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INTRODUCCIÓN

Durante los últimos años, se discute cada vez más la conveniencia de modificar
los procesos de ajuste que, tras la crisis económica de 1982, se han venido
implementando, de manera desigual,1 en la mayoría de los países de América
Latina.
El tema de “la reforma de la reforma” surge a raíz de la crisis del “paradig­
ma de bienestar”2 dominante a partir de los años 1980,3 construido a través del
despliegue gradual de una agenda social propuesta por agencias financieras inter­
nacionales, y respaldada y filtrada internamente4 por numerosos gobiernos5
Detrás de esta controversia6están sin duda los claroscuros de varios lustros
de reformas estructurales que, a pesar de haber contribuido a un crecimiento

1
C om o v erem o s, los m o m en to s cuando se iniciaro n las refo rm as, la v elo cid ad , los alcan ces y el
éxito de las m ism as ha sido m u y v ariab le en la región.
2
E ste co ncepto será d efinid o cu idado sam en te en el cap ítu lo nú m ero 2.
3
D ich o parad igm a se ha co nfo rm ado a través de la alteración gradual del la po lítica social vigente
entre los años 1 9 4 0 y 1980. E l cam b io , que ha alcan zado p ro p o rcio n es histó ricas, no ha sido
solam ente de las institucio nes y los objetivos de d ich a po lítica, sino de la co nceptu alización , los
actores h egem ón icos, los ám bito s dónde se discute y decide, sus v ínculos con u n determ in ado
m odelo de crecim iento econó m ico , su articulación co n los sistem as políticos de cada país, etcétera.
4
E l “ filtraje interno” se refiere al hecho de que el grado de aceptación o la heterodoxia en la aplicación
de las recom endaciones de las agencias financieras internacionales depende de la evaluación que los
gobiernos nacionales hagan de las condiciones políticas internas.
5
L as características de este nuevo p arad ig m a serán abordadas m ás adelante.
6
Q ue no se ha restringido a los ám bitos de los estados n acion ales o las in stitu cio n es académ icas,
sino que ha tenido co m o escen ario fu n d am en tal a las agencias m u ltilaterales, co m o el Fondo
M o n etario In tern acio n al (FMI ), el B anco M un d ial (BM ), el B anco In teram erican o de D esarrollo
(BID ), la C om isió n E co n ó m ica para A m érica L atin a (CEPAL ) o el P ro g ram a de N acio n es U nidas para
el D esarro llo (PNUD ), algunas de las cu ales se han tran sfo rm ado en actores cruciales en el diseñ o,
fin an ciam ien to , ap licació n y ev aluació n de los p ro gram as sociales.

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¿R E D U C IR LA PO BREZA O C O N ST RU IR CIU D AD AN ÍA SO CIA L PARA TO D O S?

económico moderado durante los años 1990, ni lograron estabilidad en éste ni


una reducción significativa de los niveles de pobreza, de la desigualdad estruc­
tural o de las añejas formas de exclusión social reinantes.
Este trabajo se propone contribuir a la explicación de la continuidad y, en
algunos casos, agudización de esos fenómenos, que suelen presentarse como
herencias indeseables del período de industrialización vía sustitución de impor­
taciones. Se busca aportar elementos para dilucidar por qué, contra lo que ha
postulado el “Consenso de Washington”,7 en el caso latinoamericano las refor­
mas económicas y sociales de los años 1990 no han sido eficaces.
Este tema es muy importante, especialmente en un contexto caracteriza­
do por la tendencia a justificar los procesos de liberalización económica y social
no sólo como medidas encaminadas a reanudar el crecimiento económico o a
establecer economías de mercado reorientadas hacia el sector externo, sino
como factores determinantes para reducir los graves problemas sociales que
históricamente nos han asolado.8
Sin embargo, responder la pregunta enunciada no es tarea fácil, se requie­
re evitar un abordaje unidimensional en el que un solo factor lo explique todo,
sea éste el funcionamiento de un modelo de crecimiento, los ciclos económi­
cos, el desempeño del mercado de trabajo, la eficacia de la política social o las
capacidades de los actores sociales para obtener beneficios.
Es preciso también situar el análisis en el centro de una intensa disputa
intelectual, ideológica y política sobre la crisis del Estado del Bienestar y el
del despliegue de la globalización económica, que ha dado pie a dos postu­
ras extremas: la de quienes consideran que aún hay espacios para iniciativas y
estrategias fundadas en la historia específica de cada país9 y la de quienes
piensan que el futuro ineludible para todos es la convergencia en un “para-

7
T érm in o acu ñ ad o p o r J o h n W illiam so n q ue se refiere a u n co n ju n to de ideas g en e ra le s que
in fluyen en el diseñ o de po líticas pú b licas, acep tadas p o r organism o s in tern acio n ales com o el B M ,
el FMI y el BID , inversio n istas fin anciero s, fu ncionarios g u b ern am en tales, m in istro s de finanzas y
aseso res in te rn a c io n a le s, q ue co in c id en en las refo rm as n e cesa ria s p a ra su p era r la crisis del
m od elo de in d u strializació n vía su stitu ció n de im po rtaciones (K ern er, 2000: 3; M ejía, 1998: 363;
W illiam so n , 1990)
D e parte de las agencias fin ancieras intern acion ales que las p ro p o n en y de los go b iern o s que las
asu m en.
9
P orqu e am bos fen óm enos son filtrados p o r diferentes tipos de «regím en es de b ie n e star» (con­
cepto que po sterio rm en te será abordado en este trabajo) en d istinto s co ntexto s nacio n ales.

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IN TRO D U C CIÓ N

digma de bienestar”10 cuyo centro es el mercado y cuyos referentes básicos


son los individuos.11
La empresa emprendida exige la construcción de un punto de referencia
para realizar comparaciones, necesita de un espejo ante el cual mirar lo que está
ocurriendo en nuestra región. Por ello, en este trabajo se considera obligado
revisar las evidencias empíricas proporcionadas por organizaciones multilatera­
les12y por numerosos estudios que han intentado esclarecer si el nuevo contex­
to económico internacional ha tenido las repercusiones señaladas en los países
considerados desarrollados o industrializados.
Específicamente, en este libro se intenta dilucidar si esos países, enmarcados
en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (o c d e ) , tienden o no a
desmontar los regímenes de bienestar donde el Estado ha sido tradicionalmen­
te la figura central y si buscan reemplazarlos por otros donde el mercado se
convierte en el eje fundamental.13
Una labor de esta clase demanda dar cuenta de una alta complejidad,
porque múltiples elementos y actores interactúan en la generación del bienestar
o el malestar social y cada uno de ellos asume distintos paradigmas sociales y
participa en arreglos institucionales específicos, ubicados en contextos
sociohistóricos, socioeconómicos y sociopolíticos distintos.

10
E ste co ncepto tam b ién será definido p o steriorm en te.
11
E n m ed io de estas dos p o sturas extrem as se p u eden u b icar otras d os, la de quienes apuestan al
volu n tarism o estatal y la de q uien es su gieren o tra form a de co n v ergen cia su p ran acio n al posible
cuyo eje sea la red istribu ción , no la residu alizació n de la p o lítica social.
12
P articu larm en te p o r la O rg an izació n p ara la C o o p eració n y el D esarrollo ( O CDE ).
13
L a tesis d om in ante es que en el co ntexto de la glo b alizació n eco n ó m ica se h a dado una ten den cia
m u y clara a la co n v ergen cia de la p o lítica so cial en todos los países, un m odelo residual de p o lítica
social. D ich o m od elo se caracterizaría p o r asu m ir com o eje el respeto al libre ju ego del m ercado ,
en ese m arco las prestaciones p ro p iam en te p úblicas se o rien tarían ún icam en te a co rreg ir externa-
lidades de la eco n o m ía y no in ten tarían m o d ificar la estructura so cial g en erad a p o r el lib re curso
de la o ferta y la d em an d a, porque reco n o cerían que la p o b reza pro cede de lim itacio n es in d ivid u a­
les y que p o r ello sólo h ay que p ro teger tran sito riam en te a los m ás po bres incapaces de ayudarse
a sí m ism o s, cu and o están d isp uesto s a reincorpo rarse al m ercad o labo ral (E sp in g-A n dersen 1990,
S k o cp o l, 1987). Sin em b arg o , n u m eroso s estudios realizados en el m arco de la OCDE han puesto
en en tred icho tanto esta tesis com o la id ea de que ese m o delo que em u la la ex p erien cia n o rteam e­
ricana, sea el ú n ico que se ajusta a las co n dicio n es im p u estas p o r los p ro ceso s de integració n
eco n ó m ica; y la su po sición de que el Welfare State en fren ta u n a crisis term in al de la que y a no po drá
recuperarse. E n tre ellos d estacan los siguientes: H ill y B ram ley, 1986; P ierso n , 1994; Skocp ol, 1995;
G oo d in, eta#., 1999; D eaco n , 1999; B o n o li y T aylo r-G o oby, 200 0 ; S ch a rp f y Sch m id, 2 00 0 ; E sping-
A n d ersen , 1996, 1999, 2 00 1 ; A nn esley, 2001; H u b e r y Step hen s, Sch ierup , 2001).

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¿R E D U C IR LA PO BREZA O C O N ST RU IR CIU D AD AN ÍA SO CIA L PARA TO D O S?

Por ello, en este libro he procurado desarrollar una visión comprensiva de


la cuestión social, que permita trascender las diferencias ideológicas, políticas y
conceptuales que cruzan los discursos científicos o técnicos, particularmente
cuando se abordan temas como la política social o la pobreza.
Desde esta perspectiva es ineludible tomar en consideración la existen­
cia, en distintos contextos históricos y experiencias internacionales, de diferen­
tes tipos de ensambles institucionales encaminados a enfrentar el malestar social.
También es indispensable considerar la variabilidad a lo largo del tiempo y el
espacio de esos arreglos institucionales, en términos de sus referentes sociales,
sus escalas de acción, de las orientaciones políticas que los cruzan, los objeti­
vos que persiguen, los actores que los determinan, las concepciones de bien­
estar que los caracterizan y las repercusiones que tiene sobre la estructura social.
Por todo esto, en esta obra se ha optado metodológicamente por la cons­
trucción de tipos ideales,14 para sintetizar y comparar realidades sociales muy
disímbolas y para dar cuenta de la evolución de diversos sistemas de bienestar.
Esta estrategia heurística, heredera de la obra de Max Weber, ha permitido
reconstruir, agrupar y comparar experiencias concretas en materia de bienestar
en distintos países.
En ese marco, se ha recurrido al concepto de régimen de bienestar15 de­
sarrollado por Esping-Andersen (1990), porque subraya la necesidad de pensar

14
L a co nfecció n de tipos ideales que d erivan del uso de co nceptos apareados y es parte de la tradición
de la sociología interp retativa d esarrollada p o r M ax W eber. L os co nceptos apareados son m u y útiles
pues, com o señala R einh ard B en dix (1975), nos perm iten m o strar lo que sabem os sobre la v ariab i­
lid ad de los fen ó m en o s so ciales. E sta clase de co n cep to s no fo rm u lan , com o suele p en sarse,
o p cio nes d ico tó m icas; ex p resan u n sistem a de ten d en cias du ales, que deb e p ensarse co m o los
extrem os de u n a escala, en la cu al es posible situ ar en m om entos distintos relaciones prim arias y
atributos secundarios. E n este sentido, estos conceptos son el fundam ento del m étodo co m p arati­
vo, pues sirven com o puntos de referen cia para u n análisis detallado (B endix, 1975: 142, 145-156).
A d em ás, esta estrategia m eto do ló gica se adapta m u y bien para el estudio de pro ceso s, donde se busca
subrayar cam b ios, porque uno de sus pilares es la co ncepción de que los fenóm enos sociales son
transitorios. E sa clase de conceptos se adaptan teó ricam ente, en palabras de B endix: “ ...a la cualidad
—con rostro de Ja n o — de la v id a social” (B endix, 1975: 157). L os tipos ideales son m ecan ism os
h e u rístic o s p a ra e n c o n tra r, en caso s em p íric o s e sp e c ífic o s , q u é m o tiv o s g u ía n las accio n e s de
lo s actores (B urger, 1987: 155). P o r ex ten sió n y salién don os decididam ente del individu alism o
m eto d o ló gico propuesto p o r W eber, po dríam o s asu m ir que es p o sible co n stru ir tam b ién tipos
ideales no sólo de m otivos que im pulsan a los actores, sino de procesos de integració n o articula­
ción de estructuras, com o el que g u ía el diseño y aplicación de las políticas sociales, el funciona­
m ien to d el m ercado y las estrategias fam iliares encam inadas a lo grar bienestar social. P rocesos en los
que intervien en tanto actores, com o otras estructuras pertinentes.
15
Q ue será abordado detalladam en te en los cap ítulo s a seguir.

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IN TRO D U C CIÓ N

la articulación de la economía, la esfera doméstica, el mundo del trabajo y las


políticas públicas como elementos centrales para moldear la estructura social y
la distribución del bienestar.
Sin embargo, el enfoque de este libro va más allá de esa perspectiva y
propone una distinción clara entre tipos de “paradigmas” (ideales) y tipos de
“regímenes” (reales), intentando definir las dos distintas clases de enlaces: unas
que expresan consensos conceptuales entre comunidades científicas, agentes
sociales y tomadores de decisiones (paradigmas); otras que expresan formas de
articulación históricas concretas de los elementos mencionados (regímenes).
Mediante esa distinción, se ha pretendido averiguar si, como afirma el
Consenso de Washington, el debilitamiento del Estado nación, la globalización
de la economía y las transformaciones del mercado de trabajo en las econo­
mías desarrolladas, que forman parte de la O C D E , han provocado un deterioro
irreversible de los regímenes de bienestar donde el Welfare State16 ha sido la
figura central.
También se ha buscado contrastar la suposición de que, en el contexto
actual, para los regímenes de cualquier tipo existe una tendencia inexorable a
establecer como única alternativa para la acción pública basarse en las capacida­
des distributivas del mercado,17 lo que hace imperativo reducir su intervención
a un papel residual.18
Para ello, se ha buscado establecer, revisados, los parámetros económi­
cos, políticos y sociales que la globalización está alterando y se ha analizado en
qué medida presionan a los regímenes de bienestar característicos de los países
que conforman el núcleo de la O C D E .19 Asimismo se ha intentado presentar y
desmontar el marco discursivo e intelectual en el que se ha generado la tesis de
que el paradigma residual20 es un referente conceptual insuperable y necesario
para abordar el tema de la producción y distribución del bienestar social.21
Al examinar algunos casos de los regímenes de bienestar vigentes en las
principales economías de la O C D E se han encontrado evidencias empíricas que

16
E n adelan te se u tilizarán de m an era in d istin ta los co n cep to s de Welfare State y E stado del B ienestar.
17
E n adelan te llam arem o s a esta p ersp ectiv a tesis de la co n v ergen cia p aradigm ática.
18
E l p arad igm a resid u al será presen tad o detalladam en te en el cap ítu lo segu ndo de este libro.
19
L os regím enes de bien estar residu al, co n serv ad o r y u n iv ersal (E spin g-A ndersen, 1990).
20
E ste p arad igm a será p resen tad o en el cap ítu lo segundo.
21
Se cu estio n a aquí la id ea de q ue en el co n texto actual sea indispen sable co n ceb ir a la sociedad en
u n a escala ind ivid u al, u n ificad a a través del m ercad o , p ara ev itar el desp ilfarro , la co rru p ció n , el
clien telism o y la in fluen cia de oligo po lios po lítico s; así co m o p ara co m b atir la b aja calidad y escasa
pertin en cia q ue se atribuye a los servicios ofrecidos p o r las in stitu cio n es del E stad o de bienestar.

17
¿R E D U C IR LA PO BREZA O C O N ST RU IR CIU D AD AN ÍA SO CIA L PARA TO D O S?

ponen en tela de juicio no sólo la tesis mencionada sino la idea ampliamente


difundida de que el Estado de bienestar enfrenta una crisis terminal de la que
no podrá recuperarse jamás.
En este libro se muestra cómo en la O C D E la globalización financiera, la
movilidad del capital, el cambio tecnológico y el paso de una economía indus­
trial a otra de servicios ciertamente han conducido al fin de la llamada “edad de
oro del capitalismo”, caracterizada por su gran capacidad para absorber masas
de trabajadores industriales de baja calificación. Sin embargo, se subraya tam­
bién que los datos indican que los dilemas sociales inherentes al tránsito de una
economía industrial a una de servicios22 han sido resueltos por cada tipo de
régimen de bienestar por medio de estrategias distintas. Estas tendencias re­
fuerzan la tesis de la existencia de patrones divergentes en la articulación entre lo
global y lo local, y entre los sistemas de prestaciones y la nueva economía polí­
tica internacional.
Se concluye que la tesis de la ineludible residualización de los regímenes de
bienestar es economicista, porque deja de lado aspectos sociales, políticos e
históricos, así como las capacidades de los actores sociales, que son cruciales en
la integración de los regímenes de bienestar y en los procesos de articulación
entre éstos y la economía global. De igual forma se juzga la citada tesis como
una “reificación”23 del discurso neoliberal, al que se le concede un carácter uni­
versal que no tiene, y lo convierte en una especie de teleología inevitable, que no
se puede comprobar empíricamente.
En cuanto a la tesis de la crisis terminal del Estado del Bienestar, aquí se
aportan pruebas significativas de que la tensión estructural entre los sistemas de
transferencias organizados por esta clase de estados y el crecimiento económi-

22
U n d ilem a de la eco n o m ía de los servicio s es o p tar p o r u n escen ario m u y p ro fesio n alizad o y
excluyente u o p tar p o r el crecim iento m asiv o del em p leo de servicio s co n bajos salarios y una
d éb il p ro tecció n social. L o s regím enes de b ie n e sta r eu ro p eo s en fren tan otros dos retos: uno
d em o gráfico , d erivad o d el en vejecim ien to de la po b lació n y el descenso de la fecun didad que
han in crem en tad o el costo de las p en sio n es, p o rque la razó n apo rtan tes/ pen sio n ado s dism in uye
acelerad am ente y el perío do de ap o rtació n se reduce m ien tras el de percep ció n se p ro lo n ga; el
otro fam iliar, cau sad o p o r el ingreso m asiv o de las m u jeres a los m ercad o s lab o rales y p o r la
p ro liferació n de nu evas fo rm as fam iliares m ás v u ln erables a la pobreza.
23
E sta n o ció n es u n a heren cia de M arx, q uien alertaba co n tra la ten den cia a co n sid erar la realidad
so cial com o algo natu ral, etern o , u n iv ersal, abso luto , extern o y co n strictiv o , que puede ser objeto
de co n tem p lació n y deb e ser asum ido co m o algo d ado, in alterab le y fuera d el co n tro l h u m an o , en
lu g a r de asu m ir que la realidad está estructurada y cam b ia co n stan tem en te, co m o pro ducto de las
p rácticas sociales y de las co n tradiccio n es que la caracterizan.

18
IN TRO D U C CIÓ N

co en el marco de la globalización, no puede sostenerse en todos los casos.


Resulta muy claro desde hace décadas que se ha erosionado gravemente la
creencia en la legitimidad y eficiencia del Welfare State pero, como se verá más
adelante, los datos no demuestran, sin lugar a dudas, que su mantenimiento
dañe el funcionamiento de la economía.
En la segunda parte de este libro se analiza el tema medular: el impacto de
estas tesis en el espacio latinoamericano, donde han sido retomadas por élites
intelectuales, tecnocráticas y empresariales como ejes para conceptualizar las
crisis económicas de los años 1970 y 1980 y para idear políticas y programas
sociales, que materializan las reformas económica y social recomendadas a es­
cala regional por grandes instituciones financieras internacionales (i f i ).
Para revisitar la tesis de la convergencia inexorable, ahora ubicada en nuestra
región, se hace énfasis precisamente en el papel de las i f i , porque después de la
crisis económica regional de 1982, se convirtieron en uno los principales agen­
tes en la conformación de agendas de reforma regional, tendientes a la instau­
ración de economías de libre mercado, abiertas al mercado global y favorables
a la reforma de los viejos sistemas de bienestar para ajustarlos al paradigma
residual.
Este trabajo analiza porqué la cuestión social se ha convertido gradual­
mente en un tema clave para dos de las instituciones financieras más influyentes
en América Latina —el B M y el B ID —, y cómo las recomendaciones en materia
social elaboradas por ambos han configurado un nuevo paradigma regional,
de carácter residual y deslocalizado, que ha llegado a ser hegemónico.24 Se con­
sideran las implicaciones que tiene la aplicación de las tesis ya mencionadas en
realidades tan disímbolas como las nuestras. Para ello, se analizan las caracterís­
ticas del paradigma de bienestar latinoamericano hegemónico hasta 1982.
Después de presentar los rasgos primordiales del paradigma de bienestar
latinoamericano, se subraya la articulación de éste con el proyecto de industria­
lización orientado al mercado interno y se destacan los aspectos excluyentes de
este modelo y sus limitaciones sociales y económicas. Las primeras, expresadas
en las agudas desigualdades sociales imperantes así como en la permanencia de
altos niveles de pobreza; las segundas, sintetizadas históricamente por las crisis
de los años 1970 y 1980.
Sin embargo, se reconoce la necesidad de introducir matices, porque una
de las características más acusadas de la región es precisamente su heterogenei-

Q ue, com o v erem o s m ás adelan te, es co n testado p o r in stitu cio nes em an adas de la O rgan izació n
de las N acio nes U nidas (ONU ), com o PNUD y la CEPAL .

19
¿R E D U C IR LA PO BREZA O C O N ST RU IR CIU D AD AN ÍA SO CIA L PARA TO D O S?

dad, expresada en un sin fin de aspectos,25 que demandan evitar considerarla


como un todo y reclaman eludir la costumbre de reducirla a las experiencias de
las principales economías latinoamericanas.
Por ello, se asume la necesidad de agrupar distintos conjuntos de países
para realizar una cartografía social de la región. Esta es una contribución im­
portante de este trabajo y, en este contexto, cobra toda su importancia el uso de
la propuesta conceptual de los regímenes de bienestar, adecuándola a la reali­
dad de América Latina.
Por ello, este libro intenta hacer frente a los retos teóricos y metodológicos
que se derivan de la utilización del concepto de regímenes de bienestar en un
contexto histórico muy diferente al que sirvió de referencia para su elabora­
ción, lo que constituye su principal aportación teórica.
Como se verá, aunque este trabajo recurre al enfoque mencionado no
sujeta las experiencias regionales a la tipología elaborada por Esping-Andersen
para dar cuenta de los llamados “tres mundos del bienestar” en la O C D E . Al
contrario, la estrategia conceptual desarrollada permite realizar una compara­
ción entre tres clusters o racimos de países latinoamericanos que comparten
entre sí características estructurales semejantes. En ese sentido este trabajo se
ubica en una postura crítica respecto a la propuesta de Esping-Andersen.
La comparación de los tres tipos de regímenes que denominé universalistas,
duales y excluyentes26 permite acercarse a la constitución de lo social en la re­
gión y dar cuenta de varias cosas: las semejanzas y diferencias estructurales en su
articulación, la heterogeneidad institucional, el significado diferencial de algunos
aspectos de la política y los programas sociales en cada uno de ellos, así como
los rendimientos desiguales de estas tres matrices de bienestar latinoamericanas
durante los años de expansión del modelo de industrialización vía sustitución
de importaciones (i s i ).
La comparación señalada faculta a ponderar el efecto diferencial de las
políticas de estabilización y ajuste, así como del cambio y promoción de un
nuevo paradigma de bienestar en distintos conjuntos de países. A partir de esos
matices, se reconstruye el nuevo escenario regional caracterizado, tras la crisis
económica de 1982, por un nuevo modelo económico y la reorientación de los

25
C om o la escala territo rial, las dim en sio n es d em o gráficas, los aspectos etn o -cu ltu rales, las d im en ­
siones de las econo m ías, las características esp ecíficas de los p ro ceso s de indu strializació n , los
grad o s de avance en m ateria de d esarrollo social.
26
S iguiend o la n o m en clatu ra de u n a tip o lo gía p ro p u esta p o r F ernando F ilgueira (199 7) para dar
cu en ta no de regím enes de b ien estar sino de “m o delo s de b ien estar” .

20
IN TRO D U C CIÓ N

sistemas de prestaciones sociales27 hacia el paradigma residual promovido por


las I F I .
Por ello, el tema central de esta segunda sección es precisamente la refor­
ma social de los regímenes de bienestar, su residualización28 a través del segui­
miento de una agenda social propuesta en lo fundamental por el B M y el B ID ,
pero aceptada, generalmente de manera parcial, y llevada a cabo, con grandes
limitaciones, por élites nacionales.
El diagnóstico que se ofrece no puede ser unitario, sino diferencial y com­
parado. Las reformas no iniciaron al mismo tiempo, no se han realizado sin­
crónicamente, no han sido aceptadas en el mismo grado por todos los gobiernos,
el rango de las recomendaciones asumidas ha sido muy variable, las iniciativas
reformistas han enfrentado resistencias sociales que no son equivalentes en to­
dos los casos, las tendencias a la crisis de las reformas no han sido unívocas,
tampoco lo han sido sus consecuencias.
Así, la heterogeneidad reinante ha repercutido en modificaciones desigua­
les en la arquitectura de los distintos sistemas de prestaciones y en niveles varia­
bles de articulación entre el nuevo modelo económico, los mercados de trabajo
flexibilizados, las estrategias domésticas y las políticas sociales. Por ello, las com­
paraciones exigidas por el enfoque de los regímenes de bienestar adoptado
aquí resultan fundamentales para orientarse en un contexto de cambio socio­
económico tan acelerado como el que priva en América Latina.
Como quedará claro en los siguientes capítulos, media una distancia consi­
derable entre las expectativas teóricas que han impulsado los procesos de ajuste
económico y reforma social, sus resultados económicos y sus logros sociales.
Pero en cada caso, un factor crucial para comprender lo que ha ocurrido sigue
siendo la manera como cada tipo de régimen de bienestar fue constituido.
Sin duda, se puede hablar de la hegemonía de un nuevo paradigma de
bienestar residual a escala regional, pero espero mostrar que los grados de ruptu­
ra con el viejo paradigma son variables y que el desenvolvimiento de la agenda de
la reforma social no parecen haber modificado de manera radical las tendencias
históricas en materia de bienestar social.
Mi postura, en lo fundamental, desafía los contenidos y las estrategias de
reforma que hasta ahora han sido hegemónicas, en particular porque al iniciar el
siglo X X I ni el desarrollo social, ni el crecimiento económico están articulados
de manera satisfactoria y sigue pendiente en la región la construcción de socie-

27
C on jun to de institu cio n es estatales que p restan servicio s sociales.
28
A d ecu am ien to p au latino al p arad igm a de b ien estar residual.

21
¿R E D U C IR LA PO BREZA O C O N ST RU IR CIU D AD AN ÍA SO CIA L PARA TO D O S?

dades más igualitarias e inclusivas, lo que supone retos diferenciales y objetivos


distintos en cada tipo de régimen de bienestar, pero que, en cada caso, remiten
a la necesidad de repensar lo social usando como eje alternativo la construcción
de ciudadanía social en las heterogéneas realidades de América Latina.
Esta obra se divide en tres partes y quince capítulos. La primera parte, de
carácter teórico, incluye los capítulos 1, 2, 3 y 4, aborda conceptos fundamen­
tales para el desarrollo de este trabajo. En el capítulo primero trazo una con-
ceptualización sintética de la política social, que compara las tres principales
escuelas que han intentado teorizarla: la administración social, la economía del
bienestar y la teoría crítica.
En el segundo se presenta el concepto de paradigma de bienestar social.
En este apartado se construyen tipos ideales que permiten analizar el desarrollo
de la política social como un proceso complejo. Se subraya tanto su alta varia­
bilidad, como la posibilidad de comparar distintas experiencias en diferentes
marcos temporales y espaciales.
En el tercer capítulo se discute la diferencia entre los paradigmas y los
regímenes del bienestar. Se resalta la necesidad de contar con un concepto
que medie entre la abstracción y la exageración voluntaria de los paradigmas
y el caos aparentemente reinante en distintos escenarios reales. En esta sección
se define el concepto de “régimen de bienestar”, se establece su relación con
la noción de riesgos sociales y el manejo de éstos. Se discute el uso del con­
cepto y se ubica su empleo en el contexto de la crisis del Welfare State29 y la
globalización.
El cuarto capítulo inicia con la presentación de las consecuencias sociales
de la globalización, destacadas por algunos de los enfoques teóricos más nota­
bles que abordan el tema. Entre éstas destacan la crisis de la sociedad de pleno
empleo, la separación creciente entre actores y sistemas, la deslocalización de las
relaciones sociales, la crisis del Estado de bienestar y el ascenso del rnrkfare
State,30 al igual que la desinstitucionalización, desocialización y despolitización de
la vida social. Posteriormente, se analizan las consecuencias de estos procesos
para el bienestar y las políticas sociales y se expone cómo los hallazgos de esas
teorías son usados para sostener la tesis de la convergencia de todos los regíme­
nes de bienestar en el paradigma residual.

29
E n lo sucesivo se trad u cirá este térm ino com o “E stado del B ien estar” , aunque en algunos co n tex­
tos teó ricos se le suele trad u cir com o E stado Social.
30
E ste co ncepto será d iscutido p o sterio rm en te. D e m an era p ro v isio n al el térm ino p o d ría traducirse
com o “E stad o p ro d u c tm sta ” (Jessop, 1993).

22
IN TRO D U C CIÓ N

La segunda parte, integrada por los capítulos 5, 6 y 7, contrasta estas tesis


con las trayectorias de tres conjuntos de países desarrollados, agrupados en
clusters o racimos de regímenes de bienestar, que forman parte de la O C D E . El
propósito es establecer un marco comparativo para los procesos de ajuste
económico y reforma social en marcha en América Latina.
En ese marco, el capítulo quinto analiza qué tan fundadas son las tesis
de una amplia “americanización” de la política social en el marco de la O C D E
y de una radicalización de la perspectiva residual en los E E U U . Se evalúan los
alcances de la pretendida residualización de la política social durante los go­
biernos conservadores de Ronald Reagan y Margaret Thatcher en E E U U y
en el Reino Unido, respectivamente. Se examinan también las tendencias de la
política social en el marco de la Unión Europea (u e ), particularmente en el
contexto de la unificación monetaria. Se destaca el significado de las políticas
sociales de corte productivista o de inclusión laboral31 en los casos de Francia
y los países nórdicos. Posteriormente, se presentan los debates más recientes
sobre la dirección que debería tomar la política social en el caso estadouni­
dense, subrayando los temas de la equidad intergeneracional y el workfare. La
intención es situar los alcances reales de las convergencias en materia de polí­
ticas sociales en el ámbito de las principales economías de la O C D E .
El capítulo sexto inicia argumentando la necesidad de situar a los regíme­
nes de bienestar en el contexto de la articulación entre “lo global” y “lo nacio­
nal”. En ese marco se analiza la tesis de la crisis “irresoluble” del Estado del
Bienestar, usando como ejemplo el caso del Reino Unido y de algunas de las
economías más importantes de la O C D E . Acto seguido se presenta la nueva
agenda social debatida en los diferentes tipos de regímenes de bienestar en ese
ámbito, haciendo hincapié en una serie de temas como la ciudadanía social, la
estigmatización social y la sustentabilidad del Welfare State. Tras discutir el ascen­
so de la sociedad de los servicios en el contexto de la globalización económica,
se muestran las estrategias divergentes empleadas en distintos tipos de regíme­
nes de bienestar para hacer frente a las nuevas demandas de la economía polí­
tica internacional, se analizan empíricamente los resultados de dichas estrategias
y se evalúan los costos sociales de cada una de ellas.
Para terminar esta sección, el capítulo séptimo aporta algunas conclusio­
nes teóricas acerca de la tesis de la convergencia paradigmática en el contexto
de la O C D E .

31
Workfare.

23
¿R E D U C IR LA PO BREZA O C O N ST RU IR CIU D AD AN ÍA SO CIA L PARA TO D O S?

La tercera parte, que comprende los capítulos 8 al 15, se dedica a analizar


la transición paradigmática que enfrenta América Latina. Esta sección contrasta
el paradigma en crisis con el que se ha vuelto hegemónico y también a los
actores sociales y políticos que dieron y dan sustento a esas dos visiones, define
distintos tipos de regímenes de bienestar regionales, analiza su comportamiento
frente a los procesos de ajuste y reforma social de los últimos 20 años, compa­
ra su desempeño social y subraya algunas conclusiones teóricas y empíricas
importantes
Para empezar, el capítulo octavo discute las condiciones que han hecho
posible que América Latina se convierta en el principal campo de experimenta­
ción de la liberalización de los regímenes de bienestar, impulsada por el B M , el
F M I y el B ID , sobre todo después de la crisis de 1982. En él se sintetizan los
aspectos fundamentales del Consenso de Washington y se analizan los ejes de la
reforma social en el marco de sucesivas generaciones de políticas de estabiliza­
ción y ajuste. Se revisa el papel jugado, a lo largo de los años 1980 y 1990, por
esas tres agencias internacionales en la conformación de un paradigma residual
deslocalizado,32 que ha logrado una hegemonía regional. Esta reconstrucción
paradigmática es complementada con la exposición de dos posturas críticas
que, en el marco de los procesos de ajuste, matizan ese paradigma. El primer
caso es el de la C E P A L y su propuesta de una transformación productiva con
equidad para la región y de algunos matices socialdemócratas a las políticas
sociales propuestas por el B M y el B I D . El segundo caso es el del P N U D , que fija
una meta alternativa a las propuestas por las agencias hegemónicas: me refiero
al “desarrollo humano”.
En el capítulo noveno se discute la utilización de los conceptos de para­
digma y régimen de bienestar en América Latina. Se enfatizan algunas peculia­
ridades de los países “en desarrollo”, que impiden que el bienestar social se
produzca en ellos siguiendo mecánicamente los modelos de los regímenes de
bienestar de las grandes economías de la O C D E . En esta apartado se hace hinca­
pié en los mecanismos internos de filtraje que explican la variabilidad en los
regímenes de bienestar latinoamericanos, con respecto a los paradigmas de
bienestar de las economías de los países desarrollados. Un aspecto crucial en
este capítulo es mostrar las características generales de los sistemas de prestacio­
nes sociales en la región, su articulación con el modelo IS I y los rendimientos de
este paradigma en términos de crecimiento del P IB , de la pobreza, la distribu­
ción del ingreso, el funcionamiento del mercado laboral, la protección social y

32
E ste co n cep to será abo rdado en ese capítulo.

24
IN TRO D U C CIÓ N

una serie de indicadores sociales clave, como la mortalidad infantil, la esperanza


de vida, la educación y los niveles de vida, que son observados a escala regional.
Esta sección concluye presentando de manera sintética las características funda­
mentales del paradigma de bienestar latinoamericano, construido entre los años
1940 y 1980.
El capítulo décimo vuelve los ojos hacia los regímenes de bienestar en
América Latina hasta antes de la reforma social iniciada durante los años 1980.
Se enfatizan aquí las diferencias regionales en varias dimensiones y terrenos y se
discute la pertinencia de la utilización del concepto de régimen de bienestar,
frente a otras formas de agrupamiento de países, propuestas para reducir la
complejidad reinante. Se redefine el concepto de régimen de bienestar, bus­
cando adecuarlo a las características latinoamericanas y a la información dis­
ponible. Se prosigue con la elaboración de una tipología regional. Acto seguido
se realizan una serie de comparaciones empíricas en varios terrenos para deli­
mitar los contornos de racimos de países que se agrupan alrededor de cada
uno de los tipos ideales construidos. Las comparaciones son múltiples e inclu­
yen el gasto social, la heterogeneidad etno-cultural, los niveles de cobertura del
seguro social, los alcances de la cobertura educativa y de la salud preventiva,
los grados de desmercantilización, el funcionamiento de los mercados de tra­
bajo y sus capacidades de inclusión laboral, los resultados en términos de
pobreza y distribución del ingreso y los rendimientos sociales, medidos por
una serie de indicadores. Se concluye presentando los perfiles de los tres tipos
de regímenes de bienestar latinoamericanos.
El capítulo decimoprimero aborda las reformas estructurales que enfren­
tan los regímenes de bienestar en América Latina, a partir de los años 1970,
pero especialmente durante los años ochenta y noventa. Aquí se presentan los
antecedentes de los procesos de liberalización en la zona, se muestra el papel
central jugado por la crisis de 1982 como disparador de dichas reformas. Se
presentan y discuten tanto el papel atribuido al ajuste y al nuevo modelo de
crecimiento económico, como los claroscuros de los procesos de instauración
de ambos. Finalmente se discute el efecto desigual de las reformas estructurales.
El capítulo decimosegundo toma como punto de partida una serie de
supuestos sobre el funcionamiento del mercado de trabajo asumidos por los
promotores del nuevo modelo exportador. Con este marco de referencia se
analiza en una primera parte el desempeño de dicho mercado en América
Latina durante los años noventa, tomando en consideración distintos aspectos:
la oferta y la demanda laboral, la relación empírica entre crecimiento económi­
co y crecimiento del empleo, la distribución de los nuevos empleos por secto­

25
¿R E D U C IR LA PO BREZA O C O N ST RU IR CIU D AD AN ÍA SO CIA L PARA TO D O S?

res productivos, la distribución de la población ocupada por ramas de activi­


dad y por años de escolaridad, el comportamiento del empleo formal y el
informal, las estrategias laborales domésticas, la situación de los jóvenes y las
mujeres dentro del mercado de trabajo, el desempleo, la brecha salarial entre
trabajo calificado y descalificado, y la relación existente entre empleo, distribu­
ción del ingreso y pobreza. En la segunda parte de este capítulo se analizan las
estrategias laborales de los diferentes regímenes de bienestar latinoamericanos,
tras los procesos de liberalización, y se comparan sus rendimientos, para dar
cuenta de los distintos estilos de crecimiento a que han dado lugar.
En el capítulo decimotercero se analiza el desenvolvimiento de la agenda
de la reforma social propuesta por el B M y el B ID para América Latina, durante
los años ochenta y noventa, haciendo énfasis en el significado diferencial, que en
cada tipo de régimen de bienestar asumen una serie de elementos de dicha
reforma, como la focalización, la descentralización, la reforma de los sistemas
de pensiones y las redes de protección social, que incluyen los programas de
workfare, los de desarrollo humano y los fondos de inversión social.
En el decimocuarto, se evalúan los alcances de la liberalización, inte­
grando para ello la magnitud de la reformas estructurales, los estilos de cre­
cimiento económico y el avance de la reforma social, que en conjunto alteran
los tres pilares básicos de los regímenes de bienestar, a saber: la política social,
su articulación con la economía y con las estrategias domésticas. Se concluye
esta sección con una evaluación del desempeño de estos regímenes en varios
terrenos, como los niveles del gasto social, los niveles de cobertura de la
seguridad social, los alcances de la cobertura educativa y de la salud preven­
tiva, los grados de desmercantilización, las capacidades de inclusión laboral
de sus mercados de trabajo, los resultados en términos de pobreza y distri­
bución del ingreso, así como sus rendimientos sociales, medidos por una
serie de indicadores, tales como la esperanza de vida, mortalidad, analfabetis­
mo e índices relativos de vida.
Finalmente, en el capítulo decimoquinto se cierra esta obra presentando
algunas conclusiones sobre todos los temas abordados y planteando un gran
dilema para nuestro futuro: reducir la pobreza o construir ciudadanía social
para todos.

26