https://media.mineduc.

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de-la-Ley-Web.pdf

http://www.pbplaw.com/infografia-como-crean-leyes-ecuador/

http://derechosageo.blogspot.com/2012/10/el-proceso-legislativo-en-el-ecuador.html

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FORMACIÓN DE LA LEY Y REFORMA

CONSTITUCIONAL

En este capítulo se analizaran los distintos trámites

constitucionales de formación de la ley y las diferencias
existentes entre la derogación de la ley y su declaratoria
de inconstitucionalidad, además del procedimiento
parlamentario de reforma constitucional.

Respecto de la formación de la ley se debe considerar que

ésta tiene tres pasos constitucionales básicos: iniciativa,
trámite en la Asamblea Nacional y sanción presidencial.

I. INICIATIVA LEGISLATIVA

La iniciativa es, de modo general, la potestad de formular

y presentar proyectos de ley a la legislatura, lo que
conforma el primer paso dentro de su trámite de
formación. Esta facultad se entrega a determinados
órganos del poder público, mas, en nuestro Derecho,
también se reconoce como un derecho político de los
ciudadanos[5] lo que se denomina iniciativa popular.

La iniciativa no solo implica la facultad o el derecho de

presentar proyectos de ley, sino la obligación de que
éstos sean tratados por la legislatura, aunque no
necesariamente aprobados.
1. Iniciativa Absoluta

La iniciativa legislativa absoluta implica la facultad de

presentar proyectos de ley en cualquier materia, sean
éstas las previstas para leyes orgánicas como para las
leyes ordinarias.

1.1 Asambleístas

Desde la Constitución de 1998 se estableció un

condicionamiento numérico, determinando la cantidad de
legisladores que se requieren para la presentación de
proyectos de ley, toda vez que con anterioridad bastaba
con que un congresista inicie el proyecto para que éste se
tramite. La Constitución de 2008 mantiene esta exigencia,
aunque con variación respecto de la precedente: se exige
que la iniciativa formulada por un asambleísta obtenga el
apoyo de una bancada legislativa o del 5 % del total de
miembros de la Asamblea Nacional.[6]

1.2 Presidente de la República

El Jefe de Estado puede presentar proyectos de ley sobre

cualquier asunto, como ocurre en la generalidad de
sistemas presidenciales.

Nuestra Constitución otorga al Presidente de la República

iniciativa exclusiva en determinadas materias:

Ø Creación, modificación o supresión de impuestos;

Ø aumento del gasto público; y ,

Ø modificación de la división político administrativo de la
República[7] (Art. 135 CE).

1.3 Iniciativa popular

Los proyectos de ley pueden ser iniciados por un número

de ciudadanos en goce de derechos políticos.

El constituyente del 2008 estableció que el requisito

numérico para presentar un proyecto de ley por iniciativa
ciudadana es del 0,25 de los ciudadanos inscritos en el
registro electoral, es decir, no se trata de una equivalencia,
por lo que los ciudadanos no registrados no pueden
ejercer la iniciativa.

2. Iniciativa restringida

La Constitución ecuatoriana otorga iniciativa restringida a

determinados órganos del poder público. Se la denomina
restringida pues solo podrá referir a ciertas materias, las
que deben relacionarse con el ejercicio de sus funciones.

3. Participación en los debates

La Constitución reconoce una facultad a quienes inician

proyectos de ley durante su trámite y es el de participar
en los debates, con voz pero sin voto, por sí mismos o
mediante delegado que se acredite para el efecto.[8] En el
caso de iniciativa popular la LOFL señala expresamente, la
obligación de señalar representantes para participar en los
debates, sin que se prevea la posibilidad de delegación.[9]

4. Requisitos para la presentación del proyecto

Las condiciones formales que debe reunir un proyecto de
ley son señaladas en el artículo 136 de la Constitución:

4.1 Una sola materia

Los proyectos de ley deben referirse a una sola materia en

cuanto deben ser cuerpos proyectados sistemáticamente
ordenadas. Por ello en principio se proscribe la
presentación de leyes ómnibus, en Ecuador
denominadas leyes trole.

4.2 Exposición de motivos

Exposición de motivos. Cuando se elabora un proyecto

de ley se debe considerar la necesidad de su aprobación.
Quien inicia un proyecto de ley debe exponer la
necesidad o la conveniencia de la aprobación del
proyecto y los fines que se desea lograr con dicho texto.

4.3 Proyecto articulado

De modo general, existen formas de presentación de un

proyecto de ley, o bien la exposición de una idea de
legislar ora la formulación de un proyecto articulado. La
idea de legislar implica el mero establecimiento de las
líneas matrices de una propuesta que debe ser convertida
en texto articulado por parte del legislador. En cambio, el
proyecto articulado es aquel que se expone en la forma
como el presentante desea que se apruebe el cuerpo
normativo iniciado.

5. Calificación del proyecto de ley y prioridad de

tratamiento
La Constitución ordena que el proyecto, para ser
tramitado, debe reunir los requisitos formales antes
indicados y ser presentado al Presidente de la Asamblea
Nacional.[10] La Ley Orgánica de la Función Legislativa
introduce una novedad: la calificación de los proyectos de
ley corresponde al Consejo de Administración legislativa,
para lo cual tiene 30 días.[11] El Consejo de
Administración Legislativa no solo califica el proyecto de
ley, sino que, una vez cumplido ese trámite, dicho órgano
debe determinar la prioridad de su tratamiento.[12]

II. TRAMITE LEGISLATIVO

Una vez determinada la iniciativa para presentar proyectos

de ley y calificado el proyecto de ley, se deben analizar los
dos trámites legislativos que prevé la Constitución que se
prevén para la formación de la ley: el ordinario y el de
urgencia económica.

Se debe tener presente que la violación del trámite de

formación de la ley desarrollado en la Ley Orgánica de la
Función Legislativa es conducente a una
inconstitucionalidad formal, conforme lo determina
expresamente la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional.[13]

1. Trámite ordinario

Calificado el proyecto de ley por parte del Consejo de

Administración Legislativa, la Constitución asigna al
Presidente de la Asamblea Nacional el cumplimiento de
los siguientes pasos: ordenar la distribución del proyecto
a los asambleístas, difundir el extracto del proyecto de ley
y enviar el proyecto a los asambleístas, difundir el extracto
del proyecto de ley y enviar el proyecto a la
correspondiente comisión especializada.[14]

1.1 Distribución del proyecto: Que los legisladores

conozcan la existencia del proyecto de ley y hagan sus
observaciones a la iniciativa

1.2 Difusión del extracto: Que la ciudadanía conozca su

contenido básico y presente argumentos sobre la
iniciativa a la comisión pertinente

1.3 Remisión del proyecto a la comisión

especializada: La Comisión emite el informe para primer
debate

1.4 El derecho del ciudadano de acudir a la comisión:

La ciudadanía puede acudir a la Comisión y exponer sus
argumentos.

1.5 Elaboración del primer informe: La Comisión

elabora el informe para el primer debate considerando
todas las observaciones.

1.6 Primer debate: Distribuido el informe, el Presidente

de la Asamblea Nacional debe convocar que debe
realizarse por lo menos con 48 horas de anticipación,
tanto a través del portal web de la Asamblea como por
correo electrónico.

En este primer debate, que debe desarrollarse en una sola

sesión, los asambleístas deben presentar sus
observaciones “por escrito en el transcurso de la misma
sesión o hasta 3 días después de concluida la
sesión”.[15] Concluido el primer debate y transcurridos los
3 días posteriores a éste, en los que se puede continuar
enviando observaciones por escrito, el proyecto debe
volver a la comisión respectiva, para que se elabore un
nuevo informe para el segundo debate, cosa que no es
indicada expresamente en la Constitución ni en la Ley
Orgánica de la Función Legislativa, pero que es necesario
que se haga para que se cumpla con los plazos legales
para la emisión del segundo informe.

1.7 Elaboración del segundo informe: La comisión

debe analizar las observaciones efectuadas al proyecto
con oportunidad de su primer debate y, de estimarlo
conveniente, recoger esas reflexiones, teniendo 45 días,
contados desde el cierre de la correspondiente sesión,
para elaborar el segundo informe, con la posibilidad de
solicitar prórroga al Presidente de la Legislatura, aunque
en este caso la ley no indica el tiempo por el que se la
puede conceder, dejando esa decisión en manos del
titular de la Asamblea Nacional, sin que se indique la
consecuencia en caso de no entregar el informe
oportunamente, con las mismas consecuencias señaladas
respecto del primer informe oportunamente, con la
mismas consecuencias señaladas respecto del primer
informe.[16]

1.8 Segundo debate: Distribuido el informe, el

Presidente de la Asamblea Nacional debe convocar a los
legisladores para el segundo debate, convocatoria que
debe realizarse por lo menos con 48 horas de
anticipación, tanto a través del portal web de la Asamblea
como por correo electrónico. El segundo debate debe
desarrollarse en una sola sesión, como legalmente se
define “a cada una de las reuniones que realiza la
Asamblea Nacional”, correspondiendo al Presidente de la
Legislatura instalarla, suspenderla o clausurarla.[17] El
presidente de la comisión especializada que elaboró el
informe para segundo debate, o a quién éste delegue,
puede exponer el proyecto de ley por un tiempo máximo
de 15 minutos.[18] El Presidente de la Asamblea Nacional
puede dar por terminado el debate, cuando estime que el
“asunto ha sido analizado y discutido suficientemente”,
evento en el cual se debe proceder a la votación del
proyecto de ley,[19] norma que no ha estado exenta de
acusaciones de arbitrariedad en su aplicación.

1.9 La aprobación del proyecto de ley: En el segundo

debate, la Legislatura debe aprobar, modificar o negar el
proyecto de ley y, producido los dos primeros eventos
cumplida la votación correspondiente, éste debe ser
remitido al Presidente de la República para su sanción u
objeción. A continuación se describirán los tres pasos:

1.9.1 Quórum de aprobación: Los proyectos de ley se

aprueban con el voto conforme de la mayoría absoluta en
todos los casos, es decir, tanto para los preceptos
orgánicos como para los ordinarios, ocurriendo que es la
Constitución la que señala el quórum para aprobar los
primeros, dejando a la ley el señalamiento de la requerida
para las normas ordinarias
1.9.2 Formas de votación: La Ley Orgánica de la
Función Legislativa de 2009 establece tres formas básicas
de votación que van desde sus dos extremos que
consisten en: votar el texto íntegro del proyecto, votar
artículo por artículo, votar por títulos, capítulos o
secciones

1.9.3 Envío del proyecto al Presidente de la

República: Aprobado el proyecto de ley, sea el texto
originalmente iniciado –cosa que casi nunca ocurre-
menos aún con propuestas de trascendencia- o con
modificaciones éste debe ser remitido al Presidente de la
República para su sanción u objeción.[20] La LOFL en el
2009 dispuso que el Presidente de la Asamblea Nacional
debe remitir el proyecto dentro de los dos días hábiles
siguientes a su aprobación.[21]No se establece una
consecuencia jurídica en caso de que la Presidencia de la
asamblea Nacional no remita el proyecto aprobado al
Presidente de la República.

III. URGENCIA ECONOMICA

Este procedimiento de formación de la ley se regula en el

artículo 140 de la Constitución, y se encuentra reservado,
exclusivamente pero con condiciones, a proyectos
iniciados por el Presidente de la República.

1. Condiciones

Para que un proyecto de ley sea tramitado por la vía de la

urgencia, se deben presentar de manera simultánea e
inequívoca, las siguientes condiciones: 1) que el proyecto
sea iniciado por el Presidente de la República; 2) que verse
sobre materia económica; y, 3) que sea calificado urgente
por parte del primer mandatario.

2. Plazo de terminación

El trámite de los proyectos de ley en materia económica

calificados de urgente es el ordinario, con la salvedad del
plazo para su aprobación, modificación o negación, el que
se determina en 30 días contados a partir de su recepción
por parte de la Legislatura, y la publicación del texto en el
Registro Oficial bajo la figura de decreto ley.[22]

IV. LA LEY Y LA CORTE CONSTITUCIONAL:

DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD Y
DEROGATORIA

La Corte Constitucional tiene la potestad de conocer y

resolver demandas de inconstitucionalidad que, por vicios
de fondo y forma, se formulen respecto de actos
normativos,[23] entre los que, naturalmente, se
encuentran las leyes.

1. La derogatoria y la declaración de
inconstitucionalidad.

Si la Corte Constitucional estima que un precepto

normativo ha violado la Constitución, sea por su
contenido o en su trámite de formación, declara la
inconstitucionalidad del acto. La consecuencia jurídica
básica de la declaratoria de inconstitucionalidad se señala
en la Constitución: la invalidez de la ley.
La declaratoria de inconstitucionalidad se diferencia de la
derogatoria desde que la primera se decide mediante
sentencia o resolución de un órgano jurisdiccional
(Tribunal o la Corte Constitucional), mientras que la
derogatoria es aprobada por el Congreso Nacional y que
es adoptada mediante ley.

Materialmente se diferencian desde que la ley derogatoria

puede fundamentarse en motivos de convivencia o,
jurídicamente, en razones de sistematización del
ordenamiento jurídico, para evitar contradicciones, o en la
inconstitucionalidad de la ley derogada, mientras que la
declaratoria de inconstitucionalidad solo se puede basar
en la inconstitucionalidad de los preceptos anulados, mas
no en su inconveniencia o en su contradicción con normas
inferiores al Código Político.

SANCIÓN Y OBJECIÓN PRESIDENCIALES

En el presidente de la República recaen diversas

facultades en materia legislativa, entre las que se cuenta la
de sancionar u objetar los proyectos de ley aprobados por
la Asamblea Nacional.

I. FACULTAD DE OBJECIÓN

En la normatividad ecuatoriana, se distinguen las

objeciones tanto de modo cualitativo como de forma
cuantitativa. Cualitativamente, el texto constitucional
ecuatoriano prevé dos clases de objeciones: las motivadas
en la inconvivencia del proyecto y las que se originan en
cuestiones de constitucionalidad del mismo.
Cuantitativamente se distinguen los vetos totales de los
vetos parciales.[24]

La normatividad ecuatoriana no realiza distinción en el

plazo para objetar: 30 días desde que el Primer
Mandatario recibió el proyecto de ley aprobado por la
Asamblea Nacional. La consecuencia jurídica de no objetar
el proyecto de ley dentro del plazo señalado es la
publicación del texto en el Registro Oficial, algunos
denominan sanción tácita.[25] En el Ecuador, si bien existe
un plazo para objetar, no existe plazo para remitir el texto
proyectado al Registro Oficial, sé que haya sido
sancionado por el Jefe de Estado o que no haya sido
objetado.

II. OBJECIONES GENERALES

Estas objeciones se fundamentan en razones de

oportunidad o conveniencia, es decir, se veta el contenido
mismo de la ley proyectada, sin necesidad de confrontarla
con textos normativos vigentes, como se exige en una
objeción por inconstitucionalidad

1. La materia de la objeción

La Asamblea Nacional no solo puede aprobar los

proyectos de ley que se le presentan, sino que también
puede no aprobarlos (por no reunir la votación requerida)
o negarlos. Solo cuando un proyecto es aprobado se lo
debe remitir al Presidente de la República para su sanción
u objeción.

2. Objeción parcial

El veto parcial procede, de modo general, cuando el

Presidente de la República estima que parte del proyecto
de ley debe ser corregido (sea modificando, suprimiendo
o agregando textos, con el predicamento del caso de
negativa ya señalado), sin oponerse a la idea de legislar
sobre la materia. En dicho entendido, la objeción parcial
puede referirse a uno, algunos o todos los artículos del
proyecto de ley. En esta clase de objeciones, además de
fundamentar el veto, el Jefe de Estado debe remitir el
texto alternativo a la Asamblea Nacional, pues a base de
éste la Legislatura tomará su determinación a través de
dos opciones: el allanamiento o la ratificación.[26]

3. Objeción total

En este evento, el Presidente de la República veta el texto

de la ley desde la misma idea de legislar sobre la materia.
Se hace presente que el hecho de objetar todo el
articulado de un proyecto de ley no necesariamente
implica que el veto sea total, pues su oposición puede
deberse a asuntos que estima deben corregirse en el
articulado, por lo que se veta parcialmente enviando los
textos alternativos que correspondan según el parecer del
jefe de Estado.
La ConsE de 2008 prohíbe que el Presidente de la
República vete totalmente los proyectos de ley iniciados
por la ciudadanía.[27]

III. OBJECIONES POR INCONSTITUCIONALIDAD

1. La materia de la objeción

Si la objeción se plantea por parte del Presidente de la

República al estimar que el proyecto de ley aprobado por
la Asamblea Nacional contraviene alguna disposición de la
Constitución, la objeción será por inconstitucionalidad.

Un tema que no ha sido objeto de debate es el hecho de

si la objeción de inconstitucionalidad se puede plantear
por cuestiones de fondo y forma. El asunto no se ha
presentado, pues las únicas objeciones que se han
planteado son de carácter meramente material.

Una posición al respecto es determinar que, como en el

texto constitucional no se realiza distinción alguna, el
Presidente de la República podría objetar el proyecto por
vicios de procedimiento. Otra posibilidad, que la
considero también válida, es que las objeciones se
refieren, siempre, al contenido del proyecto, tanto que si
la Corte Constitucional estima inconstitucional el
proyecto, la Legislatura debe enmendarlo para remitirlo,
nuevamente, a la sanción presidencial. Si la
inconstitucionalidad es formal, entonces, no procedería
una enmienda al proyecto sino reiniciar su tramitación,
cuestión no prevista como consecuencia del control
previo ni en la Constitución ni en la Ley.[28]
2. El dictamen de la Corte Constitucional

Frente a una objeción basada en la inconstitucionalidad

total del proyecto de ley aprobado por la Asamblea
Nacional, la Corte Constitucional en su dictamen puede
confirmar la irregularidad total del proyecto, determinar
su inconstitucionalidad parcial, o bien desestimar la
objeción.[29]

Si la Corte Constitucional estima que el proyecto no

adolece de inconstitucionalidad que deba ser prevenida
en razón de las objeciones presidenciales, que son las
que, insisto, determinan la Magistratura, el proyecto se
devuelve a la Asamblea Nacional para su publicación.
Sobra señalar que la devolución del proyecto no se hace
al Presidente de la República pues, si éste la ha vetado por
razones de inconstitucionalidad y el de la Corte
Constitucional ha desestimado la objeción podría ocurrir
el evento que el Jefe de Estado no promulgue el texto
normativo.

IV
08 DE AGOSO DEL 2018

FECHA
REALIZAR UN FLUJO-GRAMA CON EL PROCESO FORMATIVO DE LEY, TOMANDO EN CUENTA EL MATERIAL DE CLASE
CARGADO.

V
INICIATIVA
LEGISLATIVA
A
DEBATES
Asambleístas
I. ABSOLUTA Presidente de la República
Iniciativa Popular
SI
Iniciativa
1ER INFORME PRIMER DEBATE 2ER INFORME
Restringida

Un grupo de Ciudadanos no
ciudadanos registrados 2DO DEBATE

APROBACION
Ciudadanos no
registrados

COMISIONES
ESPECIALIZADAS
CALIFICACION QUORUM DE SI Formas de
La Comisión emite el APROBACION votación
informe para debates

Reunir los requisitos

La calificación de los
proyectos de ley corresponde
al Consejo de Administración Envío del Proyecto al SANCION O VETO
legislativa, para lo cual tiene Presidente de la
30 días
República