20 de Enero de 2020

Mesa Técnica de Unidad

Bases para un Acuerdo Político y Social de Reforma Previsional

1. Contexto
El presente documento es una iniciativa elaborada por una mesa técnica convocada el 30 de
diciembre de 2019, por avanzar institucionalmente desde el Congreso en materia previsional,
con el encargo de consolidar una propuesta de unidad con pisos mínimos para una reforma
de pensiones.
La discusión sobre la reforma al sistema de pensiones acumula ya largos años de debate y
múltiples aportes, como los informes de las comisiones “Marcel” y “Bravo” y el trabajo
reflejado en las distintas iniciativas legales presentadas. Se cuenta hoy con una base amplia
en materia de diagnósticos y propuestas. A partir de ello y de los diferentes elementos que han
nutrido la discusión de pensiones en los últimos meses, se ha buscado integrar las miradas
para avanzar en la construcción de un mejor sistema de pensiones.
El objetivo de las propuestas planteadas en este documento es facilitar una respuesta a las
urgentes y prioritarias demandas sociales que existen sobre esta materia, entendiendo que se
requiere de un nivel amplio de acuerdo, ya que las pensiones son un contrato social de largo
plazo y, por lo tanto, su estabilidad es fundamental.
Los eventos del 18 de octubre y el movimiento social han puesto de manifiesto que los
pensionados y pensionadas no pueden seguir esperando y que la solidaridad debe ser un
criterio central en el cambio hacia un mejor y más justo sistema de pensiones, conforme a los
principios de la seguridad social.
Se incluyen en este documento aportes recibidos de las diferentes bancadas parlamentarias de
oposición que participaron de la mesa, de sus Senadores y Senadoras y Diputados y Diputadas
y del trabajo de la mesa técnica de oposición que apoyó el debate de pensiones en la Cámara
de Diputados. Se recogen también contenidos de la discusión legislativa previsional, tanto en
el parlamento como aquellos relevados por los movimientos sociales.
En este contexto, las propuestas aquí contenidas se ponen a disposición de los diferentes
actores, para la construcción de un acuerdo político social.

2. Situación Actual

Las actuales pensiones son insuficientes para otorgar condiciones de vida digna a los adultos
mayores del país. El sistema no está entregando pensiones justas que retribuyan una vida de
esfuerzo para la gran mayoría de los trabajadores y trabajadoras, muchos de los cuales en la
práctica no pueden retirarse y deben continuar trabajando sin poder gozar de una vejez digna
mediante su jubilación.
La actual generación de pensionados se encuentra particularmente afectada pues debió
financiar el alto costo de la transición del sistema, además de autofinanciar sus pensiones. Para
quienes se pensionaron por vejez, entre julio de 2018 y junio de 2019, el monto de la primera
pensión autofinanciada (sin APS) alcanzó una mediana de $121.937 para los hombres y de
$24.276 para las mujeres, registrándose una brecha de género de -80,1%.
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Para las próximas generaciones, los menores retornos de las inversiones y las mayores
expectativas de vida significarán que las pensiones continuarán deteriorándose.
El actual sistema, que descansa únicamente en la capitalización individual administrada por las
AFP, fracasó en su objetivo de dar pensiones dignas para la gran mayoría de la población. La
reforma de 1980 reemplazó la seguridad social y el rol del Estado por cuentas de ahorro
individual, donde la competencia se basa en que las personas deben tomar múltiples decisiones
financieras de alta complejidad y donde el sistema no da cuenta adecuadamente de la realidad
del mercado laboral. Pero este esquema, donde todos los riesgos son absorbidos por las
personas en forma individual, no ha producido los resultados esperados y encontrándose ya en
régimen, lo que hemos aprendido en los últimos 39 años es que “…la suma de contratos
individuales no es un contrato social…”. Un contrato social requiere solidaridad.
El problema es urgente, en los próximos 20 años se van a jubilar cerca de 3 millones de
personas. Es esencial que una reforma previsional mejore significativamente las pensiones de
los actuales y futuros pensionados. Esto no se logra con largas gradualidades y aumentos bajos
de las pensiones, producto de no abordar las falencias estructurales del sistema. Es importante
reconocer la falta de legitimidad del sistema de AFP y se tiene que avanzar con una mirada
integral y profunda, en equidad de género. La reforma tiene que ser fiscalmente responsable
y junto con fortalecer el pilar solidario se debe introducir componentes de solidaridad en el
sistema contributivo. Abordar todos estos desafíos sin un rol protagónico del Estado es pan
para hoy y hambre para mañana.
3. Principios para una Reforma

i. Con la Reforma Previsional se debe avanzar hacia un Sistema de Seguridad Social

Mixto en el pilar contributivo, que entregue pensiones dignas y mayor seguridad a los
ingresos en la vejez e invalidez, superando al actual régimen de capitalización
individual de las AFP.

ii. Un cambio sustantivo como el propuesto requiere de un fortalecimiento de la

institucionalidad pública. Se propone para ello, la creación de un Consejo de alto nivel,
que pueda asesorar a los Ministerios del Trabajo y Previsión Social y de Hacienda,
respecto del desempeño del sistema, el nivel de sus parámetros y su adecuada
articulación.

iii. El pilar solidario deberá ampliarse gradualmente, para llegar en el mediano plazo a
una Pensión Básica Universal Garantizada que constituya un piso de protección social
para todos, equivalente al menos a la línea de la pobreza.

iv. El sistema mixto debe conformarse mediante la creación de un segundo componente

público en el pilar contributivo al que se destine integralmente una cotización adicional
de 6% de cargo del empleador (que aumente gradualmente). Dicha cotización debe ser
adicional al aporte que realiza el empleador al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia.
El nuevo componente:
a. Debe ser administrado por un ente público con criterios de seguridad social,
bajo la lógica de un fondo solidario y no sobre la base de cuentas de
capitalización individual. Dicho fondo debe financiar transferencias solidarias
y acumular colectivamente fondos previsionales.
b. Una parte de la cotización adicional mejorará las pensiones de los actuales
pensionados y, otra parte, la de los futuros pensionados, es decir se ahorrará.
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El aumento de las pensiones, tanto de las actuales como de las futuras, estará
relacionado con el esfuerzo contributivo de cada trabajador y trabajadora,
compartiendo solidariamente los riesgos y con beneficios sostenibles en el
tiempo, es decir, resguardando el equilibrio actuarial.
c. Se deberá incluir un mínimo garantizado para las pensiones contributivas de
quienes hayan cotizado un periodo significativo de su vida laboral.
d. Los aumentos de la tasa de cotización que se legislen en el futuro deberán
continuar fortaleciendo este componente para avanzar hacia un sistema con
una estructura de cotización equivalente entre trabajadores y empleadores.

v. La administración del componente de capitalización individual del pilar contributivo,

también debe ser reformada y regulada de manera sustantiva, incluyendo una
adecuada representación de los afiliados, limitando las utilidades de las
Administradoras, perfeccionando la garantía de rentabilidad mínima en casos de
pérdidas de valor de los fondos, reformulando el sistema SCOMP para velar por su
independencia y de modo de incrementar la competencia y transparencia en el sistema
de rentas vitalicias y retiros programados, licitando un sistema único de cobranza para
todo el sistema de seguridad social, sin participación de las AFP y perfeccionando
distintos ámbitos de su funcionamiento.

vi. El actual pilar de ahorro voluntario debe perfeccionarse para que sus beneficios
favorezcan de modo relevante a los trabajadores y trabajadoras de la clase media,
incentivando el Ahorro Previsional Voluntario Colectivo y restringiendo aquellos
beneficios tributarios que se concentran principalmente en las personas de más altos
ingresos como los depósitos convenidos.

vii. En materia de dependencia, Chile cuenta actualmente con las bases de un Sistema de
Cuidados implementado entre 2014 y 2018. En ese marco es necesario que en forma
paralela se avance gradualmente hacia un sistema integral de cuidados de personas
con dependencia donde se profundice el rol del Estado a través de un nuevo
componente del sistema de seguridad social.

viii. Paralelamente, se deberá avanzar en el principio de trato uniforme, estableciendo un

grupo de trabajo especializado, con un cronograma definido y que proponga una
reforma a los sistemas de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad
para eliminar las inequidades y distorsiones presentes en relación con el sistema
previsional aplicable al resto de los chilenos y chilenas. Como medida de corto plazo
se propone abordar la regulación aplicable a las pensiones de inutilidad.
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4. Condiciones Mínimas de una Reforma Previsional

Existen condiciones mínimas que debieran acordarse para legislar una reforma de pensiones
en Chile teniendo como base los principios de la seguridad social:
4.1. Pilar Solidario

• Aunque recientemente se incrementaron los parámetros del pilar solidario, se plantea

la necesidad de definir una hoja de ruta para expandir progresivamente la cobertura de
este beneficio de cargo fiscal a toda la ciudadanía, para llegar a la Pensión Básica
Universal Garantizada, equivalente al menos a línea de la pobreza. Lo anterior debe
hacerse asegurando un financiamiento sustentable bajo el principio de responsabilidad
fiscal.
• Como primera etapa se propone ampliar gradualmente la cobertura de la PBS y APS,
hasta llegar al 95% de las familias.
• La cotización adicional de 6% y los beneficios que se otorguen con cargo a ésta, no
deberán disminuir los beneficios del pilar solidario, es decir, no deberán formar parte
de la pensión base.

4.2. Pilar Contributivo

• En el pilar contributivo se incluirá un nuevo componente cuyo diseño se funde en los

principios de la seguridad social y cuyos beneficios se sumarán a aquellos descritos en
el punto anterior:
o El alza gradual del aporte previsional de cargo del empleador de 6%, deberá
destinarse enteramente a este componente de seguridad social donde los
beneficios serán definidos con criterios de solidaridad y de forma de reconocer
derechos que registren la historia previsional individual considerando los años
cotizados y los salarios.
o Siempre un porcentaje de dicho aporte será acumulado, para así mejorar tanto
las actuales como las futuras pensiones, bajo los siguientes principios:
§ Priorizando el aumento de pensión de los actuales pensionados, a través
de reparto.
§ Incluyendo criterios de solidaridad, intergeneracional, intrageneracional
y de género.
§ Estableciendo beneficios que no disminuyan en el tiempo, se cumplan
criterios de sostenibilidad y de modo que las futuras generaciones de
pensionados, cuyos empleadores habrán contribuido al sistema, vean
retribuido dicho aporte.
o Los pensionados, cuyos empleadores hayan cotizado en este componente,
recibirán a partir de los 65 años un beneficio solidario definido, reconociendo
su esfuerzo contributivo a partir del registro individual que incluirá los años
cotizados, los salarios promedio y con enfoque de género.
o En la transición, los actuales pensionados de vejez en AFP percibirán a partir
de los 65 años un beneficio solidario. El beneficio será definido como un monto
creciente según el número de años cotizados y tendrá un monto mínimo a definir
y un monto máximo.
o A aquellos pensionados y pensionadas que hayan cotizado un porcentaje
significativo de su vida laboral, este nuevo componente les dará acceso a un
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beneficio que les garantice una pensión total, tal que sumando todos los
beneficios del sistema en su conjunto, sea de al menos 11 UF.
o Se propone que la nueva cotización de 6% de cargo del empleador no tenga tope
imponible, de modo de generar un sistema con mayor solidaridad.
o El sistema será sometido al menos cada dos años a una revisión actuarial
independiente para garantizar su sustentabilidad. La entidad pública a cargo
deberá presentar anualmente una memoria y estados financieros auditados de su
patrimonio y del Fondo ante los Ministerios del Trabajo y Previsión Social y de
Hacienda, así como ante las respectivas Comisiones de la H. Cámara de
Diputados.
o Cualquier modificación de sus parámetros deberá contar con una evaluación
actuarial independiente en la cual se funde y con la opinión de sus impactos por
parte de un Consejo de Alto Nivel que se cree para el seguimiento del sistema
de pensiones.

• Para avanzar a un sistema mixto con un nuevo componente de seguridad social en

pensiones, se requiere en primer término fortalecer las atribuciones del Estado en el
sistema en su rol de garante de la seguridad social.
o Esto implica crear un Ente Público con elevada capacidad técnica y dotado de
autonomía, con un mandato claro de inversión de largo plazo y con capacidad
para administrar la cotización del 6%.
o En línea con un mandato de maximizar la rentabilidad neta de largo plazo sujeta
a niveles adecuados de riesgo, la institución debe definir una política de
inversión y el portafolio del 6%.
o La institución debe poder gestionar directamente el portafolio y poder
externalizar con administradores de activos externos. Debe ser facultad del Ente
público definir qué y cuanto subcontratar, velando por el interés de los afiliados.
o Para garantizar una adecuada gobernanza se requiere que el ente público cuente
con un gobierno corporativo fuerte y sin vinculación con el ciclo político, donde
se vele por la idoneidad técnica de sus integrantes y se fortalezca la
representación de los afiliados y afiliadas.
o El ente público se financiará a través de un descuento sobre el saldo del fondo
colectivo, considerando un límite máximo para éste. Adicionalmente, se
contemplará un aporte fiscal para su puesta en marcha y como un
financiamiento complementario durante un periodo de transición.

• Se requiere también reformar sustantivamente la administración de la cotización de

cargo del trabajador de 10%, contemplando para ello:
o Introducir mayor eficiencia y transparencia en el sistema de capitalización
individual, a través de medidas que reduzcan costos, márgenes de utilidad y
poder económico:
§ En el corto plazo las AFP destinarán el 30% de sus utilidades netas
totales al fondo colectivo del sistema de pensiones. Se propone además
fijar un límite a las utilidades de las AFP en el mediano plazo,
destinándose los excesos al fondo solidario.
§ Se creará un sistema centralizado de cobranza para todas las
cotizaciones seguridad social donde no pueda participar ni directa ni
indirectamente en la propiedad las AFP.
§ Las AFP pagarán de parte de su patrimonio un porcentaje de las
comisiones de intermediación, para alinear adecuadamente los
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incentivos en la selección de administradores externos y cautelando los

incentivos en las decisiones de inversión.
§ Se deberá rediseñar la comisión de usuarios del sistema de pensiones,
adecuándola en sus recursos y atribuciones a la nueva realidad del
sistema de pensiones.
§ Se incluirá un representante designado por los afiliados en el directorio
de las AFP.
§ Los directores que las AFP designan en empresas donde invierten los
fondos de pensiones deben ser elegidos por la comisión de usuarios del
sistema de pensiones, a partir de una cuaterna seleccionada por medio
de un proceso transparente a cargo de las AFP y con asesoría externa.
§ Adicionalmente, debe ampliarse el rango de los cargos incompatibles de
la AFP con sus controladores.
§ Se establecerá un límite a los gastos de venta, publicidad y
comercialización de las AFP y sólo estarán facultadas a realizar gastos
que digan relación estricta con el cumplimiento de su objeto.
o Se introducirá un seguro de lagunas previsionales que se financiará a partir del
fondo solidario del seguro de cesantía.
o Se establecerá la obligación de exención de pago de comisión a la AFP para
los afiliados que postergan la edad de pensión y los pensionados que siguen
cotizando.
o Se reemplazará el sistema SCOMP, en cuanto al acceso y con mayor
transparencia. Debería administrarse por una entidad sin conflictos de intereses
directos o indirectos.
o Se encargará una evaluación detallada de las opciones técnicas para la
implementación de la separación de la administración de cuentas de la
administración de fondos.
o Revisar las tablas de mortalidad.
o En el mediano plazo el ente público estará facultado para administrar los
recursos de la cotización del 10% de los trabajadores que opten por ello, una
vez que se separe la administración de cuentas y la gestión de las inversiones en
el sistema de capitalización individual.

4.3. Pilar de Ahorro Voluntario

• El pilar de ahorro voluntario debe perfeccionarse para aumentar su cobertura y de modo

que los beneficios otorgados lleguen especialmente a la clase media. Para ello deberá
perfeccionarse el diseño del APVC incluyendo la incorporación automática de los
trabajadores y trabajadoras a los planes ofrecidos por los empleadores (pudiendo optar
por salirse). Se establecerán mayores incentivos al APVC especialmente la incrementar
la cobertura de los trabajadores de ingresos bajos y medios los que se compensarán
eliminando los beneficios tributarios a los depósitos convenidos.
• Se revisará la regulación de las comisiones cobradas por las entidades administradoras
del ahorro previsional voluntario, incluyendo el establecimiento de comisiones
máximas.
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4.4. Equidad de Género

• Como parte del pilar no contributivo, y así como fue creado el bono por hijo en 2008,
se propone instaurar gradualmente una compensación previsional para personas
cuidadoras de adultos mayores y familiares en condición de dependencia, no
remunerados, al interior del hogar.
• Se compensarán solidariamente las brechas de género originadas por la mayor
expectativa de vida de la mujer. El objetivo es que a partir de los 65 años, hombres y
mujeres, con igual saldo y a igual edad, obtengan igual pensión. Debe tratarse de un
beneficio establecido como un derecho para las mujeres de acceso universal.