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ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL DE LA

IMPUGNACIÓN DE ACTOS TRÁMITE


DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE
IMPACTO AMBIENTAL

Tesis presentada ante la Facultad de Derecho de


la Universidad del Desarrollo para optar al grado
académico de Magister en Derecho de los Recursos
Naturales y Medio Ambiente

POR: PAOLA GIANCASPERO FARÍAS


PROFESOR GUÍA: SR. FELIPE LEIVA SALAZAR

Septiembre 2016
Santiago
Informe Santiago, 5 de diciembre de 2016

I. Descripcion de la tesina con indicacion del nombre del autor, titulo y secciones
del trabajo.

NOMBRE PROFESOR GUIA: Felipe Leiva Salazar

NOMBRE ALUMNO: Paola Giancaspero Farias

TITULO DE TESINA: Analisis Jurisprudencial de la Impugnacion de actos tramite del Sistema de


Evaluacion de impact() Ambiental.

SECCIONES DEL TRABAJO:


La tesina se puede separar en 4 secciones: I) SecciOn “Parte General” vinculada a la exposiciOn de
los aspectos doctrinarios y jurfclicos aplicables at caso; II) Seccion “Sistema de Evaluacion de lmpacto
Ambiental”, relacionada con la revision de las regulaciones especificas aplicables a la materia de
tesina; Ill) Seccion Analisis Jurisprudencial “donde se revisan 10 casos atingentes con la materia de la
tesina; y IV) Seccion “Conclusiones”.

II. Análisis de los aspectos de forma.

La estructura y desarrollo de la tesina es adecuada, ya que permite entender los elementos de análisis
y argumentos esgrimidos cumpliendo con los contenidos y formas dispuestos en el instructivo de la
Universidad. La tesina cumple con utilizar bibliografia atingente al tema en analisis y es debidamente
citada.

III. Análisis de los aspectos de fondo.

a. Presentación y planteamiento del tema.

La tesina analiza detalladamente la jurisprudencia judicial proveniente tanto de la interposición


de recursos de protección como aquella generada por los Tribunales Ambientales en materia de
impugnacion de actos tramite en el procedimiento de aprobacion de proyectos en el Sistema de
Evaluacion de Impacto Ambiental

En este sentido Ia primera parte de Ia tesina aporta un analisis exhaustivo de las normas de derecho
aplicables al acto administrativo como al Sistema de Evaluacian de Impacto Ambiental, explicando
de forma sintetica, pero no por eso sin profundidad, los aspectos juridicos materia de Ia discusiOn
de Ia tesina.

Finalmente, Ia alumna hate un analisis especifico y exhaustivo de diet casos en donde se han
impugnado actos tramites con diversos resultados y efectos. Como conclusion relevante, Ia autora
senala que es “posible concluir que, sin ser un tema pacifico, el procedimiento de evaluation ambiental,
al igual que cualquier procedimiento administrativo esto cornpuesto de actos trOmites a los que
respecto de su impugnabilidad en sede administrativa le resulta aplicable Ia limitation de Ia LBPA,
esto es que solo seran impugnables si ponen termini° at procedimiento a producen indefensiOn, y
en sede jurisdictional (action de protecciOn) se agregara la circunstancia que tengan aptitud para

9
la vulneracion de garantias constitucionales”. La autora cree, opinion que compartimos, que que
“Ia impugnacion de actos tramite no deberia ser admisible por desnaturalizar el instrumento. La
calificacion ambiental es una decisicin que debe ser adoptada con Ia vision integral de todos los
pronunciamientos sectoriales tecnicos que correspondan y no de manera parcelada, y bajo ese mismo
prisma es que deberia abordarse la impugnacion de los actos administrativos del SETA, pues de
otra manera empiezan a dilatarse los procesos de evaluacion, cornplejizarse la toma de decisiones
-sea para aprobar o rechazar un proyecto, generar incertidumbre a los titulares y a la cornunidad,
y al sistema en general; con el riesgo de una judicializacion ternprana y excesiva de los proyectos
sometidos a evaluaciOn, y la consecuente perdida de confianza en los entes administrativos.

b.Relevancia, objetivos, marco metodolOgico y sistematizacion.

La relevancia de Ia materia analizada es indudable, ya que el Sistema de EvaluaciOn de Impacto


Ambiental es Ia sede donde se discuten los proyectos de inversion mas relevantes de pals y es fuente
de diversos conflictos socioambientales los que probablemente se mantendran en el tiempo, mientras
no exista otro mecanismo de resolucion.

Como marco metodologico el alumno desarrolla su analisis basado en Ia revision exhaustiva de


las sentencias, sus argumentos y las reglas que se desprenden de ella. Adernas procede a explicar
certeramente el regimen juridico aplicable. Es destacable el analisis que hace de cada una de ellas,
asumiendo una posiciOn bien definida y fundamentada al respecto.

c. Manejo, profundizacion conceptual y conclusiones.

La alumna demuestra un notorio conocimiento y manejo de los conceptos juridicos utilizados.


Adernas, expresa y defiende su posicion con claridad y bajo una estructura lOgica que facilita Ia
lectura de Ia tesina.

IV. Observaciones finales.

En virtud de lo expuesto precedentemente, a juicio de este evaluador, la tesina ha sido elaborada de


una manera adecuada y correcta constituyendo un real aporte a la discusion juridica ambiental. Por
las razones descritas, la calificacion de este ensayo es un 7.0

Se despide Atte,

Felipe Leiva Salazar


Profesor xxxxxxxxx

10
INTRODUCCIÓN conceptos de procedimiento administrativo,
acto administrativo y su impugnabilidad.
En términos generales, es posible señalar que
hasta el año 2010, no se había cuestionado En el Capítulo II aplicaremos el marco genérico
judicialmente al menos, que el único acto estudiado, al Sistema de Evaluación de Impacto
administrativo en el marco del Sistema de Ambiental, conforme a los elementos esenciales
Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) que se analizarán en las sentencias.
susceptible de impugnación era la Resolución
de Calificación Ambiental (RCA), atendido el En el Capítulo III abordamos el análisis
carácter de procedimiento complejo, técnico y jurisprudencial de los casos en que se han
reglado de la evaluación ambiental. impugnado actos trámite en el marco del
procedimiento de evaluación ambiental,
De la misma manera, la impugnación de las revisando las sentencias de primera y segunda
RCA en sede judicial, principalmente mediante instancia que han resuelto recursos de
recursos o acciones de protección, fueron protección y reclamaciones ante los Tribunales
resueltas con sujeción al principio de deferencia Ambientales, para finalizar con las Conclusiones
técnica en virtud del cual los Tribunales no en base a la jurisprudencia revisada.
hacían una revisión de los aspectos técnicos de
la evaluación, sino solamente sobre la legalidad I. PARTE GENERAL
del proceso y dictación de la RCA.
En este acápite se desarrollan los elementosen
El primer indicio de los cambios de criterio en los cuales se basa esta tesis: procedimiento
la judicatura fue el fallo de la Corte Suprema administrativo, acto administrativo e
sobre el proyecto Central Campiche y, como impugnación del mismo, en términos
aún se comenta, marcó el término de la etapa de generales, los que luego serán aplicados a las
la deferencia administrativa y por primera vez particularidades del procedimiento del Sistema
se acepta la revisión de una RCA al conocer un de Evaluación de Impacto Ambiental
recurso de protección. La tendencia continuó, el
SEIA dejó de ser el procedimiento administrativo 1.- Procedimiento administrativo
cuyo único acto administrativo relevante era
la RCA, y se ha hecho cada vez más frecuente En un comienzo se entendió por
el cuestionamiento de cada una de sus etapas, procedimiento administrativo a la secuencia
llegando incluso las Cortes a decidir que la forma de actos relacionados entre sí que la autoridad
de evaluación de un determinado proyecto es administrativa realizaba, dictaba o emitía,
mediante un Estudio de Impacto Ambiental, tendentes a un fin determinado, esto es, una serie
anulando la resolución de admisibilidad de la cronológica de actos dirigidos a un resultado
respectiva Declaración de Impacto Ambiental. único, lo que sería precisado posteriormente
sólo para aquella serie de actos caracterizados
El objeto del presente trabajo es analizar los por la presencia de un acto principal- “acto
fallos que han resuelto la impugnación de estos administrativo terminal”- precedido por actos
actos trámite del SEIA, tales como resolución igualmente administrativos pero preparatorios
de admisibilidad, el Informe consolidado de o instrumentales, y seguido por otros actos
solicitud de aclaraciones, rectificaciones o igualmente ejercicio de función administrativa,
ampliaciones (ICSARA), el Informe Consolidado jurídicos o materiales, pero de ejecución de
de Evaluación (ICE), con el fin de recoger los aquel acto principal 1.
criterios aplicados por los Tribunales frente a
estas, cada vez más frecuentes impugnaciones, Para la doctrina más reconocida “los
que podrían generar instancias recursivas procedimientos administrativos son secuencias
paralelas respecto de un mismo acto. organizadas de obtención y tratamiento de la
información, bajo la responsabilidad de un ente
En el Capítulo I se establece el marco conceptual administrativo”.2
en el que se basa la tesis, desarrollando los

1 SOTO KLOSS ( 2010) p. 260


2 BERMÚDEZ (2011) p. 155

11
En nuestra legislación se recoge un concepto juicio, constancia o conocimiento que realicen los
tradicional de procedimiento administrativo órganos de la Administración en el ejercicio de sus
y la LBPA3 lo define en el artículo 18 como competencias”.
“una sucesión de actos trámite vinculados entre
sí, emanados de la Administración y, en su caso, Este trabajo se basará en lo dispuesto en el inciso
de particulares interesados, que tiene por finalidad segundo, concepto que se asemeja más a los de
producir un acto administrativo terminal”. la doctrina.

Para efectos de este análisis el elemento principal 2.2 Clasificación


del procedimiento administrativo, contenido en
estas definiciones es el acto administrativo cuyo Un aspecto de gran relevancia, como veremos
concepto y clasificación pasamos a exponer. es la clasificación de los actos administrativos,
sobre hay diversos criterios para distinguirlos.
2.- Concepto y Clasificación de Acto Como señala el profesor Bermúdez6 “existen
Administrativo tantas clasificaciones como criterios y perspectivas se
desee apreciar del acto administrativo”. El criterio
2.1 Concepto que interesa en este caso es el de su función
en el procedimiento administrativo que los
El acto administrativo es el objeto de análisis clasifica entre actos trámite y actos decisorios
principal de esta tesis y por ende lo primero será o terminales, dado que en función de esta
su conceptualización, tanto doctrinaria como categorización procederá o no la impugnación
legal. del acto.

En la doctrina se encuentran múltiples La literatura jurídica los define como:


definiciones de acto administrativo, y para
efectos de este trabajo sólo presentamos las Acto terminal: aquel con el cual se culmina o
siguientes: perfecciona la decisión administrativa; es el
acto llamado a producir de manera directa e
- Exteriorización unilateral de competencia por inmediata los efectos deseados o buscados por
parte de un órgano administrativo en el ejercicio la Administración.⁷
de sus potestades jurídicas administrativas,
para alcanzar los fines públicos específicamente Actos trámite: son los que dan curso progresivo
cometidos al órgano.4 al procedimiento, son presupuesto de la decisión
de fondo, previos a la resolución que ordenan el
- Regla imperativa para un caso concreto, procedimiento, como son, por ejemplo: los actos
emanada de una autoridad administrativa, con de incoación, de instrucción, comunicaciones,
efecto externo directo.5 notificaciones⁸.

Desde el punto de vista legislativo éste es Esta clasificación es recogida por la LBPA, y
definido por la LBPA en el artículo 3° inciso aunque no los define expresamente utiliza
2° como “las decisiones formales que emitan los los términos al referirse al concepto de
órganos de la Administración del Estado en las cuales procedimiento administrativo en el artículo 18 y
se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en al establecer el principio de impugnabilidad de
el ejercicio de una potestad pública”. los actos trámite en el artículo 15. En el primer
caso señala que el procedimiento administrativo
Este concepto lo complementa agregando en es una sucesión de actos trámite, vinculados
el inciso 6° que “Constituyen, también, actos entre sí, emanados de la Administración y, en
administrativos los dictámenes o declaraciones de su caso, de particulares interesados, que tiene

3 Ley N° 19.880 Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración
del Estado.
4 CALDERA (1979) p. 105
5 BERMÚDEZ (2011) p.108
6 BERMÚDEZ (2011) p.111
7 CALDERA (1979) p. 130
8 ROJAS (2004) p. 3

12
por finalidad producir un acto administrativo norma, el mencionado artículo contiene solo
terminal. En lo que respecta a la impugnabilidad, un mínimo de garantía, debiendo preferirse
la revisaremos en profundidad en el siguiente aquellos recursos administrativos especiales, los
punto. que desplazan a los del artículo 1011.

3.- Impugnación de actos Con la entrada en vigor de la LBPA y dentro de


administrativos las innovaciones que introdujo al ordenamiento
jurídico administrativo, se encuentra la
Considerando la naturaleza de los actos regulación y sistematización de los distintos
administrativos resulta esencial que los medios de impugnación de las actuaciones
administrados tengan alguna garantía frente al administrativas, desarrollando los recursos de
gran poder del ente decisor, el Estado, y en este reposición y jerárquico e introduciendo también
sentido un principio elemental es la posibilidad el recurso extraordinario de revisión12.
de impugnar un acto administrativo, de
manera que exista un control de los actos de En efecto, la LBPA establece como uno de los
la Administración mediante un examen del principios del procedimiento administrativo el
procedimiento con el fin de verificar que éste Principio de impugnabilidad y dispone en el
se ajuste a derecho, lo que se concreta en los artículo 15 inciso 1° que “Todo acto administrativo
recursos administrativos. es impugnable por el interesado mediante los recursos
administrativos de reposición y jerárquico, regulados
Los recursos administrativos se definen en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario
como mecanismos dispuestos a favor de los de revisión y de los demás recursos que establezcan
ciudadanos, de carácter impugnatorio, en los las leyes especiales”, estableciendo la regla general
que se solicita por razones de legalidad o mérito, de impugnación que aplica a cualquier acto
y ante la propia Administración, que un acto administrativo, y reconociendo el límite de la
administrativo, previamente dictado, sea dejado especialidad.
sin efecto. En el caso específico de la LBPA, no se
exige que se funde en razones de legalidad, por No obstante, dicha regla general como toda
lo que nada obsta para además de impugne por norma, tiene excepciones, y en consecuencia
razones de mérito u oportunidad.⁹ respecto de los actos terminales no hay duda que
pueden ser objeto de impugnación, sin embargo
El principio de impugnabilidad tiene para los actos trámite la LBPA invierte la regla
reconocimiento constitucional en el artículo 38 y señala que serán impugnables solo cuando
inciso 2° al disponer que “Cualquier persona que sea concurran las siguientes circunstancias:
lesionada en sus derechos por la Administración del a) cuando determinen la imposibilidad de
Estado, de sus organismos o de las municipalidades, continuar un procedimiento, o b) produzcan
podrá reclamar ante los tribunales que determine la indefensión (artículo 15 inciso 2°). Como
ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere veremos, los jueces son los llamados a darle
afectar al funcionario que hubiere causado el daño”. contenido a estos conceptos, especialmente
en lo que se refiere a la indefensión, cuya
A nivel legal se encuentra consagrado primero interpretación ha suscitado algunos fallos
en el artículo 10 de la LBGAE10 que dispone interesantes en materia ambiental.
expresamente: “Los actos administrativos serán
impugnables mediante los recursos que establezca Salvo la distinción señalada, la LBPA no
la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición establece mecanismos diferenciados de
ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto impugnación para ambos tipos de actos
respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico, administrativos y los desarrolla en el Capítulo
ante el superior correspondiente, sin perjuicio de IV de la LBPA denominado “Revisión de los
las acciones jurisdiccionales a que haya lugar”. De actos administrativos”. Entre sus artículos 53
acuerdo con la jurisprudencia recaída sobre esta al 62 regula la invalidación, los recursos de

9 BERMÚDEZ (2011) p 181


10 Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado
11 BERMÚDEZ (2011) p 182
12 BERMÚDEZ (2011) p 182

13
reposición, jerárquico, y extraordinario de maquinación fraudulenta;
revisión, como medios de impugnación de d) Que en la resolución hayan influido de modo
los actos de la Administración Pública, que en esencial documentos o testimonios Declarados
síntesis, consisten en lo siguiente: falsos por sentencia ejecutoriada posterior a
aquella resolución, o que siendo anterior, no
a) Recurso de Reposición (artículo 59 LBPA): hubiese sido conocida oportunamente por el
permite impugnar el acto ante la misma interesado.
autoridad que lo dictó, para que ésta lo
modifique, reemplace o deje sin efecto. Por otro lado, también es posible la impugnación
de los actos administrativos por vía judicial, lo que
b) Recurso Jerárquico (artículo 59 LBPA): será el principal foco del análisis jurisprudencial.
se interpone ante el superior jerárquico de Este mecanismo de impugnación es la forma a
la autoridad que dictó el acto impugnado, través de la cual se pone en conocimiento de un
directamente o en subsidio del recurso de tribunal la controversia jurídica, solicitándole
reposición, permite revisar tanto la legalidad la revisión de la actuación administrativa o la
de la actuación administrativa, como la tutela de un derecho o interés, en conformidad
oportunidad o conveniencia de la misma. No al ordenamiento jurídico.
procede en contra de los actos del Presidente
de la República, de los Ministros de Estado, de La impugnación judicial de los actos
los alcaldes y los jefes superiores de los servicios administrativos fue cuestionada durante
públicos descentralizados. muchos años porque la Constitución Política
de la República había establecido la creación
c) Invalidación (artículo 53 LBPA): se define de tribunales administrativos y por lo tanto se
como la decisión adoptada por la Administración entendía que sólo ellos tenían competencia para
del Estado consistente en la pérdida de eficacia conocer lo contencioso administrativo, situación
del acto administrativo por razones de su que fue resuelta el año 1989 cuando se reforma
ilegalidad13, se inicia por iniciativa propia o la Constitución eliminando toda referencia a
a petición del interesado, a quien debe oírse lo contencioso-administrativo, pasando a ser
previo a resolver. competentes para conocer de toda actividad
administrativa los tribunales ordinarios de
d) Revisión (artículo 60 LBPA): es un procedimiento justicia.
administrativo excepcional que sólo permite
la revisión de la decisión administrativa firme, La forma más común y general de impugnar
por las causales expresamente establecidas en la los actos de la administración ha sido mediante
ley, constituyendo una excepción calificada a la la interposición de recursos de protección y
firmeza de los actos administrativos, lo resuelve acciones de nulidad de derecho público, esto
el superior jerárquico, si lo hubiera o, en su sin considerar las reclamaciones de ilegalidad
defecto, la autoridad que hubiese dictado el acto. especiales. En estos casos la potestad de revisión
Las causales para su interposición son: del tribunal es más acotada, ya que sólo se
somete a la decisión del tribunal los aspectos
a) Que la resolución se hubiere dictado sin el jurídicos de la decisión-aspectos de forma y
debido emplazamiento; fondo-, estándole vedado al tribunal revisar
b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en los aspectos de mérito o conveniencia, ya que
manifiesto error de hecho y que éste haya sido ello entra dentro de la órbita de actuación de
determinante para la decisión adoptada, o que la propia Administración del Estado. 14Aunque
aparecieren documentos de valor esencial para como veremos en materia ambiental este límite
la resolución del asunto, ignorados al dictarse el se ha atenuado.
acto o que no haya sido posible acompañarlos al
expediente administrativo en aquel momento; En resumen, los actos administrativos pueden
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya ser impugnados en sede administrativa mediante
declarado que el acto se dictó como consecuencia los recursos que la LBPA regula, o en sede
de prevaricación, cohecho, violencia u otra judicial mediante diversos mecanismos, siendo

13 BERMÚDEZ (2011) p. 136


14 FERRADA ( 2011) p.254

14
el más utilizado el recurso de protección. LA 1.- Conceptualización del SEIA
LBPA regula la relación entre la vía jurisdiccional
y administrativa, frente a las posibilidades El SEIA puede definirse como una técnica
de reclamación contra la Administración por que, a través de la aplicación de determinadas
parte de los particulares, Dicha disposición metodologías, y sobre la base de las características
intenta impedir que se conozca un asunto en del espacio geográfico donde se emplazará
sede administrativa y judicial al mismo tiempo un emprendimiento económico, introduce
y contiene tres disposiciones que regulan la elementos multidisciplinarios que permiten
relación entre ambas sedes, a saber15: predecir de una forma más menos precisa los
efectos que un proyecto o actividad puede
- Regla de la dilación de la vía jurisdiccional: provocar sobre el medio ambiente en cada una
interpuesta por un interesado una reclamación de sus etapas; de tal modo que a partir de dicha
ante la Administración, no podrá el mismo predicción se puedan establecer mecanismos de
reclamante deducir igual pretensión ante los reducción, compensación o reparación de las
Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya consecuencias ambientales que se generen.16
sido resuelta o no haya transcurrido el plazo
para que deba entenderse desestimada (inciso Doctrinariamente también puede entenderse
1°). como un conjunto de procedimientos que tienen
por objeto identificar y evaluar los impactos
- Regla de la interrupción: planteada la ambientales positivos y negativos, que un
reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer determinado proyecto o actividad generará o
la acción jurisdiccional. Este volverá a contarse presentará, permitiendo diseñar medidas que
desde la fecha en que se notifique el acto que la reduzcan los impactos negativos y fortalezcan
resuelve o, en su caso, desde que la reclamación los impactos positivos.17
se entienda desestimada por el transcurso del
plazo (inciso 2°). Para la LBGMA18 es uno de los instrumentos de
gestión ambiental que representa la concreción
- Regla de la inhibición administrativa: si del principio preventivo, tal como señala el
respecto de un acto administrativo se deduce Mensaje: existen una serie de principios que permiten
acción jurisdiccional por el interesado, la darle coherencia, y sin los cuales no se podrá entender
Administración deberá inhibirse de conocer plenamente su real alcance y pretensiones. Estos son
cualquier reclamación que éste interponga sobre los siguientes:
la misma pretensión (inciso 3°).
1) El principio preventivo: mediante este principio,
En el acápite siguiente analizaremos como estas se pretende evitar que se produzcan los problemas
reglas se conjugan y resultan aplicables o no en ambientales. No es posible continuar con la gestión
materia ambiental, específicamente en el Sistema ambiental que ha primado en nuestro país, en la cual
de Evaluación de Impacto Ambiental. se intentaba superar los problemas ambientales una
vez producidos. Para ello, el proyecto de ley contempla
II. SISTEMA DE EVALUACIÓN DE una serie de instrumentos, tales como los siguientes:
IMPACTO AMBIENTAL
En segundo lugar, el sistema de impacto ambiental.
Con el marco conceptual establecido, El proyecto de ley crea un sistema de evaluación de
corresponde ahora estudiar el Sistema de impacto ambiental. En virtud de él, todo proyecto
Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) bajo que tenga impacto ambiental deberá someterse a este
el prisma de los principales elementos que sistema. Este se concreta en dos tipos de documentos:
nos permitirán analizar la jurisprudencia: la declaración de impacto ambiental, respecto de
procedimiento administrativo, actos aquellos proyectos cuyo impacto ambiental no es de
administrativos, con especial atención en los gran relevancia; y los estudios de impacto ambiental,
actos trámite y el principio de impugnabilidad. respecto de los proyectos con impactos ambientales

15 BERMÚDEZ (2011) p.188


16 GUZMÁN (2012) p.130
17 FERNÁNDEZ (2004) p. 173
18 Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente

15
de mayor magnitud. En virtud de estos últimos, se 2.- Actos administrativos del SEIA
diseñarán, previamente a la realización del proyecto,
todas las medidas tendientes a minimizar el impacto La secuencia de actos administrativos que
ambiental, o a medirlo, o incluso, a rechazarlo. componen el SEIA comprende actos terminales
y actos trámite. El acto terminal indiscutido es
Con este instrumento, se pretende evitar que se sigan la resolución de calificación ambiental (RCA),
instalando procesos productivos, que puedan causar con cuya dictación concluye la generalidad
graves deterioros al medio ambiente”.19. de los procesos de evaluación ambiental. Ha
de tenerse presente que un procedimiento de
En cuanto a su caracterización administrativa, el evaluación ambiental también puede concluir
SEIA es un procedimiento especial, reglado, que en virtud del término anticipado por falta de
comprende una serie de actos trámite vinculados información relevante o esencial no subsanable
entre sí, que concluyen en un acto terminal cual mediante Adenda que contemplan los artículos
es la Resolución de Calificación Ambiental 15 bis y 18 bis, o bien por aplicación del silencio
que emana de la autoridad administrativa administrativo conforme al artículo 19 bis de la
competente (Comisión de Evaluación o Director LBGMA.
Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental).
En efecto, la propia LBGMA lo define en el Los actos trámite los encontramos en cada
artículo 2 letra j) como el procedimiento a cargo etapa del procedimiento y permiten dar curso
del Servicio de Evaluación Ambiental, que, en progresivo a la evaluación ambiental. Los
base a un Estudio o Declaración de Impacto principales actos trámite, cuya impugnación
Ambiental, determina si el impacto ambiental de será estudiada son los siguientes:
una actividad o proyecto se ajusta a las normas
vigentes. i) Resolución de admisibilidad, acto que da
inicio al procedimiento y se dicta luego de
Dicho en otras palabras, desde el punto de vista una verificación rigurosa del tipo de proyecto
del derecho administrativo, es un procedimiento y la vía de evaluación que debe seguir.21
administrativo especial en el cual la decisión ii) Resolución que acoge la solicitud de
final consiste en calificar ambientalmente un reserva de información, que presente
determinado proyecto que ha sido presentado el Titular para documentos o piezas
mediante la respectiva Declaración o Estudio que se estimare necesario substraer del
de Impacto Ambiental. Este procedimiento conocimiento público, para asegurar la
conforme al mandato legal (artículo 13 letra c) confidencialidad comercial e industrial o
LBGMA) se sujetará a las normas que establece proteger las invenciones o procedimientos
el Reglamento, el cual se encuentra contenido patentables del proyecto o actividad.22
en el D.S.40 de 2012, del Ministerio del Medio iii) Pronunciamientos de los Organismos
Ambiente (RSEIA). de la Administración del Estado con
Competencia Ambiental (OECAs) respecto
Como todo procedimiento administrativo se de la DIA o EIA, las Adendas y el ICE.23
compone de diferentes etapas, en cada una iv) Informe consolidado de solicitud
de las cuales concurren diversas voluntades, de aclaraciones, rectificaciones o
como son las de la Administración del Estado, ampliaciones (ICSARA), el cual contiene los
del titular del proyecto y, cuando corresponda pronunciamientos de los OECAs y se remite
de la ciudadanía20. En cada fase encontraremos al titular para que responda mediante un
uno o más actos administrativos, de trámite o documento denominado Adenda.24
terminales, como se analiza a continuación. v) Resolución de extensión de suspensión
del plazo.25
vi) Informe Consolidado de Evaluación
(ICE).26

19 HISTORIA DE LA LEY N° 19.300 (1994) p.14


20 GUZMÁN (2012) p. 149
21 Artículo 31 RSEIA
22 Artículo 22 RSEIA
23 Artículos 33,34,35, 40,43,44, 47,52 y 55 RSEIA
24 Artículos 38, 41, 50 y 53 RSEIA
25 Artículos 45 y 57 RSEIA

16
vii) Acta de la sesión del Comité Técnico Una discusión similar existe respecto de los
Regional de evaluación.27 pronunciamientos sectoriales dentro del SEIA,
viii) Citación y acta de la Comisión de conforme expone el profesor Cordero31 que,
Evaluación.28 en síntesis señala que los pronunciamientos
sectoriales que corresponden a permisos
La clasificación del ICE como acto trámite ambientales tienen una doble característica:
no es compartida por toda la doctrina, en (a) para los organismos sectoriales, dichos
consideración a la introducción del artículo 9 bis pronunciamientos tienen el carácter de actos
en la LBGMA que dispuso su carácter vinculante administrativos terminales, pues mediante
para la calificación, en los aspectos normados éstos se adopta una decisión que “declara
lo que tiene importancia pues determinará su una voluntad potestativa” asociada a su
impugnabilidad. competencia; y (b) tratándose del procedimiento
de evaluación ambiental, constituyen un acto
En este sentido se ha manifestado el trámite cualificado porque sirven de base para la
profesor Dougnac29 para quien el SEIA es un dictación de un acto administrativo de contenido
procedimiento administrativo complejo y complejo, que suma las voluntades sectoriales y
que por lo tanto contempla dentro de sí una las propias de la autoridad ambiental.
serie de sub procedimientos administrativos
llevados a cabo por distintos órganos con Dilucidar esta discusión será uno de los
distintas facultades, y a su vez, con distintos sub objetivos de la revisión jurisprudencial.
procedimientos. Dentro de este procedimiento
administrativo complejo, el Informe Consolidado 3.- Impugnabilidad de actos administrativos
de Evaluación (ICE) efectivamente no es el del SEIA
último acto administrativo que se dicta, pero
ello no obsta, sin embargo, para que se pueda El procedimiento de evaluación ambiental
calificarlo como acto administrativo terminal de también contempla en la LBGMA y el RSEIA
esa etapa, y que por tanto pueda constituir una la garantía del regulado frente a la decisión
amenaza a la garantía del Nº 8 del artículo 19 del Estado, de impugnar sus decisiones por
de la Constitución o de otro derecho garantizado considerar que no se han ajustado a derecho,
por ella, cuestión que fluye de las definiciones mediante el establecimiento de mecanismos
de procedimientos administrativos y actos especiales de impugnación. La impugnación en
administrativos terminales, todas las cuales todo caso sólo está referida a los actos terminales
lo diferencian de los actos de mero trámite; o decisorios que ponen término al proceso de
de la naturaleza del propio ICE (obligatorio evaluación: la RCA y la resolución que pone
para la Comisión Evaluadora); así como de la término anticipado.
fundamentación del acto mismo de calificación
ambiental (RCA). En el caso de término anticipado que contemplan
los artículos 15 bis y 18 bis de la LGBMA se
En una posición intermedia que lo reconoce establece que en contra de la resolución que así
como acto trámite pero susceptible de recursos lo concluye por falta de información relevante
es la manifestada por los profesores Leiva y y esencial, sólo podrá deducirse recurso de
Boettiger30 quienes señalan que “estimamos que reposición.
los interesados podrían recurrir de reposición
o jerárquicamente contra el ICE, que siendo A su vez, la impugnación de la RCA se
un acto trámite es de vital importancia en el establece a favor del Titular del Proyecto y de
procedimiento el SEIA, más aun considerando su las personas que formularon observaciones
carácter vinculante para los aspectos normados durante el proceso de participación ciudadana.
de la evaluación ambiental”. Para el Titular de acuerdo al artículo 20 de la
LBGMA la reclamación procede en contra de la

26 Artículos 44 y 56 RSEIA
27 Artículo 25 RSEIA
28 Artículos 59 RSEIA
29 DOUGNAC (2012)
30 BOETTIGER Y LEIVA (2011) p. 525
31 CORDERO (2011) p. 197

17
resolución que niegue lugar, rechace o establezca pueda importar una distorsión o alteración del
condiciones o exigencias a una Declaración o un procedimiento del Sistema de Evaluación de
Estudio de Impacto Ambiental. De lo resuelto Impacto Ambiental. En estas condiciones, […] no
en la instancia recursiva podrá reclamar ante los existe impedimento para la aplicación supletoria
Tribunales Ambientales. en referencia, debiendo destacarse, en todo caso,
que para que el recurso extraordinario de revisión
Asimismo respecto de las personas se establece pueda ser acogido es menester que se reúnan las
en los artículos 30 y 30 bis de la LBGMA la exigencias legales, especialmente que se acredite de
misma vía de reclamación para el caso que sus modo fehaciente que se ha configurado alguna de las
observaciones no hubieren sido debidamente situaciones que en forma taxativa consigna el referido
consideradas en la RCA, lo cual también puede artículo 60 […]”.
ser reclamado ante los Tribunales Ambientales.
Por otra parte, se ha sostenido por la En cuanto a la arista jurisdiccional, resulta
jurisprudencia y la doctrina que también plenamente aplicable lo señalado para los actos
resultarían aplicables los medios de impugnación administrativos generales conciliándolo con la
de la LBPA, con algunas precisiones: judicatura especial que estableció la LTA32 y que
en el artículo 17 establece, en lo pertinente, lo
- El recurso jerárquico no procedería en ningún siguiente:
caso dado que las Comisiones de Evaluación
establecidas en el artículo 86 de la LBGMA no Los Tribunales Ambientales serán competentes
tienen superior jerárquico, como lo ha señalado para:
la Contraloría General de la República en 5) Conocer de la reclamación que se interponga
dictámenes N° 38.581/2013 y 42.161/2010; y en en contra de la resolución del Comité de Ministros
el caso del Director Ejecutivo del SEA es un jefe o del Director Ejecutivo, en conformidad con lo
de servicio descentralizado cuya aplicación es dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies de la
excluida por la propia LBPA. ley Nº 19.300.

- Puede solicitarse la invalidación de 6) Conocer de las reclamaciones que interponga


una resolución de calificación ambiental cualquier persona natural o jurídica en contra
e impugnarse por las vías ordinarias de la determinación del Comité de Ministros
administrativas en la medida que sea conciliable o Director Ejecutivo que resuelva el recurso
con el procedimiento especial establecido al administrativo cuando sus observaciones no
efecto, según lo ha expresado la Contraloría hubieren sido consideradas en el procedimiento
General de la República en el dictamen Nº de evaluación ambiental.
38.581/2013: “no se aprecia inconveniente en orden a
alegar la invalidación de un acto administrativo en el 8) Conocer de las reclamaciones en contra de
marco del sistema de evaluación de impacto ambiental la resolución que resuelva un procedimiento
siempre que se cumplan los requisitos para ello y administrativo de invalidación de un acto
que la aplicación supletoria de la señalada ley N° administrativo de carácter ambiental. Para estos
19.880 sea conciliable con el procedimiento especial efectos se entenderá por acto administrativo
establecido al efecto (aplicando criterio contenido en de carácter ambiental toda decisión formal
el dictamen N° 12.971/2006)”. que emita cualquiera de los organismos de
la Administración del Estado mencionados
- Sobre el recurso extraordinario de revisión en en el inciso segundo del artículo 1° de la Ley
el SEIA la Contraloría General de la República Orgánica Constitucional de Bases Generales
ha señalado en dictamen Nº 12.971/2006 que “No de la Administración del Estado, que tenga
hay […] dentro del procedimiento especial posibilidad competencia ambiental y que corresponda a un
de reclamar, a través de los medios impugnativos instrumento de gestión ambiental o se encuentre
que el considera, sobre las situaciones de que trata directamente asociado con uno de éstos.
el artículo 60 […], en términos equivalentes a los Resulta de especial interés lo dispuesto en
previstos en éste. Por otra parte, tampoco se advierte el numeral 8, ya que esta vía judicial es la que
que la aplicación del señalado recurso extraordinario permite, al menos discutir, la impugnación de
de revisión, atendida su naturaleza y características, los actos trámite en el SEIA, previa solicitud de

32 Ley N° 20.600 que crea los Tribunales Ambientales

18
invalidación en sede administrativa. De hecho, impugnación de actos trámite, sería aplicable
las escasas reclamaciones presentadas en los la LBPA, salvo que se considere que la falta de
Tribunales Ambientales en contra de actos regulación es justamente porque no proceden,
trámite se fundan en esta disposición. ya que en el caso de los actos terminales el
legislador sí estableció un completo sistema
Dada la aún reciente creación de los Tribunales recursivo.
Ambientales debemos precisar que la vía
judicial más utilizada para impugnar actos En la práctica, ante este vacío se presentan
administrativos ambientales dictados en el recursos administrativos en contra de actos
SEIA ha sido el recurso de protección, alegando trámite en el marco del SEIA y una vez resueltos
principalmente la garantía constitucional del terminan siendo conocidos por los Tribunales de
19 N° 8 (derecho a vivir en un medio libre de Justicia, cuyos fallos se analizan en el próximo
contaminación), y en algunos casos de manera capítulo, pues no ha sido una materia exenta de
concurrente con el derecho a la vida, la salud, la controversias.
propiedad, la igualdad ante la ley, la igualdad
ante las cargas públicas, entre otros. En menor III. ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL
medida se han impugnado mediante acciones
de nulidad de derecho público, el amparo El análisis jurisprudencial busca conocer qué
económico y la reclamación judicial prevista en han señalado los Tribunales en cuanto a la
la LBGMA (artículo 20). procedencia de la impugnación de los actos
trámite dictados en el SEIA, qué actos trámite
Ahora bien, en relación a los actos trámite podrían ser impugnados y las vías que se
cabe señalar que ni la LBGMA ni el RSEIA han aceptarían como válidas.
considerado expresamente la posibilidad de
interponer durante el proceso de evaluación Lo anterior, considerando especialmente que
recursos administrativos en su contra, por con la creación de los Tribunales Ambientales se
lo que de aceptarse su impugnación sería en generó una especie de contienda administrativa
aplicación supletoria de la LBPA, la que como ambiental especial con la facultad establecida en
señalamos, contempla el recurso de reposición, el artículo 17 N° 8 de la LTA como señalamos
jerárquico, invalidación y revisión, sólo para previamente.
aquellos actos trámite que impiden continuar
con el procedimiento o producen indefensión Algunas de estas ideas fueron acotadas en la
(artículo 15 LBPA); lo que debe concordarse con discusión parlamentaria del proyecto, aunque
las competencias de los Tribunales Ambientales sin mucha extensión, quedando establecido
que conocerán de lo resuelto en sede en las actas que el proyecto no permitía
administrativa en el caso de la invalidación de la impugnación de actos trámites ante los
actos ambientales, dentro de los cuales podrían tribunales ambientales, sin perjuicio de la
encontrarse actos trámite. posibilidad de impugnarlos siempre a través del
recurso de protección34.
La aplicación supletoria de la LBPA se
encuentra establecida en el artículo 1° y dispone En este contexto entonces analizaremos cuáles
que en caso que la ley establezca procedimientos han sipo los principales aspectos abordados
administrativos especiales la LBPA se aplicará sobre la impugnación de actos trámite del SEIA,
con carácter de supletoria. LA LBPA tiene una mediante el análisis de 10 casos.
gran trascendencia, toda vez que si bien no
existe una gran cantidad de procedimientos
administrativos especiales -el Sistema de 1.- Central Termoeléctrica Castilla
Evaluación de Impacto Ambiental corresponde
a uno de los casos excepcionales de desarrollo Uno de los fallos emblemáticos en esta materia
completo de un procedimiento administrativo-,33 es sin duda el fallo de la Corte Suprema sobre
y considerando que no contiene normas de Central Castilla que se vincula directamente

33 BERMÚDEZ (2011) p. 146


34 HISTORIA DE LA LEY N° 20.600 (2009) p. 437

19
con un acto trámite y da inicio a una nueva no podrá ser tomada en consideración en el
jurisprudencia sobre la impugnabilidad de los respectivo proceso de estudio de impacto
actos trámite en el contexto del SEIA, ya que ambiental y calificación, sin cuestionar la
hasta esa fecha no se planteaba la posibilidad calidad de acto trámite del pronunciamiento
de impugnar un acto en forma previa a la sectorial ni su impugnabilidad, sino que razona
RCA, dadas las especiales características del en torno a si la revocación estuvo bien aplicada
procedimiento de evaluación ambiental, que se por la autoridad, conforme a los siguientes
concebía como altamente técnico y complejo. argumentos:

Este caso consiste en un recurso de protección - De cuanto se solicita por el recurrente de


interpuesto por la comunidad en contra de una revisión, se advierte claramente que no se trata
resolución de la Secretaría Regional Ministerial en este caso de la representación de manifiestos
de Salud de Atacama (SEREMI de Salud) errores de hecho en que habría incurrido la
-Resolución Exenta N° 2060 de 7 de julio de 2010- autoridad, que claramente se desprenderían de
la que resolviendo un recurso extraordinario la simple lectura del texto continente del acto
de revisión modificó su pronunciamiento en la reprochado, que permitieran su corrección sin
evaluación del Proyecto “Central Termoeléctrica más dificultad.
Castilla”, en particular en lo referente a la
calificación industrial de la actividad que pasó - Por el contrario, lo que en buenas cuentas se
de la categoría de “contaminante” a “molesta”, ha pretendido a través del señalado expediente,
haciendo que el proyecto fuera compatible con previo cuestionamiento de los criterios técnicos
el uso de suelo establecido por el instrumento de y jurídicos empleados así como de la decisión
planificación territorial. de fondo de la autoridad sectorial, es obtener,
precisamente, que ésta deje sin efecto las
Este cambio de calificación tuvo consecuencias cuestionadas resoluciones anteriores de la
en otros actos trámite dentro del SEIA: el misma cartera y se emita una nueva que otorgue
Secretario Regional Ministerial de Vivienda y satisfacción plena a sus pretensiones, esto es,
Urbanismo de Atacama, que ya había emitido su que venga a calificar simplemente de “molesto”
pronunciamiento durante la evaluación, debió el proyecto. Desde luego, todo ello no se aviene
modificarlo para compatibilizar el proyecto con la naturaleza extraordinaria del recurso de
con el uso de suelo autorizado por el respectivo revisión. (Considerando 7°).
plan regulador; y además la Comisión Regional
del Medio Ambiente de Atacama (COREMA), - Como ha quedado establecido, la autoridad
procedió a revocar el Informe Consolidado de recurrida, al dar tramitación y hacer lugar al
Evaluación elaborando otro con los nuevos mencionado recurso, sin tener margen para ello,
pronunciamientos. en una decisión calificada de ilegal y arbitraria,
pues no se trataba en la especie de la corrección
El recurso en comento tiene bastantes aristas de simples o manifiestos errores de hecho
ya que el titular interpuso diversos recursos como se proponía, acorde a la causal invocada
administrativos en contra del pronunciamiento contenida en la letra b) del artículo 60 de la
de la SEREMI de Salud y el ICE, logrando Ley N° 19.880, sino del reestudio de mérito de
incluso que la Dirección Ejecutiva de la Comisión una decisión anterior, procediendo contra sus
Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) propios actos, sin tener base legal para ello, en
suspendiera el procedimiento de evaluación, un procedimiento que se encontraba suspendido
el que se reanudó una vez que el SEREMI de y en un verdadero ejercicio de autotutela,
Salud emitió el nuevo pronunciamiento que es declaró inválidos ciertos actos administrativos
objeto del recurso de protección, sin embargo, el firmes que ya habían producido efectos
análisis en este trabajo sólo se circunscribirá al desde el instante mismo de su vigencia al ser
recurso de protección. incorporados dichos antecedentes o tomados en
cuenta en el respectivo I.C.E. (Considerando18°).
El recurso de protección en primera instancia La Corte Suprema confirmó la sentencia apelada
fue acogido por la I. Corte de Apelaciones eliminando desde el fundamento quinto al
de Copiapó (Rol 235-2010) y deja sin efecto vigésimo de la sentencia en alzada. (Rol 7167-
la Resolución Exenta N° 2060 dictada por el 2010) y en lo que resulta pertinente concluyó:
SEREMI de Salud y en consecuencia señala

20
- El ejercicio de esta particular potestad revisora de las formas legales y por motivos y para
de la Administración no observó las exigencias fines distintos de aquellos previstos para el
que previamente la ley ha determinado. En denominado recurso de revisión, lo que le resta
efecto, el citado artículo 60 –al contemplar validez, tornándolo ilegal.(Considerando 11|).
el recurso de revisión contra actos firmes-
encuentra su justificación en la existencia de Como se observa, ni la sentencia de la Corte
un vicio de nulidad de características tales que de Apelaciones de Copiapó ni la sentencia de
tornan al acto administrativo de una ilicitud o la Corte Suprema cuestionan la procedencia
ilegitimidad que obliga a extinguirlo, a fin de o admisibilidad de los diversos recursos
hacer cesar los efectos que produce. En la especie administrativos de la LBPA interpuestos por el
ninguno de estos supuestos concurre, pues la Titular en contra de un acto trámite. Más bien,
autoridad, apoyándose en una errada aplicación las Cortes reprocharon, en el caso de la Corte
de las formas de cálculo contempladas en la de Apelaciones, el mal uso de estos recursos
legislación para determinar el cumplimiento con el objeto de incidir en el procedimiento de
de los niveles máximos de NO2, yerro que evaluación ambiental y, en el caso de la Corte
sólo pudo ser revelado con un informe técnico Suprema, en el uso equivocado y sin apego a las
y que constituyó sólo uno de los parámetros reglas de la LBPA de los mecanismos de revisión
considerados para arribar a la conclusión de que utilizados por el Seremi de Salud de Atacama.35
el proyecto era contaminante, dispuso dejar sin
efecto una decisión administrativa de innegable 2.- Proyecto Hidroeléctrico Aysén
trascendencia en la evaluación de un proyecto
industrial de gran magnitud; situación que no En este recurso de protección la comunidad
importa el presupuesto de la norma referida impugna el acto administrativo de mero
que autoriza sea dejado sin efecto un acto trámite consistente en la citación a la sesión
administrativo (Considerando 8°). de la Comisión de Evaluación para calificar el
proyecto en cuestión.
- Si la Secretaría Regional Ministerial de Salud
de Atacama estuvo por estimar que los errores Al respecto la I. Corte de Apelaciones de
de cálculo antes anotados incidieron en una Coyhaique (Rol 24-2011), en fallo ejecutoriado,
calificación industrial de contaminante que rechaza el recurso justamente por considerar
no se ajustaba a la normativa urbanística y que se trata de un acto de mero trámite que
ambiental vigente, y por consiguiente que era por su naturaleza no podría agraviar algún
ilegal, su acción invalidatoria debía producirse derecho constitucional, conforme lo señala en el
mediante la ineludible observancia de una serie considerando noveno que se transcribe:
de requisitos y controles.
NOVENO: Que, de lo anterior, aparece claro
Efectivamente, si la autoridad sanitaria estimara que el acto impugnado por la recurrente, cual
la concurrencia de un supuesto de anulación es la convocatoria o citación efectuada por la
o invalidación de sus actos por mandato del Comisión Ambiental a una sesión de calificación
artículo 53 de la Ley N° 19.880 debió aplicarse ambiental del Proyecto, fijada para el día 9 de
el procedimiento de anulación o invalidación mayo de 2011, no es más que un trámite procesal
que contempla oír al interesado, inclusión que ordenatorio en un procedimiento administrativo
constituye un límite a esta facultad de revisión. fijado por la ley, el cual no puede generar efectos
(Considerando 9|) respecto de terceros, careciendo este simple
mandato, esto es, el de citar a una sesión o
- No obstante existir tal regulación jurídica, reunión, de la aptitud, idoneidad o eficacia
la autoridad recurrida optó por emplear un para agraviar algún derecho constitucional,
procedimiento de revocación que no resultaba atendida la naturaleza jurídica de dicha citación,
admisible y, especialmente, porque no acepta que sólo dispone el cumplimiento de una
la intervención de quienes podían ser afectados norma reglamentaria que tiene su sustento en
por la decisión. En otras palabras, el órgano la Ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio
administrativo, si bien realizó un acto de su Ambiente.
competencia, ejerció su potestad al margen

35 Leiva- Boettiger (2011) p.522

21
Es del caso señalar que la sentencia de primera consecutivo legal que tanto los titulares como
instancia no fue apelada, por lo que no ´posible las autoridades administrativas deben seguir en
conocer la opinión de la Corte Suprema, lo que los análisis de los proyectos a actividades que
hubiera sido interesante dada la indubitable deben ser sometidos al Sistema de Evaluación de
categoría de acto trámite en este caso. Impacto Ambiental. En la especie, las actuaciones
contra las que se recurre han sido desarrolladas
3.- MDP Teno en el marco de un procedimiento de evaluación
ambiental respecto de la modificación del
Representantes de la comunidad interpusieron trazado de un tendido eléctrico que, a la fecha
un recurso de protección ante la I. Corte de de interposición de este recurso de protección,
Apelaciones de Talca (Rol 391-2011) en contra aún no concluía. (Considerando 2°).
de tres actos relacionados con la evaluación
ambiental del proyecto “Modificación de Línea - De esta manera los actos censurados, en cuanto
de Transmisión Eléctrica para Planta Paneles fueron desplegados en cumplimiento de la
MPD de Teno”: a) Adenda 1 b) Adenda 2 y c) legislación que rige esta materia y cuya finalidad
Informe Consolidado de Solicitud de Aclaración, apunta a dictar el acto administrativo terminal
Rectificación y Ampliación (ICSARA). que es resolver si un proyecto o actividad se
ajusta a la normativa ambiental, carecen de
La I. Corte de Apelaciones rechaza el recurso, la aptitud necesaria para amenazar cualquier
fundado en que no se aprecia vulneración de garantía constitucional, pues como actos
las garantías, reconociendo en todo caso que intermedios no pueden generar efecto alguno en
las Adendas y el ICSARA sí son susceptibles de tal sentido.(Considerando 3°).
impugnación mediante la acción de protección,
y razona: Es decir, la Corte Suprema reconoce la calidad
de acto trámite pero no tiene aptitud de vulnerar
- En este contexto la acción constitucional las garantías constitucionales por ser actos
procederá en contra de actos u omisiones intermedios.
arbitrarios o ilegales que provoquen privación,
perturbación o amenaza del legítimo ejercicio 4.- Central Hidroeléctrica Cuervo
de los derechos y garantías que se indican en
la citada norma, por lo que en tal caso, resulta En este recurso de protección se impugna el
procedente el recurso de protección en contra Informe Consolidado de Evaluación del estudio
de las Adendas y los ICSARA, si los actos que de impacto ambiental del proyecto “Central
resulten de los mismos afectan alguna de los Hidroeléctrica Cuervo”, elaborado por el
derechos y garantías constitucionales relatadas. Servicio de Evaluación Ambiental aduciendo
(Considerando 11). entre otras razones que éste no incorporó el
pronunciamiento del SERNAGEOMIN y que
- Que, no obstante lo anterior, al no establecer se trata de un acto administrativo terminal
los recurrentes el contenido de las Adendas en relación con el resultado de la evaluación
y los ICSARA que se abordan, no es posible del SEA, de conformidad a lo dispuesto en el
establecer si estos actos vulneran algún derecho artículo 9 bis de la Ley 19.300.
o garantía constitucional de los que consagra
el artículo 20 de nuestra Carta Fundamental, La I. Corte de Apelaciones de Coyhaique,
motivo suficiente para rechazar el recurso en rechazó el recurso (Rol 7-2012) por no concurrir
esta parte.(Considerando 13). el requisito de ilegalidad pues en este caso
no aplicaba el artículo 9 bis de la Ley 19.300,
El fallo fue confirmado por la Corte Suprema incorporado por la Ley 20.417, que hace
eliminando los considerandos undécimo a vinculante el ICE en los aspectos normados, y
décimo séptimo de la sentencia en alzada (Rol por tratarse de un acto trámite inimpugnable,
Nº 7342-2011), razonando como sigue: conforme se razona en los considerandos
séptimo y octavo, que en lo que interesa señalan:
- Aparece claro entonces que los actos
cuestionados constituyen actos intermedios - Es un hecho de la causa, no discutido por
o de trámite de un procedimiento complejo, las partes, que el proyecto de la Central
que han sido dispuestos conforme a un orden Hidroeléctrica Cuervo fue presentado a

22
tramitación con fecha 13 de Agosto del año 2009, Ambiental de la Región de Aysén, ha incurrido
de manera que se encuentra, precisamente, en ilegalidad al dejar de aplicar el texto expreso
en la situación en que se ha puesto el inciso de la ley y obviar los principios que la rigen
tercero y final del artículo primero transitorio (Considerando7°).
de la Ley 20.417, debiendo, entonces, concluirse
necesariamente, en que el artículo 9 bis no es - En estas circunstancias, el ICE adolece de
aplicable al Informe Consolidado de Evaluación, ilegalidad por haber ignorado la recomendación
emitido por el Servicio de Evaluación Ambiental del SERNAGEOMIN y no contener el estudio
de la Región de Aysén (Considerando 7°). de suelo indicado, que, a juicio de esta Corte,
resulta imprescindible para que el proyecto
- De esta manera, el objetado Informe pueda ser sometido a la aprobación o rechazo
Consolidado de la Evaluación Ambiental, no de la Comisión de Evaluación Ambiental.
es sino un antecedente previo y necesario para (Considerando 9°)
llegar a la resolución final del proyecto, esto
es, su aprobación o rechazo. Constituye un - Lo anterior amerita la medida de protección
mero trámite, vinculado al trámite terminal, requerida por los actores, que es la de dejar sin
materializado en la Resolución de Calificación efecto el Informe Consolidado de la Evaluación,
Ambiental, en los términos que se explicitan en disponiéndose que, previo a la evacuación del
la Ley 19.880. instrumento que servirá de base a la votación de
la Comisión de Evaluación Ambiental el titular
Por lo demás, constituyendo dicho informe deberá realizar el estudio de suelo pertinente,
un mero trámite dentro del procedimiento de el que deberá ser incluido en el informe que se
evaluación ambiental, de conformidad a lo someta a dicha votación .(Considerando 11°).
dispuesto por el artículo 15 de la Ley 19.880 no
es impugnable, ya que no se encuentra en las Acordada con el voto en contra de los ministros
situaciones que prevé el inciso segundo, del Sr. Carreño y Sr. Pierry, quienes estuvieron por
artículo y cuerpo legal citados, puesto que no confirmar el fallo por considerar que el ICE
determina la imposibilidad de continuar con el acto censurado, en cuanto fue desplegado en
procedimiento ni produce indefensión, razón cumplimiento de la legislación que rige esta
complementaria, también, como para rechazar materia y cuya finalidad apunta a dictar el acto
la acción tutelar intentada. .(Considerando 8°) administrativo terminal, que es resolver si un
proyecto o actividad se ajusta a la normativa
- La Corte Suprema, en votación dividida, revoca ambiental, carece de la aptitud necesaria para
la sentencia acogiendo el recurso de protección y amenazar cualquier garantía constitucional,
ordena invalidar el ICE para que éste incorpore pues como acto intermedio no puede generar
las observaciones de SERNAGEOMIN, acorde al efecto alguno en tal sentido (Considerando 3°).
siguiente razonamiento (Rol Nº 2463-2012):
Cabe comentar en este caso que los recurrentes
- Si bien es efectivo que el estudio de le otorgan la calidad de acto terminal al Informe
impacto ambiental fue presentado antes de Consolidado de Evaluación, cuestión sobre la
la modificación de la Ley N° 19.300 como cual la Corte Suprema no se pronuncia pues su
consecuencia de la dictación de la Ley N°20.417, atención estuvo en la vulneración al principio
no lo es menos que cualquiera sea el cuerpo preventivo, desarrollando extensamente este
normativo aplicable al proyecto, según la argumento, en función del estudio recomendado
etapa del mismo, éste debe ser estudiado y por SERNAGEOMIN, sin embargo al leer con
analizado por los organismos de rigor bajo el detención el fallo parece estar refiriéndose a
prisma de los principios ambientales que se las falencias del proyecto más que al Informe
han tenido a la vista al momento de legislar: Consolidado de Evaluación.
el principio preventivo; el principio que quien
contamina paga; el gradualismo; el principio de Por otra parte, sí se hacen cargo de calificar
la responsabilidad; el principio participativo; y el acto administrativo como acto trámite, la
el principio de la eficiencia. (Considerando 5°). Corte de Apelaciones de Coyhaique y el voto
minoritario de la Corte Suprema.
- En la perspectiva de lo enunciado
precedentemente, el Servicio de Evaluación

23
5.- Optimización Central
Termoeléctrica Bocamina Segunda - La necesidad del Estudio de Impacto
Unidad Ambiental en este caso resulta abonada por los
principios que inspiran y sobre los cuales se
La comunidad interpone un recurso de desarrolla la regulación ambiental en nuestro
protección en contra de la resolución del Servicio ordenamiento, en particular los principios de
de Evaluación Ambiental que declara admisible prevención y de responsabilidad, que sólo se
una Declaración de Impacto Ambiental del cumplen si los evaluadores aplican desde un
proyecto llamado “Optimización Central inicio sus especiales conocimientos sobre la
Termoeléctrica Bocamina Segunda Unidad” materia, cuestión que sólo resulta posible con un
por considerar que este Proyecto debió ingresar Estudio de Impacto Ambiental, al igual como se
como Estudio de Impacto Ambiental. hizo al momento someter a ese procedimiento
los proyectos originales, y no con una mera
La I. Corte de Apelaciones de Concepción (Rol Declaración de parte interesada como ahora
1919-2011) rechaza el recurso principalmente se pretende, que a todas luces es insuficiente
porque este acto trámite de la admisibilidad no (Considerando 6°).
puede significar un agravio, según los siguientes
argumentos: - Que si bien el acto recurrido constituye una
decisión administrativa adoptada dentro del
- El inicio de este procedimiento puede ser a ámbito de la competencia del órgano respectivo,
través de una D.I.A. o un E.I.A. y la autoridad la declaración de suficiencia sin embargo
pertinente se pronunciará sobre su admisibilidad envuelve una decisión carente de razonabilidad
a través de un test de admisión y que constituye y por tanto arbitraria, pues no se entiende cómo
un mero trámite intermedio de carácter formal, una Declaración de Impacto Ambiental permita
que va a significar la petición de informes a evaluar una cuestión técnica compleja, que dice
todos los organismos de la Administración relación con la modificación de un proyecto de
del Estado, que en razón de sus competencias generación de energía eléctrica cuya evaluación
participan obligadamente en la evaluación primitiva requirió precisamente de un Estudio
ambiental, y con el mérito de éstos se va a emitir (Considerando 7°).
una resolución final que acepta la D.I.A. o bien
la rechaza, sea por inconcurrencia de requisitos En relación a este caso amerita comentar que
o por requerirse un E.I.A (Considerando 4°)- las discusiones en ambas Cortes en el fondo
son sobre la vía de ingreso al SEIA más que la
- Siendo el acto causante del agravio, según el resolución de admisibilidad. En el caso de la
recurso, un acto intermedio de mero trámite, Corte de Apelaciones, si bien hace referencia
no se divisa, cómo tal actuación va a significar a que la resolución es un acto trámite, una
una conculcación de garantías constitucionales, segunda lectura del fallo permite concluir que
ya que ni siquiera puede hablarse de una se pronuncia sobre la determinación de la vía
mera expectativa o amenaza en tal sentido, de ingreso lo que no es materia de la resolución
precisamente porque no es decisorio del de admisibilidad, pues ello sólo puede decidirse
problema de fondo y que sólo va a concretarse cuando se cuente con los pronunciamientos
en la resolución que acoja o deniegue la D.I.A. sectoriales. A su vez la Corte Suprema fundado
y ésta sí que puede ser causante de un agravio en el principio preventivo principalmente y sin
(Considerando 5°). analizar lo dispuesto en la LBGMA sobre las
causales de presentación de un EIA, concluye
La Corte Suprema (Rol Nº 3141-2012) revocó que al tratarse de la modificación de un EIA esa
la sentencia de primera instancia y acogió el es la forma de ingreso, cuestión que a su juicio, el
recurso de protección fundado en la ilegalidad examen de admisibilidad debió haber concluido,
de la resolución de admisibilidad porque, a y por ello en reemplazo de la actuación de la
su juicio, el proyecto requería un Estudio de Administración ordena al Titular que ingrese
Impacto Ambiental, por lo que ordena ingresar el Proyecto bajo la modalidad de un Estudio
nuevamente bajo esa forma, sin referirse a la de Impacto Ambiental, sin atender a la calidad
calidad de acto trámite o su posibilidad de ser de acto trámite de la admisibilidad o su aptitud
impugnado, señalando: para vulnerar garantías constitucionales.

24
6.- El Morro 7.- Estacionamientos Subterráneos
y Superficie, Plaza de Armas de San
El fallo que nos interesa tiene una historia Felipe
previa que es necesario exponer para su mejor
comprensión. La Comunidad Agrícola de Huasco El recurso de protección relacionado con la DIA
Altinos interpuso un recurso de protección, el de este Proyecto se interpone ante la I. Corte de
cual fue acogido, por la I. Corte de Apelaciones Apelaciones de Valparaíso (Rol 1523-2012), en
de Antofagasta (Rol 618-2011) y, confirmado con contra del Consejo de Monumentos Nacionales
declaración, por la Corte Suprema (Rol 2211- por haber omitido responder al requerimiento
2012), en el cual se deja sin efecto la Resolución de evaluar la DIA; de la resolución denominada
de Calificación Ambiental del proyecto El Morro, “Examen de Admisibilidad” dictada por
y ordena subsanar los vicios referidos a los la Comisión de Evaluación Ambiental de
impactos significativos sobre el medio humano. Valparaíso que determinó que no era evidente
En cumplimiento del fallo el SEA retrotrae que el proyecto debía someterse a un Estudio de
el procedimiento de evaluación, ordenando Impacto Ambiental; y de la Municipalidad de
elaborar un nuevo ICSARA, el cual una vez San Felipe por la omisión de publicitar en sus
emitido es objeto del recurso de protección cuya dependencias de acceso al público el listado de
sentencia analizaremos. proyectos entre los cuales se encuentra el de los
Estacionamientos Subterráneos. En este análisis
Este segundo recurso de protección fue solo abordamos lo pertinente a la resolución de
interpuesto por la misma comunidad ante la I. admisibilidad, por ser la materia de este estudio.
Corte de Apelaciones de Copiapó, (Rol Nº 250-
2012) en contra de la resolución que ordena La I. Corte de Apelaciones de Valparaíso acoge
elaborar un nuevo ICSARA en cumplimiento el recurso, sin hacer distinción sobre el tipo
del fallo de la Corte Suprema y el propio de acto administrativo impugnado sino que
ICSARA, por considerar que éste no cumple con realizando una evaluación de los impactos del
lo ordenado por la Corte Suprema al omitir su proyecto, que la lleva a concluir que el proyecto
condición de indígena. requiere ser ingresado mediante un EIA, como
lo ordena. El fundamento principal lo desarrolla
La I. Corte de Apelaciones en fallo confirmado en el considerando octavo, a saber:
por la Corte Suprema (8703 -2012) rechaza el
recurso en atención a la calidad de acto trámite Octavo: Que, son hechos no discutidos y por
del ICSARA, según señala en el Considerando ende aceptados por recurrentes y recurridos
sexto que se transcribe: que el proyecto presentado a la Comisión se
refiere a la construcción de Estacionamientos
6°) Que por otro lado, tampoco puede perderse Subterráneos y Superficie en la Plaza de Armas
de vista que las actuaciones impugnadas de San Felipe, y que el propio proyecto señaló
constituyen meros actos trámites –que no son que tenía impacto ambiental en materia acústica,
los únicos-, inmersos en el procedimiento de y en segundo término los trabajos de excavación
Evaluación de Calificación Ambiental, del cual se realizarán en las cercanías de la Catedral de
el ICSARA 5 no reviste más que la calidad de un San Felipe que tiene la condición de Monumento
acto administrativo preparatorio sin aptitud para Nacional.
causar agravio por sí mismo y no corresponde
a aquellos actos terminales, que por lo mismo En concepto de estos sentenciadores y por
carece de idoneidad para afectar garantía aplicación de lo dispuesto por los artículos 11
constitucional alguna, lo que igualmente impide y 18 de la Ley de Bases del Medio Ambiente,
acoger el recurso de autos. los dos hechos relevantes establecidos en el
párrafo precedente resultan absolutamente
Lo destacable de este fallo es que no sólo hace claros y nítidos indicadores de que el aludid
alusión a que el ICSARA es un acto trámite sino proyecto debe tramitarse conforme a Estudio de
que además reconoce que existen otros actos Impacto Ambiental y no conforme al sistema de
trámites, y que no siendo terminales carecen Declaración de Impacto Ambiental, pues resulta
de idoneidad para afectar alguna garantía evidente que el proyecto presenta y reconoce
constitucional y al respecto la Corte Suprema la existencia de impacto acústico en el medio
confirma la sentencia sin ninguna declaración. ambiente, y por otra parte, resulta un hecho de

25
público conocimiento, como lo es la cercanía de Suprema (Rol N° 25.128-2014) razona en cuanto a
los trabajos subterráneos con el emplazamiento la calidad de acto trámite del ICSARA y rechaza
de la Catedral de San Felipe, lo que importa el recurso conforme a los siguientes argumentos:
éstas el proyecto en la situación prevista en la
letra f) del artículo 11 de la Ley referida, todo lo - En la tramitación de la presente acción,
cual no pudo escapar a la Comisión recurrida, teniendo presente lo expuesto por las partes y
quien debió abstenerla de admitir a tramitación los documentos acompañados por ellas, puede
el proyecto en esa condición. tenerse por establecido, que efectivamente
como expone la parte recurrida, la recurrente
Por su parte la Corte Suprema (Rol 8-2013), se ha dirigido contra un acto denominado “de
revoca la sentencia y rechaza el recurso de trámite”, dentro de un proceso legalmente
protección, conforme al siguiente razonamiento: establecido en la ley, existiendo mecanismos
procedimentales administrativos que permiten
- Como se expone en el fundamento tercero, recurrir si eventualmente ocurre una falta al
la Resolución en que se contiene el examen efecto (Considerando 2°).
de admisibilidad de 29 de agosto de 2012
no resuelve sobre la Declaración de Impacto - En dicho contexto, la recurrente invoca
Ambiental, sino que da curso progresivo a la una eventual perturbación a garantías
tramitación del proceso de evaluación ambiental, fundamentales, atendido lo resuelto en ese
por lo que no tiene la aptitud para amenazar la trámite, alegación que no tiene un fundamento
garantía constitucional consagrada en el N° 8 fáctico que permita sustentarla, en cuanto el
del artículo 19 de la Constitución Política de la procedimiento administrativo sigue un orden
República, toda vez que como acto intermedio consecutivo legal, que tanto los titulares de
no puede generar efecto alguno en tal sentido derechos como las autoridades administrativas
(Considerando 9°). deben observar en el análisis de los proyectos o
actividades que deben ser sometidos al Sistema
- Que, acorde a lo expuesto, el recurso de de Evaluación de Impacto Ambiental, resultando
protección no puede prosperar, porque no de ello que la alegación de vulneración de la
concurre el presupuesto favorable a esta acción garantía de igualdad ante la ley, no se ha visto
en cuanto a que el acto denunciado y el Oficio vulnerada, en cuanto el acto administrativo
emitido tengan la aptitud de privar, perturbar o terminal no se ha producido (Considerando 3°).
amenazar el legítimo ejercicio del derecho a vivir
en un medio ambiente libre de contaminación - En igual sentido respecto a la garantía
(Considerando 10|). contemplada en el artículo 19 N° 24, relativa a la
protección del derecho de propiedad, la misma no
En consecuencia, la Corte Suprema revierte la puede verse vulnerada por dicho acto trámite, en
discusión sobre el fondo del asunto referida a cuanto el mismo no establece ni limita derechos
la vía de ingreso y sí califica el acto impugnado de las partes, sino que dentro de su competencia
como acto trámite y reitera lo señalado en los establece reglas de procedimiento para lograr
últimos fallos en cuanto a que no tiene la aptitud los menores efectos perniciosos posibles de
de afectar garantías constitucionales. un determinado proyecto, existiendo otros
mecanismos regulatorios que se deben aplicar
8.- Proyecto Continuidad Operacional al momento de discutir las facultades derivadas
Cerro Colorado del derecho de dominio (Considerando 4°).

En este caso se interpone un recurso de protección En esta sentencia interesa relevar que además
en contra del ICSARA de este proyecto ante la I. de reconocer la calidad acto trámite al ICSARA
Corte de Apelaciones de Iquique por el dueño y su imposibilidad de vulnerar garantías
de un predio que vería afectado su derecho de constitucionales, remite a la vía de impugnación
propiedad por las instalaciones del proyecto no administrativa al señalar que “dentro de un
autorizadas por él, que además causarían daño proceso legalmente establecido en la ley,
medio ambiental. existiendo mecanismos procedimentales
administrativos que permiten recurrir si
La I. Corte de Apelaciones (Rol N° 414-2014) en eventualmente ocurre una falta al efecto”. Por
fallo confirmado en todas sus partes por la Corte otra parte, de los fallos estudiados este es el

26
único que se refiere al derecho de propiedad, y resolución y consecuencialmente todo el proceso
sobre el cual las Cortes expresan que no se ve de evaluación incluyendo la Resolución de
afectado por los actos trámites dado que estos Calificación Ambiental, ordenando retrotraer
no establecen ni limitan derechos de las partes. el procedimiento de evaluación al momento
inmediatamente anterior a la dictación de la
9.- Concesión Ruta 66 – Camino de la reserva de información, entre otras razones, por
Fruta lo siguiente:

En este caso estamos frente a una reclamación - La Resolución Exenta N° 894 es el acto trámite
judicial de competencia de los Tribunales que, en conjunto con la solicitud de reserva, da
Ambientales, según lo dispuesto en el artículo inicio al procedimiento de evaluación ambiental
17 N° 8 de la LTA, para cuya interposición del Proyecto y cabe ahora averiguar si es de
debió primero concluir un procedimiento aquellos actos que pueden producir indefensión
administrativo de impugnación, cual es, (Considerandos 11° y 12°).
una solicitud de invalidación de un acto
administrativo ambiental en aplicación del - Habiendo alcanzado la plena convicción de
artículo 53 de la LBPA. que la Resolución Exenta N° 894 no está correcta
ni suficientemente fundada porque no hubo
La reclamación ante el Segundo Tribunal ponderación sobre sus efectos en la participación
Ambiental, causa Rol R-5-2013 se interpone en ciudadana informada, cabe concluir que la
contra de la Resolución que rechazó la solicitud reserva es ilegal (Considerando 35°).
de invalidación de dos actos administrativos
dictados en el marco de la evaluación ambiental - Luego de concluir que la Resolución Exenta N°
del EIA del Proyecto “Concesión Ruta 66- 894 es un acto trámite que inicia el procedimiento
Camino de la Fruta”: i) los ICSARAs N° 1 y N° administrativo de evaluación ambiental, y
2 y ii) la resolución que accedió a la petición que fue mal motivado por la ausencia de
de reserva de información presentada por el ponderación entre acceder a la reserva y
titular del proyecto36. El objeto de la reclamación respetar la participación ciudadana informada,
judicial es que se dejen sin efectos dichos cabe preguntarse, a la luz de lo establecido en
actos administrativos y consecuencialmente el artículo 15 de LBPA, si dicho acto produjo
la Resolución de Calificación Ambiental que indefensión pues de lo contrario estaríamos
aprobó el proyecto. frente a un acto, en principio, inimpugnable. Sin
embargo, para este Tribunal es bastante claro que
Cabe tener presente que el reclamante judicial si bien la Resolución que dio lugar a la reserva
además presentó la reclamación administrativa no impidió continuar con el procedimiento de
que contempla la LBGMA en el artículo 20, en evaluación ambiental, sí produjo indefensión
contra de la RCA, por lo que respecto del mismo del Titular del Proyecto así como indefensión de
EIA, mas no de los mismos actos, existían dos la comunidad (Considerando 43°).
procesos de impugnación simultáneamente,
cuestión que es esencial en la sentencia de - En relación con las restantes argumentaciones
casación. del Reclamante y defensas del Director Ejecutivo
del SEA, este Tribunal estima que no es necesario
El Segundo Tribunal Ambiental, acoge la ni pertinente pronunciarse de forma sustantiva
reclamación, reconociendo la calidad de porque, como se ha dicho, la consecuencia
acto trámite de los actos impugnados, y necesaria de la invalidación de la Resolución
atribuyéndole a la Resolución Exenta N° 894, Exenta N° 894 del Director Ejecutivo del SEA es
que acoge la reserva, la aptitud de causar la invalidación de la totalidad del procedimiento
indefensión y por ende es susceptible de de evaluación ambiental del Proyecto.
impugnación. Además señala que si bien los Adicionalmente, este Tribunal considera que
ICSARAS no causan indefensión se dejan sin los otros actos administrativos solicitados por
efecto en virtud de “la nulidad consecuencial”. el Reclamante invalidar, a saber, los ICSARAS
En definitiva ordena deja sin efecto esta N° 1 y 2, son actos trámite que no dejan en la

36 Res. Ex. N° 894

27
indefensión porque todavía era posible atacar los encontrándose pendiente la vía administrativa
mismos mediante el cuestionamiento de la RCA, de revisión, por lo que carece de sustento
cuestión que efectivamente se hizo según consta lógico la afirmación expuesta en el fundamento
de la Reclamación que se encuentra pendiente cuadragésimo tercero al señalar que la
ante el Comité de Ministros (Considerando47°). Resolución Exenta N° 894 produce indefensión
(Considerando 9°).
Sin perjuicio del resultado de la casación este
fallo destaca porque es el que de manera más En la sentencia de reemplazo establece lo
completa hace el análisis de la impugnabilidad siguiente:
de los actos trámite del SEIA y la ponderación del -. El principio procedimental del orden
requisito de producir indefensión. Por otra parte, consecutivo legal, indudablemente recogido
no se puede dejar de mencionar el hecho que el por el legislador al establecer la competencia del
Tribunal Ambiental en virtud de la invalidación Tribunal Ambiental, exige que el conocimiento
de un acto trámite anula consecuencialmente de reclamaciones como la deducida en autos
una RCA, que estaba siendo impugnada en sede y como la interpuesta ante el Comité de
administrativa, lo que pudo significar decisiones Ministros por Sergio Isidoro Reiss Greenwood
contradictorias, y un potencial conflicto entre la deba serlo conforme a un ordenamiento que
competencia del Tribunal Ambiental y aquella permita concluir la tramitación del asunto
del Comité de Ministros que debía resolver de que se trata ante la judicatura, esto es, que
la reclamación; decisión que también puede entregue la decisión definitiva de la cuestión
ser impugnada judicialmente en virtud de lo al órgano jurisdiccional y no a una autoridad
dispuesto en el artículo 17 N° 6 de la LTA. Esta administrativa, como acontecería en la especie
hipotética situación no ocurrió porque en contra de resolverse la reclamación ante el Comité
del fallo del Tribunal Ambiental de Santiago, el de Ministros una vez fallados los recursos de
SEA interpuso recurso de casación en la forma y casación sometidos al conocimiento de esta
en el fondo. Corte (Considerando 5°).

La Corte Suprema en causa Rol N°7451-2013, - Por lo expuesto resulta evidente que este
acoge la casación y dicta sentencia de reemplazo, Tribunal no tiene competencia para pronunciarse
aunque no por referencia a los actos trámites y acerca de la reclamación presentada a fs. 49, en
su posibilidad de ser impugnados por causar la que expresamente se solicita la invalidación
indefensión sino porque el reclamante había de la Resolución de Calificación Ambiental sin
interpuesto una reclamación administrativa que antes se resuelva la que formuló el mismo
ante el Comité de Ministros, en contra de la reclamante ante el Comité de Ministros, pues
Resolución de Calificación Ambiental del mismo exigencias de racionalidad, eficiencia, economía
proyecto, y la Corte Suprema estima: procesal y la naturaleza del contencioso
administrativo de que se trata así lo requieren
- Se ha constatado que existe contradicción en (Considerando 7°).
relación con el concepto de indefensión como
requisito legal para establecer la impugnabilidad - Por existir en la especie una acción singular
de un acto trámite, entre los considerandos que contempla la situación de hecho en
Cuadragésimo Tercero y Cuadragésimo Séptimo examen, forzoso es concluir que dicha vía es
al afirmar el primero que la Resolución Exenta la que ha debido seguirse para solucionar el
N°894 produjo indefensión, tanto al Titular del presente conflicto y que, por ende, el ejercicio
Proyecto como a la comunidad afectada; y por de la acción genérica intentada no faculta a este
su parte el segundo fundamento mencionado, Tribunal para resolver desde ya un asunto cuya
al señalar que las ICSARAS N°1 y 2 son actos tramitación administrativa aún no se ha agotado
trámites que no producen indefensión al estar (Considerando 12°).
impugnadas ante el Comité de Ministros.
En definitiva, la Corte Suprema estima que
La contradicción surge a raíz del hecho que tanto existe una incongruencia en el fallo del Tribunal
la Resolución Exenta N° 894 como las ICSARAS Ambiental al considerar que el acto trámite
N°1 y 2, se incluyen como fundamentos del de la reserva produce indefensión y no así los
Recurso de Reclamación presentado en contra ICSARAS porque estos últimos podían ser
de la Resolución de Calificación Ambiental, reclamados en sede administrativa al impugnar

28
la RCA, ya que todos estos actos trámites podían en los artículos 20, 25 quinquies, 29 y 30 bis
ser impugnados por esa vía, como de hecho (Considerando 10°).
ocurrió y que esta vía recursiva debe ser agotada
previamente. - Por su parte el artículo 17 N° 6 de LTA dispone
que los tribunales ambientales conocerán de las
10.- Central Cuervo- Oficio reclamaciones en contra de la resolución del
SERNAGEOMIN recurso administrativo de los artículos 29, 30 bis
y 20 de la LBGMA (Considerando 11°).
Este caso también corresponde a una reclamación
interpuesta en virtud de lo dispuesto en artículo - De las disposiciones antes mencionadas se
17 N° 8 de la LTA, en contra de la resolución del observa con claridad que el sistema recursivo
SERNAGEOMIN que rechazó una solicitud de especial en materia ambiental se construye en
invalidación, cuyo objeto fue la nulidad de los función del agotamiento de la vía administrativa,
Oficios37 que dicho servicio emitió en el proceso lo que se traduce en la necesidad que el Director
de evaluación del EIA Central Hidroeléctrica Ejecutivo o el Comité de Ministros se pronuncien
Cuervo, mediante los cuales se pronunció sobre la reclamaciones interpuestas para que
conforme sobre la Adenda N° 5 y el ICE la intervención jurisdiccional sea requerida
respectivamente, por considerar los solicitantes (Considerando 12°).
que este servicio no ponderó adecuadamente
los antecedentes del proceso de evaluación, - Una lectura orgánica y sistémica de las
particularmente lo referido a los estudios de competencias de los Tribunales Ambientales,
riesgo que como vimos en el recurso anterior en el contexto de la institucionalidad ambiental
la Corte ordenó realizar y por no aplicar el debiera orientarse a evitar decisiones
principio preventivo en su actuar. contradictorias. (Considerando 14°).

La impugnación administrativa a través de - La interposición paralela de reclamaciones


la solicitud de invalidación fue rechazada en administrativas y judiciales puede sin duda
síntesis, porque el SERNAGEOMIN durante favorecer decisiones contradictorias, y con ello
la evaluación ambiental actuó basado en el alimentar una innecesaria incertidumbre jurídica
principio preventivo estableciendo condiciones en el contencioso administrativo ambiental. .
al proyecto en función de los antecedentes (Considerando 19°).
disponibles en el proceso.
La sentencia no fue impugnada ante la Corte
La sentencia del Tribunal Ambiental (R-34-2014) Suprema y se encuentra ejecutoriada; y como
no se refiere a la impugnabilidad de estos actos se aprecia el Tribunal Ambiental razona en el
trámites ya que rechazó la reclamación en virtud mismo sentido del fallo de casación de la Ruta
de la existencia de un régimen recursivo especial de la Fruta.
a propósito del SEIA contenido en la LBGMA,
que prevalece sobre el proceso de invalidación - Con este último caso concluimos el análisis
general, evitando con ello la posibilidad de de fallos y al compararlo con el primero que
decisiones contradictorias, según el siguiente estudiamos (Central Castilla) ambos referidos a
razonamiento: pronunciamientos de órganos con competencia
ambiental en el contexto del SEIA, impugnados
- Cabe hacer presente la incuestionable primero en sede administrativa y luego judicial,
conexión de la Reclamación PAC antes aludida encontramos un tratamiento radicalmente
y la reclamación de autos, es posible advertir opuesto.
que se formulan alegaciones fundadas en
hechos y argumentos esencialmente idénticos La decisión de la autoridad administrativa
(Considerando 9°). en el primer caso fue la de acoger un recurso
administrativo presentado por el Titular
- La Ley N° 19.300 contempla un sistema (revisión) modificando su pronunciamiento
recursivo especial para impugnar la RCA, y con ello el ICE y en el segundo caso la

37 Oficios Ordinarios N° 1316 de 22 de agosto y N° 1401 de 5 de septiembre, ambos de 2013.

29
solicitud de invalidación es rechazada en sede Esta tendencia podría continuar in crescendo; de
administrativa y se mantiene el pronunciamiento hecho al cierre del presente trabajo se encuentran
de conformidad con la Adenda y el ICE. en trámite ante los Tribunales Ambientales otras
causas referidas a actos trámite, siendo el de
En sede judicial, la Corte Suprema acoge la Central Los Rulos (Rol R-102-2016) el más
el recurso de protección en el caso Central próximo a resolverse, porque se encuentra en
Castilla por el uso indebido que habría hecho acuerdo.
la autoridad del recurso extraordinario de
revisión, y en este caso el Tribunal Ambiental 2.- No hay jurisprudencia suficiente como
rechaza la impugnación judicial por considerar para determinar la naturaleza de cada acto
que existiendo pendiente una reclamación administrativo ambiental en cuanto actos
administrativa basada en las mismas trámite o actos terminales, ya que las sentencias
alegaciones, corresponde que se agote la vía no siempre abordaron la naturaleza del acto
administrativa especial, previo a recurrir reclamado que dejaron sin efecto.
judicialmente con el fin de evitar decisiones
contradictorias. No obstante hay actos que no admiten discusión
como es la citación a la sesión de la Comisión de
Como reflexión final en torno a la jurisprudencia Evaluación (v. Proyecto Hidroeléctrico Aysén),
podemos señalar que no existe jurisprudencia el ICSARA (v. El Morro, Cerro Colorado).
unánime respecto de la impugnación de actos
trámite del SEIA, pero si se perciben ciertas El principal acto que puede discutirse es
tendencias que se presentan a continuación. el Informe Consolidado de Evaluación,
especialmente por su condición vinculante
IV. CONCLUSIONES respecto de los aspectos normados en virtud de
lo dispuesto en el artículo 9 bis de la LBGMA,
Con el análisis jurisprudencial se pretendía sin embargo ninguno de los fallos acoge esta
dilucidar si los actos trámites en el SEIA eran postura. En el caso de Central Hidroeléctrica
o no susceptibles de impugnación, cuáles actos Cuervo que se planteó esta tesis, la Corte
eran impugnables y qué vía de impugnación se Suprema si bien acoge el recurso lo hace en
aceptaba como válida. Lo anterior, dado que las función del cumplimiento de la normativa y el
normas al respecto permitían interpretaciones, principio preventivo.
por la naturaleza especial del procedimiento
administrativo de evaluación ambiental y 3.- La limitación para impugnar los actos trámite
considerando que en el ámbito administrativo la sólo cuando ponen término al procedimiento
LBPA dispone que solo pueden ser impugnados o causan indefensión no tiene aún un gran
cuando ponen término al procedimiento desarrollo en la jurisprudencia judicial, ya
o producen indefensión, conceptos que que en muchos casos (Castilla, Bocamina) se
necesariamente deben ser dotados de contenido acogieron los recursos por razones de fondo,
por los jueces. En este contexto se presentan las independiente del efecto del acto. Por ejemplo
siguientes conclusiones: en el caso de las resoluciones de admisibilidad
impugnadas el razonamiento fue si la vía de
1.- La impugnación de los actos trámite dictados ingreso era o no la adecuada, sin atender a la
dentro del procedimiento de evaluación etapa en que esto debe resolverse.
ambiental es una materia controvertida, y cuya
utilización sin ser considerable ha aumentado Una mención especial merece el fallo del
tanto en la cantidad de recursos interpuestos Segundo Tribunal Ambiental en el caso de
como el tipo de actos que se impugnan. Como la Concesión Camino de la Fruta que aborda
se revisó existen recursos interpuestos en contra detenidamente la calidad de acto trámite y la
de la mayoría de los actos administrativos del condición de producir indefensión, que lo hace
SEIA: citación a la sesión de la Comisión de impugnable.
Evaluación, la resolución de admisibilidad,
los pronunciamientos de los organismos con 4.- En el caso de los recursos de protección
competencia y los Informes Consolidados además se ha atendido a la aptitud que tiene el
(ICSARA- ICE). acto trámite impugnado para vulnerar alguna
garantía constitucional, y en general cuando

30
las Cortes se han referido expresamente a su naturaleza, no permite en la mayoría de
la materia han rechazado esa posibilidad, al las ocasiones a los magistrados dimensionar
estimar que sí se han dictado en cumplimiento íntegramente el problema ante ellos planteado,
de la normativa vigente. lo que los conduce a desestimar la pretensión
constitucional por ser competencia de los jueces
5.- En los casos que se impugnó la resolución de letras, o los Tribunales ambientales.38
de admisibilidad la discusión siempre se
centró en determinar si el Proyecto requería En definitiva, del análisis planteado es posible
ser presentado como Estudio o Declaración concluir que, sin ser un tema pacífico, el
de Impacto Ambiental, y cuando fue acogido procedimiento de evaluación ambiental, al igual
el recurso la conclusión primero es que que cualquier procedimiento administrativo está
requiere EIA, en función de distintos criterios compuesto de actos trámites a los que respecto
(v.Bocamina), y esa evaluación realizada por de su impugnabilidad en sede administrativa le
el Tribunal fundamenta la ilegalidad de la resulta aplicable la limitación de la LBPA, esto es
resolución de admisibilidad. que solo serán impugnables si ponen término al
procedimiento o producen indefensión, y en sede
6.- El agotamiento de la vía administrativa, no jurisdiccional (acción de protección) se agregará
siempre fue una consideración abordada en los la circunstancia que tengan aptitud para la
fallos, sin embargo los casos que se pronuncian vulneración de garantías constitucionales.
concuerdan en que existiendo una vía previa o
especial debe agotarse antes de recurrir a la sede Finalmente, en consideración a las características
jurisdiccional, pues es la forma en que se pueden del procedimiento de evaluación ambiental, en el
evitar decisiones contradictorias. Los casos que deben coordinarse las opiniones de diversos
emblemáticos en esta materia por tratarse de órganos de la Administración del Estado, con
fallos del Segundo Tribunal Ambiental son los competencias no siempre bien delimitadas, para
de Camino de la Fruta y Central Cuervo- Oficio concurrir a la formación de la decisión final
SERNAGEOMIN. sobre proyectos que singularmente también
están compuestos de múltiples complejidades,
7.- Los pronunciamientos de los organismos con creemos que la impugnación de actos trámite
competencia ambiental también han sido objeto no debería ser admisible por desnaturalizar
de impugnaciones, siendo el caso más destacado el instrumento. La calificación ambiental es
el caso de Central Castilla, que en base a la una decisión que debe ser adoptada con la
impugnación de un acto trámite acoge el recurso visión integral de todos los pronunciamientos
de protección, sin embargo no se cuestiona la sectoriales técnicos que correspondan y no de
Corte Suprema la condición de acto trámite ni su manera parcelada, y bajo ese mismo prisma es
impugnabilidad sino que se centra en la facultad que debería abordarse la impugnación de los
que tuvo la Administración – SEREMI de Salud- actos administrativos del SEIA, pues de otra
para revertir su decisión, dando inicio a una manera empiezan a dilatarse los procesos de
etapa de impugnaciones de actos trámite. evaluación, complejizarse la toma de decisiones
-sea para aprobar o rechazar un proyecto,
En el caso de Centra Cuervo-Oficio generar incertidumbre a los titulares y a la
SERNAGEOMIN el Tribunal Ambiental comunidad, y al sistema en general; con el riesgo
rechazó la reclamación pero por existir recursos de una judicialización temprana y excesiva
administrativos pendientes, y no se refiere a la de los proyectos sometidos a evaluación, y la
calidad de acto trámite o terminal del Oficio en consecuente pérdida de confianza en los entes
cuestión. administrativos.

8.- Sobre la vía más adecuada de impugnación


de los actos administrativos ambientales, en
particular sobre el recurso de protección, este
ofrece una ventaja relativa al ser más rápido
que una acción ordinaria, pero a la vez, por

38 GUZMÁN (2012) p. 80

31
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- Patricio Armelino Freire Canto y Otros contra Secretario Ejecutivo del Consejo de Monumentos
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- Luis Eliecer Jara Alarcón contra Servicio de Evaluación Ambiental de la Región de Tarapacá (2014):
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- Reiss Greenwood Sergio Isidoro/ Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental (2014):
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