El Contrato de Obra Pública - Bezzi

OSVALDO MAXIMO BEZZI
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SEGUNDA EDICION AMPLIADA

Y ACTUALIZADA
EL CONTRATO
DE
OBRA PUBLICA
I: Procedimiento Administrativo (nacional, provincial y municipal)
II: Proceso Administrativo.
PRÓLOGO DEL PROFESOR EMÉRITO DOCTOR

MIGUEL S. MARIENHOFF
ABELEDOPERROT
LIBRO I:
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
(NACIONAL, PROVINCIAL Y
MUNICIPAL)
LIBRO II:
PROCESO ADMINISTRATIVO
APENDICE LEGISLATIVO PROYECTOS

L.O.P. NACIONAL Y DE BUENOS AIRES
OSVALDO MAXIMO BEZZI
Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales y Docente en Derecho Público (Derecho
Administrativo) por la Universidad Nacional de La Plata (República Argentina).
Director de los Cursos de Derecho Administrativo para Graduados del Colegio de
Abogados de La Plata. (1976-1980). Presidente de la Comisión Redactora de la Ley de
Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires. (1969) Presidente de la
Asociación Argentina de Derecho Administrativo. (1978-1980). Miembro del Instituto
de Derecho Público y Ciencia Política de la Academia Nacional de Ciencias de Buenos
Aires.
EL CONTRATO
¡DE
OBRA PUBLICA
I: Procedimiento Administrativo (nacional, provincial y municipal).
II: Proceso Administrativo.
PRÓLOCO DEL PROFESOR EMÉRITO DOCTOR

MIGUEL S. MARIENHOFF
SEGUNDA EDICION AMPLIADA Y ACTUALIZADA
BUENOS AIRES
cución y en la crisis del contrato de obra pública que, al decir de Laubadére, tiene
“una especie de título de nobleza en derecho administrativo”, por su antigüedad y
singularidad, constituyendo un conjunto de partes vinculadas en una
fundamentación unitaria, según la lógica de Husserl.
Ponemos acento en el desarrollo de ese iter, presentando la continuidad de
sus fases en el procedimiento administrativo. Cuando la institución ha tenido la
explicación de quien invocamos como autoridad, el encomillado permite dejarle la
palabra sin alteraciones. Si el tema ha tenido tratamiento jurisprudencial,
insertamos la cita pertinente como mejor guía interpretativa, tomando los fallos de
la Corte Suprema Nacional, de la Cámara Federal y en lo contencioso
administrativo y de la Suprema Corte de Buenos Aires, principalmente.
A Carlos Alberto Andreucci, que puso a nuestro lado la cuota entusiasta de
su juventud y capacidad, le agredecemos su colaboración inestimable.
La Plata, diciembre de 1976.
O. M..B.
LIBRO I
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO I
DE LAS OBRAS PUBLICAS
§ 1. Concepto: A) Régimen nacional. B) Régimen legal de la Provincia de Buenos Aires. C) Régimen municipal de la Provincia de Buenos Aires.
§ 2. Autorización legislativa para el gasto.
§ 3. Sistemas de ejecución y contratación de las obras públicas. A) Contratación por ajuste alzado. B) Contratación por precios unitarios. C) Contratación por coste y costas.
§4 .La concesión de obra pública como sistema de contratación: A) Régimen nacional. B) Régimen provincial.
§ 1. - CONCEPTO
Obras públicas son aquellas realizadas por el Estado directamente o por contratistas, siendo indiferente su afectación al uso público —dominio público 1 — o incorporación al dominio privado del Estado 2.
1Por ej.: Calles, escuelas, hospitales, etcétera.

2 Por ej.: Viviendas de planes de fomento o asistencia social. Bielsa, en la crítica al régimen legal nacional sobre que el concepto es “demasiado subordinado al financiero, muy extenso e impreciso”, dice: “En efecto, según ese concepto es también obra pública la
que realiza el Estado, o más propiamente la Administración, en bienes de su patrimonio privado, o sea, como persona jurídica del derecho civil si lo es por cuenta del Tesoro Nacional” (Bielsa Rafael, Derecho Administrativo, 6ta. Ed., Editorial La Ley, Buenos Aires,
1964, T. II, páginas 396/397).
12 DE LAS OBRAS PUBLICAS
Por el primer sistema, la obra se ejecutará por los organismos y con

personal técnico de la administración pública; por el segundo,
seleccionando ésta un contratista de obra pública. Como explica Marienhoff,
“... el contrato de obra pública es una de las formas o maneras en que la
obra puede realizarse” 3.
Bullrich refería en sus cursos que “En lo tocante a la terminología, los
autores franceses emplean las expresiones ‘trabajo público y obra pública’,
considerando que la primera tiene un sentido amplio, que comprende a la
obra pública y a todo trabajo hecho en vista de la construcción, o la
reparación de una obra pública’, señalando que “Se ha dicho que todo
inmueble, construido o reparado por cuenta de la administración pública y
en vista de un uso público o de un servicio público, tiene el carácter de obra
pública; que debe reconocerse la calidad de trabajos públicos a los trabajos
de construcción, de reparación y de mantenimiento ejecutados por una
persona moral administrativa en vista de un servicio público”. En el análisis
de la posición de uno de estos autores (Noel) para establecer el carácter de
las obras públicas, estima que, siguiendo las huellas de Hauriou y
Berthélemy, aquél afirma que “es preciso notar que el trabajo público será
ejecutado siempre sobre un inmueble, que la obra pública será siempre un
inmueble” y concluye que a su juicio “en general es exacto que las obras
públicas se refieren a inmuebles: construcción de un ferrocarril, un edificio,
un canal, etc.; pero ello no quiere decir que sea siempre así” 4 5.
La doctrina francesa aludida por Bullrich se expresa en la actualidad
por Labaudére, para quien la noción de “travail public ’ se caracteriza por la
presencia -de tres condiciones tradicionales: el objeto inmobiliario del
trabajo, su fin de utilidad general y su realización por cuenta de una
persona pública 6.
El concepto extensivo de obra pública es sostenido por Marienhoff,
Bielsa y Fiorini. Expresa el profesor Marienhoff que “.. .la obra pública no
sólo puede referirse a inmueble, sino también a muebles y a objetos
inmateriales, tanto más cuando hay obras públicas por accesoriedad”. Por
su parte Bielsa afirma en su crítica a la doctrina gala que la distinción que
hace en cuanto a que la obra pública debe ser referida a los inmuebles
3Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, 2» Edición. Abeledo-Perrot,

1980. T. III-B, p. 502.
4Bullrich, Rodolfo, Nociones de derecho administrativo. Librería de Derecho y
Jurisprudencia Restoy y Doeste. Buenos Aires, 1925, p. 499/500.
5Laubadére, Andró de, Traité de droit administratif, 7* ed. 1980. Li-
6brairie Générale de Droit et de Jurisprudence”. T. II, n1? 521.
REGÍMENES LEGALES 13
solamente y que cuando se trata de muebles la operación se llama

suministro, es “convencional y arbitraria, porque la obra pública puede ser
tan importante o más aún sobre muebles que sobre inmuebles, y también en
ciertos casos el grado de utilidad o de interés público ser mayor en los
primeros que en los segundos”. Por su parte Fiorini sostuvo que: “La
unidad jurídica ‘obra pública’ puede referirse a cosas que la ciencia del
derecho denomina muebles o inmuebles... Los muebles para un edificio
público pueden entrar en esta calificación, si se ajustan a su fin público”7.
Para Marienhoff a pesar del texto legal, “también hay obras públicas
construidas con dinero de los administrados o particulares; ejemplo: camino
público, puente público, etc. construidos por el sistema de peaje, o por
medio de la contribución de mejoras. Los hechos, la realidad, sobrepasan el
criterio de la ley. No obstante lo expresado en ésta, puede haber obra pública
incluso si la obra no es pagada o costeada con Fondos del Tesoro de la
Nación”. Bielsa estimaba que la definición legal no constituye una
definición jurídica del contrato de obra pública sino una noción de origen
fiscal. Para él y en sentido lato “es obra pública toda construcción integral y
reparación realizada por la Administración Pública, directamente, sea por
contratistas, o bien por concesionarios, sobre cosas (inmuebles o muebles)
directa o indirectamente afectadas al uso público” 8.
A) Régimen Nacional.
En la ley nacional 13.064 se opta por considerar “obra pública” “.. .

toda construcción o trabajo o servicio de industria que se ejecute con fondos
del Tesoro de la Nación, a excepción de los efectuados con subsidios, que se
regirán por la ley especial y las construcciones militares, que se regirán por
la ley 12.737...” (Art. P).
B) Régimen legal de la Provincia de Buenos Aires.
En la provincia de Buenos Aires su legislación especifica comprende

como obra pública “todas las construcciones, trabajos, instalaciones y obras
en general que ejecute la provincia por intermedio de sus reparticiones, por
sí o por medio de personas o entidades privadas u oficiales, con fondos
7Marienhoff, Miguel, S., ob. cit. pág. 506. Fiorini Bartolomé A. Derecho administrativo,
2* ed. Editorial Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1976, T. I, pág. 621, Bielsa Rafael, ob. cit.
pág. 397.
8Marienhoff, Miguel S., ob. cit. pág. 503. Bielsa Rafael, ob. cit. pág. 395.
14 OBRAS PÚBLICAS
propios de aportes nacionales, mu nicipales o de particulares...” (artículo P,

ley 6021), y establece además que “... deberán construirse en bienes que
sean de propiedad de la Provincia o en los que ésta tenga posesión o
disponga del uso. También podrán ejecutarse cuando el propietario sea la
Nación, una municipalidad o una institución con personería jurídica, pero
en esta última circunstancia, con la condición de que en caso de disolución,
el valor de la obra realizada sea reintegrado en parte proporcional a la
inversión efectuáda o que la obra y el terreno pasen a ser propiedad de la
Provincia..." (artículo 4<?).
En el debate parlamentario el miembro informante dijo al respecto: “..
.se ha considerado la necesidad de romper con viejas estructuras, que
denotaban con singular característica la unilateralidad en los contratos de
las obras públicas, bien entendido que no por ello se ha perdido de vista el
concepto que antepone el interés público al privado”.
“Debemos anotar, entre las novedades más importantes, la po-
sibilidad de efectuar obras en bienes que no sean de la Provincia y cuya
ejecución reúna todas las condiciones de obra de bien público...” 9.
La aplicación de "este régimen legal queda desplazada en las obras
que realicen organismos creados por la Provincia, como Sociedades del
Estado, con sustento en la ley nacional 20.705 8\ cuyo
9(Diario de Sesiones, Cámara de Senadores, 11 de diciembre de 195S. pág. 2.093).

8’ Ver: Dromi, José Roberto, Derecho administrativo económico. Ed. As- trea, Buenos
Aires, 1977, T. I, p. 297 y sgts.; González de Reca. Florencia.
Las
sociedades del Estado como forma jurídica de la organización de las empresas estatales en
Revista Argentina de Derecho Administrativo n9 8. pág. 51 y sigts.; Mairal, Héctor A., Las
sociedades del Estado o los límites del derecho administrativo, en Rev. La Ley 5 v 23/2/81.
REGIMENES LE(iALE> io
articulo 6'-’ establece que "No serán de aplicación a ÁUS sociedades del
Estado las leyes de contabilidad, de obras públicas v de procedimientos
administrativos . Las sociedades de que se trata exclusivamente se
constituyen "para desarrollar actividades de carácter industrial y
comercial o explotar servicios públicos" 'Art 1° y no para cumplir
funciones administrativas como las que, en definitiva, realizan según sus
cometidos legales estos entes a los que nos referimos:
1. “Ente Construcción Teatro Argentino de La Plata. Sociedad del
Estado (E.CT.A.S.E. regido por leyes 8930 y 9138. cuvo único objeto es
recabar los anteproyectos necesarios, proyectar, contratar y construir y
habilitar por si o por terceros un complejo cultural que involucre
prioritariamente a! Teatro Argentino de La Plata" es decir, una obra
pública,
2. “Cinturón Ecológico Area Metropolitana Sociedad del Esta- d°
leyes 87S2, 9519 y 9646—, que tiene asignadas las funciones previstas en
el Convenio celebrado entre la Provincia y la Municipalidad de Buenos
Aires en fecha 7 de enero de 1977. cometidos que inocultablemente son
típicas funciones adminisrtativas.
3. "Proyectos Especiales de Mar del Plata. Sociedad del Estado".
creada por convenio del Poder Ejecutivo con la Municipalidad de General
Puevrredón. por decreto 240S 79. ratificado por ley 9465 y prorrogado en
su vigencia por ley 9644. Su objetivo es “impulsar el desarrollo de la
cuenta turística del sector denominado "Area de playa Punta Mogotes"
como asimismo encarar la realización de las obras correspondientes a la
Estación Terminal de Omnibus, del “Acuarium” y de un parque temático,
todas ubicadas en la ciudad de Mar del Plata.
En los límites impuestos por la específica referencia al tema
considerado, debemos señalar que en nuestro concepto la ley nacional
carece de virtualidad para exonerar a estos entes que admi-
IV nticsln 16
OBRAS PUBLICAS
rustran bienes y dineros públicos, de los procedimientos y controles legales
locales: todo lo que constituye materia no delegada por la Provincia
MIGUE] (Constitución nacional artículos 104, 105, 106 y concordantes; Constitución
TU de la Provincia, art. 1°).
ADM C > Régimen Municipal de la Provincia de Buenos Aires.

5
Aunque conceptualmente son válidas las consideraciones expuestas,
Obra galar
el artículo 2? de la Ordenanza General 165 para todos los partidos de la
Nacional ch
provincia destaca las obras cuya ejecución queda a cargo de los
municipios: "Las obras públicas municipales de infraestructura urbana, en
especial las de pavimentación, repavimentación, cercos, veredas,
urbanización, desagües pluviales y cloacales, aguas corrientes, redes de
JUAN CA
electricidad, iluminación y servicios públicos en general, se ejecutarán de
El conformidad con las disposiciones de la presente ordenanza, sin perjuicio
ADMir de la aplicación de las normas legales vigentes en cada materia".
2
\ El artículo 59 de la Ley Orgánica municipal (modificado por las leyes
8613/76 y 9117/78) define que "constituyen obras públicas municipales:
a) Las concernientes a los establecimientos e instituciones mu-
nicipales.
RAFA
b> Las de ornato, salubridad, vivienda y urbanismo.
SIGN I el Las atinentes a servicios públicos de competencia municipal.
E d ) Las de infraestructura urbana, en especial las de pavimentación,
BUR( repavimentación, cercos, veredas, saneamiento, agua corriente,
iluminación, electrificación, provisión de gas y redes telefónicas’’,
y agrega la norma que “se considerará que las obras de
infraestructura cuentan con declaración de utilidad pública, cuando
BARTOLO]
estén incluidas expresamente en planes integrales de desarrollo
TEORIA urbano, aprobados por ordenanza. Cuando se trate de obras que
DEL no estén incluidas en los, planes aludidos precedentemente, sólo
ADMIN se podrá proceder a la pertinente declaración de utilidad pública,
I mediante ordenanza debidamente fundada”. Dicha declaración ha
sido atribuida,
ABELEDO
"Especializarse
REGÍMENES LEGALES 17
por posterior reforma legislativa (artículo 11, Ley
9448), a los Intendentes Municipales, “previa
determinación de:
1. Las características esenciales de la obra y el lugar preciso de
emplazamiento.
2. La capacidad de contribución de los beneficiarios y la adhesión de
ellos a su concreción.
3. La financiación prevista para ejecutarla.
4. El costo computado por unidad contributiva.
5. Las modalidades de pago debidamente definidas.”
El artículo 27 de la Constitución de Buenos Aires establece que “la
expropiación por causas de utilidad pública debe ser calificada por ley... ”.
Es decir, la declaración de utilidad pública es un acto exclusivamente
legislativo, que no admite delegación !\ Por otra parte, no se refiere a la
obra pública (cuando de ella se trata), sino a la propiedad privada cuya
expropiación se autoriza para su ejecución. De donde se sigue, igualmente,
la incorrección técnica de la citada norma en cuanto faculta “a la pertinente
declaración de utilidad pública, mediante ordenanza debidamente fundada”.
La obra pública no está necesitada de este tipo de “declaración”, pues si se
quiere señalar que interesa a la comunidad, ello está implícito en el con-
cepto calificativo de la obra. Si para ejecutarla se requieren biene- privados,
corresponde que tal declaración se origine en ley formal 10 11, con carácter
específico o genérico, según corresponda, como la con tenida en el artículo
58 I.OM, que posibilita la expropiación “para fomento de la vivienda
propia”.
5 2.— AUTORIZACION LEGISLATIVA PARA EL GASTO
La ejecución de una obra pública debe estar precedida de la

autorización legislativa del gasto correspondiente. La motivación se dará en
10Linares Quintana, Segundo V., Tratado de la ciencia del derecho constitucional. ed.,
Alfa. Buenos Aires, 1963. T. VIII, Nv 471 y sgts.
11Bidart Campos, Germán, J., Derecho constitucional, ed. Ediar. Buenos Aires, 1966, T.
II, pág. 348: “En primer término cabe destacar que se precisa uim ley en sentido formal; no
bastaría lo que ciertos autores denominan ley en sentido material —por ejemplo,
reglamentos u ordenanzas municipales—”.
Idem; Bielsa, Rafael. “Derecho Constitucional”, 3ra. Edición. R. Depalma. Rueños Aires,
1959, n1? 143.
18 DE LAS OBRAS PÚBLICAS
la iniciativa y debate parlamentario, en el mensaje del Poder Ejecutivo

cuando ella le pertenezca, o en el acto administrativo si la autorización para
el gasto se ha acordado en la ley general de presupuesto, poniendo de
manifiesto el interés público que se procura satisfacer.
Las previsiones sobre que “no podrá llamarse a licitación ni
adjudicarse obra alguna, ni efectuarse inversiones que no tengan crédito
legal”, admitían en la norma pertinente de la ley 13.064 —artículo 7°— la
excepción de obras “declaradas de reconocida urgencia”, en cuyo caso se
daba por acordado el crédito solicitado al H. Congreso por el Poder
Ejecutivo si no hubiera pronunciamiento dentro del período ordinario.
Como sobre esta materia se ha legislado “ex novo” en la Ley de
Contabilidad u, ordenando que “toda ley que autorice erogaciones deberá
determinar el recurso correspondiente...”, (art. 15) y específicamente en
relación con obras públicas cuando éstas deban realizarse en un período
mayor de un año, se podrá contratar o autorizar compromisos hasta el
importe máximo fijado por las leyes de crédito, “pero no se comprometerá o
ejecutará obra alguna sin que figure en el plan anual y su inversión no
sobrepasará el importe establecido en el mismo” (art. 10), debe considerarse
derogada la segunda parte citada del artículo 7 9 de la ley 13.064.
Cuando para la financiación de una obra pública se ha acudido a la
creación de un impuesto específico 12 13 rige el principio republicano
recogido en la norma del artículo 39 de la Constitución de
12Decreto Ley 23.354, del 31-12-956, ratificado por Ley 14.467. Ver texto ordenado y
comentado por Luis J. Pérez Colman. Ed. Ciencias de la Administración. Buenos Aires,
1979.
13Por ej.: Ley 8372: Tasa adicional para la Central de Bombeo “Laguna La Brava”,
obra proyectada por la Dirección de la Energía (DEBA) y Ley 8474, “Fondo Especial para
Obras de Gas”.
SISTEMAS 19
la Provincia: “Ningún impuesto establecido o aumentado para su-

fragar la construcción de obras especiales, podrá ser aplicado interina o
definitivamente a objetos distintos de los determinados en la ley de su
creación, ni durará por más tiempo que el que se emplee en redimir la
deuda que se contraiga”.
$ 3. — SISTEMAS DE EJECUCION Y CONTRATACION

DE LAS OBRAS PUBLICAS
Spota 14 distingue claramente los sistemas de ejecución, de los sistemas de

contratamiento; siendo la contratación de obras uno de aquéllos. Seguimos
sus conclusiones sobre el tema, adecuándolas a las obras públicas con
nuestro agregado que consideramos a la concesión de obra pública como un
sistema de contratamiento especial, sin precio determinado o combinado
con otro de estos sistemas 15 16.
Con relación a las obras sin contratamiento, o por economía o
administración, en donde no existe locación de obra material, es decir, que
no se realiza mediante un contrato de locación de obra, y al contrato de obra
intelectual, cuando se “obtiene la asistencia de un profesional, quien sin
relación de dependencia, proyecta y dirige la obra, entonces actúa dicho
profesional como un locador de obra intelectual” 10, nos referiremos en
particular en el capítulo siguiente.
En el cuadro posterior hemos ubicado la consideración de los sistemas
de contratación como comunes a cualquiera de los procedimientos que
permiten la selección del contratista. Estos sistemas se agrupan en los que
tienen precio predeterminado global o por unidades o partidas, que
comprende la cotización por ajuste alzado con sus modalidades de absoluto
y relativo y por unidad, con las de medida y sin determinación de cantidad o
unidad simple; sin precio predeterminado: de coste y costas con sus
modalidades de porcentual o de suma fija. Finalmente un sistema sin precio
14Spota, Alberto G., Tratado de locación de obra, 3? ed. Vol. I, pág. 187 y sgts. y Locación
de obra: Sistemas de ejecución de obras, en La Ley, T. 140. pág. 1235.
15Como sostiene la SCBA, “El contrato de obra pública configura en sustancia una
locación de obra por su estructura jurídica, aun cuando en su ejecución la Administración
actúe como poder”. (AS. 970-1-43), y expresivamente lo señala Spota: “el contrato de obra
pública tiene el alma de la locación de obra material” (Instituciones de Derecho Civil.
Contratos. Vol. I, Depalma, 1974, n? 62).
16Ver infra, Cap. II, parág. 6, letras C) y D).
determinado o por combinación de ellos, que se concreta con la concesión de

obra pública.
A) Contratación por ajuste alzado.
El ajuste alzado consiste en la realización de una obra cuya precio se

fija en forma global. Sin duda ello exige que a esa invariabilidad del precio
corresponda una invariabilidad de la obra. Esta forma presenta la condición
inevitable de que el precio es pactado antes de la realización de la obra y
por un monto global, siendo, repetimos, invariable. A su turno, ese precio
debe relacionarse correctamente con los trabajos previstos en el proyecto y
en los planos, los cuales también deben ser invariables.
Lo expuesto identifica al alzado absoluto. El relativo, por su parte, sería
el caso en que habiéndose estipulado el precio global, el mismo sufra
variaciones en aumento o rebaja proporcional según si los trabajos
realmente ejecutados superan o no una cantidad evaluada en un
presupuesto estimativo, en el cual se indica además de la cantidad de
trabajos, sus condiciones y modalidades, el valor estimado y detallado de
los mismos.
Estas referencias al precio fijo, no obstan la aplicación de las
correcciones del desequilibrio de la ecuación económico-financiera, como en
el caso de las variaciones de costos 1B. 17
B) Contratación por precios unitarios.
En estos contratos se realiza un cómputo métrico de la obra que se va a

efectuar, calculando por ejemplo para la construcción de un edificio la
medida de manipostería, revoque, hierro, etc., aplicándose precios unitarios
para cada uno de los ítem que integran la obra. Es, como dice Diez: “...un
contrato en el que se fija el precio para cada uno de los elementos de la
obra”, agregando la referencia a los dos tipos conocidos: “el llamado
contrato de unidad simple y el contrato de unidad de medida. En el
17Como se contempla en el Pliego de Bases y Condiciones Legales y Generales del

MOP de Buenos Aires, artículo 8 1? inciso b): “Si se tratara del sistema por ajuste alzado, el
proponente formulará un porcentaje de aumento o disminución sobre el presupuesto
oficial arribando a un monto total que englobará no sólo los precios unitarios, sino
también los propios cómputos que el contratista debe realizar de acuerdo con su
apreciación de los trabajos necesarios para la obra terminada según pliego. A los efectos
de la certificación de contrato y de las variaciones de precios, se tomará como base en este
caso, el presupuesto confeccionado por el contratista con los cómputos y precios con que
confeccionó su oferta”.
SISTEMAS 21
contrato de unidad simple se han fijado los precios unitarios pero queda sin
determinar la cantidad de obra a ejecutar en cada uno de los ítem. Y en el
caso del contrato por unidad de medida, hay determinación del precio de la
cantidad de obra a ejecutar en cada uno de los ítem 18.
Cuando se cotiza el precio por este sistema se entiende que el
proponente se compromete a ejecutar, por los precios unitarios indicados,
cada ítem de la obra consignando a la vez los importes parciales de éstos y
el total de su propuesta. Se determinan los trabajos: Movimiento de tierra,
excavaciones, mampostería, estructuras de maderas, etc.; la unidad: m\ m2
o m/lineal, global, por boca; la cantidad, precio unitario y precio total para
cada trabajo, cuya suma será el total cotizado.
El precio es inalterable, sin perjuicio de la distinción que se hace en este
fallo de la SCBA: “En un contrato de obra pública por precio unitario es
improcedente la pretensión de alterar el precio fijado por la existencia de
mayores costos debidos a dificultades imprevisibles, pues el detrimento
patrimonial que se alega ha roto el equilibrio de las prestaciones y las bases
económico-financieras del contrato sólo podrá contemplarse con relación a
la ejecución integral del contrato, pero no a la pretensión de un precio
suplementario o distinto al pactado” (Causa B. 46.691, “Antonio J. Bosisio’, 31-
7-974).
Por otra parte el Pliego de Bases y Condiciones Legales y Generales
del MOP establece que “En el caso de que se indique que el sistema de
licitación sea por precio unitario y unidad de medida, el proponente
formulará los precios unitarios mediante análisis de precios y luego los
aplicará al cómputo que figura en las planillas de propuesta, arribando así
al monto total de la propuesta”, que se tiene en cuenta para la certificación
de contrato y variaciones de precios.
C) Contratación por coste y costas.

En este caso el empresario, por medio de un contrato de construcción,
se compromete a realizar la obra, adquiriendo los materiales y poniendo la
mano de obra para ello, con el posterior reintegro de tales gastos por parte
de la administración pública, reembolsos que pueden ser parciales, a
medida que se va desarrollando la obra, con la adición de un porcentaje
determinado sobre el valor de todos los trabajos ejecutados.
La estimación de los trabajos se hace al final de los mismos, pero
puede ocurrir que se concreten rendiciones de cuenta parciales a medida
18 Diez, Manuel María, Derecho administrativo, T. III, págs. 37, 38.
que la obra se va concretando, como así también anticipos del precio de la

obra. De todos modos, el pago debe cubrir el valor de los materiales al
momento en el que se realiza 19 en otros términos, el valor de adquisición
más el mayor costo producido a la fecha de pago, pues de lo contrario
habría un enriquecimiento sin causa legítima por parte de la
administración.
Requiere una correcta cuenta de los gastos y una precisa deter-
minación del momento de los pagos y de la verificación de los costos
actualizados.
Durrieu20 afirma que este sistema “no enuncia precio alguno para los
trabajos, ni hace gravitar sobre la empresa las eventualidades de origen
fortuito, que puedan encarecer o dificultar la construcción”.
Mó 21 explica que “se ha de entender por “coste” todos los gastos de
construcción, materiales, mano de obra, gastos generales, etc., y por
“costas” la utilidad del empresario; sumando estos dos conceptos se obtiene
el precio de la obra”.
Este sistema puede tener la modalidad de que la remuneración del
empresario sea una suma determinada con o sin premios, a raíz de lo cual le
acarreará mayores responsabilidades y riesgos; o bien que sea el porcentaje
determinado.
$4. — LA CONCESION DE OBRA PUBLICA COMO SISTEMA

DE CONTRATACION
A) Régimen Nacional.
Sin perjuicio de referirnos más adelante al contrato en sí de concesión

de obra pública22, a los fines de apreciar el encuadramiento sostenido
como un sistema de contratación, invocamos a Sa- yagués Laso 23 24, quien
define la concesión de obra pública como . .el acto por el cual la
19Cfr. Spota, Alberto G.: Tratado de locación de obra, cit. Vol. I, págs. 536 y sgts.
20Durrieu, Mauricio, Técnica de la ingeniería y de la arquitectura en ingeniería tj
arquitectura legal, Buenos Aires, pág. 30.
21Mó, Fernando F., Régimen legal de las obras públicas, ed. Depalma, Buenos Aires, pág.
81, 1966.
22Cap. XX.
23Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, Montevideo, 1959, N"?
559.
24Diez, Manuel María: Obra citada. T. III, pág. 126 y sgts.
SISTEMAS 23
administración comete a una persona la construcción de una obra pública y

la faculta temporalmente para cobrar determinadas sumas a quienes la
utilicen, como medio de financiar el costo de aquélla. Dos elementos
esenciales integran esta definición:
a) Construcción de una obra pública; b) Financiación a cargo de los
usuarios mediante el pago de una suma, denominada corrientemente peaje.
El segundo elemento distingue claramente la concesión del contrato de obra
pública, porque en éste la retribución del contratista consiste en un precio”.
Dicho autor, al igual que el doctor Diez, 2S, explica la naturaleza
jurídica de esta institución y sus diferencias con otras, particularmente con
la concesión del servicio público. A ellos nos remitimos, en este aspecto.
Este sistema de contratamiento tiene cabida en el régimen nacional de
obras públicas, tanto en su ley orgánica 13.064, cuando en
su artículo 59 menciona que “la licitación y/o contratación de obras

públicas se hará sobre la base de uno de los siguientes sistemas: a) Por
unidad de medida; b) por ajuste alzado; c) por coste y costas, en caso de
urgencia justificada o de conveniencia comprobada; d) por otros sistemas de
excepción que se establezcan..como en la ley especial 17.520, que permite
expresamente este tipo de contratación 25.
B) En la Provincia de Buenos Aires.
El artículo 12 de la ley 6021 establece solamente los sistemas de los

incisos a), b) y c) anteriormente referidos, pero éstos se integran con el
instituido por la ley 6972 que crea " . .. el sistema de financiación de obras
públicas mediante la imposición de tasas de peaje” (artículo 1°), con el
alcance de que “la determinación y aplicación del sistema previsto en el
artículo anterior y la fijación de las tasas correspondientes se hará en cada
caso y para cada obra, por medio de los organismos pertinentes, debiendo
tenerse en cuenta el costo total de la obra, el interés que devengarán, los
capitales invertidos y los gastos de mantenimiento y administración a lo
largo de la vida útil de la misma” (artículo 2 <?).
La ley prevé la construcción de la obra por administración y la
concesión a terceros para su explotación. Igualmente, con la aplicación de la
ley general de obras públicas, se posibilita una contratación integral de una
concesión de obra pública, en el sentido ya definido, pues como se ha
sostenido, el P. E. podrá “.. .realizar las obras por medio del peaje, por sí, o
dando la construcción de las mismas, por licitación, a las grandes empresas
que puedan realizarlas. . .”26.
Con la ley 9254 (B.O. 9-11-79) se podrán “realizar obras públicas
mediante un contrato de concesión con sociedades privadas o mixtas o con
entes públicos para la construcción, conservación y/o explotación mediante
el cobro de tarifas o peaje. (Su texto lo incorporamos en el Apéndice y el
comentario en el Capítulo XX).
25Cincunegui, Juan Bautista: El peaje en la legislación argentina. La concesión de obra

pública y peaje como sistema de financiación de obras de infraestructura, ed. Centro Argentino de
Investigaciones Económicas y Sociales. Rosario, 1963. Poclava Lafuente, Juan Carlos: breves
consideraciones sobre el peaje y la ley 17.520, de concesión de obra pública, La Ley, 152-736.
26Maffía, Juan Carlos: Financiación de obras públicas por peaje, La Ley T. 119, págs. 1173
y sgts.
CAPÍTULO II
DE LAS OBRAS POR ADMINISTRACION
§ 5. Ejecución directa por la Administración Pública: A)

Concepto. B) Proyecto y especificaciones técnicas.
C) Ejecución. D) Obras municipales por
Administración.
í 6. Compras. Contrataciones de técnicos para obras públicas:
A) Orden nacional. B) Orden Provincial. C)
Contratación de técnicos por las municipalidades.
D) Idem por la Nación. E) Responsabilidad del
director ejecutivo.
i 5. — EJECUCION DIRECTA POR LA ADMINISTRACION

PUBLICA
A) Concepto.
El concepto de obra pública por administración ha sido definido en

el artículo 67 de la ley 6021 de Buenos Aires: “Considérase obra por
Administración aquella en que la Provincia adquiriendo los materiales,
equipos y herramientas, designando y/o contratando mano de obra y
alquilando todos aquellos elementos necesarios para la ejecución de los
trabajos, toma a su cargo la dirección y ejecución de los mismos por
intermedio de sus reparticiones” y destina su capítulo XI a reglar los
aspectos fundamentales de las mismas.
Los casos de obras por administración son los previstos en el
artículo 99 de la ley citada. Su ejecución la disponen el Director de la
Repartición o el Ministro, en su caso, según los montos presupuestados,
excluidas las reservas legales (artículo 67 Regí.) 2e,2Gbis. 27
27porté plusieurs modalités possibles. Les trois modalités essentielles sont la régie, le
marché ou entrepri.se et la concessión. .. Dans l’exécution en régle, le travail est
directement par radministración á l’aide de ses agents, du personnel qu’elle embauche,
des fournitures qu’elle achéte” etcétera (ob. cit., pág. 303).
28 DE LAS OBRAS POR ADMINISTRACION
En la ley orgánica municipal (artículo 135, modificado por ley 8613)

se ha definido el concepto de obra pública por administración en estos
términos: “Considérase obra por administración aquella en que la
municipalidad toma a su cargo la dirección y ejecución de los trabajos
por intermedio de sus organismos, así como también la adquisición,
provisión, arrendamiento, adecuación o reparación de máquinas,
equipos, aparatos, instalaciones, materiales, combustibles, lubricantes,
energía, herramientas y demás elementos necesarios, afectando personal
municipal o contratando mano de obra..
La ley nacional 13.064 ha preferido la técnica de excluir de su
regulación a la construcción dilecta por la administración, aunque puede
ser aplicable la exención de licitación pública para los supuestos de
arrendamiento de inmuebles y de máquinas (implementos, equipos,
transportes, embarcaciones, dragas, grúas flotantes, etc.), destinados a
obras públicas nacionales de acuerdo con el artículo 6*?.
B) Proyecto y especificaciones técnicas.
La obra pública ejecutada por la administración se hará con sujeción

al proyecto, especificaciones técnicas y presupuestos aprobados. El
Director Ejecutivo de la obra asumirá responsabilidades, que
procuraremos dejar esclarecidas, al igual que las que conciernen a la
Repartición y al personal técnico afectado a 1¿ obra.
La dirección ejecutiva debe ser confiada a un profesional con título
habilitante28. Si se designa un equipo, debe entenderse que estas
funciones se sustentan en principios de jerarquía y no de colegiación. El
Director Ejecutivo será responsable, por análoga aplicación de normas
establecidas para el contratista (artículo 26, ley 13.064; artículo 32, ley
6021), de la correcta interpretación de los planos y especificaciones para
la realización de la obra, salvo que habiendo fundado debidamente sus
reparos se le ordenare la ejecución proyectada, en cuyo caso la
responsabilidad se transfiere a la Repartición o a los proyectistas, según
corresponda. Todo cambio, modificación o ampliación debe ser dispuesto
por la Repartición.
28Leyes 4048 y 6021 (art. 21).

MODALIDADES 29
C) Ejecución.
Debe fijarse un plazo para la ejecución de la obra, sin perjuicio de

que la Repartición pondere causales de alongamiento que pueden
reconocer otros justificativos, además de los admitidos a los contratistas,
como por ejemplo problemas de reclutamiento de personal, falta de
provisión oportuna de materiales o de fondos. En otros términos, bastaría
acreditar que el incumplimiento del plan de trabajos o de la finalización
de la obra fuera del plazo no es imputable a su conducción técnica, para
justificar su ampliación.
A su turno, el Director Ejecutivo debe instruir mediante orden de
servicio a sus subordinados técnicos, sin perjuicio del poder de
inspección del que está investido. Pero a él le corresponde decidir sobre
la interpretación del proyecto y ordenar su ejecución bajo su
responsabilidad. Se aplica el principio estatutario del deber de obe-
diencia, claro está, generalmente referido a cuestiones técnicas 2ít.
En la ley 6021 (artículo 72) se establece que el Director Ejecu- 29
29Régimen Jurídico Básico de la Función Pública nacional. Ley 22.140, artículo 27

inciso e): “El personal tiene los siguientes deberes, sin perjuicio de los que
particularmente establezcan otras normas:... c) Obedecer toda orden emanada de un
superior jerárquico competente para darla, que reúna las formalidades del caso y tenga
por objeto la realización de actos de servicio que correspondan a la función del agente”.
Estatuto del empleado público de Buenos Aires, Ley 8721. artículo 55, inciso b) “Sin
perjuicio de lo que particularmente impongan las leyes, decretos, resoluciones y
disposiciones, los agentes deben cumplir estricta e ineludiblemente las siguientes
obligaciones:. .. b) Obedecer las órdenes del superior jerárquico, observando las
siguientes reglas. 1 - Que la orden emane de un superior jerárquico con jurisdicción y
competencia. 2 - Que se refiera al servicio y por actos del mismo. 3 - Que no sea
manifiestamente ilicita. Cuestionada una orden dada por el superior jerárquico,
advertirá pov escrito al mismo sobre toda posible infracción que puedan acarrear su
cumplimiento. Si el superior insiste, por escrito, cumplirá la orden y lo comunicará do
inmediato al organismo sectorial de persona!, sin perjuicio de proveer de acuerdo con
las previsiones contenidas en otras disposiciones legales según el toma que trate la
orden”.
tivo de ]a obra será el encargado responsable de: a) Que los trabajos se
efectúen cumplidamente en cuanto a forma y tiempo; b) La ad-
ministración de los fondos que se hubieren asignado a los trabajos; c)
Efectuar las gestiones previas y la ejecución de todas las contrataciones;
d) Presentar los informes y las rendiciones de cuentas de gastos a que
hubiere lugar 30.
D) Obras Municipales por Administración.
La redacción de la cláusula 7“ del artículo 184 de la Constitución:

“Las obras públicas cuyo importe exceda de mil pesos nacionales,
deberán sacarse siempre a licitación”, presenta una aparente limitación a
la realización de obras públicas por administración municipal, pero debe
entenderse que está referida al procedimiento de selección de un
contratista y del mismo modo, cuando el art. 133. (Ley 8.752) determina
que “.. .Las obras cuya justipreciación exceda de un millón de pesos (8
1.000.000) se ejecutarán mediante licitación. Cuando el justiprecio no
exceda de tres millones de pesos ($ 3.000.000), podrá realizarse mediante
licitación privada; cuando exceda de esa cantidad, deberá realizarse
mediante licitación pública;” la ley, al actualizar el monto de la norma
constitucional lejos de estar en pugna con ella resulta coherente con su
télesis, porque “hay también una interpretación de la Constitución,
justamente en cuanto se trata de aplicar la Constitución en el
procedimiento legislativo, .. .en cuanto se trata de ejecutar la Constitución en
una grada inferior” 31.
En la nueva redacción del artículo 135 se atribuye al Departamento
Ejecutivo la facultad para resolver la realización por administración de
cualquier obra pública municipal, cualquiera que sea el monto del
presupuesto oficial de la misma; igualmente si se desechan o no se
hubieren presentado propuestas en una licitación.
30Decreto 5488/59, artículo 72: El profesional elevará mensualmente y dentro de

los primeros diez (10) días del mes subsiguiente un informe de la marcha de la obra,
del cumplimiento del Plan de Ejecución y un balance de inversiones. La Caja Chica será
de hasta cien mil pesos ($ 100.000). Su monto será fijado por resolución ministerial a
propuesta de la dirección. El profesional rendirá cuentas por lo menos cada treinta (30)
días. Se considera que el cargo que desempeña el mismo constituye fianza suficiente.
31Kelsen, Hans, La teoría pura del Derecho, 2» ed. traducción de Jorge G. Tejerina.
ed. Losada. Buenos Aires, 1941, pág. 126/7.
La documentación correspondiente a las obras por administración,
constará de;
1. Memoria descriptiva.
2. Planos generales y de detalle.
3. Cómputo métrico.
4. Presupuesto detallado y total.
5. Plan de ejecución, con indicación de la fecha de iniciación, plazo
y monto de ejecución mensual.
En el caso de las obras de monto inferior a quinientos mil pesos se
podrá prescindir de los recaudos exigidos en los puntos 1, 2, 3 y 5 cuando
la naturaleza de los trabajos lo permita (Art. 138).
También establece que estas obras serán ejecutadas bajo la dirección
de un profesional dependiente de la municipalidad o contratado al
efecto, que será el encargado responsable de:
a) Que los trabajos se efectúen cumplidamente en cuanto a forma y
tiempo, y de instar la ejecución de los actos necesarios a ese fin.
b) Elevar todos los meses, dentro de los primeros diez días del mes
siguiente, un informe sobre el cumplimiento del plan de
ejecución y un balance de inversiones, así como también elevar,
en los plazos que correspondan, los demás informes ilustrativos
de la marcha de la obra.
A este profesional se le podrá asignar una caja chica para gastos
menores.
5 6. — COMPRAS. CONTRATACIONES DE TECNICOS

PARA OBRAS PUBLICAS
A) En el orden nacional.
La compra do materiales y equipos para la construcción de una

tivo de la obra será el encargado responsable de: a) Que los trabajos se

efectúen cumplidamente en cuanto a forma y tiempo; b) La ad-
ministración de los fondos que se hubieren asignado a los trabajos;
c) Efectuar las gestiones previas y la ejecución de todas las contra-
taciones; d) Presentar los informes y las rendiciones de cuentas de gastos
a que hubiere lugar 20.
D) Obras Municipales por Administración.
La redacción de la cláusula 7? del artículo 184 de la Constitución:

“Las obras públicas cuyo importe exceda de mil pesos nacionales,
deberán sacarse siempre a licitación”, presenta una aparente limitación a
la realización de obras públicas por administración municipal, pero debe
entenderse que está referida al procedimiento de selección de un
contratista y del mismo modo, cuando el art. 133. (Ley 8.752) determina
que “.. .Las obras cuya justipreciación exceda de un millón de pesos ($
1.000.000) se ejecutarán mediante licitación. Cuando el justiprecio no
exceda de tres millones de pesos ($ 3.000.000), podrá realizarse mediante
licitación privada; cuando exceda de esa cantidad, deberá realizarse
mediante licitación pública;” la ley, al actualizar el monto de la norma
constitucional lejos de estar en pugna con ella resulta coherente con su
télesis, porque “hay también una interpretación de la Constitución,
justamente en cuanto se trata de aplicar la Constitución en el
procedimiento legislativo, .. .en cuanto se trata de ejecutar la Constitución en
una grada inferior” 32 33.
En la nueva redacción del artículo 135 se atribuye al Departamento
Ejecutivo la facultad para resolver la realización por admi
32Decreto 5488/59, artículo 72: El profesional elevará mensualniente y dentro de

los primeros diez (10) días del mes subsiguiente un informe de la marcha de la obra, del
cumplimiento del Plan de Ejecución y un balance de inversiones. La Caja Chica será de
hasta cien mil pesos ($ 100.000). Su monto será fijado por resolución ministerial a
propuesta de la dirección. El profesional rendirá cuentas por lo menos cada treinta (30)
días. Se considera que el cargo que desempeña el mismo constituye fianza suficiente.
33Kelsen, Hans, La teoría pura del Derecho, 2» ed. traducción de Jorge G. Tejerina.
ed. Losada. Buenos Aires, 1941, pág. 126/7.
MODALIDADES 31
nistración de cualquier obra pública municipal, cualquiera que sea

el monto del presupuesto oficial de la misma; igualmente si se desechan o
no se hubieren presentado propuestas en una licitación.
La documentación correspondiente a las obras por administración,
constará de:
1. Memoria descriptiva.
2. Planos generales y de detalle.
3. Cómputo métrico.
4. Presupuesto detallado y total.
5. Plan de ejecución, con indicación de la fecha de iniciación, plazo
y monto de ejecución mensual.
En el caso de las obras de monto inferior a quinientos mil pesos se
podrá prescindir de los recaudos exigidos en los puntos 1, 2, 3 y 5 cuando
la naturaleza de los trabajos lo permita (Art. 138).
También establece que estas obras serán ejecutadas bajo la dirección
de un profesional dependiente de la municipalidad o contratado al efecto,
que será el encargado responsable de:
a) Que los trabajos se efectúen cumplidamente en cuanto a forma y
tiempo, y de instar la ejecución de los actos necesarios a ese fin.
b) Elevar todos los meses, dentro de los primeros diez días del mes
siguiente, un informe sobre el cumplimiento del plan de
ejecución y un balance de inversiones, así como también elevar,
en los plazos que correspondan, los demás informes ilustrativos
de la marcha de la obra.
A este profesional se le podrá asignar una caja chica para gastos
menores.
5 6. — COMPRAS. CONTRATACIONES DE TECNICOS

PARA OBRAS PUBLICAS
A) En el orden nacional.
La compra de materiales y equipos para la construcción de una obra

pública a cargo directo de la administración se rige por las normas de la
Ley de Contabilidad (decreto ley 23.354/56), cuyo artículo 55 establece el
principio general de la licitación pública, admitiendo las excepciones de
licitación privada o compra directa según los montos reglamentados por
el decreto 5720, del 28 de agosto de 1972 (B. O. 31-7-72), texto cuyo

artículo 3” determina que “las contrataciones de suministros de
materiales o servicios destinados a obras públicas nacionales, se ajustarán
a lo establecido por autoridad competente con arreglo a las normas
contenidas en la legislación en vigor sobre la materia o en su defecto, a las
disposiciones del reglamento aprobado por este decreto ’. Tienen cabida,
pues, en ese concepto de especialidad, las ya citadas disposiciones del
artículo 6" de la ley 13.064, que posibilita el arrendamiento de inmuebles
y de máquinas mediante licitación o sin ella.
B) En la Provincia de Buenos Aires.
Su ley establece que “las reparticiones que tengan a su cargo obras
por Administración efectuarán las adquisiciones necesarias para la
ejecución de las mismas por compra directa, pedido de precios, licitación
privada o licitación pública conforme a los límites que establezca la
reglamentación...”, pudiendo hacerlo por compra directa cuando se trate
de materiales o artículos que tengan fijados precios oficiales, o cuando el
proveedor sea una repartición oficial (artículo 70, ley 6021) 34.
La reglamentación fija la competencia del profesional encargado de
la obra para las compras directas y para autorizar pedidos de precios; la
del Director de la Repartición para llamar a licitación privada y el
procedimiento al que se sujetará la misma y que cuando corresponda
licitación pública dicho procedimiento es el general vigente en la materia
y que consideramos más adelante.
Una contratación que tiene características particulares es la de
personal técnico y de operarios para la obra. En la ley 6021 se prevé el
empleo de “hasta el ocho por ciento del costo total para el pago del
proyecto, dirección o inspección, incluidos honorarios y retribuciones del
personal transitorio, instrumental, locación de inmuebles, elementos de
movilidad y demás gastos afines...” (artículo 8°). Como se ha recordado,
en estos casos los trabajos serán ejecutados bajo la dirección de un
profesional de la repartición (artículo 7 1) , ya sea de sus cuadros
permanentes o de planta temporaria (ley 8721, Estatuto para el Personal
de la Administración Pública, artículo 81 ), con lo que adquiere la
investidura y responsabilidad de agente público. Consecuentemente,
34Debe recordarse que, cualquiera sea el medio de selección del contratista,

“tratándose de un contrato de suministro de materiales destinados a la realización de
una obra pública, son de estricta aplieabilidad al mismo las denominadas normas
IRAM destinadas a la uniformidad de medidas, pues ellas se hallan incorporadas
expresamente a nuestra legislación y con carácter obligatorio para todo proyecto de
obra pública, concepto éste que tiene fuerza atractiva dotando de ese carácter a todo
elemento que deba ser incorporado a ella” SCBA. B 45.782 bis, 4-11-75).
MODALIDADES 33
para el caso específico de la dirección ejecutiva de la obra no puede

contratarse un profesional libre cuyos servicios serían retribuibles
mediante la aplicación del arancel de la ingeniería.
C) En las Municipalidades de la Provincia.
Su Ley Orgánica contempla la posibilidad de que el Departamento

Ejecutivo llame a concurso de proyectos, con otorgamiento de premios,
en las obras que admitan modalidades especiales, y adjudique la
dirección de la obra al proyectista triunfante, en cuyos casos los
honorarios se ajustarán al arancel profesional (artículo 137, decreto- ley
6769/58; decreto 6964/65).
Impuesta, como obligación inherente a sus funciones, la de que los
profesionales de la municipalidad tienen a su cargo los trabajos
correspondientes a sus respectivos títulos habilitantes, se exceptúan los
casos de especialización (el texto derogado decía “casos de muy acusada
especialización”), para los cuales el D. E. con autorización otorgada por
ordenanza podrá contratar profesionales ajenos a la Comuna, llamando a
concurso de títulos y antecedentesS2. 35
35Art. 27-1 LOM “Los ingenieros, médicos, abogados, procuradores, contadores,

veterinarios y en general todos los profesionales designados a sueldo, están obligados a
tomar a su cargo los Ira bajos correspondientes a sus respectivos títulos habilitantes.
Sus servicios se entenderán retribuidos por el sueldo que ei presupuesto les asigne y no
tendrán derecho a reclamar honorarios adicionales. Cuando se trate de realizar
trabajosi que por su ' .aturaleza requieran la contratación de profesionales
especializados cuya retribución deba ser establecida de acuerdo con el arancel
profesional, el Departamento Ejecutivo, con autorización otorgada por ordenanza,
decidirá la contratación. No se pondrán contratar consultores ni auditores para la
realización de trabajos que sean propios de la administración municipal” (Texto ley
8752). De acuerdo con la modificación que la ley 9448 (B.O. 16-11-79) ha introducido en
la ley orgánica municipal, la ordenanza de autorización a que se refiere el artículo 274
corresponde a competencia del Intendente. (Arts. 4‘-‘, 5"? y 6v).
34 DE LA", OBRAS POR ADMINISTRACIÓN
D) Idem por la Nación.
En el orden nacional el artículo 2“? inciso h) del Régimen Jurídico

Básico de la Función Pública (Ley 22.140), excluye de su ámbito al
personal que requiera un régimen particular por las especiales
características de sus actividades, no obstante que en estos casos
igualmente revestirán el carácter de agentes públicos, excepto en el
supuesto contemplado en el artículo 19 del decreto ley 18.875/ 70
(Preferencia de productos y servicios de origen nacional) el cual
determina: “Cuando una entidad utilice sistemáticamente los servicios de
profesionales o firmas de ingeniería y consultoría para prestaciones
específicamente determinadas y con bases o antecedentes para la fijación
de las remuneraciones podrá asignar los trabajos de acuerdo con un
registro confeccionado por medio de un concurso público de
antecedentes, teniendo en cuenta para el orden de asignación la
calificación que le merezcan los profesionales y firmas y la capacidad
técnica que acrediten, como asimismo la necesidad de promover la
incorporación de nuevas firmas. Para esto último los registros deberán
ser reactualizados periódicamente a fin de dar cabida a los nuevos
profesionales y firmas”; que ha sido reglamentado por decreto del Poder
Ejecutivo N9 84/73, el cual crea el Registro de Profesionales para asistencia
técnica del Servicio Nacional de Arquitectura de la Secretaría de Transportes y
Obras Públicas. En este Registro se inscribirán aquellos profesionales de
construcción que previamente participen de un concurso público de
méritos, títulos y antecedentes, en función de diversas especialidades
técnicas, tales por ejemplo: diseño arquitectónico integral de edificios;
estudios de suelos; proyecto y cálculo de estructuras; instalaciones
sanitarias, eléctricas, de climatización; proyecto de decoraciones;
parquizacio- nes, cómputos y presupuestos de obras; dirección técnica y
estudios topográficos, entre otras similares. El jurado que determinará el
orden de méritos incluye un representante de los participantes y basará
su selección en base a un sistema de puntajes que apreciará la magnitud
de los trabajos realizados, organización interna de los estudios, actuación
anterior, nivel técnico de los profesionales, estudios realizados en el país
y en el extranjero, actuación docente, publicaciones y trabajos de
investigación.
La reglamentación que rige las relaciones de los profesionales
contratados por la Secretaría de Obras y Servicios Públicos, establece que
MODALIDADES 35
los diseños, proyectos y documentación emergente quedarán de

propiedad de la Dirección y en caso de rescisión del contrato pasarán
directamente al Estado, previa compensación respectiva, e introduce,
además, la obligación por parte del profesional de garantizar el
cumplimiento de su contrato mediante una fianza equivalente al cinco
por ciento (5 %) del monto del trabajo contratado en favor de la
Dirección, suma que podrá ser perdida por el mismo en caso extremo de
incumplimiento de las cláusulas firmadas, además de multas y rescisión
del convenio. Los honorarios a abonarse en cada caso serán los que
resulten de aplicar el arancel nacional vigente sobre el costo actualizado
de las obras a la fecha de la celebración del contrato, salvo el caso de
dirección técnica, que se reajustarán en relación directa con los montos
certificados de obra.
E) Responsabilidad del Director Ejecutivo.
El Director Ejecutivo, encargado de una obra pública por ad-

ministración, está sujeto a responsabilidad penal, disciplinaria y contable.
En el primer caso se comprende a los directores de obras que pertenezcan
o no a la Administración Pública. El Código Penal sanciona el fraude en
perjuicio de la Administración Pública; las negociaciones incompatibles
de los funcionarios públicos; la malversación de caudales, etc. (Artículos
174, incisos 4” y 59; 260 y 265).
A su turno, actuando la responsabilidad disciplinaria, se pueden
corregir los supuestos de negligencia, incumplimiento intencional y el
perjuicio patrimonial causado al Estado, mientras subsista el
vínculo del encargado de la obra como agente público 36; con la salvedad
anotada por Marienhoff37 sobre que “para resolver si una sanción
disciplinaria puede o no aplicarse aun después de terminada la relación
de empleo en su aspecto activo, es indispensable saber si la
Administración Pública conocía, pudo o debía conocer los hechos que
justifican la sanción disciplinaria a aplicar (cesantía, exoneración, etc.). Si
la Administración Pública no conocía o no pudo conocer los hechos la
36Villegas Basavilbaso, Benjamín: Derecho administrativo. Ed. TEA, Buenos Aires,

1950-56. T. III, pág. 540. Diez Manuel María: Derecho administrativo, cit., T. III, p. 443.
37Marienhoff, Miguel S.: Tratado de derecho administrativo D ed. Abe- ledo-Perrot,
Buenos Aires, 1965-73, Tomo III, B. N9 1076.
36 DE LAS OBRAS POR ADMINISTRACIÓN
sanción disciplinaria podía tener aplicación aun después de terminada la

relación activa del empleo público”.
Finalmente, para los directores ejecutivos agentes públicos, cabe
también la llamada responsabilidad contable, que corresponde a los que
manejan fondos y a los que con su conducta causen daño a la hacienda
pública 38.
38Ley de Contabilidad de la Nación, Decreto-Ley 23.354/56, artículos 90, 116 y

concordantes; Ley 7764, Provincia de Buenos Aires, artículos 63, 64 y concordantes.
CAPÍTULO 111
LICITACION PUBLICA
i 7. Procedimiento para la selección del contratista:

A) La licitación pública, a) Principio general, b)
Constitucionalidad de los registros de licitadores.
1. Régimen nacional. 2. Régimen provincial. 3.
Régimen municipal, c) Organización y
funcionamiento de los registros. 1. El Registro
Nacional de Constructores de Obras Públicas.
2. El Registro de Licitadores de la Provincia.
3. Del Registro de Contratistas de Obras Mu-
nicipales. d) Contratistas no inscriptos, e) La
documentación del proyecto. 1. El pliego de bases
y condiciones: Sus elementos componentes. 2.
Documentos integrantes del contrato. 3. Plan de
trabajos. 4. Deberes del contratista. 5.
Especificaciones legales particulares. 6. Movilidad.
Vivienda liara la inspección, f) El llamado a
licitación pública. 1. Publicidad. 2. Derecho a
presentar las propuestas, g) El acto de apertura de
las propuestas. Condiciones de admisibilidad. 1.
Régimen provincial. 2. Rechazo de las propuestas.
3. Régimen nacional. 4. Régimen municipal, h) El
acto de apertura de las propuestas (continuación).
1. Procedimiento verbal y actuado. 2. Denuncias,
impugnaciones, i) Propuesta de modificación de
las “Bases y Condiciones”. j) Mejora de precios k)
Trato igualitario. 1) Acceso a las actuaciones y
derecho de peticionar. 11) El informe de
evaluación de las propuestas, m) La oferta más
conveniente o ventajosa, n) Cesión de la oferta, o)
Certificación sobre saldo de capacidad financiera
anual, p) Mantenimiento de las ofertas.
B) La decisión final sobre la licitación pública, a)
Organo competente. 1. Principio general. 2.
38 SELECCIÓN DEL CONTRATISTA
Régimen provincial. 3. Régimen municipal, b)

Control de legalidad del procedimiento licita-
tatorio, c) Ofertas inadmisibles o inconvenientes, d)
Impugnaciones, e) Devolución y pérdida de la
garantía, f) Adjudicación, g) Mora de la
Administración, h) Desestimiento por la Ad-
ministración. i) Caducidad de la adjudicación, j)
Incapacidad o muerte del adjudicatario.
$ 7. — PROCEDIMIENTO PARA LA SELECCION

DEL CONTRATISTA
A) La licitación pública (°).
A) PRINCIPIO GENERAL
Para la selección del contratista de obra pública, el principio
cimenta! que establece el ordenamiento jurídico es el procedimiento
administrativo de la licitación pública 35 bis. Hemos sostenido, con
fundamento en la responsabilidad republicana por el manejo de la cosa
pública, la vigencia de dicho principio legal y que la experiencia confuta
las objeciones interesadas en descalificarlo 30. Pensamos, con Silva Cencío
37
que “La licitación pública sigue ofreciendo ventajas en aquellos casos
en que la libre competencia no resulta
(°) Para un estudio general del tema, consultar especialmente: Fiorini, Bartolomé
A., Mata, Ismael: Licitación pública. Selección del contratista estatal, Abeledo-Perrot 1972,
Marienhoff, Miguel S.: Tratado de derecho administrativo, Abeledo-Perrot, T. II, págs. 149
y sgts., Diez, Manuel María: Derecho administrativo, T. III, págs. 470 y sgts., Sayagués
Laso, Enrique: La licitación pública, Montevideo, 1940, y Dromi, José Roberto: La
licitación pública, ed. Astrea. Buenos Aires, 1975.
35 bis Marienhoff (Tratado cit., T. III, A, N9 629), enseña que el principio jurídico es
la libre selección del cocontrn tinte. de la Administración y la libertad o
discrecionalidad de la Administración Pública para seleccionar o elegir a su
cocontratante. “La derogación de tales principios requiere texto expreso —específico o
genérico— que la establezca”.
36 Bezzi, Osvaldo Máximo: La licitación pública en la selección del contratista
internacional, en Contratos públicos, cit. pág. 219 y sgts.
37 Silva Cencío, Jorge A.: Apuntes sobre el presente y futuro de la licitación pública en
Estudios de Derecho administrativo, Montevideo, 1979, pág. 163 y sgts.
falseada y con relación a los contratos de la administración que
llamaríamos “clásicos”, para celebrar los cuales precisamente fue creada”
y compartimos el juicio final que Eoquera Oliver diera en su trabajo
LICITACION PÚBLICA 39
enviado al “Primer Congreso Internacional de Derecho Administrativo”

(Mendoza, 1977) “El que entendemos mejor procedimiento para
seleccionar contratistas: la licitación pública o subasta, para su buen
funcionamiento exige una adecuada organización administrativa y
servidores de la Administración capaces y diligentes 39. Las excepciones
son el uso de las vías de la licitación privada, concurso de precios, y
contratación directa; de carácter optativo para la administración pública,
pues aunque estén dadas las condiciones legales para ello, puede emplear
el medio de la licitación pública.
Tanto en la licitación pública como en la privada, los posibles
contratantes deben surgir de un Registro —que confiere a dicha demanda
un carácter restringido— y que a la vez que posibilite acreditar “prima
facie” la idoneidad moral requerida para concertar un contrato de buena
fe con el Estado, justifique su capacidad técnica y financiera, como
empresa que promete un resultado. Se exceptúan del cumplimiento de
esta previa inscripción los casos de licitaciones públicas con un régimen
legal especial, como pueden ser generalmente las de carácter
internacional y aquellas para las que el procedimiento comienza con un
concurso “ad hoc” para la preselección de oferentes.
B) CONSTITUCIÓN ALID AD DE LOS REGISTROS DE LICITADORES
En los países en donde se ha generalizado el aseguramiento total de

la responsabilidad del contratista, con posibilidad para el asegurador de
obtener la transferencia del contrato a un tercero, la significación de un
previo estudio de los antecedentes de la empresa contratista y el
diagnóstico de sus posibilidades pierde relevancia pues, obviamente, será
la compañía aseguradora la más interesada en contratar sus pólizas con
empresas sobre cuya solvencia y responsabilidad tenga suficiente
acreditación. Pero en nuestro caso los seguros cubren sólo hasta el
porcentual de garantía del contrato ( 5 % ) y el fondo de reparo de las
certificaciones.
Es fundamental, entonces, que nuestra Administración Pública
conozca lo más profundamente posible a las empresas que operan en el
ramo de obras públicas; sus bienes, equipos, balances, dirigentes,
39Boquera Oliver, José María: Valoración de los distintos sistemas de selección del
contratista. Principios generales, en Contratos públicos, cit. pág. 171 y sgts.
antecedentes y toda otra referencia que permita suponer el leal

cumplimiento de las obligaciones que contraerán y que están capacitadas
técnica y financieramente para afrontar la construcción de la obra de que
se trate. El Registro permanente es el medio idóneo para establecer las
condiciones en las que desenvuelven su actividad estos importantes
colaboradores de la Administración Pública. El aporte de documentación
requerida al efecto y el sometimiento a la fiscalización administrativa son
condiciones legales impuestas a quienes aspiren a ser contratistas de
obras públicas y puede sostenerse que este examen responde a una
obligación estatal inherente al manejo de los fondos públicos.
1. Régimen Nacional.
Las disposiciones legales constituyen adecuada y razonable re-

glamentación del ejercicio del derecho de “trabajar y ejercer toda
industria lícita; ... comerciar.." (artículo 14) y de que “todos los habitantes
son iguales ante la ley...” (artículo 16). En la ley nacional 13.064, por su
artículo 13, “créase el Registro Nacional de Construcciones de Obras
Públicas a los efectos de la calificación y capacitación de las empresas... ”,
regulando así y con las normas del reglamento respectivo, una fase del
procedimiento de la licitación pública.
2. Régimen Provincial.
La ley 6021 señala concretamente que ‘los concurrentes a la licitación

pública o privada deberán estar inscriptos en el Registro de Licitadores,
cuyas funciones a los efectos de la inscripción, cali-
I
LICITACIÓN PÚBLICA 41
.
ficación y capacitación de los mismos serán reglamentadas por el Poder Ejecutivo...” (artículo 15).
I
3. Régimen Municipal.
La ley orgánica municipal de la Provincia de Buenos Aires preveía que “el Departamento Ejecutivo dispondrá la habilitación de un registro de contratistas, clasificados de acuerdo con su espe cialidad y
capacidad técnico-financiera” (artículo 140), la reforma por la ley 8613, introdujo la distinción de que “los oferentes en las lici taciones de obras públicas municipales deberán estar inscriptos en el Registro de
Lidiadores del Ministerio de Obras Públicas o en los Registros de Contratistas de cada Municipalidad, según que las obras que se liciten corresponden a la categoría de obras mayores o de obras menores” (artículo
143), definidas sobre la base de la naturaleza y los montos de las obras.
El texto vigente (Art. 140, ley 9117) establece que “El Departamento Ejecutivo dispondrá la habilitación de un Registro de licitadores de obras públicas de la municipalidad. Se llevará con clasificación por
especialidades, de acuerdo con las obras a ejecutar”. Por otra parte, el artículo 143 de la misma ley orgánica municipal (texto según ley 9289) contempla la inscripción, para obras de envergadura, en el Registro
provincial.
C) ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS RECISTHOS
1. El Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas.

t
Por decreto 6808 del Poder Ejecutivo nacional de fecha 8 de agosto de 1961 fue reglamentada la organización y funcionamiento de este Registro, en base a la disposición legal ya citada. Determina que la
administración nacional, deberá contratar las obras o trabajos que ejecute, únicamente con los inscriptos, con las excepciones de los casos en que, habiendo pedido la inscripción no hubiera pronunciamiento
dentro del plazo de noventa días, por causas no imputables al peticionante, en cuyo caso se habilita para decidir la adjudicación a la autoridad competente, si el Consejo no fijara antes
la capacidad y calificación pertinentes. Igualmente se considera que cuando concurran factores excepcionales, el Consejo podrá autorizar la presentación de empresas no inscriptas, pero con antecedentes ve- rificables en el
país o en el extranjero, que las hagan acreedoras a ser consideradas con capacidad técnica y financiera suficientes.
El Reglamento crea al Consejo del Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas, bajo la presidencia del Subsecretario de la Secretaría de Estado de Obras Públicas (artículo 4?), deter mina su funcionamiento y
que “los procedimientos serán escritos o verbales, según lo determine el Consejo, quien deberá ordenar su instrucción en forma que se respete el derecho de las partes a ser oídas y a producir pruebas dentro de los términos
que señale el Consejo, antes de formalizar su decisión. Los procedimientos podrán ser impulsados a pedido de parte o de oficio...” (artículo 9 <?).
Las empresas constructoras tienen garantizado el cumplimiento del debido proceso en estas actuaciones, con audiencia, derecho de producir y aportar pruebas y recurrir administrativamente las de cisiones de calificación
y capacitación que consideren no ajustadas a sus antecedentes, como así también la desestimatoria de la inscrip ción. Las previsiones contenidas al respecto se integran con las normas de la ley de procedimiento administrativo
(decreto ley 19.549/ 72 y decreto reglamentario 1759/72).
El Reglamento atribuye carácter de declaración “jurada y secreta” a la que se exteriorice en el formulario normalizado de solicitud de inscripción, comenzando por señalar que las empresas deberán estar legalmente
capacitadas para contratar, pudiendo inscribirse en una o varias secciones en las que se divide el Registro de acuerdo con la especialidad de las obras públicas. El balance del último ejer cicio y de los tres anteriores, declaración
sobre equipos y toda otra información ilustrativa sobre su crédito, sin perjuicio de la que re quiera el Consejo, serán los elementos determinantes de la capacidad económica. El procedimiento prevé puntualmente la forma de
determinación de la capacidad de ejecución anual de una empresa (monto anual máximo de obra que se estima puede construir nor malmente); la asignación de una capacidad básica, equivalente al monto anual de obras
ejecutadas, públicas y privadas, certificadas por cualquier concepto en los doce meses corridos de mayor pro-
ducción tomados dentro de los cinco años de actuación a la capacidad de contratación anual de cada empresa, como resultado de la diferencia entre la capacidad de ejecución anual y el monto anual de obra
comprometida, para cuya ponderación entran los elementos fijados en el artículo 21.
Expresamente establece que “no serán admitidas en las licitaciones las ofertas de proponentes cuya capacidad de contratación anual sea inferior a la cifra que resulta de dividir el monto del presupuesto
oficial de la obra o trabajo que se licita por el plazo de ejecución expresado en años y/o fracción de año, según corresponda. ..”.
Finalmente importa destacar la exigencia, a los fines de la inscripción, de que las empresas prueben que cuentan con los servicios permanentes de por lo menos un profesional técnico universitario en el
ramo de su especialidad, legalmente habilitado para el ejercicio de su profesión.
2. El Registro de Lidiadores de la Provincia.
Mó3W ha recordado el debate parlamentario sobre el proyecto convertido en ley 13.064, en relación con el artículo 13, en el que se destaca el antecedente del Registro creado en la Provincia de Buenos Aires
por decreto del 25 de marzo de 193S, reglamentario de la ley de obras públicas, entonces vigente, 4538; receptado en sus lineamientos básicos por el Reglamento nacional.
La organización y funcionamiento está ahora prevista en dos Secciones: Obras y Suministros. La primera, a cargo de una Comi sión de Clasificación, integrada por funcionarios y representantes de la
Cámara Argentina de la Construcción y de los profesionales de la Ingeniería; la segunda Sección, es confiada a los Directores de Administración de los respectivos ministerios.
“Para ser admitido a las licitaciones públicas y privadas para obras, trabajos e instalaciones a que se refiere la ley, todo proponente deberá estar inscripto en el Registro de Licitadores (Sección 40
Obras) y tener fijada la capacidad técnica-financiera, o sea el importe máximo individual y total anual respectivamente de las obras que podrán adjudicársele contemporáneamente por la Provincia en su
especialización”, dice en lo pertinente uno de los treinta apartados —el 39— de la reglamentación de la ley 6021, en los que se establecen detalladamente los recaudos necesarios para la inscripción que sólo se
hará para aquellas “empresas legalmente capacitadas para contratar, que demuestren suficiente idoneidad, capacidad y responsabilidad para desempeñarse como contratista del Estado.'’
LA DOCUMENTACION NECESARIA PARA INSCRIPCION

O ACTUALIZACION ES LA SIGUIENTE:
19 Fotocopia del contrato social autenticado.

2'' Nómina del directorio e integrantes.
39 Memoria y balance impreso.
4' Acta de asamblea aprobando el balance.
59 Balance en formulario de Registro, certificado por el Consejo Profesional de Ciencias Económicas.
69 Planilla de total del equipo firmada por el contador.
7'' Cuando la empresa no posee antecedentes de obras en la especialidad eléctrica y mecánica deberá acompañar por separado planilla del equipo afectado a dichas especialidades que fuera volcado en la planilla total del equipo.
89 Planilla de bienes raíces, bienes de uso y bienes de cambio.
99 Planilla de producción últimos o años firmada por el profesional actuante en las obras.
10. Planilla para determinar la capacidad técnica con obras terminadas en los últimos 10 años.
11. Planilla de obras en ejecución y/o contratadas a la fecha de presentación.
12. Contrato con el profesional, director técnico de la empresa, con el
sellado de ley según modelo que se adjunta, visado por la Comisión Mixta de la Caja de Ingenieros, 48 y 9, La Plata.
13. Declaración jurada que deberá llenar todo profesional que actúa
como director técnico de la empresa, (ley 5.677 y decreto ley 24.033/ 57).
14. Solicitud de inscripción o actualización con domicilio legal en La Plata.
15. Datos sociales y otros.
16. Sellado de ley.
17. Planilla de referencias bancarias ycomerciales.
40 Mó, Fernando A.: Régimen legal ele las obras públicas, ed. Depalma, pág. 124.
18. Manifestación patrimonial de socios solidarios y comanditarios, cer-

tificado por el contador de las sociedades colectivas y en comandita
por acciones.
19. Inscripción en el Registro Público de Comercio.
20. Cumplimiento leyes nacionales, provinciales y municipales:
a) Declaración jurada por triplicado de aportes a las Cajas de Previsión Social de los últimos doce (12) meses.
b) Constancia de inscripción en fotocopia autenticada del Registro Nacional de la Industria de la Construcción y pago arancel correspondiente al año.
c) Fotocopia autenticada impuestos a las ganancias y último pago.
d) Fotocopia autenticada inscripción del impuesto al valor agregado (I. V. A.) y pagando los 12 meses anteriores a la fecha de presentación.
e) Fotocopia autenticada de la declaración jurada ingresos brutos pagos tic los bimestres del año.
NOTAS:
a) Las sociedades anónimas deben cumplimentar el total de los puntos, menos el 18 y 19.
b) Sociedades de responsabilidad limitada todos los puntos, menos el 4, 18 y 19.
c) Las empresas unipersonales deben cumplimentar los puntos 5 al 19, menos los puntos 15 y 18.
Sólo se tendrán en cuenta los subcontratos de obras oficiales reconocidas por la repartición.
La Comisión de Clasificación está facultada para requerir los elementos de juicio necesarios para establecer la especialización, capacidad técnica, financiera y la mayor producción desarrollada
anteriormente, como asimismo la colaboración a tal fin de los organismos oficiales o de sus agentes, informes bancarios, comerciales y técnicos sobre la solvencia, créditos, obras realizadas y conceptos que
merecen los solicitantes, inspeccionar las obras en ejecución o construidas por aquéllos, talleres, depósitos y equipos.
La actualización de la clasificación de las empresas se hace mediante las presentaciones de sus balances anuales, detalle de los contratos de obras suscriptos durante el año, saldo a ejecutar de cada uno de
ellos, inventario de equipos, etc., como así también por el informe que las reparticiones deben remitir al Registro sobre los contratos suscriptos, plazo de ejecución, ampliaciones, certifica dos expedidos, multas
aplicadas y cualquier otro antecedente que afecte la capacidad de las mismas.
La capacidad técnico-financiera estará expresada por dos valores: el de la capacidad técnica y el de la capacidad financiera anual.
La primera limitará el mayor monto de obra que individualmente podrá contratar la empresa; la segunda, el monto total anual de obras que contemporáneamente podrá contratar con la Provincia. Las
certificaciones podrán solicitarse hasta dos días hábiles anteriores a la fecha de licitación, pero el Registro no expedirá los certificados de capacidad para las empresas que soliciten su inscrip ción, antes de
transcurridos veinte días como mínimo, contados desde la fecha de presentada su solicitud.
Contra las decisiones de la Comisión de Clasificación que desestimen las solicitudes de inscripción, afecten los derechos de las empresas inscriptas o les impongan sanciones, proceden los recursos reglados
por la ley de procedimiento administrativo de la Provincia. (Artículos 86, 89, 91 y 92, ley 7647) que, además de posibilitar el control de legitimidad de los actos por la autoridad superior, funcionan como
presupuesto procesal para acceder a la competencia revisora del contencioso administrativo. (Artículos 1, 13, 28 y 31 del código de la materia).
3. Del Registro de Contratistas de Obras Municipales.
Las normas para el funcionamiento de estos Registros de Contratistas, previstos por el artículo 140 de la Ley Orgánica Municipal, han sido dadas por la Ordenanza General 165/73, vigente en todos los
municipios bonaerenses, ínterin se sustituyan por las que en cada Municipalidad pueden disponerse. El artículo 96 fija los recaudos para las inscripciones:
1. Contrato social, en el caso de sociedades.
2. Domicilio real y legal.
3. Certificado vigente de capacidad técnico-financiera expedido por el Registro de Licitadores del Ministerio de Obras Públicas de la Provincia de Buenos Aires.
4. Ubicación de su planta industrial y respectiva constancia de su habilitación municipal. La planta se podrá encontrar en o fuera de la jurisdicción de la municipalidad ante la que se tramita inscripción.
5. Descripción de equipos técnicos de propiedad de la empresa,

relativos a la actividad para la que se inscribe.
6. Profesional representante técnico con indicación de la actividad
desarrollada en los últimos cinco (5) años, en relación con la
actividad para la que se inscribe.
7. Nómina de las obras ejecutadas en los últimos tres (3) años.
8. Obras en ejecución.
9. Constancias del cumplimiento de disposiciones impositivas
municipales.
10. Constancias del cumplimiento de la ley nacional 17.258 y demás
leyes sociales.
La información precedente será actualizada por inspecciones
municipales periódicas, como mínimo dos veces por año, dejándose
constancia del resultado en el legajo respectivo de la empresa. Cuando se
compruebe transgresión a alguno de los requisitos especificados, se
suspenderá la inscripción en el Registro y se intimará al representante
legal a regularizar la situación, bajo apercibimiento de cancelación de
inscripción, dando conocimiento al Registro de Licitadores del Ministerio
de Obras Públicas de la Provincia”.
En general, tales Registros no se encuentran organizados actual-
mente para posibilitar una calificación correcta, por lo que se recurre a la
certificación emanada del Registro de Licitadores de la Provincia.
d) CONTRATISTAS NO INSCRIPTOS
Determinados procedimientos licitatorios —fundamentalmente por
razón de la especialidad de la obra— están precedidos de un concurso
público de preselección del contratista, cuyo objeto es, precisamente,
establecer el concepto de moralidad y capacidad empresaria; calificación
que se hará en relación con la licitación prevista, sin anticipar un juicio
que influya sobre las ofertas. En estos casos, como importa un
apartamiento de la reglamentación emanada del Poder Ejecutivo,
corresponde que éste autorice o disponga el llamado y fije el modo de
acreditación de la capacidad técnico- financiera que, por ser un requisito
legal, no puede obviarse.
Este procedimiento tiene el riesgo, no obstante el cuidado que se adopte por la autoridad administrativa, de adelantar juicios de valor sobre el oferente con posible influencia en la oferta. En nuestro concepto es preferible
al interés público la adopción en estos casos, del que se emplea en licitaciones internacionales, que son abiertas en el sentido de que los oferentes no tienen por qué necesariamente estar inscriptos en Registros del país,
previéndose en el llamado o en las bases y condiciones aprobadas el modo de acreditación y eva luación de la capacidad técnico-financiera, moralidad, cumplimiento y demás antecedentes de la empresa, por parte de la
misma comisión técnica que evaluará la oferta.
En el caso particular de la licitación nacional e internacional de la obra dique y acueducto desde Paso de las Piedras hasta la ciudad de Bahía Blanca, la Provincia de Buenos Aires por medio de la ley 7419, del 26 de
agosto de 1948, autorizó al Poder Ejecutivo a realizar esta licitación pública “en las condiciones técnico- legales previstas en los respectivos pliegos de bases y condiciones” que el mismo Poder Ejecutivo aprobaría,
facultándose el empleo del régimen de pagos diferidos en la financiación y dejándose esta blecido la vigencia de la Ley de Obras Públicas 6021 y su decreto reglamentario, como normas supletorias de las de los pliegos de
bases y condiciones.
e) LA DOCUMENTACIÓN DEL PROYECTO.
1. El pliego de bases IJ condiciones: Sus elementos componentes.
La documentación del proyecto de la obra se integra con los planos y pliegos de bases y condiciones. Los planos describen o representan gráficamente los datos principales o complementarios de la obra a construirse;
pueden indicar simbólicamente una técnica constructiva, un armado especial o el dibujo dimensionado de piezas a emplearse. Generalmente se confeccionan planos de planta, de cortes transversales y longitudinales, de
detalle y de las distintas fases previstas para la ejecución de la obra, ajustados en su confección a las normas IRAM (Instituto Argentino de Racionalización de Materiales) o en su defecto a las adoptadas por la Repartición.
La documentación escrita constituye el llamado “Pliego de bases y condiciones” que se compone de: a) Bases y condiciones legales generales; b) Bases y condiciones legales y particulares; c) Especificaciones técnicas
generales; d) Especificaciones técnicas particulares; e) Presupuesto y f) Memoria descriptiva 41.
El contenido de las “Bases y condiciones generales” emanadas del Poder Ejecutivo —de acuerdo con el procedimiento de la Pro vincia de Buenos Aires que tomamos a modo de ejemplo— debe incluir una declaración
expresa de que la ley 6921 y su reglamentación son parte integrantes de dicho pliego. Destacamos seguidamente al gunas de sus normas, sin perjuicio del análisis que haremos sobre las disposiciones normativas y naturaleza
de los pliegos, en relación con el contrato (Capítulo VI).
2. Documentos integrantes del contrato.
Con referencia a los documentos que integran el contrato, se establece que se complementan entre sí de manera que cualquier omisión en uno de ellos queda salvada por su referencia en el otro, remitiéndose al orden de
prioridad que el artículo 32, apartado 14 de la reglamentación determina para la interpretación de los planos y especificaciones de la obra:
1) a) Pliego de condiciones y especificaciones especiales, b) Memoria descriptiva.
2) a) Planos de detalles, b) Planos de conjunto.
3) Pliegos generales de condiciones y especificaciones.
4) Presupuesto oficial.
Si la discrepancia surgiera en un mismo plano, entre la medida en escala y la acotada, primará esta última.
En caso de discrepancia entre dos especificaciones de igual validez, en lo que respecta al orden de prioridad establecido, el contratista quedará eximido de responsabilidad siempre que hubiese ejecutado el trabajo en la
forma prevista por cualquiera de las disposiciones que se opongan entre sí.
3. Plan de trabajos.
41SCI?A: “La memoria descriptiva exigida por el art. 5? inc. d, del decreto 5488/50 reglamentario de la ley de Obras Públicas, no puede suplirse con el pniupuento oficial, aunque éste sea bastante detallado con respecto a los trábalo» a ejecutar” (DJJ. 29-IX-71).
Se fijan normas sobre el plan de trabajos, el que deberá presentarse juntamente con la propuesta o dentro de las cuarenta y ocho horas de realizado el acto licitatorio, plazo este último dentro del que los dos proponentes
cuyas propuestas resulten de menor monto deben presentar un análisis de los precios de todos los “ítem" de la obra.
Este pliego prevé multas por incumplimiento de órdenes de servicios, suspensión injustificada de los trabajos y por exceso en el plazo contractual, cuyos montos son fijados en las Especificaciones Legales particulares,
que establece la Repartición.
4. Deberes del contratista.
Finalmente estas normas señalan que el contratista deberá cumplir las disposiciones de las autoridades públicas en cuanto respecta a la ejecución de las obras y que no estará exento del pago de impuestos, tasas, tarifas,
etc., si las Especificaciones Legales particulares no lo establecen expresamente. Sobre el alcance de la “aprobación de planos de obras públicas provinciales, por parte de las municipalidades, se ha dictado la Ordenanza
General 2.35/7841. Las
ORDENANZA GENERAL N« 235 (B.O. 28-12-78)

Para todos los partidos de ¡a provincia
. La Plata, 22 de diciembre de 1978.
41 Visto el expediente 2.402-849/75 alcance 16 y agregados, por el que la Dirección de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas propone adoptar
presentaciones que con relación a estos trabajos públicos se hacen en el
ámbito municipal llevan por objeto el requerimiento de autorización por el
uso de la vía pública, por lo que el municipio tiene derecho a percibir de la
empresa constructora las tasas correspondientes al uso diferencial del
dominio público. Sobre el particular este pliego indica: “El contratista deberá
informar acerca de las normas municipales que con relación a trabajos en la
vía pública pudieran tener vigencia en la jurisdicción comunal en que se
desarrolla la obra. Esas normas deberán cumplimentarse y el costo que
pudiera significar su observancia se considerará incluido en los precios del
contrato. Queda fijada la responsabilidad del contratista en un criterio general
para la realización de trámites ante las diferentes Municipalidades sobre obras encaradas
por la Provincia, atento las exigencias que plantean las comunas previo a la aprobación de
los respectivos planos, y
CONSIDERANDO:
Que no corresponde la inscripción en el registro comunal del profesional que, por su

relación de dependencia, actúa como proyectista, por cuanto el artículo I-I-Il-I del Código
de Obras Públicas expresa en su segundo párrafo que “la responsabilidad del proyecto y
los estudios que le han servido de base, recae sobre el organismo que lo realizó”;
Que la Dirección de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas a través de su
estructura de funcionamiento, es quien da cumplimiento a los requisitos señalados
precedentemente;
Por ello, y visto lo dictaminado por la Asesoría General del Gobierno a fojas 15/15
vuelta.
El Gobernador de la Provincia de Buenos Aires en ejercicio de las facultades de los
Departamentos Deliberativos Municipales, sanciona con fuerza de:
ORDENANZA GENERAL
Artículo l9 — A los efectos de los trámites que se deban iniciar ante las
municipalidades para la aprobación de planos de obras encaradas por la Provincia, una vez
certificada la titularidad del dominio del inmueble a favor del Fisco de la Provincia y la
afectación del predio para el destino dado, firmarán las respectivas carpetas municipales
como propietario: el Director de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas; como
proyectista: el Jefe del Departamento Proyectos de dicha repartición, y como director técnico
el profesional do la empresa contratista que tuviere a su cargo la ejecución de la obra.
Articulo 29 — Regístrese, publíquese en el “Boletín Oficial”, comuniqúese a (ntliiit las
municipalidades y cúmplase.
cualquier cuestión que se suscite con la autoridad local, originada en el
cumplimiento de las normas mencionadas”.
Con respecto a la mentada exención impositiva, cabe advertir que el
nivel normativo no es eficaz para fijarla. Queda sobreentendido que la
ejecución de una obra estatal no puede ser objeto de un hecho imponible en
sí por la urdimbre de competencias de nuestro estado federal, sin perjuicio
de que el contratista que la ejecuta responda por los gravámenes inherentes a

su actividad empresaria.
5. Especificaciones legales particulares.
Son establecidas por la Repartición, con particular referencia a la obra

proyectada, determinando la forma de cotizar precios por uno de los
sistemas de contratación42. El plazo de mantenimiento de las propuestas no
debe ser inferior a noventa (90) días, por corresponder al que el artículo 22 de
la ley 6021 establece para resolver la adjudicación correspondiente. Se regula
sobre el porcentaje de gastos generales, beneficios y multas, aspectos a los
que nos referiremos oportunamente.
Se fija el plazo de ejecución de la obra y se lo hace por días corridos, cuyo
incumplimiento es sancionado con un porcentual de multa sobre el importe
del contrato por cada día de demora injustificada. Igualmente se considera
un mayor plazo por lluvias cuando en los que se produzcan, tomados
mensualmente, superen el número de días previstos.
6. Movilidad. Vivienda para la inspección.
Dentro de este pliego se considera el aporte de medios de movilidad

por parte del contratista, quien debe tener en cuenta en su propuesta la
provisión de un automotor a partir del inicio de la obra y hasta la recepción
definitiva de la misma, individualizando por separado los costos de
prestación o provisión; es decir, si la unidad es facilitada en uso o si está
cedida en propiedad a la Repartición. La diferencia que produzca la
prestación o provisión en la elección de la alternativa por parte de la
Repartición, originará el reajuste del precio, el que no corresponde si optare
por la provisión, entendido que el mismo fue incluido en la propuesta. Final-
mente si la Repartición no deseare la movilidad se descontará el valor total
de la provisión. Esta técnica del reajuste funciona para un contrato por
“ajuste alzado”, pero deviene inaplicable, en los mismos términos, para los
sistemas de contratación restantes, pues por ejemplo en el de unidad de
medida los precios se cotizan por “ítem” de obra y el monto de contrato
resulta de la suma de los mismos, salvo que expresamente se establezca la
adición de dicho importe de cotización de la unidad, para integrar dicho
monto43.
42Ver $ N. 3.
En realidad, la ley 6021 prevé expresamente en su artículo 8? una

afectación del ocho por ciento del costo total de la obra pública para “el pago
de proyecto, dirección o inspección incluidos honorarios y retribuciones del
personal transitorio, instrumental, locación de inmuebles, elementos de movilidad
y demás gastos afines .
Tanto la exigencia de movilidad como la de poner “a disposición de la
inspección por su cuenta y mientras dure la obra, una vivienda confortable”,
impuestas al contratista por vía de los pliegos, importan en nuestro concepto
un encarecimiento de las propuestas a consecuencia de una práctica “contra
legem”.
43La SCBA, al sentenciar que “No procede el reconocimiento de mayores costos de los
combustibles, lubricantes, amortización de los equipos, seguros, etc. correspondientes a la
movilidad afectada a la inspección de la obra...” relacionó que “. ..existe una norma
especial, la establecida en las especificaciones técnicas particulares: Movilidad”... donde
establece como se dijera, la obligación del oferente de proveer un automotor para el uso de
la inspección de obra, donde se prevé que la empresa queda obligada a atender todos los
gastos que la unidad origine en su uso; que deberán individualizarse por separado los
costos de prestación o provisión y que la diferencia que se produzca originará reajuste, de
acuerdo a las normas de procedimiento indicado en las reglamentaciones vigentes, con la
aclaración que si la repartición optare por la provisión no corresponde reajuste; si optare
por la prestación (caso de autos), establecida la diferencia, dará lugar a reajuste” (Causa B.
47.686 “Conyca S.A. o Ing. Leibovich”, DJJ, 19-4-79).
f) EL LLAMADO A LICITACIÓN PÚBLICA
1. Publicidad.
La publicidad del llamado a licitación pública es de la esencia de este
procedimiento administrativo, cuya irregularidad quedará signada por su
inobservancia o haberse hecho con error en el objeto, lugar y fecha de la
convocatoria. Se prevé en las leyes de obras públicas los anuncios en el
“Boletín Oficial”; en la ley 6021 se dispone que, además, podrá efectuarse en
“otros órganos de publicidad o en cualquier otra forma, si así se estimare
oportuno (artículo 13)”, a lo que se agrega en la ley nacional la expresa
mención de hacerlo en el extranjero, si así se dispusiere (artículo 10, ley
13.064).
Las normas citadas fijan plazos de publicación de los anuncios
respectivos y anticipación mínima de las mismas con respecto al día
designado para el acto de apertura de las propuestas; criterio seguido en la
ley municipal (artículo 153, decreto ley 6769/58).
“El anuncio de la licitación sirve a la publicidad del procedimiento. Es
la forma de dar a conocer un conjunto de actos de la Administración que
inician y ordenan la selección de contratistas”, sostiene Boquera Oliver,
quien se hace cargo de la eficacia vinculante de las ofertas de contrato, que
influida por el derecho civil alguna doctrina pretende trasladar al ámbito del
derecho administrativo entendiendo que los anuncios de licitación son
verdaderas ofertas de contrato que hace la administración y en función de la
naturaleza y finalidad de los actos que publica el anuncio de licitación,
concluye en que “a través del anuncio, no ofrece un contrato, (la
Administración) sino que pide a los interesados que le presenten sus ofertas” 44.
2. Derecho a presentar las propuestas.
Todas las propuestas deben ser recepcionadas hasta la hora fijada como límite;
los funcionarios deben abstenerse de requerir informaciones de cualquier
clase sobre las mismas, suministrando las que le. sean solicitadas por los
interesados. Debe entenderse que la Côra referida señala* el fin de un plazo
improrrogable y la preclusión de una fase del procedimiento ficítatorio que,
44Boquera Oliver, José María: La selección del contratista. Instituto de Estudios Políticos.
Madrid, 1963, pág. 35 y 38.
44.1 — Es muy ilustrativo el conocimiento de un procedimiento particular como es el
brasileño, coincidente con la naturaleza explicada del anuncio o publicidad de la licitación.
Tomamos directamente las palabras de Celso Antonio Bandeira de Mello: “No direito
brasileiro designa-se por edital de licitacáo
52 SELECCION DEL CONTRATISTA
sin solución de con- , tfnuidad —de acuerdo con los textos legales— es
seguido por la \ “apertura de las propuestas”. Pero, podría ocurrir que entre
la hora 1 fijada y la de iniciación material del acto, por razones de organiza-
ción del mismo transcurra un breve lapso durante el cual se pretenda
ingresar sobres con propuestas, en cuyo caso no se admitirá su recepción. La
verificación de la hora es una cuestión de hecho y quien intento ingresar
propuestas en esas condiciones puede hacer constar §5~el acta su reclamo.
Claro está que en estos casos, se requiere que conste con exactitud la hora en
la que se dispuso la formalidad de su iniciación. En otros términos, “el acto”
puede comenzar con la invitación a los concurrentes —a la hora fijada— para
ingresar en la oficina señalada, cumpliéndose así con la obligación legal de
dar “comienzo al acto de la licitación”.
Como en la redacción del artículo 18 de la ley 6021, que venimos
analizando, se establece que “...iniciada dicha apertura no se admitirán
nuevas propuestas... ”, conviene señalar que se refiere al “acto de la
licitación”, como un procedimiento que comienza a la o ato que envolve tanto
a publicidade déla como as condigóes en que se efetivará. Daí poder-se difini-lo da
seguinte forma: edital é o ato por cujo meio a Administrado faz público seu propósito de
licitar um objeto determinado, estabelece os requisitos exigidos dos proponentes e das
propostas, regula os termos segundo os quais o avaliará e fixa cláusulas do eventual
contrato a ser travado... pode-se afirmar que este (o edital) desempenha as seguintes
funróes: a) dá publicidade a licitado; b) identifica o objeto licitado e delimita o universo
das propostas; c) circunscreve o universo de proponentes; d) esta- belecc os critérios para
análise e avaliagáo dos proponentes e propostas; e) regula atos e termos processuais do
procedimento; f) fixa cláusulas do futuro contrato” (“Elementos de Direito
administrativo”. Editora Revista dos Tribu- nnls. Sño Paulo, 1980, pág. 113-114).
“hora establecida en los avisos y no al momento de efectiva apertura de los
sobres de las propuestas”.
Generalmente los funcionarios designados para el acto aguardan, con
los asistentes, la hora respectiva y de viva voz se indica su comienzo, con lo
que se cierra toda posibilidad de admitir nuevas propuestas. En este caso, el
único cuestionamiento posible de quien se considere afectado por haberse
adelantado la iniciación a la hora fijada sólo podría probarse requiriendo la
guarda sellada del reloj utilizado, para su ulterior control con los servicios de
hora oficial, inmediatamente después de concluida la lectura de las pro-
puestas y antes de cerrar el acto porque éste no puede interrumpirse. La
norma legal fulmina con la nulidad de la licitación, el incumplimiento de los
requisitos que ella indica v la exactitud de la hora es de singular importancia
porque fija el momento hasta el que pueden presentarse propuestas.
Las normas de la ley nacional son claras en cuanto indican que “las
propuestas cerradas se presentarán hasta la fecha y hora señaladas para el
acto de licitación..(artículo 15) y que “en el lugar, día y hora señalados en los
avisos, se dará comienzo al acto de la licitación” (artículo 16). Luego veremos
el desarrollo de dicho acto.
g) EL ACTO DE APERTURA DE LAS PROPUESTAS. CONDICIONES DE

ADMISIBILIDAD.
I. Régimen Provincial.
Las propuestas se integran con la documentación y recaudos que
establece la ley, cuyo estricto formalismo y la consecuente sanción de
rechazo por incumplimiento, ha sido objeto de críticas doctrinarias 4B.
Los requisitos de admisibilidad fijados por el artículo 17 de la ley 6021
son los siguientes:
1.1. El sobre cerrado conteniendo el presupuesto de la oferta que será
formulada en la planilla entregada por la Re- 45
partición, con la firma del proponente y del representante |
técnico de acuerdo con la legislación vigente. (
La exigencia de “sobre cerrado", que debe ser “rotulado, indicando

claramente la licitación a que se presenta, su contenido y el nombre del
proponente’’, conforme lo indica la reglamentación, está de acuerdo con la
idea que preside el sistema de conocimiento público y simultáneo de las
ofertas. El representante técnico debe I contar con título profesional
habilitante. i
1.2. La constancia de la garantía. Las ofertas deberán afian
zarse en suma equivalente al 1 % del importe del presupuesto
oficial de la obra que se licita, en efectivo, títulos provinciales a
sus valores nominales, fianza bancaria o fianza por póliza de
seguro,__________________________ ________.
1.3. (La constancia de la capacidad técnico-financiera que no
deberá ser inferior al presupuesto oficial de la obra. Las
Especificaciones Legales particulares indican: 1$ Especialidad
de la obra; 2*? Capacidad técnica: Igual o mayor al monto del
presupuesto oficial y 3? Capacidad financiera anual: Igual o
mayor al monto de la relación presupuesto- plazo. _
45 Fiorini-Mata: Obra citada, pág. 119.

54 SELECCION DEL CONTRATISTA
1.4. La (presentación de la) documentación del proyecto! adquirida
al efecto y visada por el proponente y su re/ presentante
técnico.
1.5. La declaración de sometimiento a la jurisdicción de la Juá ticia
de la Provincia (a cuyos efectos constituirá domicilie legal).
Esta documentación (2, 3, 4, y 5) se presenta separadamentej del sobre
cerrado que contiene la oferta. En la práctica puede ha-j cerse en otro sobre
rotulado.
La ley establece que la omisión de los requisitos que se indican en los
números 1, 2 y 3, “será causa de rechazo de la propuesta en el mismo acto de
apertura por la autoridad que lo dirija”. Haremos su análisis particular
procurando distinguir aquellas transgresiones formales que no influyen en el
tratamiento igualitario de los oferentes. Una aplicación estrictamente literal
de la norma llevaría / al rechazo de la propuesta si ésta fuera presentada en
sobre abierto ) o en planilla no provista por la Repartición. En el primer
supuesto,
si por error se introdujo el sobre de la oferta sin cerrar dentro del
sobre de la documentación, cerrado, cabe advertir que la obligación de

presentación separada ha sido impuesta por la reglamentación y que su
infracción no tiene prevista sanción determinada. En nuestro concepto,
en esas condiciones se cumplirá igualmente con la exigencia en cuestión
de secreto de la oferta, y en cuanto a la planilla puede el oferente haber
confeccionado una similar a la de la Repartición. Importa que contenga
las mismas referencias y no se llegue al extremo del rechazo de
una propuesta por no estar hecha en ‘la entregada-porcia
Repartición”. Con respecto a la omisión de del postulante^la
documentación se debe devolver porque no haTiabido propuesta^ es
decir, es inexistente como~talr~No~sg puede decir ío mismo de la
omisión de la firma del representante técnico que figure en el resto de la
documentación. En nuestro j concepto y constando la asistencia
profesional en la restante docu- \ mentación puede considerarse una
omisión subsanable en el mismo ' acto, si dicho profesional estuviere
presente. En cuanto a su cuestionamiento por la incumbencia de su
título, estando necesitado de investigación, debe deferirse la
consideración de admisibilidad de la propuesta al momento del informe
con el que la Repartición eleva las actuaciones al Ministerio.
La garantía de oferta deberá estar constituida por un monto equivalente
su defecto no es subsanable, de acuerdo con el texto legal analizado. _
al 1 % del importe del presupuesto oficial de la obra y

con el correspondicnte(certificado expedido por el Registró. La ley
La acreditación c acidad técnicnJinancienL-se^ formaliza
no admite excepciones, como podrían ser la invocación de pérdida del

certificado expedido o el error en el monto asignado al contratista. La
omisión o el monto menor al requerido invalida la propuesta. No puede
abrirse la consideración del tema sin riesgo de quebrar el principio de
igualdad entre los oferentes.
2. Rechazo de las propuestas.
El funcionario que dirige el acto, está facultado para disponer el rechazo

de las propuestas en todos estos casos. La reglamentación
señala imperativamente que “se devolverá íntegramente la documentación
al proponente en el mismo acto, dejando constancia en el acta de las causas
del rechazo” (artículo 17, inc. e). No obstante, para que ello no resulte
obstáculo para la prueba por la eventual reconsideración administrativa
de la medida o de la revisión jurisdiccional de la que recaiga en definitiva,
pues el oferente puede sostener un derecho a la admisión de su oferta 40,
deberá cumplirse estrictamente con el artículo 18 del decreto 2652/69,
modificatorio de la reglamentación, en cuanto señala que “toda foja o
plano integrante de cada propuesta será firmado por la persona que
presida . el acto... ”, es decir, esta visación debe hacerse sobre toda la docu-
I mentación de las propuestas presentadas, examinándose luego las j
condiciones de admisibilidad. En esta forma quedará debidamente I
identificada la documentación que se devuelve.
Con respecto a los restantes recaudos de los incisos d) ye) que hayan
sido omitidos, puede ser subsanada su omisión exclusivamente en el mismo
acto de la apertura y no cumplimentándose ' en ese momento la propuesta
deviene inadmisible, haciéndose cons- i tar su rechazo al darse por
clausurado el acto.
Las decisiones que tome el funcionario que dirige el acto, deben ser
motivadas y fundadas con la invocación de la norma legal aplicable
(artículo 108, ley 7647). Son recurribles administrativamente (artículos
86, 89 y 92, ley citada), pero no se suspende su ejecutoriedad ni los plazos
fijados para la sustanciación del procedimiento. Razones de orden
administrativo, de “celeridad, economía y eficacia del trámite” (artículo
7°, ley citada), hacen que estos recursos se sustancien juntamente con la
tramitación de la licitación y se decidan en el momento de la
adjudicación.
En esta etapa del procedimiento nacional la ley 13.064 establece
46 “Los particulares que concurren a una licitación tienen derecho, y

no meramente interés, de que sus propuestas hechas con regularidad sean
consideradas y apreciadas en el momento de la adjudicación; derecho que
por estar regido por disposiciones jurídicas preexistentes, puede ser
reparado juris- dlclonnlmente cuando resulte violado...”, S.C.B.A., 1-10-963;
DJ.B.A., 70-150.
(K) SELECCION DEL CONTRATISTA
quo deben ser desechadas “las ofertas complementarias o propuestas de
modificaciones que fueran entregadas con posterioridad al acto del
remate” (artículo 17).
Igualmente se entiende que se autoriza el rechazo (no recepción) de
las que se intente presentar después de la hora señalada para el acto de
la licitación. Fuera de ello la admisibilidad de las propuestas será
evaluada en los informes y dictámenes que se produzcan y considerada
por el órgano que decida la adjudicación.
La ley fija como recaudo a cumplimentar el depósito de la garantía
de propuesta (artículos 14 y 15) y la presentación de “las propuestas
cerradas” (artículo 15). No obstante, con relación a la garantía el artículo
5*? de las Condiciones Generales (decreto 5428/ 72) establece: “No es
necesario constituir previamente el depósito de garantía del 1 % del
presupuesto oficial salvo que a simple requerimiento del organismo
licitante, sea exigido”.
La exigencia de la acreditación de la capacidad de contratación
anual no inferior a la cifra que resulta de dividir el monto del pre-
supuesto oficial de la obra o trabajo que se licita por el plazo de
ejecución expresado en años y/o fracción de año, según corresponda,
está impuesta por el artículo 22 del Reglamento del Registro de
Constructores que determina que no serán admitidas en las licitaciones las
ofertas de proponentes que no alcancen el monto referido.
La documentación que debe integrar el proponente se indica en el
pliego elaborado por la Repartición nacional y decreto reglamentario de
la ley 13.064 (decreto 19.324/49).
En el ámbito municipal bonaerense los recaudos a cumplimentar

con la presentación de las propuestas serán establecidos por la Or-
denanza que autorice la obra y el pliego respectivo.
La Ley Orgánica municipal ha sido objeto de múltiples y asis-
temáticas modificaciones. La creación del Consejo de Obras Públicas
municipales por ley 8613 (Art. 13) —que no funcionó— ha perdido
vigencia, y en lo que respecta a los pliegos, su conformación y apro-
bación es materia atribuida al Departamento Ejecutivo. Por otra
parte, se ha vuelto a permitir oferentes cuya inscripción en el re-
gistro de obras municipales esté en trámite * 7. Las leyes provinciales de
obras públicas y pavimentación se aplicarán supletoriamente para
resolver las cuestiones no contempladas en la Ley Orgánica municipal y
en los pliegos 46 47.
h) EL ACTO DE APERTURA DE LAS PROPUESTAS. (Continuación).
1. Procedimiento verbal y actuado.
Este procedimiento es verbal y actuado en las leyes de obras

públicas que venimos analizando y coinciden en que una vez iniciado el
acto y antes de procederse a la apertura de los sobres con teniendo las
propuestas, los interesados pueden pedir o formular aclaraciones
relacionadas con el acto. Las preguntas se dirigirán al funcionario que lo
preside y éste dará respuesta sin admitir debate sobre la cuestión. En ese
momento no corresponden más explicaciones que las inherentes a la
forma en que se desarrollará el acto, pues, como se indica en las Bases y
Condiciones legales generales -vigentes en la Provincia: “Antes de
presentar la propuesta el proponente deberá obtener todas las
informaciones relacionadas con la ejecución de la obra. No se le admitirá
reclamación alguna fundada en la carencia de dichas informaciones”.
Iniciada la apertura de los sobres de las propuestas se procede
a su lectura en alta voz para conocimiento de los asistentes, quienes pueden
verificar el cumplimiento de los recaudos legales. Las observaciones se harán
al finalizar la apertura de todos los sobres, una vez ordenada y visada la
documentación presentada en todas sus fojas o planos y pueden referirse al
incumplimiento de cualquiera de los requisitos exigidos por la ley o en
46Art. 143 LOM (Ley 9289): “Los oferentes en las licitaciones de obras públicas
municipales deberán estar inscriptos en el Registro a que se refiere •el artículo 140. Se
admitirán también en las licitaciones a quienes estuvieren gestionando su inscripción
en dicho registro, quedando las propuestas que presentaren condicionadas al resultado
del trámite de inscripción. Será facultativo para el Departamento Ejecutivo disponer
que los Pliegos de Bases y Condiciones exijan la inscripción de los oferentes en el
Registro de Licitadores de la Provincia de Buenos Aires, cuando la envergadura de la
obra o cualquier otro motivo lo justifiquen suficientemente”.
47SCBA: “Los derechos reconocidos a los contratistas por las cláusulas generales de
los pliegos de bases y condiciones de una obra pública, en cuanto se remiten a lo
dispuesto en la ley 6021, han de admitirse cuando no exista disposición especial en el pliego
que los modifique o derogue indubitablemente con referencia al caso concreto” (Causa B.
46.910, “Tiribelli, Italo Argentino”
1 1 1 1 1 18-12-78), (Véase comentario en Cap. VI, parág. 10, letra C).
particular a la omisión o incumplimiento de los recaudos de la propuesta

observada. No se j sustancian las impugnaciones en el sentido procesal de
dar traslado para la réplica; no obstante la obligación de la autoridad
administrativa de motivar sus decisiones finales con referencia a las obser- j
vaciones deducidas ',0.
Otro enfoque de esta cuestión —de le ge ferenda— es considerado por el
profesor Gordillo bajo el rótulo de “Principio de contradicción”, con
fundamento en que: “A veces existen intereses contrapuestos de los mismos
particulares interesados en un procedimiento: conclusos, licitaciones
públicas o privadas, solicitudes de autorizaciones, permisos, franquicias,
exenciones, etcétera. En estos casos el procedimiento adquiere un pleno
carácter contradictorio”. Sostiene el Dr. Gordillo que el carácter
contradictorio del procedimiento administrativo “tiende a afirmarse
universalmente”48 49 50, e invoca igualmente la reforma de 1963 de la LPA
española; enmienda que se refiere a que en la resolución de los recursos
administrativos ordinarios, “.. .si hubiese terceros interesados se les dará, en
todo caso, traslado del escrito de recurso para que... aleguen cuanto estimen
| procedente en defensa de sus intereses legítimos” y que González Pérez
explica con el título de “Audiencia de los interesados” y citas /
jurisprudenciales, en las que se ha considerado “preceptiva la audien- 1 cia
cuando existan otros interesados además del recurrente”.
Siendo el procedimiento administrativo “el procedimiento de la función
administrativa” en la definición del catedrático español 61
y explicada ésta por Alessi52 como la función estatal de “actividad
concreta, dirigida, a través de una acción positiva, a la realización de los
fines concretos de seguridad, progreso y bienestar de la colectividad”;
noción que no obstante su carácter más técnico que jurídico, se integra
con el concepto de que “Administración, en fin, es la emanación de actos
de producción jurídica complementarios...; actos de producción jurídica
del órgano estatal como parte de las relaciones a las que los actos se refieren.
Por tanto, la posición del órgano estatal respecto a las relaciones a las que
se refiere el acto de producción jurídica creado por la función
administrativa, es la de sujeto de la relación misma, tal como ocurre en las
relaciones privadas respecto al sujeto privado parte en la relación”,
resulta, en nuestro concepto, vigente la posición de Langrod 53 sobre la
48v. Infra, pág. III-34, d).
49Gordillo, Agustín A.: Procedimiento y recursos administrativos, 2? ed. Macchi, pág.
87; Tratado de derecho administrativo, ed. Macchi-López, T. 2, págs. XV1I-46 y sgts.
50González Pérez, Jesús: Comentarios a la ley de procedimiento administrativo. ed. Civitas,
Madrid, 1977, pág. 69.
inexistencia de contradicción en el procedimiento administrativo,

afirmando por su parte que hay confrontación —pero no contradicción—
entre el interés público representado por la administración y el interés
privado representado por el administrado, a quien califica de
colaborador en la elaboración de la decisión administrativa y no de un
litigante.
Por otra parte la jurisprudencia española tiene fijado el criterio de
que “El contratista deja de ser, por virtud del contrato, titular de
intereses antagónicos a los de la Administración para convertirse en
colaborador voluntario de la misma en cuanto, en cierta forma, el
contrato administrativo puede considerarse un contrato de adhesión o
un contrato tipo”54.
Finalmente, y retomando las secuencias del procedimiento en el
acto de apertura de las propuestas, resta agregar que la autoridad que lo
dirija puede disponer el rechazo de las que hayan omitido cumplimentar
las exigencias de admisibilidad del artículo 17, ley 6021: sobre cerrado,
garantía, acreditación de capacidad téc-
52 Alessi, Renato: Instituciones ele derecho administrativo, ed. Bosch,

J
Barcelona, 1970, T. 1, pág. 8 y sgts.
53 Langrod, Georges: El procedimiento administrativo no contencioso.
Rev. I JI Ley, T. 196, pág. 1124.
54 Tribunal Supremo de España, sentencia del 15-6-972 citada por
Momio Gil, Oscar: Contratos administrativos (Legislación y Jurisprudencia):
ed. Ministerio do Hacienda. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1978,
pág. 175.
nico financiera; sin perjuicio de lo que hemos expuestos oportunamente M.

Indica en lo pertinente el artículo 18 de la Reglamentación de la ley
provincial que . .de todo lo actuado se redactará un acta, dejándose
constancia del nombre de los proponentes, de los precios que ofrezcan,
monto total, rebajas, aumentos y de las propuestas re- / chazadas,
expresando a quiénes pertenecen y las causas del rechazo”.
2. Denuncias. Impugnaciones.
Mientras que en la ley nacional son los proponentes quienes pueden

dejar constancia de las observaciones que les merezca el acto o cualquiera de
las propuestas presentadas, en la ley provincial se menciona que “todos los
presentes tendrán derecho a hacer sentar j en el acta las observaciones que a
su criterio sean procedentes”, : refiriéndose a “los interesados” cuando los
faculta a pedir las aclara- ' ciones previas al acto. Considerando su carácter
público podría ad- J mitirse la denuncia de incumplimiento de alguna
formalidad legal del acto por parte de quien estando presente en el mismo
no haya 51
51J. Supra, pág. 58. — En este aspecto “El Regí, de Contr. —artículos 39, 42, 46, 57 y 51
— constriñe a la Administración en el procedimiento de selección del co-contratante, a
preferir, como regla general, la propuesta de menor precio, enumerando taxativamente las
causales de rechazo. Ello así, los malos antecedentes no resultan causa suficiente de
exclusión de oferta; teniéndose en cuenta que tales antecedentes habrán de motivar —en su
casóla imposición de las penalidades previstas en la norma de aplicación. Además, debe
tenerse presente la circunstancia de que tales antecedentes pueden acarrear la imposición
de las penalidades a que hace referencia el art. 98 del texto legal citado, como así también la
suspensión o exclusión de la firma, en cuestión, del respectivo registro. En tanto no se
configure ese supuesto, no resulta jurídicamente admisible la desestimación de la oferta de
la empresa incursa en las causales prescriptas por la norma citada, pues el procedimiento
de exclusión debe ajustarse al procedimiento reglado al efecto. Se destaca asi que, frente a
una propuesta de menor precio (art. 46 y concs. Regí, de Contr.), no puede invocarse otro
motivo que la inhabilidad para contratar en que se hallare incurso el oferente, para fundar
el rechazo de la oferta” (Dictámenes de la Asesoría General de Gobierno de la Provincia de
Buenos Aires, Año II revista 4, 1979 página 25, voz licitación; 2) menor precio; exclusión por
malos antecedentes del oferente).
sido proponente; ello en mérito del texto legal citado y del artículo 81 de la
ley 7647 6«.
La inobservancia de las formalidades legales concernientes al acto:
realización en el lugar, día y hora establecidos en los avisos; admisión de
propuestas hasta la hora indicada; apertura de los sobres y comunicación a
los asistentes; derecho de los asistentes y oferentes a formular observaciones
al acto y a las propuestas; constancia en acta de lo actuado, vician el
procedimiento, de acuerdo con la expresa disposición del artículo 18 ya
citado de la ley 6021 y con respecto al orden nacional su validez se juzgará
conforme las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo (artículos
14 y siguientes) y determinan su nulidad, debiendo tenerse en cuenta que “el
cuestionamiento de la regularidad de una licitación comporta implícitamente
la impugnación de la adjudicación dispuesta en su consecuencia.. .” 52 53.
I) PROPUESTA DE MODIFICACIÓN DE LAS “BASES Y CONDICIONES”.

La ley 6021 prevé que simultáneamente con la propuesta "conforme a
los pliegos de bases y condiciones de la licitación”, puedan proponerse por
los concurrentes, por separado de sus ofertas, variantes que modifiquen las
bases y condiciones de la licitación.
En tal caso si el Ministerio aprecia la existencia de ventajas evidentes
con modificación sustancial o innovación técnica en la ejecución del proyecto
se reabrirá la licitación modificando convenientemente sus bases y
condiciones. “El proponente que haya indicado
la modificación que reduzca el costo de la obra o mejore los procedimientos de
ejecución, siempre que ello sea aceptado, tendrá prioridad en la
adjudicación en caso de que su propuesta no exceda un tres por ciento
(3%) de la más baja” computado sobre el monto total de la oferta.
La aceptación de la variante aconsejada requiere el informe fundado
de la Repartición y dictamen del Consejo de Obras Públicas. Con las
52“Toda persona que tuviere conocimiento de la violación de leyes, decretos, o

resoluciones administrativas, por parte de órganos de la Administración, podrá
denunciarlo a la autoridad administrativa”.
53S.C.B.A., 14-3-72; A.S., 972-1-200; D’Onofrio, Nicolás contra Provincia do Buenos Aires,
Dem. Cont. Adm.
SCBA: “En principio, no escapa a la órbita jurisdiccional de la Corte revisar la
aceptación de una propuesta cuando ello fue consecuencia de irregularidades en el trámite
de la licitación, determinantes de patentes infracciones a normas del pliego respectivo,
puesto que no se cuestionaría, propiamente, el Inicio de conveniencia elaborado por el poder
administrador, sino la corrección del procedimiento a que se ajustaría la licitación”.
B. ‘16.311 D’Onofrio, Nicolás O. c/Poder Ejecutivo. Demanda contencioso-
adnilnlstrntiva, 23-VI11-77.
bases y condiciones modificadas de acuerdo con las variantes sugeridas,

se “reabre” la licitación, previo rechazo de todas las ofertas presentadas;
es decir, se inicia el procedimiento para un nuevo llamado a licitación
pública. La preferencia acordada requiere que la nueva propuesta cumpla
con los requisitos de admisibilidad.
J) MEJORA DE PRECIOS.
Cuando entre las propuestas admisibles, dos o más sean igualmente
ventajosas y más convenientes que las demás, la Repartición llamará a
mejora de precios entre esos proponentes exclusivamente, dentro de los
quince días del de apertura de las propuestas, siguiendo el mismo
procedimiento. Los sobres cerrados se recibirán hasta el día y hora
anunciados y en caso de nueva paridad se tendrá en cuenta la mayor
capacidad técnico-financiera disponible de los proponentes (artículo 20,
ley 6021).
En esta oportunidad de decidir el llamado a mejora de precios, la
Repartición adelanta parcialmente el informe técnico de calificación de las
ofertas. El acto es recurrible administrativamente por los excluidos que se
consideren afectados, pero igualmente es, por la medida, ejecutorio
(artículos 86, 89, 90, 91, 92 y 110, ley 7647).
K) TRATO IGUALITARIO.
Durante toda la sustanciación del procedimiento debe mante- V nerse
un trato igualitario entre los oferentes, que en síntesis se traduce en la estricta
observancia de la legalidad, aplicando el ordenamiento que rige la licitación
pública sin ningún tipo de discriminaciones o concesiones que beneficien a
unos en perjuicio de otros, ni tampoco importen introducir modificaciones
en los pliegos
LICITACION PUBLICA 67
de bases y condiciones54 55 56 57 58 Pero, además, “dicho tratamiento no con- 'l

figura una carga unilateral que pesa sólo sobre el poder administrador, sino
que también es consecuencia de la situación jurídica que ha adquirido el
oferente al introducirse dentro del proceso de selección” Bí\
Al respecto ha resuelto la Corte Suprema de la Nación: “Es requisito
fundamental que en la licitación previa a los contratos del Estado ha de
colocarse a todos los proponentes en un pie de perfecta igualdad” ®°. Y este
trato comienza desde la misma confección \ del pliego evitando, por las
condiciones contenidas en el mismo, que quien tenga interés en participar en la
licitación resulte arbitraria- J mente excluido o impedido de hacerlo.
Como lo señala Revidatti81, “el co-contratista puede quedar
determinado por la forma en que el pliego de bases es preparado, y este
aspecto no puede ser omitido en el estudio de los sistemas de selección o
dicho en otros términos que el sistema de selección puede quedar
definitivamente impuesto por la manera como se prepare la base del
contrato”.
El principio constitucional de igualdad (Art. 16 CN; art. 10 de la de
Buenos Aires) proscribe el trato discriminado y legitima para la
impugnación del pliego dirigido. “.. .es evidente que las personas que
pretenden ser contratistas pueden considerar que la elección legal de un
procedimiento lesiona sus intereses, al disminuir sus posibilidades de
llegar a ser parte en el contrato que la Administración pretende celebrar”fla.
54S.C.B.A., Ac. y Sent. 1964-11, pág. 423.

55Fiorini-Mata: Obra cit., pág. 127.
56C.S.N., noviembre 24-937. La Ley 8-789.
57Revidatti, Gustavo Adolfo: Valoración de los sistemas de selección de contratistas, en
Contratos públicos. Primer Congreso Internacional de Derecho Administrativo.
Universidad Nacional de Cuyo. Universidad de Mendoza. Asociación Argentina de
Derecho Administrativo. Edición Mendoza, Argentina, 1980, pág. 171 y sgts.
58Boquera Oliver, José María: La selección de contratistas, cit pág. 38, Cfr, Bercaitz,
Miguel Angel, Teoría general de los contratos administrativos, ed, Depnlma, Buenos Aires,
1952, pág. 267 y segunda edición, 1980, pág. 332, N'< 1 4 6 ; Mairal, Héctor A.: Licitación
pública, ed. Depalma, 1975, pág. 115.
m SELECCIÓN DEL CONTRATISTA
1) ACCESO A LA ACTUACIÓN Y DERECHO DE PETICIONAR.

Con posterioridad al acto de apertura de las propuestas sólo “podrán
considerarse (ácíaracioneiS que no alteren sustancialmente la propuesta
original, no modifiquen las bases del remate, ni el principio de igualdad
entre todas las propuestas” (artículo 17, ley 13.064). Fuera de estas
presentaciones y de las correspondientes al análisis de los precios, impuestas
a los dos proponentes cuyas propuestas sean de menor monto, que deben
efectuarlas dentro de las 48 horas de aquel acto, de acuerdo con las Bases y
Condiciones Generales de la Provincia (artículo 10) cuando no se haya
establecido dicha exigencia para la oferta, los proponentes sólo podrán
peticionar en relación con el procedimiento o a las consideraciones técnicas
que se efectúen respecto de su oferta, para lo cual tienen garantizado el
acceso a las actuaciones (artículo 11, ley 7647 y artículo 38 del decreto
1759/72, reglamentario de la ley 19.549).
Resulta muy ilustrativo para el reconocimiento de ese derecho, cuyo
ejercicio no puede ser impedido o restringido por la autoridad
administrativa, la transcripta sentencia firme del Juez Federal de La Plata:
La Plata, junio 9 de 1972.

Autos y Vistos:
Para dictar sentencia en este amparo expediente número 40.306

del año 1972; y Resultando:
I. — Que a fs. 9/11, Branco, Sociedad en Comandita por
Acciones se presenta incoando acción de amparo contra la Ad-
ministración de la Destilería La Plata de Yacimientos Petrolíferos
Fiscales.
II. — Que la accionante lo hace por considerarse lesionada por la
conducta del mencionado Organo Administrativo Nacional que
vulnera el derecho de la defensa en juicio, que reconoce su antecedente
legal en el artículo 18 de la Constitución Nacional.
Que la conducta que se menciona está dada por la negativa de la
Destilería local, de permitir el acceso, a la actora, al expediente
administrativo de licitación pública número 3.207, siendo la accionante
firma oferente en dicha licitación.
III.— A fs. 12 el Tribunal admite la presente acción teniendo
por parte al presentante de fs. 9/11, y ordena se oficie a la
Destilería La Plata de Yacimientos Petrolíferos Fiscales, a fin de
que la misma informe a tenor de las preguntas en dicha
providencia consignadas, lo que así hace la interrogada —fs. 16—,
originándose en dicha respuesta la providencia de fs. 17 y
posteriormente la de fs. 19, dando cumplimiento la accionada a fs.
107; y
Considerando:
I. — Que de autos surge en forma inequívoca, que el hecho del que se
agravia la actora —negativa de la Administración i de la Destilería local a
permitir el acceso al expediente de li- \ citación pública número 3.207— se
encuentra acreditado por la respuesta dada por Yacimientos Petrolíferos
Fiscales a fs. 16
y por el artículo 3^ del Título XVII de la orden 20-B-Rcv. II de bases para
licitaciones públicas, privadas y presupuesto que _ obra a fs. 50 de autos,
quedando en esta forma demostrado la flagrante vulneración del principio
de la defensa en juicio, que consagra el artículo 18 de la Constitución
Nacional, impidiendo de esta manera la Administración de la Destilería
accionada, que la accionante—que por tener calidad de oferente en la
licitación pública a la que se ha hecho referencia, tiene un interés legítimo—
haga valer sus derechos, ya que para esto, le es imprescindible el acceso al
expediente administrativo oportunamente solicitado.
II. — Que debe arribarse a la conclusión de que la negativa
cuestionada y que tiene su razón legal en la Orden 20-B, Título
XVII, artículo 3? (fs. 59, parle in fine) adolece sin lugar a dudas del
vicio antijurídico de arbitrariedad, ello en cuanto afecta el
principio constitucional de la defensa en juicio —habiendo dicho
la Corte Suprema que la garantía de la defensa en juicio, es
aplicable enteramente al procedimiento adminis-
trativo—, por lo cual es procedente declarar que la negativa
mencionada, es a todas luces antijurídica, ya que afecta a la ley— en la
especie, el artículo 18 de la Constitución Nacional.
Por todo lo cual concluyo haciendo lugar al amparo incoado por

Blanco, Sociedad en Comandita por Acciones ordenando a la
Administración de la Destilería La Plata de Yacimientos Petrolíferos
Fiscales, permita el acceso, a la accionante, al expediente de licitación
pública número 3.207, debiendo dejarse constancia en esas actuaciones
que se ha efectivizado el acceso ordenado y debiendo dar
cumplimiento dentro de las veinticuatro horas de notificada la
presente.
Costas a cargo de la accionada.
Consentida o ejecutoriada que sea la presente, cúmplase y
archívese.
CARLOS FEDERICO GARCÍA
Juez Federal
11) EL INFORME DE EVALUACIÓN DE LAS PROPUESTAS.

Dentro de los siete días hábiles de celebrado el acto licitatorio (art. 22,
Regí, ley 6021) o de mejora de los precios en su caso, la Repartición debe
producir un informe fundado evaluando las propuestas admisibles y
aconsejando su consideración en un orden de conveniencia. Puede incluso
advertir la existencia de una propuesta inadmisible —por incumplimiento de
los requisitos legales— que no haya sido observada y rechazada en el acto de
la apertura, y en tal caso, aconsejar su descalificación.
Este informe constituye un dictamen técnico, pues aconseja al órgano
que va a decidir la adjudicación —que en algunos casos se delega en
comisiones de “preadjudicación” o ad hoc— y si bien es cierto que no es
vinculante 59, un apartamiento de sus conclusiones lo obligaría a motivar
suficientemente el acto, para justificar la con-
veniencia de una oferta que no sea la ubicada en primer término. El
informe es irrecurrible administrativamente (artículo 87, ley 7647; artículo
80, decreto nacional 1759/72). Las leyes específicas de obras públicas y
sus reglamentaciones no contemplan la posibilidad de su impugnación
(como lo hace el Reglamento de Contrataciones del Estado, decreto
5720/72, en su artículo 61, inciso 79), por lo quei resultan aplicables como
supletorias, las normas de procedimiento! administrativo. No obstante, el
59En el sentido de que, en tal caso, el órgano que decide no podría adoptar una
resolución contraria. Marienhoff, ob cit. T. lo, Np 20 y Diez Manuel María, El acto
administrativo, pág. 45; Cfr. Dromi, José Roberto. Instituciones de derecho administrativo, ed.
Astrea. Buenos Aires, 1973, pág. 320;
LICITACIÓN PUBLICA 71
acceso al informe y la presentación! de consideraciones técnicas sobre las

formuladas con respecto a su oferta, no puede ser impedido al oferente.
Cuando se aconseje la adjudicación a un proponente cuya oferta ) no
sea la de menor monto, deberá fundamentársela fehacientemente, |
mediante un estudio técnico-económico, cuyas bases deberán estar Jí insertas
en el pliego de licitación (art. 23, decreto 6113/72). Además, cuando se trate
de contratos cuyos montos, excluidas las reservas de ley, no excedan del
límite fijado para las contrataciones por parte de los directores de
Repartición, el informe del artículo 22 de la ley 6021 debe provenir de una
comisión “ad hoc” de acuerdo con el principio de que debe ser producido
por un órgano distinto del que adjudica.
Simultáneamente con el informe, de oficio se devuelven las
garantías a los proponentes cuyas ofertas se aconseje desechar. La
Repartición cumple para ello con la disposición emanada de la ley.
Es decir, producido el informe con el orden de mérito aconsejado,
automáticamente se procede a endosar las boletas de depósito de
garantía, devolviéndose igualmente las cartas de fianza correspondientes
a las propuestas que se acmiscjáêchazar; aunque ello no implica el retiro
definitivo de las ofertas.----------------------
Bezzi, Osvaldo M., Ley de procedimiento administrativo, ed. Piálense, pág. 72. En contra:
Fiorini-Mata, oh. cit., pág. 142, quienes consideran que: “En virtud de una habilitación
legal, los órganos de decisión delegan en las comisiones asesoras las atribuciones de
contenido técnico y, en consecuencia, los dictámenes adquieren carácter vinculante y
no pueden ser sustituidos por el órgano delegante". “La aprobación no puede revisar el
juicio técnico que contiene el dictamen sino la legitimidad del procedimiento seguido”
(p. 148).
m) LA OFERTA MÁS CONVENIENTE O VENTAJOSA.
Indica la ley 6021 que la adjudicación recaerá sobre la propuesta más

ventajosa, “calificado de acuerdo a lo que disponga la reglamentación”,
mientras que la ley 13.064 la refiere a la más conveniente (artículos 23 y 18,
respectivamente).
En el “Primer Congreso de la Industria de la Construcción de la
Provincia de Buenos Aires”, realizado en La Plata en el mes de se tiembre
de 1968, al considerarse la ponencia que sobre el tema presentara el
participante doctor Julio A. Migoni, tuvo lugar un debate que, por su
aporte clarificador transcribimos en lo pertinente:
“Dr. Migoni. Con esta ponencia se trata de demostrar que en
la legislación vigente están dadas las condiciones para permitir al
administrador que mediante pautas objetivas no se vea constreñido
a adjudicar, necesariamente, a la oferta de menor monto, en las
licitaciones públicas... La reglamentación siguió la tradición en la
materia, porque estableció —y continúa estableciendo— que
cuando se aconseje no adjudicar a la oferta de menor monto,
deberá hacerse en base a un estudio técnico- económico cuyas
bases deberán estar insertas en el pliego de licitaciones. Esta
facultad otorgada por el reglamento a la Administración, por lo
menos en Vialidad, no fue recogida y se sigue adjudicando siempre
a las ofertas de menor precio, con los perjuicios que en algunos
casos hemos podido comprobar...” “Ing. Schiffini (Urano A.).
Compenetrado totalmente en el problema planteado, entiendo que
la modificación de la ponencia por parte de la comisión implica un
poco una reiteración de lo que dice la ley misma. La ley está
perfectamente, pues dice que recaerá sobre la oferta más
conveniente o ventajosa. Y al decir “conveniente o ventajosa”,
implica todos los aspectos relacionados con la oferta, con el precio,
etcétera.”
“Señor Presidente (Ing. Bibiloni, Filiberto). Ing. Schiffini:
quiero aclararle que la ley, efectivamente, dice “la más conve-
niente” pero eso es muy poca definición. Lo que ha pretendido el
Dr. Migoni, considero que con mucho acierto, es avanzar un poco
más en ese terreno, o sea, que este Congreso especialmente por la
importancia de las instituciones que lo integran, haga una
recomendación que aclare más qué es “la oferta más conveniente..
Dr. Aguerre (Carlos O.). Quiero aclarar al Congreso que la
ponencia del doctor Migoni tiene por objeto liberalizar un poco al
funcionario que está encargado de adjudicar una licitación pública

de lo que enmarca en este momento la ley de la Provincia de
Buenos Aires, por ejemplo, y a la cual nos estamos refiriendo.
Efectivamente, tal como se ha señalado acá, la ley 6021 establece
que la adjudicación se hará a la propuesta más ventajosa, pero el
decreto reglamentario dice que en los casos en que se aconsejare
adjudicar a una propuesta que no fuera la más baja, deberán estar
dadas las condiciones para el juzgamiento de esa bondad o de ese
tipo de ventaja de la oferta, en el pliego de bases y condiciones de
la licitación
“Ing. Coll (Jaime B.). .. .Normalmente con los certificados de
capacidad los funcionarios se ven impedidos de adjudicar a otra
oferta que no sea la de menor precio.”
“Dr. Aguerre. Precisamente es muy cierto lo que dice el
ingeniero Coll. El funcionario nunca —o casi nunca— puede
apartarse del factor precio para efectuar una adjudicación...
Entonces, lo que se pretende acá con esta ponencia es permitir que se
establezcan algunas pautas de tipo objetivo que lo liberen al
funcionario de la obligación de tener que adjudicar una obra a una
empresa que sabe que no va a poder cumplir....’ Finalmente, se
aprobó la ponencia con el siguiente texto:
“A los efectos de la adjudicación de las obras públicas, el precio de
las ofertas será uno de los elementos a tomarse en consideración. La
conveniencia no deberá fundarse exclusivamente en el precio de la
oferta, sino que deberán tenerse en cuenta otros factores de ponderación,
tales como el comportamiento observado por la empresa, su
equipamiento, su mayor capacidad técnico-financiera, etc., sin perjuicio
de lo que dispongan los pliegos de bases y condiciones; todo lo cual
deberá ser incorporado a la reglamentación de la Ley de Obras Públicas”
0J
.
G-l Versión taquigráfica publicada por la Cámara Argentina de la Construcción. I.a
Plata, págs. 84-88.
También Mó 60 61 dice con relación al texto de la ley nacional, que ‘7a

administración no está obligada a adjudicar la obra a quien ofrece hacerlo
por el precio más bajo. Es indudable que el precio más bajo no es el único a
considerarse. La solvencia moral y material del contratista, la competencia
técnica, trayectoria recorrida en la ejecución de obras públicas y privadas,
mejor calidad de materiales dentro de los exigidos por los pliegos de
especificaciones, etc., son factores que pueden inclinar la balanza en favor de
una oferta que puede no ser la más barata”.
Esta transcripción de autorizadas opiniones sobre el tema específico
refirma la necesidad de afianzar el funcionamiento de los Registros de
licitadores o de constructores de obras públicas con una tarea investigativa y
de control para contar permanentemente con elementos de juicio que le
permitan informar sobre la moralidad y cumplimiento de las empresas
inscriptas, además de su capacidad técnico financiera; como puede hacerse
en el caso particular de licitaciones precedidas de una preselección de firmas
cuyo objeto obliga al estudio exhaustivo de los antecedentes de los probables
contratistas o como en el caso de licitaciones internacionales, que por su
carácter abierto, la evaluación de la propuesta se hace con el estudio de sus
antecedentes por parte de la misma comisión que rendirá el informe de
conveniencia 0<!.
n) CESIÓN DE LA OFERTA.
La ley nacional admite que una vez presentada la propuesta
o hecha la adjudicación, el proponente o adjudicatario puede traspasar
sus derechos en todo o en parte, con el consentimiento de la autoridad
competente, que lo acuerda como excepción y por lo menos, con iguales
garantías (art. 19). De ello se sigue que queda confiado a la autoridad
administrativa aceptar la cesión o transferencia de una oferta a un tercero
o a otro interviniente en la licitación.
60Mó, ob. cit., pág. 155.

61Por ejemplo, en los llamados de la Entidad Binacional Yacyretá (E. B. Y.), Art. III del
Tratado de Argentina y Paraguay, del 3 de diciembre de 1973, aprobado por ley 20.646. En
el apéndice legislativo se incorpora, en lo pertinente, el Reglamento de Yacyretá.
Sobre el tema: Bezzi, Osvaldo Máximo: La licitación pública en la selección del
contratista internacional, en Contratos públicos (Primer Congreso internacional de derecho
administrativo, Mendoza, 1977, ed. 1980 cit.) y Mata, Ismael: Licitaciones públicas
internacionales, conferencia en las “VII Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo y
Primera de la Cuenca del Plata”. Posadas, octubre de 1980. Publicación en preparación por
la Asociación Argentina de Derecho Administrativo e Instituto Superior del Profesorado
“Antonio Ruiz de Montoya”, de Posadas (Misiones).
No se comprende cómo, aun habiéndose reconocido en el debate

parlamentario, como lo recuerda Mó, el carácter “intuitu personae” del
contrato de obra pública se haya sancionado una norma que posibilita la
quiebra del principio de igualdad entre los oferentes, pues no se trata de
que ofrezca “iguales garantías”, sino que podría cambiarse el concepto y
capacidad técnico-financiera del empresario.
o) CERTIFICACIÓN SOBRE SALDO DE CAPACIDAD FINANCIERA ANUAL.
Antes de procederse a la adjudicación, el Ministerio requerirá al

Registro de Licitadores (Sección Obras) de la Provincia, un certificado del
saldo de capacidad financiera anual que deberá cubrir 62 63
62los importes a eiecutar~por año de acuerdo al plazo de la obra y

presupuesto oficial (art. 15, Ap. 1P, Regí.), pudiendo darse el caso de que,
como resultado de dicha certificación, la oferta indicada en primer
término deje de ser admisible, siguiéndose entonces el orden aconsejado
en el informe de evaluación correspondiente a las propuestas, aunque se
haya reintegrado la garantía respectiva.
63Este hecho puede producirse con contratistas a los que se les
adjudica otras obras, ínterin se sustancia la licitación pública considerada.
Aunque expresamente no lo dice la reglamentación, si en opor- A
tunidad de requerirse el saldo de referencia surgiera la existencia de I una
sanción que inhabilite para contratar, el Registro deberá informarlo,
quedando descalificado el oferente,ls.
67 Mó, ob. cit., pág. 166.

68 Ver fallo S.C.B.A., D.J.B.A., 944-IV-533.
p) MANTENIMIENTO DE LAS OFERTAS.

“Los proponentes deben mantener las ofertas durante el plazo fijado en
las bases de la licitación", dice el art. 20 de la ley nacional y en la 6021 (art. 22)
se prevé el plazo de noventa días contados a partir de la fecha de la apertura
de las propuestas para resolver la adjudicación y, excedido el mismo, debe
requerirse previamente la conformidad o mantenimiento de la oferta 0ÍI.
El fundamento jurídico de la obligación legal de mantener la propuesta
por un tiempo determinado es que constituye una oferta de contrato64 65.
B) La decisión final sobre la licitación pública.
A) ORGANO COMPETENTE.
1. Principio general.
En el derecho público nadie se discierne a sí mismo una competencia,
sino que ella le es atribuida al órgano por la norma, conforme lo establecen
las leyes de procedimiento administrativo: ley nacional 19.549, artículo 3^ y
7647 de Buenos Aires, artículo 3^. En contra de esas normas y del principio
que ellas sustentan, la SCBA ha adelantado- un criterio dogmático que
excede la situación del caso y sosteniendo el “reconocimiento de
competencias implícitamente atribuidas a los órganos administrativos”,
señaló: “El vetusto principio de que en derecho administrativo la
competencia era la excepción y la incompetencia la regla, y que por tanto
toda competencia debía estar conferida por norma expresa, ha sido superado
por el progreso de la ciencia jurídica y los requerimientos de una realidad día
a día más. compleja, que exige un mayor y más calificado despliegue de
activi
64SCBA: “Está impedido de retirar su oferta el proponente a quien se adjudicó la

licitación dentro del plazo previsto con ese fin, sin que obste que la notificación le llegase
con posterioridad y cuando ya había comunicado su desistimiento” (La Ley, T. 104-45).
65Cfr. Boquera Oliver, José María, La selección de contratistas, cit. pág. 111 y Diez,
Manuel María, La oferta, en Contratos públicos, cit. pág. 328.
dad administrativa” (B. 47.882, “Rabinovich”, 10-VI-80). El principio en

esta materia es que el llamado a licitación pública sea dispuesto —o
autorizado— por la misma autoridad que adoptará la decisión final y que, en
su caso, suscribirá el contrato respectivo, sin perjuicio de que la competencia
puede delegarse cuando una norma legal faculta a ello, como ocurre en las
leyes orgánicas de ministerios 66. En el orden nacional, la ley de contabilidad
fija los montos de las contrataciones que serán aprobadas por el Poder
Ejecutivo y el respectivo Ministro, en su caso, así como también que el Poder
Ejecutivo determinará en cada jurisdicción los funcionarios facultados para
autorizar y aprobar las contrataciones (arts. 57 y 58 y decreto 5720/72).
La ley 6021 establece que los contratos serán suscriptos por el Ministro
respectivo o por los funcionarios que determine la reglamentación y
conforme a los montos que la misma establezca (art. 26), no obstante que por
acto expreso puede el Ministro delegar funciones administrativas.
La aprobación del acto Imitatorio y la suscripción del contrato deben
ser hechos por el Gobernador, sin perjuicio también de la facultad de delegar
en el Ministro, en el supuesto de un llamado a licitación que se aparte de la
reglamentación legal (preselección del contratista o licitación “abierta”, por
ejemplo).
"... El Intendente y Presidente del Concejo, cada cual en su esfera, son

las únicas autoridades facultadas para decidir adjudica
66Artículo 20, ley nacional 20.524: “Facúltase al Poder Ejecutivo para delegar a los
ministros, la resolución de asuntos de carácter administrativo de acuerdo a lo que
determine expresa y taxativamente por decreto, sin perjuicio de su facultad de avocación.
Los ministros podrán delegar la resolución de asuntos relativos al régimen económico y
administrativo de sus respectivos departamentos, en los funcionarios que determinen
conforme a la organización de cada área, sin perjuicio del derecho a los afectados de
deducir los recursos que correspondan”.
Artículo 11, letj orgánica de ministerios de Buenos Aires, N° 9300 (B.O. 20-4-79) “El
Gobernador podrá delegar en los ministros o funcionarios que en cada caso se determinen,
facultades de su competencia. Los ministros podrán delegar en forma expresa, sus
facultades propias. La delegación se ajustará a la competencia de los respectivos
Departamentos de Estado y en ningún caso podrán delegarse las atribuciones que se
reciban por delegación”.
ciones”, sin perjuicio de que “la Dirección de los

como administradora de los bienes
organismos descentralizados,
municipales tendrá las obligaciones, deberes y derechos
puestas sin que ello confiera derecho alguno a los proponentes. Se trata
de una potestad administrativa antes incluida en el art. 134 LOM, cuyo
ejercicio es incuestionable aun ante la imprevisión del pliego. La SCBA
ha distinguido entre el derecho a ser admitido en la licitación y el de
asistir a la adjudicación del contrato (es decir, llegar hasta esa fase), luego
de un trámite regular y siendo la oferta más conveniente.
que esta ley acuerda al Intendente y al Presidente del
Concejo en sus respectivas administraciones (Art. 154 y
216, L O M - Art. 4? y 5?, Ley 9448).
La ley 8851, modificatoria de la ley orgánica municipal atribuye al D. E.
(Intendente) la competencia para adjudicar una obra licitada públicamente,
si se hubieran presentado dos o más proponentes. Si hubiera un solo oferente
podrá hacerlo, previa valoración de su conveniencia mediante resolución
fundada. Podrá desechar todas las pro
B) CONTROL DE LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO LICITATORIO.

En primer término, la autoridad administrativa debe pronunciarse
sobre la aprobación de la licitación en mérito de haberse cumplido el
procedimiento legal, con las publicaciones ordenadas y la "observancia de la
igualdad entre los concurrentes. Se trata de un controTcIe legalidad y si se
aprecia un incumplimiento de las formas, el criterio de saneamiento debe ser
muy restrictivo, es decir, limitado a la convalidación de irregularidades u
omisiones intras
cendentes 74. Vician el procedimiento, causando su nulidad, la omisión

de las publicaciones, la apertura en día de asueto administrativo, en lugar y
hora distinta al anunciado, el cambio de las bases y condiciones, la exclusión
comprobada como injustificada, de un oferente; debiendo procederse en tales
supuestos a reabrir la licitación con el mismo pliego que le sirviera de base.
Al pronunciarse sobre este aspecto en el sentido expresado, obviamente no
corresponde considerar las propuestas presentadas.
C) OFERTAS INADMISIBLES O INCONVENIENTES.

Las ofertas inadmisibles, juzgadas con independencia del precio —por
no ajustarse a los requisitos de la ley, reglamentación o pliego e incluso por
condicionar la oferta— que hayan superado el rechazo del acto de apertura
en el caso de aplicación de la ley provincial o sean descalificadas
posteriormente por el informe actualizado del Registro, deben ser
desechadas en este mismo acto 7B.
Igualmente, habiéndose aprobado la licitación, pueden ser rechazadas
todas las ofertas admisibles, por razones de conveniencia, sin que ello dé
lugar a reclamo alguno (art. 18, ley 13.064; art. 23, ley 6021; art. 134, Ley
Orgánica Municipal, modificado por ley 8613).
74 SCBA: “Si bien el contenido de las ofertas debe conformarse a las bases de la
contratación, o sea a los pliegos de bases y condiciones, el mero desajuste en detalles
intranscendentes no autoriza sin más la necesidad de rechazarlas, como en aquellas licitaciones
que, razonablemente, aparezcan como susceptibles de pronta y eficaz subsanación, sin
dejar de tener en cuenta que determinadas evaluaciones deben quedar necesariamente
reservadas al poder administrador, atendiendo a la naturaleza y exigencias del servicio
cuya prestación determinara el llamado a licitación.”
B. 46.311 D Onofrio, Nicolás O. c/Poder Ejecutivo. Demanda contencioso-
administrativa. 23-VIII-77. 67
D) IMPUGNACIONES.
Simultáneamente se considerarán, con los fundamentos legales
pertinentes en la motivación del acto (art. 108, ley 7647; art. T} inc. e), ley
19.549), todas las cuestiones, impugnaciones y recursos planteados por los
concurrentes, fijándose la posición de la Administración y decidiendo
67S.C.B.A.: “En las licitaciones, si bien debe rechazarse una propuesta en el acto de su
apertura si el proponente no se encuentra inscripto en el registro permanente de lidiadores
(artículos 21 y 22, ley 4.538), la Administración puede hacerlo después, si con posterioridad
el adjudicatario ha sido eliminado de dicho registro; máxime cuando que para la
eliminación se tienen en cuenta no tratándose de las que son del derecho común, causas
fundadas en la conveniencia y aseguramiento de una correcta ejecución de la obra” D.J.B.A.
944-IX-533, fallo del 11-7-1944).
además las situaciones comprobadas en las que los proponentes o

representantes técnicos se hallen interesados en dos o más propuestas o que
exista entre ellos el acuerdo reprobado por el artículo 24 de la ley 6021.
E) DEVOLUCIÓN Y PÉRDIDA DE LA GARANTÍA.

Las garantías correspondientes a las ofertas declaradas inadmisibles en
este acto y de las desechadas por inconvenientes, serán devueltas a los
interesados.
Los concurrentes que desistan dentro del plazo de mantenimiento de
las ofertas e igualmente los adjudicatarios que no concurran a firmar el
contrato 68 69, perderán la garantía y serán pasibles de las sanciones
pertinentes en el Registro de Licitadores. Los que desistan después del plazo
de mantenimiento tienen derecho a obtener la devolución de dicha garantía.
F) ADJUDICACIÓN.
Resueltas todas estas cuestiones, previos los dictámenes legales, se
procede a la elección de la propuesta más conveniente o ventajosa; oferente
al que se le adjudica el derecho a la contratación. “Se trata, pues, de una
declaración de voluntad administrativa que cierra el vínculo jurídico con el
oferente’ 7".
En el caso de única oferta, expresamente la ley nacional establece que
ello no impide la adjudicación (art. 18) e igualmente el artículo 23, segunda
parte, de la Reglamentación provincial. En cuanto a la ley orgánica municipal
establece que “Licitada públicamente una obra, si existieren dos o más
ofertas válidas, el Departamento Ejecutivo podrá proceder a su adjudicación’
y agrega (art. 134, ley 8851) que “Si existiere una sola oferta válida, el
68S.C.B.A.: “La expresión utilizada por la adjudicataria en nota dirigida al Ministerio
de Obras Públicas ‘con el objeto Je rechazar la adjudicación de Ja obra’... importa un
desistimiento, un retiro de la oferta en los términos del articulo 25 de la Ley de Obras
Públicas 6.021” (A. S. 070-1-63).
69Sayagués Laso, Enrique, La licitación pública, cit., pág. 51 y Tratado de derecho
administrativo, Montevideo, T. I9, pág. 565.
SCBA: El juicio de conveniencia mediante el cual, la administración rechaza
una propuesta en el momento de adjudicar la licitación, elaborado en ejercicio de facultades
que le competen naturalmente, queda excluido de la censura de esta Corte, salvo que se
demuestre que fue producto de razonamientos inaceptables, al extremo de concretar una irritante
arbitrariedad.”
“El supuesto derecho a ser adjudicatario en una licitación, se sitúa según la doctrina,
en la categoría de los “derechos condicionales”, que en nuestra legislación equivalen al
“interés legítimo.”
B. 48.117: Dígito S.R.L., c/ Banco de la Provincia de Buenos Aires. Demanda
Contencioso - Administrativa, 6-XII-79.
Departamento Ejecutivo podrá adjudicarle la obra, previa valoración de su
conveniencia mediante resolución fundada”.
Dentro de los dos días hábiles subsiguientes al de la firma del acto de
la adjudicación, se notificará personalmente, por cédula o telegrama
colacionado al adjudicatario70 71, quien deberá concurrir a la Repartición a
firmar el contrato dentro de los treinta días (art. 26, Regí.). Igualmente debe
notificarse la resolución a los restantes interesados, aunque los recursos
administrativos o jurisdiccionales que se interpongan no tienen efectos
suspensivos y por lo tanto la contratación se concretará igualmente pese al
cuestionamiento de la adjudicación o de la regularidad del procedimiento,
que comporta implícitamente la impugnación de la adjudicación dispuesta
en su consecuencia T0.
G) MORA DE LA ADMINISTRACIÓN.
La ley contempla la posibilidad de “demora” en la firma del contrato

por parte de la Administración, pero como el plazo dentro del cual debe
suscribirse el instrumento está determinado por la reglamentación citada,
ello se producirá una vez transcurridos los treinta días subsiguientes al de la
notificación al adjudicatario, en cuyo caso éste puede desistir de su
propuesta con derecho a percibir intereses desde la fecha de la licitación,
sobre el importe de la garantía presentada, acompañando la constancia de la
fecha en que se hubiera dispuesto su reintegro.
H) DESISTIMIENTO POR LA ADMINISTRACIÓN.
Si es la Administración que desiste de la firma del contrato con el

adjudicatario, está obligada a indemnizar los perjuicios que ello cause a
aquél. Compartimos la doctrina del fallo de la Corte. Suprema de Santa Fe,
que señala: “La adjudicación en una licitación hecha por la Administración
Pública, crea en favor del postor elegido un derecho subjetivo en virtud del
cual puede exigir el cumplimiento del contrato objeto de la licitación. Si la
70El procedimiento de notificación está reglado en la ley 7647, arts. 62 a 66. El siguiente
fallo de la SCBA hace mérito del “conocimiento fehaciente” del acto: “Pese a que la
notificación de la adjudicación de la licitación no fue practicada en el domicilio constituido
por el oferente, sino en otro donde éste realiza ¡a mayor parte de sus actividades, el
conocimiento fehaciente de la adjudicación demostrado a través de innumerables
constancias de la causa suple la falta de notificación formal, con todos los efectos legales
consiguientes.” B. 46.929: Constructora Morlaz S.A.V.I. y C. c/ Mun. de Lanús. Dem. Cont.
Adm. 10-IV-79.
71S.C.B.A., 14-3-72 D’ Onofrio, Nicolás O. c/Provincia de Buenos Aires, A.S. 972-1-
200.
Administración se arrepiente, luego de perfeccionado el acto, forzoso es que

indemnice al adjudicatario los daños que le hubiere causado Sü.
El otro aspecto a considerar en esta hipótesis es si con su desistimiento
la Administración podría hacer una nueva adjudicación a otro oferente.
Consideramos que no, pues la Administración no puede revocar sus propias
decisiones creadoras de derechos subjetivos, notificadas a los interesados,
por los principios de la cosa juzgada administrativa72 73, y las disposiciones
legales pertinentes (ley
72Causa “Hilbert, Santiago y otro v/Provincia de Santa Fe”, J. A. 1950 - II, pág. 278, y
Greca, Alcides, El Régimen de la licitación en los contratos administrativos, 1940, pág. 10.
73Cosa juzgada administrativa es una síntesis conceptual de los requisitos que hacen
irrevocable, inmutable o inextinguible el acto administrativo en sede administratim. (Marienhoff,
obra cit., 1» ed. T. II, No 522).
7647, art. 114; Código Contencioso - Administrativo de la Provincia,
art. 5?; ley 19.549, art. 18, 1? parte).
I) CADUCIDAD DE LA ADJUDICACIÓN.
La decisión final sobre la licitación involucra plurales cuestiones, como
se ha visto, pero el procedimiento en materia de obras públicas no se agota
con ese acto —como ocurre en otros contratos adminis- tivos que se
perfeccionan con la notificación de la adjudicación—, sino que culmina con
la firma del respectivo contrato; oportunidad en que debe considerarse
clausurado el procedimiento de la licitación pública.
El adjudicatario debe concurrir a la firma del contrato integrando la
garantía correspondiente. Si no lo hace o ésta es insuficiente o inadecuada
conforme a la exigencia del pliego o si en definitiva no concurre dentro del
plazo fijado, la Administración puede proveer una intimación bajo
apercibimiento, y en su consecuencia, declarar la caducidad de la adjudicación
con pérdida de la garantía de oferta, aplicando las sanciones correctivas a
que hace lugar la conducta del empresario. (Ley 7647, art. 119).
La situación prevista en la ley nacional establece que en caso de
incomparecencia del adjudicatario a la firma del contrato se puede hacer una
nueva adjudicación, considerando el orden de conveniencia de las ofertas
restantes (art. 21).
En el régimen legal provincial, si el adjudicatario no se presenta “en
forma y tiempo”, es decir, con los recaudos exigidos y dentro del plazo
notificado, pierde el depósito de garantía y será suspendido en el Registro de
Licítadores. No se prevé expresamente la adjudicación a la oferta que siga en
orden de conveniencia, pero en nuestro concepto, teniendo en cuenta que el
procedimiento licitatorio no ha concluido y que por lo tanto la autoridad
administrativa a la que corresponda la dirección de las actuaciones puede
adoptar “las medidas necesarias para la celeridad, economía y eficacia del
trámite" (art. 7'\ ley 7647) y la necesidad de atender el interés público, no
existe impedimento legal para que así se haga 74.
En presencia de actos administrativos regulares y notificados, no es, sin
duda, el ejercicio de la potestad revocatoria o anulatoria de la
Administración lo que permitirá la solución jurídica del caso. Tanto la
doctrina 75 como la legislación sobre procedimiento administrativo
74Cfr. Fiorini, Bartolomé A.: Manual de derecho administrativo, T. lo, I>AK. m.

75Forsthoff, Erost: Tratado de derecho administrativo. Madrid, 1958, págs. 298-301. Escola,
Héctor Jorge: Tratado general ¿le procedimiento administrativo. ed. Depalma, Buenos Aires,
consideran la caducidad del acto como vía de radiación de los que siendo
regulares, pueden dejarse sin efecto por la autoridad emisora por
incumplimento de obligaciones por él impuestas. Sayagués Laso dice al
respecto, que “en cierta medida la caducidad viene a constituir para los actos
administrativos un equivalente de la condición resolutoria implícita del
derecho privado” y en actos como el que nos ocupa, con una pluralidad de
decisiones, una de ellas como es la adjudicación conlleva como condición la
presentación de la garantía del contrato y la firma de este instrumento. En
definitiva, con la caducidad de la adjudicación se sanciona el incumplimiento
de una obligación del adjudicatario 76, medida que sólo procede si se
encuentra vigente el plazo de mantenimiento de la oferta.
J) INCAPACIDAD O MUERTE DEL ADJUDICATARIO.

Esta eventualidad ha sido contemplada, aunque impropiamente, dentro
de los supuestos de rescisión del contrato, en el artículo 59 de la ley 6021.
Si adjudicada la obra, el adjudicatario falleciera o cayera en incapacidad
sin haberse firmado el contrato, dentro del plazo de noventa días sus
herederos o representantes legales, según corresponda, podrán tomar la obra
a su cargo ofreciendo las mismas garantías que las exigidas por el contrato,
siempre que a juicio del ministerio tuvieren o suplieren las condiciones
necesarias de capacidad técnico-financiera para su cumplimiento. También
podrán, dentro de dicho término y en iguales condiciones, proponer a una de
las firmas inscriptas en la especialidad correspondiente del Registro de
Licitadores, con capacidad suficiente para el caso.
Este procedimiento, previsto en esos términos para el caso de
incapacidad o muerte del contratista, “podrá observarse”, dice el texto legal,
“cuando adjudicada la obra el adjudicatario falleciera o cayera en
incapacidad sin haberse firmado el contrato”.
En nuestra opinión no resulta un derecho al contrato para los herederos o
representantes legales del causante. La puesta en marcha de este
procedimiento es potestativa de la Administración —que puede optar por
seleccionar el contratista empleando la vía de excepción autorizada por el
artículo 99 inc. d), ley 6021, por ejemplo— y, además, porque “el juicio del
Ministerio” sobre las condiciones necesarias de capacidad técnico-financiera
debe fundarse en razones de conveniencia al interés público, que excede la
1973, pág. 116, Sayagués, Laso E.: Tratado de derecho administrativo, cit. T. 1", N« 345.
76Cfr. Cassagne, Juan Carlos: El acto administrativo, ed. Abeledo-Perrot, págs. 382-3.
LICITACION PUBLICA 85
sujeción al resultado de las certificaciones del Registro. Estimamos que se

trata de una apreciación de mérito, insusceptible de revisión jurisdiccional.
CAPÍTULO IV
EXCEPCIONES A LA LICITACION PUBLICA
i 8. Procedimientos abreviados para la contratación: A) Principios

generales. B) Licitación privada.
a) Régimen nacional, b) Régimen provincial, c)
Régimen municipal. C) Concurso de precios. D)
Contratación directa, a) Régimen nacional.
b) Régimen provincial, c) Régimen municipal.
í 8. — PROCEDIMIENTOS ABREVIADOS PARA

LA CONTRATACION
A) Principios generales.
Los ordenamientos legales considerados prevén las excepciones al

procedimiento de licitación pública y facultan a la autoridad ad-
ministrativa a seleccionar al contratista por medio de una licitación
privada, concurso de precios o en forma directa.
En principio, dándose las condiciones para las vías de excepción,
puede la Administración pública emplear o insistir en el procedimiento
de la licitación pública, prescindiendo de la utilización de aquéllas, desde
que no se trata de una obligación impuesta a la autoridad administrativa
sino de una facultad.
B) Licitación privada.
a) RÉGIMEN NACIONAL
La ley nacional de obras públicas, N? 13.064, en su artículo 9°,
admite la licitación privada (e igualmente para la contratación en

forma directa), en los siguientes casos:
a) Cuando el costo de la obra no exceda de la suma fijada por el
Poder Ejecutivo, en mérito de la autorización conferida por el
artículo 2<? de la ley 16.798, para actualizar los límites y
condiciones que determinan los incisos a) y b) del artículo 9 9 y
los artículos 10,14 y 21 de la ley 13.064, “cuando razones
fundadas así lo aconsejen”.
b) Cuando los trabajos que resulten indispensables en una obra en
curso de ejecución no hubieren sido previstos en el proyecto, ni
pudieran incluirse en el contrato respectivo. El importe de tales
trabajos complementarios no excederá de los límites
consignados en la escala que incluye la ley.
c) Cuando los trabajos de urgencia reconocida o las circunstancias
imprevistas demandaren una pronta ejecución que no dé lugar a
los trámites de la licitación pública.
d) Cuando la seguridad del Estado exija garantía especial o gran
reserva.
e) Cuando para la adjudicación resulte determinante la capacidad
artística o técnicocientífica, la destreza o habilidad o la
experiencia particular del ejecutor del trabajo o cuando éste se
halle amparado por patentes o privilegios o los conocimientos
para la ejecución sean poseídos por una sola persona o entidad.
f) Cuando realizada una subasta, no hubiere habido proponente o
no se hubiere hecho oferta admisible.
En la licitación privada la concurrencia está limitada por la invitación
de la Administración pública, y ello excluye toda pretensión de presentación
expontánea, pues la invitación supone una preselección de oferentes
calificados al efecto. En este caso debe hacerse a empresas inscriptas en el
Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas, salvo como por
ejemplo sería el caso del inciso e), en que puede acudirse a la contratación
directa de quienes no esté» inscriptos en el mismo, situación que
contempla el artículo 27 del Reglamento.
En general el procedimiento a seguirse es el mismo de la licitación
pública, excepto en lo que concierne a la demanda pública, que es
sustituida por la invitación que se hace a las firmas en la cantidad y orden
prescripto por la Reglamentación en lo que respecta a la garantía de
oferta, que no corresponde exigir, atento que la elección voluntaria que
LICITACIÓN PRIVADA 89
hace la Administración se estima satisface el fin de la misma 77. El

contratista seleccionado por este procedimiento de licitación restringida
deberá cumplimentar los requisitos legales y los exigidos por el pliego de
bases y condiciones e igualmente la garantía del contrato.
b) RÉGIMEN PROVINCIAL.
La ley 6021 contempla como excepción la licitación privada,
concurso de precios o como obras que pueden ser ejecutadas por
administración, las siguientes:
a) Cuando el presupuesto oficial excluidas las reservas previstas en
los artículos 7C‘ y 8“, no excedan las sumas que establezca la
reglamentación.
b) Cuando se trate de obras u objetos de arte o de técnica o naturaleza
especial que sólo pudiera confiarse a artistas, técnicos,
científicos, empresas u operarios especialmente capacitados, o
cuando deban utilizarse patentes o privilegios exclusivos.
c) Cuando las circunstancias exijan reserva.
d) Cuando los trabajos de urgencia reconocida o circunstancias
imprevistas demandaren una inmediata ejecución.
e) Cuando realizada una licitación no haya habido proponentes o
no se hubiesen hecho ofertas convenientes.
f) Cuando estén comprendidos dentro de la capacidad ordinaria de
trabajo de la repartición respectiva.
g) Cuando deban realizarse trabajos que resulten indispensables,
urgentes o convenientes de una obra en curso de ejecución
77Cfr. Marienhoff: oh. cit., T. III-A, No 677. No obstante, lo exige el art. 16 de la ley
6.021.
ÍX) SELECCIÓN DEL CONTRATISTA
y su importe exceda las reservas del artículo 7*?. El importe de

estos trabajos no podrá exceder el cincuenta por ciento (50 %) del
monto total contratado, incluidas las reservas de ley
La reglamentación establece que en el caso a que se refiere el inciso
b), se deberá acreditar debidamente la capacidad y demás antecedentes
de los artistas, técnicos u operarios especializados en la ejecución de la
obra de que se trata, aspecto que será valorado por los organismos de la
Provincia y especialmente por el Consejo de Obras Públicas.
Como ejemplo de aplicación del caso de “urgencia reconocida o
circunstancias imprevistas (que) demandaren una inmediata ejecución”,
por Decreto 3312 del Poder Ejecutivo, de fecha 19 de julio de 1976,
emitido en razón de las averías producidas en las instalaciones de la
Central Eléctrica Provincial de Necochea, que determinaron una situación
de emergencia grave imprevisible en la prestación del servicio público de
electricidad a cargo de D. E. B. A., este ente autárquico fue facultado para
realizar las contrataciones necesarias mediante los procedimientos de
excepción previstos en la Ley 7764, artículo 26, inciso 3?, apartado c) y
artículo 9*?, inciso d) y 10 de la Ley 6021.
En el caso del inciso e), si como resultado de un procedimiento
licitatorio regular se comprueba que no hubo presentación de propuestas,
o si las que ingresaron no son convenientes al interés público que tutela la
Administración, e igualmente —agregamos— si las ofertas fueran
inadmisibles, puede acudirse a la vía de excepción que, por ser tal,
reiteramos, requiere una cuidadosa consideración. Así, si se emplea la
licitación privada deberá invitarse a todas las firmas concurrentes, además
de las que se indiquen. El pliego para este nuevo llamado podrá sufrir las
modificaciones aconsejadas por la experiencia. Cuando, en este supuesto
se opte por la contratación directa porque no ha habido proponentes, la
selección del contratista se buscará dentro de los habilitados legalmente
para concurrir a la licitación desierta, requiriendo la oferta de acuerdo
con el pliego, plazo de mantenimiento de la misma, sin afianzarla, como
se exige para las licitaciones públicas y privadas. La conveniencia deberá
ser ampliamente fundada, con el análisis de todos los elementos informa-
tivos sobre la empresa, como de su oferta. No obsta que, desestimada
LICITACIÓN PRIVADA 91
la propuesta por falta de acuerdo necesario con la Administración,

se insista con este procedimiento. Cuando se rechazaron las ofertas
presentadas por inadmisibles o inconvenientes, la contratación directa
sólo podría hacerse sin violentar el principio de igualdad entre los
oferentes. Además, otros principios no menos importantes tienen singular
importancia como son el de moralidad administrativa y razonabilidad de sus
procedimientos. Si ha habido un solo oferente cuya oferta se consideró
inconveniente para los intereses públicos, no ,sc puede negociar para que
la convierta en conveniente. Si la descalificación de la oferta lo fue por
inadmisibilidad formal y era única oferta, en lo demás respondiendo a la
demanda y al concepto de conveniencia, no habría inconvenientes, en
nuestra opinión, para su contratación por este medio, no así para
desplazar a otro oferente en condiciones.
El carácter de trabajos indispensables, urgentes o convenientes a que
se refiere el inciso g), será suficientemente fundado por quienes lo
soliciten. Si la modificación se basara en razones de conveniencia se
indicarán también los motivos por los que no fue incluida en el proyecto
original. Como se trata de trabajos en una obra “en curso de ejecución”,
corresponde al contratista que ejecuta dicha obra tomar los mismos en las
condiciones previstas en los artículos 33 y 34 de la Ley 6021, salvo que se
trate de trabajos que nd interfieran el suyo, en cuyo caso la
Administración puede procurar la lógica competencia de precios.
C) RÉGIMEN MUNICIPAL.
En cuanto a la Ley Orgánica de las Municipalidades bonaerenses el
artículo 133 (Ley 8752) regla al respecto: “Las obras cuya justipreciación
exceda de un millón de pesos, se ejecutarán mediante licitación. Cuando
el justiprecio no exceda de tres millones de pesos, podrá realizarse
mediante licitación privada, cuando exceda esa cantidad, deberá
realizarse mediante licitación pública”.
Sin perjuicio de lo que anteriormente hemos señalado sobre obras
municipales por administración (capítulo II, parágrafo 5, letra d), en-
tendemos que la justipreciación a que se refiere la ley es la del
presupuesto elaborado para la obra. La licitación privada es admisible
sólo hasta el monto ya indicado de $ 3.990.000. Por criterio análogo al
reglado en el artículo 153 para adquisiciones, la invitación se cursará a no
menos de cuatro inscriptos en el Registro respectivo.
C) Concurso de precios.
Esta terminología es objetable, como lo señala Marienhoff so, pues

concurso es algo totalmente distinto a licitación, en otros términos “es la
oposición que se realiza para determinar la mayor capacidad técnica,
científica, cultural o artística, entre dos o más personas ’. Se trata, pues, de
una variante de la licitación privada en la que no se realiza el acto
licitatorio de apertura de propuestas y los concurrentes se reducen en
número. En la Ley 6021 (art. 15), se faculta a prescindir, hasta los montos
fijados por la reglamentación, de la acreditación de la inscripción en el
Registro de Licitadores y de la Capacidad técnico-financiera.
Este procedimiento de excepción para seleccionar al contratista, no
es de utilización específicamente para la ejecución de obras públicas, pero
sí puede emplearse para la adquisición de materiales o elementos de
trabajo, cuando ellos deban ser provistos por la Administración para las
mismas.
En cuanto a la legislación nacional, no lo contempla especialmente.
D) Contratación directa.
a) RÉGIMEN NACIONAL.
Para acreditar los supuestos de hecho que autorizan la contratación

directa, en los casos referidos sobre el régimen legal nacional 78 79 cuando
no se trate en función del monto presupuestado deben producirse
informes fundados que justifiquen la “urgencia reconocida” o
“circunstancias imprevistas” que demandaren una pronta ejecución, así
como el carácter de trabajos indispensables en una obra en curso de
ejecución, no previstos en el proyecto; de los organismos específicos en
punto a seguridad del Estado o sobre la capacidad artística o técnico
científica determinante de la elección del contratista. En todos estos casos
debe documentarse fehacientemente la procedencia de la excepción,
proveyéndose luego de producidos los dictámenes técnicos y legales que
respaldan el acto administrativo correspondiente.
Otro caso que posibilita la contratación directa es cuando se haya
realizado una licitación sin proponentes (desierta) o no se hubiera hecho
oferta admisible 8S. Estimamos que igualmente la norma es aplicable al
78Marienhoff: Tratado, T. III-A, parágrafo 692.
79Parágrafo N9 9, B), a).
CONCURSO DE PRECIO-CONTRATACIÓN DIRECTA 93
supuesto de fracaso de la licitación por ofertas apreciadas no sólo por su

admisibilidad (ajuste a la ley y al pliego) sino igualmente por ser
inconvenientes o desventajosas, conforme lo hemos sostenido. Deberá ser
debidamente justificado que el fracaso de la licitación no responde a
causas imputables a la Administración, pues entonces procedería
corregirla y formular una nueva demanda pública. El pliego de bases y
condiciones correspondiente a la licitación regirá la contratación que se
realice por esta vía de excepción.
o En estas circunstancias, cuando la Administración Pública elige un
comportamiento en un marco de realización de valores, es cuando sus
actos deben acreditar las notas de moralidad y razonabilidad que
permitirá exhibir un obrar vinculado a la juridicidad, que en el manejo de
la cosa pública hace a la esencia del régimen republicano.
B) RÉGIMEN PROVINCIAL.
En la Provincia de Buenos Aires, en general las excepciones que
permiten el procedimiento de la contratación directa son análogas a las
relacionadas precedentemente y por lo tanto se impone que se sustancien
con los mismos recaudos. 80
En el supuesto de circunstancias que exijan reserva para la ejecución
de una obra (art. 91?, inciso c), éstas serán apreciadas exclusivamente por
el Poder Ejecutivo, entendiendo por nuestra parte, que puede delegar en
el Ministro la instrumentación y firma del contrato (art. 10, ley 6021 y art.
11, ley 9300).
En los restantes casos es el Ministro, atento lo dispuesto por el
artículo 3" de la citada ley 6021, quien con los informes de las re-
particiones de origen evaluará y decidirá la existencia de urgencia o
ejecución inmediata, o la naturaleza especial que determine confiar la
ejecución a artistas o técnicos de reconocida versación.
C) RÉGIMEN MUNICIPAL.
80“Una licitación resulta desierta ante la ausencia total de propuestas” (Dictámenes

de la Procuración del Tesoro de la Nación, T. 77, pág. 265; T. 89, pág. 106; T. 103, pág. 5;
T. 97, pág. 395; T. 79, pág. 179). Dromi —de quien son las citas antecedentes— señala
que: “Oferta inadmisible no es oferta inconveniente, sino una oferta que conveniente o
no, no se ajusta a los re-, quisitos de los pliegos y frases de la licitación. Se trata de una
oferta que no ofrece exactamente lo solicitado o no lo ofrece en las condiciones o con los
requisitos solicitados-” (“La licitación Pública”, cit. pág. 181).
El artículo 133 de la Ley Orgánica Municipal, modificado por ley

8752, como ya lo hemos recordado, permite que hasta un monto de $
1.000.000 la ejecución de obras públicas se contrate directamente, pues a
partir de dicho monto y hasta $ 3.000.000 pueden adjudicarse mediante
licitación privada y excediendo del mismo, debe hacerse por licitación
pública.
En la Ordenanza General 165 se establecen modalidades de eje-
cución de las obras municipales (art. 9”). Más adelante analizaremos las
que interesen a la concesión de obra pública 8!>. 81
81Ver Infra, Cap. 19.

CAPÍTULO V
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
$ 9. Régimen de contratación para la construcción de viviendas

y obras complementarias de conjuntos habitacionales.
(Buenos Aires).
Hasta aquí hemos descripto y referido procedimientos generales

para la selección del contratista de obras públicas. Cuando el Estado
orienta su Administración pública como aportadora de prestaciones90, tal como
ocurre en el caso particular de la construcción de viviendas con fines de
fomento o asistencia social, satisfaciendo el interés público con su
actividad administrativa conformadora 01, la legislación se adecúa a esa
finalidad a ejemplo de la ley 9064 de Buenos Aires (B.O. 8-6-78), que
contempla aspectos particulares de este procedimiento.
A) Consultas.
Se prevé la formulación de consultas referentes a la licitación,
90 Forsthoff, Ernst, Problemas jurídicos de la administración aportadora de

prestaciones, en “Sociedad Industrial y Administración Pública.” Publicación de la
Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1967.
91 Forsthoff, Ernst. Tratado de derecho administrativo. Publicación del Instituto de
Estudios Políticos, Madrid, 1958, pág. 113 y sgts.
91.1 — Los fines de interés público han sido reconocidos en reiterada juris-
prudencia: SCBA, entre otros, B. 46.822, “Crivelli”, (B. 18-12-73. B. 46.861 "Antffora"
(18-12-73).
por escrito y su contestación en la misma forma, con conocimiento de todos
los participantes.
Luego de transcurridos veinte días corridos desde la fecha del primer
anuncio o convocatoria a licitación, en el primer día hábil subsiguiente se
realizará una reunión explicativa en el lugar y hora que se determine en el
legajo. En esta reunión se evacuarán las consultas pendientes y todas
aquellas que se formularen en el mencionado acto, con lo que quedará
cerrado el período destinado a las mismas. Las consultas que se formularen
verbalmcnte en la reunión serán registradas en un acta labrada al efecto. Las
consultas, sus respuestas escritas y el acta de la reunión explicativa serán
comunicadas a todos los que participen en la licitación y formarán parte de
la documentación oficial de la licitación. (Art. 5'1).
B) Sistema de contratación.
La ejecución de las obras se contratará exclusivamente por el sistema de

ajuste alzado, con excepción de aquellos trabajos complementarios que por su
modalidad o características deban cotizarse por precios unitarios o
ejecutarse a costo y costas, a criterio del organismo licitante y mediante
resolución fundada del mismo.
Con la oferta —y además de los requisitos exigidos por la ley general
de obras públicas— se deberá acompañar un análisis integral, constituido
por el cómputo y descomposición parcial de cada rubro o ítem componente
del proyecto, así como el valor o valores parciales asignados, desdoblado en
mano de obra, costo de materiales, porcentaje de gastos generales y
financieros y beneficio empresario. Deberá vincularse la incidencia de cada
rubro con el plazo de ejecución que se proponga a través de un programa
tentativo de inversiones, considerando como modalidad especial que el
pago de los certificados de obra y variaciones de costos se hará dentro de los
cinco días hábiles de emitidos.
C) Propuestas.
Podrán presentarse las propuestas “a los treinta días corridos, a

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES 97
contar desde la fecha de publicación del primer edicto de convocatoria

a licitación y hasta sesenta minutos antes del acto de apertura de los sobres”
(art. H1?). Se contempla la posibilidad de que se ofrezcan variantes a la
documentación licitatoria, en cuyo caso se deberá acompañar:
a) Plano de urbanización del conjunto, que contemple la adap-
tabilidad a las variantes introducidas al esquema propuesto por la
repartición licitante.
b) Planos completos del prototipo de viviendas, con indicación clara y
pormenorizada de los materiales constitutivos, espesores de los
mismos, aislaciones, cimientos, uniones especiales, características
de montaje y todo otro elemento que resulte ilustrativo, así como
una memoria descriptiva de la obra en general y del proyecto en
particular.
c) Antecedentes de otras obras ejecutadas con expresa indicación de
su ubicación, fecha de iniciación, de terminación y cantidad de
viviendas construidas, comitentes de cada conjunto y todo otro
antecedente que permita acreditar la capacidad de producción de la
empresa.
d) Detalle del equipo mínimo necesario para la ejecución de la obra.
Para el caso de que se coticen sistemas no tradicionales de construcción, la
documentación se integrará con:
a) Fotocopia autenticada del informe técnico y disposición por la cual
se certifica la aptitud del sistema que proponga utilizar, vigente a la
fecha de la licitación, extendida por dependencia competente de la
Secretaría de Estado de Urbanismo y Vivienda de la Nación.
b) Ofrecimiento para su estudio de un prototipo construido mediante
el sistema propuesto.
c) Memoria técnica, catálogos del sistema a emplear y demás
especificaciones técnicas que fueron aportadas para la obtención
del correspondiente certificado de aptitud técnica.
d) Capacidad normal de producción y capacidad mínima para obtener
rendimientos económicos.
e) Fotografías de: viviendas en proceso de construcción, vistas
interiores y exteriores, juntas constructivas y elementos ais-
lados.
f) Copia autenticada del convenio o instrumento por el cual el
titular de la patente de invención del sistema constructivo o
quien ostenta la exclusividad del uso del mismo, estipula las
condiciones para su explotación por parte de la empresa

oferente.
D) Procedimiento.
Previo a la apertura de los sobres se dará lectura a la nómina de

propuestas presentadas en tiempo y aquellos participantes que no figuren
en la nómina deben reclamar en el mismo acto por la omisión, para lo cual
deben presentar el recibo otorgado. El acto de apertura no continuará hasta
tanto sea dilucidada la cuestión, por la autoridad que presida el mismo.
Inmediatamente se procederá a la apertura del sobre número 1 (que
debe contener las constancias de la garantía de la oferta; de la capacidad
técnico-financiera y de la adquisición del pliego de la licitación, y la
declaración jurada de conocer el lugar de emplazamiento de las obras y
de haberlo visitado). Si falta alguno de estos elementos, se rechazará la
oferta en el mismo acto.
Seguidamente se abre el sobre número 2 (que debe contener el pliego de
la licitación firmado por el proponente y su representante técnico, copia de
los pliegos en que fueron formuladas las consultas escritas, sus respuestas y
el acta de la reunión explicativa; la documentación sobre ofrecimiento de
variantes y para aquellos participantes que coticen la utilización de sistemas
no tradicionales, la especialmente indicada para la consideración de la
propuesta). Transcurridos 15 días corridos desde la fecha de apertura del
sobre número 2, el organismo licitante estudiará la documentación
contenida 5 en el mismo y procederá al rechazo de aquellos que no cumplan
\ con las especificaciones del pliego.
Transcurridos 45 días corridos desde la fecha de publicación del
primer edicto de convocatoria a licitación, en el primer día hábil
posterior se procederá a la apertura de los sobres número 3 de todos aquellos
interesados cuyas ofertas no hayan sido rechazadas al analizarse la
documentación obrante en el sobre número 2.
La licitación se adjudicará a la empresa cuya oferta resulte mas
conveniente. “Se entenderá como más conveniente aquella oferta que reúna
las mejores características técnicas según la evaluación del organismo
licitante, y represente un menor menor costo final teórico que es el
resultante de la suma del costo propiamente dicho —precio de la oferta—,
más el costo financiero".
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES 99
E) Servicio técnico.
Para cumplir la tarea de inspección la ley ha creado un Servicio Técnico

que “resolverá todas las cuestiones concernientes a la construcción, calidad
de los trabajos y materiales empleados y cumplimiento del plan de tareas
vigente. Asimismo, extenderá la certificación provisional y definitiva y
transmitirá las órdenes e instrucciones al contratista, pudiendo mandar
demoler y reconstruir todo trabajo que, a su juicio, esté mal ejecutado o que
no se ajuste a los planos y pliego de condiciones o reglas del arte de la
construcción” (Art. 24).
F) Variaciones de precios
Se establece que las variaciones de costos podrán ser reconocidas

mediante el procedimiento previsto por la ley general de obras publicas “o
con la aplicación de los índices oficiales de variación del costo de la
construcción cpie emitan con regularidad los organismos competentes de
nivel nacional o provincial, a criterio del organismo licitante, que deberá
receptarlos como propios y establecer la modalidad en cada pliego licitatorio.
EL CONTRATO
$ 10. Instrumentación, cesión y potestad anulatoria de la administración: A) Formas. B) Plazo. C) Cesión del contrato, a)
Régimen nacional, b) Régimen provincial. D) Anulación del contrato por la administración, a) Régimen
provincial. b) Régimen nacional.
§ 11. Régimen jurídico del contrato. A) Derecho aplicable. B) Alcance temporal de la legislación. C) Naturaleza de los
pliegos y documentación anexa.
i 10. — INSTRUMENTACION, CESION Y POTESTAD

ANULATORIA DE LA ADMINISTRACION
A) Formas.
El contrato es la fase final, la culminación del procedimiento de la licitación. Las leyes de obras públicas imponen su
forma escrita; en realidad, el instrumento no puede contener, bajo pena de nu lidad, innovaciones respecto de las bases y
condiciones y de la oferta aceptada, documentos a los que se remite y que se autentican juntamente con los planos de la
obra, formando parte del mismo.
Se lo individualiza en la práctica administrativa con un número do Registro y mención del expediente
correspondiente, indicándose el funcionario que representa en el acto a la Nación, Provincia o Municipalidad y quien lo
hace por la firma adjudicataria con la
acreditación correspondiente. Se menciona la obra licitada. General-

mente se establece que las obras que se contratan, se imputarán a la
partida que se le asigne a los trabajos en cuestión en los respec tivos planes
de obra.
Se establece la obligación de pagar el contratista por los trabajos que
comprende la obra, el precio establecido en la propuesta aceptada y
determina la garantía presentada, su característica y cobertura y que ha
sido efectuada a la orden de la Repartición. Igualmente se hace constar la
inscripción del contratista como contribuyente fiscal; la constitución de
domicilio y el nombre del profesional representante técnico.
En síntesis su objeto es refirmar condiciones y obligaciones
resultantes de las actuaciones administrativas y acreditar el cumplimiento
de la garantía de contrato, que en el orden nacional debe presentarse
dentro de los cinco días administrativos de recibida la comunicación de la
adjudicación, según lo establece el artículo 7° de las Condiciones
Generales (decreto 5428/72), reglamentación que refiere que “cumplido
tal requisito se emitirá la orden de trabajo”. No obstante como resulta del
texto expreso de la ley (art. 21) y lo sostiene Mó: “La iniciativa y
realización de los trabajos queda condicionada a la firma del contrato de
obra pública. En esta oportunidad es cuando el Estado debo dar orden de
iniciación de la obra, la cual deberá otorgarse por escrito. Por ello el
contratista no iniciará trabajo alguno sin haber firmado previamente el
contrato y recibido la orden respectiva” 01\
B) Plazo.
Las previsiones legales (art. 29, ley 6021; art. 10 “C. G.”, decreto
5428/72) se refieren al plazo de ejecución de la obra y difieren los regímenes
provincial y nacional en cuanto en aquél se computa en dias corridos, de
acuerdo con las condiciones legales particulares normalmente aplicables y
acordes con la idea que al respecto preside la reglamentación
comenzando desde el replanteo. En el orden nacional, la norma se refiere a
días hábiles administrativos ®2.
91’ Mó, ob. dt., p. 188.
92 Bezzi, Osvaldo Máximo, Los plazos, reclamaciones y recursos adminis-
La relación contractual concluirá con la recepción definitiva de la obra
y el pago del precio correspondiente, atento el alongamiento de que
EL CONTRATO 103
puede ser objeto el plazo contractual para la ejecución y conservación de

la misma.
C) Cesión del contrato.
La ley 13.064 al señalar que una vez firmado el contrato, el

contratista no podrá transferirlo ni cederlo, en todo o en parte, a otra
persona o entidad ni asociarse para su cumplimiento, sin autorización y
aprobación de autoridad competente (art. 22), faculta implícitamente a
realizar su cesión en los mismos términos que en el caso de la propuesta
(art. 19), es decir que la autorización se acordará ofreciendo por lo menos
iguales garantías.
En cuanto a la ley 6021 prevé la transferencia del contrato con el

dictamen del Consejo de Obras Públicas y que el cesionario esté inscripto
en la especialidad correspondiente en el Registro de Lici- tadores; que
acredite capacidad técnico-financiera suficiente para la totalidad del
contrato original y que el saldo de dicha capacidad supere el monto de la
obra que falte ejecutar; que el cedente haya ejecutado no menos del 30 %
del monto de los trabajos, excluidos los importes certificados por acopio
de materiales; que si existiere financiación bancaria, la deuda estuviere
cancelada y el cesionario presente las garantías del contrato y del fondo
de reparo si correspondiere (art. 39). Como se advierte no admite la cesión
parcial o asociación.
tratívos en materia de obras públicas. Publicación del Instituto Privado del Derecho en la
Ingeniería de la Delegación Provincia de Buenos Aires, de la Cóinnra Argentina de la
Construcción. No I.
D) Anulación del contrato por la Administración.
a) RÉGIMEN PROVINCIAL.
Referimos en este parágrafo la potestad anulatoria de la administración

pública sobre el contrato suscrito93 —comprendiendo igualmente las fases del
procedimiento para llegar a él—, sin perjuicio de examinar las cuestiones
derivadas de las decisiones administrativas involucradas en el concepto
genérico de “rescisión del contrato”, al considerar su revisión
jurisdiccional.
Marienhoff 82 83 enseña que siendo también un medio de extinción
del contrato administrativo, es aplicable todo lo relacionado con la
anulación de los actos administrativos. El tema ha sido profundizado,
dejándose en claro las posiciones doctrinarias sobre el órgano estatal
competente para anular: alcance, efectos y distinción con la revocación. 84.
Habiendo las leyes de procedimiento administrativo regulado el
ejercicio de esta potestad anulatoria por parte del órgano administrativo,
sólo nos corresponde examinar su aplicabilidad respecto del
procedimiento licitatorio y del contrato de obra pública.
En la ley 6021 se contempla como “causa de nulidad de la licitación”,
el incumplimiento de cualquiera de los requisitos del acto de apertura de
las propuestas y del procedimiento legal y reglamentario al que debe
ajustarse su realización. Asimismo las situaciones que anteriormente
hemos considerado!IC importan vicios que descalifican la regularidad de
las actuaciones. La misma autoridad competente para resolver la
adjudicación y suscribir el contrato, lo es para disponer la anulación.
La ley 7647, de procedimiento administrativo de la Provincia, en sus
artículos 113 y 114, establece que la autoridad administrativa podrá
“anular, revocar, modificar o sustituir de oficio”, sus propias resoluciones
antes de su notificación a los interesados, tomando posición en el sentido de
82Cfr. sobre el tema: Fiorini, Bartolomé A., Teoría jurídica del acto
administrativo, ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1969, pág. 227 y sgts.
83Marienhoff, Miguel S., Tratado cit. (1? ed.) T. II-A, N<? 812 d). En el mismo
sentido la SCBA: “Dado que la nulidad de los contratos administrativos se rige por
los mismos principios que la de los actos unilaterales de la administración , la
imposibilidad material o técnica del objeto acarrea la nulidad del contrato” (Causa B.
46.871 “Spinedi Amoldo J. c/Municipalidad de Vicente López. Demanda contencioso -
administrativa”, DJJ 7-7-980.
84Ver: Cordillo, Agustín A.: El acto administrativo, Abeledo-Perrot, 1963;
Marienhoff, ob. cit., T. II, pág. 502 y sgts.; Escola, Héctor Jorge: Tratado general de
procedimiento administrativo, Depalma, 1973, págs. 79 y sgts.; Linares, Juan
Francisco: Fundamentos de derecho administrativo, Astrea, 1957, págs. 307 y sgts.;
Fiorini, Bartolomé A.: Teoría jurídica del acto administrativo, Abeledo-Perrot, págs.
149 y sgts.; Cassagne, Juan Carlos: El acto administrativo, cit. págs. 235 y sgts.; Diez,
Manuel María: El acto administrativo, cit. y Derecho administrativo, T. III, pág. 391.
EL CONTRATO 105
definir que la anulación estará fundada en razones de legalidad, por

vicios que afectan el acto administrativo y la revocación, en circunstancias
de oportunidad, basadas en el interés público. Luego de notificadas las
resoluciones son, en principio irrevocables (sentido genérico), salvo que el
acto no sea formalmente perfecto o adolezca de vicios que lo hagan
anulable.
A lo expuesto sobre irregularidades que vician el procedimiento
licitatorio, se agregan las que pueden afectar al contrato, como ins-
trumento público, en el sentido expresado por Bielsa: “.. .en la actividad
administrativa de sustancia jurídica se formen instrumentos, que por eso
sólo son también públicos, es decir de la Administración pública. Pero hay
una diferencia respecto del derecho privado, y es que “no todo
instrumento público se refiere a un negocio jurídico. El instrumento
administrativo es una especie de documento en el que consta una expresión
de actividad jurídica de un órgano del Estado” 07 En primer término, como un
vicio que afecta a las formas esenciales&8, corresponde anular el contrato
que, debiendo ser el resultado de una licitación pública, se ha suscripto
sin observancia de este procedimiento. Si se ha llegado al contrato con un
procedimiento viciado, inexorablemente se impone su anulación cuando ella
está prevista por la ley (caso del artículo 18, ley 6021), o ha sido vulnerado
el principio de tratamiento igualitario de los oferentes. Nuestra
jurisprudencia, al señalar que el cuestionamiento de la ad- 85 86 87 judicación
o de la regularidad del procedimiento, comporta implícitamente la
impugnación de la adjudicación ao, ha conciliado con gran acierto en esta
materia, las teorías de la incorporación y de los actos separables: la idea
fundamental de la primera es considerar que desde el momento en que el
contrato se perfecciona, los actos que le han precedido, o sea los del
procedimiento de selección de contratistas, se incorporan a él y la
segunda permite disociar del contrato algunos actos que concurren a su
formación, o sea los que le sirven de sostén, de soporte, volviéndoseles a
dar cierta individualidad jurídica con el deliberado propósito de
ensanchar la órbita de los legitimados para atacarlos 10°.
b) RÉGIMEN NACIONAL.
85Supra, §7, letra B), b).

86Bielsa, Rafael, Estudios de derecho público. Depalma, 1962, T. IV, pág. 168.
87Marienhoff, ob. cit., T. III, pág. 270 y C. S. N., Fallos, 179-249, 144-255.
En la ley nacional de procedimiento administrativo (decreto ley

19.549) se ha sistematizado la consideración de la nulidad, anula- bilidad,
revocación y saneamiento del acto administrativo. Siguiendo la doctrina
de los administrativistas citados, podemos sintetizar la problemática del
tema aplicable al contrato de obras públicas, sujeto al régimen nacional.
Los vicios pueden considerarse, como se ha expresado, según
afecten el procedimiento para originar el contrato o bien su contenido. El
presupuesto fundamental para determinar la procedencia y el alcance de
las declaraciones de nulidad lo constituyen la naturaleza del interés
protegido por los requisitos de la juridicidad. En definitiva es en la
juridicidad y la legalidad de la Administración 88 89 pública en donde debe
encontrarse el fundamento de la nulidad de las decisiones
administrativas.
En la casuística de la ley de procedimiento citada, corresponde
analizar:
Error esencial: Se refiere al error objetivo de la “voluntad ’ ad-
ministrativa y no al que haya incurrido el agente como sujeto; siendo la
apreciación de su carácter esencial una cuestión de hecho que depende de
la gravedad y de los intereses tutelados por el derecho.
Dolo, en cuanto se tengan por existentes hechos o antecedentes inexistentes
o falsos: El dolo tiene sólo entidad en la relación de servicios, pero no en la
relación orgánica, pues está referido a la actuación personal del
funcionario. De por sí puede dar lugar a sanciones disciplinarias, pero el
vicio está no en la conducta del agente, sino en la inexistencia de hechos o
antecedentes considerados como existentes o en su falsedad.
La violencia física o moral ejercida sobre el agente: Para que sea relevante
la nulidad el acto arrancado por medio de la violencia no debe reconocer
una coincidencia entre la voluntad subjetiva dolosa y la decisión
88“La declaración de nulidad del contrato por haberse transgredido un requisito

fundamental de la licitación, trae aparejada la caducidad en validez de todas las
obligaciones estipuladas” (C. S., agosto 24-938, La Ley, 11-874). “Carece de validez el
contrato de construcción de una obra pública, que no concuerda con las bases de la
licitación, en cuanto resulta que en el hecho no se hizo el depósito de garantía para que,
según la ley de contabilidad de la provincia y los avisos de licitación publicados,
pudiera haberse tomado en consideración la propuesta de la empresa contratante, ni
tampoco el depósito que correspondía al contrato mismo” (C. S., agosto 24-938, La Ley,
11-874).
89Butlow, Daniel Enrique, Vicios en el procedimiento para la formación de los
contratos de la administración pública: su impugnación, Rev. La Ley, 11-8-975.
Dromi, José Roberto: La licitación pública, cit., págs. 128/29.
EL CONTRATO 107
administrativa; es decir, que la violencia no ha sido la determinante del

acto en sí aunque haya influido en otros aspectos y sin perjuicio de su
posible encuadramiento como hecho punible.
Simulación absoluta: La doctrina predominante considera que no es
posible admitir la simulación como vicio de los actos administrativos, por
la seguridad jurídica, certeza y buena fe que debe presidir el obrar de los
funcionarios públicos. Por lo tanto esta referencia del artículo 14 de la ley
19.549 no se justifica debidamente y debe entenderse que el acto
administrativo al cumplir con los requisitos para su emisión y sustentarse
en una causa legítima fundada en el interés público no puede posibilitar
la simulación.
Incompetencia en razón de la materia del territorio, del tiempo o del grado,
salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren
permitidas: Para el examen de los vicios de esta naturaleza corresponderá
el análisis del ordenamiento atributivo de competencia, considerando
igualmente su transferencia por delegación legalmente autorizada y el
derecho de avocación por el órgano superior, salvo en los supuestos de
administración desconcentrada por su específica idoneidad o en la
autárquica. En definitiva, cabe la remisión para determinarla al artículo 3?
de la LPA. Finalmente en cuanto a la incompetencia en razón del tiempo,
está referida a la actuación de un funcionario formalmente designado,
antes de la aceptación del cargo o juramento e igualmente podría
aplicarse al funcionario administrativo de facto.
Falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados:
Los vicios referidos a la causa incluyen los supuestos de error, dolo y
violencia, pues en todos ellos la irregularidad consiste en la falta de
correspondencia entre el antecedente y el consecuente, lo que se advierte
fundamentalmente a través de la motivación del acto. En síntesis, se
refiere al nexo causal entre el antecedente y el consecuente del acto.
Violación de la ley aplicable: Atento su extensión puede considerarse
que se comprenden los casos de violación de la ley cuando el acto la
contraríe y subsidiariamente de la casuistica mentada por el artículo 14
que examinamos.
Violación de las formas esenciales: Debe entenderse que se sanciona la
infracción a la observancia de los requisitos para la emisión del acto, como
asimismo su materialización, es decir, sobre la elaboración de la voluntad
administrativa a través del procedimiento administrativo y sobre la

declaración de esa voluntad.
La violación del fin que insjñró su dictado: Esta causal de nulidad debe
aplicarse con criterio harto restrictivo, sobre todo cuando el acto cumple
con los requisitos de competencia, forma y legalidad. Trasladada al
procedimiento de selección del contratista de obra pública, la
consideramos inaplicable al contrato en sí.
Finalmente, en cuanto a los actos administrativos anulables, la ley
prevé el saneamiento, por medio de la ratificación, confirmación y
conversión.
§ 11. — REGIMEN JURIDICO DEL CONTRATO
A) Derecho aplicable.
En nuestra legislación y doctrina, el contrato de obra pública

tiene carácter de administrativo 101. Su preparación, adjudicación, efectos y
extinción se rigen por las leyes generales de obras públicas —o de obras
especiales—, y por las normas reglamentarias. Supletoriamente, por las
restantes normas y principios del derecho administrativo y en defecto de
éste, por las normas y principios del derecho común 102.
101 Un detenido análisis sobre la figura del contrato administrativo y de los

contratos administrativos y contratos privados de la administración, en García de
Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, Cuno de derecho administrativo, ed.
Civitas, Madrid, 1980. T. I, pág. 565 y sgts. y en las conferencias del “Primer Congreso
Internacional de Derecho Administrativo” (Mendoza, 1977): Soto KIoss, Eduardo,
Contratos de la administración. Características y diferencias; Laubadére, Andró
de: Contratos de la administración. Caracteres y diferencias y Chase Píate, Luis:
Los Contratos de la administración, publicadas en Contratos públicos cit., y en
Vidal Perdomo, Jaime: El contrato de obras públicas, Publ. Universidad Externado de
Colombia, Bogotá, 1979, pág. 5 y sgts. y en Derecho administrativo, 5® ed., Publ.
Biblioteca Banco Popular, Bogotá, 1977, págs. 411 y sgts.
102.1. García de Enterría y Fernández sostienen que: “El derecho administrativo
es el derecho propio y específico de las administraciones públicas en cuanto sujetos.
Tiene carácter estatutario y constituye para sus singulares sujetos un verdadero derecho
común, capaz de autointegrar sus propias lagunas sin necesidad de acudir a otros
ordenamientos diferentes” y agregan: “Sin perjuicio de la existencia de este derecho
propio y específico es posible la utilización del derecho privado por las
administraciones públicas, en principio con carácter instrumental” (pág. 49). Al hacer
referencias al artículo 4, apartados 1 y 2 de la Ley de Contrataciones del Estado, en
EL CONTRATO 109
cuanto admite la aplicación del derecho privado como supletorio del derecho
administrativo estiman que ello constituye una “dogmática y equívoca afirmación”,
considerando que está mejor expresado en el preámbulo de la ley de reforma del mismo
texto, de 1973, en cuanto aquí se sostiene que el contrato administrativo “armoniza el
respeto a la institución común del contrato cuya naturaleza básica se acepta”. Con el
riesgo que conllevan las fragmentaciones de las ideas expresadas por estos juristas
españoles, recordamos las que expresan sobre que “en el ámbito de la contratación de
los entes públicos, como en tantos otros, conviven ya sin escándalo el derecho
administrativo y el derecho privado”. Con relación a la cláusula 2» del artículo citado —
que se refiere a contratos distintos de los de obras y gestión de servicios— y a la misma
supletoriedad, que aquí se remite a la analogía, dicen: “En todo caso, la LCE admite,
como no podía ser menos, la aplicación de las normas del derecho privado (art. 4, regla
2® in fine) cuya colocación en el último lugar del orden do prelación de fuentes no debe
inducir a confusión, ya que, en la mayor parto de los casos, estas normas serán las
únicas disponibles a la hora de determinación de la regulación de fondo del contrato”
(pág. 593).
Estimamos que la fundamentación de tal supletoriedad puede adver- tlrno con claridad
en esta Sentencia del Tribunal Supremo español: “Han de
La ley de obras públicas tiene carácter de general porque ella es
aplicable a todas las situaciones jurídicas de la materia regulada. Cuando
se trata de obras determinadas, la ley será particular o especial. En estos
casos debe tenerse presente que la “ley especial" aceptarse, respecto de la
contratación administrativa, los principios inspiradores- de la legislación contractual en
general, como son aquellos que descansan en el efecto vinculante del consentimiento y a
lo expresamente pactado (“pacta sunt servanda”), y a las consecuencias que sean
conformes a la buena fe, al uso y a la ley (Artículo 1.258 del Código Civil) (Moreno Gil,
Osdar. Contratos administrativos, cit., pág. 3).
102.2. Alessi, luego de sostener que el derecho administrativo “constituye él
mismo un ius commune, es decir, un sistema jurídico autónomo, paralelo al derecho
privado”, señala que: “No hay que olvidar que una norma contenida en las fuentes
privadas puede ser considerada como principio de la teoria general del derecho
solamente cuando sea segura su aplicabilidad a todo campo del derecho, siendo obvio,
por lo tanto, que la aplicabilidad de una norma formalmente privada a la materia
administrativa debe constituir un presupuesto y no ya una mera consecuencia, para la
asunción de la propia norma como principio de la teoría general” (pág. 15-16-17, oh.
cit.).
102.3. La SCBA ha fijado en estos términos el principio de la supletoriedad del
derecho privado, en contrataciones administrativas: “Los contratos de obras públicas se
rigen por el derecho administrativo y sólo en forma supletoria se aplica el derecho
común en cuanto no contraríe las normas y fines de aquél” (13-5-38; La Ley, 10-1164;
ídem J.A. 947-1V-417; La Ley, 49-527).
102.4. Bajo el titulo de Contrato de obra pública y el código civil, Grau
relaciona y analiza una sintesis jurisprudencial sobre el tema, concluyendo con una
opinión coincidente con la expuesta: “...no debe perderse de vista que el contrato es una
institución general del derecho, que hoy aparece con las diversas características que las
leyes especiales le configuran (civiles, comerciales, laborales, administrativas, etc.). Así
como no todo el derecho civil se puede construir sobre el código civil, tampoco el
derecho administrativo se puede desarrollar sobre la legalidad administrativa,
exclusivamente. El contrato, entonces, no es patrimonio de ningún código. Es materia

de la ciencia del derecho. Sobre esta base, los perfiles del contrato administrativo de
obra pública fueron señalados por la técnica legislativa. Pero las leyes especiales no
pueden hacer más que disponer las más elementales derogaciones a las normas
contractuales comunes” (Grau, Armando Emilio, El contrato de obra pública y el
código civil, en Rev. Arg. Der. Adm.. ed. Plus Ultra, 1976, N9 14, pág. 114.
102.5. En este fallo de la SCBA se invoca la norma constitucional que resulta
relegada en la jurisprudencia analizada por el profesor Grau: “De acuerdo a los
principios que rigen la rescisión de los contratos privados, aplicables por analogía (arts.
159 Constitución provincial y 16 Código civil), la facultad rescisoria sólo compete, en
principio, al contratante que no está en mora en el cumplimiento de sus propias
obligaciones...” (B. 47.821, 8-4-80, “Delta Construcciones”, DJJ, 30-5-80.
sólo se considera derogada “cuando el legislador ha manifestado el
propósito de comprenderla en la ley general posterior’ (CSN, en J.A. 29-
589); o dicho de otro modo, con la doctrina de una jurisprudencia
reiterada, una ley general no es nunca derogatoria de una ley o
disposición especial, a menos que aquélla contenga alguna expresa
referencia a ésta o que exista una manifiesta repugnancia entre las dos en
la hipótesis de subsistir ambas. (CSN, 202-48; La Ley,. 10-32; 39-188; 92-
475, entre otros).
Cuando la regulación se refiere específicamente a procedimiento
administrativo, las normas incorporadas a la ley de obras públicas pasan a
revestir el carácter de “ley especial” en relación con la ley de
procedimiento administrativo, que en estos casos será “ley general” de
aplicación supletoria por expresa disposición de sus normas. (Ley 19.549,
art. 1°; ley 7647 de Buenos Aires, art. 1”) 90 91 92.
B) Alcance temporal de la legislación.
En la preparación y ejecución del contrato de obra pública, la

sanción de nuevas leyes plantea el problema del ámbito de su eficacia en
el tiempo. En la Ley de Contratos del Estado español (LCE) del 8-4-65, la
técnica adoptada en sus disposiciones finales, luego de fijar la fecha de
entrada en vigor para el día 1-6-65, establece que será “de aplicación a los
contratos que se preparen por la Administración con posterioridad a esa
fecha”. La enmienda introducida por ley del 17-3-73 determinó
igualmente su entrada en vigor (1-7-73), “siendo de aplicación a los
90Bezzi, O.M., Los plazos, reclamaciones..., cit.

91“Lo constituían las normas de vigencia general, frente al jus singularis".
92Voz "Derecho Común”, en Diccionario de derecho romano, de Gonzalo Fernandez de
León, Editorial SEA, Buenos Aires, 1962.
EL CONTRATO 111
contratos cuyos pliegos de cláusulas administrativas particulares, de

explotación o de bases,, se aprueben con posterioridad a dicha fecha”.
En nuestro país los efectos temporales de las leyes se encuentran
regidos por el artículo 39 del Código civil (Ley 17.711), incorporado en el
T. I “De las leyes” con alcance de Derecho común 1<M. Reproducimos su
texto para facilitar el comentario en relación con el tema en desarrollo:
“A partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplicarán aun a las
consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. No
tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo disposición en
contrario. La retroactividad establecida por la ley en ningún caso podrá
afectar derechos amparados por garantías constitucionales. A los
contratos en curso de ejecución no son aplicables las nuevas leyes
supletorias".
La doctrina civilista ha profundizado el estudio del tema y la
exégesis legal, con enfoque exclusivamente referido al Derecho privado los.
Nosotros recordamos el esclarecimiento de algunos conceptos jurídicos
que con propósitos didácticos, han hecho Llambías y Borda en dichos
trabajos, para una mejor inteligencia del alcance con que se emplean:
Relación jurídica: Se entiende por ella la vinculación entre personas,
autorizada por el derecho, que les impone un cierto comportamiento de
carácter peculiar y particular, esencialmente variable.
Situación jurídica: Es un modo permanente y objetivo de estar alguien
con respecto a otro que habilita a aquél o titular para el ejercicio
indefinido de poderes o prerrogativas mientras tal situación subsista.
Consecuencias: Se refiere a contingencias de hecho derivadas de los
acontecimientos anteriores, que constituyen su causa o antecedente.
Dice Llambías que: “El nuevo texto afirma rotundamente la
irretroactividad de la ley al expresar que ella “no tiene efecto retroactivo”.
Pero al hacer esa afirmación indica la salvedad de la “disposición en
contrario”, con lo cual aclara que aquel principio no obliga al legislador,
sino al intérprete, pues siempre puede el 93
93Llambías, Jorge Joaquín, Tratado de derecho civil} Parte general Editorial

Perrot, Buenos Aires 5^ ed. 1973, T. I. pág. 142 y sgts.; Borda, Guillermo A., La reforma
del código civil. Efectos de la ley con relación al tiempo, El Derecho, T. 28, pág. 807;
Morello, Augusto Mario, Eficacia de la ley nueva en el tiempo, Juris. Arg. T. 3-1969,
pág. 109; López de Zavalía, Fernando ]., Irretroactividad de las leyes, Rev. La Ley, T.
135, pág. 1485.
Smith, Juan, Carlos, Consideraciones sobre la reforma del código civil. La
Ley T. 130, pág. 1016.
Poder Legislativo, en ejercicio de sus atribuciones, dictar normas

retroactivas, mientras haya material social regulable, es decir, en tanto no
haya ocurrido el consumo jurídico, luego de lo cual no podría el legislador
restablecer derechos ya agotados” 10°.
La CSN sostiene el criterio de que en materia de leyes adminis-
trativas la retroactividad sólo puede estar impuesta por el legislador
(Fallos, T. 250, pág. 66; La Ley, T. 107, pág. 614); por cierto, con el límite
constitucional del derecho de propiedad, cosa juzgada y el recordado
“consumo jurídico”94 95.
Mazeaud, en comentario válido para el caso, señala que “las
condiciones de adquisición de la situación jurídica se rigen por la ley
vigente en el momento en que esa situación ha sido creada; no es posible
volver a poner en tela de juicio el acto que era regular en el momento de
cumplirse, o las condiciones del hecho jurídico que han dado nacimiento a
la situación”96.
En su mérito, consideramos que en el “iter contractus” la sanción de
una nueva ley produciría los siguientes efectos:
a) Si sólo se ha efectuado el llamado a licitación pública o invitación
para licitación privada, atento que se trata de un pedido de ofertas
que no ha creado situaciones jurídicas, debe dejarse sin efecto el
llamamiento indeterminado para adecuar los pliegos —si fuere
necesario— a las nuevas condiciones legales.
b) Si se ha producido el acto de “apertura de la licitación”,
recibiéndose las ofertas de contrato, debe respetarse la situación
jurídica nacida al amparo de la legislación vigente; es decir, en
nuestro concepto no podría aplicarse la nueva ley para introducir
situaciones diferenciales que quiebren el principio de igualdad
entre los oferentes que ajustaron sus propuestas a un pliego
regido por aquella legislación.
c) Una vez efectuada la adjudicación, que culmina el procedimiento
generando un derecho al contrato para el oferente seleccionado, y
94Llambías, ob cit., pág. 143.
95SCBA: “El artículo 3' del Código Civil no consagra la aplicación retroactiva de la
nueva ley, sino la aplicación inmediata —lo que es obviamente distinto— aun a las
consecuencias de las relaciones y situaciones existentes, o sea, que la nueva ley rige para
ios hechos que están in fieri o en curso de desarrollo al tiempo de su sanción, no para las
consecuencias ya consumadas de los hechos pasados, que quedan sujetas a la ley
anterior, pues juega la noción de consumo jurídico” (Ac. 23.213, “Pettigroso”, 21-VI-77).
96Mazeaud, Henri, León y Jean, Lecciones de derecho civil, Parte primera, Vol. I,
EJEA, Buenos Aires, 1959, pág. 227.
EL CONTRATO 113
de formalizada la instrumentación del mismo, el principio de

intangibilidad de las situaciones jurídicas regularmente creadas
se opone a la aplicación de las nuevas leyes y consagra la
ultraactividad de la ley derogada, es decir, la prolongación de sus
efectos en el futuro, más allá de los límites de su vigencia con
fundamento, en nuestro concepto, en la seguridad jurídica. Por
otra parte, es el criterio adoptado en la legislación española antes
citada.
Aquel principio admite, en los límites de nuestro comentario, dos
particularidades: una, refirmatoria del de irretroactividad de la nueva ley
en las previsiones del texto final del recordado artículo 3 9 CC y otra,
cuando el legislador le ha dado eficacia retroactiva.
En el primer caso: “A los contratos en curso de ejecución no son
aplicables las nuevas leyes supletorias”, se entiende referidas a las leyes
también llamadas “interpretativas” que “son las que las partes pueden
modificar sustituyendo su régimen por el convencional que hubiesen
acordado”, por oposición a las “imperativas", que “son aquellas que
prevalecen sobre cualquier acuerdo diverso de los particulares sometidos
a ellas. Su contenido se aprecia que es de orden público...” 97 98. Este tipo de
legislación, que el nuevo texto tomó de una doctrina no exenta de críticas
(v. López de Zavalía, trabajo citado) estimamos que no tiene cabida en las
relaciones y situaciones jurídico-administrativas, de plena sujeción a la ley
y por lo tanto sin margen para su apartamiento. Igualmente el problema
se traslada a la determinación de la categoría legal.
En cuanto a la eficacia retroactiva dispuesta en la nueva ley, en
relación específica con el contrato de obra pública en curso de ejecución,
consideramos que la regla es la interdicción absoluta de retroactividad in
pejus y que si fuera in bonus para el contratista no hay razón para
apartarse del principio general de “ley más favorable”. En realidad, la
reforma legislativa podría introducir modificaciones en las modalidades
del contrato o en el sistema de las variaciones de precios y el criterio de
aplicación inmediata, en el primer supuesto (“in pejus”) autorizaría la
resolución del contrato y el resarcimiento del perjuicio como por una
intervención conforme a derecho.
97Cfr. Messineo, Francesco, Manual de derecho civil y comercial, traducción de

Santiago Sentís Melendo, EJEA, Buenos Aires, 1971, T. I. pág. 89 y sgts. T. II, pág. 325.
98Llambías, ob. cit., pág. 57.
C) Naturaleza de los pliegos y documentación anexa.
a) EL REGLAMENTO.
Una pulcra distinción entre actos normativos de la Administración

pública, de los que constituyen verdaderas cláusulas contractuales, obliga
a caracterizar y deslindar el ámbito del reglamento en cuanto establece las
condiciones del procedimiento de selección del contratista, y del pliego de
condiciones del contrato.
Con el ejercicio de la potestad reglamentaria, la Administración
participa en la formación del ordenamiento jurídico99 100. No se trata de una
“ley en sentido material” como se sostuvo por una antigua y divulgada
doctrina, sino como lo distinguen García de Enterría y Fernández, de un
“quid aliud” respecto tanto de esa teoría, como del acto administrativo
general m.
El “Pliego de bases y condiciones legales y generales” que se emplea
en las licitaciones de Buenos Aires, con una técnica común a los de las
restantes provincias y reparticiones nacionales, contiene en su mayor
parte normas que incluso se definen en “artículos’. Bajo el título de
“Normas Legales” establece: “El Código de Obras Públicas de la
Provincia de Buenos Aires, (en el que se encuentra sistematizada la Ley
de Obras Públicas N9 6021); el decreto N9 5488/ 59 reglamentario de la ley
6021 y sus modificaciones; la ley 8781, su decreto reglamentario N 9
1329/78 y las pautas complementarias de este último (exp. 2400-8089/78),
regularán el alcance de las facultades y obligaciones entre la Provincia y
los proponentes, o contratistas que suscribiesen contrato con aquélla”.
Las normas sublegales que corresponden al ejercicio de la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo exclusivamente, por tener la atribución
constitucional para emanarlos (art. 86, inc. 2, de la Constitucional
99Con el alcance enseñado por Santi Romano: “Qualque difficultá a consentiré

nella tesi, che finora abbiamo delinéala come critica alie teorie dominanti e che adesso
converrá dimostrare con argomenti pin positivi, si potrebbe desuniere dal significato
eccesivamente letterale che di solito si dá all’espressione ‘ordinamento giuridico’. Essa
infatti richiama alia mente l’idea di regola e di norma, in modo che puó non riuscire
agevole immaginare un ordinamento che non si riduca tutto a quell’idea... II vero si é
che l’Hauriou ha voluto mettere in evidenza il carattere obbiettivo del l’istituzione, ma
questo suo carattere nom importa che essa si debba considerare come obbieto, como res:
l’istituzione e invece un ordinamento giuridico obbiettivo... Per istituzione noi
intendiamo ogni ente o corpo sociale. ..” (Romano, Santi. L’Ordina- mento Giuridico. 1977.
Edizione per G. B. Sansoni, “Nuova Biblioteca”, Fi- renze, pág. 24-34-35).
100Carcía de Enterría - Fernández, Curso, cit., pág. 166, N<? 3.
EL CONTRATO 115
Nacional y art. 132 inc. 29 de la de Buenos Aires), a diferencia de los actos

administrativos singulares o generales, que todo órgano administrativo
tiene competencia para dictar en sus funciones, son siempre normas
“secundum legem” u3. Su característica principal es que constituyen
reglamentos jurídicos111 y que ese carácter de norma jurídica lo diferencia
del reglamento meramente administrativo, de organización o interno.
El régimen de vigencia del “reglamento administrativo’’ está pre-
visto en la ley de procedimiento administrativo. En el caso de Buenos
Aires, número 7647, cuyo artículo 125 señala que “producirán efectos
jurídicos a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín
Oficial”. Aunque comienza con referencia a “Los reglamentos admi-
nistrativos. ..”, aquí se ha empleado con un alcance comprensivo del
reglamento jurídico y de los actos generales, pues el siguiente artículo
establece que “los reglamentos que se refieren a la estructura orgánica de
la Administración, normas o instrucciones de procedimiento interno”,
entrarán en vigencia sin necesidad de aquella publicación. A diferencia de
la ley, el reglamento no puede tener eficacia retroactiva; salvo que esté regulando
en base a una ley de dicho carácter. 101 102
Los reglamentos que rigen los contratos administrativos no forman
parte del “acuerdo de voluntades", ni están necesitados de adhesión
alguna. En el artículo 5'1 de la reglamentación del Código de Obras
Públicas de Buenos Aires se establece que los pliegos de bases y
condiciones, contendrán:
“a) Bases y condiciones legales generales que deberán incluir una
declaración expresa de que la Ley de Obras Piiblicas 6021 y esta
reglamentación son parte integrante de dicho pliego. Este capítulo no podrá
contener normas que sean repetición de la ley o de esta reglamentación.”
Consideramos que ni la ley ni el reglamento integran el pliego; no
tienen cláusulas contractuales a las que el oferente adhiere con su oferta,
sino normativas, de distinto régimen jurídico, por lo que desde nuestro
punto de vista la disposición antes transcripta es equívoca.
Finalmente, deseamos señalar que la Administración pública no
está limitada en su potestad de innovación y que la aplicación inmediata
del nuevo reglamento a los contratos en curso de ejecución corresponde
por el interés público que sustenta toda decisión administrativa, con la
regla de interdicción absoluta de retroactividad y sin perjuicio por sus
101Villegas Basavilbaso Benjamín, Derecho administrativo, cit., T. II.
102Forsthoff, Emst, Tratado, cit., pág. 192.
eventuales efectos in pejus, que tienen para el contratista el correctivo

oportunamente señalado. El reglamento derogado no forma parte del
contrato y por su derogación quedó radiado del mundo jurídico.
b) Los FUEGOS.
La referencia del artículo l9 del pliego que sirve de base a este
comentario, sobre las “Pautas Complementarias”, importa la recepción y
ratificación por el Poder Ejecutivo de disposiciones de carácter técnico
emanadas de un órgano dependiente (Comisión de Variaciones de
Precios), quedando incorporadas al nivel normativo del pliego por
congelamiento del rango 1,5 con lo que toda innovación deberá ajustarse al
mismo procedimiento, es decir, decisión del Poder Ejecutivo. 103
Con las opiniones de Roehrseen di Cammcrata procuramos aportar
juicios que contribuirán positivamente al estudio de la naturaleza de los
pliegos. El catedrático italiano, luego de definir a los pliegos de
condiciones “como documentos preparados por la administración
pública, que contienen las reglas concretas de una determinada relación
contractual, las que deben ser aceptadas por el contratista para resultar
aplicables en el ámbito de la relación misma”, señala que . .por efecto de
los pliegos de condiciones, la reglamentación concreta de los diversos
contratos de la administración permanece en sustancia confiada a esta
última, quien no la impone autoritariamente al particular, sino que se
sirve de la voluntad de este último”.
En un análisis sobre los “tipos” de pliegos, distingue entre pliegos de
condiciones administrativas o técnicos, “según contengan cláusulas que
reglamenten el aspecto jurídico de los contratos, los derechos y
obligaciones de las partes o bien sus aspectos técnicos” y bajo el aspecto
de su extensión considera los pliegos de condiciones generales y
especiales: “Los pliegos generales contienen las cláusulas o condiciones
que pueden ser aplicadas indistintamente a un determinado género de
contratos... Los pliegos especiales, en cambio, se refieren más en particular
a los contratos individuales” y llegando a la naturaleza jurídica dice que
“tanto la doctrina como la jurisprudencia (italiana), en forma unánime,
reconocen a los pliegos de condiciones naturaleza de documentos
contractuales, cuyas cláusulas se insertan en la estructura del contrato”.
Finalmente señala que “En la legislación italiana.. . está establecido que
103García de Enterría - Fernández, Curso, cit., pág. 245/48.
EL CONTRATO 117
los pliegos de condiciones, incluso generales, deben estar citados, o por lo

menos mencionados en el contrato. La razón de esta norma reside en el
hecho de que no se trata de normas jurídicas, porque sería absurdo que
leyes o reglamentos debieran ser citados o mencionados en un contrato
para resultar vinculantes... En otros términos, el contenido de los pliegos
de condiciones atañe propiamente a la parte volitiva del contrato y no a la
normativa” 110.
Estas ideas de separar las normas reglamentarias de las cláusulas
contractuales, cuyas dificultades por los contenidos promiscuos es 104 un
problema bastante generalizado, ha sido concretada en Bélgica a partir de
la sanción de “L’Arreté royal du 5 oetobre de 1955, orga- nique des
marchés de travaux de fournitures et de transports au nom de l’Etat” y
con la elaboración de un “Cahier national des charges” m, son seguidas
igualmente por el profesor Abad Hernando, quien al distinguir el
procedimiento para la formación del contrato, contenido generalmente en
el llamado “pliego de bases", dice que “no puede ser confundido con las
cláusulas reglamentarias establecidas a priori, pero que luego van a pasar
a integrar lo que exactamente se ha llamado ‘ley’ del contrato”;
sosteniendo que “son supra y anteconvencionales por su propia
naturaleza y deben estar fijadas potestativamente por imperio, aquí sí, de
la Administración considerada como “acción”. En este punto su opinión
concluye refirmando que “no pueden integrar en manera alguna el
denominado Pliego de Condiciones” y que “Indudablemente que esta
normatividad procedimental debe integrarse asimismo a una Ley General
sobre la contratación administrativa” 105 106.
La técnica y contenidos de los pliegos que generalmente se emplean
en nuestras licitaciones no responden a esa ortodoxia, a la que aspiramos.
Fiorini, refiriéndose a “nuestra legislación y práctica administrativa",
define el pliego general o de condiciones generales como “formado por
reglas jurídicas, económicas y técnicas que constituyen la aplicación
práctica de las leyes y reglamentos sobre contrataciones administrativas
(leyes de obras públicas, de contabilidad, reglamentos de contrataciones,
104Roehrssen di Cammerata Gugliehuo, Consideraciones sobre los pliegos de condiciones,

en Contratos públicos, cit., pág. 263 y sgts.
105Referencia tomada de Boquera Oliver, La selección de contratistas, cit., pág.
40 y Revue Internationale des Sciences adminislratives, 1950, pág. 797.
106Abad Hernando, Jesús L., Pliego de condiciones, en Contratos públicos, cit.
pág. 299 y sgts.
etc.). Son conjuntos de normas reglamentarias, unilaterales, generales e

impersonales; reiteran en forma más concreta y pormenorizada los
preceptos de esas leyes y reglamentos. Provienen del Poder Ejecutivo —
nacional o provincial—, según la jurisdicción” y en cuanto al de
condiciones particulares, expresa que “contiene reglas complementarias
del pliego general, exigidas por las peculiaridades y características
concretas de la prestación que se demanda. Se trata de una
reglamentación circunstanciada en función del objeto cuya contratación se
demanda y lo integran normas sobre plazos, forma de pago y de
financiación, medición, condiciones de la recepción, garantías de calidad,
etc. Tiene el carácter de norma particular con respecto a las condiciones
generales y resulta obvio que sus previsiones no pueden ser derogatorias
de aq u é l la s . . u # .
Con respecto a la inderogabilidad del pliego general por el pliego
particular, coincide Dromi destacando la subordinación de éste al pliego
de condiciones generales107 108. En el orden nacional y provincial, a los
fundamentos expuestos para caracterizar ambos tipos de pliegos, se
aduna el de la competencia de la autoridad que los emite,
correspondiendo al de condiciones generales la que tiene atribuciones
para emanar reglamentos y al de condiciones particulares a la repartición
o funcionario que sólo puede emitir actos o disposiciones administrativas.
El artículo 5'* de la reglamentación bonaerense establece que los pliegos
de bases y condiciones legales particulares “serán redactados por cada
repartición de acuerdo con las obras que ejecuten”. De ese distinto nivel
jerárquico se sigue la imposibilidad de que el pliego particular se aparte
de o modifique el general.
La posición que sobre este aspecto sostiene el profesor Marien- hoff,
expresada en estos términos: . .es de advertir que el pliego
de condiciones “particulares” puede modificar parte del pliego de
condiciones “generales”, siempre y cuando tal modificación no implique
una violación del sistema jurídico esencial del país” 109, como asimismo la
del doctor Diez, que acoge la doctrina de que “Los pliegos de condiciones
especiales, que fijan las disposiciones particulares de cada contrato y
pueden, en caso de necesidad, derogar algunas de las disposiciones del
107Fiorini, Bartolomé A., Derecho administrativo, cit., pág. 654/57.

108Dromi, José Roberto, La licitación pública, cit., pág. 201.
109Marienhoff, Miguel S,. Tratado, 2? ed. cit., T. III-A, pág. 213.
EL CONTRATO 119
pliego de condiciones general y de prescripciones comunes aplicables al

contrato en cuestión, al mismo tiempo que les compete fijar las
estipulaciones dejadas en blanco en él .. . 110, no se desentienden del
problema capital de la competencia del órgano administrativo para
emanarlos. En realidad, la directriz para fijar la competencia está en
función del contenido de los pliegos y desde luego que el órgano que está
habilitado para emitir el de carácter general puede delegar la regulación
de algunos de sus aspectos o avocar expidiendo también el de condiciones
particulares.
Pero en el orden municipal —en donde el Departamento Deli-
berativo debe aprobar las reglamentaciones de procedimiento y las bases
generales del llamado a licitación pública y el Departamento Ejecutivo las
particulares de la obra de que se trate— el principio funcionaría sin tener
en consideración el aspecto jerárquico pues obviamente no existe entre
ambos órganos, sino por el deslinde de sus competencias. La cita que
hemos hecho del fallo de la SCBA (nota N? 48) obliga a un esclarecimiento
pues aparentemente su doctrina desconoce el principio de gradación
expuesto al señalar que “Los derechos reconocidos a los contratistas por
las cláusulas generales de los pliegos de bases y condiciones de una obra
pública, en cuanto se remiten a lo dispuesto en la ley 6021, han de
admitirse cuando no exista disposición especial en el pliego que los
modifique
1 derogue indubitablemente con referencia al caso concreto” (Causa B.
46.910, DJJ: 15-12-78). En el caso, el pliego de bases y condiciones constaba
de “cláusulas generales”, una de las cuales admitía el reconocimiento de
los mayores costos remitiéndose a lo dispuesto en la ley de obras públicas,
mientras que en las cláusulas particulares se estableció que “no se
reconocerán mayores costos”, ponderándose sin duda el corto plazo
previsto para la obra. En realidad, se trataba de un único pliego o si se
quiere do dos pliegos conteniendo respectivamente dichos tipos de
cláusulas, pero emanados de una misma autoridad; con lo que se ha
hecho aplicación del principio de la especialidad de la decisión, que la
sustrae del régimen general.
Recapitulamos algunos aspectos tratados del régimen jurídico del
contrato, distinguiendo las normas legales y reglamentarias que le rigen y
la documentación que lo integra y conforma:
110Diez, Manuel María, Derecho administrativo, cit., T. II, pág. 489.

2 — Regulan el contrato.
a) LEGISLACION general y especial de obras públicas y variaciones
de precios.
b) REGLAMENTOS: normas jurídicas de ejecución de la ley,
de procedimiento administrativo y directrices para la confección
de los pliegos.
c) PAUTAS complementarias para la liquidación de variaciones de
precios (Buenos Aires) == reglamento, por congelamiento de
rango.
II — Integran el contrato.
A) PLIEGO DE BASES Y CONDICIONES:

a) Bases y condiciones legales generales: contienen cláusulas del
futuro contrato, para cada administración y tipo de pliego según
su contenido, analítico: "según que determinen minuciosamente
todas las condiciones del contrato, dejando a los licitantes
solamente la indicación del precio” o sintético: "que fijen las
condiciones básicas, quedando librado a los proponentes la
especificación de los detalles” 12S.
b) Bases y condiciones legales particulares: disposiciones par-
ticulares de cada contrato.
c) Especificaciones técnicas generales (sobre materiales, métodos
constructivos y medición y pago).
d) Especificaciones técnicas particulares (disposiciones referentes a
la obra que se proyecta ejecutar).
p) Presupuesto (cómputo métrico de los trabajos, estructura e
instalaciones a ejecutar).
f) Memoria descriptiva (destino, descripción de la obra y estudios
sobre la misma).
g) Planos de la obra.
B) OFERTA DE CONTRATO.
C) ADJUDICACIÓN. 111 112
111 Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, Monte

112video, 1959, pág. 561.
CAPÍTULO VII
LA RESPONSABILIDAD POR VICIOS E IMPREVISIONES

DEL PROYECTO
§ 12. El proyecto de la obra: A) Responsabilidad legal por su

elaboración, a) Proyecto de la Administración
Pública. 1. Régimen nacional. 2. Régimen
provincial. 3. Régimen municipal, b) Proyecto
contratado. 1. Régimen nacional. 2. Régimen
provincial. 3. Régimen municipal. B)
Responsabilidad por hechos materiales im-
previstos. C) Remociones de obstáculos. D) Fallo
de la S. C. B. A. sobre responsabilidad del
constructor por la ejecución de un proyecto
deficiente.
§ 12 — EL PROYECTO DE LA OBRA
A) Responsabilidad legal por su elaboración.
El proyecto de la obra pública cuya ejecución se ha contratado

puede haber sido elaborado por la Administración Pública o por pro-
yectistas ajenos a ella. En este último caso la contratación constituye en sí
misma una obra pública por accesoriedad 124.
Consideramos las consecuencias jurídicas de la aprobación del
proyecto y la sujeción del constructor al mismo.
124 Cfr. Marienhoff ob. cit., T. III-B, pág. 537.

124 EL PROYECTO DE LA OBRA
a) PROYECTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
La ley señala enfáticamente que .la responsabilidad del proyecto y de los estudios que le han servido de base, caen sobre el
organismo que los realizó..." (art. 4?) y prevé, en consideración a que el contratista por su inscripción en el Registro
respectivo en la especialidad de la obra de que se trate, posee el conocimiento técnico adecuado y cuenta además con una
dirección técnica que lo asiste profesionalmente, que puede advertir cualquier deficiencia o error en el proyecto o en los
planos. En ese caso deberá comunicarlo al funcionario competente antes de iniciar el trabajo (art. 26), requiriéndose en
consecuencia una orden de servicio que resuelva la cuestión observada.
“Se trata de una responsabilidad puesta a cargo de la Administración, respecto de la ineficiencia, insuficiencia, etc.,
del proyecto o de los estudios realizados por sus distintos organismos y que sirven de base para la licitación y ejecución
de la obra. En efecto, la mayor o menor bondad o satisfacción a conseguirse como consecuencia de los estudios y
proyectos, son circunstancias que originariamente no incumben al contratista. 120
En un anteproyecto de ley elaborado por la Secretaría de Obras Públicas, en relación con este tema, se ha previsto
que “.. .la Administración es responsable de los estudios y proyectos que han servido de base para la contratación...” y
que: “El contratista es responsable de las fallas de ejecución provocadas por la interpretación deficiente de la
documentación contractual y de los defectos de construcciones originados en proyectos o planos con deficiencias que no
hayan podido pasarle inadvertidas y que no hubiera denunciado por escrito a la Administración, antes de iniciar los
respectivos trabajos". Es el criterio con el que debe deslindarse la responsabilidad considerada. (Además, ver infra, Acáp.
D).
En la misma forma se regula la responsabilidad por el proyecto y los estudios que le han servido de base en la ley de
la Provincia de Buenos Aires (art. 5*?) y la reglamentación (art. 32) determina que “En los casos en que el contratista
comunique una deficiencia o error en el proyecto, la repartición deberá expedirse dentro de los quince días, ordenando se
subsane el defecto o ratificando el proyecto”. En el primer caso, deberá tenerse en cuenta el régimen legal sobre
modificaciones que produzcan aumentos o reducciones de ítem contratados o creación de nuevos ítem (arts. 33, 34, ley
6.021) y la ratificación del proyecto observado lleva como implícito el reconocimiento de la responsabilidad de su
ejecución por parte de la Administración.
Sin perjuicio de lo que más adelante diremos sobre contrataciones para la elaboración de proyectos de obras
públicas cuya complejidad exceda las posibilidades de las oficinas técnicas municipales, corresponde señalar aquí la
125 Mó, ob. cit., pág. 75

RESPONSABILIDAD POR SU ELABORACIÓN 125
aplicabilidad del artículo 5*? de la ley 6.021 cuando dicho proyecto proviene de la Municipalidad: “.. .La responsabilidad
del proyecto y de los estudios que le han servido de base, recae sobre el organismo que los realizó”.
b) PROYECTO CONTRATADO.
El concurso es, como lo recuerda Marienhoff 12C, el procedimiento para determinar la mayor capacidad técnica,
científica, cultural o artística entre dos o más personas; “es un medio de selección de la persona más autorizada para el
cumplimiento de una tarea y tiene en cuenta preferentemente las condiciones personales del candidato” y agrega que se
debe acudir a dicho procedimiento de selección del cocontratante cuando se tienda a establecer cuál de los candidatos
ofrece calidades personales más meritorias, sea en el orden científico, artístico, cultural o técnico especializado.
Dicho procedimiento se contempla en el artículo 4? de la ley 13.064, que establece: “Se podrá llamar a concurso para
la elaboración de proyectos y acordar premios que se consideren justos y estimulantes, así como contratar los proyectos
directamente en casos especiales” 113.
Por medio del decreto-ley 18.875/70 (Preferencia de productos y servicios de origen nacional), conocida como
“contrate nacional’, y su decreto reglamentario número 48/73, se ha creado un registro confeccionado por concurso
público de antecedentes, teniendo en cuenta la calificación que merezcan y capacidad técnica que acrediten los
postulantes para asignarles un orden de mérito a los fines de la asistencia técnica del Servicio Nacional de Arquitectura, a
que nos hemos referido 114 y al que se agrega el Registro Nacional de Firmas Consultoras creado por decreto 6.176 de 1963
del Poder Ejecutivo Nacional y para cuya inscripción se han fijado “Normas" mediante resolución N"? 55; del Secretario
de Estado de Obras Públicas (Boletín Oficial 7-XII-73). La tendencia, pues, se orienta por el previo registro de los
profesionales que aspiren a la contratación, de proyectos de obras públicas.
El procedimiento de selección cuando se llama a concurso es el de la licitación pública, en cuanto a su publicidad,
garantía de igualdad de tratamiento de los intervinientes y derecho de la Administración a no adjudicar el trabajo
concursado. La excepción es la contratación directa, cuando para su adjudicación resulte deter minante la capacidad
tecnicocientífica del contratante, en grado tal que supere fundadamente la necesidad de concurrencia u oposición de
antecedentes.
113Dromi, José Roberto, “Licitación Pública”, ob. cit., parágrafo 102- pág. 105.
114$ 6 A).
126 Marienhoff, ob. cit., T. 1II-A, pág. 300.
RESPONSABILIDAD POR SU El,ABORACION 126
En las contrataciones por concurso o directas, los pliegos de bases y

condiciones deberían establecer, aunque surge del derecho común
supletoriamente aplicable a los contratos administrativos 115, la
responsabilidad de los proyectistas para con la Administración pública;
incluso la de los jurados que hayan dictaminado evaluando la bondad del
proyecto y particularmente en el caso de consultoras, que suponen una
alta especialización de un equipo. Al aprobar la Administración el
proyecto lo hace suyo, por lo que con respecto al constructor de la obra
siempre es proyecto oficial, con la salvedad de que en estos casos estimo
que al contratista ejecutor de la obra no se le pueda exigir más que una
correcta interpretación de los planos y la realización de los trabajos de
acuerdo con las reglas del arte.
La obra debe responder a su fin y pava ello el sentido de las “reglas
del arte de construir” corresponde a una ejecución de calidad intermedia,
es decir, de calidad normal. Es con este alcance que se obtiene una obra
“perfecta” y concluida, como dice Spota, destacando que para que la
calidad de la construcción sea exquisita, es decir, excelsa, tendrá ello que
preverse en la convención. “De lo contrario, las reglas del arte de
construir serán aquellas reglas de experiencia o de práctica que suelen
usarse corrientemente para un tipo de obra y en un lugar determinado”
(T. II, pág. 4.).
En la ley 6.021 se contemplan diversos aspectos vinculados con este

tema: puede licitarse el estudio y/o el proyecto o conjuntamente el
proyecto y ejecución de la obra. Puede llamarse a concurso para la
realización de estudios y/o proyectos acordando premios sin perjuicio de
los aranceles que pudieren corresponder, con la posibilidad de la
115Doctrina artículos 512, 1.630, 1.646 y 1.109 del Código Civil, y entre otros fallos
con esta orientación, el seguidamente transcripto de la SCBA: “Si bien el régimen del
contrato administrativo es exorbitante del derecho privado, cabo aceptar a éste como
supletorio del derecho público que rige el contrato de obra pública en la medida en que
la legislación específica no resuelve todos los problemas que le son atinentes y el
derecho público no brinda las soluciones necesarias, siempre que no exista en este
último algún obstáculo para la aplicación de aquél y las cláusulas contractuales no
decidan los entredichos y controversias” (B. 46.689: “Silva, Néstor Eduardo
c./Municipa- lidad do Coronel Suárez”, 3-XII-74).
RESPONSABILIDAD POR SU ELABORACION 127
contratación de la dirección de los trabajos con el autor del proyecto

premiado.
La norma —artículo 6?— consideraba esas posibilidades como casos
especiales, necesitados para esa evaluación del dictamen del Consejo de
Obras Públicas.
Por ley 9035 se sustituyó este artículo (cuyo texto incorporamos en
el apéndice legislativo), con las variantes de facultar a la autoridad
administrativa para establecer “de común acuerdo” —con el ganador del
concurso— las condiciones técnicas y económicas para la adjudicación
del trabajo. Igualmente se autoriza al Poder Ejecutivo y a las entidades
autárquicas para la contratación directa de los estudios, proyectos,
inspecciones y asesoramientos destinados a la concreción de obras
públicas.
El nuevo texto legal entró en vigencia “el día siguiente de su
publicación”, efectuada en el B. O. el 5-5-78 y rigió por el término de dos
años según disposición del artículo 2° de la citada ley 9035, sin prever la
nueva puesta en vigencia del texto anterior derogado, con lo que ha
quedado eliminada la norma legal considerada y correlativamente sin
sustento, las pertinentes del decreto reglamentario 1524/78 l3°.
En cuanto a los aranceles que pudieren corresponder al autor del
proyecto premiado, son los que fija el decreto N 9 6.964/65 sobre
“Regulación de honorarios a los profesionales de la ingeniería”,
definiendo a tal fin el alcance de “Proyecto completo” y “Dirección”
(Título VIII).
En el primer supuesto señala que “se entiende por proyecto
completo el conjunto de elementos gráficos y escritos que definan con
precisión el carácter y finalidad de la obra y que permita solicitar la
aprobación a las autoridades respectivas, licitar, cotizar y adjudicar,
dirigir y ejecutar la obra, e involucra:
a) Planos generales: Comprenden la serie de plantas, cortes y vistas
y, en su caso, ubicación de instalaciones, máquinas, 116
conductores, plantaciones y demás accesorios en las escalas
usuales estudiadas conforme con las disposiciones vigentes y
son los básicos para la ejecución de los proyectos de estructuras e
instalaciones.
116Cfr. Forsthoff, Ernst. Tratado de derecho administrativo. Madrid, 1958 pág. 218:
“Cuando una norma jurídica ha sido suprimida por un procedimiento formalmente
válido, pierde definitivamente su vigor y no puede en modo alguno revivir”.
128 EL PROYECTO DE LA OBRA
b) Planos complementarios: Comprenden toda suerte de planos de

conjunto y de detalle de las estructuras, instalaciones y demás
elementos constructivos, incluso las respectivas planillas
complementarias.
c) Pliego de condiciones: Es el documento que tiene y determina las
cláusulas y condiciones que regirán los diversos trabajos y que
deberán observar los contratistas en el curso de la obra.
d) Memoria descriptiva: Es el conjunto de informaciones técnicas
documentadas, con un enfoque amplio de la obra a ejecutar.
e) Cómputo métrico: Es el conjunto de cálculos efectuados sobre la
base de planos generales y complementarios que determinan
cuantitativamente cada uno de los ítem que integran la obra.
f) Presupuesto detallado: Es el cálculo anticipado del costo de la
obra en base al cómputo métrico.
g) Estudio de propuestas: Es la revisión y verificación de las
propuestas presentadas por los oferentes para la ejecución de la
obra, así como las explicaciones gráficas, escritas o verbales, que
el profesional deberá suministrar al comitente para facilitar la
adquisición de dichas propuestas.
h) Documentación para actuaciones oficiales: Son los planos,
planillas y demás elementos para que el comitente pueda
realizar las gestiones necesarias, a los efectos de la aprobación
ante la repartición correspondiente y/o gestionar créditos.
Por su parte, la dirección es la función que el profesional desempeña
en oportunidad de la ejecución material de la obra, distinguiéndose
dirección de obra; cuando controle la fiel interpretación del proyecto y
cumplimiento del contrato, que se complementa
con certificaciones y liquidaciones parciales y definitivas; recepción
provisional y definitiva; confección de planos de detalle de obra y
dirección ejecutiva en el caso de obras por administración en las que el
profesional, con todas las responsabilidades de director y constructor,
tiene a su cargo obtener y fiscalizar los materiales, mano de obra y
subcontratistas117.
La reglamentación de la ley 6.021 118 establece que los pliegos de
bases y condiciones para las licitaciones o concursos deberán ser
confeccionados por la Repartición respectiva con sujeción a las siguientes
normas, además de las especialmente indicadas para las licitaciones:
a) “. . .S ó l o podrán intervenir en el concurso los profesionales
inscriptos en el Registro de Profesionales correspondiente. En
casos especiales el Ministerio respectivo podrá aceptar la
presentación de profesionales no inscriptos en el mencionado
Registro.
b) Integración del jurado y plazo para el fallo referente al concurso.
c) Premio y remuneración a asignar”.
La contratación del proyectista por parte de las municipalidades de

la Provincia de Buenos Aires admite los supuestos previstos por el
artículo 148 LOM (modificado por ley 9117, B. O. 31-7-78).
a) Cuando carezcan de oficinas técnicas a cargo de profesionales,
en cuyo caso podrán adjudicar los proyectos y/o la dirección de
sus obras públicas, llamando a concurso de títulos y
antecedentes.
b) En la misma forma se procederá cuando, teniendo la Muni-
cipalidad organizada su oficina técnica, ésta se declarara
incompetente para realizar los proyectos y asumir la dirección
de las obras públicas; declaración que deberá estar fundada y ser
reconocida por el Departamento Ejecutivo.
c) “Si circunstancias muy especiales lo exigieran, el Departamento
Ejecutivo podrá contratar directamente la realización de los
trabajos a que se refiere este artículo”. Estimamos que no sería
117Ver sobre director ejecutivo de obra pública (§ 5 C).

118Texto en el apéndice legislativo.
suficiente la sola invocación de las “circunstancias muy
especiales”, sino que corresponde acreditar dicho carácter.
d) Finalmente, el contemplado en el artículo 274, que establece la
obligación de los profesionales “designados a sueldo de tomar a
su cargo los trabajos correspondientes a sus respectivos títulos
habilitantes. Se exceptúan los casos de espe- cialización, para los
cuales el Departamento Ejecutivo con autorización otorgada por
ordenanza, podrá contratar profesionales ajenos a la comuna,
llamando a concurso de títulos y antecedentes. Coincidiendo con
las propuestas de Dromi 133 el procedimiento de contratación
directa del texto anterior ha sido sustituido por el concurso.
El arancel profesional que rige para la determinación de los
honorarios de los proyectistas que no integran los cuadros adminis-
trativos municipales, es el del Decreto 6.964/65, reglamentario del
artículo 7®, inciso i) de la ley 5.140 de la Ingeniería.
B) Responsabilidad por hechos materiales imprevistos.
Consideración especial merece el proyecto cuando ha recogido, o

debió haberlo hecho, los estudios de fundación, geológicos o hidráulicos
que determinen las condiciones del suelo, la existencia de ríos
subterráneos o la cota correcta de una canalización según la naturaleza de
la obra. La inexactitud o insuficiencia de tales estudios puede derivar en
un mayor costo o resarcimiento al constructor por hechos materiales
imprevistos. En este tipo de estudios el contratista toma el dato de su
resultado sin entrar a revisarlo, máxime si proviene de especialistas,
salvo la existencia de errores groseros que no le pueden pasar
inadvertidos.
133 Dromi, José Roberto, ob. cit., parágrafo 104, pág. 106.
El doctor Manuel María Diez 119, ha hecho el análisis de la
responsabilidad por la aparición de estos hechos, no previstos en el
proyecto, en términos que se aprecian en el párrafo transcripto: “Hecho el
proyecto por la Administración Pública, efectuado el llamado a licitación
y firmado el contrato, el cocontratante al ejecutar el contrato encuentra
dificultades materiales imprevistas en el suelo en que va a hacer la obra y
119 Diez, Manuel María, Derecho administrativo, T. III, pág. 79. Ver también
parág. 16, A), a), d), e) y f).
de las que no tenía noticias por el proyecto que preparó la
Administración Pública ni por sus propias investigaciones. Es lógico
establecer que la Administración Pública que preparó el proyecto de obra
tiene la obligación de efectuar las investigaciones y estudios necesarios
para adecuarlo a las circunstancias de su ejecución. El error o la culpa en
que incurre la Administración al preparar el proyecto, le es directamente
imputable. Cuando el cocontratante hace la oferta establece un precio que
se calcula sobre la base de la seriedad del proyecto de la Administración
Pública y sobre un sencillo y razonable examen del terreno. No se le
puede pedir que haga una investigación exhaustiva ni tampoco que
realice un control del proyecto de la administración. El error, la
negligencia, la imprevisión, en la ejecución del proyecto, la ausencia de
investigaciones idóneas de la Administración Pública que han dado
origen a una equivocación del cocontratante acerca de las condiciones en
que habrá de ejecutarse la obra, impiden que se cargue a éste el riesgo de
su ejecución. El contratista tiene derecho, entonces, a una compensación
equitativa si su prestación se convierte en notablemente más onerosa, por
causas geológicas, hidráulicas o similares no previstas por las partes. Si la
prestación fuera excesivamente más onerosa, se admite el derecho de
rescisión. Cabe decir, pues, que la obligación del proponente de
informarse sobre el subsuelo, a los efectos de calcular el costo de la obra,
no tiene el alcance de un control integral del proyecto, ya que no debe
pasar de un razonable examen sobre la base de la presuposición de la
seriedad de los procedimientos e investigaciones de la Administración
Pública para ejecutar la obra”.
En el derecho comparado la situación ha sido contemplada en
el Código Civil italiano, cuyas normas son de aplicación en obras
públicas, en la segunda parte del artículo 1.664 que dice: “Si en el curso
de la obra se manifiestan dificultades de ejecución derivadas de causas
geológicas, hídricas o similares, no previstas por las partes, que hagan
notablemente más onerosa la prestación del contratista, éste tiene
derecho a una compensación equitativa”120 121.
Messineo señala, con referencia a la estipulación de la “contrata”
que en el derecho italiano es el “... contrato por el cual una parte asume,
con organización de los medios necesarios y, con gestión a propio riesgo,
120Messineo, Francesco, Manual de derecho civil y comercial, traducción de Santiago

Sentís Melendo, EJEA, Buenos Aires. Texto citado en T. I, pág. 308.
121Messineo, oh. cit., T. I, pág. 203, letra d).
la realización de una obra o de un servicio mediante una compensación
en dinero” (artículo 1.655, Código Civil), luego de referirse a la
onerosidad excesiva que da lugar a resolución del contrato que “por el
contrario las dificultades de ejecución que provengan de causas geológicas,
hidrológicas y similares, aun cuando sean preexistentes pero no previstas
por las partes, y que hagan notablemente más onerosa de lo previsible la
prestación del contratista, dan a éste el derecho a una equitativa
compensación” (la bastardilla le pertenece) I3°.
C) Remociones de obstáculos.
Los pliegos generalmente establecen que antes de iniciar las obras y

con la debida anticipación el contratista efectuará las averiguaciones
necesarias y posibles, relativas a las instalaciones superficiales o
subterráneas que pudieran ser afectadas por las obras y comunicará a los
prestatarios o usufructuarios de esas instalaciones a fin de que procedan
a efectuar los trabajos de remoción de las mismas.
En lo que interesa este aspecto y con relación al proyecto, si en el
caso particular de la determinación de instalaciones o conductos
subterráneos no se encuentran ubicados en los planos ni resulta de la
información obtenida de los entes prestatarios de servicios públicos, es
aplicable el criterio anteriormente expuesto, siendo imputable a la
responsabilidad por el proyecto la mayor onerosidad sobreviniente a
consecuencia de la aparición de obstáculos, que disminuyendo el ritmo
de obras, hacen más onerosa la prestación del constructor 197.
D) Fallo de la Suprema Corte de Buenos Aires sobre responsabilidad del

constructor por la ejecución de un proyecto deficiente.
Con fecha 21 de setiembre de 1976 la SCBA ha sentenciado la Causa

B. 46.841 caratulada “Grebenar, Davor contra Municipalidad de Coronel
Dorrego. Demanda contencioso administrativa”; fallo cuyo comentario
omitimos por la participación que hemos tenido en el proceso, tomando
sus partes pertinentes a la responsabilidad del constructor por la
ejecución de un proyecto deficiente.
“. ..Los hechos principales no están discutidos en la causa. La
Municipalidad de Coronel Dorrego encomendó a la firma Davor
Grebenar la obra de la estación terminal de ómnibus en Monte Hermoso,
previa licitación de proyectistas primero y de constructores después. La
firma adjudicataria consigue la modificación de algunos planos y cálculos
para conseguir “una mayor prolijidad en la terminación y un mayor
coeficiente efectivo de seguridad” sin afectar el proyecto original. En una
de esas presentaciones afirma que "los cálculos adicionales han sido
realizados por esta empresa al igual que el Departamento Técnico del
proveedor de la estructura en cuestión”. 122
“Hasta que el 2 de abril de 1969 se derrumba parte de la obra. Nace
el problema de la responsabilidad por ese resultado ruinoso. La
Municipalidad sostiene que responden el proyectista y el constructor ...
El constructor, en cambio, atribuye la culpa a la Comuna toda vez que
ella entregó los planos, los cálculos y las especificaciones a las que la
empresa se ajustó fielmente en los trabajos de construcción. No obstante
destacó los defectos del proyecto y reiterando sus propuestas de
modificaciones para conseguir mayor seguridad en la obra”.
“El empresario no aparece en el contrato como un constructor
limitado simplemente a seguir con fidelidad las especificaciones del
proyecto hasta dar término a la obra... La Ley 6.021 que rige las obras
públicas de la provincia, exige que las empresas constructoras cuenten
con un “representante técnico” que junto con el contratista son
“responsables de la correcta interpretación de los planos y espe-
cificaciones para la realización de la obra” (Alt. 32). Este Representante
Técnico debe ser un profesional con título expedido por Universidad
Nacional (ley 4.048, Art. 69). Además, para asegurar la “idoneidad
técnica” de las empresas los contratos de locación deben ser presentados
por profesionales universitarios (Art. 15, apartado 49, decreto 5.488/59,
reglamentario de la ley 6.021). Estos profesionales intervienen en la
suscripción de las presentaciones, en la recepción de las obras y
122La SCBA, en la consideración de este tipo de cuestiones, lia sentenciado: “Si la

empresa de construcción concesionaria no fue diligente en estudiar la zona en que
debía realizar los trabajos motivo de la concesión, y como consecuencia de ello resultó
perjudicada por tener que utilizar equipos y realizar trabajos diferentes de los
previstos, carece de derecho a resarcimiento. Es decir, el reajuste de precio por mayor
onerosidad en la ejecución de los trabajos debe desestimarse si no aparece causado por
circunstancias imprevisibles y debió haber entrado en las previsiones de la empresa al
cotizar el rubro correspondiente” “Funova S.C.A. y otro c./Dirección de Vialidad de la
Provincia de Buenos Aires", 5-7-977, con nota crítica de Rodolfo Carlos Barra, en ED., 8-
8-978.
expedición de certificados y órdenes de servicio (artículos 53, 32 y 44 de
la reglamentación).
“El ingeniero... reconoce haber sido el representante técnico de la
empresa de Grebenar y no haber verificado ni realizado los cálculos
necesarios para controlar el proyecto... El abandono de todo contralor en
que incurriera el representante técnico de la empresa fue de gravedad
superlativa porque el Jurado, a pesar de actuar fundamentalmente en la
parte arquitectónica y de costo posible de los anteproyectos, había
destacado defectos en “la solución dada a la cubierta metálica”.
“El perito profesor Arturo M. Guzmán, nombrado por ambas partes
y que ya había intervenido en la reestructuración del proyecto luego del
derrumbe, de cuya solvencia profesional no cabe duda alguna, afirma
que el contratista y su representante técnico debieron “extremar la
prudencia con los controles del caso” .. .con mayor razón cuando nadie
ignoraba que la comuna carecía de personal técnico para controlar lo
relativo a la obra que, no hay duda, era de cierta envergadura”.
“Esto explica la razón para que en el contrato entre la Muni-
cipalidad y el constructor se le impusieran numerosas obligaciones
propias del proyectista, como ser: revisar cálculos en especial en
previsión de fuertes vientos —comunes en la zona— presentar diagra-
mas, planos y esquemas, tanto en aspectos de la construcción misma
como de los materiales a emplear. De esta manera el constructor presentó
notas proponiendo modificaciones de planos, comunicando reformas en
aspectos esenciales de la construcción, acompañando en una de ellas el
pretendido “cálculo estático y su memoria” ya mencionado. Y, además,
reforzando sus afirmaciones, invocó haberse fundado en razones de
seguridad efectiva tras estudios exhaustivos, con la opinión de técnicos
especializados”.
“Por todo lo expuesto corresponde admitir lo que sostiene la
demandada de que el constructor nunca estuvo relegado a la simple tarea
de construir obedeciendo fielmente al proyecto en todas sus
especificaciones, sino que debía ejercer una importante misión, controlar,
ver y rever todo lo recibido del proyectista. El ingeniero Guzmán así lo
destaca, tanto más «porque no se trataba de un caso común sino de una
obra que podía calificarse de jerarquía intermedia» (incluía cálculo de
una torre hiperestática)”.
“La falla causa del derrumbe se produjo precisamente en el anclaje
en relación «al diámetro y curvatura del gancho y los cables» donde el
contratista consiguió hacer aprobar la modificación al proyecto
originario. Claro está que las reformas propuestas mejoraron el proyecto
primitivo, pero fueron igualmente insuficientes. La obra carecía,
entonces, de la resistencia indispensable para soportar la estructura y la
acción del viento. El ingeniero Guzmán afirma, que la «variante no dio
tampoco resultado ya que su cálculo se efectuó siguiendo un criterio
simplista que conceptualmente era incorrecto... El edificio era débil, sin
potencia para soportar los fuertes vientos de la región. La reforma del
constructor al proyecto fue insuficiente y la obra resultó de mala calidad
e insegura".
CAPÍTULO VIII
LA EJECUCION DE LA OBRA PUBLICA
j 13. La obra en marcha: A) Plan de trabajos. 13) Replanteo.

C) El equipo. D) El acopio. E) El inspector de la
obra. F) El representante o director técnico de la
empresa. G) La orden de servicio. H) Sujeción al
proyecto, a) Principios generales, b)
Modificaciones por cuenta del contratista, c)
Modificaciones ordenadas por la Administración.
1) Fundamento. Concepto. 1.1. Régimen nacional.
1.2. Régimen provincial. 1.3. Régimen municipal.
I) El plazo de ejecución, a) Retardo, b)
Justificación, c) Adicionales, d) Premios.
§ 14. Recepción de la obra: A) Generalidades. B)
Recepciones parciales. C) Recepción provisional.
D) Habilitación de la obra por la Administración.
E) Periodo de garantía o conservación. F)
Recepción de oficio. G) Recepción definitiva.
§ 13. — LA OBRA EN MARCHA
En este capítulo consideraremos las cuestiones inherentes al

proceso de construcción de la obra pública, desde el comienzo de los
trabajos hasta la recepción definitiva por la autoridad administrativa
comitente. Los temas tendrán un tratamiento general, sin perjuicio de las
referencias a los regímenes legales pertinentes cuando ello sea necesario
para señalar alguna particularidad.
138 EJECUCIÓN DE LA OBRA PUBLICA
A) Plan de trabajos.
Una vez cumplimentadas las formalidades sobre la suscripción del contrato en el que se ha previsto el plazo de
ejecución de la obra la Repartición considerará el plan de trabajos presentados por el contratista juntamente con su
propuesta de acuerdo con el artículo 4° de las “C. G.” (Condiciones generales del pliego tipo nacional, decreto 5.428/72),
o dentro de los diez días de la firma del contrato, como determina el artículo 28 de la reglamentación de la ley provincial
6.021 (modificado por decreto 2.652/69), texto que fija una multa igual al 1 % del monto de la garantía por cada día de
mora.
Del plan debe resultar claramente expresado cómo la empresa utilizará sus recursos humanos y equipos para la
mejor y más rápida ejecución de los trabajos. La reglamentación citada establece que “Cuando a juicio de la repartición la
importancia de la obra lo justifique, en el pliego de bases y condiciones se establecerán las exigencias de la presentación
del plan de trabajos acompañado de un diagrama de camino crítico”. Este tipo de programación, requerido especialmente
para obras complejas, representa una conquista considerable en este campo, habiéndose demostrado que “Con PERT
(Program Evaluation and Review Technique - Técnica de Elaboraciones, Evaluación y Control de Programas), la
programación es dinámica, completa y lógica; las comunicaciones son más fáciles y la responsabilidad más definida en
todos los niveles directivos. Gracias a PERT, los dirigentes de un proyecto pueden evaluar los efectos de rectificaciones y
modificaciones de planes que casi siempre surgen en el proceso de ejecución y pueden también adoptar por anticipado
las decisiones adecuadas”. Con el CPM (Chritical Path Method - Método de Camino Crítico), se logra optimaciones de
tiempo-costo buscando el punto de costo mínimo y de tiempo óptimo. El PERT - CPM, han creado un sistema completo
de técnicas de programación por camino crítico m.
Cuando se trate de obras en las que no necesariamente un 123 aspecto de ellas cobra relevancia en relación con los
restantes trabajos, sino que éstos deben realizarse con un orden cronológico, el plan se explica mediante el diagrama de
segmentos o de barras, para cada ítem 124.
En síntesis, la Administración debe conocer el plan de ejecución de los trabajos, el que una vez aprobado posibilitará
la iniciación de los mismos, previo el replanteo.
Como se verá más adelante, cuando tratemos sobre el equilibrio de la ecuación económico-financiera del contrato, la
alteración por actos de la Administración del ritmo de obra previsto y aprobado, genera derechos en favor del contratista.
El plan de trabajos es considerado como elemento de juicio en el análisis de cuestiones relativas a ampliaciones de plazo,
estudios de nuevos precios, rendimientos, y otras que pudieran suscitarse con motivo de modificaciones o ampliaciones
de obra.
En algunos pliegos se indica la obligación de presentar un “plan de trabajos preliminar”, cuya omisión de
presentación en el acto licitatorio puede ser salvado dentro del plazo que se establezca, bajo apercibimiento de no
considerar la oferta.
En la reglamentación provincial citada —artículo 28— se establece que: “La repartición observará el plan de trabajo
cuando:
“a) No fuera técnicamente conveniente.
“b) Interrumpiera cualquier servicio público sin motivos insalvables.
“Cuando mediaren observaciones, las que deberán ser puntualizadas por la repartición, el contratista deberá
presentar un nuevo plan de acuerdo a ellas dentro de los 5 días hábiles de notificado. En caso de persistir las
observaciones el contratista se hará pasible de las penalidades establecidas en el primer párrafo de este artículo, desde la
fecha de presentación del nuevo plan de trabajos ajustado a las observaciones de la repartición hasta su aceptación
definitiva.'
123Zaderenko, Sergio Gregory, Sistemas de programación por camino crítico. Edit. Mitre, Buenos Aires, año 1968, págs. 11-12.
124Conocido en ingeniería como “Sistema Gantt”.
DESARROLLO DE LOS TRABAJOS 139
“No se iniciará la obra sin aprobación previa del plan de trabajos, la que deberá producirse por la repartición en un
plazo no mayor de 5 días hábiles, en cuyo defecto y no mediando observación quedará consentido.
“Cuando a juicio de la repartición la importancia de la obra lo justifique, en el pliego de bases y condiciones se
establecerán las exigencias de la presentación del plan de trabajos acompañado de un diagrama de camino crítico.”
B) Replanteo.
Se trata de la operación que en el lugar hacen los funcionarios oficiales con la presencia del contratista y de su
representante o director técnico, deslindando y amojonando el terreno en el que se realizará la obra. El contratista, a
requerimiento de la autoridad administrativa, debe proveer movilidad y medios para la realización de dichas tareas, cuya
conclusión señala el comienzo del plazo de ejecución de obra y que en el caso de tratarse de replanteos parciales corre desde la
fecha del primer replanteo, salvo disposición especial del pliego.
Vencidos los plazos de presentación del plan de trabajos, la Repartición emplazará al contratista para que dentro de
cinco días hábiles se inicie el replanteo de la obra. La incomparecencia del con tratista o de su representante técnico es
sancionada con multa, previendo el artículo 22 de las Especificaciones Legales Particula res vigentes en la Provincia que
luego de una tercera citación sin resultado se rescindirá el contrato con pérdida de la garantía.
En este régimen legal, cuando el replanteo no se realice por culpa de la Administración, dentro de los plazos
contractuales más una tolerancia de 30 días y siempre que esa circunstancia impida la iniciación de la obra, es causal que
el contratista puede invocar para rescindir el contrato (artículo 63, inciso c.), Ley 6.021).
C) El equipo.
“Juntamente con el plan de trabajos el contratista comunicará el detalle del equipo que utilizará para ejecutarlo, el
que no podrá retirarse mientras no se cumpla con aquél ’, establece el artículo 30 de la reglamentación provincial. El texto
legal reglamentado señala que “Una vez puesto en obra el equipo mínimo previsto por el pliego de bases y condiciones y
aprobado por la inspección, éste no podrá ser retirado sin autorización de la misma, so pena de las multas que por
reglamentación se fijen" (0,1 a 1 por mil del importe total de la obra, aplicable por la Repartición).
Las maquinarias, vehículos, andamiajes, herramientas y demás elementos que constituyen el equipo mínimo
referido, quedan afectados a la obra durante todo el lapso de su ejecución, siendo a cargo del contratista su
mantenimiento en condiciones de uso y reposición.
El incumplimiento de esta obligación de mantener el equipo en obra genera responsabilidad del contratista,
sancionable con multa de acuerdo con lo expuesto. No obstante si una conducta de este tipo fuera consecuencia o
evidenciara un propósito de abandono de los trabajos, aun no existiendo concurrencia de otras causas estimamos que la
Administración puede invocarla como de entidad rescisoria, si a la intimación de reintegro no se responde positiva mente,
ya que se trataría de una contravención a las obligaciones y condiciones estipuladas en el contrato (art. 60 inc. a), ley
6.021).
La SCBA 14°, ha considerado este tema con otro alcance, expresando en lo pertinente el Juez que llevó la palabra en
el Acuerdo: “Lo expuesto hace afirmar a los peritos que la diferencia existente en el acopio, obedece a error en las
operaciones de dcsacopio pero que el material acopiado está incorporado a la obra en su totalidad por lo que —finalizan
los señores ingenieros— las supuestas diferencias que dieron lugar a la imputación de fraude, no han existido. Por otra
parte, vinculado igualmente con los fundamentos que atañen a esta causal rescisoria, tampoco emana de los antecedentes
y elementos computables que haya mediado, en forma alguna, retiro por parte de la empresa de máquinas y automotores
que no fueran de propiedad exclusiva de la misma. Digo así, basado en el cotejo entre el acta-inventario del equipo que el
contratista utilizaba en setiembre de 1965 para la ejecución de la obra... y el informe obrante. sin que por mi parte sea
tipificada la normatividad del final del inciso c) del artículo 60, ley 6.021 —contravención de las obli gaciones y
condiciones estipuladas en el contrato— por el quehacer 125 de la Empresa consistente en retirar equipos propios “a
posteriori” de la toma de posesión de la obra que realizó la Provincia, pues, a todo evento, el artículo 30 de la Ley 6.021 prevé
otro tipo de sanción para el caso... y sin alusión alguna o calificativa que conecte tal retiro con las graves transgresiones
fundantes de una causal como la del referido inciso a), artículo 60, ley 6021”. “Por fin, para terminar con la consideración
del problema imbricado en la antedicha norma, sostengo que de aquella última constancia probatoria... dimana que el
contratista, únicamente retiró de obra sin la debida autorización tres elementos que le fueran entregados por la Provincia:
algunos caballetes, dos canaletas de hormigón y 200 metros de caño... ello así tengo para mí que sería notoriamente
irrazonable argüir que tal extracción, minúscula en relación al volumen de la obra pública de que se trata y el 80 % que de
la misma cumpliera el contratante.. . pueda fundar una decisión rescisoria de la entidad que posee la causal de fraude”.
La sentencia considera que el retiro de equipos propios de la Empresa fue realizada “a posteriori” de la toma de
posesión de la obra por la Provincia. Soslayando la problemática fáctica del caso interesa dejar en claro, en relación con el
tema tratado, que la jurisprudencia no es pacífica sobre la inteligencia de las normas que lo resuelven. Así, en otro caso
sentenciado con anterioridad (14 de marzo de 1972), el mismo Tribunal acogió la tesis de que “La demora de la empresa
en el cumplimiento de los trabajos convenidos y la paralización de las tareas, con el retiro de los materiales, equipos y
herramientas de trabajo, configurativos de una situación de abandono de la obra, refleja una conducta inexplicable de la
empresa contratista, al par que reclamaba, como no podía ser de otra forma, la intervención inmediata y decisiva del
Gobierno de la Provincia para superar las dificultades que se venían produciendo” (Diario de Jurisprudencia Judicial,
mayo-agosto 1972).
Al considerar la rescisión del contrato volveremos sobre esta cuestión.
D) Acopio.
Acopiar significa “hacer provisión, reunir en cantidad alguna
125SCBA, Causa B. 45.425, “Mignone y Safar Sociedad Colectiva c/ Poder Ejecutivo. Demanda contencioso-administrativa” (23-9-75).
DESARROLLO DE LOS TRABAJOS 14»
cosa”. Cuando no se trate del supuesto de una obra ejecutada con
materiales provistos por el Estado, el acopio de lo necesario para el
cumplimiento del plan de trabajos corre por cuenta del contratista, pero la
Administración se los certifica, reconociéndole el crédito con el documento
negociable correspondiente.
La reglamentación de la Provincia contempla en su artículo 40,
apartado 4°, que “Los pliegos de bases y condiciones podrán autorizar el
pago del acopio de materiales en obra hasta el 100 % de su valor,
indicando en cada caso la forma de determinar el precio”.
Previamente estos materiales son inspeccionados y aprobados, con
intervención del L. E. M. I. T. (Laboratorios de Ensayos de Materiales)
cuando corresponda analizar muestras. Las condiciones legales generales
permiten, siempre que ello favorezca a la obra y la Repartición lo tenga
por realizable, que el contratista solicite a su costa la inspección de los
materiales en las canteras, hornos, o lugares de origen (artículo 22). En estos
casos el contratista deberá acreditar fehacientemente la adquisición y la
imposibilidad o inconveniencia de trasladar totalmente dichos materiales
al obrador.
El régimen legal nacional reconoce al contratista el derecho a
indemnización “por los materiales acopiados y los contratados, en viaje o
en construcción, si probare fehacientemente la existencia de los mismos”
(artículo 33). Mó dice al respecto que “Para el caso de acopio no es
necesario que los materiales estén en obra o en el lugar donde ésta se
levantará, si se prueba que aún no estando en dicho lugar han sido
adquiridos para ella. Puede presentarse el caso de que el acopiamiento se
haga en la misma fábrica que ha de proveer los materiales” 126.
E) El inspector de la obra.
Es el técnico que la autoridad competente ha designado para la

dirección, inspección y tasación de las obras (art. 28, ley 13.064)..
La ley 6.021 lo denomina inspector de obra y establece que “La
repartición encomendará la inspección de la obra a un profesio
126Mó, ob. cit., pág. 214.

nal universitario, quien será responsable del correcto cumplimiento

del contrato...” (art. 31).
En el debate parlamentario se propuso que igualmente pudieran ser
inspectores de obras otros técnicos no universitarios. El diputado señor
Fabrizio dijo al fundar su moción: ‘‘Solicito un agregado al artículo 31. El
mismo dice: “La repartición encomendará la inspección de la obra a un
profesional universitario”, a lo cual agregaría “.. .o técnico habilitado por
ley en el tipo o monto de la obra de que se trate en cada caso”. De esta
manera se da también la posibilidad de realizar la inspección a un
maestro mayor de obras, que, esté reconocido para su construcción por la
ley. Eso importaría, incluso, alguna economía, ya que los aranceles
también son menores” 127, pero la enmienda no obstante su aprobación
por Diputados, no prosperó en definitiva por el rechazo del Senado a
todas las reformas introducidas en el proyecto 128 129 130 131.
Debe tratarse de un profesional legalmente habilitado por la
incumbencia de su título, para dirigir la obra de que se trate, siendo
aplicable para ello las leyes del ejercicio de la ingeniería 1M. Es un
funcionario público en el sentido de que exterioriza y compromete la
voluntad estatal 14*\ por sí o juntamente con el director de la Repartición y
mediante la orden de servicio, situación que igualmente inviste, a esos
fines, el técnico contratado de fuera de los cuadros de la Administración ue.
Las decisiones del inspector de obra, designado regularmente por la
autoridad administrativa, no se invalidan por inexistencia o insuficiencia
de título profesional habilitante. En todo caso será un problema de culpa
“in eligendo” o de juzgamiento por la corporación profesional.
En la ley nacional se prevé que “el contratista no pGdrá recusar al
técnico” pero si tuviese causas justificadas las expondrá para que dicha
autoridad las resuelva, sin que esto sea motivo para que se suspendan los
trabajos (art. 28), y en la Provincia de Buenos Aires rige el principio
general de la Ley de Procedimiento Administrativo, que establece que
“ningún funcionario o empleado es recusable, salvo cuando normas
especiales así lo determinen” (art. 6'- 1, LPA), e igualmente, que se deberá
excusar en los supuestos allí previstos.
F) El rejyresentante o director técnico de la empresa.
La exigencia de un representante de la empresa constructora

responde a la necesidad de que ésta cuente, desde la elaboración de su
propuesta y durante toda la ejecución de la obra, con asistencia técnica
adecuada a la especialidad de que se trate, debe ser igualmente un
profesional universitario, legalmente habilitado para la dirección y
127(Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 21 de enero de 1959, pag.

3454).
128(Diario de Sesiones del Senado, 28 de enero de 1959, pág. 2498).
129Decreto-ley nacional 6.070/58, leyes 4.048; 5.140 y 8.003 de Bs. As.
130Cfr. Bielsa, Derecho administrativo, 6» edición, T. III, ns. 426 y 427.
131Ver cap. II, parág. 6.
ejecución de la misma. Particularmente se procura cubrir la correcta

interpretación del pliego y de los planos en los trabajos, como asimismo
de las órdenes de servicio emitidas por la inspección.
Mientras que en la ley nacional se señala al contratista como
responsable de la correcta interpretación de los planos para la realización
de la obra (art. 26), en la de la Provincia el texto legal indica que “El
contratista y su representante técnico son responsables de la correcta
interpretación de los planos y especificaciones para la realización de la
obra” (art. 32). El deslinde de la responsabilidad lo fija el mismo artículo
de la reglamentación cuando dice: “El representante técnico del
contratista firmará solo o con aquél, todas las prestaciones de carácter
técnico ante la Repartición y concurrirá a ésta o a la obra cuando se lo
solicite para deslindar problemas de carácter técnico... tales como
replanteos, pruebas de mediciones para los certificados parciales y finales,
recepciones de las obras, etc., debiendo suscribir las actas respectivas. Su
incomparecencia o negativa a firmar las actas “inhabilitará al contratista
para formular reclamos inherentes a la operación realizada” y las demoras
que pudieran originarse por ese hecho serán consideradas como
antecedentes desfavorables para resolver las solicitudes de prórroga de
plazos o la aplicación de multas por suspensión injustificada de los
trabajos (art. 17, Condiciones Legales Generales).
No obstante ello, no resulta a nuestro juicio que la ley 6.021 haya
creado una solidaridad entre el contratista y su representante técnico, que
no ha sido parte en el contrato, aunque se mencione su designación en el
mismo.
Las consecuencias emergentes de incumplimiento durante la
ejecución de la obra se imputan al contratista, quien absorbe las derivadas
de deficiencias técnicas y sin perjuicio de que, como está previsto en el
artículo 62, apartado 4‘-’ de la reglamentación, “En el caso de presunta
responsabilidad del representante técnico, establecida por la Repartición
actuante, el profesional quedará inhibido de actuar ante la misma hasta
tanto se expida el Consejo respectivo, quien graduará las sanciones en
cada caso particular entre uno y cinco años de suspensión para actuar en
contrataciones regidas por la presente ley” y agrega que “En todos los
casos en que surja responsabilidad profesional se remitirán los actuados al
Consejo Profesional de la Ingeniería”.
El Reglamento del Registro de Constructores de la Nación establece
la obligatoriedad de las empresas que soliciten su inscripción, de probar
que cuentan con los servicios permanentes de por lo menos un profesional
técnico universitario en el ramo de su especialidad para asumir la
dirección técnica, antecedentes que en el orden local contribuyen a la
evaluación de la capacidad técnica de las empresas, considerando para
ello los profesionales o auxiliares técnicos que asuman funciones
directivas con carácter estable (art. 15, apartado 139, parte final).
El representante técnico conforma la documentación de la licitación
pública cuando el contrato de obra pública es precedido por esta vía de
selección (art. 17, inciso a), ley 6.021). Cuando lo ha sido por las de
excepción, igualmente figurará en el contrato, como constancia del

cumplimiento de los recaudos legales. En este régimen, correspondiendo
a su carácter de representante es notificado —indistintamente con el
contratista— de las órdenes de servicio.
Los regímenes legales prevén el supuesto general de que el con-
tratista no sea profesional de la ingeniería o siéndolo, que no sea de la
especialidad de la obra de que se trate o aun en este caso, que opte por su
actuación como empresario delegando la dirección técnica, pero la ley no
se opone a que el profesional legalmente habilitado actúe en ambas
funciones, cumpliendo con las obligaciones específicas. En esta situación,
para la legislación provincial que emplea la denominación de
“representante”, se entiende que el con tratista asume su propia dirección
técnica en la obra.
G) La orden de servicio.
La orden de servicio es un acto administrativo que, como tal debe

reunir los recaudos formales para su validez m. Es el medio por el cual el
director o inspector de obra o el director de la Repartición juntamente con
aquél, instruye, dispone y controla la ejecución de los trabajos 132 133.
La Reglamentación local ha previsto detalladamente las formas de
emisión de dicha orden de servicio, al igual que la existencia de un libro
especial para su registro y notificación al contratista o al representante
técnico; sistema que por razones prácticas ha sido sustituido por hojas
volantes numeradas, quedando el original en poder de la inspección, el
duplicado se entrega al contratista y el triplicado en la Repartición.
“...Se extenderán escribiendo con lápiz tinta o similar en la hoja
original, y con redacción precisa, a fin de evitar toda clase de duda en su
interpretación y alcance. En caso de que una orden contenga más de una
disposición, cada una de éstas deberá ser aclarada por apartados distintos.
El papel carbónico a emplearse será de doble faz. La orden no deberá
contener tachaduras, enmiendas, ni interlineaciones que no sean
debidamente salvados”; constando en la misma las referencias
correspondientes a la localidad en donde se ejecuta la obra, la
individualización de ésta, del expediente administrativo de la resolución
que se invoque, contratista y fecha de emisión, que será igualmente la de
132Decreto-ley 19.549/72, arts. 7"? y 8"; Decreto-ley 7.647/70 artículos 103 y 104,
ambos de procedimiento administrativo nacional y de Buenos Aires, respectivamente.
133“SCBA: Dentro de la dinámica de ejecución sucesiva del contrato de Obras
Públicas, la orden de servicio debe ser entendida como el medio o instrumento idóneo
de vinculación dispositiva entre la Administración y el Contratista, que extiende el
poder contratante, en principio y salvo prueba en contrario posterior de la empresa
contratista, dentro de las estipulaciones del contrato, o sea —y excepto manifestación
expresa en contrario de su contenido— sin significado de modificación o de trabajo
adicional mas siempre su cumplimiento es indispensable e inmediato, dentro de los
plazos fijados o de eventual razonable desenlrañamiento, tanto para el comienzo de su
ejecución como para el fin de la misma, pues legalmente las observaciones que pueda
realizar el contratista no lo eximen de la obligación de cumplirla, sin perjuicio de la
percepción de las compensaciones que le pudieran corresponder en el caso.”
Causa B. 46.578 “Landi, Luis Santiago”. DJJ, 21-6-76. Ver sobre el tema: Malina,
María Rosa. La orden de servicio, publicación del Instituto Privado del Derecho en la
Ingeniería de la Delegación Provincia de Buenos Aires, de la Gímara Argentina de la
Construcción, n? IV, 1978.
notificación cuando al recibirla y firmar el contratista o su representante
técnico no se haga salvedad al respecto.
El principio que rige para fijar el alcance de la orden de servicio es que debe
entenderse dada dentro de las estipulaciones del contrato, esto es, que no
implica modificación alguna ni la encomienda de un trabajo adicional,
salvo que en la orden se hiciera manifestación expresa en contrario (art.
32, apartado' 9*?, Reglamento citado).
En el supuesto de una orden dada dentro de las estipulaciones
convenidas, si fuere observada por el contratista por cualquier causa el
inspector de la obra intimará su cumplimiento o si tuviera dudas
consultará con sus superiores jerárquicos. Si la orden implicara
modificación de las estipulaciones convenidas, deberá indicar la
disposición administrativa correspondiente en que se funda ésta,
notificándose igualmente dicha resolución al contratista.
La orden de servicio que se refiera a obras adicionales o mo-
dificaciones comprendidas dentro de la partida de ampliaciones e
imprevistos de la obra, que implicarán un reajuste del monto del contrato,
deberán ser suscriptas por el Director de la Repartición y el inspector de la
obra.
Si el contratista considera que la orden excede los términos del
contrato, debe presentar su reclamación fundada ante la Repartición,
dentro del plazo de 15 días contados desde la fecha de notificación, cuyo
cómputo, entendemos, debe hacerse en días hábiles administrativos
conforme lo sostendremos en otra parte de esta obra, sin que la reserva
asentada al pie de la orden sea idónea para interrumpir el curso de dicho
plazo U!). Se requiere inexplicablemente la presentación ante la
Repartición, exponiendo los fundamentos técnicos y legales de la
impugnación. La Repartición debe expedirse dentro del plazo de 30 días y
su silencio importa la ratificación de la orden debiendo el contratista
cumplirla de inmediato, sin perjuicio de su derecho a formalizar la
reclamación correspondiente.
En la ley nacional se contemplan las “órdenes” al contratista,
estableciendo su forma escrita y la sujeción a las bases del contrato, como
asimismo la obligación del contratista de aceptar las modificaciones en los
trabajos dispuestas por los fucionarios autorizados (art. 29).
H) Sujeción al proyecto.
A) PRINCIPIOS GENERALES.
El contratista tiene obligación de ejecutar la obra conforme al

proyecto, pliegos y demás documentación que integra el contrato, a fin de
concretar el resultado prometido, que es la construcción de la obra; es
decir, las obligaciones del contratista en la ejecución de una obra pública
son:
a) Estrictamente de cumplimiento del convenio y por consiguiente
contractuales; y
b) De subordinación a la Administración Pública y por tanto legales

15
°, responsabilizándolo la ley por la correcta interpretación de los
planos para la realización de la obra y consecuentemente de los
defectos que por ello se produzcan (art. 26, ley 13.064; art. 32, ley
6021).
Es obvio que si durante la ejecución de los trabajos advierte 134 135
134Especialmente en el Libro II sobre el proceso contencioso-administrativo de la

obra pública. También liemos dedicado al tema la publicación sobre Los plazos,
reclamaciones y recursos administrativos en materia de obras públicas (Instituto Privado del
Derecho en la Ingeniería. Delegación Provincia de Buenos Aires de la Cámara Argentina
de la Construcción, n"? I, La Plata, 1976).
135Cfr. La Ley, 62-661.
un error técnico en el proyecto, debe informarlo para dejar en salvo su
responsabilidad, si se ordena proseguirlos por la inspección de obra. A su
turno, también tiene un derecho emergente de la estipulación, para
realizar los trabajos, y por el que no puede ser sustituido total o
parcialmente sin causa por la Administración Pública, sin ser
indemnizado.
Los trabajos se realizarán en forma que resulten completos y
adecuados a los fines previstos y según las reglas del arte, que no
significan “arte excelso o exquisito” si expresamente ello no ha sido
motivo de la convención, pudiendo la autoridad administrativa ordenar la
reconstrucción o reparación por cuenta del contratista de los que no se
hayan efectuado en aquellas condiciones. En este sentido se ha fijado el
criterio de que “El primer deber de la Administración es el de procurar
que la obra o el servicio público se realice de manera que responda al fin
que se tuvo en vista al disponerlo y en tanto las resoluciones que se dicten
vayan enderezadas a satisfacer ese propósito, el acatamiento por parte del
contratista es forzoso, sin perjuicio de la indemnización que proceda
cuando esas resoluciones modifiquen la situación económico-financiera
del contrato”1B1. Coincidentemente se ha entendido que “la memoria
descriptiva y sus enunciaciones forman parte integrante del contrato de
obra pública”136 137.
En otros términos: “Las obras públicas constituyen en su realización
un conjunto orgánico e inseparable, tal como se proyectan y conciben 138.
Al principio de que el contratista no podrá hacer trabajo alguno sino
con estricta sujeción al contrato (arts. 31 y 35, respectivamente, leyes
citadas) se agrega que el empleo de materiales de mejor calidad o mejor
ejecución, no le dan derecho a reajuste de precios, el que sí se producirá
cuando en casos de fuerza mayor debidamente justificados, la Repartición
autorice el empleo de materiales de distinta calidad.
Otro principio destacable es el de la equivalencia de las prestaciones,
en el sentido de que ninguno de los contratantes está obligado a su propia
prestación sin que se cumpla u ofrezca cumplir la prestación del otro y
que el sacrificio o ventaja que el contrato comporta para cada parte debe
presentar una adecuada proporción; criterio aplicado por la SCBA cuando
señala que: “Si en un contrato de obra pública se acordó que el constructor
tendría derecho a un mayor pago en el caso de que los pilotes de un
monobloque excedieran de ocho metros por la naturaleza del terreno, el
principio de equivalencia contractual autoriza a la Administración a
reducir proporcionalmente la suma convenida, si por razones técnicas
esos pilotes fueran de medida inferior, y aunque nada se hubiere
estipulado al respecto, pues la reducción de precio por disminución de la
136SCBA, mayo 13-938. La Ley, 10-1164.

137SCBA, 23-9-974; DJBA, XXII-737.
138La Ley, 36-318.
contraprestación respectiva se opera “ipso jure” y sin necesidad de que el

acreedor emita ninguna declaración de voluntad” 139.
B) MODIFICACIONES POR CUENTA DEL CONTRATISTA.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, el contratista no puede
introducir variantes o modificaciones al proyecto, aun cuando no
importen cambios en el precio y fueran útiles. La apreciación del criterio
de interés general que debe satisfacer la obra como asimismo la
disposición de los fondos públicos necesarios para ella, son privativos de
la Administración. Por ello se requiere orden escrita del funcionario
autorizado para tener derecho al pago de estos trabajos.
Dice el doctor Diez que: “Si la obra o parte de la misma no ha sido
preventivamente establecida en forma clara y determinada, el contratista
podrá hacer modificaciones ajustándose a las reglas del arte y a las
prescripciones que pueda dar el director de la obra. Las modificaciones
realizadas por el contratista sin autorización entrañan su responsabilidad.
Esta responsabilidad se hará efectiva en el momento de la recepción
provisoria de la obra, en cuya oportunidad el director técnico advertirá al
contratista que la obra no está de acuerdo con lo prefijado y le obligará a
efectuar, a su propia costa, aquellas reformas que la Administración
considere oportuno e imponer incluso la demolición de los trabajos que
no hubieren sido ordenados. Este principio se aplica aun para las
modificaciones que se resuelvan en una ventaja para la obra. En este
supuesto puede negársele al contratista todo derecho a indemnización por
el mayor trabajo efectuado. Vale decir, entonces, que el pago se hará con-
forme a la previsión contractual y como si los trabajos se hubieran
realizado según la modalidad y en la cantidad establecida en el contrato.
En doctrina se hace una excepción en el caso en que la adición o variación
ejecutada por el contratista resulte indispensable para la realización de la
obra. Pero esa excepción tiene límites restringidos, ya que si el contratista
advierte la necesidad del trabajo debe solicitar al director de obra la orden
de servicio necesaria para llevarlo a cabo. Si así no ha procedido y para
que tenga derecho a la compensación correlativa, es necesario que la
adición o la variación reúna las siguientes circunstancias:
1. Que sean reconocidos indispensables para la ejecución de la obra.
2. Que se considere conveniente su recepción. Además es necesario
que el importe total de la obra, en el cual están comprendidas la
adición o la variación no autorizada, se mantenga dentro de los
límites de los gastos aprobados. El derecho del contratista a
percibir el importe de los trabajos ejecutados sin autorización,
surge en el momento de la recepción de la obra” 15B.
\
La CSN ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el tema,

distinguiendo el supuesto de sustitución de materiales por otros
139La Ley, 113-494.

equivalentes, sin beneficio económico para el contratista, del caso en el

que el cambio implicara diferencia de calidad y precio:
I. — “No corresponde formular cargo contra la empresa cons-
tructura de una obra por ajuste alzado por la sustitución de materiales
técnicamente inobjetables y oportunamente autorizada conforme a lo
previsto en el contrato, ni por el reemplazo de algunos por otros de no
inferior calidad a lo estipulado y técnicamente equivalentes que llenan la
misma finalidad sin haberle procurado beneficio alguno al contratista; no
así en el caso contrario”. 140
II. — “La sustitución — no contemplada en el contrato de obras
públicas— de los embudos de plomo para desagües pluviales, por otros
de hierro fundido, hecha por la empresa constructora sin autorización
formal que sustrajese la liquidación de ella a la norma contractual
respectiva, es decir, a un cálculo de la diferencia de costo, que debe
hacerse confrontando el menor precio de los embudos colocados con el
que se les asignaba en el proyecto a los sustituidos, determina la
procedencia del cargo respectivo en contra del contratista” 150.
C) MODIFICACIONES ORDENADAS POR LA ADMINISTRACIÓN.
1. Fundamento. Concepto.
Durante la ejecución del contrato de obra pública, la Administración

ejerce atribuciones administrativas y de permanente subordinación
técnica, sobre el contratista. Ello posibilita el control y la disposición de
modificaciones por aumentos, reducciones o por obras imprevistas,
necesarias tanto para la buena ejecución de los trabajos, como para el
objeto perseguido con la construcción de la obra. Las llamadas “cláusulas
exorbitantes”, porque precisamente excedían las regulaciones propias de
los contratos privados, caracterizaron como administrativo y por las
prerrogativas del comitente,, al contrato de obra pública.
Fundamentalmente, hoy las encontramos incorporadas en el
ordenamiento jurídico, con límites que razonablemente mantienen las
bases de la estipulación. En otros términos, comprende el ejercicio del irn
variandi a que se refiere este fallo: “En el contrato de Obra Pública, la
prestación a que el contratista está obligado sólo se determina
originariamente y puede luego modificarse, ampliarse o reducirse, porque
la Administración mantiene durante la ejecución de la obra en una
constante subordinación técnica al contratista; esto resulta de que la
administración pública ejerce, durante la ejecución, atribuciones técnicas y
administrativas, entre ellas, primordial y típicamente, las de dirección e
inspección (B. 46.578, DJJ 21-6-76). 141
Debe entenderse —como lo hace la SCBA 167— que cuando la ley
alude a modificaciones que no excedan en conjunto del 20% del monto de
la obra, lo hace no para impedir que se dispongan obras de mayor
140Diez, ob. cit.} T. II, págs. 57 y sigs.
141Corte Suprema de la Nación, Fallos, 211-118.
entidad, sino para imponer al contratista la obligación de tolerar las que se

ordenen dentro de esos límites, en las condiciones del precepto legal.
1.1. Régimen Nacional.
La ley nacional establece al respecto —articulo 30— que “Las

alteraciones del proyecto que produzcan aumentos o reducciones de
costos o trabajos contratados serán obligatorias para el contratista,
abonándose en el primer caso, el importe del aumento, sin que tengan
derecho en el segundo a reclamar ninguna indemnización por los
beneficios que hubiera dejado de percibir por la parte reducida, suprimida
o modificada. Si el contratista justificase haber acopiado o contratado
materiales o equipos para las obras reducidas o suprimidas, se hará un
justiprecio del perjuicio que haya sufrido por dicha causa, el que le será
certificado y abonado. La obligación por parte del contratista de aceptar
las modificaciones a que se refiere el presente artículo, queda limitada de
acuerdo con lo que establece el artículo 53”. Este determina en su inciso a)
que “cuando las modificaciones mencionadas en el artículo 30 o los
errores a que se refiere el artículo 37 alteren el valor total de las obras
contratadas en un 20 % en más o en menos”, el contratista tendrá derecho
a rescindir el contrato.
Cuando las modificaciones o errores referidos importasen en algún
ítem un aumento o disminución superiores a un 20 % del importe del
mismo, la Administración o el contratista tendrá derecho a que se fije un
nuevo precio unitario de común acuerdo.
Mó sostiene que: “Si el comitente administrativo y el contratista no
se pusiesen de acuerdo respecto a la fijación de los nuevos precios
unitarios, el primero podrá disponer que los trabajos los lleve a cabo 142
directamente la Administración u otro contratista con quien se deberá
celebrar un nuevo contrato”; autor que hace un detallado análisis del
citado texto legal143.
1.2. Régimen Provincial.
En el orden provincial, la ley 6.021 en sus artículos 33 y 34 contempla

estas cuestiones, estableciendo la obligatoriedad para el contratista de
ejecutar las modificaciones del proyecto que produzcan aumentos,
creación de nuevos ítem y de aceptar las reducciones de ítem contratados,
que no excedan en conjunto del 20% del monto total del contrato. Con
respecto a las obras reducidas o suprimidas se hará un justiprecio del
perjuicio sufrido por acopio.
Distingue esta legislación los siguientes supuestos:
142DJBA, 87-153. “Los poderes de la Administración se reducen a un simple

poder de modificación de la obra, pero, en modo alguno, a un poder de modificación
del contrato. La Administración es dueña de la obra, no del contrato”. (Benoit, Francis-
Paul. El Derecho Administrativo Francés. Instituto ■de Estudios Administrativos. Madrid,
Trad. Ed. 1977 (1981), p. 795.
143Mó, ob. cit., pág. 341.
Si se hubiese contratado por precios unitarios e importasen en algún

ítem un aumento o disminución superiores a un 20% del importe del
mismo, la repartición o el contratista tendrá derecho a que se fije un nuevo
precio de común acuerdo. En caso de aumento, el nuevo precio se aplicará
a la cantidad de trabajos que exceda del 20% de la que para ese ítem figura
en el presupuesto oficial de la obra.
Si el contrato fuera por ajuste alzado, los precios aplicables por
modificaciones serán fijados por análisis y de común acuerdo entre la
repartición y el contratista, en la forma que se establezca en los pliegos de
bases y condiciones. En caso de que no se llegara a un acuerdo sobre los
nuevos precios, dichos trabajos deberán ser ejecutados obligatoriamente
por el contratista, a quien se le reconocerá el costo real más el de los
porcentajes de gastos generales y beneficios que establezca el pliego de
Considera igualmente que en el caso de supresión total de un ítem,
se determinará de común acuerdo el valor real del ítem suprimido a
efectos de contemplar los gastos generales por los cuales el contratista
deberá ser indemnizado y determinar el reajuste contractual
correspondiente.
La reglamentación de la citada ley complementa sus previsiones
considerando que “Para las obras contratadas por el sistema de precios
unitarios, en caso de que la disminución del ítem exceda el 20!?, el nuevo
precio se aplicará a la totalidad del trabajo que se realice de dicho ítem.
Los pliegos de bases y condiciones fijarán las normas para la
determinación de los análisis de precios” y agrega que “En caso que no
hubiera acuerdo en la fijación de los nuevos precios, conforme a lo
establecido en el artículo 34, inciso b) de la ley, serán verificados por la
inspección de obra, tomándose nota de los materiales y jornales
empleados por el contratista, quien deberá acreditar fehacientemente todo
gasto realizado”.
La SCBA (9 de mayo de 1972) ha dado al respecto la siguiente
interpretación:
I. — “De la interpretación coordinada de los artículos 33 y 34, inciso
a) de la ley 6.021, surge que el contratista está obligado a ejecutar
aumentos del proyecto primitivo al mismo precio que el fijado para éste,
cuando tales modificaciones no excedan el 20 % del monto total del
contrato. Si las modificaciones exceden el 20%, el contratista tendrá
derecho a que se fije un nuevo precio de común acuerdo, precio que regirá
exclusivamente para el excedente del 20%, pues en la parte que no excede
de este porcentaje, el precio ha de ser el primitivamente contratado”.
II. — “Introducida una modificación al contrato de obra pública que
ligaba a las partes, la que excedía del 20% del monto del contrato
primitivo, y estimando la Comisión de profesionales designada al efecto
que “dichos precios deberán ser aplicados al total de unidades en que se
amplían los respectivos ítem”, la conformidad de la empresa, dadas las
modalidades del caso, debe entenderse prestada exclusivamente en
cuanto al monto del precio y no a la extensión con que éstos debieran ser
aplicados. Lo contrario importaría apartarse de una regulación hecha por

la ley y hubiese requerido una manifestación concreta de quien así lo
decidiese, máxime cuando ese apartamiento, por el juego de
circunstancias, podrá conducir a la disminución del precio que en
definitiva correspondería al contratista” (Arg. Arts. 874 y 918 del C.
Civil)”.
1.3. Régimen Municipal.
La reforma del artículo 146 de la LOM (ley 9448, B. O.

16-11-79), atribuye al Departamento Ejecutivo la facultad de disponer
aumentos o reducciones de ítem contratados o creación de nuevos ítem
cuyo valor no exceda en conjunto el 20% del monto total del contrato, los
que serán obligatorios para el contratista.
Además, el Intendente puede disponer trabajos que superen dicho
porcentaje y que resulten indispensables, urgentes o convenientes en una
obra en curso de ejecución, siempre que el importe de estos trabajos no
exceda el 50% del monto total contratado.
Los aumentos o reducciones se liquidarán aplicando los precios del
contrato, sin reconocer lucros cesantes por las partes suprimidas.
Finalmente, el texto legal determina que una vez concluida la obra y
recibida definitivamente, la ampliación o agregados que se estimen
necesarios serán considerados obras nuevas y como tales quedarán
sometidos “al requisito de licitación según sus costos”.
I) El plazo de ejecución.
A las consideraciones ya expuestas sobre el tema 109 agregamos

ahora las consecuencias del retardo en la ejecución de la obra y su
justificación por hechos ajenos al contratista; asimismo, el alongamiento
del plazo por la encomienda de trabajos adicionales y el cómputo a los
efectos del derecho al cobro de premios estipulados por ejecución
anticipada.
A) RETARDO.
El incumplimiento injustificado de la ejecución de la obra dentro del

plazo convenido da lugar a la aplicación de multas o sanciones. La ley
nacional se refiere a las “demoras en la terminación de los trabajos con
respecto a los plazos estipulados”, estableciendo el artículo 17 de las
Condiciones Generales que: “Por demora en la entrega de la obra, salvo
causa mayor debidamente justificada, el contratista se hará pasible de una
multa calculada mediante la siguiente fórmula: 144
144Ver parág. 10, letra B), y Cap. XIV: Multas y sustitución del contratista.
i\l = 0,10 C/P.
M = Multa a aplicar por cada día hábil administrativo de demora.
C = Monto del contrato.
P = Plazo original del contrato, expresado en días hábiles
administrativos.
La mora es automática, no requiriendo interpelación alguna”. El
artículo 37 de la ley 6.021 contempla “las demoras en la
iniciación 1G0, ejecución y terminación de los trabajos , remitiendo a las
multas o sanciones que fijen los pliegos de bases y condiciones. Estos
establecen un porcentual sobre el importe del contrato por cada día de
demora; por ejemplo, del uno por diez mil.
B) JUSTIFICACIÓN.
La justificación del retardo debe fundarse en hechos ajenos al
contratista, como son las lluvias u otros de la naturaleza (ciclones,
inundaciones, terremotos). En el primer caso se prevé que se considerará
un mayor plazo por lluvia, cuando los días de lluvia que se produzcan
tomados mensualmente superen los indicados: Enero, febrero, marzo,
abril y mayo (5 ); junio y julio (4 ); agosto, setiembre y octubre (5) y
noviembre y diciembre (6) y se define como día de lluvia al período de
veinticuatro horas utilizado por el Servicio Meteorológico Nacional como
unidad de tiempo al que refiere su registro de lluvia diaria y durante el
cual la precipitación supere los cinco milímetros. Por cada día de lluvia
que se produzca en día hábil o laborable y que sobrepase los indicados en
el mes correspondiente, se adicionará un día al plazo contractual, salvo
que sus consecuencias determinen una real paralización de los trabajos en
el día o en los días subsiguientes, en cuyo caso, a requerimiento 145 de la
empresa la Inspección podrá propiciar la prórroga por los días que
correspondieran al motivo señalado.
Este último criterio, evaluando la real paralización de los trabajos
como consecuencia de las lluvias ocurridas, es el aplicable por las
perturbaciones causadas por otros hechos naturales, algunos,
consecuencias de aquéllas: humedad excesiva, inundaciones de préstamos
y yacimientos en obras viales, otros, como la destrucción, pérdidas o
averías causadas en la obra por tempestad en lugares en que es
excepcional o no frecuente. En tal caso, la ampliación del plazo deberá
comprender además de los días de paralización de los trabajos, los que
demande la reconstrucción.
El procedimiento para justificar demoras en la ejecución de obras
está reglado por el artículo 37 (decreto 2.652/69) con las siguientes fases:
145La SCBA ha establecido que “no puede ser invocado como causal de rescisión
por parte del adjudicante, la demora en la iniciación de la obra, si la conducta de ambas
partes revela que, recíprocamente, abstuviéronse de ejercitar las acciones a que dicho
retardo hubiera dado lugar de haber sido imputable a una de ellas, que se han ajustado
a lo convenido o a menos que medie un tácito acuerdo en diferir la fecha de comienzo
de los trabajos {arts. 218, inc. 4, C. Com. 918, Cód. civ.), Causa B. 45.321: “Silva, Néstor
c/Municipalidad de Coronel Suárez”, 17-3-970.
1. Los hechos deberán denunciarse por escrito dentro de los diez

primeros días del mes siguiente al de su producción.
2. La inspección de obras estimará la incidencia, pudiendo requerir
las pruebas que se consideren necesarias.
3. La inspección notificará su estimación en el plazo de diez días
hábiles contados desde la fecha de presentación de la denuncia.
4. El contratista podrá reclamar fundadamente dentro de los quince
días hábiles de notificado ante el Director de la Repartición.
Contra esta resolución puede emplear los recursos
administrativos del decreto-ley 7.647/79.
Dentro de los diez días hábiles del vencimiento del plazo con-
tractual, el contratista podrá solicitar su ampliación por los hechos
denunciados y justificados, debiendo resolver la prórroga el funcionario
autorizado a suscribir el contrato respectivo.
Estos hechos ajenos al contratista, debidamente acreditados, jus-
tifican la demora, posibilitando la ampliación del plazo. Pero además la
justificación puede estar fundada en otros hechos que, siendo extraños al
contratista le impiden cumplir la ejecución de la obra dentro de las
previsiones del plan de trabajos. La cita del fallo de la SCBA que
seguidamente hacemos, ilustra sobre el derecho a prórroga en un caso en
el que se invocara escasez o falta de material y otras causas: “Procede
ampliar el plazo de ejecución de una obra pública si en el contrato
respectivo fue previsto el otorgamiento de la ampliación para el caso de
que causas ajenas a la voluntad del adjudicatario lo justificaran y si éste
prueba que el atraso en la ejecución de la obra obedeció a la escasez de
material indispensable durante determinados períodos, a la falta de
medios de transporte de dicho material, a la escasez de mano de obra, a
las inclemencias climáticas o a la incidencia de un hecho revolucionario”.
Si bien es cierto que la Suprema Corte acoge la pretensión con la
invocación de la previsión genérica del contrato sobre hechos ajenos a la
voluntad del contratista, atento que la ley exige que se justifique la
demora o necesidad de un mayor plazo, entendemos que con una mayor
exigencia probatoria en torno de inexistencia de material en plaza o de
huelgas u otros hechos que hayan derivado en la imposibilidad de contar
con transporte o personal para los trabajos, se cumplen los recaudos
legales que hacen procedente la ampliación del plazo 161.
El Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires, reconociendo el
hecho de . las dificultades existentes para el normal abastecimiento de
materiales de construcción, que se viene produciendo desde mediados del
año 1973”, por decreto 5337/75 102 dispuso un alongamiento general de los
plazos contractuales más las prórrogas acordadas, que hubieran vencido
entre el 25 de mayo de 1973 y la de vigencia del referido acto.
C) ADICIONALES.
En los casos en que deban ser fijados nuevos plazos como con-
161 No obstante, se lia entendido (SCHA) que “La teoría de la imprevisión, en
cuanto contempla circunstancias totalmente imprevisibles pero que no hacen totalmente
imposible la ejecución de la obligación contractual, no puede invocarse para justificar
una modificación del plazo” (19-IX-67) y, por otra parte, que: “Cuando la demora de la
administración en la emisión o pago de los certificados reviste las características y
gravedad a que se refiere el artículo 63, inciso ‘d’ de la Ley de Obras Públicas (6.021),
faculta al contratista a solicitar la rescisión del contrato, pero no es susceptible de ser
invocada como causa razonable del retardo en la ejecución de la obra o de la paralización de las
labores” (Causa B. 45.321).
162 Boletín Oficial de la Provincia, 4-IX-975, pág. 2331.
secuencia de trabajos adicionales, aquéllos se determinan de acuerdo con
las normas siguientes:
1. Cuando los trabajos adicionales deban ser efectuados como
consecuencia de modificaciones en el proyecto original, se
adicionará el plazo respectivo al contractual original, confec-
cionándose un nuevo plan de trabajos en el que se adecuará el
ritmo de ejecución de los ítem a la prórroga acordada.
2. Cuando se trate de trabajos adicionales que no interfieran la
ejecución de la obra original, los plazos serán computados a
partir de la fecha en que se ordene su comienzo, con in-
dependencia del plazo fijado para la realización de aquélla.
3. Cuando se trate de trabajos adicionales que interfieran la
ejecución de la obra original, se considerará un plazo en la misma
forma que se indica en el punto anterior. Asimismo se
determinará por separado la alteración que los mismos
producirán en la marcha de la obra, con el fin de fijar la prórroga.
Para los adicionales contemplados en los puntos b y c) deberá
confeccionarse un plan de trabajos específicamente referidos a los mismos,
en función del cual se liquidarán las variaciones de costos
correspondientes.
D) PREMIOS.
La CSN, al considerar un caso de reclamo de pago del premio

estipulado por obra ejecutada anticipadamente y que fuera desestimado
administrativamente con la invocación de existencia de prórrogas, fijó un
claro criterio interpretativo que se expresa en el fallo transcripto:
“La cláusula del contrato de obra pública que establece una prórroga
del plazo de ejecución para el supuesto de que mediaren determinadas
circunstancias, tiene por objeto, ya excusar el retardo en que incurriera el
contratista, ya darle derecho al cobro del premio que otra cláusula establece para
el caso de que la obra se ejecutase antes del plazo estipulado. Demostrada, pues,
la prórroga y su procedencia y que el día en que la Administración recibió
pro
visionalmente la obra —fecha que según lo convenido debe tomarse

en cuenta a los efectos del cobro de la multa o del pago del premio— no
había vencido aún el plazo fijado, debe hacerse lugar a la demanda sobre
cobro de premio establecido en el contrato a favor del empresario 146 147.
En el mismo sentido se expidió en otro caso la Cámara Federal de la
Capital, dejando establecido que “la prórroga acordada por el Poder
Ejecutivo para la ejecución de una obra pública, de acuerdo al artículo 1(-
del Pliego de Condiciones que la autoriza, debe entenderse que es a todos
los efectos del contrato y, por lo tanto, si el contratista termina la
construcción antes del plazo así prolongado, tiene derecho al premio o
prima convenida por cada día de anticipación en la entrega de la obra’’ 104.
§ 14. — RECEPCION DE LA OBRA
A) Generalidades.
Una vez terminada la obra el contratista tiene derecho a que se la

reciba por parte de la Administración, que en dicho acto debe expresar
por intermedio del Director de Obra su conformidad con los trabajos
realizados.
La recepción puede ser total o parcial de acuerdo con lo establecido
en el contrato, pero la recepción parcial también podrá hacerse cuando se
considere conveniente por la Repartición. En ambos casos la recepción
tiene carácter provisional hasta el vencimiento del plazo de garantía
estipulado (art. 40 ley 13.064; art. 4, ley 6021).
La Administración tiene 30 días de plazo para efectuar las re-
cepciones pertinentes, a partir de la presentación del contratista que las
requiera, por haberse efectuado la medición final o haber vencido el plazo
para ello. Si la Repartición no efectúa la recepción injustificadamente
dentro del indicado plazo, corresponde agotar la vía administrativa
invocando igualmente las normas de los artículos 71 y 80 LPA 105 y sin
perjuicio de la acción jurisdiccional contemplada por el artículo 7°, párrafo
final, del CCA de Buenos Aires o las que procedieren de acuerdo con el
artículo 55 de la ley 13.064. Mó considera procedente la acción por
consignación fundada en el artículo 764, CC 1C0, posición que no
compartimos por tratarse de un contrato sujeto al Derecho
Administrativo, cuyo cumplimiento es demandable con sustento en su
legislación específica (ley 13.064, art. 41; ley 6021, art. 52 y normas
concordantes del pliego) que por ello desplaza la supletoriedad del
derecho común. Por lo demás como lo sostiene la SCBA “es contrario al
principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles las
contiendas surgidas en la ejecución o en el cumplimiento de los contratos
administrativos. Tanto por el objeto, como por tratarse de la
146Corte Suprema de la Nación, 194-293, 25-XI-942.

147Cámara Federal de la Capital, 15-12-44; La Ley, 37-318.
LA RECEPCIÓN 159
Administración, la competencia debe ser la de los tribunales contencioso-
administrativos” 107 y en el mismo sentido: “En materia de contratos de
obras públicas la competencia contencioso-administrativa es muy amplia
y comprensiva de todo lo que es modo de ejecución o consecuencia de los
mismos, con el propósito de actuar sobre la responsabilidad pecuniaria
del Estado”,68; competencia que básicamente se sustenta en la aplicación
de principios y normas específicas.
B) Recepciones parciales.
Las recepciones parciales serán por partes de obra terminada 148 149 150
que puedan librarse al uso y que llenen la finalidad para la que fueron
proyectadas, como así también cuando se produzca una paralización de
obra por más de noventa días por causas no imputables al contratista.
Las mediciones que se practiquen para llevar a cabo las recepciones
parciales provisorias tendrán el carácter de finales para la parte de obra
que se reciba y se ajustarán a lo establecido para la medición final de la
obra.
C) Recepción provisional.
La recepción que en primer término hace de la obra la autoridad

administrativa es de carácter provisional, porque los pliegos han previsto
un plazo de garantía y en defecto de ello en el orden nacional rige el del
artículo 16 de las “CG” (tres meses), lapso durante el cual se verifica que
la construcción se ha realizado de acuerdo con el contrato e instrucciones
técnicas impartidas y la inexistencia de defectos por vicios ocultos.
En esta diligencia, de la que se labra acta conformada por el Director
de Obra, el representante técnico de la empresa constructora y el
contratista, se deja constancia de que las obras se han realizado conforme
con las reglas del arte y al fin que se las destina y que los trabajos se
ajustan a la documentación contractual, debiendo ser aprobada por el
Director de la Repartición. No existiendo observaciones, comienza el
curso del plazo de garantía, desde la fecha de dicha acta, y una vez aprobada
la misma, atento que la aprobación es ratificatoria de la diligencia (art. 52,
2*? párrafo, ley 6021).
148Ley 7.647. Articulo 71: “Los plazos administrativo obligan por igual y sin
necesidad de intimación alguna a las autoridades administrativas, a los funcionarios
públicos personalmente, y a los interesados en el procedimiento”. Artículo 80: “El
incumplimiento injustificado de los términos o plazos previstos para el despacho de los
asuntos administrativos, genera responsabilidad imputable a los agentes directamente a
cargo del trámite o diligencia y a los superiores jerárquicos obligados a su dirección y
fiscalización. Según el caso, la gravedad o reiteración de la anomalía, serán aplicables las
sanciones previstas en los respectivos estatutos del personal de la administración
pública”.
149Mó, ob. cit., pág. 264.
150SCBA, causa Ac. 27.713 “Cescatti, Lino y otra c./Municipalidad de Tandil”,
DJJ. 5-8-980.
108 SCBA, causa B. 47.364, 13-X-76, entre otros fallos similares.
Si se encontraren obras que no estuvieren ejecutadas con arreglo a las

condiciones del contrato, la recepción provisoria puede suspenderse hasta
que el contratista las coloque en la forma estipulada, a cuyos efectos la
repartición fijará un plazo. Transcurrido dicho plazo sin que el contratista
haya dado cumplimiento, la repartición procederá a recibir la obra de
oficio y dentro de los treinta días encarará la ejecución de las obras por sí
o con intervención de terceros, cargando los gastos el contratista sin
perjuicio de las sanciones que correspondieren.
Los gastos que demanden la ejecución de los arreglos, las nuevas
inspecciones o mediciones o el valor de los perjuicios determinados por el
incumplimiento deberán ser reintegrados por el contratista o se deducirán
del certificado final o de las garantías.
Cuando se tratare de subsanar ligeras deficiencias o de completar
detalles que no afecten la habilitación de la obra, la recepción provisional
puede formalizarse dejando constancia en el acta para verificar sus
arreglos y los de las deficiencias que se hayan producido hasta el
momento del vencimiento del plazo de garantía o antes si se hubiere
fijado otro por orden de servicio 108 sin perjuicio de las aclaraciones que en
ese acto, o separadamente con constancia de reserva, formule el
constructor.
Producida la recepción provisional, la Repartición dispondrá la
devolución de las garantías. En caso de mora imputable a la Admi-
nistración el contratista tiene derecho a percibir intereses sin necesidad de
formular reserva alguna (art. 4, ley 6021). 151
D) Habilitación de la obra por la Administración.
La habilitación total o parcial de una obra, dispuesta por la

Administración, dará derecho al contratista a tener por recibida
provisionalmente la obra. En caso de habilitación parcial el contratista
151Suprema Corte de Buenos Aires: I) “Si a las observaciones realizadas por el

adjudicante, que constan en el acta de recepción provisional parcial de la obra, se
sumaron durante el período de conservación y garantía, defectos, que ante la
reclamación definitiva por parte de la empresa, fueron debidamente comprobados pero
no subsanados, no corresponde admitir la recepción automática de la obra, desde que
no se da el supuesto previsto en el artículo 51 de la ley 6.021” (B. 45.068: “De Gregorio
Unos. c./Municipalidad de La Plata, Cont.”, 25-VIII-70).
II) “La advertencia contenida en órdenes de servicio notificadas —sin ningún
reparo o reserva del contratista— antes del vencimiento del plazo de conser-
vación o garantía es legalmente válida, aun cuando de ello no se haya dejado
constancia en el acta de recepción provisional posterior y la orden para subsa-
nar las deficiencias de corte o poda de los árboles, se haya dictado después de
su transcurso, y hace improcedente por lo tanto la recepción definitiva “au-
tomática” a la que alude el artículo 52 de la Ley 6.021”. (B. 46.382: “Piñeyro
Cía. Elemec, S. C. c./D. E. E. A., Dem. Cont. Adm.”; 23-V-972).
III) “Recibida la obra provisionalmente, con las ‘deficiencias ligeras’ a que
aparece referida la segunda parte del artículo 50 de la Ley 6.021 de Obras
Públicas, el empresario queda obligado a ‘subsanar los inconvenientes
durante el plazo de conservación o garantía’, pasado el cual recién sería del
caso hacer efectivo el procedimiento que instituye el artículo 52 de la misma;
emplazamiento y determinación de la proporción en que se afecte la garantía
y créditos pendientes sin perjuicio de las sanciones en el registro de
licitadores”. (Causa B. 46.021: “Moretti, Domigo c./Municipalidad de
Baradero, Dem. Cont. Adm.”).
LA RECEPCIÓN 161
tendrá derecho a la recepción provisoria exclusivamente de la parte
habilitada, para lo cual se labrará acta con las constancias pertinentes.
Se ha entendido que “la habilitación que surte los efectos de la
recepción provisional en los términos del artículo 1 de la ley 6021, es sólo
aquella dispuesta por la Administración mediante una decisión concreta de
sus órganos competentes”17n, pero en otro caso el mismo tribunal
consideró los efectos de una habilitación de hecho, en estos términos: “La
actitud de la Municipalidad que con anterioridad al vencimiento del plazo
previsto para la terminación de las construcciones las utilizó para sus
fines, al par que evidenciar que lo omitido por el contratista constituía
«ligera deficiencia» o «detalles» en los términos del artículo 50 de la ley
6021 (aplicación por remisión de las Bases y Pliegos de Condiciones para
la contratación de obras de la Comuna), hizo jugar lo prevenido por el
artículo 51 de dicha ley según el cual «la habilitación total o parcial de una
obra dispuesta por la Administración, dará derecho al contratista a tener
por recibida provisionalmente la obra»” m.
Diez dice que “en realidad, la posesión efectiva de la obra por parte
de la Administración puede considerarse una recepción provisoria si la
Administración no ha formulado ninguna reserva sobre la obra y si la ha
utilizado. Además, si las obras están terminadas” 152 153 154
En estos casos deberá acreditarse fehacientemente el hecho de la
puesta en uso de la obra para su fin, mediante informes técnicos o
comprobaciones notariales.
E) Período de garantía o conservación.
Durante este plazo el contratista continúa como responsable del

mantenimiento y la conservación de la obra respecto de los daños
causados a terceros por la misma, aunque éstos se hayan producido por
defectos no observados en la recepción provisional.
La ley 13.064 señala: “.. .siendo durante este plazo el contratista
responsable de la conservación y reparación de las obras, salvo los
defectos resultantes del uso indebido de las mismas ’ (artículo 41). Debe
agregarse que tampoco responde por deficiencias constructivas surgidas
por trabajos o técnicas del proyecto objetados por el contratista e
insistidos por la Inspección mediante orden escrita.
El contratista tiene derecho a la restitución de los gastos generales
efectuados durante este período 155 156 y en el supuesto de comprobarse
deficiencias durante el curso del plazo, el criterio es el fijado en otro fallo
152Suprema Corte de Buenos Aires: “La habilitación que surte los
efectos de la recepción provisional en los términos del artículo 51 de la Ley 6.021, es sólo
aquella ‘dispuesta’ por la Administración mediante una decisión concreta de sus
órganos competentes” (B. 44.933: “Vanelli, Fernando c./ Municipalidad de General
Sarmiento”. Cont. 30-VI-70), y en la Causa B. 46.850, “Sánchez Granel”, agregó: “. .
.siendo insuficiente que se haya producido de hecho” (24-IV-979).
153Suprema Corte de Buenos Aires, 18-1V-72.
154Diez, ob. citT. III, págs. 96/97.
155Suprema Corte de Buenos Aires, Diario J. Judicial, setiembre-diciembre de
1967, 8-VIII-67.
156SCBA, mayo 30-961, A. S., 961-11-124.
de la SCBA: “El Fisco debe abonar los salarios de los serenos de una obra
pública, correspondientes al lapso comprendido entre el momento en que
vence la obligación de conservarla a cargo del contratista hasta que se
comprueban las anomalías que obstan a la recepción definitiva; en tanto
que dicho contratista ha de hacerse cargo de los estipendios devengados
durante el tiempo insumido en las correcciones a él imputables y que ha
transcurrido con posterioridad” m.
Antes de vencer el plazo de conservación o garantía, el inspector de
la obra presentará un informe sobre el estado de la misma.
F) Recepción de oficio.
Si el contratista, vencido el plazo de conservación o garantía no

hubiere subsanado las deficiencias consignadas en el acta de recepción
provisional o las que pudieran aparecer durante el plazo mencionado, la
Repartición lo intimará para que lo haga en un lapso perentorio,
transcurrido el cual y persistiendo el incumplimiento procederá a recibir
la obra de oficio y determinará la proporción en que se afecte la garantía y
los créditos pendientes sin perjuicio de las sanciones que se apliquen en el
Registro de Licitadores (art. 52, ley 6021).
G) Recepción definitiva.
La recepción definitiva se llevará a cabo al finalizar el plazo de

conservación o garantía, que se produce automáticamente, computado
desde la fecha del acta de recepción provisional sin observaciones y si no
hubiesen aparecido defectos como consecuencia de vicios ocultos y se
hubieran realizado los trabajos de conservación previstos en los pliegos,
es decir, verificado el cumplimiento cabal del contrato, conforme con el
criterio de que:
“La obligación del empresario en la locación de obra es de resultado
y el comitente tiene una pretensión de cumplimiento a la realización de
una obra completa, exenta de vicios, prestación que es de naturaleza
indivisible y como tal no puede cumplirse sino por entero” 170.
“Los efectos propios de la recepción de los trabajos no se operan en
el caso de la obra pública sino a partir de la fecha de la recepción
definitiva a que se refiere el art. 52 de la ley 6021” m.
En el acta que se instrumenta en estos casos se deja establecido que el
representante de la autoridad administrativa procede a recibir
definitivamente la obra, por haberse cumplido el plazo de garantía sin
observarse vicios de construcción. Entendemos que, contraria- 157 158 mente
157SCBA, B. 16.382: “Piñeyro y Cía., Elemec, S.C. c./DEBA, s./Dem. Cont. Adm.”;
23-V-972.
158SCBA, B. 45.294: “Pérez N. y Bosisio (¡./Municipalidad de Ayacu- cho”; 3-II-
970. Igualmente se tendrá presente que: “Dentro del régimen de la ley de obras
públicaSj no se produce la mora automática de la administración, sino que es necesario
que la contratista intime en debida forma a la administración o bien lo requiera por vía
judicial’’ (SCBA., B. 47.447, “Constructora del Plata”, 25-IX-79).
LA RECEPCIÓN 163
a lo que opina Mó159 no cabe reserva de cumplimiento de observaciones
formuladas al contratista, pues de existir quedaría diferida la operación,
atento el carácter atribuido a la misma. Esta acta debe ser aprobada por la
autoridad administrativa superior, generalmente la que ha suscripto el
contrato, excepto que haya actuado por delegación y que entre las
facultades conferidas no se hallare ésta.
La recepción definitiva de la obra pública es la que pone fin al
negocio y representa el cabal agotamiento de la obligación del empresario
de “entregar la cosa”160. Transfiere los riesgos de la obra a la
Administración, salvo la responsabilidad por su ruina (Cap. XIX),
correspondiendo al cumplimiento del contratista la obligación de la
Administración de reintegrarle la garantía del contrato, el fondo de
reparos y el pago íntegro del precio con las liquidaciones pendientes.
159Mó, ob. cit., pág. 268.

160SCBA: DJBA, 85-277; La Ley 134-438.
EL FAGO DEL PRECIO DE LA OBRA
$ 15. Las certificaciones: A) Medición. Ti) Certificados de

obra. C) Intereses moratorios. D) Otras
consecuencias de la inora. E) Efectos de la mora
en el orden nacional. F) Embargos. G) Suspensión
del pago de los certificados.
§ 15. — LAS CERTIFICACIONES
A) Medición.
Las condiciones de pago de la obra se determinan en los pliegos que

sirvieron de base a la contratación. Estos deben contener disposiciones
particulares para la medición de los trabajos realizados, según el
adelanto de la obra o por períodos establecidos; de los considerados
como complementarios o necesarios para su ejecución completa; del
cómputo por volumen de obra terminada o transporte de tierra sobrante
y de los casos particulares correspondientes a estructuras incompletas y
remociones de obstáculos que interfieran la traza. Las mediciones se
hacen por metro lineal o por unidad de obra terminada, según
corresponda, o en forma global y proporcional a los trabajos realizados.
De acuerdo con el régimen legal y reglamentario bonaerense, las
mediciones se efectuarán dentro de los primeros quince días década mes,
comprendiendo los trabajos realizados durante el mes anterior. La
operación se lleva a cabo con intervención del represen-
172 EL PAGO DEL PRECIO DE LA OBRA
tanto técnico de la empresa constructora, quien puede hacer constar en el

acta los fundamentos de su disconformidad sobre la medición efectuada,
en cuyo caso serán considerados en oportunidad de la medición final.
Sin perjuicio de ello el contratista puede formalizar su reclamo ante
la repartición interviniente, por escrito y dentro del plazo de cinco días,
solicitando se revea la medición impugnada. Por su parte, la autoridad
administrativa tiene treinta días para resolver si hace o no lugar al
reclamo o si decide postergar su consideración para la oportunidad de la
medición final.
Las mediciones parciales tienen carácter provisional y están su-
peditadas al resultado de las mediciones finales que se practiquen para
las recepciones provisorias, parciales o totales, salvo para aquellos
trabajos cuya índole no permita una nueva operación técnica.
Dentro de los treinta días de terminación de la obra se procederá a
efectuar la medición final definitiva, en la que además del inspector de la
obra la Repartición estará representada por otro profesional de la misma,
quienes suscribirán el acta juntamente con el contratista y su
representante técnico.
Finalmente, los puntos controvertidos en la medición final o no
aceptados por el contratista, autorizan su presentación dentro del plazo
de quince días de aquella diligencia, fundando su reclamo que debe
resolverse dentro de los treinta días.
De la resolución que recaiga, el contratista puede recurrir por vía
jerárquica, dentro del plazo de cinco días hábiles a partir de la
notificación y mediante escrito fundado. En la Administración decide el
recurso el Ministro; en los entes autárquicos la autoridad superior del
mismo y en las municipalidades el Departamento Ejecutivo (Intendente).
B) Certificación de obra.
El resultado de la medición se traduce en un certificado, extendido

generalmente en formulario normalizado y que constituye un crédito
documentado que expide la Administración al contratista con motivo del
contrato de obra pública (artículo 41, ley 6021) y cuyo ejemplar negociable
debe emitirse dentro de los quince días del mes siguiente al de los
trabajos realizados, incluyendo los adicionales o reajustes a que hubiera
lugar.
LAS CERTIFICACIONES 173
El contratista debe preparar los elementos que permitan la medición

y certificación y él y su representante técnico suscribirán el certificado. Si
no lo hace, la certificación se expedirá de oficio, sobre la base del informe
del inspector de obra. En este caso, puede el contratista formular sus
reservas al recibirlo.
lia sido definido como “el acto administrativo que, revistiendo
forma de instrumento público, prueba la existencia de un crédito, parcial
o definitivo, a favor de un contratista de obra pública” 161 con el agregado
de que “el certificado de obra no es un medio u orden de pago, por lo que
no importa un pago. Es un instrumento fehaciente con el cual se acredita
el monto de la obra cuya existencia la Administración ha verificado y
mensurado y el «quantum» del crédito pertinente del contratista por esa
parte ejecutada. Constituye una constancia del crédito en favor del
empresario. Es el antecedente inmediato de la orden de pago estatal”.
La obligación que instrumenta la Administración pública por medio
de los certificados de obra, determina la suma a la que se hace acreedor el
contratista en forma cierta, líquida y exigible 162°.
Como lo afirma Marienhoff163: “...si el contratante así lo deseare,
puede transmitir a terceros la titularidad del certificado va-
161Dromi, José Roberto y Kemelmajer de Carlucci, Aída, La cesión de los

certificados de obra pública frente a la quiebra del contratista. La Ley T. 156, págs. 1155 y
sigts.
162Cordillo, Agustín A. Intereses por mora en el pago de los certificados de obra
pública, J. A. 1962-III, Sec. Doct. págs. 81 y sgts.
163Marienhoff, ob. cit., T. III-B, pág. 553. Con este criterio se sentenció: “I) Si la
aprobación del certificado de obra era la base necesaria para que el crédito fuera
exigible, aquélla era uno de los presupuestos de hecho de la pretensión del actor, y a él
le correspondía acreditarla. II) La Ley 13.064 do Contrato de Obra Pública somete a su
régimen las construcciones realizadas con fondos del Tesoro de la Nación, por lo que
no es aplicable a la demandada, que no integra sus recursos con aportes del Tesoro
Nacional (Art. 14 de la ley citada). III) Habiéndose negado la existencia del crédito
cedido, no basta con probar la cesión, sino que es necesario probar el crédito. No es al
supuesto deudor a quien corresponde probar la inexistencia del crédito, sino al que se
dice acreedor a quien le incumbe demostrar su existencia” (C. N. Civil, sala C. agosto
19-975: “Flom, Isaac c./Instituto de Servicios Sociales para el Personal Ferroviario”).
J 74 EL PAGO DEL PRECIO DE LA OBRA
liándose para ello del procedimiento legal para la transmisión de

papeles no endosables”. En el proyecto de ley de obras públicas para la
Nación (1969, art. 62) se prevé la transmisión por simple endoso,
conforme con los preceptos del Código de Comercio, sin que sean
susceptibles de protesto por falta de pago en término, ni constituyan
título ejecutivo. Los certificados negociados quedan excluidos del
régimen de actualización de los valores de las deudas por ejecución de
contratos de locación de obra. (Ley 21.392, art. 1° “in fine”).
A falta de disposiciones especiales en el régimen legal de obras
públicas o en el contrato, en relación con la cesión de certificados rige el
Código Civil. En tal caso la Administración (deudora cedida) es un
tercero al que debe notificársele la cesión para que ésta surta efectos, sin
que ello importe (aun con expresa aceptación de la transferencia)
conformidad de la deudora cedida para pagar sin reservas al cesionario,
ya que el certificado “no prejuzga acerca de la diligencia del empresario
ni lo absuelve de culpa” ,82.
Finalmente, agregamos que la cesión puede comprender todos o
cualquiera de los créditos del contratista, incluso los certificados
parciales. La CSN desestimó la pretensión de una repartición nacional
demandada que sostuvo que sólo podía ser cedido el crédito resultante
de la liquidación final de la obra y fijó claramente el concepto ya
expresado 18S.
C) Intereses monitorios.
El pago del certificado debe hacerse dentro de los treinta días de

emitido. Si la Administración incurre en mora, el contratista tiene
derecho a percibir intereses. El plazo indicado comenzará a computarse
desde la fecha de la firma del certificado por el Director de la Repartición
o funcionario autorizado y los intereses corren a partir de la fecha del
acto, produciéndose la mora sin necesidad de interpelación o reclamación
alguna. El tipo de interés es el que 164 165
164SCBA: AS. 971-11-66.

165CSN. 11-9-72, v. La Ley, 148-441.
cobra el Banco de la Provincia para el descuento de los certificados

de obras públicas.
La reforma del artículo 45 de la ley 6021, por ley 8728 (B. O. 30-3-
977) ha incorporado la opción para la Administración (expresada en el
pliego de la licitación) del sistema de pagos diferidos.
La ley 6021 ha cubierto el vacío de la anterior legislación provincial,
que omitía considerar expresamente el curso automático de intereses y
que por ello obligaba a la formulación de reservas para evitar que, por
aplicación del artículo 624 del Código Civil, al percibirse el certificado
final sin dicha salvedad decayera el derecho como sucede en el orden
nacional. La SCBA, en jurisprudencia que, obviamente, ha perdido
vigencia, sostenía que “... el recibo de capital extingue la obligación del
deudor respecto de ellos; pues la extinción de ese derecho, al no contener
la ley 4538 disposición al respecto, debe resolverse según el derecho
común” 181.
El régimen legal de intereses moratorios puede ser sustituido por
otro contractual. En tal sentido la SCBA ha dicho en una de sus sentencias
que “las partes han podido de común acuerdo sustituir el régimen de los
intereses moratorios devengados por el incumplimiento de pago de los
certificados determinados por los artículos 45 y 46 de la ley 6021 por otro
contractual, pues el interés general hacia cuya protección debe tender
toda interpretación de la intención de las partes de un contrato de obra
pública, se ve así asegurado. No podría decirse lo mismo, en cambio, si
tal interpretación llevara a sentar la conclusión, como lo pretende el
demandante, de que el régimen contractual debe superponerse al
establecido por la ley 6021, porque evidentemente ambos sistemas
resultan incompatibles y obviamente excluyentes entre sí” (23-XI-71).
El mismo Tribunal ha resuelto la inaplicabilidad de la regulación
legal sobre intereses en el caso particular de obras municipales, cuyo
pago se obliga a los propietarios frentistas 1Sfi, e igualmente 166 167
166SCBA; DJBA, 945-XII-253.

167SCBA: “Las normas de la L.O.P. y de su decreto reglamentario relativas a
intereses moratorios no son de aplicación en el caso en que el pago de los certificados
corresponde a los propietarios frentistas, pues no podría pesar sobre ellos las
consecuencias de un hecho que no les es directa- mento imputable”. (“Demaco S. A.
c./Municipalidad de Tres Arroyos”, A. S. 971-11-657).
que “No siendo el “anticipo” que autoriza el artículo 48 de la ley

6021 un “certificado” de obra en sentido estricto, no cabe reconocerle
derecho a intereses inoratorios por simple transcurso del plazo, por no
estar ello previsto en dicha ley” 168.
D) Otras comecuencias de la mora.
Otra consecuencia de la mora de la Administración pública, en el

régimen de la ley 6021 es, como veremos más adelante, la de posibilitar la
rescisión del contrato por su culpa, cuando se cumplan los plazos
previstos en el artículo 63 y en la reglamentación, pero ..no pueden ser
argumentados como obstáculo válido a la realización en tiempo hábil de
la obra” 169; criterio que ratifica jurisprudencia anterior, expresada en el
fallo cuya doctrina señala que “cuando la demora de la Administración
en la emisión o pago de los certificados reviste las características y
gravedad a que se refiere el artículo 63 inc. d) de la Ley de Obras Públicas
6021, faculta al contratista a solicitar la rescisión del contrato, pero no es
susceptible de ser invocado como causa razonable del retardo en la eje-
cución de la obra o de la paralización de las obras” 170.
Atento el carácter que la propia ley le ha definido (art. 41) y la
coincidente jurisprudencia de la SCBA en cuanto señala que el certificado
de obra pública . .refleja una obligación de dar una suma de dinero por
parte del Estado o entidades autárquicas en pago de una obligación de
hacer a cargo del contratista...” (26-X-71), es un título de crédito
reconocido y, por lo tanto, eventualmente exigible mediante la
correspondiente acción jurisdiccional. En tal sentido la Corte Suprema
nacional ha dicho que: “El reconocimiento por el Poder Ejecutivo del
derecho del contratista de obras públicas en su totalidad, incluyendo
intereses, conforme a lo establecido en la ley, hace cosa juzgada y
considerando ese acto como de per
168SCBA: Causa B. 47.529 “I.R.E.S.A.I.C ”, 4-VII-78.

169SCBA: “Ruelli Arnaldo T. c./Direeción de Vialidad”, 12-3-974.
170SCBA: “Silva, Néstor c./Municipalidad de Coronel Suárez”. Causa B. 45.321;
17-VII-70.
sona jurídica tendría siempre el valor de reconocimiento de deuda”

“■
E) Efectos de la mora en el orden nacional.
Con particular referencia a la ley nacional se destaca que la misma

establecía: “Si los pagos al contratista se retardasen por más de 30 días a
partir de la fecha en que, según el contrato deban hacerse, éste tendrá
derecho únicamente a reclamar intereses a la tasa fijada por el Banco de la
Nación Argentina, para los descuentos sobre certificados de obra”,
agregando que “Si el retardo fuere causado por el contratista, debido a
reclamaciones sobre mediciones u otras causas con motivo de la ejecución
de la obra y ellas resultasen infundadas o se interrumpiese la emisión o el
trámite de los certificados u otros documentos por actos del mismo, no
tendrá derecho al pago de intereses” (art. 48).
Esta norma legal suscitó diversos problemas que la doctrina
procuró esclarecer. En primer término, los intereses como única
compensación por la mora han merecido la crítica al texto y la opinión de
que “... el contratista sufre otros perjuicios distintos de los que pueden
compensarse mediante el pago de intereses y, en consecuencia, tiene
derecho a reclamar otras indemnizaciones o compensaciones, sin que sea
óbice, para ello, la terminante expresión “únicamente”, empleada por la
disposición legal”1B0.
Por su parte, el profesor Marienhoff consideró que al referirse el
artículo 48 al pago de intereses como única sanción, “sólo contempla un
atraso tolerable, que entra dentro del giro normal de las transacciones,
pero no contempla ni auspicia un atraso grosero, 171 172 de elevado monto y
de larga duración, que está fuera del curso normal de los negocios entre
personas respetuosas del derecho ajeno y de la responsabilidad
comprometida a través de un contrato”. Y estima que “el atraso de la
Administración en el pago al cocontratante en forma tal que ese atraso le
171Corte Suprema de la Nación. 21-7-37, ver La Ley, T. 7 pág. 320.

172Mó, ob. cilpág. 297. Ello, además de que “Los certificados de obra impagos no
sólo devengan los intereses previstos en el artículo 48 de la Ley 13.064, sino que dan al
contratista el derecho a reclamar su cobro, inclusive por via judicial. En efecto, el
propio artículo 48, al determinar la tasa del interés que reconoce, la fija en la que cobra
el Banco de la Nación ‘para descuentos sobre certificados de obra’, y no se concibe que
un Banco descuente documentos cuyo cobro compulsivo no sea exigible” (C. N. Fed.
Sala I, Con. Adrn. 4-10-71; La Ley 147-961 (28.983 S.); J. A. 972-13-205).
cree a éste una razonable imposibilidad de cumplir el contrato, exime al

cocontratante de tal cumplimiento.. . trataríase de un incumplimiento sin
responsabilidad” ... “La exceptio non adimpleti contractas podrá, pues
alegarse por el contratante de la Administración Pública cuando el
comportamiento o actitud de ésta le cree una situación de hecho que prác-
ticamente le impida cumplir el contrato”101.
La reforma del citado artículo 48 de la ley 13.064 (art. 8°, ley 21.392),
ha puesto término a los problemas planteados en torno del alcance del
cuestionado únicamente, al suprimirlo del texto; modificando igualmente
el plazo de comienzo de la mora. La redacción de la primera parte del
artículo quedó en estos términos:
“Si los pagos al contratista se retardasen de la fecha en que,
según contrato, deban hacerse, éste tendrá derecho a reclamar
intereses a la tasa fijada por el Banco de la Nación Argentina, para
los descuentos sobre certificados de obra”.
Recogida legislativamente la crítica doctrinaria, ésta es la mejor
fuente de sustento a otros derechos por la mora en el pago.
Con respecto a la necesidad de formular reserva sobre intereses, al
percibir el certificado final, Diez recuerda la vigencia del artículo 624 del
Código Civil ante el silencio de la ley nacional: “El Código Civil establece
que el recibo del capital por el acreedor sin reserva alguna sobre los
intereses, extingue la obligación del deudor respecto de ellos -—artículo
624—. En materia de obras públicas esta disposición se aplica con
referencia al certificado final de obra y no con respecto a los mensuales,
que son provisorios” m. 173 174
F) Embargos.
La ley nacional 13.064 establece la inembargabilidad de las sumas

que deban entregarse al contratista en pago de las obras sujetas a su
régimen, salvo el caso en que los acreedores sean obreros empleados en la
construcción o personas a quienes se deban servicios, trabajos o
materiales por ella. Se exceptúa, igualmente, el caso de acreedores
particulares del contratista, sobre la suma liquidada que quedase a
entregársele después de la recepción definitiva de la obra (art. 47).
173Marienhoff, ob. cit., T. 1II-A, pág. 3S4 y sigts.

174Diez, M. M., ob. cit., T. III, pág. 74; ídem C. S. N. Fallos, T. 178, pág. 196; 194-24;
La Ley, 28-337; J. A., £12-IV-383.
La legislación bonaerense, subordinada en ese aspecto a sus propios

límites normativos, ha previsto que en caso de inhibición al contratista o
embargo sobre bienes o créditos afectados o provenientes de la obra
contratada, “...se le intimará a levantarlos en el plazo de 15 días y si así no
lo hiciera se podrán suspender las obras sin interrupción de los plazos del
contrato”, con las consecuencias inherentes al retardo injustificado en la
ejecución.
G) Suspensión del pago de los certificados.
Una vez expedidos los certificados —que son provisionales hasta la

emisión del certificado final— no pueden ser modificados en su monto, ni
trabado su trámite de pago por ninguna circunstancia, cuando existiese
prenda en garantía notificada a la Administración con anterioridad a la
fecha de la resolución que motivara la paralización de pagos. Todo error
u omisión será tenido en cuenta en la certificación siguiente, cualquiera
sea su naturaleza.
Estas previsiones de la ley 6.021 en su artículo 44, contemplan los
certificados dados en prenda por créditos otorgados al contratista,
generalmente por proveedores de materiales o instituciones que
intervienen en la financiación de la obra. Si la Administración fue
notificada con referencia concreta de los certificados afectados, sin
objeciones de su parte, no puede luego comprenderlos en medidas que
involucren paralización o suspensión de pagos, incluso las que pudieran
adoptar sobre créditos del empresario cuyo contrato haya sido rescindido
por su culpa.
Aunque la citada norma legal sólo se refiere en particular a los
certificados afectados por prenda, estimamos que se encuentran en
igualdad de situación aquellos certificados cedidos o dados en caución,
con las formalidades legales de instrumentación y notificación al tercero
cedido (Administración) y cuya exigibilidad de pago rige después de los
30 días del plazo a cuyo vencimiento la ley ha colocado en mora a la
Administración (artículo 45).
CAPÍTULO X
LA ECUACION FINANCIERA
$16 .La protección de la ecuación económico-finan, ciera del

contrato: A) Principio de invariabilidad de los
precios. Excepciones, a) Obras no previstas, b)
Modificaciones del presupuesto, c) Modificaciones
a la situación legal-reglamentaria. d) Dificultades
materiales imprevistas. e) Jurisprudencia del
Consejo de Estado francós. f) Jurisprudencia de la
S. C. B. A. g) Eventos económicos. 1) Aleas
ordinario y extraordinario. 2) Teoría de la
imprevisión. 3) La imprevisión y los mayores
costos, h) La lesión en el contrato de obra pública.
B) Recepción legislativa de la protección del resul-
tado económico, a) Fundamentos. El principio de
intangibilidad de la remuneración, b) Las
previsiones legales para restablecer la ecuación
financiera. 1) Generalidades. Antecedentes. 2)
Variaciones de costos. 2.1. Régimen nacional
2.1.1. Procedimiento para establecer los costos.
2.1.2. Procedimiento de excepción de mayores
costos. 2.1.3. Aprobación de la liquidación. 2.1.4.
Conformidad o reparo del contratista a la
liquidación. 2.1.5. Elección de la vía recursiva ante
el P. E. 2.1.6. Elección del “proceso administrativo
arbitral”. 2.1.7. Procedimiento ante el Tribunal
Arbitral Ley 12.910. 2.1.8. Recurso de revisión del
fallo del Tribunal Arbitral. 2.2. Régimen pro-
vincial. 2.2.1. Anáh'sis del artículo 55, Ley 6.021.
2.2.2. Combustibles y lubricantes de la movilidad.
2.2.3. Procedimiento para la certificación de las
variaciones de costos. 2.2.4. Omisiones en la
liquidación. 2.2.5. Gastos generales y beneficio.
2.2.6. Casos es-
pedales. 2.3. Régimen municipal. 2.4. Reforma legislativa bonaerense. 2.5. Pautas de la Comisión de
Variaciones de precios. 2.6. Resolución sobre mayores costos de mano de obra por el régimen de
flexibilidad salarial.
§ 16.—LA PROTECCION DE LA ECUACION ECONOMICA

FINANCIERA DEL CONTRATO
A) Principio de invariabilidad de los precios. Excepciones.
El eminente maestro Gastón Jéze19S, partiendo del principio de que en todos los contratos se aplicarán las cláusulas
relativas al precio, principio éste que en las “C. C. G.” (cláusulas y condiciones generales de los contratos de obras
públicas) se expresa con la fórmula de que: “El empresario no puede, bajo ningún pretexto, volver sobre los precios del
contrato que él ha consentido” y que la doctrina conoce como de la irrevocabilidad o de la invariabilidad de los precios,
señala que dicho principio importa excepciones y que éstas son:
1. Obras no previstas, realizadas espontáneamente por el empresario, sin orden de servicio. Anteriormente las
había referido como “obras necesarias”, y agrega: “Naturalmente, el contrato no prevé ningún precio para estos
trabajos”.
2. Modificaciones del presupuesto, ordenadas por la Administración contratante.
3. Modificaciones introducidas por la autoridad pública a la situación legal o reglamentaria (leyes sociales,
impuestos, tarifas de transporte ferrovario, etc.).
4. Dificultades naturales excepcionales e imprevistas que han surgido durante la ejecución del trabajo. También en
otras explicaciones al respecto había adicionado el carácter de “particulares” a las dificultades naturales
referidas. 175 176
5. Eventos económicos que alteran el contrato (alza extraordinaria de los salarios, de los precios de las materias
primas, depreciación de la moneda, etc.).
A) OBRAS NO PREVISTAS.
Con respecto a la primera excepción la hemos considerado en los temas de “La ejecución de la obra pública’
(parágrafo 13, letras
H) , b). Para apreciar su tratamiento doctrinario y jurisprudencial en el derecho francés, que en esta materia ha
influido notoriamente en nuestro ordenamiento legal, mencionamos que para Jéze: “El empresario no puede realizar
obras sin una orden de servicio... En principio, el empresario no puede reclamar ningún precio por los trabajos de este
género. Sólo sucede lo contrario si las obras así ejecutadas fuesen absolutamente necesarias para asegurar, en las
condiciones de las reglas del arte, la realización del proyecto , aunque el Consejo de Estado en algún caso haya exigido
simplemente que las obras hayan sido útiles a la Administración: “Si bien el señor D. (empresario) no ha efectuado las
refecciones del mercado en las condiciones previstas en el contrato, el municipio ha aprovechado el trabajo útil ejecutado
175 Jéze, Gastón, Principios generales de derecho administrativo. Trad.
1763» ed., T. V, págs. 196-226 y sigts., ed. Depalma.
LA ECUACION FINANCIERA 183
por su empresario, y corresponde, en las circunstancias del caso, condenarlo a pagar, a este título, una indemnización
de...” (Cons. de Est. 31-5-929, “Durand ).
b) MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO.

Con el subtítulo de “Modificaciones ordenadas por la Administración’’ (parág. cit., letras H, c), hemos contemplado
la segunda excepción que, en nuestro derecho positivo, tiene previstas las soluciones con un límite razonable a la facultad
de introducir modificaciones por parte de la autoridad administrativa y el correlativo derecho del constructor a un nuevo
precio o de rescindir el contrato cuando excediera del porcentual de obra autorizado.
Jéze dice sobre este punto que “la Administración tiene derecho a modificar el presupuesto, durante la ejecución del
contrato. Se trata de una facultad a la cual la Administración no puede renunciar. La regla es de orden público. Cuando la
Administración usa este derecho, el empresario tiene facultad para pedir la rescisión con indemnización, o bien está
obligado a ejecutar las modificaciones ordenadas por la Administración”.
c) MODIFICACIONES A LA srruACiÓN LECAL-REGLAMENTARIA.

La tercera excepción al principio de la invariabilidad del precio es un antecedente recogido por nuestra legislación
para establecer el reconocimiento a las variaciones de costos (ley nacional 12.910; artículo 55, ley 6.021). Tales
antecedentes foráneos sólo son referidos en nuestro trabajo cuando permiten o contribuyen al esclarecimiento de
cuestiones contenidas en nuestra legislación. En este caso particular mencionamos la evolución de la jurisprudencia del
Consejo de Estado demostrativa de la antigua data del supuesto de protección de la ecuación financiera del contrato de
obras públicas.
Las modificaciones de la legislación obrera, promulgada en el curso de un contrato de obra pública (ley de
accidentes del trabajo, de 1898), determinó el reclamo del contratista por el recargo de gastos que importaba el
incremento de las primas de seguros, solicitando un suplemento de precio equivalente al crecimiento de esta parte de sus
gastos. Entonces la jurisprudencia del Consejo de Estado era muy firme en la distinción según que la modificación en la
reglamentación provenga de una ley o de un decreto o resolución ministerial. Al amparo de un “principio de la
irresponsabilidad de la Administración”, que prontamente perdería vigencia, se oponía al pago de una indemnización
derivada de una regulación legislativa, sosteniendo que el Parlamento tiene competencia para imponer cargas generales a
la propiedad con un interés público, o para limitar la libertad de trabajo y de comercio; en tanto que en caso de
modificación por un decreto o una resolución ministerial, como las autoridades administrativas carecen de poder para
limitar la libertad de comercio o para imponer cargas a la propiedad, si modifican durante la vigencia del contrato la
situación existente entre patronos y obreros que ejecutan el contrato de obras públicas, deben pagar una indemnización al
empresario por el perjuicio que ha sufrido a consecuencia de la nueva reglamentación impuesta por la Administración.
Pero en los comienzos del siglo XX esta jurisprudencia sufre la modificación que anota Jéze: “El principio de la
irresponsabilidad del poder legislativo no puede justificarse cuando se trate de la ejecución de un contrato. Es indudable
que el Parlamento puede imponer cargas y limitaciones con una finalidad social. Pero si dicho cuerpo no ha excluido el
derecho a indemnización en las relaciones contratantes, no existe obstáculo jurídico para que se examine la cuestión de la
repercusión de la legislación obrera en las relaciones entre las partes contratantes. Estas relaciones deben determinarse
según la intención común de las partes al celebrarse el contrato. Puede ocurrir que el mantenimiento de determinada
reglamentación legal se haya considerado un elemento esencial de la convención. ,En este caso, el empresario podrá
reclamar un suplemento de precio”. Estimando que esa consideración contractual no dio solución al problema, sostiene
que los puntos esenciales que hay que examinar son, ante todo, la intención común de las partes en el momento del
contrato; si es imprevista la modificación y si ella representa un alea anormal que altera la economía del contrato. En el
caso excepcional en que la promulgación de una ley —imposible de prever en el momento de celebrarse el contrato—
perturbe la economía del contrato, el empresario tiene derecho a una indemnización “si prueba que esta alteración
proviene de los gastos suplementarios que ha debido soportar a raíz del alza de los salarios y de los precios, resultante de
la aplicación de dicha ley” (Consejo de Estado, 6 de diciembre de 1929, “Société de construction et d’entretien”).
Con relación al régimen de impuestos, se ha entendido en la doctrina “sub examine” que son cargas generales que
pesan sobre el empresario al igual que sobre todos los comerciantes y empresarios, tratándose de un alea normal. La
cuestión sólo puede suscitarse en lo que respecta a los impuestos especiales que gravan en particular a uno de los elementos
de la empresa. Ejemplo: derechos de aduana o impuestos al consumo (“octroi”) sobre los materiales empleados en la obra
pública, etc. Cuando el contrato no contenga ninguna indicación a este respecto, se estará a cuál ha sido la común inten -
ción de las partes, sirviendo fundamentalmente para ello el análisis de los precios de los materiales a emplear requerido
en el procedimiento licitatorio.
LA ECUACIÓN FINANCIERA 185
Finalmente, en lo que respecta a otro componente de la excepción que

analizamos —modificaciones legales de las tarifas de transporte ferroviario
— importa poner de resalto cómo consideraba el tema el Consejo de Estado
francés, en 1926: “Las disposiciones de la ley del 14 de febrero de 1920, que
autorizan al ministro de obras públicas a homologar un nuevo reglamento
de los precios de transporte, y los gastos suplementarios que han ocasionado
al señor Pouillard, han sido soportados por éste en las mismas condiciones
que todos los demás comerciantes e industriales. Sólo podrían, por tanto,
motivar el pago de una indemnización si se hubiese alterado la economía
del contrato, lo que de ningún modo sucede en la especie”. El fallo
comenzaba señalando “que en el mes de agosto de 1919, fecha en que se
firmó el contrato, el señor Pouillard no podía ignorar las condiciones
económicas tales como el alza del costo de la mano de obra y la del precio
del carbón, que han obligado a los poderes públicos a autorizar, en febrero
de 1920, un aumento de las tarifas de ferrocarriles. Por consiguiente, la
eventualidad de un aumento de dichas tarifas no ha podido permanecer
ajena a las previsiones de las partes” (C. de E., 14 de mayo de 1926,
“Pouillard”).
d) DIFICULTADES MATERIALES IMPREVISTAS.

Respondiendo a la metodología de nuestro trabajo, consideramos en
otro lugar (§ 12, letra B) la “Responsabilidad por hechos materiales
imprevistos”, vinculándola al proyecto, pero ahora, siguiendo a Jéze lo
hacemos en función de la protección de la ecuación económico-financiera
del contrato.
“Mientras se realiza la ejecución de las obras, el empresario puede
verse ante dificultades materiales de carácter completamente anormal, que
no hayan previsto las partes y que hagan más onerosa la empresa para él. La
intención común de los partes, que se sobreentiende, es que los precios fijados
por el contrato no se aplican a los trabajos anormalmente difíciles e
imprevistos El empresario tiene derecho a exigir precios especiales” m.
194 Jéze, ob. cit., pág. 243 y siguientes.

La teoría se aplica también cuando no hay disposición expresa •en el
contrato. “Es válida asimismo para los contratos «a forfait», que fijan un
precio único, «sean cuales fueren las dificultades que surjan para la
extracción de los materiales». Las dificultades cubiertas pollas clausulas de
este género son normales; estas cláusulas no consideran las dificultades

verdaderamente excepcionales e imprevistas ”.
No se trata del caso de fuerza mayor, hecho que torna materialmente
imposible la ejecución de la obra, sino el que hace más difícil y más onerosa
dicha ejecución. “La sujeción imprevista no es una fuerza mayor, en el
sentido jurídico de la expresión... tampoco, una modalidad de la teoría de la
imprevisión. En esta teoría, el evento que altera la economía del contrato es
de carácter económico”.
e) JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO FRANCÉS.

Los fallos del Consejo de Estado seguidamente relacionados
documentan como se aplica esta “teoría”, admitiendo o desechando el
reclamo resarcitorio. El principio, en los hechos, es que el empresario que en
la ejecución de la obra encuentra dificultades imprevistas, debe señalarlas
inmediatamente al Director de la obra o a las autoridades de la Repartición,
requiriendo una orden de servicio que fije las condiciones de los trabajos a
realizarse, para salvar esta dificultad imprevista; pudiendo el constructor
efectuarlos por su cuenta sin esperar la orden de servicio, siempre que dichos
trabajos sean de absoluta necesidad, cuya prueba de dicho caráctei estará a su
cargo, salvo casos de evidencia manifiesta:
1. “El contrato por el cual se ha declarado a los señores A.
adjudicatarios de las obras de terraplenamiento y de mampostería para la
construcción ... de un ... dique flotante, en un terreno que, en otro tiempo era
pantanoso y cuyo nivel es inferior al de las pleamares..., ponía a cargo de los
empresarios todos los aleas que podían preverse en la ejecución de estos
trabajos... En presencia de los términos del contrato, la invasión por las
aguas no podría considerarse una circunstancia completamente excepcional que
representa una imprevisión capaz de justificar la rescisión del contrato” (Cons. de
Est., 24 de febrero de 1922, “Albouy”).
2. “El empresario, en la ejecución de sus trabajos, se ha hallado, tanto
en las zanjas como en los subterráneos, con dificultades considerables en
razón de haber encontrado napas de agua de importancia excepcional. La
imprevisión de este hallazgo se demuestra por el hecho de que la
Administración, al modificar las condiciones de ejecución de las obras
definidas en el presupuesto, ha debido ordenar la colocación de más de doce
kilómetros de drenajes por debajo del nivel inferior de la mampostería, a fin
de permitir la construcción del acueducto. El señor M. por consiguiente, está
autorizado para reclamar una indemnización por la agravación de
sujeciones que ha sufrido, debido a la presencia de las aguas, sujeciones tales

que no podían entrar en la comíin previsión de las partes, al celebrarse el
contrato" (Cons. de Est., 3 de febrero de 1905, “Ville de París’’).
3. Al considerar un recurso contra una decisión del Consejo de
Prefectura, impugnada por el Ministro de Guerra y fundado en que el
contratista había aceptado una cláusula exonerativa aplicable a todas las
sujeciones inherentes a la naturaleza del terreno, el Consejo de Estado
destacando que “sólo se refería a los trabajos de terraplenamiento” y que en
la común intención de las partes el precio sólo debe aplicarse a la naturaleza
de los terrenos en vista de los cuales se había establecido. “Resulta de la
instrucción. .. que el empresario ha encontrado peñascos con masa
compacta, cuya existencia no había podido sospecharse en oportunidad de
la adjudicación y cuya extracción ha entrañado gastos que exceden muy
notablemente los precios previstos en el contrato. Por consiguiente, el señor
Y. tiene derecho a sostener que se ha hallado en presencia de una situación
totalmente diferente de la que se había tenido en consideración al efectuarse
la adjudicación, y es con toda razón que el Consejo de Prefectura le ha
pagado (fijado), por ese concepto, una indemnización” (Cons. de Est., 5 de
julio de 1929, “Yaher”).
4. Habiéndose estipulado formalmente que el precio se aplicará a
todos los terrenos que se pudiesen hallar, tierra, cascote, roca a pico, o con
vetas de mineral o adoquinado de piedra, sin que el empresario pueda, bajo
ningún pretexto, reclamar un aumento de precio, cualesquiera sean, por lo
demás, las cantidades halladas de roca a pico o de mina o de adoquinado de
piedra, "... los recurrentes no están autorizados para reclamar un
suplemento de precio por las dificultades excepcionales de extracción de
escombros, en razón de la presencia de algunos bloques aislados. Su reclamo
es tanto menos justificado si se considera que ellos han podido, antes de la
adjudicación, informarse acerca de la exacta naturaleza de los terrenos según
los resultados de los sondeos efectuados por la Administración o solicitar
autorización para completar estos sondeos, si los estimaban insuficientes...”
(Cons. de Est. 29 de diciembre de 1916, "Bové”).
f) JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE BUENOS AIRES

1. Su recepción por nuestros tribunales puede advertirse en el fallo de
la Suprema Corte de Buenos Aires, del 20 de abril de 1965, en el que ha
señalado que: “Según lo admite la doctrina y lo ha reconocido la Corte
Suprema de la Nación (Fallos, 182-502; J. A. T. 65, pág. 118) (el de obra
pública), es un contrato de buena fe y, en orden a los derechos que se

acuerdan a la Administración, gráficamente se lo ha denominado ‘contrato
en marcha’. Por ello se ha considerado que es de aplicación la *teoría de las
sujeciones materiales imprevistas’, haciendo mérito de que a lo largo del
proceso constructivo sobrevinieron eventos de diversa naturaleza que per-
turbaron el ritmo de obra”luB.
2. Pero, “Si en las especificaciones técnicas y legales se estableció que
‘los trabajos y operaciones necesarios para la protección de edificios o
instalaciones subterráneas, amenazadas en su estabilidad por la
construcción de las obras, y los daños y perjuicios que pudieran sufrir a
pesar de las precauciones adoptadas serán por cuenta exclusiva del
contratista’, dada la índole y magnitud de la obra que motivó el contrato, el
razonable examen del terreno no podía descartar la existencia de
inconvenientes como la falta de información sobre la ubicación correcta,
profundidad, etc. de los servicios de gas, electricidad y obras sanitarias, de
la necesidad de realizar cáteos, de pérdidas en las juntas de cañerías, de los
inconvenientes producidos por tareas que estaba desarrollando personal de
Obras Sanitarias, etc. ya que no revisten un carácter de tal manera excep-
195 SCBA “I. T. A. C. (Industrial, Técnica, Artística y Comercial) v/Pro- vincia de

Buenos Aires”, Juris. Arg., 1965, T. VI, pág. 221 y sigts.
189 EL PACO DEL PRECIO DE LA OBRA
cional o imprevisible como para no haberlos tenido en cuenta como'

posibles". El Juez que llevó la palabra en el Acuerdo, recordó en su voto que:
“Esta Corte, en lo atinente a la interpretación de la ley 0021 ha configurado
algunas directivas que comparto. Ha declarado que: a) La ley de obras
públicas mencionada acoge la teoría de la imprevisión con fundamentos
derivados de la necesidad de asegurar el funcionamiento de los servicios o
la ejecución de la obra aunque compensando al contratante y compartiendo
la administración con él la excesiva onerosidad sobreviniente por causas
anómalas e imprevisibles (AS, 1964-11-423). b) Debe tratarse de hechos
imprevistos además de extraordinarios (causa B. 45.294), aclarando que el
concepto de “imprevisible" no responde a una noción fija o rígida: entendida
como contingencia que exceda los niveles de lo habitual y prudentemente
previsible, la pauta es relativa, librada a los tiempos y a las circunstancias
(AS, 1973-1-242; ED, 50-548). c) Si la empresa de construcción concesionaria
no fue diligente en estudiar la zona en que debía realizar los trabajos motivo
de la concesión, y como consecuencia de ello resultó perjudicada por tener
que utilizar equipos y realizar trabajos diferentes de los previstos, carece de
derecho a resarcimiento alguno (AS, 1963-11-767). Es decir, el reajuste de
precio por mayor onerosidad en la ejecución de los trabajos, debe
desestimarse si no aparece causado por circunstancias imprevisibles y debió
haber entrado en las previsiones de la empresa al cotizar el rubro
correspondiente (ED, 52-57).
La expresada jurisprudencia, en lo fundamental, admite expresamente
o se conecta implicilamente con la teoría de la imprevisión que, aun antes de
la reforma introducida por la ley 17.711 al art. 1198 del cód. civil, había
tenido concretas aplicaciones jurisprudenciales y respaldo doctrinal.
Llambías la ha caracterizado en estos términos: “Cabe preguntarse si
frente a un hecho imprevisible e inevitable que no impide absolutamente el
cumplimiento del deudor pero lo torna desmesuradamente oneroso, todavía
subsiste el derecho del acreedor de atenerse a los términos originarios de la
obligación, sin concesión alguna. Si se concibe el derecho como orden social
justo, parece evidente que el juez y el legislador deben contemplar en alguna
medida esta situación especial para resolverla de una manera que sea justa
para ambos sujetos de la obligación’ (“Compendio de Derecho Civil,
Obligaciones”, p. 86).
Expresa el indicado autor que el hecho que provoca la distorsión de lo
estipulado debe reunir estas características: ser actual, imprevisible,
inevitable; sobrevinientc a la constitución de la obligación; ajeno al deudor, y
productor de “una excesiva onerosidad en el cumplimiento de la prestación
debida, de manera tal que el mantenimiento de la obligación importe la

consumación de una flagrante injusticia’ ("Tratado de Derecho Civil,
Obligaciones”, 1-241)
3. En este otro caso la SCBA, acatando lo resuelto por la CSN, dió por
comprobados los hechos materiales imprevistos, con el efecto del
reconocimiento de la ampliación del plazo contractual solicitado por la
empresa constructora:
. .incluso el contratista descubrió cables de alta tensión cuya
ubicación planialtimétrica no era conocida por S.E.G.B.A.; que todo esto
produjo demoras de gran tardanza y las interferencias de los entes
prestatarios no fueron las normales en toda obra de pavimentación sino
extraordinarias, anormaled y fuera de lo previsible... Sobre el punto,
paréceme sin sustento las pretensamente cohonesta- bles respuestas de los
entes que obran... ya finalizándose por administración la obra por parte de
la Provincia, ... aún había labores que realizaba E.N.T.E.L. sin planos, que
paralizaban las labores... A lo expuesto, no resulta ocioso adunar que otra
vez la pericia acude para confirmar o ratificar lo que vengo puntualizando,
porque dictaminan los ingenieros que suscriben aquélla, que de las
especificaciones legales generales... surge que no se hallaban previstos los
problemas que se suscitaron con entes oficiales prestatarios de servicios
públicos y tampoco considerados en el plano contractual, lo que —
concluyen los expertos— es una imprevisión del proyecto... En tal orden de
ideas y en función de lo dispuesto por los artículos 5?, 2 :i parte de la ley 6021,
14 de las Especificaciones Legales Generales (Pliego de condiciones) e inciso
h) de la Memoria Descriptiv a. . . debe otorgarse precipua significación a lo
que se viene estableciendo, en cuanto a la no configuración del supuesto
previsto en 177 el inciso c) del artículo 60, ley 6021; máxime que los técnicos
ingenieros siguen apuntando en su dictamen, que la actora reclamo
reiteradamente con notas de pedido, por los perjuicios que causaban a la
marcha y ritmo de la obra las interferencias de los trabajos de entes
prestatarios de servicios públicos, pero que esas notas no fueron
debidamente contestadas por la Inspección o por la Repartición .. .
Consecuentemente, los peritos opinaron que existieron interferencias en una
medida importante, que, empero, no fueron evaluadas por la Dirección de
Pavimentación... por modo que consideraron razonable el pedido de
ampliación que, en orden al rubro, estimó la actora en 100 días corridos. Con
177SCBA: Funova, S.C.A. y otra c./Dirección de Vialidad de la Pro

vincia de Buenos Aires”, 5-7-77, ED., 8-8-78.
arreglo a lo que antecede, creo dar satisfacción ahora a las pautas antes
incumplidas según la Corte Nacional sobre el área en análisis...”) 19'7.
G) EVENTOS ECONÓMICOS.
1. Aleas ordinario y extraordinario
Nuevamente, la aplicación del principio de invariabilidad de los

precios determina que las variaciones de los precios de los mate riales, de los
salarios, etcétera, cuando provienen de causas económicas independientes
del hecho de las partes contratantes, son los aleas normales del contrato,
favorables o desfavorables; pero el Consejo de Estado francés, desde antiguo
ha venido señalando que esta regla no se aplica en los casos excepcionales
en que un evento económico, imposible de prever al celebrarse el contrato,
alterase completamente su economia durante su ejecución, con dos razones
principales en favor de una modificación del precio:
Primera: En interés del buen funcionamiento de los servicios públicos
y de la buena ejecución de los trabajos, se considera que los contratos de obras
públicas son contratos que deben ejecutarse de buena fe, deben interpretarse en
forma tal que se mantenga, en la medida de lo posible, el equilibrio
financiero considerado en el momento en que se han celebrado. 178
178SCBA: “Mignone y Safar Sociedad Colectiva”, causa B. 45.425, 23-9-75.

Segunda: La común intención de las partes ha sido poner a cargo del

empresario los aleas normales, pero no los anormales.
Puede apreciarse ello en el claro criterio de las conclusiones del
dictamen del Comisario de Gobierno Comedle, expuesto en el caso
“Fromassol” (Cons. de Est. 3 de diciembre de 1929): “El principio
fundamental es que la convención hace la ley de las partes; es el principio
que el Código Civil establece en sus artículos 1.134 y 1.135, que no son más
que el enunciado de las reglas de derecho común. Esta regla de derecho
común la habéis desarrollado en vuestros pronunciamientos, al decir que, en
principio, el contrato... regla, de manera definitiva, hasta su expiración, las
obligaciones respectivas del proveedor y de la Administración... Y habéis
sacado de ahí la consecuencia de que la variación de las materias primas, en
razón de las circunstancias económicas, es un alea del contrato que puede,
según los casos, ser favorable o desfavorable al proveedor y que permanece
a su cargo, considerándose que cada parte ha tenido en consideración este
alea en los cálculos y previsiones que han hecho antes de contratar. Tal es la
fórmula exacta de vuestros fallos. Ella significa que todo contrato tiene sus
posibilidades de ganancia y de pérdida y que, en derecho, si se presenta un
alca desfavorable, la parte que los soporta sólo puede invocarlo para
reclamar una modificación del contrato, en especial una revisión del precio
básico. Pero esta fórmula jurídica también significa, como contrapartida, que
el alea que debe quedar a cargo de la parte contratante es el alea ordinario; aquel que,
razonablemente, se puede decir que las partes han debido tener en sus previsiones.
No podría, por tanto, suceder lo mismo, por lo demás, son los aleas
extraordinarios, los eventos que frustran todos los cálculos que las partes han podido
hacer al celebrar el contrato y que exceden los límites'extremos que las partes han
podido considerar en ese momento, las circunstancias que alteran la economía
del contrato y, por otra parte, las que no se deben al azar sino al hecho de
una de las partes”.
En la aplicación de esta doctrina, en torno de las variaciones de precio
de los materiales o de la mano de obra, provenientes de causas económicas,
generalmente los contratos remiten al pliego (C. C. G.), que contiene
disposiciones relativas a la modificación de los precios del contrato en caso
de variaciones de los precios de los materiales o de la mano de obra. En el
régimen legal y doctrina expuesta del derecho administrativo francés se
prevén la consideración contractual de los aleas económicos normales y aun,
en los casos de silencio del contrato, por falta de toda cláusula relativa a la
modificación de los precios de la estipulación, dejan al empresario la carga
completa de los aleas.
Estos antecedentes ilustran para una mejor comprensión de los

problemas que afectan la ejecución del contrato de obra pública en nuestro
ordenamiento jurídico pues ha sido, precisamente, la experiencia francesa la
que abrió el cauce novedoso de una concepción insuperable como es la de la
ecuación financiera del mismo.
2. Teoría de la imprevisión
Junto a los aleas económicos normales, se hallan las circunstancias

económicas excepcionales e imprevistas, que alteran la economía del contrato. Para
esta hipótesis, el derecho público francés consagra una teoría especial:
indemnización por imprevisión.
“En cuanto se producen circunstancias económicas excepcionales que
alteran la economía del contrato, hay alea económico anormal, que, en
principio no entra en las previsiones de las partes contratantes. Se trata de
un alea extracontractual. La equidad exige que se restablezca el equilibrio
que han tenido en cuenta las partes contratantes, en el momento de la
conclusión del contrato. Es ésta la teoría denominada de la indemnización
por imprevisión” (Jéze).
Mientras que, como lo señala Busso 1<JS, la Corte de Casación mantuvo
con firmeza el criterio de que los tribunales, aun en los contratos de
ejecución sucesiva, no pueden tomar en consideración el tiempo y las
circunstancias para modificar o dejar sin efecto las convenciones de las
partes, el Consejo de Estado en el orden administrativo dio acogida a la
doctrina de la imprevisión, aunque lo hizo fundado en la necesidad de
conservar la regularidad de los servicios públicos, que de otro modo se
verían alterados 19!). 179 180
El Consejo de Estado admitió en su jurisprudencia que estos eventos
imprevistos e imprevisibles alteran la economía del contrato de obra pública
de prestación múltiple o de larga duración, aplicando la teoría en los casos
en que el contrato no contenía ninguna cláusula concerniente al alza do los
precios de los materiales o de los salarios y en los contratos “a forfait”
(ajuste alzado o por precio fijo), que sólo cubren los aleas normales, por lo
que la cláusula for- fataria no impedía la aplicación de la teoría de la
indemnización por imprevisión; decidiendo asimismo que cuando contenían
179Busso Eduardo B., La doctrina de la imprevisión, en Rev. La Ley, T. 156, pág. 116.
180Principalmente en los casos: Compagnie Genérale FranQai.se des
Tranvxiys, 21-3-1910 (del que más adelante se transcribe el dictamen ejemplar de León
Blum); Société du gaz de Bordeaux, 30-3-1916 y Société d’éclairage do Poissy. 8-2-1918.
una cláusula relativa a la variación de los precios, dichos textos se referían a

los aleas económicos normales.
La indemnización debe deducir la carga del alea normal, com-
prendiendo sólo los gastos suplementarios soportados por el empresario a
partir del momento en que las cargas de su empresa, en razón de
circunstancias económicas excepcionales, han excedido los límites extremos
de los aumentos de gastos que habían podido considerar las partes al
celebrar el contrato, conforme lo resolvió el Consejo de Estado en esta
sentencia: “La facultad dada al empresario por el artículo 33 del C. C. G. del
L? de junio de 1909, de pedir la rescisión de su contrato por alza de más de
una sexta parte del precio de las obras, no es un obstáculo para el derecho
del mismo empresario de reclamar una indemnización por imprevisión en
caso de que, a consecuencia de las circunstancias completamente excep-
cionales por las que ha debido cumplir su contrato durante la guerra, se
altere la economía de dicho contrato. Por tanto, el señor Perpérot estaría
autorizado para pedir el pago de una indemnización en razón de los gastos
suplementarios que él pruebe haber soportado a partir del momento en que
las cargas de su empresa, por efecto de las circunstancias económicas
excepcionales del período de guerra, excedieron los límites extremos de los
aumentos de gastos que habían podido considerar las partes en 1913 al
celebrar el contrato. La disminución del rendimiento de la mano de obra,
cuyas consecuencias onerosas han afectado la ejecución del contrato hasta
fines de 1914, no ha podido, por sí sola, provocar la ruptura del equilibrio
del contrato. Al contrario, las dificultades para el cumplimiento del contrato
resultantes a partir de 1915, del estado de guerra y sus repercusiones, tanto sobre la
mano de obra, que se ha tornado rara y de calidad inferior, como sobre los precios de
los materiales y sobre los transportes, han excedido los aleas normales de la empresa.
Se hará una exacta estimación de las cargas extrancontractuales que el señor
Perpérot ha debido soportar en 1915 y 1916, decidiendo que ellas justifican
el pago en su favor de una indemnización de . . . conforme a las
proposiciones de todos los peritos” (Cons. de Est. 2S de abril de 1926, caso
“Perpérot”).
Ajustando un criterio distintivo sobre el fundamento del correctivo del
desequilibrio y el principio de la invariabilidad del precio, nuestra
jurisprudencia en el conocimiento de causas contencioso administrativas ha
fijado una doctrina conceptual al respecto cuya síntesis expresa: “Que en un
contrato de obra pública por precio unitario es improcedente la pretcnsión
de alterar el precio fijado, por la existencia de mayores costos debidos a

dificultades imprevisibles, pues el detrimento patrimonial que se alega ha
roto el equilibrio de las prestaciones y las bases económico-financieras del
contrato, sólo podrá contemplarse con relación a la ejecución integral del
contrato, pero no a la pretensión de un precio suplementario o distinto al
pactado” 181.
Sin perjuicio de que, debe tenerse presente, como señala Marien- hoff
182
que “El estado de imprevisión no exime al cocontratante de su obligación
de ejecutar o cumplir el contrato. De ahí que si dicho cocontratante, en lugar
de requerir el resarcimiento por imprevisión, abandona la ejecución o
cumplimiento del contrato, incurriría en falta, haciéndose pasible entonces
de las sanciones correlativas ”.
3. La imprevisión y los mayores costos.
En un estudio en el que analiza este tema, Rodolfo Carlos Barra

considera a la teoría de la imprevisión como inadecuada para fundar el
régimen de reconocimiento de las variaciones de costo de las obras y
recuerda que “. .. existe una uniforme tendencia —tanto doctrinal como
jurisprudencial— de adscribir al instituto de los ‘mayores costos’ dentro del
ámbito de la teoría de la imprevisión, entendiendo que nuestra Ley 12.910 y
complementaria 15.285 no son más que regulaciones legales de dicha teoría
en el campo de la obra pública”.
Sostiene que la legislación citada regula “un sistema característico que,
en sus requisitos y efectos, determina marcadas diferencias con el instituto
de la imprevisión contractual, en especial considerando a éste en el marco
del Derecho Público”.
Son dichos requisitos, para que el mayor costo sea reconocido como
tal:
1° Ser actual, es decir, producirse en el cuatrimestre o fracción —o mes
de liquidación provisional— en que la liquidación se practica.
2? Estar referido a los rubros admitidos por el decreto 3.772/64 y Ley
15.285 o a algún otro que expresamente prevea el contrato.
3^ Ser sobreviniente a la fecha de iniciación de la obra.
49 Ser jurídicamente inevitable para el contratista y no haber sido
provocado por la "imprevisión, negligencia, impericia o erróneas
operaciones de los empresarios” (art. 39, ley 12.910).
181SCBA. Causa B. 46.691: “Antonio J. Bosisio, Emp. Const. c./Munici- palidad de

Juárez”. DJJ 31-3-75.
182Marienhoff, Miguel S., Tratado..., T. III-A, pág. 540, n9 795.
59 Ser ajeno al contratista, salvo en el rubro "mano de obra", ya que la

ley admite el reconocimiento de la variación de estos costos
(decreto 3.772/64, art. 10) cuando además de los causados por
‘‘actos de gobierno”, encuentren su origen en “convenios
generales” de los que pudo ser parte el mismo contratista, según lo
dispuesto por el artículo 19 de la ley 14.250.
69 No corresponder a un rubro expresamente excluido en los pliegos

o en el contrato 183.
Además, destaca las siguientes diferencias con la teoría de la
imprevisión:
No se requiere que el hecho sea imprevisible y extraordinario,
bastando el simple desconocimiento objetivo de su efectiva futura
producción.
No importa la magnitud de la onerosidad causada en la prestación a
cargo del particular. Es suficiente con que ocurra el “mayor costo”,
cualquiera sea su entidad para generar el derecho a su reconocimiento
por parte del contratista, sin perjuicio de que los pliegos o contratos fijen
un porcentual por debajo del cual no proceda dicho reconocimiento y
ello por razones de simplicidad y acordes con la poca importancia
económica de la variación184.
Considera luego los efectos particulares del reconocimiento de los
mayores costos, y posteriormente al anotar un fallo en el que el
sentenciante admite que los mayores costos, así como los adicionales
“representan obligaciones de origen contractual”, manifiesta que “Tal
afirmación nos sugiere una corrección: no constituyen —los mayores
costos— obligaciones de origen contractual sino legal. .. No obstante
esto, el régimen de variaciones de costos integra el contrato de obra
pública, se encuentra constituido por su estructura normativa
183Así, mientras que invariablemente la SCBA afirma en sus fallos que: “La ley
de obras públicas 6021 acoge la teoría de la imprevisión con fundamentos radicados
en la necesidad de asegurar el funcionamiento de los servicios o la ejecución de la
obra, aunque compensando al contratante y compartiendo la administración con él la
excesiva onerosidad sobreviniente por causas anómalas e imprevisibles”. (Causa B.
47.538, “S.A.D.E.”, DJJ, 1-2-978), no Ira dejado de advertir la distinción postulada,
haciendo una concreta referencia a este punto: “Aun quienes sostienen que el
resarcimiento de los mayores costos ha de estar sometido a un régimen no totalmente
coincidente con la doctrina de la imprevisión, señalan que para ser reconocidos como
tales aquéllos no deben corresponder a un rubro expresamente excluido en los pliegos
o en el contrato, siempre que esa exclusión responda a razones de índole técnica o a la
poca importancia del rubro excluido (Barra, R. C. “El régimen de los mayores costos
en la obra pública y la teoría de la imprevisión”, ED., 54-719). Causa “Funova S.C.A. y
otra”, cit. supra.
184Barra, Rodolfo Carlos, El régimen de los mayores costos en la obra pública
y la teoría de la imprevisión. El Derecho, T. 54, pág. 719 y sgts.
(legal y reglamentaria) y supletoriamente, por la voluntad de las partes” - 04.

Para la SCBA: “Los mayores costos en la obra pública no tienen el
carácter de daños y perjuicios, sino que representan obligaciones de origen
contractual y naturaleza dineraria; no tiene carácter de indemnización, sólo
constituyen una forma de liquidar el precio 185 186 187. El criterio
jurisprudencial citado tiene entre sus antecedentes, en cuanto a la naturaleza
de los mayores costos, entre otros, el fallo de la Cámara Federal (Sala II
contencioso administrativa) que anota Eduardo García Rajo como “Una
nueva precisión acerca de los mayores costos en la obra píiblica” 206 y en el que se
fija el criterio de que “Dado que la oferta más la cláusula de reajuste constituían
el precio del trabajo, que pactado como se hizo resultó ser para el adjudicatario
un derecho de carácter patrimonial adquirido”.
En torno a las mentadas diferencias entre la teoría de la impre visión y
los mayores costos, el profesor Gordillo ha señalado que están referidas a
que aquélla tiene aplicación en supuestos excepcionales, mientras que el
régimen de mayores costos se aplica en situaciones normales, por aumentos
previsibles en el mercado; que la teoría de la imprevisión ofrece según los
países, soluciones también excepcionales: desde la rescisión del contrato
hasta el pago de indemnizaciones parciales a título de colaboración para que
el objeto del contrato no se frustre; en cambio, el régimen de mayores costos
por principio tiende a mantener lo más exactamente que sea posible la
misma ecuación económico-financiera tenida en cuenta al celebrar el
contrato; no tiene como objetivo llegar a la rescisión del contrato, ni
indemnizar parcialmente al contratista, sino repararlo integralmente y lograr
la normal continuación y conclusión del contrato” y, finalmente, que “la
teoría de la imprevisión se aplica en todos los contratos administrativos sin
excepción, y sus reglas son iguales para todos los contratos; en cambio, el
régimen de mayores costos en principio es típico del contrato de obras
públicas”.
Finalmente, el doctor Gordillo también señala las diferencias entre los
mayores costos y la indexación, en la que se toma en cuenta el valor del
dinero al momento de la oferta, mientras que en el mayor costo se toma en
cuenta la diferencia en el precio de los materiales y mano de obra entre la
fecha de oferta y la de inversión en obra 20’.
185Barra Rodolfo Carlos, La naturaleza jurídica de los mayores costos en la obra

pública y la desautorización monetaria. ED. 6-6-77.
186SCBA. Causa B. 47.880 “Dico SCA. Construcciones”, 29-IV-80.
187SADE, S.A., 1-9-77, ED. 3-8-78.
Por nuestra parte apreciamos que es exacto que, con las diferencias
señaladas, se particulariza el instituto de las variaciones de costos como
inherente al contrato de obra pública y que la evolución del ordenamiento
jurídico aplicable a su régimen lo ha ido independizando de su antecedente
prístino: la indemnización por imprevisión, como se ha recordado con las
citas de Jéze y jurisprudencia del Consejo de Estado, expuestas para
aprehender la idea general que ha presidido el reconocimiento de la
protección de la ecuación financiera del contrato, uno de cuyos medios lo
constituye el del reconocimiento de los mayores costos. Ello explica que el
legislador, tanto nacional, como de la Provincia de Buenos Aires y los que
siguieron sus aguas, invocaran como fundamento dicha doctrina.
El profesor Marienhoff se hace cargo sobre si existe diferencia entre
imprevisión y mayores costos y dejando a salvo su consideración por la
doctrina que sostiene, afirma que: “El reconocimiento de los mayores costos a
que hace referencia la ley n? 12.910, no lo considero contractual —como se
cree— sino legal; tanto es así que si dicha ley, y complementarias, no
hubieren reconocido los mayores costos a que hacen referencia éstos, en
buenos principios, igualmente podrían haber sido reconocidos recurriendo a
la teoría de la imprevisión o a la del hecho del príncipe, según los casos, teorías
que actúan en lo extracontractual. .. en materia de contratos de obras públicas
el cobro del mayor costo determinado por el alea administrativa o por el alea
económica (hecho del príncipe y teoría de la imprevisión, respectivamente),
hállase expresamente contemplado en la legislación: leyes 12.910 y 15.285.
Estas leyes constituyen una recepción normativa de las expresadas teorías
del hecho del príncipe y de la imprevisión, con particular referencia a los
contratos de obra 188 pública. Tales leyes, y los sucesivos decretos dictados a
su respecto, dan como saludable resultado la adopción y existencia de un
criterio para resolver lo atinente a la variación de costos con motivo de las
aleas administrativa o económica... Todo lo relacionado con la teoría del hecho
del príncipe y de la imprevisión, que a su vez comprenden los mayores costos, es
extracontractual, por cuanto la situación de hecho creada y que esas teorías
tratan de solucionar, hállase fuera de lo convenido, todo ello sin perjuicio de
la subsistencia del vínculo contractual originario” 189.
188Gordillo Agustín A., Mayores costos, imprevisión, indexación. En contratos

administrativos, de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Buenos Aires,
1977, pág. 102 y sigts.
189Marienhoff, Miguel S., Contratos administrativos. Régimen de pagos:
intereses; imprevisión; mayores costes y actualización, en “Contratos Públicos”
(Mendoza) cit. pág. 105 y sigts.
De lo expuesto se definen, en nuestro concepto, las siguientes

conclusiones:
3.1: Que la aplicación a los contratos administrativos de la teoría de la
imprevisión, es de origen jurisprudencial190.
3.2: En su recepción legislativa (relacionada más adelante) fue invocada
como fundamento para el reconocimiento de los mayores costos de la
obra pública.
3.3: Entendemos, con Gordillo y Barra, que la actual regulación legislativa
del reconocimiento de las variaciones de precios (o mayores costos
según denominación antecedente) ha creado un instituto de
corrección del desequilibrio de la ecuación financiera del contrato de
obra pública, con distinto fundamento de la teoría de la imprevisión.
3.4: Que ese reconocimiento legal, impuesto a la Administración pública, no
integra el contrato en su aspecto instrumental, según lo hemos
sostenido al considerar la naturaleza de los pliegos de la licitación 191
aunque generalmente queda deferido al contrato la técnica y
procedimientos que se adoptan en el caso, para el mantenimiento de
su ecuación financiera. En el caso de las municipalidades que
disponen sus propios regímenes de variaciones de costos, incluso por
el pliego de bases y condiciones de la licitación, desplazan así la
aplicación del sistema legal provincial 2U.
3.5: Consecuentemente, no tiene carácter de resarcimiento, ni de
indemnización, sino que la cláusula de reajuste de los costos que la
jurisprudencia citada invoca con sustento contractual, funciona para
determinar el precio final del trabajo asegurado por la ley. De ello se
sigue que la discrepancia —origen legal o contractual— se explica por
los distintos enfoques o por tratarse de diversas administraciones
públicas.
h) LA LESIÓN EN EL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA.

En el trabajo especial que el profesor Marienhoff dedica al tema de la
lesión en el derecho administrativo, señala que “en sus relaciones con el
Estado, especialmente no contractuales, el administrado puede verse
obligado a invocar la lesión para obtener la nulidad de actos estatales que
dañen su derecho” 2U\
190Dromi, José Roberto. Actualización de precios y valores en las contrataciones

del Estado. Contratos Administrativos, cit. pág. 159 y sigts.
191Cap. VI, parág. 11, acáp. C, letra b).
La doctrina entiende por “lesión” el daño que en un acto a título

oneroso se deriva de la falta de equivalencia entre lo que se da y lo que se
recibe. Además, comparando este instituto con el de la imprevisión, se
precisa que en la lesión el desequilibrio es concomitante con la celebración del
contrato IJ no sobreviniente, como en el caso de la imprevisión.
Con las conclusiones del autor citado dejamos definido este instituto y
sus alcances:
La lesión es un vicio autónomo de los actos y contratos, que se concreta
cuando concurren los requisitos exigidos por el Código Civil, artículo 954.
Las disposiciones del Código Civil relativas a la lesión serán aplicables
en derecho administrativo en tanto no alteren los principios o caracteres
propios de este último derecho. 192
La Administración pública no puede invocar la teoría de la lesión para
obtener la nulidad o la revisión de sus actos o contratos; tesis que llevó a
norma jurídica al incorporarla con este alcance como artículo 77 de la ley 951
de procedimiento administrativo de La Pampa, cuyo proyecto le fuera
confiado por dicha Provincia.
El administrado, si las circunstancias ocurrentes así lo autorizan, puede
invocar la teoría de la lesión para obtener la nulidad o la revisión de los
actos administrativos o de los contratos administrativos que dañen su
derecho.
B) Recepción legislativa de la protección del resultado económico.
a) FUNDAMENTOS. E L PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE LA REMUNERACIÓN.
La ecuación financiera del contrato es una relación establecida por las

partes contratantes en el momento de celebrar el contrato sobre un conjunto
de obligaciones de éste, considerados equivalentes; de ahí el nombre de
“ecuación” (equivalente, igualdad); esta última no puede ser alterada 193.
192SCBA: Su jurisprudencia ha dejado establecido la vigencia del régimen legal

provincial en los municipios, “cuando no existe disposición especial en el pliego que los
modifique o derogue indubitablemente con referencia al caso concreto” (Ac. y Sent. 1965-
11 pág. 578).
211’ Marienhoff, Miguel S., en Jurisprudencia Argentina, 10-4-75, ampliado en la
misma Revista, 15-9-76, con el título De nuevo sobre la «lesión> en el derecho
administrativo.
193Marienhoff, ob. cit., T. III-A, pág. 470; Beryaitz, ob cit., pág. 324.
Sayagués Laso 194, siguiendo la doctrina de un recordado dictamen de

León Blum 195 y de la jurisprudencia del Consejo de Estado, concluye
afirmando que el mantenimiento del equilibrio se logra protegiendo el
resultado económico que perseguía el contratante, es decir, usando la
denominación generalizada en el derecho francés: la ecuación financiera del
contrato debe ser finalmente tal que pueda lograr el contratista las ganancias
razonables que habría obtenido de cumplirse el contrato en las condiciones
originarias.
_____ En otros términos, con palabras del profesor Marienhoff: “El
fcocontratante, al celebrar su contrato con la Administración Pública, lo hace
con el propósito de obtener un beneficio, que generalmente resulta calculado
no sólo sobre la índole de la prestación que realizará (servicio público, obra
pública, suministro, transporte, etc.), sino también sobre el capital a invertir
en maquinarias, útiles, combustibles, jornales, etc.; no ha de olvidarse, como
bien se ha dicho, que el cocontratante es un particular que busca en el
contrato administrativo su interés financiero, que a su vez se concreta en la
remuneración que le reconoce el contrato. El contrato, celebrado con el
compromiso recíproco de ambas partes, le asegura el cocontratante la
obtención de ese beneficio. Precisamente, ese es el motivo que determinó al
cocontratante a contratar. Cuando ese beneficio, sea por causas imputables a
la Administración pública o por causas no imputables a ésta, sobrevinientcs
e imprevisibles en el momento de contratar —y que reúnan determinadas
características— sufra un menoscabo, el cocontratantc tiene derecho a que el
beneficio previsto sea restablecido, o a que los perjuicios ocasionados sean
atenuados. Esto es lo que se llama “derecho al mantenimiento del equilibrio
económico financiero del contrato, o restablecimiento de la ecuación
financiera’7 215.
Este razonamiento encuentra, en última instancia, su apoyo en el
carácter conmutativo del contrato de obra pública, en el que “las
194Sayagués Laso, E., ob. cit., T. I. pág. 570.

195Cons. de Est. 21-3-1910. Causa “Ministre des Travaux Publics contra Compagnie
Générale Franyaise des Tranways”. Dictamen de Comisario de Gobierno León Blum: “Es
de la esencia misma de todo contrato de concesión hallar y realizar, en la medida de lo
posible, un equilibrio entre las ventajas acordadas al concesionario y las cargas que le son
impuestas. La explotación de un servicio público puede ser concebida ‘a priori’ como
onerosa o como remunerativa. Las ventajas acordadas al concesionario y las cargas que le
son impuestas, deben balancearse de manera que formen la contrapartida de los beneficios
probables y de las demás pérdidas previstas. En todo contrato de concesión hállase
también implícita, como un cálculo, la equivalencia honrada (‘équivalence honnéte’) entre
lo que se otorga al concesionario y lo que se Je exige. Y este cálculo de equivalencia es
esencial al contrato.
obligaciones que asumen las partes son ciertas y apreciables, en su

significación económico-social, en el acto mismo en que se perfecciona el
contrato21<i, o, como lo afirma la doctrina francesa, “El contrato es
conmutativo cuando la ventaja que cada una de las partes obtiene del
contrato es susceptible de ser evaluada por 196 197 ella en el momento de la
conclusión del acto; en la compraventa, el comprador y el vendedor pueden
apreciar el interés que tienen en contratar”, y agrega la distinción de que: “El
contrato aleatorio es aquel en el cual la ventaja que las partes obtendrán del
contrato no es apreciable en el momento de la perfección del contrato, por -
que ello depende de un acontecimiento incierto'198 199.
Diez, con el apoyo doctrinario de Pequignot y de Laubadére 21S, explica
el principio de intangibilidad de la remuneración fundado en el hecho de
que la administración difícilmente encontraría particulares dispuestos a
correr el riesgo de tratar con ella, si no estuvieran seguros de que su
remuneración es fija.
“La intangibilidad de los elementos contractuales de la remuneración
se aplica tanto a las ventajas materiales como a las pecuniarias; se refiere
tanto al pago del precio establecido con el contratista de obra o de
suministro, como al de las subvenciones o garantías de intereses establecidas
en provecho del concesionario, etcétera. El principio de intangibilidad se
aplica no solamente al monto de la remuneración sino a la modalidad en la
ejecución, por ejemplo a la duración”.
De ello se sigue que las remuneraciones no podrán ser modificadas
unilateralmente por la administración. En el estudio en el que hace la
afirmación antecedente, Rodolfo Carlos Barra sostiene que dicho principio
es la exacta contrapartida de la mutabilidad del contrato administrativo.
“Pero este derecho a la intangibilidad de la remuneración no se manifiesta
sólo ante las modificaciones al contrato dispuestas por la Administración
cocontratante, como es el caso de las alteraciones del proyecto que
produzcan aumentos o reducciones de costos o trabajos contratados
(artículos 29, 30, 37 y 38, Ley 13.064) o los perjuicios producidos por la
suspensión de la obra dispuesta por el comitente (artículo 34, Ley 13.064).
Por el contrario, tal principio se aplica también ante supuestos extraños a la
196Marienhoff, oh. cit., T. Iíl-A, pág. 469, N" 761. Sobre el tema de la depreciación
monetaria y sus consecuencias jurídicas, ver Trigo Represas, Félix A., Obligaciones de dinero
y depreciación monetaria. Editora Plateóse, 1978.
197Spota, Alberto G., Instituciones de derecho civil. Contratos. Vol. I, pág. 162.
198Mazeaud, Henri, León y Jean, Lecciones de derecho civil, parte segunda, Vol. pág.
117. Ed. Juríd. Europa-América.
199Diez, Manuel M., ob. cit., T. II. pág. 537.
administración comitente, como, por ejemplo, la indemnización por las

cargas materiales imprevistas; por los daños provocados por el caso fortuito
o fuerza mayor, por el hecho del príncipe o acto de los poderes públicos; por
el hecho tecnológico nuevo 200.
b) LAS PREVISIONES LEGALES PARA RESTABLECER LA ECUACIÓN FINANCIERA.
1. Generalidades. Antecedentes
El ordenamiento jurídico que rige la materia de obras públicas ha

consagrado previsiones para restablecer la ecuación financiera del contrato,
cuando el desequilibrio se produce sin culpa del contratista.
Además de haber considerado la responsabilidad contractual de la
Administración Pública por alteraciones de las condiciones del contrato que,
como hemos visto 201°, cuando exceden los límites autorizados para
modificaciones genera para el contratista el derecho a que se fije un nuevo
precio unitario de común acuerdo o, en su caso, de rescindir el contrato, la
legislación consagra el reconocimiento al contratista de los mayores costos
(beneficiando al Estado la existencia de menores costos), de los gastos
improductivos y de los daños que deba soportar a consecuencia de hechos
naturales o culposos de los agentes públicos, o actos del poder público;
cargas éstas que son impuestas directamente por la ley.
Correspondió a la Provincia de Buenos Aires, con la sanción de la ley
5.070, promulgada el 9 de noviembre de 1946, la iniciativa legislativa para el
reconocimiento de las variaciones de costos en obras públicas. En este caso,
precisamente fue de “reajuste de precios a los efectos de compensar, por
razones de equidad, los encarecimientos experimentados’’, para los
contratos en ejecución.
—Este régimen legal202 se aplicó a todas las licitaciones públicas, hasta la
sanción de la Ley General de Obras Públicas N" 5.806, que
200Barra Rodolfo Carlos, La intangibilidad de la remuneración del contratista

particular en los contratos administrativos. El Derecho, T. 62, pág. 727.
201Ver $ 13 letra II, c), (Capítulo VIII).
202Ley 5.070: “Art. I9 El Poder Ejecutivo convendrá con las empresas
lo recoge en lo esencial. Desde 1959, en que se sanciona la ley actualmente

vigente, 6.021, los artículos 55, 56 y 57 regulan los distintos aspectos de este
problema 203 204
Casi simultáneamente el Congreso nacional sancionó la Ley 12.910— 3
que, con la ley 15.285, promulgada el 11 de julio de 1960, regula la materia
con análogos objetivos. Los decretos 47.894/39 sobre mayores costos de los
materiales de procedencia extranjera y 47.895/39, fueron los antecedentes
nacionales de esta legislación.
En el régimen legal nacional de variaciones de costos, puede estimarse
que la ley 15.285 es complementaria de la 12.910 y que, como lo ha sostenido
la Procuración del Tesoro de la Nación, sus normas y las reglamentarias
“deben ser aplicadas a los contratos de obras públicas aun cuando en los
mismos no se haya contemplado en forma expresa tal aplicación y en tanto
no se haya previsto en forma expresa la exclusión de alguno de los rubros a
que aquéllas se refieren”.
Luego, en este dictamen (T. 109, pág. 437) se recuerda la antigua
doctrina de la Procuración sobre que “las variaciones de precio
203constructoras de obras públicas en ejecución, a partir del 1? de enero de 1943, «ad

referendum» do la II. Legislatura el reajuste de precios a los efectos de compensar, por
razones de equidad, los encarecimientos experimentados, y cuando no fuere posible la
prosecución normal de las obras contratadas, establecerá la forma y condiciones que sean
oportunas para la prórroga de los plazos o la rescisión de los contratos. Artículo 2» En
ningún caso serán reconocidos o indemnizados los mayores gastos de administración o los
que tengan origen en imprevisión, negligencia, impericia o erradas operaciones de los em-
presarios. Tampoco lo serán los que excedan de las mayores erogaciones comprobadas, los
derivados del establecimiento de aguinaldos, vacaciones y feriados pagos o jubilaciones
obreras o las que signifiquen ganancias de las empresas. Artículo 3® En la misma forma
beneficiarán al Estado los menores costos de las obras públicas de actos suyos directos o
indirectos o derivados de la situación de emergencia, contemplados en la presente ley.
Artículo 49 El Poder Ejecutivo por intermedio de sus organismos técnicos, introducirá en
las condiciones determinadas por los artículos precedentes las normas necesarias ten-
dientes a prevenir se susciten dificultades análogas a las que motivan la presente ley, hasta
el 1* de enero de 1948. Artículo 5v El Poder Ejecutivo reglamentará la forma de su
aplicación”. (A estos fines dictó el Decreto 3.118/47, ratificado por ley 5.172).
222 Modificados por ley 8781 (B. Ofl. 18-5-77).
204 Debate parlamentario: H. Senado, 11-12-46, Diario de Sesiones, pág. 2469;
Diputados, 19-12-46, Diario de Sesiones, pág. 6937. Texto legal en el Apéndice.
206 EL I’AC» DEL PRECIO DE LA OBRA
que puedan modificar la ecuación económico financiera del contrato

de obras públicas, han sido previstas en la Ley 12.910 y sus decretos
reglamentarios y las reparticiones públicas deben ceñirse a sus normas y
reconocer tales diferencias a los contratistas, ya que ello no es potestativo para
las reparticiones, sino obligatorio
La experiencia sobre aplicación del sistema de variaciones de costos,
atento su complejidad; que necesariamente por los plazos en que se
desenvuelven los valores pierden realidad en un proceso inflacionario que
constituye un mal endémico de nuestro país; sumado a ello la falta de
uniformidad en las distintas reparticiones nacionales que hacen obras
públicas, sugiere su cambio por un sistema de reajuste del precio contractual, en
el sentido de prever la actualización de los beneficios de las empresas
contratistas con la finalidad de su preservación en términos reales. La
imperiosa necesidad de modificar el sistema ha sido reconocida por el Poder
Ejecutivo en los considerandos del Decreto 727/75, más adelante referidos.
Se estima que con ello, además, se podrá “acabar con las sobre-
cotizaciones”, según se ha postulado en las tentativas de reforma de la ley
de la materia.
2. Variaciones de costos.
2. 1. Régimen Nacional.
2. 1. 1 . Procedimiento para establecer los costos.

Con las leyes 12.910 y 15.285, y sus decretos reglamentarios 205 quedó
integrado el ordenamiento jurídico por el que la Nación se hace cargo de los
aleas administrativo y económico producidos durante la ejecución de sus
obras públicas.
El artículo 2*? de la Ley 12.910 determina los medios para establecer las
variaciones en más o en menos en el precio de los materiales, en transporte,
mano de obra, combustibles y demás elementos componentes del costo de
las obras, ya sea por aplicación de tablas que fijen la tasa de variación de
costos durante las respectivas etapas de ejecución, ya por el reconocimiento
de las pérdidas sufridas en cada obra, a comprobarse en las contabilidades
de las empresas, informes aduaneros, de los Bancos oficiales y dictámenes
técnicos del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación; normas
205La Ley 12.910 fue reglamentada por Decreto 11.511/47, reemplazado por Decreto
3.772/64 y la Ley 15.285, por los decretos 14.304/60, 6.927/61 y 4.124/64. El ordenamiento
de la materia se integra con los decretos 9.599/64, 2.875/75 y 2.348/76.
complementadas por las del Decreto reglamentario 11.511/47 (artículos 4° y

1°) y luego por las del decreto que sustituyó a aquél, número 3.772/64.
Este último decreto, en el que se señala que “La presente regla-
mentación servirá de norma general a los fines de aplicar con unidad de
criterio, las disposiciones de la Ley 12.910, lo cual no excluye la
consideración de todos aquellos casos especiales que no encuadren en el
marco de esta reglamentación, pero que están incluidos dentro de las
finalidades de la citada ley...” (Art. 18), especifica que se considerarán las
variaciones experimentadas o que experimenten los costos de los siguientes
elementos utilizados en la ejecución de los trabajos:
a) Mano de obra, incluidas las mejoras sociales.
b) Materiales.
c) Transporte.
b) Combustibles y lubricantes.
e) Y otros elementos indicados expresamente en los pliegos.
La Comisión liquidadora única que cada Repartición debe contar,
integrada con tres funcionarios, practicará las liquidaciones mediante los
siguientes procedimientos:
a) Por análisis de los costos para cada obra, por cuatrimestre, durante
los respectivos períodos de ejecución.
b) Por el reconocimiento de las variaciones de costos de los elementos
mencionados en el artículo 2” y real y justificadamente empleados
en la ejecución de la obra.
c) Por fórmulas matemáticas deducidas de los análisis de costos
pertinentes, establecidos en los pliegos de condiciones especiales.
Estos tres procedimientos no se excluyen recíprocamente y serán
aplicados en forma indistinta, según lo dispuesto en los respectivos
contratos, aunque sea en aspectos parciales de una misma obra.
Asimismo, y para obras de tipo común, la Comisión podrá fijar tablas
de costo sobre la base de los costos determinados por los procedimientos
precedentes, y teniendo en cuenta los porcentajes de los elementos
determinantes de los costos de cada ítem y para cada obra, por períodos
cuatrimestrales.
Los valores así determinados se sumarán a los respectivos valores
contractuales correspondientes a la obra certificada en el período
cuatrimestral aludido.
En ningún caso y cualquiera que sea el procedimiento de liquidación
que se adopte, el reconocimiento podrá exceder a las mayores erogaciones
que haya realizado el contratista, reservándose la Administración el derecho

de verificarlas, inclusive por medio de compulsa! de libros de comercio (Art.
3*?).
La ley 15.285 autoriza a incluir en las liquidaciones de mayores costos
los mayores valores correspondientes a las amortizaciones dq los equipos,
así como la correlativa incidencia de los gastos indirectos y generales.
A partir de su vigencia, 25 de noviembre de 1964, el decreto 9.599, rige
el mecanismo de la liquidación de los mayores costos modificando
parcialmente el Decreto 3.772/64. Establece que las liquidaciones se
efectuarán previa consideración del análisis de precios, si éste fue presentado
por el oferente o, en su defecto, de otros elementos que hubieran aportado
cualesquiera de las partes; pudiendo la Comisión liquidadora designar
funcionarios encargados de comprobar en las obras la efectiva incidencia de
los elementos determinantes del costo.
En particular considera el tratamiento de los distintos elementos
componentes del costo:
Transporte:
a) Transporte ferroviario, fluvial y marítimo. Al respecto se adoptarán

los precios oficiales vigentes al momento de efectuarse el transporte.
b) Por carretera. Se tendrán en cuenta los valores obtenidos por

análisis de precios o fórmulas, practicados por cada Repartición;
como asimismo, las cotizaciones de la plaza y las informaciones
producidas por la Secretaría de Estado de Obras Públicas.
Materiales:
Para la liquidación de las variaciones de costos operados en los
materiales —deban o no ser acopiados— se confeccionarán tablas
cuatrimestrales o fracción y que permitan deducir la diferencia de costos entre
la fecha de la licitación , y aquellas en que debieran acopiarse o incorporarse a la
obra, según el respectivo contrato.
Combustibles y lubricantes:
Se aplicarán idénticos procedimientos que en el caso anterior.
Mano de obra:
a) Se verificará que la mano de obra empleada sea la que efec-
tivamente se requiera, o se haya previsto, no liquidándose la que
exceda.
b) Se considerarán los jornales básicos incrementados por las mejoras
sociales, aguinaldos, vacaciones, etc.
c) La variación de costo estará determinada por la diferencia del valor
de la mano de obra entre la fecha de la licitación y la del momento
en que debió ejecutarse la obra respectiva.
El carácter modificatorio que el decreto 9.599/64 tiene con respecto al
decreto 3.772/64, por su mismo nivel normativo y haber sido emitido con
fecha posterior, no impide, en nuestro concepto, la integración de sus
normas en cuanto no resultan incompatibles. Así, en punto al
reconocimiento de las variaciones del costo de la mano de obra, el artículo
10 de este último indica que se incluirán las variaciones de costo, motivadas
por las mejoras sociales instituidas por actos del poder público (feriados
pagos, vacaciones, aguinaldos, aporte patronal jubilatorio, seguro obrero,
etc.) y por convenios generales y que la liquidación se efectuará en la
siguiente forma:
a) Las variaciones comprobadas se expresarán en valores porcen-
tuales sobre los jornales básicos contractuales.
b) Los coeficientes así fijados serán aplicados al costo estimado en la
mano de obra, en cada ítem, en función del jornal básico, quedando
así determinada la variación a aplicar en cada rubro por este

concepto.
c) La determinación del costo de la mano de obra, para la ejecución de
cada ítem del contrato, se hará en base a las informaciones propias
de cada Repartición, a las que hubieren presentado en el análisis de
precios respectivos y/o los elementos de juicio que aporten o se
requieran de los empresarios.
Igualmente, en relación con el costo de los materiales, las normas del
artículo 11 del decreto 3.772/64, determinan que se realizará mediante la
actualización del análisis de precios correspondientes a través de los
elementos determinantes de su costo, los que estarán dados, para la fecha de
la licitación, por la tabla de costo básico que será incluida por el licitante y
cuyos valores deberá respetar el oferente en oportunidad de preparar el
análisis de precios. Entiéndeme a los efectos de la aplicación de esta norma,
como materiales, aquellos que no han sido explotados o preparados
directamente por el contratista en la obra. Para estos últimos, la variación de
costos será reconocida dentro de los parciales comprendidos en los incisos
a) , c), d) y e) del artículo 2? (mano do obra, transporte, combustibles y
lubricantes y otros elementos), agregando luego (Art. 12) que sólo se
considerarán los materiales que se incorporen a la obra y la madera para
encofrados, los explosivos y demás materiales auxiliares, respecto de los
cuales cada Repartición establecerá categóricamente las cantidades de los
mismos que normalmente se consumen por unidad de obra en que se
utilicen.
Por Decreto 2.875, del 10 de octubre de 1975, ratificado por Ley 21.250,
se facultó a las comisiones liquidadoras de variaciones de costos para actuar
con amplitud de criterio, “a fin de restablecer la necesaria equidad en los
reconocimientos exigida por el artículo 6*? de la Ley 12.910”. Su artículo 1°
establece:
“Las comisiones liquidadoras instituidas por el artículo 3"? del
Decreto 3.772/64, en caso de comprobar distorsiones significativas en los
sistemas de liquidación de variaciones de costos incluidas en los contratos
en ejecución, deberán resolver, en base a antecedentes y conclusiones
debidamente fundadas, la adopción de una nueva mecánica que se adecúe a
las condiciones existentes en el momento de la ejecución de los trabajos,
reflejando equitativamente las verdaderas variaciones de costos producidas
durante dicho período”.
Este antecedente fue refirmado por el decreto 2.348, del 1° de octubre
de 1976 (Boletín Oficial, 25 de octubre de 1976) y en una enumeración que el
mismo califica de “meramente enunciativa” señala que “deberá contemplar

las distorsiones de los reconocimientos provenientes de las siguientes
causas:
a) inequidad por fórmulas o métodos de reajustes inadecuados.
b) Improductividad de la mano de obra.
c) Mayor incidencia de gastos indirectos de obra.
d) Menor rendimiento por desabastecimiento de materiales, repuestos
o insumos críticos.
e) Cambio en las condiciones de importación.
f) Cambio en las modalidades de comercialización.
g) Modificación de los gastos financieros.
h) Diferencia entre los precios considerados por las comisiones
liquidadoras y los reales de plaza”.
Y con una nueva invocación de “restablecer la equidad en el
reconocimiento de las variaciones de costos impuestas por la Ley número
12.910”, se convalidan y ratifican actos, procedimientos y liquidaciones que
“impliquen modificaciones contractuales o reglamentarias” efectuados con
aquel objeto.
Finalmente, en los futuros contratos el reconocimiento de las
variaciones de costos se hará considerando las que se operen en los
siguientes elementos integrantes del costo:
a) Mano de obra, incluidas las mejoras sociales.
b) Materiales.
c) Transporte.
d) Combustible y lubricantes.
e) Amortizaciones de los equipos.
f) Reparaciones y repuestos.
g) Gastos financieros.
h) Gastos indirectos de obra.
i) Gastos generales de empresa.
j) Todo otro elemento significativo integrante del costo de la obra.
“Cuando un elemento integrante del costo, involucrado en las
denominaciones precedentes justifique, por su incidencia, un tratamiento
particularizado, podrá ser desagregado y considerado inde- pend
ientemente”.
2. 1. 2 . Procedimiento de excepción en mayores costos.
Cuentan también dentro de un régimen excepcional la liquidación de

los mayores costos correspondientes a la ejecución de obras encaradas por la
Secretaría de Estado de Vivienda y Urbanismo y el Banco Hipotecario
Nacional.
Los considerandos del decreto N? 727, del 18 de marzo de 1975 (Boletín
Oficial, 24 de marzo de 1975, pág. 2) son ilustrativos del reconocimiento que
el Poder Ejecutivo ha hecho sobre distintos aspectos y problemas del tema
que venimos tratando, y que el subrayado destacará objetivamente:
“Considerando:
Que en las operatorias de vivienda a cargo de la Secretaría de Estado
de Vivienda y Urbanismo y el Banco Hipotecario Nacional, se establece en
los pliegos licitarios respectivos que los mayores costos serán reajustados en
base a fórmulas polinómicas resultantes de la consideración de los aumentos
producidos en cinco rubros básicos previamente especificados.
Que durante las primeras etapas de cumplimiento del Plan de
Viviendas encarado por el Gobierno Nacional, el resultado de la aplicación
de la fórmula fue correcto, pero con el transcurso del tiempo se deterioró por
circunstancias no previsibles.
Que ello provocó un desajuste con la realidad del aumento producido
en los costos por motivos que no se reflejaban en los valores rígidos y
parciales, de la fórmula de reajuste. Entre las principales camas que escapan a
la ponderación matemática se encuentran:
a) La distorsión del mercado de la industria de la construcción
originada por la masividad de las construcciones encaradas por la
planificación oficial.
b) La creciente demanda de materiales y la falta de aumento de la
producción por las empresas al mismo ritmo con que se llevaban a
cabo las obras por el Estado.
c) El mayor costo financiero de las obras por la diferencia en las
modalidades de la comercialización de los materiales y el
descontrol en las cotizaciones de subcontratistas.
d) El Acta de Compromiso, que con un carácter eminentemente social,
congeló los precios en el orden interno, sin poder contemplar en su
aplicación concreta, aspectos tales como los mayores costos en
insumos importados, los de los productos derivados del petróleo y
las diferencias que dicho congelamiento produjo entre elementos de
fácil obtención y los que requieren complejos mecanismos de

elaboración.
Todos estos factores, al no ser debidamente ponderados por fórmulas
polinómicas establecidas cuandos los mismos no existían, han originado el
creciente desfasaje en el reconocimiento de mayores costos y con ello
colocado a las empresas constructoras, especialmente a las medianas y
pequeñas, en situaciones sumamente difíciles para el cumplimiento de sus
compromisos contractuales, circunstancia que a su vez podría impedir
alcanzar las nietas del Plan Trienal de Gobierno en materia habitacional.
Que los estudios técnicos realizados por el Banco Hipotecario Nacional, al
igual que los llevados a cabo por otras reparticiones del Estado, como ser la
Dirección Nacional de Vialidad, estiman imprescindible modificar el sistema de
reconocimiento de mayores costos, reemplazándolo por otro que evite las
consecuencias de situaciones como las que actualmente se aprecian.
La solución propiciada no resulta suficiente para contemplar las
consecuencias ya acaecidas y tampoco para evitar las que se produzcan
hasta el momento en que se apliquen los nuevos sistemas, que deberán
contemplar todos los eventos cuya omisión ha distorsionado los resultados de los
procedimientos en vigencia.
Que esta modificación no implica alterar la igualdad de las partes y
especialmente la de los oferentes en las licitaciones, por ser el resultado de
un tratamiento igualitario frente a circunstancias excepcionales. Así lo ha
entendido la Procuración del Tesoro de la Nación en su dictamen de fecha
13 de agosto de 1974, recaído en el Expediente N 9 10.621/74, del Registro de
la Secretaría de Estado de Programación y Coordinación Económica, al
pronunciarse por la legalidad de una medida similar a la que se dispone,
“considerando que con la modificación de las cláusulas de reconocimiento no se
pretende acordar un beneficio gracioso a las empresas contratistas, sino que tal
reforma sería el resultado de la necesaria aplicación de los principios jurídicos y
disposiciones legales pertinentes, frente a circunstancias sobrevinientes e
imprevistas al contratar, siendo de aplicación la doctrina de la imprevisión
recepcionada por el artículo número 1198 del Código Civil”.
El acto administrativo que así se fundamenta concluye con la
insistencia, ante la observación del Tribunal de Cuentas sobre las
resoluciones emanadas de los organismos a cuyo cargo están los referidos
planes de obras públicas, expresando que “De esta manera y hasta tanto
finalicen los estudios técnicos que den como resultado la nueva fórmula
polinómica, se posibilitará la aplicación de un régimen de transición que

impida la paralización de las obras en ejecución”.
Por Decreto del Poder Ejecutivo nacional, de fecha 4 de abril de 1975 se
faculta al Banco Hipotecario Nacional para establecer una nueva fórmula a
los efectos de la determinación del número índice mensual para el
reconocimiento de mayores costos, que contemple factores de corrección,
Aunque se emite para resolver una situación especial, sus considerandos
recogen el estado de cosas imperante en la materia:
“. . . la fórmula polinómica que sirve de base para la determinación del
número índice correspondiente, no reflejó la realidad del aumento
producido en los costos de la construcción.
“Que la distorsión en el mercado de la industria de la construcción, no
pudo ser reflejada en la fórmula mencionada, compuesta por muy pocos
rubros, cuyos valores fueron, en su mayoría congelados con fines sociales a
través del Acta de Compromiso.
“Que consecuentemente, circunstancias tan fundamentales como el
aumento de materias primas en el orden internacional, al igual que los
mayores costos en la industrialización de insumos, quedó marginada de la
ponderación de la fórmula polinómica utilizada por el Banco Hipoteario
Nacional.
“Que la solución adoptada por la Secretaría no implicó, en momento
alguno alterar la igualdad de los oferentes a las licitaciones, sino que
precisamente intentó colocar a las empresas con las que se concretaron
adjudicaciones, en la igualdad originaria, que sin intervención de la Secretaría
de Estado de Vivienda y Urbanismo se había modificado.
"Que la ponderación de estos factores por parte de la Procuración del
Tesoro de la Nación llevó a este Alto Cuerpo Asesor a dictaminar en el
expediente número 10.621/74 del Registro de la Secretaría de Estado de
Programación y Coordinación Económica que, “con la modificación de las
cláusulas de reconocimiento, no se pretende acordar un beneficio gracioso a
las empresas contratistas, sino que tal reforma, sería el resultado de la
necesaria aplicación de los principios jurídicos y disposiciones legales
pertinentes, frente a circunstancias sobrevinientes e imprevistas al
contratar”; con lo que el Poder Ejecutivo reitera análoga invocación
expresada en el decreto anteriormente referido.
2. 1. 3 . Aprobación de la liquidación.
Las liquidaciones de variaciones de costos practicadas por las

comisiones ad-hoc deben ser aprobadas definitivamente “por la autoridad que
corresponda de acuerdo al régimen legal y reglamentario a que está sujeta
cada repartición”. Esta norma del artículo 22 del decreto 3.772/64 tiene por
antecedente la similar de la anterior reglamentación (artículo 34), reiterada
por el artículo 2" del decreto 2.875/75, ratificado por ley 21.250 e importa
que el procedimiento culmina con un acto administrativo formal.
2. 1. 4 . Conformidad o reparo del contratista a la liquidación.
El contratista, fehacientemente notificado de la liquidación, con copia
de la misma para que pueda realizar su adecuado control (ver decreto
reglamentario de procedimiento administrativo 1.759 de 1972, artículos 41 y
43) deberá manifestar conformidad o reparo con la misma. El transcurso del
plazo para interponer este último implica la caducidad del derecho de
reclamar y, consecuentemente, el carácter firme del acto administrativo
aprobatorio de la liquidación, con la salvedad de que las certificaciones
provisionales admiten el replanteo de la cuestión en la liquidación
correspondiente al certificado final.
“En caso de disconformidad el contratista deberá fundamentarla dentro de
los 15 días hábiles administrativos de notificado, adjuntando los elementos de
juicio que sean necesarios y formulando, además, la liquidación que estime
corresponder...” (artículo 4?, decreto 3.772/64).
El procedimiento subsiguiente ha sido modificado por el artículo 1° del
decreto 7.759 del 23 de octubre de 1967, que refiere al “reparo” o
“disconformidad’ del contratista como un recurso de revocatoria,
admitiendo la apelación en subsidio para ante la Comisión Arbitral
(actualmente Tribunal Arbitral de la ley 12.910). Si no se hubiere interpuesto
apelación en subsidio juntamente con la revocatoria, reparo o
disconformidad, deberá deducirse dentro de los 15 días hábiles
administrativos de notificada la respectiva denegatoria.
La tramitación de la revocatoria supone nueva intervención de la
Comisión Liquidadora y de la autoridad administrativa correspondiente. El
silencio sobre el reclamo, pasados 90 días hábiles administrativos, funciona
como desestimatoria y habilita para recurrir a la Comisión Arbitral (Tribunal
Arbitral de la ley 12.910), del mismo modo, si la repartición no se expidiese
sobre la apelación interpuesta, dentro del plazo de 10 días hábiles
administrativos siguientes, como apelación denegada.
2. 1. 5 . Elección de la vía recursiva ante el Peder Ejecutivo.

La Cámara Federal y en lo Contencioso Administrativo ha considerado

que “ .. . el artículo 1° del Decreto 4.517/66, al aclarar el artículo 8 9 del
Decreto 11.511/47— que reglamentaba la I.ey 12.910— estableció que existe
una doble vía a opción del contratista: una ante la Comisión Arbitradora
creada por el artículo aclarado, ‘con carácter definitivo en sede
administrativa salvo el recurso de revisión’, y otra ante el Poder Ejecutivo
por aplicación del Decreto 7.520/44 (actualmente Decreto 1.759/72):
excluyendo la elección de una vía, la posibilidad de utilizar la otra. La
modificación del reglamento de la Ley 12.910 dispuesta por el Decreto
3772/64 mantuvo el mismo criterio, que no aparece desvirtuado por los
Decretos 1.978/64 y 7.759/57 sobre procedimiento ante la Comisión Arbi-
tral’'228.
El plazo para interponer los recursos administrativos coincide con el de
la apelación para ante el Tribunal Arbitral, de 15 días hábiles
administrativos. De no haber sido así resultaría que la opción sólo sería
posible dentro del plazo menor.
Si la aprobación de la liquidación y desestimación total o parcial de la
disconformidad (revocatoria) proviene de un órgano de la Administración
Pública centralizada o desconcentrada ( q ue tiene conferida con carácter
exclusivo una determinada competencia, sin personalidad jurídica pública),
la decisión administrativa se impugnará por medio del recurso jerárquico 220
y si fuera de un ente autár- quico corresponde deducir el recurso de alzada
.
226 bis 206 207
206Ver nota 233.

207Decreto 1.759/72. Art. 89. El recurso jerárquico procederá contra todo acto
administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación del reclamo o pretensión
del administrado. No será necesario haber deducido previamente recurso de
reconsideración; si se lo hubiere hecho, no será indispensable fundar nuevamente el
jerárquico, sin perjuicio de lo expresado en la última parte del artículo anterior”.
Art. 90. “El recurso jerárquico deberá interponerse ante la autoridad que dictó el acto
impugnado dentro de los 15 días de notificado y será elevado de inmediato y de oficio al
ministerio en cuya jurisdicción actúe el órgano emisor del acto. Los ministros resolverán
definitivamente el recurso si se tratare de una materia vinculada al régimen económico y
administrativo del respectivo departamento; en los demás supuestos, como también
cuando el acto impugnado emanare de un ministro, el recurso será resuelto por el Poder
Ejecutivo”.
226 bis Art. 94. “Contra los actos administrativos definitivos o que impidan
totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado —emanados del
órgano superior de un ente autárquico— procederá, a opción del interesado el recurso
administrativo de alzada o la acción judicial pertinente”.
Art. 95. “La elección de la vía judicial hará perder la administrativa; pero la
interposición del recurso de alzada no impedirá desistirlo en cualquier estado a fin de
promover la acción judicial, ni obstará a que se articule ésta una vez resuelto el recurso
administrativo”.
Art. 96. “El Poder Ejecutivo será competente para resolver el recurso de alzada a
menos que una norma expresa acuerde esa competencia a otro órgano de la
Administración”.
El agotamiento de la vía administrativa con la sustanciación y decisión

de estos recursos abre el acceso a la Jurisdicción, de acuerdo con las normas
del título IV, “Impugnación judicial de actos administrativos”, de la ley
19.549/72.
2. 1. 6 . Elección del “proceso administrativo arbitral’’.
Debemos destacar que, con arreglo a la jurisprudencia de la Corte,

siendo el de la ley 12.910 y sus decretos reglamentarios, un régimen
optativo, la elección del proceso administrativo arbitral importa renuncia del
judicial, incluso del recurso extraordinario208 209.
En la sentencia del 11 de junio de 1962 -- 8 la Corte Suprema de la
Nación resolvió “Que con arreglo a la jurisprudencia de esta Corte —causa
‘Servente y Magliola, ingenieros civiles s/interponen recurso
extraordinario contra Resolución Comisión Arbitradora 1.267/60’, fallada el
12 de marzo del año en curso— siendo el de la Ley 12.910 y sus decretos
reglamentarios un régimen optativo, la elección del proceso administrativo
arbitral, importa renuncia del judicial, incluso del recurso extraordinario,
como lo establecen los precedentes que allí se citan” (Fallos, T. 237, pág. 392.
T. 241, pág. 203).
José Canasi, anotando el fallo “Amyr S. A.”, que hemos citado
anteriormente, en relación con este tema, dice: “. . . se destaca el criterio del
tribunal de alzada en materia de ‘cosa juzgada administrativa’, frente a la
jurisdicción administrativa elegida por la parte, dentro de las normas
establecidas por la ley 12.910, sobre ‘Reajuste del precio de obras públicas
contratadas o ejecutadas durante el transcurso de la guerra’, su
reglamentación y modificaciones, nos parece que en general se ajusta a los
buenos principios que gobiernan la jurisdicción arbitral, el principio de que
‘Electa una via non datur regressus ad alteram’ y la autoridad de la cosa
juzgada administrativa”.
Similar criterio deja sentado el profesor Diez: “La elección de una vía
excluye la otra” 22!>. Esta doctrina es coincidente con la jurisprudencia de la
Corte Suprema, en la que al fijar el alcance del “control judicial suficiente”
sobre decisiones jurisdiccionales administrativas, en el caso “Fernández
Arias, Elena y otros c/Poggio, José (sucesión)”, resolvió que quiere decir: “a)
208C. N. Eed. Sala I, Cont. Adm., 3-9-74, “Amyr S. A. c./Gas del Estado”, en La Ley,
T. 1975-A.
209C. S. N. fallo 11-6-62, en La Ley, 109-653 y J. A. 932-V-181.
Reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los

jueces ordinarios,
b) Negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar
resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con
excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen
elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial (Doctrina
de Fallos 205:17; 245:351)” 23°.
No obstante su denominación —Comisión Arbitradora—, la de-
signación que hace el Poder Ejecutivo de sus integrantes, incluso del
propuesto por las Empresas Constructoras a través de su organización,
define al órgano como administrativo: plus est in se quam in nomine. Fiorini
así lo considera: “Esta comisión de sustancia administrativa no actúa en
virtud de cláusula arbitral, sino que proviene del régimen legal
administrativo creado” 210 211 212.
2. 1. 7 . Procedimiento ante el Tribunal Arbitral.
Por decreto 11.511/47 (artículo 8'1) se creó una “Comisión Arbitral”

integrada por dos funcionarios del Estado y un representante de las
empresas constructoras, designados por el Poder Ejecutivo. Este artículo fue
modificado por decreto 1.098/56 con respecto al cómputo de los plazos en
días hábiles administrativos y por el decreto 4.053/63, ampliándolos. La
competencia de la Comisión es específica y exclusivamente derivada de las
leyes 12,910 y 15.185 y sus reglamentaciones Por decreto 5833/66, la
Comisión Arbitradora pasó a llamarse “Tribunal Arbitral de la Ley 12.910”.
El 10 de mayo de 1974, el Tribunal Arbitral dictó su reglamento:
“Reglamento interno Orgánico del Tribunal Arbitral de la Ley 12.910 y la
“Ordenanza procesal”. Esta norma, en su artículo 2, fija la competencia del
Tribunal Arbitral: “El Tribunal Arbitral conocerá y resolverá los diferendos
producidos entre las partes con motivo de la liquidación o falta de ella de las
variaciones de costo de los contratos de obras públicas nacionales” 213 214.
210Diez, M. M., ob. cit., T. III, pág. 85.

211C. S. N. Fallos, 247:652, 1960.
212Fiorini, Bartolomé A., Manual de derecho administrativo, T. I, pág. 490.
213“.. .y no a las diferencias que pudieran surgir en la interpretación del respectivo
contrato”. C. N. Civil, Sala C., 22-5-61, La Ley, 103-392.
214Ver Guido Lavalle, Adolfo, Naturaleza, jurisdicción y competencia del
Tribunal Arbitral de la Ley 12.910, en “Obra Pública y Suministro”, Buenos Aires,
Boletín n<? 28, 12-VII-79.
El Poder Ejecutivo, al innovar en la reglamentación de la ley 12.910

sobre reconocimiento de mayores costos, dictó el decreto 3772/64, por cuyo
artículo 19 se derogaban numerosas normas administrativas y entre ellas los
tres decretos anteriormente citados. En cuanto al 11.511/47 se hace constar
“con la salvedad apuntada en el artículo 4? del presente"; que se refiere a “la
Comisión Arbitral, creada por el Decreto 11.511/47, que se mantiene y cuyo
funcionamiento esta reglamentado por el Decreto 1.978/64".
Este último decreto mantiene la misma integración de la Comisión que
denomina “Arbitradora”, estableciendo que los funcionarios que
representan al Estado ejercerán anualmente la presidencia de ella. Se prevé
el reemplazo de los titulares en los casos de ausencia o impedimento, por
suplentes designados a propuesta de la Secretaría de Estado de Obras
Públicas y de la entidad que agrupe a las empresas constructoras, según
corresponda.
“La Comisión será asistida por un asesor jurídico, un asesor
especializado y un secretario administrativo encargado del despacho, mesa
de entradas y archivo, secundados por el personal administrativo necesario.
Las funciones de asesores y de secretario, serán desempeñadas por agentes
que revisten c\o el presupuesto de la
Secretaría de Estado de Obras Públicas o de sus organismos descen-
tralizados y que a tal fin designe el secretario del ramo” (artículo 8 9 ) .
En cuanto al procedimiento, como ya se ha explicado (2 .1 .4 . ) , contra
la resolución de la Repartición, que desestime total o parcialmente la
disconformidad o revocatoria del contratista, optando por esta vía, deberá
deducir dentro de los quince días hábiles administrativos el recurso de
apelación para ante la Comisión Arbitradora, debidamente fundado, si no
hubiera hecho uso del derecho de invocar la apelación en subsidio para el
evento de su rechazo, en cuyo caso las actuaciones quedarán en condiciones
para su elevación a la Comisión, concediendo el recurso.
La Comisión Arbitradora (Tribunal Arbitral de la ley 12.910) practicará
las siguientes diligencias:
a) Requerirá todos los antecedentes que estime necesarios.
b) Hará comparecer al apelante para tomar vista de lo actuado y
exponer y fundamentar sus pretensiones dentro del plazo de 20
días hábiles de notificado de la citación de la vista. Si no lo hace, es
decir, si no comparece, por escrito, insistiendo o sosteniendo su
recurso, se le dará por decaído el derecho y se tendrá por firme la
resolución apelada.
c) Dispondrá medidas de prueba, si lo estima pertinente.
d) Remitirá las actuaciones debidamente foliadas a la Repartición

autora de la resolución apelada, para que en el término de 20 días
contados a partir de la recepción en su mesa de entradas, exponga
los argumentos que estime convenientes, bajo apercibimiento de
darle por decaído el derecho de hacerlo. En este último supuesto, y
al dictar la resolución que dé por decaído el derecho, la Comisión
intimará la devolución de las actuaciones en el término de 3 días.
c) Por Secretaría se requerirá la opinión del asesor legal, luego de lo
cual se dictará la providencia de autos para sentencia; en su caso
podrá requerirse la opinión del asesor especializado (decreto
7.759/67).
Concluido el estudio el Presidente convoca a reunión para dictar el
fallo.
En caso de apelación denegada, los interesados podrán recurrir
directamente ante el Tribunal Arbitral dentro de los 10 días hábiles
siguientes a la notificación, enunciando los antecedentes del caso y
acompañando copia del escrito de interposición del recurso y de la
resolución denegatoria. En ningún caso las reparticiones intervinien- tcs
podrán negar al interesado la entrega de una copia de la resolución
denegatoria. Si la documentación mencionada permite resolver sobre la
procedencia de la denegación del recurso, el Tribunal dictará sin más
trámite, la resolución que así lo declare.
2. 1. 8 . Recurso de revisión del fallo arbitral.
El artículo 5*? del decreto 3.772/64 mantiene igualmente este recurso,

expresando que “Las resoluciones dictadas por la Comisión Arbitral serán
pasibles del recurso de revisión en casos análogos a los previstos en el
artículo 241 de la Ley 50, debiendo tramitarse el mismo de acuerdo con las
normas de los artículos 242 a 247 de la referida Ley 50”.
Habiendo sido derogada la ley 50, no obstante la remisión normativa
que podría permitir su aplicación, estimamos que existiendo una legislación
posterior que regla sobre esta cuestión con carácter general para el
procedimiento administrativo, es procedente resolverla con sujeción al
artículo 22 de la ley 19.549:
“Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva há- yase
pedido o no su aclaración.
b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren do-
cumentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron
presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero.
c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya

declaración de falsedad se desconocía o se hubiere declarado
después de emanado el acto.
d) Cuando hubiere sido dictado mediante cohecho, prevaricato,
violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta o grave
irregularidad comprobada.
El pedido deberá interponerse dentro de los 10 días de notificado el
acto en el caso del inciso a). En los demás supuestos podrá promoverse la
revisión dentro de los 30 días de recobrarse o hallarse los documentos o
cesar la fuerza mayor u obra de tercero; o de comprobarse en legal forma
los hechos indicados en los incisos c) y d)”.
I 2. 2. Régimen Provincial.
2. 2. 1 . Análisis del artículo 55 de la ley 6021 ( 0 ) .
En el Capítulo IX de la ley 6021 ha quedado regulado el sistema de

reconocimiento de las variaciones de costos para las obras públicas que
se ejecuten en la provincia de Buenos Aires. En el texto del articulo 55
quedan contenidas las disposiciones básicas 234.
En primer término dicho texto señala: “El Ministerio respectivo reconocerá
los mayores costos. . .”
La obligación legal es imperativa; los mayores costos deben re-
conocerse y el órgano competente para ello será el ministro o la
repartición que suscribió el contrato. Si fue suscripto por el Poder
Ejecutivo (excepcionalmente), el ministro está facultado por esta norma
para resolver definitivamente la cuestión.
Continúa: “.. .derivados o motivados por actos del poder público . . .”
En el debate parlamentario 235 no se dieron mayores precisiones
sobre el tema, más que las que surgen del texto. Por ello debemos acudir
a la doctrina, en procura de su esclarecimiento.
Se ha distinguido entre el “hecho del príncipe”, determinante del
alea administrativa, que puede resultar del hecho o acto de
° Los artículos 55, 56 y 57 de la ley 6021 han sido sustituidos por la ley 8781 (que
más adelante analizaremos). Mantenemos el texto por la vigencia parcial de la versión
original y sus antecedentes.
234 Ver: Bibiloni, Homero C., Las Variaciones de Costos en la Ley 6.021. Provincia
de Buenos Aires, Cámara Argentina de la Construcción. Delegación Provincia de Buenos
Aires, 1963.
235 Diario de Sesiones del Senado, 11-12-59, pág. 2093; Diario de Sesiones de
Diputados, 21-1-59, pág. 3454.
;
cualquier autoridad pública y por lo tanto, imputables al Estado 2:!<!, que
inciden por vía refleja en el contrato de obra pública y que obligan a la
Administración a indemnizar integralmente al cocontratante, de la teoría de
la imprevisión, con fundamento en el alea económico, que prevé una ayuda
estatal para restablecer el equilibrio de la ecuación financiera, alterado por
acontecimientos imprevisibles y extraordinarios, ajenos o extraños a la
voluntad del Estado; es decir, que no le son imputables. En este supuesto,
las causas del mayor costo no son los actos del poder público, sino que
éstos se limitan al reconocimiento de su existencia, determinando los
salarios, precios, etc., por su intervención en el proceso económico.
Y sigue: “.. .causas de fuena mayor.. . ”.
Con este párrafo se introduce una situación particular, que debe
juzgarse de acuerdo con el concepto específico atribuido por la legislación
de obras públicas. Consistiendo la fuerza mayor en hechos o
acontecimientos extraños o ajenos a la persona de las partes contratantes y
a la voluntad de éstas, al referirlo con relación al artículo 39 de la ley
13.064 (equivalente al artículo 38 ley 6021), Marien- hoff 215 216 estima que
“hay ahí un concepto específico de lo que ha de entenderse por fuerza
mayor en las relaciones originadas en el contrato de construcción de obra
pública, pues el texto transcripto considera “fuerza mayor” a casos que no
son extraños a la voluntad de una de las partes: la Administración
Pública”. Luego, señala el concepto novísimo incorporado al derecho
administrativo por la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés
( 19 32 ): “Habrá o puede haber fuerza mayor cuando un acontecimiento
exterior e imprevisible trastorne o altere de una manera definitiva el
equilibrio del contrato administrativo, pero sin que sea necesario que
dicho acontecimiento torne absolutamente imposible la ejecución del
contrato. Lo insuperable queda reemplazado por lo definitivo”; lo insuperable
por el cocontratante justifica la inejecución del contrato; los hechos
215SCBA: “La teoría del hecho del príncipe se refiere a toda intervención de los
poderes públicos que tenga por resultado afectar, de una manera cualquiera, las
condiciones jurídicas o solamente las condiciones de hecho en las cuales el contratante
de la Administración pública ejecuta su contrato.” Causa B. 47.841 “Impresora Paysandú
S.A.I. y C.F. e I”, DJJ, 7-3-80.
216 Marienhoff, Miguel, S., oh. cit., T. III-A, pág. 358 y sigts.
(|ue sin ser irresistibles o insuperables trastornan definitivamente el

equilibrio del contrato, autorizan solicitar su rescisión.
Los hechos o acontecimientos que pueden determinar la fuerza
mayor constituyen dos grandes categorías: hechos naturales y hechos del
hombre.
Entre los hechos naturales se incluyen: inundaciones, sequías,
lluvias, neblina, vientos, tempestades, terremotos o temblores de tierra,
aludes o deshielos, temperaturas extremas, epidemias, pestes, plagas
agrícolas, etc. Pero, como dice el tratadista que seguimos: “. . . esos hechos
naturales no constituirán fuerza mayor si por lo extraordinario de su
producción o aparición y por su intensidad o gravedad no salen del orden
común de las cosas y fueren en cambio el resultado del curso ordinario y
regular de la naturaleza”.
En cuanto a los hechos del hombre, deben reunir determinados
caracteres: han de ser extraños a la persona y voluntad de las partes
contratantes, deben ser imprevisibles en el momento de celebrar el contrato
y han de ser inevitables. En ese orden se menciona a la guerra, revolución,
hecho de un tercero cuando hace imposible la ejecución de la obligación
( p or el cual el deudor no fuera responsab le ); actos del soberano (hecho
del príncipe): órdenes o prohibiciones del poder público, incluso ley
formal y ley material si tales actos implicasen efectivamente un obstáculo
para que el contratante cumpla su obligación; orden o decisión judicial:
pueden constituir casos de fuerza mayor, si son ajenas a la voluntad del
deudor y éste no ha de encontrarse en situación de imputabilidad; huelga:
puede constituir caso de fuerza mayor si fuere completamente ajena al
cocontratante, si además actuó con diligencia de su parte y que haya
constituido un impedimento insuperable e imposible de prever o de
resistir.
Se trata, entonces, que de estos hechos derive un mayor “costo final”,
en los términos del artículo 55 de la reglamentación ”38. 217
217Art. 55. Reglamentación Ley 6.021: “Los elementos para el cálculo de las
variaciones de costos son todos aquellos que con relación a las características y
condiciones de la realización determinan su costo final, comprendiendo: jornales y
beneficios sociales, materiales de aplicación y consumo, energía, combustibles y
lubricantes, reparaciones y repuestos, amortización de equipos, transportes,
instalaciones y trabajos de gremios especializados, honorarios de representante técnico,
y todo otro elemento que de una forma u otra concurra a determinar el precio definitivo
de la r e a l i z a c i ó n L a reglamentación fue parcialmente modificada por el Decreto
773/76, que introdujo el régimen de liquidaciones trimestrales para las obras licitadas a
partir de la fecha de vigencia del mismo, publicado en el Boletín Oficial 8-3-76, mante-
Continúa el artículo 55s . tj/o de la situación de plaza...”.

Los hechos generadores se vincularán a la situación de la pro-
ducción, abastecimiento y comercialización de los materiales, insumos y
demás elementos empleados en la ejecución de la obra, a los que se hace
referencia en la Reglamentación.
Prosigue el texto legal: “...incluso la amortización del mayor costo de los
equipos empleados en la obra..
Este párrafo fue objeto de un agregado por parte de la Cámara
revisora del proyecto legislativo. Se propuso, a continuación del texto
citado: “. . . c ua n d o se trate del mismo modelo y teniendo en cuenta su
cotización en plaza en el momento de extenderse la certificación...’,
dándose los fundamentos transcriptos: “Dada la situación creada, se ha
recapacitado sobre la conveniencia de la incorporación de este artículo en
la forma expresada, sobre lo que han estado también de acuerdo los
representantes de los bloques de los partidos políticos que componen esta
Cámara. Opinamos que este reconocimiento influirá en la presentación a
las licitaciones ajustando los presupuestos al precio real de las obras”. El
Senado rechazó la enmienda, prevaleciendo su situación de Cámara
iniciadora. El miembro informante expuso para ello: “Asimismo
observamos que en las modificaciones introducidas en el artículo 55, la
Cámara de Diputados agregó lo referente al reconocimiento de mayores
costos cuando se tratara del mismo modelo. Nosotros entendíamos que
los mayores costos a que hacía referencia la ley se trataban casi
exclusivamente de elementos ocupados en trabajos viales o de hidráulica,
por cuanto en los mismos se emplean excavadoras, motoniveladoras,
martinetes, tractores, y topadoras, maquinarias cuyos modelos es difícil de
establecer por cuanto son elementos de fabricación extranjera y podría
darse el caso de que hubiese un modelo mucho más nuevo que el que usó
la empresa en los trabajos, que pudiera ser mucho más eficiente y de
menor costo. Vale decir, que nosotros consideramos
que no puede tomarse como base el modelo para es-a clase de elementos
23
°.
Queden pues, como referencia ilustrativa, las menciones de este
debate parlamentario. La reglamentación resolvió en estos términos el
cómputo para estos elementos: "Amortización de equipos: Cuando
corresponda se fijará en los respectivos pliegos el porcentaje con que
niendo el semestral para las anteriores y finalmente fue sustituida por el Decreto 1329/78
(texto en el Apéndice).
concurre al precio este elemento de costo, al que se le aplicará la variación

experimentada entre el trimestre de licitación y el de ejecución, según el
tipo de obra, y que se establecerá en las tablas respectivas” (artículo 5, Ap.
I9, V, modif. decreto 773/76).
En los rubros “Energía, combustibles y lubricantes”, se reconocen las
variaciones de costo de estos elementos, producidas por actos directos e
indirectos de gobierno y/o de la situación de plaza, en la medida y desde
el momento en que las mismas se produzcan. Para ello en cada pliego se
fijarán las cantidades o porcentajes con que intervienen en el precio total
del ítem. En el caso de omisión se fijarán de común acuerdo entre la
empresa y la Repartición (Ap. 1<?, III).
En cuanto a los materiales, “se reconocerán las diferencias de precios
producidos en los distintos materiales afectados a la ejecución de la obra,
que resulten de actos directos o indirectos de gobierno y/o de la situación
de plaza. Sobre la cantidad o monto de material y elementos utilizados o
acopiados durante el trimestre correspondiente se aplicarán las
variaciones resultantes de la comparación de sus valores en el período en que se
realizó la licitación y en el de medición y/o ejecución”.
“En los casos que no figuren las variaciones de algunos materiales o
elementos especiales en la tabla respectiva, aquéllas serán propuestas al
Consejo de Obras Públicas de común acuerdo entre la empresa y la
Repartición. Del mismo modo se procederá para ítem compuestos de
elementos básicos para la fijación de las incidencias técnicas respectivas”
(Ap. I9, inc. II, modif. dcc. 773/76).
Se advierte que la norma admite el criterio de comparación de
valores entre los de la fecha de licitación y la de medición para certificar, o
la de ejecución; es decir, de su incorporación a la obra. 218
En un trámite regular estas fechas no deben encontrarse distantes como
para señalar diferencias notables entre el momento de ejecución y el de
medición. La regulación transcripta difiere de la nacional, que fija el
segundo momento en el de “incorporación a la obra” solamente. En sus
términos posibilita, en nuestro concepto, que al efecto se tomen los valores
a la fecha de medición si han sufrido variaciones de costos en ese lapso.
De acuerdo con el artículo 43 de la ley 6021, la Repartición debe expedir el
correspondiente certificado dentro de los quince días del mes siguiente de
218Diario de Sesiones citados.

efectuados los trabajos con carácter provisional, que permite salvar

“errores u omisiones” en los subsiguientes.
2.2.2. Combustibles tj lubricantes de ¡a movilidad.
Con relación a los mayores costos del combustible y lubricantes del

equipo la situación es clara. No así en el caso del correspon- pondiente a la
movilidad. Los textos legales (ley y reglamentación) no lo excluyen por el
solo hecho de referirse al porcentaje con que intervienen en el precio total
del ítem, y el gasto que en tal concepto realice el contratista determina
para él su “costo final” de la obra es decir es en todo caso “... todo otro
elemento que de una forma u otra concurra a determinar el precio
definitivo de la realización”.
En nuestro concepto, a falta de una concreta provisión en el Pliego
de Bases y Condiciones, debe resolverse como un “caso de omisión”.
El criterio interpretativo general se traduce en este fallo de la SCBA:
“El artículo 55 de la ley 6021 como el correspondiente decreto
reglamentario acoge generosamente la teoría de la imprevisión, cuyo
fundamento radica —en el derecho administrativo— en la necesidad de
asegurar el funcionamiento de los servicios públicos o la ejecución de la
obra, pero compensando al contratante y compartiendo con él la
Administración la excesiva onerosidad supervi- niente de la prestación
por causas anormales e imprevisibles” 219.
Y en particular le son aplicables los conceptos del mismo Tribunal,
cuando sentencia que “las reparaciones y repuestos, los combustibles y
lubricantes y la mano de obra, en tanto corresponden a efectivos costos
operativos.. .”241, para subsumir el mayor costo de los combustibles de la
movilidad contractualmente facilitada o entregada, en el expresado
concepto de “costos operativos ’ y no como “gasto general”, que sólo se
adiciona a mayores costos (artículo 6, ley citada) 242.
No se trataría en este caso, en nuestra opinión, de una “extensión a
otros rubros”, en la inteligencia dada por la Suprema Corte en este fallo:
“No cabe extender los rubros que comprende el concepto de mayores
costos en el régimen de la ley 5806 y sus modificatorias, a otros distintos,
por mucha que sea la analogía que existe entre los mismos, desde que el
reconocimiento y pago de mayores
219SCBA. Causa B. 46.126: “Sánchez Granel, Eduardo contra Poder Ejecutivo.
Demanda Contencioso Administrativa”; 18-11-75.
241 SCBA. “Ecofisa y otros contra Dirección de Vialidad”, DJBA, 95-129.

242 El criterio propuesto no fue compartido por la SCBA, que rechazó la
demanda con sustento en los fundamentos dados por la Administración: “...en virtud de
que el mismo no configura ítem alguno dentro del contrato aprobado, ni haber sido
solicitado su oportuna inclusión por la contratista; dejando además constancia que el
mencionado sobreprecio se verá resarcido al ser considerado por los gastos generales
tenidos en cuenta para todos los certificados emitidos, conforme lo previsto por el art. I-
I-1X-2 del Código de Obras Públicas” (del dictamen de Asesoría General de Gobierno en
el expediente 2402-8639/74). Causa B. 47.604 “Mirenda Hnos. S.A.I.I.C.A.F.E. y E.
c./Poder Ejecutivo”, 2-5-1978.
En otros casos el mismo Tribunal resolvió: “No procede el reconocimiento de
mayores costos de los combustibles, lubricantes, amortización de equipos y seguros
correspondientes a la movilidad afectada a la inspección de la obra, si en un documento
que integró el pliego de bases y condiciones se estableció que si la repartición opta por la
prestación del automotor corresponde hacer lugar al reajuste, pero no si lo hace por la
provisión, y la Administración optó por esta última” (B. 47.541, “Conyca S.A.”) y que:
“No puede prosperar el reclamo de mayores costos derivados de la provisión y
mantenimiento de los vehículos afectados a la obra, desde que el actor no refutó la
argumentación de la autoridad de que esa provisión no constituía ítem del contrato sino
una categoría de equipos a utilizar en la realización de la obra, ni demostró que
configurase un costo directo de la misma. Además el material suministrado se reintegra
al contratista una vez concluida la obra, lo que refuerza la idea de quo se trata de
material instrumental, de equipo, o como quiera llamársele, susceptible de
comprenderse en el rubro gastos generales" (B. 47.640, “Robus- tclli”, 18-IX-79).
costos que la ley dispone en el contrato de obra pública es consecuencia de
una regla excepcional...” 24S.
2.2.3. Procedimiento para la certificación de las variaciones de costos.
Por decreto 1329 del 26-7-975 (B. O., 4-S-78), el Poder Ejecutivo de la
Provincia modificó el decreto reglamentario de la ley 6021 (5488/59) en
relación con las normas referidas a los elementos componentes y
procedimiento administrativo.
El procedimiento para la certificación es el siguiente:
1. Una vez aprobado el certificado de obra, la Repartición expedirá de
oficio el certificado provisorio de variaciones de precios.
2. Dentro de los quince (15) días de aprobados los valores definitivos
de los rubros e insumos para cada mes, el contratista deberá
presentar a la Repartición la liquidación para el reajuste definitivo de
las liquidaciones provisorias mensuales 244.
De no mediar objeción, la Repartición expedirá el corres-
pondiente certificado negociable dentro de los treinta (30) días
subsiguientes.
Si mereciere objeción, dentro de idéntico plazo, la Repartición la

notificará al contratista, para que en el término máximo de treinta
días (30) días, presente nueva liquidación debidamente corregida
hasta obtener la conformidad de la Repartición. En este supuesto, el
certificado negociable se expedirá dentro de los treinta (30) días
siguientes a la fecha de la última presentación.
2.1. En caso de que la Repartición lo considere necesario, podrá in-
243 SCBA. “Zamelo y Cia., S. A. c./Provincia de Buenos Aires”. A. S. 970-11-814.

244 Igualmente deberá presentar la liquidación si las obras fueran realizadas por
subcontratistas, sin perjuicio de sus obligaciones con respecto al mismo, la SCBA ha
sentenciado que: “El empresario que contrató una obra pública y a quien se le reconoció
una compensación por mayores costos conforme con la Ley 5.070 de la Provincia de
Buenos Aires, se ha enriquecido injustamente si las obras fueron realizadas por un
subcontratista, que fue quien soportó los mayores costos”. (J. A., 962-VI-525).
timar al contratista, por única vez, para que dentro del término de
quince (15) días presente mayores elementos de juicio, bajo
apercibimiento de practicar la liquidación en la forma que aquélla
estime procedente.
El plazo para expedir el certificado se computará a partir del
cumplimiento de la intimación por el contratista, o, si así no lo
hiciere, desde el vencimiento de aquel término.
2.2. Si el contratista no presentare la liquidación en el término indicado
en 2, la Repartición lo intimará a presentarlo en el plazo de diez
(10) días, y, en caso de incumplimiento, practicará la certificación
de oficio, dentro de los sesenta (60) días subsiguientes y con
pérdida para el contratista del derecho a reclamo alguno.
2.3. En caso de firmar en disconformidad la liquidación practicada por
la Repartición, el contratista deberá fundamentarla dentro de los
quince (15) días, bajo apercibimiento de tenerlo por conforme.
Producida la fundamentación por parte del contratista, la
Repartición se expedirá dentro de igual plazo.
Transcurrido éste, y en caso de persistir el desacuerdo, la
Repartición expedirá el certificado en la forma que estime
procedente.
El contratista dispondrá de quince (15) días para iniciar una
nueva actuación, con su reparo por la liquidación, la cual previo
dictamen del Consejo de Obras Públicas, producido en el plazo de
cuarenta y cinco (45) días de su ingreso a éste, será resuelta por el
Ministerio de Obras Públicas.
Los trámites a que hubiere lugar hasta la entrega de la certificación
correspondiente, se harán directamente entre la Comisión y el contratista,
con intervención de su representante técnico, debiendo ambos firmar los
certificados definitivos.
Si el contratista no se presentara, la Repartición lo intimará para que
lo haga en el plazo improrrogable de diez días; vencido el mismo sin su
presentación, la certificación se practicará de oficio por la Repartición,
perdiendo el contratista el derecho a reclamo alguno.
Esta pérdida del derecho de reclamar que establece el texto
reglamentario dictado, en nuestro concepto debe interpretarse res-
trictivanicnte; en todo caso, para aportar elementos de información, pero
si con los considerados como base para la certificación por la Comisión
puede demostrarse que ésta ha incurrido en error, no habría

inconveniente en impugnar la liquidación con el empleo de un recurso
administrativo, fundando debidamente la procedencia de su
modificación.
El contratista tiene quince días para fundamental' su disconformidad
con la liquidación practicada. Si no lo hace dentro del plazo, queda firme. La
norma reglamentaria dice: “bajo apercibimiento de tenerlo por conforme”.
Estos plazos, en nuestra opinión deben computarse en días hábiles,
como lo hemos expuesto en el trabajo sobre “Los plazos, reclamaciones y
recursos administrativos en materia de obras públicas , publicado por el
Instituto Privado del Derecho en la Ingeniería, de la Delegación Provincia
de Buenos Aires de la Cámara Argentina de la Construcción, con prólogo
de su director, doctor Homero C. Bibiloni: “Distinguimos, entonces, el
plazo de ejecución de la obra del correspondiente a la actuación
administrativa; en particular por reclamos, presentaciones y recursos, en
cuyo caso deberá ser computado en «días hábiles». Existiendo normas al
respecto en la «ley1 especial» (ley y reglamentación), incompatibles con el
principio fijado por la LPA que precisamente señala que el carácter de los
plazos administrativos computables en días se refiere a los hábiles, habrá
que considerar que la incompatibilidad importa derogación de la ley
especial en lo pertinente”.
Fundada la disconformidad, que opera como un recurso ad-
ministrativo de revocatoria, la repartición debe decidir igualmente dentro
de quince días. Si persiste el desacuerdo, la repartición expedirá el
certificado, el que seguirá su trámite normal sin perjuicio de que dentro de
un nuevo plazo de quince días el contratista puede iniciar una nueva
actuación con su reparo por la liquidación practicada.
El procedimiento ulterior se sustancia ante el Consejo de Obras
Públicas (ley 5136), con asesoramiento de la Comisión de Variaciones de
Precios 220, excepto en los casos de reparticiones autárquicas, en las que se
agota en las mismas. El Consejo es un órgano consultivo y como tal
asesora al Ministerio, a quien la ley le atribuye en última instancia el
reconocimiento de mayores costos (artículo 55, ley 6021).
En el caso de reparticiones autárquicas que realizan obras públicas
(D.E.B.A., Vialidad, D.O.S.B.A.) el procedimiento se agota con la decisión
220El Ministerio de Obras Públicas designará una Comisión de Variaciones de

Precios, que dependerá del Consejo de Obras Públicas y estará in-
de la autoridad superior del ente, atento que el artículo 75 de la ley 6021

establece que “las reparticiones autárquicas sustituyen al Poder Ejecutivo,
ministros y Consejo de Obras Públicas donde así las faculten sus
respectivas leyes de constitución". En consecuencia, el pronunciamiento
de las respectivas Comisiones de Liquidación de Variaciones de Costos es
recurrible para ante la autoridad superior del ente y ésta decide
definitivamente en sede administrativa. El artículo 94, ley 7647 (LPA) sólo
autoriza el recurso de apelación para ante el Poder Ejecutivo en los casos
“que no dejen abierta la acción contencioso administrativa” y en estos
casos existiría un “derecho administrativo vulnerado” que habilitará la
acción jurisdiccional directamente.
2.2.4. Omisiones en la liquidación.
El caso se contempla en este fallo, suficientemente explicativo:

“El artículo 57, Ap. 4? del decreto 5488/59, tiene distinta órbita de
actuación que el artículo 44, último párrafo, de la ley 6021. Por aquél se da
certeza a las liquidaciones, disponiéndose la preclusión del derecho de
fundar las disconformidades que el contratista tenga, si deja transcurrir el
plazo de quince días sin hacerlo. El precepto tegrada por siete (7) miembros
profesionales universitarios, uno por cada uno de los siguientes organismos:
Direcciones de la Energía, Vialidad, Hidráulica, Obras Sanitarias y Arquitectura,
Servicio Provincial de Agua Potable y Saneamiento Rural y uno (1) a propuesta de la
Cámara Argentina de la Construcción. La Comisión tendrá las siguientes funciones:
a) Actuar y asesorar en todo lo concerniente al régimen de Variaciones de Precios.
b) Estudiar las Variaciones de Precios de todos los rubros e insumos a que se refiere
esta Reglamentación, teniendo en cuenta la información producida por el
Departamento Costos y Precios del Ministerio de Obras Públicas (Decr. 1329/78).
no prevé, empero, el supuesto de que determinada partida hubiese sido
omitida por el contratista al presentar su liquidación, y, en ese caso,
resulta aplicable la norma genérica establecida por el artículo 44 de la ley
6021 que no sanciona con la caducidad del derecho a reclamar un mayor
costo la omisión de la partida en los certificados semestrales. Demostrada
la existencia del mayor costo, no existe obstáculo legal para que él sea
incluido en el certificado final de reajuste, único que se considera
definitivo, de conformidad con el artículo 1° del decreto número 6444/62”

221 222
.
2.2.5. Gastos generales y beneficio.
Se trata de dos adiciones distintas, separadas e independientes, que

adosadas a los mayores costos, operan las compensaciones que el
legislador ha contemplado al reconocerlos por las razones que los
determinan: “Actos del poder público, fuerza mayor o las situaciones de
plaza”.
La doctrina que al respecto ha fijado la SCBA esclarece este punto:
“El 15% de gastos generales previstos por el artículo 56 de la Ley de
Obras Públicas y el 10% en concepto de beneficio no son acumulables y su
cálculo debe efectuarse en forma directa e individual sobre los mayores
costos, pues si la finalidad de la ley es mantener la ecuación económico-
financiera del contrato frente a las fluctuaciones económicas, sin exceder
las mayores erogaciones realmente producidas, ello se logra dando a la
norma la inteligencia de que se trata de dos adiciones distintas, separadas
e independientes, que adosadas a los mayores costos, operan las
compensaciones que el legislador ha contemplado y no acumulando
adición sobre adición, situación ésta no contemplada expresamente por la
ley ni por el decreto reglamentario 5488/59” -17.
2.2.6. Casos especiales.
La reglamentación prevé la solución de casos especiales no con-

siderados en la misma, cuya decisión atribuye al Ministro de Obras
Públicas, previo dictamen del Consejo de Obras Públicas.
2.3. Régimen Municipal.
La circunstancia de haberse previsto en la Ley Orgánica Municipal

(artículo 149) que la Ley Provincial de Obras Públicas se aplicará
supletoriamente, determina que el texto restringido del artículo 147: “El
Departamento Ejecutivo podrá reconocer a favor de los contratistas los
221SCBA: 23-4-60. “Tomagra y Sastre, S. A. (¡./Dirección de la Energía de Buenos
Aires”, A. S. 968-192.
222SCBA: Causa B. 46.092: “Industria Argentina de Construcciones y
Urbanizaciones, S. A. (I. A. C. U. S. A.) c./Dirección de Vialidad. Dem. Cont. Adm.” DJJ,
8-8-74, T. 102.
mayores costos producidos por actos del poder piiblico.. en nuestro concepto
debe integrarse con los supuestos establecidos en el artículo 55, ley 6021,
de sanción posterior y asimismo con los de su reglamentación que prevén
los elementos componentes, sin perjuicio de la salvedad del texto legal 247'.
La reforma de la LOM (leyes 8613, 9117, 9289 y 9448), no altera esa
competencia del Departamento Ejecutivo para los casos particulares de
reconocimiento de mayores costos, pues la aprobación de la ejecución de
la obra lo faculta para el pago del precio convenido.
Sin perjuicio de ello las municipalidades pueden darse su propio
régimen sobre la materia, por ordenanza o en los pliegos de la licitación.
2.4. Reforma legislativa bonaerense.
La ley 8781 (B.O. 18-5-977) ha modificado el régimen de re-

conocimiento de las variaciones de precios, en los siguientes términos:
247’ Art. 149 LOM (Ley 9117). “Las disposiciones de las leyes provinciales de obras
públicas y pavimentación se aplicarán supletoriamente para la solución de todos los aspectos, de
ambas materias que no estén expresamente contemplados en esta ley orgánica ni en las cláusulas
generales y particulares de los Pliegos de Bases y Condiciones que se establezcan para la
contratación de las obras públicas".
«Art. 55. El ministerio respectivo reconocerá las variaciones de precio
derivadas o motivadas por actos del poder público, causas de fuerza
mayor y/o de la situación de plaza.
Tales variaciones se reconocerán sobre todos y cada uno de los
elementos, rubros o insumos que integren el precio, según lo esta blezca la
reglamentación.
Se reconocerán además los gastos improductivos debidos a dis-
minuciones de ritmo y/o paralizaciones totales o parciales de obra, que
sean producidos por acto del poder público o causa de fuerza mayor.
En la misma forma beneficiarán al Estado los menores precios que,
generados en las mismas causas, se reflejan en los conceptos antedichos».
Se ha suprimido, del texto derogado, “la amortización del mayor
costo de los equipos empleados en la obra. Recogiéndose el antecedente
de los decretos nacionales 2347 y 2348/76 establece que el reconocimiento
de tales variaciones se hará sobre todos y cada uno de los elementos,
rubros o insumos que integren el precio, en procura de un costo final de la
obra que responda al criterio de mantenimiento de la ecuación financiera

del contrato.
«Art. 56. Sobre la variación del costo-costo se adicionará la variación
de los gastos generales excluidos gastos financieros e impositivos,
calculada con su propio parámetro según lo establezca la reglamentación
y en concepto de beneficio se incrementará el total anterior hasta un diez
por ciento (10 %), según lo establezcan los pliegos de bases y condiciones.
Al reconocimiento anterior, sin incluir el beneficio, se le adicionarán
los gastos financieros y su variación y al total resultante hasta aquí
descripto se le adicionarán los gastos impositivos y su variación, en un
todo de acuerdo con lo que establezca la reglamentación.
Sobre los montos reconocidos por gastos improductivos, conforme lo
estipula el artículo anterior y según lo establezca la reglamentación, no se
adicionará importe por ningún otro concepto».
Para el funcionamiento del nuevo sistema el Poder Ejecutivo ha
introducido modificaciones en el decreto reglamentario de la ley
6021, en relación con ía formulación de los pliegos y el contenido de

las ofertas:
1. Los pliegos de Bases y Condiciones de licitación deberán contener:

a) En todos los casos:
1.1. “Planilla de Análisis de Precios Tipo" para cada ítem, elaborada
por la Repartición, de acuerdo con la “Planilla de Análisis de
Precios Genéricos”.
1.2. “Tabla do Costos de Origen” de los rubros e insumos para cada
obra.
1.3. Los porcentajes aplicables por “Pérdidas” a los insumos a
rubros de cada ítem.
1.4. Las proporciones de los combustibles y lubricantes que servirán
de base para la determinación de las variaciones del Costo-
Costo del ítem.
1.5. La incidencia máxima de los Gastos Financieros sobre el Costo.
1.6. El porcentaje máximo de Beneficio a aplicar sobre la variación
del Costo.
1.7. El porcentaje de los Castos Impositivos.
1.8. El plazo máximo para que el oferente presente las aclaraciones
que se le requieran a los análisis de precios de la propuesta.
b) Cuando la Repartición lo considere necesario:
1. 9. Guías complementarias, para determinados ítem, de aplicación
obligatoria en los Análisis de Precios de la oferta.
1.10. Guías para la elaboración del Plan de Acopio indicando
secuencias y volúmenes estimados y del Plan de Trabajos de la
oferta.
1.11. Las proporciones de los materiales que integren mezclas,
dentro de un ítem.
1.12. Las distancias de transporte de materiales y equipos.
2. Las Ofertas deberán contener: 223
223Sobro los efectos de la forma de presentación de la oferta ver estos fallos de la

SCBA:
1 - “Si la oferta presentada por la empresa a la licitación pública es rechazada,
pero luego se contrata directamente con la misma la realización de la obra (Art. 9, ley
6021), el cómputo de los mayores costos debe efectuarse desde la fecha del contrato, y
no desde la fecha de la oferta, que al no haber sido aceptada carece de todo valor
vinculante, siempre que el contrato así no lo prevea" (B. 45.421, “G.E.A. c./D.E.B.A.”
DJJ, 23-4-70).
2.1. Análisis de Precios de cada item, elaborados de acuerdo con la

“Planilla de Análisis de Precio Tipo” y, en su caso, con
aplicación de las Guías a que se refiere el punto 1.9. y de la
“Tabla de Costos de Origen”. En los mismos deberán figurar
los importes por “Pérdidas”, con los porcentajes establecidos
en el Pliego.
2.2. Plan de Acopio y Plan de Trabajos indicativos, en el supuesto
del punto 1.10. Dichos planes, mediante diagrama de barras
representarán el número de unidades y/o porcentajes del total
a proveer o ejecutar mensualmente para cada ítem o
agrupamiento de ítem. El “Plan de Acopio Indicativo ’ servirá
de base al Plan de Acopio aprobado por la Repartición. El
correspondiente proceso se efectuará con igual régimen que el
establecido para el Plan de Trabajos, en el Art. 28 de la Ley N"
6.021.
2.3. Cómputos y Presupuesto total del oferente, en caso de lici-
taciones por el sistema de “Ajuste Alzado”.
2.4. La no presentación o la presentación incompleta de la do-
cimentación requerida en los incisos 2.1., 2.2. y 2.3., causará la
no consideración de la oferta.
Las liquidaciones que sirvan de base a los reajustes periódicos de
reconocimiento de variaciones de precios, serán presentadas poi el
contratista 240 y aprobadas por la repartición y una vez emitidos los
certificados seguirán el trámite de pago común a los de obra, con los
mismos plazos e intereses moratorios.
El precio de contrato del ítem y el análisis de precios del ítem, servirán de
base para el reconocimiento de las variaciones de precios. El precio de
contrato del ítem es el que resulta del correspondiente análisis de precios,
incluido en la oferta.
2 — “No constituye un hecho imprevisible la mayor incidencia sobre el precio

contractual ocasionada por el impuesto al valor agregado, desde que la ley nacional
20.631 que creara aquel tributo fue publicada en el Boletín Oficial con anterioridad a la
presentación de la oferta y entró en vigencia durante la ejecución de la obra." (B. 47.528,
“SADE”, DJJ, 1-2-78).
3 — “Si el empresario sacrificó voluntariamente las condiciones de la oferta para
obtener la obra, omitiendo en sus precios la aplicación del porcentaje correspondiente
de gastos generales, beneficios y honorarios, no puede pretender luego que para la
liquidación de los mayores costos se tomen los índices parciales de su análisis de
precios, pues la determinación de dichas variaciones debe ajustarse a los índices
oficiales”. (B. 47.172, “Burgwardt y Cía." DJJ, 3-8-77).
El Ministerio de Obras Públicas expedirá: a) Mensualmente de

oficio, la liquidación provisoria de variaciones de precios correspondiente
a la obra certificada durante el mes. b) Trimestralmente a pedido del
contratista, el certificado de reajuste de las liquidaciones mensuales
provisorias, de acuerdo con los valores definitivos. No se reconocerán
variaciones de precios de los rubros o insumos que no integren los análisis
de precios de la oferta. Dentro de los 30 días de firmado el contrato, el
contratista deberá solicitar al Ministerio de Obras Públicas que se
establezca el valor de los rubros o insumos faltantcs, al mes de la licitación
y sus ulteriores variaciones.
La determinación de las variaciones de precios de todos los ítem del
contrato, será referida a las cantidades y fechas de ejecución.
Se consideran como rubros e insumos complementarios los que,
adicionados al costo-costo del ítem, integran el precio del mismo. Se
reconocerán las variaciones de los gastos generales, gastos financieros y
gastos impositivos, conforme lo establece el artículo P? de la ley 8781
(Arts. 55 y 56 de la ley 6021).
Gastes generales: Se emplea el esquema de cálculo para la de-
terminación de las variaciones del costo-costo de los rubros e insumos
básicos, que integren el costo-costo del ítem. 224
224SOBA: “Ei -¡lazo fijado a la Administración a fin de aprobar y emitir los

certificados definitivos por variaciones de costos, comienza a correr para éste, una vez
que el contratista presente su liquidación (Art. 57 apart. 3, Decr. 5488/59 y art. 57, ley
6021), contrariamente a lo que ocurre con los certificados provisorios que deben
expedirse de oficio (Art. 57, apart. 6, decr. cit.). Causa B. 47.682 “Construcciones Viales y
Civiles S.A.C.I.F.I.A.’, 8-4-80.
Gastos financieros: Se denomina Costo a la suma del Costo-costo y de

los Gastos generales.
Beneficio: Se reconocerá como beneficio de la variación del Costo del
ítem, al monto que resulte de aplicar a ésta el menor porcentaje que, en tal
concepto, figure en el Pliego de Bases y Condiciones o en el Análisis de
Precios de la oferta.
Gastos impositivos: Se reconocerán como gastos impositivos el monto
que resulte de aplicar a la suma de las variaciones del Costo con su
Beneficio, y de los Gastos financieros, con su variación, el porcentaje que,
por aquel concepto, corresponda al mes de la ejecución.
Honorarios profesionales: Los honorarios profesionales por Re-
presentación Técnica calculados de acuerdo con el Arancel vigente,
constituirán un ítem de la oferta. Las liquidaciones de honorarios
profesionales sobre la certificación del contrato y sobre la certificación de
variaciones de precios, se expedirán por separado mediante sendos
certificados ad-hoc , que deberán incluir el correspondiente Impuesto al
Valor Agregado.
Los demás aspectos del contenido técnico de la reglamentación y del
procedimiento administrativo, se verán en el texto incorporado en el
Apéndice Legislativo.
2.5. Pautas de la Comisión de Variaciones de Precios para el reconocimiento

de las variaciones de costos.
1 • A efectos del reconocimiento, se aplicarán las disposiciones de la

Ley 8781 modificatoria del Capítulo IX de la Ley 6021 y su Decreto
Reglamentario N*? 1329/1978.
2? Para confeccionar los análisis de precio de la oferta, se apli carán
obligatoriamente los valores de la Tabla de Costos de Origen que
integra el presente Pliego de Bases y Condiciones. En caso de que
algún material o insumo no se encuentre en dicha Tabla, el
proponente deberá cotizar el costo comercial del mismo a la fecha
de licitación.
La variación del costo de materiales o insumos que se encuentren
en la Tabla de Costos de Origen, se calculará con el
precio establecido por el M.O.P. en el mes de ejecución y el
correspondiente de dicha Tabla.
En el caso que se cotizara a fecha de licitación (por no existir en la

Tabla de Costos de Origen), la variación se calculará entre los valores
que publique el M.O.P. para el mes de la ejecución y el de la licitación,
aplicándosela al precio establecido por el oferente.
39 La variación de la mano de obra se calculará con las siguien tes
proporciones: (o cuadrilla tipo):
(Cada organismo la insertará de acuerdo con sus tipos de obras).
49 La variación del rubro combustibles y lubricantes se calculará con la
siguiente mezcla tipo:
(Cada organismo la insertará según sus tipos de obras).
ANALISIS DE PRECIOS DE LAS OFERTAS

59 Se deberán volcar los análisis en la “Planilla tipo” incorporada al
presente Pliego.
69 Los porcentajes de gastos generales, gastos financieros, beneficios y
gastos impositivos que proponga el oferente, deberán ser uniformes
para todos los ítems.
79 Los análisis de precios se acompañarán con las siguientes planillas
adicionales:
I. Materiales: Para cada uno de ellos se consignará si el costo de origen
se extrajo de la Tabla de Costos de Origen que integra el Pliego o si
se cotiza a fecha de licitación según lo indica el punto 29 (Columna
(1) de la planilla I que se acompaña).
(Cuando la repartición lo estime conveniente podrá fijar las cuantías
de las mezclas que integren este rubro.
En su caso, se deberán respetar las distancias de transporte y/o
porcentajes de pérdidas que establezca el Pliego. Cada repartición
podrá fijar las perdidas o sus máximos, para, los distintos tipos de
materiales).
II. Mano de obra: Se indicará para cada categoría el jornal
básico incluyendo cargas sociales, premio por asistencia, seguro
obrero, incidencias de la colada del hormigón, trabajos en
altura, viáticos, horas extras, etc. (ver planilla tipo). No se
incluirá la flexibilidad salarial, que será considerada en las
variaciones de precios según el régimen vigente.
III. Transporte: Se calculará el costo de la unidad para cada

distancia, indicando el tipo y costo de la tonelada/kilóme- tro
(ver planilla tipo).
(Cada repartición podrá fijar las distancias de transporte o sus
máximos para cada obra).
IV. Equipos: En esta planilla se calcularán para aplicar en los
análisis de precios los costos de amortización e intereses
(columna 8); reparaciones y repuestos (columna 9); com-
bustibles (13); lubricantes (17) (ver planilla tipo).
Para el cálculo de la amortización se empleará la fórmula:
Costo actual — Valor residual

A -----------------------------------------------
Vida útil
En cuanto a los intereses del capital se calcularán con:
Costo actual X 0,5 X i

1 = ----------------------------------------
Uso anual
Que considera una depreciación lineal del capital y donde la tasa ‘ i'
no podrá ser mayor que el 10 % anual, como interés de operaciones con
capital ajustable.
ACOPIO DE MATERIALES
19 Al efecto de la certificación de los materiales acopiados, el

contratista deberá presentar conjuntamente con su Plan de
Trabajos y Acopio, los precios unitarios de los materiales a
acopiar que incluirán, según los análisis de precio:
a) Costos en origen y las pérdidas en su caso.

b) Transporte al baricentro de la obra.
c) A la suma de los dos valores anteriores se adicionarán los
porcentajes que establezcan los análisis de precios de la oferta
en concepto de gastos generales, gastos financieros, beneficios
y gastos impositivos.
d) Al certificado de acopio se adicionará también la parte
correspondiente del ítem honorarios profesionales.
2? En cuanto al cálculo de las variaciones de precios, se aplicará a
dichos precios unitarios del punto l 9, el esquema previsto en la
Ley 8781 y su Reglamentación.
2.6. Resolución sobre mayores costos de mano de obra por aplicación del
régimen de flexibilidad salarial.
La Plata, 18 de julio de 1978.

Vistas las presentes actuaciones por las que la Delegación Provincia
de Buenos Aires de la Cámara Argentina de la Construcción, solicita el
reconocimiento de los márgenes de flexibilidad salarial en un todo de
acuerdo con lo dispuesto en los Decretos del Poder Ejecutivo Nacional
nros. 3858/77 y 739 de 1978 y los términos y antecedentes de la Resolución
n9 61/78, obrante en fotocopia a fojas 4/6; y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 559 de la Ley n9 6021 y el artículo l9 de la Ley n9 8781,
establecen el reconocimiento de mayores costos derivados de actos del
poder público y/o de la situación de plaza;
Que los aumentos de salario por flexibilización suponen un real
aumento de las remuneraciones obreras que, hasta porcentajes límites,
pueden ser concedidos libremente por los empleadores e imputarse a los
costos (artículo 7 de los Decretos nros. 3858/77 y 739/78);
Que en el orden Nacional, la Secretaría de Estado de Transporte y
Obras Públicas ha dictado la Resolución n 9 84/78, modificando el
porcentaje indicado en el apartado 59 de la Resolución n9 981/77, según lo
estipulado en el Decreto n9 385S/77;
Que en consecuencia, es necesario establecer las normas pertinentes
aplicables a los contratos regidos por las Leyes nros. 6021 y 8781;
Por ello, de conformidad con lo manifestado por el Consejo de Obras

Públicas (fs. 12), lo informado por la Contaduría General de la Provincia
(fs. 13), lo dictaminado por el señor Asesor General de Gobierno (fs. 14 y
vta.) y la vista del señor Fiscal de Estado (fs. 15), corresponde dictar el
pertinente acto administrativo;
Por ello, el
MINISTRO DE OBRAS PUBLICAS

R E S U E L V E :
l9 El Ministerio reconocerá las mayores remuneraciones por aumento

de los costos de mano de obra, correspondientes a los márgenes de
flexibilidad salarial, hasta los máximos establecidos por los Decretos del
Poder Ejecutivo Nacional nros. 3858/77 y 739/78, en los contratos regidos
por las Leyes nros. 6021 y 8781.
29 A los efectos de reconocimiento por la Repartición contratante, las
firmas contratistas deberán presentar una declaración jurada por cada
contrato, con la constancia de su comunicación al Ministerio de Trabajo en
la Delegación o Seccional que corresponda. Copias visadas por la
Repartición serán colocadas en obra, en lugar visible, para conocimiento
del personal, como prueba del acogimiento de la Empresa al pago de
flexibilidad salarial.
39 No será necesario presentar nuevas declaraciones mientras no se
modifiquen los porcentajes de flexibilidad, consignados en los Decretos
pertinentes.
49 Estas normas son de aplicación para los trabajos ejecutados
durante los meses de enero, febrero y marzo de 1978, de acuerdo con el
Decreto n9 3858/77, con un reconocimiento de hasta el cuarenta por ciento
(40%) ya partir del l9 de abril de 1978, según el Decreto n 9 739/78 con un
reconocimiento de hasta el cuarenta y cinco por ciento (45%). Estos
incrementos no se acumulan entre sí, ni con los aprobados por la
Resolución n9 61 de 1978.
59 Para la liquidación por parte de las Reparticiones contratantes, se
incrementarán los salarios básicos vigentes en el porcentaje medio y
general, que haya comunicado la contratada al Ministerio de Trabajo,
según la declaración del artículo 29 y hasta los máximos establecidos en el

artículo 49.
69 Los beneficios sociales, asistencia perfecta, seguro obrero, gastos
generales, financieros e impositivos, beneficios y honorarios profesionales,
se reconocerán en la exacta incidencia establecida en cada contrato y/o en
normas vigentes.
79 Con la constancia de recepción del Ministerio de Trabajo en
duplicado, de la comunicación presentada según el artículo 2 9, el
Organismo contratante procederá a liquidar provisionalmente el mayor
costo, el que será considerado definitivo, una vez entregada la
comunicación conformada por el Ministerio de Trabajo. La Repartición
expedirá complementariamente, la liquidación correspondiente dentro de
los treinta (30) días hábiles de la presentación por el contratista.
89 Será de aplicación la planilla tipo de declaración jurada aprobada
por Resolución n9 61 de 1978.
99 Notificar al señor Fiscal de Estado y comunicar a quienes
corresponda.
LOS GASTOS IMPRODUCTIVOS
§ 17. Afectación de la empresa a la obra. A) Concepto. B)

Procedimiento para la liquidación de gastos
improductivos, a) Régimen nacional, b) Régimen
provincial.
§ 17. — AFECTACION DE LA EMPRESA A LA OBRA
A) Concepto.
Cuando por actos del poder público, producidos por hechos ajenos
al contratista o por causas de fuerza mayor, inevitable para éste, se ha
perturbado el ritmo de ejecución de los trabajos con demoras o
paralizaciones totales o parciales que afectan la organización empresaria a
la obra, se produce un desequilibrio de la ecuación financiera del
contrato, cuyo correctivo es la indemnización por gastos improductivos.
El profesor Manuel M. Diez 200 clasifica los gastos del contratista por
la obra en directos e indirectos, siendo aquéllos los que crecen en
proporción al adelanto de los trabajos (materiales, mano de obra) y éstos
los que no aumentan en proporción al adelanto de la obra (luz, teléfono,
ingeniero director, papelería, etc.). Entiende con ese criterio, que los
gastos improductivos serían: directos los que aumentarán al correr el
término de paralización de la obra e indirec- 225
225Diez, Manuel M., oh. cit., pág. 86, T. ITT.

tos los que no aumentarán en tales supuestos. Ejemplifica como gastos

resarcibles:
1. Intereses a pagar por las fianzas que tuvo que prestar el
contratista.
2. Intereses que corren por el fondo de reparo.
3. Intereses del capital invertido (obrador, máquinas y materiales).
4. Capital invertido en construcciones que constituyen la dotación
indispensable para la ejecución de la obra (instalaciones, obrador
y complementos).
5. Conservación del obrador, instalaciones, máquinas y materiales
apropiados.
6. Gastos de escritorio central (alquiler de oficina, gastos de oficina,
etc.).
7. Gastos en obra: a) Personal de vigilancia y mantenimiento de la
obra; b) Gastos de defensa y mantenimiento de las obras.
Pero finalmente estima que la expresión “gastos directos impro-
ductivos es equivocada ’ y que, en definitiva “son gastos necesarios que
deberá hacer el contratista y que deberían llamarse sencillamente gastos
improductivos” y los define como aquellos “producidos por la
paralización de la obra (que) serán gastos los que se le deben al
contratista con motivo de las expensas que ha tenido que hacer por los
conceptos señalados '.
En la legislación de la provincia de Buenos Aires se reconoce al
contratista los gastos improductivos debidos a disminuciones de ritmo
y/o paralizaciones totales o parciales de obra, producidos por actos del
poder público o causa de fuerza mayor (artículo 55, ley 6021). Sin
perjuicio de que al considerar el tema de las indemnizaciones por daños
nos referiremos a los conceptos de actos del poder público y fuerza mayor,
deseamos destacar ahora, en relación específica con los gastos
improductivos, un fallo ilustrativo respecto del alcance del primero:
“Los actos del poder público a que se refiere el artículo 55 de la ley
6021, son aquellas decisiones en virtud de las cuales la administración
impone a la ejecución un ritmo menor que el previsto en el contrato u
ordena la suspensión total o parcial de la ejecución, situaciones no
equiparables al mero hecho de la morosidad en el pago de las
obligaciones a cargo de la locataria” 226.
226SCBA: Causa B 45.940. Gabaco S. A. de Construcciones Civiles c./Di- rección

de Vialidad. Dem. Cont. Adm. DJJ 13-9-71 (R. I. 427).
LOS GASTOS IMPRODUCTIVOS 251
B) Procedimiento para la liquidación de gastos improductivos.
El artículo 5° de la ley 12.910 contempló los casos de obras total o

parcialmente paralizadas y su reglamentación primera, decreto
11. 511/47, estableció que si la paralización resultaba de actos del
poder público o de la situación de emergencia, le serán reconocidos al
cocontratante indemnizaciones en concepto de gastos directos im-
productivos (artículo 31).
Por su parte, el reglamento (decreto 3772/64) se refiere a las obras
paralizadas en su artículo 14, señalando que “a los efectos del artículo 59
de la ley, se entenderá por trabajos totalmente paralizados, aquellos en
que no se haya ejecutado obra alguna durante un lapso equivalente al 20
% del plazo contractual, por causas imputables a los actos de los poderes
públicos”, “o por otras causas excepcionales e imprevistas,
sobrevinicntes al contrato originadas en la situación económica de la
plaza”, agregó el decreto 2874/75, ratificado por ley 21.250.
En cuanto a los trabajos parcialmente paralizados, son aquellos en
los cuales durante un período equivalente al 30% del plazo contractual, y
por las mismas causas citadas, el valor de los trabajos ejecutados a los
precios contractuales, sea inferior al 50 % de la inversión que
corresponda al mismo período en el plan de trabajos oportunamente
aprobado por la administración. A los efectos de su aplicación, el decreto
2.347/76 establece que se entenderá por:
a) “Plazo contractual”, el original del contrato con los ajustes que
resulten exclusivamente de ampliaciones, reducciones u otras
modificaciones de obra.
b) “Precios contractuales”, los precios de contrato o, en su caso, los
convenidos por modificaciones de obra, referidos a la fecha de
origen de la cotización.
c) “Plan de trabajos oportunamente aprobado por la Adminis-
tración”, el que corresponda al “plazo contractual’ en la forma
definida en el inciso a).
Las soluciones previstas son la restructuración, reducción o eli-
minación de los trabajos que no sean necesarios. Resuelta la reestruc-
turación del proyecto, los precios unitarios a fijarse lo serán sobre la base
de los procedimientos establecidos para determinar las variaciones de
costos de los diversos factores componentes, cuya variación será

agregada a los precios unitarios del primer contrato. En los casos en que,
a raíz de la reestructuración deban realizarse trabajos no previstos en el
proyecto primitivo, sus precios se determinarán adicionando, a las
variaciones de costo determinadas, los porcentajes que correspondan en
concepto de gastos generales y beneficio.
El criterio general de indemnizar “los gastos y perjuicios que la
suspensión le ocasione (al contratista), los que deberán serle certificados y
abonados”, lo fija la ley de obras públicas 13.064, que se refiere
expresamente a “gastos improductivos”, comprendiéndolos en la
liquidación de la rescisión del contrato por culpa de la administración
(artículos 34 “in fine” y 54 inc. e), respectivamente). En estos casos,
previa comunicación de la orden de servicio al contratista, se procederá a
la medición de la obra ejecutada y a extender el acta del resultado, con
detalle y valor del plantel, del material acopiado y del contratado, en
viaje o construcción y la nómina del personal que quedará a cargo de la
obra.
Los valores se determinan mediante una operación técnica en base a
tablas convencionales, atento la dificultad práctica para obtener el monto
del perjuicio indcmnizable227. El procedimiento está previsto en el
artículo 5? del decreto 6927/61, en relación con tipos y monto de obra,
atribuyendo a la Comisión Liquidadora la facultad de determinar, por
analogía, los porcentajes a aplicar en obras no comprendidas en la tabla
inserta en dicho artículo. Del mismo modo, los casos especiales no
contemplados serían resueltos con criterio analógico.
Las discrepancias que se susciten entre el contratista y la Re-
partición, por aplicación del régimen de la ley 15.285 y sus decretos
reglamentarios, serán resueltas de acuerdo con el procedimiento y
órganos que intervienen en mayores costos. (Ver Cap. X § 16, B, b, 2. 1.).
El régimen para determinar los gastos improductivos en la pro-
vincia de Buenos Aires es más preciso que el nacional. “La ley prescinde
227Cfr. Avila, J. M„ Contribución al estudio de las modificaciones de la Ley de
Obras Públicas número 13.064. Bs. Aires, 1962, página 35, y Ber- <?aitz de Boggiano,
Analía, “Conmutabilidad del contrato de derecho administrativo. La liquidación de los
llamados gastos improductivos”, en especial su critica al artículo 2v del Decreto
4.124/64 que reconoce en favor del contratista
de la incidencia efectiva sobré el patrimonio del contratista de los gastos

improductivos y define el derecho del locador en función del
procedimiento matemático establecido en el artículo 55, Apart. IX del
decreto 5488/59. El contratista tiene derecho a que se le reconozca el
“quantum” resultante de la aplicación de las fórmulas y coeficientes del
precepto citado y es irrelevante que el monto así determinado sea igual,
mayor o menor al del perjuicio realmente sufrido a raíz de las
disminuciones de ritmo o las paralizaciones ocasionadas por actos del
poder público o causas de fuerza mayor” 2M.
Reglamentando el artículo 55 de la ley 6021 el decreto 1329/78
establece:
6. Gastos Improductivos:
6.1. A los efectos del reconocimiento de gastos improduc-
los gastos directos improductivos originados por las paralizaciones, fijando como tope
una suma de § 750.000 y a las escalas acumulativas previstas por el mismo artículo
para el supuesto de paralizaciones parciales, con topes máximos en obras de ingeniería
de $ 41.500 y $ 21.500 en obras de arquitectura; limitación de los montos
indemnizatorios que considera violatorios de los artículos 34 y 39 de la Ley 13.064. (El
Derecho, 16-10-76). Por Decreto 2.347/76 (artículo 5°) fueron eliminados dichos topes
máximos.
253 SCBA, 20-7-71. “Schuett y Matta, S. A. c/Dirección de Vialidad de Buenos
Aires”, A. S. 971-11-71.
tivos se considerarán exclusivamente los producidos por las causales
previstas en el artículo 55 de la ley S7Si. Sus importes se determinarán en
función del volumen de la obra paralizada durante el plazo original o el
de la obra paralizada en el período de la ampliación —que por
modificación de plazo se produzca— y el del monto del contrato original
o el de la ampliación según corresponda.
6.2. El reconocimiento por gastos improductivos solamente se
operará cuando los montos adicionados del importe de contrato de los
ítem de obra paralizados o disminuidos más el de los ítem de obra
suprimidos, para cada período, superen el veinte por ciento (20%) del
monto del contrato vigente a la fecha de la paralización.
La presentación de las liquidaciones por tal concepto podrán ser
efectuadas hasta la fecha de la recepción provisional total de la obra.
6.3. A los fines de la determinación del veinte por ciento (20%) a
que se refiere el punto anterior, debe considerarse que los importes de
contrato de los ítem paralizados que corresponde referir al monto de

contrato vigente, son acumulables en las paralizaciones que se ordenen
dentro del plazo original o el de la ampliación.
6.4. Para el caso que la paralización ordenada no incluya
simultáneamente la totalidad de los ítem previstos realizar en el Plan de
Trabajos durante el período de la misma, el cálculo de reconocimiento
por Gastos Improductivos se realizará aplicando la siguiente expresión:
R.G.I. = A. I. (M + gg )
ij ij
Para el caso que la paralización ordenada, alcance simultáneamente
a todos los ítem que prevé realizar en dicho período el Plan de Trabajo, el
cálculo se realizará con la siguiente expresión:
R.G.I. = A. I. (M + gg )
ij ij
En ambas expresiones significan:
R.G.I. = Reconocimiento por Gastos Improductivos.
I. = Tasa financiera mensual que a los efectos del recono-
cimiento por Gastos Improductivos defina el M.O.P.
para el mes de la paralización.
M = Valor del Costo - Costo actualizado del ítem “i” ij
paralizado correspondiente al mes “j” de la paralización.
gg = Valor actualizado de los gastos generales del ij ítem “i”
paralizado correspondiente al mes “j“ de la paralización.
A = Variable de oportunidad que vale:

A = 0 , si : p -f- Sr £ 0,2 Pr A = 1 ,
si : p + Sr > 0,2 Pr
Donde:
Pr = Monto del contrato original o de la ampliación según
corresponda.
Sr = Monto de la obra suprimida, p =
Monto de la obra paralizada.
Para una mejor comprensión de esta técnica, deben dejarse de-
finidos dos aspectos esenciales: el monto del contrato afectado y el
período perturbado:
“a) La liquidación de gastos improductivos debe hacerse sobre la base del

monto real del contrato, es decir, del que resulte de la suma original más el
incremento de los mayores costos, solución que aparece autorizada por el
artículo 55 de la ley 6021, del espíritu que fluye de su contexto, del
espíritu de equidad que lo inspira y del carácter de carga para el
administrador que significan las referidas variaciones de costos.
“b) La expresión «importe del contrato» contenida en el artículo 55,
Apart. I, inc. IX del decreto reglamentario 5488/59, si bien puede dar
lugar a una interpretación ambigua, debe entenderse en el sentido de que
se refiere al valor efectivo de la obra después de calculada la incidencia
de los mayores costos que tienden a mantener la ecuación económica del
contrato, pues tal solución es la que más se aviene a la télesis legal” 228.
En segundo lugar, que los elementos componentes de la fórmula
deben aplicarse al período correspondiente perturbado; así un plazo
contractual original resulta perturbado por el de las modificaciones y
ampliaciones de obra e igualmente puede estarlo por hechos climáticos,
cuando ellos autoricen el alongamiento del plazo. A su turno, las
ampliaciones de plazo pueden estar afectadas por perturbaciones
análogas, importando el momento en el que se producen los hechos
naturales y no la cronología de los actos administrativos.
Con el objeto de aportar clarificación a este complejo mecanismo,
tomamos su aplicación a un caso judicial particular en el que el perito
ingeniero civil Aquiles F. Ortale lo explica en base a un diagrama
cronológico y la consecuente liquidación. Ambos elementos los
incorporamos a continuación, agregando su recepción en la sentencia
dictada en el mismo por la SCBA, que en lo pertinente transcribimos.
228SCBA Causa B. 46.126: “Sánchez Granel, Eduardo c/Poder Ejecutivo. Dem.

Cont. Adm.”, 18-8-75. DJJ. 10-5-76.
FALLO DE LA
SUPREMA CORTE DE BUENOS AIRES
“I. La relación procesal quedó trabada en los términos que siguen. La actora sostiene que la correcta aplicación de los
preceptos en los que sustenta su derecho (ley 6021, art. 55 y decreto 5488/59, art. 55, 1 IX), conduce a distribuir los días
que, por perturbación (lluvias, etc.), suscitaron gastos improductivos, proporcionalmente entre el plazo original de 540
días y el de su prolongación por ampliación de la obra, de 120. La demandada, por su lado, arguye que el procedimiento
seguido por la Comisión de Variaciones de Costos fue correcto, pues no estaba en sus manos el desdoblar los plazos
fijados por las resoluciones de la autoridad competente; y agrega, acentuándolo, que en todo caso, los contratistas
debieron recurrir de aquéllas. Por lo demás, no cuestiona —salvo una irrelevante negativa genérica— los hechos
expuestos en la demanda, ni la documentación adjunta (fs. 3/4, 6, 7, 18, 19/20).
Lo ocurrido es que, ampliado el plazo original de 540 días y de su prórroga de 120, como acabamos de verlo, en 292
días por lluvias, éstos fueron imputados a los 120 de alongamiento por ampliación de obra (v. anexo no impugnado de la
pericia, fs. 48). Este procedimiento, que altera la operatividad de los coeficientes previstos por la norma pertinente es, a
mi entender, inaceptable toda vez que “En cada prórroga, el coeficiente de reducción se determinará relacionando el
importe que se dejó de ejecutar durante la misma, con el importe de obra que debió ejecutar" (art. 55, dec. cit.). O’ sea que,
como lo propone la actora, los días de perturbación, debiéronse haber distribuido, entre los .540 y los 120 mencionados en
la debida proporción, correspondiente a cada uno de esos períodos.
Por otra parte, es inaudible el argumento de la demandada acerca de que no fueron impugnadas las resoluciones de
la Dirección de Vialidad, otorgante de las sucesivas prórrogas, pues que ellas no establecían qué procedimiento habría de
seguirse para distribuir los días en que se generaron gastos improductivos, dentro de los períodos de la obra (fs. 55). De
lo que reclamaron en sede administrativa las empresas accionantes, fue de lo que las agraviaba, es decir del criterio
adoptado por la Comisión de Variaciones de Costos, en la susodicha distribución; reclamación que, al ser despachada,
dejó expedita la vía contencioso administrativa (fs. 19/21 y 23).
II. A los efectos de fijar con acierto, la correcta distribución de los días en los distintos períodos de la obra en que se
produjeron gastos improductivos, y su gravitación pecuniaria, dado que se trata de una cuestión técnica, debe
necesariamente tenerse en cuenta la opinión del perito único que resultó sorteado, ingeniero don Aquiles F. Ortale. Al
respecto, bueno será recordar que, la demandada pese a haberse opuesto al ofrecimiento de esta prueba (fs. 31), luego la
consintió y, en su oportunidad, formuló las objeciones que la peritación le inspiró (fs. 74); objeciones, éstas, que se ciñen a
una imputación de parcialidad, y a haberse extralimitado de su función específica, inmiscuyéndose en la tarea reservada
a la jurisdicción; todo lo que se repite en el alegato (fs. 86, último párr.).
Aparece como un exceso, la susodicha imputación de parcialidad, cuyo apoyo —basta leerlo— es deleznable y, en
cuanto al reparo de que el perito traspasó los límites asignados por la ley a su función, tampoco tiene asidero. Es verdad
que, en el curso de su exposición, el experto despliega algunos razonamientos vinculados con la interpretación de los
textos legales invocados por los litigantes, pero no es menos cierto que dadas las notorias connotaciones técnicas de
aquéllos, referidas a porcentuales, coeficientes y fórmulas matemáticas, no era posible expedirse, en el caso, marginando
toda referencia al ordenamiento jurídico aplicable (Decreto 5488, artículo e inciso citados).
Es decir que, ausente toda impugnación seria al informe que nos ocupa, y habida cuenta de sus fundamentos
técnicos, estimo que hemos de aceptarlo como plena prueba (cód. proced., art 474- CC
A. , art. 25).
Por consiguiente debe fijarse en $ 417.285,48 el monto del gasto improductivo que se reclama, suma de la cual
deberá restarse la de S 93.753,68 percibida por las actoras “bajo reserva”, quedando reducida la cantidad adeudada a $
323.531,80” -nr*.
255 “De la Fuente, S. C„ Eleprint S. A. C. I. C. F. I. y Arq. Francisco Amarante C./Dirección de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires”.
Causa
B. 47.443, SCBA (DJJ, 13-4-78).
CAPÍTULO XII
INDEMNIZACIONES POR DAÑOS
$ 18. Reparaciones debidas al contratista. A) El daño resarcible.

B) Caso fortuito o fuerza mayor. C) Hechos culposos
de los agentes administrativos. D) Hechos naturales.
E) Actos del poder público. F) Procedimiento para el
reclamo y resolución administrativa.
§ 18. — REPARACIONES DEBIDAS AL CONTRATISTA
A) El daño resarcible.
Como ya se ha explicado, los alcas administrativo y económico del

contrato quedan a cargo de la Administración. El riesgo no es soportado
por el contratista, sino por el comitente. Consecuentemente, la legislación
admite además de los correctivos considerados para el restablecimiento
del equilibrio de la ecuación financiera, el íeco- nocimiento de los daños
sufridos por el contratista.
La ley 13.064 contempla las pérdidas, averías o perjuicios que el
contratista deba soportar (artículo 39); mientras que la ley 6.021 establece
que “será indemnizado por daños consistentes en la destrucción, pérdida
o avería de materiales certificados o de obra ejecutada”.
En la norma nacional las precisiones están referidas:
1?) Que el daño no haya sido causado por propia culpa del
contratista.
2”) Que provenga de “culpa de los empleados de la Adminis-

tración”.
39) O de fuerza mayor o caso fortuito, a cuyos efectos se consideran
los que tengan causa directa en actos de la Administración
Pública, no previstos en los pliegos de licitación, y los
acontecimientos de origen natural extraordinarios y de
características tales que impidan al contratista la adopción de
las medidas necesarias para prevenir sus efectos.
En estas condiciones queda comprendido todo daño que sufra el
contratista en la obra, materiales acopiados, equipos, instalaciones y
obrador. Así lo sostiene Diez, cuando afirma "En la medida en que el
contratista no ha podido evitar la fuerza mayor, tiene derecho a una
indemnización que cubra la integridad del perjuicio, ya sea daños a la
obra ejecutada, pérdida de materiales, desorganización del obrador,
inconvenientes en la entrega de la obra, etcétera” 250.
No obstante la aparente limitación que del texto de la ley 6.021
podría deducirse, cuando se refiere a "materiales certificados o de obra
ejecutada la idea no ha sido excluir otros supuestos como el de materiales
en viaje o respecto del obrador, pues se advierte que el legislador que fue
miembro informante del despacho de comisión sobre el proyecto de ley de
obras públicas, dijo al respecto: “. ..el derecho del contratista a ser
indemnizado por siniestros, por hechos culposos de empleados de la
Administración o actos del poder público que reúnan las características de
fuerza mayor...” y, además, del mismo debate parlamentario resulta un
criterio amplio, pues se sustituyó el texto del proyecto que decía "obra
certificada o medida” por el de “obra ejecutada” 2S7.
La SCBA, con los fundamentos transcriptos, ha fijado un criterio de
estricta sujeción al texto legal:
“Estando a los términos del art. 38 de la ley 6021, estimo que, la
demanda no puede prosperar.
1) Cierto es que, la doctrina elaborada por parte de los estu-
256 Diez, M. M., ob. cit., T. III, pág. 66.

257 Senado de Buenos Aires, Diario de Sesiones, 11-12-58, pág. 2093 y pág. 2096,
respectivamente.
diosos del derecho administrativo, que el señor letrado representante de la
actora, explícita al fundamentar la demada, acoge un criterio amplio en
materia de reparación de los perjuicios provenientes —como en la
INDEMNIZACIONES POR DANOS 263
emergencia— de caso fortuito , que deberán ser soportados por la

administración pública.
2) Pero, esas opiniones no han sido, evidentemente receptadas por
la ley de la materia (en su art. 38) donde en forma categórica y expresa, se
circunscribe el ámbito de la reparación de los daños consistentes en la
destrucción, pérdida o avería , a los materiales certificados” y a la “obra
ejecutada .
Al así establecerlo el texto legal específico, es evidente que no cabe
extender esos dos conceptos, por vía interpretativa —como se postula en
la demanda— más allá de lo claramente expresado, en esa norma legal.
3) Cierto es también que la doctrina admite, en principio, la
primacía del derecho administrativo, sobre las normas del derecho
privado. Pero, cuando la ley administrativa —a la que se recurrió para
resolver la cuestión promovida— particulariza, como en el caso, los
conceptos por los cuales responde el estado, los otros rubros no
contemplados en la norma, pasan a estar implícitamente regidos por los
principios del derecho común (como aquél, “que las cosas perecen para su
dueño”) que resulta del art. 1630 del código civil, en correspondencia con
la doctrina emergente de los arts. 578, 895 y 1328 de ese código.
4) De lo expuesto, y estando a los términos de la accionada —
mencionados en el apartado II1-2— ‘fluye evidente la intención decidida
del Estado de no hacerse cargo de otro gasto reparador que el que —
restrictivamente, así debe entenderse— concreta la normativa del art. 38
recordado”229.
B) Caso fortuito o de fuerza mayor.
Marienhoff sostiene que si bien hay legislaciones y autores que

distinguen entre caso fortuito y fuerza mayor, en el derecho argen
229SCBA: 7-3-978, Causa B. 47.423 “Mirenda Unos. S.A.I.I.C.A.F.I. y E. c/Poder

Ejecutivo”.
tino ambas expresiones son equivalentes, invocando para ello la

opinión de Enrique V. Galli, expresada en estos términos: “...la diferencia
entre caso fortuito y fuerza mayor, carece de influencia en los sistemas
legales que como el derecho civil argentino, fundan la responsabilidad del
deudor en una situación de imputabilidad... Pero no ocurre lo mismo en
los sistemas que asientan la responsabilidad en el riesgo. Para ellos sí
interesa la teoría dual y la caracterización de ambos conceptos”.
En el Derecho Administrativo se ha consolidado la doctrina de que
existe fuerza mayor cuando un acontecimiento exterior e imprevisible
trastorne o altere de una manera definitiva el equilibrio del contrato
administrativo; pero sin que sea necesario que dicho acontecimiento torne
absolutamente imposible la ejecución del contrato. Lo insuperable o
irresistible queda reemplazado por lo definitivo, concepto que traduce la
diferencia con los efectos temporarios o transitorios propios de la
indemnización por imprevisión.
Es decir, cuando no resulta una imposibilidad absoluta de cumplir o
ejecutar el contrato, pero sí definitiva, el hecho permite al cocontratantc
que solicite la rescisión del contrato. Hay, entonces, dos modalidades de
fuerza mayor en el campo del derecho administrativo: la insuperable por
el contratante, que por sí justifica la inejecución del contrato y la que sin
ser irresistible o insuperable trastorna definitivamente el equilibrio del
contrato y autoriza a requerir su rescisión 2!W.
Este principio reconoce su recepción en el ordenamiento jurídico
italiano, como en Francia, desde antiguo. Bajo la influencia de los hechos
de la guerra de 1914-1918, se dictó el Decreto N‘-> 739, de fecha 27 de
mayo de 1915, en el que se estableció la distinción sobre que existe “fuerza
mayor, no sólo cuando vuelve imposible la prestación, sino cuando la
vuelve excesivamente onerosa”.
2o9 Cfr. Marienhoff, M. S., oh. cit., T. III-A, pág, 355 y sgts. Sobre la equivalencia de
ambas expresiones —caso fortuito y fuerza mayor— ver Cazeaux. (Cazeaux Pedro N. y
Trigo Represas Félix A., Deracho de Jas Obligaciones, T. I, p. 353 y sgts. Editora Platense,
La Plata, 1969). Ver también por Aída Kemelmajer de Carlucci, El caso fortuito y la fuerza
mayor: su funcionamiento en los casos da responsabilidad por ctdpa y responsabilidad objetiva.
En “Temas de derecho civil” Edit. Universidad. Buenos Aires, 1980.
Por su parte, la Ley 13.064 se encarga de delimitar los casos fortuitos
o de fuerza mayor que obligan a la Administración a soportar,
íntegramente agregamos, el perjuicio sufrido por el contratista. En su
INDEMNIZACIONES POR DAÑOS 265
artículo 39 establece que “se considerarán casos fortuitos o de fuerza

mayor:
a) Los que tengan causa directa en actos de la Administración
Pública, no previstos en los pliegos de licitación.
b) Los acontecimientos de origen natural extraordinarios y de
características tales que impiden al contratista la adopción de las
medidas necesarias para prevenir sus efectos".
La ley bonaerense ha adoptado una técnica legislativa relativamente
inversa, pues determina que los daños deben provenir de hechos culposos
de los empleados de la Administración en el desempeño de tareas
inherentes al empleo; por hechos naturales o por actos del poder público,
que reúnan en todos los casos los caracteres de “causa fortuita o de fuerza
mayor”.
Como se advierte, en ambas legislaciones se considera casos de
fuerza mayor actos de la Administración Pública. El principio de derecho
común de que la fuerza mayor consiste en un hecho o acontecimiento
extraño o ajeno a la persona de las partes contratantes y a la voluntad de
éstas, queda desplazado pues para el contrato administrativo se considera
que el hecho o acontecimiento sólo debe ser extraño o ajeno exclusivamente
al contratista. Este, en la medida en que no ha podido evitar la fuerza
mayor, tiene derecho a una indemnización que cubra la integridad del
perjuicio. Si le ha sido materialmente imposible contrarrestarla, genera un
derecho a la rescisión del contrato; si hace más onerosa su prestación,
puede proseguirla resarciéndole la Administración los perjuicios sufridos.
C) Hechos culposos de los agentes administrativos.
El título que abordamos tiene particular explicación en la Ley N T9

6.021, pues se refiere en estos términos cuando los daños sean producidos
por agentes públicos en el desempeño de tareas inherentes al empleo; es
decir, el perjuicio habrá de producirse a consecuencia de la impericia,
negligencia o imprudencia de dicho agente, en relación con la obra. Puede
tratarse también de hechos dolosos, con intención, en cuyo caso estimamos
que, con mayor razón, la Ad ministración debe cubrir el resarcimiento sin
necesidad de que el contratista recurra para ello a otros dispositivos
legales. Cuando en la ley nacional se emplea “culpa de los empicados de la
Administración”, debe entenderse, en nuestro concepto, que no se ha
entrado en el rigorismo técnico de culpa-dolo, sino que simplemente se ha

querido definir la imputación de una responsabilidad.
D) Hechos naturales.
Las inundaciones, sequías, lluvias, neblina, vientos, deshielos,

etcétera, constituyen fuerza mayor cuando por lo extraordinario de su
producción o aparición, intensidad o gravedad, salen del orden común de
las cosas. La tempestad es un fenómeno de rara ocurrencia, no frecuente o
excepcional, en determinadas zonas del país o según la época en que se
produzca; los movimientos sísmicos o los aludes o deshielos, son
previsibles en zona de montaña y por lo tanto no encuadran en el
concepto referido.
La jurisprudencia ha aplicado invariablemente este criterio en torno
de los hechos naturales, como fenómenos que pueden constituir un caso
fortuito o de fuerza mayor. “Pero para revestir ese carácter, deben ser
extraordinarios y salir del orden común, ya que, cuando corresponden a lo
que tradicionalmcnte ocurre, son perfectamente previsibles” 20°.
Se ha decidido que las lluvias que causan inundaciones tienen el
carácter de caso fortuito, siempre que fuesen mayores que las que por
tradición o de otro modo, fehacientemente conste que han ocurrido en
épocas más o menos lejanas 230 231.
Y, por otra parte, que no constituye un caso fortuito la tormenta cuya
intensidad, según el informe de la Dirección de Meteorología, no tuvo
nada de extraordinario 232.
E) Actos del poder público.
Atento la amplitud interpretativa que admite la ley nacional,

particularmente con la expresión perjuicios, los actos del poder público que
puedan causarlos pueden ser, como a modo de ejemplo los señala Mó 233
“... establecido contractualmente que se empleará tales o cuales materiales
producidos por determinada fábrica, y luego acontece que esa fábrica es
expropiada para otras finalidades por el comitente administrativo;
destrucción parcial o total de la obra pública con motivo o para facilitar la
230Juris. Arg., T. 42-407; 18-720; 22-1158.

231La Ley, T. 39-372; J. A. 1945-111, pág. 605.
232Cámara de Paz, sala 1”, 3-2-43, G. P. 48-166.
233Mó, ob. cit., pág. 257.
INDEMNIZACIONES POR DAÑOS 267
realización de otra obra que el Estado considera más importante; etc.”,

pero la norma legal no cierra su aplicación a otras hipótesis.
Situación distinta es la contemplada en la ley bonaerense, pues los
actos del poder público están precisamente referidos a los ‘ daños
consistentes en la destrucción, pérdida o avería de materiales certificados
o de obra ejecutada”, aunque puede tratarse incluso de los supuestos
dados a modo de ejemplo anteriormente.
F) Procedimiento para el reclamo y resolución administrativa.
En la ley 13.064, no se fija plazo para la formulación del reclamo

correspondiente a los rubros analizados. Remite a los “plazos y en las
condiciones que determinen los pliegos especiales de cada obra”.
Corresponde requerir la intervención del inspector de obra para que
verifique los hechos y labre el acta pertinente. Si ello no fuera posible, la
comprobación se hará por escribano público y con la relación técnica
correspondiente.
Si el pliego omitiere fijar las condiciones que debe reunir y la
documentación que debe acompañarse con la presentación, puede estarse
a las fijadas en la reglamentación de la ley 6.021, pues son las propias de
las reclamaciones de este tipo, excepto en el plazo dentro del cual debe
formalizarse en la Provincia (15 días), en lo demás puede seguirse:
... producido el perjuicio o el hecho que lo determine, se presenta a
la repartición respectiva, estableciendo la fecha y lugar en que se produjo,
con indicación de las circunstancias que impliquen el daño irrogado y su
alcance y los medios que el contratista hubiere empicado para evitar sus
consecuencias o disminuir los efectos, los que serán especialmente tenidos
en cuenta para admitir la petición o justipreciarla. El contratista
acompañará su presentación con un estado demostrativo de los daños
sufridos y los gastos necesarios para reponer las cosas al estado anterior. Si
las reparaciones fueran ejecutadas a costa de terceros no se reconocerán
indemnizaciones. Si por la naturaleza del hecho no pudiera establecerse
desde el primer momento el monto del perjuicio, el contratista presentará
el reclamo indicado y agregará las comprobaciones tan pronto como
puedan determinarse los efectos totales del hecho básico de su solicitud...
Esta reglamentación fija plazo de 30 días a la Repartición, para
sustanciar el reclamo, el que deberá ser resuelto por el Ministro de Obras
Públicas; pero el artículo 38 de la ley establece que “La procedencia de la

indemnización deberá ser resuelta dentro del plazo de 90 días, previo
dictamen del Consejo respectivo".
La indemnización se fijará en cuanto ello sea posible, de acuerdo con
los precios del contrato. Mó dice: “Advertimos que los precios deberán ser
los del contrato, pero actualizados, según lo prevé la misma ley al expresar
“en cuanto ello sea posible”. “Nunca se podrá tener en cuenta precios
menores que aquellos fijados en el contrato” 204.
Por nuestra parte, estimamos que debe aplicarse el mismo criterio
fijado por la jurisprudencia de la SCBA en cuanto al concepto del monto
del contrato aplicado para liquidar los gastos improductivos, es decir, el
monto real del contrato resultante de la suma original, más el incremento
de los mayores costos. (Ver Capítulo XI § 16, B), b). 234
234Mó, oh. cit., pág. 260.

CAPÍTULO XIII
LAS DEUDAS DEL ESTADO POR OBRAS PUBLICAS
$ 19. Régimen de actualización. Nueva regulación sobre intereses: A) Ley Nacional 21.392. B) Pagos diferidos reajustables
(Ley 8627, Buenos Aires). C) El reajuste de las deudas por obras públicas, en la jurisprudencia nacional y de
Buenos Aires.
§ 19. — REGIMEN DE ACTUALIZACION. NUEVA REGULACION SOBRE INTERESES
A) Ley nacional 21.392
La ley 21.392 (Boletín Oficial, 26-8-76), contempla la situación emergente de los atrasos en los pagos por parte del Estado y
procura “neutralizar el menoscabo patrimonial que ello puede acarrear al contratista”. El mensaje ministerial explicativo
del proyecto aprobado por el Poder Ejecutivo, concluye: “Ello tiene como fundamento facilitar el manejo financiero del
sector público y, al mismo tiempo, evitar un perjuicio patrimonial a quienes, oportunamente, se vincularon con el Estado
sobre bases y condiciones que luego éste se vio imposibilitado de cumplir”.
Este régimen se aplica “para las deudas cuya fecha de vencimiento del plazo de pago estipulado contractualmente
opera a partir de los quince días de la fecha de publicación de la presente ley (artículo 6 9); debiendo entenderse que se
trata de días hábiles administrativos (ley 19.549).
Su alcance queda precisado, fundamentalmente, en los artículos

transcriptos:
“Art. 19. Establécese un régimen de actualización de los valores
de las deudas que contraiga el Estado, administración central,
cuentas especiales, organismos descentralizados y empresas del
Estado, cualquiera fuere su naturaleza jurídica, por la ejecución de
contratos de locación de obra material o intelectual, en la forma y
condiciones que se indican en los artículos siguientes.
Las deudas emergentes de certificados incluidos en operaciones
de crédito con cláusulas de actualización de valores se acogerán al
presente régimen. Quedan excluidas las deudas emergentes de
certificados que hayan sido objeto de cualquier tipo de negociación
por parte de los contratistas, para las cuales continuarán rigiendo las
normas pertinentes de la ley número 13.064.
Art. 29. La actualización abarcará el lapso comprendido entre la
fecha de vencimiento del plazo de pago estipulado contractualmente
y la fecha de pago efectivo, siempre que exceda de quince (15) días y
la mora no fuera imputable al contratista.
Art. 39. La actualización se realizará sobre la base de la variación
del índice general de precios mayoristas, elaborado por el Instituto
Nacional de Estadística y Censos, tomando el mes último anterior a
las fechas mencionadas en el artículo 2^.
En el caso de que tales fechas se verifiquen dentro de un mismo
mes, la actualización se realizará sobre la base de la variación del
referido índice correspondiente al último mes anterior respecto del
precedente.
Cuando se disponga del índice mencionado con carácter
definitivo, el cálculo se realizará sobre la base del índice provisorio
que se halla vigente, el que se tendrá por definitivo y no dará lugar a
reajustes posteriores”.
Esta ley soluciona el mantenimiento de la ecuación financiera del
contrato hasta el momento de la efectiva percepción del precio por el
contratista. No implica trato diferencial para este sector de acreedores del
Estado, pues además de que por ley 21.391 se dispuso análoga medida de
actualización de precios pactados en contrataciones de servicios y
suministros, la jurisprudencia actual de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación ha señalado que el reajuste del crédito “no hace a la deuda más
onerosa que en su origen, sólo mantiene el valor económico real de la
ACTUALIZACION DE DEUDAS DEL ESTADO 271
moneda frente a su progresivo envilecimiento”. El Alto Tribunal sostiene

la procedencia de tales reajustes fundado en el principio de igualdad ante
la ley, atento que el particular no ha podido paliar los efectos del envi -
lecimiento del signo monetario, con lo que “no se modifica la obligación,
sino que se determina el «quantum» en que ella se traduce cuando ha
variado el valor de la moneda”, concluyendo que “el desmedro financiero
que para el deudor moroso pudiere derivar de aquel reajuste no reviste
entidad que permita entender configurada lesión esencial a su derecho de
propiedad y sólo le priva de un beneficio producto de su
incumplimiento”. (Doctrina de los casos: “Marenco, Oscar A. c/Gobierno
Nacional. Ministerio de Bienestar Social”, E. D. T9 67, pág. 438; Camus
Vda. de Marino A. c/Pcrkins
S. A., 21-5-76, en Rcv. Trabajo y Seguridad Social N? 8, pág. 506 y
“Valdez, José R. c/Gobierno Nacional s/reincorporación”, C.S.N., 23-9-
76).
Con ello queda expresada la coincidencia de la política legislativa
con la jurisprudencia que ha reconocido el reajuste monetario, superando
la distinción entre deudas de dinero y de valor con invocación del derecho
constitucional 20'1,, supliendo incluso por vía preto- riana la ausencia del
texto legal expreso (caso Valdez).
La ley 21.392 también modifica el texto del primer párrafa del
artículo 48 de la ley 13.064, el que queda redactado en la siguiente forma:
“Si los pagos al contratista se retardasen de la fecha en que, según
contrato, deban hacerse, éste tendrá derecho a reclamar intereses a la tasa
fijada por el Banco de la Nación Argentina, para los descuentos sobre
certificados de obra”.
Como habíamos señalado anteriormente (capítulo IX, letra E), el
retardo se fijaba en 30 días a partir de la fecha en que, según el contrato
debía efectivizarse el pago y por otra parte se ha suprimido el
“únicamente” cuestionado por la doctrina.
264’ Desde esta perspectiva, véase Bidart Campos, Germán J. La inde- xación de las
(leudas dineradas como principio constitucional. ED, 72-697 y sigts.
Los saldos actualizados de las deudas gozarán de un interés de
hasta cinco por ciento anual vencido” (artículo 4*?), no siendo de
aplicación el regimen del artículo 48, ley 13.064 reformado; es decir, se
interpreta que las deudas comprendidas en este régimen se indexan y
además devengan un interés de no menos del 5 % anual.
En cuanto al régimen del artículo 4S de la Ley de Obras Públicas, es

de aplicación en primer término para las deudas ante riores a las
comprendidas en la ley 21.392 y para la eventualidad de que el índice de
actualización y los intereses del artículo 4*? no superen el fijado por el
Banco oficial para los descuentos sobre certificados de obra. Estimamos
que esta reforma abre otra perspectiva que analizaremos al considerar las
causas de rescisión (capítulo XV).
B) Pagos diferidos reajustables; Ley 8.627 de Buenos Aires.
Sin perjuicio de que es previsible la incorporación del régimen de la

ley 21.392 en el ordenamiento jurídico de las provincias y municipalidades
(artículo 10), Buenos Aires ha procurado una solución análoga para una
situación particular, como solución a una coyuntura financiera y para una
obra de significativa importancia en el desarrollo de su ‘Polo Sur’ (Dique y
Acueducto desde Paso de las Piedras hasta la ciudad de Bahía Blanca), al
autorizar un régimen de pagos diferidos, de excepción a la ley 6.021,
invocando que con este sistema de pagos el contratista tendrá “una
adecuada compensación mediante reajuste indiciado de las deudas documentadas ,
con lo que se advierte la previsión de un correctivo para el
restablecimiento pleno de la ecuación financiera del contrato, afectada por
el deterioro del valor de la moneda (ley 8.627, Boletín Oficial, 30-S-76).
C) El reajuste de las deudas por obras públicas, en la jurisprudencia

nacional y de Buenos Aires.
1. La realidad inocultable, como lo ha sostenido Kotroba 205 al 265
Kotroba, Jorge A., Indexación. El reconocimiento de la depreciación

reflexionar sobre la verdadera naturaleza del fenómeno, es la depreciación

de la moneda, postulando dos soluciones que estima auténticas”: “1) la
contratación en moneda estable, y 2) la indexación a la época de los pagos.
Ambas tienen una filosofía común: el reconocimiento de la existencia de la
depreciación monetaria como tal .
En reiterados fallos la CS se ha expedido sobre la procedencia de
admitir la depreciación monetaria cuando se reclama el pago de sumas de
dinero a un deudor moroso, con fundamento en la necesidad de mantener
incólume el derecho de propiedad que consagra el artículo 17 de la
Constitución nacional (entre otros, 295:932 y 973), fijando la doctrina que
“La actualización no hace a la deuda más onerosa que en su origen, sólo
mantiene el valor económico real frente al paulatino envilecimiento de la
moneda; no existe modificación de la obligación, sino determinación del
quantum en que ella se traduce cuando ha existido variación en el valor de
la moneda” (294:434).
1.1. Cassagne, al anotar el fallo en “Sade, S.A. c. Ferrocarriles
Argentinos” (16-10-78), sintetiza su línea jurisprudencial en dos con-
clusiones: a) la actualización de las deudas dinerarias del Estado es
procedente en caso de mora, aun en los contratos de obra publica
celebrados antes de la reforma introducida al art. 48 por la ley 21.392; b) el
criterio de actualización de las deudas prescripto en la ley 21.392 resulta
aplicable tanto para el período anterior a su entrada en vigencia como
para el lapso posterior” 2<Mi.
1.2. En sentencia del 29 de agosto de 1977, la Cámara del fuero,
sobre la base de que “la actualización procede a partir de la constitución
en mora del deudor, o sea, en este caso, desde la notificación de la
demanda”, prescindió de la ley 21.392 tanto en lo que se refiere al límite que
fija para el arranque del cómputo de la des- valorización, como para el
que fija el interés aplicable a los saldos actualizados”, con sustento
igualmente en la doctrina del fallo de la CS “in re” “De Martín" (28-12-76)
en el que se estableció: “Que 235 236 no es admisible exigir indiscriminadamente
el requisito de sentencia firme anterior a la nueva ley para tener un derecho como
irrevocablemente adquirido bajo la vigencia de la ley anterior. No tratándose de
algunos casos de sentencias constitutivas de derechos, las sentencias
declaran la existencia de un derecho anterior a ella y condenan,
235monetaria en los contratos administrativos, en Rev. Arg. de Der. adm., n? 11, 1976, págs. 80
y sigts.
236Cassagne, Juan Carlos, Actualización de las deudas del Estado en caso de mora en el
pano de los certificados de obra publica. ED., 18-12-78.
precisamente, porque ese derecho estaba adquirido por la parte vencedora

en juicio’-87.
1.3. Siempre en torno del cumplimiento impuntual del pago del
crédito del contratista de obras públicas, otro fallo de la misma Cámara
(voto del Dr. Ideler S. Tonelli), resuelve la cuestión en estos términos:
“...Quiere decir, entonces, que a partir de la fecha en que cada certificado
de mayores costos debió ser pagado de conformidad con las cláusulas
c o n t r a c t u a l e s y elaborados de conformidad con los precios vigentes a
la fecha de ejecución de los trabajos, se rejustará su valor mediante la
aplicación del índice que registra las variaciones de precios mayoristas
elaborado por el I.N. D.E.C., hasta la fecha en que fueron cobrados por la
contratista bajo reserva, con deducción de la suma efectivamente cobrada.
El importe resultante se reajustará mediante la aplicación del mismo
índice, desde la fecha en que se cobraron los certificados hasta el efectivo
pago de la condena, debiendo considerarse que se da cabal cumplimiento
a lo dispuesto si el pago se efectúa dentro del mes siguiente al que
corresponda el último índice aplicado. A todos los importes se les aplicará
un interés del 5 % anual computados del mismo modo que el reajuste por
depreciación monetaria... El crédito que se le reconoce a la actora no
resulta alcanzado por las disposiciones de la ley 21.392. Esta ley
contempla las situaciones en las que se registra un atraso en el pago de las
obligaciones generadas durante la ejecución de un contrato que, a partir
de la vigencia de esa ley, aparece modificado por ella, toda vez que las
cláusulas contractuales originarias —integradas, entre otras disposiciones,
por la ley 13.064 y las referidas a mayores costos— dan a la cuestión
planteada una solución distinta a la que establece dicha ley’’ 288. 237 238 239
1.4. En “S.A.D.E. SACCIFIM c/Dirección Nacional de Vialidad
s/cobro de pesos”, con el voto del Dr. Alberto E. Azcona la Cámara
resolvió este caso cuyo antecedente era un fallo del Tribunal Arbitral, ley
12.910 (los límites de cuya competencia fueron referidos en el Cap. X,
parág. B, 2.1.6 y 2.1.7) disponiendo la emisión de una certificación de
mayores costos conforme con el sistema de liquidación sostenido por la
empresa recurrente, que llevó sus agravios a la Justicia en procura de la
repotenciación del crédito e intereses, fobre la procedencia del reajuste por
dcsvalorizacion monetaria e intereses y la fecha desde la cual debe
237Cap. Fed. Apel. Cont. Adm. (sala 1)“ SADE SACCIFI y M. c/Em- presa del
Estado Agua y Energía Eléctrica, s/cobro de pesos”, S-1396.
238Cap. Fed. Apel. Cont. Adm. (sala 2) “DELTA S.R.L. y otra c/ Di
239rección Nacional de Vialidad c/revocación de resolución”, 22-11-79.
ACTUALIZACIÓN DE DEUDAS DEL ESTADO 275
practicarse el citado reajuste, se expidió la Cámara. Por las cuestiones

tratadas, fundamentos y precedentes invocados, transcribimos este fallo
“in extenso”:
“3. En tales condiciones, parece por demás evidente que el Sr. Juez
“a quo” no dejó de tener en cuenta los antecedentes de la cuestión, al
sostener que habiendo tenido origen el crédito de la contratista en lo
convenido contractualmente por las partes y siendo la demora en pagarlo,
imputable a Vialidad Nacional, —la actora se vio forzada a reclamar
administrativmente su pago—, correspondía compensar tal demora no
imputable a la contratista mediante el debido reajuste por desvalorización
monetaria. Consideró ademas que no obsta .a ese reajuste el dictado de la
ley 21.392, puesto que esa actualización corresponde también para
períodos anteriores a los previstos en dicho texto legal, que vino
precisamente a compensar los efectos del proceso inflacionario —
notablemente acentuado desde 1975— de acuerdo con principios de orden
constitucional.
Lo cierto es que en el caso no existe —ni lo invoca la demandada—
demora imputable a la contratista en la determinación de los mayores
costos, que en definitiva debieron sujetarse al criterio sustentado por esta
última, según la decisión del Tribunal Arbitral de la ley 12.910, que
desestimó el sistema pretendido por la comitente, distinto del previsto en
el régimen contractual específico para la liquidación de mayores costos.
Ese origen contractual no empece la corrección de los valores monetarios
deteriorados por el atraso en los pagos no imputable al contratista, puesto
que el mecanismo de los “mayores costos” autorizado por las leyes 12.910
y 15.285 tiende a preservar la intangibilidad de la ecuación económico-
financiera del contrato y a "congelar” el beneficio del contratista.
Por otra parte, como ha tenido ocasión de precisarlo esta sala en el
caso Bava Scery y Lijtmaer S.A.’ (fallo del 8 de marzo de 1977, rev. “El
Derecho” del 6-6-77, pág. 1), el aumento del monto nominal de la deuda
no la hace más onerosa en su origen, ya que sólo mantiene el valor
económico real frente al paulatino envilecimiento de la moneda”, y si la
demandada hubiera cumplido debidamente sus obligaciones, no se habría
visto compelida al pago de la revalorización monetaria (Corte Suprema de
Justicia de la Nación, in re “Camusso de Marino, Amalia”, fallo del 21 de
mayo de 1976).
La naturaleza dinerada que la demandada atribuye a las deudas en
cuestión, no autoriza, por acatamiento en el caso a la indicada
jurisprudencia del Alto Tribunal, a mantener diferencias basadas en dicha

circunstancia, toda vez que ha de estarse a la igualdad estricta de las
prestaciones recíprocas conforme a las circunstancias del caso, no siendo
el dinero un fin y un valor en sí mismo (Corte Suprema, “Valdéz, José” y
“Vicytcs de Fernández, Juana (suc.)“, fallos del 23 de setiembre de 1976).
En el mismo sentido se ha pronunciado esta sala in re “Siur Empresa
Constructora S.A.C.I.F.I. (Fallo del 24 de mayo de 1978), y precedente allí
citados.
En razón de que la procedencia del reajuste por desvalorización
monetaria no se funda en la existencia de culpa de la comitente, sino en la
demora no imputable a la contratista, carecen de relevancia para la
solución del caso, los agravios de la demandada tendientes a demostrar
que en su apartamiento del sistema contractual de fijación de las
variaciones de costos, no implicó que el criterio por ella seguido—y en
definitiva rechazado por el Tribunal Arbitral— fuera inconsulto o
arbitrario. Igual irrelevancia cabe atribuirle a su invocado propósito de
favorecer con aquel criterio los intereses de los contratistas y a pedido de
ellos mismos, máxime cuando no consta que mediara pedido alguno del
contratista en el caso que se discute y por lo demás toda la oposición de la
actora al sistema que intentara aplicarle Vialidad Nacional —motivo de
este juicio— se basa precisamente en la lesión que se causaría a sus
intereses mediante ese cambio del sistema contractual.
En cuanto al agravio de la demandada referido al no reconocí-
miento por el juzgador de la circunstancia especial de que la demora

en pagar la suma $ 1.276.953 se debió al planteamiento efectuado ante el
Tribunal Arbitral, como así también a la imposibilidad de abonarla por
involucrar intereses y actualización monetaria, con las dificultades lógicas
del régimen contable-administrativo a que se hallan sometidos los entes
estatales, cabe señalar que esas cuestiones son ajenas a la relación con el
contratista que aquí se discute y que el curso de la desvalorización
monetaria durante el lapso que demandare el cumplimiento de esos
contralores internos de la Administración, no podría hacerse recaer sobre
quien tuvo a su cargo la eje cución de los trabajos, alterándose de esa
manera el equilibrio económico-financiero del contrato de obra.
“4. Con motivo del fallo de la Corte Suprema del 19 de setiembre de
1978 in re “SADE S.A. c/Agua y Energía s/cobro de pesos”, la actora
plantea la inconstitucionalidad de la ley 21.392, en cuanto pueda
interpretarse que dicha norma limita el derecho de los contratistas de obra
pública a percibir la depreciación monetaria sobre las sumas que les
adeude el Estado Nacional con anterioridad a los 15 días posteriores a la
publicación de dicha ley. Se funda para ello en que tal interpretación sería
violatoria de las garantías constitucionales de propiedad e igualdad.
Por su parte, la demandada, como antes se dijera, desestimó al
contestar la demanda, la aplicación de la ley 21.392 al supuesto de autos,
por tratarse de una situación anterior a su vigencia.
Para decidir en este aspecto cabe resaltar que la situación planteada
en estos autos no se encuentra expresamente prevista en la ley 21.392, en
cuanto dicha ley “contempla específicamente el supuesto de deudas
existentes al momento de su sanción, estableciendo que la actualización
operaría respecto de ellas a partir de los quince días de su publicación (cfr.
arts. 2, 4, 6 y 7, ley 21.392), lo que implica haber excluido el reajuste para
períodos anteriores a aquel momento” (Corte Suprema de Justicia de la
Nación, fallo del 19-9-78 in re: “SADE S.A.C.C.I.F.I. y M.”). De los
términos en que se encuentran redactados los arts. 2, 4, 6 y 7 de dicha ley,
no parece que sus previsiones comprendan aquellos supuestos —como el de autos
— en que la deuda proviene del sistema legal sobre variaciones de costos, que
tiende a restablecer el equilibrio del contrato, afectado por va- naciones no
imputables al contratista, cuyo monto recién se “cristalizara” con motivo de la
fijación de los mayores costos, convirtiéndose en deuda de dinero” (cfr. fallos de
esta sala del 24-5-78 en el caso 'Siur’ y del 23-12-74 en “Ingenar S.A.’‘). Así
se desprende, también, de la nota del Poder Ejecutivo que acompañara el
proyecto de la ley 21.392, en cuanto adscribe los alcances de esa ley, al
propósito de “facilitar el manejo financiero del sector público y, al mismo
tiempo, evitar un perjuicio patrimonial a quienes, oportunamente, se
vincularon con el Estado sobre bases y condiciones que luego éste so vio
imposibilitado de cumplir”. Es decir, que ese régimen contempla ‘3a
situación emergente de los atrasos en los pagos por parte del Estado,
originados en las dificultades financieras derivadas del desequilibrio
alcanzado por las finanzas públicas...” mas no resulta aplicable para
limitar el derecho a una justa compensación del desequilibrio económico-
financiero de los contratos de obra, ocasionado por las variaciones de
costos, cuya corrección sería ilusoria si no se actualizaran los valores que
en definitiva se determinen durante el tiempo que demande —sin culpa
del contratista— la fijación de las respectivas variaciones de costos.
En consecuencia, por aplicación de los principios ya señalados en el
precedente considerando 3° de este voto y en armonía con las soluciones
que consagra la ley 21.392, corresponde confirmar en este aspecto la
decisión del Señor Juez de Primera Instancia.
“5. En lo referente al punto b) de las cuestiones planteadas ante esta
Cámara, es la actora quien se agravia en cuanto a la fecha de iniciación del
cómputo de la depreciación monetaria, sosteniendo que en lugar de
atenderse a la fecha del reclamo administrativo formulado el 12-3-76, debe
referirse la mora al 30-10-75, sobre la base de que el 30-8-75 —último día
del cuatrimestre en que se realizaron los trabajos respectivos— debió
emitirse el certificado n? 2 C.O., siendo de 60 días el plazo contractual de
pago, según lo dispuesto en el Pliego de Condiciones.
Sobre este punto consideró el Sr. Juez “a quo”, en la sentencia
recurrida, que la impugnación planteada administrativamente por la
actora el 12-3-76 importó “un contundente requerimiento de pago de
mayores costos, por lo que cabe atribuir a esa presentación los efectos de
la mora”.
La contestación de agravios de la demandada, que en realidad se
dirige a cuestionar la procedencia del reajuste por desvalorización
monetaria cuando no media culpa de la comitente —aspecto ya tratado en
los precedentes considerandos de este voto— no aporta elementos de
juicio que vengan a sustentar la decisión del Sr. Juez “a quo” en lo
referente al momento desde el cual debe computarse el mencionado
reajuste.
Admitido que en el caso procede el reajuste por desvalorización
monetaria y de acuerdo con la naturaleza de la deuda en cuestión, que se
origina en el propósito legal de mantener el equilibrio económico
financiero del contrato, 110 procede subordinar el curso del mencionado reajuste
a la fecha del reclamo administrativo, sino que esa corrección de los valores debe
practicarse a partir del momento en que debió emitirse el certificado de mayores
costos, trámite en el sub lite demorado sin culpa de la accionante, es decir a
partir del 30-10-75 tal como esta lo reclamara en su escrito de iniciación de
este juicio y lo ratificara en su expresión de agravios” 20S’.
1.5. Refirmando esta jurisprudencia un nuevo fallo de la Cámara en
un reclamo vinculado a un suministro para una obra publica, señaló:
“Que por otra parte, la circunstancia de tiempo en que fueron hechos
los pagos hace procedente el reajuste numerario que el “a quo ’ ordenó.
Ello, porque si bien las previsiones de la ley 21.392 son aplicables a las
deudas cuyo vencimiento se produjo a partir del 10 de setiembre de 1976
(art. 6°), rigiendo desde esa fecha para las existentes con anterioridad
(artículo 7?), el reajuste numerario a fin de compensar los efectos de la inflación
ha reconocido fundamento directamente constitucional, por lo que es adecuado
interpretar que procede no sólo a partir de la fecha expresada —es decir,
la que fija el citado art. 7*?—, sino desde que se operó la mora. Así lo
consideró esta Cámara —Sala en lo civil y comercial n? 1—, en fallo del 16
de octubre de 1978 in re: “Sade S.A. c/Fcrrocarriles Argentinos” en una
interpretación integrativa del texto de la ley citada, a fin de alcanzar el
período anterior a su vigencia, en forma que 240 condice con la salvedad
hecha por la Corte Suprema al resolver el caso “Sade S.A. c/Agua y
Energía Eléctrica” (19 de setiembre de 1978).
Que dentro de esa interpretación resulta adecuado, análogamente a
lo que consideró también esta Cámara en el ya citado precedente, aplicar el
procedimiento que prevé la ley 21.392 a fin de actualizar las sumas debidas que se
cancelaron con mora, ya sea tanto para el período anterior como para el posterior
a la entrada en vigencia de aquélla, pues si bien en función de la raíz constitu-
cional que el reajuste numerario reconoce, se impone, a falta de ley
expresa, actualizar el crédito sobre la base de criterios económicas
objetivos de ponderación de la realidad cuando existe un régimen legal
específico —pese a que su vigencia haya sido posterior— no se justifica
aplicar pautas distintas para la actualización del mismo crédito” 241.
2. La SCBA, coincidente con su firme jurisprudencia sobre la
procedencia de la actualización de valores por depreciación monetaria,
240Cap. Fed. Apel. Cont. Adm. (sala 1) “SADE SACCIFIM c/Direc- ción Nacional
de Vialidad s./cobro de pesos”, 28-12-79.
241Cap. Fed. Cont. Adm. (sala 3) “EQUIPOS ISOTO S.R.L. c/Co- misión Nacional
de Energía Atómica s./obra pública”. Causa 299/80.
aplica su doctrina a los créditos provenientes de las obras públicas basada

en el principio de intangibilidad de la remuneración del contratista, que se
afecta por los pagos fuera de los plazos legales, reglamentarios o
contractuales, sin que el curso de intereses sea suficiente para restablecer
la ecuación financiera.
Será demostrativo de esa orientación la cita de algunos de sus fallos
que, sobre la base del principio general aplicado en la materia, fijan
precisiones sobre el fundamento y alcance de la actualización.
2.1. “Debe reconocerse la legitimidad del pedido de reajuste por
desvalorización monetaria del crédito por mayores costos en la obra pública,
máxime cuando la parte reclamante no ha demorado la gestión tendiente
a hacerlo efectivo”. Considera que la técnica de liquidación de mayores
costos teniendo en cuenta los precios vigentes en el período en que fueron
realizados los trabajos es la que más se adecúa al mantenimiento del
equilibrio económico del contrato y que “La incidencia de la desvalorización
monetaria de un crédito
ACTUALIZACIÓN' DE DEUDAS DEL ESTADO 281
por mayores costos en una obra pública debe ser estimada a partir del
momento de la iniciación de las gestiones tendientes a hacerlo efectivo y hasta la
fecha de notificación de la sentencia, teniendo en cuenta las circunstancias
de la causa y elementos de juicio que la misma ofrezca, aplicando un
porcentaje de actualización sobre los promedios de cuatro índices
elaborados por el INDEC, a saber: precios al consumidor; al por menor no
agropecuarios; al por mayor nivel general y costo de la construcción. Se
adiciona el interés del 8% anual y desde la notificación de la sentencia y
hasta el efectivo pago, el que rige en el Banco de la Provincia de Buenos
Aires para operaciones de descuento242.
2.2. No obsta al reclamo la circunstancia de que los certificados
pagados hayan sido provisorios y que de acuerdo con el criterio de que sus
importes deben deducirse de la liquidación definitiva 243, pues la norma
reglamentaria (Decreto 5488/59, artículo 57, Ap. 6) admite tal reajuste de
la liquidación trimestral correspondiente, pero no comprende en dicho
balance reajustes del tipo de que se trata; es decir, su repotenciación por
pago fuera del plazo legal o estipulado. Falta la norma legal que autorice a la
Administración pública a efectuar el reconocimiento, señalando las pautas al
efecto.
2.3. “El efecto cancelatorio del pago requiere que éste haya
consistido en el cumplimiento exacto o serio de la obligación, con sujeción a
todo lo que en orden a su forma y sustancia disponen las leyes vigentes en
la oportunidad del acto” 244.
El criterio se extiende a los intereses: “El crédito adeudado por la
Administración en concepto de intereses monitorios por retrasos en el pago
de certificados de mayores costos debe ser reajustado en atención a la
desvalorización monetaria aplicando a tal fin dos de los índices emanados
del INDEC, los de precios al consumidor, y de costos de la construcción
en la Capital Federal, debiendo correr el incremento desde que se pagaron
los certificados hallándose la
242SCBA. Causa B. 47.500 “Robustelli”, DJJ 30-5-79.

243SCBA. B. 47.682 “Construcciones Viales y Civiles SAJFIA”, 8-4-80,
244SCBA. B. 47.987 “Paico SACIFI”, 23-7-80.
282 EX PAGO DEL PRECIO DE LA OBRA
Administración ya en mora (Art. 45, ley 6021), hasta el efectivo pago” 27'4.
2.4. Desvalorización monetaria e intereses, únicamente: “En
materia de mora en el pago de certificados de variaciones de costos, no
cabe añadir a los intereses previstos por la ley y al reajuste por desvalorización
monetaria, el resarcimiento de otros daños y perjuicios” 27°, como pueden ser
los costos financieros de la mora 27fl.
2.5. ¿Es necesario formalizar reserva? La SCBA ha sentenciado que:
“La reserva formulada al tiempo de cobrar, priva al pago de uno de los
requisitos establecidos por la jurisprudencia para atribuirle efecto
cancelatorio; que haya sido consentido por el acreedor ’245 246 247 248.
Los recibos con texto normalizados, con los que habitualmente se
efectúan los pagos por la Tesorería General de la Provincia de Buenos
Aires, con implícita referencia a la aceptación del pago, señalan que “no
alcanza a los derechos que correspondan por la mora en fecha de emisión
de los certificados”. En todo este ámbito la Justicia actúa con sustento en
las normas del código civil, como derecho común, y la doctrina
jusprivatista; supletoriedad autorizada por el artículo 159 de la
Constitución 249.
Considero que el acreedor debe exteriorizar en forma concreta que el
recibo no importa consentir el pago con efectos liberatorios para el
deudor. La fórmula puede limitarse a dejar “reserva de sus derechos por
la mora en el pago”, en el mismo recibo o por acta notarial que acredite
esa manifestación al agente pagador, al tiempo de recibir el cheque.
245SCBA. B. 47.452 “Fiorito Unos, y Bianchi S. A.”, 16-10-79.

246SCBA. B. 47.373 “Edilco S. A.”, 23-10-79.
247SCBA. B. 47.511 “Kovial SAICFI y A”, DJJ 17-2-81.
248SCBA. B. 47.987 “Paico SACiFI”, 23-7-80.
249SCBA. Causa citada en nota anterior. Art. 159 Constitución de
Buenos Aires: "Las sentencias que pronuncien los jueces y tribunales letrados en lo civil
y comercial, criminal y correccional, serán fundadas en el texto expreso de la ley; y a
falta de éste, en los principios jurídicos de la legislación vigente en materia respectiva, y
en defecto de éstos, en los principios generales del derecho, teniendo en consideración
las circunstancias del caso”.
Ello, poique como dice Trigo Represas 250 “El recibo es una
constancia escrita emanada del acreedor, sea en instrumento privado o
público, de haber recibido el pago de la misma obligación que le era
debida” y que “Desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, existe en
general consenso en el sentido de que el recibo es un reconocimiento o
confesión, acto unilateral del acreedor, de haber recibido el pago, con el
cual se admiten los efectos propios de este hecho: la extinción de la
obligación satisfecha”.
250 CAZEACX, Pedro N., TRIGO REPRESAS, Félix A., Derecho de las obligaciones. T. II,
Yol. 2. Editora Piálense. La Plata, 1972. pág. 142.
MULTAS Y SUSTITUCION DEL CONTRATISTA
§ 20. Sanciones para la ejecución del contrato: A) Concepto

general. B) Pecuniarias. C) Ejecución directa. D)
Recursos administrativos y ejecutoriedad de las
multas. E) Fallo de la Suprema Corte de Buenos
Aires sobre exoneración de multa.
$ 20 — SANCIONES PARA LA EJECUCION DEL CONTRATO
A) Concepto general.
Las demoras injustificadas en la iniciación, ejecución y terminación

de los trabajos; en el cumplimiento de las órdenes de servicio dadas en
los límites del contrato y el retiro del equipo de obra sin autorización,
constituyen comportamientos del contratista que dan lugar a la
aplicación de multas o sanciones.
Se ha distinguido por la SCBA dos tipos de potestades sanciona-
torias susceptibles de ser ejercidas por la autoridad administrativa
respecto de su contratista: la contractual y la disciplinaria. La primera se
manifiesta mediante la aplicación de sanciones pecuniarias, coercitivas o
rescisorias, tendientes a tutelar el interés público afectado por el
incumplimiento del contrato y la disciplina va más allá de esa relación
contractual y afecta otros derechos del contratista, como lo es su
inscripción en el Registro, incidiendo en la posi-
bilidad genérica de que el interesado entre en nuevas relaciones
contractuales con el Estado251 252 253.
Las especies de sanciones que doctrinaria y normativamente se
consideran son: las pecuniarias (convenidas, como la cláusula penal o
tasadas, como las multas); las medidas coercitivas provisionales (sustitución
provisional del contratista en la ejecución) y las medidas represivas
definitivas (caducidad, revocación, rescisión unilateral), que trataremos en
los próximos capítulos. Las que aquí tratamos tienden,
fundamentalmente, a obtener la ejecución del contrato.
B) Pecuniarias.
1. La cláusula penal es en esencia una indemnización convencional

sobre daños y perjuicios que cause el incumplimiento contractual 266. Un
doble orden de razones determinan en nuestro concepto su virtual
desplazamiento del contrato de obra pública, especialmente para el que es
resultado de una licitación pública, en cuyo caso el contratista se ha
limitado a una oferta incondicionada y a la adhesión a un pliego y,
además, porque la autoridad administrativa no actúa de legibus solutus,
sino que está necesitada de autorización legal para pactar cláusulas de
este tipo.
Por su función resarcitoria, sobre la base de una expresión numérica
287
no se justificaría más que para la frustración definitiva del contrato.
251SCBA. Causa B. 48.029 “Haile Hnos. S.C.C.” DJJ, 15-8-80.

252Una consideración "in extenso” del tema, en Cazeaux, Pedro N. — Trigo
Represas, Félix A. Derecho de las obligaciones, ob. cit., T. I, p. 265 y siguientes.
253Cuya actualización en función de la realidad económica se ha reconocido por la
CSN: “El reajuste del valor de la cláusula penal no importa, pues, aumentar la
indemnización pactada en relación a las circunstancias contractuales que las partes
tuvieron en cuenta para fijar su monto al tiempo de surgir la relación jurídica, sino, por
el contrario, implica mantener los valores que en su momento fue intención real de las
partes convenir, por sobre una expresión numérica que ha perdido su originaria medida
representativa” (Doc. de Fallos: 295:972 y, entre otros, el de fecha 17-4-79, in re “Opezzo,
Carlos c./Municipalidad de Santa Rosa y/o Gobierno de la Provincia de La Pampa
s./ordinario”).
MULTAS 287
2. Las multas constituyen las penalidades que por demoras o

incumplimientos, aplica la Administración con sustento en las normas
legales, reglamentarias o cláusulas contractuales. La autotutela san-
cionatoria administrativa debe ejercerse dentro del marco del principio de
legalidad y razonabilidad, que impone la necesaria definición del hecho o
comportamiento y las correlativas sanciones, de modo que el arbitrio
administrativo esté limitado a la comprobación del hecho y aplicación de
la sanción prevista. Como generalmente se trata de demoras en los plazos,
el simple vencimiento de los mismos sin que la prestación del contratista
esté realizada, implica ipso jure la calificación de incumplimiento; sin
perjuicio de que el trámite de audiencia del interesado —principio general
del Derecho de inexcusable observancia en el procedimiento
administrativo— le permita a éste aportar prueba en contrario.
3. En los casos de demoras injustificadas, las “C. G.” del Decreto
nacional 5428/72, establece la siguiente fórmula para determinar las
multas:
M = 0,10, C/P; en donde:
M = multa a aplicar por cada día hábil administrativo de demora;
C =r Monto del contrato;
P = Plazo original del contrato, expresado en días hábiles
administrativos.
Además, estas multas tienen como límite máximo el 10% de la
contratación, luego de lo cual la Administración puede optar por la
rescisión del contrato por culpa del contratista o por su continuación sin
aplicación de nuevas penalidades en virtud de mayor demora, sin liberar
al contratista de su responsabilidad por los daños y perjuicios emergentes
de la demora en el lapso sin multa.
4. En el texto legal provincial se establece que la aplicación de las
multas será dispuesta por la Repartición y que cuando alcance el 15% del
monto del contrato, la Administración podrá rescindirlo por culpa del
contratista.
La reglamentación (art. 57, numeral 4) determina que: “Los pliegos
establecerán las multas en porcentajes del monto del contrato. Dicho
monto será actualizado a la fecha en que se produzca el hecho punible. La
actualización se calculará aplicando al monto del contrato, el resultado de
dividir la suma de todos los certificados de variaciones de precios y de
288 SANCIONES EJECUCIÓN CONTRATO
obra emitidos hasta la fecha del hecho punible, por el monto de estos
últimos”.
Para evitar las sanciones por demoras en la ejecución de los trabajos
debe acreditarse la existencia de causas justificadas eximentes de
responsabilidad, denunciándolas dentro del plazo de 15 días de
producidas, acompañando la correspondiente prueba de su existencia
cuando correspondiere. Previo informe de la inspección de la obra sobre
la incidencia en la marcha de los trabajos y confiriéndose vista del mismo
al contratista para que lo conteste o manifieste lo que considere
procedente, la Repartición sustanciará el procedimiento para resolver la
presentación.
Finalmente, dentro de los 10 días de vencido el plazo contractual el
contratista podrá solicitar su ampliación, que deberá informar y resolver
la Repartición dentro de los 15 días.
En las Especificaciones Legales Particulares que integran los pliegos
de bases y condiciones se regla sobre multas previendo:
a) Incumplimiento de las órdenes de servicio: se aplicarán al

contratista multas del medio (0,5) por diez mil del monto del
contrato por cada día de demora en el cumplimiento de las
órdenes de servicio expedidas por la Inspección.
b) Suspensión de los trabajos: en caso de suspender los trabajos por
sí, parcial o totalmente, sin causas justificadas, el contratista será
penado con una multa de medio (0,5) por diez mil del monto del
contrato por cada día de suspensión.
5. Por orden de servicio (ver § 13, G) puede, incluso, intimarse el
cumplimiento de la necesaria presencia del representante técnico de la
empresa en obra, o requerir su reemplazo por causas fundadas y graves,
en relación con su intervención en la marcha de los trabajos. La
inobservancia se sancionará como se indica, sin perjuicio de que podría
originar una medida represiva (artículo 50, inciso a), Ley 13.064; artículo
60, inciso a), Ley 6021).
C) Ejecución directa.
En cuanto a las medidas provisionales de ejecución directas en obras

públicas, Jéze las explica en estos términos: “La Administración dirige la
obra pública impartiendo órdenes sucesivas al empresario. Este último
EJECUCION DIRECTA 289
prácticamente carece de iniciativa. Se halla bajo la dirección, y no bajo la

vigilancia, de la Administración. Tiene el deber estricto do ajustarse a las
órdenes de servicio que recibe de los ingenieros de la Administración.
Incurre en falta si se niega a conformarse a las órdenes de servicio. Esta
falta es suficiente para motivar la ejecución directa” 208.
Estimamos que este supuesto de sustitución provisional del con-
tratista podría darse en relación con trabajos demorados o inconclusos,
que afecten la vía pública o la seguridad peatonal o que el contratista, sin
dar lugar a una sanción mayor que la ejecución a su costa de los trabajos,
no pudiere realizarlos. Por supuesto que una conducta de este tipo por
parte del contratista está en el límite o incursa en causal de rescisión por
su culpa. Al concretarse la medida de sustitución se hará por acto
motivado, debidamente notificado al contratista, con la medición e
inventario correspondiente. Aunque tiene derecho a emplear los recursos
administrativos contra la medida, el acto que, generalmente estará
precedido de una intimación con plazo, es ejecutorio.
D) Recursos administrativos y ejecutoriedad de las multas.
Contra las decisiones de la autoridad pública que imponga multas, el

contratista tiene derecho a agotar la vía administrativa con 254 el empleo de
los recursos que permiten la impugnación del acto administrativo y el
acceso a la jurisdicción 26n.
La Administración, por su parte, efectiviza las multas descontando
su importe de los certificados, de las retenciones para reparo o afecta la
fianza (artículo 35 “in fine”, Ley 13.064). En análogo sentido, el artículo 37,
ley 6.021, dispone que se descuenten de “los certificados a emitir o en su
defecto de las garantías constituidas”, pero en el caso de que exista
solicitud de prórroga, con informe favorable por parte de la inspección de
la obra, y los depósitos de garantía suplan la posible multa, se suspenderá
el cobro de la misma durante noventa días a contar del vencimiento del
254Jéze, ob. cit., T. VI, pág. 140. — “Mesures coercitives; mise en régie. On sait que,
dans le marche de travaux publies, la sanction coercitive est la mise en régie par laquelle
l’administración se substitue ou substitue un tiers á l’entrepcneur en faut aux frais et
risques de celui-ci. Comme toutes les sanc- tions, la mise en régie est pronuncée, aprés
mise en demeure, par 1 administra- don elle-méme” (Laubadére, Traité cit. —7? ed.— T.
II, n’ 603).
plazo contractual estipulado, más las prórrogas otorgadas, debiéndose

hacer constar en el certificado que media solicitud de prórroga 255.
La potestad sancionatoria no se extingue con el vencimiento del
plazo contractual. La SCBA ha dejado establecido que: “De la omi-
2C9 Los recursos administrativos son el presupuesto procesal; es decir, el

agotamiento de la vía administrativa dejará expedita la acción judicial en la competencia
contencioso administrativa, conforme con la doctrina de estos fallos;
C. Fed. en pleno Cap. Fed.
“. . .Que, como ya ha tenido oportunidad de expresarlo el tribunal, el verdadero
fundamento de la competencia del fuero especializado en materia contencioso-
administrativa está dado por la norma objetiva, que, de manera preponderante, ha de
utilizarse para dirimir la contienda judicial ventilada. Es decir, se procura que las
cuestiones propias del derecho administrativo sean sustanciadas y resueltas por jueces
especializados en tal disciplina” 4-8-959 “Kudrnac y Cía., SRL.”, J. A. 1959, V-411.
Suprema Corte de Buenos Aires:
“En materia de contratos de obras públicas la competencia contencioso
administrativa es muy amplia y comprensiva de todo lo que es modo de ejecu ción o
consecuencia de los mismos, con el propósito de actuar sobre la responsabilidad
pecuniaria del Estado” (Causa B. 47.364, entre otras).
“Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales
civiles las contiendas surgidas en la ejecución o en el cumplimiento de los contratos
administrativos. Tanto por el objeto, come por tratarse de la Administración, la
competencia debe ser la de los tribunales contenciosoadmi- nistrativos” (Ac. 27.713,
“Cescatti”, 3-VI-80).
255“La multa por retardo o incumplimiento del adjudicatario de la obra pública,

prevista en la licitación y en el contrato, puede acumularse con la pérdida del depósito
de garantía, al igual que la cláusula penal con la indemnización por incumplimiento". C.
N. Fed. Sala Civil y Comeieial, 2-2-67. “Gobierno Nacional c./Metalúrgica y Diques
Flotantes”, La Ley, 126-630; J. A., 967-V-239.
RECURSOS 291
sión en imponer multas al contratista y de la circunstancia que se

continuara con las órdenes de servicio muy vencido el plazo del contrato,
no se puede deducir que las demoras fueron justificadas. La imposición
de multas es del resorte de la Administración y la circunstancia de
proseguir dirigiendo los trabajos es indispensable en procura de llegar a
su terminación o acabar en una rescisión" y también que:
“Del inejercicio por parte de la Comuna de la facultad de imponer
multas que le confiere el artículo 37 de la ley 6021, no puede seguirse que
aquélla haya tolerado la inejecución del contrato, pues ello importaría
acordar al silencio de la Administración una significación mayor que la
que le reconoce la doctrina, en abierta colisión con lo que dispone el
artículo 919 del Código Civil 2,1.
Producida la recepción de la obra 2T2, liquidación definitiva y
restitución de garantías, la obligación contractual de entregar la cosa queda
agotada, por lo que no procedería imponer sanciones al contratista por
hechos advertidos con posterioridad. Las multas que se hubieran omitido
deducir de los certificados o de la garantía o fondo de reparo, en nuestro
concepto quedarían sin causa jurídica para su exigibilidad.
E) Fallo de la Suprema Corte de Buenos Aires.
Exoneración de multa. Facultad del Fiscal de Estado para promover la

acción. 256 257
DOCTRINA:
El Fiscal de Estado puede promover demanda contencioso-administrativa

solicitando la revocación de una resolución administrativa, si en ella se
arbitran medidas susceptibles de afectar el patrimonio del fisco.
256 SCBA: 13. 47.548 “Juan Bautista Galluzo e hijo c./Dirección de Vialidad. DJJ,
17-7-79 y “Redi y Vulejsero c./Municipalidad de La Plata”. DJBA, 87-163,
respectivamente.
257 Diez, M. M., ob. cit., T. III, pág. 101: “Precisamente por esta transferencia de
los riesgos, el contratista queda eximido de la conservación de la obra y liberado de su
responsabilidad contractual”
272.1 El “C.A.C.” francés de 1976 ha innovado sobre el régimen jurídico de la
recepción, abandonando la distinción de recepción provisoria y definitiva, que ha
pasado a ser única, con los efectos de transferir la propiedad y los riesgos e incluso
liberar al contratista de responsabilidad por deficiencias no observadas bajo reserva,
pero aún manteniendo plazos de garantía a título de “obligation de parfait achévement”
(Artículos 41/44).
La imposición o exoneración de multas (aun las de carácter contractual) no es

facultad discrecional del Poder Ejecutivo; surge de disposiciones legales o
reglamentarias.
CAUSA B, 28.743
Fiscal de Estado contra Poder Ejecutivo. Demanda contencioso-
administrativa sobre exoneración de multa a Francisco
Mammarelli.
ACUERDO
En la ciudad de La Plata, a tres de abril de mil novecientos cuarenta

y cinco, reunida la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para
pronunciar sentencia definitiva en la causa B, número 28.743, caratulada:
“Fiscal de Estado contra Poder Ejecutivo. Demanda contencioso-
administrativa sobre exoneración de multa a Francisco Mammarelli”; se
procedió a practicar la insaculación de ley, resultando que en la votación
debía observarse por los señores jueces el orden siguiente: Doctores
Moreno Hueyo, Quijano, Argaña- rás, Maurice Echagüe, Brunet, Fació,
Casas Peralta.
ANTECEDENTES
I. El Fiscal de Estado se presentó a esta Corte el 30 de junio de 1943

(cargo de fojas 4 vuelta), promoviendo demanda contencioso-
administrativa contra el Poder Ejecutivo a fin de que se revocara la
Resolución número 20.885 del 21 de diciembre de 1942, dictada a fojas 14
del Expediente letra M, número 791 de 1942 de Obras
Públicas, que deja sin efecto la multa de pesos 16.750 moneda nacional,
impuesta a Francisco Mammarelli por mora en que incurrió de 335 días en
la recepción provisoria de los trabajos del Pabellón Standard para
tuberculosos de Chivilcoy, impuesta por resolución 12.099 del 3 de agosto
de 1942 a fojas 45 del Expediente letra M, número 586 de 1939, también de
Obras Públicas. Solicita se restablezca, como consecuencia, esta última
resolución citada.
JURISPRUDENCIA 293
Manifiesta que el Poder Ejecutivo concedió al nombrado Mam-

marelli, contratista de las obras del pabellón citado, una prórroga hasta el
5 de julio de 1940 para la terminación y entrega de los trabajos, y que la
entrega provisional no se produjo hasta el 6 de junio de 1941, por lo que,
habiendo transcurrido desde el vencimiento de la prórroga hasta la
recepción provisional 335 días, le aplicó la multa de pesos 16.750 moneda
nacional; que esta sanción fue notificada al Fiscal de Estado y al
contratista, y posteriormente, fue dejada sin efecto por la resolución que
impugna; que esta resolución fue dictada en violación del artículo 5 1? del
C. C. A., pues la autoridad administrativa no puede revocar sus
resoluciones, si hubieren sido notificadas a los particulares interesados,
salvo el caso de error de hecho o cálculo, cosa que no ha ocurrido que,
además, la resolución impugnada viola los artículos 38 y 67 de la ley
número 4538 y 46 de las bases de licitación de las obras que previenen la
multa impuesta por la resolución cuyo restablecimiento se gestiona; que el
motivo invocado por el hoy demandado para dejar sin efecto la multa
carece de significado jurídico, pues al citar un simple motivo de equidad
referente a la situación de los cesionarios del contratista, olvida que en las
cesiones de crédito el cesionario ocupa idéntico lugar que el cedente, sin
ningún derecho, ventaja o prerrogativa sobre aquél (artículos 1469 y 1474
del Código Civil), y que cuando la última cesión tuvo lugar —12 de
septiembre de 1940— había ya vencido la prórroga otorgada al
contratista.
II. Corrido traslado de la demanda, la contestó el señor Asesor de

Gobierno el 13 de junio de 1944 (cargo de fojas 15 v.), solicitando el
rechazo de la acción. 258
en estado de dictar sentencia, la Suprema Corte resolvió plantear y votar
la siguiente
CUESTIÓN
¿Es fundada la demanda?
258Abierto el juicio a prueba, agregada la producida, alegado sobre

su mérito por el actor, se llamó autos y, encontrándose la causa
VOTACIÓN
A la cuestión planteada, el señor Juez Moreno Hueyo dijo:

Inicia el señor Fiscal de Estado esta demanda contencioso-ad-
ministrativa a fin de obtener la revocatoria del decreto dictado por el
Poder Ejecutivo el 21 de diciembre de 1942 y el restablecimiento de otro
anterior, emanado de la misma autoridad, que lleva fecha 3 de agosto de
ese año.
Se trata de dos resoluciones dictadas con motivo de la demora en
que incurriere don Francisco Mammarelli, que tuvo a su cargo la
construcción de las obras del “Pabellón Standard para Tuberculosos de
Chivilcoy”. El plazo de entrega de dichas obras fue prorrogado reiteradas
veces a pedido del contratista, no obstante lo cual, el pabellón no fue
entregado hasta casi un año después del vencimiento de la última
prórroga.
A esa demora se debió el decreto de agosto de 1942, por el que se
imponía a Mammarelli la multa prevista en el artículo 46 del pliego de
bases y condiciones; multa que fue dejada sin efecto por el decreto
impugnado, en atención a la circunstancia de que el contratista culpable
del cumplimiento tardío había cedido sus derechos a un tercero, que
vendría así a perjudicarse por un hecho que no le era imputable.
Sostiene el recurrente que esta última decisión, dictada después de
notificada y consentida la anterior, es violatoria del artículo 5'-‘ del
Código Contencioso-Administrativo que prohíbe al Poder Administrador
revocar por su sola autoridad sus resoluciones firmes.
Agrega que, aunque así no fuera, el decreto de exoneración de
multas sería contrario a lo dispuesto en los artículos 38 y 67 de la
J URISPRUDENCIA 295
Ley número 4538 y 46 del pliego de bases y condiciones que hacen

pasibles de sanciones pecuniarias a los contratistas morosos.
El señor Asesor de Gobierno, que contestó la demanda por el Poder
Ejecutivo, sostuvo la validez del acto discutido, alegando que el artículo
5'-’ del Código Contencioso-Administrativo no ampara los derechos de la
administración, sino los de los administrados y, además, que la facultad
de dejar sin efecto la multa impuesta debía considerarse privativa del
poder que contrató las obras, del mismo modo que lo era la de otorgar las
sucesivas prórrogas solicitadas por el constructor.
El caso que brevemente acabo de exponer es substancialmente
idéntico al resuelto por esta Corte (S. 19?, t. V, p. 196). Se trataba también
allí de un contratista que, habiendo tomado a su cargo la construcción de
una sala de primeros Auxilios en Cnel. Brandsen, había demorado su
entrega más allá de lo autorizado por el contrato y por sus sucesivas
prórrogas, no obstante lo cual y el hecho de encontrarse consentida la
resolución que lo condenaba al pago de la multa correspondiente, el
Poder Ejecutivo había dejado sin efecto esa resolución por motivos
análogos a los que se enuncian en el decreto impugnado. Interpuesta la
demanda por el señor Fiscal de Estado, esta Suprema Corte se pronunció
por su aceptación, declarando que, si bien el primero de los motivos
invocados (irrevocabilidad de los actos administrativos) resultaba en la
especie inadmisible por no tratarse de derechos correspondientes a
particulares, sino a la misma administración y no ser, en consecuencia, de
aplicación el artículo 5° del Código Contencioso-Administrativo, la
procedencia del reclamo era incuestionable en cuanto se fundaba en la
ilegalidad del acto en su fondo, ya que la imposición o exoneración de
multas, aun de las de carácter contractual, no puede considerarse una
facultad discrecional del Poder Ejecutivo, sino que resulta de disposicio-
nes legales o reglamentarias cuya obligatoriedad surge de su propia
naturaleza y a cuyas sanciones no podía escapar el infractor sino en virtud
de causa justificada. Y no cabe, continuaba diciendo la Corte, considerar
causa justificada, el hecho de que el contratista haya cedido sus derechos a
un tercero, porque si algún perjuicio se siguiera para esto de “la
resolución cuyo imperio se reclama, ese perjuicio no obedecería sino a su
propia decisión de haber celebrado un contrato en condiciones
inconvenientes” (voto del doctor Casas Peralta).
En cuanto al derecho del Fiscal de Estado para examinar y, en su
caso, desconocer la validez de los motivos invocados para excusar la
responsabilidad del contratista, su existencia fue también expresamente

reconocida por tratarse, se dijo, de medidas susceptibles de afectar el
patrimonio del fisco, cuya defensa ha sido encomendada a ese
funcionario.
Esa solución, consagrada en fecha reciente y sin una sola disidencia
por el tribunal, la similitud de los casos y el hecho de no haberse aportado
al sub lite otros argumentos que los ya expresados, me eximen de recurrir
por mi parte a nuevas consideraciones para pronunciarme, como lo hago,
por el progreso de la presente demanda y, en consecuencia, por la
revocatoria del decreto impugnado y el restablecimiento del de fecha 3 de
agosto de 1942, en cuanto imponía al contratista Mammarelli la multa
prevista para el caso de mora por el artículo 46 del respectivo pliego de
Así lo voto.
Los señores jueces doctores Quijano, Argañarás, Maurice Echa- güe,
Brunet, Fació y Casas Peralta, votaron la cuestión planteada por la
afirmativa, por los fundamentos del voto del señor juez doctor Moreno
Hueyo, que precede.
Con lo que terminó el acto, firmando los señores jueces de la
Suprema Corte de Justicia.
Maurice Echagüe. Fació. Argañarás. Casas Peralta. Quijano. Brunet.
Moreno Hueyo. Ante mí: Samuel Saraví Cisneros.
SENTENCIA
La Plata, 3 de abril de 1945.
Vistos. Y considerando:
1° Que el señor Fiscal de Estado, en su carácter de defensor del
patrimonio fiscal, pudo ocurrir a esta Corte procurando la revo- catión de
una medida administrativa que, a su juicio, perjudicaba los intereses que
le han sido confiados;
2? Que la procedencia de la acción es incuestionable en cuanto se
funda en la ilegalidad del acto, ya que la imposición y exoneración de
multas, aunque sean de carácter contractual, no puede considerarse
JURISPRUDENCIA 297
facultad discrecional del Poder Ejecutivo por resultar de disposiciones

legales y reglamentarias obligatorias.
Por ello, demás fundamentos contenidos en el acuerdo que antecede
y resuelto en la serie 19^, tomo V, página 196, se hace lugar a la demanda,
revocándose la resolución impugnada y restableciéndose la de 3 de agosto
de 1942, número 12.099, en cuanto imponía al contratista Mammarelli la
multa prevista para el caso de mora por el artículo 46 del respectivo
pliego de bases y condiciones.
Hágase saber, devuélvanse los antecedentes administrativos y
archívese.
Julio M. Fació. Jorge Maurice Eehagüe. M. J. Argañarás. E. Casas
Peralta. Antonio P. Quijano. Francisco Brunet (h). Julio Moreno Ilueyo.
Ante mí: Samuel Saraví Cimeros.
I
CAPÍTULO XV
LA EXTINCION DEL CONTRATO
§ 21. Enfoque doctrinario. A) Modos extintivos de la relación contractual. B) Rescisión por la Administración o por el
contratista. Divergencias doctrinarias, a) Rescisión por el contratista: doctrina que sostiene la necesidad de
la demanda judicial, h) Rescisión por el contratista: doctrina que sostiene que puede rescindir ante la
Administración.
§ 21. —ENFOQUE DOCTRINARIO
A) Modos extintivos de lo relación contractual.
La extinción del contrato de obra pública sigue la suerte de la de los contratos administrativos - 73; es decir: el modo
normal del cumplimiento de la prestación extinguirá las obligaciones de las partes, mientras que el modo anormal o
prematuro de concluir el vínculo importará necesariamente la existencia de una causa ¡r* 259 260
259“Hablar del contrato administrativo es evocar de inmediato entre los especialistas del derecho administrativo una lucha ya secular,
primero por la existencia misma de esta categoría, y una vez admitida su existencia, por el carácter o rasgos que pudieran sustantivarlo con
propiedad”. Soto Kloss, Eduardo. Contratos de la administración. Caracteres IJ diferencias. Primer Congreso Internacional de Derecho
Administrativo, Mendoza, 1977, publicado en “Contratos Públicos”, cit. Mendoza, 1980.
260La importancia de la causa en la resolución de contratos ha sido
300 LA EXTINCIÓN DEL CONTRATO
determinante de su anulación, revocación, caducidad o rescisión 'J7H

bl
*.
En realidad, la legislación administrativa ha definido la rescisión
como categoría jurídica con sentido comprensivo de los modos anormales
de extinción del contrato de obra pública y a su turno la jurisprudencia la
ha armonizado, sustentando que: “En las leyes de obras públicas se
observa la preocupación del legislador por reducir al mínimo las causales
rescisorias”, así como que su filosofía es “dejar establecidas claramente sus
consecuencias, para evitar discusiones y que las partes no sepan de
antemano a qué atenerse, partiendo de la base de que la rescisión de este
contrato a nadie beneficia cuando ha nacido al amparo de la buena fe y
para responder a verdaderos intereses colectivos” 261 262 263.
El legislador se ha desentendido de la doctrina que “la rescisión es
un acuerdo de voluntades por el cual se deja sin efecto un
261destacada por Oscar Moreno Gil, en su citado Contratos Administrativos (Le-

gislación y Jurisprudencia) con estudio introductorio del Prof. Jesús Conzález Pérez
(Madrid), con dictámenes que destacan la “Improcedencia de la resolución sin causa”
(Junta Consultiva, p. 933); “El que un contrato esté incurso en causa de resolución no
produce los efectos de la resolución misma, ya que es imprescindible y con carácter
previo, dictar en el oportuno expediente acuerdo de resolución” (J. Consultiva, p. 934);
“La resolución de un contrato procede al acaecer el evento previsto por la ley. Si
posteriormente sobrevienen otras causas, éstas son ya irrelevantes” (Consejo de Estado,
p. 935) y “En caso de que concurran varias causas de resolución respecto de un contrato,
se aplicará la primera que se haya perfeccionado en el tiempo” (Consejo de Estado, pág.
936).
262bis Con referencia general a los contratos administrativos, Canasi dice que
“serían formas normales de terminación de los contratos, la expiración del término
legal según las características propias de cada contrato, como vimos, y el cumplimiento
del objeto, con las variantes propias de él. En cambio, serían formas anormales la
extinción por: anulación, revocación, rescisión, caducidad, rescate por expropiación
antes del vencimiento del plazo establecido, renuncia, muerte, o quiebra del
cocontratante, sin perjuicio de la continuidad en estos dos últimos aspectos, por
herederos o síndicos, aceptados por el Estado (lato sensu) en defecto de lo cual el
contrato terminaría”. Canasi, José. “Derecho Administrativo”. Vol. II, parte especial,
ed.. Depalma, 1974, pág. 551.
263SOBA: Causa B. 47.765 “Di Nitto, Juan”, DJJ, 15-9-°0.
MODOS 301
contrato” 270 y, entonces, siguiendo a Garrió 264 265 diríamos que le ha

dado un significado convencional, que por cierto no ha sido originalidad
nuestra. La nueva legislación de contratos del Estado español 266 respondió
a las críticas por la imprecisión del término, sustituyéndolo por resolución
que, en rigor, tampoco satisfizo el tecnicismo que reclamaban los juristas
267
, seguramente porque si bien “... supone la extinción del contrato por
virtud de un hecho posterior a la celebración; hecho que a veces es
imputable a la otra parte (como es, por ejemplo, el incumplimiento) o que
puede ser extraño a la voluntad de ambas (como ocurre en ciertos
supuestos de condiciones resolutorias)... la resolución deja sin efecto el
contrato retroactivamente; su consecuencia es volver las cosas al estado en
que se encontraban antes de la celebración del contrato. En este punto, sus
efectos son semejantes a los de la nulidad; pero se diferencia clara mente
de ésta en que el hecho que provoca la resolución es siempre posterior al
contrato, en tanto que el que da lugar a la nulidad, debe ser anterior o
concomitante con la celebración”268.
Sobre la anulación del contrato por vicios en el procedimiento de su
formación, hemos expuesto que el ejercicio de esta potestad
administrativa puede concretarse antes del comienzo de la ejecución de la
obra (ver Cap. VI, § 10, letra D), conceptos válidos igualmente si el hecho
se comprueba con posterioridad al comienzo de los trabajos. Agregamos
que si el contratista es ajeno al vicio que determina la nulidad absoluta e
insanable del contrato, en nuestra opinión deberá ser resarcido por los
daños y perjuicios que la medida le ocasione y pagados sus trabajos
realizados, aplicando el mismo principio de la revocación del acto regular
(artículo 18, ley 19.549).
264Borda, Guillermo A., Manual de Contratos, 4? ed., parág. 189, Editorial

Perrot, Buenos Aires, 1969.
265Carrió, Genaro R., Notas sobre derecho y lenguaje; Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 1972, pág. 66 y sigls.
266Art. 51: “El contrato de obras se extinguirá por resolución y por conclusión”.
267“En la terminología de la nueva legislación de contratos del Estado la extinción
de la relación en que el contrato consiste puede producirse por tres vías diferentes: el
cumplimiento, la declaración de nulidad y la resolución, término este último no
demasiado preciso técnicamente, que ha venido a •sustituir el también incorrecto de
rescisión, que venía siendo empleado habitualmente con anterioridad y bajo el cual se
integran una serie de supuestos diversos de extinción anticipada del contrato”. Eduardo
García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Dereclso Administrativo, T.
I, p. 638, Edít. Civitas, S. A. Madrid, 1980.
268Borda, Guillermo A., Manual, cit., parág. 191. En el mismo sentido, Llambías,
Jorge Joaquín, Tratado de derecho civil. Parte general, T. II, 5? ■edición, Editorial
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1973, pág. 664.
La revocación se emplea para satisfacer exigencias de interés público,

para extinguir por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, el
contrato creado regularmente y genera igualmente un derecho
indemnizatorio en favor del contratista, cuyo sustento jurídico
fundamental se encuentra en el artículo 17 de la Constitución nacional 269.
La caducidad tiene efectos sancionatorios por incumplimiento y
opera como una rescisión unilateral por culpa del contratista. En la
concesión de obra pública importa el cese de la explotación de la obra por
el concesionario.
Las leyes de obras públicas admiten sólo la rescisión unilateral del
contrato, que se produce por los supuestos de incumplimiento de las
partes, excepto eventualmcnte en algunos supuestos de fuerza mayor 270
271
.
La rescisión bilateral, o convenida entre las partes no se contempla en
las leyes de obras públicas, pero puede estimarse comprendida en el
régimen jurídico general de los contratos administrativos. Es una
hipótesis de resolución que tiene lugar en virtud de mutuo
consentimiento (o, “mutuus dissensus” o “contrarius con- sensus”). Como
dice Messineo, “El presupuesto de orden económico que está como base
del mutuo disenso, es la recíproca conveniencia de las partes de no dar
ulterior curso al contrato” 2S3. Cuando el interés público así lo requiera, la
Administración puede acordar esta vía extintiva del contrato y sus
efectos, en mérito de hechos y la conducta del contratista que justifique el
empleo de este medio excepcional.
B) Rescisión por la Administración o por el contratista. Divergencias

doctrinarias.
La ley acuerda tanto a la Administración Pública como a su

cocontratante un derecho de rescindir el contrato en los supuestos fáctieos
que la misma contempla. Sin discrepancia, la doctrina admite que el
ejercicio de esta potestad rescisoria por parte de la Administración está
investida de la eficacia obligatoria propia de la ejecutividad de sus actos,
que conlleva la ejecutoriedad directa para asegurar coactivamente su
269Cfr. Marienhoff, obra citada, T. MI-A, n* 827.

270Un desarrollo particular del tema en Cassagne, Juan Carlos. El contrato
administrativo y su rescisión unilateral, ED., T. 38, pág. 638.
271Messineo, obra citada, T. IV, pág. 522.
SCBA: “El distracto en los contratos administrativos no opera válidamente sino
cuando a él concurren la voluntad del órgano competente y la existencia de motivos
fundados”. Causa B. 47.543, “Kovial S.A.I.C.F.I. y A. , DJJ, 19-2-81.
DOCTRINA 303
cumplimiento. (Normas en el artículo 110, Ley 7647, LPA de Buenos

Aires).
Este medio extintivo del contrato de obra pública, como decimos,
puede ser actuado directamente por la Administración sin perjuicio de la
revisión jurisdiccional de la decisión. Se trata, en suma, del ejercicio del
poder sancionatorio por el incumplimiento del cocontratante.
Esta doctrina interpretativa de los textos legales cuenta con respaldo
jurisprudencial, como se advierte en estos fallos: “La rescisión del
contrato de obra pública es, para la Administración, una facultad, salvo
excepciones de la ley de la materia. Ella puede efectuar tal acto con su sola
declaración, por procedimiento administrativo, en los casos autorizados
legalmente” 2M.
“La resolución administrativa rescindiendo un contrato no constituye cosa
juzgada, y por ello el contratista puede, producida la rescisión, ejercer las
acciones judiciales o contencioso-administrativas que sean pertinentes”
.
286 272 273
272C. N. Fed. Sala Civil y Comercial, 9-6-67; La Ley, 128-271.

273C. N. Fed. Sala Civil y Comercial, 15-3-67; La Ley, 127-473; J. A., 967-III-281.
a) RESCISIÓN POR EL CONTRATISTA: DOCTRINA QUE SOSTIENE LA NECESIDAD DE LA DEMANDA JUDICIAL.
Los publicistas que seguidamente citamos consideran este tema juntamente con el de la potestad rescisoria de la
Administración, en términos que transcribimos:
Marienhoff: “Este tipo de rescisión unilateral, es decir, la dispuesta por la Administración, presenta una modalidad
que es propia del contrato administrativo: cuando la causal de rescisión está pre vista en el contrato, la Administración
Pública la declara y hace valer por sí y ante sí, todo ello sin perjuicio del derecho del co contratante para impugnar ese
acto o decisión ante la autoridad jurisdiccional judicial. Trátase de una de las prerrogativas de la Administración Pública
integrantes de las cláusulas exorbitantes virtuales del derecho privado, propias de todo contrato administrativo por razón
de su objeto. Pero si la causal de rescisión no estuviere prevista en el contrato, la rescisión debe ser declarada por el
órgano jurisdiccional competente”.
“... el poder de rescisión unilateral de la Administración no se vincula —en caso alguno— a razones de
oportunidad, mérito o conveniencia, es decir, no se pone en ejercicio para satisfacer el interés público o general. La
rescisión unilateral no procede por razones de oportunidad, mérito o conveniencia... sino única y exclusivamente como
sanción por “falta” o “culpa” cometidas por el cocontratante... ”.
“Cuando el orden jurídico -—legislación, contrato y cventual- mente doctrina científica— faculte al cocontratante
para rescindir el contrato, contrariamente a lo que ocurre con la Administración Pública, el cocontratante en caso alguno
puede declarar y hacer valer la rescisión por sí y ante sí: debe pedir su declaración al órgano jurisdiccional judicial competente. Esto
es así porque, mientras el respectivo acto de la Administración Pública es ejecutorio y tiene ejecutoriedad propia, la
decisión del cocontratante carece de esa característica” 286.
Bielsa: “La ley atribuye a la Administración la facultad de rescindir el contrato cuando el contratista incurre en
fraude o negligencia grave o contravenga las obligaciones y condiciones estipuladas en el contrato (artículo 50, inciso a) al
paso que al contratista sólo le reconoce el derecho de pedir la rescisión en los casos enumerados por la ley y, en general, cuando por
virtud de las reglas del derecho común puede hacerlo, porque la ley no excluye la aplicación de las reglas generales. Pero
adviértese inmediatamente una diferencia importante, y es la siguiente: que mientras la Administración Pública puede
rescindir el contrato con su sola decisión en procedimiento administrativo, en los casos autorizados por la ley, el contratista sólo
puede hacerlo ante la autoridad judicial competente”
Fiorini: “La ley nacional ha orientado sobre esta materia a toda la legislación provincial, presentando un estatuto
extincioso del contrato de obra pública demarcado en un régimen exclusivo de derecho administrativo sin ninguna
relación con las normas del derecho privado. El régimen de extinción confirma las atribuciones unilaterales de la
Administración Pública, pues ésta decide la extinción resarcitoria sin necesidad de recurrir al Poder Judicial. El contratista
es la única parte que deberá promover la vía judicial, pues la prerrogativa de la Administración Pública no impide discutir la le -
gitimidad de la medida...”. (La Ley, t. 100, p. 724).
“La facultad de extinción rescisoria es atribución del órgano que aprobó el contrato, salvo que la ley, en expresa
forma, disponga que sea resuelto por otro órgano... ”.
286 Marienhoff, obra citada, T. III-A, págs. 585-588.

DOCTRINA 305
“El empresario, como consecuencia de la ecuación económica que representa el contrato de obra, tiene el derecho de
pedir rescisión cuando la conducta de la Administración vulnera su patrimonio ...” 274 275.
Aló: “Según el reconocido principio de ejecutoriedad de los actos administrativos consagrado por la doctrina y
también por la jurisprudencia en reiterados fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (T. 182, pág. 504; La Ley,
T. 26, pág. 613), cuando la Administración resuelve unilateralmente declarar rescindido un contrato de obra pública, la
resolución puede ejecutarse inmediatamente. De lo contrario, la resolución resultaría simbólica, careciendo de
virtualidad...
“El empresario debe demandar la rescisión. Contrariamente a lo expuesto en el parágrafo anterior, el empresario
debe demandar la rescisión sin que pueda resolverla por sí mismo. Para ello tendrá la vía contencioso admistrativa que le
otorga el artículo 55 de la Ley de Obra Pública. Consideramos que el empresario, según los casos, podrá suspender la
ejecución de la obra con conocimiento del comitente administrativo, pero nunca podrá abandonarla” 276 277.
Un criterio jurisprudencial fundado en esta doctrina es el que traduce el fallo cuya síntesis expresa: “La empresa
contratista no puede resolver por sí el contrato y abandonar la obrar alegando in cumplimiento de la administración —lo
que ésta rechaza— sino que, necesariamente, por la naturaleza del contrato de obra pública e interés afectado, debe pedir
judicialmente la declaración pertinente'’ 28°. En este caso, el contratista había demandado la revisión de la decisión
administrativa que desestimó la rescisión por él invocada y la dispuso por su culpa, fundada en el abandono de la obra.
. Áltamira: “La facultad de extinguir el acuerdo por vía de rescisión compete tanto a la Administración como al
adjudicatario. Es, en consecuencia, un derecho del que pueden hacer uso ambas partes cuando se dan las causales
expresamente establecidas. El empresario no puede rescindir el acuerdo por sí solo, aun cuando se produzcan los supuestos
determinados por la ley. Lo que sí puede hacer es solicitar la rescisión del acuerdo, debiendo recurrir al órgano admi-
nistrativo correspondiente, y hasta tanto éste se expida, el acorda- tario debe continuar la obra” 278.
b) RESCISIÓN POR EL CONTRATISTA: DOCTRINA QUE SOSTIENE QUE PUEDE RESCINDIR ANTE LA ADMINISTRACIÓN.
Diez:. “La facultad de extinguir el contrato por vía de rescisión compete tanto al contratista como a la
Administración. Es, en consecuencia, un derecho del contratista de rescindir el contrato si se producen determinados
supuestos, pero también es un derecho de la Administración hacerlo, si se dan los casos que establece la ley... Una
cuestión fundamental es la de establecer si el contratista puede rescindir el contrato por sí solo o debe ocurrir al órgano
administrativo para hacerlo. También habrá de considerar cuál es el procedimiento que tendrá que emplear la
Administración. En nuestra opinión, el contratista puede rescindir por sí mismo el contrato y debe ocurrir al órgano
administrativo comunicando su decisión” 2*-.
(La bastardilla nos pertenece).
274Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, 6» Edición, T. II, N? 346.

275Fiorini, Bartolomé A., Manual de Derecho Administrativo, T. I, págs. 491-494/5.
276Mó, ob. cit., páiis. 312-314.
277SCBA: Causa B. 46.691, 31-7-74. Este Tribunal ha mantenido
278invariablemente ese criterio, señalando que: “La rescisión por causa imputable a la Administración no puede ser declarada unilateralmente por el
contratista, sino solicitada por éste y declarada por la autoridad pública, y hasta tanto esto no ocurra prosigue en plenitud la relación
contractual” (B. 47.765, “Di
Nuestra opinión: Adherimos en lo fundamental a la del doctor Diez y estimamos que la respuesta sobre si el
contratista puede o no rescindir se encuentra en la adecuada interpretación de los pro pios textos legales que, con claridad
y coincidencia señalan: “El contratista tendrá derecho a rescindir el contrato en los siguientes casos...” (artículo 53, ley
13.064; artículo 63, ley 6.021).
El derecho de rescindir, pues, es uno de los incorporados al contrato de obra pública por la legislación, como es el
derecho a determinadas indemnizaciones (artículos 39 y 38, leyes citadas, res pectivamente), a “un nuevo precio unitario
de común acuerdo” (artículos 38 y 34, ídem) y otros previstos en la ley y el contrato, que son operativos
administrativamente. 279 280 281
Dados los supuestos de hecho que autorizan la rescisión imputable a la Administración o por fuerza mayor, el
contratista exterioriza y concreta ante la Administración el ejercicio del derecho de rescindir el contrato y las propias
leyes regulan el procedimiento subsiguiente, cuyo contenido normativo advierte que son previsiones de ejecución
inmediatas al hecho rescisorio (transferencia de contratos, liquidación por materiales acopiados, recepción provisional y
medición, etc.).
En estas condiciones, la Administración considera si se han dado los supuestos de hecho fundantes de la decisión del
cocontratante y sólo puede, actuando dentro del orden jurídico, desestimarla con la acreditación de su inexistencia o que
no satisfacen exhaustivamente ninguna de las previsiones legales al efecto, o porque simultáneamente el contratista, a su
tumo, estaba incurso en causal de rescisión, en cuyo caso así lo declarará desplazando su pretensión.
La desestimatoria de la Administración determina, sí, la posibilidad del acceso a la jurisdicción; no para pedir una
rescisión que ya se formalizó ante la autoridad administrativa, actuando una norma legal que regla con igualdad
procedimental el “derecho a rescindir” de ambas partes, con las salvedades ya expuestas sobre la Administración Pública,
sino para revisar la legalidad del acto denegatorio cuya anulación significará el reconocimiento del derecho invocado por
el contratista.
Obviamente, la decisión rescisoria del contratista no tiene la presunción de legalidad que funda el privilegio o
prerrogativa de ejecutoriedad de los actos administrativos; pero sí dicha decisión es eficaz para producir los efectos que
con ella persigue, autorizado por la ley. Por lo demás, ello no alteraría sus derechos subjetivos, desde que sólo tiene que
ver con los efectos: no puede abandonar la obra, que continúa a su cargo y bajo su responsabilidad ínterin se adopten
medidas para que la Administración tome posesión de la misma con los recaudos de estilo (medición, inventario del
equipo, etc.). Y, también según el caso, no puede suspender los trabajos sin aguardar la adopción de medidas definitivas
o conservatorias por parte de la autoridad administrativa, que no importarán reconocimiento alguno anticipado, sino la
preservación que una obra pública exige, sin esperar la sustanciación de un proceso judicial ante una inequívoca
determinación del cocontratante.
279Nitto”, DJJ, 15-9-SO. “La administración pública tiene la facultad unilateral de rescindir motu jrroprio los contratos administrativos sin
necesidad de ocurrir a la justicia. Los contratistas de obras públicas, al contrario, carecen de esa facultad y deben demandar esa rescisión en los
estrados judiciales”. Causa B. 46.065, “Mariategui, Eduardo”, DJBA, T. 113, pág. 173.
280Altanara, Pedro Guillermo. Curso de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1971, pág. 567.
281Diez, obra citada, T. III, pág. 102.
DOCTRINA 307
Concluimos estimando que la tesis que pretende que el contratista debe ocurrir ante la jurisdicción para pedir la
rescisión del contrato no se ajusta a la recta hermenéutica de los textos legales: cuando el contratista comunica a la
Administración que hace uso del derecho acordado por la ley de rescindir, su derecho es opera tivo sin más y por el
principio jurídico que no es posible exigir al cocontratante una antinomia, como sería la de cumplir con la ejecución de la
obra, aquélla debe adoptar las medidas conservatorias pertinentes, sin perjuicio de la consideración del planteamiento de
fondo. La actitud del contratista exterioriza una decisión que debe estimarse irrevocable, salvo que reconocido su derecho
se autorice la renegociación del contrato.
LA ¡{ESCISION EN LA LEY NACIONAL DE OBRAS PUBLICAS
§ 22. Hechos que determinan la crisis y sus efectos en

la Ley 13.064. A) Muerte, quiebra o concurso
civil del contratista. B) Rescisión por la
Administración, a) Fraude, b) Grave negligencia.
c) Contravención de obligaciones contractuales. d)
Ejecución con lentitud, e) Vencimiento del plazo
para iniciar los trabajos, f) Transferencia del
contrato sin autorización, g) Abandono o
interrupción de los trabajos. C) Efectos de la
rescisión por la Administración,
a) Perjuicio por nuevo contrato, b) Equipos y
materiales, c) Retención de créditos del contratista.
d) Variación del proyecto después de rescindido el
contrato. D) Rescisión por falta de acuerdo para
renegociar el contrato.
5 23. Rescisión por el contratista. A) Causas de res-
cisión. a) Modificaciones o errores que alteren el
proyecto, b) Suspensión de los trabajos, c) Caso
fortuito o fuerza mayor, d) Retardo en los pagos,
e) Impedimentos para iniciar los trabajos. B)
Efectos de la rescisión por el contratista. a)
Equipos, b) Materiales, c) Contratos con terceros,
d) Recepción provisional, e) Gastos
improductivos, f) Obras no ejecutadas.
§ 22. —HECHOS QUE DETERMINAN LA CRISIS Y SUS

EFECTOS EN LA LEY 13.064
A) Muerte, quiebra o concurso civil del contratista.
El artículo 49 dispone que en estos casos “quedará rescindido el contrato,

a no ser que los herederos, o síndico de la quiebra o
concurso, ofrezcan llevar a cabo la obra bajo las condiciones estipuladas en

aquél”.
No obstante el carácter “intuitu personae” del contrato, se estima que
generalmente el contratista cuenta con una organización empresaria para
llevar a cabo la obra o concluir los trabajos pendientes, salvo cuando la
persona del cocontratante ha sido elemento esencial de la contratación por
sus particulares cualidades o aptitudes o pericia técnica; circunstancias que
determinan, como principio, la incesibilidad del contrato.
El fallecimiento o desapoderamiento (ley 19.551) del contratista
produce en los términos de la Ley de Obras Públicas, una “rescisión
condicional” del contrato, pues la Administración debe dar oportunidad a
los herederos o a la sindicatura para la sustitución del contratista fallecido
o desapoderado de sus bienes; pero, como se ha señalado, no está obligado
a aceptarla. Fundamentalmente debe acreditarse que la capacidad técnica y
financiera no resulte alterada y que el sustituto propuesto reúne las
condiciones requeridas para la ejecución de la obra.
Si la obra se continúa por los herederos o la sindicatura, se for-
malizará un nuevo contrato para ese fin, por supuesto, causado en el
resuelto.
No es obligación de la Administración notificar personalmente a cada
heredero, ni esperar que sean declarados tales judicialmente. En los casos
de falencia pedirá al Juez que haga saber al Síndico la apertura del
procedimiento administrativo pertinente, cuando la Administración lo
haya considerado conveniente al interés público.
En el caso de integrar el fallecido una sociedad accidental para la
ejecución de la obra, Mó adhiere a la posición sustentada por Spota, en el
sentido que: “Siendo indivisible la obligación de construir una obra, será
aplicable el artículo 686 del Código Civil” que establece: “cualquiera de los
acreedores originarios (comitentes), o los que lo sean por sucesión o por el
contrato, pueden exigir de cada uno de los codeudores (empresarios), o de
sus herederos, el cumplimiento íntegro de la obligación indivisible”, y
agrega: “Es lógico suponer que el comitente administrativo, al contratar
con va- ríos constructores, ha reconocido en todos y cada uno de ellos apti-
tudes personales para la ejecución de la obra” 282.
En síntesis, estimamos que la ley no consagra un derecho de los
sucesores del contratista, sino una facultad de la Administración para
282Mó, oh. cit., pág. 316.

RESCISIÓN LEY NACIONAL 313
proseguir con ellos la ejecución de las obras y en cuanto a los efectos de la

rescisión por estas causales, entendemos de aplicación en lo pertinente las
normas del artículo 54, correspondientes a la rescisión por el contratista.
B) Rescisión por la Administración.
La Administración nacional tendrá derecho a la rescisión del contrato

en los casos previstos por el artículo 50, ley 13.064. El inciso a) establece
como causales fundantes de rescisión tres supuestos imputables al
contratista:
A) FRAUDE.
La trasgresión intencional de la norma legal, con daño para la

Administración, importa comisión de un ilícito civil (artículos 1066, 1072,
del Código Civil) que incluso puede llegar a tipificar delito, reprimido por
el Código Penal (artículo 174, número 4) El empleo de materiales de mala
calidad; el II283 A9 con menos hierro que el indicado en el análisis de precios
y en las liquidaciones presentadas; la construcción de vigas de apoyo de
menor longitud que la requerida por pliego y razones de seguridad del
edificio; el empleo de material provisto por la Administración a sabiendas
de su falta de aptitud; la recepción de pagos provenientes de liquidaciones
presentadas por el contratista con falsas mediciones, son algunos casos en
los que la conducta dolosa del contratista patentiza la quiebra del principio
cimental de la buena fe que rige la relación contractual. Refiriéndose a estos
hechos deshonestos, Fiorini dice, cáusticamente: “Con el fraude y el dolo
no se pueden tener consideraciones” 284.
b) GRAVE NEGLIGENCIA.
Cuando por culpa, negligencia, imprudencia o impericia en la

ejecución de la obra se causa un daño irreparable a la Administración, por
el contratista o sus dependientes, nos encontramos ante otro caso en el
que la Administración debe rescindir pues, además del daño irreversible,
se comprueba que el constructor no está en condiciones de llegar al
resultado querido con la obra.
283Diez, M. M„ oh. cit., T. III, pág. 107.

284Fiorini, Manual cit., T. I, pág. 492.
La ley ha previsto en su artículo 36 un caso especial de ‘‘grave

negligencia”, consistente en el no pago puntual al personal de la obra o
el incumplimiento de las obligaciones laborales a cargo del contratista.
C) CONTRAVENCIÓN DE OULIGACIONES CONTRACTUALES.
Estas infracciones deben guardar relación, en punto a gravedad,

con las anteriores* No se trata de cualquier contravención a las
obligaciones contractual^, pues ya hemos visto que interesándole a la
Administración, fundamentalmente, la realización de la obro, en primer
término apela a sanciones dirigidas a obtener el cumplí-, miento del
contrato^
El retiro del equipo de la obra, sin reintegrarlo ante la intima ción; la
ausencia reiterada del representante técnico, con perjuicio para la marcha
de la obra y toda otra conducta que inequívoca/ mente traduzca una
intención de no cumplir con sujeción al contrato y para lo que hayan sido
ineficaces las medidas sancionatorias • de carácter pecuniarios puede ser
pasible de este encuadramiento. •/
d) EJECUCIÓN CON LENTITUD.
En el inciso b) se prevé la causal rescisoria por “ejecución de las

obras con lentitud, de modo que la parte ejecutada no corresponda al
tiempo previsto en los planes de trabajo y a juicio de la Administración
no puedan terminarse en los plazos estipulados”.
Previamente la Administración intimará al contratista para que
“ponga los medios necesarios para acelerar los trabajos hasta alcanzar el
nivel contractual de ejecución en el plazo que se le fije"’.
En la motivación del acto se darán los fundamentos de la medida,
correspondiendo la apreciación al ámbito de la discrecionalidad técnica
que la ley atribuye a la Administración; o como dice Fiorini: “La
apreciación discrecional está en función del fin; no hay discreeionalidad
técnica sino apreciación técnica y toda apreciación es producto de la
razonabilidad” -6C.
E) VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA INICIAR LOS TRABAJOS.

El vencimiento del plazo fijado para iniciar los trabajos, sin que el
contratista acredite que “la demora en la iniciación de las obras se ha
producido por causas inevitables y ofrezca cumplir su compromiso”,
produce, previa denegatoria de prórroga o que, acordada no se diera
cumplimiento, la rescisión del contrato, con la sanción de la pérdida de la
fianza, exclusivamente, pues el artículo 51 que regula los efectos de la
rescisión por culpa del contratista, exceptúa este caso previsto en el inciso
c) del artículo .50.
Si se hubiera concedido prórroga para iniciar los trabajos, ésta no
significa un alongamiento del plazo contractual, salvo que así
expresamente se resuelva.
F) TRANSFERENCIA DEL CONTRATO SIN AUTORIZACIÓN
En el inciso d) se contempla la sanción a la trasgresión del artículo 19

de la ley y, además porque igualmente sin autorización, el contratista
formalice subcontrataciones.
Tanto la cesión total o parcial del contrato, la asociación del
contratista, como la fonnalización de subcontratos, es decir, contratos entre
el adjudicatario y terceros para la ejecución de determinados trabajos en la
obra, están necesitados del previo conocimiento, evaluación y autorización
administrativa; no así los que se refieran a compras o suministros de
materiales o elementos. 285
285Fiorini, Bartolomé A., Derecho administrativo, segunda edición actualizada.

Abeledo-Perrot, T. I, págs. 274 y sigts.
31(i LA EXTINCIÓN DEL CONTRATO
Producidos cualquiera de estos hechos en infracción, la Admi-

nistración está facultada para rescindir siendo insusceptible de revisión
jurisdiccional el mérito, oportunidad o conveniencia de su decisión.
G) ABANDONO O INTERRUPCIÓN DE LOS TRABAJOS.
Este inciso e) considera dos hipótesis necesariamente vinculadas:

generalmente existe abandono con previa interrupción de los trabajos.
Estos hechos indican una voluntad del contratista de no seguir la obra,
retirando su personal y aun dejándola sin custodia (abandono) o,
quedando a cargo de su conservación, paraliza los trabajos sin causa
justificada (interrupción).
La gravedad de la conducta del contratista, renuente a la intimación
de la inspección de la obra o de la Repartición, tiene como correlato la
sanción rescisoria. Los plazos de la interrupción, "mayor de ocho días en
tres ocasiones, o cuando el abandono o interrupción sean continuados por
el término de un mes”, pueden ser obviados por aplicación de las causales
dcj‘ejecución con lentitud ’ o “contravención de obligaciones
contractuales”.
C) Efectos de la rescisión por la Administración.
a) PERJUICIO POR NUEVO CONTRATO.
“El contratista responderá por los perjuicios que sufra la Admi-

nistración a causa del nuevo contrato que celebre para la continua ción de
las obras, o por la ejecución de éstas directamente” (Inciso a), artículo 51 286.
286C. N. Fed. Sala Civil y Comercial, 19-8-69: “Resuelta la rescisión del contrato, el
contratista responde por los perjuicios que sufra la Administración a causa del nuevo
contrato que celebre para la continuación de las obras o por la ejecución de éstas
directamente; y los ‘fondos de reparos’ quedan retenidos a las resultas de la liquidación
final de los trabajos (artículo 51, Ley 13.064)”. La Ley 138-706; J. A. 969-IV-420.
En un proceso de inflación constante tiene singular importancia la

razonabilidad de la actuación administrativa que efectivice los
procedimientos tendientes a sustituir al ex contratista; es decir, debiendo él
responder por los perjuicios de una nueva contratación en cuanto
signifique un costo mayor de la obra, debe extremarse los medios para que
la nueva contratación se haga por un procedimiento de excepción a la
licitación pública o, si necesariamente debe acudirse a ésta, la
Administración acreditará diligencia para que todo se realice en tiempo
oportuno. Si así no se hiciere, el ex contratista puede cuestionar la
legitimidad de los actos administrativos que lo responsabilicen
extemporáneamente. Debería fijarse por vía reglamentaria, como se ha
hecho en materia de contratos de suministros (decreto 3.300/72, artículo 71,
inciso e), “in fine”, Provincia de Buenos Aires), un plazo dentro del cual la
Administración hará el nuevo llamado licitatorio o la contratación, o la
adopción de medidas para la ejecución directa de las obras por
Administración, a fin de dejar determinado anticipadamente el momento
de liberación del deudor de la obligación, a quien corresponde darle
conocimiento de todas las actuaciones que se sustancien al efecto, en
cumplimiento de las reglas del debido proceso.
Mó dice sobre el tema: “Consideramos que también deberá responder
el contratista por los eventuales mayores precios que tenga que pagar el
comitente administrativo con motivo de la nueva contratación, siempre que
ésta no se demore inmotivadamente” Ms.
Finalmente, el contratista incurso en esta causal pierde la fianza. Si la
Administración resulta beneficiada en relación con la anterior contratación,
el ex contratista no participa de dicho beneficio que pertenece
exclusivamente a la Administración.
B) EQUIPOS Y MATERIALES.
“La Administración tomará, si lo cree conveniente y previa valuación

convencional, sin aumento de ninguna especie, los equipos y materiales
necesarios para la continuación de la obra” (inc. b). 287
En cuanto a los equipos, la Administración puede incautarse, es decir,
tomará posesión de ellos para proseguir la obra directamente. En ese caso
se hará una valuación o justiprecio con el empresario; si hay discrepancias
287 Mó, ob. cit., pág. 332.

318 LA EXTINCION DEL CONTRATO
sobre los valores a asignarse, la Administración decide, sin perjuicio de las

reservas de aquél para sostener su posi- sión con motivo de la liquidación
final.
La Administración puede disponer de los equipos por el tiempo
estimado como razonable para la terminación de los trabajos, respondiendo
por su uso y mantenimiento adecuados, así como por el exceso
injustificado de tiempo.
El justiprecio de los materiales se hace de acuerdo con sus costos. La
discrepancia posible estará entre el correspondiente a la fecha de su
adquisición o de su incautación. Siguiendo el criterio del valor al momento
de su incorporación a obra o de acopio, puede asignarse, salvo disposición
especial en los pliegos, el valor al momento de la incautación 298 bis.
C) RETENCIÓN DE CRÉDITOS DEL CONTRATISTA.
Los créditos resultantes en favor del contratista (por materia- 288
288bis La CSN, en autos “Vialco, S. A., e./Agua y Energía Eléctrica”, en fallo del 24-
2-81 resolvió: “. ..3'.' Que para interpretar —a la luz de los principios expuestos— los
alcances del art. 48 de la ley 13.064, es menester, en primer lugar, relacionar sus términos
con los otros preceptos del mismo capítulo 7v de la ley de obras públicas. Tal análisis
lleva a sostener que la norma referida sólo contempla el supuesto de mora en la entrega
de las sumas que deban abonarse a la contratista en pago de la obra, sin regular lo
atinente al régimen aplicable a los créditos que se deriven de la utilización de los equipos de
aquélla, luego de producida la rescisión del contrato respectivo. Lo atinente a dicha
“rescisión del contrato” de obra pública aparece regulado en el siguiente capítulo de la
ley (8°), cuyas disposiciones no impiden la actualización de los créditos, que no hace a la
deuda más onerosa que en su origen sino que sólo mantiene el valor económico real de la
moneda frente a su progresivo envilecimiento”, y que “La ley 21.392 no contempla
especi- ficamente la situación de los créditos que nacen como consecuencia de la res cisión
de un contrato de obra pública, sino que establece un régimen de actualización de los
valores de las deudas contraídas por el Estado ‘por la ejecución de los contratos de
locación de obra’ (Art. R) y durante la vigencia de éstos...” (El Derecho, 9-6-81, con nota
de Roberto Carlos Barra).
les, certificaciones de obras realizadas, de obras inconclusas que sean

de recibo, por variaciones de costos y por fondo de reparo), quedarán
retenidas a resultas de la liquidación final.
' TT- VI-.»1* •*. - X. "
D) VARIACIÓN DEL PROYECTO DESPUÉS DE RESCINDIDO EL CONTRATO.
En el caso que luego de rescindido el contrato por culpa del

contratista, la Administración resolviera variar el proyecto que sirvió de
base a la contratación, la rescisión sólo determinará la pérdida de la fianza,
debiendo liquidarse los trabajos efectuados hasta la fecha de la cesación de
los mismos.
Estas disposiciones del artículo 52 contemplan para todos los
supuestos de rescisión por culpa del contratista, en los que la Ad-
ministración haya resuelto posteriormente cambiar las bases de la obra
originaria, la única sanción al contratista de pérdida de la fianza; solución
que resulta razonable, pues ha habido una infracción justificante de la
rescisión y la fianza del contrato responde al objeto de garantizar su
cumplimiento. Luego, si la Administración advierte la necesidad del
cambio del proyecto, ya no se trataría de “continuación de las obras’' que
estaban a cargo del contratista, sino obras distintas y, por lo tanto, no
podría válidamente responsabilizárselo por perjuicios.
D) Rescisión por falta de acuerdo para renegociar el contrato.
Haciendo mérito que el decreto 2674/75, ratificado por ley 21.250

procuró dar solución al problema de la paralización total o parcial de las
obras públicas contratadas con el Estado, originada por las distorsiones
producidas en el mercado a causa de “hechos imprevisibles de pública
notoriedad”, posibilitando la renegociación de los contratos, el decreto
2347/76 contempló que se podrán renegociar precios, condiciones técnicas
y financieras, plazos de terminación y pago, y sistema de liquidación de
variaciones de costos, para toda o parte de la obra que falta ejecutar a la
fecha del acuerdo de renegociación. Dicho acuerdo tendrá el carácter de
transacción e incluirá la determinación de los gastos improductivos sufri-
dos por el contratista a raíz de la paralización de las obras, sin sujeción a los
porcentajes fijados en el artículo 2? del decreto 4124 de 1964, cuyos topes
máximos se eliminan.
No habiendo acuerdo de las partes, se procederá a la rescisión del

contrato y a la devolución de los depósitos de garantía y fianza; fijándose el
procedimiento para la adquisición por la Administración de materiales,
instalaciones y equipos. (Artículo 4P, que modifica el artículo 17 del
decreto 3772/64).
En este caso particular, si bien la rescisión la dispone la Ad-
ministración Pública, en sus efectos y con las salvedades expuestas, deberá
estarse a las consecuencias de la rescisión por el contratista, pues se entiende
que no hay una causal imputable a éste.
§ 23.—RESCISION POR EL CONTRATISTA
A) Causas de rescisión.
El contratista tiene derecho de rescindir el contrato en los siguientes

casos, contemplados en el artículo 53:
a) MODIFICACIONES O ERRORES QUE ALTEREN EL PROYECTO.
El derecho de la Administración de introducir modificaciones en el

proyecto, que produzcan aumentos o reducciones de costos o trabajos,
obliga al contratista a aceptarlos si la alteración del valor total de las obras
contratadas no excede de un 20% en más o en menos. Sobrepasado dicho
porcentual nace el derecho del contratista de rescindir el contrato. Se trata
de una facultad re- nunciable por el contratista, una vez producida la
modificación.
Los pliegos de bases y condiciones de la licitación no pueden,
válidamente, incorporar cláusulas que obliguen al contratista más allá del
límite legal. No obstante, una vez realizada la adjudicación no habría
inconvenientes, en nuestra opinión, que el contratista convenga la
aceptación anticipada de un porcentual mayor de modificaciones y una
base determinada en relación con el alcance del “valor total de las obras”
sobre el que se aplica aquél. Obviamente, ello no puede ser consecuencia de
la oferta por el mantenimiento del principio de igualdad entre los
concurrentes.
En cuanto al referido “valor total de las obras”, las dificultades que
resultan del texto, tomado literalmente, advierten que en un determinado
momento el 20% de modificaciones o errores del presupuesto, en cuanto a
la extensión o valor de las mismas, representará un valor distinto con

respecto al monto original del contrato. Por ello estimamos que pueden
seguirse dos vías: una, al igual que en materia de gastos improductivos,
adicionándose los mayores costos al contrato y otra, refiriendo el
porcentual a una medición comparativa.
b) SUSPENSIÓN DE LOS TRABAJOS.
1. “Cuando la Administración Pública suspenda por más de tres

meses la ejecución de las obras” (inc. b).
Sin perjuicio del resarcimiento por la afectación improductiva de la
actividad empresaria (Capítulo XI), cuando por actos o hechos de la
Administración (Capítulo XII), la ejecución de la obra se suspenda por más
tiempo que el indicado, el contratista puede rescindir. Como la situación
estará documentada por la orden de servicio o comunicaciones que señalen
el comienzo de la suspensión de los trabajos, esta causal no podría ser
enervada por la Administración una vez vencido el plazo, cuyo curso se
suspende con la orden de reanudación de los trabajos.
2. En el supuesto del inciso c): “Cuando el contratista se vea obligado
a suspender las obras por más de tres meses, o a reducir el ritmo previsto
en más de un 50% durante el mismo período, como consecuencia de la falta
de cumplimiento en término, por parte de la Administración, de la entrega
de elementos o materiales a que se hubiere comprometido”, el hecho de la
suspensión de los trabajos por incumplimiento de la Administración debe
hallarse adecuadamente documentado: plazo de entrega y constancia que
sin tales elementos o materiales los trabajos se paralizarán o en su defecto,
comunicación del contratista con el apercibimiento consiguiente.
En cualquiera de los casos previstos: que la paralización exceda de
tres meses o que el ritmo del plan de trabajos haya sido inferior al .50 % en
dicho período, procede la rescisión como derecho del contratista.
c) CASO FORTUITO O FUERZA MAYOR.

Esta causal aparece en la ley nacional (artículo 53, inc. d), como un
derecho para invocar por el contratista solamente. Sobre el concepto de
“caso fortuito o fuerza mayor’’, nos remitimos a lo expuesto al considerar
las indemnizaciones por daños (ver Capítulo XII). Agregamos que
Marienhoff enseña que “en ciertos supuestos, el «hecho de la
Administración» se asimila a la «fuerza mayor», lo cual tiene importancia

por las consecuencias que pueden derivar de esas situaciones. Es lo que
ocurre cuando el hecho de la Administración le impide al cocontratante la
ejecución del contrato, o el cumplimiento del mismo dentro del término
convenido. En tal caso, el hecho de la Administración se asimila jurídi-
camente a la fuerza mayor, con la advertencia de que la imposibilidad de
cumplir proviene directamente de la actitud de la Administración Pública y
no de hechos extraños o ajenos a ella. En el orden de ideas mencionado, la
fuerza mayor y el hecho de la Administración están colocados en el mismo
plano” 2!W.
La amplitud del concepto relativiza como “catálogo taxativo” las
causales rescisorias del artículo 53.
d) RETARDO EN LOS PAGOS.

No se encuentra prevista expresamente esta causal rescisoria, pero la
modificación del artículo 48, ley 13.064, eliminando que el retardo acordaba
únicamente al contratista el derecho a intereses moratorios, permite
considerarlo, cuando su gravedad determine la frustración del contrato o
impide al contratista cumplirlo —para lo que es válida la doctrina del
profesor Marienhoff precedentemente citada—, como causa eficiente para
la rescisión.
e) IMPEDIMENTOS PARA INICIAR LOS TRABAJOS.

Finalmente, “cuando la Administración no efectúe la entrega
299 Marienhoff, ob cit., n"? 727.
de los terrenos ni realice el replanteo de la obra, dentro del plazo fijado en
los pliegos especiales más una tolerancia de treinta dias”, surge el derecho
del contratista para rescindir el contrato.
Estos hechos impiden la iniciación de los trabajos en término. Vencido
el plazo fijado en el pliego, no es necesario interpelar a la Administración,
adicionándose automáticamente el plazo de “tolerancia de treinta días”,
cuyo cómputo corresponde a la misma naturaleza de su antecedente.
Estimamos que si la Administración hace uso del plazo de gracia
referido debe ampliar el del contrato en la misma proporción.
B) Efectos de la rescisión por el contratista.

El artículo 54 regla los efectos de la rescisión producida por el

contratista, en la siguiente forma:
a) Liquidación en su favor del importe de los equipos, herramientas,
instalaciones, útiles y “demás enseres necesarios para la obra que éste no
quiera retener”; es decir, los que voluntariamente quiera dejar en obra.
La valuación se hará de común acuerdo entre las partes, sobre la base
de los precios, costos y valores contractuales. La discrepancia, al no
permitir el acuerdo, determina que el contratista pueda decidir el retiro de
su ofrecimiento o que la cuestión se someta a decisión jurisdiccional.
b) Liquidación, igualmente, del importe de los materiales acopiados y
los contratados, en viaje o en elaboración para la obra y que respondan a
los requisitos del pliego; es decir, que sean “de recibo”.
c) Transferencia de los contratos celebrados para la ejecución de las
obras. Se trata, en general, de subcontrataciones de servicios o de
contrataciones para la provisión de materiales o elementos para la obra.
La transferencia se hará en favor de la Administración, sin perjuicio
de dejarse en salvo la posibilidad de su cesión a un nuevo contratista.
La previsión legislativa suple la necesidad de previa notificación al
deudor de la prestación y se funda en razones del interés público de la
obra.
d) Recepción provisional de los trabajos ejecutados. La rescisión deja
subsistente el plazo de garantía, atento lo dispuesto en el inciso d) del
artículo considerado, en el sentido que la recepción definitiva se hará una
vez vencido dicho plazo.
e) Liquidación de gastos improductivos que probare el contratista
haber tenido como consecuencia de la rescisión del contrato; excepto en el
caso de rescisión por fuerza mayor.
Los gastos improductivos se producen por la paralización de la obra y
la afectación empresaria a la misma 289. El decreto 3772/64, reglamentario de
la ley 12.910, establece que se entenderá por trabajos totalmente paralizados,
aquellos en que no se haya ejecutado obra alguna durante un lapso
equivalente al 20% del plazo contractual, por causas imputables a los actos
de los poderes públicos y por trabajos parcialmente paralizados, aquellos en
los cuales durante un período equivalente al 30 % del plazo contractual, y
por las mismas causas citadas, el valor de los trabajos ejecutados a los
precios contractuales, sea inferior al 50 % de la inversión que corresponda
289Ver consideración del tema en Cap. XI.
al mismo período en el Plan de Trabajos oportunamente aprobado por la

Administración (art. 14).
Para las obras que se encuentren en esas condiciones, “se proyectará
de común acuerdo con el contratista la reestructuración de las mismas,
recurriendo, si fuera necesario, a la reducción o eliminación de los trabajos
que sean necesarios”.
Finalmente contempla (art. 17) la rescisión del contrato y devolución de
los depósitos de garantía y fianza cuando la reestructuración no sea posible
por no disponer el contratista del equipo adecuado, o por falta de medios
de transporte o de cualquier otro elemento que se repute indispensable
para la prosecución de los trabajos. En este caso el contratista no tendrá
derecho al pago de perjuicio o indemnización alguna. La parte de la obra
ya ejecutada le será liquidada de conformidad con lo establecido en la ley
12.910
y el citado decreto reglamentario. Los materiales sobrantes con los cuales
no quiera quedarse el contratista, serán adquiridos por la administración
en la forma prevista en el artículo 16 (sus precios se determinarán
adicionando, a las variaciones de costo determinadas, los porcentajes que
correspondan en concepto de gastos generales y beneficios). Asimismo la
Administración podrá adquirir las instalaciones y equipos de carácter
especial que haya requerido la obra y cuya utilización no se adapte a la
ejecución de trabajos corrientes.
f) La ley excluye —inciso f)— toda reclamación del contratista por
concepto de indemnización o de beneficio que hubiera podido obtener
sobre las obras no ejecutadas. Las consecuencias jurídicas de la rescisión
están fijadas y limitadas por la ley, con el régimen propio que para el
contrato de obra pública sustenta el derecho administrativo.
LA RESCISION EN LA LEY DE OBRAS PUBLICAS
DE BUENOS AIRES
§ 2 4 . La casuística rescisoria en la ley 6.(101. A ) Quiebra, liquidación sin quiebra o el concurso civil del contratista. B)
Incapacidad o muerte del contratista. C) Rescisión por la Provincia: a) Fraude, grave negligencia o contravención
de obligaciones contractuales, b) Exceso injustificado del plazo para iniciar las obras, c) Demoras injustificadas en
la ejecución de la obra, d) Infracciones reiteradas a las leyes laborales. e) Multas que excedan el 15% del monto del
contrato. D) Efectos de la rescisión por la Provincia: a) Daños y perjuicios, b) Perjuicio por nuevo contrato, e)
Disposición do equipos y materiales, d) Retención de créditos del contratista, e) Sanciones accesorias por fraude o
grave negligencia, f) Pérdida del depósito de garantía, g) Afectación de otros créditos de la empresa, b) Sanciones
por responsabilidad técnica. E) Derecho de las instituciones bancadas intervinientes en la financiación de la obra.
§ 25. Rescisión por el contratista. A) Causas de rescisión: a) Suspensión de las obras por la Administración. b) Reducción
del ritmo previsto por incumplimiento de la Administración, c) Incumplimiento de la Administración en la
entrega de terrenos o realización del replanteo, d) Demora en la emisión o pago de certifica dos. B) Efectos de la
rescisión por el contratista: a) Liquidación de materiales acopiados o de recibo, b) Transferencia de contratos con
terceros, c) Recepción provisional de trabajos ejecutados, d) Liquidación de trabajos reali-
zados. e) Liquidación de gastos generales y

beneficios por obra no ejecutada.
§ 2 6 . La rescisión por caso fortuito o fuerza mayor. A )
Invocación de la causal por la Administración o
por el contratista. B) Efectos.
§ 2 7 . La rescisión del contrato en el ámbito municipal. A )
Ordenamiento legal aplicable. B) Autoridad
competente para rescindir.
§ 24 —LA CASUISTICA RESCISORIA EN LA LEY 6021
Los supuestos fácticos que en el régimen de la ley 6021 autorizan la

rescisión del contrato de obra pública responden a los principios comunes
receptados por la ley nacional; sin perjuicio de contemplar causas y
modalidades para las que el ordenamiento local tiene sus propias
soluciones.
La ley considera como causas fundantes de la rescisión las acciones
judiciales de acreedores del contratista que concluyen con el
desapoderamiento de sus bienes o su inhabilitación; su incapacidad o
muerte y los hechos imputables al contratista o a la Administración, o la
fuerza mayor que ambas partes pueden invocar. En todos los casos la
decisión de la autoridad administrativa deberá producirse previo
dictamen del Consejo de Obras Públicas.
A) Quiebra, liquidación sin quiebra o el concurso civil del contratista.

Con la adecuación que la ley 19.551 ha establecido para estos casos,
el artículo 58 de la ley 6021 determina la rescisión de pleno derecho, es decir,
que ésta se produce automáticamente con la comprobación del hecho y es,
en nuestro concepto, irreversible.
El artículo citado prevé que “dentro de un plazo de sesenta días,
contados desde la fecha del auto de quiebra, de liquidación sin quiebra o
declaración de concurso, podrá el Ministerio respectivo aceptar que otra
persona propuesta por sus acreedores o alguno de ellos, inscripta en la
especialidad correspondiente del Registro de Lidiadores, se haga cargo
del contrato en iguales condiciones, siempre que tenga suficiente
capacidad técnico-financiera para el monto total de la obra y haga efectiva
iguales garantías que el titular del contrato”.
La Administración puede tomar conocimiento de esta situación por
informes, denuncias o de oficio, requiriendo la intervención del Fiscal de
Estado por la representación judicial que éste ejerce.
La ley contempla como una garantía para los que intervinieron en la
financiación de créditos para la obra, que los acreedores o alguno de ellos
RESCISIÓN LEY BUENOS AIRES 329
puedan hacer la propuesta del sucesor para continuar la ejecución de la

misma. La iniciativa puede partir del acuerdo de los acreedores,
representados por el síndico o individualmente de cualquiera de ellos; de
donde se sigue que pueden presentarse varias propuestas, de las que la
Administración seleccionará la que considere con mejores antecedentes y
capacidad técnico-financiera. Si estima que ninguna responde a las
exigencias impuestas para continuar la obra, las desechará sin derecho a
reclamo alguno, pudiendo optar por el procedimiento de contratación
directa. (Art. 99, incisos d], f] y g]).
B) Incapacidad o muerte del contratista.
El texto legal —artículo 59— señala que en estos casos “... la

Provincia podrá rescindir el contrato si dentro del plazo de noventa días,
sus herederos o sus representantes legales, según corresponda, no lo
tomaren a su cargo ofreciendo las mismas garantías que las exigidas por
el contrato... ”.
En realidad, como ya lo hemos señalado en la consideración de la
legislación nacional, la muerte del contratista produce la resolución del
contrato ipso iure. Sus herederos pueden presentarse dentro de los
noventa días (del fallecimiento) manifestando que “tomarán a su cargo” el
contrato, en cuyo caso deberán acreditar que son continuadores de la
empresa, o que tienen la suya propia con antecedentes y capacidad
técnico-financiera suficiente. Finalmente, pueden proponer a una de las
firmas inscriptas en la especialidad correspondiente del Registro de
Licitadores, que reúna los requisitos pertinentes, formalizándose, en el
supuesto de aceptación, un nuevo contrato para la terminación de los
trabajos. También en este caso el nuevo contrato debe respetar las mismas
condiciones del anterior; el precio de la oferta original deberá mantenerse
y el plazo se fijará proporcionalmente al monto de obra pendiente. No se
aclara sobre la naturaleza del plazo de 90 días. El criterio interpretativo
que adoptamos al respecto es el de días hábiles para los correspondientes
a las presentaciones, reclamos o recursos administrativos y de días
“corridos’’ para todo lo inherente a la ejecución de la obra. En la duda
deberá prevalecer la norma supletoria del artículo 68 de la ley de
procedimiento administrativo que establece que “todos los plazos
administrativos se cuentan por días hábiles, salvo expresa disposición
legal o habilitación y se computan a partir del día siguiente de la
notificación”.
Si el contratista ha caído en incapacidad sobreviniente (demencia o
inhabilitación judicial), el plazo de 90 días deberá computarse a partir de
la sentencia firme, pero consideramos que la propuesta del curador es

atendible sólo si la Administración no estuvo necesitada de recurrir a
arbitrios que superen la suspensión o abandono de los trabajos.
En ninguno de estos casos la ley consagra un derecho subjetivo en
favor de los herederos o del representante legal, según corresponda a la
contratación para continuar las obras, sino de que se considere su
propuesta para ello, que la Administración puede desechar fundadamente.
Si la Administración declara o tiene por rescindido el contrato,
abonará a la sucesión o al curador lo que se adeudare por los trabajos
ejecutados y se le permitirá retirar el plantel, útiles y materiales,
devolviéndose los depósitos de garantía no afectados o sujetos a
condición.
Si el plantel, útiles y materiales acopiados para la obra conviniera a
la Provincia, podrá arrendarlos o adquirirlos previa tasación efectuada
por tres profesionales de la Repartición. Estos supuestos requieren acuerdo
de partes. En su defecto, la Administración puede acudir a la vía de la
expropiación (artículo 1°, ley 5708), para lo que se requiere declaración
legislativa de utilidad pública (artículo 27, Constitución de Buenos Aires)
o el em
pleo de la expropiación de urgencia autorizada por el artículo 2512

del Código Civil290.
Cuando el contratista hubiera obtenido anticipo de fondos para la
adquisición de equipos y materiales, la sucesión o el curador estarán
obligados, a requerimiento de la Provincia, a venderle los mismos en las
condiciones de adquisición. Se trata de una condición legal, impuesta por
dicho anticipo.
C) Rescisión por la Provincia.
a) FRAUDE, GRAVE NEGLIGENCIA O CONTRAVENCIÓN DE

OBLIGACIONES CONTRACTUALES.
Como hemos señalado al comentar la misma causal en la ley
nacional, en estos casos el deslinde entre el ilícito civil y el penal será una
cuestión de hecho y de actos exteriorizantes de la intencionalidad. En las
normas penales encontramos un rasero interpretativo.
El inciso a) del artículo 60 contempla tres supuestos autorizantes de
la rescisión. En primer término, el fraude imputable al contratista. Ello
sucede cuando mediante ardid, engaño o falsa apariencia de verdad en
hechos cualquiera, defrauda a la Administración, “... en la sustancia,
calidad o cantidad de las cosas que le entregue en virtud de contrato o de
un título obligatorio” (artículo 173, l1?, Código Penal), o cuando el
constructor incurre en la ejecución de la obra en un acto fraudulento
capaz de poner en peligro la seguridad de las personas, o de los bienes del
Estado (artículo 174, n? 4).
Como dice Fiorini: “El principio de moralidad administrativa
concurre para rescindir el contrato de obra pública del empresario cuando
ha caído en actos dolosos que lo descalifican como colaborador de la
Administración... No será necesario una sentencia penal previa, es la
290Artículo 2.512, Código Civil: “Cuando la urgencia de la expropiación tenga un

carácter de necesidad, de tal manera imperiosa que sea imposible ninguna forma de
procedimiento, la autoridad pública puede disponer inmediatamente de la propiedad
privada, bajo su responsabilidad”.
Véase sobre el tema: Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, 6" ed., cit. IV, N9
905, Lafaille, Héctor, Derecho civil, T. III. Tratado de los derechos reales, vol. 1, Ed.
Ediar, Buenos Aires, 1943, no 540 y Revidatti, Gustavo A., La ocupación temporánea,
expropiación de uso y expropiación de urgencia, en “La ley nacional de
expropiaciones iV? 21.499”, de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo,
Buenos Aires, 1977, pág. 187 y sigts. En contra del alcance atribuido al art. 2512 CC:
Marienhoff, Miguel S., Tratado, cit., IV, números 1455 y sigts. y Maiorano, Jorge Luis.,
La expropiación en la. letj 21.499. Ed Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales.
Buenos Aires, 1978. (N9 148).
misma Administración la que está autorizada para investigar, juzgar y

decidir sobre este particular. La expresión “fraude’’ que utilizan todas las
leyes tiene un contenido genérico, pues comprende el engaño, maniobra o
simulación, personal o en connivencia con terceros, que realice el
contratista ya sea para obtener el contrato como cuando lo ejecuta’’ 291.
En cuanto al contratista incurso en grave negligencia, debe entenderse
que en la ejecución de la obra, actuando con impericia o imprudencia ha
causado un daño a la Administración, que hemos calificado de
irreparable. Es decir, de su falta de idoneidad adecuada para que la
ejecución se realice conforme con las reglas del arte, en grado tal que no
admite que coloque las obras en la forma estipulada, ha resultado un
daño insusceptible de remediar. Se trataría de casos en los que, superando
el control del procedimiento de selección del contratista y de la propia
dirección técnica de la Repartición sobre la obra, el contratista realiza la
ejecución con serias deficiencias que él mismo no está en condiciones de
reparar y, en definitiva, evidencia su incapacidad para llegar al resultado
esperado con el contrato.
Finalmente, el inciso en consideración prevé como causal de
rescisión que el contratista “contravenga las obligaciones y condiciones
estipuladas en el contrato”. Consideramos que se refiere a infracciones
que guarden relación, por su gravedad, con las anteriores o que importen
la frustración del contrato.
La rescisión por grave negligencia tiene la accesoria de suspensión al
contratista no menor de un año ni mayor de cinco, en el Registro de
Licitadores, que lo inhabilita para contratar nuevas obras con la Provincia.
En el caso de presunta responsabilidad del representante técnico,
éste quedará inhabilitado para actuar ante la Repartición hasta tanto se
expida el Consejo de Obras Públicas, que podrá imponerle entre uno y
cinco años de suspensión para actuar en contrataciones oficiales, sin
perjuicio de dar intervención al Consejo Profesional de la Ingeniería por la
responsabilidad profesional.
291Fiorini, Bartolomé A., Derecho administrativo, 2» edición citada, T. I, pág. 720.

SCBA: “Constituye prueba presuncional del fraude previsto en el art. 60, inc. “a”
de la ley 6021 (arts. 163, inc. 5 CPC y 25 CCA), la circunstancia de que: a) la
modificación sustancial en los planos a poco de iniciadas las obras, importó una
disminución considerable del costo (formado principalmente por tareas de excavación y
rellenado), no constando en autos que tan importante economía haya sido transmitida
en beneficio de los contribuyentes; b) que habiéndose certificado excavaciones,
rellenado, arreglos de superficie (veredas y pavimento) y conexiones domiciliarias, en
casi la totalidad de lo presupuestado, apenas se colocaron poco más de la mitad de esas
cañerías y demás materiales indispensables para el servicio de cloacas licitado”. Causa
B. 45.378, “Tuttobene, Aldo”, 13-V1II-80.
b) EXCESO INJUSTIFICADO DEL PLAZO PARA LNICIAR LAS OBRAS.
Las demoras en la iniciación de los trabajos “... darán lugar a la

aplicación de multas o sanciones que fije el pliego de bases y condiciones,
salvo que el contratista pruebe que se debieron a causas justificadas.
(artículo 37) y la reglamentación prevé que: “Las causas justificadas
eximentes de responsabilidad por mora en el plazo de contrato, serán
denunciadas por el contratista dentro de los quince días de producidas,
debiendo acompañar, si correspondiere, la prueba de su existencia... ”.
No existiendo justificación de la demora, la Administración deberá
intimar al contratista para que inicie los trabajos dentro del plazo que se le
fijará por orden de servicio, o disposición notificada formalmente por
cédula o telegrama colacionado dirigido al domicilio constituido,
procediéndose a rescindir el contrato si no cumple.
c) DEMORAS INJUSTIFICADAS EN LA EJECUCIÓN DE LA OBRA.
Esta causal de rescisión se configura cuando el contratista no llegare

a justificar las demoras en la ejecución de la obra, cuando la parte
ejecutada no corresponda al tiempo previsto en los planes de trabajo y a
juicio de la Repartición éstos no pueden terminarse en los plazos
estipulados. No deben existir situaciones pendientes de decisión por
ampliación de plazo, como serían las perturbaciones por hechos de la
naturaleza, actos del poder público, interferencias de entes prestatarios de
servicios públicos, etc., cuya solución definitiva debe preceder a la
intimación para que “acelere los trabajos hasta alcanzar el nivel
contractual de ejecución en el plazo que a tales efectos se le fije”.
Un ritmo de obra eficiente requiere equipos, personal y acopios
adecuados. Si la empresa no los cubre satisfactoriamente, toda
programación quedará frustrada. Incluso debe prever que no puede
invocar el atraso en el pago de los certificados como abstáculo válido a la
realización en tiempo hábil de la obra 308.
La Administración procura, fundamentalmente, el cumplimiento del
contrato y en primer término apela para ello a sanciones dirigidas a ese
fin. Pero si el contratista es renuente o el ritmo de obra es demostrativo de
que al vencimiento del plazo no concluirán los trabajos en la forma
prevista, deberá abrirse este procedimiento rescisorio para evitar
perjuicios mayores 301.
d) INFRACCIONES REITERADAS A LAS LEYES LABORALES.
Los problemas del personal empleado en la obra no son extra-

303 Cfr. SCBA: Causa B. 14.720: “Ruelli, Amálelo T. c./Dirección de Vialidad,

Deni. Cont. Adm.”, DJJ, 16-18 de octubre de 1974; * lngenar, S. A. c./Dirección de la
Energía de la Provincia de Buenos Aires”; DJBA 88-22.
304 SCBA: “No constituye una arbitrariedad ni un abuso de derecho en los
términos del artículo 1071 del Código Civil la determinación de la Dirección de Vialidad
de ejercer la facultad ‘iure imperii' de rescindir el contrato, que le acuerda el artículo 60,
inciso c) de la Ley 6021, si el contratista no cumplió su principal obligación: realizar la
obra en la época establecida, sin que a ello obste la circunstancia de que la mayor parte
de la obra estuviera realizada en el momento de la rescisión”. 26-10-71. “Pereyra,
Eulogio A. c./Dirección de Vialidad”. A. S. 971-11-66S.
2) “Estando debidamente acreditado el incumplimiento de la actora a sus
obligaciones contractuales y la paralización de la obra por su determinación infundada,
resulta consecuentemente justificada la rescisión por culpa del contratista dispuesta por
la municipalidad”. Causa B. 47.576, 4-111-80.
ños a la Administración que, precisamente entre sus funciones ejecutivas
tiene la de la observancia de la legislación laboral. Con mayor razón debe
cuidar que en las obras públicas, en las que es comitente, no existan
situaciones conflictivas por incumplimientos del contratista o
desconocimiento de los derechos sociales que amparan a dicho personal.
La gravedad de la infracción resultará de la reiteración de los hechos
y su particularidad, pues si afectan a la totalidad del personal crean el
riesgo de conflictos colectivos y en tal caso, si el hecho se produce por
incumplimiento de las cláusulas pertinentes del pliego relacionadas con el
pago puntual, condiciones de seguridad u otras sobre el régimen laboral
del personal empleado, se incurre por parte del contratista en infracción a
las obligaciones y condiciones estipuladas en el contrato y por lo tanto, a
la causal de este inciso se le suma la del inciso a), parte final.
La invocación de la existencia de incumplimiento por esta causal
requiere la previa intervención y reconocimiento de la autoridad
administrativa de fiscalización del trabajo o de las judiciales, en su caso.
e) MULTAS QUE EXCEDAN EL 15% DEL MONTO DEL CONTRATO.
Como la aplicación de multas corresponde a incumplimientos del

contratista, es muy difícil que esta causal se invoque en forma autónoma,
pues generalmente existirán demoras injustificadas u otras infracciones
demostrativas, que se está en presencia de un contratista del que no se
puede esperar el resultado querido.
D) Efectos de la rescisión por la Provincia.
A) DAÑOS Y PERJUICIOS.
La norma final del artículo 61 de la ley 6021, que dispone que “...el
Ministerio promoverá las acciones judiciales por los daños y perjuicios si
correspondiere”, que no tiene similar en la ley nacional, importa la
previsión de un reclamo resarcitorio que responde a distintos supuestos
de los contemplados en el artículo 62, inciso a), más adelante referidos.
En el ámbito general de la responsabilidad la indemnización importa
una sanción para reparar un perjuicio. La responsabilidad contractual
presupone obligaciones contractuales incumplidas y que ese
incumplimiento voluntario y consciente, o negligente, haya causado un
daño 292.
Nos encontramos ante el caso que el incumplimiento de la
obligación del contratista ha causado un daño al comitente, además del
eventual perjuicio por la nueva contratación o ejecución directa de las
obras, en cuyo caso la ley deja en salvo que la Administración podrá
accionar judicialmente con reclamos resarcitorios que, poíno tratarse de
aquellos cubiertos por las previsiones de la propia Ley de Obras Públicas,
estarían fundados en la legislación civil.
El contratista, por su parte, tiene limitado el reclamo a los rubros
fijados por la propia ley (artículo 64, inciso f); pero puede accionar
también conforme con la legislación común, por resarcimiento de los
daños y perjuicios que la rescisión le ha provocado si no cuestiona su
legitimidad 293.
En el tratamiento de las cuestiones procesales (L. II) veremos que la
acción por indemnización de la Administración, tanto la que se sustenta
en el derecho común como en el administrativo, tiene en la Provincia de
Buenos Aires el único cauce de la justicia ordinaria, mientras que el
contratista acudirá a ella sólo en el supuesto explicado de no atacar la
resolución rescisoria, pues ésta es impugnable por demanda contencioso
administrativa. (Artículo 149, cláusula 3? de la Constitución y artículos 1”
y 28 C C A). Esta dicotomía no se produce en la justicia nacional, cuya
competencia contencioso-administrativa no está limitada por la función
revisora de la decisión administrativa, admitiendo el debate sobre preten-
siones indemnizatorias e incluso la reconvención, conforme con las reglas
del proceso ordinario.
292Cfr. Morc-llo, Augusto M., Indemnización del daño contractual, T. I, págs. 13 y

sigts. Abeleilo-Perrot, 1967.
293Cfr. SCBA: DJBA, 83-7; Ac. y Sent. 1959-IV-389; 1961-1, pág. 77.
RESCISIÓN LEY BUENOS AIRES .336
B) PERJUICIOS POR NUEVO CONTRATO O POR LA EJECUCIÓN
DIRECTA POR LA ADMINISTRACION.
La norma legal establece la responsabilidad del contratista pollos

perjuicios que sufra la Administración a causa del nuevo contrato que
celebre para la continuación de las obras o por la ejecución de éstas por
Administración.
La reglamentación fija un plazo de 90 días para que el Ministerio se
expida sobre si continuará la ejecución de la obra y para que en caso
afirmativo tome las providencias correspondientes, señalando que
excedido dicho plazo o resuelta la no prosecución de la obra, la
Repartición procederá dentro de los 90 días a practicar una valuación
estimativa de los perjuicios irrogados.
Dentro de los 45 días de determinado el perjuicio, el Ministerio
dictará resolución y hará saber al contratista la suma que adeuda, quien
deberá depositarla dentro de los 45 días de notificado, bajo
apercibimiento de sacar a subasta pública los materiales y equipos
retenidos, en el término de 90 días.
En los casos de que la Administración no cumpliera con los plazos
indicados, el contratista deberá, dentro de los diez días de su vencimiento,
intimar a la Provincia a que proceda en la forma especificada
precedentemente.
Transcurridos 45 días de esta intimación sin que se hubiera dado
cumplimiento por parte de la Administración a los correspondientes
trámites, quedarán liberados los materiales y equipos retenidos, sin
perjuicio de la responsabilidad pecuniaria resultante de la rescisión.
5 i se resolviera la prosecución de la obra, la valuación de los
perjuicios quedará diferida a la fecha de terminación.
Debe considerarse que la rescisión dispuesta por la Administración
haya sido consentida por el contratista o impugnada judicialmente. En el
primer caso, el contratista puede recurrir administrativamente las
resoluciones sobre valuación de perjuicios, disposición de materiales y
equipos y toda otra cuestión derivada de la rescisión y para el supuesto
de litigio sobre la legitimidad de la misma, atento que: “Los actos
administrativos tienen la eficacia obligatoria propia de su ejecutividad y
acuerdan la posibilidad de una acción directa coactiva como medio de
asegurar su cumplimiento” (art. 110, ley 7647), deberá acudirse al
requerimiento de la suspensión del acto invocando el perjuicio irreparable
que importaría su ejecución (art. 22, Código Contencioso-Administrativo).
C) DISPOSICIÓN DE EQUIPOS Y MATERIALES.

El inciso b) del artículo 62 establece que: “La Administración

dispondrá, si lo cree conveniente y previa valuación de los equipos y
materiales que se encuentran en obra, necesarios para la continuación de
la misma. El contratista podrá pedir reconsideración de dicha valuación”,
para lo cual la reglamentación fija el plazo de diez días.
Se contempla el supuesto que la continuación de los trabajos quede a
cargo directo de la Administración, pues aunque la redacción no es
suficientemente clara, no resulta razonable que, particularmente los
equipos, se retengan para cederlos a otro contratista.
La disposición que hace la Administración es del uso de los equipos
y su inventario y valuación tiene por objeto fijar su estado y el precio de
costo de acuerdo con el mismo valor para lo que puede tenerse en
consideración el costo de origen, su actualización y la amortización por el
tiempo de uso. La valuación fijará la liquidez de un crédito del contratista.
(Ver nota 298 bis y fallo en letra
d] siguiente).
D) RETENCIÓN DE CRÉDITOS DEL CONTRATISTA.
Los créditos que resulten por los materiales, equipos e implementos

que la Administración reciba; liquidación de partes de obras terminadas e
inconclusas que sean de iecibo, quedarán retenidos hasta la liquidación
final de los trabajos ejecutados al momento de la rescisión del contrato;
agregando la reglamentación que si se resuelve la prosecución de la obra,
la valuación de los perjuicios será diferida a la fecha de terminación.
En cuanto resulta esclarecedor de las situaciones contempladas en
este supuesto y en el anteriormente considerado, tomamos las partes
pertinentes del voto compartido por la SCBA en la causa “Silva, Néstor
Eduardo contra Municipalidad de Coronel Suárez. Demanda contencioso-
administrativa”:
“Es indiscutible y sobre ello hay cosa juzgada —juicio B. 44.321 (fs.
238) agregado por cuerda sin acumular—, que la rescisión del contrato de
pavimentación por la Municipalidad de Coronel Suárez fue ajustado al
pliego de condiciones, al contrato y a la Ley de Obras Públicas de la
Provincia. Tampoco puede discutirse el derecho a la incautación de los
equipos de la empresa actora para terminar la obra, artículo 62 de la ley
6021.
Sobre el fondo de esos reconocimientos estimo necesario, analizar
cómo juega la incautación de los equipos originados en la rescisión del
contrato de obra pública por culpa del contratista.
Aclaro que el orden no es el de la ley, sino el de los efectos de la

rescisión, necesarios para dar solución al juicio.
a) Principio general: El contratista responde de los perjuicios que le
cause la rescisión al comitente.
b) Si el contratante considera conveniente, puede disponer los
equipos necesarios de propiedad del contratista para finalizar la
obra. Si así sucede, se realiza una valuación convencional.
c) Los créditos que pueda tener el contratista contra la Admi-
nistración quedan retenidos hasta la liquidación final.
d) En el caso del inciso b) del artículo 60 de la ley 6021 citada, el
contratista pierde el depósito de garantía.
e) Cuando la responsabilidad del contratista supere el monto de los
depósitos de garantía, podrá hacerse efectiva sobre los equipos,
los que serán retenidos a ese efecto.
Producida la rescisión, efectuada la valuación convencional de los

equipos incautados, ejecutada la obra por la Administración, retenidos los
créditos del contratista, corresponde dar los siguientes pasos:
1. La Administración realiza la liquidación filial compensando los
créditos del contratista retenidos con el gasto que a ella le ha
demandado terminar la obra.
a’) Si el saldo resultante de la compensación es favorable al
contratista, se le devuelve, juntamente con los equipos incautados.
b’) Si, por el contrario, el saldo favorece a la Administración, se hace
efectivo, primero sobre el depósito de garantía; si no lo cubre,
sobre los equipos, de acuerdo al valor convencional ya fijado,
según b).
2. Se le devuelven al contratista los equipos incautados totalmente o los
que resten en la medida que se pudieran haber afectado al pago del
saldo b').
La Municipalidad demandada ajustó su proceder según el artículo
1°, inciso 21? del Capítulo II del Pliego de Bases de Licitación, fs. 51/52, y
al artículo 62 de la ley 6021 al rescindir el contrato —fs. 79/81— que la
ligaba a la empresa actora e incautarse de los equipos necesarios para
poner fin a la obra.
También pretendieron fijar convencionalmente los precios de los
equipos, sin llegar a un acuerdo —fs. 87/92— total.
La actora, no hay ninguna duda, debió soportar las consecuencias de
su culpa, esto es, responsabilizarse por los gastos en que la Municipalidad
incurriera hasta la finalización de la obra (artículo 19, inciso 19, del
Capítulo II, citado del Pliego y 62, inciso a] de la ley 6021).
Pero esa responsabilidad no es infinita, sino que tiene un justo límite:

que la finalización de la obra por la Municipalidad se realice con un
método de construcción razonable y en tiempo oportuno.
Dice Fernando F. Mó, Régimen Legal de las Obras Públicas, página 332:
“Consideramos que también deberá responder el contratista por los
eventuales mayores precios que tenga que pagar el comitente
administrativo con motivo de la nueva contratación, siem- '¡yre que ésta no
se “demore inmotivadamente” y agrega en la página siguiente: “Entendemos
que la ejecución directa, por parte del Estado tiene riesgo que no deben
cargarse al empresario sin previo examen, so pena de incurrir en una
agravación injustificada de la responso b ilidad”.
Ya adelanté criterio al tratar la cuestión anterior sobre la naturaleza
del contrato de obra pública y la interrelación entre las normas de
Derecho Administrativo y las del Derecho Común, para solucionar los
problemas que su ejecución plantea. Una breve reseña de opiniones
pondrá al descubierto la situación real del problema. Homero C. Bibiloni,
La hermenéutica jurídica en la Legislación de Obras Públicas, Revista
“Construcciones”, n9 137/8, pág. 163, dice “la legislación de obras
públicas es indudable que tiene en su esencia objeto específico y fines
propios”. En consecuencia, debe tratar de cumplirse en el campo de su
hermenéutica el siguientes postulado: “problemas propios”, “soluciones
propias”. Biel- sa, Relaciones del Código Civil con el Derecho Administrativo,
pág. 61, sostiene que “la inaplicabilidad de la norma de derecho privado
en el orden de las relaciones que tratamos deriva de su insuficiencia, es
decir que el derecho público exorbita o extralimita al derecho privado”,
Berâitz Teoría General de los Contratos Administrativos, pág. 213, escribe:
“el régimen del contrato administrativo es exorbitante del derecho
privado, está fuera de la órbita de éste; repugna a sus principios que
impiden la modificación unilateral de las obligaciones pactadas; la
solución por propia mano de los conflictos que se suscitaren en su
ejecución; la extensión de sus efectos a terceros ajenos al convenio, etc.”.
Empero, la legislación de obras públicas no resuelve todos los
problemas que le son atinentes, y el derecho público no brinda todas las
soluciones que reclama la diversidad de problemas que pueden
plantearse por ello (Fernando Mó, op. cit., pág. 39) y termina por aceptar al
derecho privado como supletorio del derecho público que rige el contrato
de obra pública, cuando no existe en este último nada que se oponga a su
aplicación y cuando no aparecen en las piezas contractuales disposiciones
que contemplen los entredichos o controversias que puedan suscitarse.
Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, pág. 92,
concordando con Mó, expresa: “El contrato de obra pública tiene analogía
con el arrendamiento de obras de derecho privado, pero se rige, en primer
término, por leyes y reglamentos que consagran normas de derecho
público, aplicándose las reglas del derecho civil en lo no previsto por
aqué- lias y cuando no contraríen los principios generales del derecho
administrativo”.
Trasladando las pautas decisorias que a mi entender gobiernan la

materia llegamos a la conclusión que producido el distracto entre la
Municipalidad y el contratista, el acto de ruptura hizo nacer para ambos
derechos, obligaciones y consecuencias: unas nacen del contrato de obras
públicas, del pliego de licitación y otras de la Ley de Obras Públicas y del
Código Civil.
La Municipalidad, el derecho de incautarse y utilizar el equipo de la
actora para terminar la obra; pero con la obligación de usarlo de manera
adecuada IJ devolverlo una vez finalizada la obra.
El contratista, recobrar al término de la obra la devolución del
equipo, soportando las consecuencias de su culpa, esto es, los gastos que
la Municipalidad se vio precisada a realizar para terminar la obra, en un
tiempo prudencial.
Los subrayados marcan y lo seguirán haciendo, las circunstancias y
modos de cumplir cada parte con sus obligaciones, de manera de poner
de resalto, cómo las mismas se deben cumplir.
La Municipalidad usó de su derecho, pero abusó del mismo in-
cumpliendo sus obligaciones, naciendo para Silva, el derecho a la
reparación justa. La demandada obró ilegítimamente al practicar la
liquidación final y al no restituir los equipos...
La Municipalidad obró dentro del pliego de licitación y de la ley

6021 al incautarse de los equipos de la actora para terminar la obra; pero
tenía la obligación de conservarlos en buenas condiciones, de someterlos a
un uso normal adecuado a su objeto y naturaleza y devolverlos al
contratista, terminado su uso. Es decir que la Municipalidad contrajo una
obligación de plazo incierto (cuando finalice la obra), por cuya razón la
mora se produce de pleno derecho conforme a la nueva redacción del
artículo 509 del Código Civil, aplicable al caso según el artículo 3? del
mismo código, que establece: “A partir de su entrada en vigencia, las
leyes se aplicarán aun a las consecuencias de las relaciones y situaciones
jurídicas existentes...
La Municipalidad no conservó los equipos en buenas condiciones.
Las pericias agregadas en copias a la demanda y ratificadas a fs. 129,
comprueban que en el año 1969, “el estado de conservación de los equipos
es de regular a malo” (fs. 28 de este expediente); “que todas las máquinas
están a la intemperie sin ningún tipo de protección en sus motores o
mecanismos”; “.. .la impresión general es de total abandono”.
“Tal destrucción de bienes producida como consecuencia de la
conducta de la Municipalidad, demorando la obra cuatro años y medio
aproximadamente, más que los que razonablemente hubiera demandado,

y no entregando los equipos al tiempo de su terminación y dejándolos en
total abandono, la hacen responsable por su obrar culposo y la obligan a
indemnizar a Silva los perjuicios causados por ello, conforme surge de las
pautas interpretativas expuestas ‘ut supra’ concordando con los artículos
5.11, 512, 519 y 520 del Código Civil” 294.
e) PÉRDIDA DEL DEPOSITO DE GARANTÍA.
El contratista incurso en fraude o grave negligencia perderá los

depósitos de garantía. De acuerdo con el texto quedan comprendidos tanto
los correspondientes a la garantía del contrato, como del fondo de
reparos.
En el caso del inciso e), referido al contratista culpable de la rescisión
por no iniciar las obras en tiempo, la norma se refiere al depósito de
garantía de contrato, concretamente, pues es la única existente a ese
momento.
F) AFECTACIÓN DE OTROS CRÉDITOS DE LA EMPRESA.
Si los depósitos de garantía no cubren suficientemente la res-

ponsabilidad de la empresa, la Administración dispondrá del equipo por
la valuación efectuada o el monto que judicialmente quede determinado
en caso de controversia y, finalmente, se autoriza un
294 Causa 15. 46.689, sentencia, 3-12-74.

“embargo legal ’ sobre cualquier otro crédito que la misma empresa

tenga con la Provincia.
G) SANCIONES POR RESPONSABILIDAD TÉCNICA.
Cuando la rescisión haya sido determinada por cualquier tipo de

responsabilidad técnica en la ejecución de la obra, la ley contempla
sanciones específicas para el representante técnico, cuya evaluación y
determinación confía al Consejo de Obras Públicas, sin perjuicio del
conocimiento que se da a la corporación profesional, por el aspecto de su
incumbencia.
E) Derecho de las instituciones boticarias intervinientes en la financiación

de la obra.
La ley consagra un derecho de las instituciones bancadas in-

tervinientes en la financiación de la obra, para proponer a otra empresa en
reemplazo de la firma contratista cuyo contrato fue rescindido (artículo
61). El texto dice que “están facultadas” para hacer dicha propuesta.
. La situación contemplada tiene su propia fundamentación que la
distingue de la considerada en relación con las del contratista afectado
por quiebra, incapacidad o que hubiera fallecido (artículos 58 y 59), pues
ef .legislador ha querido garantizar un derecho de estas, instituciones
crediticias que, como cesionarias de certificados, avalistas o garantías,
intervienen en la financiación de la obra, entendida ésta como
contribución para que el contratista afronte los trabajos.
Producido ei evento de la rescisión y acreditado el hecho de la
participación de la institución bancaria en el aspecto señalado, estimamos
que su propuesta de otra firma para continuar la obra en las mismas
condiciones del contrato rescindido sólo podría rechazarse por causas
fundadas, como sería la de no contar con la suficiente capacidad técnica y
financiera para el monto total de la obra o garantías insuficientes.
Si existiera más de una entidad financiera, el problema tendría que
resolverse invitando a unificar la propuesta o en su defecto considerando,
en primer término, la del Banco de la Provincia de Buenos Aires y por su
orden de importancia económica comprometida, las de las entidades
privadas.
Cuando el Poder Ejecutivo elevó a la Legislatura el proyecto de Ley
de Obras Públicas, luego sancionado y promulgado como ley 6021, en el
mensaje expuso al respecto: “En el mismo orden de ideas se han
incorporado disposiciones tendientes a estimular el interés de las
instituciones de crédito en la financiación de la obra pública. Tal es entre
otras, la cláusula que faculta al Banco que interviene en la financiación de

la obra a proponer a otra empresa que reemplace a la que se haya
colocado en ciertas condiciones de rescisión. Las condiciones en cjuc esta
suplantación se verifica son dictadas exclusivamente por la Provincia, de
manera que a ella le queda reservada la decisión final, como no puede ser
de otra manera” 308.
§ 25. — RESCISION POR EL CONTRATISTA
A) Causas de rescisión.
A) SUSPENSIÓN DE LAS OBRAS POR LA ADMINISTRACIÓN
El inciso a) del artículo 63 acuerda al contratista el derecho de

rescindir el contrato: “Cuando por causas imputables a la Administración
Pública se suspenda por más de tres meses la ejecución de las obras”. La
reglamentación establece que al vencimiento del plazo el contratista debe
intimar la normalización de la situación, para lo cual la Administración
dispone de 60 días.
Para que esta causal quede configurada el hecho determinante de la
suspensión de los trabajos debe ser imputable a la Administración: traza
no liberada por existencia de edificaciones; terrenos a los que no se puede
acceder por estar pendiente la compra o expropiación; no provisión de
materiales convenidos, etc. En otros
.303 Diario de Sesiones del Senado de Buenos Aires, 11-12-58, pág. 2082.
casos, la Administración puede resolver la suspensión sin dar ne-
cesariamente los fundamentos.
La SCBA resolvió que: “Procede declarar rescindido el contrato de
obra pública por culpa de la Administración ya que, por causas que le son
imputables se ha suspendido la realización de las obras por más de tres
meses al no poder facilitar la autoridad el terreno para su realización, el
cual estaba sujeto a un juicio de expropiación'’ y en otro caso que: “No
puede declararse rescindido el contrato por culpa de la administración
por retardo en la reiniciación de la obra, si el contratista conoció ab initio la
causal de postergación y la admitió en las actuaciones administrativas,
aceptando además el cambio de emplazamiento de la misma, como así el
lugar de la nueva ubicación” 30n.
B) REDUCCIÓN DEL RITMO PREVISTO POR INCUMPLIMIENTO DE LA A

DMINISTRACIÓN.
Si el ritmo previsto en el plan de trabajos aprobado se reduce en más

del 30 %, durante un período de 4 meses y a consecuencia de la falta de
cumplimiento de la Administración en la entrega de la documentación,
elementos o materiales a que se hubiere comprometido, según contrato,
luego de igual reclamación que en el caso anterior, sin resultado, el
contratista puede plantear la rescisión. La Administración sólo puede
oponerse si no se dieron las situaciones de hecho justificantes: l 9) Que el
contrato haya previsto la obligación de entregar al contratista
“documentación, elementos o materiales”. 2°) Que ese incumplimiento
haya determinado la reducción del ritmo de los trabajos en más del 50%
durante un período no menor de cuatro meses; y 39) Que la
Administración no haya solucionado la causa dentro de los 60 días de la
interpelación por parte del contratista.
C) INCUMPLIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA ENTREGA DE LOS

TERRENOS O REALIZACIÓN DEL REPLANTEO. 295
295Causa B. 47.138, “Archili, Rodolfo A. J.”, 24-IV-979 y Causa B. 47.346, “Jeifetz,

Elias”, DJJ, 12-5-78, respectivamente.
RESCISION LEY BUENOS AIRES 345
Vencido el plazo contractual dentro del cual la Administración se
comprometió a entregar los terrenos para la obra o realizar el replanteo,
impidiéndose la iniciación de los trabajos, la ley acuerda “una tolerancia
de treinta días” y la reglamentación determina que vencido éste el
contratista debe reclamar la regulación de la situación, a partir de cuyo
momento la Administración tiene 15 días para hacerlo y en caso contrario
el contratista está habilitado para promover la rescisión.
D) DEMORA EN LA EMISIÓN O PACO DE CERTIFICADOS.
Para que proceda la rescisión por el contratista por la mora de la

Administración en la emisión o pago de certificados, deben haber
transcurrido los siguientes plazos: 1°) 15 días del mes siguiente de
efectuado los trabajos, para expedir las certificaciones ó 30 días después
de emitido el certificado. 2") Si en el primer caso no se expide y en el
segundo no se paga el certificado y transcurre un nuevo plazo de tres
meses, el contratista debe intimar a la Repartición. 3?) Después de 60 días
de esta intimación, sin resultado, el contratista puede rescindir, sin
importar monto ni número de certificaciones comprendidas.
Estos plazos corresponden a una época de relativa estabilidad
económica y no se compadecen con la profunda y rápida alteración actual
del valor de la moneda. El Poder Ejecutivo nacional, en el decreto
2348/76, ha contemplado la reducción de períodos de certificación de
variaciones de costos, el establecimiento de fecha cierta de pago a partir
de la ejecución de los trabajos y la reducción de los plazos de pago.
B) Efectos de la rescisión por el contratista.
Los efectos de la rescisión por el contratista han sido previstos por el

artículo 64 de la ley 6021, cuyo inciso f) señala que: “No se liquidará a
favor del contratista suma alguna por otros conceptos que los
especificados en este artículo”.
A) LIQUIDACIÓN DE MATERIALES ACOPIADOS O DE RECIBO.

La rescisión por causas imputables a la Administración determina
entre las consecuencias previstas por el artículo 64, las del inciso a) que se
refiere a la liquidación en favor del contratista del importe de los
materiales acopiados y los destinados a obra, en viaje o en elaboración,
que sean de recibo.
Los materiales acopiados serán liquidados por el importe de acopio,
sin perjuicio de las variaciones del precio y los que sean de recibo, es decir,
aptos para proseguir los trabajos y de acuerdo con las exigencias de

pliego, en nuestro concepto deberán estimarse por el precio vigente en
plaza.
B) TRANSFERENCIA DE CONTRATOS CON TERCEROS.
El inciso b) prevé que la Administración se hará cargo de los

contratos (“subcontratos’') celebrados por el contratista con terceros, para
la ejecución de la obra o en su defecto de la indemnización a que dicho
subeontralista tuviere derecho.
C) RECEPCIÓN PROVISIONAL DE TRABAJOS EJECUTADOS.
En relación con los trabajos ejecutados se procederá a la recepción

provisional, en el estado en que se encuentren. Si dicho estado de la
construcción es precisamente de conclusión de los trabajos en forma que
permita la recepción parcial o en las condiciones explicadas en el lugar
correspondiente (VIII), el contratista deberá hacerse cargo de la
conservación por el plazo estipulado, a cuyo vencimiento se hará la
recepción definitiva.
D) LIQUIDACIÓN DE TRABAJOS REALIZADOS.
Al contratista se le liquidarán los trabajos realizados "a los precios de

contrato reajustados”. Este reajuste en los casos de contratos por ajuste
alzado será fijado en base al análisis de precios y “de común acuerdo entre
la Repartición y el contratista”, en la forma que establezca el pliego de
bases y condiciones para las modificaciones del proyecto e igualmente,
como lo contempla la reglamentación para estos supuestos (artículo 34),
en caso que no hubiera acuerdo los precios serán determinados por la
Repartición, con la verificación de la inspección de obra que tomará
constancia de los materiales y jornales empleados por el contratista, quien
deberá acreditar fehacientemente todo gasto realizado.
En definitiva, la cuestión la resuelve la autoridad administrativa sin
perjuicio del derecho del contratista de percibir la liquidación y reclamar
las diferencias que considere le corresponden, agotando las vías
administrativas o llevando el problema a la justicia.
E) LIQUIDACIÓN DE CASTOS CENERALES Y BENEFICIOS POR OBRA NO

EJECUTADA 296.
296SCBA: "Cuando la ley de obras públicas 6021 en su art. 64, inc. “e”, al referirse
en su última parte a “monto de obra que lia dejado de ejecutar” se refiere al monto de
obra originario, que no es otro que el de adjudicación, no siendo acumulable a este
El lucro cesante queda limitado a los gastos generales comprobados

y beneficios correspondientes al monto de obra que ha quedado sin
ejecutar. Los beneficios a reconocer por la obra no ejecutada serán los que
establezca el pliego de bases y condiciones o en su defecto la aplicación
pertinente del artículo 34 “in fine”, que prevé el acuerdo de partes para
determinar el valor real del ítem suprimido a efectos de contemplar los
gastos generales por los cuales el contratista deberá ser indemnizado. Las
divergencias pueden tener el mismo cauce que el anteriormente
explicado.
§ 26. — LA RESCISION POR CASO FORTUITO O FUERZA

MAYOR
A) Invocación de la causal por la Administración o por el contratista.
A las consideraciones expuestas al tratar el tema en la ley nacional

sólo cabe agregar que la norma del artículo 65 se refiere a la frustración
del contrato (“imposibilite el cumplimiento”) y que la reglamentación
establece que “... tanto la Administración como el contratista podrán
iniciar el trámite de rescisión debiendo fundar las razones por las que se
considera configurada la causa de rescisión prevista en dicho artículo’.
(Ver Cap. XII, § 18, B] y Capítulo XVI, § 23, A] c) sn.
B) Efectos.
Producida la rescisión por caso fortuito o fuerza mayor que

imposibilita el cumplimiento del contrato, se pagará al contratista la obra
que hubiera ejecutado conforme con las estipulaciones del
311 SCBA: 1. Aun en presencia del requisito de exterioridad, la existencia de

culpa puede surgir de otros factores separables del hecho en sí, como sería la falta de la
necesaria diligencia para tratar de disminuir sus efectos dañosos.
2. Es indudable que en presencia de fuerza mayor, la necesaria aplicación del art.
65 de la ley 6021 excluye la de los incisos a) y b) del art. 63, que se refieren a
suspensiones de trabajo imputables a la Administración, ya que la existencia del casus
requiere, como uno de sus elementos constitutivos, que su producción no provenga del
hecho del propio contratante ni de personas por las que él responda.
3. Para la aplicación del instituto de la fuerza mayor como causa de rescisión
contractual (ley 6021, art. 65) es menester que el acontecimiento impeditivo sea
sobreviniente al contrato. Si el impedimento lo precedió, aunque haya sido desconocido
por las partes obstó al nacimiento de la obligación por imposibilidad de su objeto.
reconocimiento el de mayores costos contemplado por el art. 55 de la citada ley”. Causa

B. 47.880, "Dico S.C.A. Construcciones”, 29-IV-80.
4. Quien alega la existencia de fuerza mayor no es menester que pruebe

terminantemente que el casus y sus efectos no le son imputables. Probada la
exterioridad del hecho desde el punto de vista material, ella constituye una presunción
de no imputabilidad, que requerirá, para ser desvirtuada, la actividad probatoria de la
otra parte tendiente a demostrar la existencia de culpa en quien alega la fuerza mayor.
5. Si la ejecución del contrato ha quedado suspendida a raíz de hechos que
imposibilitaron la concreción de su objeto y que no pueden ser imputados a ninguna de
las partes, corresponde aplicar por analogía la solución prevista por el art. 65 de la ley
6021 para la fuerza mayor. (B. 46.871, “Spinedi, Amoldo J. c./Municipalidad de Vicente
López. Demanda Contencioso-Admi- nistrativa”, 6-V-80).
I
RESCISIÓN RÉGIMEN MUNICIPAL 349
contrato y los materiales acopiados que fueran de recibo, reajustados los

precios con acuerdo de partes para determinar el valor real como establece el
artículo 34 para el “ítem suprimido ’. Valen igualmente las mismas
consideraciones que hemos hecho en los casos anteriores, sobre
discrepancias que no permitan el referido acuerdo.
$ 27.—LA RESCISION DEL CONTRATO EN EL AMBITO

MUNICIPAL
A) Ordenamiento legal aplicable.
Las municipalidades pueden darse su propio ordenamiento, con

causales de rescisión del contrato de obra pública que difieran o
contemplen otros aspectos de los previstos en la ley 6021. Si no lo hicieran
por Ordenanzas que reglen la materia, las especiales de autorización para
la obra de que se trate o en los pliegos de bases y condiciones aprobados
al efecto, regirán supletoriamente las normas de la Ley de Obras Públicas
de la Provincia. (Artículo 149, LOM).
Las normas contenidas en la Ordenanza General N'-’ 165/73,.
emitida por el gobierno de fado para todos los municipios (texto’ en el
Apéndice Legislativo) y que especialmente regula las contrataciones de
obras con participación vecinal —que consideramos en el siguiente
capítulo— señalan:
“Los contratos deberán necesariamente establecer las cláusulas
de rescisión que se determinan en la presente sección. Además, en el
caso de contrato directo entre vecinos y empresas constructoras,
queda exclusivamente a cargo de la municipalidad en representación
de los vecinos, la facultad de disponer la rescisión o que se persiga su
declaración, según el caso y de efectivizar sus consecuencias.
”Sin perjuicio de ello, la municipalidad podrá anular, revocar o
declarar la caducidad de la autorización concedida para realizar la
obra, según el caso, sin necesidad de intervención judicial, por las
mismas causales que se determinan en los artículos siguientes.
Cualquiera de dichos actos producirá de pleno derecho la rescisión
del contrato, con las consecuencias que señala el artículo 61’" (Art.
57).
La Ordenanza determina causas de rescisión del contrato por culpa
del contratista y sus efectos, en coincidencia con las de la ley
provincial (arts. 60 y 61 y en cuanto a la rescisión por causas

imputables a la municipalidad, el artículo 62 expresa:
“El contratista podrá rescindir el contrato cuando por causas
imputables a la municipalidad o a los vecinos o las entidades
intervinientes, según el caso, se suspenda por más de tres meses la
ejecución de las obras o se demore injustificadamente por un plazo
superior a treinta días la iniciación, siempre que el contratista
hubiera intimado por escrito la normalización de la situación
producida, con una anticipación de por lo menos diez días al
vencimiento de dicho plazo, o se den las causales previstas en la ley
general de obras públicas de la Provincia. La rescisión tendrá las
consecuencias establecidas en la mencionada ley”.
Finalmente, y en términos análogos a los de la ley 6021, se prevé el
caso fortuito o de fuerza mayor como causa de rescisión para ambas
partes del contrato.
B) Autoridad competente para rescindir.
La intervención del Departamento Deliberativo (Concejo De-

liberante) concluye con la aprobación de los pliegos de bases y
condiciones para la selección del contratista y la autorización co-
rrespondiente para la realización de la obra 297. La ejecución de la
Ordenanza, en todos sus aspectos, fiscalización de los trabajos S13,
aplicación de sanciones por incumplimientos y, finalmente, la res cisión
del contrato, incumbe exclusivamente al Departamento Ejecutivo
(Intendente); situación que no ha alterado la ley 9448.
La SCBA ha señalado al respecto que “compete exclusivamente al
Departamento Ejecutivo la rescisión de un contrato de obra pública, pues
a él y no al Departamento Deliberativo, la ley confiere las facultades de
concertarlo y de ejecutar la obra’’ 3U, fallo en el que se agrega que “el
Departamento Deliberativo de un municipio carece de función de
vigilancia sobre la ejecución de obras públicas, salvo lo dispuesto por el
artículo 134 de la Ley Orgánica de Municipalidades”.
El Alto Tribunal en la misma sentencia desestimó por mayoría la
tesis que sostuvo que “la facultad de rescindir el contrato de obra pública
297SCBA: “La mera autorización verbal del intendente municipal para realizar un
estudio y proyecto de obras no puede comprometer, en manera alguna, a la comuna,
toda vez que para obrar dentro de la órbita de su competencia —de acuerdo con la Ley
Orgánica de las Municipalidades— debió instrumentarse legalmente su actuación, bajo
pena de nulidad”. Causa B. 46.947 “Domínguez c./Municipalidad de Florencio Varela”,
2-VIII-77.
I
«ESCISIÓN RÉGIMEN MUNICIPAL 351
pertenece al Concejo Deliberante, ya que deriva de la competencia

exclusiva que la ley confiere a éste por la sanción de ordenanzas; es decir,
que si el cuerpo puede crear o dar las bases para realizar un negocio
jurídico, puede también extinguirlo’’.
Estimamos acertada la posición mayoritaria, pues, de acuerdo con la
interpretación armónica de la distribución de competencias entre el D. E.
y el D. D., el carácter de cuerpo colegiado de éste y, especialmente, las
disposiciones de los artículos 107 y 132, LOM, que atribuyen al D. E. la
ejecución de las ordenanzas, el Intendente es la autoridad que celebra el
contrato en representación del municipio y puede, por lo tanto y cuando
se dan los supuestos que hacen procedente la medida, rescindirlo
actuando dichas atri- 298 299 buciones. Ello no obsta que el Departamento
Deliberativo (Concejo) pueda informarse o investigar sobre la marcha de
las obras y si como consecuencia surge un incumplimiento del contratista
que aconseje la rescisión, lo comunique al D. E. para la adopción de las
medidas procedentes.
Igualmente el mismo Tribunal se ha pronunciado resolviendo el caso
que la titularidad del D. E. esté a cargo de un delegado o funcionario
dependiente del Poder Ejecutivo, señalando que “el Comisionado
Municipal ha podido como representante de la comuna, rescindir el
contrato de obra pública por incumplimiento” 31s. A estos fines es
irrelevante la denominación que se atribuya al titular del D. E.:
comisionado, interventor o intendente; lo que importa es que tiene la
representación de la municipalidad. 300
298Sin perjuicio de io dispuesto por el articulo 184, cláusula 6 a de la Constitución:

“Sin pre que hubiere de construirse una obra municipal, de cualquier género que fuere
en la que hubieren de invertirse fondos del común, la municipalidad nombrará una
comisión de propietarios electores del distrito, para que la fiscalice”.
299SCBA, 31 de octubre de 1961; DJBA, 64-181. SCBA: “La rescisión de un contrato
de obra pública municipal dispuesta por el Departamento Deliberativo —en el caso se
trata del gobernador de la provincia en ejercicio de las funciones de aquél (Ley 7214)—
configura una invasión de la rama deliberativa en el ámbito funcional del departamento
ejecutivo municipal”. Causa B. 45.378, “Tuttobene c./Munieipalidad de Escobar”, 26-X-
76.
300SCBA: “Cabezas, Miguel E., c./Municipalidad de Bahía Blanca. Demanda
Contencioso Administrativa”. DJBA, 82-174.
I
CAPÍTULO XV11I
OBRAS PUBLICAS MUNICIPALES CON PARTICIPACION DE

VECINOS
§ 28. Modalidades de ejecución de las obras municipales. A)

Carácter de obra pública. B) El consorcio vecinal
como instrumento para la realización de obras
públicas municipales. C) Formalidades para
constituir el consorcio. D) La legalidad del
procedimiento de contratación. E) Obras de
alumbrado público. F) Obras para distribución de
gas. G) Obras de pavimentación. H) Otras obras. I)
Obras ejecutadas por licitación pública,
imponiendo a la empresa constructora el cobro de
su costo directamente de los beneficiarios. J) La
exención de responsabilidad contractual del muni-
cipio. K) Cooperativas de vecinos.
§ 28. —MODALIDADES DE EJECUCION DE LAS OBRAS

MUNICIPALES
A) Carácter de obra pública.
Cuando nos referimos al concepto de obra pública en general (§ 1) y

en particular a las municipales (Cap. I, 2 “C”), hemos considerado como
tal, es decir como obra pública, las de infraestructura urbana que se
ejecuten por los municipios comprendiendo en ellas las que tienen
participación los vecinos frentistas o de la zona, por medio de
contrataciones directas entre éstos o los consorcios y cooperativas, con las
empresas constructoras.
El carácter de obra pública de estos trabajos fue desconocido
356 OBRAS PÚBLICAS MUNICIPALES
por una jurisprudencia que por la vía de la distinción entre obra

pública y obra de interés público soslayó el recaudo de la licitación pública,
invocado entonces como formalidad legal de inexcusable cumplimiento
para la exigibilidad de las obligaciones emergentes de los contratos, a
quienes no habían sido partes en los mismos.
Así, una antigua jurisprudencia había señalado que: “La consi-
deración de que el afirmado construido por convenio entre vecinos se
incorpora a un bien público y tiende a satisfacer un servicio público, no
basta para admitir que se trata de un contrato de obra pública" 31°;
doctrina de la SCBA que fue mantenida por tribunales inferiores: “Los
contratos de pavimentación directos entre los vecinos y las empresas no
son de obras públicas” 317 y que ha quedado desplazada por las propias
normativas que rigen la materia, cuya vigencia se ha operado con
posterioridad a dichos pronunciamientos judiciales, como lo admite su
recepción en los nuevos fallos del mismo Tribunal: “Si la obra pública ha
sido concertada entre la empresa y los respectivos consorcios vecinales, con la
directa intervención y contralor de la Municipalidad, tanto en la ejecución
como en la recepción de la obra y en la entrega de los certificados de la
misma, no puede cuestionarse el derecho de la Comuna para intervenir,
en ejercicio de sus propias funciones, en la ejecución de los contratos,
llegando aun a decretar su rescisión’’ 3,s.
Agregamos a lo expuesto en el capítulo ya citado que el propio
carácter de obra pública está calificando su utilidad desde el punto de
vista de su destino o afectación, careciendo por ello de virtualidad jurídica
la declaración de utilidad pública de la obra, por sí sola mediante Ordenanza
(art. 59, último párrafo, LOM y art. 10, ley 9448), que en todo caso sirve
como exteriorización de la voluntad administrativa de la necesidad de su
ejecución, pero que puede quedar enervada por una oposición suficiente de
los propios vecinos. 301 302 303
301SCBA, 13 de mayo de 1938, La Ley, 11-107.

302C. 2? Apel. La Plata, Sala 1, marzo 16 de 1947, La Ley, 16-947.
303SCBA, 15 de julio de 1969; DJJ, 17 de julio de 1970, T. 87, pág. 203.
Causa B. 45.519: "Empresa Pavimentadora y Constructora Río de la Plata
c./Municipalidad de Avellaneda”.
<X)NM>II< l<> VECINAL 357
B) l'.l consorcio vecinal como instrumento para la realización de obras

públicas municipales.
La Ordenanza General 165/73 para los municipios de Buenos Aires
—cuyo texto se incorpora en el Apéndice Legislativo—■ contempla que
las obras públicas de infraestructura urbana podrán realizarse por las
modalidades siguientes:
a) Por ejecución directa, con fondos de la municipalidad.
b) Por contrato directo entre vecinos y empresas constructoras.
e) Por licitación pública, pudiendo imponer a la empresa adju-
dicataria la percepción del costo de la obra directamente de los
beneficiarios.
d) Por consorcios y cooperativas.
e) Por acogimiento a las leyes de la Provincia o de la Nación.
El texto del artículo 60 de la LOM (modificado por ley 8613/76)
unifica las modalidades en cuatro supuestos: a) (Por) Administración. b)
Contratación con terceros, c) Cooperativas o asociaciones de vecinos, d)
Acogimiento a leyes de la Provincia o de la Nación y ratifica que “se
podrá imponer al contratista la percepción del costo de la obra
directamente de los beneficiarios”.
Como se advierte, la ley ha prescindido de la utilización del término
consorcio, cuando ya la institución ha tomado arraigo. Un consorcio es
siempre una asociación cuyos miembros tienen una cualificación especial
para agruparse, mientras que la asociación es un concepto genérico, cuyos
componentes —socios— la definen con otras particularidades. Estimamos
que no se ha querido sustituir la institución, sino que se ha empleado un
término más genérico, pero inadecuado para el Derecho público. Un
“Centro de Fomento” es una asociación de vecinos, pero no por ello está
habilitado para la participación de que se trata, aunque su acción
contribuya al mejoramiento urbanístico y ambiental de su zona.
Por su carácter instrumental y respondiendo a las ideas básicas de la
institución, el consorcio regulado por la Ordenanza 165/73 puede ser
considerado como una técnica de mediación estructurada ad hoc. Nos
parece ilustrativo dejar fijado el concepto principial, sin perjuicio de
destacar que por su naturaleza es un ente público no estatal81,(.
En su estudio sobre: “El consorcio como institución jurídica”, Ramón
Martín Mateo lo ha definido como “una técnica instrumental de base
asociativa, al servicio de fines de relevancia pública” y ha expuesto los
rasgos que lo singularizan frente a otras figuras asociativas. Destaca las
aportaciones conceptuales de la doctrina italiana a través de los juicios de
G. Salemi, para quien el consorcio administrativo es considerado como
medio en virtud del cual una pluralidad de sujetos que se encuentran en

situaciones jurídicas idénticas son estimulados por el Estado u obligados
directamente por él a formar una unidad, para la consecución, con apoyo
de la mutua cooperación, de un fin de utilidad general; de Guido Zano-
bini, quien califica al consorcio como una asociación de personas jurídicas,
públicas, o de propietarios fundíanos privados, constituida para atender
fines e intereses de la Administración pública, y la de Giuseppe
Stancanelli, para quien el consorcio es un instrumento que el Ordenamiento
jurídico ofrece a una pluralidad de sujetos para el desarrollo en común de cierta
actividad, que consistiría en la realización de obras o en la prestación de
determinados servicios, a través de la asociación de los sujetos interesados en tales
resultados.
Se trata, pues, “de una técnica de mediación que permite a sus
miembros organizarse y efectuar mancomunadamente actividades que
redundan en beneficio de cada uno de ellos y que pueden ser mejor
afrontadas interponiendo entre los intereses particulares y la actividad a
su servicio, un órgano común que va a asumir por cuenta y favor de los
consorciados tareas más eficazmente cumplidas desde un centro de
imputaciones colectivas” S20. 304 305
C) Formalidades para constituir el consorcio.
El procedimiento para constituir un consorcio difiere según se trate

de obras de pavimentación, de extensión de redes de gas natural, cloacas
y aguas corrientes, o de instalación de alumbrado público.
Pavimentación: este tipo de obras se rige por la Ordenanza general
165/73 y las particulares de cada municipio. El consorcio se constituye
por iniciativa de los vecinos, con el respaldo y encau- zamiento de las
gestiones por parte de las autoridades municipales306. La convocatoria
puede ser a una asamblea para tomar las decisiones relativas a su
constitución, conformidad con la obra si se cuenta con el número
suficiente, designación de la Comisión Representativa y adopción de las
medidas conducentes a la ejecución de los trabajos. Pero, ante las
304Doctrina artículos 29, 30 y 31 Ord. 165. Cfr. Dromi, José Roberto. Derecho
administrativo económico. Ed. Astrea, Buenos Aires, 1979, t. 2, nos. 2, 3, 5, y 15
especialmente.
305Mateo, Ramón Martín, El consorcio como institución jurídica, en Revista de.
Administración Pública. Instituto de Estudios Políticos. Madrid, enero-abril 1970, págs.
9 y sigts.
Dromi, José Roberto, oh. cit. en nota anterior. Consultar sus documentados
capítulos (I y II) sobre “Consorcio Público" y “Cooperativas Públicas".
306En la Municipalidad de La Plata existe la Comisión Coordinadora de
Consorcios. Ver nota periodística en el diario “El Día”, de La Plata, 22-12-80, pág. 5
“Instrucciones en caso de consorcio vecinal".
I
OONSOHCIO VECINAL .359

dificultades que generalmente existen en la práctica para que funcione
válidamente la asamblea en estas condiciones, se constituirá la referida
comisión mediante firma de un acta de designación de los representantes
vecinales del consorcio, la que debe contener más del 70% de las firmas de los
vecinos beneficiarios de la obra; con un censo de adhesión y de capacidad de
contribución a la obra, en planillas que a tales fines proveerá la
Municipalidad y en las que los vecinos deben manifestar su conformidad
con aquélla.
Posteriormente la Municipalidad formalizará el proyecto de la obra
y la licitará públicamente; procedimiento que llevará hasta la
prcadjudicación de la misma y previa confección del catastro y prorrateo
para la determinación del costo de cada frentista, procederá durante diez
días hábiles a la apertura de un registro de oposición que se notifica
mediante publicación en los diarios locales, para que los vecinos que no
estén de acuerdo con la obra lo manifiesten por escrito. Si la oposición
supera el 30 %, la obra no se realiza concluyéndose así el procedimiento,
sin que la preadjudicación haya generado derechos. Si no hay oposición
superior al porcentual indicado —con lo que se ratifica la conformidad
inicialmente obtenida— la Municipalidad adjudica y firma el contrato
para la ejecución de los trabajos.
Gas natural-cloacas-agua corriente: para estas obras, la modalidad es
de contratación directa entre vecinos y empresa constructora. La
Municipalidad asesora y provee a la Comisión Representativa de las
pautas contractuales, formas de pago que regirán la obra y un modelo del
contrato individual, que deberán firmar cada vecino frentista con la
empresa, el que será visado por la Comisión Representativa del
Consorcio. Este procedimiento de contratación directa tiene el límite de
que la obra no exceda en su ejecución del plazo de 60 días o su extensión
no supere las diez cuadras; en su defecto se sigue el de las obras de
pavimentación.
Alumbrado a vapor de mercurio: se realizan mediante los mismos
procedimientos de las obras de gas. El llamado “costo cubierto” significa
que los interesados, tratándose de obras menores lo absorben totalmente y
las donan al patrimonio municipal.
D) La legalidad del procedimiento de contratación.

El fundamento del que resulta la obligación de aceptar por parte de
los vecinos la realización de una obra de infraestructura urbana y las
consecuentes responsabilidades de su costo, está recogido por la doctrina
de este fallo:
“En materia administrativa se admite que cuando media entre un

cierto número de personas una comunidad de situación determinada, una
cierta mayoría puede bastar para que, celebrando un contrato o acto,
dicho contrato o acto tenga efecto para la totalidad de las personas
mencionadas”S22. A ello se agrega que se requiere, para que el no firmante
pueda quedar obligado sin su consentimiento, que los contratos colectivos
hayan sido celebrados cumpliéndose las formalidades legales
indispensables323 y no obli- 307 308
307C. 2^ Apel. La Plata, Sala I, marzo 16 de 1937; La Ley, 6-1051; ídem, abril 12 de
19*10, La Ley, 18-1082.
308Cfr. doctrina fallos: C. 2? Apel. La Plata, Sala I, 12 de julio de 1940; La Ley, 19-
691; J. A., 73-402.
(X)NSOHCIO VECINAL 361
gan a la minoría cuando no hay disposición legal que así lo esta-

blezca :m. El problema a considerar en primer término es justamente, que
estas disposiciones legales (ley, ordenanza o reglamento) se adecúen a las
normas constitucionales. Se ha sostenido que las municipalidades no
pueden dispensar del requisito de la licitación impuesto por el artículo
184 cláusula 7? de la Constitución, que establece que: “Las obras públicas
cuyo importe exceda de mil pesos nacionales, deberán sacarse siempre a
licitación” y por la doctrina que las “concesiones” de pavimentos sin
previa licitación son nulas 3-°.
Hemos entendido que las normas de la Ley Orgánica Municipal que
regulan el procedimiento de la licitación pública (en especial, artículos
133, 151, 152 y 183) no merecen objeciones por su concordancia
constitucional (II-5, D), pues respetan adecuadamente el principio
cimental de la materia, con base republicana de moralidad administrativa
y al actualizar los montos aplican una técnica interpretativa explicada en
profundidad por Linares Quintana, quien afirma al respecto: “La
Constitución, en cuanto instrumento de gobierno permanente, cuya
flexibilidad y generalidad le permite adaptarse a todos los tiempos y
circunstancias, ha de ser interpretada teniendo en cuenta, no solamente
las condiciones y necesidades existentes al momento de su sanción sino
también las condiciones sociales, económicas y políticas que existen al
tiempo de su interpretación, de manera que siempre sea posible el cabal
cumplimiento de los grandes fines que informan a la ley suprema del
país” 32°. En síntesis, es una repotenciación legal del valor del dinero.
Sometemos ahora al análisis de dicha confrontación a las dis-
posiciones de la Ordenanza General 165 (u otras similares) que autorizan
la contratación directa entre los vecinos y empresas cons- 309 310 311 tructoras
o con consorcios y cooperativas, también de vecinos, en cuyos casos se
exime del procedimiento de la licitación pública para la selección del contratista.
(Artículos 12, 29, 30, 31, Ordenanza General citada).
Desde otro punto de vista coincidimos con la crítica de Parry sobre
la necesidad de la licitación pública. Las atribuciones y obligaciones del
régimen municipal son indelegables. Como dice Luqui: “Las atribuciones
que la Constitución confiere a cada órgano del gobierno son indelegables,
irrenunciables e indivisibles como lo es la parte del poder que ellas
representan. Esto se explica a causa de que dichas atribuciones, así
309SCBA; DJBA, 943-IV-293.
310Parry, Adolfo E., Los pavimentos contratados por vecinos tj la licitación. Nota al
fallo de la Cámara 2? de Apelación de La Plata (en pleno) en el caso “Pelicano, Mercurio
A. c./Mateo, Juan y otros”, en La Ley, T. 31, pag. 215.
311Linares Quintana, Segundo V., Tratado de la ciencia del derecho constitucional. Ed.
Alfa (1953), T. II, n’ 1350.
repartidas, concretan el sistema de división de atribuciones (poderes);

constituyen el ámbito o esfera de su “competencia". Admitir la
delegación, la renuncia o la división de esas atribuciones es desconocer,
pues, la razón de su existencia y echar por tierra todo el sistema” S2T.
La participación de los vecinos es inobjetable en tanto no se sustituye
en ellos las atribuciones inherentes a la autoridad pública. La propia
Constitución, en el recordado artículo 184, en su cláusula 6 :i determina
que: “Siempre que hubiere de construirse una obra municipal, de
cualquier género que fuere en la que hubieren de invertirse fondos del
común, la municipalidad nombrará una comisión de propietarios
electores del distrito, para que la fiscalice”.
La reforma de la Ley Orgánica Municipal por la ley 8613 restituyó el
principio de que la Municipalidad no puede resignar sus atribuciones
para la selección del contratista de sus obras públicas, celebración del
correspondiente contrato, control y dirección de las obras de que se trate,
con lo que las normas pertinentes de la Ordenanza General 165 debían
considerarse abrogadas por su incompatibilidad con las de la ley, pero
una nueva enmienda a la LOM (ley 9448/79) restableció, aunque
limitadamente, la excepción que posibilita las contrataciones directas 32s. 312
313
312Luqui, Juan Carlos, División de poderes IJ delegación de facultades en el sistema de la

Constitución Argentina, en La Ley, T. 107, págs. 1035 y sigts.
313Ley 9448, art. 10. Las obras públicas que se realicen por contrato con terceros,
aun aquéllas respecto de las cuales se impone la percepción de su costo a los
beneficiarios, sólo podrán ser adjudicadas cumplido el requisito previo de la licitación.
Sin embargo, podrán contratarse directamente, sin tal requisito cuando:
a) Se contrate con reparticiones oficiales y entidades en las que el Estado tenga
participación mayoritaria. b) Se trata de obras de costo cubierto, contratadas por
beneficiario y empresas constructoras, por las que no se imponga contribución a los
vecinos no adhercntes. c) Se trate de obras de infraestructura realizadas por
cooperativas o asociaciones de vecinos con percepción del costo directamente de los
beneficiarios, d) Su justiprecio no exceda el monto establecido en el artículo 133, primer
párrafo, del decreto-ley 6.769/958. e) Se trate de trabajos de urgencia reconocida u
obedezcan a circunstancias imprevistas que demandaren una inmediata ejecución, f) Se
haya realizado una licitación y no haya habido proponentes o no se hubieren hecho
ofertas convenientes. g) Se contrate entre vecinos y empresas constructoras la ejecución
de las obras referidas en el último párrafo del artículo 60 del decreto-ley 6.769/958,
siempre que no excedan el volumen ni el plazo de ejecución que se establecen a
continuación y se satisfagan los recaudos que seguidamente se indican.
Las excepciones que determinan los incisos c) y g) precedentes sólo po- drj'm ser
autorizadas siempre que los vecinos lo peticionen en forma expr&sa y se cuente con la
adhesión del setenta (70) por ciento, como mínimo de los beneficiarios de la obra.
Además, será menester que las obras que se contraten no excedan de cinco (5) cuadras
cuando se trate de ejecutar pavimentos y de diez (10) cuadras para obras de
iluminación, redes de electricidad, gas, cloacas y aguas corrientes. En ningún caso, las
OONSOllCIO VECINAL 363
En conclusión, con respecto a la obligatoriedad de pago por los

vecinos que se expresaron en disconformidad o no comparecieron y que
impone normativamente el artículo 35 de la Ordenanza, devendrá
incuestionable en los procesos de cobro de las mejoras y variaciones de
precio de la obra, si el título proviene de un procedimiento ajustado al
mecanismo legal expuesto.
E) Obras de alumbrado público.
Se consideran obras de alumbrado público, aquellas que contemplan

la iluminación de calles, avenidas, bulevares, plazas, paseos, parques y
demás lugares del dominio público.
No obstante que en la “Sección X” de la citada Ordenanza 165 se
prevén normas sobre “obras de iluminación’’, puede considerar
obras que se autoricen podrán tener un plazo de ejecución superior a los sesenta (60)
días corridos.
.364 OBRAS PUBLICAS MUNICIPALES
se aplicable la Ordenanza General N ,<? 7 del 27 de junio de 1967,

sobre “obras de alumbrado público’, en cuanto sus disposiciones no
hayan quedado derogadas por incompatibilidad.
A los efectos de la ejecución de estos trabajos se imponen con
carácter general, las restricciones administrativas al dominio privado cjue
sean necesarias a dicho fin, tales como la colocación de ganchos y
ménsulas en los frentes de edificios al solo efecto del tendido de redes y
colocación del hilo fijador para suspensión de los aparatos de
iluminación, así como la colocación de columnas en las veredas,
respetando el acceso a los edificios, entradas de garajes, “y las demás que
determinen las características del servicio”; que no generan derecho a
indemnización, salvo que a causa de los trabajos se produzcan daños en
los inmuebles 3S0.
Los propietarios o poseedores a título de dueño quedan obligados al
pago de las obras, proyecto, dirección técnica, como asimismo de las
variaciones de costos que se determinan conforme con la legislación
provincial; contribución que no podrá exceder del 33% del valor real del
inmueble con la mejora incorporada. “Todo exceso confiscatorio, será
abonado por la Municipalidad”, dice el artículo 36 de la Ordenanza
General 165, que fija un sistema de prorrateo por frente, por zona o por
frente y zona según corresponda y se determine en la ordenanza
particular.
F) Obras para distribución de gas.
“Las obras se realizarán conforme las especificaciones técnicas

constructivas vigentes en la Empresa Nacional de Gas del Estado”
(artículo 92).
Gas del Estado es una empresa estatal que monopoliza la prestación
de los servicios de provisión de gas natural, gas de destilería, gas licuado,
gas elaborado con combustibles líquidos o sólidos y cualquier otro gas o
mezclá de gases para uso doméstico o industrial.
En este tipo de obras la Municipalidad sólo interviene autori- 314
zándolus y suscribiendo con la empresa —que tiene a su cargo todo lo
concerniente al proyecto y a su ejecución— el convenio respectivo, por el
que se le cede el uso gratuito de todos los caminos, calles, pinzas y demás
lugares públicos y de sus subsuelos, para la colocación de cañerías y
demás instalaciones necesarias para la prestación del servicio. Las obras
314BIELSA, Rafael, Derecho administrativo, O ed. La Ley, t. IV, ps. 371 y sigs., art.
2.611, cód. civ: “Las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés
público, son regidas por el derecho administrativo”.
\
CAS 365
quedan en propiedad de la empresa nacional y serán conservadas y

explotadas por ésta, por razones de seguridad pública y en resguardo de
la normal y eficiente prestación del servicio.
Se determina el precio global de las obras, del que absorbe el
porcentual mayor la empresa y el resto debe pagarlo la Municipalidad, a
partir de la iniciación de los trabajos.
Una vez habilitadas las obras, quedarán incorporadas al patrimonio
de la empresa estatal y serán conservadas y explotadas por ésta, por
razones de seguridad pública y en resguardo de la normal y eficiente
prestación del servicio.
A los usuarios se les aplica el régimen de tarifas que la empresa tiene
en la Provincia e igualmente deben pagar a ésta el llamado “derecho de
habilitación”; previéndose las obligaciones de los que dispongan de “gas
envasado”, para hacer las construcciones domiciliarias adecuadas para la
conexión con la red del servicio de gas natural.
La Provincia cuenta con la ley 8474, por la que se crea un fondo
especial para obras de gas, “el que tendrá por finalidad el financiamiento
de las obras de jurisdicción municipal que permitan la utilización del gas
natural como combustible básico de la población y de la industria, y
especialmente cuando dicha utilización tienda al reemplazo del actual
consumo de gas licuado por gas natural”. A tal fin se establece un
“adicional de tres centavos por cada metro cúbico de gas natural o por
cada kilogramo de gas licuado, aplicables sobre la primera facturación
que se realice en la jurisdicción provincial, de manera que incida una sola
vez en el precio final del producto”.
Esta ley declara “afectadas a la servidumbre que prevé la Ley de
Hidrocarburos (ley 17.319), a los predios urbanos, suburbanos y rurales
por los que hubiesen de pasar o establecerse los gasoductos, plantas y
redes distribuidoras de gas, conformes con las trazas y planificación que
determine Gas del Estado" (art. 9”).
G) Obras de pavimentación.
La Ordenanza determina las condiciones técnicas que deben reunir

los proyectos para obras de pavimentación y expresamente establece que
deben ser pavimentos rígidos de hormigón simple o armado; articulados
con elementos prefabricados; elásticos de concreto asfáltico; de granito o
granitullo y de tratamientos superficiales, con carpetas bituminosas; con
cordones o sin ellos.
Cuando a los efectos del pago por los propietarios o poseedores a

título de dueño, se establezca el “prorrateo por frente” o “por zonas”, se
contemplan los supuestos tendientes a la más justa distribución de la
contribución, como asimismo la exención para los que hayan pagado la
construcción o reconstrucción de un pavimento durante el límite de “vida
legal” (art. 74).
Para este tipo de obras existe un ordenamiento especial que
posibilitó el acogimiento de las municipalidades 315 316, adhesión deter-
minante de la legitimidad de la contribución de mejoras en cuanto a su
monto 381.
H) Otras obras.
Se incluyen dentro de las obras públicas municipales la instalación

de redes de electricidad, cañerías de distribución de agua y sus
conexiones domiciliarias, colectoras cloacales y de desagües pluviales,
redes telefónicas y todas las de carácter complementario y afines.
315Ley General de Afirmados de 1911, 3.388; actualmente Ley 5.715, modificada

por Decreto-Ley 9.702/56, 4.343/57 y Ley 6.041. Ley 6.199, modificada por Leyes 6.505 y
6.909 (T. O. Decreto 5.585 de 1964), sobre “Fondo Permanente de Pavimentación
Municipal. Régimen de financiación”. Ley 6.821, sobre “Obras de pavimentación. Su
realización por financiación privada”. El “convenio tipo” fue aprobado por Decreto
6.987/64.
316SCBA, 15 de marzo de 1946; DJBA, 946-XV1-305.
I
'
Itl'.M’ONSA MILI DAD DEL MUNICIPIO 367
I) (Viras circuladas por licitación pública imponiendo a la empresa

constructora el cobro de su costo directamente de los beneficiarios.
Esta modalidad no requiere un tratamiento especial en cuanto a la

ejecución de la obra pública. Su problemática excede las implicancias del
contrato que viene siendo objeto de nuestro estudio, pues no se trata de
una concesión de obra pública (Parry, en artículo citado), ya que el
constructor no queda con el privilegio de su explotación. Explicamos sus
particularidades en el Capítulo XX y apreciamos que en este caso existe
un acuerdo sobre la forma de pago del precio, que en ese aspecto lo
aproxima al instituto de la concesión, pero la connotación que
particulariza esta modalidad es la delegación de atribuciones inherentes al
poder impositivo, en una empresa privada ®82.
J) La exención de responsabilidad contractual del municipio.

Hemos particularizado el comentario en relación al consorcio porque
es la figura asociativa por antonomasia para esta participación vecinal, ya
que en las ejecuciones de obras por contrato directo entre los vecinos y las
empresas constructoras, contratos particulares que tienen el respaldo de
un contrato general de la Municipalidad rigen los mismos principios
sobre obligatoriedad de los vecinos beneficiarios, potestad de control,
dirección y rescisión contractual por parte del Municipio, cuya
exoneración de responsabilidad contractual tiene el alcance que la SCBA
fija en estos fallos: 317
1: “Si de acuerdo a los decretos municipales que autorizaron las
obras, la pavimentación fue concertada con los vecinos frentistas, quienes
otorgaban los certificados provisorios y eran los únicos obligados al pago,
excluyendo a la Municipalidad de toda responsabilidad al respecto —
interviniendo al solo efecto de controlar las obras, los cálculos y las demás
condiciones contractuales—, debe rechazarse la pretensión de que se
condene a la Municipalidad, sin intervención de los representantes de los
vecinos frentistas, a que se reciba la obra y se emita el certificado
provisorio”.
317“La obligación de participar en la financiación de las obras de pavimentación

no constituye un impuesto ni lasa, sino una contribución de mejoras” (La Ley, 107-375).
“La contribución de mejoras es una institución de sólido arraigo en el país para
financiar obras públicas, principalmente utilizada en la pavimentación de calles y
caminos, y si bien ha perdido gran parte de su importancia en el orden federal por
haber sido reemplazada por impuestos o contribuciones especiales de otro tipo, aún la
conserva en provincias y en los municipios, especialmente en éstos” (Giuliani Fonrouge,
Carlos M., Derecho financiero, 3® ed.. Depalma, 1977, Vol. II, n° 484).
“Concertada la obra de pavimentos con los vecinos frentistas y

excluida toda responsabilidad de la Municipalidad en cuanto a los
créditos, no puede la empresa pretender que ésta sea condenada al pago
en dinero de los certificados de mayores costos, pero sí corresponde que
esos mayores costos resultantes de los trabajos realizados deban ser
certificados por la Municipalidad, pues cualquiera sea la culpa atribuida a
la empresa como causa de la revocatoria de la autorización para efectuar
los pavimentos, no puede hacerle perder el derecho a resarcirse de lo
invertido en las obras”318.
2: “El artículo 24 de la Ordenanza General n 9 51, que dispone que la
intervención de la Municipalidad en los contratos de pavimentos a que se
refiere, no crea responsabilidad de ningún tipo a su cargo, la exime de
responder por el incumplimiento de los vecinos a sus obligaciones, pero
no extiende esa exención a la responsabilidad de la propia Municipalidad que
incurrió en incumplimiento arbitrario y prolongado en demasía de su obligación
de expedir los certificados por mayores costos'’ 319.
K) Cooperativas de vecinos.
Bajo el régimen legal general (ley 20.337) se constituyen las

cooperativas como “entidades fundadas en el esfuerzo propio y la ayuda
mutua para organizar y prestar servicios”. En realidad es un instituto
preferentemente destinado para la construcción de obras destinadas a la
instalación de usinas de generación o transformación de electricidad,
tendido de sus líneas de suministro a los socios usuarios y prestación del
servicio a los mismos. Ello indica que, a diferencia do! consorcio cuya
vida se agota con el cumplimiento de la ejecución de la obra, la
cooperativa tiene una duración ilimitada.
En todo lo vinculado con la actividad de este tipo de cooperativas
(proyectos, tarifas, etc.) debe darse necesaria intervención al ente
provincial del área, que es la Dirección de la Energía (D.E.B.A.).
Nuestra Provincia tiene en esta materia de cooperativas para el
servicio eléctrico, el antecedente de que la Constitución ha atribuido como
competencia municipal la de: “Constituir consorcios de municipalidades
y cooperativas de vecinos a los fines de la creación de superusinas
generadoras de energía eléctrica” (art. 1S3, el. 8 :l). La incorporación de esta
norma en la Constitución fue fundada en la necesidad de dotar a las
municipalidades de una base programática del servicio eléctrico regional,
evitando las concesiones privadas. Se dijo entonces en el debate de 1934,
318SGBA: Causa B. 47.291, “Marasco, Arturo”, DJJ, 1-3-78.

319SCBA: Causa B. 47.427, “Lisotto S. A.”, sent. 8-1V-80.
I
COOPERATIVAS DE VECINOS 369
por el convencional Rogelio L. Ameri, autor de la iniciativa: “Hay que

entrar decididamente a enfrentarse con esta realidad del trust de la
electricidad ’. Para ello la norma y directriz fue que las municipalidades
interconectadas por el servicio se organicen en consorcio público con los
vecinos asociados en cooperativas. Este régimen jurídico liara la
construcción y funcionamiento de las superusinas, había sido propuesto
anteriormente, en la misma Asamblea, en relación con las usinas locales,
siendo rechazado por estimárselo propio de la ley y que la vigente a la
época lo permitía S3ti. 320
320Provincia de Buenos Aires. Convención Constituyente Año 1934. Debates de la

H. Convención Constituyente. Taller de Impresiones Oficiales, La Plata, 1936, T. II, págs.
658/686.
RUINA DE LA OBRA FUBLICA
§ 29. Obligación de garantía del constructor. A)

Aplicabilidad del artículo 1646 del Código civil. B)
Derecho comparado. C) El hecho de la ruina. D)
Ruina: concepto jurídico y no técnico. E)
Imputación de la responsabilidad. F) El tiempo en
la regulación de la ruina. G) El daño resarcible.
§ 29. —OBLIGACION DE GARANTIA DEL CONSTRUCTOR
A) Aplicabilidad del artículo 1646 del código civil

Como precisamente las obras públicas son fundamentalmente
edificios u obras en inmuebles destinados a larga duración, el análisis liminar
del tema es el de la aplicabilidad del artículo 1646 del código civil, que
establece la obligación de garantía del empresario constructor, director de
la obra y del proyectista, considerando que dichas obras tienen aquellas
particularidades.
° Artículo 1.646 del código civil (Texto Ley 17.711): “Tratándose de edificios u
obras en inmuebles destinados a larga duración, recibidos por el que los encargó, el
constructor es responsable por su ruina total o parcial, si ésta procede de vicio de
construcción o de vicio del suelo o de mala calidad de los materiales, haya o no el
constructor proveído éstos o hecho la obra en terreno del locatario.
"Para que sea aplicable la responsabilidad, deberá producirse la ruina dentro de
los 10 años de recibida la obra y el plazo de prescripción de la acción será de un año a
contar del tiempo en que se produjo aquélla.
372 RUINA DE LA OBRA PUBLICA
En su examen sobre las relaciones de las instituciones civiles y jurídico-administrativas, Forsthoff sostiene que: “Hay
dos maneras de utilizar en Derecho administrativo las normas jurídicas del Derecho civil, que es preciso separar
tajantemente. Una manera es la analogía; la otra consiste en considerar determinadas normas del Derecho civil como
expresión de una norma jurídica general y, por tanto, no limitada al Derecho civil y válida directamente para el Derecho
administrativo. Como se ve, se trata de cosas distintas. En el segundo caso, no se trata de una aplicación analógica sino de
una aplicación directa de normas jurídicas, que en su conjunto deben constituir la llamada parte general del Derecho” :i36.
Cassagne sistematiza el estudio del tema, considerando igualmente los supuestos de aplicación directa de normas
del código que no pertenezcan exclusivamente al derecho civil y cuando se trata de “normas de derecho administrativo
ubicadas en el código civil”, entendiendo que “como el derecho administrativo posee auto nomía, la aplicación al mismo
de las normas del derecho civil se realiza a través del procedimiento de la analogía” 321 322 323.
En nuestro concepto este es el caso de aplicación directa del Derecho civil por su carácter de Derecho común y
supletorio para resolver las cuestiones que el legislador no reguló por razones metodológicas, de técnica legislativa u
omitidas en la legislación específica de la materia. • Hemos invocado reiteradamente el concepto de que el contrato de
obra pública configura en sustancia una locación de obra por su estructura jurídica/ De ahí entonces que para la
dilucidación de las cuestiones que la legislación adminis-
321”La responsabilidad que este artículo impone se extenderá indistintamente al director de la obra y al proyectista según las
circunstancias, sin perjuicio de las acciones de regreso que pudieren competer.
”No será admisible la dispensa contractual de responsabilidad por ruina total o parcial”. (Ver síntesis jurisprudencial en el “Código civil y
leyes complementarias anotados”, por Acdeel Ernesto Salas y Félix A. Trigo Represas, 2? edición, actualizada. Depalma, 1974).
322Forsthoff, Ernst, Tratado de derecho administrativo, cit. pág. 241.
323Cassagne, Juan Carlos, Derecho administrativo, ed. Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales. Buenos Aires, 1977, T. I, págs. 91/92.
\
K
OUUCACIÓN DE GARANTÍA 373
Ilativa no contempla debe acudirse, en primer término, a las normas y

principios del Derecho administrativo, ya que éste es en sí mismo un
"¡us commime, es decir, un sistema jurídico autónomo paralelo al Derecho
privado’ 324 325 326 y en su defecto a los principios generales del Derecho
que se ajusten a la idea de justicia 883 y que en definitiva es el método que
prevé la constitución local en cuanto en su artículo 159, dispone que las
sentencias “serán fundadas en el texto expreso de la ley, y a falta de éste,
en los principios jurídicos de la legislación vigente en la materia
respectiva, y en defecto de éstos, en los principios generales del derecho,
teniendo en consideración las circunstancias del caso”, permitiendo la
aplicación de ambas técnicas.
En un fallo de la justicia federal cuya doctrina transcribimos, se
señala al respecto: “Es de aplicación el artículo 1646, código civil 1 a los
contratos de obras públicas, por cuanto si bien las relaciones de orden
administrativo se encuentran regidas por normas específicas de derecho
público, con respecto a las cuales las disposiciones del, derecho privado
sólo son aplicables como principios generales, pordisposición expresa del
artículo 1502 del código civil, las normas reglamentarias del contrato de
locación son aplicables supletoriamente para aquellos celebrados por la
Administración Pública, rigiendo en tal carácter en forma subsidiaria, en
todos aquellos aspectos no contemplados expresamente por la legislación
especial en el orden administrativo” 34°.
Si bien es cierto que el citado artículo 1052 se refiere a “arren-
damientos”, se encuentra entre las obligaciones que nacen del contrata
de locación y señala el principio general de aplicación subsidiaria de las
disposiciones del código civil.
Spota también sostiene la supletoriedad, con el mismo alcance
aunque con más rigor se funda en el argumento del artículo 1502 V dice:
“ya que aun en obras públicas resulta aplicable el artículo
324Alcssi, Renato, Instituciones de derecho administrativo, cit. T. I, pág. 15.

325Aftalión Enrique R., Crítica del saber de los juristas; UNLP, FCJ y S, La Plata, 1951,
págs. 285 y sigs.
326C. Fed. Sala C. y Com. 7-4-59; La Ley, 98-25.
1646, puesto que el derecho común es supletorio del derecho administrativo” 327.
La jurisprudencia de la SCBA lo admite invariablemente y es frecuente que en sus fallos considere innecesario
fundamentar su aplicación, aunque en los más recientes se invoca el principio de la analogía: “Son aplicables al contrato
de obra pública, por analogía, los principios establecidos en el artículo 1646 del código civil sobre responsabilidad por
ruina total o parcial” 328.
Karl Larenz ha precisado que “la analogía, exige, en primer lugar, una comparación del supuesto de hecho no
regulado con uno o con varios supuestos de hecho regulados en la ley que conduzca a la constatación de un carácter
común; exige, además, un juicio de valor que diga que precisamente aquello en lo que coinciden los supuestos de hecho
comparados es “esencial” para su valoración jurídica y que aquello en lo que se diferencian es “inesencial” 329.
Por nuestra parte y en relación concreta al artículo 1646 citado, estimamos que procede su aplicación supletoria,
ínterin las leyes de obras públicas (y a ello no obsta su carácter de leyes locales) regulen ad-hoc el alcance y efectos de la
ruina.
B) Derecho comparado.
En España esta cuestión ha sido expresamente contemplada en la ley de contratos de la Administración del Estado,
en los términos fijados por el artículo 56: “Si la obra se arruina con posterioridad a la recepción definitiva por vicios
ocultos de las construcciones debidas a incumplimiento doloso del contrato por parte del empresario, responderá éste de los daños
y perjuicios en el término de quince años. Transcurrido este plazo, quedará totalmente extinguida la responsabilidad del
contratista”.
KII llalla es el código civil el que rige la materia, atento que no exfolie una categoría de “contratos administrativos”.
El texto del artículo 1669 establece: “Ruina y defectos de cosas inmuebles. Cuan do se trata de edificios o de otras cosas
inmuebles destinados por su naturaleza a larga duración, si, en el curso de los diez años desde su terminación, la obra por
vicio del suelo o por defecto de la construcción, se arruina en todo o en parte, o bien presenta evidente peligro de ruina o graves
defectos, el contratista es responsable frente al comitente y a sus causahabientes, siempre que se haya hecho la denuncia
dentro de un año desde el descubrimiento. El derecho del comitente prescribe al año desde la denuncia’’.
Y en Francia —para citar otro país cuyo Derecho es válido para una mejor comprensión del tema analizado—, la
responsabilidad por los vicios de construcción de la obra pública es la decenal prevista por el derecho civil, en los
artículos 1792 y 2270 del código civil, con modificaciones introducidas por leyes del 3 de enero de 1967 y 4 de enero de
1978. Como refiere Laubadére, la actitud de la jurisprudencia administrativa en torno a la aplicación de las dispo siciones
del código civil ha sufrido la evolución de varias etapas: En un primer momento el Consejo de Estado ha aplicado los
artículos 1792 y 2270, aunque en los contratos no se haya hecho referencia a ellos. Esta aplicación de las reglas del derecho
civil y referencia a los artículos del código ha sido criticada por la doctrina (Jéze, Montmerle) considerando que la
aplicación pura y simple de las reglas del derecho civil era discutible en razón de los procedimien tos especiales de
ejecución de los trabajos públicos y especialmente por los poderes de dirección de que dispone la administración du rante
327Spota, oh. cit., T. II, pág. 138.

328SCBA: Causa B. 46.850, “Sánchez Granel, Eduardo”, DJJ, 2-7-79.
329Larenz, Karl, Metodología de la ciencia del derecho; Ediciones Ariel, Barcelona, 1966, págs. 300 y sigts.
la ejecución. Más tarde, en 1891, el Consejo de Estado consultado sobre la oportunidad de incorporar en los “C.C.G.”
(Cahiers des charges générales) una referencia a los artículos 1792 y 2270, emitió un dictamen desfavorable, estimando
que esta cláusula sería interpretada como agravante de la responsabilidad consagrada por la jurisprudencia
administrativa. Pero en 1961 el Tribunal de Conflictos adopta una fórmula según la cual más que la sujeción literal a las
disposiciones de los citados artículos solamente deben respetarse “les principes dont elles s’inspirent” (que motiva un
interrogante de Labaudére).
Desde 1910, los pliegos de “cláusulas generales"’ contenían una

referencia a los artículos 1792 y 2270, pero los vigentes desde 1976
mencionan solamente, en cuanto a ello, las responsabilidades resultantes
de los principios en los que se inspiran los artículos 1792 y 2270 del
código civil330 331 332.
C) El hecho de la ruina.
“En el concepto de ruina previsto en el artículo 1646 C. C. queda

incluido no sólo el derrumbe o destrucción violenta del edificio, sino
también su ruina o destrucción paulatina derivada de vicios de
construcción o del suelo, o provocada por la mala calidad de los
materiales’"34B.
Se aprecia un sentido general en este otro pronunciamiento: “El
artículo 1646 del C. C. exige para la responsabilidad del constructor que
allí se establece, que medie ruina de la obra, pero debe entenderse que
dicha palabra no está tomada por la ley en su significado absoluto de
destrucción, sino que se la emplea figuradamente también para significar
grave daño de las cosas” m.
La jurisprudencia ha aplicado un concepto amplio, señalando que
ruina “... comprende no sólo la destrucción violenta e inmediata, sino
también los casos de ruina o destrucción paulatina por alguna de las
causas que enumera el artículo 1646’" (La Ley, t. 106, 456) e incluso le ha
dado una extensión mayor cuando se ha decidido que por ruina no debe
entenderse solamente la caída o destrucción de la obra (C. Fed. 16-2-61,
La Ley, 107-135, SCBA, 1-8-61, Juris. Arg., 1962-1-623), bastando la
existencia de un peligro inmediato que no deje lugar a dudas que ella se
producirá (Cám. L* L. P. 9-2-43, Juris. Arg., 1943-11-535) o que se
destruirá paulatinamente (SCBA, 1-8-61 cit.) o presenta graves
deficiencias (C. Fed.
330Cfr. Labaudóre, Andró dc: Traité de Droit administratif, 7? ed. cit., nv 650.
331C. N. Fed. Sala Ii, C. y Com., 13-5-74: “Gobierno Nacional c./Fia- 11o, Brandi,
Cavallo, Ingenieros civiles, SRL”. La Ley, T. 756, pág. 115.
332C. N. Fed., Sala C. y Com., 16-2-61, La Ley, 107-135.
16-2-61, La Ley 197-135), que influyen en su duración (C. Cord. 9-8-60, B. J.
C. 5-313) o solidez (C. Com. B. 28-8-59; La Ley 96-648), recibiendo igual
trato la ruina parcial (SCBA, 1-8-61, cit.).
La doctrina jurisprudencial sobre el artículo 1646 en la locación de
obra no puede trasladarse en sus casos extremos, a la obra pública
(‘'haciéndola inepta para su destino”, C. Com. C. 22-12-66, Juris. Arg., 1967-
1J, 2440 o que la “obra se torne inidónea para su fin”, La Ley 126-8, C. N.
Com. 22-12-66) sino con suma cautela, atento que el control y dirección de
la autoridad administrativa razonablemente debería hacer improbable que
una construcción haya culminado sin advertirse su aptitud para el fin,
salvo que sea a consecuencia de vicios no aparentes, que por ejemplo se
hayan manifestado con posterioridad a la recepción definitiva “comprome-
tiendo el normal funcionamiento del servicio eléctrico” 333, j
or; por Jt
~ - -- - Ruina: Concepto jurídico y no técnico.
J
333“La ruina a que se refiere el artículo 1646 del C. C. es un concepto

jurídico y no técnico, siendo irrelevantes las opiniones de los expertos para
decidir si constituyen ruina de la obra los defectos de que dan cuenta los
informes periciales” 348.
Los informes técnicos indicarán los deterioros, desprendimientos de
partes establemente incorporadas al edificio, derrumbes, demoliciones, etc.
pero calificar a esos hechos con el carácter de ruina es atribuirles una
categoría jurídica.
Se está, en este caso ante deudores indistintos, o sea «totaliter» o «in toto»
porque se trata de obligaciones indivisibles. Las obligaciones solidarias e
indistintas son iguales en un solo aspecto, o sea, en que en ambas cada
obligado responde por el todo, pero en los demás aspectos difieren’’.
En cuanto a la referencia del texto legal al “director de la obra’’ no
puede asimilarse al “inspector de obra’’ (VIII, § 13, E) ni al “representante
o director técnico de la empresa” (ídem, “F”), que son terceros en el
contrato y tienen funciones específicas, no coincidentes con la idea que
preside la imputación de responsabilidad en la norma civil, fundada en
presunción de culpa de quienes han contratado prometiendo un
resultado; sin perjuicio que la conducta de estos profesionales se juzgue,
según corresponda, en otra esfera.
Y según las circunstancias, el proyectista puede ser respon-
sabilizado por vicio del plano, en cuanto importe un proyecto que
carezca de aptitud para hacer estable el edificio, por cálculos errados,
fundación o soluciones deficientes, etc. En nuestro concepto debe
distinguirse cuando el proyecto proviene de la Administración o es
contratado por ésta.
En el primer caso —y sin perjuicio del análisis que hemos hecho en
el Capítulo VII— las normas legales (ley 13.064, artículo 4; ley 6021,
artículo 5) atribuyen la responsabilidad del proyecto al organismo
administrativo que lo realizó, es decir, el principio es que si la ruina es
consecuencia de vicio del mismo, salvo que se haya impuesto
expresamente en los pliegos la obligación del contratista de revisar el
estudio de suelos o los cálculos o el error sean tan manifiestos que no
debería haberle pasado inadvertido al responsable técnico de la
ejecución, el constructor quedaría exonerado 34fl. 334
334La SCBA ha fijado este criterio restrictivo de exoneración de responsabilidad,

por errores del proyecto: “Si bien es cierto que la responsabilidad del proyecto y de los
estudios que le han servido de base, recae sobre el organismo que lo realizó (art. 5 1?,
ley 6.021), no es menos cierto que el constructor responde por los resultados de la
ruina, y para desligarse de esta responsabilidad debe señalar los defectos que
encuentra en el proyecto, en el suelo o en las modalidades constructivas, y sólo si la
administración así advertida insistiese en ejecutar la obra en las condiciones
establecidas, el contratista quedaría privado de aquella autonomía que constituye la
razón esencial de su responsabilidad” Causa B. -16.850 “Sánchez Granel, Eduardo”.
DJJ, 2-7-79.
RESPONSABILIDAD 379
En el supuesto de proyecto contratado (ver V11 - § 12) no estamos

ante una obligación de medios, sino también de resultado, pues el
querido es justamente que con el proyecto se realice la obra apta para su
fin, por lo que la responsabilidad se hará extensiva, en las condiciones
previstas, al locador de obra intelectual autor del mismo.
La responsabilidad del locador de obra (material e intelectual, en su
caso) deriva de la naturaleza de la misma, que es contractual, siendo nula
toda cláusula de dispensa o exoneración que se incorpore en la
instrumentación, por el carácter de orden público de las normas del
artículo 1646 3R0. Es cxigible, pues, por el comitente a su contratista y en el
caso de viviendas construidas para fomento y asistencia social,
adjudicadas y transferido su dominio a particulares, por éstos como
sucesores singulares de aquél. (Doctrina artículos 3262, 3265 y
concordantes del CC).
F) El tiempo en la regulación de la ruina.
En primer término la norma establece que “para que sea aplicable la

responsabilidad, deberá producirse la ruina dentro de los diez años de
recibida la obra...
De acuerdo con ello resulta operativa a partir de la recepción
definitiva de la obra y dentro del plazo de garantía. Como es sabido, en el
texto anterior a la reforma de la ley 17.711, se requería que la obra
también hubiera sido pagada. No obstante, en el ya citado y transcripto
fallo del “caso Grebenar”, la SCBA calificó como ruina un derrumbe
producido durante la ejecución de la obra.
Con respecto al tiempo de duración del plazo y a su carácter en el
derecho francés, Laubadére dice: “Durée du délai. La durée de la
responsabilité décennale, si elle est normalement de dix ans, 335 peut étre
conventionnellement tnodifiée par les parties dans le contrat car elle ne
constitue qu’un temps d’épreuve et non une prescrip- tion d’ordre public” 851,
afirmación que vamos a integrar con la opinión de Mazeaud sobre que: “La
jurisprudencia no admite, en principio, las convenciones que supriman o
disminuyan la responsabilidad de los arquitectos o contratistas, en razón del
peligro que presentan para el público los vicios de los edificios. Sin embargo,
335SCBA, 1-8-61, .1. A., 1962-1-623; La Ley, 106-456; Spota ob. cit., nos. 298/300
(Vol. II).
permite la limitación de la responsabilidad en el tiempo, con la condición de que

el plazo concedido sea suficiente para permitirle al dueño cerciorarse de la solidez
de la construcción S52.
El otro aspecto se relaciona con el plazo de prescripción de la acción
por ruina, ‘"que será de un año a contar del tiempo en que se produjo
aquélla”. La producción del evento del daño puede ser instantánea,
relativamente instantánea o continuada. En los primeros casos y sobre
todo quedando configurada la ruina por la caída o destrucción de la obra,
el comienzo del curso de la prescripción debería computarse desde el
momento en que se produjo, entendiéndose que la autoridad
administrativa a cuyo cargo está el edificio u obra ha tomado
conocimiento inmediato del hecho. En el segundo, a partir del momento
en el que resulte que la entidad del hecho ha adquirido categoría de
ruina.
G) El daño resarcible.
La acción se dirige a obtener del constructor el resarcimiento de los

daños y perjuicios causados por el hecho ruinoso, y que permitan la
reconstrucción de la obra o la reparación de los elementos o partes
dañados. Si estos trabajos se realizan, ya sea por el constructor o a su
costa, estimamos que el plazo de caducidad decenal no sufre ampliación
con el arranque de un nuevo cómputo a partir de los arreglos
En los casos en los que ha considerado este aspecto de la cuestión.
336 337
la SCBA fijó el criterio de que: “La administración puede hacer
efectiva la responsabilidad del contratista por ruina total o parcial de la
obra, exigiendo directamente de éste la reparación de los perjuicios
derivados de defectos de construcción, sin necesidad de seguir una
previa via judicial” 338 339; decisión susceptible de revisar juris-
diccionalmente en su legitimidad, con sujeción a las reglas del debido
proceso. Por el contenido del acto, la Administración carece de ejecutoriedad
propia. (Artículo 110, ley 7647; artículo 12, ley 19.549).
Borda 3B4 sostiene que “producida la ruina de la cosa, se presume
que ella se ha originado en defectos de construcción o de mala calidad de
los materiales. Vale decir, el dueño no tiene que probar la culpa del
336Labaudére, André, "Traité.. .”, cit. n<? 651 bis.

337Mazeaud Henri, León y Jean, Lecciones de derecho civil, cit., parte 39, Voi. IV, n*
1376.
338Causa B. 46.850 citada, entre otras.
339Borda, Guillermo A., Manual de contratos, ed. Perrot, n* 862, pág. 536.
EL DAÑO RESARCIBLE 381
empresario y si éste pretende liberarse de la responsa- bilildad, debe

demostrar que se ha producido por caso fortuito o por culpa del dueño
(uso inadecuado, excesivo, peligroso, etc.)”; criterio sobre carga de la
prueba que Spota (oh. cit., parág. 303) expresa en estos términos: “El
principio general en materia de obligaciones de resultado consiste en
expresar que si ese resultado no se alcanzó, el deudor no cumplió con su
obligación. Al deudor le atañe, para demostrar que no es responsable de
ese incumplimiento, probar que está exento de culpa. La referencia de la
ley a los vicios de construcción, de los materiales, del suelo, no tiene por
fin invertir esta carga de la prueba, sino la de restablecer cómo el
empresario ha de suministrar la prueba de su falta de responsabilidad
contractual. Ello sólo puede consistir en demostrar que la ruina ocurrió
por un hecho distinto del vicio del suelo, del vicio de los materiales, del
vicio de construcción, o del vicio del plano, es decir, por un caso fortuito
o fuerza mayor”.
LA CONCESION DE OBRA PUBLICA
§ 30. En contrato de concesión de obra pública. A) Concepto.

Caracteres. B) La ejecución de la obra. C) La
concesión. D) El rescate o revocación de la
concesión. E) El peaje. F) La legislación especial. 1.
Régimen nacional. 2. Régimen provincial. 3.
Régimen municipal. G) La legislación española de
concesiones de autopistas de peaje.
§ 30 — EL CONTRATO DE CONCESION DE OBRA PUBLICA A)
Concepto. Caracteres.
La concesión de obra pública es un sistema de contratación (§ 4)
singularizado por la modalidad del pago del precio. Gascón y Marín
precisa el concepto: “La concesión lleva en sí una intervención directa del
particular concesionario en la realización del servicio, en la explotación
de la obra pública” y por su parte Diez la define como “un modo de
ejecución de la misma (de la obra pública) que consiste en que la
Administración contrata la realización de un trabajo con una empresa, a
quien no se remunera por medio de un precio que paga aquélla, sino
acordándole durante un término la explotación de la obra pública
í
construida por ella” 305. Esta última circunstancia determina igualmente
que a los ya señala- 340
340Diez, M. M., oh. cit., T. III, pág. 12P. En el mismo sentido, Saya- gtiés Laso,
Enrique, Tratado de derecho administrativo, Montevideo, 1959,
384 LA CONCESIÓN DE OBRAS PUBLICAS
dos caracteres del contrato de obra pública se agregue el de ser aleatorio

para el concesionario, pues sus beneficios dependen de un acontecimiento
incierto como es la recaudación de ingresos durante el plazo de la
concesión 356.
Se trata de un contrato complejo, en cuanto se integra con dos
situaciones diferenciadas: la construcción de la obra pública y la entrega
—concesión— para su explotación, por plazo determinado, al constructor
o a quienes hayan asumido la financiación de su costo. Se distingue del de
obras públicas, como lo señala este fallo: “Las obras públicas no
efectuadas directamente por la Administración se realizan por regla
general mediante el contrato o la concesión de obra pública. Por el
primero se pacta con un particular la construcción de la obra y terminada
se le abona el valor en la forma convenida, concluyendo las relaciones
contractuales. Por la segunda, el constructor, terminada la obra, queda
como concesionario del servicio a que estaba destinada hasta cobrarse su
costo más una ganancia razonable. El contrato de obra pública sólo crea
relaciones jurídicas entre el Estado y el constructor, mientras que la
concesión las establece además con los administrados, en virtud de que la
Administración Pública le delega una parte de su poder jurídico para
gestionar o realizar el servicio y cobrar su importe, generalmente en
forma de tasas” 3S".
Marienhoff sintetiza la opinión doctrinaria sobre la noción de
concesión de servicio público, que la destacamos a los fines de distinguir
sus fronteras con la de obras públicas: “La concesión 341 342 343 344 de servicio
público es el acto mediante el cual el Estado encomienda a una persona —
individual o jurídica, privada o pública—- por tiempo determinado, la
organización y el funcionamiento de un servicio público; dicha persona
llamada “concesionario”, actúa a su propia costa y riesgo, percibiendo por
341T. II, nv 550. Gascón y Marín, José, Tratado de derecho administrativo. Prin
342cipios y legislación Española. Instituto Editorial Reus, Madrid, 1950, p. 249.
343“La concesión de obras públicas es un contrato administrativo que tiene los
siguientes caracteres: bilateral, consensual, sinalagmático, oneroso y aleatorio. Decimos
que la concesión de obras públicas es aleatoria porque las ventajas del concesionario
dependen de un acontecimiento relativamente incierto, el mayor o menor uso de la obra
construida” (Diez, Manuel María-González de Reca, Florencia, Manual de derecho
administrativo, ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1977, T. 1, págs. 436/7).
344C. N. Fed. Sala Cont. Adm. 30-12-63, atusa B,: “Puerto del Rosario, S. A.
c./Gobierno Nacional”, La Ley, T. 114, págs. 673 y sigts.
7
EL CONTRATO 385
su labor la retribución correspondiente, que puede consistir en el precio

pagado por los usuarios o en subvenciones y garantías otorgadas por el
Estado, o en ambas cosas a la vez” S58.
B) La ejecución de la obra.
No procede conceder la obra pública construida por la Admi-

nistración estatal, sino las ejecutadas por contratista y a su costa, total o
parcialmente.
Corresponde, entonces, la puesta en marcha de todos los pro-
cedimientos inherentes a la ejecución de obras públicas mediante la
selección de un contratista, con la regulación normativa particular de las
leyes y reglamentaciones especiales y pliego de bases. El control y
dirección de la obra por la autoridad administrativa y todas las fases que
hacen al cumplimiento de un contrato de obra pública se deben
cumplimentar en las mismas condiciones, pues en realidad en esta etapa
el contratista es constructor de la obra.
Puede establecerse un régimen especial para las mediciones, pero
nada obsta a que sea el común del contrato de obra pública, incluso la
liquidación de variaciones de costos; sobre lo que no habrá expedición de
certificaciones negociables, sino diferidas de acuerdo con las previsiones
de financiación.
Una vez recibida la obra definitivamente y determinado el costo
final de la misma, se estará en condiciones de determinar el plazo de la
concesión durante el cual el concesionario obtendrá el recupero de dicho
costo y las ganancias razonables previstas en la empresa, en base al
sistema que previamente se haya determinado en los pliegos de bases y
condiciones, o salvo que en éstos se haya previsto anticipadamente el
plazo en cuestión. 345
345Marienhoff, ob. cit., III-B, n' 1.147.

3S6 LA CONCESIÓN DE LA OBRA PUBLICA
La rescisión del contrato puede producirse sin haber llegado la obra

a su conclusión, en cuyo caso serán de aplicación las normas legales
pertinentes. En todo caso, sobre la base de que la Administración no
puede beneficiarse con un enriquecimiento sin causa, deberán pagarse los
trabajos realizados y que sean de recibo.
C) La concesión.
La segunda fase de este contrato comienza después que la
Administración ha recibido definitivamente la obra y cuando se hace la
entrega formal al concesionario —empresa constructora o asociados
financieros que hayan sido parte en el contrato—, para su explotación por
un plazo determinado y con el poder administrativo delegado de recibir
de los usuarios un pago diferencial por su uso, fijado por la
Administración de acuerdo con la norma legal de autorización, en forma
de tasa, tarifa o peaje, sobre las bases previstas en el contrato y cuya
adecuación a la realidad económica puede haberse igualmente estipulado
con un sistema de actualización. El poder estatal de fijar y modificar la
contribución de los usuarios es indelegable.
El contrato debe prever la regulación de esta etapa, además del
derecho ya referido que tiene el concesionario de percibir la tasa y el plazo
de la concesión, con sus obligaciones respecto de la conservación,
mantenimiento y reparación de la obra; prohibiciones determinadas en
relación con el uso y las sanciones por incumplimientos: multas y
caducidad de la concesión, con pérdida de la garantía constituida al
efecto.
En el caso de infracciones del concesionario que pueden determinar
la caducidad de la concesión, el procedimiento instruc- torio garantizará
el debido proceso, con audiencia del mismo y posibilidad de que ofrezca
sus pruebas. La decisión administrativa que disponga la caducidad de la
concesión goza del privilegio de ejecutoriedad propia; es decir, es actuada
directamente por el órgano administrativo (ley 19.549, artículo 12; ley
7647, artículo LIO, de procedimiento administrativo nacional y de Buenos
Aires, respectivamente), sin perjuicio del derecho del afectado de acudir a
la Jurisdicción.
EL CONCESIONARIO 387
D) El rescate o revocación de la concesión.
La autoridad administrativa puede, por razones de interés público o

general, poner fin al contrato antes del vencimiento del plazo. Esta forma
de extinción del contrato de concesión de obra pública se llama rescate,
cuya diferencia con la revocación por razones de oportunidad señala
claramente Marienhoff: “Por supuesto, y huelga decirlo, la revocación por
razones de oportunidad y el rescate, como medios jurídicos extintivos de
la concesión, proceden uno en defecto del otro, pero de ningún modo
simultáneamente. La elección de uno de ellos depende de la finalidad
perseguida por el Estado: si la actividad pertinente ha de cesar, el medio
idóneo es la “revocación por razones de oportunidad”, en tanto que si tal
actividad ha de continuar a cargo del Estado, el medio apropiado es el
“rescate”. No ha de olvidarse que el rescate, en definitiva, es una medida
de reorganización del servicio público, en cuyo mérito el Estado asume la
ejecución o prestación directa del mismo; la revocación por razones de
oportunidad no tiene ese carácter, limitándose a la extinción del derecho
que la concesión o contrato le atribuían al cocontratante. Por lo demás, si
la respectiva actividad ha de continuar, el rescate puedo requerir la
incautación de bienes particulares del concesionario utilizados por éste en
la prestación del servicio público (bienes cuyo valor le será reintegrado,
desde luego); en cambio, si la actividad en cuestión no ha de continuar, al
Estado le bastará con extinguir el derecho del concesionario a la prestación
del servicio, sin tener en cuenta los bienes particulares de aquél dedicados
a tal prestación, y para esto es idónea la revocación por razones de
oportunidad”
En ambos casos, el concesionario debe ser resarcido por el lucro
cesante. El derecho concedido se ha incorporado a su patrimonio y no
puede ser privado del mismo cuando no existe justa causa por
incumplimiento de obligaciones establecidas, sino con la adecuada
indemnización (artículo 17 de la Constitución).
También el concesionario puede ser privado temporariamente
359 Marienhoff, ob. cit., 11I-A, pág. 578, nota. 875.

38S LA CONCESIÓN DE LA OBRA PÚBLICA
del ejercicio o ejecución del contrato, por vía de la “ejecución directa (XIV, §
20, C), medida que puede responder a culpa del concesionario o por
razones de interés público. En este último caso, procede resarcirlo por el
perjuicio económico sufrido.
E) El peaje.
La Séptima Conferencia Nacional de Abogados (Corrientes, 1965),

aprobó una declaración por la que “los artículos 10, 11 y 12 de la
Constitución Nacional no alcanzan en sus prohibiciones a la financiación
de obras públicas por el sistema de peaje, pues éste consiste únicamente
en la percepción de una tasa por el uso de un determinado medio de
comunicación y destinado exclusivamente a costear su construcción y
mantenimiento sin afectar el tránsito por otros medios. El importe del
peaje debe ser razonable y de acuerdo con los principios constitucionales
sobre tributación, legalidad, igualdad y no confiscatoriedad”.
La constitucionalidad de esta contribución especial (Giuliani
Fonrouge) está aceptada por una doctrina y jurisprudencia que tiende a
ser pacífica sobre el tema '!6<), desechando la existencia de
antinormatividad en la regulación legislativa de estos aspectos de la
concesión de obra pública.
F) La legislación especial.
1. Régimen nacional.
En la ley nacional 17.520, sus cuatro primeros artículos contienen las
normas básicas de la materia:
“Art. 1° El Poder Ejecutivo podrá otorgar concesiones de obra
pública por un término fijo, a sociedades privadas o mix-
360 Cfr. Diez, M. M., oh. cit., T. 111, pág. 133; Giuliani Fonrouge, Carlos M., El
derecho de peaje, en La Ley, T. 117, págs. 859 y sigts; Bidart Campos, Germán j., La ley de
peaje, Rev. de Legislación Argentina, n<? 14, pág. 70; Poclava Lafuente, Juan Carlos,
Breves consideraciones sobre el peaje y la Ley 17.520 de concesión de obra pública, citada (La
Ley, T. 152, pág. 736).
EL PEAJE 389
tas o a entes públicos para la construcción, conservación o explotación de

obras públicas mediante el cobro de tarifas o peaje conforme a los
procedimientos que fija esta ley. La concesión se hará por decreto del
Poder Ejecutivo”.
“Art. 29 La concesión podrá ser: a) A título oneroso, imponiendo al
concesionario una contribución determinada en dinero o una
participación sobre beneficios a favor del Estado,
b) Gratuita, c) Subvencionada por el Estado con una entrega inicial
durante la construcción o con entregas en el período de la explotación
reintegrables o no al Estado’’.
"Art. 39 Para definir la modalidad de la concesión dentro de las
alternativas fijadas en el artículo anterior, el Poder Ejecutivo deberá
considerar:
’l. Que el nivel medio de las tarifas no podrá exceder el valor
económico ofrecido.
”2. La rentabilidad de la obra, teniendo en cuenta el tráfico presunto,
el pago de la amortización de su costo, de los intereses,
beneficio y de los gastos de conservación y de explotación.
”Entre las modalidades que puede asumir la concesión, el Poder
Ejecutivo debe optar por una de ellas de acuerdo a las directivas que trae
la ley.
”De acuerdo al artículo 11 es la Secretaría de Estado de Obras
Públicas la encargada de hacer los estudios pertinentes previos a la
elección de la forma que va a asumir la concesión”.
“Art. 49 Las concesiones de obra pública se otorgarán mediante uno
de los siguientes procedimientos:
a) Por licitación pública.
b) Por contratación con sociedades privadas o mixtas.
”En tal caso las tratativas preliminares entre la persona o
entidad privada y la entidad pública concedente, se llevarán a cabo hasta
fijar las bases principales de la futura concesión; hecho lo cual se optará
por la licitación pública con dichas bases o se convocará públicamente
para la presentación de proyectos en competencia, mediante los avisos o
anuncios per-
390 LA CONCESIÓN DE LA OBRA PUBLICA
tinentes. En este caso si no se presentaran mejores ofertas, el contrato

podrá celebrarse directamente con la persona o entidad privada que
inició las tratativas preliminares hasta la redacción de aquellas bases.
Si se presentaran ofertas mejores, a juicio exclusivo del Estado, se
llamará a licitación pública o privada entre los oferentes para la
construcción, conservación o explotación de que se trate. En todos
los casos, deberán respetarse, en cuanto a la etapa de construcción,
las normas legales establecidas para el contrato de obra pública en
todo lo que sea pertinente”.
2. Régimen provincial.
2.1. La ley 6972 de la Provincia de Buenos Aires —faculta al Poder
Ejecutivo a usar cualquier tipo de financiación para la ejecución de las
obras con base de peaje, pero para aportes adicionales y otros recursos
que no emanen del peaje— deberá recurrir a la Legislatura para la
autorización pertinente.
Las sumas ingresadas en concepto de peaje se destinarán al servicio
de las inversiones de expropiación, estudios, proyectos, administración,
mantenimiento, urbanización, gastos de servicio, etc., autorizándose al
Poder Ejecutivo a suprimir la tasa de peaje una vez cumplido el proceso
financiero previsto por la ley.
Se establece además que podrá explotar directamente o conceder a
terceros las instalaciones complementarias a erigirse, facilitando los
medios o alternativas que garanticen el cumplimiento estricto de la
concesión.
Las tasas a fijarse serán determinadas de acuerdo con el costo de las
obras, el interés de los capitales invertidos y los gastos de mantenimiento
y administración y, finalmente se establece que el Poder Ejecutivo no
podrá gravar el uso de una obra pública, si la exigencia del peaje vulnera
garantías constitucionales 881.
2.2. Objeto. Por ley 9254 (B. O. 9-11-79) se establece que el Poder
Ejecutivo podrá otorgar concesiones de obra pública por
361 Cfr. Maffía, Juan Carlos, La ley de financiación de obras públicas por tasas de peaje
en la Producía de Buenos Aires, citada, en La Ley T. 119, págs. 1173 y sigts.
RÉGIMEN LEGAL 391
un término fijo, a sociedades privadas o mixtas o a entes públicos, para la

construcción, conservación ij/o explotación de obras públicas mediante el cobro de
tarifas o peaje.
Modalidades. Las concesiones pueden ser otorgadas a título oneroso,
imponiendo al concesionario una contribución determinada en dinero o
una participación sobre sus beneficios a favor de la Provincia, gratuita o
subvencionada, con una entrega de la Provincia durante la construcción
y/o con entregas en el período de explotación, reintegrables o no. Para
definir la modalidad de concesión el Poder Ejecutivo deberá considerar: a)
que el nivel medio de las tarifas no podrá exceder al valor económico
medio del servicio ofrecido; b) la rentabilidad de la obra, teniendo en
cuenta el tráfico presunto, el pago de la amortización de su costo; de los
intereses, beneficio y los gastos de conservación y explotación. Si se
optara por la gratuita o la subvencionada por la Provincia, deberán preci-
sarse las obligaciones de reinversión del concesionario o de participación
de la Provincia en el caso de que los ingresos resultaren superiores a los
previstos.
Selección del contratista. El régimen de otorgamiento de las
concesiones se prevé por licitación pública y por contratación directa con entes
públicos o con sociedades con capital estatal. Se contempla que una sociedad
privada o mixta puede tener la iniciativa de realizar una obra pública por
el régimen de esta ley y materializarla efectuando la respectiva
presentación a la Administración y entre los proponentes y la
Administración se llevarán a cabo las tratativas preliminares hasta fijar las
bases principales de la futura concesión; hecho lo cual se optará por la
licitación pública con dichas bases o se convocará públicamente para la
presentación de proyectos en competencia. Si no se presentaran mejores
ofertas, el contrato podrá celebrarse directamente con la sociedad que presentó la
iniciativa. Si se presentaran ofertas mejores el P. E. decidirá si llama a
licitación pública o privada entre los oferentes para la concesión de que se
trate.
Vigencia de la LOP. En todos los casos deberán respetarse, en cuanto a
la etapa de construcción, las normas legales establecidas para el contrato
de obra pública en todo lo que sea pertinente, excluyéndose las
variaciones de precios e indicándose en el pliego de bases y condiciones el
procedimiento, si corresponde aplicar algún reconocimiento al respecto.
392 LA OONCESlÓN DE LA OBRA PUBLICA
Creación de sociedades o entes. La ley faculta al P. E. a crear sociedades

anónimas, mixtas o con mayoría estatal de acuerdo con la ley nacional
19.550, o entes públicos u otro tipo de personas jurídicas para el
cumplimiento de los fines previstos en la ley, haciendo el aporte de capital
que considere necesario o creando los fondos especiales pertinentes.
Fiscalización. El Poder Ejecutivo fiscalizará el cumplimiento de las
condiciones de la concesión, con una representación o delegación ante el
concesionario, cuyas facultades quedarán fijadas en el contrato de
concesión.
Rescisión del contrato. Se contempla la rescisión del contrato de pleno
derecho, por las siguientes causas: a) quiebra de la sociedad
concesionaria; b) liquidación administrativa, c) disolución de la sociedad.
También que la Provincia tendrá derecho a rescindir el contrato, “entre
otros”, en los siguientes casos: a) cuando el concesionario se haga culpable
de fraude o grave negligencia o contravenga las obligaciones y
condiciones estipuladas en el contrato. El concesionario deberá
indemnizar a la Provincia por los daños y perjuicios ocasionados; b)
mutuo acuerdo entre la Provincia y el concesionario; c) rescate de la obra
por la Provincia, con indemnización al concesionario y d) cualquier otra
causa que establecieran los pliegos de bases y condiciones. Producida la
rescisión, la concesión puede ser continuada por la administración o
adjudicada a un tercero en base a contratación directa.
Calificación genérica de utilidad pública™ 2. Finalmente, se declara de
utilidad pública la expropiación de todos los bienes muebles e inmuebles
requeridos para la realización de las obras comprendidas, a partir de la
aprobación del proyecto por el Poder Ejecutivo. 346
3. Régimen municipal.
La ley 9645 (B. O. 23-12-80), que sigue los lincamientos de la 9254,
facultó a las municipalidades para el otorgamiento de concesiones de obra
pública, correspondiendo al Departamento Deliberativo la decisión de
encarar la realización de obras por dicho sistema, dictando al efecto la
ordenanza respectiva.
Las demás previsiones son análogas a las de la Provincia, incluso en
la declaración de utilidad pública de bienes a expropiar.
346 Ver Villegas, A. Walter, Régimen jurídico de ¡a expropiación, ed. Depaltna, 1973,
nos. 34 y 35, y art. 3?, Ley 5708 de Buenos Aires.
RÉGIMEN LEGAL 393
G) La legislación española de concesiones de autopistas de peaje.
La ley española de concesiones de autopistas de peaje (ley 8, del 10-5-72)

establece el régimen jurídico básico de las concesiones administrativas de
autopistas. Referimos algunas de sus disposiciones, como antecedente
legislativo:
Definición: Autopista es la vía especialmente concebida, construida y
señalizada como tal para la circulación de automóviles, y que se
caracteriza por las siguientes circunstancias: a) No tienen acceso a la
misma las propiedades colindantes, b) No cruza a nivel ninguna otra
senda, vía ni línea de ferrocarril o de tranvía ni es cruzada por senda o
servidumbre de paso alguno; y c) Consta de distintas calzadas para cada
sentido de circulación, separadas entre sí, salvo en puntos singulares o
con carácter temporal, por una franja de terreno no destinada a la
circulación, denominada mediana, o en casos excepcionales por otros
medios.
Servicio objeto de la concesión: Constituye una actividad propia del
Estado que el concesionario gestiona, en su nombre y temporalmente,
bajo la inspección y vigilancia de la Administración concedente.
Otorgamiento: La concesión para la construcción de las obras e
instalaciones y la sucesiva gestión del servicio se otorgará por decreto
acordado en Consejo de Ministros, a propuesta del de Obras Públicas,
previo concurso, salvo cuando no se adjudicase un concurso por falta de
licitadores o porque las proposiciones presentadas
394 LA CONCESION DE LA OBRA PUBLICA
no se hayan declarado admisibles, o porque, habiéndose adjudicado,

el empresario no cumpla las condiciones necesarias para llevar a cabo la
formalización del contrato; en cuyos casos podrá acordarse la contratación
directa. (Alt. 1° de la ley y 69, n° 5, LCE).
Sociedad anónima: El adjudicatario se obliga a constituir, en el plazo y
requisitos que los pliegos de la concesión establezcan, una Sociedad
anónima de nacionalidad española con quien aquélla se formalizará, y a
cuyo exclusivo fin sea la construcción, conservación y explotación de la
autopista.
Beneficios tributarios: Sólo podrán referirse a hechos imponibles que
tengan relación directa con la inversión que realice el concesionario en la
autopista.
Peaje: El concesionario podrá percibir de los usuarios, por la
utilización de las instalaciones viarias, el peaje que corresponda por
aplicación de las tarifas aprobadas.
Pago de tasas y porcentajes: El concesionario abonará al Estado: a) Las
tasas y exacciones parafiscales que le sean de aplicación por los conceptos
de ocupación y aprovechamiento de bienes de dominio público,
confrontación de proyectos y obras, prestación de informes y demás
actuaciones facultativas de la Administración; b) El porcentaje que en los
Pliegos de Cláusulas y Decretos de adjudicación de la concesión se
consigne sobre las cantidades avaladas o aseguradas en concepto de
comisión por otorgamiento del aval del Estado y prima de seguro de
cambio.
Expropiación: El Decreto de adjudicación de la concesión implicará la
declaración de utilidad pública de las obras. En el procedimiento
expropiatorio el concesionario asumirá los derechos y obligaciones del
beneficiario y, en consecuencia, satisfará las indemnizaciones de toda
índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones
temporales necesarias para la ejecución del proyecto.
Derechos y obligaciones del concesionario: Durante la fase de la
construcción de la autopista, el concesionario podrá verificar directamente la
obra o contratar, total o parcialmente, su realización, en la forma que
establezcan los pliegos de la concesión.
Las obras se efectuarán a su riesgo, incumbiéndole hacer frente a
cuantos desembolsos fuesen precisos hasta su total terminación, ya
RÉGIMEN LEGAI. 395
procedan de caso fortuito o de cualquiera otra causa, excepto fuerza

mayor. La Administración no será responsable de las consecuencias
derivadas de los contratos que celebre el concesionario con los
constructores o suministradores.
Terminadas las obras, y previa conformidad de la Administración a
las mismas, el concesionario tendrá derecho a que se autorice la puesta en
servicio, total o parcial, de aquéllas o de alguno de sus tramos.
Durante la fase de explotación el concesionario deberá conservar la vía,
sus accesos, señalización y servicios reglamentarios en perfectas
condiciones de utilización. La continuidad en la prestación del servicio le
obligará especialmente a: a) Facilitarlo en condiciones de absoluta
normalidad, suprimiendo las causas que originen molestias,
incomodidades, inconvenientes o peligrosidad a los usuarios de la vía,
salvo que la adopción de medidas obedezca a razones de seguridad o de
urgente reparación, b) Limitar las explotaciones de las áreas de servicio de
forma que no interfieran la libre y normal circulación, c) Prestarlo
ininterrumpidamente durante las 24 horas del día, salvo supuestos
excepcionales debidos a caso fortuito o fuerza mayor, en cuyo caso deberá
adoptar las medidas de emergencia que el Ministerio de Obras Públicas le
imponga para lograr la reanudación inmediata del servicio y sin derecho
a indemnización alguna.
Duración, cesión, extinción y suspensión de la concesión: Las concesiones
tendrán el plazo que determine el decreto de adjudicación, sin que en
ningún caso pueda ser superior a cincuenta años. La cesión hecha a un
tercero requerirá el previo consentimiento del Gobierno y habrá de ser
total, sin que se admitan cesiones parciales de determinados tramos de la
autopista. Sólo podrá hacerse a una Sociedad anónima que cumpla los
requisitos establecidos en esta ley y quedará condicionada a la efectiva
constitución de dicha sociedad.
La concesión se extinguirá por las causas siguientes: 1) Cumpli-
miento del plazo por el que se otorgó; 2) Incumplimiento de las
obligaciones impuestas al concesionario. 3) Extinción de la personalidad
jurídica del concesionario. 4) Quiebra del concesionario. 5) Mutuo
acuerdo entre la Administración y el concesionario. 6) Rescate del servicio
por la Administración. 7) Cualquier otra que se establezca en los pliegos
de la concesión.
396 LA CONCESIÓN DE LA OBRA PUBLICA
La concesión quedará temporalmente suspendida en caso de guerra,

subversión grave o cualquier otra causa que dé lugar a la declaración del
estado de guerra, siempre que deje de prestarse su servicio en las
condiciones establecidas.
Resuelto el contrato, se procederá a la liquidación de la concesión en
las condiciones que se especifiquen en los pliegos de la misma. Llegado el
término de la concesión, se entenderán resueltos de pleno derecho todos
los contratos concertados entre el concesionario y los gestores de los
servicios de las áreas de este nombre. Si se extinguiere la concesión antes
del tiempo por el que fue otorgada, la Administración respetará los
derechos de terceros en orden a la gestión de las áreas de servicio.
Delegación del Gobierno: El Delegado del Gobierno realizará cerca del
concesionario las siguientes funciones: a) Vigilar y controlar el
cumplimiento por el concesionario de sus obligaciones y velar por la
ejecución del plan financiero de la concesión en coordinación de los
órganos competentes de la Administración, b) Informar a la
Administración de las incidencias que surjan en el desarrollo del contrato,
evacuar los informes y expedir las certificaciones que procedan, c)
Cumplir las funciones que se expresan en el pliego de cláusulas o en el
correspondiente decreto de adjudicación.
Las normas legales que hemos tomado en forma parcial para
destacar algunos aspectos de este régimen jurídico, se integran con las del
decreto 215, del 25-1-973, por el que se aprueba el pliego de cláusulas
generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas
en régimen de concesión. Ambos textos pueden consultarse en la obra de
Oscar Moreno Gil, “Contratos Administrativos” (Legislación y
Jurisprudencia) referida en la bibliografía.
LIBRO II
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO I
JURISDICCION Y COMPETENCIA CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA
§ 1. Introducción al tema de este Libro.

§2. La unidad de jurisdicción en la República Argentina.
A) La justicia administrativa nacional. B) Las bases
constitucionales del contencioso administrativo de
Buenos Aires.
§ 3. Improrrogabilidad de la competencia contencioso
administrativa. A) Nulidad de las cláusulas de
sometimiento a la justicia ordinaria. B) Las
cuestiones de competencia y el artículo 6* del
Código de Buenos Aires.
§ 1. INTRODUCCION AL TEMA DE ESTE LIBRO
Hemos considerado el contrato de obra pública desde los ante-

cedentes de su formación, fases de su ejecución y momentos de su
extinción, dentro del ámbito de la administración pública comitente; el
ejercicio de cuya autotutela 347 con fundamento en el interés públi
347González Pérez, Jesús, Los recursos administrativos y económico-administrativos,

Editorial Civitas S. A., Madrid, 1975: “Cuando la administración pública actúa en
régimen de prerrogativa, sujeta al derecho administrativo, la regla general es la
autodefensa. Salvo que el ordenamiento jurídico disponga
398 EL PROCESO ADMINISTRATIVO
co, o el desconocimiento ficto de los derechos del contratista, tiene el

control jurisdiccional que será objeto del análisis de este Libro II.
Si alguna razón tenemos para escribir estas páginas —y siempre hay
que invocar la que seriamente justifique una publicación— es que, siendo
el administrativo un proceso singularizado por la materia presenta en
relación con este contrato particularidades sobre las que se pretende
poner acento, respondiendo a los objetivos enunciados en el prólogo de la
primera edición.
Por cierto, se comprende así que no es nuestro propósito atomizar el
proceso administrativo. Tenemos conciencia que los estudios y obras
generales de la materia 348 349 350 351 permiten adecuadamente el tratamiento
de esta temática, dentro del marco de los contratos administrativos.
Ensayamos sí, una metodología que conlleva fines didácticos para
aprovechamiento tanto de la administración pública, como de los
contratistas de obras.
De lo expuesto se sigue otra limitación: que los temas tienen la
obligada referencia a un ordenamiento positivo y la puesta bajo el rubro
de “El proceso administrativo” corresponde al reconocimiento de su
inserción en la teoría general del proceso y al moderno desarrollo del
derecho procesal administrativo *. Desde esta perspectiva proceso
administrativo, proceso contencioso - administrativo o simplemente contencioso
- administrativo, como se cita en los textos legales, son expresiones
equivalentes de un único proceso.
348locontrario, la Administración pública puede actuar por si sus pretensiones’" (pág.

35).
349Guasp, Jaime, Prólogo u lu obra xle González Pérez, Jesús, Derecho
procesal administrativo. Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1963 y La pretensión
procesal, Madrid, 1952.
350Bielsa, Rafael, Sobre lo contencioso administrativo, 3» ed. Santa Fe, 1964,
Derecho administrativo, 6» ed., La Ley, 1966, T. V. Fiorini, Bartolomé A., ¿Qué es el
contencioso? Abeledo-Penot, Buenos Aires, 1965. Dromi, José Roberto, Proceso
administrativo provincial, ed., Jdearium, Mendoza, 1977. Sarria, Félix, Teoría del
recurso contencioso-administrativo, Córdoba, 1936. Argañarás, Manuel J., Tratado
de lo contencioso-administrativo, ed., TEA, Buenos Aires, 1955. Diez, Manuel María,
Derecho administrativo, ed., Plus Ultra, T. Vi, 1972. Marienhoff, Miguel S.,
Exposición de motivos del código contencioso administrativo de la provincia de
La Pampa, (ley 952/79). Grau, Armando Emilio, Habilitación de la instancia
contencioso-administrativo, ed., Platense, La Plata, 1971.
351González Pérez, Jesús, Derecho procesal administrativo, cit.
UNIDAD DE JURISDICCIÓN 399
§ 2- LA UNIDAD DE JURISDICCION EN LA REPUBLICA

ARGENTINA
Nuestra organización constitucional se sustenta en el principio de la

unidad de jurisdicción, "o sea (que) la administración de justicia debe
hacerse exclusivamente por los órganos del poder judicial" 352 353. Por ello
es que los jueces conocen del proceso administrativo como una
competencia atribuida dentro de la jurisdicción judicial. Bielsa ha
señalado la distinción, explicando precisamente que la jurisdicción se
refiere a la naturaleza jurídica propia de la función y que la competencia
es la órbita en que ella se desenvuelve 0. Como sostenía Fiorini, ‘"El
régimen o sistema contencioso-administrativo en nuestro país, sea en el
orden nacional o provincial, no puede jamás representar una jurisdicción
especial, sino simplemente una medida de competencia de ciertos órganos
judiciales sobre materias provenientes de la actividad administrativa. El
contencioso representa así un simple problema de competencia” 354.
Es lo que se ha divulgado como sistema judicialista del contencioso
administrativo, que con el sistema administrativo (modelo francés) y el
mixto (modelo italiano), constituyen las formas instrumentales de
organización de la justicia administrativa 355.
A) La justicia administrativa nacional.
Las causas contencioso-administratívas (art. 45, ley 13.998) se

sustancian ante los jueces de primera instancia en lo contencioso-
administrativo de la Capital Federal (seis juzgados) y una Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, como
tribunal de alzada, actualmente compuesta de cuatro Salas. Tanto los
jueces de primera instancia como la Cámara también conocen de los
recursos sobre decisiones administrativas que las leyes especiales les
atribuyen.
352Bidart Campos, Germán J., El derecho constitucional del poder, T II Cap. XXVI
Echar, 1967.
353Bielsa, Rafael, Sobre lo contencioso-administrativo, cit. nos. 4-5.
354Fiorini, Bartolomé A., Exposición de motivos del anteproyecto de código procesal
administrativo de la provincia de Buenos Aires, 1965,
355Consideramos los sistemas en nuestro trabajo La juridicción contencioso
administrativa en la reforma constitucional, El Derecho, T. 59, págs. 779 y sigts. y en la
ponencia sobre “Bases y principios que deben informar el con- tencloso-administrativo”. X!
Congreso Nacional de Derecho Procesal. La Plata, 1981.
Las causas no están definidas en la legislación y la ausencia de

codificación determina para ello el empleo de criterios doctrinarios y
frecuentemente de la jurisprudencia de Buenos Aires, pero en cuanto al
contrato de obra pública no existen dudas que las controversias derivadas
del mismo constituyen esencialmente causas contencioso
administrativas , ante las expresas disposiciones de la ley 13.064 (art. 55).
356
B) Las bases constitucionales del Contencioso-Administrativo de Buenos

Aires.
La constitución del Estado de Buenos Aires (1854) contenía en su

artículo 129 la simiente del proceso administrativo, estableciendo que:
“Las causas contenciosas de hacienda y las que nacen de contratos entre
particulares y el Gobierno, serán juzgadas por un 1 ribunal especial,
cuyas formas y atribuciones las determinará la ley de la materia’’.
La ley reglamentaria no fue sancionada y como única norma legal se
incorporó el art. 9? inc. 1“ de la Ley Orgánica del Poder Judicial registrada
con el n° 166, del año 1857. Por ella se determinaba que el Superior
Tribunal pleno conocerá de todo recurso de apelación que se interpusiere
de resoluciones del Gobierno en asuntos con paticulares. Como se
advierte, el texto constitucional limi
356Argañarás, Manuel j., ob. cit., págs. 100 y sigts.

UNIDAD DE JURISDICCIÓN 401
tado a las cuestiones tributarias y contractuales, quedó ensanchado

por todos los “asuntos con particulares”.
Los procedimientos administrativos que se seguían ante el Poder
Ejecutivo formaban instancia, de manera que el recurso estaba regulado
como una apelación y consecuentemente la prueba producida ante la
autoridad administrativa bastaba a los efectos de su consideración por el 1
ribunal "pleno ’, calificación que en dicha norma se refiere a la exigencia
de pronunciar el fallo con la totalidad de sus miembros.
Al sancionarse la constitución de 1873, entre las atribuciones de la
Suprema Corte de Justicia, incluidas en el artículo 156, en la clausula 3ra.
se estableció que: “Decide las causas contencioso-administrativas en
única instancia y en juicio pleno, previa denegación de la autoridad
administrativa competente al reconocimiento de los derechos que se
gestionan por parte interesada. La ley determinará el plazo dentro del
cual podrá deducirse la acción ante la Corte y los demas procedimientos
de este juicio’. Este texto sufre la enmienda que contempla la retardación
en la constitución de 1889, tal como se encuentra en el artículo 149,
cláusula 3ra. de la constitución vigente (sancionada en 1934).
La nocion de "juicio pleno aquí indica el carácter del proceso
(plenario, por oposición al sumario). Inmediatamente después de entrada
en vigencia la constitución de 1873, el Tribunal reconoció que los
procedimientos administrativos no formaban instancia y que ante la
jurisdicción judicial debía admitirse la prueba de los hechos
controvertidos; conforme con el texto referido que le atribuye a la
Suprema Corte el conocimiento de una “acción” 10.
$ 3. IMPRORROGABILIDAD DE LA COMPETENCIA
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
El principio de improrrogabilidad de la competencia 357 no admito Do nuestro
trabajo El proceso administrativo por ilegitimidad en la Provincia de Buenos
Aires. Posibilidad de su regulación, en Jus, Homenaje a Fiorini, nv 25, 1977, Ed.
Piatense.
te excepciones en esta materia, con mayor razón en Buenos Aires, en
donde la Suprema Corte la tiene atribuida por la Constitución. Sus
357Morello, Passi Lanza, Sosa, Berizonce Códigos procesales.. ., cit., T. II, nota
180.
pronunciamientos sobre el particular señalan que: “La jurisdicción

originaria de la Suprema Corte en materia contencioso-administrativa es
de orden público, y como tal, exclusiva e improrrogable, toda vez que se
origina en el artículo 149, inc. 3° de la Constitución de la Provincia” 358. Sin
embargo, debe destacarse que la Constitución no define la materia
contencioso-administrativa, sino que ésta es propia de la ley 359.
A) Nulidad de las cláusulas de sometimiento a la justicia ordinaria.
Es frecuente observar que en contratos de obras públicas se

incorporan cláusulas de sometimiento a la justicia ordinaria local, para la
solución de las controversias de las partes. Se explica que así sea cuando
la Administración necesita accionar contra el contratista, fuera de los
límites de la ejccutividad de sus actos, porque sólo la acción del
contencioso-administrativo ha sido reglada tanto en la norma
constitucional como en la procesal, para los casos de desestimatoria
positiva o por silencio, de los derechos del particular. Pero la falta de este
deslinde hace incurrir en error al contratista cuando radica allí su
pretensión jurisdiccional. “Es contrario al principio de la competencia
jurisdiccional someter a tribunales civiles las contiendas surgidas en la
ejecución o en el cumplimiento de los contratos administrativos. Tanto
por el objeto, como por tratarse de la Administración, la competencia debe
ser la de los tribunales contencioso-administrativos”... “La decisión de
todo litigio promovido por la ejecución e interpretación controvertida de
los contratos administrativos es de competencia de los tribunales de la
materia. Los motivos están en el objeto del contrato administrativo, es
decir, en el grado del interés público que el contrato contiene’' 360 361 362.
358SCBA: Causa B. 46.959, “Castro, Ricardo A. y otra”, 25-X-977.

359SCBA: “La Constitución ha sentado las bases de la jurisdicción contencioso-
administrativa a la Suprema Corte, pero en manera alguna ha determinado cuáles son
las causas de esa naturaleza de las que el Tribunal debe conocer privativamente y con
exclusión de la jurisdición ordinaria”. La Ley, T. 19, pág. 764.
360SCBA: Causa Ae. 27.713, “Cescatti, Lino y otra”. 3-VI-80.
361SCBA: Causa B. 34.057, “Compañía de Tranvías Eléctricos La Plata (quiebra)
c./Provineia de Buenos Aires. Expropiación”, 5-7-949, Diario de Jurisprudencia 1949, v.
27, pág. 586.
362SCBA: Causa Ac. 24.304, entre otras.
COMPETENCIA 403
B) Las cuestiones de competencia y el artículo 6(> del Código de Buenos

Aires.
“Opuesta en la instancia ordinaria una excepción de incompetencia

fundada en que el caso es contencioso administrativo, la Corte no puede
pronunciarse sobre ella ni por la vía de recurso ni por la de conflicto sin
que exista al respecto previa resolución de los jueces comunes” ,r\ Ello
significa que de primera instancia debe recurrirsc a la Cámara y de su
pronunciamiento a la Suprema Corte con el empleo del recurso de
inaplicabilidad de ley, aunque su concesión se provee con abstracción de
su procedencia formal por estar en juego la competencia de aquel
Tribunal!C. Por esa vía se resolvió que: “La impugnación dirigida contra
una norma legal de carácter general, cuya inconstitucional idad se
pretende en razón de entenderse conculcadas garantías reconocidas por la
Constitución nacional y por la provincial, y no contra una decisión
definitiva de carácter particular de la autoridad administrativa que
supuestamente vulneraría un derecho subjetivo administrativo
establecido a favor del particular por una norma preexistente, no puede
sustanciarse por vía de la acción contencioso administrativa... En caso de
duda, respecto a si una cuestión corresponde a la competencia ordinaria o
a la contencioso-administrativa, siempre debe resolverse en favor de la
primera” 363.
En otro caso, el mismo Tribunal resolvió que: “Es incompetente la
justicia ordinaria para conocer de la procedencia del reclamo hecho por
vía reconvencional si las cuestiones por tal vía articuladas proponen una
interpretación de estipulaciones contractuales relativas a una orden de
compra de elementos destinados a la policía provincial, en tanto la
reconviniente arguye el vencimiento del plazo de ejercicio de una facultad
reconocida en favor de dicha dependencia del Estado, lo que constriñe al
órgano jurisdiccional a pronunciarse respecto a cuestiones de naturaleza
administrativa” 364; decisión que debe ponderarse conforme con el
lincamiento de este fallo: “La circunstancia de que en la causa iniciada
ante la justicia ordinaria la Suprema Corte declarara que el caso era
contencioso administrativo en razón de la naturaleza y del objeto que lo
integraba, no excluye el estudio de los presupuestos de la acción que
363SCBA: Causa Ac. 28.209, “Bilbao, Francisco y otros”, DJJ, 11-8-980.

364SCBA: Causa Ac. 22.534, “Fisco de la Provincia de Buenos Aires c./ Thompson
C.S.F. Argentina S.A.C.I. s./cobro de pesos”, DJJ, 5-12-77.
posteriormente se deduzca por esta vía; en orden a las facultades estricta-

mente revisoras del Tribunal, que puede declararse incompetente si el
demandante no demuestra que exista resolución definitiva o retardación
de la autoridad” 365.
En una de sus últimas resoluciones sobre esta cuestión resolvió:
“Que si bien la Municipalidad pudo impugnar la decisión del Juez por vía
recursiva (se había declarado incompetente in límine), nada obsta a que,
atento las circunstancias del caso, haya planteado directamente la
cuestión. La competencia de esta Corte es de orden público, no pudiendo
ser ampliada ni restringida por decisión de las partes ni de los jueces
ordinarios..., también es procedente que lo haga si, no consintiéndola, la
parte acude a la Corte a plantear directamente conflicto sobre el punto,
con invocación del art. 6° del CCA.. . Que ante la incompetencia de esta
Corte, resulta indudable la del juez civil, atento a que sobre él recae
rcsidualmente la que no ha sido atribuida a otros fueros.. .”
(Municipalidad de Benito Juárez. Cuestión de competencia (art. 6 del
CCA) Causa B. 48.665, 8-9-81.
365SCBA: Causa B. 46.684, “Rodríguez Gómez, Eugenio”. 14-XI-978.

CAPÍTULO II
§ 2. LA MATERIA DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
§ 4. Técnicas legislativas. A) 1. Los contratos administrativos. 2. El principio de inimpugnabilidad del procedimiento
administrativo. Los actos separables. B) El contrato de obra pública y las cuestiones comprendidas.
Técnicas Legislativas
La materia del proceso administrativo se define esencialmente con fundamento en la existencia de un derecho de
carácter administrativo, o dicho de otro modo, “el llamado contencioso-administrativo no es más que la forma común de un
proceso, singularizado por recaer sobre materia administrativa” 366.
Las dificultades para señalar los límites de la intervención de la administración de justicia se han procurado superar con
la introducción de la cláusula general ilimitada, con arreglo a la cual los tribunales deciden sobre la impugnación de
disposiciones de las autoridades administrativas y de los demás actos administrativos, así como en otros litigios de Derecho
público367; sistema cuya recepción en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa española funciona para delimitar el
ámbito de competencia genérica de los tribunales que la integran, precisando en su artículo l 9 que dicha Jurisdicción
“conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho
administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la Ley’, texto que se completa con la determinación de los diver -
sos grados de la Administración pública de que se trata Con esta técnica se ensanchó la legitimación de la antigua legislación
española fundada en la noción del derecho subjetivo vulnerado, subsistente en la codificación bonaerense 368 369. González
Pérez ha expuesto con amplitud la crítica doctrinaria recogida en la reforma del 27 de diciembre de 1956 y por nuestra parte la
hemos referido en relación al código de Buenos Aires 370 371 372.
Fiorini ha estimado que con la cláusula general se “delega a la función interpretativa de la justicia” la calificación de la
materia; que en un segundo grupo ésta se determina por la ley y que: “Estos dos grupos clasificatorios lo serán sin perjuicio
de integrarse con una clasificación mixta donde, además de establecerse la cláusula general, se dispone también por ley que
algunas materias sean específicamente contenciosas. Esto es lo que acontece en el contencioso federal y en el contencioso local
de nuestro país” 2R.
A) Los contratos administrativos.
366Guasp, Jaime. Prólogo citado.

367Forsthoff, Ernst, Derecho administrativo, cit., pág. 686.
368García de Enterría-Fernández, Curso, cit., T. II, pág. 487.
369Argañarás, Manuel J., Tratado de lo contencioso-administrativo, cit., parág. 28.
370Bezzi, Osvaldo Máximo, La jurisdicción contencioso-administrativo en la reforma constitucional, cit.
371Fiorini, Bartolomé A., ¿Qtié es el contencioso?, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pág. 82.
372Argañarás, Manuel J., ob. cit., parág. 46. Dromi, José Roberto, Proceso
administrativo provincial, cit., n9 18. Bielsa Rafael, Sobre lo contencioso-administrativo, cit., págs. 101 y sigts.
1. Los contratos administrativos (o de la Administración, celebrados “en su carácter de poder público”) generan causas
contencioso-administrativas cuando la autoridad administrativa resuelve su rescisión, modificación o interpretación, en los
términos que señala el artículo 3? del código de Buenos Aires 2fi; concepto que la juris
MATERIA 407
prudencia ha aplicado estimando que: “La decisión de todo litigio

promovido por la ejecución e interpretación controvertida de los contratos
administrativos es de la competencia de los tribunales de la materia. Los
motivos están en el objeto del contrato administrativo; es decir, en el
grado del interés público que el contrato contiene” 373. También que: “La
jurisdicción contencioso-administrativa en materia de contratos es muy
comprensiva y abarca en principio, todo lo que es modo de ejecución o
consecuencia de la operación con la condición de interesar, de cerca o de
lejos, la responsabilidad pecuniaria de la administración” 374 375 y aun con
mayor extensión, que: “En materia de contratos administrativos procede la
acción contencioso-administrativa no sólo en caso de discutirse la rescisión, modi-
ficación o interpretación de los contratos celebrados por el Poder Administrador,
sino también con motivo de las demás cuestiones suscitadas entre las partes
cuando se trata de la situación general prevista en el artículo P’ del CCA” M; es
decir “contra una resolución definitiva... en la cual se vulnere un derecho
de carácter administrativo establecido a favor del reclamante por una ley,
un reglamento u otra disposición preexistente”. Con este alcance que-
darán comprendidas las impugnaciones de los actos administrativos
finales que desestimen los recursos administrativos contra las decisiones
de la Comisión de Clasificación del Registro de Incitadores o en su caso
las de las sanciones de la autoridad de aplicación del contrato, que afecten
la situación del contratista en dicho Registro.
2. El principio de inimpugnabilidad del procedimiento administrativo. Los
actos separables.
El procedimento administrativo, cauce formal de la función

administrativa •f<>, no puede ser objeto de impugnación jurisdiccional
sino a través de las decisiones finales. Este principio se ha sostenido
invariablemente por la SCBA con la afirmación de que “La competencia
de la Suprema Corte en materia contencioso-administrativa no se extiende
373SCBA: Ac. 27.713, “Cescatti, Lino y otra”, 3-6-80.
374SCBA: Causa Ac. 28.402, “Benac, Guillermo Victorino c./Provincia de Buenos
Aires. Cobro de pesos”. 1-7-80. “Tal doctrina tiene sus orígenes en la nota al art. 3 del
Cód. de Proe. en lo contencioso-administrativo, en cuanto expresa: “cuando la
autoridad administrativa contrate una obra pública, cualquiera sea su naturaleza, sus
relaciones con el contratista estarán siempre regidas por el Derecho Administrativo; y
por tanto, todas las incidencias que resulten de ese contrato producirán acción
contencioso-administrativa”.
375SCBA: Causa B. 44.484, “Roncheti, Razzettti y Cía. S.A.C.I.F. e I.” 24-2-76.
a los procedimientos administrativos’’ 376 377

, con las excepciones que se
destacan en estos fallos:
2.1. “La competencia revisora de la Corte en materia contencioso-

administrativa, no se extiende a los procedimientos cumplidos en sede
administrativa, salvo circunstancias excepciomles, como lo es si por mediar
violación de normas administrativas expresas se configura un flagrante atentado
al derecho de defensa” 378.
2.2. “Los procedimientos administrativos son insusceptibles, en

principio, de ser revisados por la Corte, máxime cuando no se acredita el perjuicio
irreparable derivado de los mismos, ya que las deficiencias del procedimiento
administrativo pueden corregirse mediante la oportunidad que el actor tiene de
defenderse, probar y alegar en sede judicial. Este principio reconoce excepción en
casos en que por mediar violación de normas administrativas se configure un
flagrante atentado al derecho ele defensa, o cuando del examen de las pruebas
producidas en el juicio tj denegadas por la autoridad administrativa surjan
elementos cuija omisión haya menoscabado la recta apreciación de los hechos por
parte de ésta en el ejercicio de facultades discrecionales insusceptibles de revisión
judicial plena u otras deficiencias de similar gravedad” 379.
Este rasero interpretativo del principio mentado, ha posibilitado la
vigencia de la doctrina de los actos separables, a la que nos hemos referido
en el Capítulo VI (D) del Libro I, en el procedimiento de la selección del
contratista estatal380 y con cuyo fundamento puede cuestionarse el acto
que lo resuelve con la adjudicación, o el contrato que es su consecuencia,
por parte de quien no habiendo sido adjudicatario o contratista fue
desplazado con inobservancia del trato igualitario o con menoscabo del
derecho que confiere una oferta regularmente presentada, a que la
Administración dé los fundamentos de su rechazo. Se ha de tener
presente que: “En la instancia contencioso - administrativa sólo pueden
376González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Ed.

Civitas, Madrid, 1977, pág. 70.
377SCBA: Causa B. 47.541, “Conyca S.A.C.I.F.I.C., 11-9-79.
378 SCBA: Causa B. 47.371, “Lozano, Oscar”, 26-11-79.
379 SCBA: Causa B. 47.740, “García Riera, Antonio”, 26-2-80.
380Cfr. Vidal Perdomo, Jaime, El contrato de obras públicas; Universidad Externado
de Colombia, 1979, págs. 60-61.
MATERIA 409
ventilarse cuestiones propuestas en las actuaciones administrativas 381 382 y

que, por lo tanto, deben formalizarse las reclamaciones pertinentes ante la
Administración o plantearse el recurso administrativo si el agravio resulta
sorpresivamente del acto final.
B) El contrato de obra pública y las cuestiones comprendidas.
En nuestra legislación, doctrina y jurisprudencia se trata de un

contrato administrativo 3C, por lo que todo lo expuesto al respecto sólo
debe integrarse con los casos particulares del de obra pública.
El alcance dado al artículo 39 CCA de Buenos Aires ha permitido
sostener que: “Es doctrina reiterada de la Corte, único tribunal
contencioso-administrativo de la Provincia, que en materia de contrato de
obras públicas su competencia es muy amplia, comprensiva de todo lo
que es modo de ejecución o consecuencia del mismo, en especial cuando
se trata de actuar la responsabilidad pecuniaria del Estado, situación que
no cambia en el caso, por el hecho de que la parte adora funde la responsabilidad
estatal en disposiciones de
Derecho privado” 3‘ o también que: “Corresponde entender a la jurisdicción
contencioso-administrativa cuando la pretensión del actor nace de un
contrato de obra pública donde se invoca la ley 6021 y una Ordenanza
municipal sobre pavimentos, aunque en la demanda se impute la
responsabilidad aquiliana de la Municipalidad” 383 384 385 386.
Las cuestiones vinculadas con el reconocimiento de mayores costos ;i!
l
, multas impuestas al contratista !0, indemnización por daños causados al
381SCBA: Causa B. 47.643, “Faisal, Rubén J”, 20-5-80.

382Fiorini, Bartolomé A., Derecho administrativo; Segunda edición actualizada, Ed.
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976, págs. 596 y sigts.
383SGBA: Causa B. 47.987, “Pateo S.A.C.I.C.!., 23-7-80.
384SCBA: Causa R. 46.065, “Mariategui, Eduardo”, 4-10-77; DJBA, T. 113, pág. 178.
385SCBA: Causa B. 47.349, “Empresa Ingeniero Néstor A. Tossi”. 26- 12-79: “En
materia de contrato de obra pública la competencia de la Suprema Corte —único
tribunal contencioso-administrativo de la provincia— es muy amplia, comprensiva de
todo lo que es modo de ejecución o consencuencia del mismo, lo cual liene especial
aplicación respecto del reclamo por mayores costos, siendo consecuentemente nulas las
cláusulas que sujetan las contiendas judiciales sobre la materia a la competencia de los
tribunales ordinarios, nulidad que por afectar al orden público es declarable de oficio”.
386Jurisprudencia citada en Cap. XVIII, Lib. I.
obrador387, mayores costos del suministro de nafta de la movilidad

requerida por la inspección 388”, han sido comprendidas en el amplio
espectro de “todo lo que sea modo de ejecución o consecuencia del
mismo”.
En el mismo sentido, en relación con los contratos que constituyen
obra pública por accesoriedad (Cap. VII, “A”) se ha resuelto que: “Es de
naturaleza contencioso-administrativa la demanda que persigue el cobro
de honorarios por trabajos efectuados con motivo de un contrato
celebrado entre un ingeniero y la Municipalidad para los estudios previos
de factibilidad y dirección de trabajos de pavimentación, desde que
aquella reclamación es una incidencia que resulta de la contratación de
una obra pública y se discute el derecho a percibirlos” 389, así como
también que: “Tratándose de la atribución a particulares por parte de un
ente de derecho público de tareas de naturaleza técnica necesariamente
previas a la ejecución de una obra pública —en el caso el estudio y
proyecto de la obra— mediante un contrato, las relaciones emergentes de
éste están regidas por el derecho administrativo, sin que obste a ello la
alegación de que hubiese sido concertado en presunta infracción a
determinadas normas regulatorias de la actividad del ente celebrante,
puesto que, aun en tal caso, la cuestión no escaparía a dicha órbita’’ 390 391
392
.
Por otra parte, el sometimiento del contrato a un régimen jurídico
inadecuado puede crear situaciones como las contempladas en esta
decisión judicial en la que se lo consideró como de obra pública por
tratarse de suministros con ese destino: . .Corresponde
dejar sin efecto la decisión administrativa que dispuso la rescisión de un
contrato de suministro por incumplimiento de la firma contratista, si de
las tramitaciones administrativas, y en razón de resultar aplicables al caso el
régimen instituido en la ley de obras públicas por el destino de los materiales.. .” 4!
í
.
387SCBA: Causa B. 47.423, “Mirenda Hnos. S.A.”, DJJ, 10-7-78.

388SCBA: Causa B. 47.604, “Mirenda Unos. S. A”, 2-V-78.
389SCBA: Causa B. 46.959, “Castro, Ricardo A. y otra”, 25-10-77.
390SCBA: Causa B. 47.250, “Enibón León y otros”.
391SCBA: Causa B. 45.782bis “Somay S.A.C.I. y A.”, DJJ, 2-4-76.
392SCBA: Causa B. 47.642, “Zuccol, Carlos A. c./Instituto de la Vivienda <lu la
Provincia de Buenos Aires”, 16-IX-80.
MATERIA 411
La impugnación de los actos de sometimiento de un contrato de

obra pública a un régimen jurídico inadecuado —como sería el de la ley
de Contabilidad— debe hacerse en tiempo oportuno: cuestionando el
pliego de bases y condiciones si allí se estableciera dicha sujeción, antes
de la apertura de la licitación o contra los actos administrativos que
determinaron aquel sometimiento. De lo contrario llegarán firmes e
insusceptibles de revisión jurisdiccional40.
PRESUPUESTOS DE ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA
Y DE LA PRETENSION
§5. A) Esclarecimiento conceptual. B) El reclamo

administrativo previo y la resolución desestima-
toria. C) El agotamiento de las vías administrativas:
1. Administración nacional. 2. Administración
pública de Buenos Aires. 3. Entes autárquicos. 4.
Municipalidades. 5. Empresas y sociedades del
Estado. D) El recurso administrativo como
presupuesto procesal. E) El plazo para interponer
la demanda.
A) Esclarecimiento conceptual.
Siguiendo las explicaciones de los procesalistas procuramos dejar

precisados los conceptos de demanda y pretensión empleados, sin
exorbitar los límites impuestos a este trabajo con desarrollos propios de
las obras generales.
Areal-Fenochietto393 sostienen que: “La demanda judicial es el acto
de la parte actora cuyo objeto lo constituye un conjunto de afirmaciones
idóneas para iniciar y dar contenido a un proceso. Ambas funciones
actúan conjuntamente y sólo por excepción admiten ser cumplidas en
distintos momentos. Es un acto procesal complejo, toda vez que las
afirmaciones deducidas están encaminadas a demostrar que el derecho
sustancial que el actor pretende como existente
393Areal, Leonardo Jorge y Fenoehietto, Carlos Eduardo, Manual de derecho

procesal, T. II, Ed. La Ley, Buenos Aires, 1970, no 153.
(o inexistente) resulta aplicable. Su importancia radica en constituir el

único medio que autoriza el derecho para dar vida al proceso; es por tal, de
singular trascendencia, pues por su intermedio se deduce la acción y se
plantea la pretensión. Demás está señalar que la demanda puede contener
una o varias pretensiones. Constituye el primer acto procesal del sujeto, o
como se ha señalado, la primera forma de su actividad de petición
característica de la parte, puesto que a ésta le corresponde demandar, en
contraposición al tribunal que sólo provee (Carnelutti, Sistema, II, p. 70)”.
Por su parte, Palacio estima que antes de entrar al estudio de la
pretcnsión procesal es menester precisar el concepto de acción y de
acuerdo con las críticas de Guasp, comparte su conclusión que conduce a
dicho autor a reemplazar el estudio de la acción por el de la pretensión
procesal, definida como el acto en cuya virtud se reclama ante un órgano
judicial (o eventualmente arbitral), y frente a una persona distinta, la
resolución de un conflicto suscitado entre dicha persona y el autor de la
reclamación. “Dicho acto suministra, precisamente, la materia alrededor de
la cual el proceso se inicia, desarrolla y extingue”. En síntesis y desde esa
concepción, la acción “no es otra cosa que el poder de hacer valer una
pretensión y que constituye, por lo tanto, un supuesto de la actividad
procesal"’. Aunque un sector doctrinario atribuye a la demanda las
características y funciones que corresponden a la pretensión procesal, si se
concibe a esta última como objeto del proceso, adquiere un significado
específico que la distingue de la acción y de la demanda; es decir la acción
es el derecho en cuya virtud la pretensión puede ser llevada a la
consideración de un órgano judicial y no se identifica con la demanda, que
no constituye el objeto del proceso, sino que es un mero acto de iniciación
procesal,s.
El principio generalizado en las codificaciones procesales admi-
nistrativas es que la pretensión se encuentra contenida en la demanda,
como sucede en la de Buenos Aires (art. 31), pero en algunas
-18 Palacio, Enrique Lino, Manual de derecho procesal civil, 4» edición, T. I, Ed.
Abeledo-Pevrot, Puenos Aires, 1973, págs. i03 y sigts. Cfr. Sentís Me- lendo, Santiago,
Estudios de derecho procesa!, EJE A, Buenos Aires, 1967, Cap. 8, Acción y pretensión.
legislaciones la demanda no cumple otra función que la de determinar la
simple apertura del proceso, debiendo la pretensión formularse en una
oportunidad posterior. Es la técnica de la Ley española, cuyo artículo 57,
ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA 415
numeral 1, establece: “El recurso contencioso-administrativo, cuando no

sea la propia Administración autora del acto que lo motive quien lo
interponga, se iniciará por un escrito reducido a citar el acto por razón del
cual se formule y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso” y en el
artículo 67, que: “Recibido el expediente administrativo en el Tribunal, éste
acordará que se entregue al demandante para que deduzca la demanda en
el plazo de veinte días”. En forma análoga, el código de Corrientes (ley
2943) determina que “...antes de iniciar la acción judicial, deberá
presentarse ante el Superior Tribunal de Justicia, pidiendo que se solicite se
remitan a éste las actuaciones donde recayó el acto cuestionado y las que se
realizaron con motivo de la reclamación previa interpuesta” (art. .50) y: “Si
transcurridos 30 días desde la notificación a que se refiere el artículo 53 no
se formaliza ante el Superior Tribunal alguna de las acciones judiciales
previstas en esta ley, las actuaciones administrativas serán devueltas a la
oficina de origen” (art. 56).
También será necesario, ante el empleo promiscuo de “demanda” y
“recurso” exponer algunas breves referencias al tema. González Pérez,
haciéndose cargo de la crítica de Guasp a la afirmación de Alcalá-Zamora y
Castillo sobre que el recurso contencioso-administrativo es un proceso,
considera admisible la posición de éste teniendo en cuenta que cuando la
doctrina administrativa emplea el término recurso contencioso-
administrativo lo hace para designar, no la potestad de excitar la actividad
jurisdiccional de los tribunales administrativos, sino la fiscalización
jurisdiccional de la Administración. Para la LPA nacional la cuestión ha
sido considerada conforme con las soluciones legislativas particulares:
“Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto
administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será
de 30 días...”. En su defecto, funciona el principio general expresado en el
mismo artículo 25: “La acción el Estado o sus entes autárquicos deberá
deducirse dentro del plazo perentorio de 90 días.. la que por otra parte se
encauza con sujeción a las reglas del código procesal civil y comercial, por
ausencia de codificación específica.
B) El reclamo administrativo /rrevio y la resolución desestimatoria.
Constituyen presupuestos de admisibilidad de la demanda la

reclamación administrativa previa, la resolución desestimatoria y el plazo.
En otras materias se agrega el pago previo y para alguna doctrina el plazo

es presupuesto de admisibilidad de la pretensión.
‘"Los principios fundamentales que informan el régimen admi-
nistrativo impiden la admisión de pretensiones ante los Tribunales frente a
la Administración pública, sin la existencia de una manifestación de
voluntad de la Administración en relación a la cual la pretensión se
formula” 4'J y de este modo el acto administrativo constituye el
presupuesto objeto del proceso administrativo, deduciéndose las
pretensiones en relación al mismo para pedir la declaración de no ser
conforme a Derecho y en su caso su anulación o también el reconocimiento
de una situación jurídica individualizada, con la condena correspondiente.
En la jurisdicción (o competencia, en nuestro caso) contencioso-
administrativa se exige como condición sine qua non para sus pro-
nunciamientos una previa resolución de la Administración; que por ello
constituye un presupuesto procesal, sin lo que no puede ejercitarse la
función revisora, esencial misión de la justicia administrativa B0.
Argañarás señala como “presupuestos esenciales de la acción”, “...c)
Que el titular de ese derecho lo haya reclamado ante la 394 395 autoridad
administrativa competente” y agrega su observación deque no aparece
enunciada como presupuesto esencial de ella, en el Código, considerándola
como una formalidad expresamente impuesta por el texto constitucional51.
La jurisprudencia de la SCBA define la necesidad del reclamo
administrativo previo como presupuesto del ejercicio de la función
revisora de la Jurisdicción, en términos que se aprecian en estos fallos:
1 — “La Suprema Corte tiene en materia contencioso-administrativa
una facultad estrictamente revisora, debiendo limitarse el debate en esta
materia a aquellos temas que hayan sido expresamente sometidos ante el
órgano administrativo” 52.
394González Pérez, Jesús, Derecho procesal administrativo, cit., T. 2v. Segunda

edición, pág. 452.
395García de Enterría y Fernández, (Curso cit., T. II, págs. 481 y sigts.) hacen la
crítica al “tan traído y llevado “carácter revisor” de la jurisdicción, que estiman carece de
justificación histórica e institucional e invocan el juicio de Waline cuando afirma que
“estamos en presencia de un fenómeno de sustitución de la razón de la institución, de
una simple técnica que tuvo en sus comienzos un origen fortuito”, refiriendo que la regla
de la decisión previa encuentra su justificación histórica en la teoria del ministro-juez o
de los jueces administrativos de excepción.
ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA 417
2 — “Si la materia cuestionada en la acción contencioso-admi-

nistrativa no fue objeto de impugnación ante la autoridad administrativa
ni, en consecuencia, resuelta por ésta, no cabe su revisión en la instancia
judicial” BS.
3 — “Las cuestiones que no fueron objeto do debate en sede
administrativa quedan excluidas del pronunciamiento de la Suprema
Corte en el juicio contencioso-administrativo, atento el carácter revisor de
las potestades del Tribunal” M.
4—“El particular tiene la obligación de reclamar previamente en sede
administrativa, para dejar expedita la vía de lo contencioso-
administrativo. Esta prerrogativa de la Administración se compensa
51 Argañarás, Manuel J., ob. cit., págs. 41 y sigts. El texto constitucional dice, en
lo pertinente: “Art. 149. La Suprema Corte de Justicia tiene las siguientes atribuciones:...
3? Decide las causas contencioso-administrativas en única instancia y en juicio pleno,
previa denegación o retardación de la autoridad administrativa competente al
reconocimiento de los derechos que se se gestionan por parte interesada ..Esta regla
de la decisión previa no se exige en Francia, en materia de obras públicas, ante el
Consejo de Estado ni en los tribunales administrativos regionales (Cfr. Benoit, Francis-
Paul, El derecho administrativo francés, Madrid, 1981 (Trad. 1* ed., 1977), pág. 462).
52 SCBA: Causa B. 47. 392, “Mariucci, José María”, 17-4-79.
53 SCBA: Causa B. 48.015, “Terraza, Juan Carlos” 2-10-79.

54 SCBA: Causa B. 48.150, ‘ ‘Bavera, Carlos L.”, 25-3-80.
con el carácter de garantía jurídica y administrativa que posee el

procedimiento administrativo, ya que persigue no sólo la buena marcha de
la Administración sino también la tutela de los derechos e intereses
particulares’’BB.
5 — “En sede administrativa debe fundarse el derecho invocado y
rebatirse los fundamentos de la resolución impugnada, y si bien no se
requieren términos sacramentales, se deben plantear cuando menos
claramente las objeciones que luego han de servir para el examen en la
instancia judicial” M.
6 — “La finalidad del reclamo previo es producir una etapa
conciliatoria anterior al pleito, dar a la Administración la posibilidad de
revisar el caso y salvar algún error, y promover el control de legitimidad y

conveniencia de lo actuado por los órganos inferiores” 396 397 398.
C) El agotamiento de las vías administrativas.
1. Administración nacional.
Para la impugnación judicial de los actos administrativos de la

administración centralizada y desconcentrada (sin personalidad ju- rídico-
pública), rigen las normas del artículo 23 de la LPA. El carácter definitivo
del acto importa la sustanciación de un procedimiento, en relación con el
contrato de obra pública, con audiencia e intervención del contratista y el
empleo por éste de los recursos administrativos agotando las gradas
jerárquicas dentro de la Administración pública 399.
396SCBA: Causa B. 47.970, “Defilippi, José M. E.”, 18-3-80.

397SCBA: Causa B. 47.959, “Talleres Metalúrgicos Construmental”, 6-11-79.
398SCBA: Causa B. 48.175, “Bertrán Hnos. y Cía. S.A.C. e I.”, 20-11-79.
399Sobre recursos administrativos: Gordillo, Agustín A., Procedimiento y
recursos administrativos, 2" edición. Ed. Macchi, Buenos Aires, 1971; Pearson, Marcelo
M., Manual de procedimiento administrativo, Buenos Aires, 1976 y apéndice 1979. Ed.
Abeledo-Perrot; Fiorini, Bartolomé A., Los recursos en la h y ele procedimientos
administrativos de la Nación; La Ley, 11-9-72, T. 147; Hernández, Belisario J., Los recursos
administrativos. La Ley, 11-9-72, T. 147.
AGOTAMIENTO VÍAS ADMINISTRATIVAS 419
Es decir, entonces, la Administración debe tomar conocimiento y

resolver las cuestiones derivadas de la ejecución de la obra publica o
aplicación c interpretación de las cláusulas contractuales y la decisión
administrativa final constituirá, en esencia, la base de la pretensión, objeto
del proceso al desestimar las peticiones.
Igualmente, cuando se trate de actos de alcance general que afecten
derechos del contratista, su impugnación procede conforme con el artículo
24 cuando el reclamo fuere adverso, ante el órgano emisor y ante la
autoridad de aplicación cuando se particularice la medida, en cuyo caso el
agotamiento de las vías administrativas se hará por los medios
expuestosr,!).
AI estudiar la naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549
para la impugnación judicial de los actos administrativos, Muñoz recuerda
que: “La Ley de Procedimientos al introducir reformas en el régimen de
impugnación judicial de los actos administrativos, trascienda los límites
que a prior i parecería demarcarle su propia denominación. A pesar de que
no regula el proceso a seguir ante los órganos judiciales, lo cierto es que
incursiona en uno de los aspectos más espinosos del contencioso-
administrativo, el de las ‘condiciones de impugnabilidad’ de los actos
provenientes de la administración” y recuerda el juicio de Juan Francisco
Linares sobre que: “La verdad es que las bondades de un Código de este
tipo, más que en las disposiciones estrictamente procesales fincan en la
parte que determina las condiciones de impugnabilidad de los actos admi-
nistrativos, o sea la admisibilidad de la demanda’ (Lo contencioso
administrativo de la Provincia de Buenos Aires — Deformación jurisprudencial
de un Código—, en La Ley, 96-852)’ <i0. 400 401
2. Administración Pública de Buenos Aires.
2.1. Legislación aplicable.
El agotamiento de las vías administrativas en el procedimiento de la

provincia de Buenos Aires se encuentra regido por la legislación especial de
la materia: código de obras públicas y su reglamentación y en la ley general
400Hutchinson, Tomás, La impugnación judicial de los reglamentos. Revista Argentina

de Derecho Administrativo, n° 9, págs. 31 y sigts.
401Muñoz, Guillermo Andrés, Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549 para
la impugnación judicial de los actos administrativos. RADA, junio 1973, pág. 35.
de procedimiento administrativo 7647, que prevé su “aplicación supletoria

en las tramitaciones administrativas con regímenes especiales” (art. 1°).
2.2. Resoluciones de autoridad de jerarquía inferior a Director de

Repartición.
A excepción de la orden de servicio —cuyo procedimiento de

impugnación ha sido explicado (Libro I, Capítulo VIII, § 13, “G”)—, las
decisiones de funcionarios de este nivel son recurribles por revocatoria
(jerárquico en subsidio) o directamente jerárquico (art. 86, 89 y 91 LPA),
recursos que son los medios de impugnación de toda decisión que “.
..lesione un derecho o interés legítimo de un administrado o importe una
trasgresión de normas legales o reglamentarias o adolezca de vicios que la
invaliden.. Hemos sostenido81 que si el acto proviene del subdirector de la
Repartición debe entenderse que la dirección de la misma no es bicéfala y
que por lo tanto si ha actuado competencia propia especialmente atribuida,
su acto es recurrible para ante el director; pero si lo ha hecho en nombre o
ejercicio de la que debe actuar el titular de la repartición, por suplencia o
delegación autorizada, equivale a la del director a los efectos de su
recurrimiento. La decisión de un recurso sobre actos de niveles inferiores, a
su turno es susceptible del recurso jerárquico a que nos referimos
seguidamente, para agotar la vía administrativa. 402
2.3. Resoluciones de Director de Repartición.
Consideramos aquí los actos de los órganos de la administración

centralizada o desconcentrada, en los que debe distinguirse cuando el
órgano se encuentra en directa dependencia de las jerarquías superiores o
cuando tiene atribuida una competencia específica por su idoneidad, para
que la ejerza a título de competencia propia como ocurre con la
desconcentración, siendo aplicable el sistema de los recursos
administrativos de la ley 7647: revocatoria o directamente jerárquico (arts.
89, 91 y 92), que se interponen dentro del plazo de 10 días hábiles y con sus
fundamentos por escrito, ante la repartición emisora del acto. El recurso
jerárquico en subsidio o directo sólo procede contra actos finales y los que,
402Bczzi, Osvaldo M, Los plazos, reclamaciones y recursos administrativos en materia de

obras públicas, cit.
no siéndolos, resuelven las peticiones del interesado, con excepción de las

que originan providencias de mero trámite.
Cuando el director de repartición ha suscripto el contrato, de acuerdo
con la competencia atribuida por el artículo 26 del reglamento de la ley
6021, toda resolución que lo interprete, modifique o rescinda es recurrible
por parte del contratista por las mismas vías indicadas, comenzando por la
revocatoria cuando la medida impugnada se haya dictado de oficio. El
recurso jerárquico debe ser resuelto por el Poder Ejecutivo (art. 100),
decisión que deja agotada la vía administrativa.
2.4. Resoluciones ministeriales.
En la ley 6021 se atribuye al Ministro de Obras Públicas competencia

para intervenir y resolver todos los problemas de la obra pública: selección
del contratista, firma del contrato, reconocimiento de variaciones de costos,
rescisión, etc. En ocasión de considerarse por el Senado de la Provincia el
proyecto de ley, el miembro informante explicó la innovación en estos
términos: "'El proceso previo a la realización de las obras públicas ha sido
agilizado, basándose en la experiencia de que algunas instancias que no
agregan un recaudo real a la sustanciación de las obras son
extremadamente perjudiciales por las demoras que ocasionan y, en
definitiva se trasuntan en gastos para la Administración e indeterminación
de la responsabilidad de los agentes que intervienen en las distintas etapas.
Así, salvo casos de excepción, se ha delegado en el Ministro del ramo facidtades
que la legislación actual establece como obligatorias para el Poder Ejecutivo” 403 404
405 406
.
El régimen de la LPA de la Provincia fue estructurado en relación con
las decisiones finales del órgano ministro, actuando competencia propia
como la que le atribuye la LOP y sus reglamentaciones, o delegada (ley
9300 orgánica de ministerios, artículo 11, decreto del P. E. sobre delegación
de funciones, 2502/78), dando carácter de definitiva a dicha resolución y
403Senado de Buenos Aires, Diario de Sesiones, 11-12-58, pág. 2093.

404Bezzi, Osvaldo M., El acto administrativo definitivo. Decisiones de los
ministros del Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires. Doctrina Jurídica
UCALP, T. 11-972.
405SCBA: Serie 20, t. III, págs. 504 y sigts., entre otros.
406SCBA: Causa B. 46.666, “Illa, Rodolfo Francisco”.
por lo tanto, dejando agotada la vía administrativa. Así lo expusimos en un

trabajo dedicado al tema<!:i.
La SCBA en jurisprudencia anterior a la vigencia de la ley 7647
sostenía que no revestía carácter de resolución definitiva la emanada
únicamente del ministro84, doctrina que a partir de los casos en que se
aplica la LPA cambia, afirmando que constituyen el acto administrativo
residenciable en el contencioso-administrativo<ir>.
Con esta orientación resolvió que: “La resolución del Ministro de
Obras Públicas que rechaza el recurso de reconsideración, dictada en uso
de atribuciones que le son propias (arts. 17, ley 7279 y 39, ley 6021), no es
susceptible de ser recurrida ante el Poder Ejecutivo, pues aquella decisión
es definitiva y deja expedita la vía contencioso-administrativa (art. 97 inc.
b, ley 7647) 407 y que: “La decisión ministerial que resuelve una revocatoria
respecto de un acto dictado en ejercicio de una competencia delegada por
el Poder Ejecutivo, deja expedita la vía de lo contencioso-administrativo,
pues contra ella no proceden los recursos jerárquicos y de apelación (art. 97
inc. b, ley 7647), por lo cual el plazo del artículo 13 del CCA comienza a
correr a partir del conocimiento de dicha resolución, resultando
irrelevante, a los efectos del cómputo, cualquier actividad administrativa
posterior desplegada por el interesado” ,n.
3. Entes autárquicos.
En el procedimiento en los entes que realizan obras públicas, como

D.E.B.A., Vialidad, Dirección de la Vivienda (otros como I.O.M.A. o el
Instituto de Previsión Social tienen particularidades), si la medida emana
de la autoridad superior y proviene de la sus- tanciación de actuaciones
con intervención del interesado, constituye sin más el acto definitivo que
agota la vía administrativa. Si en cambio fue dictado inaudita parte o de
oficio, está necesitado de petición de revocatoria para conformar los
requisitos de admisibilidad.
Contra las decisiones -de autoridades de jerarquía inferior al titular
del ente y mediante el empleo de las vías jerárquicas hasta llegar al mismo,
proceden los recursos de los artículos 89, 91 y 92 de la LPA. La resolución
407SCBA: Causa B. 47.279, “Empresa Alejandro Goldeniberg”, 28-2-976.

del recurso por la autoridad superior constituye el acto administrativo

definitivo que deja expedita la acción contencioso-administrativa 408 409 410.
4. Municipalidades.
De acuerdo con la LQM corresponde al Departamento Ejecutivo

(Intendente) ejecutar las ordenanzas que autoricen obras públicas, celebrar
el contrato, controlar trabajos, rescindir, reconocer mayores costos, etc. La
SCBA se ha referido a esa atribución, señalando: “Compete exclusivamente
al D. E. la rescisión de un contrato de obra pública, pues a él y no al
Departamento Deliberativo la ley confiere las facultades de concertarlo y
de ejecutar la obra” C9.
La Ordenanza General de Procedimiento Administrativo, n r-’ 267/
SO (B. O. 5-3-980) ha adecuado el texto de la ley provincial a las
408SCBA: Causa B. 47.859, “Vela Lara, María Antonia”, 25-3-80.

409Cfr. nuestra publicación Ley de procedimiento administrativo. Editora Platense. La
Plata, 1971, pág. 74.
410SCBA: DJBA, 64-181, 21-10-69.
municipalidades. Por ello son válidas las explicaciones sobre aplica-

ción del sistema recursivo, en función de la organización municipal.
Al considerar, más adelante, los recursos administrativos como
presupuesto procesal, quedaran ampliadas las nociones que delimitan el
acto municipal definitivo.
5. Empresas y sociedades del Estado.
5.1. En relación con el tema que venimos desarrollando y estos

entes, la reforma de la reglamentación de procedimiento administrativo
nacional ha extendido el recurso de alzada sobre los actos ... emanados del
órgano superior de una empresa del Estado, de una sociedad mixta o de
economía mixta, de una sociedad anónima con participación estatal
mayoritaria o de una sociedad del Estado” (art. 98 bis, decreto 3700/77) 70.
Con respecto a las sociedades del Estado —conceptos que esti-
mamos válidos en general— Mairal considera que la expresa disposición
de la ley 20.705 al establecer que no se aplicarán a las mismas las leyes de
obras públicas, contabilidad y procedimiento administrativo, determina en
su consecuencia que los contratos que celebran con los particulares no
revisten el carácter de contratos administrativos y que por lo tanto "no
existirán en los mismos cláusulas exorbitantes implícitas”, y que “la
exceptio non adimpleti contractas regirá plenamente y no corresponderá a la
jurisdicción contencioso-administrativa”. Y en cuanto al procedimiento
administrativo y en particular sobre la posibilidad de interponer el recurso
de alzada contra los actos administrativos de las sociedades del Estado, lo
admite “en las excepcionales hipótesis en que, por la delegación de
facultades administrativas, haya ejercicio de función administrativa por
parte de la sociedad del Estado” 411.
70 Sobre empresas del Estado y otras formas jurídicas de intervención y

participación estatal: Cassagne, Juan Carlos, Derecho administrativo, cit. T. I, págs. 319
y sigts.
5.2. Al amparo de la legislación nacional (ley 20.705) en la provincia
de Buenos Aires se han creado tres sociedades del Estado (Sociedad
“Proyectos Especiales do Mar del Plata Sociedad del Estado", leyes 9465 y
411Mairal, Héctor A., Las sociedades del Estado o los limites del derecho
administrativo, en La Ley 5 y 23 de febrero de 1981.
9644; “Ente Construcción Teatro Argentino de La Plata Sociedad del

Estado" —E.C.T.A.S.E.—, leyes 8930 y 9138 y “Cinturón Ecológico Area
Metropolitana Sociedad del Estado , leyes 87S2, 9519 y 9646), que en el
comentario del capítulo í, § 1, hemos considerado que no se adecúan por
su finalidad al régimen legal sustantivo, ya que en esencia sus objetivos
son realizar obras públicas.
De acuerdo con el criterio distintivo expuesto por Mairal y
considerando que en estos casos se trata de entes en los que se ha delegado el
ejercicio de funciones administrativas, corresponde que se rijan por las leyes
de obras públicas, contabilidad y procedimientos administrativos de la
Provincia, como descentralizaciones autar- quicas. En tal sentido y con
relación a sus recordados fines, sus contrataciones en nada difieren de las
de la Administración pública. Por último, y consecuentemente, la
competencia judicial para el conocimiento de las controversias con los
contratistas sera en nuestro concepto contencioso-administrativa.
D) El recurso administrativo como presupuesto procesal.

Recurso y acto definitivo:
1. El recurso administrativo es la impugnación de un acto admi-

nistrativo ante un órgano de este carácter; se trata, a su vez, de un acto, de
una declaración de voluntad, aunque como lo explica González Pérez, es
indudable que existe un derecho subjetivo del particular de solicitar la
anulación o reforma de un acto administrativo, con cuya impugnación se
origina un nuevo procedimiento de naturaleza administrativa, en el que la
Administración examina de nuevo un acto dictado por ella, a fin de
pronunciarse sobre su nulidad, anulación o reforma412.
Cuando, como en el Derecho español, la impugnación en vía
administrativa es un presupuesto o requisito previo de la impugnación procesal
(judicial), la simple potestad del afectado para pedir que la Administración
vuelva sobre sus propios actos a fin de verificar su conformidad con el
Ordenamiento jurídico, se convierte en una exigencia de agotamiento de la
vía administrativa que hace a la definitividad del acto residenciable ante la
Jurisdicción, González Pérez recuerda una frase afortunada que hizo
412 González Pérez, Jesús, Los recursos administrativos y económico-administrativos:

Ed. Civitas, Madrid, 1975, págs. 109 y sigts.
escuela en la doctrina: "Los recursos administrativos no nos llevan al aula

magna de la justicia administrativa, sino sólo a su vestíbulo ’.
\ arela, en su nota al artículo 28 del CCA, sostuvo que: “La primera
base de toda demanda eontencioso-administrativa es la de que la
resolución reclamada sea definitiva; es decir, que dentro de la misma
jurisdicción administrativa que la hubiese dictado, no pueda haber medio
de obtener su modificación”. Aplicando ese criterio, la SCBA resolvió que:
“De acuerdo con la doctrina de los artículos 149, inc. 3? de la Constitución
de la Provincia y 1, 3 y 28 inc. 1? del CCA, la resolución cuya revisión se
persigue por la vía contencioso-administrativa debe ser definitiva, lo que
implica que no debe haber ya recurso administrativo alguno contra ella”
(B. 47.412, “Electro Mecánica Argentina S.A.”, 9-11-76).
Con esta orientación, la LPA nacional (art. 23 inc. a) establece que:
“Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular: ...
Cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto
las instancias administrativas”.
2. Actos dictados de oficio: Por aplicación del criterio expuesto y la
necesidad de la existencia de una desestimatoria del reclamo
administrativo, desde sus antiguos fallos la SCBA ha venido resolviendo
que: “Habiéndose dictado de oficio la resolución impugnada, esta no
constituye la resolución definitiva para abrir la vía contencioso-
administrativa” 73.
L1 mismo alcance se ha dado a resoluciones que recaen sobre
/•3 SCBA: Causa B. 30.83/, Serio - 0 i 1 . X, pág, 484, entre otras. Véase igualmente
comentario y jurisprudencia sobre art. 1, por Dana Montano, Salvador M., Código de
procedimientos de lo contencioso-administrativo para la la Provincia de Buenos
Aires. Ed. Roque Depalma, Buenos Aires, 1955.
recursos o reclamaciones administrativas y cuestiones distintas a las
peticionadas: “Si la presentación de un escrito no configura un pedido de
revocatoria propiamente dicho que persiga reponer las cosas a su estado
anterior, sino que consiste en una petición distinta, la decisión que sobre ésta
recaiga no constituye la denegación previa que habilita la potestad revisora
ante esta Corte” 413 414 y también que “Debe considerarse dictada de oficio la
resolución que recae sobre una cuestión distinta a las peticiones que el interesado
planteara ante la autoridad administrativa y, en consecuencia, tal decisión no
413SCBA: Causa B. 47.536, “Castro de Bidolsky, Beatriz”, DJJ, 6-5-77.

414SCBA: Causa B. 47.439, “Constructura del Plata S. A.”, DJJ, 18-8-77.
es definitiva a los efectos de habilitar la instancia contencioso-

administrativa” 7B.
3. Evolución de la jurisprudencia de la SCBA sobre la revocatoria como

presupuesto procesal:
La doctrina elaborada por la SCBA para conformar el concepto de

acto definitivo ha pasado por varias etapas, que se aprecian en la relación
de estos fallos:
3.1. En sentencia del 13-10-70, se sostiene que: “La Corte tiene

declarado que la interposición de la íevocatoria no suspende el curso del
plazo para acudir al remedio extremo de la acción contenciosa (Acuerdos y
Sentencias, 1963-III, p. 388, entre otros casos). Pero es preciso un distingo:
una cosa es que la reconsideración se muestre inadmisible, por ejemplo si la
resolución se produce con intervención tj debate del afectado, en cuyo supuesto
está claro que la decisión sobre la reposición pedida no compromete la condición de
definitiva de que se halla investida la resolución recurrida; otra cuando, como en
la especie ha sucedido, la reconsideración es posible aunque a la postre se
la rechace por el demérito de sus fundamentos (id. 1956-YI, p. 24; 1967-VI,
p. 349). El caso se trataba de una decisión de oficio del P. E. sobre un
contrato administrativo y el interesado había empleado el recurso de
reconsideración autorizado por el decreto 980/34, pero se destaca el
criterio obiter dictum del fallo, en bastardilla415 416.
Retomando las ideas de Varela sobre el punto, resuelve que: “Es resolución
definitiva a los efectos del artículo R? del código de procedimientos en lo
contencioso-administrativo, la que pone realmente término a la reclamación
administrativa por denegatoria final, lo que ocurre cumulo se han agotado todos
los recursos que pueden darse en su contra dentro de la administración activa,
porque basta que dentro de ésta pueda lograrse de alguna manera su modificación,
para que no proceda este juicio”. “Cuando la ordenanza municipal prevé un
recurso, el interesado debe interponerlo IJ agotar su procedimiento legal hasta
obtener pronunciamiento. En caso contrario, se reputará que la causa no tiene
resolución definitiva y, por consiguiente, que la Corte carece de jurisdicción para
intervenir aunque aquél haya tenido una participación activa en el expediente” 7'.
415SCBA: Causa B. 45.203, “Alvarez, Ramón, “Ac. y Sent. 1970-11, pág. 371.
416SCBA: Causa B. 46.132, “Empresa Constructora Gioia”, 31-12-73.
Como se advierte, hay un claro apartamiento de la jurisprudencia antecedente y la

existencia del recurso de revocatoria pasa a constituir un presupuesto procesal.
3.2. Vigente la ley de procedimiento administrativo 7647 (1971), la

Suprema Corte mantuvo esa exigencia para el agotamiento de la vía
administrativa. Transcribimos in extenso el fallo del “caso Giménez”, por
sus fundamentaciones:
A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a 10 de setiembre de mil novecientos

setenta y cuatro, reunida la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario
para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. n" 46.896, caratulada:
“Giménez, Eduardo Manuel contra Poder Ejecutivo. Demanda
contencioso-administrativa”, se procedió a practicar la desinsaculación de
ley, resultando que en la votación debía observarse por los señores jueces
el orden siguiente

El Contrato de Obra Pública - Bezzi

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OSVALDO MAXIMO BEZZI

SEGUNDA EDICION AMPLIADA

PRÓLOGO DEL PROFESOR EMÉRITO DOCTOR

APENDICE LEGISLATIVO PROYECTOS

PRÓLOCO DEL PROFESOR EMÉRITO DOCTOR

SEGUNDA EDICION AMPLIADA Y ACTUALIZADA

DE LAS OBRAS PUBLICAS

1Por ej.: Calles, escuelas, hospitales, etcétera.

Por el primer sistema, la obra se ejecutará por los organismos y con

3Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, 2» Edición. Abeledo-Perrot,

solamente y que cuando se trata de muebles la operación se llama

En la ley nacional 13.064 se opta por considerar “obra pública” “.. .

B) Régimen legal de la Provincia de Buenos Aires.

En la provincia de Buenos Aires su legislación especifica comprende

propios de aportes nacionales, mu nicipales o de particulares...” (artículo P,

9(Diario de Sesiones, Cámara de Senadores, 11 de diciembre de 195S. pág. 2.093).

ADM C > Régimen Municipal de la Provincia de Buenos Aires.

La ejecución de una obra pública debe estar precedida de la

la iniciativa y debate parlamentario, en el mensaje del Poder Ejecutivo

la Provincia: “Ningún impuesto establecido o aumentado para su-

$ 3. — SISTEMAS DE EJECUCION Y CONTRATACION

Spota 14 distingue claramente los sistemas de ejecución, de los sistemas de

determinado o por combinación de ellos, que se concreta con la concesión de

A) Contratación por ajuste alzado.

El ajuste alzado consiste en la realización de una obra cuya precio se

En estos contratos se realiza un cómputo métrico de la obra que se va a

17Como se contempla en el Pliego de Bases y Condiciones Legales y Generales del

C) Contratación por coste y costas.

que la obra se va concretando, como así también anticipos del precio de la

$4. — LA CONCESION DE OBRA PUBLICA COMO SISTEMA

Sin perjuicio de referirnos más adelante al contrato en sí de concesión

administración comete a una persona la construcción de una obra pública y

su artículo 59 menciona que “la licitación y/o contratación de obras

B) En la Provincia de Buenos Aires.

El artículo 12 de la ley 6021 establece solamente los sistemas de los

25Cincunegui, Juan Bautista: El peaje en la legislación argentina. La concesión de obra

DE LAS OBRAS POR ADMINISTRACION

§ 5. Ejecución directa por la Administración Pública: A)

i 5. — EJECUCION DIRECTA POR LA ADMINISTRACION

El concepto de obra pública por administración ha sido definido en

En la ley orgánica municipal (artículo 135, modificado por ley 8613)

B) Proyecto y especificaciones técnicas.

La obra pública ejecutada por la administración se hará con sujeción

28Leyes 4048 y 6021 (art. 21).

Debe fijarse un plazo para la ejecución de la obra, sin perjuicio de

29Régimen Jurídico Básico de la Función Pública nacional. Ley 22.140, artículo 27

D) Obras Municipales por Administración.

La redacción de la cláusula 7“ del artículo 184 de la Constitución:

30Decreto 5488/59, artículo 72: El profesional elevará mensualmente y dentro de

5 6. — COMPRAS. CONTRATACIONES DE TECNICOS

La compra do materiales y equipos para la construcción de una

tivo de la obra será el encargado responsable de: a) Que los trabajos se

D) Obras Municipales por Administración.

La redacción de la cláusula 7? del artículo 184 de la Constitución:

32Decreto 5488/59, artículo 72: El profesional elevará mensualniente y dentro de

nistración de cualquier obra pública municipal, cualquiera que sea

5 6. — COMPRAS. CONTRATACIONES DE TECNICOS

La compra de materiales y equipos para la construcción de una obra

el decreto 5720, del 28 de agosto de 1972 (B. O. 31-7-72), texto cuyo

34Debe recordarse que, cualquiera sea el medio de selección del contratista,

para el caso específico de la dirección ejecutiva de la obra no puede

C) En las Municipalidades de la Provincia.

Su Ley Orgánica contempla la posibilidad de que el Departamento

35Art. 27-1 LOM “Los ingenieros, médicos, abogados, procuradores, contadores,