Está en la página 1de 15

PROCURACURIA

COIERILDELOL4CION

DEPENDENCIA DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN


Radicación IUS 2020-009018 /11UC D-2020-1446839
Peticionario Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro — Sebastián Valdéz Cardona
Cargo/Entidad Miembros Consejo Directivo de la Corporación Autónoma
Regional de Risaralda - Carder
Quejoso N.A.
Fecha solicitud 16 de diciembre de 2020
Asunto Resolución que resuelve recusación

Bogotá, D C., 2 3 ENE 2020


ASUNTO

Procede el despacho en la forma prevista por el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011,


Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a
resolver la recusación formulada por el señor Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro, titular
de la cédula de ciudadanía nro. 10.074.407, contra los miembros del Consejo
Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - Carder.

I. ANTECEDENTES FÁCTICOS Y PROCESALES

El 16 de diciembre de 2019, el señor Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro, recusó a los


miembros del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda
— CARDER — para elegir al director de la , al considerar que de ellos se predican las
causales de impedimento previstas en los numerales 1°, 2° y 8° del artículo 11 de la
Ley 1437 de 2011.

Manifestada la no-aceptación de los argumentos por parte de las personas


recusadas, el asunto fue remitido a este despacho el 10 de enero de 2020.

Quienes son objeto de la aplicación de la figura pretendida por el señor Alfredo


Crosthwaite Ferro son:

Sandra Patricia Jiménez Londoño, jefe de control interno de la Corporación,


aspirante al cargom de directora de la Carder;
Cesar Augusto Arango Isaza, representante de los gremios;
Germán calle Zuluaga, representante suplente de los gremios;
Sigifredo Salazar Osorio, gobernador del departamento de Risaralda;
Mario de Jesús Jiménez Jiménez y Luis Carlos Ordoñez Pinzón, en su
condición de representantes, principal y suplente de las ONG;
Diego Alonso Mejía Vásquez, representante de los Gremios;
Eduardo Cuenut y su suplente como representantes de las comunidades
negras;
Rodrigo Nacavera Guasiruma, representante de las comunidades indígenas;
Adrián Serna Marín, alcalde del municipio de La Celia;
10.Germán Darío Gómez Fernández, alcalde del municipio de Marsella;
Evarado Ochoa pareja, alcalde del municipio de Santuario;
Francisco Javier Medina Carvajal, alcalde del municipio de Mistrató;
13.Mery Asunción Toncel Gaviria, delegada del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, y
14. Eduardo Castrillón Trujillo, delegado del presidente de la República.

41 4 F,
1
PROCURADURIA
6OIEULDELIMC1011

II. FUNDAMENTOS DE LA RECUSACIÓN

El señor Crosthwaite Ferro sustenta su recusación en tres razones esenciales:

La señora Sandra Patricia Jiménez Londoño, que no forma parte del Consejo
Directivo de la Carder, pero que es aspirante a la Dirección de la entidad, está
inhabilitada para ejercer el empleo que pretende por haberse desempeñado
como jefe de control interno de la entidad.

El señor Cesar Augusto Arango Isaza, que es miembro del consejo directivo
en su condición de representante de los gremios, está inhabilitado según el
señor Crosthwaite Ferro para elegir director de la entidad, por ser gerente del
Ingenio Risaralda S. A. contra el cual cursa una actuación sancionatoria en la
Carder.

Los restantes miembros del Consejo Directivo son recusados por haber
aceptado la candidatura de la señora Jiménez Londoño y por permitir la
participación de Cesar Augusto Arango lsaza en el trámite de elección del
director de la entidad.

III. RESPUESTA A LA RECUSACIÓN.

Con sendos memoriales visibles en folios 28 a 112 del libelo, los recusados, salvo
Sandra Patricia Jiménez Londoño, por no hacer parte del Consejo Directivo de la
autoridad ambiental, ni Francisco Javier Medina Carvajal, por no ostentar ya la
calidad de alcalde del municipio de Mistrató, radicaron, entre el 24 de diciembre de
2019 y el 7 de enero de 2020, ante la Secretaría General de la Carder, sus
respectivos escritos de respuesta a la recusación formulada.

Quienes respondieron la recusación coincidieron en no aceptarla y, sin excepción,


solicitaron se declare su temeridad y falta de fundamento.

IV. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

1. Competencia para resolver la recusación. -

De conformidad con lo señalado en el numeral 32 del artículo 7 del Decreto Ley 262
de 20001, disposiciones aplicables a la materia, el Procurador General de la Nación,
está facultado para conocer del asunto en cuestión, toda vez que la norma citada
dispone:

Artículo 7. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las


siguientes funciones:
[...1
32. Conocer y resolver los impedimentos manifestados por los servidores
públicos que desempeñen funciones a nivel nacional y carezcan de superior
jerárquico, así como el Alcalde Mayor, el Personero y el Contralor de Santa Fe
de Bogotá, D. C. Igualmente, conocerá las recusaciones que contra ellos se

Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduria General de la Nación y


del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría
General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se
regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos"

2
PROCIJRADURIA
GOEDIDELINACII

formulen, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Código


Contencioso Administrativo' (Resaltado fuera de texto).

De otra parte, ya tono con la norma citada, el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011,
establece:

ARTÍCULO 12. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES. En


caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a
su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere,
a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores,
al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o
del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las
autoridades territoriales.

La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los


diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento,
determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es
preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega
del expediente.

Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si


acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha
de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el
inciso anterior.

La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del


impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida.
Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio
administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el
inciso 1 de este artículo.

Visto que las disposiciones citadas no establecen restricción alguna en cuanto a la


materia, procede el despacho, en ejercicio de la función asignada, a emitir el
pronunciamiento que en derecho corresponda con ocasión de la recusación
formulada contra los miembros del Consejo Directivo de la CAR de Risaralda.

2. Consideraciones preliminares. -

El régimen legal de impedimentos y recusaciones ha sido consagrado como


mecanismo jurídico necesario para preservar la imparcialidad y la independencia del
funcionario que imparte justicia o adelanta actuaciones administrativas. En tales
eventos, la persona afectada por una causal definida legalmente, debe apartarse de
los asuntos a su cargo, a efectos de impedir que sus decisiones y actuaciones
funcionales puedan verse influenciadas por razones distintas a la prevalencia del
interés general. Dicho en otros términos, el régimen de impedimentos busca
garantizar la objetividad en el proceder oficial de las personas que a cualquier título
y condición prestan sus servicios a la administración y a los administrados.

La jurisprudencia nacional ha reafirmado en forma pacífica que los impedimentos, y


por ende las recusaciones, tienen un carácter taxativo y que su interpretación y
aplicación debe hacerse en forma estricta y rigurosa. El legislador definió que el
servidor público debe apartarse de un determinado trámite, decisión o asunto, si

2 Esta norma fue modificada por el el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011.

3
PROCURADURIA
ERAL DELI «ION

advierte que su objetividad pude verse comprometida por las circunstancias


previstas legalmente y, por su parte, los ciudadanos interesados en un determinado
trámite administrativo o judicial, tienen derecho a que su caso se adelante bajo el
principio de imparcialidad.

Así las cosas, los impedimentos y las recusaciones quedaron instituidos como
garantía materializada del principio aludido, con el fin de asegurar a los asociados
que el funcionario llamado a resolver un determinado asunto sea ajeno a cualquier
interés distinto al de administrar una recta justicia y, en consecuencia, que su
imparcialidad y ponderación no van a esta( afectadas por circunstancias
extrajurídicas3.

Trámite del incidente.-

Los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 precisan
que:

La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los


diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento,
determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es
preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega
del expediente.

Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si


acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha
de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el
inciso anterior.

La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del


impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida.
Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio
administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el
inciso 1 de este artículo.

Las citadas previsiones legales deben ser tenidas en cuenta en el caso sometido a
la decisión de esta jefatura del ministerio público.

Del caso particular.-

Sea lo primero advertir que el señor Alfredo Crosthwaite Ferro, ya ha acudido en tres
ocasiones previas ante este despacho con idéntico propósito al que ahora persigue:
recusar a la Consejo Directivo de la Carder en el trámite de elección de director de
la entidad. En las tres ocasiones pretéritas se descartó el fundamento de las
recusaciones formuladas.

En el caso presente, solicita, nuevamente, se separe a los miembros del Consejo


Directivo del ejercicio de su atribución nominadora; incluso recusa a una persona
que no forma parte del Consejo Directivo, por el solo hecho de aspirar a ser elegida
como directora de la entidad.

3Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero ponente:


Alberto Yepes Barreiro Bogotá, D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013) Radicación
número: 11001-03-28-000-2012-00059-00(IMP) Actor: Rodrigo Uprimny Yepes y Otros Demandado:
Secretario General Del Senado de la Republica.

4
PROCURADURIA
G910.11 DE 1.4 ILACION

Analizada la recusación propuesta por el señor Alfredo Crosthwaite Ferro, el


despacho formula las siguientes consideraciones:

4.1 El ciudadano recusante no acredita qué interés le asiste al formular la recusación


contra los miembros del Consejo Directivo de la Carder: el señor Crosthwaite
Ferro no es miembro del órgano de dirección de la entidad; no forma parte de la
entidad como funcionario; no es candidato o aspirante a ser elegido como director
y tampoco actúa en representación de algún órgano de control o como parte de
alguna de las autoridades o estamentos que tienen representación en el Consejo
Directivo. Su actuación obedece entonces a un interés de tutela abstracto del
ordenamiento jurídico ya que no tiene ninguno personal ni directo en el proceso
de designación pendiente.

4.2 La recusación cobija a una persona que no integra el Consejo Directivo de la


Carder y que en consecuencia no puede ejercer la atribución nominadora que
corresponde al referido cuerpo colegiado. Al recusar a la señora Sandra Patricia
Jiménez Londoño, se pone de presente la ligereza con que ha procedido el
solicitante. El peticionario recusa a quien no tiene legitimación pasiva para ser
objeto de la misma. Al hacerlo, deja de lado el carácter taxativo de las
recusaciones, a lo que se agrega que pretende derivar de ello el fundamento de
las formuladas respecto de los restantes integrantes del Consejo Directivo.

Cabe precisar que el recusante cuestiona la inclusión de la señora Sandra


Patricia Jiménez Londoño en la lista de personas admitidas como aspirantes a la
dirección de la entidad, por el hecho de su desempeño como jefe de la Oficina
de Control Interno de gestión. Asevera que, en la anotada condición, la señora
Sandra Patricia «es la encargada de hacer la verificación y evaluación
permanente del sistema del Sistema de Control Interno de la Carder
correspondiente al mismo periodo institucional al que está aspirando» (sic).
Sobre este argumento en particular se formulan, por el despacho, varias
consideraciones:

4.2.1 En primer lugar, el recusante confunde la atribución nominadora —


electoral, de la que es titular el Consejo Directivo de la Carder, con el
derecho a ser elegido que se predica de cada uno de los candidatos que
aspiran al cargo de director de la entidad. Tratándose de manifestaciones
diferentes del derecho a elegir y ser elegido, es claro que la recusación se
predica de quien elige, pero no de quien aspira a ser elegido.

4.2.2 En segundo lugar, no pueden confundirse las causales de impedimento y


recusación que alega el recusante, con las causales de inhabilidad para
ejercer un específico cargo, empleo o dignidad. Una cosa es recusar a
quien ejerce la atribución electoral y otra, muy distinta, pedir que a una
persona en particular, por estar inhabilitada para desempeñar una
responsabilidad pública, no se le permita acceder a ella. Se recusa a quien
siendo titular de una atribución debe apartarse de ejercerla en un caso
concreto, al paso que la inhabilidad se predica de alguien que se
considera que no puede acceder a la atribución en ningún caso.

4.2.3 En tercer lugar, tanto el régimen legal de impedimentos y recusaciones


como el de inhabilidades e incompatibilidades es taxativo y de
interpretación y aplicación estricta. Las causales se rigen por el principio
de reserva legal y no admiten analogías ni aplicación extensiva. Por tanto,

5
PROCURADURIA
GENERAL DEURACO

el señor Crosthwaite Ferro no puede válidamente pretender que, en


ausencia de una norma legal que así lo disponga, la señora Sandra
Patricia Jiménez Londoño sea apartada de su legítima aspiración a ser
elegida directora de la Carder.

Lo anterior, teniendo en cuenta que ninguna norma legal prevé que una
persona, por el hecho de haber ejercido el control interno de una entidad,
no pueda aspirar a ser elegida como directora de ella.

4.2.4 En cuarto lugar, el señor Crosthwaite sustenta su recusación-inhabilidad


contra la señora Jiménez Londoño argumentando que ella «es la
encargada de hacer la verificación y evaluación permanente del sistema
del Sistema de Control Interno de la Carder correspondiente al mismo
periodo institucional al que está aspirando». Lo anterior implica que el
recusante entiende que la señora Sandra Patricia ejercería al mismo
tiempo las dos condiciones: directora de la entidad y jefe de control
interno, tesis que, dada su naturaleza, debe ser descartada.

4.2.5 Finalmente, aún en la hipótesis de existir inhabilidad para que la jefe de


control interno asuma posteriormente la dirección de una Corporación
Autónoma Regional, tal circunstancia no está prevista como causal de
recusación. Sería materia de una investigación disciplinaria, sin que por
ello se pueda recusar a su elector.

4.3 En cuanto refiere al señor Cesar Augusto Arango Isaza, según Crosthwaite Ferro,
está impedido para elegir director de la entidad por ser el gerente del Ingenio
Risaralda S. A., firma contra la cual cursa una actuación sancionatoria en la
Carder, por lo que éste no podría participar en la elección de cualquiera de los
candidatos inscritos pues ello puede incidir en el trámite de la investigación
ambiental.

Sobre este particular bástenos considerar que la recusación estudiada fue


presentada el 16 de diciembre de 2019. Para dicha fecha, y desde el 1° de marzo
de 2019, el señor Arango Isaza no ostentaba la calidad de gerente del Ingenio
Risaralda S. A.4 , por lo que, por ese solo hecho, deviene en infundada la
recusación.

Agréguese a lo dicho que, con independencia de la persona en quien recaiga la


elección como director, el asunto concerniente a la investigación ambiental
adelantada contra el Ingenio Risaralda S. A., deberá resolverse en la forma
prevista por el reglamento interno de la entidad, por lo que no se advierte cuál
sería el interés particular del señor Arango Isaza en elegir a alguno de los
candidatos admitidos. Cosa distinta, si se llegara a demostrar que el
representante de los gremios en el Consejo Directivo de la Carder, tiene interés
en que la elección recaiga en un determinado candidato, circunstancia que no
corresponde a la hipótesis planteada por el señor Crosthwaite Ferro.

4.4 El señor Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro edifica la recusación contra los
restantes miembros del Consejo Directivo de la Corporación por haber admitido
a la señora Sandra Jiménez Londoño como aspirante al proceso de selección de

4 Ver página web: eje21.com.co/2019/03/luis-felipe-gaviria-nuevo-gerente-general-del-ingenio-


risaralda.

6
PROCURADURIA
6DERI1DELINACIN

director, aspecto que ya ha sido analizado supra y respecto del cual no cabe
duda, incurre en claro desatino el recusante.

Le asiste a la mencionada Sandra Jiménez Londoño el legítimo derecho a


presentar su candidatura a la dirección de la entidad. Por ello, en ninguna
irregularidad se incurre por haber aceptado su inscripción. Menos aún puede
afirmarse que de tal aceptación se desprende una causal de recusación en
cabeza de los miembros del Consejo Directivo. Incluso cabe afirmar que en la
hipótesis de no haberle aceptado su postulación al proceso de selección, los
miembros del Consejo Directivo sí hubiesen incurrido en una irregularidad por
cercenarle, sin justa causa, un derecho legítimo a ser elegida, o, por lo menos, a
presentar su nombre como aspirante. Por la razón expuesta, nuevamente el
despacho evidencia la falta de fundamento en la recusación formulada por el
señor Crosthwaite Ferro.

4.5 En forma concordante con el punto precedente, el recusante cuestiona, y en ello


fundamenta su recusación, que los restantes miembros del Consejo Directivo
hayan permitido la participación del señor Arango Isaza en las deliberaciones y
decisiones en las que, según lo entiende, aquel estaba impedido.

Incurre el recusante en una manifiesta tergiversación del orden jurídico. Ninguna


autoridad administrativa puede, válidamente, pretextar la supuesta existencia de
causal de impedimento en otra autoridad, para impedirle el ejercicio de sus
atribuciones misionales y funcionales. Los miembros del Consejo Directivo de
una CAR concurren como pares (iguales) en el seno del órgano colegiado de
dirección de la entidad. En tal sentido, ninguno es funcionalmente superior o
subalterno de otro, por lo que mal puede decirse que alguno de ellos está en
condición de permitir o prohibir que los restantes hagan algo respecto de lo cual
considera que han debido declarase impedidos. El ordenamiento jurídico, que el
propio recusante cita, ha previsto cuál es el procedimiento que se debe seguir en
caso de impedimento o recusación. En parte alguna autoriza proceder en la
forma en que lo insinúa el señor Crosthwaite. Hacerlo implicaría una clara
extralimitación de las atribuciones inherente a la dignidad de miembro de Consejo
Directivo.

5. De la legitimación en la causa para recusar.-

Consultados los antecedentes sobre las recusaciones formuladas con ocasión de la


elección del director de la Carder, se tiene que esta jefatura del Ministerio Público,
además de la presente, ha tramitado y resuelto, entre otras las siguientes
radicaciones:

RECUSACIONES SOBRE LA ELECCIÓN DEL DIRECTOR DE LA CARDER

RADICACIÓN RECUSANTE DECISIÓN FECHA


1 IUS-E-2018-267550 Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro DECLARA 27-11-2018
INFUNDADA
2 IUS-2019-083153 Clemencia Cecilia Rodríguez Monroy DECLARA 05-04-2019
INFUNDADA
3 IUS-E-2019-026220 Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro DECLARA 26-03-2019
INFUNDADA
4 IUS-E-2019-362147 Jeisson Eduardo Jiménez Castaño DECLARA 26-11-2019
INFUNDADA

P Lao, ra t 7
PROCURADIRIA
GOIERMIEUNACION

5 IUS-E-2019-797701 Clemencia Rodríguez Monroy DECLARA 03-01-2020


Sebastían Valdéz Cardona INFUNDADA
Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro
6 IUS-E-2019-362174 Roberto de Jesús Murillo Velásquez DECLARA 25-09-2019
INFUNDADA

Tal como ha quedado plasmado en el acápite de consideraciones preliminares de


esta decisión, la recusación ha sido concebida por el legislador como un mecanismo
jurídico orientado a garantizar la objetividad, imparcialidad e independencia de las
autoridades que deben actuar o decidir un determinado asunto sometido a su
competencia. En el caso presente, sin embargo, se ha evidenciado que, en realidad,
el interés que persiguen quienes sistemáticamente han acudido ante este ente de
control, no es otro que impedir y/o dilatar la elección del director de la Carder, lo cual
ha generado incertidumbre sobre la eficacia de los procedimientos legales de
designación de la autoridad ambiental.

Por la razón expuesta, el despacho considera necesario reformular el criterio


jurídico hasta ahora aplicado en las recusaciones presentadas y decididas. En
acatamiento de su función consistente en velar por la vigencia del ordenamiento
jurídico y, dando aplicación al principio de eficacia consagrado por el artículo 209
constitucionals, esta jefatura del Ministerio Público considera necesario variar su
doctrina en materia de legitimidad para formular recusaciones en el ámbito
administrativo.

La Carta Constitucional que nos rige dispone:

Constitución Nacional.-
Artículo 277.-
El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y
agentes, tendrá las siguientes funciones:
(...)
7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas,
cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público,
o de los derechos y garantías fundamentales.
(El despacho ha resaltado).

En armonía de la norma superior parcialmente trascrita y, además, como expresión


del principio de eficacia6 , el artículo 228 de la Carta Fundamental ha consagrado la
prevalencia de los aspectos sustanciales sobre las formalidades procesales.

Artículo 228.- La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones


son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho
sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su
incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y
autónomo. (El despacho ha resaltado).

En contraste, en la elección de director de la Carder es claro que hasta ahora, y por


cuenta de atender la formalidad de resolver cada una de las recusaciones

5 ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los

principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones.
6 Corte Constitucional. Sentencia C-826 de 2013.- «En cuanto a los principios de eficacia y eficiencia, la Corte ha afirmado en

relación con el primero, que la eficacia está soportada en varios conceptos que se hallan dentro de la Constitución Política,
especialmente en el artículo 2°, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los
principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución.»

8
PROCURADURIA
mamo
sistemáticamente formuladas, el Consejo Directivo de la Carder no ha podido cumplir
con las disposiciones orientadas a mantener la institucionalidad mediante la
designación de un director en propiedad, lo cual permitirá poner fin a la situación de
interinidad en la dirección de la autoridad ambiental.

En el orden de ideas expresado, y visto que tras más de un año de trámites


administrativos infructuosos, no ha sido posible elegir al director de la entidad
ambiental debido al uso sistemático de la recusación con fines claramente dilatorios,
se impone a este despacho fijar parámetros encaminados a: (i) evitar el abuso del
derecho; (ii) garantizar la vigencia del orden jurídico (iii) impedir que este ente de
control sea "usado" como instrumento al servicio de quienes tienen interés en
obstaculizar la elección de director de la Carder, y (iv) hacer posible el normal
desarrollo de la función administrativa.

Dicho lo anterior, se insiste en que el presente asunto, relacionado con las varias
veces obstaculizada elección de director de una autoridad ambiental, ha puesto de
presente la forma como el ejercicio arbitrario y sin limitaciones de un mecanismo
jurídico como la recusación, legalmente prevista para garantizar la independencia,
objetividad e imparcialidad de las autoridades administrativas, puede afectar el
normal desarrollo de la gestión pública, lo que reafirma la necesidad de adoptar
criterios orientados a racionalizar su aplicación.

Según se ha establecido supra, el señor Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro no tiene


interés personal ni directo en el proceso de designación de director de la entidad.
Concurre ante este despacho y promueve el incidente de recusación movido por un
interés de tutela abstracto del ordenamiento jurídico ya que no es aspirante a ser
elegido director de la Carder, no integra el Consejo Directivo y tampoco actúa en
representación de algún órgano de control.

La Corte Constitucional colombiana, ha identificado los requisitos de la solicitud de


recusación, cuando se actúa en control abstracto del orden jurídico.

En relación con el primer tipo de requisitos, se exige lo siguiente: (i) primero, que
la solicitud se presente dentro del plazo legal, esto es, antes de que se adopte la
decisión respecto de la cual se cuestiona la imparcialidad de uno o más de los
magistrados; (ii) segundo, que el solicitante del requerimiento tenga la calidad de
demandante, de interviniente o que se trate del Ministerio Público; (h) y tercero,
que la petición se encuentre justificada.'

Sobre la explicitación de tales requisitos se pueden consultar las siguientes


providencias de la Corte Constitucional:

Auto 514 de 2017, M. S. Gloria Stella Ortiz Delgado.


Auto 038 de 2017, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Auto 308 de 2016, M. P. Alberto Rojas Ríos.
Auto 011 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.
Auto 380 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

En auto 038 de 2017, dijo la Corte:

Sobre la aptitud de la petición de recusación, el estudio de la Corte se limita a


determinar: a) las condiciones adjetivas relativas a la temporalidad en la

7 Auto 514 de 2017, M. S. Gloria Stella Ortiz Delgado.

9
PROCURADURIA
Ril DE U RON
presentación de la solicitud, la legitimación por activa de quien la formula y
el cumplimiento de la carga argumentativa; y b) las condiciones sustantivas
concernientes a la indicación de la causal de recusación, la individualización del
supuesto fáctico que configura la causal y la conexión entre uno y otro elemento.
(El despacho ha resaltado).

Y concretamente, en lo que se refiere a la legitimación para presentar el incidente de


recusación, en la misma decisión precisó la Corte que «(h) La legitimación por activa
comprende a quienes tengan la calidad de accionantes, intervinientes o Ministerio
Público.»

Así las cosas, al evidenciar que el ejercicio abusivo y sin límites de la autorización
consagrada por el tercer inciso del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 ha impedido,
en la práctica, la elección del director de la Carder, se hace jurídicamente razonables
e inaplazable, a partir de la presente decisión, dar aplicación de los criterios de
necesidad, adecuación y proporcionalidad, a efectos de moderar el alcance de la
norma y descartar su carácter absoluto, en el sentido de aplicar al presente escenario
los requisitos construidos por la Corte Constitucional cuando se trata de las
recusaciones propuestas por personas a quienes no les asiste un interés directo y
personal, sino que concurren ante la administración movidas por un interés de tutela
abstracto del ordenamiento jurídico. Veamos.

Criterio de necesidad.
Es necesario morigerar el alcance y aplicación de la norma para evitar el
estancamiento de la administración pública por causa de las recusaciones
sistemáticamente propuestas por cualquier persona, incluso ajena a la actuación
administrativa, pero movida por el único propósito de obstaculizar un trámite y
prevalida de saber que el incidente de recusación supone su suspensión.

Criterio de adecuación.
La restricción en la interpretación y aplicación de la norma analizada (tercer inciso
del artículo 12 del CPACA) resulta adecuada como mecanismo efectivo para
evitar el abuso del derecho por parte de quienes, teniendo como único interés
obstaculizar la gestión administrativa, se valen de la recusación como
instrumento para mantener en suspenso el trámite de una determinada
actuación.

Criterio de proporcionalidad.
El criterio de proporcionalidad se atiende en el presente test de razonabilidad en
la medida que debe permitirse que aquellas personas que acrediten un legítimo
y auténtico interés en cuestionar la independencia e imparcialidad de una
autoridad administrativa, puedan recusarla, obviamente, en presencia de alguna
de las causales consagradas legalmente.

En el orden de ideas expuesto, destaca el despacho que el derecho a recusar no es


absoluto, sino relativo, esto es, concerniente, únicamente, a quien tenga interés
directo en el proceso ya sea que actúe como parte o concurra a la actuación en
cumplimiento de un deber funcional, como sucede con los agentes del Ministerio
Público.

6. El instituto jurídico de la recusación en las diferentes áreas del derecho


colombiano.-

o Sobre el test de razonabilidad, el despacho sigue los criterios depurados por la Corte Constitucional desde la Sentencia C-
022 de 1996.
139CURADUR1A
antRIDEL4N.ACTON

El sistema normativo colombiano, en sus diferentes parcelas jurídicas confirma la


relatividad del derecho a recusar.

6.1 El inciso segundo del artículo 142 de la Ley 1564 de 2015, conocida como
Código General del Proceso, da por naturalmente entendido que la atribución
para promover el incidente de recusación está en cabeza de los sujetos
procesales:

Artículo 142.-
[.. -]
No podrá recusar quien sin formular la recusación haya hecho cualquier gestión
en el proceso después de que el juez haya asumido su conocimiento, [...]

Al consagrar la anotada condición de procedibilidad negativa, la norma citada


permite deducir sin dificultad que el incidente de recusación podrá ser promovido
por la persona habilitada para actuar dentro del proceso, esto es, por quien
ostente la calidad de extremo de la relación jurídica procesal como parte, o por
quien actúe como Ministerio Público en el proceso.

6.2 En el mismo sentido, la Ley 906 de 2004, que corresponde al Código de


Procedimiento Penal, prevé:

Artículo 60.-
Requisitos y formas de recusación. Si el funcionario en quien se dé una causal
de impedimento no la declarare, cualquiera de las partes podrá recusarlo. (El
despacho ha resaltado).

Artículo 61.-
Improcedencia del impedimento y de la recusación. No son recusables los
funcionarios judiciales a quienes corresponda decidir el incidente. No habrá lugar
a recusación cuando el motivo de impedimento surja del cambio de defensor de
una de las partes, a menos que la formule la parte contraria o el Ministerio
Público. (El despacho ha resaltado).

Destaca nuevamente el despacho que la norma adjetiva penal coincide con la


procesal civil en el sentido de entender que no cualquier persona está legitimada
autorizada a recusar. El sentido natural y obvio de tal instituto exige entender
que solo a quien asista interés como sujeto procesal, ya sea parte, interviniente
Ministerio Público, podrá hacer uso de él.

6.3 Igual sucede en materia disciplinaria. La Ley 734 de 2002, Código Disciplinario
Único, actualmente vigente, dispone que solo lo sujetos procesales podrán
formular recusación cuando se cuestione la independencia o imparcialidad de la
autoridad disciplinaria.

Recusaciones
Art. 86.- Cualquiera de los sujetos procesales podrá recusar al servidor
público que conozca de la actuación disciplinaria, con base en las causales
a que se refiere el artículo 84 de esta ley. Al escrito de recusación
acompañará la prueba en que se funde. (El despacho ha resaltado).

6.4 En el régimen disciplinario aplicable a las FFMM, sucede lo mismo: el legislador


reservó el derecho a recusar a los sujetos procesales, lo que confirma la
relatividad de tal atribución.

Pro,-;uradur;
1
"V"..
PROCURADURIA
GEEDIDELINAMI

Ley 1862 de 2017


Por la cual se establecen las normas de conducta del Militar Colombiano y
se expide el Código Disciplinario Militar
Artículo 145.
Recusaciones. Cualquiera de los sujetos procesales podrá recusar al
funcionario que conozca de la actuación disciplinaria, con base en las
causales a las causales previstas en esta ley. Al escrito de recusación
acompañará la prueba en que se funde.

Obsérvese entonces que con arreglo a la generalidad de los ordenamientos jurídicos


colombianos el derecho a promover el incidente de recusación se reserva a quien
ostente la calidad de sujeto procesal y, naturalmente, a quien intervenga en calidad
de agente del Ministerio Público, por lo que, además de plausible, se hace necesario
establecer un límite a la norma cuya aplicación se ha prestado para el abuso del
derecho, produciendo las consecuencia administrativas varias veces anotadas en
esta decisión.

Acorde con los criterios y razones consignados en precedencia, debe entonces


entenderse que no toda persona está habilitada para recusar a una determinada
autoridad en el trámite de elección del director de una Corporación Autónoma
Ambiental. Así, de la expresión «Cuando cualquier persona presente una
recusación», contenida en el inciso tercero del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011,
debe entenderse que podrán recusar quienes tengan y acrediten un interés directo
en el trámite correspondiente, por ser candidatos admitidos al proceso de elección;
formen parte del Consejo Directivo de la Entidad o actúen en representación del
Ministerio Público.

En consecuencia de lo dicho, el despacho rechazará la recusación formulada por el


señor Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro por falta de legitimación activa para promover
el incidente.

Efectos de la decisión.

Con el fin de adoptar el criterio restrictivo anunciado supra y con el propósito de hacer
efectiva la presente decisión, evitando así un innecesario desgaste del aparato
administrativo del Estado, por secretaría de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos
Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, se instruirá a la Secretaría
General de la Carder en el sentido de no tramitar, en adelante, las recusaciones que
sean promovidas frente a la elección de Director de la Corporación, salvo que ellas
sean presentadas por las personas aceptadas al proceso de selección como
candidatos o aspirantes a ese cargo; por los propios miembros del Consejo Directivo
respecto de sus pares o por un agente del Ministerio Público.

De la sanción al recusante por temeridad.

Evaluadas las diligencias originadas en la recusación formulada por el señor Carlos


Alfredo Crosthwaite Ferro encuentra el despacho que ella es manifiestamente
infundada, por lo que, puesto de presente, además, su ánimo dilatorio, se dará
aplicación al numeral 7 del artículo 132 de la ley 1437 de 2011:

Artículo 132.-TRÁMITE DE LAS RECUSACIONES. Para el trámite de las


recusaciones se observarán las siguientes reglas:
C..)

12
PACURADURIA
uutiliDELINACION

7. Las decisiones que se profieran durante el trámite de las recusaciones no son


susceptibles de recurso alguno.
En el mismo auto mediante el cual se declare infundada la recusación, si se
encontrare que la parte recusante y su apoderado han actuado con temeridad o
mala fe, se les condenará solidariamente a pagar una multa en favor del Consejo
Superior de la Judicatura de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos mensuales
legales vigentes, sin perjuicio de la investigación disciplinaria a que hubiere lugar.
La decisión, en cuanto a la multa, será susceptible únicamente de reposición.

Cabe recordar que la temeridad de la recusación formulada en este asunto se


deduce de:

Haber recusado a quien carece de legitimación pasiva para ser recusado;

Pretender negar a una persona el derecho a ser elegida para un empleo


público con sustento en una apreciación meramente subjetiva y carente de
sustento legal;

Afirmar que con fundamento en su particular apreciación jurídica, los


miembros del Consejo Directivo de la Carder debieron rechazar la candidatura
de Sandra Patricia Jiménez Londoño;

Intentar extender, en forma artificiosa, a los miembros del Consejo Directivo


una causal de recusación que, además de inexistente, se edifica en un deber
igualmente inexiste: impedir la participación del también recusado Cesar
Augusto Arango Isaza, en las deliberaciones y decisiones del Consejo
Directivo de la Carden

Sustentar la recusación sobre una afirmación contraria a la realidad y cuya


veracidad era fácil de establecer: sostuvo que el señor Cesar Augusto Arango
Isaza, es gerente del Ingenio Risaralda S. A., condición de la que se había
apartado cerca de diez meses atrás.

Agréguese a lo expuesto que, cuando menos en tres ocasiones anteriores, el


señor Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro promovió incidentes de recusación
que, igual que en el caso presente, fueron infundados.

Producto de las consideraciones que anteceden, el despacho impondrá al señor


Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro, titular de la cédula de ciudadanía nro. 10.074.407,
multa en favor del Consejo Superior de la Judicatura en cuantía equivalente a diez
(10) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de esta decisión.

9. Recusación formulada por el señor Sebastián Valdéz Cardona.

El señor Sebastián Valdéz Cardona, identificado con la cédula de ciudadanía nro.


1.088.263.267 de Pereira, mediante escrito visible en folios 113 a 121 del
encuadernamiento, ha presentado escrito de recusación contra los miembros del
Consejo Directivo de la Carder de quienes solicita sean apartados de elegir al director
de la entidad ambiental de Risaralda.

Sustenta su pretensión en que los miembros del Consejo Directivo permitieron que
tres de los cuatro alcaldes que integran el referido órgano de dirección9, participaran

9 Se refiere el recusante a los burgomaestres de los municipios de La Celia, Marsella y Santuario

13
PACURADRIA
wetunucom
en sus deliberaciones y decisiones, pese a que sus respectivos municipios fueron
objeto de medidas preventivas impuestas por la autoridad ambiental en el marco de
sendas actuaciones administrativas.

Colige el señor Valdéz Cardona que siendo los alcaldes cuestionados, los
representantes de los municipios investigados, concurre en ellos la causal de
recusación tipificada por el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011,
consistente en «1. Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control
decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente,
alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. »

10. Análisis de la recusación formulada por el señor Valdéz Cardona.

Observa el despacho, ab initio, que el ciudadano recusante, al sustentar su solicitud


para que los recusados se aparten del proceso de elección del director, incurre en
una evidente apreciación equivocada de las normas sobre la materia: confunde el
señor Valdéz Cardona a la persona recusada con el ente territorial representado por
aquella.

El legislador estableció como primera causal de impedimento o recusación, la


existencia de interés del funcionario en la decisión sometida a su competencia, pero
es necesario aclarar que el interés que genera el conflicto que configura la causal no
es el interés institucional del servidor público sino el interés particular cuando obra
en contravía del primero.

En el caso expuesto por el ciudadano, se plantea la existencia de dos intereses


posiblemente contrapuestos pero igualmente públicos: el interés de la autoridad
ambiental contra el interés del municipio como persona jurídica de derecho público,
lo cual no constituye causal de impedimento o recusación. Dicho en otros términos,
los intereses de la autoridad ambiental y de los municipios investigados, en el marco
de la actuación administrativa a cargo de la Carder, pueden no ser coincidentes pero,
evidentemente, en ambos casos representan el interés general.

Bástenos decir al respecto, recordando primero que el régimen de impedimentos y


recusaciones, por representar la restricción de un deber funcional, se rige por la
interpretación estricta que no admite analogía ni aplicación extensiva, que la norma
invocada por el recusante plantea la existencia de conflicto entre el interés público
exigible de todo servidor público, con el interés particular y directo de la persona del
servidor público o su familia, cosa que no sucede en el caso presente, por lo que se
descarta la procedencia de la recusación.

Habiendo analizado en esta decisión, la falta de legitimación para promover el


incidente de recusación, las consideraciones vertidas en el presente acápite apuntan
a descartar la procedencia de imponer sanción al señor Valdéz Cardona por
temeridad, cuya apreciación jurídica, no obstante errada, es fruto de una
interpretación equivocada de la norma por él invocada, a lo que debe agregarse, en
gracia a la discusión, que si producto de la elección del director, surgiera algún tipo
de compromiso entre elector y elegido, tal situación platearía la existencia de una
causal de impedimento en cabeza del director y no en los alcaldes cuestionados.

En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación, en ejercicio de sus


atribuciones constitucionales y legales,

14
P119CURAMIRIA
tala DE LOLgItli
V. RESUELVE

PRIMERO: Rechazar la recusación formulada por los señores Carlos Alfredo


Crosthwaite Ferro y Sebastián Valdéz Cardona, por las razones consignadas en la
parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Declarar la temeridad de la recusación formulada por el señor Carlos


Alfredo Crosthwaite Ferro, titular de la cédula de ciudadanía nro. 10.074.407 y, en
consecuencia, imponerle, a favor del Consejo Superior de la Judicatura, multa en
cuantía equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la
fecha de esta decisión, de conformidad con las razones expuestas en la parte
considerativa de esta providencia.

TERCERO: Instruir a la Secretaría General de la Carder en el sentido de no tramitar,


en adelante, las recusaciones que sean promovidas en el trámite de elección de
Director de la Corporación, salvo que ellas sean presentadas por las personas
aceptadas al proceso de selección como candidatos o aspirantes al cargo de director;
por los propios miembros del Consejo Directivo respecto de sus pares o por el
Ministerio Público.

CUARTO: Comunicar el contenido de la presente decisión a los recusantes y a la


Corporación Autónoma Regional de Risaralda Carder, con la advertencia de que
contra esta no procede recurso alguno, salvo en lo concerniente a la multa impuesta,
decisión contra la cual procede el recurso de reposición, que deberá interponerse
por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días
siguientes a ella, en la forma prevista por el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011.

QUINTO: Disponer que por Secretaría de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos


Disciplinarios se remita la actuación a la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda — Carder con las advertencias citadas en el numeral 7 del acápite IV de
esta decisión; notifique de la sanción al señor Carlos Alfredo Crosthwaite Ferrow;
libre las comunicaciones a que haya lugar y haga las anotaciones de rigor en los
sistemas de información de la entidad.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

FERNANDO ARRILLO1"... FLÓ


4Z
Procurador Generr la Naci n

Proyectó Jesús-AGR
Revisó Nasly-THAlS
IUS E-2020-009818/ IUC 0-2020-1446839

° Carrera 23 #14-37 Torre1, Apto.203, unidad residencial Albuquerque (Pereira)


1

15