Política Económica Estructural PDF

Política económica estructural
Política económica
estructural
Antonio Sánchez Andrés
Carlos Ochando Claramunt
Miguel Torrejón Velardiez
Diseño de la colección: Editorial UOC
Diseño de la cubierta: Natàlia Serrano
Primera edición en lengua castellana: marzo 2018

Primera edición en formato digital: abril 2018
© Antonio Sánchez, Carlos Ochando, Miguel Torrejón, del texto

© FUOC, de esta edición, 2018
Av. Tibidabo, 39-43
08035 Barcelona
© Editorial UOC (Oberta UOC Publishing, SL) de esta edición, 2018

Rambla del Poblenou, 156
08018 Barcelona
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Realización editorial: dâctilos
ISBN: 978-84-9180-127-6
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de ninguna forma, ni por ningún medio, sea éste eléctrico, químico, mecánico, óptico, grabación, fotocopia, o cualquier otro, sin la previa
autorización escrita de los titulares del copyright.
Autores
Doctor en Economía Aplicada y profesor titular en el Departamento de Econo-
mía Aplicada de la Universidad de Valencia. Imparte asignaturas sobre políticas
económicas estructurales, política económica turística y políticas económicas so-
ciolaborales.
Profesor titular del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de
Valencia. Sus principales temas de investigación y docencia han girado en torno a
la política económica, el Estado del bienestar, las reformas de la Seguridad Social,
las políticas de rentas y la distribución de la renta.
Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales. Profesor titular de universidad.
Departamento de Economía Aplicada - Universidad de Valencia. Imparte docen-
cia en: Reformas Económicas Estructurales del máster en Política Económica y
Economía Pública y en Análisis Económico de las Políticas Sociolaborales del
grado en Relaciones Laborales y RR. HH.
© Editorial UOC Índice
Índice
Capítulo I. Las políticas sectoriales .................................... 13

1. El marco teórico de las políticas sectoriales .................. 13
2. El cambio de modelo productivo: del fordismo
a laespecialización flexible .................................................. 17
3. La competitividad como nuevo objetivo
de laspolíticas sectoriales ......................................................... 20
3.1. Las diferentes estrategias de competitividad
delas empresas: la competitividad vía precios
y lacompetitividad estructural ......................................... 25
4. Los instrumentos de intervención de las políticas
sectoriales ............................................................................. 30
5. Ejemplos de políticas sectoriales: la política agraria ..... 32
5.1. Los objetivos de las políticas agrarias ...................... 36
5.2. Los instrumentos de las políticas agrarias ............... 37
6. Ejemplos de políticas sectoriales: la política industrial . 38
6.1. Enfoques generales de política industrial ................ 41
6.2. Los objetivos de la política industrial ...................... 47
6.3. Instrumentos de política industrial .......................... 48
7. Ejemplos de políticas sectoriales: política de servicios . 49
7.1. El sector servicios y los objetivos de la política
económica ..................................................................... 55
7.2. Instrumentos públicos de intervención
en elsector servicios ..................................................... 57
9
© Editorial UOC Política económica estructural
7.3. Un ejemplo de política de servicios: la política

turística .......................................................................... 59
7.4. Otro ejemplo de política de servicios: la política
de comercio interior ................................................... 63
Bibliografía ............................................................................... 69
Capítulo II. Políticas económicas para el cambio

delmodelo productivo
.................................................................... 73
1. Las políticas de I+D+i ..................................................... 73
1.1. El proceso de innovación tecnológica ..................... 73
1.2. La medición de las actividades de I+D+i ............... 78
1.3. Razones para la intervención del Estado
en elámbito de I+D+i ................................................. 80
1.4. Los objetivos e instrumentos de las políticas
de I+D+i ...................................................................... 86
1.5. La política de I+D+i en España .............................. 105
2. Las políticas de reforma laboral ...................................... 111
2.1. Demanda de trabajo, regulación y actividad
productiva ..................................................................... 112
2.2. La flexibilidad laboral como fenómeno
multidimensional ......................................................... 116
2.3. El nuevo paradigma de la flexiseguridad ................. 123
2.4. Reformas laborales en España ................................. 129
Bibliografía ............................................................................... 139
Capítulo III. Políticas económicas regulatorias .............. 141

1. Políticas de regulación ....................................................... 141
1.1. Problemas sectoriales y objetivos de las políticas
de regulación pública .................................................. 141
1.2. Instrumentos de la regulación .................................. 144
10
© Editorial UOC Índice
1.3. Políticas institucionales: las agencias reguladoras ... 157

2. Políticas de competencia ................................................... 165
2.1. Tipos de competencia y lucha por mercados:
definición de problemas ............................................ 165
2.2. Competencia perfecta y objetivos de política
decompetencia .......................................................... 169
2.3. Instrumentos de la política de defensa
de lacompetencia .......................................................... 182
2.4. Ejecución de la política de defensa
de lacompetencia .......................................................... 191
2.5. Evaluación de la política de competencia ............... 196
Bibliografía ............................................................................... 202
Capítulo IV. Políticas de entorno: infraestructuras

ymedio ambiente ......................................................................... 205
1. Política de infraestructuras ............................................... 205
1.1. Los problemas de trasfondo en la política
deinfraestructuras ..................................................... 205
1.2. La configuración de la agenda en la política
1.3. Los instrumentos de la política
1.4. Política de colaboración público-privada ................ 225
2. Política medioambiental .................................................... 229
2.1. Problemas de trasfondo en la política
medioambiental ........................................................... 229
2.2. El objetivo en la política medioambiental ............... 235
2.3. Políticas medioambientales regulatorias .................. 241
2.4. Políticas medioambientales
económico-financieras .............................................................. 248
%LEOLRJUDItD¬
11
© Editorial UOC Capítulo I. Las políticas sectoriales
Capítulo I
Las políticas sectoriales
1. El marco teórico de las políticas sectoriales
Tradicionalmente, estructuramos las actividades económicas

en tres sectores con dinámicas propias: el sector agrario, la indus-
tria y los servicios.
1) El sector primario o agrario produce productos materiales

procedentes de la naturaleza y suele ser intensivo en mano de obra,
con poca mecanización, poco uso de inputs intermedios, limitada
producción y baja productividad (aunque, como veremos a lo lar-
go del capítulo, estas características están cambiando en los últi-
mos años).
2) El sector industrial crea productos materiales elaborados
con un mayor dinamismo económico, ya que suele ser un sector
que aprovecha economías de escala, series largas de producción,
mecanización masiva (incorporación de tecnología) y elevada pro-
ductividad.
3) Por último, el sector servicios provee de productos no ma-
teriales e intangibles y suele comportarse como intensivo en mano
de obra y bajo crecimiento de la productividad; está muy vincula-
do a la dinámica industrial y a la población.
Las políticas económicas aplicadas en estos tres sectores eco-

nómicos han estado condicionadas históricamente tanto por el
contexto económico (grado de desarrollo del país, importancia
13
del sector público, política respecto al exterior, estrategia de desa-

rrollo, grado de libertad de las inversiones extranjeras, definición
de las prioridades sectoriales, etc.) como por el marco ideológico
de la política económica en general. En ese último aspecto, y co-
mo es lógico, debemos tener presente que las políticas sectoriales
siempre se integran dentro de un marco más general de política
económica (por lo cual esta integración ha de ser lo más coheren-
te posible).
En un principio, los problemas económicos que inspiraban las
políticas sectoriales eran la insuficiencia de demanda y la falta de
actividad económica del sector privado. Las actuaciones del sec-
tor público –en un marco de referencia que era el Estado-nación–
pasaban por potenciar el poder adquisitivo de la demanda. Se pre-
suponía que, en caso de conseguir aumentar la actividad econó-
mica, la demanda aumentaría y la oferta también aumentaría pro-
duciendo más cantidad de bienes.
Así, las políticas de ajuste industrial keynesianas se basaban en
políticas de estabilización, por el lado de la demanda, que genera-
ban estabilidad macroeconómica con un aumento sostenible de
la renta disponible. Este aumento de la demanda (mayores inver-
siones públicas, aumento del gasto público social, etc.) se comple-
mentaba con políticas de redistribución de la renta que permitían
un rápido crecimiento de las clases medias, lo cual reforzaba el
aumento de la demanda interna (figura 1). El objetivo principal de
las políticas sectoriales, en este contexto keynesiano, se concreta-
ba en el aumento de la productividad.
Sin embargo, en las últimas décadas se han producido cambios
estructurales importantes en las economías desarrolladas. Cuatro
son los cambios fundamentales que han influido en la orientación
de los objetivos e instrumentos de las políticas sectoriales:
14
1) cambios en las condiciones de la demanda;

2) cambios sectoriales estructurales;
3) cambios en la organización empresarial y
4) nuevas formas de competencia.
Figura 1. La lógica de la política económica keynesiana
El extraordinario aumento en el nivel de vida de los países desa-

rrollados ha provocado alteraciones y cambios en la demanda muy
importantes (con una mayor diversificación, pero, a su vez, con
un comportamiento mucho más inestable). Inevitablemente, este
proceso ha conllevado una mayor heterogeneidad e interrelación
entre las actividades económicas. Los límites entre los sectores
económicos son ahora más difusos y complejos que lo eran en el
pasado (figura 2).
Simultáneamente a los cambios en la demanda, se producen
cambios estructurales en el tipo de competencia al que están so-
metidas las empresas. La globalización implica una creciente in-
ternacionalización de las actividades (explicada, en parte, por la
15
reducción de los costes de transporte y la caída de los costes de

las comunicaciones) y un importante aumento de la competencia
internacional.
Figura 2. Cambios estructurales sectoriales: heterogeneidad e in-

terrelación entre actividades económicas
A su vez, las formas de organización empresarial también se

ven afectadas por cambios estructurales importantes. Se produ-
ce una mayor descentralización productiva empresarial y una cre-
ciente importancia de la tecnología y de aquellos componentes li-
gados a la Investigación, desarrollo e innovación (I+D+i). Todos
estos cambios estructurales modifican la estructura de costes de
las empresas y obligan a una permanente adaptación a las nuevas
exigencias de la competencia internacional.
Estas nuevas condiciones estructurales de las economías re-
presentan nuevos retos para las políticas económicas sectoriales.
El principal cambio es que el objetivo de las políticas sectoriales
no será tanto el aumento de la productividad como la competiti-
vidad. La figura 3 trata de describir la relevancia del nuevo obje-
tivo de competitividad en el diseño de las políticas económicas
sectoriales.
16
Figura 3. El objetivo de la nueva política sectorial: de la productividad a la com-

petitividad
2. El cambio de modelo productivo: del fordismo

a la especialización flexible
Como decimos, en las últimas décadas se ha producido un cam-

bio de modelo productivo: del paradigma productivo de produc-
ción en masa (basado en las economías de escala) hemos pasado
a estrategias de especialización basadas en la flexibilidad, la inno-
vación continua y otro tipo de economías (diferentes a las econo-
mías de escala). Si las empresas quieren sobrevivir en este nuevo
paradigma productivo, necesitan adaptarse de una manera flexible
y permanente a estos cambios en el entorno (figura 4).
Solo la especialización flexible de las empresas y la innovación
permanente permitirán una adecuada adaptación a las exigencias
de la competencia internacional.
17
Figura 4. Cambio en el modelo productivo: del fordismo a la espe-

cialización flexible
Por especialización flexible entendemos la «capacidad de las

empresas para producir una amplia gama de productos re-
lacionados entre sí para clientes con necesidades específi-
cas» (García Reche, A.; Such, J., 2003, pág. 55).
Para adaptarse activamente a las nuevas condiciones del en-

torno, las empresas tienen que hacer permanentes cambios en la
organización de la producción, en la organización del desarrollo
de los productos y en la organización y relaciones de suministro.
El nuevo marco económico internacional en el que deben ac-
tuar las empresas determina, en cierta manera, sus estrategias de
competitividad. Entre los cambios de entorno podemos destacar
los siguientes:
a) una intensa internacionalización de las economías y un con-

texto de creciente globalización de la competencia a escala inter-
nacional (reducción de barreras arancelarias a la importación de
18
bienes y servicios, mejora en telecomunicaciones, mejora en el ac-

ceso a la información, disminución en los costes de transporte,
liberalización de los mercados financieros, homogeneización de
gustos por los medios de comunicación de masas, etc.);
b) una demanda final más inestable y diversificada (exigencia
de mayor personalización de los productos industriales, mayor im-
portancia del factor «moda» que reduce el ciclo de vida de los
productos, crecientes requerimientos de innovación en bienes y
servicios, exigencia de rápida adaptación de la producción a las
variaciones de la demanda, necesidad de introducción de nuevos
productos, mayor atención al precio en relación con el valor per-
cibido, etc.);
c) la revolución técnico-organizativa (mayor peso específico
del componente tecnológico, aceleración de la introducción de las
innovaciones tecnológicas, aumento de la información disponible,
generalización de la aplicación de las tecnologías microelectróni-
cas, etc.) y
d) una creciente importancia del sector servicios especializa-
dos en la industria (aumento del peso del sector terciario avanza-
do como asesorías informáticas, fiscales, laborales, ingeniería, di-
seño, consultoría, etc.).
Ante estos cambios del entorno, las empresas han tenido, bá-
sicamente, dos formas de adaptación:
1) una adaptación activa (reducción de los costes, diversifica-

ción de los productos, aumentos en la calidad, mejor adaptación
a las necesidades del cliente, etc.) y
2) una adaptación pasiva (mantenimiento de la situación vigen-
te, economía sumergida, etc.).
19
En la tabla 1 se muestran las implicaciones de los cambios de

entorno para las empresas industriales.
Tabla 1. Implicaciones sobre la empresa industrial
Efectos Estrategias
Necesidad de rápida adaptación de los bie-
nes y servicios existentes a los requerimientos
de la demanda (flexibilidad estática), exten-
sión de la gama e impulso a la introducción
de nuevos productos (flexibilidad dinámica)
Menor relevancia de los modelos de gestión
fordistas como fuente de ventajas competiti-
vas
Necesidad de internacionalización de las em-
presas, organización en red y control integra- Nuevas ventajas competitivas basadas en la
do de los diversos componentes de la cadena introducción de innovaciones:
de valor: desarrollo de la logística – De proceso
Posibilidad de diseñar nuevas estrategias – De producto
competitivas basadas en «diferenciación + – Mercadotécnicas
amplitud de gama + precios moderados» – Organizativas
Papel estratégico de la distribución
Necesidad de incorporar servicios especiali-
zados (provistos interna o externamente a la
empresa): creciente importancia de la gestión
del conocimiento en las empresas
Posibilidad de incorporación intensiva de tec-
nologías de la información y las telecomuni-
caciones (TIC): gestión de la información
Relevancia de la dimensión de la empresa
(no de la planta)
Fuente: A. García Reche y F. Mas (2016, pág. 25)
3. La competitividad como nuevo objetivo

de las políticas sectoriales
El cambio de modelo productivo descrito anteriormente ha

implicado la supremacía del objetivo de competitividad en el di-
seño y ejecución de las políticas económicas (figura 5). A su vez,
el objetivo de competitividad también ha sometido a las políticas
sectoriales a nuevos retos y enfoques teóricos.
20
Figura 5. El objetivo en la nueva política industrial: la competitividad
El concepto de competitividad es muy amplio y, en ocasiones,

confuso.
Entendemos por competitividad la capacidad que tienen las

empresas de mantener e incrementar sus cuotas de mercado,
bien por la vía de quitarle mercado a otras empresas, bien por
la vía de la creación de nuevos mercados. La competitividad
es, por tanto, un concepto dinámico (no estático).
Existen dos enfoques o dimensiones para abordar la competi-

tividad (tabla 2 y figura 6):
a) la dimensión comercial (o «enfoque tradicional») y
b) dimensión económica (o «enfoque estructural»).
Tabla 2. Indicadores de competitividad
Indicadores de compor- Factores determinantes

tamiento (resultados)
Saldo comercial
Costes de exportación de los – Tipo de cambio
Enfoque tradicional mercados mundiales – Costes, precios y rentabili-
Penetración de las importa- dad relativa
ciones en el mercado interno
– Dotación/utilización de fac-
tores productivos: stocks de
Enfoque estructural PIB per cápita y productivi- capital físico (incluidas infra-
dad estructuras), tecnológico y
humano
– Capacidad de innovar
21
Indicadores de compor-
tamiento (resultados) Factores determinantes
– Especialización productiva
– Eficiencia en el funciona-
miento de los mercados
– Caracterización de la orga-
nización empresarial
Fuente: S. Bravo y E. Gordo (2003, pág. 74)
Figura 6. Tipos de competitividad: exterior y agregada
Partiendo de un «enfoque tradicional», entendemos por dimen-

sión comercial-empresarial de la competitividad la capacidad de
una economía o de las empresas de la misma para incrementar su
cuota de mercado en los mercados nacionales e internacionales.
En cuanto al segundo enfoque o dimensión económica, enten-
demos por competitividad la capacidad de la economía para man-
tener una tasa de crecimiento económico elevada (generar más
renta y riqueza, aumentar la productividad, el empleo y el nivel y
calidad de vida), sin un deterioro del saldo por cuenta corriente
que ponga en cuestión la sostenibilidad futura de ese crecimiento
económico.
En la actualidad prevalece esta segunda dimensión de la com-
petitividad.
22
La competitividad es entendida en la actualidad como la ca-

pacidad de una economía para generar una producción ren-
table compatible con una mejora generalizada del nivel de vi-
da de la población, lo cual implica la necesidad de innovación
permanente (organizativa, social y técnica).
Sobre el objetivo de competitividad interactúan, al nivel que

nos interesa en este capítulo, cuatro tipos de factores determinan-
tes:
1) factores extrasectoriales;
2) factores sectoriales;
3) factores de eficiencia económica y
4) factores empresariales.
Respecto a los primeros (factores extrasectoriales), podemos

analizar las variables que influyen sobre la competitividad de la
siguiente forma:
a) factores no económicos (culturales, geográficos, salud, edu-

cación, etc.);
b) factores económicos (situación macroeconómica, estrategia
global de la política económica, relaciones económicas exteriores,
nivel de desarrollo del país, instituciones, etc.);
c) factores locales-regionales (infraestructuras materiales, in-
fraestructuras sociales, oferta de servicios a las empresas, espíritu
empresarial, oferta de trabajo, factores administrativos, etc.).
23
En relación con los factores sectoriales, influyen los tipos de

sectores, el tamaño de las empresas, la composición tecnológica,
la estructura organizativa (asociaciones, cooperativas), el tipo de
dirección (tipos de gerencia), etc.
Los factores de eficiencia económica de los factores producti-
vos incluyen a su vez multitud de variables como la educación y
la capacitación, la eficiencia de los mercados de bienes, la eficien-
cia del mercado de trabajo, el desarrollo del sistema financiero, el
tamaño del mercado, la disponibilidad de nuevas tecnologías, etc.
Y, finalmente, en cuanto a los factores empresariales, también
son muchas las variables que hay que tener en consideración:
• los costes (economías de escala, experiencia en la realización

de actividades, grado de utilización de la capacidad productiva,
integración organizativa interna, estandarización en la produc-
ción, etc.);
• los productos (calidad, variedad, ergonomía, componente tec-
nológico, etc.) y
• la innovación (componentes tecnológicos, sofisticación de los
negocios, etc.).
En la tabla 3 se estructuran los factores que influyen en la com-

petitividad en tres niveles: macro, meso y microeconómico.
Tabla 3. Niveles de análisis en los factores de competitividad de un país
Algunos facto-
Niveles analíticos Concepto res importantes
– Tipos de interés real reduci-
dos
Macroeconómico Estabilidad macroeconómica – Política comercial abierta
(equilibrio interno y externo) – Política de defensa de la
competencia
– Disposición al diálogo
Entorno situado entre el nivel – Capacidad de consensuar
Mesoeconómico macro y el nivel micro en el una estrategia entre los dife-
que interactúan agentes pú- rentes actores
blicos y privados – Identidad local y confianza
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Algunos facto-
Niveles analíticos Concepto res importantes
– Política educativa, política
tecnológica, política industrial
y de promoción de las expor-
taciones
– Promoción económica lo-
cal, organizaciones de apoyo,
institutos tecnológicos
– Posicionamiento estratégico
Mejoras de la gestión, organi-
Microeconómico – Capacidad de adaptación y
zación y capacidad de inno- aprendizaje
vación de las empresas – Redes de empresa
Fuente: A. García Reche y J. Such (2003, pág. 57)
3.1. Las diferentes estrategias de competitividad

de las empresas: la competitividad vía precios
y la competitividad estructural
Podemos resumir las estrategias de competitividad de las em-

presas en dos tipos:
1) la competitividad-precio y
2) la competitividad estructural.
La competitividad-precio está basada en el liderazgo en cos-

tes, es decir, en precios bajos y en la reducción de los costes
de producción (entre ellos, los costes laborales y salariales).
Las empresas tratan de aprovechar las ventajas competitivas
basadas en costes inferiores. Esta estrategia permite ofrecer a
los clientes productos a precios más bajos.
Para que esta estrategia se implante con cierto éxito se requie-

ren algunas condiciones previas:
25
a) se requiere una producción de bienes y servicios relativa-

mente homogénea;
b) es muy relevante el tipo de cambio de la moneda y
c) está basada en una elevada elasticidad-precio de la demanda.
En la estrategia de competitividad estructural las empresas

tratan de aprovechar ventajas competitivas basadas, sobre to-
do, en la diferenciación de los productos. En todo caso, la re-
ducción de costes por unidad de producto se realiza a través
de aumentos de la productividad y no de disminución de los
salarios (como en la estrategia anterior).
La competitividad estructural destaca la complejidad y varie-

dad de mecanismos que influyen sobre la competitividad. Es un
concepto sistémico que parte de la idea de que en los mercados
no compiten empresas aisladas, sino sistemas productivos, terri-
torios y sistemas de innovación. Por tanto, desde esta perspectiva,
para entender la competitividad de las empresas hay que tomar en
consideración aspectos como la variable territorio y las institucio-
nes y políticas públicas.
En la competitividad estructural adquieren mucha importancia
las variables diferentes a los costes de producción, como son: las
economías de variedad, la diferenciación del producto, la segmen-
tación de los mercados de demanda (diferentes elasticidades-ren-
ta), las ventajas en la calidad técnica, la importancia de la creativi-
dad, las ventajas en el diseño del producto, la adaptación rápida
a las necesidades del cliente, la adaptación rápida a las demandas
especializadas, la introducción de nuevos productos y procesos, la
rapidez de entrega, los servicios posventa, el control de los cana-
26
les de distribución, los servicios personalizados a clientes, el co-

nocimiento de los mercados, etc.
En la competitividad estructural adquieren mucha relevancia
también los factores externos a las empresas, como: el sistema
formativo, las dotaciones de infraestructura, el marco de relacio-
nes laborales, el potencial tecnológico, el sector «periproductivo»
y de apoyo a la empresa, el comportamiento y las relaciones inter-
empresariales, el sistema financiero, la existencia de «redes articu-
ladas» entre empresas, etc.
También es sumamente relevante el sistema de innovación pa-
ra que se generen adecuados procesos de innovación, difusión y
adaptación tecnológica entre las empresas.
A su vez, el sistema de innovación está compuesto por cinco
componentes:
1) el sistema científico,
2) el sistema productivo-empresarial,
3) el sistema tecnológico,
4) el sistema educativo y
5) el sistema financiero.
Estos subsistemas tienen que interactuar eficazmente entre

ellos para provocar sinergias y desarrollar la máxima innovación
tecnológica.
En estos últimos años, y ante las dificultades para implementar
políticas comerciales proteccionistas, los gobiernos han tratado
de aplicar políticas de fomento de la competitividad a largo plazo
que puedan dar respuestas eficaces a las causas estructurales de la
pérdida de competitividad de las economías desarrolladas. El ob-
jetivo de estas medidas es que las empresas incrementen la pro-
ductividad y que traten de seguir estrategias competitivas basadas
27
en la diferenciación de producto (y no tanto la disminución de los

salarios y costes laborales).
Entre las medidas de política de fomento de la competitividad
a largo plazo podemos destacar las siguientes:
• control de costes unitarios (laborales, financieros, energéticos,

etc.);
• control de otro tipo de costes (plazos de entrega, condiciones
de financiación, atención de reclamaciones, servicio posventa,
etc.);
• modernización de los sectores productivos;
• reorientación en la división internacional del trabajo;
• política de innovación (incremento del gasto en I+D+i, crea-
ción y potenciación de los mecanismos interfaz en los siste-
mas de innovación; política de internacionalización; política de
compras públicas; fomento del capital-riesgo, etc.);
• aprovechar las ventajas competitivas derivadas del territorio,
etc.
En la actualidad, debemos tener en cuenta que, para que las

empresas sean competitivas, tienen que darse dos requisitos fun-
damentales:
a) que exista presión de la competencia para las empresas y
b) que las empresas estén insertadas en redes articuladas (exis-
tencia de externalidades, servicios e instituciones).
Para finalizar este apartado sobre la competitividad, nos res-

ta decir que el World Economic Forum construye un índice de
competitividad con doce pilares básicos que intentan recoger sus
componentes fundamentales: requerimientos básicos, eficiencia e
innovación (figura 7). La tabla 4 recoge los cambios de posicio-
28
nes entre los veinte países más competitivos en dos periodos de

tiempo: 2015-2016 y 2016-2017.
Figura 7. Índice de competitividad global según el World Economic Forum
Fuente: Global Competitiviness Report 2016-2017 (World Economic Forum)
Tabla 4. Los veinte países más competitivos según el World Economic Forum
GCI 2016-2017 GCI 2015-2016

Country/ Rank (out Rank (out
Score (1-7) Score (1-7)
Economy of 138) of 140)
Switzerland 1 5.81 1 5.76
Singapore 2 5.72 2 5.68
United States 3 5.70 3 5.61
Netherlands 4 5.57 5 5.50
Germany 5 5.57 4 5.53
Sweden 6 5.53 9 5.43
United Kingdom 7 5.49 10 5.43
Japan 8 5.48 6 5.47
Hong Kong SAR 9 5.48 7 5.46
Finland 10 5.44 8 5.45
Norway 11 5.44 11 5.41
Denmark 12 5.35 12 5.33
New Zealand 13 5.31 16 5.25
Taiwan, China 14 5.28 15 5.28
Canada 15 5.27 13 5.31
United Arab Emi- 16 5.26 17 5.24
rates
Belgium 17 5.25 19 5.20
Qatar 18 5.23 14 5.30
29
GCI 2016-2017 GCI 2015-2016

Austria 19 5.22 23 5.12
Luxembourg 20 5.20 20 5.20
Fuente: Global Competitiveness Report 2016-2017 (World Economic Forum)
4. Los instrumentos de intervención

de las políticas sectoriales
En general, podemos clasificar los instrumentos de las políticas

sectoriales en:
a) políticas de participación directa del Estado;
b) políticas de regulación;
c) políticas sobre factores productivos;
d) políticas de ayudas financieras;
e) políticas de ayudas en especie;
f) políticas de infraestructuras tecnológicas;
g) políticas de estructuras empresariales y
h) políticas de apoyo a pymes.
Las políticas de participación directa del Estado definen el gra-
do de posesión de propiedad estatal en empresas privadas de un
sector, la propiedad estatal en segmentos monopolistas y la crea-
ción de empresas estatales.
Las políticas de regulación establecen las normas de funcio-
namiento en los sectores económicos. Estas políticas tienen un
marcado carácter institucional. Por ejemplo, definen las estructu-
ras administrativas reguladoras (en general, dependientes de los
ministerios correspondientes) o tratan de regular las actividades
económicas.
Las políticas que actúan sobre factores productivos tienen, a su
vez, un amplio abanico de intervenciones públicas. Las políticas
30
que actúan sobre el factor capital pueden consistir en incentivos

fiscales, cambios en amortizaciones, subvenciones, etc. Las polí-
ticas que intervienen sobre el factor trabajo pueden:
• actuar sobre la calidad del mismo (políticas educativas, cambios

en los programas de estudios, cursos complementarios, dota-
ción de infraestructuras, políticas de reciclaje, etc.) o
• actuar sobre la cantidad de trabajo (flexibilidad salarial, política
de inmigración, etc.).
Finalmente, sobre tecnología (I+D+i) también tenemos un

amplio escenario de intervenciones:
• políticas de ayudas financieras,

• movilización de financiación a través de subvenciones y crédi-
tos preferenciales,
• compras estatales,
• subvenciones a fondo perdido,
• subsidiación de tipos de interés,
• creación de sociedades de garantía recíproca,
• fondos de avales,
• sociedades de capital-riesgo, etc.
En cuanto a la política de ayudas en especie, la variedad de

instrumentos de intervención también es muy amplio:
• políticas de asesoramiento (información, promoción y activi-

dades publicitarias, gestión y consultoría, investigación y nue-
vas tecnologías, formación, etc.) y
• provisión de servicios públicos.
31
Otro instrumento de intervención consiste en las políticas de

infraestructuras tecnológicas, que van desde los instrumentos tra-
dicionales que intentan la modernización de los sectores tradicio-
nales (polígonos industriales, infraestructura energética, sistemas
de transporte, logística, etc.) hasta los nuevos instrumentos que
pretenden la diversificación sectorial (institutos tecnológicos, par-
ques tecnológicos, incubadoras de empresas, etc.).
Las políticas de estructuras empresariales, a la vez, se pueden
clasificar en tres tipos:
• políticas de competencia,
• cambios en regulaciones y
• reestructuración empresarial (concentración, racionalización,
especialización, etc.).
Finalmente, las políticas de apoyo a las pymes pueden abarcar

diferentes aspectos como:
• favorecer la constitución de pymes (apoyos administrativos, fa-

cilidades a la creación de empresas, subvenciones financieras,
créditos preferentes, tipos de intereses subvencionados, etc.) o
• el aumento en su tamaño (incremento en número de trabajado-
res, estimular agrupaciones de empresas, apoyos para la cons-
titución de redes de pymes, creación de clústeres, etc.).
5. Ejemplos de políticas sectoriales: la política

agraria
El sector primario está integrado por la agricultura y la pesca.

En las últimas décadas, y no solo en España sino también en casi
32
todas las economías, comprobamos una pérdida de importancia

de este sector en el conjunto de la economía, tanto si la medimos
como porcentaje sobre el VAB total como del empleo1.
Para explicar la pérdida de peso de sector agrario podríamos
utilizar argumentos basados en la demanda o en la oferta.
Empezando por los primeros, muchos productos del sector
agrario tienen una baja (o negativa) elasticidad-renta de la deman-
da. Es decir, cuando se producen alteraciones en las preferencias
de los consumidores, estos suelen reducir la proporción del gasto
familiar destinado a los productos de alimentación. Por otro lado,
se producen cambios significativos en la oferta agraria. Por ejem-
plo, comprobamos que la oferta que constituye un output interme-
dio (materia prima que debe ser transformada por las industrias
alimentarias) ha aumentado en detrimento de la oferta de bienes
finales.
En las últimas décadas, el sector agrario ha sufrido importantes
transformaciones estructurales, y se ha orientado claramente ha-
cia el mercado. Esta mayor orientación al mercado ha implicado
cambios en el sector que podríamos resumir de la siguiente forma:
• reducción sustancial del empleo agrario;

• progresiva mayor cualificación de la mano de obra;
• tendencia a la concentración de la tierra en grandes explota-
ciones agrarias;
• extensa mecanización;
• aumento de los gastos de bienes intermedios;
• creciente nivel de vida;
• desarrollo comercial;
• diversificación y densificación del sector (agroindustria) y
1. No obstante, los intercambios agroalimentarios siguen conservando una importante cuo-
ta de mercado en el comercio exterior, especialmente significativa, en el caso español.
33
• crecimiento de la productividad.
Sin embargo, siguen persistiendo problemas que requieren de

la intervención pública a través de instrumentos que veremos a
continuación. Entre estos problemas destacan los siguientes:
• la inestabilidad de los rendimientos y precios;

• los niveles de renta de la población relativamente bajos;
• la debilidad estructural de las explotaciones agrarias y
• la necesidad de garantizar la seguridad alimentaria.
La mecanización de la agricultura y la incorporación de pro-

greso tecnológico explican la continua sustitución de trabajo por
capital y, por consiguiente, la continua pérdida de empleo en el
sector. Esta fuerte destrucción de empleo contribuye al fuerte au-
mento que ha experimentado, en las últimas décadas, la producti-
vidad del trabajo y el consiguiente encarecimiento de la mano de
obra asalariada. También, la productividad del trabajo ha crecido
por la tendencia registrada hacia una mayor concentración de la
tierra en grandes explotaciones, ya que la productividad aparen-
te del factor trabajo crece con la dimensión de las unidades pro-
ductivas. Obviamente, otras transformaciones en el sector agrario
también han contribuido al aumento de la productividad (mecani-
zación, intensa capitalización, aumento de los regadíos, aumento
de la dependencia de otros sectores, aumento de la dependencia
de la financiación externa, etc.).
Dos procesos han transformado estructuralmente el sector
agrario en los últimos años:
1) la aparición de una pujante agroindustria y
2) el desarrollo de actividades medioambientales, turísticas y
de ocio.
34
El desarrollo de la agroindustria ha supuesto un notable au-

mento en la tecnificación (en inputs, procesos de trabajo, recolec-
ción, etc.) y un incremento en la especialización y transformación
de los productos finales. En definitiva, un mayor esfuerzo del sec-
tor para generar, captar y aumentar el valor añadido. A su vez, ha
supuesto una mayor integración del sector agroindustrial en las
principales redes comerciales.
Por otro lado, otra de las transformaciones llevadas a cabo en
el sector ha sido que han adquirido un mayor peso las actividades
relacionadas con el medio ambiente y el ocio; se ha trasladado el
sector agrario tradicional hacia terceros países menos desarrolla-
dos.
En los últimos años se ha puesto de manifiesto que las activi-
dades agrarias son multifuncionales y que tienen multitud de efec-
tos sobre el desarrollo rural, el medio ambiente, la calidad de vida,
la población, el ocio, el turismo, etc. Considerar la multifunciona-
lidad del sector agrario en cuanto al desarrollo rural integral abre
la posibilidad a utilizar otros instrumentos de intervención y otros
objetivos (además de los asumidos por las políticas agrarias tradi-
cionales). Ese conjunto de instrumentos y objetivos se engloban
en lo que podemos llamar política de desarrollo rural o política
rural integral.
Como señala García Álvarez-Coque (2003, pág. 35), «debemos enten-

der «desarrollo rural» en un sentido amplio, no solo como la superación
del subdesarrollo en zonas desfavorecidas, sino como la adopción de
políticas de carácter horizontal, de mejora de estructuras productivas y
comerciales, de la calidad de los productos, de transferencia de conoci-
miento, de articulación del sector y de conservación del medio ambien-
te. Este grupo de políticas tiene como objetivo la adaptación y mejora
de las condiciones de producción y comercialización de la agricultura,
en el marco de un desarrollo económico equilibrado y sostenible de las
zonas rurales».
35
Ejemplos de medidas de desarrollo rural son las siguientes

(García Álvarez-Coque, J. M.ª, 2003, pág. 38):
• asistencia para el reajuste estructural otorgada mediante pro-

gramas de retiro de productores;
• asistencia para el reajuste estructural otorgada mediante pro-
gramas de detracción de recursos;
• asistencia para el reajuste estructural otorgada mediante ayudas
a la inversión;
• medidas destinadas a fomentar el crecimiento de las explota-
ciones familiares;
• programas de asistencia a regiones desfavorecidas;
• programas de formación profesional para facilitar la adapta-
ción de la población rural a los cambios económicos y tecno-
lógicos;
• medidas en el marco de programas ambientales;
• diversificación económica de zonas rurales, etc.
5.1. Los objetivos de las políticas agrarias
La intervención pública en el sector primario persigue alguno

(o todos) de los siguientes objetivos (García Álvarez-Coque, J. M.ª,
2003, pág. 21):
• Garantizar a los agricultores una renta y un nivel de vida «jus-

tos» y «comparables» a los del resto de la población.
• Estabilizar los ingresos de la comunidad agrícola.
• Estabilizar los precios de los productos agrícolas.
• Facilitar el ajuste de la agricultura ante presiones exógenas al
sector.
36
• Mantener comunidades rurales vigorosas.

• Fomentar el desarrollo de las zonas rurales desfavorecidas.
• Preservar y estimular las explotaciones familiares.
• Conservar el medio ambiente, el paisaje y los valores culturales
del espacio rural.
• Garantizar suministros de alimentos sanos, de manera estable
y suficiente.
• Asegurar que los consumidores paguen precios «razonables».
• Promover la eficiencia de la producción agraria y su competi-
tividad, etc.
5.2. Los instrumentos de las políticas agrarias
Junto con los señalados anteriormente, algunos de los instru-

mentos de intervención tradicionales de las políticas agrarias han
sido los siguientes:
• regulación de los mercados (cuotas o controles de la produc-

ción, etc.);
• regulación de los precios agrarios (precios de intervención, pre-
cios de garantía por unidades de producción, etc.2);
• subvenciones a inputs (energía, abonos, insecticidas, compras
de maquinarias, etc.);
• establecimientos de preferencias nacionales o protección co-
mercial frente al exterior (elevados aranceles de importación,
2. Hay que tener siempre presente que cualquier intervención de los precios agrarios tiene
efectos sobre diferentes variables como la estabilidad de los mercados internacionales, los
niveles de precios internacionales, la eficiencia económica, la distribución de la renta y el
presupuesto público.
37
establecimiento de aranceles especiales, cuotas de importación

a toda la producción, por volumen, por temporada, etc.);
• subsidios a las exportaciones;
• compras de excedentes por agencias gubernamentales;
• ayudas directas especiales (ayudas por kilo producido, subven-
ciones familiares directas o indirectas) y
• ayudas para la integración con otros sectores (agroindustria,
turismo rural, etc.).
6. Ejemplos de políticas sectoriales: la política

industrial
Las actividades industriales tienen por objeto la transforma-

ción de los recursos naturales, a través de sucesivas fases, por me-
dio de procedimientos físicos, químicos y humanos. Se reducen,
casi exclusivamente, a las manufacturas.
Se han realizado muchas clasificaciones de las actividades in-
dustriales a partir, sobre todo, de la intensidad en el uso de deter-
minados factores productivos. Así, podemos tener actividades in-
dustriales que producen bienes intensivos en el trabajo, en capital,
recursos naturales e, incluso, en tecnologías.
Una clasificación de síntesis (que combina criterios de deman-
da y de oferta) es la siguiente:
• actividades de demanda avanzada y contenido tecnológico al-

to (maquinaria de oficina, ordenadores, maquinaria electróni-
ca, instrumentos de medición, aparatos de telecomunicaciones,
etc.);
38
• actividades de demanda intermedia y contenido tecnológico

medio (química, caucho y plástico, maquinaria mecánica y ma-
terial de transporte, etc.) y
• actividades de demanda baja y contenido tecnológico bajo
(productos metálicos, minerales no metálicos, alimentos, papel
y artes gráficas, textil y confección, madera y otras manufactu-
ras).
Desde hace décadas, en general, el peso de la industria en las

economías desarrolladas es decreciente (figura 8).
Figura 8.
Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial
España, en comparación con los países pertenecientes a la

Unión Europea (UE), tiene un menor crecimiento de la produc-
tividad, un mayor peso de sectores tradicionales, unos menores
costes laborales unitarios, una menor calidad de los productos y
39
la competitividad está, a menudo, basada en la reducción de los

precios relativos. En España, el crecimiento de la productividad
se produce en las fases de fuerte destrucción de empleo, mientras
que sería deseable un crecimiento de la productividad basado en
una mayor capitalización, una mayor y mejor cualificación de la
mano de obra y cambios en la especialización sectorial de la eco-
nomía, tal y como sucede en otros países desarrollados europeos.
Las tasas de crecimiento del sector industrial tienen un pronun-
ciado comportamiento cíclico. En la figura 9 podemos compro-
bar las fluctuaciones cíclicas producidas por la crisis económica.
Figura 9.
Fuente: Ministerio de Industria, Energía y Comercio
Asimismo, se deriva de la figura 9 que la economía española

evoluciona en paralelo a los ciclos que se producen en el contexto
europeo, debido a la fuerte dependencia comercial que tenemos
del resto de socios europeos.
La tabla 5 muestra que la economía española mantuvo el peso
del sector industrial en la economía de la zona euro. Incluso en
término de cuota comercial, las exportaciones españolas no per-
dieron peso en la economía mundial, a pesar de la pérdida de com-
40
petitividad-precio que sufrió la economía española durante el lar-

go periodo de crecimiento económico (1995-2008). Estos datos
parecen indicar que las empresas exportadoras españolas aprove-
charon ventajas competitivas diferentes a los costes y a los precios
durante todo ese periodo.
Tabla 5. Crecimiento comparado de las manufacturas españolas, 1995-2012
Indicadores 1995 2000 2007 2010

Valor añadido
respecto UE-27 6,2 6,7 6,4 6,3
(% en términos
reales)
Valor añadido
respecto zona 8,0 8,8 8,4 8,4
euro (% en tér-
minos reales)
Exportaciones
respecto zona
euro (% en dó- 5,5 5,6 5,7 5,6
lares EE. UU. co-
rrientes)
Exportaciones
respecto total
mundial (% en 2,0 1,9 2,0 1,8
dólares EE. UU.
corrientes)
Fuente: elaboración propia con datos de Eurostat, National Accounts y WTO Statistic Database
6.1. Enfoques generales de política industrial
Sintetizando mucho, podríamos distinguir dos enfoques teóri-

cos de política industrial (tabla 6):
1) la política industrial de mercado (liberal) y

2) la política industrial intervencionista.
Tabla 6. Tipos de políticas económicas: liberal e intervencionista
Tipos de Formas de
Hipótesis Políticas Problemas
políticas aplicación
Actuación indi-
Liberal El mercado fun- Cambios en mar- Desequilibrios
recta sobre la
ciona bien cos legales sectoriales, terri-
economía
41
Tipos de Formas de
políticas Hipótesis aplicación Políticas Problemas
toriales y de em-
pleo
Creación de con- Dificultades im-

diciones para Estimulación de portantes para
que funcione competencia in- estimular secto-
bien el mercado terna res pioneros en
(la competencia) primeras etapas
de desarrollo
Apertura al exte- Incapacidad de

definir una in-
rior dustria de interés
Efectos diferentes
de las medidas li-
Favorecer la beralizadoras en
cooperación en- función del gra-
tre empresas do de monopolio
de las empresas
Creación de in-
fraestructuras
Estímulos indi-
rectos a las em-
presas (campa-
ñas de promo-
ción de exporta-
ciones, apoyos a
la innovación…)
Creación de em- Necesidad de

realizar estudios
presas estatales previos
Participación del Complejidad en
Estado/empresas el establecimien-
estatales en em- to de prioridades
presas privadas de intervención
Dificultades en la
Movilizaciones selección de sec-
de financiación: tores del futuro
Problema de
Graves proble- transformar la
Intervención di-
Intervencionista mas e insuficien- recta sobre la – subvenciones política industrial
cias en el merca- economía en una política
do de asistencia so-
cial
Presiones corpo-
rativistas y de-
– créditos prefe- ficiencias en la
renciales gestión de em-
presas públicas
Control de pre-
cios
Medidas de pro-
tección frente al
exterior
Fuente: A. García Reche y J. Such (2003, pág. 61)
42
6.1.1. La política industrial de mercado o liberal
Respecto al primer enfoque, la hipótesis de partida es que «el

mercado funciona bien» y que, en todo caso, las formas de in-
tervención pública deben basarse en actuaciones indirectas sobre
la economía, creando las condiciones para que funcione bien (o
mejor) el mercado (por ejemplo, estimulando la competencia o
creando un marco global para generar las transformaciones in-
dustriales).
Las intervenciones indirectas de política industrial también
pueden basarse en favorecer la cooperación entre empresas, la
creación de infraestructuras públicas y los estímulos indirectos (a
las importaciones, exportaciones, innovación, creación de empleo,
etc.). Estas intervenciones indirectas complementan el sistema de
mercado libre y permiten aumentar la competitividad de las em-
presas industriales. La política industrial de la UE puede ser un
buen ejemplo.
Las líneas generales de este tipo de política industrial liberal
han ido dirigidas a los siguientes objetivos:
• desregulación (nuevas formas de regulación, cambios en los

marcos legales, etc.);
• aumento de la competencia interna;
• privatización;
• liberalización;
• apertura al exterior.
Los instrumentos de intervención, como decimos, tienen un

carácter, esencialmente, indirecto:
• defensa de la competencia;
43
• políticas horizontales basadas en estímulos financieros y fisca-

les a la inversión, innovación, exportaciones, etc.
• estímulos a la cooperación entre empresas;
• desarrollo de infraestructuras (redes de transportes y teleco-
municaciones, oferta de suelo industrial, etc.);
• políticas de formación, etc.
Obviamente, este tipo de política industrial tiene unos claros

límites y problemas. Entre ellos:
• puede provocar desequilibrios sectoriales y territoriales;

• puede provocar la destrucción de industrias y un fuerte aumen-
to del desempleo, poniendo en peligro el umbral mínimo de
autonomía industrial nacional;
• pueden existir dificultades importantes para estimular los sec-
tores pioneros en las primeras etapas de desarrollo;
• incapacidad manifiesta para definir una industria de interés na-
cional;
• baja inversión en sectores industriales estratégicos con alto
riesgo (por ejemplo, industrias tecnológicas) generando retra-
sos históricos en la adopción de nuevas tecnologías;
• se pueden producir efectos diferentes de las medidas liberali-
zadoras en función del grado de monopolio de las empresas y
• un posible impacto negativo de las grandes multinacionales so-
bre el tejido empresarial nacional.
6.1.2. La política industrial intervencionista
Respecto al segundo tipo de política industrial, la hipótesis de

partida es que existen graves problemas e insuficiencias en el mer-
44
cado y que ello requiere una intervención directa sobre la econo-

mía.
El objetivo fundamental es desarrollar la base industrial de la
economía (aumento del tamaño de los sectores económicos cla-
ve), orientando los recursos disponibles hacia los sectores consi-
derados prioritarios por el sector público, y fomentar un proceso
de crecimiento económico. Ejemplos históricos de este tipo de
política industrial han sido países como Japón, Alemania, España
y algunos países asiáticos emergentes.
Los instrumentos de intervención tienen un carácter directo
como son:
• la creación de empresas públicas o monopolios naturales pú-

blicos;
• el aumento del gasto público;
• el fomento de la proyección hacia el exterior de las empresas;
• el apoyo y definición de los sectores estratégicos y de interés
nacional prioritarios (aviación, transporte, energía, defensa, te-
lecomunicaciones, etc.);
• las medidas proteccionistas frente a las importaciones y la com-
petencia exterior;
• la regulación especial de precios a determinados productos in-
dustriales;
• el control de inversiones directas extranjeras;
• las ayudas directas a la reestructuración, reindustrialización o
reconversión industrial3 en determinados sectores productivos
(metalurgia, naval, químicas, etc.).
3. La política de reconversión industrial pretende eliminar los excedentes productivos, cam-
biar la composición de la producción, frenar el crecimiento de los costes y aumentar la
competitividad. Existen dos tipos de reconversiones industriales: la activa y la silenciosa.
En el proceso de reconversión activa se ponen en práctica medidas de diversa índole y se
45
En las últimas décadas, este tipo de política industrial ha evo-

lucionado. Si bien antes prevalecía el objetivo de aumentar el ta-
maño del sector industrial, en la actualidad, en las que podemos
llamar políticas neoindustriales, prevalece una concepción basada
en el incremento de los factores intangibles en la producción (in-
puts de conocimiento, innovación, calidad, diseño, etc.).
Obviamente, también este tipo de política industrial interven-
cionista tiene problemas y límites, entre ellos:
• la necesidad de realizar estudios previos,

• la dificultad de establecer previsiones sectoriales de evolución
de la demanda internacional,
• la complejidad en el establecimiento de las prioridades,
• las dificultades en la selección de sectores de futuro,
• el problema de transformar la política industrial en una política
de asistencia social para empresas en dificultades (adoptando
estrategias puramente defensivas en épocas de crisis estructu-
rales que no faciliten ajustes más activos),
• las presiones corporativistas,
• las deficiencias en la gestión de empresas públicas (al no estar
sometidas parcialmente a la disciplina de la competencia y a la
exigencia de rentabilidad económica), etc.
destina una financiación relativamente voluminosa. La reconversión silenciosa se produce

en sectores dominados por pymes (textil, calzado, juguetes, etc.). Se trata de una política
no intervencionista para la que se han destinado pocos recursos financieros. En todo caso,
este tipo de procesos, para estar adecuadamente legitimados, requieren del consenso de
las fuerzas sociales que entran en juego y que van a ser afectadas negativamente por los
resultados de la reconversión.
46
6.2. Los objetivos de la política industrial
Existen unos condicionantes estructurales para determinar el

tipo de política industrial antes de diseñar sus objetivos:
• el grado de desarrollo del país,

• la importancia del sector público,
• la política respecto al exterior (proteccionismo o librecambio),
• la definición de la estrategia de desarrollo (sustitución de im-
portaciones o desarrollo del sector exportador),
• el grado de libertad de las inversiones extranjeras,
• la definición de prioridades sectoriales,
• el contexto de globalización y la apertura de la economía, etc.
En los últimos años se viene defendiendo un nuevo enfoque en

relación con la política industrial. Entre los elementos que com-
ponen esta nueva política industrial destacan los siguientes (Gar-
cía Reche, A.; Mas, F., 2016, págs. 15-16):
• la cuestión central ya no es la discusión sobre la necesidad o

no de la política industrial, sino más bien cómo esta se pone en
práctica (son muy relevantes las instituciones públicas de alta
calidad y una buena gobernanza del sector público);
• se propone la búsqueda de colaboración público-privada;
• es necesario diseñar acciones a largo plazo (objetivos amplios
que implican al conjunto de la estructura económica, más allá
del sector manufacturero);
• ha de concebirse y gestionarse de forma sistémica y
• hay que tomar en consideración los vínculos existentes entre
la política industrial y la creación de empleo.
47
Dicho esto, García Reche y Mas (2016, págs. 25-27) agrupan

los objetivos de las políticas industriales en dos grandes grupos:
1) Modernización: mejora competitiva de las empresas y sec-

tores presentes en el territorio, sean estos tradicionales o avanza-
dos y
2) Diversificación: la extensión del entramado productivo ha-
cia nuevas actividades o el desarrollo de actividades emergentes
ligadas a las ya existentes.
Los mismos autores subdividen el objetivo de la diversificación

industrial en tres objetivos más específicos:
a) el estímulo al surgimiento de nuevas actividades o sectores

(prioritariamente de alto contenido tecnológico), inexistentes pre-
viamente en el territorio de referencia;
b) la expansión y consolidación de aquellas actividades emer-
gentes, con gran potencial de mercado, pero que se realizan ahora
de manera incipiente y dispersa a lo largo del territorio y
c) la diversificación por extensión del cluster: desarrollo de ac-
tividades conexas ligadas a un cluster previamente existente, gene-
rado en torno a un producto principal.
6.3. Instrumentos de política industrial
Siguiendo, nuevamente, a García Reche y Mas (2016, pág. 28),

los instrumentos utilizados en la política industrial se han clasifi-
cado según los siguientes criterios:
48
1) Horizontales y sectoriales: según se pretenda estimular la in-

corporación de determinados inputs a todas las empresas o exclu-
sivamente a las empresas pertenecientes a un sector determinado.
2) Individuales y colectivos: si van dirigidos a una empresa de-
terminada o a un conjunto de empresas.
3) Directos e indirectos: según se instrumente a través de una
subvención directa o asistencia técnica o bien se ejecute a través
de instituciones intermedias.
4) Financieros y no financieros: según si el apoyo se realiza a
través de subvenciones a la incorporación de inputs intangibles,
la formación o la asistencia técnica, o bien a través de créditos
reembolsables por parte de la institución.
7. Ejemplos de políticas sectoriales: política

de servicios
Los servicios son, en realidad, actividades muy heterogéneas

(transportes, telecomunicaciones, comercio, hostelería, sanidad,
educación, servicios financieros y de crédito, asistencia a empre-
sas, servicios domésticos, servicios públicos, etc.) (tabla 7).
Existen diferentes criterios de clasificación del sector servicios:
1) servicios de mercado o comercializables (destinados a la ven-

ta y valorados a través de los precios del mercado) y servicios no
destinados a la venta o no comercializables (servicios de las ad-
ministraciones públicas);
2) servicios intermedios (en procesos productivos de otras ac-
tividades económicas) y servicios destinados al consumo final (di-
rigidos a la satisfacción directa de los consumidores);
49
3) servicios estancados y servicios progresivos (según el ritmo

de avance de la productividad) y
4) Servicios distributivos, servicios al productor, servicios so-
ciales y servicios personales.
Tabla 7. Clasificación de las actividades de servicios
Tipo de producción
Tipo de mercado Centrados en Servicios de
Servicios físicos las personas información
Bienestar Gobierno general
Estado Sanitarios Radiotelevisión públi-
Educativos ca
Servicios domésticos
Cáterin Comercialización
Consumidores Comercio al por me- Peluquerías, etc. Radiotelevisión
nor Entretenimiento
Correos
Inmobiliarias
Lavanderías Telecomunicaciones
Mixto Hoteles Banca
Reparaciones Segura
Servicios legales
Comercio al por ma- Ingeniería y arquitec-

yor tura
Productores Almacenamiento y Contabilidad
distribución Otros servicios profe-
sionales
Fuente: Miles (1987). Citado en J. A. Camacho y M. Rodríguez (2016, pág. 34)
La característica esencial, como decimos, de los servicios es

que se trata de actividades altamente heterogéneas entre sí. En
realidad, son productos no comercializables en el exterior, que sa-
tisfacen necesidades de los consumidores conforme se producen.
Muchas veces ello significa que los consumidores y productores
deben tener la misma localización física.
En casi todas las economías el sector servicios o terciario ha
tenido una expansión importante en términos de participación en
la producción nacional valorada a precios corrientes; representa,
en muchos países, entre el 60 y el 80 % del PIB4 (figura 10).
4. No obstante, en ciertos periodos, la participación relativa de los servicios de mercado,

en términos reales, en la producción agregada se ha mantenido estable.
50
Figura 10.
Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial
En España, los servicios no destinados a la venta sí que han

aumentado considerablemente su participación en el valor de la
producción nacional debido, en parte, al aumento de los precios
y a la expansión de los servicios públicos que caracterizan al Es-
tado de bienestar5. El empleo en este sector también ha crecido
de manera sostenida en todos estos años.
Este aumento continuo del sector servicios tiene diferentes
causas:
• el incremento de los servicios vinculados al Estado del bienes-

tar,
• los avances tecnológicos que han propiciado la prestación de
algunos servicios totalmente nuevos,
• la externalización de actividades productivas de las empresas
industriales,
• el creciente papel que los servicios intermedios juegan en la
producción de bienes,
5. Con el sector servicios existen varios tipos de problemas de medición y contabilización.

Entre ellos: en los servicios públicos, educación y sanidad, la producción se suele medir por
el valor de los inputs utilizados para obtenerlos (por tanto, existe una dificultad evidente de
obtener o medir la productividad); dificultad de contabilizar las variaciones en la calidad y en
la información estadística disponible no computa en el sector terciario aquellas actividades
de servicios que se desarrollan en el seno de las empresas de otros sectores productivos.
51
• la demanda de ciertos servicios finales por parte de los consu-

midores crece más que proporcionalmente conforme mejora
el nivel de renta,
• el fenómeno de la concentración urbana,
• los cambios en los hábitos de consumo relacionados con el
ocio,
• la incorporación de la mujer (o de ambos cónyuges) al mercado
de trabajo,
• la externalización de actividades de la vida cotidiana, etc.
¿Cuáles son las características esenciales de los servicios en

comparación con otras actividades económicas? Las característi-
cas específicas del sector servicios las podemos resumir del si-
guiente modo:
• mayor crecimiento del empleo, explicado, en parte, por un me-

nor crecimiento de la productividad y porque se trata de acti-
vidades económicas intensivas en mano de obra;
• valor añadido elevado;
• menor crecimiento de la productividad, como consecuencia,
en general, de una menor incorporación de progreso técnico;
• dominio de pymes;
• menor cualificación de trabajadores en relación con la indus-
tria;
• mayor proximidad al usuario;
• elevada elasticidad-renta6;
• reducida importancia de las transacciones exteriores;
• importante peso del sector público;
6. Aunque, según algunos estudios, la alta elasticidad-renta de algunos servicios es discutible.

Algunos autores demuestran que no hay diferencias sustanciales de elasticidad-renta entre
los bienes y servicios (y, en ambos casos, muchas veces, su valor es igual que uno).
52
• mayor crecimiento de los precios («efecto inflacionista») como

consecuencia de ausencia de competencia, desfases tecnológi-
cos, mayores costes y mayores márgenes de beneficio.
En la tabla 8 se caracterizan tres subsectores importantes del

sector servicios (turismo, telecomunicaciones y comercio inte-
rior).
Tabla 8. Características particulares de los servicios
Telecomu-
Turismo nicaciones Comercio
1) intensivos en
Sí No Sí
mano de obra
2) valor añadido ele-
No Sí No
vado
3) reducido creci-
miento de la produc- Sí No Sí
tividad
4) dominio de pymes Sí ? ?
5) menor cualifica-
ción de trabajadores Sí No Sí
en relación con la in-
dustria
6) mayor proximidad
Sí No Sí
al usuario
7) elevada elastici-
Sí Sí No
dad-renta
8) reducida impor-
tancia de las transac- Sí No Sí
ciones exteriores
9) importante peso
No No No
del sector público
Una de las características estructurales del sector servicios es

su bajo crecimiento de la productividad (figura 11). ¿Por qué crece
muy poco la productividad en el sector servicios? Algunas de las
causas son:
• la especialización sectorial en actividades caracterizadas por

una baja intensidad en capital físico y humano y una elevada
intensidad en mano de obra no cualificada;
53
• la escasa o nula competencia (en ocasiones, debido a un exceso

de regulación pública) y
• el reducido tamaño de las empresas.
No obstante, actualmente, las tecnologías de la información

y la comunicación (TIC) y los avances técnicos y organizativos
suponen una oportunidad para incrementar la productividad y la
calidad en una gran mayoría de servicios (incluso de los llamados
«tradicionales»). Las nuevas tecnologías brindan la posibilidad de
nuevas estrategias de competitividad en el sector servicios pare-
cidas a las del sector industrial, lo cual amplía sustancialmente el
margen de maniobra de la política económica. En la actualidad,
la mejora de la productividad en el sector servicios puede resultar
muy relevante para el crecimiento del nivel y la calidad de vida de
una gran parte de la población, debido al importante tamaño que
ha adquirido el sector servicios en la economía.
Figura 11.
Fuente: Barceló y asociados sobre la base de del Instituto Nacional de Estadística (INE)
54
7.1. El sector servicios y los objetivos de la política

económica
La importancia del sector servicios y su elevada interdepen-

dencia con otros sectores económicos lo hacen merecedor de una
atención especial por parte de la política económica. El sector
servicios no solo es fundamental por su impacto sobre el creci-
miento económico, sino por sus potenciales efectos sobre el ciclo
económico.
A corto plazo, los servicios tienen una influencia fundamen-
tal sobre la estabilidad coyuntural de la economía, en términos
de equilibrio interno (empleo e inflación) y del equilibrio externo
(sector exterior). A largo plazo, y desde una perspectiva más es-
tructural, el sector servicios puede contribuir a la reindustrializa-
ción de la economía; aumenta de esta forma la competitividad es-
tructural y el crecimiento y/o desarrollo económico.
Analicemos, brevemente, los efectos sobre los objetivos a cor-
to plazo o de naturaleza coyuntural. En primer lugar, la importan-
cia del sector servicios sobre el objetivo del empleo es más que
evidente. La elevada dinámica productiva genera importantes ex-
pectativas de creación de empleo, convirtiendo al sector terciario
en un sector clave para asegurar el crecimiento sostenido del em-
pleo, reducir la tasa de desempleo y garantizar el aumento de la
renta per cápita.
Por contra, el sector servicios se suele comportar como un sec-
tor inflacionista. Es decir, suele tener precios relativos más altos
que otros sectores económicos, como el industrial. Este compor-
tamiento puede tener un efecto negativo sobre la competitividad
del propio sector y, también, sobre la competitividad-precio del
conjunto de la economía. ¿Y por qué tiene un comportamiento
55
relativamente inflacionista? Algunas de las explicaciones que se

suelen dar son las siguientes:
• se trata de actividades trabajo-intensivas;

• existe un elevado grado de control sobre el mercado (escasa
competencia);
• son actividades poco comercializables en mercados exteriores
y
• existe un reducido crecimiento de la productividad por la difi-
cultad de incorporar progreso técnico.
Este mayor aumento de los costes y menor crecimiento de la

productividad explica, en parte, la importancia creciente de los
servicios en la producción nacional valorada a precios corrientes.
Por otro lado, el sector servicios tiene un impacto evidente so-
bre el sector exterior y la balanza de pagos. Transformaciones es-
tructurales acaecidas en las economías (como la creciente especia-
lización, la reducción en los precios del transporte, la disminución
en los precios de la información, etc.) conceden un mayor prota-
gonismo al sector servicios a la hora de explicar posibles desesta-
bilizaciones en la balanza de pagos (sub-balanza de bienes y ser-
vicios, pero también de capitales).
Finalmente, el sector servicios influye sobre el objetivo de re-
distribución de la renta a través de los servicios públicos que ca-
racterizan al Estado del bienestar (educación, sanidad, servicios
sociales, etc.).
A largo plazo, y desde una perspectiva más estructural, el sector
servicios puede contribuir, decisivamente, al aumento de la com-
petitividad de las empresas industriales y a la reestructuración y
reactivación del tejido industrial. Esta reindustrialización vía ser-
vicios pasa por el estímulo de nuevas actividades productivas que
56
den apoyo al tejido industrial, la creación de nuevos servicios, la

descentralización de actividades, el aumento de la especialización
de las empresas, el estímulo de actividades económicas orientadas
a satisfacer las necesidades de consumidores directos, etc.
En la tabla 9 se recoge una tipología de servicios de apoyo a
la competitividad de las empresas industriales. Se estructuran las
políticas públicas que pueden apoyar este tipo de servicios en tres
tipos: regulatorias, financieras y funcionales.
Tabla 9. Políticas de promoción empresarial: tipología de servicios de apoyo a la competitividad
Políticas Características Ejemplos

Las acciones regulatorias
marcan las «reglas del juego» – Normas técnicas de seguri-
Regulatorias en el que se desenvuelven las dad
empresas. Su objetivo es el – Política de competencia
de defender valores y/o in- – Propiedad industrial
tereses colectivos
Las políticas de financiación – Apoyo financiero a la inver-
pueden adoptar la forma de sión
Financieras subvenciones, desgravaciones – Subvenciones a la introduc-
fiscales, ayudas retornables, ción de nuevas tecnologías
etc.
Se trata de actuaciones que – Investigación aplicada
Funcionales producen «efectos externos» – Asesoramiento técnico
positivos en el entorno em- – Centros tecnológicos
presarial
Fuente: A. García Reche y F. Mas (2003, pág. 105)
7.2. Instrumentos públicos de intervención

en el sector servicios
El abanico de intervenciones en el sector servicios es muy am-

plio. Podemos agrupar el tipo de intervenciones en tres bloques:
1) sobre los factores productivos;

2) sobre la regulación de la competencia y
3) otro tipo de intervenciones públicas.
57
Las políticas sobre factores productivos pueden ir dirigidas:
• al factor capital (incentivos fiscales, cambios en amortizacio-

nes, etc.),
• al factor trabajo (políticas educativas, cambios en programas
de estudios, cursos complementarios, dotación de infraestruc-
turas, políticas de reciclaje, flexibilizaciones salariales, política
de inmigración, etc.) y
• sobre la tecnología (I+D+i).
Las políticas de regulación de la competencia pueden ir dirigi-

das:
• a la extensión de la competencia (privatizaciones, liberaliza-

ción, desregulaciones de mercados, etc.),
• a la defensa de la competencia (nuevas regulaciones),
• a la creación de nuevas dimensiones de la competencia, como
por ejemplo, el fomento de la aparición de vías alternativas para
facilitar un mismo servicio (bandas amplias, digital, radio, TV,
etc.).
• También, las regulaciones pueden ir dirigidas a nuevos aspectos
como la definición legal del comercio electrónico, la seguridad
en el uso de internet, etc.
Hay que tener en cuenta que algunas de las regulaciones del

sector responden más a intereses corporativos que al interés ge-
neral. Por tanto, se impone una nueva forma de regulación del
sector (re-regulación) que, si bien no imponga una completa libera-
lización, sí que garantice una mayor competencia entre las empre-
sas de servicios.
Finalmente, las intervenciones públicas pueden ir dirigidas:
58
• a la provisión de bienes públicos,

• servicios públicos a través de internet,
• información pública, etc.
7.3. Un ejemplo de política de servicios: la política

turística
El sector turístico tiene unas características generales que con-

dicionan su dinámica. A continuación resumimos algunas de ellas:
• anclaje al territorio y al espacio (aprovechamiento del espacio

natural y de las áreas urbanas, turismo rural, accesibilidad, se-
guridad, etc.);
• ha tenido una dinámica moderada en los últimos años (con
elevadas expectativas según las zonas geográficas);
• alta heterogeneidad interna (adaptación diversa a la demanda,
estructuras empresariales, etc.);
• competencia (ofertantes de espacios, mayoristas, minoristas,
etc.);
• baja intensidad de capital;
• bajo nivel tecnológico;
• poca cualificación de los trabajadores;
• reducido valor añadido, etc.
7.3.1. Los objetivos de la política turística
Los objetivos de la política turística son parecidos a los de otras

políticas sectoriales:
• crecimiento (en actividad y ocupación);
59
• generación de rentas de los agentes (obtención de una renta-

bilidad adecuada);
• sostenibilidad (desarrollo equilibrado, medioambiental, políti-
ca sociocultural) y
• competitividad (nuevas tecnologías, diversificación sectorial).
García Reche y Rovira (2016, págs. 55-56) han agrupado todos

ellos en tres grandes objetivos:
1) Modernización: mejora de la calidad del producto turístico

principal y de la competitividad de las diversas actividades (priva-
das y públicas) directa o indirectamente relacionadas con él: cali-
dad (infraestructuras, alojamiento), imagen de marca, servicio al
cliente, extensión y carácter de la oferta complementaria, grado de
organización y control de los canales de comercialización, actitud
y comportamiento de la población local, etc.
2) Diversificación: creación de argumentos y productos nuevos

que diversifiquen la oferta turística en determinado territorio, con
lo que se contribuye a neutralizar los riesgos de una «excesiva»
especialización.
3) Atención al destino: mejora de las condiciones de habitabi-

lidad del territorio implicado en el fenómeno turístico.
Al final, y como señalan los propios autores, «el objetivo final de la

política turística debiera definirse más bien como la consecución de
crecientes niveles de ingreso y empleo, a través de la mejora continuada
del gasto medio diario de los visitantes y de un aumento en el número
de estos compatible con la calidad del producto y la sostenibilidad del
destino». García Reche, A.; Rovira, A. (2016, pág. 57)
60
Recientemente, ha adquirido una importancia fundamental el

objetivo de competitividad en el diseño, ejecución y evaluación de
las políticas turísticas (figura 12 y tabla 10).
Tabla 10. Diez principales economías competitivas en el sector turístico
Rank Country/Economy Value

1 Spain 5.31
2 France 5.24
3 Germany 5.22
4 United States 5.12
5 United Kingdom 5.12
6 Switzerland 4.99
7 Australia 4.98
8 Italy 4.98
9 Japan 4.94
10 Canada 4.92
Fuente: Travel and Tourism Competitiveness Report 2015
Figura 12.
Fuente: Travel and Tourism Competitiveness Report 2015
61
7.3.2. Los instrumentos de la política turística
En cuanto a los instrumentos de intervención pública, desta-

camos:
• políticas sobre actividades turísticas directas (subvenciones,

cambios en impuestos) e indirectas (infraestructuras, planes de
ordenación territorial, etc.);
• políticas de capital humano (formación de empresarios, for-
mación y recualificación de trabajadores);
• políticas tecnológicas (medidas de renovación del aparato pro-
ductivo, asistencia técnica, medidas de estímulo a nuevas acti-
vidades con mayor valor añadido, subvenciones directas a la
incorporación de inputs intangibles, etc.);
• políticas de entorno (medidas medioambientales, defensa y
promoción artístico-cultural, etc.);
• políticas de promoción (publicidad, relaciones públicas, ofici-
nas turísticas, ferias, estudios del sector, etc.);
• políticas de apoyo financiero (créditos «blandos» al sector, fi-
nanciación de inversiones) y
• cambios institucionales y de regulación (descentralización en
la toma de decisiones, etc.).
En la tabla 11 se resumen los principales objetivos e instru-

mentos de la política turística.
Tabla 11. Principales objetivos e instrumentos de la política turística
Objetivos Instrumentos
– Regulación (normas de calidad en aloja-
mientos hoteleros y extrahoteleros, defensa
del consumidor, etc.)
– Apoyo financiero y no financiero a las em-
Modernización presas turísticas para la mejora de su compe-
titividad y la elevación de sus estándares de
calidad
– Formación del capital humano
– Mejora de la planta hotelera
62
Objetivos Instrumentos
– Mejora de la gestión de establecimientos
turísticos
– Uso de TIC
– Estrategias competitivas de diferenciación
– Incentivos a la creación de nuevos argu-
mentos y productos turísticos principales, de
Diversificación productos secundarios y de oferta comple-
mentaria
– Apoyo a nuevos emprendedores en activi-
dades de alto valor añadido
– Planes directores de recursos turísticos
– Equipamientos y servicios en las playas y en
los lugares públicos de ocio
Atención al destino – Puntos de información
– Planes urbanísticos adaptados al producto
que se desea comercializar
– Otras políticas territoriales dirigidas al con-
fort del turista en el destino
Fuente: A. García Reche y A. Rovira (2016, pág. 60)
7.4. Otro ejemplo de política de servicios:

la política de comercio interior
El sector del comercio interior ha mostrado un gran dinamis-

mo en España antes y después de la crisis económica del año 2008.
Figura 13.
Fuente: Ministerio de Economía y Competitividad (Informe de Comercio Interior, junio de 2016)
63
Diferentes indicadores muestran ese dinamismo; por ejemplo,

el crecimiento de las tasas de variación del consumo final de los
hogares (figura 13), la creación de empleo (tabla 12) o el índice de
confianza del comercio minorista (figura 14).
Tabla 12. Ocupados por comunidades autónomas (CC. AA.)
Comunidad Variación trimestral Variación anual

autónoma Número
En número En % En número En %
Total Na-
cional 1.874.900 20.300 1,1 −23.500 −1,2
Andalucía 299.100 −15.700 5,0 −48.300 −13,9

Aragón 48.200 4.000 9,0 1.700 3,7
Asturias,
Princi- 46.900 −400 −0,8 4.600 10,9
pado de
Baleares 64.900 12.700 24,3 8.500 15,1
Canarias 111.400 3.300 3,1 7.800 7,5
Castilla-La
Mancha 69.300 100 0,1 6.100 9,7
Castilla
y León 98.200 4.200 4,5 −700 −0,7
Cataluña 319.800 7.800 2,5 1.400 0,4

Comuni-
dad Valen- 203.000 5.600 2,8 1.900 0,9
ciana 2,4
Extremadura 35.500 1.300 3,8 100 −0,3
Galicia 102.600 −2.500 −2,4 −1.800 −1,7
Madrid 264.700 −1.800 −0,7 −13.000 −4,7
Murcia 53.600 1.200 2,3 200 0,4
País Vasco 87.900 4.000 4,8 5.900 7,2
Resto
CC. AA. 69.700 −3.600 −4,9 −2.100 3,1
Fuente: Encuesta de Población Activa (EPA). INE
La función del comercio interior es ajustar de manera efecti-

va la oferta y la demanda. Sin embargo, son varios los problemas
existentes en el comercio interior que requieren de algún tipo de
intervención pública. Por ejemplo, la reducida competencia, los
límites a la renovación e incorporación tecnológica, la desarticu-
64
lación interna y, en ocasiones, la ausencia de un verdadero espíritu

empresarial.
Figura 14.
Fuente: Ministerio de Economía y Competitividad (Informe de Comercio Interior, junio de

2016)
Existen diferentes modelos de comercio interior con unas ca-

racterísticas estructurales que condicionan el diseño de las medi-
das de política económica (tabla 13).
Tabla 13. Modelos de comercio interior
Características Mediterráneo Continental Norteamericano

Tamaño operadores Pequeños Medio grandes Medio grandes
Tipos de red Poco densa y sucursa- Poco densa y sucursa-

Densa lidad lidad
Tecnología y
organización Tradicional Media Media
Grado de regu-
lación estatal Grande Grande Baja
65
¿Qué objetivos se plantea la política de comercio interior? Ob-

viamente, la política de comercio interior persigue los objetivos
más generales de:
• crecimiento económico,
• estabilidad económica (precios);
• garantizar la libre elección y protección del consumidor;
• la transparencia en los mercados;
• la ordenación del sector;
• el aumento de la competitividad;
• favorecer el cambio tecnológico y
• la defensa de la competencia.
No obstante, podemos señalar algunos objetivos más concre-

tos como los que especificamos a continuación (García Reche, A.;
Rovira, A., 2016, págs. 68-69):
• Disponer de un sistema de distribución comercial al servicio

de los consumidores, eficiente, eficaz y competitivo.
• Proteger a los consumidores y garantizar la libre elección, ga-
rantizando la diversidad y competencia entre formatos comer-
ciales, tamaños y localizaciones de puntos de venta.
• Aumentar la transparencia de los mercados y de los flujos de
información entre la producción, los intermediarios/distribui-
dores y los consumidores.
• Defender la libre competencia y evitar o perseguir conductas
desleales.
• Promover un desarrollo comercial vertebrado y equilibrado en
el territorio.
• Minimizar y compensar los costes sociales (empleo, tejido em-
presarial y entorno urbano) producidos por la introducción
de nuevas formas comerciales mediante el apoyo a las pymes
66
del comercio interior para incrementar su competitividad y su

adaptación a un entorno más globalizado.
• Promover la innovación y los nuevos formatos comerciales, así
como la formación de los recursos humanos, especialmente,
en la calidad del servicio y las nuevas tecnologías.
¿De qué tipo de instrumentos disponen los poderes públicos

para intervenir en el sector? Podemos agrupar los instrumentos
de intervención en tres bloques:
1) políticas institucionales;
2) políticas de regulación del sector;
3) políticas de aumento de la competitividad y cambio tecno-
lógico.
Las políticas institucionales basan su actuación en la creación

de organismos (Instituto Nacional de Consumo; Agencia de Se-
guridad Alimentaria, etc.) o en la creación de infraestructuras co-
merciales (planificación urbana global, planificación de nuevas zo-
nas comerciales, mercados mayoristas con participación del Esta-
do, promoción de zonas de actividad logística, renovaciones co-
merciales como lonjas, servicios de mercado de barrio, almacenes,
etc.).
Las políticas de regulación del sector pueden ir dirigidas a:
• regulaciones legales genéricas (requisitos, restricciones y lími-

tes para el desarrollo de actividades comerciales, restricciones
administrativas para ciertas actividades comerciales, límites de
entrada al sector, legislación de defensa del consumidor, legis-
lación para defensa de competencia, legislación sanitaria, etc.);
67
• regulaciones legales particulares (información sobre precios,

horarios comerciales, regulaciones de promociones) y
• regulaciones específicas de actividades (ferias, comercio elec-
trónico, centros comerciales, etc.).
Concretamente, las principales materias reguladas en el comer-

cio interior se refieren a las siguientes cuestiones:
• la apertura de grandes superficies y centros comerciales,

• la autorización administrativa de determinadas formas de ven-
ta especiales (a distancia, ambulante, automática, en pública
subasta, franquicia, etc.),
• la regulación de horarios comerciales (de apertura, cierre y
apertura en domingos y festivos),
• las limitaciones y regulaciones de promociones de venta o ven-
tas especiales,
• la regulación de los pagos de los distribuidores a los proveedo-
res o de los consumidores en sus compras con tarjeta,
• las relaciones verticales dentro del canal de distribución.
Finalmente, las políticas de aumento de la competitividad y re-

novación y cambio tecnológico pueden apoyarse en un amplio
abanico de instrumentos como son:
• las subvenciones para actividades de I+D+i;

• las desgravaciones fiscales para I+D+i;
• el fomento de centros de innovación y transferencia de tecno-
logía;
• la difusión informativa (jornadas, publicaciones...);
• el fomento de la cooperación interna en el sector, etc.
68
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71
© Editorial UOC Capítulo II. Políticas económicas para el cambio del...
Capítulo II
Políticas económicas para el cambio
del modelo productivo
1. Las políticas de I+D+i
Para una mejor comprensión de las políticas de I+D+i (sus

objetivos y sus instrumentos), es necesario conocer con carácter
previo cómo funciona el proceso de innovación tecnológica, así
como los principales conceptos e indicadores relacionados con
este proceso.
1.1. El proceso de innovación tecnológica
Siguiendo el Manual de Oslo (OCDE y Eurostat, 2005), pode-

mos definir la innovación, en un sentido amplio, como
«la introducción de un producto (bien o servicio) o de un proceso, nue-

vo o significativamente mejorado, o la introducción de un método de
comercialización o de organización nuevo aplicado a las prácticas de
negocio, a la organización del trabajo o a las relaciones externas».
El carácter de novedad (o mejora significativa) es relativo a la

empresa que innova y no es necesario que lo sea en el ámbito
mundial. Y la introducción se refiere a cuando los productos llegan
al mercado y los procesos o métodos comerciales y organizativos
comienzan a ser utilizados por las empresas.
73
De la propia definición de innovación que se acaba de ver po-

demos deducir los principales tipos de innovación. A saber:
a) Innovación de producto. Se refiere a la introducción de un

bien o servicio nuevo o significativamente mejorado. El término
«producto» engloba los bienes y servicios. Y este tipo de innova-
ciones incluyen tanto la introducción de nuevos bienes y servicios
como las mejoras significativas en las características funcionales
o de uso de los ya existentes.
b) Innovación de proceso. Consiste en la introducción de un
método de producción o de distribución nuevo o significativa-
mente mejorado. Incluye mejoras significativas en técnicas, equi-
po o software.
c) Innovación comercial. Es la introducción de un nuevo mé-
todo de comercialización que entrañe importantes mejoras en el
diseño o presentación del producto, en su posicionamiento, en su
promoción o en su precio.
d) Innovación organizativa. Se trata de la introducción de un
nuevo método de organización aplicado a las prácticas de nego-
cio, a la organización del trabajo o a las relaciones externas de la
empresa.
Las innovaciones de producto y las innovaciones de proceso

hacen referencia al concepto de innovación en un sentido más
estricto (innovación tecnológica), mientras que las innovaciones
comerciales y organizativas suponen una ampliación del concepto
respecto a las primeras versiones del Manual de Oslo, teniendo estas
en la actualidad gran importancia para la competitividad de las
empresas.
Otra forma habitual de clasificar las innovaciones es atendien-
do a su grado de novedad. Se distinguen, así:
74
a) las innovaciones radicales, que suponen la aparición de algo

totalmente nuevo
b) las innovaciones incrementales, que son mejoras significati-
vas de algo ya existente.
Las primeras son, evidentemente, las más difíciles de generar,

pero también las que conllevan mayor liderazgo en el mercado.
Pero las innovaciones incrementales son realizadas in situ cotidia-
namente por las empresas y, conjuntamente consideradas, tienen
un impacto económico muy importante.
La innovación, especialmente la tecnológica, tiene su origen en
la aplicación de unos inputs de conocimiento (como las activida-
des de I+D), de la que resultan los nuevos outputs en la forma
de nuevos bienes, servicios o procesos. De este modo, podemos
considerar que en el proceso de cambio tecnológico existen tres
momentos o estados fundamentales: invención, innovación y di-
fusión.
1) La invención es la creación de una idea potencialmente ge-

neradora de beneficios comerciales, pero no necesariamente rea-
lizada de forma concreta. Esta fase estaría asociada a lo que co-
nocemos como I+D.
2) La innovación consiste en la aplicación comercial de una
idea. Es decir, que los inventos se convierten en innovaciones
cuando llegan al mercado, por lo que deben responder a una ne-
cesidad o a una demanda solvente. Por lo tanto, el concepto in-
novación tiene ya un alcance plenamente económico en la medida
que implica la posibilidad de producir rendimientos o de satisfa-
cer necesidades.
75
3) La difusión se basa en la diseminación en la sociedad de la

utilización de una innovación. Una vez que la innovación se ha
introducido con éxito en el mercado, se inicia un proceso de di-
fusión que implica su adopción por un número mayor de usua-
rios. Este proceso es de crucial importancia, habida cuenta que
de él resultará un mayor o menor impacto económico de las in-
novaciones.
El proceso de cambio técnico que se acaba de describir no ca-

be concebirlo de una manera lineal y secuencial, sino como pro-
ceso interactivo, sistémico y contextual. Es decir, el cambio téc-
nico no se produce en actos inconexos y aislados de los que sur-
gen los nuevos procesos y productos, que son puestos a dispo-
sición de un número cada vez mayor de usuarios (difusión). En
el cambio técnico, las distintas fases están interrelacionadas y se
reavivan constantemente unas a otras (invención-innovación-di-
fusión). Por una parte, se produce una continua realimentación
entre el ámbito científico (actividades de investigación básica y
aplicada) y el tecnológico. Por otra, la difusión forma parte del
propio proceso de innovación y es determinante de su éxito o
fracaso. Es más, rara vez las innovaciones se difunden en su es-
tado original, sino que son objeto de numerosas modificaciones
y adaptaciones por parte de las empresas que las asimilan con el
fin de adaptarlas continuamente a sus procesos productivos. Estas
innovaciones incrementales y adaptativas, junto con otras com-
plementarias que suelen acompañar a la innovación central, tie-
nen con frecuencia un mayor impacto económico que la propia
innovación original.
De esta concepción del proceso de innovación se infieren al-
gunas consecuencias importantes que pueden ayudar a mejorar la
eficacia de las políticas de innovación tecnológica.
76
• Una de ellas es que las empresas no juegan un papel pasivo en

el proceso sino central, por cuanto no son meras receptoras de
las innovaciones generadas en otros ámbitos (el científico-tec-
nológico).
• Otra derivación es que se remarca que las fuentes de la innova-
ción son múltiples y, además, difieren en función de los secto-
res y territorios. No solo las actividades de I+D, como reduc-
tivamente se ha considerado con frecuencia, están en el origen
de la innovación, sino que también otras actividades son de
gran relevancia. Ese es el caso, por ejemplo, de la adquisición
de nuevas máquinas y equipos, de la adaptación de estos a las
necesidades de la empresa, del diseño industrial o de la forma-
ción de los técnicos y trabajadores.
La innovación es, además, un fenómeno contextual, relaciona-

do intrínsecamente con los sectores y territorios en que se pro-
duce. La dinámica tecnológica de sectores diferentes viene encua-
drada por distintos paradigmas tecnológicos. Las características
del proceso de producción de cada sector, el momento de la tra-
yectoria tecnológica en que se encuentra (fase de inicio, expansión
o madurez), etc. influyen decisivamente en las fuentes de innova-
ción y en el ritmo de innovación que sigue.
Así, por ejemplo, como ha señalado Pavitt (1984), existen claras dife-
rencias entre los sectores basados en la ciencia (industria farmacéutica,
química, electrónica) y los sectores tradicionales (textil, juguete, calza-
do). Mientras que en los primeros los desarrollos tecnológicos vienen
relacionados fundamentalmente con los avances que se producen en
la ciencia básica y se originan principalmente en los distintos departa-
mentos de I+D (de las empresas o externos), en los segundos las inno-
vaciones de proceso son exógenas (incorporaras a los bienes de equi-
po e intermedios suministrados por los proveedores), de forma que el
propio sector suele limitarse a la innovación de producto y al desarrollo
77
de innovaciones de tipo incremental y adaptativo. Pero dentro de cada

sector también existen diferencias entre unos y otros colectivos empre-
sariales: en función del nicho de mercado al que dirigen sus productos,
del grado de apertura externa, del tamaño de las empresas, de las com-
petencias y estrategias empresariales, etc.
En todo caso, lo que importa resaltar aquí es que cualquier

análisis de la dinámica innovadora de un territorio requiere que se
lleve a cabo en relación con las características específicas de ese
territorio. En ese sentido, la especialización productiva es decisiva,
como también los son la tradición, la cultura innovadora o las
instituciones, que condicionan el comportamiento innovador de
las empresas.
El concepto de sistema territorial de innovación es muy útil

para ese propósito, en tanto que surgió para capturar las rela-
ciones e interacciones entre los laboratorios de I+D y los ins-
titutos tecnológicos, por un lado, y el sistema de producción,
por otro. Desde una perspectiva más amplia, como ha seña-
lado Lundvall (1992), hace referencia, en un contexto espacial
concreto, al conjunto de elementos y relaciones que interac-
túan en el ámbito de la producción, la difusión y la utilización
de conocimientos nuevos y económicamente útiles.
1.2. La medición de las actividades de I+D+i
Para la formulación de las políticas de I+D+i es necesario que,

con carácter previo, se lleve a cabo un diagnóstico de los proble-
78
mas (y las causas de esos problemas) que existen en el sistema te-

rritorial de innovación al que van dirigidas.
Es a partir de este diagnóstico cuando se establecen los objeti-
vos y las medidas. Para dicho diagnóstico se manejan una serie de
indicadores que permiten medir las actividades de I+D+i y com-
pararlas con otros territorios de manera homogénea y fiable.
A continuación se exponen los más comúnmente utilizados,
así como los manuales de referencia que establecen los criterios
internacionales para su medición y las principales fuentes estadís-
ticas sobre las actividades de I+D+i en España.
Indicadores de recursos:
• Gasto en I+D+i
• Recursos humanos destinados a I+D+i
Indicadores de resultados científicos y tecnológicos:
• Bibliométricos
• Análisis de patentes
Indicadores de impacto económico y social:
• Balanza de pagos tecnológica

• Comercio internacional de productos de alta tecnología
Para la definición de los indicadores y el establecimiento de los

criterios internacionales en la elaboración de las estadísticas sobre
las actividades de I+D+i, la OCDE ha publicado los siguientes
manuales:
• Manual de Frascati (The Proposed Standard Practice for Surveys of Re-

search and Experimental Development, Frascati Manual)
79
• Manual de Oslo (Oslo Manual: Guidelines for Collecting and Interpre-

ting Innovation Data)
El INE elabora las dos publicaciones fundamentales en el ám-

bito de la I+D+i (http://www.ine.es):
• Estadísticas sobre actividades de I+D

• Encuesta sobre innovación en las empresas
Otras fuentes con abundante información sobre estas cuestio-

nes son:
• Fundación Cotec para la Innovación Tecnológica, que publica

el Informe anual. Tecnología e innovación (http://www.cotec.es)
• ICONO (Observatorio Español de I+D+i) de la FECYT
(Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología), que pu-
blica un informe anual sobre Indicadores del Sistema Español
de Ciencia Tecnología Innovación (http://icono.fecyt.es)
1.3. Razones para la intervención del Estado

en el ámbito de I+D+i
Existe un amplio consenso entre los economistas a la hora de

justificar la necesidad de que el Estado intervenga en el ámbito de
I+D+i. Los propios economistas neoclásicos, a pesar de conside-
rar que es el mercado el que garantiza la asignación más eficiente
de los recursos, aceptan que excepcionalmente pueden presentar-
se situaciones en las que este mecanismo no funciona adecuada-
mente.
Las actividades de I+D+i son uno de los ámbitos en los que se
producen fallos del mercado y, por lo tanto, la intervención estatal
80
está justificada en la medida en que la asignación de los recursos

en la generación y la difusión de la tecnología no es apropiada en
términos de bienestar, alejándose del óptimo de Pareto.
1) Los fallos del mercado en el ámbito de I+D+i derivan, en

primer lugar, del alto grado de incertidumbre y riesgo asociado a
estas actividades, ya que es muy difícil prever los resultados que
se pueden alcanzar y mucho más todavía los rendimientos econó-
micos que de ellos pueden derivarse.
Esta inseguridad también está influenciada por la asimetría de
la información en el mercado. La tecnología supone una informa-
ción altamente cualificada cuya distribución resulta muy dispar, lo
que conlleva desigualdades en el mercado y dificulta el proceso de
decisión por parte de los agentes económicos. La incertidumbre
también afecta a los costes, ya que en los proyectos de I+D+i es
muy difícil determinar a priori cómo se van a desarrollar y cuál va a
ser su duración, aunque, en general, se requieren de largos proce-
sos de maduración y de elevadas inversiones. Estas circunstancias
suelen inducir a unas inversiones por parte del sector privado por
debajo de las que serían óptimas.
Por otro lado, dentro del proceso de innovación, es fácil que el
sector privado tienda a priorizar las fases más próximas al produc-
to final (desarrollo tecnológico, innovaciones complementarias e
incrementales) en detrimento de la investigación básica, que im-
plica un mayor riesgo y resultados a más largo plazo. Asimismo,
las dificultades de las pequeñas y medianas empresas serán aún
mayores, habida cuenta de su menor capacidad para la obtención
de recursos financieros. La intervención del Estado puede reducir
esos problemas de incertidumbre y riesgo económico y hacer que
aumente la inversión en I+D+i.
81
2) Una segunda fuente de fallos del mercado está relacionada

con la dificultad que existe para la apropiación de los resultados
de la innovación. Los nuevos conocimientos científicos y tecno-
lógicos (nueva información), con costes de transmisión muy bajos
y fácilmente asimilables por terceros, comportan la existencia de
economías externas, por lo que el productor no podrá apropiarse
plenamente de sus beneficios a través del mercado. Además, co-
mo en cualquier otro tipo de información, nos encontramos ante
una mercancía indivisible, cuya utilización por parte de terceros
no supone una merma en la oferta disponible. La innovación pre-
senta, en consecuencia, ciertas características de los bienes públi-
cos, con lo que sin la intervención de los gobiernos no se garan-
tizarían los niveles óptimos en términos sociales.
3) Las posibilidades de apropiación de los rendimientos de las

innovaciones aumentan a medida que crece el poder de mercado
de las empresas que las generan. Al mismo tiempo nos encontra-
mos ante actividades que en muchos casos necesitan de una cier-
ta masa crítica de recursos (financieros, humanos, de experiencia
acumulada) para poder obtener unos resultados mínimos. Son la-
bores que, en general, requieren de un importante volumen de
inversión y que están sujetas a economías de escala. Estas son las
razones que explican que las empresas de mayor dimensión (prin-
cipalmente las multinacionales) sean las más involucradas en la
realización de actividades de I+D+i, pero, a su vez, dichas activi-
dades juegan un papel esencial en la determinación de estrategias
de competencia imperfecta.
De ahí surge la tercera justificación de la intervención pública
a fin de corregir los fallos del mercado. Va dirigida a propiciar
una mayor competencia y a facilitar el acceso de las pymes a la
investigación y el desarrollo tecnológico.
82
Los argumentos anteriores basados en los fallos del mercado, si

bien han sido los que han gozado de una mayor aceptación entre
los economistas, no agotan las razones que pueden justificar un
papel activo del sector público en el ámbito de I+D+i. De otros
desarrollos teóricos alternativos al modelo neoclásico se despren-
den nuevas líneas argumentales justificativas de la intervención
del Estado.
En este sentido, como ha señalado Heijs (2012), la teoría evo-
lucionista reconoce, además de los fallos del mercado, los llama-
dos fallos sistémicos.
Apoyándose en la teoría de los sistemas de innovación y en el
modelo interactivo, se enfatiza no tanto en la divergencia entre los
beneficios privados y sociales, sino en el mal funcionamiento del
sistema de innovación en sí mismo, lo que dificulta el desarrollo
de ciertos tipos de conocimientos científicos e innovaciones.
Los fallos sistémicos están basados en la falta de capacidades

de los agentes que intervienen en un sistema nacional/regio-
nal de innovación y en los desacoplamientos que se producen
en la interacción entre ellos.
Estos fallos podrían producirse aunque la inversión en I+D+i

fuera óptima y no existieran fallos del mercado y, por lo tanto,
justifican también la intervención pública para corregirlos (y para
aumentar la propia eficacia de las políticas de I+D+i).
Heijs destaca los siguientes tipos de fallos sistémicos:
83
a) Fallos de las capacidades. Se refieren a la incapacidad de los

agentes del sistema de innovación para desarrollar nuevas inno-
vaciones y/o absorber las procedentes del exterior.
b) Fallos institucionales. Aluden a deficiencias en la forma de
la organización legal e informal del sistema de innovación; tales
como los mecanismos inadecuados de selección de los investiga-
dores, la falta de selección de prioridades o los inadecuados siste-
mas de incentivos a la productividad.
c) Fallos de interacción, coordinación y redes. Apuntan a las
interacciones entre los agentes y organismos y ocurren cuando la
actividad entre estos está mal coordinada.
d) Fallos infraestructurales con respecto a la ciencia y la tecno-
logía. Se refieren a la ausencia de infraestructura científica y tec-
nológica y/o a un deficiente funcionamiento de la misma.
e) Fallos de relevancia y acoplamiento. Aluden a la falta de apli-
cación y utilidad de las actividades de I+D+i y sus resultados pa-
ra el sistema productivo o para la satisfacción de las necesidades
sociales.
f) Fallos contextuales. Conciernen a aquellos aspectos no di-
rectamente relacionados con el sistema de innovación pero que le
afectan de manera indirecta, tales como la estructura productiva,
el marco macroeconómico o el PIB per cápita.
A partir de estos fallos sistémicos y de la concepción interacti-

va del proceso de innovación, se infieren nuevos argumentos jus-
tificativos de la intervención pública y una ampliación de los ám-
bitos en los que se produce dicha intervención. De este modo, el
énfasis no se sitúa solo en la eficiencia y maximización de la pro-
ducción de información científica, sino también en la creatividad,
la adaptación a los cambios en el mercado y el aprovechamiento
de las oportunidades tecnológicas. Y la política tecnológica estaría
84
interesada ahora en asegurar el proceso de aprendizaje y la capaci-

dad de adaptación del sistema territorial de innovación, y no solo
en la producción de resultados tecnológicos concretos.
Este hecho conlleva la necesidad de la utilización de una amplia
gama de instrumentos, incluyendo no tan solo la financiación de
la I+D+i, sino también los servicios de innovación a las empresas,
la infraestructura tecnológica, el fomento de la cooperación, la
formación y la educación, etc.
Por otro lado, existe una clara correlación entre el crecimiento
a largo plazo y la capacidad de innovación tecnológica de un país
(o de cualquier territorio concreto).
Las razones tienen que ver con las nuevas condiciones que im-
pone la demanda (exigencias de diferenciación) y también con las
nuevas necesidades generadas por el propio desarrollo de las nue-
vas tecnologías. Además, los cambios técnicos implican asimismo
transformaciones en el sistema productivo (procesos, productos,
organización), que en algunos casos son de gran alcance. De este
modo, la innovación tecnológica juega un papel estratégico y se
sitúa en el centro de la dinámica del sistema económico.
Ello ha llevado a muchos gobiernos a intervenir activamente
en este terreno para favorecer la mejora de competitividad de su
economía. Lo que es especialmente relevante en un marco como
el actual de globalización y de integración supranacional (caso de
la UE), en el que las políticas macroeconómicas nacionales han
perdido parte de su eficacia.
Por tanto, en un contexto en el que predomina la competencia
imperfecta (liderada por las empresas multinacionales), en el que
las economías de escala son muy importantes para la mayor parte
de los sectores de alta tecnología y en el que la diferenciación del
producto y la innovación permanente se convierten en factores
determinantes para la competitividad, es razonable pensar en la
85
conveniencia de la intervención gubernamental; más aún en los

países y regiones más atrasados.
No puede olvidarse que la innovación tecnológica es una ac-
tividad que genera, además de efectos externos, economías diná-
micas (intertemporales) y, dado el carácter acumulativo del proce-
so de generación de conocimientos, las pequeñas intervenciones
en este ámbito pueden provocar importantes efectos multiplica-
dores. El estímulo inicial genera una innovación que se extiende
hacia otros sectores (spillover effect) y, a su vez, se eleva el nivel de
conocimientos del entorno; ello aumenta la capacidad de creación
de nueva información, en un proceso acumulativo y autorrefor-
zante.
El cambio técnico tiene, por otra parte, importantes efectos
sociales y provoca transformaciones en las condiciones y estilos
de vida. Afecta al nivel de empleo, a su estructura (sectorial, espa-
cial), a las cualificaciones y a las condiciones de trabajo. También
a la calidad de vida (renta, salud, ocio, medio ambiente) y a las
formas de organización social. En este sentido, y considerando al
progreso técnico como fruto de una elección social (y no como
un fenómeno de carácter determinista), la intervención pública (y
de la sociedad en general) puede contribuir a su orientación hacia
la resolución de los problemas sociales, minimizando los costes
que pueda llevar implícitos.
1.4. Los objetivos e instrumentos de las políticas

de I+D+i
Una vez constatada la necesidad de la intervención estatal en el

ámbito de la I+D+i, pasamos a comentar los principales objetivos
que se persiguen, así como los principales instrumentos utilizados.
86
Los objetivos específicos de la política de I+D+i consisten en:
• El fomento de la investigación científica y de la aplicación de

los resultados de esa investigación para la generación de nuevos
productos y procesos.
• La mejora sustancial de los productos y procesos preexistentes.
• El fomento de todos los tipos de innovación (tecnológica, co-
mercial, organizativa) y de la difusión de esas innovaciones.
Detrás de estos objetivos directos se encuentran otros objeti-

vos económicos y sociales más generales como:
• la mejora de la competitividad,
• el crecimiento económico,
• el empleo,
• las condiciones de trabajo y
• las condiciones de vida de la población (en el ámbito de la sa-
lud, la cultura, el ocio, etc.).
Así formulados, con carácter tan general, tales objetivos pue-

den ser ampliamente compartidos por los distintos gobiernos. Sin
embargo, cuando se desciende a un mayor nivel de concreción y,
sobre todo, cuando se relacionan con las medidas que se propo-
nen para alcanzarlos, surgen importantes divergencias, en función
de las características del contexto sobre el que se aplica la política
de I+D+i y de las prioridades marcadas por los responsables de
su diseño. Este hecho es el que nos lleva a considerar la existen-
cia de una amplia gama de instrumentos que persiguen objetivos
específicos diferentes y presentan efectos y problemas en su apli-
cación también dispares.
Por otro lado, también se percibe una diferente concreción de
los objetivos de la política de I+D+i en función del enfoque teó-
87
rico de partida. Así, para la escuela neoclásica, el objetivo principal

de la economía es la asignación eficiente de los recursos escasos y
por ello enfatizan en la corrección de los fallos del mercado que
dificultan este objetivo, tales como los problemas de incertidum-
bre, apropiabilidad e indivisibilidad. Desde esta perspectiva, la in-
tervención se centra en el ámbito de la generación de la tecnolo-
gía, es decir, en la oferta tecnológica.
Sin embargo, los evolucionistas consideran que para la política
tecnológica no solo es relevante el proceso de generación de tec-
nología, sino también la difusión y utilización de sus resultados.
En consecuencia, para esta escuela, las políticas de oferta deben
completarse con políticas de demanda, fomentándose, por ejem-
plo, la creatividad y el desarrollo de las capacidades internas de
las empresas.
En consonancia con el modelo interactivo del proceso de in-
novación, la política tecnológica no debe circunscribirse exclusi-
vamente al fomento de las actividades de I+D, sino que ha de ac-
tuar sobre todas las etapas, desde la generación de conocimientos
hasta su conversión en nuevos procesos y productos y la difusión
a lo largo de la economía. En este sentido, ha de incluir también
la elaboración de estudios y acciones de prospección tecnológica
que permitan detectar las necesidades y las líneas prioritarias de
actuación, así como los procedimientos de seguimiento y de eva-
luación de los resultados.
De la consideración del cambio tecnológico como un proceso
interactivo y como un proceso social (y no solo económico) se
deriva también la necesidad de que las diversas partes implicadas
(organizaciones empresariales, sindicatos, instituciones educativas
y de investigación, etc.) participen en la formulación de la políti-
ca de I+D+i, así como la exigencia de que esta política sea coor-
dinada con otras políticas e insertada en el marco general de la
88
política económica, con la que ha de ser coherente y mantener el

adecuado engarce.
La coordinación debe extenderse también a las distintas admi-
nistraciones territoriales (central, autonómica y local), a escala su-
pranacional (UE) y a los distintos elementos que conforman el
sistema de innovación (universidades, centros tecnológicos, siste-
ma financiero, empresas, etc.). Con ello se persigue evitar que se
produzcan contradicciones que restrinjan los efectos perseguidos
o duplicidades innecesarias.
Por último, las políticas de fomento de I+D+i han de respon-
der a las características específicas de cada sistema nacional o re-
gional de innovación. Los sectores productivos dominantes, el
grado de apertura exterior, el tipo de mercados, la cultura indus-
trial, las estrategias empresariales, las características del mercado
de trabajo, el nivel educativo de la población, etc. definen patrones
de innovación diferentes y requieren, en consecuencia, de políti-
cas de I+D+i también distintas.
En cuanto a los instrumentos de la política de I+D+i, estos
son muy variados, de forma que aquí se analizarán solo los más
importantes, y se destacarán sus principales características, así co-
mo sus principales ventajas e inconvenientes (para un tratamiento
más extenso puede verse Fundación Cotec, 2000).
1.4.1. Participación directa del sector público

en las actividades de I+D+i
Todos los países tienen un sistema público de I+D+i más o

menos extenso. En él se incluyen todas las instituciones de titula-
ridad pública que realizan actividades de I+D, principalmente las
universidades y los organismos públicos de investigación. Tam-
bién hay que incluir a los organismos de intermediación (interfaz),
89
que ponen en relación con dichas instituciones a otros elementos

del sistema de innovación (especialmente a las empresas) y faci-
litan la difusión y la comercialización de los resultados de I+D
realizadas por los investigadores públicos.
Un ejemplo de ello serían las oficinas universitarias de transferencia de

los resultados de la investigación (OTRI).
La justificación de este tipo de intervención estaría relaciona-

da con el elevado riesgo, inapropiabilidad y efectos externos que
caracterizan a las actividades de I+D, por lo que el sector público
trata de completar la insuficiente inversión de la iniciativa privada.
Junto con ello, otros objetivos pueden ser destacados:
• la potenciación de los sectores más estratégicos de la econo-

mía, considerándose como prioritarias determinadas líneas de
investigación, y
• la inclusión dentro de la investigación pública de objetivos de
carácter social que no serán atendidos por el sector privado.
Los problemas en la aplicación de este tipo de políticas tienen

que ver con el hecho de que la incertidumbre sobre los resulta-
dos de la investigación y la dificultad de realización de estudios
de prospección también afectan a los poderes públicos, lo que
complica la planificación de las actividades de I+D y puede con-
ducir a una elección errónea de las actividades y líneas de investi-
gación prioritarias, y, por tanto, a una asignación ineficaz de los
recursos públicos. El peligro está también, sobre todo cuando no
existe la necesaria transparencia y control social, en la determina-
ción de las prioridades en función de los intereses corporativos
de los propios grupos de investigación, que no necesariamente se
corresponden con las necesidades sociales.
90
1.4.2. Apoyo a las infraestructuras de innovación
Las políticas públicas dirigidas a la creación y potenciación de

una serie de infraestructuras que den soporte a la innovación, ya
sean estas de carácter público, mixto o privado, son otro instru-
mento relevante de la política de I+D+i. Estas infraestructuras
cumplen una función muy importante dentro del sistema de in-
novación al actuar como interfaces entre los organismos de in-
vestigación y las empresas y facilitar la actividad innovadora de
estas últimas, proporcionándoles servicios de tipo tecnológico. Su
significación es aún mayor para las pymes que carecen de los me-
dios necesarios (materiales y humanos) para abordar determina-
das funciones en el ámbito de la innovación (como la I+D). Ana-
lizamos a continuación las más importantes:
a) Los centros o institutos tecnológicos. Su objetivo consiste

en la prestación de servicios de carácter tecnológico a las empre-
sas. Sus funciones pueden abarcar la realización de actividades de
I+D+i, la transferencia y la difusión de tecnología, la información
y el asesoramiento en materias relativas a la innovación y la for-
mación. En algunos casos sus funciones se extienden incluso al
diseño, al control de calidad y a la emisión de certificados sobre
la adecuación de los productos a la normativa vigente. Muchos
de estos institutos son de carácter sectorial y han sido impulsados
por los gobiernos regionales, lo que ha permitido una mayor pro-
ximidad y conexión con las necesidades de las pymes de la zona
y ha redundado en una mayor eficacia de este instrumento.
b) Los parques tecnológicos. Son iniciativas de ámbito local o
regional que pretenden concentrar, en un espacio reducido dota-
do de buenos servicios, a una alta densidad de empresas e insti-
tuciones con fuerte capacidad innovadora. Con ello se persigue
91
crear un ambiente propicio para la generación y difusión de las

innovaciones, que se irradie al tejido industrial próximo. El éxito
de este tipo de iniciativas requiere, por otro lado, la presencia en
el parque o en su entorno de universidades o centros de investi-
gación que aporten el flujo de conocimientos necesario para la
actividad innovadora.
c) Los centros de empresas e innovación. Consisten en insti-
tuciones de ámbito local cuyo objeto es la selección de posibles
empresas innovadoras, a las que se les presta apoyo de todo tipo,
principalmente en sus fases iniciales, a fin de garantizar su conso-
lidación. Su importancia radica en su función de semillero o incu-
badora de empresas; prestan a estas un gran número de servicios
de apoyo (elaboración de proyectos y planes de viabilidad, forma-
ción de emprendedores, asesoramiento tecnológico o la provisión
de servicios comunes de carácter operativo). Obviamente, la efi-
cacia que muestre este instrumento para diversificar el abanico de
sectores y productos en un espacio económico determinado es-
tá fuertemente relacionada con la capacidad de que disponga el
entorno financiero para consolidar en el mercado los proyectos
«incubados», entre otras razones porque tales proyectos suelen in-
corporar un riesgo significativamente mayor que la media.
1.4.3. Patentes y otros tipos de propiedad industrial
La regulación de un sistema de protección de los resultados de

I+D+i a través de la concesión de patentes es uno de los instru-
mentos de la política de innovación más antiguos y generalizados.
Su finalidad va dirigida a facilitar la apropiación de los rendimien-
tos de la innovación por quienes los han generado ya que, como
se ha señalado anteriormente, los nuevos conocimientos científi-
cos y tecnológicos tienen costes de transmisión muy bajos y son
92
fácilmente asimilables por terceros. Para evitar esto, se reconoce

a los poseedores de la patente (autores o adquirentes) un derecho
temporal de explotación exclusiva de los descubrimientos paten-
tados. De este modo, no solo se impide que otras empresas se
beneficien de manera oportunista de innovaciones a las que en
nada han contribuido, sino que también se propicia una fijación
de precios por encima del coste para las que las han generado (al
menos temporalmente), lo que constituye un estímulo a la inver-
sión en actividades de I+D+i.
Las patentes se utilizan para la protección de descubrimientos
que implican un cierto grado de ruptura con las soluciones has-
ta entonces existentes y están sometidas a requisitos formales co-
mo novedad contrastada, actividad inventiva o aplicabilidad. Pero
existen también otros mecanismos para la protección de innova-
ciones menos radicales, como los modelos de utilidad y los dise-
ños industriales.
Los modelos de utilidad suponen una mejora en la configura-
ción de un producto de la que resulta alguna ventaja práctica apre-
ciable. Con requisitos similares a la patente, muestran un rango
inventivo menor y pueden considerarse más bien una innovación
incremental o adaptativa sobre productos previos.
Por su parte, los diseños industriales reflejan una peculiaridad
en la forma externa que sirve para diferenciarse de otros equiva-
lentes funcionales, sin aportar mejora técnica o funcional, sino
solo en las formas, los materiales o las texturas.
Cada uno de estos mecanismos de protección pueden, a su vez,
cubrir distintos ámbitos geográficos, tales como el nacional (Ofi-
cina Española de Patentes y Marcas, OEPM), el europeo (Ofici-
na Europea de Patentes) o el internacional (Patent Cooperation
Treaty, PCT). Optar a uno u otro de estos ámbitos refleja las ex-
pectativas de explotación y la potencialidad que se atribuye a la
93
novedad que se quiere proteger, dado que cada uno de ellos lle-
va asociado un proceso más o menos complejo y costoso, mayor
cuanto más amplio es el ámbito geográfico de la protección.
Las dificultades y los problemas asociados a la instrumentación
de las políticas de patentes tampoco son despreciables.
En primer lugar, por los costes administrativos que implica su
gestión, pues se requiere de una importante infraestructura de me-
dios humanos y materiales (registros, bases de datos, personal es-
pecializado) que permitan dilucidar con eficacia la novedad de los
conocimientos que se pretenden patentar en cada caso. Costes
que también se producen para las empresas y particulares relacio-
nados con los trámites de formalización de las patentes y los con-
flictos que puedan surgir en caso de copia por los competidores
(asistencia jurídica).
En segundo lugar, la eficacia de las patentes como mecanismo
de protección de las innovaciones es escasa en algunos sectores,
pues puede resultar relativamente fácil la creación de artilugios o
productos con funciones y características similares, así como el
desarrollo de innovaciones complementarias; es difícil en estos
casos demostrar que se está produciendo una apropiación de los
conocimientos patentados. Además, en el contexto actual de glo-
balización de la economía y de la tecnología, el sistema de paten-
tes nacionales resulta demasiado estrecho, por lo que hay que ex-
tender la protección más allá de las fronteras nacionales.
Finalmente, en algunos casos, la posesión de una patente por
parte de una empresa o grupo empresarial puede actuar en ciertos
sectores como una especie de monopolio tecnológico que frene
la actividad innovadora del resto de las empresas y el desarrollo
tecnológico del conjunto del sector. Esto suele ser especialmente
grave cuando ese monopolio tecnológico va unido a un importan-
te control del mercado en un producto o componente determina-
94
do. Se produce aquí una colisión entre el derecho a la protección

y apropiación de las innovaciones, por una parte, y la difusión de
la tecnología y la competencia, por otra.
1.4.4. El apoyo a la innovación mediante ayudas

directas a las empresas
Un instrumento al que suelen recurrir la mayoría de los paí-

ses en sus políticas de I+D+i es el apoyo financiero a las activi-
dades desarrolladas por las empresas en ese ámbito. Y lo hacen
concediéndoles subvenciones o facilitándoles el acceso a créditos
en condiciones favorables.
La justificación de estas ayudas está relacionada con los fallos
del mercado, que hacen que la inversión privada sea insuficiente, y
también con el interés de los gobiernos en potenciar los sectores
estratégicos y orientar las actividades de I+D+i hacia las líneas
consideradas como prioritarias.
Pueden distinguirse dos grandes vías de apoyo financiero a la
I+D+i empresarial.
1) La primera mediante programas genéricos que tratan de in-

centivar el avance tecnológico en áreas no definidas o definidas
en sentido amplio. En este caso, los requisitos para que la finan-
ciación pública sea concedida suelen estar ligados a la excelencia
investigadora de los participantes y a la calidad del proyecto. En
este tipo de programas se incluye a menudo la participación de
las universidades y de los centros públicos de investigación, y se
fomenta la cooperación de estos con las empresas. Son ejemplos
significativos, en este sentido, los Programas Marco de I+D de
la UE y los Planes Nacionales de I+D españoles. Pero los pro-
gramas genéricos también pueden estar dirigidos de una manera
95
más específica a las pymes, vinculados sobre todo al fomento de

la innovación de relevancia comercial y gestionados, en muchos
casos, por los gobiernos regionales.
2) La segunda vía de apoyo financiero al I+D+i se materializa a
través de programas que tratan de fomentar el desarrollo tecnoló-
gico en sectores o áreas específicas. Normalmente, se suele prio-
rizar el apoyo a tecnologías y sectores considerados estratégicos y
pueden tener como objetivo fomentar un tipo de especialización
industrial que mejore la posición competitiva del país o la región.
Las ventajas que se han señalado respecto a las políticas de

apoyo financiero al I+D+i empresarial son muy diversas.
En primer lugar, contribuyen a incrementar la rentabilidad de
los proyectos de I+D+i, al ser asumidos por el Estado parte de
los costes en que deberían incurrir las empresas.
En segundo término, las ayudas pueden facilitar la adquisición
de medios de investigación duraderos y contribuir a financiar los
elevados costes fijos de la formación de equipos de investigación
especializados, con lo cual las empresas se verán en mejor dispo-
sición para afrontar proyectos de I+D+i en el futuro.
En tercer lugar, las subvenciones pueden contribuir al aprendi-
zaje por investigación, del que podrán beneficiarse otros proyec-
tos emprendidos por la empresa, además de los efectos externos
positivos para el conjunto de la economía, derivados del avance
conseguido en el conocimiento.
Por último, hay que señalar como otra ventaja importante de
este tipo de instrumentos el hecho de que permiten orientar las
ayudas financieras hacia los objetivos marcados como prioritarios
por los gobiernos, es decir, permiten una política de I+D+i se-
lectiva, concentrando los recursos en aquellas áreas consideradas
estratégicas para la economía o en las que los beneficios sociales
96
sean superiores. Asimismo, es factible un seguimiento y evalua-

ción de la eficacia de las ayudas, al estar perfectamente identifica-
dos tanto las empresas que las reciben como los fines para los que
se concedieron.
Los peligros derivados de la aplicación de este tipo de ins-
trumentos también existen. Surgen cuando la Administración no
cuenta con medios materiales y personales suficientes para el di-
seño, ejecución y evaluación de las políticas. O bien en aquellos
casos en los que resulta difícil determinar en qué medida el apo-
yo público (y su intensidad) es necesario para que se adopte la
decisión empresarial, dada la existencia de asimetrías en la infor-
mación. En estos casos la distribución de las ayudas puede resul-
tar inadecuada, produciéndose así una asignación ineficaz de los
recursos públicos. Y es que, aunque parece evidente que la finan-
ciación pública debería dirigirse fundamentalmente hacia proyec-
tos que el sector privado por sí mismo no llevaría a cabo, o lo ha-
ría con inversiones insuficientes, las presiones por llevar adelante
proyectos de elevada rentabilidad pueden provocar que se selec-
cionen proyectos que en cualquier caso serían realizados por las
empresas, con lo que la financiación pública sería utilizada sim-
plemente para sustituir, total o parcialmente, a la privada.
Un caso particular de este problema se produce cuando los
programas de ayudas a la I+D+i se diseñan con un elevado grado
de generalidad, sin el establecimiento de objetivos de carácter es-
pecífico. En tales circunstancias, el resultado suele ser que las em-
presas mejor informadas y con mayor capacidad de gestión (nor-
malmente las de mayor dimensión) son las más beneficiadas, o,
en el mejor de los casos, que se produzca una distribución de los
recursos presupuestados entre un número muy elevado de em-
presas. Esto conduce, habida cuenta de que los fondos suelen ser
escasos, a unas ayudas unitarias demasiado reducidas como para
97
que sean las determinantes de que los proyectos empresariales se

lleven a término (probablemente sin las ayudas también se hubie-
ran realizado).
1.4.5. Incentivos fiscales a la innovación empresarial
Los más habituales son la concesión de deducciones en algunos

impuestos (generalmente el de sociedades) ligadas a la realización
de determinadas actividades innovadoras (normalmente inversión
en I+D+i). Se trata de una medida de carácter horizontal, de la que
se pueden beneficiar las empresas de todos los sectores, y que no
implica una selección de proyectos por parte de la Administración
pública. Su justificación está ligada al argumento de los fallos del
mercado y a la consiguiente necesidad de incrementar la inversión
empresarial en estas actividades.
Una de las principales ventajas de este instrumento radica en
que su aplicación es sencilla y los costes de gestión, por parte de
la Administración pública, pequeños. Son las empresas las que li-
quidan el incentivo fiscal y no es necesario diseñar convocatorias
públicas que establezcan los criterios de selección de los proyec-
tos, ni establecer procesos de selección de los beneficiarios, ni de
seguimiento y supervisión de las ayudas.
Otra de las ventajas que algunos destacan está en el hecho de
que los incentivos fiscales suponen una menor interferencia en
las opciones tecnológicas de las empresas y una menor distorsión
de la competencia, ya que, dado su carácter horizontal, no suelen
establecer ningún mecanismo de priorización de tipo sectorial o
empresarial.
Sin embargo, para otros, esta última característica constituye
uno de los principales inconvenientes de los incentivos fiscales, ya
que, las dificultades para establecer una discriminación selectiva
98
en función de los objetivos de la política de I+D+i, impiden una

asignación eficiente de los recursos públicos hacia las actividades
más estratégicas para la economía o los objetivos de carácter so-
cial que se estimen en cada momento. En este sentido, poseen el
inconveniente de que si desde un punto de vista social lo óptimo
sería fomentar aquellos proyectos de I+D+i en los que exista una
mayor divergencia entre la rentabilidad social y la privada, cuan-
do se deja en manos del mercado esta elección, lo normal será
que este se decante hacia aquellos proyectos con mayores tasas de
rentabilidad privada, donde probablemente esta divergencia será
menor y, por tanto, la justificación de la intervención pública tam-
bién sea menor.
Por otro lado, los incentivos fiscales suponen una importante
incertidumbre para la Administración pública, ya que difícilmente
podrá predecir el coste que le supondrá esta política, que está en
función de factores tan poco controlables como las pautas de in-
versión de las empresas y el ciclo económico. A lo que se añaden
las dificultades para la evaluación de la eficacia de los incentivos
fiscales en el logro de los objetivos de la política de I+D+i en las
empresas o proyectos concretos. Y la minoración de la recauda-
ción en los impuestos en los que se aplican, llegando a distorsio-
nar, en muchos casos, algunos objetivos de estos impuestos (co-
mo el de la progresividad).
1.4.6. El apoyo a la política de I+D+i mediante

la política de compras públicas
La política de compras de las administraciones públicas puede

ser aprovechada como instrumento para fomentar la innovación
tecnológica, especialmente en algunas actividades para las que el
sector público constituye un cliente de significativa importancia
99
y requieren la adquisición de bienes con un elevado contenido

tecnológico y con un alto grado de especificidad (informática, te-
lecomunicaciones, transportes, material sanitario y farmacéutico,
industria militar).
La eficacia de este instrumento requiere que exista una plani-
ficación clara de las compras para que las empresas puedan adap-
tarse y anticipar sus estrategias. De este modo, las innovaciones
se generan a partir de las necesidades expresadas por la demanda
y conocidas por las empresas. La demanda pública ha de ser exi-
gente y de alto contenido tecnológico, de forma que el aumento
de esta demanda incentive a las empresas a aumentar su esfuerzo
innovador.
A diferencia de las ayudas financieras a las empresas, en el ca-
so de las compras públicas, es el sector público el que adquiere
el producto, cuyo precio incluye una prima que compensa a la
empresa por los costes de la etapa de I+D+i. Las compras públi-
cas premian los resultados de las actividades de I+D+i, mientras
que para la concesión de una subvención estos no son necesarios.
Además, en el caso de las compras públicas, el comprador define
las características que debe tener el producto final, por lo que el
resultado depende fuertemente de la interacción entre la oferta y
la demanda.
Las ventajas de este instrumento están en la reducción de cos-
tes que implica la prima implícita en el precio fijado por la Admi-
nistración pública al adquirir este tipo de bienes. Las compras pú-
blicas también aumentan la eficiencia de las actividades de I+D+i
de la empresa, dado que contribuyen al aprendizaje y al aumento
de la capacidad de absorción de nuevos conocimientos y tecno-
logías. Por otra parte, el contrato entre una empresa privada y la
Administración actúa como una señal para el mercado, ya que la
decisión de adquirir el producto puede mejorar la percepción so-
100
bre su calidad e indicar posibles aumentos en su demanda, tanto

pública como privada, en el futuro. Por último, estos contratos
permiten que las empresas cubran, al menos en parte, los costes
fijos al iniciar la actividad. Una vez se ha incurrido en ellos, las em-
presas pueden continuar con la producción y obtener beneficios.
En cuanto a los inconvenientes que suelen destacarse, estarían
los efectos sobre otras empresas del sector que no acceden a los
contratos, las cuales podrían ver reducidos sus incentivos a la rea-
lización de actividades de I+D+i. Este problema es mayor cuan-
do el grado de competencia por conseguir los contratos es bajo y
la política de la Administración no es transparente. En este caso,
es posible que incluso las empresas que se hacen con los contra-
tos no se vean suficientemente motivadas para incrementar sus
capacidades tecnológicas, ya que, teniendo asegurada la demanda
pública, tienen incentivos para desviar sus esfuerzos hacia el au-
mento de su capacidad de influencia política.
En este sentido, parece evidente que la eficacia de las compras
públicas depende de las normas que regulan los concursos. En
estos, no solo se ha de garantizar una demanda de elevado conte-
nido tecnológico; además, los requisitos y el proceso para poder
hacerse con los contratos han de gozar de la máxima transparen-
cia y seguridad jurídica, y se ha de propiciar la competencia entre
las empresas.
1.4.7. Otros instrumentos de la política de I+D+i
Además de los instrumentos anteriores, existen otros también

importantes para la política de I+D+i que se analizan a continua-
ción, aunque de una manera más sintética:
101
a) Fomento de la cooperación. Fomentar la cooperación entre

los diferentes agentes del sistema territorial de innovación, espe-
cialmente entre las empresas y de estas con el resto de institucio-
nes (universidades, centros de investigación, etc.) constituye otro
instrumento importante de la política de I+D+i.
Las ventajas que derivan de esta cooperación pueden ser múl-
tiples: incrementar la apropiabilidad de los resultados de las acti-
vidades de I+D, mejor aprovechamiento de los efectos externos
ligados a estas actividades, beneficiarse de las economías de esca-
la, posibilidad de abordar proyectos que requieren de importan-
tes inversiones y que una sola empresa no podría emprender, una
mayor diversificación de los riesgos, evitar las duplicidades en la
I+D, favorecer la difusión de los resultados y la generación de
economías de intercambio relacionadas con las transacciones de
la información, etc.
Las dificultades para la cooperación y los peligros que de ella
se derivan se producen sobre todo en la cooperación entre em-
presas y están relacionadas con los efectos sobre la competencia.
Cuando las empresas se dedican a actividades similares y los efec-
tos externos de la I+D+i son pequeños, las dificultades para la
cooperación aumentan y los beneficios de la competencia pueden
ser mayores que los derivados de la cooperación, sobre todo si la
cooperación conduce a un cierto poder de mercado que repercute
en una elevación de los precios. Sin embargo, la cooperación entre
empresas con actividades complementarias y en los ámbitos del
proceso de innovación más alejados del mercado (investigación
básica) es mucho más factible.
b) Formación. Este instrumento hace referencia especialmen-

te a la formación y al reciclaje del personal dedicado a las activi-
dades de I+D+i. Pero también se refiere al aumento de la cuali-
102
ficación técnica del conjunto de los recursos humanos de las em-

presas, habida cuenta de su importancia para la absorción de los
avances técnicos, para la realización de innovaciones incremen-
tales y adaptativas y para la mejora de los productos. El sistema
educativo en su conjunto puede contribuir a generar una actitud
favorable a la creatividad y a la innovación.
c) Instrumentos financieros de apoyo a la innovación. Los ins-

trumentos financieros tradicionales no se adaptan bien a la finan-
ciación de la innovación tecnológica. El elevado riesgo de estas
inversiones y su largo plazo de maduración han alejado a la ban-
ca tradicional de la financiación de las actividades de I+D+i. A
su vez, la propia práctica bancaria de concesión de los créditos
sobre la base del establecimiento de garantías con activos reales
restringe las posibilidades para las nuevas actividades, aunque es-
tas presenten buenas expectativas de crecimiento futuro. Ante esa
situación se hace necesaria la existencia de entidades especializa-
das en la financiación de la innovación, como las sociedades de
capital-riesgo. El papel de los gobiernos se dirige, en este sentido,
tanto a la creación de sociedades de capital-riesgo de titularidad
pública como a la concesión de incentivos para las iniciativas pro-
cedentes del sector privado.
d) Políticas de difusión de la innovación tecnológica. La im-

portancia de la difusión dentro del proceso de cambio tecnológi-
co ya ha sido resaltada en los apartados anteriores. Por este mo-
tivo, las políticas de difusión de la tecnología han adquirido una
creciente relevancia en todos los países. Se trata, sobre todo, de
superar las trabas por las cuales las empresas pueden verse indu-
cidas a demorar la adopción de las innovaciones. Estas están rela-
cionadas fundamentalmente con la falta de información respecto
103
a las tecnologías disponibles, o con el hecho de que la incorpo-

ración de las mismas conlleve importantes costes de aprendizaje,
así como con las deficiencias en las capacidades empresariales de
cara a la absorción e incorporación de las tecnologías a sus pro-
cesos de producción. Las dificultades son mucho mayores en las
pymes que en las grandes empresas, lo que justifica una atención
prioritaria de las políticas de difusión tecnológica para este tipo
de empresas.
Los instrumentos para la difusión tecnológica se han centrado

en:
• programas de difusión de la información y de conexión entre

la oferta y la demanda y
• medidas dirigidas a mejorar la capacidad de las empresas para
absorber y adaptarse a los cambios que suponen las nuevas
tecnologías.
Los programas de difusión de la información incorporan me-

didas como la creación de bancos de datos y de agencias de trans-
ferencia de tecnología o incentivos para incorporación de tecno-
logías específicas, como las tecnologías de la información y las
comunicaciones (TIC).
Los programas para mejorar las capacidades tecnológicas de
las empresas incluyen acciones como la asistencia técnica, la asis-
tencia para proyectos de I+D+i a pequeña escala o la política de
formación y educativa. También hay que resaltar el papel relevante
que juega en el proceso de difusión la red de infraestructura tec-
nológica impulsada por el sector público, como los centros tec-
nológicos, o, en el caso más concreto de transferencia del sector
científico al empresarial, el papel desempeñado por las Oficinas
104
de Transferencia de los Resultados de la Investigación universita-

rias (OTRI).
1.5. La política de I+D+i en España
La debilidad del sistema español de innovación es un rasgo

definitorio del mismo y refleja no solo la dificultad de transitar
hacia un modelo productivo con mayor peso de las actividades
avanzadas, sino también la opción por un modelo de competitivi-
dad en el que se prioriza la reducción de los costes (competencia
vía precios) sobre otro tipo de ventajas como las derivadas de la
innovación (de proceso, de producto, comerciales, organizativas)
que permitirían competir a través de la calidad, la diferenciación
y el diseño.
Para constatar dicha debilidad, de una manera no exhaustiva,
basta con analizar la evolución de los indicadores de I+D+i. Así,
si consideramos el indicador de esfuerzo en I+D (gasto en I+D
como porcentaje del PIB), constatamos no solo unos niveles sig-
nificativamente inferiores de España a la mayoría de países desa-
rrollados, sino también un aumento de esa divergencia durante el
periodo de la crisis. España aumentó su esfuerzo en I+D durante
el periodo 2000-2008 y redujo el diferencial respecto a la media
de la UE y de la OCDE. Pero a partir del inicio de la crisis cayó el
esfuerzo español en I+D, a diferencia de lo que ocurrió en la UE
y la OCDE; de este modo se aumentó la divergencia, que en 2014
se sitúa en 0,72 puntos respecto a la UE-28 y, en 1,15 respecto a
la OCDE (tabla 14).
105
Tabla 14. Diferencia de esfuerzo en I+D (gasto en I+D en % del PIB) de España
UE28-España OCDE-España
2000 0,80 1,26
2001 0,81 1,29
2002 0,75 1,19
2003 0,68 1,13
2004 0,63 1,09
2005 0,57 1,06
2006 0,52 1,02
2007 0,47 0,99
2008 0,45 0,97
2009 0,49 0,99
2010 0,49 0,95
2011 0,55 1,00
2012 0,64 1,06
2013 0,67 1,11
2014 0,72 1,15
Fuente: Fundación Cotec
Por sectores de ejecución, destaca el bajo gasto en I+D de las

empresas españolas, que en 2014 realizaron el 53,1 % del gasto to-
tal en I+D, por debajo del porcentaje que representaban en 2007
(56 %) y lejos del promedio de los países de la UE-28, que des-
de el año 2000 vienen ejecutando en torno al 63 %, con pocas
fluctuaciones. En España desde 2009 las empresas han venido re-
duciendo su gasto en I+D, mientras que la mayoría de los países
desarrollados lo han incrementado.
La misma tendencia se observa cuando consideramos el con-
junto del gasto en innovación de las empresas, añadiendo al gasto
en I+D el de «otras actividades innovadoras» (adquisición de ac-
tivos para la innovación, comercialización o formación), pues este
ha caído en España a partir de 2009. De este modo, la intensidad
en innovación tecnológica (porcentaje del gasto en innovación de
las empresas sobre la cifra de negocios), que alcanzó su nivel má-
106
ximo en 2009 (1,1 %), ha disminuido a partir de ese año hasta

situarse en 2014 en el 0,89 % (ver tabla 15).
Tabla 15. Intensidad en innovación tecnológica (% de la cifra de negocios). España
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
0,83 0,88 0,89 0,95 1,10 1,00 0,91 0,84 0,91 0,89
Fuente: Fecyt
En lo que respecta a las políticas de I+D+i hay que tener en

cuenta que, además de las políticas que diseñan el Gobierno cen-
tral y las CC. AA., España, como miembro de la UE, es beneficia-
ria de las políticas instrumentadas por las instituciones europeas,
por lo que es necesario considerarlas, aunque sea brevemente.
El principal instrumento de la política de I+D+i de la UE son
los Programas Marco plurianuales. El último de ellos es el 8.º Pro-
grama Marco de Investigación e Innovación de la Unión Euro-
pea para el periodo 2014-2020, conocido como Horizonte 2020.
Su objetivo es apoyar la implementación de la «Estrategia Euro-
pa 2020», así como la iniciativa emblemática «Unión por la inno-
vación»; cuenta con un presupuesto total de 77.000 millones de
euros para el periodo 2014-2020. Horizonte 2020 concentra los
recursos en tres prioridades clave:
1) Ciencia excelente: aumentar el nivel de excelencia en la base

científica de Europa y asegurar un flujo estable de investigación.
2) Liderazgo industrial: aumentar la inversión en investigación
e innovación en Europa, fomentando actividades por parte del
sector empresarial.
3) Retos sociales: abordar las preocupaciones compartidas por
ciudadanos en diversos ámbitos, incluyendo actividades desde la
investigación hasta el mercado.
107
El grado de aprovechamiento por parte de los agentes del sis-

tema español de innovación de los recursos de estos Programas
Marco suele estar por debajo de lo que correspondería al tama-
ño de la economía. Así, por ejemplo, del 7.º Programa Marco
(2007-2013) España obtuvo un retorno de 3.182 millones de eu-
ros, lo que supuso el 6,3 % del total del presupuesto adjudicado
en convocatorias competitivas, porcentaje que está por debajo del
peso de la población española en el total de la UE-28 (el 9,2 %).
De esa financiación conseguida el 31,6 % correspondió a las em-
presas, el 22,8 % a la universidad, el 14,5 % a los centros públicos
de investigación, el 11,1 % a las asociaciones de investigación, el
10,3 % a los centros tecnológicos, el 4,9 % a la Administración
pública y el 4,9 % restante a otras instituciones.
Además de los Programas Marco, los Fondos Estructurales,
dirigidos a conseguir un desarrollo equilibrado del conjunto de la
UE, han incorporado recientemente también una orientación ha-
cia la innovación. A través del concepto de especialización inteli-
gente, se pretende conectar la política regional con la política de
investigación e innovación, ya que se busca la colaboración entre
las empresas, los centros de investigación y las universidades para
identificar las áreas de especialización y los puntos débiles de la
innovación de cada región, a fin de canalizar los recursos hacia la
superación de esas debilidades y hacia las actividades en las que
dicho territorio presenta ventajas competitivas.
La política del Gobierno español en materia de I+D+i está
contenida, fundamentalmente, en dos documentos:
• la Estrategia española de ciencia y tecnología y de innovación 2013-2020

• el Plan estatal de investigación científica técnica y de innovación
2013-2016.
108
El primero de ellos establece el marco general de planificación

de la política de I+D+i, y defiende los principios básicos y los
grandes objetivos. El segundo supone la concreción, desarrollo y
financiación a medio plazo de lo estipulado en la Estrategia. No
vamos a entrar aquí a analizar el detalle de las medidas concretas
contempladas en esos documentos, pero sí comentaremos la evo-
lución de los recursos presupuestarios destinados a estas políticas.
Ello proporcionará una idea bastante aproximada de la importan-
cia real que se les otorga, más allá de la mera retórica que se utiliza
en muchas ocasiones en los textos que las proponen.
La crisis económica, su carácter estructural, la consiguiente ne-
cesidad de cambiar el modelo productivo y las debilidades del sis-
tema español de innovación habrían exigido priorizar las políti-
cas de I+D+i. Pero no ha sido así. Por el contrario, las políticas
de consolidación fiscal inducidas desde las instituciones europeas
han supuesto una fuerte reducción del gasto público y el gasto
en I+D+i ha sido uno de los grandes sacrificados. Es decir, este
tipo de gasto no ha sido una prioridad y con ello se dificulta el
cambio del modelo productivo hacia actividades más avanzadas
y de las formas de competitividad hacia factores como la calidad
y la innovación.
Como se observa en la tabla 16, los Presupuestos Generales
del Estado han reducido el gasto destinado a I+D (bajo la política
de gasto 46) desde su nivel máximo en 2009 a 2016 en un 34 %.
Y si se considera solo el periodo de recesión de 2009 a 2013, la
reducción fue del 39 %. La disminución del gasto en I+D ha sido
superior a la del gasto total, de forma que pasa de representar el
2,8 % en 2009 al 1,7 % en 2013 y el 1,8 % en 2016. Lo cual es
claramente indicativo de que la política de I+D no ha sido una
prioridad. Además, al recorte del gasto en I+D de los Presupues-
109
tos Generales del Estado se suma el de las CC. AA., que desciende
casi un 15 % entre 2010 y 2015 (Fundación Cotec, 2016).
Tabla 16. Gasto en I+D (política de gasto 46) y gasto total (capítulos 1 a 8) en los Presupuestos Ge-
nerales del Estado consolidados (millones € y %)
Años Gasto total Gasto en I+D % s/total

2007 291.191 8.123 2,8
1
2008 314.522 9.337 3,0
2009 350.213 9.662 2,8
2010 350.696 9.271 2,6
2011 315.992 8.586 2,7
2012 311.777 6.387 2,0
2013 345.446 5.926 1,7
2014 354.626 6.140 1,7
2015 347.843 6.395 1,8
2016 351.856 6.425 1,8
Fuente: Ministerio de Hacienda y AAPP y elaboración propia
En el caso de los Presupuestos Generales del Estado, la situa-

ción es todavía más grave si, en lugar de fijarnos en el gasto pre-
supuestado (previsiones iniciales), lo hacemos en el gasto real eje-
cutado al final de cada periodo presupuestario, ya que se ha re-
ducido significativamente el grado de ejecución durante los años
de la crisis económica. Así, según la Fundación Cotec, en 2007 el
conjunto del gasto en I+D (función 46) presentaba un porcentaje
de ejecución del 90 %, pero ha ido descendiendo paulatinamente
durante la crisis hasta situarse en 2014 en el 62 %. El principal
responsable de ese descenso ha sido el subsector Estado, que ha
pasado del 90 % al 50 % en ese periodo, mientras que los «orga-
nismos autónomos y agencias estatales» han mantenido niveles de
ejecución estables por encima del 90 %.
1. Presupuesto homogeneizado, teniendo en cuenta el crédito extraordinario para inmigra-

ción (Real decreto ley 1/2008).
110
Este bajo grado de ejecución de los presupuestos para I+D

refleja una escasa eficacia de estas políticas y una posible explica-
ción del mismo (junto con la baja capacidad de absorción de los
agentes del sistema de innovación, sobre todo de las empresas)
estaría relacionada con la reorientación de los programas desde
las subvenciones hacia los créditos, que son menos atractivos para
los destinatarios. De este modo, mientras que en 2004 el subsec-
tor Estado presupuestaba 2 euros en el capítulo 8 (créditos) por
cada euro del capítulo 7 (subvenciones), en 2014 fueron 4 euros
para el capítulo 8 por cada euro del 7.
2. Las políticas de reforma laboral
En los apartados que siguen se analizan las políticas de reforma

laboral en relación con el cambio del modelo productivo, desde
una perspectiva de política económica estructural. Es decir, aquí
no nos centramos en las políticas de empleo de carácter más co-
yuntural, que actúan para contrarrestar los efectos del desempleo
o para impulsar su creación en el corto plazo, habida cuenta del
carácter cíclico de la evolución de la economía. Al contrario, en lo
que se enfatiza es en las reformas del mercado laboral que es ne-
cesario introducir para que este sea coherente con las necesidades
de un modelo productivo más sostenible a medio y largo plazo. Es
decir, como ya se ha comentado anteriormente, con sectores más
avanzados (intensivos en conocimiento) y más respetuosos con
el medio ambiente, así como competitivos por la calidad de sus
productos, el diseño, la diferenciación y la elevada productividad.
Pero ¿qué tipo de regulación laboral es necesaria para coadyuvar
a tales objetivos? Lo comentamos a continuación.
111
2.1. Demanda de trabajo, regulación y actividad

productiva
Desde distintos organismos internacionales (OCDE, FMI, Co-

misión Europea) e instituciones españolas (FEDEA, Banco de
España) se ha insistido, desde el inicio de la crisis, en la necesidad
de llevar a cabo reformas laborales en los países, como España,
con mayor crecimiento del desempleo.
Estas instituciones parten de un diagnóstico que achaca el ma-
yor crecimiento del desempleo a la excesiva rigidez laboral y, por
lo tanto, las medidas que vienen recomendando son de incremen-
to de todos los tipos de flexibilidad (numérica, funcional, salarial).
Más específicamente, han insistido en la necesidad de abaratar los
costes del despido y de seguir una estrategia de devaluación sala-
rial, cambiando para ello la negociación colectiva y otras medidas
para incrementar el poder empresarial.
El enfoque teórico que subyace a este tipo de análisis y reco-
mendaciones de política económica es el neoclásico. Este inter-
preta que el desempleo es provocado por el mal funcionamiento
del mercado de trabajo, debido fundamentalmente al exceso de
intervención del Estado (regulación) y a la actuación de los sin-
dicatos (que contribuyen a que el salario se sitúe por encima del
nivel de equilibrio).
Sin embargo, desde otras perspectivas se considera que las cau-
sas del diferente comportamiento del empleo hay que buscarlas
más en el ámbito productivo que en la regulación laboral.
Por ejemplo, en el caso de España se constata que, con un mer-
cado laboral supuestamente tan rígido, fue el país de la UE que
más empleo creó durante el periodo 1995-2007. O que la destruc-
ción de empleo y la evolución del paro hayan sido muy diferen-
tes en las distintas CC. AA., a pesar de que tienen la misma nor-
112
mativa laboral. Se considera, por lo tanto, que el mayor impacto

de la crisis tiene más que ver con las debilidades del modelo de
crecimiento anterior que con la rigidez laboral. Factores como el
excesivo endeudamiento del sector privado, el boom inmobiliario
y la consiguiente hipertrofia del sector de la construcción, la ele-
vada precariedad laboral, la baja productividad y las políticas de
austeridad impuestas desde la UE, a partir de mayo de 2010, son
los que agravan la incidencia de la crisis en España, y no la nor-
mativa laboral.
La demanda de trabajo (en cantidad y en calidad) es una de-
manda derivada de la actividad productiva y la evolución del em-
pleo no depende fundamentalmente de la regulación laboral. Lo
que sí puede hacer una normativa laboral flexible es aumentar la
sensibilidad del empleo a la variación cíclica del PIB (la elastici-
dad), pero tanto al alza como a la baja. Es decir, con una norma-
tiva muy flexible en materia de contratación y despido (baja pro-
tección al empleo), en una situación expansiva, las empresas tras-
ladarán más rápidamente las mejoras en sus pedidos a la creación
de empleo. Pero también harán lo mismo en un contexto recesivo,
destruyendo rápidamente el empleo ante una caída de sus ventas,
sin esperar a ver si se trata de un fenómeno de carácter tempo-
ral ni indagar otras alternativas menos traumáticas (reducción de
la jornada, suspensión temporal de empleo, búsqueda de nuevos
mercados, etc.). Y, en última instancia, los ajustes en uno u otro
sentido acabarán imponiéndose en función de la situación econó-
mica, sin que el impacto de la regulación sea demasiado determi-
nante para el volumen de empleo a medio plazo.
Una característica diferencial de la economía es-
pañola respecto a otras economías desarrolladas es
la mayor elasticidad del empleo respecto al PIB
113
( ). Es decir, cuan-
do está en una fase expansiva, el empleo aumenta en mayor pro-

porción y, al revés, cuando está en crisis el empleo cae a un ritmo
muy acelerado. Las explicaciones a esta elevada sensibilidad del
empleo a las variaciones del PIB son múltiples y están relaciona-
das básicamente con el modelo productivo y las prácticas empre-
sariales de gestión de la mano de obra.
Se trata de un modelo productivo con elevado peso de las ac-
tividades intensivas en mano de obra poco cualificada, algunas de
ellas de marcado carácter cíclico y estacional (construcción, turis-
mo y otros servicios). En general, las empresas pueden prescin-
dir fácilmente de la mano de obra en estos sectores cuando no la
precisan y reemplazarla con la misma facilidad cuando mejora la
coyuntura, recurriendo a la enorme bolsa de desempleados que
suelen existir en la zona.
Por otro lado, la tradicional apuesta por la competencia vía pre-
cios de muchos empresarios, con métodos de organización del
trabajo que consideran la mano de obra más como un coste a mi-
nimizar que como un recurso a potenciar, y la cultura de la tem-
poralidad que de ello deriva, favorecida por la descausalización
de los contratos temporales en la reforma de 1984, han incidido
en las prácticas empresariales de fuertes ajustes de las plantillas
en coyunturas desfavorables, en lugar de utilizar otras alternativas
como la reducción de la jornada. Así, mientras que en otros paí-
ses (como Alemania) se produce cierto atesoramiento de mano
de obra en las coyunturas recesivas, para no tener que aumentar
mucho la contratación cuando la economía se recupera, en Espa-
ña las plantillas se ajustan en cada momento a las necesidades de
114
la producción (Pérez Infante, 2015), dados los bajos costes de re-

clutamiento y de formación de los trabajadores.
De este modo, la economía española creó mucho empleo en
la fase expansiva de 1995-2007, ya que la producción aumentó,
básicamente, porque se incorporaron más trabajadores, y no por
una mejora de la eficiencia en el uso de los factores de produc-
ción (la productividad apenas creció durante ese periodo). Y tam-
bién destruyó muchos puestos de trabajo en la fase recesiva de
2007-2013. En este caso, la caída del empleo ha estado muy por
encima de lo que lo ha hecho el PIB, y la productividad ha creci-
do de manera significativa; pero no debido a una mejora de la efi-
ciencia derivada de factores como la mayor cualificación laboral, o
las mejoras tecnológicas y organizativas, sino como consecuencia
de la drástica disminución producida en el empleo. Con la recu-
peración del crecimiento económico a partir de 2014 se observa
de nuevo la vuelta al modelo de crecimiento sin productividad, ya
que los porcentajes de variación del PIB y del empleo son simila-
res2 (tabla 17).
Tabla 17. PIB y empleo en España, 2000-2016 (% de variación interanual)
Año PIB Empleo

2000 5,3 4,9
2001 4,0 3,5
2002 2,9 2,5
2003 3,2 2,9
2004 3,2 2,8
2005 3,7 3,6
2006 4,2 3,7
2007 3,8 3,2
2008 1,1 -0,5
2009 -3,6 -6,7
2010 0,0 -2,0
2. La diferencia entre lo que crece el PIB y lo que lo hace el empleo es la variación de la
productividad.
115
Año PIB Empleo

2011 -0,6 -1,6
2012 -2,1 -4,3
2013 -1,2 -2,8
2014 1,4 1,2
2015 3,2 3,0
2016 3,2 2,7
Fuente: INE
Se puede constatar, por lo tanto, que la evolución de la produc-

tividad en España tiene un carácter anticíclico. Crece en periodos
de crisis (por la destrucción del empleo) y se estanca en las fases
de recuperación. Esa incapacidad de la economía española para
mejorar la productividad cuando crece constituye una importante
limitación desde la perspectiva del cambio del modelo productivo
y de las formas de competitividad que aquí se viene comentan-
do, y su superación debería constituir una prioridad de la política
económica.
2.2. La flexibilidad laboral como fenómeno

multidimensional
Un aspecto muy importante que ha de tenerse en cuenta, a la

hora de plantearse los cambios que han de introducirse en la re-
gulación laboral, es el relativo a la flexibilidad. Ya a partir de la
crisis de los años setenta del siglo pasado la flexibilidad comenzó a
inspirar a gran parte de las estrategias organizativas de las empre-
sas en todo el mundo y, al mismo tiempo, creció el interés por su
estudio. Los cambios que se produjeron en los mercados (satura-
ción de algunos productos, creciente competencia, necesidad de
diversificar y diferenciar la producción, etc.) fueron orientando las
estrategias de competitividad hacia dos vectores fundamentales:
116
la calidad y la capacidad de adaptación. No cabe duda, por otro

lado, que el desarrollo de las tecnologías flexibles, y especialmente
de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, su-
puso un importante potencial de cara a la consecución de dichos
objetivos, pero, en última instancia, solo el trabajo humano puede
hacerlos realidad; de ahí la importancia creciente que ha ido ad-
quiriendo la flexibilidad laboral hasta nuestros días, aunque esta
no sea un fenómeno único y pueda ser objeto de distintas inter-
pretaciones que influirán en el tipo de flexibilidad que se pretende
potenciar desde la política económica.
En primer lugar, la flexibilidad laboral puede ir referida a dis-
tintos ámbitos. Tradicionalmente, los economistas han puesto el
énfasis en la capacidad de los salarios para subir o bajar en función
de la situación del mercado de trabajo (flexibilidad salarial). Pero
este tipo de flexibilidad también hace referencia a la capacidad que
tienen las empresas para diferenciar las retribuciones (primando
determinados puestos de trabajo y trabajadores), con la finalidad
de establecer una estructura salarial acorde con los objetivos de la
organización del trabajo (distribución de funciones) y del control
sobre la mano de obra.
Sin embargo, en la actualidad el interés se ha extendido a la
necesidad de acomodar el uso de la mano de obra a las variacio-
nes en la cantidad, calidad y características de los productos y la
tecnología (flexibilidad del empleo).
La flexibilidad del empleo en una empresa puede ser obtenida:
1) En sus relaciones con el entorno (flexibilidad externa), me-

diante mecanismos como el aumento o la disminución de la plan-
tilla propia (lo que está condicionado por las facilidades de con-
tratación y despido existentes) o el recurso indirecto a trabajado-
res ajenos a través de la subcontratación.
117
2) También puede ser obtenida en el seno de la propia empre-

sa (flexibilidad interna), a través de instrumentos tales como la
flexibilidad de la jornada de trabajo o la reasignación de los tra-
bajadores a distintos puestos de trabajo (lo que depende en gran
medida de la utilización de tecnologías flexibles y mano de obra
polivalente).
3) Por otra parte, la flexibilidad puede ir dirigida a facilitar el
ajuste en la cantidad de trabajo que utiliza la empresa (flexibilidad
numérica).
4) También puede ir dirigida a facilitar la movilidad de los tra-
bajadores entre los diversos puestos de trabajo y la modificación
en la organización del trabajo (flexibilidad funcional).
Para la flexibilidad numérica se suelen utilizar mecanismos co-

mo la contratación temporal y a tiempo parcial, las suspensiones
temporales de los contratos, el despido o la realización de horas
extraordinarias. Sin embargo, la flexibilidad funcional se alcanza
más fácilmente si la empresa dispone de una mano de obra forma-
da y polivalente, que permita que los trabajadores puedan desa-
rrollar diversas tareas y cambiar rápidamente de unos puestos de
trabajo a otros. Para ello, además, la empresa debe dotarse de una
organización del trabajo que facilite la movilidad.
Algunos autores han identificado la flexibilidad externa con la
numérica y la interna con la funcional. Sin embargo, la flexibilidad
interna (en el seno de la empresa) puede también tener por ob-
jeto el ajuste en la cantidad de empleo utilizado (flexibilidad nu-
mérica), por vías como la reducción de la jornada, la realización
de horas extraordinarias o cualquier forma de flexibilización del
horario de trabajo. De este modo, se puede distinguir también en-
tre flexibilidad interna numérica y flexibilidad interna funcional
(Martín Artiles, 1992). Igualmente, una empresa puede recurrir a
118
personal ajeno para que lleve a cabo determinadas funciones que

por algún motivo no pueden ser desempeñadas por los emplea-
dos de su propia plantilla (funciones técnicas muy especializadas,
por ejemplo). En este caso la empresa obtiene del exterior tanto
flexibilidad funcional como numérica.
Lo habitual será encontrar en la realidad estas formas de fle-
xibilidad en distintas combinaciones, pero las consecuencias de
que el énfasis recaiga en unos u otros ámbitos son claramente di-
ferentes.
Así, por ejemplo, normalmente, la flexibilidad funcional suele
requerir la formación polivalente de los trabajadores, la coordina-
ción, la implicación y los estímulos al trabajo bien hecho (aunque
no siempre se manifieste así), por lo que tendrá que ir asociada a
la estabilidad en el empleo y la participación de los trabajadores
en las decisiones de la empresa.
Por el contrario, la flexibilidad numérica suele ir con frecuencia
asociada a la inestabilidad en el empleo, lo que tiende a redundar
en la descualificación de la mano de obra y su falta de implicación
en los objetivos empresariales. De este modo, poner el énfasis solo
en el ajuste del nivel de empleo ante las oscilaciones del mercado
supone una estrategia de adaptación pasiva, que suele conducir a
sistemas de competencia basados en el precio.
Desde una perspectiva estratégica, podemos encontrar dos ló-
gicas opuestas de flexibilidad, que representan los extremos entre
los cuales se ubicará una amplia gama de formas intermedias. En
un extremo estaría la que podríamos denominar como flexibilidad
simple o pasiva. En el otro la flexibilidad compleja o activa.
1) El primer tipo de flexibilidad, la flexibilidad simple, implica

una adaptación a los cambios en la demanda y de la tecnología
con una visión de corto plazo (Leborgne y Lipietz, 1994). Desde
119
esta perspectiva, las empresas, preocupadas básicamente por su

capacidad de adaptación a las oscilaciones de la demanda, priori-
zarán los ajustes de tipo cuantitativo, mediante mecanismos co-
mo la subcontratación de parte de la producción, el recurso a la
contratación temporal, la flexibilidad horaria, el aumento de los
ritmos de producción o el despido de los trabajadores.
Esto supone una opción por la competencia centrada en el
precio, para lo cual la fuerza de trabajo es considerada más como
un coste que como un activo; el interés se centra en la reducción
de los costes laborales, con mecanismos de negociación que la
propicien y sistemas de organización del trabajo jerarquizados y
poco participativos.
Las consecuencias de esa estrategia se situarían en un desinterés
por la innovación tecnológica, la calidad del producto y la forma-
ción de los recursos humanos (trabajadores y directivos). También
resalta la desmotivación y falta de implicación de los trabajadores
con los objetivos empresariales. En esas circunstancias, la capaci-
dad competitiva y viabilidad a largo plazo del modelo productivo
se resentirían, lo que iría acompañado de repercusiones sociales
negativas, habida cuenta de la degradación en las condiciones del
mercado de trabajo. El aumento de la rotación involuntaria de los
trabajadores, de la precarización, la reducción en los salarios, el
incremento de los ritmos de trabajo, la descualificación, etc. serían
resultados de una estrategia que traslada la inestabilidad económi-
ca de unos sectores a otros (desde el capital al trabajo y de los
contratistas a los subcontratistas).
2) Por el contrario, el segundo tipo de flexibilidad, la flexibili-

dad compleja, va más allá del simple ajuste cuantitativo a los mo-
vimientos de la demanda; se centra en aspectos cualitativos co-
mo son los requerimientos de calidad, diferenciación y diseño del
120
producto; para lo cual debe adoptarse una estrategia de innova-

ción permanente, apoyándose en maquinaria flexible y mano de
obra cualificada (Piore y Sabel, 1990).
Este tipo de flexibilidad exige un alto grado de cooperación
tanto entre las empresas como en el seno de estas. La estabilidad,
la confianza y el compromiso con la innovación deben presidir
las relaciones con los proveedores, subcontratistas y clientes. La
participación de los trabajadores, la creatividad y su implicación
tienen que inspirar los modos de organización del trabajo y las
relaciones laborales.
Las consecuencias de una estrategia de flexibilidad compleja
sobre la economía y la sociedad son claramente superiores a las
de la flexibilidad simple. Supone una mejor adaptación de la eco-
nomía a las nuevas coordenadas mercadológicas y tecnológicas y
garantiza mejor su viabilidad a largo plazo sobre la base de mayo-
res niveles de productividad y competitividad. Al mismo tiempo
reporta beneficios para los trabajadores por la vía de mayores in-
gresos, niveles de cualificación y autonomía.
La tendencia de las empresas a adoptar mecanismos de flexi-

bilidad que las aproximen más hacia una u otra de las dos formas
analizadas depende de múltiples factores. Como las características
tecnológicas de las empresas, de forma que, en general, cuanto
mayor sea el nivel y la complejidad tecnológica, la probabilidad
de tender hacia una flexibilidad de tipo complejo aumentará. O
las características de los mercados a los que dirigen los productos,
ya que se serán más proclives a una evolución hacia la flexibili-
dad compleja las que los dirigen a mercados exigentes, de elevada
calidad, diseño y diferenciación. También ejercen una influencia
significativa las características del entorno en que se asientan las
empresas; son más favorables a formas de flexibilidad compleja
121
las que se localizan en territorios en los que el nivel gerencial y

la cualificación laboral son altos, el desempleo no es demasiado
elevado y existe una tradición de cooperación entre empresas e
instituciones, basada en la confianza y la reputación. Por último,
sin agotar todos los factores, también influye en el tipo de flexi-
bilidad la regulación laboral; incentiva en mayor medida el uso de
estrategias de flexibilidad compleja aquella que favorece la estabi-
lidad en el empleo y enfatiza en la movilidad funcional basada en
la cualificación y la polivalencia.
En definitiva, el aumento de la flexibilidad puede contribuir
positivamente a una mejor adaptación de la estructura productiva
a los cambios en las condiciones de los mercados y de la tecno-
logía, pero ni la flexibilidad es un fin en sí misma, ni cualquier
forma de flexibilidad es apropiada para esa adaptación. Tampoco
es socialmente neutral.
De esta forma, frente al discurso de la flexibilidad como pa-
nacea de casi todos los males económicos y de la desregulación
como su vehículo, habría que señalar que toda economía necesi-
ta también un cierto grado de estabilidad y que flexibilidad no
es siempre sinónimo de desregulación. La cuestión no es, por lo
tanto, la completa desregulación y la flexibilidad en todos los ám-
bitos, sino reducir la rigidez en algunos de ellos y regular e intro-
ducir estabilidad en otros.
Así, por ejemplo, la capacidad de las empresas para adaptarse
a las continuas innovaciones tecnológicas, producir series cortas,
reducir al mínimo las existencias y atender rápidamente a los re-
querimientos de los clientes reviste un enorme interés en la situa-
ción actual de aceleración del cambio técnico y volatilidad de los
mercados. Pero, al mismo tiempo, es necesaria una legislación so-
bre patentes (que proteja las inversiones de las empresas innova-
doras), sobre normalización de productos, seguridad y protección
122
del medio ambiente (que salvaguarde los intereses de los ciudada-

nos) y sobre derechos laborales (como salario mínimo, limitación
de la jornada, salud laboral, etc.), que ampare a los trabajadores.
La cuestión, por lo tanto, estaría en determinar el nivel de flexi-
bilidad más apropiado y, sobre todo, en el tipo de flexibilidad que
se adopta, teniendo como guía las consecuencias sociales y eco-
nómicas con una perspectiva de largo plazo. Pero estas cuestiones
no tienen una respuesta universal, sino que están condicionadas
por el contexto histórico, el sector, la empresa y el territorio de
que se trate, así como por las estrategias de las fuerzas sociales y
de las instituciones. La distinción que se ha hecho entre flexibili-
dad simple y flexibilidad compleja puede ser una buena referencia
para el análisis de estos temas, aunque sin olvidar que se trata de
casos puros y que lo más habitual será encontrar en la realidad
formas híbridas, que se aproximarán en mayor o menor medida a
uno u otro de esos dos extremos.
2.3. El nuevo paradigma de la flexiseguridad
Tampoco la flexiseguridad3 es un concepto unívoco, sino ob-

jeto de debate y controversia.
Este debate comenzó en Dinamarca y en los Países Bajos en
la década de los noventa, y fue recogido posteriormente por las
instituciones de la Unión Europea, que desde la Cumbre de Lis-
boa del año 2000 vienen aludiendo en su política de empleo a la
necesidad de combinar un mercado de trabajo flexible con más
empleo, de mayor calidad, y más cohesión social. Pero es a partir
de 2006 cuando el término flexiseguridad aparece expresamente
3. También suele utilizarse el término flexiguridad, o incluso flexicuridad, como traslación
directa de la expresión inglesa flexicurity.
123
y se extiende como el nuevo paradigma de la política laboral y so-

cial, del mismo modo que la flexibilidad laboral lo fuera durante
las décadas de los ochenta y noventa.
De especial relevancia para este debate ha sido el Libro verde de
la Comisión Europea titulado Modernizar el Derecho laboral para afrontar
los retos del siglo XXI, que propone un planteamiento integrado de
la flexiseguridad que conduzca a una UE más competitiva. Tam-
bién han sido significativos, en orden a mostrar la concepción de
las instituciones de la UE respecto a la flexiseguridad, otros do-
cumentos como:
• los principios comunes de flexiseguridad adoptados por el

Consejo de 5 y 6 de diciembre de 2007 (refrendados por el
Consejo Europeo el 14 de diciembre de 2007);
• la Comunicación de la Comisión al Parlamento, al Consejo, al
Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones titu-
lada Hacia los principios comunes de la flexiguridad: más y mejor empleo
mediante la flexibilidad y la seguridad y
• la Comunicación de Comisión Europea Europa 2020: Una es-
trategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, de 3 de
marzo de 2010.
Desde el punto de vista teórico, la primera premisa que deriva

del concepto de flexiseguridad es que la flexibilidad y la seguridad
no tienen por qué ser siempre nociones contradictorias, sino que
pueden reforzarse mutuamente; la flexibilidad no tiene por qué
ser monopolio de la empresa ni la seguridad de los trabajadores.
En muchos casos a las empresas les puede interesar tener trabaja-
dores estables, para poder rentabilizar su inversión en su forma-
ción, o aumentar su motivación y productividad, por ejemplo. Del
mismo modo, los trabajadores podrían estar interesados en cier-
124
tos tipos de flexibilidad que les permitan mejorar su formación y

la movilidad hacia mejores empleos, o conciliar su vida laboral y
familiar, entre otras cosas. Es decir, la flexiseguridad podría crear
una situación win-win y ser beneficiosa a la vez para empresarios y
trabajadores. La segunda premisa que se infiere del concepto de
flexiseguridad es que implica una serie de combinaciones entre
diferentes formas de flexibilidad y de seguridad. O sea, que existe
un intercambio o trade-off en el que se producen compensaciones
que pueden ser beneficiosas para las partes implicadas.
De las múltiples combinaciones que pueden establecerse entre
los tipos de flexibilidad y de seguridad y de cuáles de ellas se prio-
ricen se desprende que nos encontramos ante un concepto abier-
to, susceptible de diferentes interpretaciones y enfoques.
De entrada, podremos combinar cuatro formas de flexibilidad:
1) la numérica (variación de número de trabajadores que utili-

zan las empresas);
2) la de la jornada laboral (variación del número de horas que
trabajan los trabajadores y de su distribución);
3) la funcional (variación del tipo de tareas que llevan a cabo
los trabajadores); y
4) la salarial (facilidad para ajustar los salarios que perciben los
trabajadores).
Con cuatro formas de seguridad:
1) la seguridad del empleo (que el trabajador pueda permanecer

en el mismo empleo, en la misma empresa);
2) la seguridad en el mercado de trabajo (que el trabajador pue-
da seguir ocupado aunque no sea en el mismo empleo o empresa);
125
3) la seguridad en los ingresos (garantizándosele al trabajador

una renta en caso de desempleo, enfermedad o accidente); y
4) la seguridad combinada (que garantiza al trabajador la posi-
bilidad de combinar la vida laboral y personal) (Madsen, 2008).
Tabla 18. Diversas combinaciones de flexibilidad y seguridad
Seguridad en
Seguridad el mercado Seguridad de Seguridad
en el empleo de trabajo los ingresos combinada
Flexibilidad
numérica
Flexibilidad
de la jorna-
da laboral
Flexibilidad
funcional
Flexibili-
dad salarial
Fuente: Madsen (2008) y elaboración propia
La priorización de unas combinaciones u otras de esas formas

de flexibilidad y seguridad tiene implicaciones económicas y so-
ciales muy diferentes. Así, por ejemplo, priorizar la flexibilidad nu-
mérica comporta aumentar las facilidades para que las empresas
puedan contratar y despedir, lo que suele suponer una estrategia
en la que prevalecen los ajustes de tipo cuantitativo y en la que se
incentiva la opción por una competencia vía precios. En cambio,
una alternativa diferente sería la apuesta por una combinación de
los otros tipos de flexibilidad a cambio de la seguridad del empleo
(estabilidad). Esto es, una gestión flexible de la mano de obra en
lo que respecta a las funciones que desempeñan los trabajadores
(polivalencia), las formas de determinación salarial y la distribu-
ción del tiempo de trabajo. Este tipo de flexibilidad sería compa-
tible con una estrategia que prioriza los ajustes de tipo cualitativo
(a los cambios tecnológicos y a la necesidad de diferenciar de los
productos) y que se apoya en la calidad y la innovación como for-
ma de competencia.
126
En cuanto a la seguridad en el mercado de trabajo, se requie-

ren políticas activas de empleo eficaces (información, orientación,
acompañamiento en la búsqueda de empleo, formación, subven-
ciones a la contratación, empleo público, etc.). Esto exige, a su
vez, una financiación suficiente y una gestión de los servicios pú-
blicos de empleo eficiente. Pero también que el resto de las po-
líticas económicas potencien la creación de empleo y que la eco-
nomía sea competitiva.
Por su parte, la seguridad en los ingresos depende sobre todo
del sistema de prestaciones por desempleo, que ha de garantizar
una protección suficiente, en cuantía y duración, a aquellos traba-
jadores que han perdido su empleo. También depende de otras
políticas relacionadas con el Estado del bienestar, como las pen-
siones, las prestaciones contra la pobreza, las ayudas a la vivienda,
etc.
Finalmente, la seguridad combinada precisa, sobre todo, de
sistemas de seguridad social que tengan en cuenta la perspecti-
va del ciclo de vida de las personas (bajas por maternidad, exce-
dencias, años sabáticos, cuentas tiempo-trabajo, cuentas de for-
mación, prejubilaciones, etc.). Se trata de decidir en qué circuns-
tancias permitimos que las personas permanezcan al margen del
mercado de trabajo aun estando en edad activa y pudiendo tra-
bajar (Klammer, 2007). Circunstancias justificadas, por ejemplo,
por la necesidad de impulsar el aprendizaje a lo largo de toda la
vida, que requeriría que el trabajador dispusiera de ciertos perio-
dos sin trabajar para poder dedicarlos a su formación. O por la
necesidad de disponer de tiempo para el cuidado de las personas
dependientes o para cualquier otro tipo de tareas del ámbito pri-
vado o familiar.
A la hora de llevar a la práctica el concepto teórico de la flexi-
seguridad en las políticas de reforma laboral, podemos encontrar-
127
nos con el problema de una concepción desequilibrada del mis-

mo. Incluso, la propia ordenación de los dos términos que lo in-
tegran indica ya una prioridad: lo primero es la flexibilidad. O co-
mo han señalado De la Cal y Bengoetxea (2011) en relación con la
Unión Europea, al indicar que apuesta por una flexibilidad cierta
a cambio de una seguridad incierta.
Así, se recomienda insistentemente a los Estados miembros
que reduzcan los niveles de protección al empleo (flexibilidad de
entrada y salida) para impulsar la competitividad de la economía
e, incluso, para reducir la segmentación del mercado de trabajo y
homogeneizar las condiciones laborales de los insiders y los outsi-
ders; pero por la vía de deteriorar las condiciones de los primeros,
en vez de mejorar las de los segundos. En cambio, el desarrollo
de las políticas de seguridad (políticas laborales activas y pasivas)
se convierte en algo incierto, condicionado a las disponibilidades
presupuestarias y a la voluntad política de los gobiernos. De es-
ta forma, en un contexto como el actual, en el que la propia UE
ha impuesto las duras políticas de austeridad que están aplicando
muchos países, el aumento en los niveles de seguridad para los
trabajadores no va más allá de la mera declaración de intenciones.
Por último, habría que resaltar la dificultad de exportar algunos
modelos de flexiseguridad, como el danés o el de los Países Bajos,
a otros países, ya que estos no son ajenos a la historia, la tradición,
la cultura, las características del modelo productivo, la coyuntura
económica, etc. de cada país. La tradición de consenso y el clima
de confianza y diálogo entre todas las partes implicadas ha sido
una característica en la tradición de esos países, pero está mucho
menos arraigada en la Europa meridional.
La coyuntura económica también influye decisivamente, y ha
sido en el periodo expansivo anterior cuando más aceptación ha
encontrado la flexiseguridad. En países con tasas de paro muy
128
bajas (cercanas a los niveles de pleno empleo), con economías di-

námicas y competitivas, con elevados niveles de recaudación fis-
cal y con un gran desarrollo del Estado del bienestar, parece fac-
tible que los trabajadores puedan aceptar importantes cuotas de
flexibilidad. Sin embargo, con la llegada de la crisis las dificultades
han aumentado, ya que las garantías de seguridad disminuyen y no
contrarrestan los inconvenientes derivados de esa flexibilidad. Por
todo esto, no se pueden descontextualizar las políticas que tienen
como objetivo la flexiseguridad, como tampoco implantarlas de
manera parcial y no sincronizada. Es decir, las políticas dirigidas
a potenciar la seguridad de los trabajadores han de desarrollarse
de manera proporcional y simultánea a las de flexibilización de las
condiciones de empleo.
2.4. Reformas laborales en España
Desde la aprobación del Estatuto de los trabajadores en 1980

se han aprobado en España numerosas reformas laborales de dis-
tinta intensidad, las más profundas en los periodos de crisis (1984,
1994, 2010, 2011 y 2012), que es cuando las presiones de los or-
ganismos económicos y grupos de interés se acrecientan dados
los problemas del mercado de trabajo español. Además, la orien-
tación predominante que ha presidido esas reformas ha sido el
incremento de distintas formas de flexibilidad.
Durante la última crisis económica se ha intensificado la acción
reformadora. Así, en 2010, con un gobierno del PSOE presidido
por José Luis Rodríguez Zapatero, se aprobó una reforma laboral
mediante el Real decreto-ley 10/2010, de 16 de junio, de medidas
urgentes para la reforma del mercado de trabajo, convertido pos-
teriormente en la Ley 35/2010, de 17 de septiembre. Va dirigida
129
principalmente a incrementar las facilidades para los empresarios

en el ámbito de los despidos y de la negociación colectiva. En esa
dirección destacan las siguientes medidas:
• Extensión a nuevos colectivos del contrato de fomento de la

contratación indefinida, con 33 días de indemnización por año
de servicio y un tope de 24 mensualidades en caso de despi-
do improcedente (en el contrato indefinido ordinario estas in-
demnizaciones eran de 45 días y 42 mensualidades).
• También se define de una manera más laxa lo que se entiende
por causas económicas, técnicas, organizativas y productivas
a efectos de la justificación de la procedencia de los despidos
colectivos o individuales por causas objetivas (con 20 días de
indemnización y un tope de 12 mensualidades).
• A ello se suma la subvención por parte del Fondo de Garantía
Salarial para sufragar una parte de esa indemnización (8 días
por año de servicio), con lo que el coste de este último tipo de
despidos para las empresas quedaría reducido a solo 12 días.
• En el campo de la negociación colectiva, se introducen facilida-
des para el descuelgue salarial de las empresas de los convenios
de ámbito superior; se debilita el papel de este tipo de conve-
nios y se acerca el nivel de negociación a la empresa, donde los
trabajadores suelen tener un menor poder contractual (sobre
todo en las pymes predominantes en nuestro tejido producti-
vo).
En junio de 2011, se aprobó el Real decreto-ley 7/2011, de 10

de junio, por el que se modificaba la negociación colectiva y más
tarde, en agosto de ese mismo año, el Real decreto-ley 10/2011,
de 26 de agosto, que suspendió temporalmente la prohibición de
encadenamientos de contratos temporales y flexibilizó el contrato
130
para la formación. Y, finalmente, ya con el Gobierno del Partido

Popular presidio por Mariano Rajoy, la reforma laboral de 2012
que es, con diferencia, la más radical de todas ellas y que analiza-
mos a continuación. Se aprobó, en un primer momento en el Real
decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para
la reforma del mercado laboral, y se transformó, más tarde, en la
Ley 3/2012, de 6 de julio.
Los objetivos reales de la reforma laboral (que se desprenden
de las medidas aprobadas) consisten básicamente en aumentar sig-
nificativamente todos los tipos de flexibilidad laboral, tanto la fle-
xibilidad del empleo (externa e interna) como la salarial (facilitar el
ajuste de los salarios a la baja, la llamada devaluación salarial). Sin
embargo, cuando se observan los objetivos explícitos en la propia
normativa, se constata un cierto enmascaramiento de esos obje-
tivos reales. Así, en el preámbulo de la Ley 3/2012 se fija como
objetivo el establecer un marco que facilite la creación de puestos
de trabajo y la estabilidad del empleo y también se apuesta por «el
equilibrio en la regulación de las relaciones de trabajo: equilibrio
entre la flexibilidad interna y la externa; entre la regulación de la
contratación indefinida y la temporal, la de la movilidad interna
en la empresa y la de los mecanismos extintivos del contrato de
trabajo; entre las tutelas que operan en el contrato de trabajo y las
que operan en el mercado de trabajo, etc.». Y se concluye que «el
objetivo es la flexiseguridad». Garantizar «tanto la flexibilidad de
los empresarios en la gestión de los recursos humanos de la em-
presa como la seguridad de los trabajadores en el empleo y ade-
cuados niveles de protección social».
Sin embargo, cuando se analizan las medidas contempladas en
la reforma, constatamos que estas son coherentes con los objeti-
vos que hemos denominado reales, pero no con los objetivos ex-
plícitos en la normativa. Y es que, como se ha visto más arriba,
131
aunque existen distintas visiones en torno al concepto de flexi-

seguridad, la reforma laboral española no respeta ni siquiera los
puntos mínimos de consenso que pueden encontrarse en la lite-
ratura sobre este tema. Ese es el caso, por ejemplo, de la necesidad
del diálogo y el acuerdo entre los interlocutores sociales, o de que
se produzca un cierto equilibrio entre la flexibilidad y la seguridad.
La reforma laboral española no deriva del diálogo y el acuerdo
entre los interlocutores sociales. Los trabajadores la han percibido
como una imposición y han respondido con la movilización, lle-
gando, incluso, a convocar una huelga general. Si, como se ha se-
ñalado, el intercambio y la compensación es un prerrequisito para
el éxito de la flexiseguridad, aquí brilla por su ausencia. Además,
en un contexto de recesión económica y de debilidad de los tra-
bajadores, lo más probable era, como se ha producido, un resul-
tado desequilibrado. De modo que las medidas han ido dirigidas,
básicamente, a aumentar la flexibilidad interna y externa, a refor-
zar el poder empresarial en las relaciones laborales y a reducir los
salarios. Algunos ejemplos en este sentido son:
• Se aumentan las facilidades para los despidos objetivos y ex-

pedientes de regulación de empleo (ERE) (con una indemni-
zación de 20 días por año de antigüedad y con un máximo de
12 mensualidades).
• Se reduce la indemnización por despido improcedente del con-
trato indefinido ordinario a 33 días/24 mensualidades (antes
45 días/42 mensualidades) y se suprimen salarios tramitación
(excepto si el trabajador es readmitido por el empresario).
• Se extiende al personal laboral del sector público el despido por
causas económicas, técnicas, organizativas o de producción.
132
• Se aprueba un nuevo contrato de «apoyo a emprendedores»

para las empresas con menos de 50 trabajadores, con periodo
de prueba de un año.
• Se potencia el descuelgue de los convenios.
• Se otorga prioridad aplicativa al convenio de empresa en de-
terminadas materias frente al convenio de sector.
• Se limita la ultraactividad de los convenios colectivos a un año.
• Se suprimen las categorías profesionales como elementos de
clasificación profesional y se dejan como único instrumento
los grupos profesionales, lo que propicia una mayor movilidad
funcional de los trabajadores.
• Se habilita al empresario para imponer una distribución irregu-
lar del 10 % de la jornada anual.
• Se flexibiliza la movilidad geográfica.
• Se facilita la modificación sustancial de las condiciones de tra-
bajo.
• Se suprime la autorización administrativa en los ERE de sus-
pensión temporal de contratos y de reducción de jornada.
La ultraactividad
La ultraactividad hace referencia a que cuando finalizaba la vigencia de
un convenio este seguía aplicándose hasta que se negociaba uno nuevo.
Con la nueva regulación se establece que, si ha transcurrido un año
desde la denuncia del convenio, este dejará de estar vigente.
Las medidas anteriores muestran una orientación de la refor-

ma laboral española, más que hacia la flexiseguridad, hacia la fle-
xibilidad a secas. Además, se enfatiza en una forma de flexibilidad
pasiva (se disminuye la protección al empleo y se debilita el po-
der contractual de los trabajadores) que refuerza el modelo pro-
ductivo de bajos salarios, mano de obra poco cualificada y baja
productividad. Y, en lo que respecta a las medidas dirigidas a me-
133
jorar la seguridad de los trabajadores, simplemente brillan por su

ausencia. La reforma laboral, y otra serie de políticas que ha ve-
nido aplicando el Gobierno, lo que han hecho ha sido disminuir
la seguridad en el mercado de trabajo español y la seguridad en
los ingresos (disminución de la cobertura de las prestaciones por
desempleo y caída de los salarios).
Los resultados de la reforma laboral son muy difíciles de eva-
luar, ya que son muchos los factores que influyen en la evolución
de las variables laborales, de forma que es complicado desentrañar
en qué medida dicha evolución es consecuencia de las medidas
aprobadas o de otro tipo de factores. Tampoco podemos desa-
rrollar aquí un análisis exhaustivo del impacto en algunos ámbitos
concretos, por lo que nos limitaremos a comentar algunas cues-
tiones de tipo general.
En lo que respecta a la evolución del empleo, como ya se ha
señalado, está más relacionada con la evolución de la actividad
productiva que con la regulación laboral. En todo caso, lo que
habría hecho la normativa de contratación y despido más flexible
es aumentar la elasticidad del empleo/PIB. De este modo, durante
la fase recesiva (2008-2013), habría acelerado la destrucción de
empleo, con tasas de caída de este muy por encima de las del PIB
(en torno al doble, como se mostraba en la tabla 17). Y a partir
de la recuperación de 2014, el empleo crece a tasas similares a lo
que lo hace el PIB.
Tampoco tras la reforma laboral ha mejorado la calidad del
empleo ni ha disminuido la dualidad del mercado de mercado la-
boral. La destrucción del empleo se ha producido en los ocupados
a tiempo completo, mientras que ha aumentado el peso del em-
pleo a tiempo parcial. De este modo, la tasa de parcialidad (por-
centaje de empleo a tiempo parcial/empleo total) crece desde el
13,6 % en 2011 al 15,2 % en 2016. Además, este empleo a tiempo
134
parcial tiene muy mayoritariamente carácter involuntario (más del

60 % del mismo en 2015), habiendo aumentado desde la reforma
laboral.
La destrucción del empleo ha afectado tanto a los asalariados
con contrato temporal como indefinido, pero es significativo có-
mo en este último grupo han ido creciendo con el paso de los años
los porcentajes de destrucción, especialmente a partir de 2012,
debido a la reducción de la bolsa de trabajadores temporales exis-
tente en algunas empresas, al deterioro de las expectativas como
consecuencia de la persistencia de la crisis y a las facilidades de
despido que derivan de la reforma laboral. La tasa de tempora-
lidad (% de asalariados con contrato temporal/total asalariados)
ha caído hasta 2013 (como consecuencia de la mayor destrucción
del empleo temporal), pero empieza a crecer a partir de ese año
(cuando el empleo se empieza a recuperar); se situó en 2016 en
el 26,1 %, la segunda más alta de todos los países de la UE (solo
Polonia la superaba). También se ha reducido la duración de este
tipo de contratos; así, aumentó el porcentaje de los que tienen una
duración muy corta (menor o igual a una semana) que han pasado
de representar el 20,2 % en 2011 al 24,7 % en 2015.
La calidad del empleo es una cuestión fundamental no solo pa-
ra los trabajadores, sino también para el modelo productivo que
se quiere impulsar. Está muy estrechamente ligada a la mejor utili-
zación del trabajo como factor productivo, pues influye en la pro-
ductividad y en la participación en el mercado laboral. Afecta a
la productividad, ya que los incentivos del empresario para inver-
tir en la formación de los trabajadores son inferiores cuando la
duración de la relación laboral es menor. También los son los de
los propios trabajadores para formarse. Por otro lado, un grado
de utilización de los recursos laborales por debajo de su potencial
reduce la producción total de la economía. Y a esto le afecta la
135
inactividad y el desempleo, pero también la contratación a tiempo

parcial involuntaria y la sobrecualificación. Esta última se produce
cuando los trabajadores están ocupados en un empleo para el que
se requiere una cualificación inferior a la que estos poseen.
El otro aspecto relevante que hay que analizar, además del em-
pleo, es la evolución de los salarios, ya que, como se ha señalado,
un objetivo importante de la política económica durante el perio-
do de la crisis, y más concretamente de la propia reforma laboral,
ha sido el de la llamada devaluación salarial.
Como se observa en la tabla 19, los salarios se vienen mode-
rando en España notablemente desde 2010, con un crecimiento
menor que en la zona euro (ZE). Hay que tener en cuenta, ade-
más, que esos datos van referidos a los salarios medios que se ven
afectados positivamente por el efecto composición del empleo.
Es decir, en la media en que la destrucción de empleo ha recaído
más sobre los colectivos con menores niveles salariales, esto ha
afectado significativamente al aumento del salario medio, pero no
por una subida del salario de los trabajadores que continúan ocu-
pados. De este modo, el Banco de España estima que en el pro-
medio del periodo 2008-2012, los efectos composición habrían
contribuido en 1,3 puntos porcentuales cada año al incremento
de los salarios observado (Banco de España, 2014).
Tabla 19. Costes laborales unitarios, salarios y productividad. España y zona euro (ZE)
Costes labora- Remuneración Productividad

les unitarios asalariados
España ZE España ZE España ZE
2010 -1,7 -0,6 0,4 1,8 2,2 2,4
2011 -1,0 0,8 1,3 2,1 2,3 1,4
2012 -3,0 1,9 0,2 1,9 2,5 -0,3
2013 -0,4 1,3 1,7 1,7 2,1 0,4
2014 -0,3 0,7 0,0 1,4 0,2 0,6
2015 0,2 0,3 0,4 1,2 0,2 0,9
Fuente: Banco de España y elaboración propia
136
Los salarios, por lo tanto, han evolucionado en España por de-

bajo de los de la ZE y esto, unido al mayor crecimiento de la pro-
ductividad en España (por la destrucción de empleo), ha traído
como consecuencia una notable reducción de los costes labora-
les unitarios ( ),
mientras que en la ZE aumentaban (tabla 19). Sin embargo, la
mejora en la competitividad vía costes laborales (estrategia de de-
valuación salarial) que se desprende de esos datos no está exenta
de importantes inconvenientes.
1) En primer lugar, por cuanto supone de distribución regre-

siva de la renta. La caída de los salarios ha provocado un reparto
desigual de los costes de la crisis y una reducción de la participa-
ción de los trabajadores en la renta nacional: la participación de la
remuneración de los asalariados en el PIB ha disminuido desde el
49,6 % en 2011 al 47,4 % en 2014. Además, la caída de las retri-
buciones ha afectado más intensamente a trabajadores con sala-
rios más bajos: los salarios medios del percentil 10 han caído entre
2011 y 2014 un 9 %, mientras que los del percentil 90 lo hicieron
en un 1,6 %. De este modo, podemos hablar ya también de un
significativo porcentaje de trabajadores que, a pesar de tener un
empleo, están en riesgo de pobreza (el 14,8 % en 2014).
2) En segundo término, la combinación de la estrategia de de-

valuación salarial con la política de recortes del gasto público (con-
solidación fiscal) ha provocado una importante caída de la deman-
da interna, no suficientemente compensada por las aportaciones
del sector exterior4. Además, una de las partidas afectadas por es-
4. La aportación positiva al crecimiento del PIB del sector exterior entre 2010 y 2013 no
fue suficiente para compensar la fuerte caída de la demanda nacional. Y a partir de 2014,
137
tos recortes ha sido la destinada a las políticas laborales (pasivas

y activas), de forma que la tasa de cobertura de las prestaciones
por desempleo ha pasado del 78 % en 2010 al 55 % en 2015, y
el gasto en políticas laborales activas por desempleado (en % del
PIB per cápita) del 13,9 % en 2008 al 5 % en 2012 (la media de
la UE para 2013 era del 16,5 % y la de Dinamarca del 50,5 %).
De este modo, se debilitan dos de los pilares fundamentales que
se consideraban más arriba en las denominadas políticas de flexi-
seguridad, la seguridad en los ingresos (vía prestaciones por des-
empleo) y la seguridad en el mercado de trabajo (a la que deben
contribuir unas eficaces políticas laborales activas).
3) Y, en tercer lugar, la estrategia de devaluación salarial supone
la opción por una competencia vía costes, que estimula el desarro-
llo de actividades intensivas en trabajo poco cualificado y dificul-
ta el necesario cambio del modelo productivo hacia sectores más
avanzados, con productos de mayor valor añadido que compitan
en calidad e innovación. Máxime cuando, como ya se ha visto, esta
estrategia ha venido acompañada de una drástica reducción de los
recursos destinados a las políticas de I+D+i.
cuando el PIB empieza a crecer, es esta última la que sustenta esa recuperación, habida
cuenta de la contribución negativa del sector exterior.
138
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140
© Editorial UOC Capítulo III. Políticas económicas regulatorias
Capítulo III
Políticas económicas regulatorias
1. Políticas de regulación
1.1. Problemas sectoriales y objetivos

de las políticas de regulación pública
Se entiende por regulaciones a las reglas o normas especiali-

zadas establecidas por el sector público que son de obligato-
rio cumplimiento en el desarrollo de una actividad privada.
La cuestión esencial es que condiciona el beneficio de los agen-

tes que se relacionan, bien interempresas, bien empresa-clientes.
El resultado es que se condiciona la estructura y el desarrollo de
las actividades económicas (mercado), y se presentan unos impac-
tos directos sobre la asignación en la producción y la distribución
de recursos y rentas.
En términos generales, las regulaciones pretenden actuar sobre
los problemas comentados más arriba, es decir, sobre las exter-
nalidades, el poder de mercado y los problemas informativos. Pe-
ro concretando estos aspectos, se pueden distinguir los siguientes
problemas específicos.
141
1) Monopolio natural. La aparición de monopolios entraña que

la empresa que lo ostenta tiene capacidad de imponer cantida-
des, precios y condiciones suplementarias. Esta situación se agrava
cuando el monopolio es natural, es decir, existe una imposibilidad
para que otras empresas puedan acceder en ese mercado y generar
competencia. Así pues, las regulaciones estatales pretenden evitar
los efectos negativos de que una empresa opere en una actividad
en forma exclusiva y, en especial, cuando hay serios obstáculos
para que otras puedan acceder a ese mercado.
2) Conductas anticompetitivas. En ciertos casos, las empresas

pretenden limitar la competencia para maximizar sus beneficios.
Estos comportamientos pueden afectar:
• directamente a los mercados (sobre productos o sobre impo-

sición de condiciones adicionales);
• de forma indirecta (intervenciones sobre canales de distribu-
ción); o
• sobre propiedad (adquisición de capital de competidores).
Para evitar las consecuencias negativas de estas conductas, se

trata de estimular o defender la competencia.
3) Externalidades. Este factor supone que la maximización de

beneficios se consigue excluyendo costes, que adoptan la forma
de externalidades. Es decir, que se eluden costes o se consigue que
sean cargados a otros agentes.
Por ejemplo, las contaminaciones del medio ambiente. El objetivo de

las regulaciones en este ámbito es conseguir que los agentes se respon-
sabilicen de los costes que afectan a su actividad económica, aunque
142
también pretenden aumentar el poder de negociación de los agentes

afectados por los efectos negativos de las externalidades.
4) Problemas informativos. Con frecuencia, se asume que los

agentes tienen información perfecta de manera que pueden deci-
dir sobre cantidades y precios. Sin embargo, en la realidad la in-
formación es imperfecta, muchas veces parcial. En otras ocasio-
nes, la generación de información depende de uno de los agentes
implicados, de manera que la manipula en función de sus intere-
ses. En este caso aparece información asimétrica. Las regulacio-
nes tienen por objeto mejorar la generación de información exis-
tente en los mercados.
5) Mercados incompletos. Son aquellos en que, a través de la

oferta y la demanda, no se acaban de especificar los precios o las
cantidades. Las actividades de I+D+i suelen encontrarse afecta-
das por este tipo de problemas. En estos casos, resulta complica-
do, cuando no imposible, determinar los flujos económicos de las
actividades científicas y, por consiguiente, solo a posteriori es posi-
ble establecer el precio de sus resultados. En este caso las regula-
ciones tienen por objetivo reducir las incertidumbres.
Por ejemplo, las regulaciones de patentes ofrecen disfrutar en una es-

pecie de régimen de monopolio los resultados de las innovaciones ob-
tenidas para estimular que se introduzcan otras nuevas en el futuro.
6) Selección adversa. Tiene lugar cuando las empresas selec-

cionan a los clientes más rentables. Esta situación tiene lugar en el
ámbito de los seguros cuando no se asegura médicamente a per-
sonas mayores o con problemas especiales, o cuando se introdu-
cen trabas a los seguros para conductores jóvenes, motos o perso-
nas que hayan tenido accidentes repetidos. Las regulaciones obli-
143
gan a aceptar a los clientes problemáticos, al menos, en ciertas

circunstancias.
7) Riesgo moral. Consiste en que unos agentes disponen de in-

formación privilegiada y adoptan decisiones cuyos resultados ne-
gativos son soportados por otros distintos. Por ejemplo, cuando
los bancos comercializan activos financieros de alto riesgo o con
condiciones especiales, sin conocimiento de sus clientes, transmi-
tiéndoles unos costes, que no habían asumido. Las regulaciones
pretenden establecer controles y una supervisión de las activida-
des.
1.2. Instrumentos de la regulación
Dentro de las políticas de regulación se pueden distinguir cua-

tro tipos:
• políticas institucionales,
• de regulación-marco de actividades,
• condicionantes de actividades y
• sancionadoras.
Por razones expositivas, en este apartado se explicarán las tres

últimas y se dejará para el siguiente apartado un análisis más de-
tallista del primer tipo de políticas.
Clasificación de regulaciones
Sobre participantes
• De monopolios
• De entrada y salida
144
• De licencias con límites de participantes
Sobre precios
• De costes
• De beneficios
• De fijación de varios precios
• De determinación de la evolución
Sobre cantidades
Sobre calidades
• De condiciones productivas
• De control informativo
Las políticas de regulación-marco de actividades

Estas pueden ser de dos tipos.
1) Las primeras afectan a los derechos de propiedad. Aunque

nos encontramos en economías capitalistas donde, en teoría, los
derechos sobre la propiedad (uso, usufructo o venta) son plena-
mente privados, en la realidad para ciertos tipos de actividades se
establecen límites. Por ejemplo, restricciones a que empresas pue-
dan adquirir propiedades en otras del mismo sector o de otros
«cercano».
Por ejemplo, en España, que las generadoras de electricidad puedan

adquirir a las distribuidoras este tipo de energía.
Dentro de este tipo de políticas se encuentran bastante exten-

didas las que condicionan las relaciones de los accionistas en cier-
tas empresas grandes. Entre estas suelen aparecer la prohibición o
145
los límites a que extranjeros puedan comprar paquetes de accio-

nes en empresas nacionales. También suelen establecerse restric-
ciones a que un mismo propietario pueda adquirir un volumen
muy grande de acciones en ciertas empresas, o limitar la represen-
tación de propietarios en los consejos de dirección de las empre-
sas. Asimismo, para ciertas entidades se suele implantar la obliga-
ción de informar a través de organismos estatales especializados
sobre los cambios en el accionariado.
Por ejemplo, el artículo 181 del texto refundido de la Ley del mercado
de valores de 2015 indica literalmente:
«1. Las empresas de servicios de inversión deberán informar a la Co-

misión Nacional del Mercado de Valores, en la forma y con la periodi-
cidad que reglamentariamente se establezca, sobre la composición de
su accionariado o sobre las alteraciones que en el mismo se produzcan.
Tal información comprenderá necesariamente la relativa a la participa-
ción de otras entidades financieras en su capital, cualquiera que fuera
su cuantía. Reglamentariamente se establecerá en qué casos la informa-
ción suministrada tendrá carácter público.
2. Además, al menos una vez al año, las empresas de servicios de inver-

sión deberán informar a la Comisión Nacional del Mercado de Valores
de la identidad de los accionistas que posean participaciones significa-
tivas, indicando el volumen de dichas participaciones».
2) El segundo tipo de políticas afectan a las condiciones para

entrar o salir de una actividad económica. Con frecuencia, cuando
la iniciativa privada pretende acometer un tipo actividad no es su-
ficiente con iniciarla, sino que es obligatorio cumplir unos requi-
sitos. En general, se tienen que realizar una serie de trámites gené-
ricos previos, como darse de alta como autónomo, ser reconoci-
do en la Seguridad Social, que la actividad sea compatible con los
planes de ordenación de la zona, etc. También se requiere recibir
146
por parte de las autoridades una serie de autorizaciones previas,

como las sanitarias o las medioambientales.
Ejemplos de permisos estatales para iniciar una actividad

comercial
• Certificado de informaciones previas (ponen de relieve la compati-

bilidad del domicilio donde se va a ejercer la actividad comercial con
la actividad en sí misma).
• Certificado de calificación técnica (donde se especifican las caracte-
rísticas de la actividad y sus posibles riesgos, en especial, para los
trabajadores o para el entorno).
• Certificado municipal de zonificación (en el que se pone de mani-
fiesto que la actividad empresarial es compatible con las normativas
de uso por zonas realizada por el municipio).
• Autorización sanitaria (que destaca que la actividad empresarial es
compatible con la salubridad pública; con frecuencia quedan exclui-
dos de permisos las actividades relacionadas con actividades comer-
ciales –incluyendo venta y reparación– de aparatos electrónicos, de
electrodomésticos, de relojes, de fotografía, de vehículos, librerías,
de papel, de muebles, sastrerías, de calzado, de ropa, colchones, ba-
zares y otros).
• Certificados de apertura (se exigen para abrir un negocio comercial;
son conocidos frecuentemente como patentes comerciales).
• Certificado de calificación de actividad industrial (que indica que no
existen riesgos contemplados por el municipio donde se otorga).
• Permiso de edificación (con el que se autoriza la construcción de un
espacio para uso de actividades económicas).
• Permiso de obra menor (permite la realización de obras que no al-
teren la estructura principal del inmueble donde se acomete la acti-
vidad económica).
• Cambio de destino (es un documento público que permite cambiar
de actividad en un inmueble a otra no contemplada en el plan regu-
lador del municipio).
• Recepción definitiva de obra (que indica que una vez acabado de
construir o reformar un inmueble, se adapta a las actividades que se
pretende desarrollar).
147
Junto con las medidas apuntadas también se exige, para realizar

ciertas actividades, unas licencias especiales que requieren una se-
rie de requisitos. Adicionalmente, también aparece la exigencia de
que para realizar ciertas actividades aparezcan recogidas en unos
registros especiales de las administraciones públicas. Estos son los
registros administrativos, y esta exigencia suele afectar a las acti-
vidades que presentan cierto impacto sobre la salud o la seguri-
dad, como las relacionadas con la medicina, los mediadores de
seguros, las empresas habilitadas para desarrollar actividades re-
lacionadas con la seguridad industrial, las organizaciones de ins-
talación, mantenimiento y reparación de gas, electricidad o fonta-
nería. En general, los registros se suelen utilizar para facilitar las
inspecciones de los negocios por la Administración pública.
También se requiere la inscripción en un registro especial a las
empresas relacionadas con ventas a distancia (por teléfono, por
correo o por internet), en este caso motivado en la defensa de los
intereses de los consumidores.
Cabe señalar que existen unas licencias especiales que restrin-
gen absolutamente la capacidad para desempeñar ciertas activida-
des, que se denominan barreras de entrada.
Un ejemplo de límites al acceso a una actividad es aquello que acon-

teció cuando se implantaron las comunicaciones con telefonía móvil
en España, limitando la capacidad de poseer red de antenas a cuatro
operadores, de manera que el resto de empresas se verían obligadas a
alquilar los servicios a aquellas.
También se establecen barreras de salida, como por ejemplo, cuando

se subastan paquetes de líneas de transporte de pasajeros por carretera
(autobuses), donde unas no son rentables y otras cubren con sus ingre-
sos las pérdidas de las primeras, pero en ningún caso se permite a la
empresa que dejen de ofrecer los servicios de las primeras.
148
Las políticas de regulación que condicionan

internamente actividades
En estos casos no se afecta a la estructura del negocio privado,
sino a los procesos sobre su gestión. En concreto, estas regula-
ciones se refieren:
• a la fijación de precios,
• a la oferta de cantidades o
• al establecimiento de calidades (estándares de producción).
Respecto a las regulaciones que afectan a los precios, pueden

tener como referencia:
• los costes de producción,

• los beneficios,
• establecer varios precios simultáneamente o
• marcar la evolución de los precios.
En el primero de los casos se determina el coste y se le añade un

margen de beneficio, y el precio queda fijado administrativamente.
Con frecuencia, este tipo de regulaciones supone establecer unos
precios máximos. Esta forma de regular se utilizó extensivamente
hasta los años ochenta. Dentro de estas regulaciones se pueden
incluir las políticas de precios máximos en alquileres o comercia-
lización de gasolinas. Dentro de este grupo se podría considerar
aquellas que fijan un precio final adaptado a las condiciones de
los consumidores, en especial cuando afectan a los segmentos de
los más necesitados.
Un ejemplo, en el caso español, sería la fijación del precio de la bom-

bona de butano.
149
En ciertos casos, la regulación incide en el volumen de benefi-

cios debido a que considera que de ellos se ha de derivar un flujo
de recursos financieros para realizar inversiones en infraestructu-
ras o en innovaciones que permitan la obtención y suministrar el
bien o servicio en la actualidad y en el futuro. En estos casos, se
suele conducir a la fijación de un precio mínimo. La fijación de un
margen comercial suele establecerse en productos farmacéuticos
y también se ha aplicado de manera extensiva en la obtención de
productos agrarios.
En ciertas ocasiones se establecen precios distintos para un
mismo producto, en función de los horarios de consumo o por
consumidores (multiprecios).
En el sector de la electricidad, las obligaciones de ofrecer precios dis-

tintos a lo largo del día o el establecimiento de un precio especial para
aquellos usuarios que muestren una falta de recursos (bono social) se-
rían ejemplos de ambos casos respectivamente.
Finalmente, pueden destacarse las regulaciones sobre cantida-

des. Estas pueden afectar a diversos ámbitos de las actividades
productivas.
En primer lugar, a la exigencia de una producción mínima.
Ocurre, por ejemplo, con el servicio universal en telefonía en España,

que significa, entre otras cosas, que todo usuario podrá conectarse a la
red fija o mantenimiento de teléfonos públicos; se asumiría por Telefó-
nica, aunque sufragado, al menos parcialmente, por los otros grandes
operadores telefónicos del país. Dentro de este grupo también se pue-
de incluir la enseñanza obligatoria, como la exigencia de un consumo
mínimo.
En otras ocasiones se han establecido cantidades de produc-

ción máxima.
150
Ha ocurrido, por ejemplo, en la producción de leche, en el acero o en

las cuotas de pesca.
En segundo lugar, se pueden referir a la exigencia de mantener

capacidades productivas excedentarias, susceptibles de ser utiliza-
das.
Un ejemplo de esta regulación es la que atañe a las compañías eléctri-

cas, a las que se les obliga, con ciertas compensaciones económicas,
a mantener centrales de generación de energía disponible por si fuera
necesaria su utilización.
En tercer lugar, se encuentran las inversiones obligatorias, co-

mo aquellas que se suelen fijar a las empresas que trabajan en el
sector de los hidrocarburos. Dentro de este grupo también vale
la pena mencionar otras regulaciones que afectan a las formas de
producción (calidades), en especial las que atañen a condiciones
medioambientales o eficiencia energética.
Por ejemplo, la obligación de recoger, tratar y verter aguas residuales

para aglomeraciones urbanas de más de dos mil habitantes en la UE.
En términos de eficiencia energética, en 2012 se culminó el proceso
de prohibición de fabricación de bombillas de luz incandescentes en la
UE. De esta manera se estimularía el uso de otras alternativas, como las
de bajo consumo, las de LED, etc., y se ahorraría energía eléctrica.
Dentro de las regulaciones de las calidades se pueden destacar

las que establecen condiciones adicionales para el desempeño de
una actividad. Suelen condicionar la forma en cómo se desarrolla
una actividad económica, concretando requisitos adicionales.
Por ejemplo, en los establecimientos farmacéuticos se ha exigido tradi-

cionalmente requisitos de especialización del propietario, distancia en-
tre farmacias, pero cada vez más se les imponen condiciones sobre con-
151
troles de costes u ofertas adicionales de productos. En el caso de los

estancos, se trata, en España, de concesiones del Estado, que exigen
recibir un permiso especial y se obliga a reunir una serie de peculiarida-
des sobre presentación externa, formato de productos, etc. Para desa-
rrollar actividades de taxista, además de exigir una licencia, se necesita
un carné de conducir especial para transporte de pasajeros, carecer de
antecedentes penales, además de que, en ciertos casos, se les exige con-
diciones técnicas específicas a los coches, cierto nivel de estudios a los
conductores o ir vestidos con decoro.
En otros casos, se establecen estándares que limitan o excluyen

las posibilidades de ejercer actividades, a pesar de su rentabilidad
privada. Una parte importante de las regulaciones estatales sobre
estándares de producción se refiere a aspectos de salud, seguridad
o medioambientales.
En términos de salud, solo es posible producir y vender pro-
ductos farmacéuticos cuando sus componentes han sido aproba-
dos por las autoridades sanitarias. Con frecuencia se prohíbe el
uso de ciertos componentes en medicinas que impiden su comer-
cialización.
En el ámbito de la seguridad, en especial alimentaria, las regu-
laciones son muy extensas. Estas van desde la obligación de espe-
cificar las composiciones de los productos, definir las formas de
etiquetado, la prohibición en la utilización de ciertos componen-
tes o el establecimiento de características en los envases o empa-
quetados. Pero esto va más allá: condiciona las formas de obtener
los productos, es decir, establece restricciones a los fertilizantes
o insecticidas que se pueden utilizar en producciones agrarias, así
como las obligaciones de seguimientos veterinarios en la ganade-
ría. Dentro de estos últimos destacan la cada vez más intensa re-
gulación estatal acerca de los productos transgénicos.
152
Dentro de este último tipo de regulaciones vale la pena men-

cionar las que obligan a disponer de seguros especiales o de reunir
unos requisitos médicos.
Por ejemplo, la necesidad de contratar seguros especiales adicionales

para actividades de transporte de pasajeros, para transportistas de mer-
cancías, en especial, para camiones pesados, así como de responsabili-
dad civil para trabajadores contratados en ciertas actividades.
Por su parte, aquellos negocios industriales o de comercialización de

alimentos requieren que su personal disponga de un carné de mani-
pulador de alimentos, que exige un certificado médico para evitar la
transmisión de enfermedades infecciosas. Asimismo, aquellas empresas
o domicilios dotados con ciertas infraestructuras gasistas requieren la
realización de controles obligatorios anuales. También se podrían in-
cluir dentro de este tipo de normas las que limitan la publicidad de los
productos, como por ejemplo respecto al tabaco.
Regulaciones del nivel estatal de la EU en producción

de estándares de maquinarias
La UE ha emitido, entre otras, dos directivas, sobre maquinarias y sobre
uso de equipo por trabajadores. Estas inciden en los aspectos de salud y
seguridad en el trabajo. Estas directivas condicionan las características
de las maquinarias industriales y, en caso de no respetarse las normas
indicadas (regulaciones), estos equipamientos no podrán producirse ni
venderse en la UE.
Las regulaciones sobre maquinarias se suelen referir a estándares de

construcción, dispositivos de seguridad o de salud, materiales peligro-
sos, equipos de protección especial, controles ambientales, dispositivos
protectores, o especificaciones eléctricas, entre otros. Con frecuencia
los problemas de seguridad de diversa índole son los que argumentan
en última instancia el establecimiento de regulaciones sobre construc-
ción de maquinarias. En este sentido, la normativa comunitaria destaca
que los diseños de maquinarias deben evitar la causa de daños. En caso
de que no sea estrictamente posible, entonces se establece que deberán
utilizarse medidas especiales de protección adicionales y, si persiste la
153
inseguridad, entonces deberán definirse equipos de protección perso-

nal.
Respecto a la construcción de maquinarias, se explicita que deberán es-

tar fabricadas con los materiales pertinentes, estar provistas de dispo-
sitivos de iluminación adecuados, al tiempo que no deberán iniciar su
funcionamiento de forma repentina o, al menos, dispondrán de dispo-
sitivos de paro de emergencia.
Por su parte, el fallo en la fuente de electricidad no debe generar situa-

ciones peligrosas. Adicionalmente, los sistemas o partes de protección
deberán ser sólidos. Los problemas eléctricos, de ruido, de temperatura,
de vibración, de expulsión de gases, etc. deben estar controlados. Los
aspectos de seguridad han de estar bien indicados y se facilitarán ins-
trucciones para indicar el montaje, uso, ajuste, etc. de las maquinarias.
Por su parte, las maquinarias deberán disponer de un expediente técnico

que evidencie que se ajusta a la legalidad de la normativa de la UE.
En el caso de que la maquinaria esté catalogada como peligrosa, como
por ejemplo las relacionadas con trabajos con madera, levantamiento
de coches, equipos subterráneos, prensas, etc., deberán atenerse a una
regulación adicional específica.
Las políticas de sanciones

Cuando el Estado, en sus diversos niveles, detecta que los agen-
tes no observan las regulaciones emitidas o las infringen, enton-
ces se abre un expediente administrativo que evalúa el carácter de
no respeto a la regulación estatal y, en su caso, establece si la in-
fracción ha sido leve, grave o muy grave. A esta conclusión se le
asigna un tipo de sanción. Estas pueden ser de tres tipos.
1) En primer lugar, se encuentran las multas o sanciones pecu-

niarias. Estas varían en función de la gravedad con que se haya
infringido la regulación. En ciertos casos se establece una canti-
154
dad y, en otros, un porcentaje relacionado con el grado de incum-

plimiento.
Por ejemplo, en la recién aprobada normativa sobre autoconsumo eléc-

trico, la legislación estableció un sistema muy detallista para penalizar a
los agentes que tuviesen instalaciones de energía renovable no declara-
das y que no pagasen una tasa especial (tasa de respaldo).
2) En segundo lugar, se encuentra la pérdida de la autorización

para la realización de la actividad. En general, se encuentra aso-
ciada a infracciones graves y supone el cese de la actividad durante
un cierto tiempo, que es más o menos extenso en función de la
gravedad de la infracción.
3) En tercer lugar, aparece la inhabilitación para ejercer una

actividad. Como en el caso anterior, se encuentra asociada a que-
brantamientos, al menos graves, de las regulaciones establecidas.
En efecto, el mencionado periodo de abstinencia se encuentra
asociado a la gravedad de la infracción.
Con frecuencia los tres niveles de sanciones se aplican de ma-

nera progresiva, aunque en los casos muy graves, con frecuencia
se aplican los tres simultáneamente.
Ejemplo. Categorización de infracciones en actividades

recreativas y de espectáculos públicos (bares, restaurantes,
discotecas, etc.) por infringir regulaciones estatales y sanciones
Infracciones muy graves
• Sobre licencias (no disponer de la licencia correspondiente, incum-

plimiento de condiciones de seguridad o de salubridad, superar afo-
ro máximo, negativa de permitir la entrada a agentes públicos en el
ejercicio de sus funciones).
155
• Sobre desarrollo de actividad (tolerancia con tráfico de sustancias

prohibidas, celebración de espectáculos prohibidos, venta de bebi-
das alcohólicas a menores, arbitrariedad en la admisión de clientela,
no acreditación suficiente del personal de control).
• Reiteración de incumplimientos (reapertura del establecimiento sin
el permiso correspondiente, acumulación de más de dos sanciones
graves).
Infracciones graves
• Sobre licencias (no tener suscritos los correspondientes seguros,

ciertas condiciones de seguridad, incumplimiento de accesibilidad
para minusválidos, no adecuada insonorización, no disponer de los
libros de reclamaciones).
• Sobre desarrollo de actividad (suspensión de espectáculos sin justi-
ficación, admisión de menores cuando está prohibido, venta de ta-
baco a menores, publicidad engañosa).
• Reiteración de incumplimientos (acumulación de más de dos san-
ciones leves).
Infracciones leves
• Incumplimientos de horarios de espectáculos.

• Falta de limpieza e higiene.
Sanciones a infracciones leves
• Sanciones pecuniarias moderadas.
Sanciones a infracciones graves
• Sanciones pecuniarias altas.

• Clausura del local o prohibición del espectáculo durante medio año.
• Inhabilitación para organizar o promocionar espectáculos durante
un año.
Sanciones a infracciones muy graves
156
• Sanciones pecuniarias muy elevadas.

• Clausura del local o prohibición del espectáculo entre medio año y
dos años.
• Inhabilitación para organizar o promocionar espectáculos entre uno
y tres años.
1.3. Políticas institucionales: las agencias

reguladoras
Tal como se ha apuntado hasta el momento, las regulaciones

estatales no solo son una parte constituyente sino consustancial a
la propia naturaleza de una economía de mercado. El Estado emi-
te estas normativas que organizan la economía (descentralizada).
Sin embargo, la forma en que las propias regulaciones se elaboran
condiciona tanto su contenido como su aplicación.
Un elemento esencial en la elaboración de las normas radica en
las características del organismo administrativo que acometa esta
tarea. En gran medida, esta cuestión está vinculada al grado de
especialización de esa unidad estatal. Esta puede ser de diversos
tipos, en función de su grado de diferenciación y de las compe-
tencias de que dispone.
1) En primer lugar, puede tratarse de una sección no diferen-

ciada dentro de un ministerio. En este caso, no existe especializa-
ción en un área concreta.
2) En segundo lugar, podría adoptar la forma de un departa-
mento ministerial. En este caso, sí que existiría una diferenciación
y una especialización, pero, en principio, sus competencias se en-
contrarían severamente limitadas (por ejemplo, la dirección gene-
ral de seguros).
157
3) En tercer lugar, podría consistir en una entidad ministerial

con autonomía o bien extraministerial pero dependiente de un
ministerio (en cierta medida, un ejemplo sería la Agencia de In-
formación y Control Alimentarios, AICA, adscrita al Ministerio
de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente en Es-
paña). En cualquier caso, sí presentaría una especialización en un
área específica; también tendría un cierto grado de autonomía, en
función de los casos concretos, pero, en última instancia, depen-
dería del ministerio específico.
4) En cuarto lugar, aparecería el caso de una entidad adminis-
trativa autónoma, con capacidad de toma de decisiones propia,
que no rendiría cuentas a ningún ministerio, pero sí al gobierno
(por ejemplo, la Agencia de Evaluación de Políticas Públicas).
5) Finalmente, aparecería el caso de una entidad administrati-
va independiente del gobierno, que solo rendiría cuentas al par-
lamento y/o a los tribunales. Este último caso es el que se deno-
mina generalmente agencia independiente (por ejemplo, el Banco
Central Europeo).
La anterior clasificación pone de manifiesto que se ha de adop-

tar una decisión acerca del grado de especialización y autonomía
de las entidades que emiten las regulaciones estatales. Un elemen-
to crucial de las políticas económicas institucional en este ámbito
es la definición de este grado de autonomía y de especialización
de estas entidades administrativas reguladoras.
De hecho, cuanto mayor es la definición de la entidad, es decir,
su autonomía, y más se concentran sus actividades y objetivos, o
sea, su especialización, más se suscita la discusión entre la vincula-
ción entre esas dos dimensiones. En particular, se plantea por qué
cuando se crea una entidad administrativa (agencia) que regula un
cierto tipo de actividad económica no persigue sistemáticamente
158
los objetivos que se le han asignado (el interés general). Esto se

explica por cuatro razones esenciales:
a) Intereses políticos
Esta anomalía tendría lugar cuando la entidad reguladora
orienta su actividad condicionada por los intereses del gobierno y,
también, del partido político que lo sustenta. Esta discusión se ha
centrado en defender que la entidad administrativa (agencia) re-
guladora sea independiente del gobierno. La constitución de una
agencia independiente del gobierno o, dicho de otro modo, la de-
legación de las competencias del gobierno en una entidad admi-
nistrativa con plena capacidad de decisión en el ámbito concreto,
se suele sustentar en argumentos que responden, esencialmente,
a dos problemas.
• En primer lugar, la falta de capacidad técnica-económica de

la mayor parte de las entidades estatales para acometer ciertas
labores y alcanzar determinados objetivos, situación que con-
duce a la constitución de ese organismo administrativo espe-
cializado en el que se concentrarían los técnicos más compe-
tentes para acometer tales tareas. En definitiva, se asume que
las tareas cedidas suelen ser muy técnicas y complejas; un gru-
po de especialistas sería quien mejor podría acometer los retos
económicos en los ámbitos delegados. Adicionalmente, como
la atención prioritaria de la agencia sería alcanzar esos objeti-
vos, se alcanzarían de una manera más eficaz. Esta última con-
sideración se sustenta en que a la agencia correspondiente se
le asignaría prioritariamente un (solo) objetivo (por ejemplo, la
estabilidad en precios, como suele ocurrir en los bancos cen-
trales independientes) y se le evaluaría en función de este re-
sultado. El trasfondo de esta última idea se encuentra en que
159
la agencia tendría, dentro de la estructura del poder ejecutivo,

un elevado grado administrativo. El resultado debería ser una
mejor consecución de los objetivos asignados. Así pues, aque-
llo que justificaría la independencia de un banco central sería
que los gobiernos, para tratar de ganar elecciones, aumentarían
el déficit público, que al monetizarlo generaría inflación. Pri-
var al gobierno de parte de sus atribuciones y asignárselas a un
banco central, blindado con independencia respecto a aquel,
se transformaría en un vector relevante para conseguir la esta-
bilidad de precios.
• El segundo tipo de argumento es que la independencia de
la agencia respecto al gobierno eliminaría mecanismos de in-
fluencia sobre esa entidad y se conseguirían de una mejor ma-
nera los objetivos establecidos. El trasfondo de esta conside-
ración se sustenta en que los procesos democráticos y, en con-
creto, la realización de elecciones, puede cuestionar la persecu-
ción de los objetivos económicos establecidos. Es decir, que
los gobiernos, al tratar de ganar elecciones y mantenerse en
el poder (factores políticos), pueden dejar de lado la consecu-
ción de objetivos (económicos). Por supuesto, este tipo de ar-
gumentos eleva la categoría de ciertos objetivos económicos,
incluso más allá de las decisiones democráticas, generando du-
das y una intensa discusión al respecto.
La garantía de independencia política (en el sentido de respeto

al gobierno) de la agencia se conseguiría dotándola de un estatuto
de autonomía y elevando el rango administrativo. Su rendimiento
de cuentas no sería al gobierno, sino frente al parlamento. Para
reforzar la independencia, en especial respecto a intereses de los
partidos políticos, los directivos de las agencias deberían elegirse
en periodos no coincidentes con las elecciones parlamentarias en
160
el país y, en general con mayor duración, por ejemplo para perio-

dos de 6-8 años. Las decisiones de este tipo de agencias deberían
tener un carácter ejecutivo y, en su caso, solo podrían ser recurri-
bles frente a los tribunales de justicia. Por supuesto, es incuestio-
nable que se requeriría una asignación financiera suficiente, tanto
para cubrir las actividades corrientes como las de las investigacio-
nes que tuviese que acometer.
b) Intereses económicos de las actividades reguladas
Este problema aparecería cuando las regulaciones se realizan
en beneficio de las empresas que participan en las actividades
reguladas y en detrimento de la población (interés general). Las
agencias regulan actividades económicas, pero estas no son ajenas
a lo que acontece en esas áreas económicas. Esto ocurre por dos
motivos:
• Por un lado, cuanto más complejo sea el sector, más específi-

ca será la información que se requiera y en mayor grado se de-
penderá de cómo se establezca la comunicación con los agen-
tes regulados. En definitiva, las actuaciones de los regulado-
res dependerán del comportamiento e información facilitada
por los regulados. Como las regulaciones que se establezcan
se sustentarán, al menos en parte, en la información obtenida
del propio sector, los agentes que desarrollen sus actividades
poseerán fuertes incentivos para sesgarla en su favor. Es decir,
este inconveniente se fundamenta en la naturaleza asimétrica
de la información.
• Por otra parte, aparece el tamaño de las empresas implicadas.
En caso de que sean poco numerosas y de gran tamaño, enton-
ces no solo los problemas informativos anteriormente citados
se verán afectados, sino también la propia puesta en práctica de
las regulaciones de los reguladores. Desde este punto de vista,
161
entonces la efectividad, y por tanto la valoración administra-

tiva, de la agencia reguladora dependerá del consenso y de la
comunicación que establezca con los regulados. Esta situación
conduce a establecer acuerdos, de facto, con los regulados, en
contra de los objetivos previos asociados a la agencia, que son
reflejo del supuesto interés general. Así pues, los objetivos que
deberá perseguir la agencia se encontrarán condicionadas por
los intereses de las empresas reguladas, y se genera el fenómeno
que se conoce como captura del regulador.
Para evitar o limitar la captura del regulador se puede fomentar

la competencia dentro de los sectores regulados. Cuando existe
un alto nivel de concentración empresarial y, más aún, cuando los
sectores son estratégicos para la economía (por ejemplo, energía
o telecomunicaciones), podría ser recomendable que algunas de
las empresas fueran del Estado, con el objeto de obtener informa-
ción adicional del sector y evitar comportamientos de cártel en la
facilitación de datos al regulador. Un elemento esencial es conse-
guir agrupar un número suficiente de personal estable y con alto
nivel de cualificación en las mencionadas agencias de regulación.
En caso de que los sectores sean muy dinámicos (telecomunica-
ciones o banca), se suele defender que las normas susceptibles de
ser aplicadas por las agencias estatales gocen de cierta generalidad
para que puedan ser aplicadas a un mundo cambiante. Finalmen-
te, es imprescindible que dispongan de una suficiencia financiera.
c) Intereses internos de las agencias estatales
En este caso aparecen intereses internos, vinculados a las per-
sonas que forman las agencias que condicionan las regulaciones
no respondiendo al interés general. Estos intereses se encuentran
ligados, en primer lugar, a la situación corriente y, en segundo lu-
gar, a la futura de los miembros de las agencias.
162
La corriente aparece relacionada con el nivel de remuneración

actual y el estatus del personal. Esa situación puede generar casos
de corrupción. Respecto a la promoción futura, es especialmente
relevante para los directivos de las agencias, puesto que después
de su mandato pueden pasar a ocupar rangos de funcionarios al
uso, cayendo sustancialmente sus retribuciones, su estatus y los re-
querimientos de sus habilidades profesionales. Esta situación ge-
nera el problema denominado de las «puertas giratorias», es decir,
cuando cargos públicos pasan de trabajar en el Estado al sector
privado. Desde el punto de vista de los cargos públicos, en especial
cuando cesan en sus puestos en las agencias estatales, aumentan
sus ingresos y mantienen su nivel profesional. Desde la perspec-
tiva de las empresas en actividades estrechamente reguladas, por
un lado, y en ciertos casos, obtienen mayor «comprensión» de sus
intereses por parte de los directivos de las agencias estatales que
pretenden promocionarse en el futuro en el sector privado y, por
otro lado, una vez que tales personas trabajan en las empresas pri-
vadas ponen a su servicio el gran abanico de relaciones políticas
y económicas que ha acumulado (entre otros motivos, ligadas al
cargo desempeñado en la agencia estatal correspondiente). Estos
fenómenos de puertas giratorias no son ajenos al establecimiento
de mecanismos de captura del regulador.
Para evitar este tipo de problemas se establece como mecanis-
mo institucional el control parlamentario de las agencias estata-
les. También se asume que las remuneraciones deben ser suficien-
tes. Finalmente, en ciertos casos se ha definido un sistema de in-
compatibilidades de cargos. Esta incompatibilidad puede ir desde
excluir toda actividad paralela de aquellas personas que ocupen
puestos altos en una agencia estatal, al establecimiento de un pe-
riodo de carencia o de imposibilidad de ocupar cargos durante un
periodo determinado en empresas privadas vinculadas a la activi-
163
dad donde la persona ha participado en la regulación, a, finalmen-

te, excluir totalmente la posibilidad de que, una vez ocupado un
cargo directivo en una agencia, se puedan desempeñar actividades
en las que se ha participado en su regulación.
d) Intereses en otros ámbitos económicos (conflictos con

otros objetivos de política económica)
Cuando más se separa una entidad reguladora del resto del go-
bierno, mayor es la brecha existente entre la política económica y
la regulatoria de la agencia, introduciendo contradicciones e im-
pidiendo que se puedan conseguir alcanzar los objetivos ligados
al interés general. En este caso el problema se suscita en que la
realidad económica es compleja y sus diversas partes están rela-
cionadas. Esto significa que cuando aparecen distorsiones en al-
gunos ámbitos económicos pueden reflejarse en áreas en las que
exista una agencia especializada en su regulación. La eficacia en la
acción de la agencia requerirá tratar de expandir sus ámbitos de
actuación más allá de sus estrictas competencias.
Un caso típico es el que ocurre con el Banco de España, cuyo principal

objetivo es el control de la inflación y su área de referencia es el sec-
tor monetario-financiero; sin embargo, son abundantes sus informes
y recomendaciones de política laboral, justificados por el impacto que
tienen sobre la estabilidad de precios.
Entre los ejemplos típicos de interacciones entre políticas eco-

nómicas, se encuentran la presupuestaria y la monetaria.
En el caso español, la primera es competencia del gobierno y la segunda

del Banco de España (Banco Central Europeo). El aislamiento estricto
de ambos agentes diseñadores de estas políticas económicas conduce a
contradicciones serias, límites en sus eficacias y problemas de legitimi-
dad tanto para el gobierno como para el Banco de España. En ciertos
164
casos podían aparecer contradicciones entre normas emitidas por agen-

cias distintas, como ocurría antes, cuando existían independientemente
la Comisión Nacional de Competencia y las Comisiones de Energía o
Telecomunicaciones.
Para evitar estos problemas, se establecen relaciones informa-

les entre el gobierno y las correspondientes agencias, cuya impor-
tancia es esencial a pesar de la poca visibilidad que tienen. Desde
una perspectiva más institucional, a veces, se aprueban normas
legales que priorizan o pretenden coordinar decisiones proceden-
tes de agencias distintas. También se trata de resolver este tipo
de problemas a través de la creación de comisiones de coordina-
ción, que se pueden establecer para periodos relativamente largos
o cuando se suscitan problemas graves específicos.
2. Políticas de competencia
2.1. Tipos de competencia y lucha por mercados:

definición de problemas
Una economía de mercado se caracteriza por que los diversos

agentes (consumidores y productores) se relacionan de ma-
nera descentralizada intercambiando bienes y servicios.
En general se asume que existe una multitud de agentes, tanto

demandantes como ofertantes, de modo que ninguno puede ejer-
cer una especial influencia sobre los precios y sobre las cantidades
165
puestas en circulación. En estas condiciones tendría lugar aquello

que se denomina competencia perfecta.
La lógica de la competencia perfecta sería la siguiente:
1) Todos los consumidores individuales revelarían sus prefe-

rencias y decidirían libremente cómo satisfacer sus necesidades.
2) Esta situación determinaría qué producir.
3) La libre interactuación entre los agentes consumidores y
productores transmitiría la información acerca de las necesidades
de los consumidores, que se sintetizaría en la formación de unos
precios.
4) Con estos datos, el productor, maximizando sus beneficios,
se adaptaría al consumidor y decidiría qué, cómo y para quién pro-
ducir.
Es decir, que teniendo como trasfondo las necesidades de los

consumidores y los intereses (beneficios) de los productores, se
organizaría el proceso productivo y se asignarían los distintos re-
cursos disponibles. En pocas palabras, el qué, cómo y para quién
producir sería decidido por los propios individuos a través de su
relación directa y libre (el mercado).
A la competencia perfecta se le atribuyen una serie de efectos
positivos que, aunque sintetizados en que mejora la eficiencia y
aumenta el bienestar material, se pueden explicitar de la siguiente
manera:
• mejor asignación de recursos, puesto que la maximización de

beneficios concentraría la utilización de recursos en la cober-
tura de las necesidades más importantes y eliminaría los usos
menos relevantes o más caros;
166
• mayor eficiencia, puesto que al tratar de maximizar los ingresos

financieros, entonces se producirá al menor coste posible;
• menores costes de transacción, a causa de que las decisiones
son adoptadas por los propios individuos en sus relaciones di-
rectas, sin necesidad de intermediarios;
• mayor justicia distributiva, debido a que los ingresos y resulta-
dos se derivan de las contribuciones de los individuos a la ac-
tividad productiva;
• incentiva la libertad individual, puesto que nadie regula a los
individuos;
• estimula las tendencias hacia el equilibrio, como consecuen-
cia de que los desequilibrios generarán variaciones en los pre-
cios que orientarán las reasignaciones de recursos (los desequi-
librios serán temporales);
• incitación a la introducción de innovaciones, debido a que esta
será una de las vías para reasignar los recursos maximizando
los beneficios.
La anterior perspectiva considera conjuntamente la maximiza-

ción de beneficios y la generación de competencia perfecta como
elementos inseparables. De hecho, la maximización de beneficios
se consigue utilizando la vía ortodoxa, la de la competencia per-
fecta, en la que los distintos individuos inciden sobre precios, tra-
tando de reducirlos, y cantidades, cambiando producciones, au-
mentándolas o mejorando calidades. Sin embargo, la maximiza-
ción de beneficios no solo se podrá conseguir siguiendo este ti-
po de conductas, sino también a través de otras vías heterodoxas
económicas. Entre estas se encuentran:
• la adquisición de otras empresas, en especial las competidoras,
167
• llegar a acuerdos sobre precios y oferta de bienes con otros

productores que se hallan en el mismo mercado,
• utilizar la posición de dominio en un área económica para im-
poner condiciones adicionales a los clientes,
• conseguir ayudas públicas para reducir los costes de produc-
ción o realizar competencias desleales.
En efecto, el resultado se reflejará en un aumento de precios,

reducciones en cantidades ofertadas, frenos a las mejoras en cali-
dades, etc.
Finalmente, también se pueden maximizar beneficios a través
de vías estrictamente no legales. Por ejemplo, corrompiendo a
funcionarios relacionados con el área económica donde trabaja la
empresa, o eliminando físicamente a los empresarios competido-
res.
Las vías ortodoxas económicas de maximizar beneficios son
las idóneas y coherentes con los supuestos beneficios de la compe-
tencia perfecta. Las vías no legales pueden llegar a tener un fuerte
componente criminal y son objeto de tratamiento en otros ámbi-
tos que no son los de la política económica. Las vías heterodoxas
de obtener beneficios son agresivas con la competencia perfecta y
son objeto de las políticas de competencia por los efectos negati-
vos que pueden reportar, en general, por reducciones en eficien-
cia y aminoraciones en el bienestar de la población.
Sin embargo, aquello que es relevante para la iniciativa privada
no es que existe competencia, más bien perfecta, sino maximizar
los beneficios. Por este motivo, la iniciativa privada operará ac-
tuando sobre precios o cantidades, pero si puede también lo hará
utilizando otras vías, las denominadas heterodoxas. Es más, cuan-
to mayor sea el tamaño de las empresas o más éxito tengan sus
comportamientos productivos, dispondrán de mayor margen de
168
maniobra, es decir, tendrán mayor poder para imponer condicio-

nes al resto de participantes (competidores o clientes) y presiona-
rá hacia la generación de una competencia más imperfecta. Como
los propios participantes (iniciativa privada) difícilmente podrán
llegar a acuerdos para restablecer una competencia, más o menos,
perfecta, entonces esta situación justifica la intervención del Es-
tado y la aplicación de una política de competencia activa.
2.2. Competencia perfecta y objetivos de política

de competencia
Así pues, desde un punto de vista dinámico, los agentes, bus-

cando la maximización de los beneficios, generan una competen-
cia imperfecta, cuyos casos más extremos son los de tipo oligopo-
lista y monopolista. El problema es que las empresas, en lugar de
ser precio-aceptantes y adaptarse a la demanda, encuentran ven-
tajoso imponer precios, reducir las cantidades producidas o esta-
blecer condiciones especiales a los clientes.
El resultado conduce a una manifiesta reducción en la eficien-
cia y el bienestar social. Así pues, el objetivo de la política de com-
petencia sería, en general, la promoción de la competencia per-
fecta y, de esta manera, se podrían alcanzar los supuestos efectos
positivos que de ella se derivan y que se han apuntado más arriba.
En última instancia, el resultado sería un aumento en la eficien-
cia económica. Debe señalarse que la competencia en la realidad
será imperfecta debido a problemas derivados de las barreras de
entrada en la actividad productiva, a los costes de introducir cam-
bios, a la existencia de diferenciación en productos o a la presencia
de información asimétrica. Cuando las imperfecciones acerquen
la situación a las mencionadas más arriba, es cuando pasarán a
169
constituir objetivos de la política de defensa de la competencia.

No obstante, en ciertos casos, el incremento en competencia im-
perfecta se encuentra vinculado a aumentos en eficiencia, y estos
quedan excluidos de los objetivos de la política de la competencia.
En estas condiciones, el objetivo general de la política de com-
petencia es mejorar el funcionamiento de mercado en el sentido
de limitar las conductas anticompetitivas. En términos didácticos,
la política de competencia lucharía contra la competencia imper-
fecta. Esto se podría acometer generando competencia y redu-
ciendo sus imperfecciones. La primera dimensión de este tipo de
política, la de crear competencia, significa construir las propias re-
laciones de intercambio entre los agentes, bien para que aumenten
los agentes en juego, bien con la pretensión de que se amplíen las
áreas donde puedan intervenir. La segunda dimensión, la de de-
fensa, se refiere a cómo se desarrollan las relaciones ya existentes
entre los agentes y, por tanto, alude al poder que poseen.
Las políticas de defensa de la competencia, por tanto, presu-
men que ya existen relaciones descentralizadas entre los agentes
en áreas económicas concretas (mercados) y pretenden ajustar las
relaciones que mantiene, esencialmente, el sector privado dentro
de él mismo. Es decir, tratará de evitar las consecuencias negativas
de un desequilibrio en el poder entre los participantes, bien entre
empresas, bien entre empresas y clientes.
No obstante, con frecuencia se identifica la política económica
de competencia con la de defensa de la competencia, mientras que
la primera suele considerarse como una parte de la relacionada
con el sector público.
Políticas de creación de competencia

Las políticas de creación de competencia tienen por objetivo que apa-
rezca la competencia y, por tanto, se orientan hacia la extensión de la
actividad del sector privado. En gran medida estas políticas tratan de
170
generar competencia donde no la había. Dos son los motivos que jus-
tifican esta ausencia de intervención del sector privado:
• Por un lado, porque se trataba de áreas de acción exclusiva del sector

público y,
• por otro lado, porque no existía el área económica en sí misma para
la iniciativa privada.
Las limitaciones en el desarrollo de actividades económicas o el freno

en la competencia se justifican por distintos motivos:
• En primer lugar, por razones morales. En este caso, se suele con-

siderar que ciertas actividades no deben mercantilizarse, como por
ejemplo la producción y tráfico de personas.
• En segundo lugar, por motivos económicos. Se considera que las
actividades deben tener controles especiales por sus implicaciones
sobre la salud o la seguridad. Dentro de estas se encontrarían las re-
gulaciones de las actividades relacionadas con la producción y venta
de armas o drogas.
• En tercer lugar, causado por cuestiones tecnológicas. En este caso,
los cambios tecnológicos abren la posibilidad de realizar nuevas ac-
tividades, pero se requieren regulaciones especiales para que se pue-
dan desarrollar. Por ejemplo, el tráfico de datos sobre personas, en
especial, el masivo.
En todos estos casos, o existían regulaciones que impiden la realización

de las mencionadas actividades, o bien son realizadas por el Estado, lo
cual crea un monopolio público.
En este contexto, las políticas de creación de competencias irían enca-

minadas a fomentar la participación del sector privado en la realización
de esas actividades; se justifica en el cambio de las condiciones mora-
les, económicas o tecnológicas. Dentro de las políticas de creación de
competencia se pueden distinguir tres grupos:
1) En primer lugar, se encuentran las retiradas del sector público en

la realización de actividades, que son ocupadas por el sector privado,
171
incrementándose, al menos potencialmente, la competencia. Este tipo

de políticas pueden ser de dos tipos.
• Por un lado, el sector público puede vender propiedades a la inicia-

tiva privada y esta pasa a desarrollar estas actividades.
• Por otro lado, el Estado puede ceder ciertas actividades que serán
abordadas por el sector privado, y estas adoptan la forma de conce-
siones administrativas y contrataciones externas.
2) En segundo lugar, se puede ampliar la competencia a través de la des-

regulación de mercados. En este caso, destaca la eliminación de restric-
ciones al sector privado; se trata de la reducción de cuotas de produc-
ción o la eliminación de precios administrados. Con frecuencia, cuando
se privatiza un monopolio natural, se introducen limitaciones en pre-
cios y en cantidades mientras se consigue que se extienda la presencia
de otras empresas en ese tipo de actividades.
3) En tercer lugar, consiste en la introducción de nuevas regulaciones

para conseguir la mercantilización de un área económica. A este res-
pecto, no debe olvidarse que con frecuencia no se pueden crear nuevos
mercados sin el apoyo de regulaciones estatales. Por ejemplo, para el
desarrollo y consolidación del comercio electrónico fue necesario que
los Estados garantizasen unos derechos y obligaciones de las partes y
unas seguridades en los sistemas de pagos.
En el mismo sentido, en ciertos países las actividades de turismo sani-

tario relacionado con inseminaciones artificiales están limitadas o, in-
cluso paralizadas, por las restricciones estatales existentes.
Debe señalarse que el desempeño de actividades económicas por parte

del sector privado no significa que aumente la competencia, sino que
tales actividades dejen de quedar atrofiadas. Así pues, con frecuencia,
esto significaría la necesidad de aplicar políticas complementarias de
defensa de la competencia.
172
Los objetivos de las políticas de defensa de competencia se

concentran en luchar contra el excesivo control de mercado de
los agentes (empresas):
a) Acuerdos y prácticas restrictivas o abusivas

Este objetivo se encuentra relacionado con la prohibición de
comportamientos empresariales orientados a impedir, limitar o
falsear la competencia. Esta puede afectar a diversos ámbitos, co-
mo:
• la fijación de precios o condiciones económicas,

• limitaciones o establecimiento en controles de actividades
(producción, distribución, desarrollo técnico o inversiones),
• repartos de mercado o
• la aplicación de contratos que dejen en situación de desventaja
a unos competidores frente a otros.
Dentro de estas se encuentra la lucha contra la competencia

desleal. Estas prácticas tienen lugar cuando un fabricante o ven-
dedor no observa normas básicas de honestidad de la competen-
cia. Conductas al respecto son:
• vender productos por debajo de su coste (dumping de precios

o ventas a pérdidas),
• confundir a los consumidores acerca del precio final o caracte-
rísticas del producto (explotación de reputación ajena o actos
de imitación),
• difundir informaciones falsas sobre los competidores (denigra-
ción),
• tratar de identificarse con competidores para que adquieran la
producción propia (confusión),
173
• establecer condiciones adicionales a los proveedores a los que

se les compra la mayor parte de la producción, siendo estas
no vinculadas al propio producto (actos de dependencia eco-
nómica).
Clasificación de actos de competencia desleal más importantes
• Actos de confusión: Cuando se trata de desorientar al comprador

indicando que un producto tiene unas características que no posee.
• Actos de engaño: Cuando se emite una información deliberadamen-
te falsa acerca de una mercancía.
• Ofertas de condiciones paralelas: Cuando se subordina la realización
de un contrato a la aceptación de unas prestaciones suplementarias
que no tienen relación con el contrato originario.
• Actos de denigración: Se refiere a la difusión de informaciones que
perjudiquen la fama de los competidores.
• Actos de comparación: Son actividades por las que se comparan
productos con los de la competencia de manera tendenciosa (cuan-
do las características no son análogas, son irrelevantes o no son
comprobables).
• Actos de imitación: Consiste en asemejarse a productos de compe-
tidores para evitar que se puedan consolidar en el mercado.
• Explotación de la reputación ajena: Consiste en el uso de elementos
distintivos de productos de competidores con el objeto de captar
parte de su cuota de mercado.
• Violación de secretos: Consiste en la divulgación de secretos em-
presariales sin el consentimiento de los propietarios.
• Inducción a la infracción contractual: Consiste en incentivar a tra-
bajadores, proveedores, clientes y otros a infringir sus deberes con-
tractuales establecidos con los competidores.
• Violación de normas: Consiste en introducirse o mantenerse en un
mercado infringiendo normas legales.
• Venta a pérdida (dumping en precios): Consiste en la venta de pro-
ductos por debajo de su coste para eliminar a la competencia.
174
Dentro de este ámbito se encuentran los acuerdos de colu-

sión o cárteles. Esto supone que varias empresas en un mer-
cado dejan de competir entre ellas y coordinan sus compor-
tamientos.
Estos pueden ser: horizontales y verticales. Los primeros se re-

fieren a empresas que tienen el mismo tipo de producto y dentro
de las irregularidades que tienen lugar son los acuerdos en precios
o repartos de mercados. Respecto a los acuerdos verticales, afec-
tan a empresas que se encuentran en niveles distintos en la pro-
ducción o distribución de un producto (en la cadena de valor del
producto). Dentro de estas últimas se encuentran:
• las obligaciones de exclusividad para los distribuidores (tanto

respecto a productos como al tiempo de la imposición de ex-
clusividad),
• las cláusulas de no competencia poscontractual,
• las condiciones específicas que prohíbe a un distribuidor auto-
rizado a adquirir productos de un determinado proveedor.
b) Abuso de posición de dominio
Se entiende por posición dominante cuando una empresa po-

see el suficiente poder como para obstruir la competencia (se
encuentra cerca de una posición de monopolio), es decir, que
puede influir sensiblemente en las relaciones con los otros
agentes e imponer sus condiciones.
175
Sin embargo, que exista posición de dominio no significa que

se imponga sobre el resto de agentes en un mercado. Por este
motivo, las políticas de defensa de la competencia no persiguen la
posición de dominio, sino el abuso de ella.
La evaluación de una posición de dominio a veces es una cues-
tión delicada de precisar.
En primer lugar, se ha de considerar el mercado al que se ha-
ce referencia. Este está constituido por el conjunto de produc-
tos o servicios que son sustituibles unos por los otros, teniendo
en cuenta sus características técnicas, precios y otros aspectos. A
continuación, debe establecer el ámbito geográfico en el que las
condiciones de competencia son efectivas.
En segundo lugar, se han de estimar las condiciones de forta-
leza de las empresas en concreto. Desde este punto de vista se ha-
bría de tener presente si la posición de dominio es individual (por
una sola empresa) o colectiva (por un grupo de empresas o más
bien un oligopolio). Con frecuencia las irregularidades en la com-
petencia son generadas por posiciones de dominio individuales.
En tercer lugar, se ha de precisar el abuso de posición de domi-
nio, es decir, el comportamiento unilateral de la empresa que alte-
ra aún más la situación de competencia en ese mercado concreto.
En principio, debería tratarse de un acto unilateral de una empre-
sa porque, en caso de tratarse de un acuerdo, se trataría de otro
problema y objetivo de la política de defensa de la competencia.
Por añadidura, el elemento esencial no es que exista una voluntad
de generar un daño, sino que ha de perjudicar a la competencia.
Finalmente, el impacto del comportamiento de la empresa ha
de ir más allá de la competencia normal. Esta normalidad es difícil
de concretar porque, aunque se refiere a acciones sobre precios,
cantidades o innovaciones, si se consideran elementos dinámicos,
176
resulta complicado distinguir de otros comportamientos anóma-

los de competencia.
En general, se pueden distinguir dos tipos de abusos de posi-
ción de dominio:
• En primer lugar, de exclusión, que consisten en expulsar a los

competidores del mercado concreto, por ejemplo a través de
precios predatorios, descuentos especiales, imposición de con-
tratos unilaterales, etc.
• En segundo lugar, de explotación, que supone imponer condi-
ciones a los clientes, como precios excesivos, condiciones es-
peciales, etc.
c) Concentraciones económicas
Las concentraciones económicas tienen lugar en los siguientes
casos:
• cuando una empresa adquiere otra en la que no tenía partici-

pación (adquisición),
• en la ampliación de su peso accionarial en otra en la que ya
poseía propiedad (absorción) o
• en la creación de una empresa por otras (unión o fusión).
Las concentraciones empresariales, en general, pueden ser:
• horizontales (cuando afectan a empresas que operan en el mis-

mo mercado),
• verticales (se encuentran en mercados distintos, dentro de la
misma cadena de valor; pretenden producir internamente sus
propios componentes o bien tratan de vender a otras empresas;
se llaman en este caso concentración cruzada),
177
• de diversificación o también conocidas como de conglomera-

do (cuando la nueva agrupación trata de entrar en un nuevo
mercado, bien de producto, bien geográfico).
La aparición de problemas de competencia suele aparecer en

el primer caso, a veces en el segundo y raramente en el tercero.
La cuestión es definir cuándo constituye un peligro para la
competencia. En términos genéricos, y siguiendo la normativa
comunitaria europea sobre estos aspectos, se puede establecer el
impacto de las concentraciones de la siguiente manera:
Aumento eficien- Igual eficien-

cia económica cia económica
Aumento (o igual) ri-
validad en mercado A B
Reducción rivali-
dad en mercado C D
Los casos A y B no son objetivos de la política de defensa de la

competencia. En el caso C, la respuesta dependerá de sus carac-
terísticas concretas, mientras que aquello que aconteciese como
caso D debería ser prohibido, máxime si incluso se atisba una re-
ducción en la eficiencia económica.
Para concretar el objetivo de la política de defensa de compe-
tencia, en primer lugar, se habría de definir el mercado de referen-
cia. Esta cuestión es esencial y, a veces, difícil de determinar. En
el caso de la Unión Europea, esta dificultad emerge a la superficie
cuando se plantea si el mercado relevante es un país miembro o
la UE en su conjunto.
En segundo lugar, se pasa a estimar las cuotas de mercado. Por
ejemplo, en el caso español se exige notificación a las autoridades
competentes para su evaluación cuando se afecta a una cuota de
mercado igual o superior al 30 % del mercado relevante del pro-
178
ducto en concreto, o que el volumen de negocio de los partici-

pantes supere los 240 millones de euros.
Finalmente, han de estimarse los indicadores de concentración.
A este respecto, cuando se evalúa el impacto negativo de una con-
centración, se han de tener presentes dos efectos. Por un lado, los
unilaterales o directos, que se derivan del mayor poder de mercado
de la organización resultante. Por otro lado, el efecto coordinado
o indirecto, que aparece del mayor poder de las organizaciones
que pasan a operar en el mercado después de la concentración
(facilidad de colusión o de acuerdos de cártel). Este último efecto
es más difícil de fijar puesto que afecta a la estructura del mercado
concreto y a las conductas (prácticas) que ahí se suelen realizar.
Un problema específico sobre las concentraciones tiene lugar
cuando se pretende cambiar la situación estructural en un mono-
polio natural, gestionado por una empresa estatal. Con frecuencia
se postula la privatización de la entidad estatal. Sin embargo, esta
situación suele conducir a un monopolio privado, a una concen-
tración empresarial de gran envergadura, que después se trans-
forma en un obstáculo de grandes dimensiones para fomentar la
competencia. El motivo de esta situación es claro: mantener las
condiciones monopolistas de la empresa maximizaría su benefi-
cio.
El problema adicional es que las condiciones de privatización
condicionarán las situaciones del futuro del mercado en el que se
opere esa reorganización, pudiendo tener serias repercusiones en
eficiencia y competitividad. Por este motivo, cuando el objetivo
principal es fomentar la competencia, entonces se argumenta que,
en primer lugar, se ha de liberalizar y, posteriormente, privatizar.
De esta manera, se evitaría la aparición de concentraciones em-
presariales que impidiesen la competencia.
179
d) Ayudas estatales
Las ayudas estatales consisten en las ventajas financieras que

los Estados conceden a ciertas empresas o producciones.
Estas no solo son ayudas a fondo perdido o créditos en condi-

ciones especiales, sino también exoneraciones impositivas, ga-
rantías sobre préstamos o participaciones del Estado en em-
presas.
Respecto a los aspectos analizados en este punto, son relevan-

tes en la medida en que una empresa o un grupo de ellas, así como
unas producciones, se ven beneficiadas respecto a otras alterando
la competencia.
En definitiva, aquello que suponen las ayudas estatales es una
reducción de costes de las empresas concretas dejándolas en una
situación comparativamente mejor en relación con aquellas no re-
ceptoras de esos flujos financieros.
También existen ciertas excepciones cuando se trata de ayu-
das a consumidores individuales, asociadas a desastres naturales,
a proyectos de interés general relacionados con actividades cultu-
rales o protección del patrimonio.
También destacan las excepciones para el desarrollo regional.
Por ejemplo, dentro del ámbito de la Unión Europea se toleran,
aunque deben reunir unos requisitos relativamente específicos.
Al tener presente los anteriores objetivos se deduce que la po-
lítica de defensa actúa, en general, ex post, es decir, cuando se han
alterado las condiciones de competencia. Sin embargo, en el caso
de las concentraciones, la acción de la política de competencia es
180
ex ante, y se evita que puedan establecer organizaciones que obs-

truyan la competencia.
Antecedentes de la política de defensa de la competencia:

Estados Unidos y UE
Un país pionero en la defensa de la competencia fue Estados Unidos.
Allí se aprobó en 1890 la Ley Sherman, que prohibía la constitución de
monopolios. Esta ley fue muy vaga y no se pudo aplicar. Sin embargo,
en 1914 se reimpulsó a través de la aparición de la Ley Clayton. Esta
última sí especificó aspectos concretos como la ilegalidad de los con-
tratos con cláusulas de atadura, de los exclusivos, de la discriminación
en precios, así como los consejos de administración superpuestos o las
adquisiciones de acciones de empresas competidoras con el fin de con-
trolar mercados. Posteriormente, en 1950, se perfeccionó la legislación
y se definieron mejor las concentraciones empresariales y las irregula-
ridades en la competencia, aunque hubo que esperar a los años ochenta
para que se acabaran completando las normativa antitrust.
En Europa, se introdujo en Gran Bretaña, en 1948, una primera legis-

lación con especial mención a las concentraciones empresariales. En
1951, en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero,
se realizaron menciones a la política de competencia, aunque de manera
bastante superficial.
En Alemania, en 1957, se aprobó una normativa específica que com-

pletó las alusiones del mencionado tratado europeo.
Posteriormente, en los años sesenta, la Comisión Europea emitió unos

reglamentos reguladores de aspectos concretos de la competencia; en
los setenta, se prestó atención a los abusos en las posiciones de dominio
y, a partir de los ochenta, pasaron a un primer plano los problemas de
las concentraciones empresariales, así como de las ayudas públicas.
181
2.3. Instrumentos de la política de defensa

de la competencia
2.3.1. Instrumentos activos
1) Autorizaciones
Es cuando se permiten ciertas conductas o prácticas limitati-

vas de la competencia.
Estas medidas permisivas se sustentan en que se presume un

aumento claro en eficiencia o un incremento en los beneficios pa-
ra los consumidores. En general, este tipo de decisiones requieren
una claridad, objetividad y legalidad en los criterios aplicados y en
las argumentaciones de las entidades públicas responsables de la
política de competencia para salvaguardar su legitimidad. Además,
este tipo de cuestiones presenta una relevancia adicional puesto
que son la base para responder a recursos de terceros, bien de
empresas competidoras, bien de consumidores.
En ciertos casos, no se requiere el permiso de las autoridades
para realizar una actividad que puede agredir a la competencia
(por ejemplo, en ciertos tipos de concentraciones empresariales
pequeñas). Una variante de estas son aquellas que requieren de
una notificación por parte de los implicados (esto es especialmen-
te válido para las concentraciones empresariales) a las autoridades
públicas, quienes, en caso de no alegar nada en concreto, darán
por válido el comportamiento.
Cabe señalar que este procedimiento de notificaciones requie-
re la concreción de los requisitos a los que se tienen que ajustar
182
las empresas. El otro tipo de autorizaciones son las expresas; es

decir, requieren de una aprobación por parte de las autoridades
vinculadas a la competencia.
La conducta que afecta a la competencia puede ser permitida o
condicionada. En este último caso pueden establecerse dos tipos
de limitaciones: sobre propiedad y sobre conducta.
La primera, en términos de concentraciones, suele manifestar-
se en la obligación de vender parte de los activos del conjunto
empresarial; este hecho también es conocido como desinversión.
Respecto a la segunda, se refiere a que se establecen limitacio-
nes a comportamientos empresariales, como por ejemplo impedir
que una empresa pueda hacer uso de su posición de dominio.
En el primer caso, la ventaja que tienen es que se adopta la
decisión y no se requieren exámenes posteriores, mientras que el
inconveniente es que la decisión deja de ser reversible.
El segundo caso supone que las autoridades de la competencia
deberán continuar ejerciendo un control sobre la empresa para
que no reoriente sus conductas agrediendo a la competencia, pero
tiene la ventaja de que los errores se pueden subsanar con cierta
facilidad.
2) Prohibiciones
Estas suponen una limitación a la toma de decisiones descen-

tralizada de los agentes económicos (empresas).
Las prohibiciones pueden referirse a comportamientos que

pueden agredir a la competencia, a la pretensión de creación de
183
concentraciones empresariales o a la concesión de ayudas públi-

cas.
En todo caso, para poder llevar hacia adelante estas medidas,
se requiere que las autoridades públicas vinculas a la competencia
dispongan de la suficiente información y en el momento opor-
tuno. Adicionalmente, habrán de poseer elaborados un conjunto
de criterios sobre los que actuar. Por supuesto, las mencionadas
autoridades estatales deberán disponer de la potestad de imponer
multas a las organizaciones que infrinjan sus decisiones.
3) Terminación convencional
Se trata de una figura que se encuentra entre la autorización

y la prohibición.
Esta situación tiene lugar cuando, a la luz de la ejecución del

expediente administrativo, el supuesto infractor de la competencia
ofrece unos compromisos a las autoridades, en general vinculados
a su conducta, que se transforman en vinculantes. Por supuesto,
esta oferta ha de ser suficiente, es decir, adecuada para resolver los
problemas de competencia y garantizar suficientemente el interés
público. De este modo se paraliza el expediente sancionador y se
evita la multa. El incumplimiento de los compromisos constituye
una infracción muy grave. Así pues, la terminación convencional
constituye una finalización atípica de un expediente administrati-
vo sancionador, puesto que la forma ordinaria consiste en extraer
las conclusiones (en general sanción) después de haber cumplido
las distintas fases del expediente administrativo.
184
Las ventajas que ofrece esta vía es que, al no concluirse el ex-

pediente, no hay acreditación de infracción contra la competen-
cia, y por supuesto no se derivan sanciones y se acortan los plazos
respecto a la consolidación final de las pretensiones de la empresa.
Esta tipo de figura está diseñada para que la Administración
pública aumente su eficiencia cuando se pueden restablecer con
cierta rapidez las condiciones de competencia. A veces, esta figu-
ra ha suscitado ciertas confusiones por su nombre. En concreto,
convencional no se deriva de la idea de «al uso» o «habitual», sino de
la palabra «convenio». El convenio por el que se llega a un acuer-
do entre las partes.
4) Sanciones
Las sanciones pueden ser pecuniarias y administrativas, aun-
que, en ciertos casos, pueden llegar a ser penales.
Las sanciones pecuniarias o multas suelen tener un carácter
disuasorio (preventivo) respecto a llevar hacia adelante compor-
tamientos anticompetitivos. No obstante, presentan también la
faceta de castigar los comportamientos prohibidos. Esto último
conduce a la discusión acerca de la proporcionalidad, que se refie-
re a que la multa debe mantener cierta relación en cuanto al tipo
de conducta anticompetitiva realizada, su gravedad, su duración
y la situación individual de la propia empresa. Por ejemplo, si se
multa a un cártel entonces la sanción habrá de considerar no so-
lo la actividad anticompetitiva, sino los flujos financieros que ha
supuesto, al igual que la duración que ha tenido.
Entre los criterios que se deben tener presentes en el momento
de aplicar una multa, se encuentran:
• su impacto sobre el conjunto de la economía,

• el volumen de ventas de la empresa en concreto y
185
• la duración de la infracción.
Así pues, un elemento estratégico en este tipo de medidas es

cómo se estima el monto de la multa. Con frecuencia se toma co-
mo referencia el volumen de ventas del producto donde se ubica
la infracción durante el último año completo, y se multiplica por
el número de años en que se haya realizado la irregularidad.
En el caso de la Unión Europea (tabla 20), normalmente se
utiliza como referencia para fijar la multa un máximo del 30 % del
valor de las ventas del producto afectado por la infracción, pon-
derado por el tipo de incidente en relación con la competencia,
el ámbito geográfico o si la infracción se ha llevado a la prácti-
ca. Además, esta pauta de referencia puede ser acrecentada o ami-
norada en función de los casos. Por ejemplo, se suele aumentar
cuando las empresas son reincidentes o cuando la infracción pro-
viene de cártel.
Debe matizarse que a las multas se les suele establecer unos
límites vinculados al impacto, bien económico sobre la empresa,
puesto que el objetivo no es eliminar a la entidad infractora, bien
temporal, debido a que se asume que los efectos de las agresiones
sobre la competencia se van extinguiendo progresivamente.
Respecto al primer aspecto, se suele establecer un límite sobre
el volumen de negocios de la empresa; por ejemplo, en el caso
de la UE es de un 10 %, mientras que en cuanto al segundo, se
establecen prescripciones; por ejemplo, en la Unión Europea, de
cinco años desde que se concluyó la infracción hasta que se inició
la investigación estatal.
Tabla 20. Metodología de cálculo de multas en la UE
Porcentaje del valor de ventas afectadas

(0-30 %)
Multa base Por número de años
15-25 % adicional de las ventas consideradas
si se trata de un cártel
186
Incrementada por Por ejemplo: liderar la infracción, ser reinci-

dente u obstruir la investigación
Por ejemplo: participación limitada o com-
Reducida por portamiento favorecido por la normativa vi-
gente
Límite global 10 % del volumen de negocios (por infrac-

ción)
Clemencia (100 % para la 1.ª, hasta el 50 %
para la segunda, 20-30 % para la tercera, y
Reducción adicional hasta un 20 % para el resto)
Transacción (cuando el cártel acepta la mul-
ta): 10 %
Reducción por incapacidad administrativa
5) Medidas cautelares
Consiste en la paralización provisional de ciertas conductas

que pueden agredir a la competencia.
Estas suelen suponer cesar de realizar una actividad, establecer

condiciones especiales para evitar que se altere la competencia o
imponer fianzas con las que, en su caso, se puede resarcir a los
afectados por las malas prácticas en competencia. En general, las
medidas cautelares no deberán suponer perjuicios irreparables a
los afectados ni, por supuesto, violaciones en la legislación general
vigente.
6) Medidas persuasivas
A diferencia de las anteriores medidas que tenían un carácter
coactivo, cada vez se está extendiendo más la aplicación de otras
que pretenden convencer a las empresas de las ventajas de que
exista una competencia fluida. Se trata de las medidas de promo-
ción de la competencia interactuando con los agentes económi-
cos, tanto privados como con las administraciones públicas, pero
incorporando también a la opinión pública.
187
Respecto a las empresas, estas políticas concentran parte de su

atención en que las empresas tomen consciencia de la ilegalidad
de ciertas actividades (por ejemplo, acuerdos de cártel); en cuanto
al público, son medidas de formación dirigida a la sociedad civil
o de acercamiento a los potenciales infractores y denunciantes.
En aquello que atañe a las administraciones públicas, se trata
de ofrecer información para mejorar las regulaciones vinculadas
a la competencia:
• En primer lugar, destacan las medidas que publicitan las deci-

siones de la Administración contra los comportamientos anti-
competitivos. Estas medidas poseen un claro carácter preven-
tivo y ejemplarizante. En el caso español, el mecanismo más
importante es la inscripción en el Registro de Defensa de la
Competencia de las decisiones, recomendaciones y prácticas
relacionadas con estos aspectos.
• En segundo lugar, la edición de estudios de mercado e infor-
mes de proyectos normativos, parte de ellos con propuestas
de cambios en regulaciones. Algunos de estos estudios avan-
zan el impacto de alteraciones en regulaciones en actividades
específicas.
• En tercer lugar, cuando los organismos especializados en de-
fensa de la competencia ofrecen asesoría y dan respuestas a es-
tructuras estatales nacionales o internacionales.
• En cuarto lugar, la difusión de información mediante nuevas
tecnologías de comunicaciones (por ejemplo, el blog de la Co-
misión Nacional de los Mercados y la Competencia –CNMC–
o Twitter).
• En quinto lugar, el envío de cartas informativas cuando se de-
tectan conductas contrarias a la competencia.
188
• En sexto lugar, la publicitación de las actividades de las co-

misiones de defensa de la competencia a través de memorias
anuales o notas periódicas de prensa mostrando sus activida-
des concretas.
• En séptimo lugar, fomento de actuaciones preventivas, como
la elaboración de códigos de conducta, la apertura de buzones
de reclamaciones, el establecimiento de metodologías de de-
tección temprana de irregularidades, etc.
2.3.2. Instrumentos pasivos
1) Programas de clemencia
Consiste en la reducción o, incluso, la exención de las sancio-

nes a aquellas empresas que colaboraban en una práctica an-
ticompetitiva y que la denuncien, aportando pruebas, frente
a la Administración pública.
En general, son medidas para luchar contra los cárteles, que

constituyen infracciones graves y difíciles de demostrar. Por aña-
didura, estas medidas presentan también un carácter disuasorio.
Estas medidas tienen ciertos límites. Por un lado, a qué empresa se
le aplican. En general, esta no debe haber sido la iniciadora de la
infracción y debe abandonar la práctica prohibida. Por otra parte,
se aplica una gradación en los beneficios.
La exención de la multa solo se suele aplicar al primer denun-
ciante, mientras que a las siguientes la reducción es menor.
2) Apoyo a las reclamaciones privadas
189
Consiste en promover o facilitar que los propios consumido-

res y usuarios (físicos o jurídicos) puedan reclamar daños y
perjuicios frente a comportamientos anticompetitivos.
En general, estas medidas se operan tratando de facilitar las

tramitaciones de las reclamaciones de los clientes a través de los
juzgados y obtener indemnizaciones. No obstante, esta vía pre-
senta dos grandes problemas:
• la dificultad de reunir pruebas convincentes al respecto

• la complejidad que entraña estimar los perjuicios o los daños
generados
La política de competencia en España

A raíz del Plan de Estabilización de 1959 se asumió el compromiso de
luchar contra las prácticas restrictivas de la competencia.
En 1963, se creó una primera ley sobre competencia que contempló

la creación de un Tribunal de Defensa de la Competencia, adscrito al
Ministerio de Comercio, pero con independencia funcional. Asimismo,
se constituyó el Servicio de Defensa de la Competencia, que instruiría
los expedientes.
En 1989, utilizando como fundamento la legislación comunitaria, se

aprobó una Ley de defensa de la competencia, y se mantuvo la estruc-
tura del Tribunal y Servicio de Competencia.
Posteriormente, en 1999, se introdujo un cambio de competencia entre

ambas estructuras administrativas gestoras de la política de competen-
cia.
Una reforma estructural tuvo lugar en 2007, cuando se aprobó una nue-
va Ley de defensa de la competencia; una de sus características esencia-
190
les era la fusión del Tribunal y del Servicio de Competencia en la Co-

misión Nacional de Competencia. La nueva legislación reforzó la inde-
pendencia de la Comisión, al tiempo que introdujo elementos de una
nueva política al respecto, como en los programas de clemencia o el
fomento de las medidas no coactivas de promoción de la competencia.
En 2013, tuvo lugar una reforma ulterior con la aprobación de una

nueva ley por la que se fusionaba la Comisión Nacional de Competen-
cia con la Comisión Nacional de Energía, la Comisión del Mercado de
Telecomunicaciones, el Comité de Regulación Ferroviario, la Comisión
Nacional del Sector Postal, la Comisión Nacional de Regulación Eco-
nómica Aeroportuaria y el Consejo Estatal de Medios de Comunica-
ciones; se creó así la Comisión Nacional de Mercados y Competencia.
2.4. Ejecución de la política de defensa

de la competencia
Con las políticas de defensa de la competencia no se trata de

luchar contra cualquier tipo de comportamiento empresarial que
agreda a la competencia, sino contra aquellas conductas que alte-
ren gravemente la competencia.
El problema radica en que un exceso en el esmero en su apli-
cación podría afectar al principio movilizador de una economía
capitalista, la búsqueda de beneficio y parte de los elementos po-
sitivos que tienen asociados, como la innovación, la búsqueda de
cobertura de las necesidades de los consumidores, etc. Es decir, la
lucha por una competencia perfecta puede conducir a reduccio-
nes en la eficiencia.
En particular, y en primer lugar, con frecuencia se establecen
como un factor moderador de las políticas de defensa de la com-
petencia el hecho de que las agresiones a la competencia sean de
escasa importancia o poco significativas. El problema en que se
191
incurre en la ausencia de una definición clara de ese «poco impac-

to».
En segundo lugar, cuando las conductas empresariales anti-
competitivas se deriven de decisiones o recomendaciones de la le-
gislación aprobada en el país. Como cuando legalmente se permite
un solo operador de un servicio en una zona insular debido a las
dificultades de rentabilidad para la supervivencia de más agentes.
En tercer lugar, se suelen establecer excepciones a las políticas
de defensa de la competencia cuando contribuyan a mejorar la
producción o distribución de bienes y servicios. Eso suele ocurrir
cuando se detecta que los clientes se benefician de parte de las
ventajas, en el momento en que se aplican restricciones a otras
empresas, o cuando solo se elimina la competencia en algunos
productos ofrecidos, pero no en la parte sustancial.
Debe señalarse que, en ciertos casos, también se permiten
comportamientos discutibles con las competencias cuando es exi-
gido por condiciones económicas específicas o en beneficio del
interés público, como ocurre en ciertas promociones de las ex-
portaciones o que tengan un impacto económico positivo en zo-
nas o sectores deprimidos.
Para poner en práctica la política de competencia, se tienen que
seguir distintos pasos:
1) Identificación del mercado relevante.

Se trata de lo que se denomina mercado de referencia, y posee
tres dimensiones.
• el tipo de productos,
• el área geográfica y
• las empresas participantes.
192
2) Análisis del impacto de la irregularidad en competencia.

Con frecuencia, un elemento relevante es la cuota de mercado
afectada por la conducta de las empresas o por un grupo de ellas.
En general, si es pequeña o existe facilidad de penetración en
el mercado, entonces se debilita el impacto negativo en la com-
petencia. Por ejemplo, en el caso de tratar de aplicar condiciones
especiales a los clientes, cuanto más fácil sea pasarse a otros pro-
veedores, el daño sobre la competencia será menor.
En ciertos casos, si se trata de una concentración empresarial,
aun no respetándose las condiciones anteriormente apuntadas, se
permite que vaya hacia delante si se generan economías de escala.
3) Evaluación estática de la competencia.

En este momento, se trata de determinar el impacto sobre las
conductas que pueden agredir a la competencia sobre el bienes-
tar y sobre los precios a corto plazo. En gran medida, se evalúan
los posibles efectos adversos de la empresa o grupo de empresas
respecto a su poder de mercado.
4) Evaluación dinámica de la competencia.

Este análisis es a medio-largo plazo y afecta a la estructura de
mercado. En este caso, las observaciones concentran su atención
sobre la competencia potencial y las posibilidades de que nuevos
competidores puedan entrar en el mercado de referencia.
Aquí se contempla la posibilidad de entrada de competidores
y, en caso de que tenga lugar, si cambiaría la situación de compe-
tencia. Es decir, el elemento crucial es qué tipo de barreras de en-
trada se suscitan en el mercado de referencia.
5) Evaluación de eficiencia productiva y riesgos empresariales.
193
Desde este punto de vista se tiene presente la posible contra-

dicción entre eficiencia productiva y limitaciones de la competen-
cia. En ciertos casos, cuando tiene lugar una fusión, el argumento
que se esgrime son las mejoras productivas (economías de escala),
a costa de menguar el número de competidores en el mercado de
referencia. Esta situación pone en una difícil disyuntiva a las auto-
ridades, excepto en casos claros en los que aparezcan reducciones
en precios y mejoras en abastecimientos.
Sin embargo, uno de los grandes problemas que presenta la
política de competencia son las relaciones con otras políticas eco-
nómicas y, en particular, las organizadas en torno a la política in-
dustrial.
Dentro de los objetivos de la política industrial se encuentra
el apoyo a empresas y sectores estratégicos o en declive. Dentro
de los primeros suelen estar los vinculados a seguridad y defen-
sa, pero también a otros como telecomunicaciones, electrónica,
energías renovables, etc. En los segundos aparecen sectores, con
fuerte concentración empresarial y alto nivel de empleo, como si-
derurgia, naval o extracción de carbón.
En ambos casos, parte de la política industrial se sustenta en
otorgar ayudas especiales (vía gastos o ingreso), pero también me-
diante regulaciones especiales, de manera que beneficia a unas em-
presas en detrimento de otras, bien nacionales, bien extranjeras.
Es decir, altera las condiciones de competencia.
Por ejemplo, desde la Unión Europea se presta una atención especial a

las ayudas financieras que conceden los gobiernos a sus empresas na-
cionales y se controla ex ante y ex post este tipo de intervenciones; ello
constituye una dimensión muy destacada de la política de competencia
comunitaria. También desde Bruselas se observan con detenimiento las
concentraciones empresariales por las asimetrías que pueden generar
y las irregularidades que pueden aparecer en el control de cuotas de
194
mercado (capacidad de imponer condiciones a las clientelas y desplaza-

miento anormal de competidores).
Sin embargo, las ayudas de los Estados no son el único pro-

blema. En sectores especiales, se suelen crear organismos espe-
cializados en regularlos. En ciertos casos, la creación de estos en-
tes administrativos se encuentra vinculada a que anteriormente se
trataba de actividades estatalizadas en las que, posteriormente, se
privatizaron las empresas, y se tenían que evitar abusos de posi-
ción de dominio.
En el caso español estas entidades administrativas especializadas en re-

gular actividades se encuentran, por ejemplo, en la energía o en las te-
lecomunicaciones. Sus decisiones marcan las condiciones de relaciones
entre las empresas que operan regularmente y las que pueden pretender
acceder al mercado. Es decir, establecen el marco y las condiciones de
competencia, y se solapan con las atribuciones de las agencias que en-
focan su atención hacia la competencia. Así pues, suelen proliferar los
conflictos de una política industrial gestada en las agencias reguladoras
con la de competencia. Por un lado, las agencias de competencia deben
controlar qué ocurre en esos sectores, como por ejemplo la asignación
de licencias para operar y, por otro lado, no es extraño que las entida-
des reguladoras tengan que dar respuesta a conductas anticompetitivas
desarrollas en su ámbito de referencia económica.
En términos de ejecución de la política de competencia, tam-

bién debe mencionarse la estructuración de la entidad adminis-
trativa que lleva hacia adelante esa intervención estatal. Por ejem-
plo, en países grandes, como Estados Unidos, Alemania o Espa-
ña, existe una descentralización, es decir, aparecen agencias regu-
ladoras de la competencia en el ámbito nacional, pero también en
el regional.
195
Por ejemplo, en el caso español, en 1998 se concretó una legislación al

respecto, que se desarrolló en 2002. Según esta normativa, parte de las
atribuciones del Tribunal y del Servicio de Competencias fueron tras-
ladadas a las comunidades autónomas. Estas afectaron, sobre todo, al
control de prácticas restrictivas y a la vigilancia de precios o conductas
abusivas, por supuesto, en los respectivos ámbitos geográficos. Los di-
versos entes autonómicos (esencialmente tenían competencias de ins-
trucción de expedientes sobre competencia, dejando la resolución al
Tribunal de Competencia central), se coordinaban a través de una Junta
Consultiva y de un Consejo de Defensa de la Competencia. La cuestión
es que la descentralización en los entes que llevaban a cabo la política
económica de competencia la ha transformado en más sensible a aque-
llo que ocurría en el ámbito territorial, es decir, hacia la política (indus-
trial) regional.
Este tipo de interacciones ha puesto ciertos límites a la ejecu-

ción de la política de competencia.
2.5. Evaluación de la política de competencia
La competencia supone la relación entre agentes en circuns-

tancias distintas, es decir, en diferentes mercados. Por añadidura,
las implicaciones económicas de la competencia dependen de la
situación particular en cada mercado. Por este motivo, la evalua-
ción de la política de competencia no se puede reducir a unos po-
cos indicadores cuantitativos, sino que requiere el uso de un aba-
nico relativamente amplio de ellos.
Se pueden distinguir tres tipos de indicadores de evaluación:
de recursos, de resultados y mixtos.
1) Los indicadores de recursos toman como referencia la capa-

cidad del origen de la generación de la política de competencia.
196
Estos indicadores pueden ser cualitativos y cuantitativos. Los

primeros agrupan información respecto al estatuto del organismo
que vehiculiza la política económica, es decir, su grado de inde-
pendencia, pero también en cuanto a la normativa legal referente
a este tipo de ámbito económico. Esta información resulta esen-
cial puesto que el grado de independencia del organismo condi-
ciona su capacidad de actuación y mediatiza la credibilidad de sus
actuaciones.
Debe señalarse que la discusión acerca de la independencia pre-
senta dos dimensiones: respecto al poder político y en cuanto al
económico. El primero se refiere a que este tipo de organismos no
sean utilizados como armas electorales por los partidos políticos
(en especial el gobernante) y el segundo, y no menos importante,
que no responda a los intereses de los propios agentes regulados
(captura del regulador).
Los indicadores cuantitativos aportan información acerca de
los recursos financieros del organismo que lleva hacia adelante la
política de competencia, el volumen de personal y su cualificación.
2) Los indicadores sobre resultados se construyen con encues-

tas acerca de la eficacia de la política de competencia o los resul-
tados de las intervenciones como proporción de expedientes eje-
cutados, sanciones aplicadas, etc.).
Dentro de este tipo de indicadores se pueden considerar los
de carácter más administrativo, por ejemplo, el número de proce-
dimientos iniciados (concentraciones, comportamientos restricti-
vos de la competencia, abusos de posición de dominio o ayudas
estatales) o de resolución asumida (aprobación, rechazo, termina-
ción convencional, sanciones).
197
También se pueden considerar las veces que se remiten las re-

soluciones de los órganos de competencia a los tribunales de jus-
ticia, así como los resultados de estas decisiones judiciales.
Se pueden contabilizar también las sanciones y sus volúmenes.
En la tabla 21 aparece parte de la información base que se utiliza
para abordar este tipo de evaluaciones.
Tabla 21. Casos examinados por la Comisión Nacional de Mercado y Competencia (CNMC)
2010 2011 2012 2013 2014

Archivado 63 23 29 20 16
Terminación
convencional 10 5 4 3 3
Sanción 17 31 31 17 22
No sanción 3 9 0 6 1
Total 93 68 64 46 42
Fuente: CNMC (2015): memoria anual, 2014
3) En cuanto a los indicadores sintéticos, pretenden relacionar

la competencia con el grado de productividad y con el crecimiento
económico. En concreto, existen algunos organismos extranjeros
que publican informes que establecen relaciones entre la compe-
tencia y la competitividad.
En general, se ordenan los países siguiendo una suma de cri-
terios, entre ellos, los de competencia. Cuando se explican los as-
pectos de competencia, suele considerarse la parte de la informa-
ción facilitada por los anteriores indicadores explicados.
Una de las aportaciones de estos informes es que permiten
una comparación internacional, en ciertos casos, en términos de
competencia.
De esta información se pueden extraer conclusiones acerca de
la evaluación de la política de competencia, en el nivel empresarial
o en el agregado de la economía.
Respecto al primer nivel, lo que es relevante es el conjunto de
medidas adoptadas para promover la competencia. En este ám-
198
bito son relevantes las evoluciones de los precios o la evolución

de las cuotas de mercado. Debe tenerse presente que estos pará-
metros pueden cambiar no como consecuencia de anomalías en
la competencia, sino por razones productivas. Por ejemplo, los
precios pueden aumentar para incorporar futuras innovaciones,
o puede haber un aumento de la cuota de mercado de un agente
dominante porque sus costes fijos sean menores.
En caso de tener lugar concentraciones, los aumentos en los
precios revelan una irregularidad en la competencia. Evitar con
antelación estos efectos resulta un indicador esencial de la efecti-
vidad de la política de competencia. Sin embargo, existe un grave
problema informativo al respecto porque las empresas implicadas
poseen información de la que no dispone el regulador. Esta asi-
metría en la información conduce a que las empresas implicadas,
por un lado, sobrevaloren los resultados en eficiencia derivados de
la concentración y, por otro lado, oculten futuros comportamien-
tos agresores de la competencia en caso de tener lugar la agru-
pación empresarial. A este respecto, las medidas que impiden las
concentraciones resultan más efectivas que aquellas que se orien-
tan a establecer modificaciones en las conductas de las empresas
implicadas.
En el caso de contemplar los acuerdos de cártel, las políticas
aplicadas deben conseguir una reducción en los precios. Debe
destacarse que existe una tendencia a aumentar las multas relacio-
nadas con los casos de cárteles y se ha reducido el número de
casos. No obstante, no es concluyente la explicación al respecto
de la eficacia de la política de competencia debido a que no se
sabe si un menor número de casos se debe a que hay menos en la
realidad o a que se han descubierto menos. El problema es que se
estima que un 80 % de los cárteles se encuentran ocultos y resulta
199
difícil que salgan a la luz porque sus miembros presentan fuertes

incentivos para adherirse a ellos y no revelar su existencia.
Cuando aparecen casos de abuso de posición dominante se
acumula una serie de problemas:
• En primer lugar, no se concreta qué es el abuso y se deja en

manos de los órganos de control el problema.
• En segundo lugar, existen serias dificultades para establecer el
mercado relevante donde existe posición dominante, tanto en
términos geográficos como de producto. De hecho, el resulta-
do es que en ciertos casos se genera un aumento de precios
que se justifica en las condiciones específicas geográficas del
mercado (por ejemplo, insularidad en el caso español).
En cuanto a las ayudas públicas, estas se encuentran vinculadas

a políticas sectoriales y, entonces, se producen conflictos dentro
de la propia política económica del gobierno. De hecho, en ciertas
ocasiones se han argumentado las contradicciones entre la políti-
ca de competencia y la industrial. En el caso extremo, no debe ol-
vidarse que, en el caso de otorgar ayudas públicas, estas se suelen
ejecutar y solo cuando se ha concluido el expediente de compe-
tencia pasan a retirarse; pero, en esos momentos, las circunstancias
económicas de los beneficiarios pueden ser mejores y parte de las
condiciones iniciales de competencia habrían quedado obsoletas.
La segunda dimensión es la relación de la política de compe-
tencia con el conjunto de la economía. Estos análisis asumen que
las mejoras en la competencia se reflejan en el nivel macroeco-
nómico porque permite aumentos en eficiencia a corto plazo y
a largo plazo. La primera puede ser distributiva, es decir, que re-
duce las tasas de beneficios, que se transfieren a los consumido-
res, y productiva, o sea, estimulando una reasignación de recursos
200
económicos. Se han realizado estudios empíricos tratando de eva-

luar esta relación y, con frecuencia, queda claro que una crecien-
te competencia, aumenta el número de empresas y fomenta me-
joras en su gestión, contribuyendo positivamente al crecimiento
económico. A largo plazo, se argumenta que fomentaría la inno-
vación tratando de acrecentar la cuota de mercado. No obstante,
en términos empíricos esta consideración no es inmediata y han
de introducirse muchas matizaciones respecto a la estructura de
la industria en concreto o su componente tecnológico.
A pesar de los problemas que pueda tener la política de com-
petencia, ha de destacarse que, habiendo aparecido relativamente
tarde, ha ido cogiendo fuerza y, finalmente, ha ido adquiriendo
una gran relevancia a partir de los años noventa del siglo XX.
201
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203
© Editorial UOC Capítulo IV. Políticas de entorno: infraestructuras...
Capítulo IV
Políticas de entorno: infraestructuras
y medio ambiente
1. Política de infraestructuras
1.1. Los problemas de trasfondo en la política

de infraestructuras
Dentro de una economía mixta aparece el capital privado, que

se asocia a las unidades productivas que se relacionan de manera
descentralizada. Sin embargo, para que esta relación tenga lugar,
es preciso crear una base material: las infraestructuras. El proble-
ma es que, aunque resulta beneficiosa para todas las unidades pro-
ductivas su existencia, por un lado, los costes suelen ser muy ele-
vados y, por otro lado, la limitación de la capacidad para obtener
beneficios por su uso aparece limitado, bien porque es difícil ex-
cluir a los usuarios, bien porque se valora que expulsar a agentes
en su utilización perjudicaría sensiblemente el interés general. Es-
ta situación justifica la intervención del sector público en el ám-
bito de las infraestructuras.
Las infraestructuras constituyen sistemas complejos dentro

de los que es posible distinguir: estructuras, equipamientos y
servicios.
205
Las estructuras son la parte inmobiliaria, como las carreteras,

las vías férreas, la presa en una central hidráulica, etc.
Los equipamientos corresponden a los bienes muebles, como
las señalizaciones o balizas en las carreteras o en las vías férreas,
así como las maquinarias en las centrales hidráulicas.
Por supuesto, este conjunto de estructuras y equipamientos se
construyen y se organizan para generar una serie de bienes y servi-
cios, por ejemplo, siguiendo los ejemplos anteriores, el transporte
de personas y mercancías por carretera o tren, o la fabricación de
energía eléctrica.
Quizá para fijar mejor las ideas vale la pena establecer una cla-
sificación, que puede alumbrar mejor la política económica al res-
pecto.
Las infraestructuras pueden ser de dos tipos (figura 15):
• Económicas. Se encuentran, por ejemplo, las de

(tele)comunicaciones, las de transporte, etc.
• Sociales. Son las de carácter educativo (escuelas, institutos o
universidades), sanitario (centro sanitarios generales, de espe-
cialidades u hospitales) o servicios asistenciales (espacios de
atención a población marginal, prisiones, etc.).
Las infraestructuras suponen una primera fase de construc-

ción, pero aparece después otra acerca de su gestión. Esta últi-
ma supone una organización adicional relacionada con mantener
las infraestructuras en funcionamiento (explotación), conservar-
las (reparaciones) e introducir mejoras.
La gestión de las infraestructuras resulta esencial porque, en
caso de no realizarse o hacerlo de manera deficiente, los servicios
derivados se resentirán y su calidad caerá o, incluso, se eliminará,
transformando a las infraestructuras en no operativas.
206
Figura 15. Tipología de infraestructuras
La importancia de las infraestructuras radica en su impacto

económico. Con frecuencia se asume que el proceso productivo
consiste en transformar unas materias primas organizando unos
recursos materiales (edificaciones y equipos) y otros humanos
(trabajadores) de una determinada forma (tecnología) para obte-
ner un producto.
Sin embargo, esta perspectiva exige completarla con la ubica-
ción de la empresa en la realidad, es decir, considerar el entorno
empresarial. Este último está condicionado por dos dimensiones
esenciales: la implantación en el mercado y las infraestructuras.
Desde este punto de vista, las infraestructuras son un condi-
cionante para el desarrollo de la actividad económica. En particu-
lar, las empresas no se instalan en cualquier lugar, sino que nece-
sitan unas condiciones de ubicación que se han de completar con
unas exigencias de abastecimiento, tanto de los materiales que va
a transformar como de aquellos servicios imprescindibles para su
funcionamiento (energía, agua, evacuación de residuos, etc.), pero
también de los bienes que genera.
La ausencia de infraestructuras puede imposibilitar la realiza-
ción de la actividad productiva mientras que su existencia facilita
que se realice.
207
Una de las características de las infraestructuras es que, cuan-

do aparecen, son beneficiosas para muchas organizaciones pro-
ductivas, es decir, suelen generar externalidades positivas para el
conjunto o para parte importante del tejido productivo. Así pues,
las infraestructuras pueden tener un impacto beneficioso para la
competitividad y sobre el crecimiento económico global del país.
El carácter físico-material de las infraestructuras las ubica en
un territorio. Estas pueden estimular la economía de la zona y, por
tanto, la renta regional. En ciertos casos, se transforman en un
vector esencial de desarrollo de un territorio. Vinculado a este tipo
de aspectos, el aumento de ingresos se manifiesta en un acrecen-
tamiento de la renta de los individuos, lo cual mejora el bienestar
social. Pero, por añadidura, en muchos casos, estas infraestructu-
ras presentan un componente social (escuelas, hospitales, centros
de ocio) que suponen un impacto directo sobre la calidad de vida
de las personas de un territorio o país.
De los efectos acabados de enunciar se derivan también unas
vinculaciones con otras políticas económicas no relacionadas con
las de infraestructuras. Como se ha dicho, el carácter material de
las infraestructuras las localiza en lugares concretos con impactos
positivos. Por este motivo, la política regional no es neutra frente
a la construcción de infraestructuras. Vinculado a los efectos ex-
ternos positivos, la aparición de infraestructuras facilita o estimu-
la la actividad industrial y, por este motivo, se encuentra en una
posición central dentro de la política industrial.
Por otra parte, la construcción de las propias infraestructuras
y los efectos secundarios sobre la actividad que se encuentra a su
alrededor significa la creación de empleo de manera más o menos
estable. El resultado es que tradicionalmente la política de empleo
ha considerado como muy relevante la construcción de infraes-
tructuras. Desde un punto de vista no tan positivo, a veces, se
208
encuentra la relación de la creación de infraestructuras y la polí-

tica medioambiental. En efecto, la construcción de infraestructu-
ras supone el cambio de uso de un territorio (por ejemplo, suelo
agrario por asfalto) o altera la utilización de recursos (por ejem-
plo, la construcción de centrales hidráulicas en los ríos), de mane-
ra que se condicionan ambos tipos de dimensiones de la política
económica.
Keynesianismo y política de infraestructuras

Parte de la justificación de la política de infraestructuras se popularizó
por la extensión de corrientes económicas de pensamiento keynesiano.
Desde este punto de vista, cuando había una falta de demanda efectiva
que generaba desempleo, se podía cubrir acrecentando el gasto públi-
co. Parte de este gasto se podía vehiculizar en forma de construcción
de infraestructuras. Sin embargo, esta perspectiva se vio cuestionada,
al menos en parte, con la progresiva internacionalización de las econo-
mías. En estas nuevas circunstancias, parte del gasto público ya no se
quedaba en el interior del país, sino que se orientaba hacia el exterior, de
manera que se limitaba su impacto positivo sobre la demanda agregada.
Así pues, en la última cuarta parte del siglo XX ya se suscitó con fuer-
za el límite del alcance del gasto público, en parte del relacionado con
infraestructuras, que se combinó con los retos para financiarlo. Es de-
cir, se destacaron los problemas de los grandes gastos que suponían
la construcción de infraestructuras y su compatibilidad con los déficits
estructurales del Estado.
Estos problemas abrieron dos tipos de debates:
• el relacionado con la reestructuración del sector público y

• el relacionado con los problemas de la oferta.
Este último ámbito de discusión comenzó a plantear la participación

activa del sector privado en la construcción y gestión de infraestructu-
ras.
209
Respecto a los efectos y, en definitiva, a las interrelaciones en-

tre las infraestructuras y la actividad económica, deben destacarse
algunos comentarios relevantes:
1) En primer lugar, suele aparecer una correlación entre creci-

miento económico y aumento en infraestructuras. Sin embargo,
lo que no está claro es la causalidad. Es decir, si el aumento de in-
fraestructuras fomenta el crecimiento económico o el incremen-
to en la actividad productiva es la que estimula la aparición de in-
fraestructuras. En efecto, la primera causalidad es la que siempre
se ha esgrimido, utilizando como referencia las consideraciones
apuntadas más arriba: tratar de estimular la actividad económica
de una zona. Por ejemplo, se podría desarrollar alguna zona de-
primida económicamente a través de una mejor conexión de esa
región con infraestructuras viales. La segunda dirección de la cau-
salidad pone de relieve que el propio crecimiento económico ge-
nera recursos económicos y de poder que estimulan la creación
de infraestructuras.
2) Una segunda dimensión de la discusión concentra su aten-
ción en la relación entre los ritmos de crecimiento de las infraes-
tructuras y la actividad económica. Cuando una zona está dotada
de pocas infraestructuras, puede ocurrir que cuanto más se creen
mayor será el ritmo de crecimiento. No obstante, a partir de un
cierto volumen de infraestructuras, las nuevas aportarán menores
beneficios económicos. Se trata, en definitiva, de que existen unos
rendimientos decrecientes. Este tipo de discusión plantea abierta-
mente la necesidad de establecer un análisis costes-beneficios en
la construcción de infraestructuras, cuyos resultados, a la sazón,
dependerán del conjunto de infraestructuras y no solo de aquella
que se esté proyectando.
210
3) Un tercer tipo de debate se concentra en qué tipo de infra-

estructuras presenta más relación con el estímulo de la actividad
económica. Esta discusión conduce a incidir sobre la distinción
entre dos tipos de infraestructuras mencionados más arriba. En
términos generales, se asume que las infraestructuras económicas
presentan un impacto positivo (dentro del marco de las conside-
raciones ya realizadas) sobre la actividad productiva, pero se sus-
citan interrogantes acerca de las de tipo social. Con frecuencia se
asume que pueden suponer un impacto indirecto sobre el creci-
miento económico.
Por ejemplo, respecto a las infraestructuras que dan servicios culturales

(teatros, casas de cultura, museos, etc.), se discute el impacto, al menos
directo, respecto a su relación con mejoras en el crecimiento económi-
co. Cabe señalar que en regiones aisladas o con condiciones climáticas
especialmente crudas, la oferta de salarios más elevados no suele ser
suficiente para atraer al factor humano y se requiere de ofertas de ser-
vicios culturales complementarios. Desde este punto de vista, sí que
existiría una relación directa entre la existencia de esas infraestructuras y
la creación-mantenimiento de tales actividades productivas y, por con-
siguiente, con el crecimiento económico.
En las condiciones explicadas hasta el momento, la política de

infraestructuras tiene como trasfondo los siguientes retos (pro-
blemas):
1) En primer lugar, la ausencia de infraestructuras. Este pro-

blema, tal como se ha apuntado, normalmente se asocia a que su-
pone límites al crecimiento de una zona o impide el desarrollo de
una región.
2) En segundo lugar, el deterioro de las infraestructuras exis-

tentes. Este problema pone de relieve que pueden existir infraes-
211
tructuras, pero que se encuentren en mal estado. Por supuesto,

este inconveniente remite a que las infraestructuras, además de
construirlas, requieren conservación.
3) En tercer lugar, aparece un subutilización de las infraestruc-

turas existentes. En general, esta anomalía puede deberse a dos
circunstancias:
a) Por un lado, a una mala utilización de la infraestructura, que

suele ocurrir en construcciones cuyo destino no está especificado
claramente con antelación.
Por ejemplo, es el caso de algunos de los edificios que constituyen la

Ciudad de las Ciencias en Valencia.
b) Por otro lado, a una inadecuación al aparato social y pro-

ductivo.
Por ejemplo, ha ocurrido con la construcción de una línea de tren de

alta velocidad entre Albacete, Cuenca y Toledo, que se cerró medio
año después de su inauguración debido a la falta de su utilización por
usuarios.
4) En cuarto lugar, aparece la saturación de las infraestructuras

en uso que limitan su funcionalidad. Este último problema suele
generar cuellos de botella para el crecimiento económico.
Por ejemplo, en las relaciones entre dos ciudades en la que existe un

tráfico de personas muy intenso, dentro de una cierta distancia se suele
plantear como solución a la saturación de las infraestructuras existentes
la construcción de trenes de alta velocidad.
212
1.2. La configuración de la agenda en la política

de infraestructuras
Los grandes objetivos de este tipo de política serán:
• Que se creen infraestructuras y alcancen un tamaño óptimo en

un territorio.
• Que estén adaptadas y sean compatibles a sus posibilidades de
uso.
El primer objetivo pretende que aumenten las infraestructuras,

bien porque no existan, bien porque en el caso de estar construi-
dos resulten insuficientes para el uso que se les esté dando. Asi-
mismo, dentro de este objetivo se encontraría el tratar de mante-
nerlas en condiciones aceptables para ser utilizadas.
El segundo objetivo tendría un componente más cualitativo
puesto que se asumiría que existen las infraestructuras, pero se
estarían utilizando mal.
1.2.1. Fases en la construcción de una infraestructura
Las fases en la construcción de una infraestructura son las si-

guientes:
1) Identificación de la necesidad (formulación)

Elementos involucrados: cobertura y localización; identifica-
ción de alternativas; descripciones; identificación de actores; ali-
neamiento estratégico; población beneficiada (afectada); esque-
ma institucional y legal; componentes; financiación; marco lógico;
matriz integral
2) Establecimiento de prioridades
213
3) Evaluación ex ante (de cada opción y comparación, tenien-

do en cuenta construcción, operación, plan económico-financie-
ro e impacto medioambiental): análisis de riesgos (sociales, técni-
cos, ambientales, estratégicos, institucionales, financieros, econó-
micos)
4) Asignación (directa, licitación, colaboración público-priva-
da)
5) Construcción
6) Seguimiento de construcción
7) Entrega e inicio de la operación
8) Evaluación ex post de la construcción
9) Evaluación ex post de la operación (ejecución de plan eco-
nómico financiero, establecimiento de servicios de explotación,
mantenimiento del impacto sobre el territorio, impacto sobre la
población beneficiaria)
En principio, el objetivo de la política de infraestructuras con-

duce a plantear la construcción de muchas de ellas. Sin embar-
go, esto es imposible por razones técnicas y financieras. Así pues,
dentro de la configuración de la agenda en este ámbito resulta
esencial cómo se selecciona la construcción de unas y, en detri-
mento de otras, y cómo se establecen las prioridades entre ellas.
Respecto al primer aspecto, la cobertura de ciertas necesidades
se podría conseguir de diversas maneras. Así pues, el siguiente
paso correspondería a evaluar las diversas opciones.
Estas consideraciones tienen como trasfondo diversas opcio-
nes que se suelen presentar simultáneamente:
• En primer lugar, el acrecentamiento en el tamaño de las ya exis-

tentes para ampliar las posibilidades de su uso, o bien introdu-
ciendo ciertas modernizaciones, o bien aplicando algunas re-
214
paraciones, aunque, en ciertas ocasiones, se puede plantear la

reorientación en la funcionalidad de las infraestructuras exis-
tentes adaptándolas a nuevas necesidades.
• En segundo lugar, aparece la construcción de infraestructu-
ras nuevas, bien porque antes estaban ausentes, bien porque se
modifican estructuralmente las que existían.
En definitiva, el objetivo de la política de infraestructuras apa-

rece condicionado por el dilema de introducir mejoras en las in-
fraestructuras existentes frente a la creación de otras nuevas.
Por ejemplo, cuando se detecta un flujo importante de intercambios de

mercancías y de personas entre dos ciudades, lo que podría plantearse
sería, bien la construcción de un nuevo aeropuerto o bien la ampliación,
pero, además, requeriría una comparación con el hecho de si se mejora
la frecuencia de los trenes o se crea uno de alta velocidad, así como si
se construyen nuevas carreteras o se amplían las existentes.
La cuestión de la gestión de las infraestructuras también es un

condicionante de la agenda en esta política económica. La cons-
trucción de una infraestructura constituye el inicio de un proceso
económico de gran envergadura que obliga a la reconsideración
periódica de los componentes de las infraestructuras.
En definitiva, la construcción abre paso a las consideraciones
acerca de la explotación, el mantenimiento y las reestructuracio-
nes de las infraestructuras. Es decir, estos ámbitos constituyen
nuevas dimensiones de los objetivos de la política de infraestruc-
turas que, a la sazón, requerirán de la determinación de flujos fi-
nancieros, con frecuencia muy voluminosos, incluso mayores que
los relacionados con la propia construcción de la infraestructura
y, necesarios, si se pretende que se mantenga su funcionalidad.
215
Las decisiones anteriores en la política de infraestructuras se

encontrarán matizadas por los agentes afectados. En efecto, se
tendrá que observar con detenimiento si se pretenden dar res-
puesta a una población variada (ciudades) o bien a zonas con agru-
paciones industriales. Asimismo, se habrá de establecer si se pre-
tende afectar a personas o a mercancías.
Otro de los indicadores para plantearse si se debe construir
una infraestructura y cuál de ellas remite al ámbito financiero. En
concreto, se requerirá un análisis coste-beneficio. En efecto, en
todo momento existen restricciones presupuestarias y, por tanto,
será relevante el coste de las infraestructuras, pero también los
beneficios que se pretendan obtener.
En ciertos casos, este tipo de consideración remite a la con-
sideración de tasas de rentabilidad. En concreto, se estima que
una infraestructura se puede introducir en la agenda del gobierno
cuando su tasa de rentabilidad sea superior a la tasa social.
La tasa de rentabilidad sería el conjunto actualizado de los

ingresos de la inversión restándole los costes, mientras que la
tasa social sería equivalente a la rentabilidad mínima exigida
para acometer el proyecto.
Sin embargo, los anteriores argumentos presentan dificultades

para su cuantificación. En primer lugar, las consideraciones de in-
fraestructuras son siempre a largo plazo, de manera que entran
en juego muchos factores imprevisibles que indefinen los costes
y/o los beneficios. Una segunda cuestión que se plantea es que
las infraestructuras presentan muchos efectos indirectos que son
difíciles de cuantificar e, incluso, de precisar. También, en ciertas
216
ocasiones no resulta inmediato establecer quién será el grupo de

beneficiarios y en la medida en que recibirán ventajas por la apa-
rición de las infraestructuras.
1.3. Los instrumentos de la política

de infraestructuras
1.3.1. Políticas institucionales
Dentro de las políticas de infraestructuras, una primera de las

grandes decisiones es qué entidad estatal asume la realización de
las medidas.
Para las de gran envergadura, que afectan a partes relevantes
del territorio nacional, parece que debería ser el Estado central
quien respondiese de este tipo de decisiones como, por ejemplo,
las infraestructuras de líneas de trenes de larga distancia.
En principio, para las infraestructuras de impacto localizado,
puede ocurrir que la situación óptima sería que fuesen decididas
por las corporaciones locales o los gobiernos regionales.
No obstante, las anteriores consideraciones aparecen matiza-
das por, al menos, dos tipos de factores:
1) En primer lugar, porque existe un gran número de infra-

estructuras cuyas externalidades afectan a varios niveles del go-
bierno o varios gobiernos del mismo nivel.
Por ejemplo, las carreteras intermunicipales o inter-regiones, o las infra-

estructuras de recolección de almacenaje y transformación de basuras.
217
2) En segundo lugar, porque el grado de capacidad financiera

de que dispongan los niveles inferiores del Estado se suele encon-
trar bastante limitado, al tiempo que se ve agravado por los cos-
tes elevados de ciertas infraestructuras. Esta situación conduce no
solo a la discusión de qué entidad estatal encabeza la política de
infraestructuras, sino a cómo se coordinan las distintas entidades
administrativas implicadas.
Un ejemplo típico de coordinación de infraestructuras y de sus servicios

es la constitución de estructuras estatales municipales, es decir, manco-
munidades.
Un caso particular es cuando se crea una entidad estatal es-

pecífica, con carácter autónomo, que gestiona una infraestructu-
ra: los denominados entes autónomos públicos. En general, estos
asumen la construcción de infraestructuras nuevas dentro de su
ámbito de competencia y las gestionan (explotan y les dan man-
tenimiento).
Por ejemplo, sería el caso en España de Aeropuertos Españoles y Na-

vegación Aérea (Aena), como gestor de aeropuertos, o Administrador
de Estructuras Ferroviarias (Adif) como gestor de líneas férreas.
Una característica en estos es que, al menos una parte de sus

ingresos no son presupuestarios, sino que se derivan de la explo-
tación de las infraestructuras que gestionan.
1.3.2. Políticas constructivas
Estas se refieren a cómo se alcanzan los objetivos de construc-

ción de infraestructuras. Pueden ser de cuatro tipos.
218
1) Producción pública. En este caso, la decisión del Estado es la

de construir la infraestructura y prestar los servicios que de ella se
derivan. Aunque esta concepción de política económica se aplicó
a mediados del siglo pasado, ha ido perdiendo vigencia progresi-
vamente en beneficio de las dos siguientes. Una discusión aparte
se refiere a si el servicio resultante vuelve a seguir la misma lógica,
es decir, si la provisión y la producción siguen siendo públicas.
2) Provisión pública. En este caso, el sector público asume di-
rectamente responsabilidades en cuanto a precio, cantidades, ca-
lidades y condiciones de la generación de un servicio derivado de
una infraestructura. Esta opción contempla que la iniciativa pri-
vada construye infraestructuras, pero después pasan a manos del
sector público, que es quien afronta la explotación y provee los
servicios.
3) Subvención (financiación) pública. Desde este punto de vis-
ta, la iniciativa privada acomete la construcción de una infraes-
tructura y después la explota. El sector público presenta interés en
este tipo de proyectos y lo manifiesta a través de destinarle cierto
apoyo financiero, es decir, subvencionándolo. Así pues, dentro de
esta variante, el Estado obtiene unos recursos y los destina para
que se presten unos servicios.
4) Regulación pública. Es cuando se introducen normativas le-
gales que condicionan la oferta. Parte de estas se vinculan a que la
creación de infraestructuras supone una alteración del medio físi-
co, económico y medioambiental originario. Por este motivo, para
que pueda crearse resulta necesario establecer unas regulaciones
que permitan su construcción. En general, en estos casos se es-
tablece como servicio público el derivado de la infraestructura.
Pero, en definitiva, es la iniciativa privada la que ofrece el servicio
y los usuarios quienes lo pagan.
219
1.3.3. Políticas de gestión
Las políticas de gestión pueden ser de dos tipos, en función de

quién sea el propietario de la infraestructura:
• Cuando la iniciativa privada acomete la construcción de una

infraestructura y es ella misma la que la gestiona.
• Cuando el propio sector público es el propietario de la infra-
estructura.
En este caso sí se plantean varias alternativas relevantes de po-

lítica económica.
1) En primer lugar, que la gestión sea pública. En general, en

este caso, se platean dos opciones para la financiación (construc-
ción y explotación) de las infraestructuras, a saber, que sea gra-
tuita (financiación presupuestaria pública) o se paguen unas tasas
por su uso. Por supuesto, una discusión que se suscita cuando los
usuarios pagan por el uso de las infraestructuras es si estos han
de cubrir el total de los costes o simplemente una parte de ellos
(siendo el resto asumido por el presupuesto público).
2) En segundo lugar, se plantea una vez construida la infraes-
tructura si el sector público deja en manos del privado su explo-
tación. En este caso aparece una alienación de los servicios de
las infraestructuras. Esta opción supone establecer un conjunto
de regulaciones adicionales acerca de los precios que se pueden
cobrar y sobre las calidades de los servicios que se ofrecen. Debe
señalarse en este caso que la propiedad sigue siendo estatal y la
gestión temporalmente (de manera renovable) es ejercida por el
sector privado.
220
3) Finalmente y, en tercer lugar, se puede privatizar la infraes-

tructura. En este caso, tanto la propiedad como la gestión pasarían
a ser privadas. Las discusiones de política económica se orientan
hacía cómo ejecutar la enajenación de la propiedad, cómo estable-
cer las regulaciones estatales adicionales para evitar distorsiones
en el mercado (la constitución de monopolios privados), además
de cómo regular el nuevo mercado en términos de acceso de nue-
vos competidores y fijación de precios.
1.3.4. Políticas de financiación de la inversión

de las infraestructuras
Las políticas de financiación presentan una especial importan-

cia en el caso de las infraestructuras debido al gran volumen de
recursos financieros que se requiere, el largo periodo que se nece-
sita para construir las infraestructuras y el complemento adicio-
nal que se ha de contemplar para realizar la gestión. Estos pro-
blemas financieros se han transformado en más acuciantes en un
contexto de descompensación continua en las cuentas públicas,
que han generado un déficit constante y un proceso creciente de
endeudamiento.
Esta situación ha generado una tecnología financiera altamente
compleja dentro del sector público, que se ha completado progre-
sivamente con la participación del sector privado. Así pues, den-
tro de las diversas formas de financiación públicas se pueden dis-
tinguir:
a) Financiación presupuestaria directa. Esta consiste en la asig-

nación de partidas presupuestarias a proyectos de infraestructu-
ras. El problema que presenta es que las mencionadas partidas
se reflejan en el presupuesto y constituyen un importante vector
221
de gasto público y una fuerte presión hacia el déficit presupues-

tario. Cuando se financia de esta manera, en la práctica aparece
una desconexión entre el diseño y la ejecución de las decisiones
previamente aprobadas. En el momento en que se ha iniciado la
construcción de la infraestructura, esta recibe financiación inclu-
so cuando se incrementan sus exigencias, y entonces hay proble-
mas para frenar las demandas adicionales y no previstas de gasto,
puesto que quedaría la obra empezada y sin resultado.
Por añadidura, una segunda anomalía es que la construcción
de las infraestructuras se alarga más allá del periodo estipulado,
con los consiguientes perjuicios en la generación de los servicios
previstos y, en general, con el aumento en los costes, al tiempo que
afecta a un mayor volumen presupuestario estatal. Para evitar este
tipo de inconvenientes, a veces, se utiliza la financiación diferida,
que en términos de construcción de la infraestructura se conoce
como método alemán, y que consiste en que el Estado paga por
la infraestructura en el momento en que se entrega.
Por otra parte, en el ámbito de la gestión, cuando el Estado
paga en función del número de usuarios que han utilizado la in-
fraestructura, entonces se denomina peaje en sombra.
Financiación de los gastos presupuestarios

El impacto final de los gastos presupuestarios dependerá de la forma
específica en que se cubran los costes. A este respecto se pueden dis-
tinguir cuatro variantes relevantes:
1) En primer lugar, que se financie emitiendo dinero. En este caso se

suele subrayar el carácter inflacionario que puede generar y, por este
motivo, se suele marginar este tipo de opción.
2) En segundo lugar, desequilibrando el presupuesto y emitiendo deu-

da. En este caso se suele destacar el impacto negativo sobre el déficit
público, al tiempo que deberá preverse la cobertura de los gastos en
momentos futuros.
222
3) En tercer lugar, reduciendo otros gastos presupuestarios. Por su-

puesto, esta última situación causa conflictos con los beneficiarios de
los gastos recortados.
4) En cuarto lugar, aumentado los impuestos. En este caso el efecto

que se genera es una mayor presión fiscal sobre los contribuyentes.
Debe matizarse que esto es así siempre que los impuestos sean genera-
les, pero es distinto si se crean unos impuestos especiales, destinados a
la financiación de un proyecto en concreto.
Los impuestos indirectos pretenden relacionar la posibilidad de captar

fondos con la capacidad de llevar hacia adelante algún proyecto con-
creto. Por ejemplo, sería el uso de los impuestos sobre gasolinas, so-
bre matriculación de coches o sobre circulación de vehículos para la
construcción o reparación de carreteras. La financiación se orienta más
todavía hacia el beneficiario cuando se utilizan tasas por el uso de los
servicios derivados de la infraestructura creada.
La opción de utilizar impuestos generales se suele justificar por dos

motivos:
1) Por las dificultades para excluir del uso a quien no pague, por ejemplo
en la utilización de las calles o el alumbrado de estas.
2) Por las externalidades, puesto que en muchos casos el beneficio de

una infraestructura se acrecienta cuando está incluida en una red, con-
junto por la que no se puede cobrar a un usuario de una de sus partes.
No obstante, esta forma de cobertura de costes presenta dos proble-

mas esenciales. En primer lugar, que no introduce el principio de be-
neficio en el momento de especificar cuánto han de pagar los usuarios
concretos y, en segundo lugar, que no ofrece criterios a los políticos
para seleccionar y priorizar entre las diversas posibilidades existentes.
b) Financiación presupuestaria indirecta. En este caso, desde

el Estado central se realiza una transferencia a otra entidad estatal,
223
en particular a niveles inferiores de gobierno, que son quienes rea-

lizan el gasto en las infraestructuras correspondientes. La ventaja
de este sistema es que esas transferencias no suelen considerarse
como gasto dentro de ciertas contabilizaciones del déficit público
y se reduce formalmente el monto de este último.
c) Financiación extrapresupuestaria. Se trata de una financia-

ción, a los efectos, estatal, pero fuera del presupuesto público. Es-
ta forma supone la existencia de entidades públicas autónomas
que tienen responsabilidad sobre sus propios presupuestos y que-
dan estos fuera de los típicamente estatales.
La ventaja de la constitución de estos entes autónomos es que
sacan fuera del presupuesto parte de los gastos en las correspon-
dientes infraestructuras; no dejan señales negativas en el gasto pú-
blico con implicaciones en el déficit presupuestario estatal. Ade-
más, permite al ente gestor una flexibilidad en la gestión material
y financiera de las infraestructuras, al tiempo que estimula la bús-
queda de fuentes alternativas de financiación que van desde pagos
de los propios usuarios a negociaciones específicas en la gestión
del endeudamiento.
d) Financiación privada. Es cuando el sector privado paga las

infraestructuras. Dentro de esta se pueden distinguir dos tipos de
fuentes de financiación: las empresas propietarias y los usuarios.
1) La primera consiste en las aportaciones financieras privadas

a la construcción de infraestructuras, aunque aquí deben destacar-
se dos tipos de intervenciones públicas. Por un lado, el estableci-
miento de regulaciones que permiten la construcción y la explo-
tación de las infraestructuras y, por otro lado, las financiaciones,
en principio, de manera complementaria. No debe olvidarse que
224
estas dos vías de política económica son importantes para la via-

bilidad de las infraestructuras, pero, en especial, la primera de las
dos resulta esencial.
2) En el segundo tipo de financiación privada, es decir, a través
de los usuarios, y en función del tamaño del pago, se cubrirán
los costes de explotación, o también se sufragarán los gastos de
construcción en los que se haya incurrido.
1.4. Política de colaboración público-privada
Este tipo de políticas se han ido extendiendo progresivamen-

te y suponen la implicación del sector privado, con un mayor o
menor grado de actividad, en el ámbito de las infraestructuras so-
ciales.
Dos son los argumentos que suelen utilizarse para justificar la
extensión de este tipo de colaboraciones:
• En primer lugar, la de implicar a un agente que considera de

forma relevante el principio del beneficio económico como eje
de su actuación. En definitiva, el problema de fondo que se
plantea son las dificultades internas del Estado para adoptar
ciertas decisiones. Dos ejemplos de estos problemas es cuando
se construye una infraestructura que no se necesita (en absolu-
to o eleva muy poco el nivel de productividad), o cuando no se
acomete un proyecto del que sí existen requerimientos (cuando
aparecen problemas de saturación o aglomeración patentes).
• En segundo lugar, compartir los elevados costes financieros
que supone la creación de nuevas infraestructuras.
225
Así pues, la colaboración público-privada puede permitir una

selección y una mejor priorización de los proyectos potenciales,
resolviendo parte de los problemas mencionados. Existen varias
formas de participación:
a) Acción pasiva del sector privado en la colaboración. En esta

modalidad el sector público se plantea acometer la construcción
de unas infraestructuras y ofrecer unos servicios, y busca captar
el ahorro privado para sustentar esa política. En general, esto se
consigue a través de la solicitud de créditos o la emisión de deuda
pública. En el momento en que el Estado dispone del dinero, per-
sigue los objetivos previstos y se responsabiliza de los servicios
generados. La participación del sector privado se limita a ceder sus
fondos financieros durante un tiempo y con una implicación baja
o casi nula en el proyecto en concreto. Es decir, en este caso no
existirán incentivos respecto a establecer un control suplementa-
rio sobre las decisiones estatales en políticas de infraestructuras.
b) Acción semiactiva del sector privado. En este caso, el sec-

tor público busca implicar al privado en un proyecto concreto,
para lo que demanda una participación financiera en ese proyecto.
Con frecuencia este tipo de propuesta lleva aparejado una cierta
participación del sector privado en la oferta de servicios. En es-
tas circunstancias, la producción suele ser privada, pero no obliga-
toriamente. Desde esta perspectiva, pero dependiendo de la for-
ma concreta en que se desarrolle la colaboración público-priva-
da, aparecerán mecanismos adicionales de control sobre la toma
de decisiones en la aparición de infraestructuras. Dentro de este
grupo se encuentran los contratos de gestión, en los que una em-
presa privada administra una propiedad (infraestructura) pública,
sometiéndose a unas restricciones establecidas por el gobierno.
226
c) Acción activa del sector privado en la colaboración. El sec-

tor público busca la participación del privado para que produzca
un servicio (que lleva asociada la construcción de una infraestruc-
tura), que luego ofrecerá en las condiciones que marque el Estado.
En este caso queda perfectamente patente que existirá un com-
promiso entre ambas partes sobre la base de unas condiciones en
la oferta del servicio, las aportaciones a realizar y los ingresos pre-
vistos a obtener. En esta variante existirá una evaluación del sector
privado acerca de la rentabilidad de las infraestructuras ofreciendo
una información adicional acerca de su pertinencia. El caso más
típico de esta forma es la constitución de una asociación-empresa
mixta público-privada.
Dentro de estas se puede considerar un caso especial, que es
cuando el sector privado presenta un claro interés en una infraes-
tructura y reclama al Estado para que participe en él. En general
este tipo de acciones se llevan a cabo en forma de presión de lobbies
y se manifiesta en que el Estado asume como interés general (co-
mo suyo) el interés privado. La presión del sector privado se jus-
tifica, frecuentemente, en la insuficiencia de recursos financieros,
requiriéndose otras fuentes complementarias que, en este caso,
proceden del sector público. Algunas fuentes han argumentado
que parte de las autopistas acabadas de construir recientemente
en España ha seguido esta lógica. Las necesidades adicionales de
recursos financieros pueden ser a través de participación pública
en ampliaciones de capital (aportaciones de capital), apoyo en las
emisiones de bonos, concesión de créditos en condiciones venta-
josas, cuando el sector público avala al privado para la obtención
de créditos o garantizar un cierto nivel de ingresos.
227
Quizá valga la pena subrayar la figura de las concesiones que

constituye un ejemplo muy dinámico del último tipo de colabora-
ción público-privada. La concesión supone que, por iniciativa es-
tatal, una empresa privada asume la construcción de una infraes-
tructura, que después explotará durante un periodo en el que re-
cuperará los recursos invertidos. En términos financieros, se asu-
me que el concesionario realizará unas aportaciones financieras
propias para poder iniciar la construcción (aprox. un 20-25 %), las
cuales suelen ser insuficientes y, por tanto, tendrá que recurrir a
préstamos en el mercado financiero (la denominada financiación
sin recursos). No menos importantes es la concreción de los pre-
cios que recibirá el concesionario con los que recuperará los re-
cursos invertidos en la construcción y en gestión de las infraes-
tructuras, así como en la oferta de los servicios correspondientes.
En una concesión existen dos periodos relevantes donde se
presentan dos tipos de riesgos:
• El primero, el de construcción, que se inicia con la adjudica-

ción de la obra que, posteriormente, se encontrará condiciona-
da por los mecanismos de ocupación del suelo (por ejemplo,
límites medioambientales) y el régimen de expropiación de te-
rrenos. Esto conduce al problema del requerimiento de recur-
sos adicionales (presupuesto superior al inicialmente previsto)
y retrasos en la terminación de la infraestructura.
• El segundo periodo es el de explotación, que está condiciona-
do por los precios establecidos que han de permitir la recupe-
ración de los recursos necesarios para la explotación, el man-
tenimiento y la oferta del servicio.
Para amortiguar estos problemas, el Estado en la primera fase

actúa, a veces, como avalista, mientras que en la segunda, se ha
228
ofrecido a cubrir costes de gestión en las primeras etapas, mientras

no se obtiene un mínimo de rentabilidad. Debe observarse que
de este modo se traslada el riesgo de la construcción y gestión de
la infraestructura desde el sector privado al público, conduciendo,
en ciertos casos, a abiertos casos de malversación de fondos o
corrupción.
Las anteriores condiciones conducen a que los contratos de
concesiones sean a largo plazo, y suponen riesgos importantes.
Entre ellos destacan:
• cambios en las condiciones financieras (cambio en los tipos de

interés o en la refinanciación de los préstamos obtenidos),
• riesgos de seguridad jurídica (vinculados al ejercicio de los de-
rechos contractuales) o
• riesgos políticos (expropiación o conclusión unilateral del con-
trato por el Estado).
2. Política medioambiental
2.1. Problemas de trasfondo en la política

medioambiental
Las bases de la política medioambiental se encuentran en el

crecimiento económico o, más bien, en el tipo de crecimiento que
ha sustentado la dinámica económica de los países.
229
Se entiende por crecimiento económico los aumentos en los

niveles de actividad, permanentes y sostenidos.
Las dos últimas características apuntadas aluden a la regulari-

dad en la actividad económica y, en gran medida, a la aparición de
ciclos, que ponen de manifiesto que en ciertos momentos se frena
la actividad económica y en otros se acelera. Los fuertes cambios
en la actividad económica y, en especial, las caídas son muy dis-
torsionantes y pueden llegar a liquidarla. No es extraño que, du-
rante la primera mitad del siglo XX, gran parte de las discusiones
acerca de los ciclos económicos concentraran su atención en las
depresiones. Las fuertes alteraciones en la actividad económica
generan tales problemas que requieren de la intervención regular
del Estado con el objetivo de estabilizar la economía. En efecto,
estas políticas económicas son las denominadas de estabilización.
Las mencionadas políticas económicas han tenido como refe-
rencia una forma específica de medición de la actividad económi-
ca, que ha adoptado diversas manifestaciones:
• Producto Interior Bruto (PIB),

• Producto Interior Neto,
• Producto Nacional Bruto,
• Producto Nacional Neto o,
• en sistemas económicos con planificación centralizada, el Pro-
ducto Material Bruto o Neto.
En ciertos casos, estos indicadores se han dividido por la po-

blación de referencia, lo cual ha generado una referencia de pro-
ducción por persona (por ejemplo, PIB per cápita). En definitiva,
230
en todos los casos se mostraban como indicadores de la riqueza

de los países y del bienestar en ellos existentes.
Aunque entre ellos existen ciertas diferencias, en esencia su
construcción sigue la misma lógica. En general, suponen una me-
dición de aquello que se produce en un país. Como estos indica-
dores se construyeron en el momento en que la dinámica econó-
mica se sustentaba en la movilización de recursos tangibles, bien
obtenidos directamente de la naturaleza (agrarios), bien transfor-
mados (industriales), entonces esta contabilidad nacional se en-
cuentra muy sesgada por la aparición de esos «bienes materiales».
En definitiva, los indicadores mencionados ofrecen una imagen
de la actividad económica identificada con el disfrute de recursos
extraídos, no considerando ni su procedencia ni su naturaleza.
De las anteriores consideraciones se han derivado unas críticas
a esos indicadores que, posteriormente, se han ido extendiendo
al concepto de crecimiento:
1) Entre las críticas a los indicadores se encuentra que conta-

bilizan magnitudes flujo y dejan de lado las de tipo stock. Por es-
te motivo, la riqueza natural no aparece reflejada y solo se tiene
en cuenta aquello que fluye, que se extrae, de la naturaleza. La
cuestión esencial que se suscita es que, como el medio natural es
finito, impone restricciones a la actividad económica, tanto si se
contabiliza como si no.
2) Otro grupo de críticas se refiere a los efectos externos. Es-
tos indicadores de la riqueza registran la introducción de recursos
en la sociedad, pero no cómo se instalan, en particular, sino có-
mo se ubican en la sociedad. Es decir, la mencionada ubicación
es desigual en términos territoriales (aglomeraciones) y poblacio-
nales (bolsas de pobreza), hechos que cuestionan la obtención de
medios materiales como riqueza. Sin embargo, una externalidad
231
adicional es que en el proceso de obtención de los recursos se

pueden generar serios perjuicios al medio, como por ejemplo el
uso de productos químicos en el sector agrícola, al tiempo que en
la transformación de los bienes se generan residuos, como es el
caso de la contaminación. Estas externalidades resultan especial-
mente graves porque conducen a limitar las capacidades futuras
del medio ambiente y, por ende, de la reproducción de la actividad
económica.
3) Otro grupo de críticas se refiere al tipo de bienes que son
considerados relevantes dentro de la actividad económica. En pri-
mer lugar, se cuestiona que generen bienestar, más aún cuando
se ha apuntado más arriba que se trata de una de las principales
funciones de estos indicadores, como la producción, al menos,
de cierto tipo de armamento. En segundo lugar, esos indicado-
res incluyen factores en función de su incidencia. Por ejemplo, la
contaminación derivada del proceso productivo no se contabiliza
como impacto sobre la actividad económica, pero la creación de
materiales antipolución sí se considera que presentan una aporta-
ción positiva.
En resumen, es cuestionable que los mencionados indicadores

de aumento de la actividad económica sean un indicador de bie-
nestar social y contabilizan de manera muy parcial las relaciones
del crecimiento económico con el medio ambiente. Por este mo-
tivo, resulta perentorio en el análisis de la dinámica de la actividad
económica no solo considerar que el proceso productivo se en-
cuentra formado por la combinación de materias primas, medios
de producción y trabajo humano, sino que es preciso incorporar
las interrelaciones con el medio ambiente (figura 16).
En definitiva, la cuestión esencial es que el medio ambiente
abastece de productos naturales para transformarlos, de materia-
232
les para producir los medios de producción y de bienes para nutrir

a la mano de obra, al tiempo que aquel es receptáculo de desechos
de la actividad productiva. En caso de no considerar estos últimos
aspectos, entonces la propia actividad productiva puede transfor-
marse en irreproducible a largo plazo. Quizá una manera un tan-
to simplista de abordar este tipo de aspectos sería denominarlos
factores «cuantitativos».
Figura 16.
Sin embargo, las presiones sobre el medio ambiente no solo

acaban en las que se acaban de comentar, sino que podrían aña-
dirse otras que presentarían una faceta más «cualitativa», que ge-
neraría presiones medioambientales no menos relevantes que las
anteriores comentadas. En concreto, se refiere al cambio de uso
en recursos naturales y al riesgo tecnológico.
Respecto al cambio de uso en recursos naturales, lo que sig-
nifica es que aparecen problemas adicionales no vinculados a la
propia utilización o agotamiento de los recursos, sino a la altera-
ción en la presentación tradicional de estos en el medio ambiente.
Un caso típico es la desviación de ríos por cauces alternativos a
los originarios. Otro ejemplo es la sustitución de plantaciones de
un tipo de árboles por otros, más productivos pero no adaptados
a las condiciones originarias del entorno.
233
En este caso suelen aparecer interacciones negativas, con el

resto de flora (a veces son incompatibles con el resto de vege-
tación previamente instalada) o la fauna (no sirve de alimento a
ciertos tipos de animales o insectos).
En ambas circunstancias el resultado es una ruptura en las ca-
denas alimentarias con impactos negativos en el medio ambiente.
Por añadidura, y siguiendo el ejemplo anterior, también en ciertos
casos, la capacidad de fijación del suelo se altera con la sustitución
del tipo de árboles; incluso se pueden presentar fenómenos de
desertización, con los consiguientes efectos en la flora y la fauna.
El otro impacto negativo cualitativo es el de carácter tecnoló-
gico. Para acrecentar la producción, existe una tendencia creciente
a la modificación genética de las especies. El resultado es la mo-
dificación de la estructura interna de los vegetales y animales. De
esta manera, se ven menos afectados por enfermedades, sirven
en menor grado de alimento para otras especies y se aumenta su
tamaño y/o su volumen cubriendo mejor los objetivos producti-
vos. El problema es que a corto y medio plazo se altera el medio
donde se obtienen esas producciones, bien porque se extienden
sus superficies productivas, bien porque se rompen parte de las
cadenas alimentarias, bien porque se establecen interacciones en-
tre las nuevas y viejas faunas y floras. Pero, por añadidura, emerge
un problema muy serio que corresponde a la incertidumbre acer-
ca de las interacciones entre esos productos modificados genéti-
camente y las personas, cuyos efectos no es previsible que sean
visibles hasta que transcurra mucho tiempo (largo plazo).
234
2.2. El objetivo en la política medioambiental
En síntesis, un problema esencial es que, se considere o no ex-

plícitamente, la (creciente) actividad económica presenta un im-
pacto negativo sobre el medio ambiente. No obstante, sí que debe
reconocerse que no todos los efectos negativos sobre el entorno
son iguales.
Desde el punto de vista de la obtención de recursos, se ha de
tener presente que estos poseen una naturaleza heterogénea:
1) Por un lado, se pueden distinguir los recursos renovables.

Son aquellos que se pueden reproducir tal como estaban inicial-
mente, sin impacto medioambiental. Dentro de este grupo se en-
cuentran los bienes industriales, pero también podría incluirse
cierto tipo de vegetales cultivables.
En efecto, cuando se ha comentado que no existe impacto me-
dioambiental, más bien debería subrayarse que se tendría un bajo
nivel de efectos puesto que, a largo plazo o con el cambio de con-
diciones estructurales, los bienes industriales generan presiones
sobre el entorno que pueden impedir su producción, o se puede
acabar limitándose la capacidad de reproducir los productos ve-
getales antes mencionados.
2) Junto con los anteriores recursos existen otros de carácter
no renovable, es decir, que son de tipo natural, pero con límites
a las posibilidades de consumo. Ejemplos destacados al respecto
serían el petróleo o parte de las especies que están cercanas a la
extinción por su sobreexplotación (ballenas, gorilas, etc.).
3) También debe destacarse la existencia de otros recursos na-
turales, pero de los que no existen límites a su consumo. Estos son
los bienes continuos. Entre estos se pueden apuntar la luz solar o
el viento que, a la sazón, son fuentes de energía.
235
La otra faceta del impacto de la actividad sobre el entorno se

refiere a la generación de residuos. Se clasificarían de la siguiente
forma:
1) Aquellos que pueden interactuar negativamente sobre la na-

turaleza, los denominados activos. Por ejemplo, las emisiones de
CO2, los vertidos de mercurio o las contaminaciones con aceites
industriales. Estos suponen agresiones relevantes al medio am-
biente.
2) Los de carácter inerte, es decir, que no reaccionan con el
medio ambiente. En principio, estos residuos son menos proble-
máticos; no obstante, también debe señalarse que su acumulación
cuantitativa en un territorio puede generar impactos negativos so-
bre el medio ambiente y, entonces, pasarían a suponer, en cierta
medida, el inicio de una actividad contra la naturaleza.
Esta breve clasificación pone de manifiesto que no todas las
extracciones de recursos o cualquier residuo son problemáticos
para el medio ambiente y, por consiguiente, son susceptibles de
ser considerados por la política de medio ambiente, lo que per-
mite establecer una prelación entre los objetivos a perseguir. En
concreto, los recursos no renovables (solo en ciertos casos los re-
novables) y los residuos activos (únicamente en algunas circuns-
tancias los inertes) serían los centros de atención prioritarios de
la política medioambiental.
En definitiva, el problema de trasfondo de la política me-

dioambiental está constituido por el impacto negativo sobre
el medio ambiente que presentan las actividades económicas.
236
En ciertos casos, este tipo de impacto puede alcanzar el grado

de catástrofe, aunque debe señalarse que este último fenómeno
puede tener lugar de forma repentina o ser el resultado de una
degradación medioambiental progresiva. En general, aunque en
la primera faceta pueden ser fenómenos llamativos, los segundos
son los más frecuentes. De una manera más precisa, los problemas
medioambientales se encuentran relacionados con agotamientos
o cambios en el uso de recursos, o con contaminación del medio
ambiente.
En términos más concretos, los objetivos de política económi-
ca, en función de las perspectivas económicas, pueden ser a corto
y a largo plazo.
A corto plazo, se considera que se han de minimizar los efectos
negativos de las políticas macroeconómicas que presentan sobre
el medio ambiente, aunque también se suele afirmar que las polí-
ticas medioambientales han de contribuir a la gestión macroeco-
nómica de una sociedad.
Sin embargo, a largo plazo, las consideraciones son distintas y
los objetivos se encuentran vinculados a la reproducción de las
condiciones medioambientales.
En ambos casos, el objetivo de estas políticas se orienta hacia
la sostenibilidad del medio ambiente, entendida esta como la re-
producción de las condiciones económicas y medioambientales.
No obstante, debe señalarse que las concepciones anteriormente
expuestas que concentran su atención en el corto plazo presen-
tan ciertos problemas para conseguir relacionar en la realidad sus
pretensiones con la reproductividad de las condiciones medioam-
bientales a largo plazo.
Una vez llegados a este punto, conviene concretar la idea de
sostenibilidad para orientar más adecuadamente la política econó-
mica.
237
En general, se pueden distinguir tres tipos de sostenibilidad, a

saber, fuerte, débil y cuasifuerte.
La distinción entre estas radica en la reversibilidad en las reduc-
ciones de capital natural (naturaleza) y en la idea acerca de la «sus-
tituibilidad» entre capital natural y artificial. Este último aspecto
conduce, en ciertos casos, a considerar los costes económicos de
la reversibilidad y, por tanto, a introducir la dimensión cuantitativa
para evaluar la naturaleza.
1) En caso de que se asuma que no es posible sustituir capital

natural por artificial, entonces se entra en el ámbito de la soste-
nibilidad fuerte. Dentro de esta existe una cierta gama de posibi-
lidades que oscila entre negar la sustituibilidad de ciertos capita-
les naturales por otros también procedentes de la naturaleza, por
ejemplo, considerar que los pinos talados solo pueden ser susti-
tuidos por pinos y no por eucaliptos, debido a argumentos rela-
cionados con la fijación de la tierra, la alteración en el entorno de
la flora y la fauna, o por las irregularidades introducidas en las ca-
denas alimentarias. Por supuesto, aceptar tal sustituibilidad podría
seguir considerándose, en ciertos casos, como sostenibilidad dura.
El problema de esta concepción es que, en su versión más rígida,
impide prácticamente la actividad humana y, por consiguiente, no
deja espacio para la política medioambiental.
2) En el otro extremo estaría la sostenibilidad débil, que con-
sidera que lo que es importante es el total de capital, es decir, la
suma del natural y del artificial, aceptándose la posibilidad de sus-
tituir uno por otro. El problema de este tipo de concepción es
que dificulta la orientación de la política medioambiental, puesto
que, en definitiva, el capital natural y artificial son distintos y las
intervenciones estatales al respecto se concentran en el primero y
en su distinción respecto al segundo.
238
3) Para conseguir que el concepto de sostenibilidad sea una

guía de la política medioambiental, es preciso acabar utilizando un
concepto de esta de tipo quasi-fuerte. Este se sustenta en la idea
de que el capital natural es parcialmente sustituible por el artificial.
En general, la sustituibilidad aparece condiciona por que exista la
posibilidad de recuperar el capital natural y que su depreciación
se valore introduciendo los costes de reversión. El desarrollo de
este concepto supone la introducción de la idea de nivel crítico
de capital natural, es decir, los niveles mínimos de uso de activos
naturales que permitan la actividad económica, y de umbral de
irreversibilidad, o sea, el límite a partir del que aparecen problemas
serios para recuperar el medio natural.
Dentro del marco de la sostenibilidad quasi-fuerte, se han ido

construyendo unos indicadores para cuantificarla.
a) En primer lugar, cabe destacar el Producto Nacional Neto

Ambientalmente Ajustado (PNNAA). Este se deriva de la conta-
bilidad nacional tradicional, en concreto del Producto Nacional
Neto, pero del que se detrae el valor de ciertos efectos perniciosos
derivados de la obtención de la mencionada producción, como los
costes defensivos medioambientales (por ejemplo, los gastos sani-
tarios en que se incurre por el aumento de contaminación del aire)
o el valor de la depreciación de los recursos naturales utilizados
(por ejemplo, la pérdida de bosques por su talado). Sin embargo,
este indicador no refleja bien el deterioro del medio ambiente.
b) Posteriormente, se trató de introducir mejoras en la misma
línea pero que han mantenido los mismos problemas estructura-
les, al tiempo que siguen sin llegar a definir un umbral de irrever-
sibilidad. Por este motivo, se trataron de construir otros, como
el ahorro genuino. Este se encuentra vinculado más bien a una
239
idea de sostenibilidad débil, puesto que parte del conjunto de ca-

pital existe, tanto el natural como el artificial, pero introducien-
do contabilizaciones monetarias acerca del deterioro y la mejoría
medioambiental.
En gran medida, su construcción sigue una estructura similar,
aunque con un enfoque distinto, que el PNNAA y, por tanto, sigue
sin poner de manifiesto umbrales de irreversibilidad.
c) También a partir de las cuentas nacionales se obtiene el Ín-
dice de Bienestar Económico Sostenible, que considera ciertos
gastos defensivos contra la contaminación y pérdidas de servicios
por agotamiento de recursos; con todo, posee límites estructura-
les similares a los anteriores indicadores. Todos estos indicado-
res, a pesar de que van introduciendo progresivamente más ses-
gos parciales que incorporan límites medioambientales no conta-
bilizados, no alteran su esencia, es decir, son todos de tipo mone-
tario y resulta discutible este reduccionismo «cuantitativista» del
medioambiente.
d) En una línea similar, aunque con ciertas diferencias, se ha
construido un indicador que utiliza una metodología distinta. Se
trata del conocido como huella ecológica. Este se calcula utilizan-
do como referencia la dimensión de territorio que sería necesaria
para mantener el consumo y absorber los efectos negativos de es-
te para una población determinada. En este caso también se uti-
lizan coeficientes conversores que introducen debilidades serias
para recoger las características de la dimensión medioambiental.
Los límites a los indicadores anteriores se han tratado de sal-

var considerando otros de tipo cualitativo. Estos suelen aportar
informaciones parciales acerca de ámbitos medioambientales que
se pueden dañar, es decir, el aire, el agua y el suelo. Sin embargo,
no se encuentran homogeneizados por países y, por tanto, es di-
240
fícil extraer conclusiones comparativas, así como extraer conclu-

siones claras sobre niveles de agresión al medio ambiente.
2.3. Políticas medioambientales regulatorias
Las políticas regulacionistas consisten en la introducción de

normas legales estatales que condicionan los comportamien-
tos de los agentes económicos, determinando qué se puede
hacer o prohibiendo actividades.
Dentro de estas se pueden distinguir de dos tipos, indicativas

y directivas.
La diferencia esencial entre ambas radica en que las segundas
llevan asociadas un conjunto de sanciones que están ausentes en
las primeras, de manera que las primeras presentan un carácter
más informativo. En general, las primeras políticas medioambien-
tales tuvieron un carácter indicativo, que se explica en que la per-
cepción de los problemas medioambientales son una preocupa-
ción relativamente reciente. Por ejemplo, en los años setenta del
siglo XX, ciertas medidas indicativas vieron la luz, en gran medida
derivadas de la reflexión acerca de la crisis del petróleo y del ago-
tamiento de los recursos naturales. Sin embargo, cuando la polí-
tica medioambiental adquiere más importancia, por ejemplo en
los años ochenta, la mayoría de las regulaciones gubernamentales
dejan de ser opcionales y pasan a ser de obligado cumplimiento.
Posteriormente, aparte de las regulaciones se les asociaron com-
ponentes económicos que hacen nacer, en especial a partir de los
años noventa del siglo XX, un nuevo tipo de políticas medioam-
241
bientales que van adquiriendo dinámica propia, es decir, las de

corte económico-financiero, que se analizarán en el siguiente epí-
grafe.
a) Políticas indicativas
Este tipo de políticas suelen ser de tipo informativo y tratan
de cambiar los hábitos y actitudes sociales. Estas pueden ser de
tipo moral o educativo.
Los instrumentos morales suelen suministrar información
acerca de las consecuencias medioambientales de los comporta-
mientos; por ejemplo: mostrar qué tipo de consumos estimulan
las apariciones de lluvias ácidas, la necesidad de seleccionar los
residuos, sugerir la sustitución de equipamientos por otros menos
contaminantes o estimular comportamientos «verdes» como los
etiquetados ecológicos, la publicidad institucional (por ejemplo,
promoviendo el uso del coche por varias personas en las ciuda-
des) o la creación y extensión de carriles-bici.
Los instrumentos educativos presentan un carácter menos
puntual que los anteriores debido a que suponen una mayor mo-
vilización de recursos en consonancia con su pretensión de incidir
sobre los procesos formativos sistemáticos de las personas. Entre
estos destacan la introducción de cursos especiales o estudios su-
periores que revelen la importancia del medio ambiente o el fo-
mento de las granjas-escuela.
Dentro de este grupo a veces se incluyen las medidas que influ-
yen sobre los derechos de propiedad o sobre las relaciones entre
los agentes. Este tipo de perspectiva asume que, si se introducen
los aspectos medioambientales dentro de los derechos de propie-
dad, podrían evitarse las externalizaciones. No obstante, los casos
en que se han utilizado en la realidad los derechos de propiedad
en términos medioambientales, los resultados no han sido excesi-
242
vamente alentadores (por ejemplo, la privatización de parques na-

turales). En términos de relaciones, en ciertos casos el Estado ha
promovido acuerdos voluntarios entre partes afectadas por pro-
blemas medioambientales.
b) Políticas directivas
Como se ha comentado más arriba, estos instrumentos, a di-
ferencia de los anteriores, tienen asociadas unas sanciones, que
pueden ser:
• económicas (por ejemplo multas),

• administrativas (por ejemplo, pérdida de licencia) o
• judiciales (por ejemplo, cuando está tipificado el delito ecoló-
gico o ambiental)
1) Un primer tipo son las regulaciones globales, de las que se

derivan claras implicaciones medioambientales. Por ejemplo, las
leyes sobre el agua, el suelo o el aire.
• En las leyes sobre el agua se hace especial referencia a los usos

del agua, pero también a su posible contaminación, con alu-
siones que suelen ser explícitas sobre aspectos de vertidos o
filtraciones a aguas subterráneas.
• En el caso de las legislaciones referidas al suelo, que suelen
adoptar la forma de leyes sobre residuos sólidos, se mencionan
los vertidos, estableciendo las características y normas de los
vertederos controlados y de los incontrolados; se tipifican los
residuos, como tóxicos o no, así como su grado de peligrosi-
dad; también se establecen los mecanismos de tratamiento de
los residuos, con frecuencia distinguiendo entre depósitos, tra-
tamientos físico-químicos, incineración o reciclajes.
243
• En las legislaciones de protección de la atmósfera, se suelen

especificar regulaciones que controlan al emisor y otras que
defienden al emisor; también se suele distinguir entre distintos
tipos de residuos, por ejemplo entre contaminantes tradicio-
nales (paleocontaminantes), como el monóxido de carbono, el
óxido de azufre o de nitrógeno, así como el amoniaco y los
denominados nuevos contaminantes (neocontaminantes), co-
mo los radionucleidos, clorofluorocarbonos o compuestos or-
gánicos tóxicos.
Por supuesto, estas normativas generales contienen un gran

número de regulaciones específicas, que se explicarán más abajo.
El Protocolo de Kioto
En 1997 se llegó a un acuerdo internacional que tenía por objeto redu-
cir, en los países desarrollados durante el periodo 2008-2012, las emi-
siones de gases con efecto invernadero hasta un nivel del 5 % del al-
canzado en 1990. El Protocolo de Kioto entró en vigor en 2005. Pos-
teriormente se aprobó la segunda etapa del Protocolo de Kioto que
entraría en vigor en 2013 y se extendería hasta el año 2020, aunque con
un apoyo de un número menor de países. Como conseguir el objetivo
previsto podría ser muy oneroso para los países, se establecieron tres
mecanismos de flexibilidad que gestaron sendos instrumentos de polí-
tica medioambiental:
• el comercio internacional de derechos de emisión de gases con efec-

to invernadero (transacción de emisiones),
• la implementación conjunta y
• el mecanismo de desarrollo limpio.
La transacción de emisiones establecía unos límites de emisión a los

países, pero aquellos que se quedasen por debajo de los niveles estable-
cidos podrían vender sus excedentes de contaminación a aquellos que
tuviesen problemas para reducir sus emisiones.
244
Los dos últimos mecanismos introducen la transferencia de créditos de

reducción de emisiones, permitiendo compensar la ausencia de reduc-
ción en emisiones con la creación de proyectos medioambientales en
países en desarrollo.
Respecto a los resultados del primer periodo del Protocolo de Kioto, se

ha apuntado que se han reducido las emisiones de efecto invernadero
en un 22,6 respecto a 1990 en treinta y siete países. No obstante, se
ha destacado que se ha comercializado la atmósfera, al tiempo que se
han creado mecanismos de intercambio de volúmenes de contamina-
ción que permite a los países desarrollados evitar el cumplimiento del
Protocolo de Kioto.
2) Por otra parte, se encuentran las regulaciones específicas.

Estas pueden afectar a la producción o al consumo.
Respecto a la producción, adoptan la forma de homogeneiza-
ción de estándares ecológicos o de permisos o licencias.
• Los estándares de producción establecen un conjunto de lími-

tes en o a la producción. Por ejemplo, límites hasta un nivel
determinado de uso de productos contaminantes o estableci-
miento de cantidades máximas de emisión. Este tipo de regu-
laciones condiciona las tecnologías, pero también los produc-
tos. Respecto a este último aspecto pueden llegarse a prohibir
la producción de ciertos bienes, como los sistemas de refrige-
ración que utilizaban gases con clorofluorocarbonos, los ter-
mómetros de mercurio o ciertos insecticidas.
• Respecto a las licencias y autorizaciones administrativas, pa-
ra establecer ciertas industrias, realizar la ejecución de algunas
obras o, en general, la realización de cualquier actividad eco-
nómica que puedan deteriorar el medio ambiente, se exige un
permiso de las autoridades; por ejemplo, es obligatorio para
explotaciones mineras o de hidrocarburos, para las actividades
245
portuarias, en la construcción y puesta en funcionamiento de

aeropuertos, etc.
También, dentro de este tipo de autorizaciones, se encontra-
rían los límites a realizar ciertas actividades, con frecuencia in-
dustriales, en determinadas áreas por presentar un interés me-
dioambiental (parques naturales, humedales, etc.).
Dentro de este mismo grupo de políticas se podría incluir
la exigencia de requisitos adicionales para desarrollar una acti-
vidad, como la necesidad de contratar seguros de responsabi-
lidad por los daños que puedan causar al medio ambiente o la
de incluir análisis de impacto ambiental, que son obligatorios
para la construcción de infraestructura, que pueden impedir
o condicionar su acometimiento. Asimismo, también son re-
gulaciones similares las relacionadas con requisitos especiales
de seguridad en ciertos tipos de actividades, como los aspec-
tos relacionados con la energía nuclear, el almacenamiento, el
transporte de gas, etc.
Las regulaciones específicas pueden afectar a los resultados so-

bre el consumo.
Por ejemplo, aparece la Ley de envases, que crea un sistema de
recogida, tratamiento y retorno que ha conducido a la instalación
de contenedores especiales y diferenciados, así como la aparición
de una cierta industria de reciclaje. Aquí se podrían incluir los sis-
temas de consignación, que cargan un sobreprecio al valor final de
un producto, incluidos los impuestos. El sobreprecio se vincula
al envase del producto y, por tanto, se reintegra al consumidor el
monto financiero avanzado cuando aquel es retornado.
Este instrumento de política económica, en efecto, presenta
una dimensión económica y pretende reducir el volumen de enva-
ses en circulación. En una situación especial se encuentra la nor-
246
mativa legal de recolección y tratamiento de residuos tóxicos, co-

mo las pilas y baterías o la referente al tratamiento de aceites in-
dustriales.
Complementariamente, debe mencionarse el conjunto de re-
gulaciones que afectan no a la extracción de recursos y al impacto
de los residuos, sino a los espacios naturales.
Dentro de estas se pueden distinguir las normativas legales que
afectan a la protección de los espacios naturales de manera pre-
ventiva. Consisten en la clasificación (normativa) que articula la
estructura de parajes, parques y reservas naturales. Los parajes na-
turales son espacios con un gran valor en flora, fauna, geología,
etc. que goza de cierta protección por parte de las autoridades
públicas, pero no llegan al nivel de parque natural en el que se
presta una especial atención a la conservación y mantenimiento
de sus cualidades. En el caso de las reservas naturales adquiere un
estatuto especial por el que se impide su explotación comercial y
la construcción de estructuras, y se controlan otros aspectos que
puedan alterar las condiciones medioambientales de la zona. Junto
con las normativas preventivas, es conveniente comentar la exis-
tencia de otras de carácter reactivo. Dentro de estas se incluyen las
correspondientes a la lucha contra incendios o las exigencias de
tratamiento de terrenos que han padecido incendios y, en ciertos
casos, normativas de reforestación.
Quizá valga la pena mencionar la asunción, por parte del sec-
tor público, de una serie de responsabilidades en términos me-
dioambientales. Dentro de estas se encuentra la gestión de aguas
residuales o de residuos sólidos. Tal como se ha apuntado más
arriba, las legislaciones generales proceden de niveles superiores
del Estado, pero la gestión corresponde a los niveles más bajos,
en muchos casos de los gobiernos locales.
247
Sobre este tipo de ejecución de la política medioambiental debe

subrayarse que, en ciertos casos, se crean mancomunidades para
la gestión de este tipo de servicios; por ejemplo, recolecta, trata-
miento y reciclaje de residuos sólidos. No obstante, comienza a
extenderse la política de ofrecer la gestión de estas actividades a la
iniciativa privada, aunque manteniéndolas como servicio público.
2.4. Políticas medioambientales económico-

financieras
Tal como se ha apuntado anteriormente, estas políticas me-

dioambientales se han comenzado a aplicar con posterioridad a las
expuestas hasta el momento. En principio, estas tratan de influir
en menor medida en la toma de decisiones inicial de los agentes o
de manera más indirecta y, en definitiva, confían más en el com-
portamiento descentralizado de los agentes en el sentido de ma-
ximizar sus beneficios.
Estas políticas pueden encontrarse ligadas al presupuesto pú-
blico o bien tratan de generar mercados nuevos que resuelvan par-
te de los problemas medioambientales.
2.4.1. Políticas presupuestarias
1) En primer lugar se encuentran las vinculadas al presupuesto

público y pueden afectar a los ingresos o a los gastos.
a) Respecto a los ingresos públicos, es decir, los tributos, pue-
den ser:
• impuestos,
• tasas o
248
• contribuciones especiales establecidas con el objeto de preser-

var el medio ambiente o compensar los daños ocasionados.
Los impuestos se utilizan para limitar las emisiones que perju-

dican el medio ambiente y tienen tres objetivos concretos:
• reducir la agresión de las empresas al medio ambiente,

• generar mayores ingresos al Estado, susceptibles de ser desti-
nados a programas medioambientales e
• incentivar a las empresas a desarrollar comportamientos de ca-
rácter más medioambiental.
Entre las ventajas de utilizar impuestos, se apunta que no re-

quieren controles directos ni supervisiones por el poder ejecutivo
(aunque sí controles administrativos), suelen ser claros y suponen
una carga de gestión para el Estado bastante pequeña.
Entre las discusiones que se plantean se encuentra la definición
de su tamaño, puesto que si es bajo no altera las conductas de
las empresas, y si es demasiado alto puede eliminar la actividad
productiva.
Adicionalmente, el establecimiento de un impuesto no signi-
fica que se introduzcan tecnologías más respetuosas con el me-
dio ambiente, situación que dependerá de la estructura tecnológi-
ca del país e internacional. Por añadidura, la obtención de recur-
sos a través de esos impuestos no significa que sean destinados
a programas medioambientales, sino más bien que supongan una
fuente adicional de ingresos públicos.
Política medioambiental y gestión macroeconómica

Una de las líneas de política medioambiental que se encuentra asocia-
da usualmente a los objetivos a corto plazo es la relacionada con los
aspectos macroeconómicos.
249
La lógica de estas políticas se sustenta en que la aplicación de las de

tipo coyuntural (macroeconómico) estabiliza las economías y permite
conseguir un crecimiento económico.
El aumento de la actividad económica de manera sostenida y perma-

nente supone un aumento en la extracción de recursos y un acrecen-
tamiento en los residuos, siendo esto objeto de una atención comple-
mentaria por parte de las políticas coyunturales. Sin embargo, el creci-
miento económico también genera mayores cantidades de recursos pú-
blicos, susceptibles de ser destinadas para amortiguar los efectos nega-
tivos sobre la naturaleza, es decir, permiten fundamentar una política
medioambiental.
Se han realizado varios estudios utilizando parte de las políticas coyun-

turales como instrumentos de políticas medioambientales. En concre-
to, las argumentaciones han girado en torno a la política presupuestaria,
puesto que la monetaria presenta un impacto más agregado. En parti-
cular, se ha presentado el uso de impuestos, pero con una perspectiva
medioambientalista. De este modo, se han abordado estudios en los
que se aplican impuestos a actividades agresivas con el medio ambiente
(por ejemplo, contaminantes) y, desde este punto de vista, serían polí-
ticas medioambientales.
Al aplicar ese tipo de impuestos, entonces se pueden poner de relieve

sus impactos en las grandes variables coyunturales (empleo, precios,
equilibrios externo y presupuestario).
Al aumentar las cargas impositivas sobre las actividades agresivas con

el medio ambiente, entonces perderían competitividad frente a las más
respetuosas con el entorno natural.
En las primeras se destruiría empleo, mientras que en la segunda au-

mentaría. El resultado final sobre el empleo total de la economía es
incierto y se encontraría condicionado por el tamaño de los dos secto-
res mencionados, de las condiciones tecnológicas de la economía, de la
capacidad de reacción del tejido productivo, etc. Por otra parte, los au-
mentos impositivos significarían un acrecentamiento en los costes pro-
ductivos de las empresas afectadas que se trasladarían en mayor o me-
250
nor medida a los precios, generando tensiones inflacionistas. Si se con-

sidera el impacto sobre las relaciones económicas exteriores del país, el
impuesto medioambientalista supondría un aumento de los costes de
las empresas y perderían competitividad. El resultado se reflejaría en
una caída de la ventas en el exterior e, incluso, un acrecentamiento de
las importaciones (no afectadas por impuestos de tipo medioambien-
tal), generando presiones al déficit en la balanza comercial.
A este respecto, debe señalarse que si el establecimiento de los impues-

tos aparece coordinado entre países a través de tratados, entonces el
mencionado déficit comercial se vería amortiguado.
Finalmente, en términos de presupuesto público, la introducción del

mencionado impuesto significará un acrecentamiento de los ingresos
públicos, que podría mermar la posible descompensación de los gastos
estatales (déficit público) o, en su caso, podría destinarse a la cobertu-
ra de medidas medioambientales, como subvenciones a proyectos no
contaminantes, actividades ahorradoras de consumo de materiales na-
turales, etc.
En general se pueden distinguir dos tipos de impuestos, a saber,

sobre producción (emisiones) o sobre productos.
• Los impuestos sobre producción penalizan las emisiones agre-

sivas para el medio ambiente, con el problema de que es difícil
medir el grado de contaminación. Por ejemplo, los impuestos
sobre emisiones de dióxido de carbono o de nitrógeno en Ga-
licia.
• Respecto a los impuestos sobre productos, se aplican a bienes
contaminantes; se pueden aplicar en el momento de la produc-
ción, del consumo o de la generación de residuos. Dentro de
este grupo se podría incluir el impuesto especial de matricula-
ción que pagan los vehículos utilitarios de gran cilindrada por
su mayor nivel de contaminación.
251
El segundo tipo de ingreso presupuestario procede de la apli-

cación de tasas, cuyo objetivo es cubrir los costes de un servicio
público vinculado a la conservación del medio ambiente. Por este
motivo, sí que existe una afección directa entre la captación de
recursos financieros y el destino medioambiental.
Ejemplos destacados de tasas en España son: el de saneamien-
to de aguas residuales, que se paga con el consumo de agua pota-
ble y que sirve para cubrir los gastos de funcionamiento, manteni-
miento y conservación de las plantas de depuración de aguas resi-
duales; o la tasa de vertidos, que se paga por entidades que vierten
ciertos productos en los ríos y que se destina al saneamiento de
las correspondientes cuencas hidrográficas. En ciertos casos, se
abonan tasas por acceder a reservas naturales, que son destinadas
a la conservación de las correspondientes reservas.
Dentro del ámbito de los tributos se pueden incluir también los
incentivos fiscales. Para luchar contra las infracciones medioam-
bientales se puede utilizar el sistema de sanciones, pero existe la
vía de crear estímulos positivos. Estos pueden adquirir la forma
de desgravaciones fiscales por incorporar tecnologías respetuosas
con el medio ambiente. En el caso español, se apoyaron en la Ley
de economía sostenible de 2011, que permitía deducciones sobre
la cuota íntegra del 8 %, pero posteriormente, a partir de 2015,
fueron eliminadas.
b) El segundo tipo de intervenciones presupuestarias procede

de los gastos públicos. Estas corresponden a ayudas financieras
estatales y pueden adoptar la forma de subvenciones o créditos
blandos.
Las subvenciones se suelen destinar a inversiones tecnológicas
orientadas a disminuir el impacto negativo medioambiental (re-
ducción en residuos o procesos de recuperación y reciclaje), pero
252
también se orientan a promocionar las auditorias medioambien-

tales o a la implantación de sistemas de gestión medioambientales.
Por ejemplo, en 2014, el Instituto para la Diversificación y Aho-
rro de Energía (IDAE) financió un proyecto de ahorro energéti-
co en la empresa española líder de producción de fertilizantes en
Ciudad Real.
Sistemas de gestión medioambiental

Se trata de nuevas formas de administrar las entidades (empresas) que,
al mismo tiempo, se conciben como un instrumento descentralizado
de política medioambiental.
Los sistemas de gestión medioambiental tienen lugar cuando una en-

tidad, que suele ser una empresa, adapta sus formas de gestión a las
restricciones medioambientales.
Estas limitaciones presentan tres dimensiones:
• las interacciones de la actividad productiva con el entorno,

• la propia legislación medioambiental existente y
• los objetivos establecidos por la propia empresa en este ámbito.
A partir de ahí, la entidad fija los instrumentos para alcanzar los obje-
tivos y los mecanismos de control y verificación.
En efecto, implantar este sistema de gestión medioambiental presenta

costes para la entidad (empresa), pero tiene la ventaja de que, además de
las subvenciones estatales que se pueden obtener para ponerlo en prác-
tica, permite evitar la aplicación de sanciones (multas, procedimientos
administrativos o pérdidas de licencia), reduce el coste de seguros (por
ejemplo, los de riesgos medioambientales), facilita el acceso a licencias
de actividades y permite obtener tratamientos especiales por parte del
sector público o recibir subvenciones; asimismo, es un requisito para
realizar ciertos contratos.
Los sistemas de gestión medioambiental se regulan públicamente a tra-

vés de ciertos procedimientos, como el Reglamento Comunitario de
253
Ecogestión y Ecoauditoría Ambiental, además de que tienen que ser

acreditados por entidades independientes, por ejemplo, la Entidad Na-
cional de Acreditación.
Los créditos blandos se conceden con el apoyo de las autori-

dades públicas y se dedican a realizar inversiones en tecnologías
menos agresivas con el medio ambiente, ahorradoras de energía
o en energías renovables.
Pueden consistir en:
• ofrecer avales públicos,

• tipos de interés subvencionados,
• extensión de los periodos de amortización, o
• aplazamientos en el inicio de la devolución del crédito.
En España, parte de estos créditos se encuentran vinculados a

la actividad del Instituto de Crédito Oficial (ICO). En particular,
en ciertos casos ha ido definiendo programas de apoyos a las py-
mes para proyectos que incorporen tecnologías respetuosas con
el medio ambiente. También ha establecido acuerdos con otras
instituciones, como por ejemplo con el Instituto para la Diversi-
ficación y Ahorro de Energía (IDAE), para financiar proyectos
relacionados con la eficiencia energética y las energías renovables.
En 2016, el ICO firmó un acuerdo con el Banco Europeo de
Inversiones (BEI) por valor de 300 millones de euros para ofrecer
préstamos a pymes que acometiesen proyectos de renovación en
medios de transporte con el objetivo de reducir las emisiones de
CO2. Estos acuerdos con el BEI eran la continuación de otros
realizados en 2015 sobre biotecnología y transporte con aplica-
ciones medioambientales.
254
2.4.2. Creación de mercados: permisos de emisión

transferibles
Se trata de un instrumento de política medioambiental relati-

vamente novedoso que fue promocionado a raíz del Protocolo de
Kioto. Este trató de crear un nuevo mercado para limitar la con-
taminación atmosférica con gases de efecto invernadero.
La base del sistema consistía en reducir la contaminación dis-
minuyendo las posibilidades libres de contaminar por empresas.
Al establecer los límites de contaminación, las empresas podrían
hacer caso omiso del nuevo sistema y afrontar las multas, o bien
podrían introducir tecnologías menos contaminantes; así, queda-
ban por debajo del permiso de emisión del que dispusiesen.
El exceso de posibilidad de contaminación podría ser vendido
a las empresas que incumplían sus máximos, obteniendo unos re-
cursos susceptibles de ser destinados a amortizar las nuevas tec-
nologías menos agresivas con el medio ambiente, en funciona-
miento o por introducir.
La participación del Estado en la creación de este mercado es
esencial, puesto que determina las empresas a las que se les consi-
dera el nivel de contaminación, los topes de emisiones y sus evo-
luciones futuras, cuáles son las sanciones, la posibilidad de inter-
cambio de excesos de contaminación, cómo, cuándo y dónde se
pueden transferir los permisos de emisión, al tiempo de si se es-
tablecen sustitutos válidos que compensen las emisiones de car-
bono.
En términos concretos, la fluidez de este mercado estará con-
dicionado con el tamaño de las sanciones, porque si son pequeñas
se hará caso omiso a los límites establecidos, o si son inferiores
a los precios de los permisos de emisión entonces nadie estará
interesado en adquirirlos.
255
Por otra parte, si los costes de los permisos de emisión o de las

sanciones son inferiores al valor de las inversiones en tecnologías
verdes, entonces no se acometerá una renovación en el aparato
productivo. Además, si los precios de los permisos de emisión son
más elevados que los correspondientes a las medidas compensa-
torias, no existirá ningún interés en la adquisición de los primeros.
El último comentario hace emerger un problema que apare-
ce con las medidas compensatorias. En el caso del Protocolo de
Kioto se contempló la realización de inversiones medioambien-
talistas en países en desarrollo para compensar el incumplimiento
de las emisiones de gases con efecto invernadero. Sin embargo,
los proyectos eran muy heterogéneos y resultaba muy difícil de
evaluar y estandarizar el nivel de compensación. A pesar de es-
tas dificultades, la metodología se ha ido perfeccionando, además
de que se han ido promoviendo iniciativas desvinculadas de los
propios contaminadores; por ejemplo, el programa voluntario de
compensación de gases de efecto invernadero, promovido por la
Generalitat catalana en 2017.
256
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257

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Política económica estructural

Primera edición en lengua castellana: marzo 2018

© Antonio Sánchez, Carlos Ochando, Miguel Torrejón, del texto

© Editorial UOC (Oberta UOC Publishing, SL) de esta edición, 2018

Realización editorial: dâctilos

Capítulo I. Las políticas sectoriales .................................... 13

7.3. Un ejemplo de política de servicios: la política

Capítulo II. Políticas económicas para el cambio

Capítulo III. Políticas económicas regulatorias .............. 141

1.3. Políticas institucionales: las agencias reguladoras ... 157

Capítulo IV. Políticas de entorno: infraestructuras

1. El marco teórico de las políticas sectoriales

Tradicionalmente, estructuramos las actividades económicas

1) El sector primario o agrario produce productos materiales

Las políticas económicas aplicadas en estos tres sectores eco-

del sector público, política respecto al exterior, estrategia de desa-

1) cambios en las condiciones de la demanda;

Figura 1. La lógica de la política económica keynesiana

El extraordinario aumento en el nivel de vida de los países desa-

reducción de los costes de transporte y la caída de los costes de

Figura 2. Cambios estructurales sectoriales: heterogeneidad e in-

A su vez, las formas de organización empresarial también se

Figura 3. El objetivo de la nueva política sectorial: de la productividad a la com-

2. El cambio de modelo productivo: del fordismo

Como decimos, en las últimas décadas se ha producido un cam-

Figura 4. Cambio en el modelo productivo: del fordismo a la espe-

Por especialización flexible entendemos la «capacidad de las

Para adaptarse activamente a las nuevas condiciones del en-

a) una intensa internacionalización de las economías y un con-

bienes y servicios, mejora en telecomunicaciones, mejora en el ac-

1) una adaptación activa (reducción de los costes, diversifica-

En la tabla 1 se muestran las implicaciones de los cambios de

Tabla 1. Implicaciones sobre la empresa industrial

3. La competitividad como nuevo objetivo

El cambio de modelo productivo descrito anteriormente ha

Figura 5. El objetivo en la nueva política industrial: la competitividad

El concepto de competitividad es muy amplio y, en ocasiones,

Entendemos por competitividad la capacidad que tienen las

Existen dos enfoques o dimensiones para abordar la competi-

Indicadores de compor- Factores determinantes

Figura 6. Tipos de competitividad: exterior y agregada

Partiendo de un «enfoque tradicional», entendemos por dimen-

La competitividad es entendida en la actualidad como la ca-

Sobre el objetivo de competitividad interactúan, al nivel que

Respecto a los primeros (factores extrasectoriales), podemos

a) factores no económicos (culturales, geográficos, salud, edu-

En relación con los factores sectoriales, influyen los tipos de

• los costes (economías de escala, experiencia en la realización

En la tabla 3 se estructuran los factores que influyen en la com-

Tabla 3. Niveles de análisis en los factores de competitividad de un país

3.1. Las diferentes estrategias de competitividad

Podemos resumir las estrategias de competitividad de las em-

La competitividad-precio está basada en el liderazgo en cos-

Para que esta estrategia se implante con cierto éxito se requie-

a) se requiere una producción de bienes y servicios relativa-

En la estrategia de competitividad estructural las empresas

La competitividad estructural destaca la complejidad y varie-

les de distribución, los servicios personalizados a clientes, el co-

Estos subsistemas tienen que interactuar eficazmente entre

en la diferenciación de producto (y no tanto la disminución de los

• control de costes unitarios (laborales, financieros, energéticos,

En la actualidad, debemos tener en cuenta que, para que las

Para finalizar este apartado sobre la competitividad, nos res-