Administración Pública: conceptos y realidades

ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
CONCEPTOS Y REALIDADES
Centro de Estudios de la Administración Pública

Universidad de La Habana
2016
PÁGINA LEGAL
Repositorio Institucional del Ministerio de Educación

Superior
Administración Pública: conceptos y realidades /

Lourdes Margarita Tabares Neyra, editor, [otros 12
autores]. -- La Habana: Editorial Universitaria, 2016. –
603 páginas.
e-ISBN 978-959-16-3226-5
Lourdes Margarita Tabares Neyra, editor, 2016.

Centro de Estudios de la Administración Pública.
Universidad de La Habana.
Editorial Universitaria Calle 23 entre F y G, No.
564. El Vedado, La Habana, CP 10400, Cuba
SOBRE LOS AUTORES
MSc. Alejandro de Armas Suárez

Graduado de Ingeniería informática en el Instituto Superior
Politécnico José Antonio Echeverría de Cuba y de Máster en
Administración Pública de la Universidad de La Habana. Se
desempeña como informático del Centro de Estudio de
Administración Pública de la Universidad de La Habana. Posee
más de 15 años de experiencia en el desarrollo de sistemas
informáticos con distintas aplicaciones. Ha trabajado en la
aplicación de las TIC para la preparación de directivos. Ha
desarrollado proyectos internacionales relacionados con la
implementación del gobierno electrónico en Cuba. Posee
publicaciones en la temática. Es autor del libro Gobierno
electrónico en Cuba: Situación actual y perspectivas de
desarrollo.
Dra. C. Anicia García Álvarez
Doctora en Ciencias Económicas (Universidad de La Habana,
2004). Máster en Economía Internacional (Universidad de la
República, Uruguay, 2001). Ingeniero Economista (Escuela
Técnica Superior de Merseburg, Alemania). Es Profesora
Titular de la Universidad de La Habana. Trabajó por 18 años
en el Instituto Nacional de Investigaciones Económicas (1980-
1998). Trabajó en el Centro de Estudios de la Economía
Cubana (CEEC) de la Universidad de La Habana desde 1998
hasta 2010. Fue Directora del CEEC entre 2004 y 2010. En la
actualidad se mantiene como colaboradora del Centro. Ha
desarrollado investigaciones por más de treinta años en temas
relacionados con el sector agroindustrial y el comercio exterior
agropecuario cubanos, sobre la dependencia importadora de
Cuba en la esfera de la alimentación y la posible sustitución de
importaciones, sobre las transformaciones económicas en el
sector agropecuario posteriores a 1989. Más recientemente ha
trabajado también sobre el vínculo entre desarrollo económico
y desarrollo social.
Dr. C. Armando Castanedo Abay
Doctor en Derecho, Profesor de la Universidad de la Habana,
Arbitro de la Cámara de Comercio de Cuba. Desarrolla las
líneas de investigación: Los métodos alternos de solución de
conflictos. La mediación como método autocompositivo de
resolución de conflictos. El Arbitraje Comercial Internacional.
Publicaciones recientes. Mediación y conflicto comercial. El
ABC para el abogado y el empresario de hoy. Revista Métodos
alternativos de solución de conflictos, Universidad Rey Juan
Carlos, 2007, España. Estrategias y tácticas del mediador
comercial. Libro Arbitraje y Mediación en las Américas, 2007,
México. Libro: Mediación. Alternativa para la gestión y
solución de conflictos. Manual Teórico y práctico 2011. Libro:
“La Mediación en el Comercio Global. Doctrina y
práctica”.2012 Profesor de cursos de pregrado y de postgrado,
diplomados, maestría y Doctorados Curso avanzado de
mediación y Negociación. Es Vicepresidente y árbitro de la
Corte Cubana de Arbitraje Comercial Internacional de la
Cámara de Comercio de la República de Cuba. Asesor del
Forum Mundial de Mediación por 8 años.
Dr. C. Hiram Marquetti Nodarse
La Habana 1956. Es Licenciado en Economía Política, La
Habana, Febrero de 1981. Ha cursado un número importante de
cursos y estudios de postgrado, tanto en Cuba como en el
exterior. Labora como profesor titular y consultor en el Centro
de Estudios de la Administración Pública Cubana, institución
que forma parte de la Universidad de la Habana. Obtuvo el
título de doctor en ciencias económicas en el verano de 1999.
Ha impartido e imparte docencia de pregrado y posgrado en:
Economía Política, Economía Política Internacional, Economía
Internacional, Estructura Económica Internacional, Relaciones
Económicas Internacionales, Finanzas Internacionales,
Competitividad y Geoeconomía, Ambiente Internacional de
Negocios, Economía para la Toma de Decisiones,
Administración Financiera Internacional, Inversión Extranjera
y Riesgo País, Problemas económicos de los países de Europa
Oriental, Administración, Políticas de Desarrollo de Empresa y
de diferentes aspectos relacionados con la Economía Cubana.
Ha participado como ponente e invitado en numerosos eventos
nacionales e internacionales. Ha trabajado como asesor o
consultor en varios ministerios e instituciones gubernamentales
cubanas, así como en varias organizaciones vinculadas al
sistema de Naciones Unidas. Ha impartido conferencias y
cursos en universidades de varios países: Alemania, Barbados,
Bielorús, Bulgaria, Colombia, España, Estados Unidos,
Francia, Hungría, Italia, Kazajastán, Jamaica, México,
Nicaragua, Portugal, Polonia, República Dominicana, Reino
Unido, Rusia, Ucrania, Trinidad Tobago y en Venezuela. Tiene
publicado varios libros y más de cincuenta artículos en revistas
nacionales y extranjeras. Es integrante de la Sección de
Economía de la Comisión Nacional de Grados Científicos, de
la Comisión de Grados Científicos de la Universidad de la
Habana y del Tribunal Nacional de Economía Aplicada.
Dr. C. Juan Valdés Paz
Sociólogo, politólogo, historiador y filósofo cubano. Profesor
Titular Adjunto de la Universidad de La Habana y del Instituto
Superior de Relaciones Internacionales Raúl Roa García
(ISRI). Investigador en temas, tales como Filosofía, Marxismo,
Sociología rural, Relaciones Internacionales, América Latina y
Centro América y distintos aspectos de la Revolución cubana.
A partir del 2000 se retira laboralmente, pero continúa su labor
como investigador, de manera independiente.
Dr. C. Julio Antonio Fernandez Estrada
Doctor en Ciencias Jurídicas. Prof. Titular de la Universidad de
la Habana. Centro de Estudios de Administración Pública.
Líneas de investigación que desarrolla, Instituciones
republicanas en el constitucionalismo latinoamericano y
cubano. Integración Constitucional de América Latina desde el
Derecho Público Romano. Constitucionalismo Latinoame-
ricano. Docencia de pregrado Teoría del Estado y el Derecho,
Filosofía del Derecho, Historia del Estado y el Derecho,
Derecho Romano ,Docencia de posgrado, Sistema Político
cubano e institucionalidad, Modelos Constitucionales
contrapuestos, Protección Regional de los Derechos Humanos,
Derecho Público Romano, Historia de las Ideas filosóficas,
Cultura y Derecho en Cuba, las ideas jurídicas en Cuba.
Publicaciones recientes, Poder Vivir en Cuba. Diálogo y
propuesta a partir del Ciclo Taller Vivir la Revolución a 50
años de su triunfo, Fraternidad y Sociedad: la teoría de la
República desde el Derecho romano, Co-autor El Derecho
como saber cultural. Homenaje a Delio Carreras Cuevas, Co-
autor Transformación de la sociedad cubana: contribuciones a
un debate actual, en Las ciencias sociales cubanas de cara a la
transformación social.
Dra. C. Lourdes Tabares Neyra (coordinación)
Dra en Ciencias Económicas, Academia de Ciencias de
Hungría, Universidad de Budapest, octubre 1988. Licenciada
en Economía, Facultad de Economía, Universidad de La
Habana, junio 1978. Profesora Titular de la Universidad de la
Habana e imparte docencia de pregrado y postgrado. En la
actualidad se desempaña como profesora del Centro de
Estudios de Administración Pública, de la Universidad de La
Habana. Ha sido Profesor Invitado en varias Universidades
Extranjeras, ha participado en más de 100 eventos, congresos,
talleres y seminarios nacionales e internacionales. Ha publica-
do más de 50 artículos en revistas científicas y libros.
Dra. C. Lissette Pérez Hernández
Doctora en Ciencias Jurídicas (Universidad Lomonósov,
Moscú, URSS, 1988), Profesora Titular (2007) de Teoría del
Estado, Teoría del Derecho y Metodología de la Investigación
Jurídica. Es autora de numerosas publicaciones en materia de
regulación constitucional del poder popular en Cuba, ética
jurídica, fundamentos jurídicos y constitucionales del estado y
el derecho. Desarrolla investigaciones sobre derecho
municipal, democracia y participación política en colaboración
con el Centro de Estudios de la Administración Pública de la
Universidad de La Habana. Colabora en proyectos científicos
en la Universidad de Islas Baleares y de Oviedo, España. Es
profesora invitada en universidades de México, Bolivia y
Venezuela. Es Miembro de Honor de la Asociación
Iberoamericana de Derecho Administrativo.
Dra. C. Mariela Columbié Santana
Actualmente es Asesora del Ministro de Educación Superior de
Cuba. Dra. Ciencias de la Educación, especialista en
Administración Pública, Dirección Estratégica, Ética y
Valores. Licenciada en Sociología y en Ciencias Políticas de la
Universidad de La Habana (1972). Profesora de pregrado,
maestría y doctorado en distintas universidades de Cuba. Ha
sido Directora de Capacitación de Cuadros del Estado y del
Gobierno de Cuba por 15 años. Ha impartido conferencias y
cursos en diferentes países de Europa, América Latina, Caribe,
Estados Unidos y Canadá. Forma parte del Comité Académico
Nacional de la Maestría en Dirección y de la Maestría en
Administración Pública. Profesora del Centro de Estudios de
Administración Pública de la Universidad de La Habana. Es
miembro del Consejo Académico Asesor de la Escuela
Iberoamericana de Administración y Políticas Públicas
(EIAPP) y de las redes académicas del Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD). Tiene más de
60 y publicaciones y ponencias nacionales e internacionales,
entre ellas 5 libros.
Dra. C. Noris Tamayo Pineda
Licenciada en Derecho (1991) de la Universidad de Oriente.
Doctora en Ciencias Jurídicas (2009), de la Universidad de
Valencia, España. Ostenta la categoría de Profesora auxiliar y
en la actualidad imparte docencia de pregrado y posgrado. Ha
sido profesora invitada en varias universidades extranjeras. En
la actualidad trabaja en el Centro de Estudios de
Administración Pública, de la Universidad de La Habana,
donde se desempeña como directora. Ha desarrollado líneas de
investigación relacionadas con el derecho y la administración
pública y sobre los derechos del consumidor. Además, ha
publicado varios trabajos en publicaciones especializadas de
prestigio académico y ha participado en eventos nacionales e
internacionales con ponencias relacionadas con las temáticas
que trabaja.
MSc. Odalys Cárdenas Travieso
Lic. Economía. Master en Ciencias, Especialista en trabajo
social. Profesora Auxiliar de la Universidad de la Habana,
Centro de Estudios de Administración Pública. Colabora con la
Facultad de Comunicación de la Universidad de La Habana y
el Colegio San Gerónimo. Imparte en docencia de pregrado,
Comunicación Promocional, Propaganda, Publicidad, Cultura
Organizacional. Comunicación, Identidad e Imagen
corporativas. Imparte pregrado, Comunicación Institucional,
Información para la toma de decisiones, Marketing y
Comunicación. Calidad y Comunicación. Ha colaborados con
varias Universidades de la República Bolivariana de Venezuela
y con la universidad UNINCA de Colombia. Coladora con. la
Asociación Nacional de Economistas y Contadores de Cuba, la
Unión de Juristas de Cuba, y el Consejo de la Administración
Provincial, el Ministerio del Interior, en la preparación de los
cuadros y funcionarios y reservas. Miembro del claustro de
profesores del Colegio de San Gerónimo y de la Escuela
Provincial de Cuadros del Estado y el Gobierno Cubano.
Tutora tesis de licenciatura y Maestría. Investiga temas
relacionados con la Comunicación en la Administración
Pública. Participa en eventos internacionales e internacionales
como ponente. Miembro del Grupo de Comunicación de la
Universidad de la Habana.
MSc. Orestes Jesús Díaz Legón
Licenciado en Derecho (Universidad de La Habana, 2006),
Profesor Instructor de Derecho Financiero (2008). Es autor de
diversas publicaciones en materia de derecho municipal y
desarrolla investigaciones en materia de regulación jurídica de
la financiación al municipio cubano. Es juez de la Sala de lo
Económico del Tribunal Provincial Popular de ciudad de La
Habana.
Dr. C. Oberto de Armas Urquiza
Licenciado en Química (1968), Máster en Agroquímica (1971)
y Doctor en Ciencias Biológicas (1978). Profesor titular de la
Universidad de La Habana (UH) con una trayectoria de 50 años
en la Educación Superior y resultados destacados en la
docencia, la investigación y la gestión universitaria. Ha sido
Jefe de Departamento, Vicedecano docente, de 1989 a 2004 fue
el Director Docente Metodológico de la UH y desde el 2003
dirige el Comité Técnico Evaluador de Carreras dentro de la
Junta de Acreditación Nacional (JAN). Es colaborador del
Centro de Estudios de Administración Pública. Ha recibido
distinciones y reconocimientos por sus resultados destacados
entre los cuales están la Orden Carlos J. Finlay (1971), la
Orden Frank País de 2do grado (2000), la Medalla Hazaña
Laboral (2003) y la Medalla 280 Aniversario de la UH (2008)
y el Premio Nacional de Enseñanza de la Química (2015). En
los últimos años ha obtenido un gran número de resultados y
reconocimientos significativos. Dirigió los procesos de
evaluación y acreditación de 300 carreras universitarias a nivel
nacional, ha participado activamente en el perfeccionamiento
de los Sistemas de Evaluación y Acreditación de Programas
como miembro activo de la Secretaria Ejecutiva y Presidente
del Comité Técnico Evaluador de Carreras de la JAN, fue el
responsable del Centro Nacional Tuning-Cuba en el proyecto
internacional que involucra a todos los países iberoamericanos
de armonización de currículos y dirigió el proyecto sobre
evaluación de programas semipresenciales de la Red
Iberoamericana de la Calidad de la Educación Superior
(RIACES) con aportes significativos en ambas redes. Ha sido
un activo profesor impartiendo docencia de pregrado y de
postgrado en varios programas de diplomado y maestría en
diversas áreas con una activa participación en los Comités
Académicos de Programas de Postgrado y en la dirección y
evaluación de tesis de maestría y doctorado, siendo invitado
además a participar en tribunales de evaluación en otros países.
Posee numerosos premios por su labor docente e investigativa
y un amplio número de publicaciones (más de 130
publicaciones entre materiales docentes, artículos y libros) y
participación en eventos (más de 200 en los últimos 20 años).
Ha sido profesor invitado de universidades de Europa y
América Latina donde ha impartido clases, realizado
investigaciones y asesorado tesis de maestrías y doctorado.
Posee prestigio nacional e internacional como educador e
investigador por lo que participa sistemáticamente en
comisiones, reuniones y eventos científicos que se celebran en
Cuba y en el extranjero. En el 2009 recibió la Categoría de
Profesor Consultante y la Distinción del Rector de la UH por la
Obra Científica de toda la vida establecida por primera vez a
propuesta del Consejo Científico de la Universidad de La
Habana y en 2013 recibió la Categoría Especial de Profesor de
Mérito.
TABLA DE CONTENIDO
PÁGINA LEGAL.................................................................................1
SOBRE LOS AUTORES....................................................................2
TABLA DE CONTENIDO.................................................................12
PRÓLOGO.......................................................................................19
DESARROLLO................................................................................22
I.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUBANA:

CONCEPTUALIZACIÓN E HISTORIA........................................23
1.- A modo introductorio.................................................................23
2.- Sobre el Estado y el Gobierno: definiciones básicas................24
3.- La Administración Pública.........................................................27
4.- La Administración Pública cubana en la historia: una mirada
desde el espacio municipal....................................................51
4.1.- El pasado.............................................................................55
4.2.- La Revolución: 1959-1973...................................................65
4.3.- La realización del experimento de instauración del Poder
Popular local en la provincia de Matanzas...........................71
4.4.- El Poder Popular en la Constitución de 1976......................73
4.5.- El Municipio cubano en el siglo XXI.....................................75
5.- Consideraciones Finales...........................................................78
6.- Bibliografía................................................................................86
II.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DE
REGULACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:
INSTITUTOS JURÍDICOS BÁSICOS Y COROLARIOS.............91
1.- Introducción general.................................................................91
2.- La Administración Pública como objeto de regulación del
Derecho Administrativo..........................................................95
2.1.- Interrelación entre los conceptos de Administración Pública y
Derecho Administrativo........................................................97
2.2.- Administración Pública y Derecho.......................................99
3.- Lo circunstancial en la Administración Pública.......................101
4.- La Administración Pública como persona jurídica...................102
5.- Concepción organicista y subjetiva de la Administración Pública.
............................................................................................. 105
6.- La Administración Pública y el principio de autoridad.............109
7.- De la autoridad administrativa al poder administrativo y de este
a la actividad administrativa legítima...................................112
7.1.- De la autoridad administrativa al poder administrativo y de
este a la actividad administrativa legítima..........................115
8.- Notas acerca de la responsabilidad de la administración pública.
Figuras jurídicas afines........................................................118
8.1.- La responsabilidad de la Administración Pública...............119
8.2.- La responsabilidad patrimonial de la administración desde el
prisma del administrado.....................................................122
8.3.- Figuras jurídicas afines a la responsabilidad de la
Administración Pública.......................................................124
8.3.1.- Control, responsabilidad y protección....................124
8.3.2.- La responsabilidad directa de la Administración
pública y la responsabilidad de los llamados administrados
.......................................................................................126
8.3.3.- Interés público, necesidad social (su interpretación
administrativa) y servicio público...................................129
8.3.3.1.- El interés público..............................................131
8.3.3.2.- El interés público y la responsabilidad contractual
administrativa..............................................................137
8.3.3.3.- La relación existente entre la responsabilidad
administrativa y el ejercicio por la Administración de su
potestad discrecional..................................................142
9.- El acto administrativo y las decisiones de la Administración
Pública.................................................................................144
9.1.- El acto administrativo. La práctica antes de su concepto. .146
9.2.- Nociones Generales..........................................................149
9.2.1.- Necesidad de la existencia del acto administrativo y
su concepto....................................................................154
9.2.2.- Concepto del Acto Administrativo..........................154
9.2.3.- La ejecutividad del acto administrativo...................156
9.2.4.- Sistema de ejecución judicial.................................165
9.2.5.- Sistema de ejecución administrativa......................166
9.3.- La motivación del acto administrativo, Perspectiva doctrinal
........................................................................................... 168
9.4.- Acto administrativo y Reglamento. ¿Similares?; ¿diferentes?
........................................................................................... 171
9.5.- El vicio de la desviación de poder contenida en el acto
administrativo.....................................................................177
10.- La Administración Pública y los métodos alternativos de
resolución de conflictos. Un paso adelante en la civilización
............................................................................................. 179
11.- Utilidad de los métodos alternativos de gestión y solución de
conflictos para la Administración pública.............................182
12.- La mediación y la Administración pública: su utilidad como
herramienta..........................................................................183
12.1.- Administración pública, comunidad y mediación de
conflictos............................................................................183
13.- La realidad de hoy: cuatro de los factores desencadenantes de
la escalada conflictual humana del siglo XXI.......................184
14.- Una propuesta de programa de resolución pacífica de
conflictos auspiciado por la administración pública..............187
15.- Consideraciones finales, una mirada desde lo local.............189
16.- Bibliografía y jurisprudencia consultada................................192
III.- LA GESTIÓN PÚBLICA EN CUBA: UNA APROXIMACIÓN A SU

SITUACIÓN ACTUAL...............................................................200
1.- Introducción............................................................................200
2.- La Actualización del Modelo Económico y su Impacto en la
Gestión Pública....................................................................205
3.- Reevaluación del Rol e Importancia Estratégica de la
Planificación.........................................................................220
4.- Reajustes Introducidos en la Gestión Financiera y Fiscal.......230
5.- El Proceso de Unificación Monetaria: Probables Impactos en la
Gestión Económica..............................................................240
6.- Transformaciones en el Modelo de Gestión del Sector Externo
............................................................................................. 248
7.- Consideraciones Finales.........................................................256
8.- Referencias bibliográficas.......................................................259
9.- Documentos Legales..............................................................263
IV.- ÉTICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA..........................265

1.- Introducción............................................................................265
2.- Ética, moral y valores en el sector público..............................269
3.- Ética, valores y responsabilidad pública.................................277
4.- Cuestionamiento ético y valores.............................................281
5.- La ética empresarial ¿Cómo entenderla?...............................294
6.- Los dilemas éticos de la sociedad actual................................298
7.- El Código Iberoamericano del Buen Gobierno........................300
8.- Una aproximación a cómo trabajar con los valores................312
10.- Bibliografía............................................................................316
V.- LA COMUNICACIÓN Y LA INFORMACIÓN EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA...................................................319
1.- Introducción............................................................................319
2.- Conceptos fundamentales......................................................321
3.- Relación entre información y comunicación............................333
4.- Administración Pública, desarrollo local, comunicación e
información..........................................................................338
5.- Un acercamiento a la situación actual....................................348
5.1.- Perfeccionamiento normativo............................................349
5.2.- Democracia y participación ciudadana..............................352
5.3.- Estructura y funcionamiento..............................................353
5.4.- Recursos Humanos y capacitación....................................357
6.- Camino hacia el perfeccionamientO.......................................358
8.- Bibliografía..............................................................................363
VI.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO LOCAL........367

1.- Introducción............................................................................367
2.- Desarrollo local.......................................................................370
3.- Retos de la Administración Pública.........................................374
4.- Administración Pública y desarrollo local................................380
5.- Desarrollo local en Cuba.........................................................395
6.- Perfeccionamiento del régimen jurídico municipal cubano.....401
7.- Consideraciones finales..........................................................406
8.- Bibliografía..............................................................................409
9.- Fuentes legales.......................................................................413
VII.- LA INFORMATIZACIÓN DE LA SOCIEDAD..........................414

1.- Introducción............................................................................414
2.- Política para la informatización de la sociedad cubana..........418
3.- Informatización y desarrollo en la sociedad cubana: avances
más recientes.......................................................................422
4.- Gobierno electrónico: definición, fases y dimensiones...........428
4.1.- Presencia...........................................................................432
4.2.- Interacción.........................................................................432
4.3.- Transacción.......................................................................432
4.4.- Transformación..................................................................433
4.5.- Participación democrática..................................................433
4.6.- La dimensión externa.........................................................434
4.7.- La dimensión interna..........................................................435
4.8.- La dimensión relacional.....................................................436
4.9.- La dimensión de promoción...............................................437
5.- Gobierno electrónico: aplicaciones, ventajas y desventajas...440
5.1.- Capacitación del recurso humano......................................453
5.2.- Inestabilidad política y recesión económica.......................454
6.- Situación actual del Gobierno Electrónico..............................459
6.1.- Análisis de los componentes del índice de desarrollo del
gobierno electrónico (IDGE)..............................................466
6.1.1.- Índice de servicios en línea (ISL)...........................466
6.1.2.- Índice de infraestructura de telecomunicaciones (IIT)
.......................................................................................474
6.1.3.- Índice de capital humano (ICH)..............................476
7.- Implantación de Gobierno Electrónico en la Provincia La
Habana: un estudio de caso................................................480
7.1.- Variable 1. Recursos humanos..........................................481
7.1.1.- Indicadores............................................................481
7.2.- Variable 2. Infraestructura..................................................481
7.2.1.- Indicadores............................................................481
7.3.- Variable 3. Sostenibilidad:.................................................482
7.3.1.- Indicadores............................................................482
7.4.- Recursos Humanos...........................................................484
7.5.- Infraestructura....................................................................485
7.6.- Sostenibilidad....................................................................486
9.- Bibliografía consultada............................................................490
VIII.- CUBA: LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES QUE VENDRÁN

.................................................................................................. 494
1.- Introducción............................................................................494
2.- La evolución institucional de la Revolución Cubana...............498
2.1.- Evoluciones.......................................................................505
3.- Desarrollo Institucional en el “Período Especial”....................506
4.- Contradicciones fundamentales del orden institucional..........510
5.- Cambios institucionales aprobados y esperados....................516
6.- Los cambios institucionales de los “Lineamientos” económicos
............................................................................................. 518
7.- Los cambios institucionales del sistema jurídico.....................538
8.- Los cambios institucionales en el sistema político..................544
9.- Otros cambios institucionales en el sistema civil e ideológico
cultural.................................................................................553
10.- La política de Cuadros..........................................................554
11.- Territorialización / Municipalización......................................556
12.- Consideraciones finales........................................................557
13.- Bibliografía consultada..........................................................563
IX.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUBANA EN EL NUEVO

MODELO ECONÓMICO: EL ÁMBITO DE LO SOCIAL............565
1.- Introducción...........................................................................565
2.- Las políticas sociales en los Lineamientos del Partido y la
Revolución...........................................................................568
3.- Los servicios sociales en Cuba..............................................576
4.- Consideraciones finales.........................................................598
5.- Bibliografía..............................................................................601
PRÓLOGO
El libro que se presenta es el resultado del trabajo de un grupo

de profesionales que por muchos años han estudiado e
investigado sobre las temáticas tratadas.
Este libro es un primer libro sobre la Administración
Pública en Cuba, sus retos y realidades. El marco teórico
conceptual está expuesto en los dos primeros capítulos a partir
de los cuales comienzan a ser tratadas diferentes aspectos
asociados con la gestión de la administración.
No es posible en un solo volumen abordar todas las
temáticas necesarias, máxime si tenemos en cuenta que la
Administración Publica en su estudio y análisis hay que verla a
través de un enfoque inter, múlti y transdisciplinario, por tanto,
este es solo un comienzo, por demás necesario.
La formación y la capacitación para funcionarios y
directivos del sector público ha sido un objetivo permanente
desde finales del pasado siglo y hoy ha tomado un impulso
sustancial al calor del perfeccionamiento del modelo
económico cubano y la imperiosa necesidad de formar y
capacitar los recursos humanos que deberán conducir ese
perfeccionamiento tanto a nivel sectorial como a nivel
territorial. Consideramos que este libro puede ser de gran
utilidad en ese empeño. La Administración Pública cubana
entonces también está inmersa en un proceso de
perfeccionamiento donde necesariamente los territorios y en
especial los municipios estarán llamados a jugar un papel
esencial dado que es la estructura de poder más cercana a los
ciudadanos y donde tiene su mayor expresión la democracia
socialista.
Para ello deberán ganar en legitimidad, autoridad y
personalidad, lo cual les permitirá poder avanzar en la toma de
decisiones para encausar el desarrollo local y ser parte de la
estrategia de desarrollo del país. A su vez podrán negociar de
una manera diferente con los organismos sectoriales y ramales,
donde el interés de los territorios tendrá mayor peso y habrá
por tanto que lograr una verdadera compatibilización ramal
territorial.
Junto a lo anterior hay procesos como la comunicación y
la información que requieren de una atención especial dado que
su estado actual no muestra un panorama muy cercano a lo que
debería y podría ser en los marcos constitucionales existentes.
La informatización de la gestión administrativa, la atención a
los ciudadanos, la agilización de trámites y las respuestas
adecuadas a los planteamientos de la poblacion también son
también retos a los actuales a los que se tiene que dar respuesta
la Administración Pública.
El panorama social es en sí mismo un reto que la
administración tiene que enfrentar y no dejar perder los
baluartes de la política social en nuestro país, conquista de gran
importancia para todos los ciudadanos y garantía de la justicia
social.Aquí también hay que perfeccionar el sistema de
información estadística a nivel territorial para que los
gobiernos y las administraciones puedan servirse de esta
información, no solo la de carácter económico, sino también la
de carácter social que por demás puede variar de un territorio a
otro como ocurre en la realidad.
Por tanto, resulta indispensable comprender por parte de la
Administración Publica cubana que si bien la extensión del
territorio nacional no es tan grande y hay una base común en el
orden cultural y educativo, jurídico, institucional, entre otros,
hay que tener en cuenta que todos los territorios no son iguales,
que los recursos naturales y humanos se encuentran
distribuidos de manera diferente, hay diferencias
infraestructurales, sociales, medioambientales y económicas.
Por tanto es responsabilidad de la administración conocer y
documentarse sobre la realidad del territorio bajo su radio de
acción, aquí también se expresa la capacitación y formación de
los funcionarios y directivos del sector público cubano.Por
último y no menos importante está el tema del control a la
administración en su gestión y ese control tiene distintas
dimensiones que quedan expresadas a lo largo de este libro
pero muy particularmente en los penúltimos capítulos. El
control de la administración es económico, pero también
político, jurídico y social, este último es fundamental y de aquí
el papel de los órganos del Estado a cada nivel y muy
particularmente a nivel territorial.
En este libro además de los autores cuya reseña biográfica
se puede encontrar al final se ha contado con el apoyo
indispensable de la Ing. Saraí Moreno Novo quien ha
compilado todos y cada uno de los trabajos y editado este
volumen.
Debemos agradecer el apoyo brindado por la Fundación
Friedrich Ebert Sliftung para poder hacer realidad este
proyecto del Centro de Estudios de Administración Publica de
la Universidad de la Habana, institución cuya experiencia y
aval de trabajo por más de 12 años, junto al colectivo de
profesores y colaboradores ha hecho posible acopiar los
trabajos aquí presentados.
Dra. C. Lourdes M. Tabares Neyra
DESARROLLO
1.- La Administración pública cubana pág. 23 de 603
CAPITULO I
I.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CUBANA: CONCEPTUALIZACIÓN E
HISTORIA
Dra. C. Lourdes M. Tabares Neyra
1.- A modo introductorio
Conceptualizar la Administración Pública impone un singular

reto, sobre todo si se tienen en cuenta las valiosísimas
opiniones que en torno a este tema y desde disímiles
dimensiones han sido enarboladas a lo largo de la historia
universal.
Muchos han sido los criterios vertidos al momento de
definir qué es Estado, Gobierno y Administración Pública,
interesantes polémicas se han suscitado en el intento de dar una
definición delimitadora y en consecuencia acabada de esta
La Habana: Editorial Universitaria

última, pero debe reconocerse que en el plano teórico, casi de

manera general se entrelazan sus enunciados, lo que
definitivamente ha incidido en su interpretación en la praxis
cotidiana.
En este empeño, en el ámbito de la Administración
Pública, las opiniones vertidas en muchas ocasiones se
aproximan a su descripción y no a su definición 1; y hacia esa
carencia nos enfocamos a continuación, intentado globalmente
conceptualizarla, y de manera particular definirla en el
contexto cubano actual.
Resulta indispensable, en medio del perfeccionamiento a
que está llamado nuestro proyecto social socialista, en el
contexto de actualización de nuestro modelo económico, poner
en orden estos conceptos, que a la postre brinden coherencia de
actuación y seguridad jurídica a los efectos de que su misión
existencial sea cada vez más plausible.
2.- Sobre el Estado y el Gobierno:

definiciones básicas
Para llegar a una cabal definición de la Administración Pública

y que no se confunda con otros términos, resulta indispensable
en cualquier sistema político de que se trate tener claro qué es
Estado, Gobierno y Administración.
1
Como sostuvo tempranamente Forsthoff: La índole peculiar de la
Administración, hace que se deje describir pero no definir, revelando la
crisis conceptual de la cual es objeto.

Generalmente suele identificarse, desde una perspectiva

marxista, al Estado como el conjunto más o menos desarrollado
y complejo de organismos, órganos, mecanismos y aparatos
encaminados a imponer sobre la sociedad la voluntad política
de la clase económicamente dominante o de los sectores
dominantes dentro de las clases hegemónicas en la sociedad 2.
Es un conjunto de órganos, funciones e individuos que no son
productivos y requieren, para su sostenimiento, la contribución
de la población, que se obtiene desde épocas muy tempranas
mediante el cobro de los impuestos.
De tal suerte, el Estado deberá ser visualizado como una
forma de organización social, política soberana y coercitiva,
formada por un conjunto de instituciones que tiene el poder de
regular la vida nacional y que poseen la autoridad y potestad
para establecer las normas que regulan una sociedad; se hallan
dentro del Estado instituciones tales como las Fuerzas
Armadas, los Tribunales, la Policía, y la Administración
Pública3. Es una forma de organización social histórica, por lo
tanto no existió siempre, es resultado de la evolución social-
Horda, Gens, Fratría, Tribu, Confederaciones de Tribus-
humana, en lo económico, familiar, tecnológico, organizativo.
Por su parte, el Gobierno, según el diccionario de la Real
Academia engloba varios significados, entre ellos, conjunto de
los ministros superiores de un Estado.
2
Bulté, Julio Fernández: Teoría del Estado, Editora Félix Varela, La
Habana, 2001, Pág.11.
3
Tamayo Pineda, Noris: Selección de Términos Jurídicos al alcance de
todos, Editorial, ONBC, La Habana, 2012, Pág. 19.

En el afán de no confundirlo con el Estado su contenido

estructural lo ubica como una agencia especializada colocada al
frente del Estado pero mucho menor que él, que está formada
por las pocas personas que, en cada comunidad política,
ocupan los más altos cargos, y dominan las instancias
superiores del poder. 4
Muchos estudiosos lo han catalogado como un conjunto de
órganos de ejecución y administración con amplia esfera de
decisión y de determinación dentro de la dinámica funcional
del Estado, lo cual a nuestro juicio resulta desacertado,
teniéndose en cuenta el entrecruzamiento funcional que
contiene.
Cuando se hace alusión al sentido público del poder estatal
se está indicando que ese poder alcanza a toda la sociedad, al
decir del profesor Fernández Bulté, es universal y además,
alcanza a la sociedad sin alternativas, se impone sobre toda la
sociedad, es absolutamente coactivo.
Todo Estado asume funciones que deben encaminarse al
beneficio de sus ciudadanos. Los servicios públicos, como
expresión de la existencia del Estado moderno, se traducen a
las funciones que el Estado realiza y asume en provecho de
todo el conglomerado social, sin desdeñar su esencia
eminentemente clasista, de forma que a la percepción
mayoritaria el Estado aparece como un conjunto de órganos
4
Pereira Menaut, Antonio-Carlos: Lecciones de Teoría Constitucional,
Editorial COLEX, Madrid, 1997, Pág. 201.

que actúan por encima de las querellas políticas, poniendo

orden en ellas.5
En nuestra opinión deberá prevalecer la idea defendida por
Bonnin, desde 1808: “De la institución de la sociedad brota el
gobierno y del gobierno nace la administración […] El Estado
es la organización política del pueblo, por lo que la
administración no puede ser considerada una institución
distinta del Estado […] Gobernar es dirigir, ordenar,
supervisar; administrar es obrar directamente […] El gobierno
es el pensamiento que dirige; la administración, el brazo que
ejecuta”.6
3.- La Administración Pública
Desde diversas perspectivas se han manejado concepciones

teóricas sobre la Administración Pública a lo largo de la
historia; resulta pertinente a modo enunciativo plasmar algunas
de ellas, que sirvan de hilo conductor para las ideas que
finalmente dejaremos sentadas.
5
Sobre la consideración del Estado como agente exclusivo o casi
exclusivo del servicio público, en cuyo cumplimiento estaría su principal
o única razón de ser, han abundado las teorías, pero sobre todo se destaca
la del prominente jurista francés León Duguit.
6
Bonnin, Jean-Charles : Estado, Gobierno y Administración.
« Principes de l’Administration Publique », Paris, 1808.

Desde 1844, los clásicos del marxismo- leninismo

estuvieron preocupados con la ubicación de la administración
dentro del Estado7.
“Lo cierto es que ha sido colocada la administración
dentro de Estado y el Gobierno indistintamente; para que se
tenga una idea, la misma ha sido presentada como el Estado
en acción, considerándose que nace de la idea del Estado
operante: la Constitución, como órgano en sí, representa la
voluntad; la administración, la obra.”8
También suele ubicarse la administración dentro de la
estructura gubernamental, identificada como el gobierno en
acción, su objeto de estudio se fundamenta en el
descubrimiento de lo que puede acometer el gobierno y en
cómo debe hacerlo con la máxima eficacia y el mínimo de
costo posible, sea de dinero o de esfuerzo, o fijada como una
actividad de los funcionarios ejecutivos del gobierno.
En este sentido se estima que se administra éste cuando
nombra a un funcionario, da instrucciones a sus diplomáticos,
7
Carlos Marx en sus apuntes críticos al artículo “El rey de Prusia y la
reforma social” en 1844, defendía la idea de que la administración es la
actividad organizadora del Estado. De igual manera V.I. Lenin en 1918 en
su obra “Acerca de la incorporación de las masas a la administración del
Estado” expresaba: “Se debe erradicar el funesto prejuicio de que la
administración del Estado es obra de privilegiados, el juicio de que éste es
un arte especial… Hay que enseñar al pueblo, hasta sus capas más
inferiores, el arte de dirigir al Estado… pensando inmediatamente en la
práctica, en la aplicación de la experiencia de las masas.”
8
Von Stein, Lorenzo : La ciencia de la Administración Pública, Alemania,
1865.

fija y recauda contribuciones, disciplina su ejército, investiga

hechos relativos a la comisión de delitos y ejecuta la sentencia
de un tribunal, de tal suerte que se ha defendido el criterio que
cuando es observado el gobierno en acción, a diferencia de
cuándo delibera o pronuncia una sentencia judicial, decimos
que administra, por tanto, la administración ha de visualizarse
en todas las manifestaciones de la acción ejecutiva. La
Administración Pública es el deber o los deberes del
administrador, específicamente, las funciones ejecutivas del
gobierno que consisten en el ejercicio de todos los poderes y
deberes de gobierno, tanto general como local, y que no son ni
el legislativo ni el judicial. La administración es la más variada,
la más vasta, la más útil de todas las ciencias morales. Ella
preside el movimiento de la máquina social, precipita o modera
su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, y
conserva o mejora, todos los intereses públicos.9
Desde otro punto de vista se presenta la Administración
Pública como el conjunto de servicios públicos destinados a
concurrir a la ejecución del pensamiento del gobierno y a la
aplicación de las leyes de interés general10. “La administración
abraza una vasta tarea: vigilar las necesidades de los
administrados para satisfacerlas; sostener el orden y la
tranquilidad públicos, pero sin hacer enojosa su vigilancia, ni
9
Resultan imperativas las tempranas reflexiones de Woodrow Wilson en su
obra “Study of Administration”; de Frank Goodnow en su texto elaborado
en 1900, “Derecho administrativo comparado”; y del español Javier De
Burgos en “Ideas de Administración.” escrito en 184l, respectivamente.
10
Estúdiese definición que se plasma en Dictionnaire de l’Administration
Francaise.

odiosa su severidad; mejorar los servicios; proporcionar las

mayores comodidades posibles; proteger los derechos; exigir el
cumplimiento de los deberes; garantizar la seguridad personal;
sostener la moral de las costumbres públicas; defender la
cultura; mejorar constantemente las condiciones generales del
Estado; y esta misión importante y honrosa es la base del
bienestar, orden, prosperidad y progreso social.”11
Otra de la dimensiones define a la Administración Pública
como “[…] todos los procesos, organizaciones e individuos
vinculados a la ejecución de las leyes y otras normativas
adoptadas por legislaturas, ejecutivos y tribunales. Esta
definición deberá ser entendida incluyendo el considerable
papel de la administración en la formulación e implementación
de la legislación y las órdenes ejecutivas […]. La
Administración Pública es simultáneamente un campo de
estudios académicos y de entrenamiento profesional.”12
Desde la perspectiva de la gestión se presenta como la
gestión de los programas públicos; desde la dirección se
muestra como aquella en que las estructuras formales, los
manuales de organización y procedimientos, y los reglamentos,
son la esencia del quehacer administrativo. 13 Otras
definiciones estrechas de Administración Pública tienden a
asumir valores del “management” como la eficiencia y la
economía; una concepción más amplia incluye estos valores,
11
González Saravia, Antonio: La Administración Pública, Guatemala,
1888.
12
Resulta interesantes las ideas que al respecto enarboló en 1986, George J.
Gordon en “Public Administration in America.”
13
Ibídem

pero añade otros, vinculados a la ciudadanía, la imparcialidad,

la equidad, la justicia, la ética y responsabilidad, y el
patriotismo. Los valores de gestión son importantes en
Administración Pública, pero los asociados a una definición
más amplia de lo público son los que ennoblecen la práctica
diaria del trabajo público.14
“El término Administración implica, no solamente
actividad teleológica, sino también organización, esto es,
conjunto coordinado de órganos, organismos, autoridades y
servicios que determinan una estructura. En esa línea de
pensamiento la Administración puede ser considerada como un
sistema constituido por oficios públicos, mediante los cuales el
Estado provee permanentemente el ejercicio activo de sus
potestades para la satisfacción de las necesidades colectivas.”15
Desde la dirección la Administración Pública significa
estudio de los poderes y problemas, la organización y el
personal, así como los métodos de dirección involucrados en la
ejecución de las leyes y políticas de las autoridades
gubernamentales. Ahora bien, vinculado a la anterior
aseveración se desarrolla mucho más la idea de la
administración desde las ciencias y en particular desde las
ciencias políticas. Es importante precisar un fundamento
teórico-metodológico de máxima importancia para el examen
de la Administración Pública: ofrecer una visión más integral
de la misma, es decir, no mirarla solamente desde la Ciencia
14
Estúdiese a Enrique Cabrero en Del administrador al gerente público en
México, 1995.
15
Garcini Guerra, Héctor: Derecho administrativo, Editorial Pueblo y
Educación, Segunda edición, La Habana, 1986, pág. 19.

Política más tradicional, sino hacerlo con una propensión

integral, es decir, desde la perspectiva del conjunto de
disciplinas que estudian la política o, como la llamamos, desde
las Ciencias Políticas16.
Quiere decir que, al analizar los diferentes aspectos
implicados, hay que verlos atendiendo no solo a lo
estrictamente político, sino a los factores económicos,
sociológicos, psicológicos, antropológicos, éticos, estéticos, y
otros, que permitan ofrecer a las organizaciones políticas y de
gobierno recomendaciones más o menos completas, más o
menos precisas sobre los fenómenos o procesos bajo análisis.
En otras palabras, hay que mirar a la Administración Pública,
desde el punto de vista científico, no solamente a partir del
campo estanco de la Ciencia Política más tradicional, sino bajo
el prisma de los enfoques y las herramientas que ofrecen la
Economía Política, la Sociología Política, la Psicología
Política, la Antropología Política, la Ética Política, la Estética
Política y otras disciplinas afines.
La Administración Pública es, en principio, vista desde la
Ciencia Política, la organización encargada de ejecutar las
leyes y políticas de interés general que son decididas en los
niveles representativos del Estado. Posee una organización
jerárquica que implica un flujo descendente de órdenes y un
flujo ascendente de responsabilidades ante los órganos y
organismos superiores. Del mismo modo, tiene la capacidad de
16
Duharte, Emilio y coautores: La Política: Relaciones interdisciplinares:
Teoría y Procesos Políticos Contemporáneos, Tomo I, Editorial Félix
Varela; La Habana, 2006, pág.1.

construir o deshacer políticas públicas o gubernamentales. Por

un lado, es frecuente que muchas decisiones políticas se
preparen en el nivel administrativo y el nivel político solo las
ratifique. Por otro, para que las políticas funcionen de manera
adecuada cumpla sus órdenes con eficiencia y no solo en
apariencia. La Administración, por tanto, es una cualidad del
Estado y solo se puede explicar a partir de él como
organización política de la sociedad. No es simplemente un
instrumento, pues está dotada de autoridad, la cual no es
ordenante, sino ejecutiva.
La Administración Pública es visualizada también, en
sentido amplio, como el conjunto de las actividades
directamente preordenadas para la concreción de las tareas y
fines que se estimen de interés público o común en un
ordenamiento estatal o colectividad social.
En tanto, como ciencia es el resultado de la sinergia de
varias especialidades que confluyen en conocimientos y
prácticas de gobierno y administración.
Con un contenido inter, trans y multidisciplinarios, la
Administración Pública, necesita para su estudio y desarrollo
de la integración de especialistas en disímiles materias,
entiéndase, en Sistema político, Teoría del Estado, Economía,
Contabilidad, Evaluación de Inversiones, Auditoría, Finanzas,
Presupuesto, Impacto Ambiental, Jurisprudencia, Informática,
Teoría de investigación social, Gestión de Recursos Humanos,
Comunicación, Evaluación de Políticas Públicas, Protección al
Consumidor, Calidad, Ética, entre otras. Algunas garantizan el
desarrollo de los marcos teórico-conceptuales, otras aportan los

elementos instrumentales; debe ir a la búsqueda de soluciones a

problemas sociales, a la atención ciudadana, y a estimular la
iniciativa local y el desarrollo territorial en distintos
municipios.
En Cuba, a la luz de los Lineamientos de la Política
Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobados en
el VI Congreso del Partido Comunista, se delimitan con mayor
claridad las funciones de gobierno y de administración, con
papel relevante en el nivel local, al que se le confiere mayor
autoridad y autogestión.
La efectividad de los órganos locales del Poder Popular,
condicionada entre otros factores por el nivel de solución de los
problemas comunitarios a partir de la actividad que desarrollan
los mismos en el aseguramiento de los derechos de la
población en la esfera socioeconómico y cultural, así como, en
la lucha contra el delito en la comunidad, y por el conocimiento
adecuado de la ciudadanía acerca de la estructura,
funcionamiento y logros de los mismos; fundamenta la
necesidad de desarrollar estrategias que fortalezcan la
capacidad de ejercicio y la efectividad de este eslabón de la
dirección estatal en su gestión y en la inserción que logren los
electores en la solución de la problemática comunal y la toma
de decisiones.
Vista la administración, desde de el punto de vista
funcional, deberá interpretarse como un proceso, lógicamente,
administrativo y a la pares analizarlo como un proceso de
decisiones, con una lógica de etapas que se suceden
(identificación del problema; análisis del problema; búsqueda

de soluciones alternativas; selección de la mejor opción de

solución; organización del cumplimiento de la decisión; y,
evaluación de sus resultados). En sí, la administración lleva
implícito una constante toma de decisiones.
La administración como proceso de realización de
funciones, planificación, organización, regulación, dígase
mando y control, pone énfasis en que la distribución de las
funciones debe realizarse de manera que: evite las
duplicaciones en el trabajo, que no queden actividades sin
ejecutar; se den condiciones favorables para que las decisiones
de dirección se tomen de modo oportuno por quienes
corresponda; y, se garantice el cumplimiento de los principios
y objetivos de dirección.
Devienen interesantes variados criterios que en torno a la
Administración Pública se han generado, en nuestra opinión
absolutamente válidos, aunque generalizadores, por ejemplo ,
aquel que la ubica como la vida misma de la sociedad, carente
en el ámbito conceptual de integralidad ; otro que la reconoce
como una actividad inherente a la vida del Estado responsable
de garantizar, impulsar y desarrollar la vida pública de la cual
el último forma parte. También se presenta como un sistema de
capacidades, comunicación, realización, cooperación y
ejecución, que tiene por objeto traducir en resultados lo que se
concibe como idea y proyecto (del Estado).17
17
Hood, Christopher y Jackson, Michael. La Argumentación
Administrativa. Nuevas lecturas de política y gobierno. México, Fondo de
Cultura Económica, 1997.

Con esta línea de pensamiento es importante partir del

reconocimiento que en la Administración Pública se expresa el
resultado de la gestión y la articulación entre la organización
administrativa y los órganos superiores del poder del Estado;
conexión que ha de explicarse así: la función administrativa
deberá ser el resultado de la organización y funcionamiento de
ésta regulada por el régimen jurídico especial del Derecho
administrativo, entendiendo a este último como el conjunto de
normas y principios que rigen el ejercicio de una de las
funciones del poder, la administrativa; es el régimen jurídico de
la función administrativa. Trata sobre el circuito jurídico del
obrar administrativo18.
En cuanto al contenido, el régimen jurídico de la función
administrativa comprende las formas jurídicas y los principios
jurídicos, Derecho de la Administración Pública, producto
esencialmente histórico, que resultan condicionados y
arrastrados por una realidad social determinada, de la que
vienen a ser, también a su vez, expresión. Por lo tanto, espacio,
tiempo y realidad, son los componentes de base de la
amalgama de la que se forman las partes y los engranajes que
sostienen esa pieza de ingeniería jurídica que es el sistema de
Derecho Administrativo.19
En nuestra opinión deberá ser entendida la Administración
Pública como una organización compleja que tiene como
finalidad gestionar la acción del Estado sometiéndose a un
18
Dromi Roberto: Derecho Administrativo, 3era Edición actualizada,
Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1944, Pág.10.
19
Matilla Correa , Andry: Panorama General del Derecho Administrativo
en Cuba, Editorial UH, La Habana , Pág.- 2-3

régimen jurídico particular; entendida como aparato; es

definitivamente un complejo organizado, entiéndase de
órganos, organismos, servicios, otras expresiones organizativas
cuya función es la de proveer y garantizar la satisfacción de las
necesidades generales de la colectividad, con un
condicionamiento histórico cuya existencia y funcionalidad se
fundamenta en el marco jurídico que la ordena y determina.
Atender al objeto del tema a nuestro cargo supone advertir
su realidad en medio de un contexto cultural, político, social y
económico que nos muestra las referencias de un mundo
globalizado y en donde nos encaminamos hacia una nueva
economía; a la par la incorporación de categorías y criterios del
derecho privado, la presencia o por lo menos el régimen
jurídico de las empresas públicas, y el dominio de la gestión
del Estado.
Lo primero, a nuestro juicio que deberá enfatizarse en el
contexto del siglo XXI, es que el Derecho administrativo lleva
en su ser la regulación de la Administración y de la relación
Administración-administrado que se manifiesta en la reflexión
jurídica alimentada desde el ámbito de la expresión fenoménica
y desde el propio de una visión genética o histórica20.
Al tratar de definir o conceptualizar la Administración
Pública, consideramos necesaria una evaluación de doble
sentido, en tanto la idea de administración se presenta como un
20
Fernández Ruiz, Jorge: “Perspectivas del Derecho Administrativo en el
siglo XXI”, en Coordinador, Seminario Iberoamericano de Derecho
Administrativo. Homenaje a Jesús González Pérez, Pág. 175.

fenómeno dual: es entidad actuante, pero también es un tipo de

actuación.
Bien vale la pena , enmarcar esta duplicidad a partir de las
diferentes corrientes que se han desarrollado en torno a su
noción, deviniendo interesante la concepción jurídica
defendida por la escuela francesa y alemana, y que la visualiza
como fórmula básica de balance de derechos y deberes de
ambas partes con un centro de gravedad ubicado en la
satisfacción del interés público. Por su parte, la visión de
productividad se basa en la utilización de la actividad
administrativa económica en cuanto al fomento con sus
subsidios y rebaja de aranceles, a la prolija utilización de
arrendamientos, autorizaciones y de capital financiero de
transnacionales, buscando “efectividad” en la gestión de la
Administración Pública. En tanto la dimensión burocrática
pretende una relación sinérgica entre desarrollo social y
burocracia, que determine la eficiencia de la actuación
administrativa. Por último, y no menos importante, emerge la
concepción política estableciendo que el funcionamiento y
desarrollo de la Administración Pública guarda relación con la
política de orden público interno e internacional que adopte el
Estado en cuestión21.
Ahora bien, la Administración Pública en Cuba, se ha
estudiado a partir de esta noción dual en sentido objetivo,
21
Castanedo Abay, Armando: “Nociones Generales acerca de la
Administración Pública, como objeto de estudio y regulación jurídica del
Derecho Administrativo”, en AA.VV., Temas de Derecho
Administrativo, Tomo II, Editorial Félix Varela, La Habana, 2004, Pág.
67.

funcional o material y en sentido subjetivo, orgánico o

personalista.
El primer supuesto se refiere a la función estatal cuya
finalidad es la de procurar la satisfacción de los intereses o
necesidades de la colectividad. Denominados entonces,
intereses o necesidades públicas, colectivas, generales o de
interés común; función de contenido heterogéneo, diverso,
contingente, variable, derivado de su inmediata relación con los
intereses generales o colectivos y con los medios o
mecanismos que existen para la satisfacción de los mismos, así
como con los intereses políticos que animan todo el actuar del
Estado.
En el segundo supuesto, digamos su sentido orgánico-
personalista, queda referida al conjunto de órganos y
organismos que tienen como misión fundamental el ejercicio
de la función administrativa). A punta de partida del criterio
subjetivado la Administración Pública se presenta como
persona jurídica (órganos y agentes), de ella emanan
declaraciones de voluntad de alcance general o reglamentos y
de alcance individual o actos administrativos); celebra
contratos, es titular de un patrimonio, y es responsable, etc.
Sobre esta lógica deberá considerarse a la Administración
como ciencia, como sistema organizado de conocimientos, que
se basa en principios que regulan su funcionamiento. Se trata
de normas, reglas, preceptos que rigen de forma implícita o
explícita la conducta de los directivos y el funcionamiento de
las organizaciones22.
22
Iglesias Morell, Antonio: “La Prospectiva Estratégica y la Planificación

En este entramado deberá contextualizarse a la

administración desde sus diferentes dimensiones; así la
dimensión jurídica deberá contener la sujeción irrestricta al
principio de legalidad sobre la base de un sistema normativo ,
coherente; la dimensión económica encaminada,
esencialmente, al uso racional del presupuesto, al desarrollo de
cadenas productivas; al involucramiento de actores productivos
y de servicios, al cumplimiento de los contratos económicos, y
al manejo efectivo y honrado de los recursos públicos; por su
parte la dimensión social , deberá centrar su mirada al alcance
de los servicios sociales prestados, al nivel de satisfacción de la
población y usuarios, a la mejora en los indicadores de calidad
de vida alcanzados, y a la incesante búsqueda de equidad en la
prestación de los servicios sociales; en tanto, la dimensión
política incluye la calidad de las políticas sectoriales o
territoriales concebidas, y el aseguramiento de la participación
en el diseño de políticas sectoriales y territoriales y su
cumplimiento; y la dimensión ambiental dirigida al logro de la
certificación ambiental y al fomento de una cultura en este
ámbito que se haga acompañar de proyectos viables de
desarrollo ambiental.
No puede perderse de vista que principios jurídicos –
administrativos son aquellas pautas pétreas del ordenamiento
jurídico administrativo que imperan en todo modelo de
Territorial en la provincia. Una propuesta metodológica”, en Principios y

métodos de administración, Instituto Nacional de Investigaciones
Económicas, INIE del MEP, Cuba, 1998.

Administración Pública y explicitan el contenido de la función

administrativa. 23
Ya es sabido que la Administración Pública en nuestro
país, para su actuación y organización, se rige por principios
fundamentales como los siguientes: Prevalencia del interés
público; Legalidad; Control; Responsabilidad; Autotutela;
Objetividad; Proporcionalidad; Eficiencia; Eficacia;
Razonabilidad; Transparencia; Moralidad; Competencia;
Jerarquía; Coordinación; Centralización; Descentralización;
Concentración y Desconcentración; Participación ciudadana; y
Doble subordinación.
Así las cosas, en esta misma lógica de pensamiento,
cabria, a modo enunciativo, apuntar que la Prevalencia del
Interés Público como principio, determina todo el actuar y
estructuración de la Administración Pública, para el logro de su
finalidad, que se traduce en la satisfacción de los intereses y
necesidades de la colectividad.
Por su parte, la Legalidad representa el respeto a las
normas que rigen la Administración Pública –la ley en sentido
amplio- y el respeto al Derecho, como su necesario
complemento, ya que no implica solo la obediencia a la ley,
sino también al conjunto de principios y valores que integran el
Derecho.24
23
Dromi, Roberto: Ídem.
24
Véase Artículo 10 de la Constitución de la República de Cuba. Todos los
órganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados actúan
dentro de los límites de sus respectivas competencias y tienen la
obligación de observar estrictamente la legalidad socialista y velar por su
respeto en la vida de toda la sociedad; así como revísese Artículo 66 de la

El Control se presenta como el sometimiento de la AP a

mecanismos que permitan comprobar y asegurar que dicha
actuación se realiza según el sentido que establecen las normas
jurídicas que la regulan.
En nuestro país reconocemos el Control Político que
realizan, el Partido Comunista (PCC), la Asamblea Nacional
del Poder Popular (control parlamentario), y los que realizan
ésta y las Asambleas Municipales (AMPP) sobre sus entidades
administrativas locales; identificamos también el Control
Jurisdiccional que lo ejercen los Tribunales (conocido como
control judicial), y los órganos de la Administración Pública
cuando conocen de las controversias que se originan en la vía
administrativa; también se reconoce el Control Administrativo,
que puede ser Externo (ejercido en la organización
administrativa por una persona pública distinta a la que se
controla) e Interno (el que se realiza dentro de una misma
persona pública); y por último, el Control Popular que se
identifica en las Consultas populares (referéndum y
plebiscitos), en las reuniones de rendición de cuentas de los
delegados a sus electores, y en la opinión pública (medios de
prensa, estados de opinión, etcétera.).
Si intentamos representar estos principios en una
pirámide , seguramente coincidamos que el interés público
alcanza la posición cimera , a punta de partida que es
precisamente su salvaguarda la razón de ser la administración
propia norma suprema (Legalidad en sentido absoluto). El cumplimiento
de la Constitución y de las leyes (término empleado en sentido material:
se refiere a todas las disposiciones normativas), es deber inexcusable de
todos.

pública , su misión existencial , la cual solo es preservado

sobre la base de la legalidad y el control complementado en el
resto de los principios que enunciamos a continuación.:
El principio Responsabilidad que asume la idea de que la
Administración y sus agentes son responsables y deben
responder ante el incumplimiento de las normas que rigen su
actuar y las posibles vulneraciones a los derechos de las
personas con las que interactúan –administrados, personas
jurídicas, usuarios-, ya sea dentro de la propia Administración
o fuera de esta; así como también asume la responsabilidad por
las afectaciones que cause; y a la par, ofrece los recursos, vías
y procedimientos para exigir responsabilidad a la
Administración una vez que ésta se separe del buen actuar que
debe regir su función.25.
Continuando con estos principios corresponde aludir a la
Autotutela, en virtud de la cual la Administración está
capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma
sus propias situaciones jurídicas, eximiéndose de este modo de
la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela
judicial. En relación con esto, la Administración es competente
para crear sus propias normas, tomando como base la potestad
reglamentaria. Define como ejecutivos y ejecutorios sus actos
administrativos, presumiéndose en principio su legitimidad.
25 “
La responsabilidad es la posición del sujeto a cargo del cual la ley pone
la consecuencia de un hecho lesivo de un interés protegido.” Parada,
Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, Novena Edición,
Marcial Pons, Madrid, 1997, Pág. 676.

Sobre la Objetividad conviene apuntar como define la

actitud de quien constata, afirma o decide, que debe estar
pendiente exclusivamente de los datos que componen una
situación y de las reglas que la regulan. Determina el actuar de
la Administración y la elaboración de sus normas (objetividad
normativa), así como la mutabilidad de las normas jurídicas
que regulan su actuación, teniendo en cuenta que el actuar y
estructuración de esta Administración, debe obedecer a las
condiciones objetivas que demandan su función para satisfacer
el interés público (Administración y administrados) a través del
uso racional de recursos, estructuras y acciones.
Siguiendo este orden sobresale la Proporcionalidad, que
establece la existencia de una correspondencia entre el
resultado que se propone lograr con determinada acción
administrativa y el grado de los medios que se utilizan en la
realización de dicha acción. Esto significa que se deben utilizar
exclusivamente los medios necesarios para obtener el resultado
requerido.
Ahora bien en términos de Eficiencia y Eficacia, deberá
prevalecer el criterio siguiente: En cuanto al primer principio,
traducido como la capacidad de obtención de los objetivos
fijados en razón de los medios disponibles; es el logro en la
esfera interna de los resultados previstos.26Así , segundo
principio significa la consecución del resultado que
corresponde a los objetivos o normas preestablecidas. Se ve
26
“Es la capacidad de obtención de los objetivos fijados en razón de los
medios disponibles”. Álvarez Rico, Manuel. Principios constitucionales
de organización de las Administraciones Públicas, Marcial Pons, Madrid,
1997, Pág. 160.

hacia afuera de la organización, en la utilidad del actuar de la

Administración la satisfacción del interés público.27
En el contexto actual , la Administración Pública cubana ,
a nuestro juicio , esta precisada de eficiencia , pero esta urgida
de eficacia.
Por su parte la Razonabilidad se traduce en la idea de la
exigencia motivación lógica en la actuación de la
Administración, que garantice el no ejercicio arbitrario, por
tanto las decisiones administrativas deberán estar sustentadas
por una explicación objetiva, y lógica.
La Transparencia implica que la exigencia de visibilidad
de los mecanismos que conforman la actuación de la
administración pública, en la medida en que sea posible,
conectando con los principios de control y legalidad.
Por su parte, la Moralidad señala que el funcionamiento
administrativo debe ajustarse a los valores morales y de
honestidad que rigen el desarrollo de la sociedad, aportando el
componente ético necesario, particularizado y reforzado a
partir de la perspectiva pública que entraña el funcionamiento
administrativo. En definitiva, la Administración Pública existe
al servicio de la colectividad y no para servirse de ella, y esa
idea de vocación social y servicial la moralidad proyecta el
valor principal que debe residenciarse en todo agente
administrativo como condición moral para asumir su actuación.
27
“[…] significa la consecución del resultado que corresponde a los
objetivos o normas preestablecidas […]” .Álvarez Rico, Manuel. Ibídem.

Llegado a la Competencia vale acotar como ésta significa

que las distintas tareas, potestades, facultades, deberes, que le
corresponde realizar a la Administración Pública deben estar
distribuidas o repartidas entre los distintos órganos y
organismos administrativos; La competencia está condicionada
por diversos factores: territoriales, estructurales, temporales,
objetivos. Es un límite en el actuar de la Administración, ya
que esta no puede exceder la competencia que le viene
atribuida por su función y por las normas que regulan su
actuar.28
La Jerarquía visualizada como la relación de supremacía y
autoridad de los órganos superiores respecto de los inferiores y
recíprocamente, la relación de subordinación en que se
encuentran los órganos inferiores respecto de los superiores.29
La Coordinación persigue la obtención de un resultado
como consecuencia del ejercicio adecuado e integrado de
determinadas funciones pertenecientes a distintos órganos u
organizaciones que se encuentran en el mismo nivel de
jerarquía. Determina las formas funcionales de la estructura de
la Administración Pública.
28
“Materia o facultad cuya titularidad pertenece a un sujeto personificado
con imputación final, que posteriormente es distribuida entre órganos (y/o
cargos) de dicha persona jurídica para ser gestionados como propias pero
con imputación transitoria, por estos órganos”. Remítase a Gallego
Anabitarte, Alfredo y otros. Conceptos y principios del Derecho de
Organización, Civitas, Madrid, 2000, Pág. 26.
29
Bielsa, Rafael: “Derecho Administrativo” en Compendio de Derecho
Público, Tomo II, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1952, Págs. 107 y
108.

La Centralización en sentido más riguroso la

centralización es aquella forma de organización pública en la
que una sola administración, la del Estado, obviamente, asume
la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés
general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y
funciones necesarias para ello. Representa una forma de
organización pública en la que una sola administración asume
la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés
general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y
funciones necesarias para ello. A este efecto las divisiones del
territorio no suponen la existencia de otros entes públicos, sino
que son simples circunscripciones de una misma
Administración que sitúa en ella a sus agentes periféricos,
sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía.
Obviamente, asume la responsabilidad de satisfacer todas las
necesidades de interés general y, consecuentemente, se
atribuye todas las potestades y funciones necesarias para
ello…”30
Esta es la modalidad más estricta, sin embargo existe otra
en la que se admite la existencia de colectividades locales
(municipios, departamentos, provincias) si bien es el estado
quien define e interpreta sus necesidades y quien efectivamente
dirige su actividad y servicios que, o bien, se consideran
servicios del propio Estado o bien, sin perder del y todo su
carácter estatal, satisfacen también intereses locales. En todo
caso, el Estado controla estos entes locales a través de la
facultad que se reservó de nombramiento y remoción de los
30
Parada, Ramón. Ibídem, Pág. 39.

titulares de sus órganos de gobierno y con el sometimiento de

su actividad a rigurosas técnicas de tutela y control.
En tanto, la Descentralización debe interpretarse como
proceso contrario a la centralización. Esto implica una
participación activa y directa de los entes locales en sus
decisiones, sin sujetas para ello a los criterios del ente superior,
siempre en el marco de sus competencias.31
La Concentración y Desconcentración se consideran como
un binomio en la actuación de la Administración, pudiendo esta
adoptarlos como modelo de gestión. “Se afirma la
concentración cuando las competencias resolutorias están
dominantemente atribuidas a los órganos superiores de la
organización; y la desconcentración cuando se atribuye a los
órganos inferiores sin tener que consultar cada decisión con los
órganos superiores […]”32
La Participación ciudadana implica la intervención de los
administrados (ciudadanos) en la actuación (toma de
decisiones, etcétera.) de la Administración, de forma que se
tengan en cuenta los criterios de la colectividad y no solo de los
agentes de la Administración. Su papel es de vital importancia,
ya que los ciudadanos son defensores del interés general,
estando a su vez afectados por las medidas que se adopten en
función de este.
31
“[…] es, pues, competencia para decidir materias o asuntos relevantes
para el sujeto sin depender del control o tutela – salvo la estrictamente
jurídica – por parte de otro sujeto (superior)”. Véase a Gallego Anabitarte,
Alfredo y otros, Ibídem, Pág. 137.
32
Cosculluela Montaner, Luis: Manual de Derecho Administrativo, Tomo I,
Marcial Pons, Madrid, 2002, Pág. 182.

Doble subordinación: Establece que los órganos locales de

la Administración Pública, como las direcciones locales de los
distintos organismos del Poder Popular, responden
funcionalmente a los órganos de administración local
(Consejos de la Administración) y metodológicamente a los
organismos superiores de cada sector en particular. Los entes
ejecutivos y administrativos locales (direcciones provinciales y
municipales), se subordinan de forma horizontal con el órgano
de gobierno local a su nivel y en sentido vertical con el órgano
de la instancia superior que atiende las tareas administrativas
que el órgano local tiene a su cargo. Ello permite centralizar la
dirección metodológica y técnica de cada rama de la
Administración Central del Estado en todo el territorio
nacional, logrando así una unidad de acción administrativa.
La Administración Pública, atendiendo a la diversidad de
cuestiones en que se presenta la satisfacción de los intereses
generales, cuenta con una serie de medios diversos para lograr
tal objetivo. Esos medios se presentan conectados directamente
con la dialéctica de la evolución de las circunstancias históricas
(económicas, políticas, sociales, culturales, entre otras) en las
que se desenvuelve.
Sentadas estas premisas, resulta pertinente esclarecer que
no se ha advertido hasta el momento, una auténtica Teoría
moderna de la Administración en torno a su estructuración y
dinámica funcional.
Lo primero a tener en cuenta es que una estructura en
cualquiera de sus variantes deberá asumirse en torno a las
necesidades, de cualquier naturaleza, que se advierta en una

sociedad determinada y en nuestro caso es una aseveración

absolutamente válida.
No existe una formula única, cualquier estructura que
asuma la administración deberán estar condicionada por
factores diversos en una coyuntura histórico- concreta y es
que , en nuestra opinión, dicha estructura deberá interpretarse
como un medio para que dicha administración pueda
objetivamente alcanzar sus fines, entonces debe
ineludiblemente tendrá que primar la intención de proyectar
cuales son las necesidades del Estado , identificarla en su justa
medida y entonces dibujar la estructura , como un traje a la
medida , acción que debe enfocarse como un proceso ,
paulatino , y cambiante, atendiendo a que estas propias
necesidades se irán moviendo y en ese mismo ritmo tiene que
cambiar la estructura, moldearse para que responda y de
solución a esas nuevas necesidades que surjan.
No pueden perderse de vista los ya referidos principios de
actuación y organización reconocidos en la Administración
Pública cubana. Cabe destacar algunos de sus principales
presupuestos sobre los que ella se articula, entiéndase, la
racionalidad, objetividad, proporcionalidad a sus fines y la
eficiencia , todo ello en busca de un legitimo objetivo que es el
logro de la eficacia ,en tanto tendrá que entenderse ésta como
un presupuesto vital de la Administración Pública.
A nuestro juicio en la coyuntura actual deberá prevalecer
el concepto esencial de que más que eficiencia de lo que está
urgida la Administración Pública es de eficacia, claro está sin
desdeñar su condicionamiento.

En este entramado vale interpretar apropiadamente su

consustancialidad; si no se desarrolla la administración desde el
punto de vista funcional, no se cumplen sus fines y por tanto en
el empeño de ser eficiente no se logrará la añorada eficacia.
4.- La Administración Pública cubana en la

historia: una mirada desde el espacio
municipal
El caso de Cuba, en los últimos siglos (siglos XIX, XX y XXI),

ha estado singularizado por cambios vertiginosos e
interesantes. Todo ese proceso de vida ha tenido su lógico
reflejo en los distintos planos que ha abarcado el desarrollo de
la sociedad cubana; la Administración Pública y el Derecho
que la ha regulado no han escapado a la fuerza de los
acontecimientos.
La Administración Pública, por lo tanto, desde el siglo
XIX hasta la actualidad, ha estado acompañada de la riqueza de
las condiciones objetivas y subjetivas sobre las que ha tenido
que desenvolverse, lo que ha significado su relación y deuda
con la Metrópoli española, desde 1492 hasta 1898, con el
estatus neocolonial, bajo intervenciones directas- militares- o
indirectas- económicas, diplomáticas- de los EEUU, y con la
institucionalidad del socialismo real, en los años de la Guerra
Fría y el acercamiento estratégico y lógico con el bloque
socialista de Europa del Este.

Nuestra Administración Pública ha sufrido y ganado en

estos tres períodos- a los que podríamos sumar la etapa
comprendida en los años posteriores a 1989, hasta la
actualidad- con cada una de estas influencias, y algunos rasgos
se han mantenido como una clave, estos son, según nuestro
criterio: la centralización administrativa, la burocratización del
Estado, la dependencia económica de una rama de la economía
apresada en los vaivenes del mercado, de la naturaleza, de los
créditos, o del comercio exterior,- dígase la economía de
monocultivo, la economía basada en el turismo o la economía
basada en la exportación de recursos humanos calificados-, en
períodos sucesivos de nuestra historia.
Una característica que ha ganado presencia en el ámbito
de la Administración Pública cubana, desde los años 70 del
siglo XX hacia la actualidad, ha sido el despliegue de una
cultura de menosprecio de la legalidad y por lo tanto, de
arbitrariedad y discrecionalidad administrativa, que se ha
acompañado de una disminución de las formas de acceso a la
justicia en casos relacionados con el accionar de la
Administración Pública.
Un rasgo fundamental del último proceso de
institucionalización del Estado cubano, de 1976 hacia el
presente, ha sido la desaparición casi completa del enunciado
de la Administración Pública, del discurso político estatal,
gubernamental y legal, que incluye una paupérrima presencia
de ella en la Constitución vigente.
En síntesis podríamos afirmar que en Cuba se identifican
tres períodos que enmarcan al régimen de la Administración

Pública, anteriores al 1 de Enero de 1959, y otro que incluye la

Revolución en los últimos 56 años, caracterizados,
esencialmente, por:
1. Etapa Colonial (hasta 1898): bases históricas iniciales
en el régimen jurídico-administrativo español con
influencias externas (especialmente francesa).
Comienza la enseñanza del Derecho Administrativo en
Cuba.
2. Etapa de la primera ocupación militar norteamericana
(desde enero de 1899 hasta mayo de 1902):
◦ Cambios estructurales, que afectaron sobre todo a la
organización de los poderes públicos.
◦ Creación en 1899 del Tribunal Supremo.
◦ Cambios de organización jurisdiccional; el
contencioso - administrativo continuaba ordenado
sobre la base de la ley española.
3. 3- Etapa Republicana prerrevolucionaria (de mayo de
1902 hasta diciembre de 1958):
◦ Constitución de 1901,
◦ Aparecen normas como:- ley de municipios, ley del
poder ejecutivo, ley del servicio civil, etc.
◦ Constitución de 1940 interrumpida por Estatutos
Constitucionales de 1952.
4. Etapa Revolucionaria. (Desde Enero 1959 hasta la
actualidad. Concepción del modelo de construcción

socialista y nuevo enfoque integral de la

◦ 1963- Che Guevara sitúa causas del burocratismo
(falta de interés por rendir un servicio al Estado;
falta de organización, y falta de conocimiento).
◦ 1965- Fidel Castro- conceptualiza y dirige la lucha
contra el burocratismo(organización de la vida
local, de la administración local y del poder local)
◦ 1975-1990—(Centralización institucional; ausencia
de confrontación de alternativas; pobre desarrollo
de los poderes locales, creación constitucional del
Poder Popular desde el nivel central del Estado
hasta la base)
◦ 1992-Reforma constitucional-(Eliminación de los
Comités Ejecutivos que absorbían roles de las
Asambleas.- Creación de los Consejos de la
Administración y los Consejos Populares).
◦ Decreto 301, del Consejo de Ministros, que
organiza un experimento de reorganización de los
poderes locales del Estado cubano, en las provincias
de Artemisa y Mayabeque, con el objetivo
primordial de separar las funciones administrativas-
que deben cumplir las administraciones- de las
políticas estratégicas.- que deben cumplir las
asambleas correspondientes.
En todos estos períodos ha habido una constante que se
repite, la atención más precisa, o el abandono de la institución

municipal, lo que ha caracterizado los diferentes momentos de

la evolución de la administración pública en Cuba, desde
etapas de una fuerte obra de organización, consideración,
actuación y teorización, municipal, hasta etapas de un
menosprecio, abandono y manquedad científica, sobre la
misma forma básica de estructuración estatal en una República.
Por esta razón afrontamos el reto de adelantar una síntesis
o rápido recorrido histórico por hitos de la evolución municipal
en la Isla, convencidos de que si antes el municipio fue la sal
democrática de la colonia, el aliento democrático y el ejemplo
republicano de los mambises, la esperanza de la participación
popular durante la neocolonia, el recuerdo en la Revolución de
la necesidad de su nueva articulación y la institución
fundacional del Poder Popular en el socialismo, entonces
debemos guardar un momento de nuestro estudio para esta
mirada especial.
4.1.- El pasado
Como subrayaba Carrera Justiz “Cuando padeció y enfermó la
admirable organización municipal, que parecía una inmensa
malla tendida sobre un orbe civilizado y que representaba a
Roma como señora del Mundo, manteniendo en sus manos
tantas riendas como ciudades dominaba, fue poco a poco
vaciándose cuando forzosamente le alcanzaban los gérmenes
de descomposición que rindieron al fin al coloso romano […]
pero su forma de engranar políticamente la competencia y las
atribuciones de los círculos inferiores con otros elevados,
dependiendo todos de un Poder Central Supremo, ha sido la
base universal del Derecho Público, con que en la Edad Media

surgieron los Estados Nacionales, en la Edad Moderna el Poder

Real y en la Edad Contemporánea la República”.33
El municipio español, se formó a partir del antecedente
romano, con los ingredientes de la Guerra de Reconquista y las
particularidades del proceso de formación del feudalismo en
sus territorios, así se introdujo en América por la conquista y
colonización. No en vano afirmó José Martí:
"El Municipio es lo más tenaz de la civilización romana, y
lo más humano de la España colonial [...] por los Municipios,
en lo más de las colonias entró en la libertad la América. Esa es
la raíz y esa es la sal de la libertad: el Municipio. El templa y
ejercita los caracteres, el habitúa al estudio de la cosa pública,
y a la participación en ella, y a aquel empleo diario de la
autoridad por donde se aquilata el temple individual, y se
salvan de sí propio los pueblos".34
El profesor Julio Carreras, por su parte escribió: “El
Estado en Cuba no surgió en una fase del desarrollo económico
de una sociedad, fue traído de España, de ahí que tenga en su
primera etapa todas las características del modelo original” .35
La tradición municipalista cubana es, por lo tanto, larga, se
formó con el detallismo del Derecho de Indias, con las
33
Carrera Justiz, F: Introducción a la Historia de las Instituciones Locales
de Cuba. La Habana, La Moderna Poesía, 1905.
34
Martí, José: “Un libro del norte sobre las instituciones españolas en los
Estados que fueron de México”, Obras Completas. Tomo VII, Nuestra
América, Editorial Nacional de Cuba, La Habana, 1963, página 59.
35
Carreras, Julio: Historia del Estado y el Derecho en Cuba, Ciudad de la
Habana, Editorial Pueblo y Educación, 1982, página 13.

respuestas antiburocráticas de los Cabildos y las Audiencias,

frente a las decisiones irracionales que de tan lejos venían, se
enriqueció con la solución americana del se acata, pero no se
cumple, creció con las ideas cubanas, del reformismo al
separatismo, que daban fuerza a las formas locales de
administración pública, tomó vuelo republicano en las
regulaciones de la República de Cuba en Armas, a partir de
1868 y las guerras de independencia, se modernizó con la
impronta norteamericana, que se impuso en Cuba a partir de
1898, se perfeccionó en el Derecho cubano de la República
mediatizada, de 1901 a 1959, y tuvo su forma socialista, según
el modelo administrativo del socialismo real, con fuerte
influencia del centralismo soviético hasta las reformas
democratizadoras de 1992. Finalmente se repiensa esta
tradición, que perdió su altura teórica y su complejidad jurídica
en los últimos 50 años.
La primera expresión de Derecho cubano, y además para
la vida administrativa territorial son las conocidas como
Ordenanzas de Cáceres, del siglo XVI, en las que se norman
importantes elementos de la vida local como la competencia de
los Cabildos, sus funciones, el desempeño de las regiones, y las
formas de participación local en la elección de los Alcaldes y
Procuradores.
La Constitución de Cádiz en 1812 abre la puerta a un
nuevo período de la historia de la municipalidad
hispanoamericana y cubana, porque funda la consagración
constitucional en la historia de España de la institución
municipal con un modelo de Ayuntamientos y Alcaldes que no

estuvo vigente en Cuba, pero que tuvo influencia posterior en

Cuba según varios autores.
El Derecho municipal cubano o para Cuba tuvo momentos
de retroceso importante durante la colonización española, sobre
todo por los intentos de control extremos, que llegaron a la Isla
en épocas casi siempre de conspiraciones separatistas o
proliferación de este ideario, un ejemplo de ello son las
Ordenanzas de Concha contenidas en el Real Decreto del 27 de
Julio de 1857 promulgado por el Gobernador José Gutiérrez de
la Concha, que hicieron retroceder el avance en la autonomía
municipal por su tendencia al autoritarismo, a la centralización
y a la dependencia de las estructuras locales. Así, se limitaron
las competencias y funciones de la Administración territorial.
Pero hay que reconocer que esta legislación reguló con acierto
algunos tópicos de los gobiernos locales que no habían sido
resueltos con certeza en las anteriores legislaciones. Ejemplo
de lo anterior son las regulaciones en estas Ordenanzas, sobre
la conformación y control del presupuesto local y las primeras
menciones legales a la hacienda pública como institución
jurídica y financiera.
“Por su parte, en la Ley Municipal Española de 1877 que
se extiende a Cuba el 21 de junio de 1878, llaman la atención
como progresos teóricos más importantes la conceptualización
del municipio, la delimitación de los elementos del municipio,
la descripción de las facultades y competencias de los Alcaldes
así como la modernización y ampliación de los presupuestos de
funcionamiento de las estructuras locales que las dotaban de
espacios de autodeterminación y libertad en relación con la

estructura central según los cánones y rigores de la época en

cuestión”36
Desde el 10 de octubre de 1868, con el comienzo de la
Guerra Grande en Cuba, por la independencia, que sería la
primera de tres contiendas que terminarían con la ocupación
norteamericana en 1898 y el humillante Tratado de París por el
que España cedía a Estados Unidos, sus últimas posesiones
americanas, precisamente en el momento en que el Ejército
Libertador tenía en jaque a las tropas del imperio español en
Cuba, se evidencia uno de los episodios de apego a la legalidad
más importantes de la historia nacional, porque desde la
Constitución de Guáimaro de 1869 hasta la última constitución
mambisa, de finales del siglo XIX, se demostró por la
administración republicana independentista, que el Derecho no
sería nunca desechado como medio y fin civilizatorio frente a
la opción colonial española.
Las Constituciones Mambisas, pensadas para organizar
regiones y zonas liberadas, tienen un propósito de
administración local que debe tomarse como un momento
singular de la historia municipal cubana .En las constituciones
de la República de Cuba en Armas, se destacan por su atención
al tema municipal, la Constitución de Guáimaro y la Ley de
Organización Administrativa aprobada por la Cámara de
Representantes el 7 de agosto de 1869, donde se normaba una
36
Diéguez La O, Tanieris: “El rescate del municipio. La experiencia de
Matanzas en la creación de los órganos del poder local. Un acercamiento
casuístico y teórico a sus antecedentes y proceso de generalización a todo
el país”, Tesis de Licenciatura, Facultad de Derecho, Universidad de la
Habana, 2006.

división territorial de la Isla en cuatro Estados: Oriente,

Occidente, Camagüey y las Villas que a su vez se fraccionan en
Distritos, Prefecturas y Subprefecturas.
Otro momento importante relacionado con el tema es la
Ley del Gobierno Civil de la República del Consejo de
Gobierno consagrado por la Constitución de Jimaguayú, que no
cambia las estructuras de Administración aprobadas en
Guáimaro, pero decide la supresión de los distritos y la
sustitución de los cuatro Estados anteriores por seis provincias
Oriente, Camagüey, Las Villas o Cubanacán, Matanzas,
Habana y Occidente.
De la misma manera la Constitución de la Yaya- que fue
resultado del alargamiento de la guerra de independencia y del
mandato constitucional de Jimaguayú, de que debía aprobarse
un nuevo texto dos años después del anterior- instó al Consejo
de Gobierno a redactar la Ley de Organización Civil de la
República que cambió los nombres de la provincia de
Occidente por Pinar del Río y Oriente por Holguín, sin incluir
grandes modificaciones en las estructuras creadas por las
anteriores constituciones.
Otro momento importante en la historia de las
instituciones administrativas locales en Cuba es el de la
aprobación de la Constitución de 1901, primera constitución
que instaura una República para todo el país, pero bajo el
predominio norteamericano, que logró que este documento se
promulgara junto a una enmienda, conocida en la historia
nacional como Enmienda Platt, que permitía, entre otras
atrocidades, la intervención de los Estados Unidos en la Isla,

cuando sus intereses se consideraran amenazados. Esta carta

magna, aunque significa un nuevo período en el asentamiento
de la tradición constitucional cubana, no fue amplia en lo
relacionado a la estructura municipal y las formas de
administración territorial. No contuvo modificaciones de peso
en relación con la Ley Municipal española de 1877 que se
encontraba en vigor en la Isla a partir de su confirmación por la
Orden Militar norteamericana número 164 del 16 de junio de
1900. Como nos recuerda la diplomática y profesora cubana,
Tanieris Diéguez:
“Los principios de funcionamiento de la estructura local,
sus limitaciones, su competencia, y otra muchas cuestiones no
fueron tratadas por el texto, sino que delegó su regulación en
un posterior reglamento que fue conocido a través del Decreto
568 y denominado “Ley Orgánica de los Municipios” del 29 de
mayo de 1908”.37
De la lectura de la Constitución de 1901 se denota la poca
alusión a la administración local. Se reduce en el Título XII
Del Régimen Municipal a diez artículos declarativos que no
aclaran el funcionamiento, ni las competencias, limitándose a
la forma en que prescriba la ley.
Parte de la legislación que complementó el orden jurídico
de la administración territorial en Cuba fue la Ley de
Contabilidad de los Municipios y la Ley de Impuestos
Municipales, ambas de 1908. Estas disposiciones, a pesar de
sus limitaciones organizaron la estructura y funcionamiento de
la actividad económica y financiera del municipio.
37
Diéguez la O, Tanieris: Obra Citada.

Sobre las características de la legislación de estos años

Carrera Justiz reflexiona: “esta legislación es una copia de lo
que entonces existía en los Estados Unidos. Eso ha sido en
Cuba un Motivo de indiscutible fracaso, y se impone, darle a
nuestro Municipios la organización que necesitan, según el
propio genio latino y según los progresos de las ciencias,
cesando la explotación que hace de ellos el Estado, porque eso
es un suicidio nacional, según se expresará después […] En
nuestra constitución de 1902 copiamos el sistema federal
norteamericano, precisamente cuando allí comenzaba a
desacreditarse. Y porque lo teníamos en la constitución, a ella
necesitó atenerse la Ley Orgánica de los Municipios.
Necesitamos pues suprimir nuestro vigente régimen municipal,
que sobra de ser exótico entre nosotros , está completamente
fracasado, siendo ese sistema federal que tenemos, algo que en
todo el mundo solo lo tienen, al presente, algunas ciudades
norteamericanas que estudian la manera de sustituirlo, y que
Cuba copiándolo inoportunamente de los Estados Unidos lo
llevó a su Constitución.”38.
De 1910 a 1940 se realiza en Cuba una gran creación
jurídica sobre las formas de administración territorial, pero
fueron normas que ajustaron al contexto del momento la
regulación ya existente desde 1902 y 1908. Hablamos de la
Ley del 8 de julio de 1913 sobre el pago de cuotas municipales
por concepto de Gastos de Sanidad, Ley del 11 de abril de
1922, que modifica la Ley del Presupuesto Municipal
38
Carrera Justiz, F: El Estado Cubano explota a los municipios y arruina a
la nación. La orgía de los puestos públicos .Cátedra de Gobierno
Municipal de la Universidad de La Habana. La Habana, Sin año.

obligando a remitir a la Tesorería General de la Nación el 2 %

de su presupuesto para sufragar los gastos de las pensiones del
Ejercito Libertador, además de cercenar los ingresos
municipales emanados del Transporte y Locomoción, la Ley
del 25 de Junio de 1919 modificada por la Ley del 23 de Junio
de 1922 relativa a la contribución municipal al Fondo de
Retiros Civiles, el Decreto-Ley No 685 de 24 de Marzo de
1936 que modificó el Artículo 5 de la Ley de Contabilidad
Municipal facultando a determinados funcionarios a realizar la
fiscalización de la contabilidad municipal.
“Además durante estos años se produce una numerosa
jurisprudencia, dictámenes, aclaraciones del Tribunal Supremo
relativos a la actuación de los Órganos de Administración
Local en Cuba y la competencia de sus funcionarios. Entre
ellas, sería interesante mencionar la Sentencia No 20 del 28 de
mayo de 1920, relativa a las atribuciones, funciones y
competencia de los Alcaldes, la Sentencia No 356 del 17 de
Diciembre de 1930 que delimita y define las diferencia de
atribuciones entre el Alcalde y Ayuntamiento en relación con
la ejecución del presupuesto municipal, la Sentencia No 98 de
2 de mayo de 1931 que limita al alcalde de la contracción de
obligaciones y compromisos contractuales que excedan de los
créditos del presupuesto municipal; la Sentencia No 93 del 21
de Abril de 1932 que determina y esclarece sobre qué términos
y a cuenta de qué motivos puede ejecutarse el presupuesto del
municipio, la Sentencia No 306 de 7 de octubre de 1932 que
dictamina que la ejecución del presupuesto municipal no deriva
para los funcionarios ejecutantes del mismo ningún derecho, ni
tampoco para el Ayuntamiento. Todas las anteriores sentencias

dictadas tras un proceso contencioso administrativo por el

máximo órgano de Administración de Justicia de Cuba”.39
En esta primera década del siglo XX es muy interesante
que las modificaciones de la normativa sobre la administración
local no se realizaran solo por la vía legislativa o
jurisprudencial, sino que muchas surgieron a partir de
Proclamas Presidenciales y/o opiniones y pronunciamientos de
los Presidentes de la República en la época. Así sería bueno
ejemplificar las siguientes: Resolución Presidencial del 29 de
julio de 1914, la Resolución del Presidente de la República del
20 de febrero de 1915, las Resoluciones del Presidente del 7 y
9 de Abril de 1915, la Resolución Presidencial del 12 de mayo
de 1916, las Resoluciones Presidenciales del 13 y 16 de
septiembre de 1924 y 1925, las Resoluciones Presidenciales del
26 de marzo, 8 de Abril y 26 de junio de 1926 por solo
mencionar algunas de las más trascendentes.
De manera singular fue la Constitución de 1940 la que
señaló los principios de funcionamiento y elementos de la
estructura de Administración Local en Cuba, acogiendo en su
texto niveles de autonomía y participación muy saludables para
la estructura local desde el punto de vista formal. En su artículo
209 del Título XV consagraba:
“El municipio es la sociedad Local organizada
políticamente por autorización del Poder Legislativo, en una
extensión territorial determinada por necesarias relaciones de
vecindad, sobre una base de capacidad económica para
39
Diéguez, la O, Tanieris: Ibídem.

satisfacer los gastos del gobierno y con personalidad jurídica

propia a todos los efectos legales”40.
También establece en su Art. 212 “El municipio es
autónomo. El gobierno municipal está investido de todos los
poderes necesarios para resolver libremente los asuntos de la
sociedad Local”.41
Es, en fin, un texto que detalla la estructura, las
competencias, las facultades y funcionamiento de las
estructuras a todos los niveles, que está recorrido por un
sentido lógico y humanista, y que completa la regulación
jurídica del municipio para convertirse en su referencia jurídica
más sólida en Cuba.
4.2.- La Revolución: 1959-1973

“La desarticulación del aparato estatal existente y su
correspondiente estructura local, dio los primeros pasos tras la
mencionada Proclama de la Presidencia del 5 de enero de 1959
donde se declaran cesantes en sus cargos políticos a los
gobernantes provinciales, Alcaldes y Concejales de todos los
Municipios del país, se disolvió el Congreso de la República y
quedaron vacantes la Presidencia de la República y los puestos
auxiliares. Tales modificaciones de la organización estatal
dieron a luz un período de transición en el cual se adoptaron
disímiles formas en lo relativo a la estructura local”42.
40
Lazcano y Mazón, Andrés M: “Constitución de Cuba de 1940”,
compilador, en Las Constituciones de Cuba, Ediciones Cultura Hispánica,
Madrid, 1952, Página 918.
41
Lazcano y Mazón, Andrés M : Ibídem, página 919.
42

El Consejo de Ministros con facultades legislativas

posteriores, dadas por la Ley Fundamental de febrero de 1959
dicta el 20 de Enero de 1959 una Reforma Constitucional de un
único artículo que disponía que el régimen y la forma que
adoptarían los municipios y provincias estaría regido mediante
los órganos que decidiera el gobierno central, los que
concentrarían las funciones correspondientes al alcalde y
ayuntamientos, declarándose con vigor todas las disposiciones
legales relativas a la administración local.
La provisionalidad se hizo segura con la promulgación de
las Leyes 36 y 37 del 29 de enero de 1959; las que subrayando
la centralización constituyeron los Gobiernos de Comisión
Colegiados43 que tuvieron la personalidad jurídica municipal y
las funciones ejecutivas y administrativas que dentro de la
competencia provincial y municipal le otorgaba la Ley
Orgánica de las Provincia al Gobernador y las Leyes Orgánica
de los Municipios, de Impuestos Municipales y de
Contabilidad Municipal a los alcaldes y Concejales -es muy
importante aclarar que las Leyes Orgánicas de la Provincia y
Municipios así como el resto de la legislación municipal
permanecía vigente resolviendo las lagunas que la nueva
normativa sufría.
43
El nombre de esta estructura de gobernación obedece al nombramiento de
tres comisionados que actuarían colegiadamente en la Administración del
territorio designado. Las decisiones en este tipo de Administración se
toman por mayoría de votos de los comisionados. Además de tener como
sello de su diseño la designación de los gobernadores y no su elección
popular. Sus competencias se limitan al ámbito administrativo y ejecutivo
de las decisiones centrales.

En ambas normas se declara que la facultad de nombrar,

anular, suspender o sustituir a los tres comisionados integrantes
del gobierno local está en manos del primer ministro y que es
una actividad centralizada por el gobierno del país.
“Hasta el momento toda la estructura modificada había
sido creada sin amparo constitucional, y no es hasta el 7 de
febrero de 1959 que se corrige la inobservancia de la
Constitución de 1940 y se valida la estructura provisional, con
la proclamación de la Ley Fundamental. Es significativo
señalar que en el iter estructural del municipio cubano los
Gobiernos de Comisión tuvieron una existencia efímera, pues
la propia Ley Fundamental instaba la redacción de una nueva
normativa a partir de la cual se establecería el régimen de
funcionamiento de la Administración Local”44.
Por mandato de la Carta Magna, a 29 días de vigencia de
los llamados Gobiernos de Comisión Colegiados en los
municipios, el Consejo de Ministros dictó la Ley No 106 del 27
de febrero de 1959 que dispuso que el gobierno de cada
municipio estaría regido por un comisionado que designaría el
ministro de gobernación y que asumiría las funciones que les
estaban atribuidas a los alcaldes y a la Cámara Municipal. La
derogación de la Ley 37 del 29 de enero de 1959 por la
normativa mencionada, significó la institución de una nueva
forma de la estructura de la administración local en Cuba. Esta
Ley redujo el número de integrantes del órgano a uno en el que
concentró todas las acciones y facultades, y que por supuesto,
continuó sujeto a las decisiones del poder central, así como a
44

las facultades del ministro de gobierno de designar, sustituir,

cambiar o anular no solo sus decisiones, sino su cargo.
En la práctica, a partir de la experiencia inicial de Santiago
de Cuba, fueron sustituidas las estructuras unipersonales de
administración por las Juntas de Coordinación, Ejecución e
Inspección, que no tuvieron reconocimiento jurídico, pero que
se extendieron por el país y que a fines de 1961 ya se conocían
en toda Cuba.
Interesante es la forma de esta estructura que contaba de
un Congreso de las Organizaciones y Entidades del territorio,
quienes elegían a una representación llamada Pleno con la
función de controlar y evaluar la gestión del Comité
Permanente integrado por un representante de cada
organización y los delegados de los Organismos y su
Secretariado integrado por un presidente, un vicepresidente, y
un secretario los que contaban con un total entre 12 y 14
miembros y debían reunirse cada quince días.
Las Juntas aportaban un rasgo importante para la
democratización del municipio cubano, la participación de las
organizaciones sociales, desde la cual podía comenzar una
etapa de intervención popular en el gobierno local. En la
práctica las funciones de las Juntas fueron coordinar las
actividades del los organismos del nivel central en el territorio,
mantener control sobre la utilización de los recursos y
suministrar al gobierno central informaciones necesarias para
la toma de decisiones, por su composición, queda como la
primera vía de participación indirecta del pueblo en el ejercicio
de la acción estatal dentro de la Revolución.

A pesar de la mínima presencia de la participación en la

estructura de las Juntas, como forma de administración local,
limitó la autonomía municipal, la localidad perdió atribuciones
y los mecanismos de control establecidos por la Junta de
Coordinación Nacional redujeron las acciones populares en el
gobierno.
El nacimiento de las Juntas estuvo desamparado por el
Derecho, sin embargo, en la medida en que se lograba su
consolidación como forma de administración local, sus órganos
fueron mencionados en leyes como la Ley del Presupuesto del
país de 1962 y posteriormente en la Ley 1163 de 23 de
septiembre de 1964. Esta última dio a las Juntas legitimidad al
regular la forma de designación de los Presidentes de las
mismas a todos los niveles, la creación de la Coordinación
Nacional y los métodos de participación e integración de
relaciones entre los distintos organismos y de ellos con el poder
central.
Otro momento en la formación de la estructura de
administración local y su consecuente desarrollo, se origina
cuando surge en la división político administrativa de Cuba un
nuevo nivel: la región; que algunos autores consideran que
constituyó una demarcación que restringía la autonomía y la
democracia municipal, al decir de Pérez Hernández y Prieto
Valdés, “la región, que constituyó un eslabón intermedio entre
las provincias y los municipios, creándose una mayor distancia
entre pueblo y el nivel de decisión central. En tales situaciones,
los municipios sufrieron una limitación de sus atribuciones,

pues quedaron como un nivel de ejecución a cargo de servicios

de carácter marcadamente Local”45.
El nuevo paso se concretó en 1966, cuando fueron
sustituidas las Juntas por lo que se conoció como
Administraciones Locales, órganos de poder municipal con un
nivel mayor de descentralización. Es por ello que podemos
llamarle modelo de Administraciones Locales, siguiendo el
criterio de Tanieris Diéguez la O:
“La textura de este nuevo modelo, era desde el punto de
vista de la composición similar a la de las Juntas, integradas y
dirigidas por el Comité Ejecutivo que contaba con un
Presidente, los Secretarios y los Secretarios Generales de las
Organizaciones de Masas, además de diez delegados elegidos
por la población en Asambleas Populares que podrían ser
efectuadas en los centros de trabajo y en los barrios. Existían
además, como parte de la estructura de Administración
territorial de este nuevo modelo, Comisiones subordinadas al
Comité Ejecutivo que lo asistían en determinadas labores
administrativas relacionadas fundamentalmente con el
transporte, la gastronomía, los servicios comunales, la
asistencia social, industrias Locales y la vivienda”46.
A pesar del carácter representativo de estos órganos, se
utilizó una práctica de asambleas populares de forma semestral
para informar sobre la gestión y administración del comité
45
Pérez Hernández, Lissette y Prieto Valdés, Martha: “Valoración del
Municipio en la organización del Estado en función de un proyecto de
Ley de los Municipios para la República de Cuba”. La Habana. Sin fecha.
46
Diéguez, La O, Tanieris: Ibídem.

ejecutivo en el territorio. Sin embargo, en poco tiempo las

elecciones dejaron de realizarse así como las rendiciones de
cuenta y la dirección del territorio fue asumida por el secretario
del Partido Comunista de Cuba en la localidad.
A finales de 1967 y durante el año 1968 se produjo en el
país la eliminación total de la forma de propiedad privada
individual, lo que dejó en manos del Estado todos los sectores
de la economía. Estos hechos se conocieron como ofensiva
revolucionaria y dejaron clara la necesidad de establecer un
aparato administrativo local que mantuviera el control de los
recursos en los territorios.
En 1973 se inicia un proceso de revisión y
reestructuración de los órganos de poder estatal. Este proceso
comienza con la creación del Comité Ejecutivo del Consejo de
Ministros en 1972, órgano que desempeñó un importante papel
en la posterior creación de la nueva estructura de
administración local en Cuba.
4.3.- La realización del experimento de

instauración del Poder Popular local en la
provincia de Matanzas
Desde finales de marzo de 1974 se comenzó el proceso de
creación de normativas para sustentar el experimento de
creación de nuevas estructuras de poder local en la provincia de
Matanzas, lo que se logró finalmente con la Ley de Reforma
Constitucional 1269 publicada en la Gaceta Oficial de la
República, el 6 de mayo de 1974.

Algunas de las modificaciones más importantes que

introdujo la Ley 1269 en relación con la normativa anterior fue
la definición en su Art. 2 del voto como derecho y deber moral
de los ciudadanos, lo cual modificaba la antigua obligatoriedad
del voto y sus sanciones para el que no lo ejerciera previstas en
la Ley Fundamental de 1959.
Un elemento de gran trascendencia, se muestra en el
contenido del Art. 7 sobre la descentralización administrativa,
que regula el traslado por los organismos de la administración
central a los órganos estatales locales, de la dirección y
administración de las unidades de producción y servicios
pertinentes, elevando el nivel de atribuciones, competencias y
facultades de los organismos territoriales.
Es bueno, aquí, resaltar una idea: el éxito más importante
del experimento de Matanzas lo constituye el rescate del
municipio como componente de nuestras tradiciones, como
forma superior de organización de nuestro sistema político y
como pilar de la democracia.
“Durante este proceso se pueden visualizar grandes
aportes que marcan el punto de giro de la municipalidad
cubana: la incorporación del Derecho como instrumento y
mecanismo legitimador del poder del Estado y como método
de implementación del nuevo Sistema Estructural del Poder
Local, la adopción de métodos más descentralizados que se
enfocaron hacia el aumento de la Autonomía de la
Administración Local, los mecanismos de participación
popular, la elección directa, la revocación en cualquier

momento del mandato de los delegados, articulan el entramado

más valioso de nuestro sistema, el municipio”47.
4.4.- El Poder Popular en la Constitución de

1976
El texto de 1976 consagra, entre otros, los siguientes
principios: forma de Estado republicana, democrática y
unitaria, organizada como un sistema de poder popular a nivel
nacional y local, en provincias y municipios estos últimos con
escasa autonomía; diseño institucional asambleario, con gran
concentración de prerrogativas legales para el máximo órgano
de poder estatal modelo ni presidencialista ni parlamentario,
integrado a la medida de instituciones del socialismo real;
protagonismo esencial del Estado en el sistema político de la
sociedad y sistema centralizado de dirección; reconocimiento
constitucional expreso del Partido como la fuerza dirigente de
la sociedad y el Estado; enumeración constitucional cerrada de
las organizaciones políticas y de masas, instrumentos de las
luchas de clases durante los inicios y el desarrollo de la
Revolución; consagración de la propiedad estatal socialista por
exclusión de todo lo que no resultase propiedad del pequeño
agricultor, propiedad personal, de las cooperativas o de las
organizaciones sociales y de masas (las cuatro formas de
propiedad reconocidas en exclusiva por la Constitución,
además de la estatal); principio del centralismo democrático
como eje funcional del aparato estatal; protección explícita del
medio ambiente; regulación especial sobre los derechos
políticos, civiles, económicos, culturales, y sobre la familia;
47

reconocimiento del internacionalismo proletario y del derecho

de asilo político a luchadores contra el colonialismo y otras
formas de explotación, creación de un sistema institucional de
poder popular —en el cual introdujo creaciones auténticas no
existentes en el campo socialista real ni en la tradición liberal
— matizado con elementos del mandato imperativo
(nominación directa de candidatos por el pueblo y su posterior
elección directa en asambleas municipales, revocación de
delegados y diputados, régimen participativo a nivel local con
rendición de cuentas a los electores), así como de colegialidad
y de renovabilidad de los órganos del Estado.
Con una nueva comprensión sobre el asunto, la reforma
constitucional cubana de 1992 suprimió nominalmente el
principio de la unidad de poder y consolidó un camino iniciado
desde antes, de separación y distinción de funciones al interior
del único poder soberano. Introdujo en el sistema institucional
la posibilidad de transformaciones que delimitaron Estado,
Gobierno y Administración de Justicia hacia una mayor
separación de funciones y otorgaron mayores poderes a las
bases ciudadanas y a los poderes locales para el control de la
actividad estatal, en todo lo cual es necesario avanzar: a)
nuevas condiciones para la elección de jueces, b) las elecciones
directas para conformar la totalidad de las asambleas; c) la
eliminación de los Comités Ejecutivos de las asambleas
municipales y provinciales, d) la creación de los Consejos
Populares.

4.5.- El Municipio cubano en el siglo XXI

En la actualidad, desde los lineamientos del Sexto Congreso
del Partido, se ha comenzado un proceso de cambios llamados
de actualización del modelo socialista cubano, caracterizado
por reformas casi todas económicas, con la interesante
excepción de la aprobación del Decreto 301 del Consejo de
Ministros, que regula la instrumentación de un experimento de
reorganización de los poderes locales municipales desde dos
provincias de nueva creación en la división política
administrativa de Cuba: Artemisa y Mayabeque, que
constituían antes la provincia de la Habana, alrededor de la
Ciudad de la Habana, de este a oeste.
Este experimento ha tenido como rasgo distintivo, tanto en
el diseño jurídico de su aprobación como de su puesta en
marcha, la especialización del trabajo de las Administraciones
Locales, que desde la reforma de 1992, se denominan Consejos
de la Administración. En este experimento se intenta, sobre
todo, perfeccionar y agilizar el trabajo administrativo dentro de
las Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular,
cargando a las administraciones de responsabilidad en la
elaboración, control y ejecución de políticas públicas, sin la
intervención constante de los Organismos de la Administración
Central del Estado en las localidades.
A la misma vez en la actual Habana, ciudad capital, desde
1976 llamada Ciudad Habana y que recuperara su nombre
original desde la aparición de Artemisa y Mayabeque, las
características de la vida municipal se han estudiado, dentro de
un proceso de investigación coordinado oficialmente, para

apoyar científicamente la implementación de los lineamientos

del Partido.
En la investigación titulada Presentación de los resultados
científicos alcanzados sobre la Administración Pública local en
municipios de la Habana48, se llegó al siguiente diagnóstico,
que en nuestra opinión , constituyen hoy los principales retos a
enfrentar, no solo en la capital sino en casi todos los territorios
del país.
Principales problemas detectados:
• Recursos humanos. Las autoridades municipales no
tienen cabal conocimiento del territorio y sus
potencialidades: existen deficiencias en la
identificación y en el uso de los recursos territoriales
disponibles para el desarrollo municipal (humanos,
naturales, infraestructura, patrimoniales, capital social,
entre otros); no se conocen cuáles son los oficios
tradicionalmente deficientes en el municipio, cuál es el
potencial de fuerza de trabajo calificada y cuáles son las
necesidades del municipio, en correspondencia con los
planes y programas de desarrollo, en marcha o
futuros[…]
48
El grupo de investigadores que realizó el estudio estuvo conformado por
especialistas de diferentes áreas universitarias (Centro de Administración
Pública (CEAP)- Dra. Lourdes Tabares Neyra-, Facultad de Derecho –
Dra. Lissette Pérez Hernández-, Centro de Estudios de Técnicas de
Dirección (CETED) – Dr. Rafael Montejo Véliz, Facultad de Geografía, -
Dra. Nancy Pérez Rodríguez- y Departamento de Sociología, - Dr. Ernel
González Mastrapa.

• Democracia y participación ciudadana: Insuficiente

participación ciudadana en el diseño de las políticas y
programas de desarrollo territorial, así como en su
puesta en práctica y evaluación. La población advierte
que su participación es formal por deficiencias en los
mecanismos participativos reconocidos, por ejemplo en
los Consejos Populares y en la circunscripción en las
reuniones de rendición de cuenta y los procesos de
revocación […]
• Gestión urbana y ambiental: En correspondencia con
el paradigma del Desarrollo Urbano Sostenible y la
política ambiental cubana, no se garantiza la integración
de la dimensión ambiental en los Planes de
Ordenamiento Territorial a diferentes escalas,
incluyendo lo local y su implementación en la práctica;
principios que se ven limitados por la dispersión de la
información y el insuficiente desarrollo del
ordenamiento ambiental, entre otros factores
coadyuvantes.
• Estrategia de desarrollo local: Existen escasas
experiencias de proyectos municipales centrados en los
principios de auto organización, de autogestión y
autofinanciamiento, que propicien el desarrollo
endógeno […]
• Descentralización: El limitado poder de decisión del
municipio sobre su hacienda pública incide en la
gestión y desarrollo del territorio […]

• Perfeccionamiento normativo: No existe una

normativa que regule de forma coherente la estructura
municipal, las funciones que le son propias a cada
órgano, las relaciones que entre ellos se establecen, así
como todas las formas de participación popular en este
ámbito, lo que limita el cumplimiento real y pleno de
las finalidades político institucionales del municipio, el
funcionamiento armónico del aparato estatal a este
nivel y el pleno ejercicio de la democracia.
Los gobiernos locales han perdido la facultad de emitir
ordenanzas que regulen actividades del territorio y potencie sus
intereses.
Exceso y dispersión legislativa en materia municipal,
(precios, laborales, salariales, presupuesto), así como poca
comprensión de las diferencias entre las directivas
metodológicas y las administrativas […]49
5.- Consideraciones Finales
El Estado es el conjunto de instituciones, políticas y jurídicas

que en un contexto económico y de intereses de clases
49
Tabares Neyra, Lourdes, Pérez Hernández, Lissette, Montejo Véliz,
Rafael, Pérez Rodríguez, Nancy, González Mastrapa, Ernel:
“Presentación de los resultados científicos alcanzados sobre la
Administración Pública local en municipios de la Habana”. Informe de
investigación. CEAP, Universidad de la Habana, La Habana, 2013.
Inédito.

determinado, expresa la voluntad de una o más clases o grupos,

que controlan el poder económico de una comunidad humana y
por lo tanto controlan el núcleo de lo político y la creación del
Derecho; es una forma política y jurídica de organización
social humana.
El Gobierno es una actividad estatal concreta, relacionada
con la ejecución y la administración de las políticas estatales.
El Estado y el Gobierno pueden ser considerados cosa
pública, si son creados y controlados por la soberanía popular.
Lo gubernamental es una parte de lo estatal, debe ser
limitado jurídica y políticamente a una actividad que se basa en
una autoridad especial, que no debe significar nunca el control
de la soberanía, la soberanía y por lo tanto el poder lo debe
conservar el pueblo; por lo tanto, lo gubernamental puede ser
una parte de lo público pero no es todo lo público.
Lo Estatal es una parte de lo público si el pueblo ha
decidido qué Estado tiene y por lo tanto lo gubernamental será
público en tanto el pueblo decida de qué forma y quiénes
gobiernan.
El interés público debe ser el interés popular, si el Estado
es democrático debe velar porque se cuide el interés público,
para eso el Estado no debe ponerse nunca en posición de ser
más importante que el pueblo, sino dependiente de él, esto es lo
que dice el marxismo y lo que debe ser el Socialismo.
La Administración Pública se puede confundir con la
administración del Estado y el Gobierno si se entiende que lo
público es solo lo estatal-gubernativo. Por lo tanto preferimos

considerar que la Administración Pública es una actividad

compleja, entendiéndose como tal su sentido orgánico-
personalista y su contenido material –funcional, que intenta
organizar y gestionar los intereses públicos-dígase populares- a
favor del mejoramiento de la vida social. En la Administración
Pública debe jugar un papel muy importante el Estado y el
Gobierno, porque lo público debe ser custodiado por lo estatal
y ejecutado por lo gubernativo, pero controlado y evaluado por
el pueblo-soberano de lo público.
La Gestión Pública es parte de la Administración Pública
y la participación ciudadana es la vía de conexión entre el
interés público y la decisión estatal-gubernativa.
Se puede administrar lo público siempre que la regulación
de las formas de esa administración sea pública, es decir,
siempre que las normas de orden público que regulen quién y
cómo y hasta dónde se administra, sean creadas o deliberadas y
evaluadas por el pueblo. La Administración Pública Local,
entiéndase Municipal y Provincial, debe ser una parte más o
menos autónoma de la actividad general de la administración,
que gana más fuerza porque tiene todas las posibilidades de
explotar la gran ventaja de estar al lado del interés público
local, es decir, del interés público original.
Según Martí, el municipio fue lo mejor que España dejó
en América con la dominación colonial.
Este municipio de estirpe romana, nos llegó desde la
estructura de poder de la monarquía castellano-leonesa, en
España.

El municipio romano había sido la expresión más

concentrada de la República y por lo tanto uno de los
elementos de diferenciación más importantes con la
democracia ateniense.
Para la idea republicana original el municipio no es una
entidad menor de la soberanía popular ni del Estado, sino la
expresión concentrada del poder político, económico y de
autonomía jurídica del pueblo.
El municipio en un Estado unitario puede ser autónomo
sin que se rompa la idea de poder central en órganos
nacionales.
Esta autonomía debe ser conseguida por medio de formas
diversas de participación popular que garanticen la
conservación de la soberanía del pueblo. Esta participación se
puede entender tanto como poder positivo- de promover, elegir,
designar, proyectar, modelar, legislar- como negativo-
fiscalizar, auditar, revocar, vetar.
En la estructura del poder popular en el diseño del Estado
cubano desde 1976, la participación se considera vital para el
ejercicio de la democracia socialista, porque es imposible
entender la socialización de toda la economía y política,
posibles, sin la presencia constante y decisiva del pueblo.
Sin embargo, la participación no se ha potenciado desde lo
municipal en la experiencia política cubana desde 1976, porque
los municipios no lograron ser más que una administración
local sin vocación legislativa ni autonomía para decidir sobre

sus necesidades económicas, políticas y sociales más

perentorias.
Esta falta de objetividad de la política municipal trae como
consecuencia una consideración ciudadana de que el municipio
no tiene poder alguno para resolver cuestiones de
administración pública, aunque tenga el conocimiento y el
compromiso con el pueblo que lo haría el mejor preparado para
pensar y actuar según lo necesario y lo legal.
La administración pública municipal en Cuba se ha
acostumbrado a trabajar a través de directrices superiores, sin
poder crear ni ejecutar presupuestos para el municipio, sin
aprobar ordenanzas municipales, sin interesar los criterios del
pueblo, que es quien sabe mejor, qué necesita, dónde y cuándo.
Al contrario de lo que se pueda imaginar, esta situación no
da más poder a los órganos superiores del Estado, sino que
debilita la idea del Estado en general, porque el Estado que
conocemos es primero el municipal, y nuestra cultura jurídica y
política se alimenta de experiencias ciudadanas desde lo local
municipal.
El socialismo es solo posible con máxima democracia,
nunca con mínima, los enemigos históricos, políticos, teóricos,
éticos, del socialismo, han sido los enemigos de la democracia,
esta vista como el poder del pueblo.
Por lo tanto, una de nuestras estrategias políticas, teóricas
y éticas es ser cada día más democráticos, así seremos más
capaces de acercarnos al socialismo, no como empoderamiento
del Estado sino como empoderamiento del pueblo.

-El socialismo- o la aventura de su construcción o

construcción del socialismo- necesita del Estado siempre que
este no monopolice toda la política y toda la participación.
El socialismo necesita del pueblo al menos en la misma
medida que del Estado porque sin la participación activa,
decisiva, protagónica, constante, espontánea, organizada,
diversa, del pueblo, es imposible pensar en una futura
socialización.
Debemos pensar en la participación popular municipal en
sus formas más diversas, desde la concepción del control de
creación y ejecución de políticas públicas con enfoques de
derechos, hasta el control social de servicios públicos.
Es una manera muy eficiente de conocer qué políticas
públicas son necesarias, el ejercicio del conocimiento de qué
derechos son los que se violan, cuáles son los más preciados
para la población y qué derechos se ponen en juego con el
diseño y ejecución de políticas públicas entendidas como
legítimas.
El municipio cubano tiene una gran ventaja, no viene de
una práctica de enajenación de los dineros del pueblo por
administraciones ladronas, viene en cambio, de una
institucionalización que ha sufrido los embates de la ritualidad
política y la formalización de la democracia. Nuestro
municipio tiene la ventaja, además, de ser la expresión más
cercana al pueblo del poder popular, por lo que el ejemplo
político electoral que el pueblo cubano da al nominar
directamente candidatos a delegados municipales, debe leerse
como el primer momento de una serie de actos políticos,

jurídicos, económicos, populares municipales, que no se agoten

en la nominación y elección de la base de su democracia, sino
que sean el primer acto de una puesta en escena de
protagonismo popular.
-La citada Ley de Municipios, debe estar enfocada a
conceder al municipio la autonomía administrativa necesaria
para que tenga capacidad de gestión en la determinación y
dirección de las inversiones locales, a partir de recursos propios
y para satisfacer las necesidades mínimas locales; instrumentar
la iniciativa local como propulsora de la gestión y los
resultados del municipio, en particular en la obtención y
disposición de los ingresos; regular las diversas formas de
participación popular en el poder. La participación ciudadana
desempeña una función educadora: estimula la educación
cívica, refuerza la solidaridad, fortalece la conciencia colectiva
y eleva el espíritu patriótico.
La participación popular es la fuente más directa de
legitimación de los representantes políticos. La participación
constituye un derecho político, constitucionalmente reconocido
en los artículos 3, 68 y 131, consecuencia del carácter popular
de la soberanía y una de sus formas de manifestación. En tal
sentido la ley debe prever diversas formas de participación
popular activa, como vía de acceso al poder y fundamento
importante del consenso activo de los gobernados; e
instrumentar la rendición de cuenta, el control popular y el
mandato a los delegados provinciales y diputados.
El desarrollo necesita del desarrollo local, pero el
desarrollo tanto local como nacional necesitan de la

democracia como indicador de desarrollo, porque sería una

trampa, en la que ya hemos caído como civilización, creer que
el desarrollo es solo cuantificable en cifras macroeconómicas o
microeconómicas, pues la satisfacción humana que es objeto de
la administración pública, se logra en un balance de mejoras
materiales, tangibles y no tangibles, pero también en mejoras
de la calidad de la presencia política del pueblo, así como en el
carácter decisivo de su actuación sobre el presente y el futuro.
Hoy por hoy la administración pública cubana enfrenta
importantes desafíos , que se traducen, esencialmente, en la
solución de problemas de carácter jurídico; de recursos
humanos; de gestión urbana y ambiental; de aspectos que
tienen que ver con la democracia y la participación ciudadana y
con el desarrollo local. Se trata de asumir un proceso de
planificación de nuevo tipo en el marco de nuevas formas de
producción y gestión; de enfrentar con efectividad el proceso
de reestructuración y racionalización del sistema de la
administración pública; y de promover un sistema normativo y
de gestión para guiar el funcionamiento organizativo,
económico y de control.
El reto estaría sin lugar a dudas en diseñar un modelo de
Administración que transite por patrones cada vez más
descentralizados de gestión, unido al logro de una auténtica
autonomía local donde el municipio alcance verdadera
relevancia que le permita concretar sus acciones en pos del
mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos.

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Ernel: “Presentación de los resultados científicos alcanzados
sobre la Administración Pública local en municipios de la
Habana”. (Informe de investigación). CEAP, Universidad de
la Habana, La Habana, 2013. Inédito.
27. Tamayo Pineda, Noris. Selección de Términos Jurídicos al
alcance de todos, ed. ONBC, La Habana, 2012, página 19.
28. Von Stein, Lorenzo. La ciencia de la Administración
Pública, Alemania, 1865.

2.- La administración pública como... pág.. 90 de 603

CAPÍTULO II
II.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

COMO OBJETO DE REGULACIÓN DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO:
INSTITUTOS JURÍDICOS BÁSICOS Y
COROLARIOS
Dr. C. Armando Castanedo Abay
1.- Introducción general
Luego de haber razonado en el primer capítulo acerca de la

historia, generalidades más trascendentes de la Administración
pública y aquellos imprescindibles referentes para reflejar la

gestión a que viene responsabilizada esta en las sociedades

modernas, lo lógico e incuestionablemente razonable es que
nos adentremos un poco en aquellas instituciones jurídicas de
la estructura normativa que conforma su régimen jurídico.
Ante todo, y para lograr el nexo al cual nos referimos con
los análisis precedentes, se desarrolla el tema de la
Administración pública como objeto de regulación del Derecho
administrativo, en el cual, como determina la lógica jurídica, se
establecen las interrelaciones entre Administración pública y la
norma que legitima tanto su organización estructural como su
funcionamiento y, como colofón de las ideas desarrolladas, se
hace un paréntesis importante en las reflexiones acerca del
carácter de persona jurídica de la Administración pública, lo
que permite preparar el camino para indagar en el mundo tan
apasionante de las corrientes contemporáneas acerca del objeto
de estudio.
Desde la perspectiva y cualidad de garantizador del
régimen jurídico que regula a la Administración pública, se
incursiona en la teoría de las autolimitaciones de la
Administración pública, exponiendo y defendiendo la tesis de
que es la propia Administración pública la primera que debe
propiciar el límite al poder público que representa, para no
extralimitarse en su gestión en cuanto a la protección de los
derechos de los administrados y su reconocimiento en todo
caso y toda oportunidad en que estos estén presentes.
Por otro lado, también el análisis fluye transversalmente a
través del instituto jurídico administrativo que sirve de base,
fundamento, motivación y legitimación a las decisiones

administrativas, el acto administrativo. La importancia de

haberlo tomado en consideración para su inclusión en el
presente texto, radica en que sin su existencia la
Administración pública sería sólo organización y aquella
actividad que pudiera tener sin trascendencia jurídica, es decir,
una administración intrascendente en el orden jurídico, lo cual
no tendría algún sentido para una sociedad de nuestros días.
Llamamos la atención acerca de la distinción y las
relaciones que se proponen entre la figura del Reglamento y los
actos administrativos de la Administración pública por la
enorme trascendencia que tienen en el orden regulatorio, no
sólo de la actividad administrativa en sí, sino en el orden de las
relaciones Administración y administrados.
Cierra las proposiciones acerca del acto administrativo,
como instituto fundamental de la Administración pública y su
orden jurídico, la llamada desviación de poder, como
contrapeso a la amplia gama de posibilidades de actuación de
la Administración y como referente de garantías normativas
que aseguren que ese poder no vaya más allá de las fronteras de
los derechos individuales y colectivos, lo que así exige el orden
y la paz social.
También abordamos, en plena consonancia con el final del
anterior tópico, la responsabilidad administrativa o de la
Administración en el ámbito de sus decisiones. Se hace un
paneo a la doctrina más autorizada en la materia y se
desemboca en los institutos jurídico administrativos más
relacionados con ella como son el interés público y la
discrecionalidad administrativa. Se hace, finalmente, un

importante aparte en la relación que existe entre la

responsabilidad de la Administración pública y el ejercicio por
la misma de la potestad discrecional.
Incluimos un apartado referido a los métodos alternativos
de resolución de conflictos en su relación con el actuar
administrativo, debido a la enorme profusión de conflictos que
se producen en este ámbito y la necesidad imperiosa de
encontrar el necesario equilibrio entre la adversidad que
generan los conflictos y la paz que puede representar, en medio
de la conflictividad administrativa, utilizar, para la solución de
las disputas, métodos autocompositivos como lo hacen ya
muchas regiones de nuestra área geográfica y con interesantes
resultados que repercuten en la civilidad de la sociedad.
De este modo, se muestran los diferentes métodos de
gestión de conflictos en el accionar administrativo y se
concluyen características esenciales, propuestas de uso de
herramientas efectivas en la solución de controversias en el
campo de actuación administrativa y la trascendencia que tiene
todo ello en el desarrollo de una sociedad equilibrada en sus
sistemas de tratamiento conflictual.
Finalmente, es preciso aclarar que, aunque el tratamiento
del capítulo tiene un prisma jurídico –lo que resulta
imprescindible por el tema a abordar- se ha adaptado para la
comprensión de quienes, no siendo juristas, pueden encontrar
en el mismo una herramienta para su labor diaria, sobre todo
para aquellos que laboran directamente en la Administración
pública de nuestro país y para aquellos a los que le pudiere
resultar interesante su estudio.

2.- La Administración Pública como objeto

de regulación del Derecho
Administrativo
La administración pública, por esencia y por definición, no es

la misma en el lapso de veinticuatro horas, imaginémonos pues
en períodos de tiempo como años, lustros, decenios o siglos.
El sistema de organización y funcionamiento estatal
llamado Administración Pública tiene vinculada su existencia a
su mutación; a la dialéctica de los cambios socioeconómicos y
políticos que la conducen a modificar rápidamente su manera
de incidir en la vida de la sociedad.
Ni que decir al producirse cambios objetivos en la vida de
los administrados o en caso de descalabros sociales originados
por catástrofes naturales o guerras.
Una administración pública moderna eficiente en sus
procederes y efectiva en sus resultados, debe ser
indefectiblemente modificable y ajustable a la realidad que
trata de ordenar y en medio del desarrollo de la cual intenta
satisfacer necesidades sociales e intereses públicos.
Así ha sido, o mejor dicho, ha intentado ser siempre la
Administración pública de determinada sociedad.
Por otro lado “el intento de aislar una abstracta función
estatal de administrar, para edificar sobre la misma el objeto
formal del Derecho Administrativo como disciplina, ha sido
uno de los esfuerzos más prolongados y más sutiles en la
historia de nuestra ciencia, y también uno de los más baldíos.

Administrar sería acción (frente a declaración, como propia de

las funciones legislativa y judicial), o acción singular y
concreta, o acción organizada, o acción de conformación
social, o gestión de los servicios públicos (esta tesis dominó la
primera mitad del siglo XIX en Francia), o actuación bajo
formas jurídicas peculiares (acto de autoridad primero, acto
condición y acto subjetivo en Duguit, actuación ejecutoria,
etc.)
El cansancio de este prolongado esfuerzo dialéctico se
manifestó en la sorprendente adopción final de fórmulas
negativas: administrar sería toda actuación del Estado distinta
de legislar o de enjuiciar (escuela alemana desde Mayer, que
reaparece insólitamente en la Ley norteamericana de
procedimiento administrativo de 1946) criterio cuyo sentido
vendría del hecho de que legislar y juzgar se habrían separado
por completo de funciones del viejo Estado absoluto como
simples técnicas formales, en tanto que el resto –un
conglomerado o aluvión histórico, donde se mezclan funciones
y competencias heterogéneas- no es reductible a ninguna
técnica formal uniforme.
Destacar que tras la crisis de la doctrina del servicio
público, en la última posguerra, y que se limita a catalogar en
el Derecho Administrativo las regulaciones Estado-súbditos
que salen de los moldes establecidos del Derecho Privado,
renunciando a una explicación uniforme de esa peculiaridad.50
50
García de Enterría, Eduardo y Fernández Tomás-Ramón: “Curso de
Derecho Administrativo, Tomo I, Sexta Edición, Editorial Civitas, S.A;
Madrid, 1993, p.26-27

Esta Administración pública, como objeto de desarrollo

dialéctico, necesitó – a partir de los primeros intentos de
sistematización luego de la revolución francesa de 1789- de un
régimen jurídico que determinara la posibilidad de que quien
obedece también tiene el derecho de instar a quien debe
obedecer a reconocer sus derechos preestablecidos en la norma
vigente.
Es el Derecho administrativo, desde la ciencia jurídica,
que viene a poner coto al desenfrenado poder del monarca y a
aclararle al poder que le sustituye que ese poder se ejerce
dentro de los cánones del respeto al derecho ajeno.
Ya lo dejaría plasmado para la historia el benemérito de
las Américas, Don Benito Juárez con su reconocida frase la paz
es el respeto al derecho ajeno.
2.1.- Interrelación entre los conceptos de

Administración Pública y Derecho
Administrativo
La paz como el respeto al derecho ajeno, desde el prisma de la
Administración pública y su régimen jurídico, se refiere a la
necesaria calibración de la balanza en cuanto a derechos y
deberes, tanto de los administrados como de la propia
Administración en sus interrelaciones con el telón de fondo de
la satisfacción de necesidades sociales.
Ese derecho ajeno y su respeto garantizador de la paz, se
refleja, para el poder administrativo, en su régimen jurídico
regulador conformador del Derecho administrativo.

García de Enterría y Tomás Ramón Fernández afirman

que. “ la más simple y tradicional definición del Derecho
Administrativo lo considera como el Derecho de la
Administración Pública, realidad política radicalmente ajena a
las administraciones privadas, al menos desde el punto de vista
jurídico, por más que, desde la perspectiva neutra de las
técnicas de organización o de los métodos de trabajo ambas
clases de administraciones puedan considerarse bajo un prisma
unitario (tampoco nunca totalmente abstracto e intercambiable)
por la llamada ciencia de la Administración”. 51
De un modo menos descriptivo y abarcador como la
conceptualización de Enterría y Fernández, aborda el tema el
profesor de la Universidad Nacional Autónoma de Méjico,
Miguel Acosta Romero, cuando se refiere a la Administración
Pública como “la parte más dinámica de la estructura estatal,
actúa en forma permanente, sin descanso y sin horario”.52
La esencia dogmática, en cuanto a la relevancia e
importancia de la Administración Pública, se refleja claramente
de la fusión de las concepciones de Colmeiro y F. De Baecque,
al determinar – el primero – a la Administración Pública como
acompañante del hombre desde su nacimiento hasta su
desaparición de la vida terrestre 53 y, el segundo, al enmarcar a
la Administración Pública de un país en la historia del mismo,
51
Idem, p.25.
52
Acosta Romero, Miguel: “Teoría General del Derecho Administrativo”,
Octava edición actualizada, Editorial Porrúa, S.A, Méjico, 1988, p. 106.
53
Colmeiro, Manuel: “Derecho Administrativo Español”, 3era edición,
Madrid, 1865, tomo I, p.8.

tradiciones y por las tendencias políticas así como las nuevas

necesidades que ella entraña.54
Creo que hasta este punto es fácil percatarse de la
amplitud del término que estamos intentando enmarcar en su
justa naturaleza jurídica.
Queda claro que las instituciones jurídicas, como ocurre
en cualquier aspecto de la vida humana, sólo es posible
naturalizarlas en un contexto histórico sociológico y político –
económico.
Pero además, delinear de un modo nítido los contornos de
un instituto como el de Administración Pública, nos llevaría a
asumir una descomunal tarea, la que no es nuestra intención
por el momento; sería como definir, estudiar, analizar y
finalmente explicar cada acorde de alguna sinfonía de la
música clásica, y luego la relación entre todas las notas
musicales que la componen.
Sólo para que se tenga una idea, recordemos que estamos
analizando el funcionamiento estatal efectivo, en cuanto al
logro de la satisfacción de las necesidades sociales.
2.2.- Administración Pública y Derecho

Roberto Dromí, viabiliza un poco la delimitación de la noción
de regulación de la Administración Pública desmembrando su
naturaleza jurídica cuando expone que: “El Derecho
Administrativo es el conjunto de normas y principios que rigen
54
F. De Baecque: “L’Administration Centrale de la France”, Colection U,
Libreirie Armand Colin, Paris, 1973, p.73.

el ejercicio de una de las funciones del poder, la administrativa.

Por ello, podemos decir que es el régimen jurídico de la
función administrativa. Trata sobre el circuito jurídico del
obrar administrativo. En cuanto al contenido, el régimen
jurídico de la función administrativa comprende las formas
jurídicas y los principios jurídicos.
Las formas jurídicas son los modos de exteriorización o el
continente jurídico de la función administrativa. La Actividad
de la Administración se canaliza en forma de acto, hecho,
simple acto, reglamento y contrato administrativo. Los
principios jurídicos son aquellas pautas pétreas del
ordenamiento jurídico administrativo que imperan en todo
modelo de Administración Pública y explicitan el contenido de
la función administrativa. 55
Es de destacar el carácter englobador de la Administración
Pública en cuanto a la exteriorización de la voluntad Estatal.
Ello, sin dejar de reconocer – desbrozando el camino inductivo
- que el Estado asume otras funciones como la Legislativa,
Política, Jurisdiccional y Ejecutiva, esta última estrechamente
vinculada con la administrativa.
55
Dromi Roberto:” Derecho Administrativo”, 3era Edición actualizada,
Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, p.10

3.- Lo circunstancial en la Administración

Pública
Señalado el carácter englobador de la Administración Pública

en relación con las funciones estatales, es preciso afirmar – por
otro lado – su circunstancialidad.
El que la Administración Pública se organice de una u otra
manera y actúe siguiendo uno u otros cánones y principios de
actuación, depende en gran medida de la perspectiva estatal de
cómo satisfacer las necesidades públicas o sociales.
Los esfuerzos que ha realizado la doctrina especializada en
cuanto a definir el objeto de estudio del Derecho
Administrativo, pasan inexorablemente por las circunstancias
políticas, ideológicas, morales, sociales y económicas que
determinan las acciones y disposiciones estatales, el modo de
ser organizadas y los objetivos que se prevén.
La característica implícita de mutable, según las
circunstancias objetivas coadyuven a esta, de la actividad
administrativa, hace imposible conceptuar a la Administración
Pública y elegir un concepto que resulte una fórmula para la
misma cuando el tema es analizado.
Lo que sí es factible es definirla a grandes trazos como
persona jurídica especificando su carácter organizativo
estructural, orgánico y funcional, es decir, como se prepara esta
para establecer su ámbito competencial y como teje la madeja
de centros que permiten su actividad y el ajuste de la misma a

las circunstancias del desarrollo económico, político, social y

jurídico.
4.- La Administración Pública como

persona jurídica
“Esquemáticamente, podemos precisar los caracteres más

específicos de la Administración del Estado como persona
jurídica.
Es una personalidad jurídica originaria, no derivada,
quiere decirse, no creada por ningún otro sujeto, ni dependiente
de la voluntad de jurídicamente de la Constitución como acto
fundacional de un ordenamiento. En cuanto a no depender de la
voluntad de ningún otro sujeto, se comprenderá en cuanto
precisemos inmediatamente que sus órganos superiores son a la
vez órganos políticos comisionados del poder soberano; es una
nota que la distingue de las demás Administraciones menores,
que en algún sentido dependen precisamente de la del Estado
(obvio es decir que esta independencia es subjetiva, pero en
modo alguno respecto de la Ley y del Derecho).
Es una persona jurídica superior. Esta nota hay que
referirla, en primer término, a los demás sujetos no públicos del
ordenamiento, a los ciudadanos y personas jurídicas privadas,
respecto de los cuales la Administración estatal ostenta
supremacías (general o especiales) operantes, como la
posibilidad jurídica de crear las normas vinculantes,
obligaciones y deberes, sometimientos, incluso de sacrificar

eventualmente sus propios derechos; en una palabra, poder

público.
En fin, la Administración del Estado está al servicio de
éste como unidad política. De lo cual derivan para ella una
serie de notas dignas de resaltarse:
En la Administración del Estado se sitúa, por lo pronto, la
conexión entre la organización administrativa y los órganos
supremos del Estado, conexión que ha de explicarse así: Los
órganos superiores (Gobierno, ministros) lo son a la vez del
Poder Ejecutivo como poder constitucional y de la
Administración en su condición de organización personificada.
De este modo, a través de este desdoblamiento funcional,
se instrumenta el fenómeno de apropiación del poder
(HAURIOU) en que consiste el ejercicio de la soberanía,
puesto que tales órganos superiores, en su condición de
órganos constitucionales, son, con unas u otras técnicas, en
todos los sistemas políticos, comisionados del soberano. Por
debajo de esos órganos superiores político-administrativos, el
aparato administrativo es esencialmente tecnificado y
burocrático y sometido a dependencia.
La Administración del Estado, sin embargo, no se
identifica con el Estado entero como bien sabemos, ni con la
comunidad o grupo social en función de la cual la estructura
política que llamamos Estado se forma; es una organización en
servicio de esa comunidad o de ese Estado, o de ambos a la vez
(puesto que el segundo es una simple estructura instrumental
del primero), y por eso asume la ejecución de los fines propios
del grupo político. La realización de esos fines será su misión

propia. Por el mismo motivo, deberá encomendarse a la

Administración el sostenimiento de las demás organizaciones
estatales distintas de la estrictamente administrativa (órganos
políticos, legislativos, judiciales) y sobre la Administración
recaerán, en definitiva, todas las consecuencias patrimoniales
del funcionamiento de esos órganos, incluyendo en ella la
responsabilidad patrimonial por daños (responsabilidad por
hecho de las Leyes, o por funcionamiento irregular de los
órganos judiciales).
Por último: la Administración del Estado es una persona
jurídica territorial”.56
Está claro que la Administración Pública, para ser
cualificada como persona jurídica, interesa de una esfera de
actuación delimitada.
No obstante, tomaremos como punto de partida una de las
diversas corrientes contemporáneas sobre la noción de
Administración Pública que compiló Acosta Romero 57 , para
visualizar de un modo más claro la adaptación de estas a
nuestra concepción actualizada.
56
García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón: “Curso de...,
Ob.,cit, p.356-359
57
Acosta Romero, Miguel: Ob, cit, p.108.

5.- Concepción organicista y subjetiva de la

Aún en la tercera década del siglo pasado – durante los intentos

de institucionalización y sistematización del Derecho
Administrativo en Latinoamérica - se presentaba el concepto y
la ejecución del servicio público, de conjunto con una
concepción puramente organicista, como la esencia del
fenómeno socio-económico y político: Administración Pública.
De este modo nos comentaba PAREJA que “La
Administración, que idealmente es un acto del Estado, pues
está constituida por el conjunto de organismos mediante los
cuales el Estado satisface las necesidades públicas, comprende,
no solamente los organismos estrictamente públicos u oficiales,
sino todos los que, con un criterio de interés público o interés
social, prestan servicios a la colectividad, bajo el control del
Estado.
Y continúa ... la administración pública la forman, pues,
las siguientes actividades:
1. Los servicios públicos prestados directamente por el
Estado, comprendiéndose los nacionales, los
departamentales y los municipales
2. Los servicios públicos que prestan los particulares por
concesión oficial;
3. Los servicios públicos autónomos o descentralizados
socialmente, llamados también establecimientos

públicos que son los creados por el Estado, por Ley o

por Reglamento, y
4. Las instituciones de utilidad común o establecimientos
de utilidad pública, aunque sean creados por
particulares y se sostengan con fondos privados, los
que, por el fin social que persiguen, están bajo el
control del Estado”.58
No obstante esta concepción, basada en el criterio esencial
del servicio público, también se podía vislumbrar desde ya una
transferencia de la concepción francesa que abría el camino a
ofrecer importancia singular a las garantías del interés público
o social.
En la concepción organicista referida resulta notable la
incongruencia entre destacar a la Administración Pública como
conjunto de organismos solamente y luego hacer trascender
estos hacia la satisfacción del interés general o público, sin
pasar por la necesaria actividad o ejecución administrativa, las
decisiones que contiene nacidas de actos administrativos y
luego su conexión con la función social de la Administración
Pública.
Destacando los sujetos y el fin de un modo absoluto, se
obvia la actividad que en realidad es la que se erige en
localizadora y ejecutora de los propósitos estatales, y más aún,
se soslaya la representación de los agentes de la
Administración Pública que, en definitiva, la personifican. Por
ello esta es una tesis organicista, más que subjetivista.
58
Pareja M, Carlos: “Curso de Derecho Administrativo teórico y práctico”,
Segunda Edición, Editorial El Escolar, Bogotá, 1939, p.26.

Son varios los elementos esenciales que comprenden la

noción de Administración Pública desde su régimen jurídico;
esto está claro, pero dentro de ellos no se puede prescindir – sin
que la concepción se desnaturalice – de los factores actividad
administrativa y personificación ejecutiva.
La actividad administrativa, además de que presupone una
organización y estructuración adecuada de funciones y
competencias, completa la idea de la Administración Pública
en movimiento, y la mutación de tal movimiento en aras de su
adaptación a las circunstancias objetivas y su desarrollo como
tal.
Por su lado, la personificación ejecutiva encierra la
imprescindible concepción de responsabilidad de la
Administración por la extralimitación en el poder que le ha
sido conferido por el Estado, en tanto la mencionada
Administración Pública actúe congruentemente en cuanto a la
satisfacción del interés público o social.
Aclarada la tesis organicista de la Administración Pública
en aspectos clave, intentemos lo mismo con la concepción
subjetiva de sus normas reguladoras puesta muy de moda hoy
en día. Veamos incluso como existen entre ellas puntos de
inflexión que las interconectan de algún modo.
A través del prisma profesional de GARCÍA DE
ENTERRÍA “la Administración Pública no es tampoco para el
Derecho Administrativo un complejo orgánico más o menos
ocasional. La relación estructural entre la realidad constituida
por la Administración Pública y el ordenamiento jurídico no se
efectúa por la consideración de la misma como un conjunto de

órganos, sino a través de su consideración como persona. Para

el Derecho Administrativo, la Administración Pública es una
persona jurídica.
Esta de la personificación es el único factor que
permanece siempre, que no cambia como cambian los órganos
y las funciones, y por él se hace posible el Derecho
Administrativo. Todas las relaciones jurídico – administrativas
se explican en tanto la Administración Pública, en cuanto
persona, es un sujeto de Derecho que emana declaraciones de
voluntad, celebra contratos, es titular de un patrimonio, es
responsable, es justificable, etc. La personificación de la
Administración Pública es así el dato primario y sine qua non
del Derecho Administrativo”.59
Según ORTEGA ÁLVAREZ esta concepción de GARCÍA
DE ENTERRÍA “tiene la virtualidad de dotar de precisión
técnica a las tesis organicistas, pues éstas, en sí mismas, no
podían responder a la determinación de cuáles eran los órganos
de la Administración. La tesis subjetivista, delimita y reúne
dichos órganos en torno al concepto de la personalidad”.60
Sigamos entonces la conclusión en el tema que expresa el
profesor MUÑOZ MACHADO cuando refiere que “el hallazgo
de estas corrientes doctrinales es de primera magnitud, sobre
todo por lo que tiene de importante como factor de
59
García de Enterría: Ob. Cit, p.26. La versión original de esta concepción
subjetivista verla en “Verso un concetto di Diritto amministrativo come
Diritto statutario. Rivista trimestrale di Diritto pubblico, 1960, p.137 y ss.
60
Ortega Álvarez, Luis: “La Concepción subjetiva del Derecho
Administrativo tras la constitución española de 1978”, Editorial Bomarzo,
Madrid, 1989, p.10.

estabilización de la disciplina; así parece quedar superado el

obstáculo que la movilidad de la materia administrativa
suponía para intentar perfilar un modo de administrar.61
6.- La Administración Pública y el principio

de autoridad
No obstante la sabia y conciliadora conclusión de MUÑOZ

MACHADO en el tópico anterior –congruente por demás con
la posición que consignamos con anterioridad – aún queda por
dilucidar si es el elemento de la actividad administrativa o el de
la autoridad administrativa el verdaderamente conformador de
la noción de Administración Pública desde el prisma del
Derecho administrativo.
Partamos pues de una afirmación que parece demasiado
absoluta de TREVES cuando afirmó que “el elemento común
(del Derecho Administrativo) es la referencia a la autoridad
administrativa. Sería menos fácil y más indirecto buscarlo en la
actividad administrativa. La actividad de la Administración
tiene una disciplina singular, no porque sea actividad
administrativa sino porque tal actividad proviene de la
Administración Pública incluso si no es administrativa, sino
legislativa o jurisdiccional. La autoridad y no la actividad es el
eje en torno al cual se ha constituido el Derecho Administrativo
61
Muños Machado: “Las concepciones del Derecho Administrativo y la
idea de la participación en la Administración”, R.A.P. núm. 84, 1977,
p.526.

como Derecho propio de la autoridad administrativa, según las

exigencias del Estado moderno”.62
No es necesario alarmarse, no estamos volviendo al punto
de partida sino todo lo contrario, lo estamos aclarando y
fortaleciendo.
Es obvio que TREVES al incluir en el debate el instituto
autoridad administrativa, lo hace conduciendo de la mano
también al Derecho Administrativo, despojándolo de sus
elementos procesales y reglamentarios, o, lo que es lo mismo,
intentando reducir la misma noción de Administración Pública
en cuanto a lo que es trascendente a la aparición de sus normas
regulatorias.
Se debe de llamar la atención de modo inmediato al
abordar este tema, sobre todo de la manera en que TREVES lo
hace, pues no cabe duda de que roza con la peligrosa
burocracia administrativa; y, asimilar esta a la noción de
Administración Pública, podría retardar su movilidad y
conducirla a una ineficiencia sin salida alguna.
Una vez más, tenemos que recurrir a los orígenes de las
tesis y a las propias raíces de estas para no caer en la tentación
de “modernizarlas” y “actualizarlas” tanto que equivoquemos
la llave de solución del problema doctrinal.
“Es, con toda seguridad, MAX WEBER el punto de
referencia obligado, si se quiere observar el tránsito hacia la
formalización de la autoridad como una noción legal. Primero,
62
Treves: “Intorno alla nozione di Diritto amministrativo”, en: “Scriti
giuridici in memoria di, U.E Orlando”, II Padora, 1957, p.512.

porque al abordar el eterno tema de la justificación del poder,

coloca – frente a la tradicional, la carismática – la legitimación
nacional del mismo. Aunque los interpretes no nos hayan
logrado aclarar aún cuál es el sentido exacto de su apelación a
la racionalidad63; MAX WEBER señala que en este tipo de
legitimación se obedece, no a la persona en virtud de un
derecho propio sino a la regla estatuida, la cual establece al
propio tiempo a quién y en qué medida se deba obedecer”.64
Ahora si debe quedarnos claro que la noción de
Administración Pública se asienta, jurídicamente hablando, en
la organización administrativa, su personificación jurídica y su
actividad real y efectiva; y, si se quiere, esa actividad se basa
en el principio de autoridad administrativa con el respaldo del
principio de legalidad, toda vez que ella se encamine a la
satisfacción de los intereses de la colectividad, asimilando
estos al interés público o social.
63
Vincent, J.M: “ La metodología de Max Weber”, Traducción española,
Barcelona, 1972; Fariñas, M.J: “La Sociología del Derecho de Max
Weber”, Madrid, 1991. Tomado por López – Font Márquez, José
Francisco. “La Configuración jurídica del principio de autoridad”,
Editorial Civitas, S.A., 1993, Madrid, p.17.
64
López – Font Márquez, José Francisco, Ob.Cit, p.17.

7.- De la autoridad administrativa al poder

administrativo y de este a la actividad
administrativa legítima
Desde la perspectiva de una construcción sencilla, y a la vez un

tanto simplista de la concepción de la autoridad administrativa
que hemos abordado en el epígrafe anterior, la autoridad
administrativa – reconocida en el ordenamiento jurídico – tiene
su basamento en el poder administrativo.
Poder este que se encuentra limitado por sus dos extremos
básicos – si así lo queremos llamar - , por un lado lo limita su
fin último en cuanto a la protección y realización del interés
social; y por el otro, encuentra la propia regulación de la
norma, la cual no extralimitará, al menos legalmente, y, de
hacerlo, se deberá enfrentar al poder los recursos legales
administrativos que reconoce el Estado de Derecho frente a la
vía de hecho administrativa o extralimitación del poder
administrativo.
Si vamos un poco a la historia en el tema anunciado, y nos
remontamos a la Revolución Francesa de 1789 y,
consecuentemente al primer y fructífero intento de
institucionalización del Derecho Administrativo como régimen
de la Administración Pública, nos encontramos con que “la
solución adoptada fue la de que el propio ejecutivo se juzgara,
se autojuzgara. El ejecutivo destruiría sus actos cuando los
considerara viciados de ilegalidad. Los particulares lesionados
por dichos actos en sus derechos debían pedirle su anulación. 65
65
Sauvel, T: “La justice retenue de 1806 á 1872”, rerue du Droit public,

Nótese que de esta manera el poder administrativo del

ejecutivo quedó entonces subordinado a la ley y con ello al
principio de legalidad; por tanto el poder administrativo – y
desde entonces – se encuentra limitado por el ordenamiento
jurídico.
Al decir de BOQUERA OLIVER, “como consecuencia de
la Revolución de 1789 nació una nueva clase de poder público
que pronto comenzó a denominarse poder administrativo y a
sus manifestaciones actividad administrativa o
66
administración”.
Evidentemente, el poder administrativo manifestado en la
actividad de la Administración Pública, corría el riesgo de ser
omnipotente con su correspondiente carga de impunidad al
ejercitarse inadecuadamente desconociendo derechos
subjetivos.
Por tanto, de su propia acepción y ejercicio se originó la
necesidad de dotar a los destinatarios de tal poder y actividad
administrativa de los recursos legales necesarios para instar
judicialmente a la propia Administración Pública en tanto
núm.2, 1970, p.237-285.

66
Boquera Oliver, José María: “Derecho Administrativo”, tomo I, Instituto
de Estudios de Administración local, Madrid, 1983, p.38; Quien en nota
explica que “en aquella época, el término administración se empleaba
habitualmente para designar una actividad o función. Incluso era
frecuente la expresión actos de administración. Después dicho término,
escrito con mayúscula, hacía referencia a un sujeto, pero según el
diccionario de la Real Academia de la lengua, administración, en su
primera acepción, significa acción de administrar.

entendiesen extralimitado el poder administrativo frente a sus

legítimos derechos.
De modo evidente, ello conduce a la idea de la limitación
del poder administrativo, garantía del Estado de Derecho en
relación con los derechos subjetivos de quienes resultan
destinatarios de la actividad decisoria de los agentes
depositarios de la representatividad subjetiva de la
No caigamos en la misma trampa de la absolutización
conceptual buscando extremos definitorios y veamos la “otra
cara de la moneda” al exponer de ALESSI cuando, en relación
con este tema, explicita su punto de vista de la siguiente
manera: “todo esto, por otra parte, no conduce absolutamente a
la consecuencia de tener que considerar que la Administración
no sea más que una ejecución de la Ley. Por un lado, en efecto,
la ley frecuentemente no puede establecer más que las líneas
generales de la acción administrativa, señalando en forma más
o menos precisa los fines a alcanzar y los medios a adoptar, sin
poder precisar los detalles de la actividad estatal. De aquí la
existencia de la comúnmente denominada discrecionalidad
administrativa de la que trataremos en su momento.
En segundo lugar, también en los casos en que la actividad
administrativa viene estrechamente vinculada por la ley, la
autoridad administrativa no actúa en absoluto con el único fin
de aplicar la propia Ley al caso concreto, sino más bien con
miras a alcanzar un fin práctico, aunque el logro del mismo

deba realizarse dentro de las líneas generales establecidas por

la Ley”.67
7.1.- De la autoridad administrativa al poder

administrativo y de este a la actividad
administrativa legítima
Hasta el momento, nos hemos referido a los límites del poder y
la autoridad administrativos, apoyados estos límites por
determinado control que presupone la propia realización de la
función administrativa.
Pero sobre todo en Alemania68 y Argentina, luego de la
segunda mitad del siglo XX, se ha comenzado a trabajar la
teoría de las autolimitaciones de la Administración Pública, la
cual sustancia su basamento en la contención que se exige de la
actuación administrativa. Es decir, se refiere a la existencia de
resortes, no contenidos en la ley, que regularmente limitan la
acción ilegítima de la Administración Pública.
Algunos de estos resortes son:
a) La imposibilidad de predefinir una regulación
particularizada y singular de la acción administrativa
67
Alessi Renato: “Instituciones de Derecho Administrativo”, Traducción de
la 3era edición italiana por Buenaventura Pellisé Prats, Tomo I, Editorial
Bosch, Barcelona, 1970, p.13.
68
Véase Hans – Joachiun Mertens: “ Die Selbstbindung der Verwaltung auf
Gruñid des Gleischeitssatzes”; Maximilian Wallerath: “ Die
Selbstbindung der Verwaltung; mencionados por Grecco, Carlos Manuel
y Muñoz, Guillermo Andrés: “Fragmentos y testimonios del Derecho
Administrativo, Editorial AD-HOC, Buenos Aires, 1995,p.193

para cada caso que se presente a su consideración y

decisión.
b) La necesaria visión unitaria de Administración Pública
a partir de políticas trazadas que guían su actividad.
c) El desinterés de la Administración Pública en que se
produzca un exceso de poder.
d) La existencia de la vía de hecho administrativa en
relación con los derechos fundamentales reconocidos
como tales.
e) La publicidad de la actuación de los agentes de la
f) La existencia de conceptos jurídico-administrativos
indeterminados.
g) La existencia de tratados y convenios internacionales
que, a través del Derecho Internacional administrativo,
inciden en los ordenamientos jurídicos administrativos
internos.
h) Las decisiones judiciales trascendentales.
Pero, además de la existencia de estos resortes, y, digamos
como guías de autolimitación administrativa, se nos presentan
los principios de imparcialidad y buena fe en relación con cada
actuación de la Administración Pública.
“.... Ante el panorama de una corrupción peligrosamente
extendida, ha resultado una exigencia especialmente enérgica
en el funcionamiento de la Administración actual la de

robustecer su objetividad e imparcialidad, la de su buena fe

correlativa...”69
La concepción de las administraciones independientes, ha
aparecido, para Europa, determinada por los artículos 107 y
108 del Tratado de Maastricht, por medio de los cuales todos
los Estados de la Unión Europea deben aceptar el modelo de la
Administración independiente para la organización y gestión
de los respectivos Bancos Centrales.70
Sin embargo en el caso italiano, y a partir de sendas leyes
aprobadas en los años 1992 y 1993, el Derecho Administrativo
italiano se ha fortalecido comenzando la cruzada contra la
politización administrativa que les conducía a la partidocracia y
la corrupción.
En el continente americano también se ha incursionado en
el terreno de la sutil neutralización política de la
Administración Pública específicamente cuando en el año
1946, en los E.U.N.A. se aprobó la Federal Administrativa act
69
García de Enterría, Eduardo: “Democracia, jueces y control de la
Administración”, Editorial Civitas, S.A, Madrid 1995, p.106. Véase
además González Pérez, Jesús: “El principio general de la buena fe en el
Derecho Administrativo”, 2da Edición, Madrid, 1989; y Sainz Moreno, F:
“La buena fe en las relaciones de la Administración con los
administrados”, R.A.P., núm 89, 1979, p.293 y ss.
70
Véase en tal sentido la obra escrita por un colectivo de autores dirigidos
por Lovis, J.V: “Banking supervisión in the European Community”,
Bruxelles, 1995. Véase además García de Enterría, Eduardo:
“Democracia, jueces...., Ob, cit, p.109, de donde partimos para tratar la
“administración independiente”.

que se erigió – y lo es aún – en la norma básica del Derecho

Administrativo norteamericano.
GARCÍA DE ENTERRÍA concluye el tema afirmando
que “de esta manera, una tendencia común en todos los Estados
occidentales está llevando resueltamente a una verdadera
separación entre Gobierno y Administración, al menos a la
neutralización política de esta, cortando así, precisamente, el
nexo que, en el sentir de la tesis que estamos combatiendo,
legitimaría de manera especial en los actos de la
Administración los orígenes democráticos
8.- Notas acerca de la responsabilidad de la

administración pública. Figuras
jurídicas afines
Lo que conocemos hoy como la responsabilidad de la

Administración Pública, no siempre fue el poder del
administrado sobre su actuación, el control sobre los actos de
los funcionarios o la limitación al poder público; más bien todo
lo contrario.
El soberano actuaba con un poder sin límites, sin control
con un amplio arbitrio para decidir sobre la vida y obra de sus
súbditos, algunos referían su propio poder en las frases, “yo
soy el Estado”, “yo soy el soberano”. Desde los tiempos de la
protestas romana se entendía que toda acción del soberano era
incontrolable por el sólo hecho de venir del máximo poder
reconocido en la sociedad.

Luego de la Revolución francesa, con la

institucionalización de la Administración pública, es que se
comenzó a pensar en la responsabilidad de ese ente que surgía
dotado de un gran poder trasladado del propio Estado.
8.1.- La responsabilidad de la Administración

Pública
Cuando se refiere el tema de la responsabilidad de la
Administración pública, generalmente se focaliza en los
sistemas de control externo al funcionamiento de esta, otros
ofrecen una mirada pálida hacia lo interno de la organización
administrativa, pero mantienen la atención en los sistemas de
control establecidos para enmarcar el trabajo eficiente y
efectivo de la Administración Pública.
Existe otra mirada posible acerca de la responsabilidad de
la Administración que, más bien que un control aplicado
resulta un autocontrol como debe resultar originariamente de la
propia organización administrativa.
Nos estamos refiriendo, ni más, ni menos, que a la
autolimitación del poder público que detentan los órganos y
organismos de la Administración del Estado.
¿Qué quiere decir esto?; ¿Al mencionar el autocontrol, que
protagonismo tiene la Administración Pública en su
ejecución?; ¿Con qué instituciones jurídico-administrativas se
relaciona este control propio y originario?
Esto quiere decir que una buena parte de la
responsabilidad de la Administración Pública, comienza mucho

antes del establecimiento de mecanismos de control; la propia

Administración, al reglamentar su actuación debe prever el
ejercicio efectivo de satisfacción de las necesidades de los
ciudadanos y que este opere realmente como es debido.
En definitiva, también es responsabilidad de la
Administración Pública que la normativa jurídica que regula su
actuación, tome muy en consideración, además de los recursos
contra su posible exceso de poder, los mecanismos que
impidan que la propia ley, en forma de reglamentos o no, abra
canales que permitan extralimitar las facultades y competencias
administrativas.
¿Son responsables los legisladores cuando esto no
funciona de la manera en que se acaba de plantear?
Sólo en parte. Es la propia Administración Pública, a
través de la ciencia de la administración, la que tiene una
amplia responsabilidad en transmitir al legislador el alerta
acerca de los resquicios que ha detectado, por sus sistemas de
control, en relación con la posible extralimitación de su poder y
especial misión social.
Por supuesto, tampoco dejar el cien por ciento de la
responsabilidad de la Administración en esta alerta al
legislador. El poder público se resiste al debido control pues la
vida es mucho más rica que cualquier previsión y la forma que
la Administración Pública tiene para ejercer su poder va
cambiando dialécticamente junto al decursar del desarrollo de
la sociedad.

Esta mutación genera espacios nuevos en los cuales

ejercer el poder administrativo, y, por tanto, de nuevas
autolimitaciones y controles al actuar de la Administración
Pública.
En el sentido indicado es imprescindible que la legislación
que crea la propia Administración, como los reglamentos,
desde su nacimiento, prevean la posibilidad de extralimitación
del poder público para reducir al mínimo tal posibilidad.
¿Quiere decir esto que la Administración Pública cuando
legisla tiene que ir contra sus propias prerrogativas?
Ni mucho menos, pero sí debe atender a que parte de su
principal misión, de la satisfacción de las necesidades de los
administrados y el orden social en relación con el orden
público están íntimamente vinculados al ejercicio del poder
público que detenta de un modo racional, justo, oportuno y
adecuado.
No cabe duda de que la primera cara de la responsabilidad
de la Administración Pública es su autolimitación al exceso de
poder de sus agentes.
Como ya hemos afirmado, si observamos un esquema muy
general en el cual se dibuje la responsabilidad de la
Administración Pública, podremos ver como esta se ramifica y
pasa por la satisfacción del interés y las necesidades públicas,
así como por el orden social, pero estas ramificaciones tan
generales se sustancian con otras misiones más concretas y
específicas del actuar administrativo.

8.2.- La responsabilidad patrimonial de la

administración desde el prisma del
administrado
A cualquier persona, conocedora o no de la Administración
Pública y su funcionamiento, se le pregunta, ¿Debe o no debe
actuar el ente detentador de poder público para ordenar la
sociedad y administrarla?, la respuesta no se hará esperar e irá,
más o menos, por estos rumbos:
“Sí, por supuesto que debe actuar, pero eso sí, que con su
actuación no afecte a las instituciones o a las personas que
conforman la sociedad. Que lo haga siempre para el bien y que
no dañe los intereses de quienes resultamos administrados, sino
todo lo contrario, que se desvele porque nuestros derechos nos
conduzcan cada día a una mejor calidad de vida. Debía ser algo
así como una Administración Pública amante de y amada por
sus administrados.”
Este es la parte deontológica, el deber ser, pero, y la parte
ontológica, el ser, ¿cómo funciona?
En el terreno de los conocedores del actuar administrativo,
es preciso apuntar que cuando se trata el tema de la
responsabilidad de la administración, generalmente se hace
referencia a los posibles daños patrimoniales causados a
diferentes titulares de los respectivos patrimonios.
Lejos de pensar que toda la responsabilidad de la
administración es únicamente patrimonial, si debemos hacer un
aparte en cuanto al análisis de las prerrogativas administrativas
cuando se encuentra frente al dilema de afectar el patrimonio

de un administrado, primero, sin percatarse de ello, es decir, no

intencionalmente y, segundo, cuando se impone la protección
de un interés o una necesidad pública y el resultado de la
acción administrativa afecta un patrimonio particular.
De aquí se desprenden cuatro preguntas: 1.- ¿Puede
considerarse la afectación administrativa a un patrimonio
particular como un daño residual alejado de toda
intencionalidad?; ¿No es responsabilidad de la administración
estar alerta y prever todo tipo de daño posible con su actuar?;
¿No es su responsabilidad, además, satisfacer necesidades y no
afectar patrimonios?; ¿El privilegio de la Administración
pública de detentar el ejercicio del poder público en su esfera
de actuación le exonera al vulnerar derechos patrimoniales
delos administrados?
En la práctica, desde la perspectiva ontológica, del ser,
queda claro que bajo la protección de los conceptos jurídicos
indeterminados de interés público y necesidad social, pueden
ampararse acciones administrativas desmedidas en sus
prerrogativas, deséelo o no la Administración Pública, ´pero lo
cierto es que no es justo que los efectos negativos o
erosionadores del patrimonio particular sean soportados
solamente por el titular del mismo, sino que la Administración
debe acudir a indemnizarle los perjuicios producidos de algún
modo y, de este modo, ese particular no quedaría fuera del
cumplimiento del principio esencial de la Administración
Pública de satisfacer los intereses de la sociedad y, por ende, de
los que conforman a este.

8.3.- Figuras jurídicas afines a la

responsabilidad de la Administración
Pública
Referirse al tema de la responsabilidad de la administración,
sobre todo en un breve espacio, nos impone el dilema de ser
numerosísimos los extremos a tomar en consideración desde
una perspectiva concreta y puntualizadora de la legislación al
respecto, y, por otro lado, la necesidad imperiosa de definir
esenciales conceptos que gravitan en la construcción de una
simple exposición del mismo.
Intentando ofrecer solución al dilema de mención, nos
hemos decidido por hacer transitar nuestras reflexiones, en un
veloz recorrido, a través de grupos de conceptualizaciones,
que, si bien se encuentran interconectadas con el espíritu del
legislador administrativo (entiéndase Ley en sentido formal
pero a su vez, reglamentación administrativa per se) en el caso
de nuestra legislación, en ocasiones se desconoce u obvia esta
intención, provocándose entuertos interpretativos desde la
perspectiva de la norma jurídica y su imperium.
La primera tríada conceptual que abordamos, dejando
como evidente y conocida la diferenciación y a la vez
intervinculación normativo-funcional entre la Responsabilidad
Administrativa y la Responsabilidad de la Administración, es
la de:
8.3.1.- Control, responsabilidad y protección

En cuanto a estas figuras, es imprescindible tomar en
consideración de que “con la finalidad de tutelar las situaciones

jurídicas subjetivas y hacer efectiva la responsabilidad pública

por la lesión que se les cause a ellas, la norma prevé
mecanismos de fiscalización y protección jurídica.”71
La mencionada fiscalización que prevé la norma en cuanto
al cumplimiento del mandato de la norma jurídico
administrativa, contiene tanto a la responsabilidad del ente
público en ejercicio del poder público, como de obligatoriedad
del cumplimiento de ese mandato por los determinados
destinatarios de la norma.
En el primer caso, es decir, la responsabilidad del ente
público en la actuación que realiza en los marcos de su
competencia, tanto objetiva como territorial, la trascendencia
estriba, en última instancia, en nada más y nada menos, que en
su incidencia en la real y efectiva aplicación del Estado de
Derecho, para el cual es de suma importancia la
retroalimentación del poder público de su propia acción
continua a través de las peticiones, quejas y sugerencias, e
incluso recursos legales, que presentan quienes entienden
desconocido o transgredido un derecho que entienden legítimo
como destinatarios de la propia norma jurídico administrativa.
En el segundo de los casos, el de la obligatoriedad del
cumplimiento del mandato de la norma jurídico-administrativa
por los destinatarios referidos ut supra, es en el que se
contornea claramente lo que pudiéramos llamar el núcleo duro
o esencial de la responsabilidad administrativa, nuestro tema de
71
Idem, p. 48. Ya decíamos que el control de la actuación administrativa
siempre ha sido un motivo de desvelo para la normativa jurídica.

análisis. Es, en definitiva, la realización efectiva del orden

social desde la perspectiva del Derecho Administrativo.
El control de la responsabilidad administrativa, ejercido
tomando en consideración la naturaleza jurídico-político y
técnico contable y, a su vez, el procedimiento administrativo,
legislativo y judicial, constituyen, de modo correlativo, la
medida de la responsabilidad pública, así como las técnicas
procesales de protección constituyen la medida de los derechos
subjetivos.
El control, cuya estructura orgánica se configura a partir
de su finalidad, competencia, modo de canalización y efectos,
ofrece la medida de la efectividad en el cumplimiento de dicha
responsabilidad administrativa.
Cabe pues, concluir, con solo una frase, la idea de la triada
presentada y su relación con la responsabilidad administrativa
analizada, nótese desde el prisma presentado: la
responsabilidad administrativa presupone la existencia del
control, y, por su parte, los derechos subjetivos, nacidos del
cumplimiento efectivo de la misma, requieren, en primer
orden, de su protección.
8.3.2.- La responsabilidad directa de la

Administración pública y la responsabilidad
de los llamados administrados
Por supuesto que, además de la existencia de la responsabilidad
directa de la Administración pública, esta puede, además, ser
responsable indirectamente como ocurre en el caso de la
contratación de la gestión del servicio público en muchos de

sus múltiples supuestos, pero por impedir la derivación en un

interminable tema y el alejarnos del central, nos limitaremos a
delinear en breve comentario su responsabilidad directa, más
claramente determinable y con características que ayudan a
componer el espíritu del legislador en cuanto a norma jurídico-
administrativa se trata.
La Administración puede incurrir en infinidad de
supuestos de responsabilidad, los más comunes y los más
importantes desde el punto de vista cuantitativo son los que se
producen por hechos, actos, u omisiones de esta.
Recordemos que estos hechos o actos conllevan por sí
mismos la presumibilidad de legitimidad, y, por tanto, su
ejecutoriedad inmediata; la Administración no puede detenerse
en el cumplimiento de su misión ni ante la validación de sus
propios actos, por ella misma o por un tercero; la razón resulta
obvia y no objeto de la presente exposición.
Por tanto, al ser su actividad permanente y continua, a
diferencia de la intermitencia y discontinuidad de las labores
legislativas (tómese Ley en sentido estricto) y judicial, sus
hechos o actos con cualidad de jurídicos conducen por su
mismo sendero a la responsabilidad que le compete. Este tipo
de responsabilidad, sobre todo en nuestro Estado, no refiere la
Administración a través del prisma orgánico o subjetivo de la
misma, sino responde al criterio material, objetivo o sustancial
que engloba sectores sensibles de actividad estatal, incluyendo
además, la administración de justicia o de las labores
legislativas. Nos referimos, no más, a la responsabilidad
extracontractual estatal.

“La doctrina está de acuerdo en que la responsabilidad

extracontractual del Estado por hechos o actos de la
Administración, comprende también los respectivos
comportamientos o conductas de los órganos legislativo y
judicial”.72
Por su parte la responsabilidad de los llamados
administrados, que confluye verdaderamente con el concepto
-limpio y puro pudiéramos decir- de responsabilidad
administrativa, se refiere, entre otros aspectos, a la infracción
de la disposición normativa administrativa, es decir, aparece un
sujeto de Derecho en conflicto con lo dispuesto en una norma
jurídico administrativa.
Se le ha dado en llamar, en otras legislaciones
contemporáneas: faltas, transgresiones, infracciones, y en la
nuestra contravenciones administrativas, en un intento del
legislador, lo suficientemente fructífero para el sistema, de
apartarlas de la tipificación delictiva en cuanto a su
trascendencia en el orden social.
Uno de los problemas esenciales, de no sencilla solución,
que plantea este tópico, consiste en la apreciación de los
elementos de dolo o culpa en el infractor, o si, por el contrario,
no es necesaria la existencia de uno o la otra para definir la
responsabilidad que cabe. La norma jurídico administrativa no
72
Son varios los autores que se han referido a este tema en particular, en tal
sentido DUGUIT: “Traité de droit constitutionnel” Tomo 3, Pág. 544 y ss;
SPOTA: “Tratado de Derecho Civil”, Parte General, pág. 554;
GORDILLO: “Derecho Administrativo de la Economía, págs. 311 y 329,
GARCÍA ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho
Administrativo”, Segunda Edición, pág. 379.

lo deja especialmente claro, o al menos, no lo suficiente para

apartar la decisión sancionadora, de una de las figuras jurídico-
administrativas en peligro de desnaturalización constante por
indeterminación clara y precisa de su conceptualización,
cuestión resuelta desde la Escuela Realista del Derecho en
Francia: la discrecionalidad administrativa, de la que nos
ocuparemos un tanto más adelante.
En el indicado sentido, cabe señalar que la facultad para
establecer penas o sanciones por contravenciones a
disposiciones normativas administrativas se considera como un
complemento esencial de la función pública de administrar,
resulta una potestad inseparable del ejercicio del poder público
puesto en funcionamiento por los órganos y Organismos
competentes en cada caso.
El tercer grupo de conceptos que se intervinculan
esencialmente con el de responsabilidad administrativa y que,
de seguro, se podrá encontrar en la base de cualquier análisis al
respecto es referido a los de:
8.3.3.- Interés público, necesidad social (su

interpretación administrativa) y servicio
público
Aún no acaba de ser encontrado en la doctrina un concepto que
refleje una imagen inequívoca y objetiva acerca de lo que debe
considerarse como el interés público, lo que más se ha logrado
hasta el momento es describirlo, en todas las ocasiones
tomando en consideración el sistema jurídico de que se trate y
la realidad histórico política, económica y social que lo
contextualice.

Y ello es, sino la esencial, al menos una de las

importantísimas y trascendentales misiones de la
Administración Pública; demuéstrese con el simple
fundamento de que su misión esencial es satisfacer
propiamente ese interés público.
Por tanto, depende de la efectividad con que se determine
la existencia del interés público o de la necesidad social, el que
la Administración Pública sea eficiente o no en la satisfacción
del real interés público o de la real necesidad social.
Evidentemente, la interpretación de la Administración en
el momento de determinar la existencia del interés público o la
necesidad social se encuentra con la dificultad teórico-práctica
de que son conceptos jurídicos indeterminados, y, por tanto, de
no sencilla identificación.
Esta interpretación administrativa de la realidad objetiva
para determinar los conceptos jurídicos indeterminados de
referencia, inciden de manera determinante en la
responsabilidad que a esta le cabe en el cumplimento efectivo
de su objeto de trabajo.
La norma jurídica administrativa es la llamada a conducir
al ente administrativo por el camino donde converge el
cumplimiento de su cometido, con el de la satisfacción del
interés público que se enmarca en el principio de la satisfacción
cada vez más creciente de las necesidades sociales.
Para cerrar la idea, en el caso de estas figuras jurídico
administrativas, la responsabilidad administrativa que
coadyuva al cumplimiento efectivo del cometido de la

Administración, no es otro que la incidencia en esa efectividad

de los propios destinatarios de la norma de Derecho
administrativo.
No en pocas ocasiones, en doctrina clásica y reciente, y, lo
que es más preocupante aún en el transcurso de defensas de
tesis que se esgrimen en procedimientos administrativos
incoados, hemos observado fundamentaciones basadas en la
errónea idea de que el Derecho administrativo es la norma del
poder público frente a la subordinación del destinatario de las
normas que componen a esta ciencia jurídica; ello se
contrapone, por sólo citar un elemento de delicada
trascendencia, a la concepción propia del Estado de Derecho.
El destinatario de la norma de poder público
administrativo, en un Estado de Derecho, coadyuva a su propia
realización continua, y lo hace mediante el ejercicio del poder
que le habilita la propia norma de participación en el control de
la gestión administrativa.
8.3.3.1.- El interés público

La conceptualización del instituto interés público es de medular
importancia para todo ordenamiento jurídico.
Por sí mismo, plantea la justificación de la existencia de la
organización administrativa, representando los designios del
Estado.
No obstante ser el concepto de interés público lo
suficientemente indefinible para dejar un margen de
apreciación a la Administración Pública en su actuar, no obsta
ello para que el legislador establezca las pautas de su

reconocimiento inequívoco a partir de una actuación

administrativa de buena fe. El ente de poder público vendría,
entonces, a realizar en la práxis la noción de servicio público
que ha determinado el legislador, y todos los operadores
jurídicos deben, pues, ser guiados por las prescripciones
normativas al respecto.73
En lo referente a la materia de contratación administrativa,
la Ley de Contratos española, aprobada por el Decreto de 8 de
Abril de 1965, regula en su Artículo 8 que el órgano de
contratación “podrá modificar, por razón de interés público, los
contratos celebrados y acordar su resolución, dentro de los
73
Nos dice, en el sentido indicado, FERNANDO SAINZ MORENO: “...
Surge así la cuestión crucial para el Derecho de configurar la actividad
decisoria de lo que al interés público conviene. A quién corresponde
definirlo?, Qué ocurre cuando el legislador se limita a invocar el interés
público como presupuesto para la legalidad de la actividad de la
Administración?, Significa esto que delega pura y simplemente en la
Administración –salus publica per delegationem- la apreciación libre de
lo que al interés público conviene? O bien, significa que encomienda a la
Administración la búsqueda de la solución óptima para el interés
público?. En el primer caso la Administración tendría la facultad
discrecional de elegir entre las soluciones posibles, todas ellas igualmente
válidas desde el punto de vista jurídico, aquella que estimase preferible.
En cambio, en el segundo, y desde el punto de vista jurídico, sólo habría
una solución adecuada a las exigencias del interés público que, sin
embargo, por la dificultad práctica de conocerla y demostrarla obligaría a
conceder a la Administración un margen de confianza en su apreciación”.
SAINZ MORENO, FERNANDO: “Reducción de la discrecionalidad: el
interés público como concepto jurídico”, Revista española DE
DERECHO ADMINISTRATIVO No 8 (Enero-Marzo), 1976, pág 63.

límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la

Ley”.74
La dificultad de definición que presenta la noción de
servicio público obliga al legislador a compulsar –mediante la
norma jurídica- a la plena justificación o motivación de los
actos que la Administración emita relacionados con esta.
Existen dos cuestiones que debemos tomar en
consideración, si pretendemos acercarnos a un concepto de
servicio público a la contratación administrativa de la gestión
de este tipo de servicio, a saber:
1. El concepto de interés público no es un concepto vacío,
pero si variable, debido a que se puede definir
jurídicamente hablando, pero su contenido varía según
sea el contexto donde se decide utilizar y, por supuesto,
del orden jurídico de que se trate.
2. Hay que estar claro que su objetivación no depende de
un acto legislativo, de una apreciación, o de un juicio
circunstancial, sino de un acto de voluntad, claro y
definido nítidamente como tal, por lo tanto, la
responsabilidad de su reconocimiento recae por entero
74
La noción de interés público también se utiliza para justificar la
existencia de entidades sometidas a un régimen jurídico especial, como
presupuesto de prohibiciones, limitaciones o coacciones, como
presupuesto de licencias o autorizaciones, para revisar de oficio –por
parte de la Administración- sus actos declarativos de derechos que sean
anulables previa declaración de lesividad, para justificar la privación
singular o la limitación a la propiedad y, además, para decidir acerca de la
suspensión de un acto administrativo impugnado judicialmente.

en quien así determine su existencia, en el caso que nos

ocupa: la Administración pública.
No se escapa al análisis, que verdaderamente la
concepción del Derecho tiene más de condimento racionalista
que voluntarista. En este caso del interés público –con sus
intrínsecas características conceptuales y su correspondiente
dosis de voluntarismo- es preciso que la norma precise los
límites de la voluntad apreciativa de la Administración, es
decir, que no sea una apreciación absolutamente libre, sino
tomando en cuenta circunstancias, hechos, consecuencias y
efectos conductivos hacia la satisfacción de una verdadera -o al
menos racional- necesidad social.
El interés público es una institución en la que, desde el
punto de vista jurídico administrativo, se reúnen el
voluntarismo y el necesario racionalismo normativo del
sistema que guía al ordenamiento jurídico. Al ser aplicada a un
caso concreto, define mejor sus contornos y se ajusta a su
función dependiendo de las circunstancias relacionadas con la
norma que legitima la actuación administrativa.
Su concepto no nace de la nada, o de lo impersonal; nace
del interés o la necesidad de una pluralidad indeterminada de
personas conduciendo su utilidad a través de juicios
valorativos.75
75
Para SAINZ MORENO a noción de interés público se distingue, aunque
no se opone, de la noción de interés privado. La expresión interés
(sustantivación del latín interesse, estar entre) tiene el doble significado
de valor que una cosa posee en sí misma y de inclinación del ánimo hacia
un objeto, persona o relación que lo atrae. Por eso, la noción de interés
público puede entenderse como expresión del valor público que en sí

Interés público, o fin público como también se le conoce,

es una categoría difícil de definir.
Para incursionar en ello diremos que puede entenderse
como una proyección hacia la colectividad humana, y en tal
sentido se le atribuye el sustantivo “interés” para inferir
satisfacción, sociedad, cubrir necesidades, etc.
mismas tienen ciertas cosas, o bien como expresión de aquello que

interesa al público. En el primer caso se trata de na noción objetiva, que
designa una cualidad de las cosas, una cualidad cuya existencia no
depende de que alguien la estime. En el segundo, por el contrario, se trata
de una noción subjetiva, expresión de lo que, de hecho, interesa a una
pluralidad indeterminada de personas. Quizá no sea posible encontrar un
argumento decisivo en favor de una u otra tesis ... ; ello no impide, sin
embargo, reconocer que lo que conviene al interés publico es una cuestión
que admite soluciones mejores y peores, de manera que no todas ellas
tienen el mismo valor, aunque no un valor puro, sino un concepto
valorativo. No pertenece, pues, a la clase de conceptos de valor como
bueno o bello, sino a la de conceptos que tienen un componente real,
además de ideal, o valorativo. En la noción de interés público ese
elemento real se encuentra en la pluralidad indeterminada de detentadores
del interés.
Y continúa afirmando, “el carácter público del interés no implica
oposición ni es vinculación del interés privado. No existen intereses
públicos impersonales distintos de los que interesan particularmente a los
ciudadanos. Por el contrario, el interés público se sustenta en los intereses
privados de cada persona, pero no en todos, sino en los que esta comparte
con los demás.
Así pues, la noción de interés público, al ser expresión de aquello que los
intereses privados tienen de común, no se opone ni superpone a esta
última, sino que, en alguna medida, la asume. El valor positivo que refleja
el concepto de interés público deriva de la permanencia que lo público
tiene sobre lo privado, no por ser distinto, sino por ser general. Tomado

Digamos también que constituye el medio eficaz para que

la Administración realice por si misma cualquier actividad
(entiéndase cualquier obra pública, prestación de un servicio, y
otros).
Se hace necesario entonces consignar una frase de Chase
Plate correspondiente a su texto donde precisa que no existe un
contrato del Derecho Privado de la Administración que no
tenga como objeto en forma directa o indirecta, la prestación de
utilidad pública.76
Otro binomio de figuras e institutos jurídicos afines es
constituido por:
en sí mismo, el concepto de interés público coincide con el de interés

general y con el bien común; es el interés común de todos los ciudadanos.
Se trata pues, de una noción indeterminada pero no por eso menos
operativa en el ámbito del Derecho. Su misma indeterminación facilita la
formación de juicios de verdad, ajustados a su idea nuclear”. SAINZ
MORENO, FERNANDO: “Reducción de la discrecionalidad: el interés
público como concepto jurídico”, Revista española DE DERECHO
ADMINISTRATIVO No 8 (Enero-Marzo), 1976, pág 63.
Una breve nota al margen de los comentarios de SAINZ MORENO. No
es tan definitiva la idea de que la noción del interés público refleja los
intereses de “todos” los ciudadanos, ello, más que ideal, no es posible;
siempre habrá quien, por supuesto entre interesados, quien no coincida
con la cualificación circunstancial del interés público que, de alguna
manera, afecte a su paticularisimo interés. Puede reflejar el interés de la
amplia mayoría de los ciudadanos, pero la absolutización no es más que
una pretensión, aunque muy bien intencionada, ideal per se.
76
Chase Plate, L. E. (1998) Los Contratos Públicos. Editora
Intercontinental, p.57. La utilidad pública marca la acción como
administrativa, o, al menos, la cercanía de la Administración pública.

8.3.3.2.- El interés público y la responsabilidad

contractual administrativa
En esta especial temática, lo esencial es que mientras que el fin
público lo amerite se podrá variar el contenido contractual de
las cláusulas del contrato administrativo, de modo unilateral
por parte de la Administración pública.
La responsabilidad podrá ser civil, administrativa o penal,
en dependencia del espécimen y de la magnitud de los hechos
y, de modo correlativo, del procedimiento preestablecido.
Por otra parte, Alvarez Guendin expresa que mediante el
interés público cabe la posibilidad de reclamar la inestabilidad
del referido vínculo contractual proveniente del contrato o de la
relación jurídica concretamente, perjudicándose claramente el
particular o co-contratante, todo lo cual deviene de la
superioridad jerárquica de la Administración respecto a esta
otra parte señalada y que no merma la voluntariedad en la
misma ni muchos menos el acuerdo volitivo que se alza y se
hace visible a nuestros ojos a través de la figura del contrato
administrativo.
En otras palabras, el interés público es la nota distintiva
básica entre el contrato civil y el contrato administrativo,
partiendo de la existencia autónoma e independiente de este
último.
Además, la utilidad pública se reconoce desde que se
perfecciona el contrato administrativo. Toda alteración,
traspaso o acto administrativo será lícito y realizable siempre y

cuando el mismo fin público se alegue haciéndose debida y

razonadamente.
Pudiera decirse de otra forma, que la utilidad pública
existía antes de la concertación del contrato, y ello le otorga
fundamentación a su existencia.
Independientemente de la naturaleza del contrato que se
concierte con la Administración o de la actividad que esta
ponga en práctica, siempre el fin o interés público va a estar
presente, y algunos autores alegan que en caso de
incumplimiento contractual cabe el ejercicio de la rescisión
administrativa, a diferencia del contrato civil, que la
Administración celebra, en el cual la rescisión procederá de
acuerdo con el código civil y no con carácter administrativo.
La praxis jurídica traduce el instituto interés público como
necesidad colectiva, utilidad pública, interés social, necesidad
social, y de otras similares maneras.
Evidentemente es una categoría jurídica abstracta de la
cual podríamos extraer algunos elementos caracterizadores, o
hasta quizás descriptivos en toda la amplitud del término, pero
también queda claro que no se deja definir consecuentemente.
Se imposibilita una definición objetiva con respecto a ella, toda
vez que su existencia depende de factores coyunturales,
circunstanciales, históricos, económicos, políticos y sociales
determinados en épocas y lugares concretos.
No es ocioso, para una mejor comprensión de lo que
estamos planteando, y para, quizás, intentar acercar a nuestra
cabal comprensión tal categoría, que apuntemos de manera

separada el significado etimológico de los términos que de

conjunto la califican y cualifican.
Según el Diccionario de la Lengua Española, utilidad es
aquello que sirve o da provecho de algún modo, conveniencia,
interés; finalidad es el objeto o motivo con el que se hace una
cosa; interés significa provecho, inclinación del ánimo hacia
una cosa; y necesidades aquello de lo que es imposible
sustraerse, es entendido como lo indispensable para la vida.
Público es un adjetivo que nos puede indicar distintos
sentidos en dependencia del sustantivo que lo acompañe, así se
puede referir al Estado (ente público, fin público 77) y para
procurarlas, la Administración se vale de distintos medios,
como la utilización del referido contrato administrativo, cuyo
objeto consiste, precisamente, en la ejecución de determinados
servicios de utilidad pública.
Se hace prudente enfatizar la idea de que el interés público
es una figura abstracta. Imposibilita determinar su magnitud y
77
ALVAREZ GUENDIN expone cuestiones muy interesantes referidas a la
variabilidad de comportamiento de la Administración, ante la contratación
administrativa de acuerdo al fin público inmediato, pues este determina el
carácter administrativo que tiene este contrato. A partir de esta idea
plantea:
Como persona jurídica en el orden privado, administrando bienes propios
así como explotando industrias de propiedad estatal.
Como cualquier persona individual, lo cual se hace evidente cuando
concreta contratos civiles o privados con particulares, con vistas a la
satisfacción de sus intereses internos.
Como cualquier persona jurídica pública, o lo que es igual, frente a
construcción de obras públicas o a través de naturaleza pública:
construcción de puentes, carreteras, etc.

cuantía a partir de constantes o factores que interguardan

determinada homogeneidad. No es una categoría palpable per
se, y se hace visible solo en el momento en que la
Administración lo determina en el caso de inexistencia de Ley
que así lo cualifique.
Ello no se debe dejar, ni tan siquiera, a la potestad
discrecional del ente público con la misión fundamental de
satisfacerlo, es necesario que la determinación legal juegue su
papel en este sentido, lo que, desde ya, se convierte en –lejos
de una sugerencia- una necesidad imperiosa extraída de nuestra
tesis.
No existe tampoco una opinión unánime, lo que resulta
congruente con las afirmaciones anteriores, en cuanto a la
determinación de cuáles son las necesidades que podrían
comprender la categoría de públicas. Sólo la legislación de
cada sociedad, y en dependencia del momento histórico dado
unido a factores socio económicos y políticos, podrá estimarlas
y pronunciarse al decidir cuáles actividades podrán dejarse a la
iniciativa individual, y en cuáles otras el Estado no podrá
actuar de forma distante.
Es una amplia categoría, que aunque se deje conocer en su
significado desde el punto de vista etimológico, su definición
no se puede enmarcar en un significado legal constante; resulta
muy relativa y dependiente de las circunstancias históricas y
esfera social en que se suscite.78
78
Por su trascendental importancia y esencia abarcadora, reproducimos
comentarios del autor JIMÉNEZ-BLANCO, que se ajustan estrictamente
a los que hemos hecho hasta el momento en relación con el interés

No obstante, no cabe duda de que ocupe un lugar vital en

la caracterización del contrato de gestión de servicio público,
en otras palabras, el interés público es su móvil, es lo que
provoca la movilidad administrativa encaminada a la
contratación con el objetivo de su satisfacción.
Es el interés público, el punto de partida que facilita la
vida dinámica de la contrastación de la responsabilidad
público y su vinculación con la contratación pública de la gestión del
servicio público, veamos:
“Eso no significa, claro está, que el concepto esté (ni haya estado nunca)
demasiado claro.
En 1953 CHENOT decía de él que es el ejemplo mas claro de una de esas
nociones llamadas fundamentales cuyo contenido solo ha podido ser
precisado en breves períodos de tiempo y cuyos contornos se
resquebrajan al compás de las contradicciones de la Leyes y de las
decisiones jurisprudenciales. La historia del servicio público ha
demostrado que el único sentido del término es el que le dieron las
fantasías titubeantes del legislador y los esfuerzos pragmáticos del Juez.
En dos puntos en singular (uno objetivo o material y otro subjetivo)
resultan ser inasibles los límites de la categoría: a) Con divorcio de la idea
de la mayor densidad interventora de la concesión de servicio público
frente a las autorizaciones, nos encontramos con sectores no
explícitamente proclamados como servicios públicos pero donde la
Administración está literalmente metida en todo, son los servicios
públicos virtuales o impropios, o, más modernamente, la situación de los
Bancos y las empresas eléctricas. b) El segundo problema es subjetivo y
está en la continuidad de identidad de la Administración con sus
empresas, con las empresas públicas. Es claro que a veces éstas no se
singularizan por su función, y en tal sentido no son acreedoras de
especificidad jurídica alguna. Pero, como recuerda S. MUÑOZ
MACHADO, la Comisión (Europea) ha recordado en alguna de sus
pormenorizadas comunicaciones que las empresas públicas, en todos los
Estados miembros, han cumplido, entre otras funciones, además de las

administrativa con la misión fundamental de la Administración

pública, indicando entenderse como finalidad pública dirigida a
la satisfacción de necesidades de esta misma naturaleza.
8.3.3.3.- La relación existente entre la

responsabilidad administrativa y el
ejercicio por la Administración de su
potestad discrecional
La Administración, en el uso de su potestad discrecional, sobre
todo cuando la utiliza en la disposición de la sanción que trae
aparejada la contravención, es decir, por responsabilidad
administrativa, debe cuidar, ante todo, el ejercicio legítimo y
justo del poder público.
Es hora ya de determinar claramente que la potestad
discrecional de la Administración no es la que permite que
esta, ante situaciones no normadas, o ante una interpretación
extensivísima de lo normado, actúe en razón de experiencia y
oportunidad, ello no es potestad discrecional, por el contrario, y
no digo que conlleve necesariamente a ello pero si se abre la
puramente comerciales o industriales, han servido para estimular el

empleo, para intervenir en sectores deprimidos, para estimular el
desarrollo en determinadas regiones, etc.
Imprecisa, proteica, en el ámbito objetivo y en sus confines subjetivos.
Tal es la noción de servicio público. Pero hay rasgos externos de ella que
son precisamente los que, como veremos, van a quedar a salvo:
universalidad, continuidad. Y ello, más que por sectores materiales, se ha
de medir por niveles de cobertura y estándares de calidad. Algo que
requiere cuantificación y a lo que por tanto la manera de acercarse será
casuística y, desde luego, sectorial.

posibilidad de la arbitrariedad, cuestión esta que la propia

norma jurídico administrativa debe proteger.
La figura de la potestad discrecional, desde la escuela
realista del Derecho en Francia, se ha entendido, y, en realidad,
así corresponde a su ejercicio, como la posibilidad de la
Administración de escoger entre varias alternativas que ofrece
la Ley para la solución de un caso presentado a su
consideración legal, una entre las cuales es perfectamente
válida y legítima.
En cuanto a ello, la responsabilidad de la Administración y
la responsabilidad administrativa representan la vigilancia
esencial sobre su ejercicio.
Hasta aquí –y por el momento- estas consideraciones
acerca de las instituciones y figuras jurídicas que
complementan a la consideración de la responsabilidad
administrativa en el marco del sistema jurídico.

9.- El acto administrativo y las decisiones

de la Administración Pública79
El tema que aborda este análisis: “la teoría del acto

administrativo”, ha sido ampliamente tratado por la doctrina
como por administrativistas menos y más versados en la
materia. No obstante, por la necesidad de adecuación de esta
teoría a una más ajustada a las condiciones concretas de
nuestro ordenamiento jurídico, de nuestra Administración, de
nuestro tiempo y al estudio del Derecho Administrativo en las
aulas universitarias cubanas, se hace imprescindible que hoy
volvamos sobre algunas cuestiones medulares pretendiendo
ofrecer, de una manera clara y precisa, lo que todavía se
encuentra preñado de imprecisiones y divergencias
sustanciales.
La importancia de este estudio radica en el hecho de la
convicción plena de quien no conozca a profundidad la teoría
del Acto Administrativo, no podrá jamás comprender a
cabalidad el desenvolvimiento de la función administrativa
dentro del estado moderno, como no podrá ser fácilmente
maniobrado y comprendido el Derecho Civil si, con
79
Estas reflexiones en torno a uno de los institutos jurídico administrativos
más importantes y trascendentales en el actuar de la Administración
pública, llevan varios años sirviendo al propósito de la docencia
universitaria. En el decursar del tiempo, se han visto modificadas y
actualizadas. En esta oportunidad se han añadido ideas acerca de los
vínculos entre acto administrativo y reglamento –algo que en nuestras
aulas es objeto obligado de debate debido a las disímiles tesis de la
doctrina al respecto- y, además, se añaden algunos institutos nuevos en
sus vínculos con las decisiones de la Administración pública.

anterioridad, no se hizo un estudio pormenorizado del acto

jurídico. Son cuestiones medulares en ambas especialidades del
Derecho, que ofrecen pautas de actuación a cada una de estas.
Dentro del conjunto de fenómenos que la realidad nos
presenta a diario en su constante mutación, encontramos que
los motivos o causas de aquellos no son más que hechos. Toda
vez que esos hechos actúan en el marco de una realidad
jurídica, tomarán la connotación de hechos jurídicos.
Cuando estos hechos (que no siempre producen efectos
jurídicos) son presentados en la esfera jurídica por la voluntad
humana, podemos decir que nos encontramos en presencia del
acto jurídico, que dispone y regula a ese hecho jurídico. En el
momento en que ese acto jurídico, donde ha intervenido la
voluntad del ser racional, se produce en el ámbito de actuación
de las relaciones sociales que se establecen entre los hombres
produciendo efectos de Derecho Administrativo (efectos en el
ámbito de las relaciones Estado-particular), entonces podemos
afirmar que el acto realizado es un acto jurídico administrativo,
nuestro objeto de estudio.
La importancia de su análisis no se limita solamente a que
sea a través del acto administrativo que la actividad de la
Administración Pública y el Derecho Administrativo se
exteriorizan, sino que en torno a él giran todas las garantías
jurídicas administrativas que están a disposición del posible
ataque a las irregularidades que se pueden presentar en el
actuar de la Administración y además, porque es a partir del
acto administrativo que la Administración se propone el logro
más eficaz de sus objetivos y fin primordial. Es el acto la vía

idónea de que dispone la Administración Pública para producir

los efectos jurídicos deseados.
9.1.- El acto administrativo. La práctica antes

de su concepto
Generalmente, la práctica es previa a la norma e incluso al
surgimiento de las instituciones jurídicas, veamos cómo, en el
caso del acto administrativo, refleja esta realidad Alfredo
Guaita, quien, a juicio del autor, lo ha hecho con mayor
claridad y menos rodeos.
El de acto administrativo es, sin duda, el concepto capital
del régimen jurídico de la Administración, es decir, del
Derecho administrativo. Todas las potestades administrativas,
todas las prerrogativas de la Administración, vienen a coincidir
y condenarse en ésta: poder dictar actos jurídicos regulados por
el Derecho público (administrativo) y dotados de un vigor
especial.
Aunque responde a una realidad -polimórfica ad
infinitum-el concepto de acto administrativo no es legal, sino
fruto de la especulación y de la reflexión científica. Las normas
legales trazan el régimen de los actos (permisos, subvenciones,
multas, expropiaciones, nombramientos, licencias, etc.), e
incluso a veces con carácter «relativamente» general pero,
lógicamente, no dan un concepto abstracto y omnicomprensivo
del acto administrativo.
Para mí, el concepto de acto administrativo es muy amplio
y, por lo mismo, muy breve de expresar: acto (jurídico)
regulado por el Derecho administrativo (o regido por, o

sometido o sujeto al Derecho administrativo). Es tan sencillo

en su formulación, que parece una tautología. Pero no lo es.
Según eso, parece que en tan dilatado concepto entrarán
también actos no provenientes de la Administración e incluso
actos de particulares. En efecto, así es y así tiene que ser dado
el nombre que se les asigna de actos administrativos.
Es indudable que los particulares producen actos jurídicos
-es decir, hechos jurídicos humanos, voluntarios, libres- que se
rigen por normas administrativas y que en el seno del Derecho
administrativo despliegan su eficacia. Así, para BALLBÉ, que
tiene un concepto objetivo de acto administrativo (ejercicio de
funciones administrativas) no es preciso que éste provenga
directamente de la Administración, pues esta puede haber
delegado funciones por ejemplo en un concesionario, y los
actos de éste, en cuanto realicen funciones administrativas son
asimismo actos administrativos. Puede recordarse a este
propósito que aunque un servicio público concedido sigue
siendo servicio público y por tanto de titularidad de la
Administración, en caso de daños no es responsable la
Administración dominas negotii, sino el concesionario, y que
«los que resistan a los empleados de los caminos de hierro en el
ejercicio de sus funciones, serán castigados con las penas que
el Código Penal impone a los que resisten a los agentes de la
Autoridad.
Asimismo, los certificados expedidos por médicos no
funcionarios hacen fe erga omnes, también frente a la
Administración, como los expedidos por ésta misma;
exactamente igual las calificaciones otorgadas en exámenes de

los escolares por los Centros de enseñanza no estatales

reconocidos por el Estado como homologados o como
habilitados. Y son también actos administrativos todos los que
llevan a cabo los particulares en sus relaciones jurídico-
públicas con la Administración, como, por ejemplo, una
instancia o petición cualquiera y, en general, todo acto en
conexión con el procedimiento administrativo, y normas
administrativas son las que disciplinan por completo su
régimen jurídico
En principio, los actos jurídicos dictados no por la
Administración sino por los demás «poderes», cualquiera que
sea la «función» que con ellos se ejercite, no se rigen por el
Derecho administrativo, por lo que no pueden ser llamados
-pues no lo son- actos administrativos (un concepto jurídico es
siempre un régimen jurídico) pero no hay ningún obstáculo
teórico y de principio para que las normas regulen el caso de
otra forma y, concretamente, para que sometan al Derecho
administrativo algunos de los actos que emanan de esos «otros
poderes», en cuyo caso, ciertamente estaremos en presencia de
actos administrativos, según el criterio infalible de la disciplina
de su régimen jurídico.
Y a la inversa, y por lo mismo: si un acto proviene de la
Administración pero no está sujeto al Derecho administrativo
(¿no lo está?), no es jurídicamente un acto administrativo (sólo
lo sería en el sentido gramatical, como adjetivo: «relativo o
perteneciente a la Administración»)
Ahora bien, en realidad, todos los actos que dicta la
Administración son necesariamente en alguna medida actos

administrativos, pues como he dicho reiteradamente, nuevo rey

Midas, la Administración administrativiza cuanto toca.
Es decir, todos los actos que produce la Administración
son administrativos, pues están sujetos al Derecho
administrativo: bien totalmente, por completo (los llamados
actos administrativos o sujetos al Derecho administrativo), bien
en sólo una parte, en la relativa a la competencia y el
procedimiento (los llamados actos jurídico-privados de la
Administración o no sujetos al Derecho administrativo).
Por supuesto, en la parte o «elementos» de los actos de la
Administración que no estén sujetos al Derecho administrativo,
tales actos no son administrativos ni, lógicamente, pueden ser
recurridos ante los tribunales contenciosos80
9.2.- Nociones Generales

Lo primero que tenemos que tener en cuenta para el estudio
que nos proponemos es la existencia de una diferencia
sustancial entre lo que se entiende por acto jurídico, y el
concepto que se quiere ofrecer al tratar el hecho jurídico. Los
hechos y actos jurídicos producen, aunque no en todos los
casos, efectos de Derecho, efectos jurídicos, uno de forma
directa y el otro de forma indirecta; pero su origen es distinto,
inclusive, si lo estudiamos a profundidad, tanto en teoría como
en la práctica, nos percatamos de que todos los acontecimientos
que tienen por objeto crear, modificar o extinguir situaciones
jurídicas son hechos jurídicos, y que el acto jurídico se
80
Guaita, Aurelio: “El concepto de acto administrativo”, REDA No 7,
Octubre-Diciembre, 1975, págs. 8-12.

diferencia de este por nacer a partir de la actuación humana

precedida por una intencionalidad que lleva implícita en su
esencia.
El acto jurídico ha de ser voluntario (contrato, testamento,
etc.) con trascendencia jurídica, a diferencia de los hechos
jurídicos que no lo son como el nacimiento, el matrimonio, la
muerte, etc.
Por tanto, en una relación de género a especie, se
entendería el hecho jurídico como el primero y el acto jurídico
como el segundo. Llegamos a la conclusión de que el acto
jurídico en sentido amplio es toda aquella acción u omisión
humana que produce efectos jurídicos.
Hay quienes distinguen entre hechos jurídicos objetivos y
subjetivos y tratan de llevar esta relación a los actos. No
estamos completamente de acuerdo con esta concepción, ya
que el acto siempre será subjetivo al constituirse a partir de la
actuación humana, pero no nos adentraremos en esta cuestión
para no alejarnos del tema central que nos ocupa.
En su significación formal o subjetiva, son actos
administrativos cuantos proceden de la Administración, sea
cual fuere la autoridad competente que los emita –especulan
muchos autores- pero es imprescindible el tener bien claro que
la única función que realiza la Administración Pública no es
administrar, con este objetivo tiene primero que organizarse,
estructurarse y planificarse en base a sus principios
organizativos y socio-políticos.

Para el cumplimiento de su tarea fundamental: “La

satisfacción de las necesidades de la población”, la
Administración dicta normas, preceptos generales como los
que fungen como la fuente cuantitativamente más importante
del Derecho Administrativo: el reglamento, verdaderas leyes
que orientan y regulan toda su actividad.
En consecuencia, no es ocioso decir que podemos
descartar la concepción formal del acto administrativo tal y
como la ofrecen estos autores y adentrarnos, para analizarlo, en
la sustancia de su contenido y finalidad.
Así tenemos que el acto administrativo es, por sobre todo,
una determinación de la Administración, una determinación
especial, es referido a un caso particular, concreto, esta es su
diferencia con el acto legislativo, el cual se refiere a supuestos
de hecho generales en los cuales se pueden enmarcar hechos y
exigencias de la vida cotidiana sin tener que delimitar a quien o
a quienes va dirigido de forma expresa.
El acto administrativo, considerándolo en todo su rigor
técnico, es un acto jurídico y, en su más amplia consideración,
el objeto causal de una relación jurídica administrativa entre
los sujetos de esta: Administración (generalmente el sujeto
activo) y administrado (generalmente el sujeto pasivo).
Cuestión medular de la teoría del acto administrativo la
constituye el hecho de su estimación como categoría de los
actos “juri imperii” como lo son también la Ley, la sentencia y
la Resolución que pone coto al procedimiento en materia
administrativa. De esta manera el acto administrativo se
desvincula del acto de gestión exclusiva de la propia

Administración y de los actos preparatorios que le darán forma

y respaldo legal, conocidos como “actos de la Administración”.
A lo que expresamos con anterioridad sobre que el mayor
número de estos actos producen entre los sujetos de la relación
jurídico administrativa los efectos concebidos por la voluntad
de la Administración y sumando a esto nuestra afirmación de
que el acto administrativo es un acto juri imperii, se impone
hacer algunas aclaraciones:
1. Existen actos administrativos en que, aunque se ha
logrado el contacto Administración administrado, este
contacto no se extiende más allá del momento en que se
exterioriza la voluntad de la Administración si esta
prevé la producción de efectos interadministrados con
derechos y obligaciones exclusivamente exigible entre
ellos, derechos que se disfrutan y obligaciones que se
cumplen en virtud del nacimiento del mismo acto. Por
ejemplo la Resolución administrativa que dispone la
reivindicación de bienes contra particulares que los
ostentan.
2. Otros actos administrativos, al producirse, agotan el
contenido de la voluntad emitida en ellos, estos no
persiguen otro fin que el de hacer válida una
declaración de la cual nacen sus efectos jurídicos, esto
es, sus efectos, no se originan en la conformación del
acto en sí, sino en la declaración que tiene por
contenido. Por ejemplo la emisión de cualquier tipo de
certificaciones declarativas, ya sea de nacimiento, de
matrimonio, etc. (actos administrativos declaratorios)

3. De igual modo es oportuno dejar claro, de una vez y por

todas, que el acto administrativo no es una mera
manifestación de voluntad de la Administración, es
más, su función jurídica esencial no es esa, sino la de
producir efectos jurídicos en cuanto a la creación de
una nueva situación jurídica administrativa.
Desde que la Administración se percata de la necesidad de
exteriorización de su voluntad, a su vez prevé el fin a lograr
con la emisión de acto administrativo en cuanto al caso
concreto que ha provocado su movilidad y pronunciamiento.
De una forma consecuente, la práctica de la vida cotidiana

referida a creación, motivación y solución lograda por un acto
administrativo en un caso concreto, demuestra el reforzamiento
y desarrollo de la estructura y función administrativa en tanto
enaltece la apreciación de la importancia en sus distintas
formas de actuación. Así la Administración se encamina al
logro de nuevas y ágiles respuestas administrativas al
desarrollo social y hacia el análisis de las directivas de su
trabajo futuro.
La Administración dicta sus actos administrativos
amparada en la personalidad jurídica de que goza, como
consecuencia de su carácter de vasta empresa estatal pública,
en representación de la voluntad del Estado y su clase
dominante. De ahí que el espíritu del acto administrativo no
puede jamás violar los principios del estado y, por el contrario,
siempre debe encaminarse al logro de los fines de este que para

ello ejerce la condición de ser su representante y el nexo entre

el Estado y aquellos que conforman la sociedad que dirige.
9.2.1.- Necesidad de la existencia del acto

administrativo y su concepto
La necesaria existencia del acto administrativo no se debe
única y exclusivamente a que la Administración pública tenga
que tener algún medio para hacer válidas, legales y ejecutorias
sus decisiones, sino por algo mucho más importante aún, “el
acto administrativo es el nexo imprescindible entre la
Administración y la consecución de gran parte de sus fines”, es
realmente quien permite su actividad, quien genera la relación
jurídico administrativa externa y práctica de la Administración
pública hacia aquellos de quienes ella protege sus intereses.
9.2.2.- Concepto del Acto Administrativo

En cuanto a ofrecer una definición del acto administrativo
podemos aseverar categóricamente que ha sido uno de los
pocos puntos de menor discusión y más homogeneidad en las
posiciones doctrinales modernas acerca del Derecho
Administrativo. No obstante, cada autor ofrece ribetes
diferenciadores que le infringen el sello del autor en cada
intención de conceptualizar la institución del acto
administrativo.
El acto administrativo: Es aquella exteriorización de la
voluntad administrativa, sea expresa o presunta, con el objetivo
de producir efectos jurídicos en relación con determinadas
personas. El acto administrativo constituye la vía idónea de la

exteriorización de la voluntad administrativa del Estado, el

vector que lleva la intención administrativa a su destino.
El concepto de acto administrativo presenta proclividad a
no presentarse muy completo en los distintos autores que
hemos estudiado.
Una de las definiciones más completas nos la presenta
Garcia-Trevijano, cuando apunta:
“Acto administrativo es declaración unilateral de
conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad
administrativa actuando en su faceta de Derecho público, bien
tendente a constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar
o extinguir relaciones jurídicas, entre los administrados, o con
la Administración, bien con simples efectos dentro de la propia
esfera administrativa”.81
81
García-Trevijano Fos, José Antonio: “Los actos administrativos”,
Segunda edición actualizada, Editorial Civitas, Madrid, 1991, pág. 96.
Este autor razona la definición de la siguiente manera:
Declaración unilateral: La unilateralidad en el Derecho administrativo hay
que encontrarla en el origen de la relación jurídica y de aquí la
irrelevancia de la voluntad del administrado que, aunque ponga en marcha
un procedimiento y el acto que se dicte al final sea a su petición, no tiene
fuerza suficiente para generar un contrato. Es cierto que hoy día la
Administración actúa muy ampliamente en el terreno contractual hasta el
extremo que se habla de “Administración contractual” como medio de
intervención más persuasivo que el del acto de imperio, pero esto no
desnaturaliza tales actos que siguen siendo, con mucho, el principal
instrumento de que se vale la Administración actual.
De conocimiento, juicio o voluntad: Tanto el conocimiento, el juicio y la
voluntad son actos voluntarios, pero esto no priva de importancia a la
distinta intensidad y consiguiente relevancia jurídica de cada uno de estos

9.2.3.- La ejecutividad del acto administrativo

La ejecutividad del acto administrativo debe diferenciarse de su
ejecutoriedad. La primera consiste en la fuerza obligatoria que
pesa sobre los destinatarios o destinatario del acto en cuanto a
su cumplimiento estricto, por su parte la segunda se refiere a
que la propia Administración, representada en el órgano u
oficio público que dio origen al acto, puede ejecutarlo por sí
misma, aún en caso de resistencia del destinatario.
Un ejemplo de ejecutoriedad de los actos administrativos
es representada por el método de la ejecución subsidiaria en los
actos que al ser emitidos por el órgano competente no son
estados psíquicos.
Emanada de una entidad administrativa: Hay que insistir en que los
particulares no pueden dictar actos administrativos. Decir esto no
significa que no produzcan los administrados actos sometidos a Derecho
público, lo cual es muy distinto.
Actuando en su faceta de Derecho público: Esta nota desplaza del campo
de los actos administrativos los que se produzcan en el campo privado.
Tendente a constatar hechos o emitir opiniones: Actividad de simple
comprobación declarativa (certificaciones), o emisión de juicios.
O a crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas: Adviértase que la
diferencia entre actos declarativos y constitutivos no es equiparable a
actos negociales y no negociales, porque si bien es cierto que, por
definición, los primeros son tales, hay actos certificantes que también lo
son.
Entre los administrados o con la Administración: Cada día con más fuerza
la Administración crea relaciones jurídicas entre administrados.
Recuérdese además que una entidad pública puede actuar como
administrado de otra.
O en su propia esfera interna: Con este carácter se niega valor a aquellos
sectores doctrinales que consideran actos administrativos solamente los
externos.

ejecutados por los destinatarios por una u otra razón, es el

momento en que el órgano se subroga en lugar y grado del
destinatario, ejecuta el acto administrativo y luego este órgano
se resarce en alguna forma de los daños y perjuicios causados
al destinatario original. Esta ejecutoriedad se produce como
resultado de una ejecución subsidiaria a los efectos del acto por
la propia Administración Pública.
La ejecutividad o, en su caso, la ejecutoriedad del acto
administrativo responde a tres cuestiones fundamentales:
1. A la presunción de legalidad y validez de que son
objeto estos actos administrativos.
2. A la razón de inmediatez y de economía de tiempo en
cuanto a la producción de sus efectos jurídicos.
3. A la personalidad jurídica con que cuenta la
Administración Pública como representante ejecutiva
de las directivas estatales y su estrecha vinculación con
el desarrollo de cada uno de los momentos concretos
por los que transcurren la base económica y la
superestructura de un determinado estado.
Una de las cuestiones en que más profundiza la doctrina
en cuanto a la ejecución de los actos administrativos se debate
en que si estos, en cuanto a su eficacia temporal pueden o no
ser retroactivos.
El acto administrativo no nace para regir el pasado –ya
decíamos- no se puede producir para que surta sus efectos
jurídicos en cuanto a hechos producidos con anterioridad a su
creación por, entre otras, dos razones fundamentales:

1. El acto administrativo tiene como destinatario a

individualidades concretas, ya sea una persona o grupo
específico de estas, por tanto son estas las que originan
la necesidad del acto que se produce a la mayor
brevedad, para necesidades que no existen en el
momento, y más aún las ya pasadas, no tiene razón de
ser el acto.
2. La propia dinámica de la Administración Pública y del
desarrollo social impulsaron al acto a regir ese
desarrollo en línea recta, en caso opuesto podrían
conspirar en su retraso y no servir para lo que son
creados, para convertirse en verdaderos “catalizadores
del desarrollo social” a partir de las directivas estatales.
Como habíamos afirmado, desde que se ponen en función
primaria los órganos administrativos en la elaboración de los
“actos preparatorios” del acto administrativo (los actos de la
Administración) el objetivo de la actividad administrativa es
producir efectos jurídicos específicos en relación con
determinados destinatarios, y esto no responde a la búsqueda
efectiva de la ejecutividad del acto y viceversa.
La ejecutividad del acto administrativo no va encaminada
sino a la más pronta y eficaz producción de sus efectos
jurídicos.
Martínez-Vares aborda el tema de la ejecutividad de los
actos administrativos, haciendo una referencia doctrinal
importante, la doctrina critica con razón el hecho de la excesiva
distinción que se hace, entre ejecutividad, ejecutoriedad,
privilegio de decisión ejecutoria, acción de oficio y autotutela

ejecutiva, cuando todos ellos son o deben ser términos con los
que se designa la cualidad del acto administrativo de producir
todos sus efectos contra la voluntad de los obligados,
violentando su libertad y propiedad. Es, en definitiva, la
ejecutividad lo que realmente separa y distingue los actos
administrativos de los privados que necesitan del apoyo
judicial para tomar sobre otros medidas ejecutorias.
Al ser la ejecutividad un tema capital en la eficacia del
acto administrativo, nos parece oportuno hacer un breve
«excursus» acerca del tratamiento que él mismo recibe en el
derecho comparado de nuestro entorno.
El estado de la cuestión podría resumirse, simplificando,
de este modo: en el derecho comparado se da tanto la solución
negativa, que desconoce en la Administración un poder directo
de ejecución, debiendo ésta valerse para el cumplimiento
forzoso de sus providencias de la cobertura judicial —sistema
anglosajón—, hasta el reconocimiento paladino de una potestad
ejecutoria autosuficiente y autoritaria al servicio de la
Administración —derecho alemán y su influencia en el italiano
y español—, pasando por soluciones intermedias, como la del
derecho francés actual, donde el recurso a la ejecución a través
del sistema judicial penal va cediendo cada vez más en favor
de la ejecución administrativa.
Como señala García de Enterría, la autotutela de la
Administración es, en primer término, general y luego define
un ámbito necesario de autonomía jurídica que el juez no puede
interferir salvo en un momento muy concreto de su desarrollo.

Ahora bien, zanjada de este modo la cuestión, el derecho

positivo no otorga a la Administración en la ejecución de sus
actos un cheque en blanco, sino que le impone el cumplimiento
de las siguientes condiciones:
1. La existencia de un acto de la Administración
propiamente tal y no de actos privados de aquélla
2. El acto de que se trate ha de ser notificado
3. El acto debe ser plenamente eficaz, al no haber sido
suspendida administrativa o judicialmente su
ejecutoriedad o porque la misma no esté pendiente de
condición, plazo, autorización o aprobación de
autoridad superior.
4. La ejecución forzosa deberá ir precedida del previo
apercibimiento que otorgue un plazo razonable para la
voluntaria ejecución del acto, sin que tengan ese
carácter los perentorios.
Ligada íntimamente a la eficacia del acto administrativo
está la presunción de validez de los mismos.
Semejante expresión significa tanto como que cuando un
acto administrativo perfeccionado reúne en su producción
todos los elementos esenciales recibe del ordenamiento jurídico
una presunción de validez que dispensa a la Administración de
que emana de seguir ningún tipo de proceso declarativo si
alguien en cualquier instancia pusiera en duda o pretendiera su
invalidez. El fundamento de esa presunción no es otro que el de
que la actuación de la Administración se ajusta, por principio, a
derecho.

Esa presunción de validez o, como también se le

denomina, de legitimidad o de legalidad del acto
administrativo, no es, sin embargo, una presunción «iuris et de
iure», sino una presunción «iuris tantum», que admite prueba
en contrario en todo tipo de procedimientos o procesos en que
la misma sea puesta en duda.
Lo decisivo pese a todo es que esa presunción produce sus
efectos en tanto no sea declarada la disconformidad a derecho
del acto administrativo, bien por la propia Administración de
oficio o por vía de recurso, bien por los tribunales contencioso
administrativos.
La cuestión fundamental que plantea el tema de la
presunción de validez de los actos administrativos es el de si a
la hora de intentar enervar la presunción de que aquéllos
disfrutan les corresponde a los interesados en ello no sólo la
carga de accionar, sino también la de hacer efectiva la prueba
que les permita la destrucción de la presunción otorgada.82
La ejecutividad del acto tiene estrecha relación con su
clasificación, expresada en los siguientes términos:
• Acto administrativo imperativo: Aquellos que en su
contenido proscriben u obligan a mantener una
determinada conducta. Es el tipo de acto que utiliza la
Administración Pública cuyos efectos jurídicos todos
responden a la voluntad administrativa (esto no ocurre
en el caso de los registrales o los declaratorios, por
82
Martínez-Vares García, Santiago: “Eficacia, discrecionalidad y conceptos
jurídicos indeterminados”, REDA, Idem, p. 62

ejemplo). Si fuéramos a consignar un orden jerárquico

dentro de la clasificación de los actos administrativos,
le ofreceríamos, por supuesto, el primer lugar o escalón
más elevado al acto administrativo imperativo, por ser
uno de los más directos y poderosos medios con que
cuenta la Administración Pública para hacer efectivas
sus decisiones y cumplidas las obligaciones emanadas
de estas.
¿Cómo se comporta la ejecutividad en el acto ejecutivo
administrativo?
Crea en el destinatario del acto el deber imperioso de
cumplir lo establecido en este, aún sin estimarlo correcto o
legítimo. Primero se debe cumplir y luego se podrá reclamar
por vía de los recursos establecidos a las diferentes instancias
administrativas.
Por ejemplo, la multa por infracciones de las regulaciones
del tránsito. En este caso el notificado debe abonar el importe
de la multa correspondiente a la infracción cometida en un
plazo establecido por la Ley aun mediando el desacuerdo de la
medida impuesta, la que podrá apelar luego de hacer efectivo el
pago. Este tipo de acto prevé su ejecución coactiva por quien
por fuerza de Ley por quien no cumpla la obligación nacida de
él.
• Acto administrativo registral: Legitimar a la luz de la
legislación hechos probados por parte del órgano
competente para ello en los conocidos registros de fe
pública. Son actos que preparan la emisión de los actos
declaratorios que declaran situaciones y hechos

jurídicos legitimados con anterioridad en los registros

administrativos.
En el caso de este acto su ejecutividad es indirecta ya que
el destino del acto no es imponer o restringir una conducta,
sino legalizar hechos y situaciones. Decimos indirecta ya que
luego de legitimado, su ejecutividad o funcionalidad viene
determinada por la solicitud del acto declaratorio por parte del
interesado.
• Acto administrativo declaratorio: Es un acto
administrativo sui géneris, lo que se refleja en los
rasgos específicos de su ejecutividad.
Es un acto administrativo sui géneris pues no se conforma
a partir de la voluntad de la Administración Pública como la
causa efectiva y única de su nacimiento, sino que es el propio
interesado sobre el cual se da fe, el que provoca la movilidad
administrativa en la producción el acto. Por consiguiente, su
ejecutividad no tiene relación directa con la acción de quien ha
provocado la movilidad administrativa en lo que a su ejecución
se refiere, sino con otro órgano de la Administración de quien
se está interesando un reconocimiento oficial de una situación
o hecho con trascendencia jurídica.
Es el conocido acto administrativo que se concreta en las
declaraciones o documentos públicos sobre la propiedad, el
nacimiento, las defunciones, el título de graduado, etc., lo que
se conoce como las certificaciones administrativas.

En la inmensa mayoría de las ocasiones para que el acto

administrativo declaratorio pueda ejecutarse, anteriormente
tuvo que ejecutarse uno registral.
• Acto administrativo requerido de coadyuvante: No se
escapa este tipo de acto administrativo a una
ejecutividad específica tampoco.
En este caso la ejecutividad del acto requiere el concurso
de las dos manifestaciones de la voluntad: la de la
Administración pública, representada por el órgano competente
para dictar el acto y la del propio destinatario del acto.
El ejemplo típico de este tipo de acto y su ejecutividad a
cumplir por ambas partes señaladas es la designación por parte
de un órgano administrativo de un individuo para ocupar un
cargo u oficio público. Hasta que este último no ofrece su
voluntariedad de asumir la responsabilidad del cargo los
efectos no se producen.
¿Qué pasa cuando el administrado se resiste a cumplir ese
acto administrativo, por demás ejecutorio?
Nos dice Badel-Grau que cuando la Administración se
enfrenta a un particular que se niega a cumplir voluntariamente
la orden administrativa, será necesario iniciar un procedimiento
de ejecución forzosa. A tal efecto, se distinguen en el Derecho
comparado dos sistemas de ejecución forzosa de los actos
administrativos.

9.2.4.- Sistema de ejecución judicial

El primero de ellos, es el sistema de ejecución judicial, en el
cual, como su nombre lo indica, la regla general es que la
Administración no puede ejecutar forzosamente sus propios
actos, sino que debe acudir ante el Juez, a objeto de que éste,
luego del respectivo proceso, haga cumplir el contenido del
acto administrativo en contra de la voluntad de su destinatario.
Bajo este esquema, habrá que seguir procedimientos
judiciales para conseguir los efectos del acto administrativo
ante la resistencia de los particulares, y sólo en casos
específicamente previstos por las leyes, puede utilizarse la
fuerza de la propia Administración para hacer respetar sus
órdenes.
Si este sistema judicial es el que se espera en Inglaterra y
Estados Unidos, no nos sorprenda que también él se aplique
inicialmente en Francia, pues, no existe regulación general que
prevea la ejecución forzosa de los actos administrativos por la
propia Administración. Por el contrario, las encomiables
respuestas jurisprudenciales del Tribunal de Conflictos de
1902, cierran la posibilidad de que la propia Administración
ejecute sus actos forzosamente, sin contar con el auxilio del
Juez. Juez Penal, en el caso francés, por cuanto la
desobediencia de los mandatos administrativos, se castiga
según lo dispuesto en el Código Penal.
Conforme a este sistema judicial, solo en casos
excepcionales, i.e.: urgencia, salubridad, o ausencia de sanción
expresa, se permite que la Administración ejecute sus actos con
sus propios medios.

9.2.5.- Sistema de ejecución administrativa

La otra forma de lograr la ejecución forzosa de los actos
administrativos, reconoce, como regla, la potestad de autotutela
ejecutiva a favor de la Administración. El principio consiste,
entonces, en considerar que la Administración puede hacer
cumplir, forzosamente y con sus propios medios, los actos que
dicta, sin necesidad de solicitar la intervención de un Juez. Este
sistema de ejecución administrativa de los actos, rige en la
mayoría de los países de régimen administrativo, con
excepción, curiosamente, de Francia, país que sirvió de cuna a
ese régimen.
La presentación originaria de la tesis que reconoce
facultades a la Administración, para hacer cumplir
coactivamente sus propias decisiones, sin el auxilio de los
jueces, obedece al autoritario criterio que informó, en sus
orígenes, la relación administración-administrado. Que el acto
administrativo sea ejecutorio, y aún más, su mandato exigido y
logrado coactivamente por la propia Administración, presenta,
más que a un administrado, a un súbdito. Fue esa la fórmula
originaria como lo presentó Otto Mayer y el mismo Giannini
ha dicho que "la imperatividad y la autotutela se apoyan en
principios, no escritos, que el Estado contemporáneo ha
heredado del Estado Absoluto".83
Por otro lado encontramos las prerrogativas de la
Administración pública en la producción de efectos jurídicos a
83
Badel- Grau, Rafael: “La ejecución administrativa de los actos
administrativos y la garantía de los derechos constitucionales”, REDA,
Idem , pág. 78

través de sus actos cargados de presunción de legitimidad y por

tantos de ejecutividad.
Las prerrogativas son potestades públicas caracterizadas
por el imperium estatal, que traducen un poder abstracto
general e irrenunciable con fundamento en el ordenamiento
jurídico. De ellas no derivan como contrapartida una
obligación del administrado, pues suponen situaciones de
sujeción que lo obligan a soportar su ejercicio.84
La ley apodera, habilita a la Administración para su
acción, confiriéndole al efecto, poderes jurídicos. Toda acción
administrativa se presenta así, como ejercicio de un poder
atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y
construido.85
Dentro de las principales prerrogativas de la
Administración se ubican la presunción de legitimidad, el
principio de ejecutoriedad, la revocación de oficio por
ilegitimidad y oportunidad, mérito o conveniencia, la
posibilidad de demandar la invalidez legitimidad de los actos
administrativos.86
84
Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. II, Abeledo Perrot,
1996, p. 19
85
García de Enterría Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Derecho
Administrativo, Edit. Civitas, Madrid 2000, p.441
86
Comadira enuncia como prerrogativas sustanciales, además de las
mencionadas, el régimen privilegiado de los contratos y bienes estatales.
Prerrogativas procesales son el agotamiento de la instancia administrativa
previa a la demanda judicial, plazos breves de caducidad para accionar
contra el Estado, mayor plazo para cumplir ciertas cargas procesales,
efectos declarativos de la sentencias condenatorias para el Estado, etc. En

9.3.- La motivación del acto administrativo,

Perspectiva doctrinal
Los principios que informan el régimen administrativo se
traducen en la motivación, es decir en la expresión de las
razones que inducen a emitir el acto y la consignación de la
causa –hechos y antecedentes que a la misma sirvan- y del
derecho aplicable87. Incluye la exteriorización de la causa y de
la finalidad.
Se reconoce que la motivación debe indicar el
razonamiento mediante el cual la Administración Pública
teniendo en cuenta los presupuestos de hecho y de derecho, y
aplicando las reglas de la buena administración, se ha
determinado para dictar el acto y darle contenido88
La obligación a cargo de la Administración de motivar sus
actos, equivale a decir “hacer públicas las razones de hecho y
de derecho en las cuales las mismas se apoyan” 89 Es un
presupuesto del Estado de derecho.
Motivar un acto administrativo significa reconducir la
decisión que en el mismo se contiene, a una regla de derecho
que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello
implica fijar los hechos de cuya consideración se parte,
Comadira Julio R. Ley de Procedimientos, op.cit., p.3 (nota 5)

87
Sacristán Estela, La motivación del acto administrativo en Jornadas de
acto administrativo y reglamento, Universidad Austral, mayo 2001, p. 65
88
CSJSanta Fé, Pascua Bernardo Ramón c/ Municipalidad de Rosario s/
Recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción, 08/09/99
89
Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de
Derecho Administrativo...op.cit., p. 559

incluirlos en el supuesto de una norma jurídica, y también

razonar cómo esa norma impone la resolución que se adopta en
la parte dispositiva90
La motivación es manifestación del principio republicano
de publicidad de los actos de gobierno y “una exigencia de
axiología constitucional: se trata del respeto de la
Administración hacia todas las personas, físicas y jurídicas que
son –de acuerdo a lo expresado en el Preámbulo de la
Constitución Nacional- merecedoras no sólo de justicia sino
también de toda razón”91.
Ahora bien, en este elemento del acto se encuentra
plasmado el equilibrio que debe existir entre potestades y
garantías, dado que la motivación por un lado es una potestad
de la Administración, que facilita el control de los órganos con
competencia, dentro y fuera de la Administración, y por el otro
se presenta como garantía jurídica para el particular que le
permite ejercer y desarrollar su derecho de defensa92
La Suprema Corte de Justicia de Mendoza señaló que la
motivación de los actos administrativos cumple con tres
finalidades: que la Administración dé cuenta de sus decisiones,
que éstas puedan ser controladas por la justicia en el caso de
90
Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández: “Curso de
Derecho Administrativo”...op.cit., p. 560
91
Sacristán Estela: “La motivación......, op.cit., p. 92
92
Cassagne Juan Carlos: “Principios general del procedimiento
administrative” en Jornadas sobre procedimiento administrativo,
Rev.RAP, año 1999

ser impugnadas y que el particular afectado pueda ejercer su

defensa93.
Por eso, si el acto permitió al recurrente conocer cuáles
fueron las irregularidades que se le imputaban y los
fundamentos de aquellas, la exigencia de la motivación
suficiente debe darse por satisfecha94.
“La motivación explícita como recaudo de validez del acto
administrativo no puede calificarse como un rigorismo formal,
ya que se trata de una exigencia que, por imperio legal, es
establecido como elemental condición para la real vigencia del
principio de legalidad en la actuación de los órganos
administrativos”95
Este elemento debe ser autosuficiente y los actos cuya
motivación no satisface las exigencias legales son nulos.
Constituye “un medio técnico de control de la causa del acto.
Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de
fondo (...) Quiere decirse que la motivación no se cumple con
cualquier fórmula convencional: por el contrario, la motivación
ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso
lógico y jurídico que ha determinado la decisión.
Ejemplo de ello, son los actos que disponen la baja de
personal "por razones de servicio", sin remitir a hechos o
conductas, que sustenten la decisión que se adopta.
93
Causa Aguilar del 16/05/84
94
CSJ de Santa Fe, Carvallo Néstor c/ Provincia de Santa Fe s/ Recurso
contencioso administrativo de plena jurisdicción, 26/05/99
95
CSJN González Vilar, Carmen c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires s/ recurso de hecho. 18/06/91

Podríamos extraer del tópico de la ejecutividad del acto

administrativo, tres conclusiones fundamentales:
1. Requisito indispensable de todo acto administrativo es
que sea ejecutable, que su ejecutividad tenga
posibilidades reales de llevarse a cabo ya que de no ser
así los efectos jurídicos que busca lograr serían
inalcanzables y el acto no tendría razón de ser.
2. La ejecutividad de los actos administrativos tiene una
relación directa con la clasificación de estos actos ya
que esta se conforma de diferente forma en uno u otro
acto.
3. La ejecutividad del acto administrativo puede verse
afectada en cuanto probado un defecto en el contenido
del acto o en el procedimiento que dio lugar a su
formación, pero hasta tanto no sean declarados estos
defectos, el acto administrativo debe ser ejecutado por
la presumible legitimidad que nace con él.
9.4.- Acto administrativo y Reglamento.

¿Similares?; ¿diferentes?
Entre actos administrativos y reglamentos transcurre el día a
día de las estipulaciones de la Administración pública para
ordenar la ejecución del cumplimiento de su primario deber en
relación con la satisfacción de las necesidades e intereses
sociales.
No quiere decir ello que es lo único que hace el aparato
más complejo, dinámico y dialéctico dentro de la estructura

organizativa social de un determinado Estado, sino que

cuantitativa y cualitativamente su producción ocupa un por
ciento considerable de la atención de la Administración Pública
de que se trate.
También es a través de los actos administrativos y los
reglamentos que la Administración pública se convierte en
legisladora y decisora per se, con sus propios recursos, desde
su propia perspectiva y a partir de lo que considera necesidades
o intereses públicos.
Por otro lado ambos institutos jurídico administrativos se
constituyen como los brazos del organismo de público
administrar, mediante los cuales se ordenan las conductas de
actuación u omisión de los administrados y se trasciende a su
propia voluntad particular sobreponiéndose a esta el interés
público o social.
Esta mancuerna de acto administrativo y reglamento es la
herramienta que le permite a la Administración Pública
ordenar, mandar, controlar y obtener dividendos de desarrollo
económico y social con la correspondiente carga de
obligatoriedad y coercibilidad que le permite sobreponerse a,
incluso, la voluntad de no colaborar de los administrados.
La administración pública es la única estructura
organizativa y funcional estatal con la prerrogativa de dictar
normas propias y compulsar directamente a su cumplimiento
tal y como prevé la norma dictada a través de sus actos
decisorios.

Reglamento y acto administrativo son tan necesarios a la

actividad administrativa que esta no sobreviviría sin ellos, y,
por otro lado, con ellos, prácticamente, no necesitaría
imprescindiblemente de otros atributos o institutos para
sobrevivir.
En esta afirmación no hay nada de absolutismo subjetivo,
pues bien conocido es la necesaria estabilidad y ponderación de
otros muchos atributos e institutos de la Administración
pública, para que esta pueda desplegar su actividad en todo
esplendor; lo que si queda como cierto, es que estos dos
garantizan su vida o su muerte, su estabilidad o inestabilidad,
su eficiencia o ineficiencia, y, finalmente la eficacia o
ineficacia de su gestión.
Entonces, ¿son estos dos atributos asimilables?; ¿pueden
ambos entrar en la clasificación de actos administrativos o
viceversa?, es decir, ¿Puede un reglamento ser considerado un
acto administrativo, o, puede un acto administrativo ser
considerado un reglamento?, ¿Convergen en algún punto?,
¿Dónde toman caminos diferentes?
García Oviedo ofrece una clara determinación en el
sentido de las preguntas que anteceden cuando afirma que: “la
Administración pública dicta normas, preceptos generales,
verdaderas leyes, a las cuales, en rigor, no se les puede llamar
actos administrativos”96
En cuanto a la convergencia entre acto administrativo y
reglamento, Carlos Manuel Grecco, en su famosa monografía:
96
Oviedo, García: “Derecho Administrativo”. Tercera edición, 1951, pág.
124.

“Tipicidad del acto administrativo y reservas de revocación”

reflexiona de la siguiente manera: “La ley administrativa, en
cambio, disciplina los actos administrativos, no sólo para
establecer los elementos y requisitos, sino, básicamente, para
delimitar de vez en vez en cuando ocurre el caso en el que
deben ser emitidos uno y otro tipo de acto.”97
Por su parte, García de Enterría fundamenta la postura
acerca de que: ”la potestad administrativa ejercida en el acto ha
de ser distinta a la potestad reglamentaria” y diferencia actos
administrativos de reglamentos de este modo: “el Reglamento
forma parte del ordenamiento, mientras que el acto es algo
ordenado, producido en su seno; sólo corresponde la potestad
reglamentaria a aquellos órganos a los que específicamente se
les atribuye, en cambio el poder de dictar actos administrativos
es una cualidad general de todo órgano de la Administración; el
Reglamento es derogable ad nutum, mientras que al acto
administrativo le afectan límites de revocación; la ilegalidad de
un Reglamento comporta siempre su nulidad de pleno derecho
en tanto que la ilegalidad de un acto, como regla general, sólo
implica su anulabilidad”.98
Aunque este mismo autor admite, a su vez, los
reglamentos singulares.
97
Manuel Grecco, Carlos: “Tipicidad del acto administrativo y reservas de
revocación”, en: “Fragmentos y testimonios del Derecho Administrativo”,
Editorial Adhoc, Buenos Aires, Argentina, 1999, pág. 234.
98
García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón: “Curso de
Derecho Administrativo”, Vol. I, Edición Civitas S.A., Madrid, 1980,
págs. 166 y ss.

Esto le llama la atención a García-Trevijano Fos y ofrece

su perspectiva “clavando la espada a fondo” desde el inicio de
sus tesis al respecto, así comienza: “Creo que conviene ir por
partes, adelantando, por supuesto, que todo acto normativo –y
en este caso los reglamentos y actos asimilados- debe excluirse
de una teoría general de los actos administrativos.
No cabe afirmar que existen reglamentos singulares; a mi
juicio, se trata de dos términos contradictorios. Una norma
nunca puede ser singular: las normas d organización tienen
valor normativo porque, como dijimos, crean la infraestructura
para el desarrollo de numerosas relaciones ya actividades, y
ello aunque afecta a un solo departamento u órganos de otras
características.
La norma jurídica -en este caso el Reglamento- tiene los
caracteres ya expuestos y que son, por lo que aquí interesa, la
generalidad, la abstracción y la impersonalidad, La primera es
condición necesaria, pero no suficiente desde que
doctrinalmente se han aislado los actos que, siendo generales,
carecen de las otras notas.
Pero precisamente por la aparición de este tipo de actos,
que han sido reconocidos…, conviene afinar los conceptos que
se manejen. Cuando se dice que el acto administrativo
concreta, no se dice la verdad, de aquí parte quizá el error de la
confusión Reglamento-acto. Aquel sí que concreta el mandato
de la Ley, pero esta concreción no lo rebaja a acto singular. Por
eso decir que el Reglamento es norma concreta es correcto,
pero no decir que es singular.

Conviene, por tanto, utilizar la siguiente distinción en la

actividad de la Administración:
• Actos normativos (Reglamentos y actos asimilados
como ordenanzas y otras terminologías tradicionales)
• Actos generales no normativos, que si bien tienen la
generalidad, les faltan otras notas para ser normativos.
• Actos singulares, bien sean individuales o contextuales,
pero en ambos casos con destinatarios determinados o
determinables.
Sólo las dos últimas categorías forman parte de la Teoría
de los Actos Administrativos.
El Reglamento es una actuación de la administración, pero
no un acto administrativo, fundamentalmente por las siguientes
razones:
El Reglamento crea ordenamiento, es abstracto e
impersonal, no se agota por su aplicación continuada mientras
no se derogue. En cambio, los actos administrativos no crean
ordenamiento, no crean derecho objetivo aunque sí subjetivo y
suelen consumarse con su aplicación en un solo caso.
Los Reglamentos precisan la habilitación legal aunque
sean independientes, pues no es igual el principio de legalidad
que el principio de reserva de Ley, y tienen efecto erga omnes,
mientras que los actos administrativos lo más que pueden
contener son estipulaciones a favor de terceros.

Los reglamentos pueden tener un período de vacatio luego

de su publicación, lo que no ocurre en el caso de los actos
administrativos.
9.5.- El vicio de la desviación de poder

contenida en el acto administrativo
Uno de los más trascendentales vicios que se pueden identificar
y que acompañan al acto administrativo en materia de control,
lo representa la conocida desviación de poder, cuando el acto
extralimita la competencia de la Administración pública en un
sentido u otro.
La Administración no dispone de libertad de acción en
cuanto a sus fines. “En materia de finalidad no existe
discrecionalidad alguna”99
El Consejo de Estado francés, para controlar la potestades
discrecionales admitió los recursos por “detornement de
pouvoir”, técnica mediante la cual se aprecia la adecuación
entre el fin específico previsto en la norma (dentro de la esfera
de los intereses públicos) y aquél que se persigue en la
actuación concreta.
José Luis Villar Palasi, sostiene que la desviación de
poder, no se refiere, por tanto, a una disfunción entre el interés
particular y el interés público que debe guiar siempre toda
actuación administrativa (lo cual constituirá un “abuso de
poder”), sino entre dos clases de intereses públicos distintos: el
99
Pérez Cortes María J. de: “La finalidad como elemento esencial del acto
administrativo y la desviación de poder” en Jornadas de acto
administrativo y reglamento, Universidad Austral, mayo 2001,p. 95

previsto en la norma que confiere la potestad y el contenido en

el acto por el que tal potestad se ejercita”100
De ahí que la desviación de poder, sea un vicio de estricta
legalidad, controlándose el cumplimiento del fin concreto que
señala la norma habilitante101
Indica Alejandro Pérez Hualde que su nombre técnico es
la corrupción, flagelo que más allá de constituir un vicio en la
finalidad, lleva al deterioro y pérdida de valores y principios,
creciendo constantemente al compás de estructuras e
instrumentos cada día más sofisticados, convirtiendo a su
prevención y control en una tarea ardua y generalmente
difícil102.
La desviación de poder, es un vicio difícil de probar.
Exige un mayor esfuerzo probatorio, dado que no es común
que surja del acto administrativo, sino que suele ser necesaria
la confrontación de otros elementos de prueba103
100
Villar Palasi José Luis y Villar Ezcurra José Luis: “Principios de Derecho
Administrativo” II, Universidad Complutense de Madrid. Pág. 267
101
Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, ob. cit., p.468
102
Pérez Hualde Alejandro: “Constitución y Economía”, Edit. Depalma,
Buenos Aires, 2000.
103
CSJ de Santa Fe, Carrasco Mario E. y otros c/ Municipalidad de Rosario
s/Recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción del 20/08/97

10.- La Administración Pública y los

métodos alternativos de resolución de
conflictos. Un paso adelante en la
civilización
¿Qué ocurre en la generalidad de las ocasiones en que la fuerza

se enfrenta a la fuerza?; ¿cuándo la coacción a la coacción?;
¿qué se obtiene como resultado cuándo la imposición trata de
controlar cualquier relación interpersonal?; ¿qué ocurre cuando
los destinatarios de decisiones no son coprotagonistas de su
construcción?; ¿constituye la subordinación o la resignación
una victoria de quien manda sobre quién obedece?; ¿es la
relación de poder-deber una relación equilibrada per se?
Entonces, ¿cómo es posible que hayan transcurrido un
número significativo de siglos y los seres humanos
mantengamos y “perfeccionemos” nuestros mecanismos
adversariales de solución de conflictos en nuestras
modernísimas sociedades?; ¿Cómo es posible que las
administraciones públicas modernas focalicen su accionar en
enfrentarse con más y mejores herramientas al conflicto una
vez producido y no perfeccionemos nuestras habilidades de
impedir que esos conflictos escalen y lleguen, incluso, a
convertirse en delitos sumamente dañosos para el desarrollo
económico y social?; ¿Cómo es posible confiar sólo en el
ordenamiento jurídico para que leyes, lejanas a los hechos y
jueces que desconocen los detalles más minúsculos de los
casos, sean la única vía para “solucionar” los conflictos que se
suscitan en nuestras realidades cotidianas?

¿Una sentencia que culmina una instancia o un proceso

jurisdiccional, soluciona el conflicto de fondo?
La intención de las precedentes preguntas no significa, en
modo alguno, un espaldarazo al Estado de Derecho. Todo lo
contrario. La norma jurídica protege a nuestras sociedades de
ilícitos de los cuales deben resguardarse para garantizar el
orden, la paz y la estabilidad necesaria para el desarrollo
multifacético de la personalidad de sus integrantes; eso es una
cosa y otra bien distinta el hecho de contar sólo con la Ley para
el enfrentamiento al delito y las ilegalidades que tanto hacen
desmerecer a un determinado desarrollo de un país en medio
del siglo XXI.
Si intentamos aliviar la conflictividad social, ¿cómo
vamos a decidir como nuestro único camino el castigo, la
coacción y la presión de las consecuencias?
En tal sentido, estamos mucho más atrasados que las
comunidades que dieron origen a las nuestras; que el consejo
de ancianos en las comunidades primitivas, que el aerópago
romano, que el behique de los caribes, que el líder de los incas,
de los aztecas, de los mayas, de los navajos del norte o de los
aymara del sur.
Si pretendemos que nuestras Administración pública alivie
el aumento exponencial que está teniendo hoy en día la
conflictividad social, ¿Cómo vamos a interponer entre esta y el
orden social sólo mecanismos adversariales?; ¿Cómo vamos a
tratar de solucionar la adversidad sólo con adversidad?; para
decirlo de un modo matemático y absolutamente fácil de
comprender por cualquiera: adversidad más adversidad es igual

a adversidad al cuadrado; de ese modo los conflictos no se

alivian, no desescalan, sino que se alimentan, se fortalecen y
apuntan a su conversión en delitos.
La aplicación de la conocida Ley del Talión, de ojo por
ojo y diente por diente, sin la ponderación alternativa de
métodos que impidan o transformen la escalada de los
conflictos, dejará a nuestras sociedades “llenas de ciegos y de
personas sin dentadura originaria”, en otras palabras, se
impondrá la confrontación en vez de la colaboración entre los
seres humanos.
Los métodos alternativos de gestión y solución de
conflictos como son la negociación, la conciliación, el
arbitraje, el ombudsman, los tribunales multipuertas, la
concertación y la mediación, esta última en la que descansará
la mayor parte de estas reflexiones, son métodos alternativos de
solución de controversias que pueden hacer mucho por el
objetivo común de toda administración pública que es trabajar
por el bien común a través de la consecución de su objetivo
básico de la satisfacción de las necesidades sociales y el interés
público.
¿Cuál más importante y trascendental interés público de
cualquier sociedad, que contar con métodos que profilacten de
algún modo la comisión de los delitos y las ilegalidades que
pueden tirar en sentido contrario a su armónico desarrollo?
Una administración pública capaz de sancionar
adecuadamente los ilícitos y, además, capaz de prever y
detener la escalada de los conflictos en la sociedad que opera,
puede ubicarse y ubicar a esta última a la altura que demandan

los siglos venideros en lo relativo a utilizar recursos que

potencien el desarrollo social y lo conduzcan a un escalón más
alto de la civilización.
11.- Utilidad de los métodos alternativos de

gestión y solución de conflictos para la
Administración pública
Como ya quedó consignado en la introducción, en cuanto a los

métodos alternativos de gestión y solución de conflictos que
pueden resultar de amplia conveniencia para la gestión
administrativa pública en cualquier sociedad, podemos
mencionar una extensa lista, de esta los más conocidos y
recurridos son la negociación, la conciliación, el arbitraje, el
ombudsman, el tribunal multipuertas, la concertación y la
mediación. Todos ellos métodos autocompositivos, que ponen
el énfasis en la gestión y la solución del conflicto otorgando el
mayor protagonismo posible a los negociadores o a los
contendientes según sea el caso.

12.- La mediación y la Administración

pública: su utilidad como herramienta
12.1.- Administración pública, comunidad y

mediación de conflictos
Debido a lo multifacético del quehacer de la Administración
pública, los conflictos aparecen con sistematicidad. El hecho de
saber gestionarlos posibilita transformarlos en productivos y,
de este modo, impedir que se conviertan en un freno o en una
amenaza, o aún peor, en una debilidad para el desarrollo de la
sociedad.
Esta productividad conflictual a la cual nos referimos
significa que la solución de conflictos en una comunidad
determinada, puede ser utilizada como fortaleza u oportunidad
y no tiene por qué –necesariamente- ser entendida como una
debilidad o amenaza para solucionar aspectos conflictuales que
le afectan directamente.
Sí, estamos diciendo que los conflictos que surgen a partir
de la existencia de las relaciones sociales –tanto de las
relaciones interpersonales como entre personas naturales y
jurídicas, como interinstitucionales- pueden resultar una
oportunidad de crecimiento social y una fortaleza en el
desenvolvimiento de la organización civil social.
Las técnicas que brinda el conocimiento de los métodos
alternos de resolución de conflictos, principalmente la
mediación, en manos de los directivos que conforman la
estructura de cuadros directivos de la administración pública,
ayuda en medida considerable al mantenimiento del orden, la

disciplina y el control de los procesos productivos y de

prestación de servicios en la comunidad de que se trate.
Es realmente difícil calcular el monto de gastos que, sin
ser casi nunca previstos en las erogaciones de los gastos de la
administración pública local, causan los conflictos que se
producen en un período determinado de gestión administrativa.
La gestión productiva de conflictos, considerada desde la
perspectiva de la administración pública, entraña -per se- uno
de los segmentos más relevantes de la gestión de la
administración pública en cualquier sociedad moderna y, de
hecho, con un indiscutible vínculo con la razón fundamental de
la gestión administrativa: la satisfacción de los intereses de la
sociedad en que desenvuelve su actuación.
13.- La realidad de hoy: cuatro de los

factores desencadenantes de la
escalada conflictual humana del siglo
XXI
La realidad de hoy, si de conflictividad social se trata, es que

los puentes comunicacionales, tan determinantes en la
condición humana, se han ido quebrando y las fracturas
producidas están produciendo nuevas interpretaciones
contradictorias que alimentan la escalada de los conflictos.
Como consecuencia de ello, el recelo que produce la
incomunicación y la falta de transparencia en los vínculos de

las relaciones interpersonales, es un factor que acecha en la

esquina para engrasar los sistemas conflictuales.
Si a ello le sumamos la tendencia de las nuevas
tecnologías de la informática y las comunicaciones en el medio
de toda una revolución tecnológica a la cual asistimos en el
nuevo siglo de interactuar con los seres humanos como
intermediarios comunicacionales impidiendo la trasmisión de
las emociones expresadas físicamente y el lenguaje extraverbal
y, aún más preocupante, la aclaración de significados en
tiempo real.
En cuarto lugar, estamos frente a una realidad que lejos de
prever, trata de sanar luego de que la enfermedad se produce, y,
peor, con métodos idénticos a los que utilizan los conflictos
para escalar: la coerción y la coacción.
La escalada de los conflictos no se desestimula
imponiendo sanciones una vez estos convertidos en ilícitos,
sino en prevenir el que se conviertan en tales.
Entonces podemos estar enterados que somos, al menos,
conscientes de la fertilidad del escenario para la aparición de
conflictos que conduzcan rápidamente a su escalada y nos
llevan a la situación de que los sistemas conflictuales puedan
minar la vida humana en sólo un abrir y cerrar de ojos.
Si eso ocurriera entonces la dimensión de destrucción de
los conflictos nacidos en las relaciones interpersonales se
apoderarían de estas hasta tal punto que no las dejarían
desenvolverse con naturalidad y sólo cabrían dos alternativas a
la especie humana.

O regresa de inmediato a la comunidad primitiva al

escindirse en pequeños grupos de humanos que encuentran las
vías que mejor les acomodan para escapar de la
incomunicación de la era tecnológica, o trabajamos por
transformar la dimensión de destrucción de los conflictos, con
métodos propositivos como son los métodos alternos de
resolución de controversias en una dimensión de productividad.
Sería como –ya lo hemos dicho antes- hacer un poco de
jiu-jitsu con los conflictos, derribándolos utilizando su propia
fuerza, convirtiéndonos en los Jacks destripadores en la medida
en que trabajáramos en la deconstrucción de cada sistema
conflictual que acechara a determinadas relaciones
interpersonales.
No cabe duda alguna de que el movimiento de los métodos
alternos de resolución de conflictos está tocando la puerta en
cada rincón del mundo y que muchísimas organizaciones
humanas se están percatando que la manera más efectiva de
solucionar conflictos no es enfrentándolos, sino gestionándolos
a través de métodos propositivos.
Aún falta mucho en este camino que recién comienza,
pero se corre el peligro de siempre, que se comprenda con
superficialidad y sea una moda pasajera.
Para que esto no ocurra y terminemos escindidos en
grupos cada vez más alejados los unos de los otros, la
administración pública debe poner su mano y empeño en la
promoción de programas que unan a las familias, escuelas y
comunidades por dar el gran salto, en provocar la revolución de
la especie humana hacia su próximo nivel o escalón del

desarrollo: utilizar sus contradicciones en beneficio propio y

sus conflictos como la materia prima de un nuevo peldaño en el
nivel de la civilización.
Lo que la tecnología ha pensado encontrar en las
máquinas, está, nada más y nada menos, que dentro del propio
ser humano.
14.- Una propuesta de programa de

resolución pacífica de conflictos
auspiciado por la administración pública
Si pensamos en términos de programa, para que la

administración pública se convierta en generadora, promotora,
ejecutora y controladora a la vez, de un proyecto que logre de
algún modo, modificar la intensidad de la conflictividad social,
definitivamente y ante todo habría que promover un estudio
minucioso, a la escala social que se determine, de
conflictología.
Este estudio de conflictología, en caso de ser la comunidad
–como término genérico- la demarcación territorial de base del
análisis, debería comprender cuatro organizaciones inmersas en
el contexto en el cual estas desenvuelven su actividad
sistemática, la familia, la escuela, el centro de trabajo de sus
residentes habituales y el contexto comunitario que se trate.
Desde el presupuesto básico de que la mediación, tal como
el jiu-jitsu, utiliza la fuerza de su contrario para derribarlo, el

estudio referido debe focalizarse, entre otros cosas, en la

manera y los elementos que sirven a los conflictos de la
comunidad para alimentarse y escalar, es decir, las causas y
condiciones que propician el nacimiento y el fortalecimiento de
los conflictos en el ámbito analizado.
En segundo término, habrá que pasar a identificar aquellos
residentes en la comunidad que disponen de las características
y los requerimientos para convertirse en mediadores pares,
preferiblemente aquellos ya identificados por la comunidad
como vehículos o catalizadores para alcanzar soluciones a los
conflictos interpersonales comunitarios.
El próximo paso sería estructurar, conciliar con la
comunidad y llevar a vías de hecho –como indispensable- un
subprograma de capacitación a partir del cual los actores
sociales identificados como posibles mediadores pares
adquieran las destrezas y habilidades que les faciliten la labor
de hacer desescalar los conflictos, gestionarlos de un modo
productivo y hasta facilitar efectivamente su solución
definitiva.
Al definir los actores sociales a capacitar en técnicas de
métodos alternativos de solución de conflictos, habrá que
tomar en consideración el trabajo en equipos
multidisciplinarios en lo que pudieran ser los centros de MASC
(métodos alternos de resolución de conflictos).
Estos equipos multidisciplinarios, necesariamente, deberán
conformarse con un abogado, un sociólogo, un psicoterapeuta y
un psicólogo por tener los graduados de estas profesiones roles
bien definidos en el mismo corazón del trabajo mediador, pero

a su lado puede trabajar cualquier otra persona, incluso sin

necesidad de tener una instrucción de nivel universitario.
Por supuesto, los llamados líderes comunitarios, de algún
modo, deben tributar al centro de mediación, con un marcado
protagonismo en los resultados del mismo.
Todo el programa bien pudiera ser conducido por la
Organización de Bufetes Colectivos, que ha sido la
organización que más ha trabajado en el sentido indicado
preparando a su personal para trabajar en la solución pacífica
de las controversias que se presentan a diario en ese eslabón de
nuestro sistema de justicia.
15.- Consideraciones finales, una mirada

desde lo local
A partir del diagnóstico que se puede apreciar en el primer

capítulo, que resalta los retos del desarrollo local ulterior a este
momento clave en el desarrollo de nuestro país, comentamos
finalmente el modo en que los temas abordados en este capítulo
podrían impactar como aspectos trascendentales en la ruta
crítica de nuestro desarrollo desde la concepción de lo local.
Si consideramos de los lineamientos de la política
económica y social aquellos que se relacionan de modo directo
con los temas tratados hasta ahora y se circunscriben, de algún
modo, al marco territorial local, nos percatamos de la
trascendencia que puede tener la preparación de los cuadros

servidores públicos que los lleven a vías de hecho y la

importancia de estos temas para los mismos.
La Administración pública local debe utilizar los
caracteres de garantizador y de orden social del Derecho
administrativo para que se imponga el Estado de Derecho en su
gestión, es decir, que la Ley esté siempre por encima de la
decisión y determinación de los hombres, que se priorice el
cumplimiento del principio legalidad en toda su gestión pública
administrativa y conocer el marco legal de desenvolvimiento
de los objetivos a cumplimentar en la localidad
correspondiente.
El Derecho administrativo establece para la esfera de lo
local las atribuciones y potestades de la Administración
pública, pero además, las garantías de los ciudadanos ante
cualquier inacción y exceso de acción administrativa. De este
modo el Derecho administrativo en la esfera local se convierte
en un referente de derechos y deberes de ambas partes de la
relación jurídica administrativa, la administración local y los
llamados administrados que participan desde ese marco
territorial.
Por su parte, el tema de la personalidad jurídica de la
Administración local garantiza la responsabilidad patrimonial
de la misma por el cumplimiento de sus designios y los
instrumentos que garantizan que los vínculos con los
administrados se vertebren desde la legalidad y desde la matriz
esencial del actuar administrativo, la de la satisfacción de
intereses y necesidades de la población.

El que la Administración pública local tenga propia

representatividad jurídica, permite un sistema legal local
garantizador y estabilizador de las políticas públicas que se
implementen en la localidad territorial y que estas puedan
dirigirse a vincular las necesidades y los intereses personales
individuales con los de la colectividad, dominando estos en
última instancia.
En estos momentos en que el fomento administrativo a la
gestión particular en el trabajo no estatal comienza su camino
de desarrollo en nuestro país, el hecho de que la
Administración cuente con personalidad jurídica propia, le
permita a esta proteger el cumplimiento de los objetivos de la
sociedad compartiendo el tráfico de bienes y servicios con la
iniciativa particular.
Otro tanto ocurre con la importancia de la preparación de
los cuadros administrativos públicos o agentes de la
Administración pública como se les conoce desde la
perspectiva jurídica, cobra ello trascendencia para que las
decisiones administrativas sean proyectadas y ejecutadas con
pleno apego a Derecho asegurando su legalidad y, a la vez,
garantizando los derechos de los ciudadanos frente al poder
público.
El acto administrativo como la traducción legítima y con
apego a la norma jurídica de la decisión administrativa, lleva
implícito la obligación de su cumplimiento, pero a la vez, la
garantía del deber administrativo de emitirla con carácter
teleológico y pleno apego a los designios de las necesidades e
intereses públicos.

Y, finalmente, ¿qué duda cabe de que las nuevas

relaciones de producción con los nuevos actores económicos
que se van perfilando en la sociedad engendrarán
necesariamente conflictos en su desarrollo y ajustes
dialécticos?; ¿podrá el sector jurídico encargarse de cada una
de las situaciones conflictivas en aumento constante de modo
considerable?; ¿sería rentable para la Administración pública
estatal en el ámbito de la justicia sólo contar con métodos
adversariales de ganar-perder frente a la elevada conflictividad
que se nos avecina a partir de ajustes estructurales económicos
y sociales?
Queda claro que los métodos autocompositivos de
solución de conflictos pueden ser una gran ayuda para
viabilizar las relaciones de producción y todo tipo de
transacciones de bienes y servicios que van cobrando
protagonismo en la sociedad que nos proponemos construir a
partir del nuevo modelo socio económico propuesto.
16.- Bibliografía y jurisprudencia

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pueden dictar actos administrativos. Decir esto no significa

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3.- La Gestión Pública en Cuba pág. 200 de 603
CAPÍTULO III
III.- LA GESTIÓN PÚBLICA EN CUBA:

UNA APROXIMACIÓN A SU SITUACIÓN
ACTUAL
Dr. C. Hiram Marquetti Nodarse
1.- Introducción
La intención de abordar la gestión pública como un eslabón

esencial de la dinámica de funcionamiento económico en los
diferentes países, contribuyó a que se haya mantenido hasta el
presente, como el centro de un creciente debate a escala
internacional, el cual abarca diversas aristas entre las que

sobresalen: i) La pertinencia de insertar a la gestión pública

(GP) como parte constitutiva de las ciencias sociales. 104 ii) En
una posición extrema se encuentran autores como Bozeman,
que estiman que la GP no puede ser considerada como una
ciencia,105 sino que representa más que todo el empleo
determinadas técnicas, tecnologías que deben contribuir al
logro de mejores resultados en el ámbito de las estructuras
gubernamentales.106 Mientras que para Bedoya y Fernando,
2014, estiman que la GP se sustenta en la filosofía del
racionalismo económico y más propiamente de carácter
instrumental. iv) La gestión pública como un modo específico
de combinar la gerencia con la política o dar respuesta a
objetivos de política a cumplimentar. 107v) Echevarría y
104.
Según Ramió y Salvador, 2005. La gestión pública ha evolucionado
como una “ciencia social de segunda generación que posee una base
multidisciplinaria en la que se integran aportaciones provenientes de la
economía, la sociología, la psicología, la antropología, la administración,
la ingeniería, la politología e, incluso de la historia y el derecho. Sin
embargo, resulta difícil establecer cuál es su objeto de estudio
105.
Véase. Bozeman, 1998, p.27.
106.
Ciertamente resulta difícil aceptar que la GP constituya o represente una
ciencia con contenido propio, ya que una parte sustantiva de sus
categorías y principios provienen de las ciencias gerenciales. En nuestra
opinión, la GP se puede ubicar como una parte específica de las referidas
ciencias, en la cual se privilegia el modo específico en que se enfrenta la
gerencia en el contexto de las estructuras gubernamentales y estatales.
107.
Sobre este tema en particular cabe destacar que la práctica de la
dirección y la gestión en las economías socialista, siempre contempló la
relación entre el diseño de los objetivos de las políticas económicas con
las correspondientes formas organizativas que garantizarían su
cumplimiento.

Mendoza, 2009, enfatizan que el campo de acción de la GP se

sustenta en un mayor aprovechamiento de las enseñanzas de la
gestión empresarial.
La revisión de las ideas anteriormente expuesta nos
permite afirmar que una parte sustancial del debate en relación
a las especifidades y el alcance de la GP, están relacionados
con un tema que adquirió creciente fuerza en las postrimería
del siglo pasado, que es el relativo al cuál debe ser el tamaño
óptimo del sector público, tema que por sus características
resulta difícil ofrecer valoraciones concluyente dado que de un
modo otro ello se relaciona: con las funciones y el papel del
Estado en las sociedades modernas.
Una parte importante del debate en torno a la GP en
América Latina están relacionados en fechas recientes, con el
diseño de estrategias de desarrollo que respondieron al empleo
de los llamados principios del “Consenso de Washington”, 108
cuya resultante resultó traumáticas para las diferentes naciones
de la región. Asimismo al amparo de la aplicación de los
referidos principios se produjo un cambio profundo en las
concepciones en relación al Estado, al pasar de un Estado
benefactor por excelencia a un Estado empresario con
108.
Los principios generales que incluía esta propuesta eran entre otros: i)
incremento de la disciplina fiscal; ii) reordenamiento del gasto público, es
decir, concentrarlo donde resultara más rentable; iii) reforma impositiva
que incluía ampliación de las bases imponibles y reducción progresiva de
los impuestos más altos; iv) liberalización de los tipos de interés; 5)
aplicar un régimen cambiario flexible y competitivo; vi) liberalización de
los flujos de capital (de corto y largo plazo); vii) privatización de activos
públicos; viii) desregulación de los mercados; etcétera.

capacidad regulatoria. Esta transición supuso el afianzamiento

de las concepciones neoliberales en la casi totalidad de las
naciones del continente latinoamericano.
La aplicación en extremo de las concepciones neoliberales
propició que se generaran graves trastornos económicos y
sociales, lo que implicó la necesidad de replantearse el papel
del Estado y, sobre todo en una proyección en que se conjugue
su capacidad regulatoria, la adecuada gestión de las políticas y
el garantizar la máxima racionalidad en el ejercicio de sus
funciones.
La experiencia cubana se inserta en el referido debate con
sus especifidades. No resulta posible desconocer que un rasgo
particular de la Isla es la omnipresencia del Estado en las
diferentes ramas y sectores de la economía, lo que condiciona
que represente el principal empresario, el más importante ente
regulatorio y por tales características está obligado a responder
ante la sociedad por la calidad de los resultados que aporta su
gestión.
A lo largo de los últimos veinticinco años se ha hecho un
esfuerzo significativo en la Isla, en pro de elevar la
racionalidad y los niveles de efectividad de la gestión
gubernamental, de hecho se han incorporado aspectos
provenientes de la gestión empresarial, los cuales de un modo u
otro representan el sesgo predominantes en los análisis que se
han realizado en fecha reciente en torno al tema de la GP en el
país. 109
109
Véase para mayor detalle. Pons, 2004 y Gutiérrez, 2014.

El desarrollo de la actualización del modelo ha obligado a

replantearse al igual que en otros países la necesidad de
redimensionar las estructuras gubernamentales, de manera tal
de que estén condiciones de cumplir con mayor efectividad sus
funciones y cumplimentar satisfactoriamente los objetivos de la
política económica que han sido definido como prioridades. En
correspondencia con esta lógica el presente trabajo se ha
subdivido en cinco partes.
En la primera, se realiza una evaluación de los diferentes
impactos que ha generado en la gestión económica, el
desarrollo de la actualización del modelo económico.
Asimismo, se destaca por su relevancia las transformaciones
introducidas en el entramado institucional.
La segunda, se dedica analizar los factores condicionantes
de los cambios que se han introducido en el ejercicio de la
planificación y se destaca también la relevancia que posee, el
haber logrado reestablecer un nivel mínimo de equilibrio
externo, el cual trasciende por representar la solución parcial,110
el principal problema estructural que ha padecido
históricamente la economía cubana.
En la tercera, se analizan los principales cambios que se
han introducido en la gestión financiera y fiscal. En ese
sentido, se dedica un espacio a evaluar las peculiaridades que
110
Aún no se ha logrado una solución integral a esta insuficiencia estructural
para lo cual no sólo se requiere de la simple reducción del déficit de la
cuenta corriente, sino que resulta imprescindible avanzar en la
construcción de una matriz exportadora diferente a la que aún predomina
y, consiguientemente lograr condiciones de inserción internacional
distinta también a las actuales.

presenta la introducción en la práctica económica nacional del

tema de la deuda pública. También se hace referencia a la
aplicación de los criterios de quiebra empresarial. Por último,
se indican algunos aspectos que deberán cumplimentarse para
evitar que se reproduzca el deslinde efectivo de la dinámica
financiera interna de la externa.
En el cuarto apartado se analizan las implicaciones de
orden sistémico que se derivaran del proceso de unificación
monetaria y las razones que justifican la gradualidad en su
desarrollo.
Finalmente, se hace una revisión de las modificaciones
instrumentadas en el sector externo y se destacan las
insuficiencias que aún persisten en determinados ámbitos del
funcionamiento de este estratégico sector.
2.- La Actualización del Modelo Económico

y su Impacto en la Gestión Pública
La economía cubana enfrenta en la actualidad un amplio y

profundo proceso de transformaciones o reformas, 111 cuya
dinámica responde a la marcha de la denominada
111
La magnitud de los cambios que están asociado al proceso de
actualización no se limitan estrictamente al sistema económico, sino que
comprenden también la introducción de modificaciones sustanciales en el
contexto social, incluso en el ámbito del funcionamiento de la
superestructura política.

“actualización del modelo económico”.112Los propósitos

principales de las referidas reformas es el superar
gradualmente, un conjunto de restricciones estructurales,
funcionales y del propio “modelo” 113 que afectan el desempeño
económico actual de la Isla, en paralelo, se pretenden crear
aquellas condiciones básicas que garanticen el desarrollo
autosustentable a largo plazo.
Un rasgo peculiar de las reformas que se desarrollan al
amparo de la “actualización del modelo económico”, es que
representa un proceso de alcance global y, por ende afectan a
todo el sistema económico. Ello ha implicado que se hayan
introducido modificaciones sustanciales en las estructuras
institucionales, en el diseño y proyección de la política
económica,114 la división político administrativa 115 y de forma
112.
Como norma los modelos no son actualizables producto de que la propia
definición de modelo, alude a una simplificación analítica de las ciencias
sociales, bajo cuya definición se revelan los rasgos más generales del
funcionamiento de una realidad económica dada, incluso de otras áreas de
relevancia para ese contexto nacional.
113.
Una revisión de naturaleza retrospectiva en el orden histórico nos permite
afirmar que el proceso de transformaciones que enfrenta en la actualidad
la economía cubana, presenta como principal referente por su alcance y
profundidad a los cambios que se derivaron de la implantación del
denominado Sistema de Dirección y Planificación de la Economía
(SDPE) en el año 1976, el cual constituyó el eslabón principal de la
asimilación del modelo económico vigente en aquellos momentos, en los
antiguos países socialista integrante del Consejo de Ayuda Mutua
Económica (CAME).
114
Véase para mayor detalle. Marquetti, 2014.
115.
Fruto del perfeccionamiento de la división política administrativa la
antigua provincia de la Habana se subdividió en las actuales provincias de

sustantiva en los mecanismos de organización y de dirección

de la economía. No obstante, aún no se dispone de un sistema
integral para dirigir la economía,116 situación que resulta muy
similar a la que prevaleció con posterioridad al desarrollo de la
crisis de inicio de los años noventa.
Las modificaciones que ha experimentado el sistema de
dirección y de gestión han estado determinadas por la
incidencia de los siguientes factores: i) El progresivo
incremento del peso del sector no estatal en la estructura del
empleo, en su contribución fiscal y en menor medida en su
aporte al PIB. ii) La gradual evolución de la tendencia a la
descentralización que ha coadyuvado de forma objetiva a que
adquieran mayor relevancia el empleo de los mecanismos de
mercado, lo que objetivamente conduce a un nuevo
replanteamiento de la relación planificación vs mercado. 117 iii)
La implementación de decisiones —por primera vez—
Artemisa y Mayabeque.
116.
A lo largo de los últimos años se han introducido un grupo de
transformaciones en el sistema de dirección que abarcan de conjunto: la
gestión estatal, gubernamental y empresarial. Se puede prever que
después de la aprobación en el año 2017 de una ley para regular
íntegramente la actividad empresarial y sobre esta base podrán establecer
los rasgos generales del nuevo sistema dirección de la economía que
regirá en el país.
117.
Este constituye uno de los temas neurálgico en los debates referidos a la
transición del capitalismo al socialismo y que en el caso cubano presenta
algunas singularidades en la actualidad. Sin embargo, se puede afirmar
que es previsible que el peso de los mecanismos de mercado adquieran
mayor protagonismo en el mecanismo de regulación global de la
economía.

dirigidas a facilitar la paulatina separación de las funciones

estatales de las empresariales. iv) La escalonada reducción de
la participación del Estado en actividades económicas que con
anterioridad poseían un creciente interés público o estatal. 118
Por último, se han incorporado nuevos criterios en la
construcción y armonización de las decisiones de política
económica. (Véase Figura 1).
En sentido general, la dinámica que ha mantenido la
actualización del modelo económico, ha conducido a que el
referido proceso se haya transformado gradualmente, en el
soporte principal del programa de trabajo del gobierno central
y del resto del entramado institucional del país, en paralelo,
todas las instituciones u organismos de la administración
estatal han diseñado sus principales objetivos y proyecciones a
mediano y largo plazo, en función de garantizar el
cumplimientos de los “Lineamientos de la Política Económica
y Social” que fueron aprobados en el VI Congreso del Partido
Comunista de Cuba en abril de 2011 y cuya implementación
118.
La expansión del sector no estatal trabajadores por cuenta propia o
privados y de las formas cooperativas de gestión ha conducido a que
estos se concentren sus actividades en diversos servicios que se ofertaban
de forma casi exclusiva por el Estado a la población. Incluso resulta
interesante que en la estrategia que proyecta el sector de turismo para el
mediano y largo plazo no se le conceda la prioridad de períodos
anteriores, al desarrollo de la red de servicios extrahoteleros, en particular
los de gastronomía lo que es indicativo que el sector no estatal en
tendencia tendrá un mayor peso al que dispone en estos momento y, de
hecho la evolución de esta tendencia ofrece la posibilidad de racionalizar
recursos y facilita que el sector estatal se concentre en aquellas
actividades más compleja y de mayor valor agregado.

provocó que se hiciera necesaria su actualizados en el VII

Congreso desarrollado en abril de 2016. 119Huelgan resaltar que
los referidos Lineamientos constituyen el soporte general de las
transformaciones que se verifican en los diferentes ámbitos de
la sociedad y la economía.
Proceso de Actualización Complejo Ejercicio de Definición de
del Modelo Económico Prioridades de Políticas Económica
Fortalecimiento de la
Introducción de Modificaciones en
Institucionalidad
el Modelo de Gestión
Mayor Transparencia
Gubernamental
Replanteo de los Mecanismos
Tradicionales de la GP
Separación de las
Funciones Estatales de las
Empresariales
Progresivo Incremento
de la Descentralización
Figura 1: Actualización del Modelo y su Incidencia el Modelo de

Gestión.
119.
Previo a la celebración del VII Congreso del Partido Comunista de Cuba
sólo se había logrado implementar el 22% de los Lineamientos, por tales
razones se efectuó una revisión de los mismos y su ampliación incluso.
Véase. PCC (2016): Actualización de los Lineamientos de la Política
Económica y Social del Partido y la Revolución para el Período 2016-
2021, en www.cubadebate.cu

En este nuevo contexto, se ha acrecentado el peso en la

toma de decisiones por parte del Consejo de Ministro;120 pero
por intermedio de una estrecha relación con las labores que
desarrolla la Comisión de Implantación de los Lineamientos,121
estructura gubernamental que es la encargada de realizar la
fundamentación metodológica e interviene de forma activa en
la planificación de las principales propuestas de decisiones de
política económica a instrumentar, 122 e incluso es la institución
responsable de sugerir las formas organizativas y de dirección
que deben adoptarse para dar respuesta a las referidas medidas.
120
Un aspecto que resulta novedoso es la relativa minoración del
protagonismo Comité Ejecutivo del Consejo de Ministro, estructura
organizativa que tradicionalmente poseía un creciente peso en el proceso
de toma decisiones, ya que representaba el eslabón principal de la gestión
gubernamental en Cuba, al estar integrado por el Presidente del Gobierno,
los Primeros Vicepresidentes y el resto de los Vicepresidentes del
Consejo de Ministro.
121.
Una estructura de similares característica lo constituyó la Comisión que
se creó después de la culminación del Primer Congreso del Partido y que
estuvo encargada del despliegue del Sistema de Dirección y Planificación
de la Economía (SDPE).
122.
En los procesos de transformaciones que se verificaron en otras etapas, la
Secretaría del Consejo Ministro representaba la estructura institucional
desempeñaba el rol de liderazgo, en tanto se ocupaba de la
fundamentación de las principales decisiones que se adoptarían por el
Gobierno Central, realizaba la conciliación entre los Organismos de la
Administración Central del Estado y orientaba a los gobiernos locales de
cómo se produciría su participación en las transformaciones que se
implementarían. En las actuales condiciones funciona más como una
institución asesora; aunque continúa realizando también determinadas
funciones de control y facilitadora de la actividad del Consejo de
Ministro.

Por supuesto, que todo este proceso se verifica mediante la

activa participación del resto de las estructuras ministeriales,123
las cuales han comenzado a conferirle mayor relevancia a la
fundamentación de las propuestas de políticas, en la misma en
que se deslindan lentamente de adoptar decisiones que son de
competencia del sistema empresarial. (Véase Figura 2).
De otra parte, el organigrama institucional presenta como
elemento novedoso la presencia de Grupos Empresariales que
por la importancia que presentan en la generación de ingresos
externos y en el desarrollo de proyecto de marcada relevancia
estratégica para el país, se encuentran subordinados a la
atención directa por la presidencia del Consejo de Ministro. 124
En correspondencia, con las modificaciones anteriores se
ha logrado elaborar un amplio plan de propuestas de políticas
123
Las complejidades que están relacionadas con diversas decisiones que
deben implementarse condujo a que se convirtiera en una práctica de
trabajo del gobierno, la creación de Comisiones Gubernamentales con
carácter temporal en las que participan funcionarios y especialistas de las
diferentes estructuras ministeriales y de los Grupos Empresariales.
124.
Los Grupos empresariales AZCUBA y BioCubaFarma se encuentra
sujeto a la supervisión directa de Vicepresidentes del Consejo de
Ministro. Mientras que el Grupo de Administración Empresarial de las
Fuerzas Armadas se subordina a la jurisdicción de presidente del
Gobierno de Central. Este Grupo concentra bajo su administración: el
proyecto de desarrollo de mayor impacto que se ejecuta en la actualidad
en el país, más del 95% del segmento de mercado minorista que opera en
divisas, es coinversionista en el sector de las telecomunicaciones, se le
incorporó en fecha reciente a su estructura de gestión el Banco Financiero
Internacional y parte de las estructuras empresariales de que disponía la
Oficina del Historiador de la capital; así como administra el principal
Grupo Hotelero de la Isla —Grupo Gaviota—.

económicas, el cual ha estado acompañado de los acomodos

necesarios en el plano gerencial, de hecho esta práctica de
trabajo ha propiciado integrar en un mecanismo únicos las dos
áreas que según la experiencia internacional contribuyeron el
surgimiento de la gestión pública como una disciplina con
características propias.125
Consejo de
Ministros
Comisión de
Organismos Secretaría del
Implantación de los
Globales Consejo de Ministros
lineamientos
Grupo de
Ministerios
Administración
Sectoriales Empresarial MINFAR
Grupo Empresarial OSDE Grupo Empresarial

AZCUBA BioCubaFarma
Figura 2: Organigrama Institucional de Cuba.

En este contexto, se le ha conferido una prioridad de
primer orden al fortalecimiento de la institucionalidad, sobre
todo en la búsqueda de mayor transparencia en la gestión
gubernamental, en la mejoría de los mecanismos de
participación y del ejercicio control por la población. De igual
modo, se ha verificado el perfeccionamiento del sistema de
indicadores para evaluar el desempeño de las diferentes
estructuras gubernamentales; aunque no constituye un
125
Véase para mayor detalle Bozeman, 1998.

propósito a corto plazo la introducción de criterios de medición

de la competitividad en este ámbito de la gestión.126
Sin lugar a duda la prioridad concedida a las transforma-
ciones institucionales no solo representa un aspecto cardinal,
sino también de creciente importancia estratégica. En rigor, no
resulta posible desarrollar una transformación como la que se
verifica en Cuba sin mejorar y modificar a fondo las
instituciones. En opinión de Alonso, 2007 el fortalecimiento
institucional es un requerimiento esencial del diseño de
cualquier estrategia económica.
Por razones diversas, en la Isla han persistido endebleces
institucionales cuya incidencia negativa ha sido de relevante,
ya que han impedido la obtención de mejores resultados en la
gestión gubernamental. A esto se añade la presencia de
duplicidades en las funciones de los organismos estatales, falta
de coordinación y de respuesta oportunas a las insuficiencias
identificadas. Los cambios que se verifican en al amparo de la
actualización del modelo tienen entre sus propósitos lograr
mayores niveles de efectividad en la gestión gubernamental, de
forma tal de mitigar las consecuencias negativas que se derivan
de las carencias que aún presenta el funcionamiento del
entramado institucional. 127
126
Esta decisión en muy prudente dado que la evaluación de la
competitividad en el contexto cubano presenta diversas limitaciones y
más en su evaluación en las estructuras gubernamentales.
127.
Es un propósito implícito de la actualización del modelo la construcción
paulatina de un marco de la gestión gubernamental, que se caracterice por
los elevados índices de efectividad y sustentado en una adecuada
combinación de las relaciones con el sector no estatal, cuyo peso es

La simplificación de las estructuras ministeriales represen-

ta una de las decisiones de mayor trascendencia en pro de
lograr el fortalecimiento del entramado institucional. El
redimensionamiento desarrollado en los ministerios transita por
una primera etapa, la cual se caracteriza por establecer con
mayor precisión las áreas que son de su competencia para la
definición de políticas y de igual modo se ha producido el
acotamiento de sus funciones. 128
Fruto del experimento que se verifica en las provincias de
Artemisa y Mayabeque, se aprecian avances significativos en
las capacidades de funcionamiento de las estructuras de los
gobiernos locales de ambas provincias; sin embargo, se puede
afirmar que el camino a recorrer en este ámbito debe ser largo
dado que se requiere de evaluaciones más fondo de lo
alcanzado al calor del referido experimento,129 especialmente
en cómo hacer más orgánica la labor de las Asambleas y de los
Consejos de la Administración.
En general, las transformaciones que se verifican en la
actualidad en el entramado institucional en Cuba, se insertan en
el creciente debate que se ha mantenido a escala internacional,
previsible que tienda a incrementarse en diferentes ramas y sectores de la

economía.
128
La aplicación de lógica responde al imperativo de que los ministerios
alcance la capacidad de proyectar decisiones de políticas que se ajusten a
las funciones estatales que deben cumplimentar.
129
Los progresos que se han alcanzados en la provincias sujeta al
experimento resultan relevantes; sin embargo, las insuficiencias que aún
presentan deberían conducir a reflexionar si resulta pertinente su
generalización al resto de las provincias en el año 2016.

a lo largo de los últimos veinticinco años relativos a la

importancia de la mejoría de la gestión institucional. Por una
parte, el referido debate ha estado relacionado con el necesario
proceso de recuperar el rol estratégico del estado, cuyo
accionar fue debilitado sustancialmente fruto de la creciente
difusión de las concepciones neoliberales.130 Por otra, se des-
taca la importancia que se le atribuye a la mejoría de la calidad
institucional como garantía del éxito de las reformas y también
por presentar un vínculo activo con la mejoría de la dinámica
económica.
Un primer aspecto a evaluar en el caso de Cuba radica en
que la importancia que se la atribuye a la mejoría de la calidad
institucional, puede entenderse como una respuesta necesaria al
rediseño que está experimentando el modelo económico y,
consiguientemente de la estrategia desarrollo a largo plazo. A
esto se añade la ampliación del grado descentralización en la
gestión gubernamental, tendencia cuya evolución futura
requiere objetivamente de un marco institucional más
articulado y robusto.
En una perspectiva a largo plazo las transformaciones en
marcha, van implicar de manera ineludible, un mayor peso del
mercado en el mecanismo de regulación global de la economía
como ya se indicó con anterioridad. Sin embargo, uno de los
probables resultado de la progresión de esta tendencia, es que
va generar la necesidad de evaluar bajo enfoques mercantiles
temas que hoy se abordan bajo otros presupuestos conceptuales
con como son los relativos: ―al mercado de trabajo, el
130
Véase para mayor detalle. Tarassiouk, (2007).

mercado de insumos, el mercado monetario financiero u otros

—. En tales circunstancias, resulta imprescindible de un
rediseño a fondo de los marcos operacionales del entramado
institucional. 131
Otro aspecto que suscita interés es el referido a cómo las
transformaciones que se verifican en el entramado institucio-
nal, pudieran contribuir a la mejoría del desempeño económico
del país. En rigor, el fortalecimiento y modernización del
sistema institucional debe visualizarse como un requerimiento
de la actualización del modelo y también representa un
importante activo en una proyección a largo plazo. Empero, su
posible incidencia en la capacidad para propiciar mayores
ritmos de crecimiento económico es muy limitada, al menos en
términos de corto plazo.132 Al respecto cabe recordar que aún
persiste la incidencia de factores negativos que provienen del
desarrollo de la crisis de inicios de los años noventa. A esto se
adiciona el creciente impacto de la obsolescencia técnica y el
deterioro acumulado en la casi totalidad de los sectores y ramas
de la economía.
131
No se trata de que el mercado suplantara el rol decisivo de la
planificación, pero de forma objetiva la incidencia del mercado se va
acrecentar, lo cual requiere de una preparación ex—ante para asimilar los
cambios que se derivaran de estas modificaciones, tanto en el plano
conceptual como operacional en la economía.
132
Está demostrado según diferentes evaluaciones internacionales que la
introducción de transformaciones significativas en la estructura
institucionales pueden llegar a tener una contribución que represente el
1% de crecimiento del PIB. Véase, Alonso (2007, op. cit) y Romero,
2013.

Asimismo, el establecimiento como prioridad de la

política gubernamental de alcanzar el restablecimiento del
equilibrio financiero externo, en paralelo, cumplimentar el
principio de garantizar el pago de las obligaciones financieras
adquiridas internacionalmente. Implicó inexorablemente
reforzamiento de su incidencia pro-cíclica, en tanto han estado
acompañadas de un mayor control de los gastos, la reducción
sustancial de las importaciones, la aplicación de reajustes en
los volúmenes de las inversiones ejecutar; etcétera.
En este contexto, el accionar de los factores indicados ha
contribuido a que en los últimos años, se consolidara la
tendencia a la minoración de los ritmos de crecimiento
económico, lo que ha evidenciado también que el impacto de
las reformas aplicadas —incluida la modernización institucio-
nal— aún no están en condiciones de revertir este desempeño,
ya que los efectos recesivos que incentivan las decisiones
indicadas va a persistir aún por un cierto período de tiempo.
Sin embargo, se podría experimentar una reversión gradual de
esta tendencia a partir del impacto que podría generar la
mejoría de las relaciones políticas con los Estados Unidos. 133
La modificación de las condiciones de relacionamiento
político con los Estados Unidos, sin a lugar duda debe arrojar
determinados resultados favorables a corto plazo, con
independencia de persistir las condiciones de bloqueo. Un
primer aspecto sumamente importante es que tiende a
minorarse la clasificación negativa de riesgo país que
133
El panorama económico nacional presenta complejidades mayores en
diversos aspectos a los existentes a inicios de la crisis de inicio de los
años 90´s.

presentaba Cuba. Esta modificación debe generar un ambiente

más favorable para el desarrollo de los negocios en la Isla y, de
hecho ello podría contribuir al acceso en mejores condiciones
al ahorro internacional y también incentivaría las posibilidades
de formalizar con mayor celeridad acuerdos de inversión
foráneos, consiguientemente surge la posibilidad real de que
lleguen materializarse con mayor rapidez, propósitos que se
pretenden alcanzar con la Ley No. 118, que constituye el nuevo
cuerpo legal que ampara la inversión extranjera.
De igual modo, es previsible que se produzca un
incremento del flujo de visitantes procedentes de Norteamérica
a Cuba, a pesar de las restricciones vigentes para viajar a la
Isla. 134 Incluso esta situación pudiera contribuir al replanteo de
la estrategia que ha seguido el sector del turismo desde el año
2004, caracterizada por los bajos niveles de inversiones —
excluido el Grupo Gaviota— y en cierto modo realizar la
reevaluación de los escenarios de crecimientos que se elabo-
raron en el pasado y que contemplaban para esta fecha la
recepción de más de cuatro millones de turistas.135
134
.Hasta el cierre de junio del 2015 el flujo de turistas hacia la Isla se había
incrementado en el 15, 9%, lo que apunta a que durante ese año se
volverá a sobrepasar la cifra de los 3 000000 millones de visitantes. A
esto se añade que el gobierno de los Estados Unidos decidió autorizar que
empresas de ferry y de cruceros pueden desarrollar operaciones
comerciales en Cuba.
135
Durante el año 1997 especialistas del Ministerio de Turismo, el Grupo
CUBANACAN y de la Consultora Internacional “The Priceswaterhouse”.
Elaboraron en conjunto los probables escenarios de crecimiento de la
recepción de turistas en Cuba para el período comprendido entre el año
2000 y 2010. En las variantes más positivas se proyectó que en un

No obstante, entre los probables resultados de mayor

importancia que pudiera aportar el incremento de los flujos
turísticos, estaría sin lugar a duda el incremento de los efectos
de arrastre de la denominada “industria sin chimeneas” hacia
otras ramas de la economía, lo que objetivamente actuaría
como un factor adicional de estímulo al crecimiento
económico.
A los aspectos anteriores se puede adicionar el probable
incremento de los flujos de remesas. Al respecto cabe señalar
que a inicios del año 2015 fue aprobado por el Gobierno de los
Estados Unidos, la posibilidad de enviar hasta $2 000 dólares
en calidad de remesas, con posterioridad al cierre del mes de
septiembre se decidió eliminar los límites cuantitativos para
remisión de remesas. Esta última decisión contribuiría a que los
montos a recibir por el país bajo esta modalidad de movimiento
de recursos monetarios, se podrían estabilizar en los próximos
años en torno a los dos mil millones de dólares anuales, flujo
de recursos nada despreciable y que las autoridades
gubernamentales cubana podrían destinar atender prioridades
del desarrollo económico.
Otro aspecto a considerar es que la gradual mejoría de las
relaciones de Cuba con los Estados Unidos, tiende actuar como
un factor coadyuvante a facilitar el proceso de actualización del
modelo, ya que la mejoría potencial de las condiciones
políticas internacionales actúa como un elemento viabilizador
de este complejo proceso. En adicción, resulta posible trabajar
contexto caracterizado por el relajamiento de las reglas del bloqueo por
parte de los Estados Unidos, Cuba estaría en condiciones de llegar a
recibir más de siete millones de visitantes.

con mayor certeza en el diseño de un proyecto articulador del

desarrollo productivo del país a largo plazo, que constituye una
de los temas que por razones objetivas es más complejo de
definir.
Finalmente, la efectividad de las decisiones de política
económica que se han adoptado —y las que están por
implementarse—; así como las correspondientes formas de
gestión y dirección que se asuman, van estar sujetas de forma
directa a cómo evolucione marco de relacionamiento externo
del país y también a la capacidad de garantizar la solidez del
proceso de reconstrucción del equilibrio financiero externo.
3.- Reevaluación del Rol e Importancia

Estratégica de la Planificación
Un rasgo consustancial a las transformaciones que se verifican

en los mecanismos de organización y dirección de la economía
cubana. Está relacionado con la construcción de una
concepción diferente del proceso de planificación. En cierto
modo, la lógica que se seguirá en el desarrollo de esta compleja
transformación se esboza en los Lineamientos de la Política
Económica aprobados en el Sexto Congreso del PCC.
Asimismo en este documento se evidencia que se pretende
alcanzar un nivel cualitativamente superior en el ejercicio de la
planificación, cuya finalidad es reforzar en términos efectivos
su rol como el eslabón principal del sistema de dirección de la
economía. De igual modo, se pretende avanzar hacia su real

transformación en el principal instrumento para la toma de

decisiones en todas las instancias gubernamentales.
La experiencia ulterior al desarrollo de la crisis de inicios
de los años noventa posibilitó corroborar en términos prácticos,
como el haber preservado el ejercicio de la elaboración de
planes y de la planificación general,136 contribuyó a mantener la
capacidad de desarrollo del país y también el sortear el gran
reto que supuso el nuevo proceso de reinserción de la economía
cubana en el contexto económico internacional.137
Los cambios introducidos en la práctica tuvieron la
singularidad de representar una ruptura significativa de cómo
se venía desarrollando el proceso de planificación, el cual
tendió a subordinarse al modo de encontrar respuestas
consistentes a la restricción externa;138 consiguientemente a la
136.
La pérdida de los vínculos económicos con los antiguos países socialista
provocó que se erosionara, las condiciones en que sustentaba
tradicionalmente la elaboración de los planes y del propio proceso de
planificación. De hecho, aunque se mantuvo la elaboración de planes no
fue hasta el año 1995 en que se logra recuperar su papel; pero en calidad
de lineamiento generales y no con carácter ley como ocurría con
anterioridad.
137
Hay que destacar al respecto que el preservar el ejercicio de la
elaboración de los planes y del desarrollo del proceso de la planificación
con posterioridad a la desaparición de denominado campo socialista, ya
que fue necesario moverse de enfoques estrictamente materiales a
criterios de carácter financieros. A esto se añade la necesidad de tener que
sortear márgenes de incertidumbre sumamente elevados. Véase para
mayor detalle Rodríguez, 2001.
138
La restricción externa alude a que las posibilidades de expansión al largo
plazo de una economía, se halla restringida por el equilibrio de la cuenta
corriente de la balanza de pagos. Según este criterio el sector externo es la

evolución del déficit de la balanza de pagos. Sin lugar duda, la

incorporación como elementos consustanciales a las decisiones
de planificación el tema de la restricción externa ofreció la
posibilidad de mejorar en ciertos aspectos la de elaboración del
plan y, sobre todo al intentar obtener una aproximación más
integral de los diferentes factores generadores de la vulnerabi-
lidad externa. No obstante, esta situación condujo también a
una creciente subordinación a factores de corto plazo, con
independencia de realizarse de forma regular por el Ministerio
de Economía y Planificación, la elaboración escenarios en una
proyección a mediano y largo plazo.
La identificación como propósito estratégico a corto plazo
de la minoración del déficit de la balanza de pago, 139 implicó la
adopción de un conjunto decisiones de política económica; así
como la implementación de medidas de corte organizativo e
institucional que garantizaran la materialización de este
propósito. En ese sentido, se asumió como criterio rector en la
elaboración del plan su ajuste a las reales posibilidades
financieras del país, es decir, establecer como principio que el
cumplimiento de los objetivos previstos en el plan, no deben
suponer el incurrir en egresos adicionales a los planificados o
que generen nuevas deudas, ya que tradicionalmente el
ejercicio de construcción del plan contemplaba la presencia de
cierto déficit, el cual se cubría con créditos internacionales o
empleando otras opciones de financiamiento y a la postre
clave para aumentar la tasa de expansión a largo plazo, por consiguiente,

la tasa de crecimiento del país deberá ajustarse a las variaciones de su
saldo exterior.
139
Véase para mayor detalle. PCC, 2011, pp. 3-4.

contribuían al reforzamiento del impacto negativo de la

restricción externa y al incremento del déficit exterior.
A partir del 2010 se incorporaron otros criterios destinado
a reforzar la disciplina en la ejecución del plan. Al respecto se
destaca la revisión y control de los contratos formalizados entre
las diferentes entidades e instituciones. En paralelo, se decidió
que todas entidades deben prever con antelación los posibles
donativos u otros financiamientos a los que pudieran acceder.
De este modo, se pretendió alcanzar una integración más
orgánica entre los flujos de financiamientos que se obtienen
por intermedio de los acuerdos de colaboración interguber-
namentales y los provenientes de cooperación descentralizada.
140
En rigor, se ha logrado avances sustantivos en la reducción

del déficit en el balance de cuentas corrientes, el cual presenta
resultados positivos en los últimos años. Asimismo se ha
logrado minorar la ampliación de la brecha externa y construir
un nivel de equilibrio externo que resulta sustentable y
garantiza la capacidad de desarrollo del país.141. Por consi-
140.
La reincorporación de estos criterios en la elaboración del plan estuvo
asociado con el propósito de disponer de un mayor control de los flujos de
recursos financieros a los que accede del país, así como el ubicar con
mayor precisión su capacidad de impacto.
141
Según Murillo, 2015: las transformaciones introducidas en la concepción
y desarrollo del proceso de planificación han posibilitado establecer un
marco de equilibrio mínimo en la economía cubana. Este resultado puede
evaluarse de trascedente si consideramos que durante un largo período de
tiempo el “equilibrio exterior”, se alcanzaba mediante la persistencia
otros desequilibrios, es decir, de los déficits en la cuenta corriente de la
balanza de pago y el fiscal, mientras que el endeudamiento exterior se

guiente, se puede afirmar que se han logrado progresos de

relevancias en la solución de la principal restricción estructural
que ha enfrentado históricamente la economía cubana. 142
El ulterior desarrollo del proceso de actualización del
modelo económico originó la necesidad de replantearse el
fortalecimiento del proceso de planificación en una proyección
sistémica:
1. Un aspecto novedoso que ha aportado las transfor-
maciones instrumentadas al calor de la denominada
actualización del modelo económico es que se ha ido
estructurando, un marco para el diseño y gestión de
políticas —económicas y en su accesión como
públicas― que presupone la activa participación de los
organismos globales y el resto de los ministerios; pero
que se adicionan a esta práctica con mayor fuerza los
gobiernos locales e incluso intervienen aportando
elementos las OSDE. En tales circunstancias, se
requiere del desarrollo de un trabajo más intensivo de
coordinación y su inserción como un componente
orgánico del proceso de planificación. En la Figura 3 se
gráfica como transcurre en términos generales este
proceso de conciliación.
2. Las exigencias en el orden del diseño metodológico por
similares razones se han incrementado dado que las
transformaciones que se verifican en la actualidad en
empleaba como fuente normal de financiación del crecimiento de la

economía.
142
Véase para mayor detalle. Marquetti, 2013.

Cuba, están relacionadas con la reevaluación de las

políticas implementadas en los diferentes sectores y
ramas de la economía, proceso que debe contribuir a
cerrar las vacíos que aún posee la estrategia de
desarrollo en proceso de construcción. Es decir, que se
deberá transitar de un contexto en que por razones
diversas ha persistido la necesidad de priorizar la
administración de la crisis,143 a otra en la que prevalezca
una proyección integral del desarrollo.
3. Los cambios a introducir en el ámbito de la
planificación requieren de la articulación más orgánica
entre el plan de la economía nacional, los planes
sectoriales144 y de las empresas, especialmente en lo
concerniente a que los planes sectoriales y de las
empresas deberán disponer de ciertos márgenes de
autonomía para poder aprovechar con mayor
efectividad las reservas de que disponen.145Al respecto
resulta necesario reducir hacia el futuro determinadas
rigideces que por razones diversas aún conserva la
elaboración del plan de la economía.
143
A lo largo de los últimos veinticinco años la crisis se ha mantenido como
un aspecto consustancial ala la evolución del ciclo económico nacional,
ya que no ha sido posible superar en su totalidad los impactos de los
factores que originaron el desarrollo de la crisis de principio de los años
noventa.
144
Se refiere a que los planes a nivel de los ministerios.
145
La creación de las Organizaciones de Superiores de Dirección
Empresarial (OSDE) apunta en esa dirección.

4. El gradual incremento del sector no estatal y de la

tendencia a una mayor descentralización en el sector
estatal, no debe interpretarse como el simple aumento
del papel de las relaciones mercantiles en la dinámica
de funcionamiento de la economía cubana, sino que
resulta necesario replantearse desde una perspectiva
diferente la relación plan―mercado, ya que de manera
objetiva la incidencia de los mecanismos vinculados
con este último se van acrecentar y ello exige de la
aplicación de fórmulas más flexibles en el diseño del
plan y, consiguientemente implicará también la
paulatina reducción del empleo de los instrumentos de
naturaleza administrativa.
5. La transformación del plan en el principal instrumento
para la toma de las decisiones, requiere a escala de los
territorios de la reconstrucción de los presupuestos
conceptuales, del sistema imperante de medición
estadística que continúa descansando en categoría
ajenas al sistema de cuentas nacionales que es utilizado
a escala país, así como la incorporación con mayor
fuerza del empleo de la prospectiva, de forma tal que la
introducción de estos criterios posibiliten reducir el
creciente peso que poseen los aspectos corrientes y de
corto plazo en la gestión económica escala territorial.
6. Las complejidades y el alto grado de incertidumbre que
caracteriza la evolución del contexto económico

internacional,146 exigen de la priorización aspectos de

naturaleza estratégica. 147
146
Un interesante análisis de la relación entre movimiento del contexto
económico global y la capacidad de respuesta de la gestión pública se
encuentra en Bitar, 2014.
147
Véase. Díaz y Barreiro, 2014.

Consejo de
Ministros
Comisión de Ministerio de
Implantación de Organismos
Economía y
los lineamientos Globales
Planificación
Ministerios
Sectoriales
Grupos
Empresariales
Gobiernos
Locales
Determinación
Proyecciones Decisiones de
de Prioridades
Estratégicas Planificación
de Política
Figura 3: Proceso de conciliación de las Prioridades de Política y las

Decisiones de Planificación
A tono con la construcción de esta nueva concepción de la
planificación se recuperó la proyección quinquenal.148 En
similar perspectiva, se concluyó la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo hasta el 2030.149 Este importante
documento aprobado en el VII Congreso de Partido Comunista
y en la actualidad sometido a la discusión de los militantes de
PCC y la UJC, constituirá el soporte principal de la elaboración
148.
Véase Murillo, 2012.
149
Véase para detalle. PCC, (2016): Plan de Desarrollo Económico y Social
hasta 2030. Propuesta de visión de nación, ejes y sectores estratégicos,
Tabloide, Junio.

de los planes quinquenales que se elaboren en este período y

por supuesto de los planes anuales. Una visión agregada del
organigrama que se sigue en el proceso de planificación se
describe en la figura 5.
Proyecciones a
Mediano Plazo: MEP Conciliación
Lineamientos de la OACE
Política Económica
Plan (0) Plan Nacional de

Plan de la
Déficit Desarrollo Social
Economía
hasta el 2030
Elevar la Disciplina
de la PEN. El Plan no
es Ley
Figura 4: Organigrama General del Proceso de Planificación

En el referido “Plan Nacional de Desarrollo Económico y
Social hasta el 2030”, no solo ofrece una perspectiva bastante
integral de la proyección del país en este horizonte temporal,
sino que se propone también una visión actualizada en donde
se pretenden concentrar los máximos esfuerzos en los órdenes
sectoriales y ramales, lo cual aporta elementos de lo que se
propone el país priorizar en términos del desarrollo productivo.
Otro aspecto que sobresale en el contenido de este importante
documento es el relativo a los cambios que deberán producirse

en la matriz energética nacional, 150 ya que se contempla que las

fuentes renovables de energía deberán representar el 25% del
consumo doméstico.
4.- Reajustes Introducidos en la Gestión

Financiera y Fiscal
Fruto del proceso de saneamiento financiero que se desarrolló

de forma intensiva con posterioridad al año 1993, se logró
avanzar gradualmente hacia el restablecimiento del equilibrio
financiero interno, en tanto el déficit fiscal que llegó a
representar más del 30% del PIB en la fecha antes indicada,
logró estabilizarse con posterioridad en un rango de
movimiento inferior al 8%, y a partir del año 2008 se ubicó en
un nivel inferior al 4%.151
En rigor, la consecución y preservación de este resultado
ha constituido a lo largo de los últimos veinticinco años, un
150
Las variaciones que deberá experimentar la matriz energética poseen una
creciente importancia estratégica, no solo por representar el cómo se
pretende garantizar el desarrollo futuro del país, sino el cambio que
deberá producirse en término del empleo de las diferentes fuentes
energéticas.
151.
Estos resultados denotan los crecientes esfuerzos que se han realizado en
el contexto de las finanzas públicas, en pro de evitar retrocesos en el
proceso de recomposición financiera que comenzó a experimentar el país
con posterioridad a 1995. De hecho, en años específicos se ha estado
cercano al logro de un saldo fiscal positivo cómo ocurrió en los años 2011
y 2013. Véase para mayor detalle ONE. 1996 y 2014.

objetivo prioritario de la política económica, en tanto

constituye un requisito indispensable para poder avanzar en el
restablecimiento del equilibrio externo;152 al tiempo que repre-
senta una premisa fundamental en el mantenimiento de la
tendencia a la progresiva estabilización del desempeño macro-
económico,153 aspecto de creciente importancia en un contexto
en que han persistido y persisten aún por diversas razones la
incidencia de factores de naturaleza pro-cíclica, 154 a lo que
adiciona también que los márgenes de maniobras en el diseño
de las políticas económicas han sido limitados.
En correspondencia con la prioridad conferida a la
obtención y consolidación del equilibrio financiero interno, se
inició un intenso trabajo de perfeccionamiento del proceso de
planificación financiera.155 Probablemente, uno de los
progresos más significativos se ha logrado en la gestión del
presupuesto, ya que se han implementado con mayor rigor
normas para su ejecución que han conducido a alcanzar un
mayor control de los gastos. No obstante, en la consecución de
este propósito se han presentado determinados problemas en
152
El mantenimiento del equilibrio financiero interno es una de las
condiciones básicas para poder acometer el proceso de unificación
monetaria y también en la construcción de equilibrio externo.
153
La enumeración teórica de los efectos del déficit público y el análisis de
cómo la política fiscal participa en la obtención de los objetivos
estabilizadores, representa en la actualidad el centro de importantes
polémicas.
154
La sostenibilidad y preservación del equilibrio financiero interno
coadyuva a generar tendencias pro-cíclicas.
155.
Es parte de proceso de planificación general pero posee sus propias
especificidades y particularidades.

los territorios, debido entre otras razones a la poca flexibilidad

que existe en el manejo de ciertas partidas, por las debilidades
que acumula el ejercicio de la planificación a esta escala; así
como por el debilitamiento en términos de infraestructura
material y, sobre todo en la disponibilidad de recursos humanos
con el nivel profesional requerido.156 A esto se añade que una
parte importante de la gestión financiera en los territorios, en
particular en los municipios se concentra en la actividad
presupuestada.
En similar dirección, se realizaron ajustes de cierta
relevancia en las partidas correspondientes a los gastos
sociales, es decir, en educación, salud pública, cultura y
deporte. Los referidos reacomodo estuvieron dirigidos a la
búsqueda de una mayor racionalidad y efectividad en su
ejecutoria¸ a la reorientación y definitiva paralización de varios
programas sociales,157 también se inició la introducción con
mayor fuerza de los criterios de eficiencia en el sector
presupuestado. Asimismo se intentó lograr una mejor
articulación entre la capacidad del sector productivo para
respaldar las crecientes erogaciones que reciben los sectores
mencionados, los cuales con independencia de las restricciones
impuestas continúan representando más del 50% de los gastos
totales del Presupuesto.
156
Uno de los problemas que más afecta la gestión de los gobiernos y las
dependencias de los gobiernos locales es el creciente déficit de recursos
humanos, insuficiencia a la que resulta difícil encontrarle soluciones
efectivas producto de los bajos niveles remuneración salarial que
predominan en estas estructuras en comparación a otros sectores.
157
Programa que se promovieron al calor de la denominada “batalla de
ideas”.

Otras de las medidas aplicadas con la finalidad de reducir

los gastos, lo constituyó la progresivo reducción de las partidas
correspondientes a subsidios,158 en particular en el ámbito
empresarial. En correspondencia con esta lógica se inició la
aplicación puntual159 de los criterios de “quiebra” o disolución
empresarial;160 por supuesto, la lógica en que se ha sustentado
la aplicación de esta decisión, ha sido la revisión de aquellas
empresas que han mantenido índices de irrentabilidad por un
largo período de tiempo y cuyo desempeño apunta a que resulte
difícil puedan revertir los desempeños negativos.161
De igual modo, han contribuido al objetivo de reducir los
gastos las medidas de redimensionamiento y simplificación de
las estructuras ministeriales como ya se indicó y el reorde-
158
En relación a este tema se requiere de una evaluación más profusa en el
sector agropecuario.
159
Un ejemplo concreto fue el cierre definitivo en el 2012 de la planta de
níquel “René Ramos Latour” ubicada en el Municipio de Nícaro en la
provincia de Holguín.
160
En los acuerdos adoptados durante el V Congreso del Partido Comunista
de Cuba se previó la posibilidad de incorporar a la práctica económica
nacional: el principio de la quiebra empresarial.
161
La Asamblea Nacional en su primer período de sesiones correspondiente
al año 2015, aprobó la disolución de 24 empresas que habían venido
trabajando con pérdidas desde el año 2012, el grueso de las entidades
empresariales con estas dificultades se concentran en el sector de la
agricultura. Sin embargo, lo más interesante de la implementación de esta
decisión es que aún no se dispone de un marco operacional que permita el
funcionamiento adecuado del sistema empresarial. A esto se añade
insuficiencias que se trasladan desde las estructuras ministeriales. Véase
para mayor detalle. Periódico Granma, 13 de julio de 2015, p.5.

namiento del proceso inversionista.162 La implementación de

estas decisiones ha contribuido a que se haya ido avanzado en
la estructuración de un nuevo patrón de gastos en la economía,
cuya finalidad es la búsqueda de mayor racionalidad y una
mejor gestión macroeconómica. Algunas de estas ideas se
grafican en la figura 6.
Nuevo Patrón de Gastos
Nuevo Modelo
●
Mayor control del Gasto Público.
Productivo
●
Reordenamiento del proceso
inversionista. ●
Política Industrial.
●
Introducción de incentivo a la ●
Selectividad Sectorial.
innovación. ●
Mejorar la calidad de la
●
Aplicación de un tratamiento diferente infraestructura.
a la política de mantenimiento
Reformas
Institucionales y en la
Gestión Empresarial
Figura 6 Nuevos Requerimientos del Modelo de Gestión

Macroeconómica
En complemento a las decisiones anteriores se ha
sistematizado la aplicación con mayor rigor del sistema de
control interno en todas las estructuras de la economía. En
162
Este representa un tema de creciente importancia dado que la falta de
integralidad en su ejecución conlleva de forma recurrente a la presencia
de deficiencias en el proceso de contratación, el desarrollo inadecuado de
los estudios de factibilidad, la innecesaria inamovilidad de recursos, entre
otros que implica sistemáticamente la ejecución de erogaciones muy por
encima de los gastos planificados.

complemento, se ha fortalecido la labor de fiscalización,

auditorías y de control que ejerce la Contraloría General de la
República.
En paralelo, se han incrementado las exigencias en el
ámbito de la contabilidad gubernamental de forma tal de elevar
la calidad y relevancia estratégica de la gestión financiera en
todas las estructuras que conforman el entramado institucional
del país.163
Con similares propósitos se han introducido
paulatinamente el empleo de las normas internacionales
contabilidad y también varios de los criterios que se utilizan
internacionalmente en el manejo de las finanzas públicas, con
la finalidad de aproximar la gestión gubernamental a las
prácticas que se agrupan bajo la definición de “buen
gobierno”.164
El redimensionamiento del empleo en el sector estatal de
conjunto a la ampliación de las posibilidades para el ejercicio
del autoempleo,165 implicó que aumentara la importancia del
163
Los primeros pasos que se dieron en esta dirección fueron: i) la creación
de los centros de gestión contables en los diferentes municipios del país;
ii) el incremento de la rigurosidad en la determinación de las normas
contables y financieras; iii) el despliegue de las estructura de tesorería;
etcétera. Sin embargo, estos mecanismos han sido eliminados y en sus
efectos se han incorporado otros que intentan elevar la efectividad en
relación a los antes indicados, especialmente en lo atinente al control de la
ejecución de los gastos.
164
Algunas ideas interesante sobre este tema se exponen en Pozos, 2015.
165
Al cierre del mes de mayo de 2015 ejercían esta modalidad de empleo
más de 500000 personas.

sector no estatal como fuente de generación de puestos de

trabajo. A eso se adiciona la incorporación de otras formas de
gestión económica no estatales. En similar lógica se produjo la
profundización del proceso de apertura económica. Fruto del
desarrollo de estas transformaciones se replanteó la necesidad
de implementar un nuevo régimen tributario, el cual se
caracteriza por su enfoque progresivo en la aplicación de los
tributos y de este modo se pretende restringir las posibilidades
de enriquecimiento excesivo; consiguientemente evitar que se
amplifiquen aún más las desigualdades existentes en la
sociedad.166
La introducción de una nueva legislación tributaria
condujo a reforzar la prioridad de la política de ingresos al
presupuesto, esta decisión se transformó en el complemento
necesario al perfeccionamiento de la gestión de presupuesto y,
consiguientemente al propósito de garantizar el equilibrio
financiero interno.
En correspondencia a la prioridad conferida al incremento
de los ingresos al presupuesto, se decidió generar un marco de
trabajo más articulado a escala de los territorios y en ese
sentido se dispuso integrar las oficinas de la administración
tributaria al organigrama organizacional de las direcciones
territoriales de finanzas y precios, las cuales con anterioridad
operaban como estructuras independientes.
El fortalecimiento de la orientación a elevar la eficiencia
en la gestión financiera estatal, implicó que se decidiera por las
166
Véase para mayor detalle. Ley No. 113, Gaceta Oficial, Noviembre de
2012.

instancias gubernamentales, el abandonar la práctica de la

monetización automática del déficit fiscal, y en sus efectos
introducir a la práctica económica nacional del tema de la
deuda pública. 167 La implementación de esta medida estuvo
orientada en un primer momento a identificar con mayor
precisión, los costos asociados a la monetización y también a
evaluar la pertinencia de adoptar respuestas diferentes, para
aquellos sectores que presentan el mayor peso en la generación
del déficit fiscal.
Otros aspectos relacionados con la eliminación de la
monetización automática del déficit, es que la implementación
de esta decisión presupone hacia futuro que la autoridad fiscal,
deberá concederle mayor prioridad al comportamiento del
mercado monetario y de las variaciones del tipo de cambio —
sobre todo en un contexto de unificación monetaria—. 168En
consecuencia, la situación financiera interna tenderá a presentar
un vínculo más estrecho con el desempeño de las finanzas
externas.
167
Con anterioridad se estimaba el nivel de la deuda pública en función del
volumen de los impagos existentes en el sistema empresarial, el cual aún
es un problema que persiste y que de un modo u otro será necesario
evaluar hacia el futuro. A esto se añade que aún las finanzas
empresariales y estatales presentan un alto grado de interrelacionamiento,
situación que deberán superarse, en tanto representa un requisito
indispensable para poder avanzar en la separación de las funciones
estatales de las empresariales.
168
En cierto modo, las normativas jurídicas elaboradas por el Ministerio de
Finanzas y Precios para iniciar el proceso de unificación monetaria,
evidencian de forma implícita cambios que se verificarán en el accionar
de la autoridad fiscal con posterioridad a que se produzca la referida
unificación.

Una singularidad tradicional del funcionamiento de la

economía cubana es la persistencia hasta el presente de la falta
de interrelación orgánica entre la evolución del déficit fiscal y
el balance de cuenta corriente. Esta situación no es nueva dado
que sus orígenes se remontan a la época en que se empleaba el
sistema de producto material.169
La desconexión entre el déficit fiscal y el balance de la
cuenta corriente no constituía un tema relevante, mientras se
mantuvo la monetización automática del déficit del
presupuesto. Sin embargo, el abandono de esta práctica y la
consiguiente introducción de otros instrumentos financieros,
presupone evaluar desde una perspectiva diferente la
interrelación de estos componentes esenciales del
funcionamiento macroeconómico.
Una de las limitaciones que se deriva de la desconexión
antes indicadas es que resultaba imposible determinar la
magnitud real del déficit externo170 de la economía cubana, ya
que a diferencia de otras economía la relación entre déficit del
presupuesto —sobre todo su dinámica— y el balance de la
169
El mecanismo de regulación económica que se fomentó en los antiguos
países socialistas descansaba en el divorcio entre la situación de las
finanzas internas y las externas.
170
Esta categoría se utiliza indistintamente para evaluar la relación entre la
capacidad de ahorro nacional y las necesidades de gastos. De igual modo,
se analiza a partir del comportamiento del déficit de la cuenta corriente y
su relación con el movimiento del déficit del presupuesto, en conjunto
con los niveles de endeudamiento que está en capacidad de soportar un
país dado. Un interesante análisis de esta problemática se encuentra en
Quiñones y Rupiera, 2008.

cuenta corriente se emplea para evaluar cómo influyen en la

evolución del endeudamiento exterior del país en cuestión.
En términos teóricos existe un cierto consenso en lo
concerniente a que si se produce la expansión del gasto
presupuestario y en sus efectos disminuyen los ingresos, en
tales circunstancias produciría la disminución del ahorro
nacional y, por lo tanto, una disminución de la inversión y de
las exportaciones, por ende se generarían dificultades para
enfrentar las obligaciones financieras externas, sobre todo por
la caída de los ingresos por exportación. 171
La revisión de los resultados alcanzados por Cuba en el
ámbito fiscal denota que en el manejo de este tema se ha sido
muy cuidadoso, a pesar de la presencia de la desconexión antes
indicada. A lo que se adiciona el no concebir el ahorro interno
como indicador relevante en términos macroeconómico. Esta
lógica se sustenta en el hecho de que el endeudamiento que se
origina como resultado del déficits en la cuenta corriente, no se
financian con ingresos del presupuesto, sino que se cubren en
lo fundamental con fuentes de financiación internacional.
Mientras que el comportamiento de las inversiones está sujeto
no solo a la capacidad de recursos internos, sino a las
posibilidades de garantizar un conjunto de componentes que
inexorablemente se deben adquirirse en el exterior. A su vez la
dinámica de las exportaciones y por ende de los ingresos que
estas generan no se registra de forma explícita en el
presupuesto.
171
Véase. Porcile y Tadeo, 2006.

De tal forma, la gradual transición a un contexto en que de

manera natural deberá existir mayor interrelación entre la
situación financiera interna y la externa, demandará una
reevaluación del rol de ahorro interno y resultará
imprescindible también, lograr una relación más orgánica entre
el plan de la economía y el presupuesto, lo que deberá propiciar
la estructuración de un marco más armónico de la gestión
macroeconómica en Cuba.
En términos prácticos, la consecución de la articulación
más efectiva entre la situación financiera interna y la externa,
obligará a replantearse un rediseño más integral de los
mecanismos fundamentales en que descansan el
funcionamiento macroeconómico en la Isla.
5.- El Proceso de Unificación Monetaria:

Probables Impactos en la Gestión
Económica
La gradual eliminación de sistema económico dual vigente en

la isla desde el año 1993, 172 constituye sin lugar a duda un paso
172
La formalización de la dualidad económica en la isla respondió a la
decisión de despenalizar la tenencia y uso de divisas. La implementación
de esta medida estuvo correspondencia con la profundidad y severidad de
la crisis de principios de los años noventa, que implicó la necesidad de
explorar alternativas de ingresos en divisas —por ejemplo las remesas—
que anterioridad no habían tenido ninguna relevancia en la Isla. Al mismo
tiempo se intentó crear un marco monetario y financiero más coherente
con la promoción del sector del turismo e incentivar también el proceso

imprescindible y decisivo,173 en pro de la consecución de una

mayor solidez e incluso certidumbre, 174 en el desarrollo del
amplio espectro de transformaciones que contempla la
actualización del “modelo económico”. El desarrollo de este
proceso requiere de cierta celeridad; sin embargo, las
complejidades que encierra su realización conducen a que deba
desarrollarse inexorablemente de forma gradual.
La gradualidad que ha caracterizado el proceso de
eliminación de la dualidad económica y monetaria responde a
diversos factores: i) Representa una situación cuya presencia se
extendió más de lo previsto en el tiempo y ello implica que su
supresión pueda producirse, sólo por intermedio de la
aplicación de decisiones de orden administrativo. ii) Es una
transformación que se caracteriza por presentar un alto grado
de complejidad en el orden técnico y también desde la
de apertura a la inversión foránea. Véase para mayor detalles Marquetti,

2007.
173
El 22 de octubre de 2013 el Consejo de Ministro adoptó el Acuerdo de
comenzar el proceso de unificación monetaria. Véase para mayor detalle.
Nota oficial del Gobierno de la República de Cuba, en Periódico Granma.
174
Representa un requisito indispensable en función de poder trabajar de
forma consistente en la elevación de la eficiencia en el sistema
empresarial estatal; así como en la construcción de un nuevo sistema de
incentivos laborales, aunque en relación a este último aspecto cabe
enfatizar que resultará en extremo complejo el poder recuperar en un
contexto de incremento del sector no estatal y de cuasi ausencia de la
valoración de las complejidades e importancia social de las diferentes
actividades laborales: la retribución con arreglo al trabajo. En rigor, es
necesario transitar a un estadío en que el trabajo es simplemente un
atractivo moral a otro en que resulte indispensable por su capacidad de
satisfacción de los requerimientos de la vida cotidiana.

perspectiva de las medidas de políticas a adoptar, las cuales

presupone la instrumentación de decisiones que involucran: al
sistema bancario, de precios, el funcionamiento financiero,
fiscal, cambiario e institucional; así como un replanteamiento a
fondo del ejercicio de la planificación tal y como se desarrolla
en la actualidad. 175
A los aspectos anteriores se adiciona la necesidad de la
existencia de un conjunto de condiciones macroeconómica que
pueden conceptuarse de imprescindibles. En ese sentido, cabe
destacar que el avance hacia la unificación monetaria dispone
en las condiciones actuales de un grupo de condiciones que
técnicamente facilitan su desarrollo: i) El saldo fiscal y de la
cuenta corriente se encuentra en niveles sustentables
económicamente. ii) Las reservas financieras han
experimentado un importante incremento lo que ha propiciado
que el país se encuentre distante de enfrentar una situación de
riesgo de insolvencia.176 iii) Se han logrado progresos de
relevancia en la renegociación de la deuda exterior. Estos
175
La supresión de la dualidad monetaria implicará necesariamente cambios
sustantivos en el mecanismo de regulación global de la economía y, sobre
todo la modificación de los soportes esenciales en que descansa en las
condiciones actuales la elaboración del plan, el cual se ha sustentado en
un porciento considerable en la evolución del balance de gastos e ingresos
de divisas y, consiguientemente de la evaluación del impacto de la
restricción externa como se indicó con anterioridad.
176
Se considera que un país es insolvente si los ingresos futuros de divisas
son insuficientes para asegurar el servicio de la deuda; consiguientemente
se verá obligado a aumentar el endeudamiento de manera permanente e
incluso llegar a “repudiar” las obligaciones que tiene contraída y casos
específicas llegar a una situación extrema de “default”.

avances tienden a facilitar el acceso en mejores condiciones al

ahorro externo. iv) El proceso de planificación presenta
progresos relativos en la consecución de una mejor articulación
con el presupuesto.
En otra perspectiva debe considerarse que la dualidad
monetaria constituyó el factor causal de la prevalecencia de un
grupo de distorsiones en la economía. No obstante; tampoco se
puede ignorar que fruto de esta situación: i) Se logró anular los
efectos recesivos de las medidas de saneamiento financiero y
de ese modo contribuyó a los progresos que se obtuvieron en la
reconstrucción del equilibrio financiero interno. ii) Facilitó
hasta el presente el crecimiento no inflacionario de la
economía. iii) El sostenido incremento de los ingresos de este
segmento del mercado doméstico favorecieron su
transformación en una de las principales fuentes de ingreso en
divisa de la economía. 177 iv) De igual modo, actuó como un
factor de estímulos a los avances que experimentó el sector del
turismo en la etapa de 1995-2003. v) Posibilitó incorporar con
éxito en la gestión empresarial enfoques y criterios
internacionales.178
Los aspectos indicados en los párrafos anteriores
evidencian por si solo que la eliminación de la dualidad
177
Los ingresos provenientes de este segmento mercado se han estabilizado
en torno a los 3 000 mil millones de CUC, los cuales si se comparan con
los ingresos provenientes de las exportaciones de bienes, en años
específicos los superan en términos de los ingresos aportados. A partir del
2011 han representado más del 75% de la contribución de las ventas
externas de bienes.
178
Véase, Marquetti, 2007.op.cit.

económica y monetaria, exige avanzar gradualmente dado que

resulta necesario crear determinadas condiciones y de
mecanismos que faciliten sortear los impactos iniciales de este
complejo proceso.
En consecuencia, el primer grupo decisiones que se
adoptaron por el Gobierno central estuvieron relacionados con
la aprobación de varias normativas jurídicas,179 especialmente
para los ámbitos contables y la formación de los precios. De
igual modo, se ha ido construyendo un cronograma tentativo
que según su lógica, la unificación deberá iniciarse en el
contexto de la economía real y con posterioridad se extenderá a
la población, tal y como ocurrió en la etapa de la
desdolarización. 180
En la primera etapa se debe avanzar progresivamente en la
eliminación de la circulación del CUC en el contexto de las
transacciones interempresariales, mientras que en un segundo
momento se deberá producir el reajuste de cambiario.
La eliminación del CUC y el ulterior reajuste cambiario
podrían confrontar algunas dificultades iniciales. De forma
objetiva, deben surgir determinadas incompatibilidades y
trastornos en la transición de un modelo de gestión anclando en
179
Véase para mayor detalle. Gaceta Oficial Extraordinaria del 6 de marzo
de 2014, en la que aparecen las Resoluciones No.19, No.20 y No.21 del
2014 del Ministerio de Finanzas y Precios.
180
Tal y como ha evolucionado hasta el presente la creación de las
condiciones organizativas y monetarias para facilitar la unificación
monetaria, se puede prever que la etapa más crítica de este proceso deberá
iniciarse al cierre del año curso.

la divisa a otros sustentado exclusivamente en el peso. 181En ese

sentido, no resulta ocioso señalar que aún no está de todo claro
cómo se resolverán los requerimientos en moneda libremente
convertible por las diferentes entidades,182 ya que en las nuevas
condiciones deberá modificarse en ciertos aspectos, el régimen
administrativo que ha caracterizado la asignación de las
divisas. 183Asimismo, resulta oportuno señalar que por diversas
razones no existe un desarrollo adecuado del mercado
financiero y tampoco se dispone de un esquema de
“CADECAS” estrictamente para el sistema empresarial. 184 A
este suma las limitaciones existentes para fomentar de forma
rápida un mercado local de divisa.
181.
Con todas las imperfecciones y distorsiones que generó la presencia de
un sistema monetario dual, el acceso a la divisa se convirtió en el
mecanismo real para encontrar soluciones en aquellas instituciones con
posibilidades de acceder a la misma, mientras que los no disponía de esta
opción o presentaban limitaciones en su obtención, debían diferir o
esperar por las asignaciones centrales.
182
En el momento que se inicie la unificación monetarias se ha previsto que
los depósitos en divisas de que disponen las diferentes instituciones y
entidades se transformaran en depósitos en pesos tradicionales (CUP) a
una tasa de cambio de 1 CUC = 1 CUP.
183
En términos convencionales se pudiera mantener la asignación desde plan
de los recursos requeridos en esta denominación; sin embargo, en el orden
operacional se mantendría el enfoque planificación material que de un
modo ha persistido a lo largo de los últimos años.
184
En las nuevas condiciones resultaría factible reevaluar como punto de
partida para enfrentar las insuficiencias que presenta en términos de
desarrollo el mercado financiero doméstico, propiciar la creación de un
sistema de casas de cambios que atienda requerimientos del sistema
empresarial e incluso del sector no estatal.

El ajuste cambiario pudiera presentar mayores dificultades

que la eliminación de la circulación del CUC, en tanto
constituirá un reto importante el transitar de la persistente
sobrevaloración del tipo de cambio a una sustantiva
devaluación. La devaluación monetaria que acompañará este
proceso debe resultar significativa, ya que de aplicarse de
forma generalizada una tasa de 1 USD = 10 CUP, ello
implicaría una devaluación de un 1000% lo que sin lugar a
duda incidiría en la dinámica de los precios internos y,
consiguientemente se convertiría en un factor que incentivaría
el incremento de los niveles de la inflacionarios, lo que sin
lugar a duda tendría una incidencia sumamente negativa en la
población.185 De tal forma, la transición del CUC al CUP puede
constituir una convención complicada en la misma medida que
no existen mecanismos financieros alternativos que suplan su
desaparición.
En otra perspectiva, la devaluación debe contribuir a una
mejor estimación del nivel de rentabilidad empresarial y a
mediano plazo deberá convertirse en un incentivo al
incremento de las exportaciones y a la sustitución de
importaciones, que en ambos casos representan prioridades de
la política económica creciente importancia estratégica.
En relación a la sustitución de importaciones huelga
recordar que la apertura del segmento de mercado minorista
que opera en divisas, se concibió como un medio idóneo para
185
La ampliación de las posibilidades para el ejercicio del trabajo por cuenta
propia, la eliminación de subsidios, la introducción de otras formas de
gestión de la propiedad estatal, entre otras, han provocado la progresiva
tendencia al incremento de los niveles de los precios internos.

facilitar la mayor participación de la producción doméstica en

el referido mercado, incluso utilizar el mismo en función del
necesario proceso de diversificación de las exportaciones; sin
embargo, en términos prácticos no fue posible alcanzar esos
propósitos, por el contrario el avance del progresivo
incremento de la obsolescencia tecnológica y productiva de la
planta industrial nacional, así como el consiguiente avance del
proceso de desindustrialización propiciaron que los suministros
importados adquirieran un peso decisivo en la oferta de este
segmento de mercado.
Por otra parte, en este nuevo contexto la política monetaria
además privilegiar el mantenimiento de los equilibrios macro,
deberá lograr un mejor nivel de interrelación con la política
fiscal e impositiva. Asimismo, se deberá contemplar en su
diseño no solo la existencia del M1, y el M2, sino que en
tendencia deberá contemplarse la probabilidad de conformarse
un M3. De igual modo, la política cambiaria deberá moverse
hacia un marco operacional más flexible y de mayor peso en la
dinámica de funcionamiento económico, en el que tienda
transformarse en un componente estratégico de la gestión
económica, tanto escala empresarial como gubernamental y, en
paralelo, facilitar la creación de aquellas condiciones
macroeconómicas básicas que posibiliten orientar la gestión
económica y el evaluar con mayor certeza, la capacidad
competitiva de la economía nacional.186
186
En torno a este último aspecto persiste un creciente debate acerca de los
reales impactos que aporta la devaluación. Véase. Krugman y Taylor,
1991 y Mantey, 2013.

En similar derrotero, es previsible un mayor protagonismo

de la banca en el mecanismo regulatorio y de funcionamiento
de la economía, de hecho la mayor apertura reciente al empleo
del crédito por la población, así como a las nuevas formas
gestión y a los trabajadores por cuenta propia apunta en esa
dirección. A esto añade el que mayor peso que deben adquirir
políticas macroeconómicas; así como el necesario incremento
de la vinculación de la situación financiera interna con la
externa.
Finalmente, si complejo resultó la construcción de un
sistema de funcionamiento económico anclado en el empleo de
la divisa; aún más complicado deberá resultar el retorno a la
creación de un marco regulatorio dependiente de forma
exclusiva del peso tradicional cubano,187 el cual deberá
contemplar su avance ulterior hacia el necesario
reconocimiento internacional, proceso que deberá coadyuvar a
disponer de condiciones de mínimas de convertibilidad
monetaria.
6.- Transformaciones en el Modelo de

Gestión del Sector Externo
Un ámbito de particular relevancia de las transformaciones que

se desarrollan en la actualidad en Cuba, le corresponde a su
sector externo, el cual por su capacidad de incidencia en la
187
Gonzales, 1998 previó en una fecha tan temprana que las complejidades
que acompañarían la restauración la unificación monetaria.

dinámica económica global debe desempeñar un rol esencial en

la materialización de un conjunto de modificaciones
estructurales que contempla la actualización del modelo.
Asimismo los cambios introducidos en este estratégico sector,
deberán coadyuvar a corregir insuficiencias propias que
acumula: en términos de funcionamiento y capacidad de
gestión.
Las modificaciones en marcha en el sector externo
comprende el cumplimiento de varios propósitos de alcance
estratégico:
i. Garantizar los progresos que se han alcanzado en el
proceso de reinserción internacional que fue necesario
iniciar de forma precipitada, en los inicios de los años
noventa como resultado de la disolución del
denominado “bloque socialista europeo”. Al respecto
resulta oportuno recordar que a lo largo de los últimos
veinticinco años Cuba ha estado enfrascada en un
amplio y complejo proceso de reinserción económica,
el cual hubo de iniciarse en condiciones incierta y que
hoy presenta progresos importantes; pero que requiere
de reajustes adicionales acorde con las tendencias que
caracterizan la evolución de la economía global.
ii. Se requiere lograr un marco más articulado entre las
exportaciones de servicios y las de bienes. Ciertamente
una de las transformaciones más trascendente que
experimentó el sector exterior de Cuba es el incremento
de las ventas internacionales de servicios no
tradicionales —turísticos y de transportes que son los

predominantes en otras economías en desarrollo―

como es el caso de los servicios profesionales. Sin
embargo, los efectos de arrastres hacia el interior de
estas exportaciones son limitados hacia otras ramas y
sectores de la economía.
iii. Trabajar en pro de minorar la creciente concentración
de los vínculos comerciales en un reducido número de
países. 188
iv. Incentivar el incremento de las exportaciones de bienes
de forma tal de facilitar la minoración paulatina de la
elevada concentración mercantil y empresarial de las
ventas externas de la Isla.
En función de avanzar en la progresiva materialización de
los objetivos antes indicados, en la perspectiva de los
reacomodos institucionales se produjo la creación del
Ministerio de Comercio Exterior e Inversión Extranjera,
decisión que posibilitó integrar en una única institución la
gestión comercial externa, la promoción y desarrollo de la
inversión extranjera y atender las relaciones de cooperación
internacional. En el orden empresarial se formalizó la creación
de dos Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial
188
En la actualidad siete naciones concentran más del 80% de los flujos
comerciales de la Isla y solo Venezuela si se incorporan las ventas de
servicios y los proyectos de cooperación económica que se desarrollan
entre ambas naciones sobrepasa el 65%, niveles casi similares a los
existían con la antigua Unión Soviética, aunque esta elevada
concentración debe tender a reducirse bajo el efecto combinado de la
diversificación de los vínculos comerciales de la Isla y también por el
deterioro que acumula la economía venezolana. Véase. Marquetti, 2013.

(OSDE), cuya finalidad es alcanzar una mayor efectividad en la

gestión de exportación e importación. 189
En términos de políticas se inició un proceso tendente a la
profundización y perfeccionamiento del proceso de apertura de
la economía, lo que supuso la aprobación de un nuevo cuerpo
legal para el tratamiento de la inversión extranjera directa
(IED).190
La aprobación de un nuevo cuerpo legal para inversión
extranjera está relacionado, con la introducción de cambios
significativos en el rol e importancia futura de la inversión
foránea. En consecuencia, se inicia la transición de la visión
prestablecida de la IED como complemento al esfuerzo
nacional, a una proyección en la que conceptúa como variable
estratégica,191 ya que con los niveles que ha mantenido la
formación bruta de capital fijo en el país, resulta imposible que
la economía cubana pueda aspirar a lograr ritmos de
crecimiento económicos que permitan revertir los acumulados
189
Las singularidades que presentaba la gestión del comercio exterior en
Cuba y de otras actividades afines, no justificaba la necesidad de la
existencia de tipo de estructura empresarial.
190
En marzo del año 2014 se aprobó en sesión extraordinaria de la Asamblea
Nacional Ley 118 de marzo de 2014, la cual suple la Ley 77 que era el
mecanismo legal regía desde 1995 el tratamiento a la inversión extranjera
directa.
191
El desarrollo de esta transición pudiera resultar complejo porque diversos
atractivos que se existían para la inversión internacional 25 años atrás han
desaparecido, entre otros, la planta productiva se presentan un alto grado
de obsolescencia técnica y predominan un alto grado de descapitalización
en la inmensa mayoría de las ramas y sectores de la economía.

negativos que aún persisten como reminiscencia de la crisis de

inicio de los noventa.
En complemento, a la aprobación al nuevo cuerpo legal
para incentivar la IED, se introdujo en el país el régimen de las
zonas especiales de desarrollo, 192 el cual implica un cambio
sustancial en relación a las zonas francas que se fomentaron a
partir de la segunda mitad de los años noventa del pasado siglo.
La decisión de crear Zonas Especiales tiene sin lugar a
duda una gran trascendencia, ya que posibilitará superar las
insuficiencias que caracterizaron el desarrollo de las zonas
francas. En ese sentido, resulta oportuno indicar que las zonas
franca (ZF) se crearon en el momento en que estaban
experimentando un relativo retroceso a escala nivel
internacional; ii) el grueso de las empresas que se radicaron en
las ZF fueron de carácter comercial y de servicios; iii) la
inversión extranjera que se radicó en las ZF fue por excelencia
de baja complejidad técnica y en actividades de poco impacto
económico; iv) no se alcanzó el propósito de fomentar parques
industriales; v) los resultados exportadores que se obtuvieron
no estuvieron en correspondencia con las previsiones iniciales;
vi) no se lograron atraer inversiones de grandes compañías
internacionales.
Se aprobó un régimen especial para las empresas que se
ubiquen en las Zonas Especiales de Desarrollo, incluso se
incentiva con relativa fuerza que las nuevas empresas que se
formalicen el 100% de sus activos sean de su propiedad. Otros
aspecto de gran importancia relacionado con la creación de las
192
Véase. Decreto Ley No.313, 2013.

Zonas Especiales, es que la única en funcionamiento que es la

Zona Especial del Mariel se encuentra relacionada con la
obtención de avances en el fomento de la infraestructura física
y de otros factores naturaleza logística, en tanto se vincula con
la consolidación del puerto del Mariel como el principal
destino portuario del país.
En sentido general, la Zona Especial del Mariel representa
en la actualidad el principal de proyecto de desarrollo que se
acomete en el contexto de la actualización del modelo. ii)
Abarca un importante proceso de ampliación y modernización
de la infraestructura portuaria, de servicios logísticos y de
concentración de nuevas empresas. iii) Se debe articular con las
capacidades productivas, tecnológicas y servicios de los
municipios aledaños al Mariel.
Otra decisión marca las transformaciones en desarrollo en
el sector externo fue el asumir como prioridad de política por la
dirección del Gobierno, el honrar puntualmente las
obligaciones externas asumidas, de forma objetiva esta
decisión contribuyó a generar tensiones en el funcionamiento
normal de la economía como ya se apuntó, en tanto se produjo
en determinados períodos la reducción sustancial de las
importaciones. Sin embargo, también posibilitó que se lograra
mejorar la credibilidad externa del país y, sobre todo que
alcanzaran paliativos sustanciales al tema de la deuda externa,
lo que objetivamente facilita el reposicionamiento de la
capacidad para ampliar los vínculos externos.
En adicción, se han adoptado otras medidas dirigidas en
específico al sector exportador, como se indicó en la primera

parte de este trabajo desempeña un rol decisivo en la capacidad

del país para enfrentar la denominada restricción externa. Al
respecto se destaca:
i. Los esfuerzos realizados en pro de continuar
incrementando la diversificación de las exportaciones,
pero con especial énfasis hacia rubros de mayor
agregado, lo que implicado evaluar en detalle las
capacidades reales de que disponen las diferentes ramas
y sectores de la economía.
Ciertamente, estas evaluaciones se han hecho con
sistematicidad pero la persistencia problemas de orden
organizacional, el incumplimiento de los planes de producción
destinado a la exportación, la ausencia de financiamiento
oportuno y la falta de respaldo efectivo al sector exportador por
el sistema bancario han impedido acrecentar resultados
exportadores. 193
En adicción a estos aspectos existen otros elementos que
lastran hasta el presente las posibilidades de alcanzar mayores
resultados en el sector exportador y que exigen de una labor
más integrada entre el Ministerio de Comercio Exterior e
Inversión Extranjera, el resto de los Ministerios ramales y de
los Grupos empresariales.
a. Se requiere concluir la formulación de una política
estatal integral que estimule a todos los niveles de la
cadena exportadora (productores, comercializadores,
transportistas y otros).
193
Por supuesto que la disminución que experimentaron las importaciones
incidieron en la dinámica de las exportaciones.

b. La vigencia aún de una política cambiaria que

constituye un incentivo directo a la importación y por
ende que estimula propensión importadora.194
c. Falta de respaldo financiero efectivo a la actividad
exportadora.195
d. La concepción de créditos comerciales no competitivos
a los exportadores lo que en su inmensa mayoría se
orientan a satisfacer necesidades de corto plazo y
además se caracterizan por conceder un tratamiento
para todos los productos en términos de períodos de
amortización. 196
e. La ausencia de una política de reducción de impuestos
y de los aporte en función del rendimiento de la
inversión.
f. La elaboración estrategia de exportaciones se sigue
concibiendo como una responsabilidad exclusiva de las
194
Se han aplicado de manera experimental diferentes tipos de cambios que
involucran los suministro al turismo, la producción azucarera u otras, pero
las exportaciones se rigen por el tipo de cambio oficial del 1 CUC = 1
dólar.
195
Un paliativo a esta situación fue la creación de los esquemas de
autofinanciamiento cerrado, el respaldo en certificados de liquidez de las
operaciones más sustantivas y la revisión desde nivel central de los
aseguramientos financieros. No obstante, a la instrumentación de estas
decisiones, se limitaron los apoyos en recursos a rubros exportables con
capacidades de crecimiento y se redujeron los apoyos gubernamentales a
producciones locales que sustituyen importaciones.
196
Sobre este particular se han producido determinados cambios recientes,
pero aún resultan insuficientes.

empresas con facultades de exportación. De cara al

futuro se requiere de una visión más integrada que
involucre a todos los eslabones que integran la cadena.
g. Aún persiste la pérdida de oportunidades de mercado
debido a lo complicado del mecanismo financiero.197
h. Los servicios de apoyo a la actividad exportadora
requieren de una reevaluación integral.
Por último, las transformaciones implementadas en el
sector externo muestran progresos y apuntan en la dirección de
incrementar sus resultados; pero hacia el futuro resulta
imprescindible concebir el desarrollo de un proceso de
reingeniería en la actividad exportadora y en las capacidades
funcionales que aporta el monopolio estatal del comercio
exterior.
El proceso de actualización del modelo económico ha

incorporado como una de sus prioridades centrales, el elevar la
racionalidad y los niveles de efectividad de la gestión
gubernamental, de hecho en pro del cumplimiento de estos
objetivos se ha producido un replanteamiento del rol e
importancia del perfeccionamiento de la administración
pública.
197
Véase. Marquetti, 2008b.

La elevación de la calidad de la gestión gubernamental ha

estado acompañada de la introducción de transformaciones
sustantivas en el entramado institucional, las cuales abarcan
desde el redimensionamiento y simplificación de las
estructuras ministeriales, la creación de nuevas fórmulas
empresariales como las Organizaciones Superiores de
Dirección Empresarial (OSDE), la creación de un marco más
descentralizado en la gestión de los gobiernos locales. En rigor,
los cambios aplicados en el entramado institucional del país
deben entenderse como una respuesta necesaria al rediseño que
está experimentando el modelo económico, e incluso los que se
prevén que se produzcan en la estrategia desarrollo a largo
plazo.
En este contexto, se le ha concedido la máxima prioridad
al fortalecimiento del proceso de planificación en una
proyección sistémica, lo que supuesto el fortalecimiento de sus
bases metodológicas, la búsqueda de la mayo compatibilidad
entre los planes sectoriales y de las empresas; así como la
elevación gradual del peso de la planificación en las decisiones
a escala territorial, proceso que comprende su recuperación
integral, incluida la reconstrucción de los presupuestos
conceptuales del sistema imperante de medición estadística, el
cual continúa descansando en categoría ajenas al sistema de
cuentas nacionales que es el empleado en el país.
Un paso de creciente importancia estratégica fue la
elaboración y ulterior aprobación del “Plan Nacional de
Desarrollo Económico y Social hasta el 2030”, en el referido
documento no solo ofrece una perspectiva bastante integral de

la proyección del país en este horizonte temporal, sino que se

propone también una visión actualizada en donde se pretenden
concentrar los máximos esfuerzos en los órdenes sectoriales y
ramales, lo cual aporta elementos de lo que se propone el país
priorizar en términos del desarrollo productivo. Otro aspecto
que sobresale en el contenido de este instrumento es el relativo
a los cambios que deberán producirse en la matriz energética
nacional, ya que se contempla que las fuentes renovables de
energía lleguen a representar el 25% del consumo doméstico.
De otra parte, la elevación de la calidad de la gestión
gubernamental contempla entre sus áreas priorizadas los
ámbitos fiscal y monetario. En relación al primero se mantiene
como prioridad la obtención y consolidación del equilibrio
financiero interno, para lo cual se ha mejorado la gestión del
presupuesto, en tanto se han implementado con mayor rigor
normas para su ejecución que han propiciado el alcanzar un
mayor control de los gastos. De igual modo, la implementación
de una nueva legislación tributaria ha posibilitado sortear con
éxito el incremento experimentado el sector no estatal de la
economía.
En el orden monetario se ha transitado lo que pudiéramos
definir como la primera etapa del proceso de unificación
monetaria, el cual comprende la promulgación de los
documentos jurídicos en que deberán sustentarse las empresas
llegado el momento de suprimirse el CUC, se ha cuasi
generalizado el empleo del CUP en el segmento de mercado
que opera en divisa a la tasa de cambio vigentes en las
CADECAS, se realizó la emisión por el Banco Central de Cuba

de signos monetarios de mayor denominación para lograr un

mejor ordenamiento de la circulación monetaria y términos
cambiarios no hay claridad en cuál será el tipo cambio quedará
vigente después de la unificación, ya que se continúan
empleando diferentes tasas de cambiarias.
Finalmente, la gestión gubernamental en el sector externo
es otros de los ámbitos que ha sufrido profunda modificaciones
en los últimos años, quizás uno de los más relevantes es el
conferido a la importancia futura que se le atribuye a la
inversión foránea, la cual presupone la transición de la visión
prestablecida de la inversión extranjera directa como un
complemento al esfuerzo nacional, a una proyección en la que
se conceptúa como variable estratégica, ya que con los niveles
que ha mantenido la formación bruta de capital fijo en el país,
resulta imposible que la economía cubana pueda aspirar a
lograr ritmos de crecimiento económicos que permitan revertir
los acumulados negativos que aún persisten como
reminiscencia de la crisis de inicio de los noventa.
8.- Referencias bibliográficas
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8. Decreto Ley No.281 (2007): “Reglamento para la
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Gestión Empresarial Estatal”, La Habana, 16 de agosto, en
www.gacetaoficial.cu
9. Decreto Ley No. 252 (2007) Sobre la continuidad y el
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10. Decreto Ley No.165 ((1996)), Zonas francas y Parques
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Oficial No.12 Extraordinaria, La Habana, 6 de marzo,

4.- Ética de la Administración Pública pág. 265 de 603
CAPÍTULO IV
IV.- ÉTICA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA
Dra. C. Mariela Columbié Santana
1.- Introducción
La ética, los valores, la transparencia y la responsabilidad

ciudadana son temas de gran actualidad y de los cuales es
imprescindible hablar cuando se trata de la gestión pública. Y
no porque sean exclusivos para quienes desempeñan funciones
de dirección en el sector público, muy por el contrario, porque
atañen a todos los ciudadanos, entidades, organismos, en tanto

constituyen factores esenciales para regular la conducta de

unos y otros en la sociedad y para hacer habitable nuestro
planeta.
Es reconocido que los cambios que se producen en las
diferentes esferas de la sociedad encuentran su reflejo en la
Administración Pública y estos a su vez inciden en las reformas
estatales y administrativas. A partir de la crisis económica de
los años 70 del pasado siglo, comenzó un proceso de
desmantelamiento del Estado, que se acentuó en la década
siguiente. “Los años 80 y 90 fueron testigos de una marcada
retracción del gobierno” [Stiglitz, 2001], observándose un
desajuste entre el modelo de organización y funcionamiento del
Estado burgués y las crecientes necesidades de la sociedad,
producto entre otros factores, de la crisis económica y de las
políticas neoliberales y su efecto en la Administración Publica
[CLAD: 2000:17].
Ya desde la crisis de los 80 en algunos países se observó la
aplicación de reformas en los contenidos y los procederes del
sector público con la generalización de conceptos del
“management” en la gestión del Estado, como un trasplante de
enfoques y métodos del sector empresarial, en el afán por
lograr eficiencia en la gestión pública [Longo:2001:102]. En
los primeros años de la década de los 90, los cambios
económicos, políticos, y sociales, la multiplicación de la
corrupción estatal y el fracaso económico y social del modelo
neoliberal, provocaron la pérdida de credibilidad y de
confianza de los ciudadanos en la capacidad del Estado para
resolver los problemas, conllevaron al descrédito respecto de la

actividad política y sus instituciones y la desmotivación en los

asuntos públicos [Rosales: 1998:1].
En el caso de Cuba, las transformaciones que se produ-
jeron en el panorama económico y social en los inicios de la
década de los noventa del pasado siglo, como consecuencia de
los impactos de la desaparición del campo socialista, el
recrudecimiento del bloqueo norteamericano, la influencia de
los cambios operados bajo el influjo de la crisis económica
mundial, aceleraron la necesidad del perfeccionamiento de la
Administración Pública cubana.
El proceso seguido para el mejoramiento de la labor del
Estado y de su administración en Cuba ha transcurrido por un
camino diferente a la modernización administrativa neoliberal,
en tanto se ha encaminado a afrontar los problemas propios y a
dar soluciones acordes con la realidad cubana. Ha sido un
proceso lento, matizado por las particularidades del sector en el
país y por la necesidad de que los actores principales aprendan
en la misma medida en que se ejecutan las acciones. Entre sus
aspectos principales, este proceso ha contemplado:
• Desarrollo de los recursos humanos en el sector,
fundamentalmente de los dirigentes, dada su incidencia
en los resultados generales de la gestión pública.
• Introducción de los conocimientos y las técnicas para la
dirección estratégica en los diferentes órganos de la
administración pública, con un enfoque de valores.

• Profundización de la democracia hacia el interior de las

instituciones del Estado, enalteciendo la participación
ciudadana y el autogobierno.
• Lucha contra las ilegalidades, la corrupción y el delito,
con el objetivo de lograr una gestión pública limpia y
responsable, basada en los más elevados valores éticos
y morales.
Resulta una aspiración de la sociedad cubana lograr que
sus ciudadanos y especialmente sus dirigentes del sector
público, incorporen a su cultura, los mejores valores, como una
de las formas de propiciar una gestión pública transparente y
responsable.
De ahí la importancia de la creación de una cultura de
valores en la formación y el desarrollo de los dirigentes del
sector público, los que tienen el mandato social de desempeñar
una gestión pública caracterizada por los más altos valores
éticos y morales.
Entendiendo la ética pública como el código de conducta,
los patrones que rigen la actuación de los funcionarios y
dirigentes del Estado y del Gobierno en el servicio público y
que expresa los valores que caracterizan a la organización y a
la sociedad en su conjunto, se evidencia la responsabilidad que
recae en cada uno de aquellos que desempeñan una tarea en la
función pública, tanto desde el punto de vista de su ejemplo
personal de conducta intachable, como en su accionar con el
resto de la sociedad para que se cumplan y respeten los
principios éticos y los valores que deben prevalecer.

2.- Ética, moral y valores en el sector

público
Según el Diccionario Larousse de la Lengua Castellana, Ética

es la ciencia que trata de la moral, de su origen y de su
desarrollo, de las reglas y de las normas de conducta de los
hombres, de sus deberes hacia la sociedad, la patria, el estado y
la familia. Según ese propio diccionario, la moral son las reglas
de vida en sociedad y de la conducta de los hombres, que
determinan sus deberes entre sí y hacia la sociedad. La moral
es una de las formas de la conciencia social y como tal tiene un
carácter histórico. Ninguno de los dos conceptos es absoluto y
puede ser definido de diferente forma, según el prisma con que
se mire o la ciencia desde la cual se analice.
Según la Filosofía Marxista-Leninista, la ética es la
ciencia que estudia el origen, la estructura y las regularidades
del desarrollo histórico de la moral (Titarenko, A.I, 1983:51).
Su desarrollo ha estado tradicionalmente unido al análisis
científico de los procesos, relaciones y comportamiento moral
de las personas en sociedad, así como a las investigaciones
dirigidas a fundamentar y valorar teóricamente el sistema de
ideales, valores, cualidades, principios y normas morales que
rigen el comportamiento de los hombres, las organizaciones y
las sociedades.
La ética también es interpretada como la consideración
que se tiene acerca de la forma en que afectan nuestras
decisiones a otras personas o como el estudio de los derechos y
las obligaciones de la gente, las normas moral que las personas

aplican en la toma de decisiones y en la naturaleza de las

relaciones humanas.
En el ámbito del sector público, se entiende la ética
pública como el código de conducta, los patrones que rigen la
actuación de los funcionarios y dirigentes del Estado y del
Gobierno en el servicio público y que expresa los valores que
caracterizan a la organización y a la sociedad de que se trate.
De ahí se evidencia la enorme responsabilidad que recae en
cada uno de aquellos que desempeñan una función pública,
tanto desde el punto de vista de su ejemplo personal de
conducta intachable, como en su accionar con el resto de los
funcionarios y de los ciudadanos.
La moral por su parte, refleja la realidad desde el punto de
vista de las necesidades, intereses y valores humanos, en forma
de principios, normas, juicios de valor, modos de actuación, en
tanto que la realidad es también modelada, valorada,
vivenciada, juzgada por ella.
La moral es resultado de un largo proceso de desarrollo
históricosocial y tiene un definido condicionamiento clasista.
Se va conformando en la interacción activa entre los diferentes
sujetos en la sociedad y entre estos y el medio social, el
entorno en que se desenvuelven. En esta interacción se van
estableciendo ciertas reglas, valores, normas de convivencia,
concepciones y conductas sociales, todos los cuales son
elementos que conforman la conciencia moral y sirven de base
al sujeto para formular sus juicios morales acerca de sí mismo
y de cuanto le rodea. Aunque la mayoría de las veces no están
escritos, estos juicios son tan fuertes, están tan interiorizados,

que condicionan las conductas de las personas y actúan como

elemento regulador de su comportamiento.
La moral, como todas las formas de la conciencia social,
lucha fuertemente por perpetuarse y prevalecer; en ella quedan
atrapadas todas las contradicciones que caracterizan a una
sociedad. Sus expresiones quedan profundamente enraizadas,
de tal manera que aun después de cambios radicales en todo el
andamiaje socioeconómico, sus preceptos permanecen y
superviven durante largo tiempo. El concepto de valor
conforma con los de ética y moral una tríada inseparable. Los
valores están asociados a una forma de pensar y de actuar, a un
comportamiento, que constituye la forma en que estos se
reflejan ante los hombres. Sobre este tema Carlos Díaz Llorca
apunta que... “nuestros valores están asociados a una forma de
actuar que está precedida por nuestras creencias, que son las
que nos llevan a valorar que esa forma de actuar es mejor que
otra” y más adelante apunta...“En las organizaciones son las
fuerzas impulsoras del modo como hacemos nuestro trabajo.
Su existencia es objetiva y abre la posibilidad de que el ser
humano más allá de saciarse materialmente, goce de
satisfacciones espirituales.” (Díaz Llorca, C, 2001).
El español Salvador García, en su libro Dirección por
Valores, da una definición de los valores a partir de su utilidad
o finalidad, sin referir los factores condicionantes de los
valores. Los define como “aprendizajes estratégicos, relativa-
mente estables en el tiempo de que una forma de actuar es
mejor que su opuesta para conseguir nuestros fines o lo que es

lo mismo, para conseguir que nos salgan bien las cosas”

(García, S, 1997: 35).
En la sociedad cubana, los valores tienen un significado
individual y social. El individuo que es portador de
determinados valores, siempre los va a expresar en sociedad,
en su modo de actuar en relación a los demás. Es por eso que
“el valor moral expresa la significación social positiva, buena,
de un fenómeno (hecho, acto de conducta), en forma de
principio, norma o representación del bien, lo justo, el deber,
con un carácter normativo al nivel de la conciencia que regula
y orienta la actitud de los individuos hacia la reafirmación del
progreso moral, el crecimiento del humanismo y el
perfeccionamiento humano” (Chacón, N.A., 1998, 7).
En esta misma línea se ha ido avanzando en la conceptua-
lización de los valores y en el acercamiento a las formas más
efectivas de actuar sobre ellos, partiendo del enfoque educativo
del tema en el trabajo con los estudiantes universitarios. En
este sentido, en una ponencia el II Taller Nacional sobre
Trabajo Político Ideológico en las Universidades, Ramón
Sánchez Noda afirma que “los valores son objetivos y al
mismo tiempo tienen un significado para el sujeto, el cual
ejerce una reflexión sobre las condiciones objetivas. Operan en
un sistema, están estructurados jerárquicamente en el sentido
de escala de valores, existe un criterio de jerarquización en los
valores, aunque tengamos conciencia de ello o no”. (Sánchez
Noda, R. 1998: 24).
El valor como tal, no es objetivo ni subjetivo, sino una
dialéctica de los dos elementos, en tanto que generalizaciones

en el plano subjetivo de la realidad, en una relación

objetivosubjetiva, como resultado del vínculo entre el hombre
y el medio. Se trata de sembrar valores, de que se enraícen en
cada uno de los ciudadanos, de hacerlos florecer y fructificar.
En ese sentido, es importante tener en cuenta la existencia de
tres dimensiones fundamentales para los valores, como se
señala en los documentos rectores del Proyecto Educativo de la
Educación Superior. Estos a su vez se corresponden con tres
planos de análisis: el objetivo, el subjetivo y el instituido,
estableciéndose una estrecha conexión entre ellos.
Según esta concepción, en el plano objetivo los valores se
entienden como parte constitutiva de la propia realidad social,
como una relación de significación entre los distintos procesos
o acontecimientos de la vida social de los individuos. Por su
parte, el plano subjetivo de análisis está asociado a la forma en
que la significación social de los valores, que constituye el
valor objetivo, se refleja en la conciencia individual o
colectiva. Estamos en presencia de un imperceptible proceso de
valoración, como resultado del cual, las personas conforman su
sistema subjetivo de valores, que actúa como estándar de
manera relativamente estable en el tiempo, para regular la
conducta humana y valorar, a través de su prisma, los objetos o
fenómenos que le rodean.
El tercer plano de análisis es el de los valores instituidos y
oficialmente reconocidos. Este sistema de valores general-
mente es el resultado de la generalización que realizan los
círculos o grupos de poder, que son los que imponen su escala
de valores en la sociedad.

Aunque hay muy diversas clasificaciones de los valores,

los valores éticos son destacados por la generalidad, dada su
connotación especial, por cuanto se refieren a la conducta
humana, al comportamiento de los hombres. Lo ético se
presenta como una ordenación de las acciones humanas,
centrada en dos conceptos opuestos y fundamentales para
juzgar las acciones de las personas y las organizaciones en su
vida en sociedad: lo bueno y lo malo. Ambos significados
tienen una connotación moral fácilmente reconocible como
expresión de virtudes o cualidades, aun cuando es muy relativa
su descripción o definición, a partir de las creencias y
apreciaciones de quien los utiliza. De hecho, el lenguaje común
está lleno de apreciaciones éticas.
Hay cosas o procederes que han sido siempre estimados
como valiosos, como positivos, ya que la fundamentación de la
ética radica en la afirmación de un mundo objetivo de valores,
de bienes morales, que no dependen exclusivamente de los
tiempos o del consenso de una época, aunque los diferentes
momentos históricos y el entorno condicionen matices y
enfoques propios.
La moral interviene como forma de orientación en el
mundo de los valores, y va a depender directamente de cuál es
el sistema de valores propuesto por la sociedad y de cómo ese
sistema se transforma o se modifica en la realidad, toda vez que
en la moral se expresan los más profundos intereses de las
comunidades sociales. Es fácilmente explicable entonces que
las diferentes etapas históricas y las sociedades han estado
caracterizadas por un tipo peculiar y específico de moral, la

cual comporta una determinada concepción del mundo, "por

cuanto la moral interviene como un tipo característico de
concepción del mundo, ella sufre la influencia de todas las
demás esferas de la cultura espiritual (la ciencia, el arte, la
filosofía, la religión y otras) y de los resultados de su
desarrollo, los cuales dependen, en última instancia, de las
condiciones económico-sociales. (Titarenco, AI, 1983, 5455).
Un fenómeno social de primordial importancia en todo lo
relacionado con la formación de los valores y en la
perpetuación de una determinada moral lo constituye la
educación, en tanto proceso dirigido a la consecución de
objetivos determinados y específicos en esta área, lo que
resulta reconocido por todas las fuerzas que en la sociedad
intervienen en este complejo proceso.
En fecha tan temprana como marzo de 1965, Ernesto Che

Guevara describía la importancia y las complejidades del
proceso educativo y su incidencia en la formación de los
valores que deben caracterizar al hombre nuevo que necesita
nuestro país. Para él la construcción del socialismo es ante
todo, un proceso de formación de valores nuevos, los que
deben caracterizar al hombre que ha de vivir en la nueva
sociedad. Ese hombre es un producto no acabado, sometido a
un proceso doble de formación: por un lado actúa la sociedad
con su educación directa e indirecta y por otro el individuo se
somete a un proceso consciente de auto educación (Guevara
Ernesto, 1986, 13). Para mantener la vigencia de la formación
moral es necesario el desarrollo de una conciencia, en la que

los valores adquieran una singular categoría. De ahí su

profética frase “la sociedad en su conjunto debe convertirse en
una gigantesca escuela”.
A lo largo de toda la historia del desarrollo social ha
existido una reflexión filosófica y ética sobre los diferentes
aspectos vinculados al progreso, a la vida en sociedad, al papel
del hombre en los diferentes procesos, que son una expresión
de la preocupación siempre presente acerca de lo que es bueno
y lo que es malo, lo que quiere decir “moralmente bueno" y
“moralmente malo". El hombre necesita medir, comparar,
sopesar su vida y lo que le rodea, a partir de sus patrones
morales.
En el transcurrir de los diferentes períodos socioeco-
nómicos, el desarrollo de la ciencia va acompañado de los
adelantos en la tecnología y éste a su vez favorece el progreso
social. En la sociedad actual predomina la necesidad del avance
de los conocimientos científicos y tecnológicos, como vía para
que la humanidad enfrente los enormes retos que tiene ante si,
por lo que todos los procesos de transformación del mundo
toman validez en función de los intereses del desarrollo
humano. Es el hombre el motor impulsor del desarrollo. Sin
embargo, los vertiginosos adelantos de la ciencia y de la
técnica en las últimas décadas, las características actuales de
los procesos productivos y las complejidades de la vida en las
sociedades modernas, ponen hoy más que nunca en el orden
del día los problemas de la ética, la moral y los valores.
Lo anterior ha traído aparejado un extraordinario
crecimiento de la literatura sobre el tema, vinculada a la vida

empresarial y de los negocios, a la responsabilidad del sector

público, a los problemas ecológicos, tecnológicos e
industriales, a los fenómenos más apremiantes en la vida
pública y en la actividad de los gobiernos, en estrecha relación
con los nuevos y crecientes problemas y dilemas que deben
enfrentar el hombre y la sociedad ante el impacto del desarrollo
y la sostenibilidad.
3.- Ética, valores y responsabilidad pública
El artículo 1 de la Constitución de la República de Cuba

establece de manera clara y directa cuáles son los principios
éticos que caracterizan a nuestro país, sintetizándolos en el
precepto de que:
"Cuba es un Estado socialista de trabajadores,
independiente y soberano, organizado con todos y para
el bien de todos, como república unitaria y
democrática, para el disfrute de la libertad política, la
justicia social, el bienestar individual y colectivo y la
solidaridad humana."
Este es un pueblo culto, que defiende y preconiza los
valores morales por encima de la riqueza material y que educa
a sus ciudadanos en el “culto a la dignidad plena del hombre”,
como indicara José Martí. Pero el país no vive aislado de los
problemas que afectan al resto del mundo, amén de las
circunstancias específicas por las que atravesamos desde hace
varios años.

Es indudable que la crisis económica y el bloqueo a los

que se enfrenta el país, han traído aparejados otros problemas
en el terreno de la moral y de los valores que es necesario
enfrentar directa y resueltamente.
Es infinito el valor que tiene asegurar las virtudes, la
actitud, la conducta, la moral en los cuadros del estado, del
gobierno y de las empresas. Esto es importante no sólo a los
ojos del mundo capitalista, que a pesar de su desmoralización
acelerada, enfoca constantemente la mira hacia Cuba, buscando
el menor resquicio para atacar, sino muy especialmente ante el
juicio crítico y el ejemplo de abnegación sostenida del pueblo
cubano.
Hoy en día el prestigio y la honradez son valores tan
apreciados y escasos que constituyen parte del capital
intangible de cualquier organización empresarial o pública. "Es
muy importante, sobre todo en los cuadros, preservar un
espíritu de honradez a toda prueba, porque ese es uno de los
grandes recursos que tenemos" (Castro Ruz, F, 1998).
En la medida que se transforma la economía del país y en
que crece la influencia de turistas y la inversión extranjera, son
mayores los peligros de transgresión de los principios éticos y
de violación de los valores morales propios de la nación
cubana, por parte de determinados sectores de la población,
especialmente de quienes ocupan cargos de dirección. La
creación y el reforzamiento de los valores en los actuales y
futuros dirigentes en el ámbito empresarial y público en Cuba,
constituyen en estos momentos una tarea esencial en el trabajo
con los cuadros y se ubica como uno de los objetivos

principales en el trabajo de preparación y superación de los

cuadros.
En ese objetivo se inserta la elaboración, aprobación y
firma del Código de Ética de los Cuadros del Estado Cubano,
que fue precedido por todo un proceso de estudio, discusión y
validación de sus preceptos entre todos aquellos que ocupan
alguna responsabilidad de dirección, tanto en el ámbito
empresarial como público en Cuba y que se encuentra vigente
desde el año 1996.
En los momentos actuales, cuando el país realiza
profundas transformaciones económicas y estructurales que
garanticen preservar el camino socialista emprendido, con la
premisa de mantener las principales conquistas sociales,
adquiere mayor vigencia la necesidad de que los cuadros que
dirigen en todos los sectores e instancias sean portadores de los
más altos valores morales, de los más profundos principios
revolucionarios y de una gran sensibilidad política y humana y
un claro sentido del deber y de la responsabilidad, que guíen y
modulen su actuación cotidiana.
Es conocido el papel educativo que desempeñan todos los
cuadros, en primer lugar con el ejemplo personal de capacidad,
abnegación, dedicación al trabajo y cualidades personales, pero
a la vez tienen que ser capaces de desarrollar una labor
consciente y organizada entre todos los que les rodean, dirigida
a la formación de los valores y principios éticos que preconiza
la revolución cubana. En estas condiciones se hace más
esencial preservar la ética como un elemento central de la
política de cuadros, basados en el principio de que no se puede

enseñar o inculcar en otros lo que no se sabe o lo que no se

siente.
El Código de Ética no es un documento más, sino la
expresión de los postulados y principios más genuinos de la
cultura política y de la ética revolucionaria cubana, avalado por
el accionar de numerosas generaciones anteriores que la han
ido conformando y que la han llevado a la práctica, muchas
veces al precio de sus vidas.
Como dice la introducción a los 27 preceptos que
conforman el Código, este documento no es una simple lista de
normas éticas, se inscribe en el conjunto de las actuaciones
éticas a las que nos convoca la Revolución y constituyen un
culto a la dignidad plena del hombre, en profunda armonía con
el pensamiento martiano de que “Todo hombre está obligado a
honrar con su conducta privada, tanto como con la pública, a su
Patria”.
Todo este trabajo debe tener como premisa el Programa
Director para la educación en el sistema de valores de la
Revolución Cubana, vigente desde el año 2006, que responde a
la necesidad de fortalecer y perfeccionar la labor política e
ideológica en la educación de la conciencia revolucionaria del
pueblo, con énfasis en la formación de valores, como una tarea
primordial para contribuir a la continuidad de la obra de la
Revolución Cubana.
El sistema de valores que prioriza el Programa Director
contempla valores tales como dignidad, patriotismo,
honestidad, solidaridad, responsabilidad, humanismo,
laboriosidad, honradez, justicia y antiimperialismo. De igual

forma se definen los modos de actuación que se asocian en

cada uno de ellos, al comportamiento de las personas en los
diferentes sectores de la población.
De manera muy especial se trabaja con estos valores en la
formación y la superación de los cuadros y funcionarios del
sector público, de modo que sean fieles portadores de los
mismos., cada uno de
4.- Cuestionamiento ético y valores
El cuestionamiento ético es inherente al actuar humano, por lo

que resulta cotidiano enfrentarse a estos aspectos, tanto en las
empresas como en el resto de las esferas de la vida, en el orden
individual y social. Como forma de la conciencia social, la
ética actúa independientemente de la conciencia e interviene en
cada uno de los actos del hombre.
La toma de una decisión en la entidad, que puede afectar a
otras personas o a algún elemento del entorno, no es tarea
sencilla. Ello comporta siempre tener en cuenta los principios
de la ética tanto en el ámbito empresarial como en el público, y
obliga a plantearse una serie de preguntas que deben ser
respondidas por los directivos antes de tomar una decisión en la
empresa, pues cualquier decisión puede ser fuente de conflicto.
Estas preguntas pueden ser del tipo de:
1. ¿A quién o a quienes afecta la decisión?
2. ¿En qué forma los afecta a cada cual?

3. ¿Identificar los derechos de cada grupo o persona

afectada.
4. ¿Qué normas utilizar y qué relaciones mantener para
tomar la decisión?
Con la irrupción del lenguaje de la ética en el mundo
empresarial se observa que se están abriéndose paso unos
criterios de racionalidad, claridad y rigor que no son ajenos a la
vida interna de los negocios, muy por el contrario, se ajustan
perfectamente a las disyuntivas que se plantean ante los
gerentes y empresarios, y en general ante los directivos de
cualquier organización: Definir cuándo una acción humana,
una medida, una decisión es correcta o no, cuando es buena o
mala y cuáles serán las consecuencias éticas que de ella se
derivarán, es una responsabilidad de todo directivo, tanto del
sector público como del empresarial.
Tanto la ética empresarial como la pública conforman un
conjunto de normas o patrones de actuación que permiten la
convivencia civilizada de grupos y personas. La ética
empresarial, por su parte, es el código interno de cada
compañía o grupo, por el que se establece de manera escrita o
tácita, una ley que modula o regula las actuaciones y
conductas. Es la expresión concentrada de los valores
compartidos en una organización, que existen y actúan
independientemente de que se reconozcan o no como tales, de
que estén escritos o sobreentendidos.
La ética empresarial no es sólo el conocimiento de lo
ético, sino su práctica. Quienes se dediquen al estudio de estos
temas han de saber que los comportamientos éticamente

positivos las virtudes no se dan sin la constancia y la

perseverancia en la repetición de los actos. La ética no es sólo
para las ocasiones principales y para los conflictos de
conciencia; su campo es el común, el de la actuación diaria. La
ética de la empresa no puede, por tanto, verse como algo
distinto o separado de la ética del hombre. No hay fronteras
infranqueables entre la moral individual y la moral social.
De manera práctica puede plantearse que el
establecimiento de un código interno o de valores compartidos
en cualquier organización es un complemento necesario de las
leyes, que cubre una esfera en la que aquellas no actúan, en
tanto que se refiere a los mecanismos internos que moldean las
ideas, las acciones, las actuaciones de individuos, empresas,
sociedades.
Hay autores que consideran que si la finalidad de la ética
es ayudar a los individuos y a las empresas a definir como
deben actuar no sólo a fin de lograr un objetivo u objetivos
dados, sino más bien enmarcando todos los aspectos que
pueden incidir en una determinada forma de actuación, en
realidad lo que la mayoría de las personas entienden como
actuar éticamente se define de dos formas: actuar con
inteligencia y tomar en cuenta los intereses de los demás. El
actuar de acuerdo a la ética exige tener en cuenta no sólo la
eficacia o justificación de los medios que se emplean para una
decisión, sino también el valor de los fines, la justificación
ética del objetivo que se persigue de acuerdo a los valores que
se comparten. Sólo es justificable éticamente hablando, lo que
contribuya a fortalecer, a enriquecer, la condición humana del

hombre. De ahí que todos los procedimientos de la ética están

basados en principios.
Actualmente en el mundo de los negocios resulta
imprescindible tener en cuenta un grupo de principios éticos
que son esenciales para la toma de las decisiones, por cuanto
están estrechamente relacionados con las consecuencias de
dichas acciones. A continuación alguna de ellos, cuya
observación tiene especial importancia a fin de tomar las
decisiones correctas en la empresa, entre ellos:
• Solidaridad: Todas las actuaciones deben tener en
cuenta la preocupación por promover el bienestar de
todos los seres humanos, no sólo el bienestar propio.
• Racionalidad: Siempre esforzarse por actuar
inteligentemente.
• Equidad o imparcialidad: Aplicar los mismos criterios
para juzgar las acciones propias, las de las personas
allegadas y las de los extraños.
• Eficiencia: No bastan las buenas intenciones para
promover la realización humana, hay que esforzarse por
usar medios eficaces, que produzcan resultados.
• Abstención de dañar a otros: Respetar a los demás.
Nunca elegir el daño a otra persona en cualquier
circunstancia.
• Responsabilidad del papel que hay que desempeñar:
Actuar siempre asumiendo los riesgos de nuestra
actuación y cómo nuestras acciones pueden afectar a

otros, teniendo en cuenta el papel que desempeñamos

en la organización o empresa.
Aunque todos estos principios juegan un rol y tienen un
lugar propio, este último referido a la responsabilidad es de
vital importancia en la ética empresarial. Aquí cabe
preguntarse desde esta óptica, cuál es el papel y la
responsabilidad de los ejecutivos, cuales son las oportunidades
que tienen de promover el bien o el mal de los demás con sus
decisiones y cuáles son los compromisos implícitos o explícitos
que éstos han contraído al aceptar sus puestos o cargos. En el
fondo de estas interrogantes está el basamento, la convicción
ética y moral de ese dirigente, están los valores que
condicionan su conducta, que a su vez son la expresión de sus
convicciones.
Otro principio que muchas empresas utilizan y que se ha
puesto en el orden del día es el de costo-beneficio. La idea
esencial de este principio es que cuando tiene que evaluarse el
curso de una acción propuesta, es preciso analizar todas las
ventajas y desventajas que producirá una acción determinada,
teniendo en cuenta todas las consecuencias que se derivan de
ello en una unidad común, que puede ser dinero, mercado,
prestigio, bienestar u otro elemento valioso. Se trata de evaluar
si el costo que estamos dispuestos a pagar por algo nos
producirá el beneficio que esperamos, o de otra forma, si el
beneficio que obtendremos será proporcional o se
corresponderá al precio que debemos pagar. Esta es una
disyuntiva que se presenta cada día en cualquier entidad y en la
vida personal. Estas decisiones están en estrecha relación con

la escala de valores que imperan en la sociedad de que se trate

y con la concepción individual de cada persona sobre ellas.
Aunque este modo de análisis se origina en la esfera
económica y su utilización mayor es en términos de números,
sus razonamientos y principios se han trasladado hacia las
esferas política, social, moral. Ya es normal el empleo de este
razonamiento para valorar los beneficios o los costos políticos,
sociales, familiares que puede tener una determinada decisión.
En estos casos es siempre conveniente tener presente sus
posibles limitantes para evaluar justamente determinadas
situaciones. Deben observarse algunas restricciones a fin de
asegurar que las técnicas se subordinen a los principios y los
hagan prevalecer en cualquier análisis.
• Tener siempre presente que los valores y los
sentimientos humanos no pueden sumarse o dividirse
como los números. No es posible sacrificar o eliminar a
las personas, como si se puede hacer con los números.
Hay que tener muy presente el principio de no causar
daño intencionalmente.
• Cuando los métodos y técnicas empleadas producen
resultados que entran en conflicto con nuestras
convicciones morales, es preciso cambiar dichos
métodos. Nunca se puede perder de vista que lo más
importante es el hombre y su condición humana.
• El hecho de que los beneficios de una acción superen
los costos, no excluye la pregunta de si los costos y los

beneficios se distribuyen de manera equitativa o de la

forma en que es más favorable o necesaria.
Aquí entran en el análisis los elementos relativos al valor.
Se aplica todo el instrumental disponible para evaluar las
decisiones sobre la base de la escala de valores imperante en la
sociedad. En no pocas ocasiones es preciso tomar una decisión
conscientemente de que su costo económico no se justifica, sin
embargo el beneficio social es tal que inclina la balanza. En la
sociedad cubana y en virtud de los valores que la sustentan, no
son pocos los ejemplos que es este sentido se pueden exponer.
Como quiera que en la misión de una organización están
contenidos de manara concentrada los valores esenciales que la
caracterizan, los valores permiten precisar cómo actuar
consecuentemente con esa misión, estableciendo las estrategias
para cumplir los objetivos que posibiliten alcanzar la visión o
estado deseado. Los valores constituyen una plataforma para la
unidad del colectivo, para su cohesión. Son criterios de
deseabilidad que condicionan las actuaciones.
Los valores alinean a las personas en pos de objetivos y
metas comunes, constituyen la base del compromiso de todos
para alcanzar los propósitos. Este proceso es bien definido por
Ken Blanchard y Michael OĆonnor en su libro
Administración por Valores, en el cual expresan que el primer
paso para trabajar con los valores en la empresa es decidir si se
quiere trabajar con ellos, cuando se toma esa decisión, entonces
“tiene que decidir qué valores quiere que impulsen su
estrategia empresarial y su orden de prioridad. Si la compañía
ya tiene una declaración de misión, necesita determinar si ella

refleja los valores que usted ha identificado. Si no es así, tendrá

que revisarla para ponerla de acuerdo con esos valores”
(Blanchard, Ken y O¨Connnor, Michael; 1997: 52).
Aún no son muchos quienes comprenden que la visión, la
misión y los valores compartidos son el alma de la empresa, su
moral, su espíritu, su identidad diferenciadora y su poesía,
aquello que constituye la parte intangible de su capital y que le
da su verdadera dimensión. Esos activos inmateriales son de
vital importancia para darle vida y coherencia a las acciones
del colectivo de la empresa, para fomentar y elevar su sentido
de pertenencia, en tanto que cada miembro del colectivo se
identifica con ellos y de alguna manera, actúa en consecuencia.
Los valores compartidos son el conjunto de preceptos,
normas, patrones políticos, morales y sociales, que caracterizan
la cultura organizacional y que condicionan o guían las
conductas de los individuos y que son compartidos, consciente
o inconscientemente por todos en la organización de que se
trate. Ellos son esenciales, en tanto constituyen la base de la
cultura organizacional existente y sostienen el proceso de toma
de decisiones, unen a las personas y los comprometen a
trabajar juntos por los objetivos comunes, a la vez que
contribuyen a determinar otros factores que también resultan
decisivos para el componente ético de las actuaciones:
• Cómo se enfoca el entorno
• Comprensión y conocimiento de qué es lo importante.
• Identificación de las necesidades.
• Estimación y ponderación de las prioridades.

• Cómo se emplean los recursos.

• Valoración de opciones y resultados.
Los valores tienen sentido para los cuadros y trabajadores,
solamente si los pueden vincular con su actividad de trabajo,
con su quehacer cotidiano en la entidad, de lo contrario,
constituyen solo declaraciones que no llegan nunca a formar
parte de la cultura organizacional y por tanto, no se convierten
en el sustento de las actuaciones y comportamientos. En una
compañía que ha definido los valores que comparte y que
administra por ellos, el verdadero jefe son esos valores que ha
definido. (Blanchard, Ken y O¨Connnor, Michael; 1997: 54).
En ese sentido proponen una guía para la toma de
decisiones basadas en valores, que debe ser de conocimiento
tanto de los trabajadores como de los jefes, ya que todos deben
actuar según ella, para hacer valederos los valores definidos
como compartidos por la organización. La guía contempla:
1. Identificar los valores y las definiciones apropiadas
pertinentes a la toma de la decisión.
2. ¿A quiénes afecta directamente la acción (empleados,
clientes, accionistas, la comunidad)? ¿Se requiere que
intervengan también otras personas?
3. ¿Qué acción requieren las definiciones apropiadas de
valor en esta situación (ser justos y equitativos con los
empleados, cumplir con los compromisos con los
accionistas?) (Blanchard, Ken y OĆonnnor, Michael;
1997:69).

Existe una secuencia en el proceso que va desde las

creencias hasta los resultados, que pasa por las experiencias de
aprendizaje. El comportamiento ético es un factor que influye
en el éxito en los negocios, al fomentar algunos ingredientes
clave, como son la buena reputación de la empresa, la que a su
vez contribuye a ganar o a incrementar la confianza en sus
buenos servicios o productos. Todos estos factores promueven
el sentido de pertenencia hacia la organización y que los
trabajadores tengan una mayor dedicación para lograr el éxito
de su entidad.
Ello se debe entre otras cosas, a que sus acciones han
buscado consistentemente tomar en cuenta los intereses de
todos los grupos o sectores implicados, por lo que la
organización ha ganado la confianza de muchos de aquellos
con quienes se relaciona y le es más fácil establecer relaciones
productivas con otros nuevos.
La ética empresarial constituye en la actualidad una
necesidad apremiante para todas las sociedades, dada la
imprevisibilidad de las consecuencias que pueden acarrear las
decisiones y las actuaciones, tanto de las empresas como de los
gobiernos, aunque ésta no limita su campo de acción sólo a los
momentos en que se presenta una disyuntiva. Una de las
funciones principales de la ética empresarial es la educación y
la formación de valores que anticipen las posibles
consecuencias de las actuaciones, armar a los personajes
decisores con los principios éticos que les posibiliten asumir la
responsabilidad de sus decisiones.

Aún los teóricos defensores de la sociedad de mercado

reconocen que la solidaridad es una obligación del mercado,
porque éste sólo será libre cuando sea justo, si es que los
conceptos de mercado y justicia pueden ser compatibles.
Solidaridad, libertad, justicia, excelencia, eficiencia,
motivación, patriotismo, confianza, honradez, son conceptos
que deben prevalecer en las empresas modernas. La vida
empresarial se convertiría en una panacea si sus protagonistas
olvidan el alcance y las exigencias de la empresa ''humana" que
se proclama.
Para algunos autores que han escrito sobre este tema, la
ética es una disciplina que busca determinar la manera de
comportarse a fin de llevar una vida positiva y provechosa. Lo
que significa, como se declara anteriormente, por una parte
actuar con inteligencia (en contraposición a dejarse llevar por
impulsos y emociones) y por otra parte tener en cuenta los
intereses de los demás y no sólo los individuales, entendiendo
por los demás a la sociedad.
Actuar con inteligencia exige considerar bien la mejor
manera de lograr los objetivos y también el valor de esos
objetivos, de manera que se propongan sólo objetivos
éticamente aceptables. Las organizaciones empresariales
también tienen la responsabilidad y la conveniencia de actuar
según las normas de la ética y hacer prevalecer los valores que
le correspondan. Ello le proporciona buena reputación,
autoridad, confianza por parte de su propio personal y de otros
sectores de influencia, todo lo cual le puede dar a la empresa
ventajas competitivas sostenibles.

Cada vez es más común que las empresas adopten

medidas para institucionalizar la toma de las decisiones de
orden ético, de manera de asegurar que las mismas se
correspondan con las normas morales vigentes en la entidad.
De esta forma se van generalizando los comités o comisiones
para tales fines, oficinas de fiscalía, departamentos jurídicos,
programas de capacitación; y resulta ya una práctica casi
común la creación de códigos de conducta corporativa o
códigos de ética empresarial, de obligatorio cumplimiento para
todos los trabajadores y cuya violación implica una
determinada sanción.
En la práctica ya vigente los códigos de ética corporativa
regulan las relaciones de las empresas y establecen normas de
conducta hacia sus empleados, hacia sus familias, hacia las
comunidades locales. Se refieren también a la relación entre
cliente y consumidor, hacia los proveedores y los accionistas.
Esas regulaciones pueden extenderse y llegar a incorporar las
conductas de la empresa en relación al gobierno del país natal e
incluso hacia otros gobiernos extranjeros, que pueden tener una
influencia en el negocio.
Todo ello resulta positivo, siempre que vaya encaminado a
contribuir a que las decisiones empresariales sean éticamente
aceptables, pero además crea un espacio de reflexión que limita
la espontaneidad y la arbitrariedad que pueden llevar a las
decisiones equivocadas o perjudiciales para las demás personas
o empresas, e incluso para la sociedad. Esos códigos se
fundamentan en el sentimiento y la interpretación de la

moralidad imperante, de lo que es bueno o malo individual o

socialmente.
Estos sugieren ideas generales con las que asumir los
principios éticos en la vida laboral en sectores completos. Ello
supone además un deseo de autorregular la propia actividad
antes de que la legislación laboral aborde los problemas. Como
expresa José Ma. Ortiz Ibarz, en su libro “La hora de la Ética
Empresarial”, la adopción y aceptación de un código de ética
es algo más que una declaración de buenas intenciones, ya que
nos introduce en una perspectiva moral diferente; representa
unos contenidos objetivos fijos, admitidos por todos, no
negociables, gracias a los cuales la actuación éticamente
correcta pasa de entrañar un cierto riesgo de ser
incomprendida, a ser socialmente reconocida y premiada, tanto
en el ámbito individual, como en el empresarial y público.
(Ortiz Ibars, Jose Maria: 117).
Cabe señalar que la existencia de reglamentaciones o
códigos éticos por sí solos no pueden suplir el papel de las
personas y la responsabilidad individual en las actuaciones y en
la toma de las decisiones. El código brinda el marco
teóricomoral para la adopción de la conducta más correcta y
muchas veces provee de las especificaciones de las
consecuencias de su incumplimiento. Pero en definitiva,
siempre es el hombre, con sus valores y su concepción ética,
quien adopta las decisiones. Las organizaciones no son las que
hacen funcionar los valores, son las personas que conforman
las organizaciones.

5.- La ética empresarial ¿Cómo entenderla?
Uno de los más conocidos autores de la Teoría Moderna de la

Dirección, el norteamericano J. Stoner, en su conocido libro
“Administración”, expresa que el concepto de responsabilidad
social de las empresas abarca las relaciones de estas con el
mundo exterior, por lo que prefiere a la ética por ser un
concepto más general que cubre las relaciones internas y las
externas de las empresas. Para él de forma simple y concreta,
"la ética es el estudio de la forma en que afectan nuestras
decisiones a otras personas. Es así mismo, el estudio de los
derechos y las obligaciones de la gente, las normas morales que
las personas aplican en la toma de decisiones y la naturaleza de
las relaciones humanas". (Stoner, 1996,p.107)
El interés por los problemas éticos alrededor de la empresa
y de los negocios, a los que se les dio en llamar ética
empresarial, es un fenómeno bastante reciente. Es en los finales
de la década de los ochenta y en la de los noventa del pasado
siglo que alcanza su expresión como asunto de extrema
vigencia y actualidad, lo que se explica por el hecho de que la
ética empresarial atañe a las normas fundamentales del
desempeño individual, en la empresa y en la sociedad. En
última instancia, siempre son las personas quienes toman las
decisiones y valorar es un proceso de las personas. En todos los
casos el comportamiento y las decisiones de unos afectan o
inciden sobre los demás en cualquiera plano, el individual, el
empresarial y el social.

Hay una obligación directa en la gestión de los asuntos

públicos, que cabe exigir a los gobiernos, a las empresas y a
sus directivos, a las organizaciones políticas y sociales. Estas
son piezas clave para canalizar las demandas sociales y para
impulsar el cambio. Se trata, indudablemente, de un tema
polémico, en el que se disputan diferentes enfoques y criterios.
Hasta hace apenas unos años, los empresarios consideraban a
sus empresas como hechos consumados, institucionalizados,
con un prestigio y una vida propia, fuera de toda consideración
ética. La moral de los individuos, la ética, los valores, en tanto
que elementos reguladores, subyacentes en el
condicionamiento de su conducta, tenían vigencia para las
personas singularmente tomadas, pero su campo de acción
terminaba a la puerta de la empresa.
La ética de empresa o ética de los negocios significa algo
nuevo, que debía surgir con originalidad, pues trataba de unir
dos mundos totalmente distantes hasta entonces. "La ética de
los negocios, los grandes planteamientos éticos que se
presentan hoy en el mundo de las empresas, son insolubles si
no se recurre a las magnas concepciones éticas que la
humanidad ha tenido presente, de manera expresa a flor de piel,
a lo largo de su multisecular historia: la ética de los negocios
no puede entenderse más que como una lógica y natural
continuación de las profundas soluciones éticas que se han
venido acumulando en el devenir de la humanidad"(Llano
Cifuentes, Carlos, 2000: 8)
En realidad siempre ha habido planteamientos y
cuestionamientos éticos en el mundo de los negocios; el

hombre siempre ha medido el alcance de sus decisiones en su

actividad económica y ha reconocido como válidos un bloque
variadísimo de principios morales que han guiado su conducta.
Sin embargo, esto ha sido valorado como actuaciones
individuales, separadas de la vigencia de esos mismos
principios en la vida empresarial y social en general. Se pasaba
por alto el hecho de que todos los aspectos de la vida
económica y social de los individuos están influidos por la
moral, en tanto que reglas de vida en sociedad y de la conducta
de los hombres, que determinan sus deberes entre sí y hacia la
sociedad, incluyendo en esta la patria, el estado y la familia.
Es indudable que el hombre tiene que producir para vivir y
desarrollarse, con todas las consecuencias que ello puede traer
para sí mismo y para la sociedad. La clave del asunto está en la
forma y las vías que se emplean para lograr esa producción,
tanto material como espiritual, respetando las normas y los
patrones escritos en las leyes y regulaciones y los no escritos,
pero existentes en la mente y en la razón de ser de las personas.
La disyuntiva que tienen ante sí las empresas es la de
desarrollar al máximo su actividad, pero sin transgredir las
elementales normas éticas que rigen la vida entre las personas,
las organizaciones y la sociedad.
Ante la pregunta de si las normas o preceptos de la ética
son una limitante a las oportunidades de negocios, puede haber
diferentes respuestas. El enfoque más adecuado a las realidades
y necesidades de desarrollo de la sociedad es la armonización
entre los principios morales y el desarrollo económico, incluido
el ámbito empresarial y el público. Los principios de la ética,

más que a evitar algunos males se orientan a buscar los mejores

comportamientos. "La laboriosidad, el orden, la confianza, la
disciplina, la sintonía para trabajar en equipo, son valores que
no representan sino ventajas competitivas". (Ortiz Ibarz, Jose
Maria, 1995:1).
Muchas veces importantes decisiones en el ámbito de la
economía, los negocios y la vida social, se encuentran
condicionadas por juicios de valor de alcance moral, en tanto
son cada vez más abarcadores los puntos de contacto entre los
razonamientos económicos, políticos y los éticos, entre otras
razones, porque en definitiva el sujeto que valora, actúa y
decide en la sociedad, es el hombre.
Al abordar este tema debe hacerse desde la perspectiva de
una ética de empresa que tiene como punto de partida la
concepción moral de la naturaleza del hombre, con el
convencimiento de que la ética misma parte de y desarrolla la
naturaleza humana, como potenciadora de sus capacidades
personales e integrante de la sociedad en que vive. No deben
olvidarse entonces, conceptos tales como la naturaleza, las
acciones que de ella brotan, los principios sociales, el valor del
hombre como persona y el valor de la empresa en tanto que
comunidad de personas. Ángel Luis Portuondo recalca que “la
cultura organizacional conformada por los valores compartidos
son activos de la organización” (Portuondo,A:L:, 1997:187)

6.- Los dilemas éticos de la sociedad actual
Por lo general, las leyes suelen ir a remolque de las nuevas

realidades. La sociedad tecnológica ha abierto nuevas zonas en
las que es posible y de hecho así ocurre, la proliferación de
nuevos tipo de violaciones de la ética y de los valores sociales,
que caen en el terreno de la delincuencia: espionaje tecnológico
incluido el informático, chantaje informativo, tráfico de
información privilegiada, robo de cerebros, además de los
delitos ya tipificados en la sociedad industrial vinculados a la
esfera económicofinanciera, como el fraude, la corrupción y
otros. El propio desarrollo vertiginoso de la ciencia y de la
técnica, el afán de lucro y la indiferencia, hace aflorar nuevos
delitos ecológicos, de contaminación del medio ambiente, de
exterminio de especies animales y vegetales, de eliminación de
los bosques, de adulteración de productos, contra los derechos
de los consumidores, la violación de la propiedad intelectual e
industrial, entre otros.
Cabe entonces preguntarse: ¿Qué papel corresponde a la
ética, a la moral a los valores en todo esto? ¿Constituye la ética
un freno para los negocios? ¿Hasta dónde podrá llegar la
sociedad en su desenfreno si no se ponen barreras que
encaucen y ordenen su acelerado desarrollo y la desmesurada
ambición? ¿Seremos capaces de conservar nuestro planeta para
las generaciones futuras o lo destruiremos nosotros mismos?
Según la lógica, los principios morales y la ética no se
caracterizan por constituir una barrera al desarrollo, sino más
bien representan un necesario cauce para que se avance en

beneficio de la humanidad en su más amplio entendimiento. La

ética se orienta a buscar las mejores actuaciones también en el
mundo de los negocios y en la vida pública. La laboriosidad, el
humanismo, la honestidad, la responsabilidad ante el prójimo y
ante la sociedad, el orden, la confianza, la disciplina, la
cooperación, la capacidad para trabajar en equipos, son valores
que hoy en día representan ventajas competitivas.
Hay una responsabilidad directa en la gestión de los
asuntos públicos, que cabe exigir a los gobiernos, así como a
las empresas. La corrupción en sus nuevas y cambiantes formas
de expresión es, además de un delito, también un modo de
desorganización de la sociedad.
La lucha contra la corrupción es un tema que convoca al
debate y a la reflexión internacional y exige la búsqueda de
soluciones radicales ante estos problemas. Existe el consenso
de que ésta ha llegado a tales dimensiones, que se presenta
como un obstáculo para el desarrollo económico y social en
muchas sociedades, por cuanto ha llegado a minar todos los
ámbitos de actuación que comprometen la confianza pública,
donde el funcionario aprovecha su cargo o investidura para
provecho personal.
La corrupción se ha convertido en un fenómeno tan global
en nuestros días que el mundo capitalista, globalizado y
neoliberal, en que viven los actuales habitantes del planeta, se
desmoraliza a pasos agigantados y se desmorona la confianza
en la integridad y responsabilidad de los gobiernos y de las
organizaciones y entidades públicas, sembrando la
incertidumbre, la desesperanza y el pesimismo en la mayoría

de los pueblos, incluidos muchos sectores de los propios países

desarrollados.
Hoy en día se ensayan diferentes instrumentos de carácter
internacional en la lucha contra la corrupción, pero la práctica
y el comportamiento real muestran que esos instrumentos son
letra muerta si no están animados por la voluntad de hacerlos
cumplir de quienes tienen esa misión.
Al igual que la naturaleza humana posee leyes y normas
que deben ser observadas y respetadas, el hombre también
tiene la responsabilidad de respetar las leyes de la naturaleza,
del entorno en el que vive. Tiene el deber moral de respetar y
proteger a sus semejantes, ofreciéndoles la oportunidad de
llevar una vida digna, de tener trabajo, de alimentarse, de
acceder a la cultura, de tener un futuro seguro para su familia.
Del hombre depende hacer este mundo habitable, justo y
humano y legarlo así a las futuras generaciones. Ese es tal vez,
el más profundo y esencial dilema ético que se presenta ante la
especie humana en la actualidad.
7.- El Código Iberoamericano del Buen

Gobierno
Al tema de la ética en el sector público se le confiere hoy en

día una especial atención, en razón de la relación que existe
entre el funcionamiento de las instituciones públicas y la
probidad de los dirigentes del sector, lo que a su vez tiene un
estrecho vínculo con la profesionalidad de quienes desempeñan

funciones públicas. Ambos elementos tienen un indudable

reflejo en las reformas del Estado y de la Administración
Pública. De ahí que se dediquen crecientes esfuerzos a lograr
una gestión pública transparente y directivos públicos
responsables, con sentido ético de sus funciones y altamente
capacitados, para que puedan ejercer con éxito su trabajo en un
mundo en el cual el desarrollo económico y de los recursos
humanos debe tener como fin el desarrollo humano
sostenible198.
Punto de especial significación en esa dirección lo
constituye la aprobación en 2006, del Código iberoamericano
del Buen Gobierno, que preconiza la intención de que “la
actuación gubernamental consista en la práctica del aprendido
arte de la promoción del interés general y se aleje del
reprobable abuso de los recursos públicos para fines de interés
partidista o particular”, con lo que subraya la voluntad expresa
de los gobiernos iberoamericanos firmantes del Código, de
trabajar juntos en el propósito de construir un sistema de
gobierno que garantice la prevalencia del interés colectivo por
encima del interés individual y que preconice los más altos
valores éticos y morales en la gestión de gobierno.
Este Código, que pretende servir de guía general para la
acción gubernamental en los países de la región, toma como
198
El Documento de “Política para el Cambio y el Desarrollo en la
Educación Superior de la UNESCO” plantea “una sociedad en la que el
desarrollo económico se produzca con la debida consideración al
medioambiente y vaya acompañado de la edificación de una cultura de
paz basada en la democracia, la tolerancia, el respeto mutuo, en resumidas
cuentas, un desarrollo humano sostenible” [UNESCO, 1996)

pilar el compromiso adquirido por los dirigentes del sector

público con la ciudadanía y apoyándose en los valores del
pluralismo democrático, manifiesta su posición respecto a
importantes aspectos, tales como:
• Se considera como inaceptable un Gobierno que
ampare y facilite la corrupción, cuestión que debe
constituir un principio de toda forma u orientación
gubernamental.
• El Código proclama también inaceptable un Gobierno
opaco, entendiendo como tal aquel que dificulta el
escrutinio público sobre su toma de decisiones y no
facilita la participación ciudadana en los aspectos
esenciales para su vida.
• Ello se une al concepto de que un Gobierno
democrático no puede ser lejano, lo que significa crear
falsas necesidades, promover conflictos innecesarios y,
sin embargo, hacer oídos sordos a las necesidades
reales de sus ciudadanos, con lo que se aparta de los
intereses de la mayoría de la población.
• También se considera inaceptable un Gobierno
irresponsable, que no rinde cuentas acerca de su gestión
y de los resultados de la misma.
Los Gobiernos de los países iberoamericanos hoy en día
tienen que enfrentar su gestión en un mundo muy diferente al
de la última década del siglo anterior, en tanto el
comportamiento de las relaciones internacionales actuales
supone cambios hasta hace poco impensables en la política, la

economía, la moral, los valores, el desarrollo social y en

general, en toda la vida de los pueblos, y por ende, en sus
gobiernos y en sus administraciones.
Algunas de las cifras que ofrece la Asamblea General de la
ONU, son realmente asombrosas. Somos ya 6 400 millones de
personas los que habitamos la Tierra, población que aumenta
82 millones todos los años. El 98% del aumento es en países
del Tercer Mundo. La brecha entre los ingresos de los países
más ricos y los más pobres es cada año mayor.
Lamentablemente el proceso de acumulación de
conocimientos y tecnologías no ha alcanzado a la mayoría de
nuestros países y se ha quedado en la cúpula de ese puñado de
naciones ricas que hoy dictan la política a seguir. El
conocimiento y la información, bases del nuevo paradigma de
desarrollo, se han convertido en herramientas de dominación.
Las condiciones de globalización, la crisis económica, las
políticas neoliberales, las complicadas relaciones interna-
cionales y los vertiginosos avances de la ciencia y de la técnica,
han continuado su incesante carrera y reafirman la necesidad
de los pueblos de contar con dirigentes públicos portadores del
liderazgo real ante la ciudadanía, por sus méritos y cualidades,
capaces de actuar con éxito en las condiciones de
incertidumbre y complejidad y de llevar adelante una gestión
eficaz, responsable y transparente, para lo cual la
profesionalización, que implica una capacitación responsable,
se vuelve una variable imprescindible.
IV.7. La capacitación de los dirigentes del sector público:
Arma para la lucha por la ética y los valores.

Consecuente con la profundidad de los cambios que el

reajuste socioeconómico y la lucha por formar una cultura
general integral en toda la ciudadanía y su real capacidad de
impacto en la vida social y personal, en las circunstancias
actuales de Cuba prevalece una gran exigencia social hacia los
dirigentes, de manera muy marcada en la administración
pública, tanto en su responsabilidad individual y dominio de la
tarea concreta que desarrolla, como en sus cualidades
personales y condiciones éticomorales. Los dirigentes están
sometidos a una fuerte presión social, en virtud del
compromiso político y ético que adquieren al asumir el cargo y
la confianza depositada en ellos por la ciudadanía en la
ejecución exitosa de su responsabilidad pública.
Es por ello que constituyen principios que rigen el trabajo
de dirección en todo el sector público cubano:
• La limpieza en la actuación de los dirigentes, tanto en
su vida pública como privada, como servidor y
educador de los ciudadanos.
• La ejemplaridad y la responsabilidad como valores para
evaluar la relación dirigentesdirigidos.
• El desarrollo de una nueva cultura de dirección, que
incorpora como elementos básicos, la aplicación de
métodos participativos de dirección y la dirección
colectiva. (Nieves Ayús, C,:2001:32)
Unido a esto, la situación económica a la que se enfrenta
la nación cubana ha traído aparejados otros problemas en el
terreno de la moral y de los valores, lo que refuerza la

exigencia de que todos los dirigentes sean portadores de altos

valores morales y principios revolucionarios, de total
transparencia en sus actos y pulcritud en el manejo de los
recursos públicos y un claro sentido del deber y de la
responsabilidad, que guíen y modulen su actuación cotidiana.
En el caso de los dirigentes y funcionarios de las
administraciones locales este encargo se redobla, por el papel
que desempeñan ante la población y la importancia de su labor
en la formación de los valores y principios éticos entre todos
los que les rodean, para lo cual requieren una capacitación muy
especial.
Atendiendo a estos retos, el Estado cubano asignó a las
universidades la responsabilidad de la capacitación de todos
aquellos que desempeñan funciones de dirección en el sector
público, lo que ha conllevado a que esta sea una actividad
institucionalizada en el país y que se rige por una política
estatal nacional. El trabajo de capacitación en este sentido, se
realiza en todas las instituciones estatales y administraciones
locales y se canaliza en dos dimensiones. Ellas son:
Contenido curricular, que está refrendado en documentos
oficiales, a saber: el objetivo estratégico contenido en los
“Lineamientos e indicaciones del Comité Ejecutivo del
Consejo de Ministros para la instrumentación, ejecución y
control de la aplicación de la política de cuadros en los
órganos, organismos y entidades del Estado y del Gobierno” y
en la Estrategia Nacional de Preparación y Superación de los
Dirigentes del Estado y del Gobierno. .

El primer documento plantea “garantizar la formación

continua de todos los dirigentes que son designados o electos
para ocupar cargos en la función pública…dotándolos de los
conocimientos y habilidades que les permitan dirigir colectivos
laborales cohesionados, eficientes, competentes, con firmes
convicciones político-ideológicas y comprometidos con los
resultados de su organización y de su Patria”.
La Estrategia Nacional de Preparación y Superación de los
Dirigentes del Estado y del Gobierno establece “el estudio y
debate de los preceptos del Código de Ética de los Cuadros, el
trabajo encaminado al conocimiento por todos y al
afianzamiento de los Valores Compartidos deseados en la
organización, así como el desarrollo de cursos o ciclos de
conferencias con estas temáticas.
Contenido extracurricular, que se refleja en toda la
actividad cotidiana en su responsabilidad pública, encaminada
a la identificación y el reforzamiento de los valores éticos y
morales en todos los dirigentes y funcionarios, en el cual es
necesario observar (Columbié Santana, M: 2000) lo siguiente:
• Para lograr cambios profundos y duraderos en las
personas la esencia está en lograr cambios en los
valores, que son los que condicionan las conductas y las
actuaciones.
• Los valores son la significación positiva adquirida en el
marco de las relaciones sociales por los objetos, las
conductas y las ideas al representar la actividad humana
y sus resultados en correspondencia con los intereses y

necesidades del individuo, grupo social o la sociedad en

su conjunto.
• Hacia el reforzamiento de los valores deseados es hacia
donde hay que dirigir el trabajo educativo y
políticoideológico entre los dirigentes.
• El cambio y el reforzamiento de valores es un trabajo
profundo y que requiere tiempo. Sus resultados se ven a
mediano y largo plazo, de ahí la importancia de
acometerlo con sistematicidad y profundidad.
• Para formar valores es preciso ser consecuentes en el
comportamiento, que la conducta sea la expresión de lo
que se piensa y de lo que se dice.
Cuando se analiza profundamente el asunto se puede
percibir que por lo general, los instrumentos que se utilizan en
esta batalla tienen la finalidad de poner remedio a los males ya
existentes. Si lo miramos desde un ángulo más perspectivo,
cabría preguntarse ¿No sería también necesario y beneficioso
prevenir esos males, tomar medidas y adoptar acciones que
ayuden a evitar que surjan?
Es aquí donde entra a jugar su papel la educación y la
formación de valores, los programas dirigidos a la creación de
una conciencia ética en los ciudadanos, que les permita
incorporar en su forma de actuación, como algo intrínseco y
espontáneo, el comportamiento ético, proceso que resulta largo
y difícil, para el cual hay que disponerse con paciencia y
sabiduría, lo que no significa que se le achaque a la
capacitación en valores un papel desmesurado en la

observancia de la ética pública, sino que se valora el

importante rol que ésta desempeña en la adecuada gestión de
los recursos humanos que componen el sector, en tanto juegan
un papel esencial en el proceso de cambio y de adaptación
constante de las organizaciones, ante un entorno en constante
evolución.
Si en la actualidad se abre paso la convicción de que el
dirigente de la administración pública no puede ser sólo un
administrador que maneja recursos financieros, humanos y
materiales, sino que es un promotor que gestiona políticas
públicas y busca la mayor eficiencia de la gestión y calidad de
los servicios y la satisfacción de las expectativas de los
ciudadanos, es comprensible que los sistemas tradicionales de
capacitación no se correspondan con este nuevo tipo de
funcionario público.
El proceso de actualización del modelo económico cubano
que hoy tiene lugar en el país, junto a las transformaciones que
en el orden económico y social conllevan la implementación de
los Lineamientos Económicos y Sociales del Partido y la
Revolución, así como los acuerdos del VII Congreso del
Partido, implican la necesidad de cambios trascendentes en el
sistema de capacitación de los dirigentes y funcionarios del
sector público, encaminado a la formación de capacidades de
gestión, como vía para alcanzar una labor más eficaz, eficiente
y ajustada a las necesidades del desarrollo económico y social,
y para lograr las convicciones éticas y morales requeridas, lo
que significa dotar a los servidores públicos de las capacidades
adecuadas para una labor exitosa.

Esas cualidades incluyen una buena formación científica y

cultural general, capacidad crítica, capacidad creativa,
conciencia de la realidad nacional, conocimiento del entorno
internacional y capacidad técnica en su especialidad u oficio. A
ello se unen las capacidades de gestión, las condiciones de
liderazgo y el dominio de los elementos esenciales del trabajo
con los valores, junto a una conducta ejemplar desde el punto
de vista ético y moral.
En el caso de Cuba a lo largo de varios años se ha estado
estudiando la mejor forma de preparar a los cuados y
funcionarios, lo que ha posibilitado la identificación de las
características y el comportamiento de los diferentes
componentes y procesos que inciden en la capacitación de los
dirigentes del sector público y se ha estructurado un sistema,
que parte de las condiciones actuales del entorno y se proyecta
hacia los escenarios futuros.
Las peculiaridades de la capacitación a dirigentes que el
sistema observa como premisas, son:
• El significado de la práctica como fuente de
conocimientos, en tanto los participantes poseen
vivencias, conocimientos acumulados y experiencias de
trabajo y de vida, que aportan al proceso educativo. De
ahí la importancia del enfoque práctico del sistema
• Los contenidos asociados a las necesidades reales de los
dirigentes, que las consideren como metas a alcanzar,
unido a una correcta determinación de necesidades de
aprendizaje (DNA) y a la actualización de las
estrategias de capacitación.

• Carácter creador y estimulador del pensamiento; más

que el volumen de contenidos, de lo que se trata es de
enseñarles a aprender, a pensar, a razonar y a crear.
• Enfocada a lograr resultados duraderos, que propicien
cambios en las actitudes y los actuaciones de los
dirigentes, los que a su vez se reviertan en cambios y
mejoras en sus organizaciones.
• Multidisciplinariedad y amplitud de objetivos, para
prepararlos para los desafíos a los que se han de
enfrentar en su trabajo cotidiano. Ello encarna el
enfoque integrador de la capacitación.
• Carácter diferenciado, en respuesta a las necesidades y
características específicas de cada dirigente y de su
organización, lo que está también asociado a la correcta
DNA.
• Con objetivos enfocados al propósito de dotar a los
dirigentes de los conocimientos, las habilidades y las
capacidades que requiere para el cambio deseado, en el
orden individual y organizacional.
• Aprender haciendo, a partir de situaciones prácticas que
reflejen condiciones reales y problemas concretos, que
posibiliten obtener experiencias para su ámbito de
dirección.
El carácter estratégico del sistema de capacitación está
expresado en su concepción abierta al cambio y al
mejoramiento continuo, en interacción con el entorno, del cual

tiene en cuenta las amenazas y las oportunidades para orientar

sus acciones y en los principios que lo sustentan.
El sistema toma en cuenta las exigencias actuales de
contar con dirigentes altamente competitivos en los aspectos
técnicos y administrativos y con visión holística de los
problemas humanos, sociales, económicos y organizacionales y
con pensamiento sistémico, a la vez que con un sentido ético de
su responsabilidad. Se organiza a partir de la Estrategia
Nacional de Preparación y Superación de los Cuadros del
Estado y del Gobierno, aprobada por el Comité Ejecutivo del
Consejo de Ministros de la República, la cual contiene las
políticas y las orientaciones principales que se deben seguir en
la capacitación de los dirigentes del sector público.
Esta estrategia tiene como razón de ser “Garantizar la
educación continua del personal de dirección para cumplir sus
funciones ejecutivas en la gerencia empresarial y pública y
lograr que sean capaces de dirigir profesionalmente colectivos
laborales cohesionados, eficientes, competitivos, con un alto
sentido político, conciencia económica y compromiso con los
resultados de la organización y el país” (ENPSC, 2010).
Los principios en los que se basa este documento son:
• La preparación y la superación de los cuadros y sus
reservas es parte integrante de la política de cuadros de
la organización empresarial o pública. No es un fin en
sí misma.

• La evaluación principal de la preparación y superación

de un directivo será por su desempeño, por los
resultados concretos de la actividad que dirige.
• El jefe de cada Organismo de la Administración Central
del Estado, de los Gobiernos Territoriales o de cada
entidad, es el máximo responsable de la preparación y
la superación de sus subordinados.
• El directivo es el primer responsable de su preparación
y superación, por lo que tiene el deber de autosuperarse.
• La preparación y superación de los dirigentes debe
concebirse y funcionar como un sistema integrado.
La experiencia cubana concibe la preparación de los
cuadros y funcionarios del sector público de manera integral,
donde cada parte tiene una finalidad propia, encaminada a
resolver un problema específico y a la vez se complementa con
las demás. En ella se concibe la preparación política e
ideológica en los principios, políticas y elementos que
fundamentan el proceso revolucionario cubano, así como la
ética y los valores que deben caracterizar a los dirigentes en
Cuba.
8.- Una aproximación a cómo trabajar con

los valores
A partir de la sistematicidad y profundidad que requiere el

trabajo con los valores entre los dirigentes y funcionarios,

especialmente del sector público, en el se diferencian un grupo

de etapas, cada una de las cuales juega un papel en si misma y
precede a las demás. Ellas se identifican con los siguientes
momentos (Goldsmith, J:2003:25):
• Definición de la idea o concepción de qué son los
valores, cual es el concepto que se tiene de cada uno de
ellos.
• Establecer un compromiso que implica la decisión de
trabajar con determinados valores definidos y
asimilarlos.
• Proceso de trabajo sistemático para asimilarlos
conscientemente. Se define teóricamente el significado
y se identifican de modo práctico los modos de
actuación que caracterizan las conductas asociadas a
cada valor.
• Mediante ese trabajo sistemático e intencionado, se
logra incorporar los modos de actuación a la conducta,
aún de manera consciente.
• Institucionalización de los valores definidos en todo el
trabajo de la organización y en los documentos rectores
de las principales actividades de la organización.
• Absorción del valor en el comportamiento de las
personas, en el cual se va incorporando de manera
paulatina e inconsciente, el modo de actuación asociado
al valor de que se trate.

• Se olvida el valor y su definición conceptual y se asume

en la conducta cotidiana, de manera natural e
inconsciente. Ya la persona no se da cuenta de él,
porque forma parte de su personalidad.
En el objetivo de formar valores en los dirigentes de la
administración pública, que favorezcan y canalicen una
conducta ética transparente y responsable, se ha identificado la
necesidad de que en cada instancia y nivel de dirección se
definan los valores compartidos de la organización, que son el
conjunto de preceptos, normas, patrones políticos, morales y
sociales que caracterizan la cultura organizacional de ese
colectivo y que condicionan o guían las conductas de los
individuos, los que son compartidos, consciente o
inconscientemente, por todos los miembros de la organización.
Esos valores compartidos pueden ser existentes o
deseados. Los existentes son aquellos valores que están
presentes en el comportamiento cotidiano, aunque no sean los
que satisfacen las expectativas y deseos del colectivo o de la
organización superior a la que pertenece. Los valores deseados
son los que la organización quiere que primen entre todos sus
miembros, son metas u objetivos a lograr, por los cuales hay
que trabajar de manera sistemática y consciente. Esos valores
sirven como cauce estratégico para lograr las metas u objetivos
de la administración y constituyen un fuerte asidero para el
trabajo de sus dirigentes e importantes armas en la lucha contra
el delito y la corrupción y por una gestión pública transparente.

Una etapa de muy singular significación en el trabajo con

los valores en las organizaciones es su operativización, que
significa llevarlos a parámetros e indicadores que permitan su
medición o evaluación a partir de las conductas
observadas en los modos de actuación de las personas, como
expresión o manifestación de cada uno de los valores,
convirtiéndolos en verdaderas herramientas de trabajo, a partir
del paradigma de que para dirigir algo hay que poderlo
controlar y para ello es necesario hacerlo operativo, lo que
significa hacerlo tangible, visible, evaluable para la generalidad
de las personas
Cada vez más, constituye un reclamo de los pueblos la garantía

de una gestión transparente y responsable por parte de los
gobiernos y de su administración pública y por tanto, de sus
directivos y funcionarios públicos, que deben estar dotados de
las características éticas y morales necesarias para ejercer sus
funciones. El logro de ese objetivo no es sólo un problema de
voluntad o deseo, sino que requiere de la adopción de políticas
y medidas oficiales y de su institucionalización, para que
constituyan verdaderos instrumentos de cambio.
En Cuba existe una política bien definida, encaminada a
lograr la educación de los dirigentes y funcionarios del sector
público, así como de toda la población, en los valores que
deben caracterizar la ética y la moral del la sociedad cubana.

En especial, se cuenta con los instrumentos necesarios para la

adecuada capacitación de los dirigentes del Estado y del
Gobierno en esta esfera, en tanto constituye una necesidad vital
prepararlos para el ejercicio transparente y responsable de sus
funciones, como ejemplos de conducta ética, basada en los
valores de la Revolución cubana.
La probidad que reclama el pueblo de sus dirigentes del
sector público puede ser realidad sólo si todas las fuerzas
sociales se unen para lograrlo, bajo el criterio de que la
probidad y la profesionalización son dos variables
indisolublemente asociadas a la transparencia, la ética y los
valores.
10.- Bibliografía
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5.- La Comunicación y la Información... pág. 319 de 603
CAPÍTULO V
V.- LA COMUNICACIÓN Y LA
INFORMACIÓN EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Msc. Odalys Cárdenas Travieso y Dra. C. Lourdes Margarita

Tabares Neyra
1.- Introducción
El tema tratado es de los más actuales y necesarios para

avanzar en la institucionalización del país. Es un reclamo de la
realidad objetiva de nuestra sociedad.

Este capítulo, para su mejor comprensión, concentra su

enfoque en cuatro ejes principales a saber:
1. perfeccionamiento normativo,
2. democracia y participación ciudadana,
3. estructura y funcionamiento,
4. recursos humanos y capacitación,
los cuales encuentran impacto desde los cuatro principios
básicos de la Administración Pública:
1. el interés público,
2. la legalidad,
3. el control y
4. la responsabilidad;
en un ambiente de participación colectiva como un
principio insoslayable en el contexto histórico actual de nuestra
sociedad, conducida a través de las problemáticas y reflejan
con tanta fuerza el estado de la comunicación y la información
en la Administración Pública (AP).
La comunicación y la información como fenómenos,
tienen un papel relevante en el quehacer cotidiano de la
administración siendo parte esencial de su gestión tanto en el
ámbito interno como en el externo. De aquí que se haga
necesario tener en cuenta su importancia y también por qué no
sus propias complejidades.

Por todo lo anteriormente expuesto, el capitulo que se

presenta aborda los aspectos teóricos más importantes a la vez
que intenta ilustrar la significación actual de la Comunicación e
Información en las Administraciones Públicas y muy
particularmente a nivel territorial, identificando para ello, los
problemas que hoy las afectan y que por consiguiente laceran
el desempeño de la Administración Pública en el contexto
cubano actual y a partir de ahí, se enfocan y efectúan
consideraciones en pos de su perfeccionamiento.
2.- Conceptos fundamentales
Los Retos de la Gestión Administrativa en el Nuevo Modelo

Económico en la comunicación e información, en la
Administración Pública sugiere el acercamiento a determinados
presupuestos teóricos que se proponen en este acápites a fin de
facilitar la comprensión de los resultados de la investigación,
en tanto el desafío estaría en cómo lograr a través de la
comunicación e información, la participación que potencie
desarrollo, el entrelazamiento de estas categorías sustanciará la
idea integradora que se desea dar de estos procesos.
De esta forma resulta necesario retomar el concepto que
define al Estado y el Gobierno para llegar entonces a retomar
lo que entendemos por Administración Pública y estar así en
condiciones de estudiar, en su accionar y gestión, algunos de
sus procesos, como lo son la información y la comunicación.

Recordemos entonces que se entiende como Estado: El

conjunto más o menos desarrollado y complejo de organismos,
órganos, mecanismos y aparatos encaminados a imponer sobre
la sociedad la voluntad política de la clase económicamente
dominante dentro de las clases hegemónicas en la sociedad.
Entonces acerquémonos al concepto de Gobierno como el
conjunto de órganos de ejecución y administración con amplia
esfera de decisión y de determinación dentro de la dinámica
funcional del Estado.
A partir de lo anterior llegamos a la Administración
Púbica, que será entonces una organización compleja,
históricamente condicionada por la coyuntura socioeconómica
y política existente, que tiene como finalidad gestionar la
acción del Estado para cumplir y hacer cumplir cuanto interesa
a la sociedad, en las actividades y los servicios, sometiéndose a
un régimen jurídico particular.
La Administración Pública cubana se define y caracteriza,
por sus estrechos vínculos con la esencia de la formación
económica social (FES) socialista y en su doble sentido, o sea
el objetivo, funcional o material, entendido de tratarse de la
función estatal cuya finalidad es la de procurar.
La satisfacción de los intereses o necesidades siempre
crecientes de la colectividad. Denominados entonces, intereses
o necesidades públicas, colectivas, generales o de interés
común; y el sentido subjetivo, orgánico o personalista,
entendiéndose como el conjunto de órganos, y organismos, que
tienen como misión fundamental el ejercicio de la función
administrativa.

Como persona jurídica (órganos y agentes), la

Administración Pública emite declaraciones de voluntad (actos
jurídicos administrativos); es responsable, celebra contratos y
es titular de un patrimonio. Todo su funcionamiento y accionar
se basa en principios universalmente reconocidos y resultantes
del desarrollo histórico de la sociedad; su núcleo central es el
interés público pudiendo presentarse como un triángulo
equilátero en uno de sus lados tenemos el actuar conforme a
Derecho, en otro el Control sobre la Administración Publica y
en el tercero la Responsabilidad por su actuación.
Bajo estos principios visualizamos la comunicación y
como proceso transversal a todos aquellos que tienen lugar en
la gestión de la Administración Pública. Tanto la comunicación
como la información tienen un papel fundamental en el
funcionamiento de la administración, en su relación con las
diferentes estructuras administrativas y de gobierno y con la
población. Por ello requieren de atención y perfeccionamiento,
al calor de los cambios que hoy se producen en el país. En este
contexto resulta indispensable estimular el intercambio de
ideas, opiniones, conceptos y subrayando, el contacto con la
población que en definitiva es el beneficiario directo de la
gestión administrativa.
Es necesario entender como estos procesos de la
comunicación y la información se dan hoy en día al interior de
la Administración Pública y en su relación con todos los
órganos de poder estatales gubernamentales, administrativos y
los ciudadanos. En este enfoque es indispensable dejar clara la
interrelación de la comunicación con la información. Existe

una relación biunívoca entre ambas y la misma se manifiesta en

cada momento y de manera sistemática.
De esta manera habría que preguntarse, ¿qué es lo que se
comunica?
Habría una respuesta inmediata, información. Otra cosa
seria analizar en qué contexto y con cual fin de producen
ambas y de aquí que hayan diferentes tipos de comunicación y
diferentes tipos de información.
El origen del concepto de comunicación proviene de la
palabra “común” “tenido o poseído por todas las cosas de que
se trata: ...”. Y la palabra “comunicación” en su acepción de
intercambio de Información entre personas, se suele definir en
los diccionarios como: “Acción y efecto de comunicar o
comunicarse. Trato, correspondencia entre dos o más personas.
Transmisión de señales mediante un código común al emisor y
al receptor (RAE)”. Finalmente, el verbo “comunicar” está
definido como: “Hacer a otro partícipe de lo que uno tiene.
Descubrir, manifestar o hacer saber a alguien alguna cosa.
Conversar, tratar con alguien de palabra o por escrito.
Transmitir señales mediante un código común al emisor y al
receptor (RAE)”.
El interés científico por los fenómenos comunicativos
proviene de la enorme multiplicación de las capacidades del
intercambio comunicativo que han generado los nuevos
artefactos tecnológicos. y, en consecuencia, del aumento, tanto
de las posibilidades de la influencia comunicativa, como de la
complejidad de gestión de la comunicación que esto ha
supuesto.

El alcance de esta área de estudios, en términos de su

vasto cuerpo categorial, así como de la emergencia de nuevos
objetos, prácticas y actores sociales e institucionales nos sitúa
entonces ante una cuestión central: aquella que nos remite al
problema estratégico de investigar la comunicación frente a la
vertiginosidad propia de los tiempos que corren y frente a las
nuevos enfoques y metodologías de análisis para la
interpretación de la realidad socio-comunicacional.
Es por ello que un análisis de este tipo obliga a situar
nuestras reflexiones en el actual contexto de la Sociedad de la
Información, de donde surgen los mayores cambios
experimentados durante las últimas décadas en el ámbito de la
producción social de comunicación. A diferencia de los que
algunos escépticos aseguran, este nuevo modelo de desarrollo
supone más ventajas que desventajas. Bastaría con indagar
acerca del uso cada vez más extendido de los recursos digitales
en la práctica profesional, académica e investigativa vinculada
con la comunicación, para corroborar la centralidad que tienen
canales y modalidades de comunicación alternativos como las
redes sociales, los foros de discusión o los blogs, en el
emergente ecosistema informacional y en los procesos de
integración ciudadana.
En este sentido, se destaca la idea de Guillermo Orozco,
uno de los autores latinoamericanos más influyentes en el
ámbito de los estudios actuales sobre comunicación, cuando
afirma: “no sólo han sido las transformaciones paradigmáticas
o las modas académicas en las ciencias sociales y en el
particular campo de estudios que nos ocupa, sino los ʻtercos

hechosʼ del entorno geopolítico, tecnológico, científico y

cultural inmediato y mediato, los que nos han ido delimitando
y a la vez nos contextualizan las perspectivas como
investigadores situados de la comunicación” 199.
Entre estas transformaciones se ubican no sólo los
procesos que pasan por los medios masivos o los que se
desarrollan en otras instituciones, sino las referidas a esa “otra
comunicación”, la de los procesos de socialización que se dan
en espacios no institucionalizados como es el barrio o la
comunidad.
Pionero de los estudios en el subcontinente
latinoamericano, Antonio Pasquali define a la comunicación
como “la relación comunitaria humana que consiste en la
emisión/recepción de mensajes entre interlocutores en estados
de total reciprocidad”; mientras que para Luis Ramiro Beltrán
se trata “… (d) El proceso de interacción social democrática,
basada en el intercambio de signos, por el cual los seres
humanos comparten voluntariamente experiencias bajo
condiciones libres e igualitarias de acceso, diálogo y
participación” (en Saladrigas). Esta definición, nos remite a dos
de los principios fundamentales de la actividad comunicativa:
su carácter simbólico y su constitución en recurso estratégico
para la actuación y eficacia social de cualquier Institución200.
199
Orozco, Gómez. Guillermo: Lo viejo y lo nuevo: investigar la
comunicación en el siglo XXI. Madrid: Ediciones de la Torre. 2000.
200
Pasquali en Saladrigas, H. Introducción a la teoría y la investigación en
comunicación. La Habana, Félix Varela. comp. 2005.

En otras palabras, “definir qué entendemos por

comunicación, equivale a decir en qué clase de sociedad
queremos vivir”. A esta concepción del autor subyacen dos
acepciones de comunicación diferentes: (la comunicación
dominadora, vinculada fundamentalmente a los modelos de
educación con énfasis en los contenidos y con énfasis en los
efectos; y la comunicación democrática, asociada al modelo de
educación con énfasis en el proceso (…) Su esencia radica en
lograr la transformación consciente sobre la base de relaciones
que permitan subvertir prácticas y conductas que reproducen
mecanismos de dominación, que en nuestro contexto no se
corresponden con los que promueve una sociedad que busca la
formación de un ciudadano de actuar consciente, participativo,
solidario y culto.
Como está expuesto en la obra del educador brasileño
Paulo Freire, se trata de lograr el paso de un hombre acrítico a
un hombre crítico. Esto presume transitar un camino totalmente
inverso a lo que él denominó práctica ‘bancaria’ que implica:
“… una especie de anestésico, inhibiendo el poder
creador de los educandos mientras que la educación
problematizadora, de carácter auténticamente
reflexivo, implica un acto permanente de
descubrimiento de la realidad. La primera pretende
mantener la inmersión; la segunda, por el contrario,
busca la emersión de las conciencias, de la que resulta
su inmersión crítica en la realidad201.”
201
Freire, Paulo. Pedagogía del oprimido. Buenos Aires: Siglo XXI, 1972.

Enfatizar en el proceso será entonces, asumir la labor

transformadora como un trabajo esencialmente educativo, de
carácter permanente y creativo que permita a partir de las
realidades de cada contexto, producir el proceso ACCIÓN-
REFLEXIÓN-ACCIÓN, entendido éste como aquel en que
mujeres y hombres partiendo de su realidad, son capaces de
aprehender conceptos que le permitan el análisis crítico de ésta,
la jerarquización de sus problemas y lo que es más importante,
la incorporación de nuevas maneras de hacer y decir,
venciendo múltiples resistencias culturales202.
En este camino será necesario tener en cuenta la propuesta
que el diálogo se convierta en el principio de la relación entre
los hombres y mujeres; entendido éste a la manera de Paulo
Freire “(...) encuentro entre los hombres mediatizados por el
mundo, para pronunciarlo, y no se agota, por lo tanto, en la
mera relación yo-tú.” O la función que reclama para la
comunicación Martín-Barbero: “(...) hacer posible que unos
hombres reconozcan a otros y ello en doble sentido: les
reconozcan el derecho a vivir y pensar diferente, y se
reconozcan como hombres en esa diferencia”. Esto exige dar
un cambio conceptual a la comunicación que supere el
verticalismo en las prácticas cotidianas y permita el encuentro
que privilegia la reflexión y la acción necesarias en la
transformación social. Esta “(...) no puede reducirse a un mero
acto de depositar ideas de un sujeto en el otro, ni convertirse
tampoco en un simple cambio de ideas consumadas por sus
permutantes.” Freire203.
202
Ídem.
203
Freire, Pablo: 1972 y Martín-Barbero:1990: En, Cárdenas, Travieso.

El análisis de Mario Kaplún refuerza estos planteamientos

al introducir el término prealimentación para lo que denomina
comunicación participativa, en oposición al clásico de
retroalimentación. “Proponemos llamar prealimentación a esa
búsqueda inicial que hacemos entre los destinatarios de
nuestros medios de comunicación para que nuestros mensajes
las representen y reflejen. Por ahí comienza y debe comenzar
un proceso de comunicación popular”. Y lo grafica de esta
forma204:
●
● Necesidades
●
● Expectativas
●
● Aspiraciones
Devolución a
D C D la Comunidad
Prealimentación
Hay en esta propuesta un planteamiento de esencia:

cambiar el modelo de comunicación tradicional. Se produce
una inversión de todos los componentes que conforman el
esquema clásico Emisor – Mensaje – Receptor. De esta
manera, el destinatario se sitúa al inicio y al final del proceso.
Al inicio como fuente activa de información y emisión de
productos comunicativos y al final como receptor creativo,
protagonista de un proceso transformador. Así el contenido de
Odalys, et al. Material de estudio para estudiantes del diplomado en

Administración Pública. Universidad de la Habana. Centro de Estudios de
Administración Pública: pdf s/e.2013.
204
Kaplun, Mario. Una Pedagogía de la Comunicación. El Comunicador
Popular. La Habana. Editorial Caminos, 2002.

los eventos comunicativos experimentará un cambio básico

porque nace del conocimiento de la realidad, de los intereses y
necesidades de la comunidad. Esto garantiza que sean temas de
interés ciudadano; por tanto, su incidencia en el proceso
transformador será real.
La comunicación como proceso social que se basa en
paradigmas que según Ritzer en Trelles 205, son una imagen
fundamental del objeto de estudio dentro de una disciplina.
Sirven para definir lo que debe estudiarse, qué cuestiones
deben preguntarse, cómo deben preguntarse y qué reglas deben
seguirse al interpretar las respuestas obtenidas. Los paradigmas
son las unidades más amplias de consenso dentro de una
ciencia y sirven para diferenciar una comunidad científica (o
subcomunidad) de otra. Definen e interrelacionan los casos
ejemplares, teorías, métodos e instrumentos que existen dentro
de ella206.A su vez existen diferentes modelos 207 de la
comunicación que responden a los disímiles paradigmas que
explican e interpretan este proceso desde diferentes ámbitos.
Cuando de Administración Pública se trata no es suficiente
el estudio de la comunicación como proceso social, existe una
205
Trelles Irene, et al. Comunicación, Imagen e Identidad Corporativas.
Selección de lecturas. Editorial Félix Varela, La Habana, Cuba. 2004.
206
Saladriga, Hilda. Introducción a la teoría y la investigación en
comunicación, Editorial Félix Varela, Cuba, 2005.
207
Los modelos son estructuras simplificadas o conocidas que se emplean
para investigar la naturaleza de los fenómenos que los científicos desean
explicar. Son de carácter descriptivo, y mediante ellos el investigador
puede hacer el esquema representativo que le facilitará el manejo de la
realidad.

disciplina que necesariamente debe ser consultada y es

precisamente aquel que se refiere a la comunicación organiza-
cional.
La comunicación organizacional no se define como una

ciencia sino como una nueva disciplina 208 (de la Comunicación
Social) cuyo origen se remonta a la conjugación de varios
campos de estudio en función de la comprensión del
comportamiento organizacional, tales como la antropología, la
sociología industrial, la psicología industrial, la teoría de la
gerencia, la teoría de la comunicación y la oratoria209
Esta disciplina aborda el análisis, diagnóstico,
planificación y desarrollo de los recursos que componen los
procesos comunicativos en las organizaciones, cuyo fin
consiste en mejorar las relaciones interpersonales, la
interacción entre la entidad y sus públicos externos y, en
definitiva, el desempeño organizacional, que contextualizado
en la administración pública y en particular en la gestión local,
asume especial relevancia.
En sus aportaciones Fernández Collado, asume que la
comunicación organizacional es "el conjunto total de mensajes
que se intercambian entre los integrantes de una organización,
y entre ésta y su medio", y se entiende también como el grupo
de "técnicas y actividades encaminadas a facilitar y agilizar el
208
Es relativamente nueva en comparación con las ciencias y disciplinas que
la anteceden, pues data de finales del Siglo XX.
209
Goldhaber, Gerald: Comunicación Organizacional. (S/E). (S/L).
[Formato PDF].

flujo de mensajes que se dan entre los miembros de la

organización, entre la organización y su medio; o bien, influir
en las opiniones, aptitudes y conductas de los públicos
internos y externos de la organización, todo ello con el fin de
que ésta última cumpla mejor y más rápido los objetivos."210
Para Trelles, la comunicación institucional, además de ser
un conjunto de mensajes e interrelaciones, influye en los
procesos que se producen en cualquier entidad y a su vez es
influida por ellos; y su esencia apunta a la construcción de
significados, símbolos que se van a integrar en una imagen
global de la entidad. Y agrega que es, por tanto, un fenómeno
complejo que requiere de atención, de tratamiento, de
prioridad, de estudio, planificación y evaluación.211
Al profundizar en el estudio de la disciplina las autoras
coinciden con las apreciaciones de Trelles al expresar que la
comunicación es el sistema que posibilita la construcción de
significados compartidos mediante la interacción en función de
objetivos comunes, y con ellos el aumento de motivación y
participación de los públicos, la formación de hábitos de
autodisciplina y exigencia en las organizaciones, a la vez que
enfatizan en la importancia de esta en las administraciones
públicas para el éxito en su gestión.
210
Fernández, Collado, Carlos: La Comunicación en las Organizaciones, ED.
Trillas, México, 1997 pp. 24-25.
211
Trelles, Irene: Gestión de comunicación institucional: reflexiones en
torno a un concepto y una praxis. Conferencia publicada en Revista
Espacio No. 10, 2002.

Los procesos comunicativos en las empresas e

instituciones son la esencia de la actividad organizacional y el
proceso básico del que otras funciones se derivan. Es por ello
que se hace necesario apreciarla como "un sistema coordinado
cuyo objetivo es la armonización de los intereses de la
institución con los de sus públicos a fin de facilitar la
consecución de sus objetivos específicos y a través de ellos
contribuir al bienestar social y al desarrollo nacional,
integrando objetivos comunes de áreas como la comunicación
interna y externa en función de la imagen institucional. En tal
caso debemos respondernos en busca de la coherencia
comunicacional y en función de los objetivos organizacionales.
¿De qué público interno y externo se trata?, ¿Cuáles son los
objetivos específicos a lograr a través de la gestión estratégica
de la comunicación en la Administración Publica?, ¿Cómo
potenciar la participación de los públicos (dígase internos y
externos) para la integración en los procesos de desarrollo? Las
respuestas a estas interrogantes serán abordadas en los
siguientes acápites.
3.- Relación entre información y

comunicación
Tomando como referente los aspectos teóricos compartido

sobre comunicación podemos asumir que se trata de un proceso
complejo de carácter material y espiritual, social e
interpersonal, que posibilita el intercambio de información, la
interacción y la influencia mutua en el comportamiento

humano, a partir de la capacidad simbólica del hom-

bre212.Proceso “que debe ser determinado, definido, normado”
en las instituciones de las administraciones públicas locales
donde se advierte que la participación de la población que se
debe potenciar a través de los mecanismos participativos.
Los procesos comunicacionales al interno de las
organizaciones tienen entre otros objetivos, hacer que la
información circule y se trasmita dentro de la organización y
desde el exterior hacia la organización y viceversa. El término
de información, en el contexto de la Administración Pública
tiene un significado muy concreto que es necesario matizar y
diferenciar de otros conceptos que en el lenguaje cotidiano se
utilizan como sinónimos. Es parte del proceso de dirección que
facilita la creación de un nuevo conocimiento y o socializa lo
existente en busca de nuevas opiniones, consensos. Se concreta
en acciones estratégicas a partir del redireccionamiento de los
recursos con los cuales se opera (humanos, tecnológicos,
informacionales), con el objetivo de elevar los niveles de
eficiencia, eficacia y efectividad en el cumplimiento de un fin
deseado (meta-misión-objetivos) de cualquier organización.
Por información se puede entender (…) grupo de datos ya
supervisados y ordenados que sirve para construir un mensaje,
basado en cierto fenómeno o sujeto. Conjunto organizado de
datos procesados, que constituyen un mensaje que cambia el
sentido del conocimiento, la información representa los datos
212
Cárdenas, Travieso. Odalys, et al. Material de estudio para Estudiantes
del Diplomado en Administración Pública. Universidad de la Habana.
Centro de estudios de Administración Pública (s/e): (s/l). [Formato PDF].
2013

transformados de forma significativa para la persona que los

recibe, es decir, tiene un valor real o percibido para sus
decisiones o sus acciones
La información (...) Es un recurso vital en todos los
niveles de la organización, refleja el que hacer institucional,
con base en la información la organización toma todo tipo de
decisiones.
Es además un sistema, ya que es la combinación de
personas, máquinas y procedimientos que desarrollan y
transforma los datos, los organiza de forma adecuada a fin de
que aporten utilidad o adquieran un carácter relevante para la
toma de decisiones en el momento oportuno potenciando la
participación de los diferentes públicos( dígase internos o
externos)
La información es un activo que tiene un gran valor en la
organización y como recurso tan importante como los activos,
ya que sin información no hay organización viable.
La información al igual que otros recursos, tiene un costo,
se puede controlar, tiene un ciclo de vida y se puede transferir.
Sus particularidades permiten que: expandirse y comprimirse
sin perder su esencia, partirse y ser mayor que la suma de sus
partes, compartirse sin que por ello se quede uno con menos.
El éxito en la legitimación de un cambio de cualquier
índole a nivel nacional no es solo garantizado a través de la ley,
el perfeccionamiento de la legislación debe estar acompañado
de la identificación y consecuente concientización de la
necesitad de transitar hacia nuevos patrones de gestión en el

nivel más micro por parte de los ciudadanos con respecto a

dicho cambio. Para una aplicación efectiva de las
transformaciones económicas y sociales que se esperan llevar a
cabo, es imprescindible una mayor implicación de la población,
lo cual conlleva necesariamente a mayores niveles de
comunicación e información dirigidos a la ciudadanía como
eslabones básicos dentro de los niveles participativos.
El derecho de los ciudadanos a la información y la
comunicación es tan inalienable
como cualquier otro, es por ello que se hace necesario
establecer, modificar o reforzar mecanismos para ello,
complementarios a los previstos, para lo cual la utilización de
procesos como la comunicación debe transitar a un primer
plano. La participación ciudadana como un derecho, es esencial
en el entorno actual en nuestro país y es parte del propio
proceso de perfeccionamiento.
Ello supone necesariamente estar preparados para
encontrarse con la diversidad. No solo la heterogeneidad en la
manera de pensar y de actuar, sino la heterogeneidad de
códigos, actitudes, hábitos, valores, de modos de vida; en
resumen, con la diversidad cultural. No es algo que se añade,
sino algo constitutivo de los seres humanos. En todo momento,
el encuentro de experiencias, saberes, lenguajes, códigos,
representaciones y perspectivas diversas entre sí parece
determinante a la hora de pensar la participación. Se trata de la
diversidad vista no como dificultad a vencer, sino como
posibilidad para enriquecer los procesos y relaciones sociales
mediante el concurso de toda esa multiplicidad.

La participación precisa, sobre todo, un cambio cualitativo

en cada uno de nosotros. Es, ni más ni menos que el proceso
por el cual se quiebra la relación de sumisión entre los actores
involucrados en un proceso: educando-educador,
investigadores-investigados. De ahí la urgencia de
desestructurar formas de pensar, sentir y actuar que bloquean la
participación y el protagonismo de los demás y que se
reproducen en la vida cotidiana tanto en el nivel consciente
como no.
Las prácticas participativas en cuba tienen diseñado
espacios legales las cuales deben ser fortalecidas y las
estrategias comunicacionales locales bien pueden tributar al
fortalecimiento de estas en virtud del desarrollo en el espacio
más micro de la sociedad, la localidad, es por ello que resulta
impostergable diagnosticar aquellos aspectos de orden
informacional y comunicacional, tanto las potencialidades
participativas del ciudadano en el desarrollo, como la inclusión
de estos en los proyectos en cada territorio.
Todos los actores que intervienen en la Administración
Pública necesitan de procesos comunicacionales que trasmiten
mensajes con información relevante de parte de sus
representantes para promover y fortalecer la participación.

4.- Administración Pública, desarrollo local,

comunicación e información
La participación por otro lado, es un proceso que apunta a la

toma de decisiones colectivas en torno a aspectos relevantes de
la vida. Supone una “redistribución de las oportunidades de las
personas en cuanto a formar parte del proceso de toma de
decisiones y por tanto, un rediseño de las relaciones de poder
que se verifican al interior de los diferentes grupos sociales y
de la sociedad en su conjunto213.
Los procesos participativos pueden involucrar diferentes
actores (personas, grupos, organizaciones) y pueden encontrar
escenarios en los más disímiles espacios. Asimismo, les son
consustanciales una necesidad o problema que los genere, una
política de participación que permita el propio ejercicio
participativo bajo determinados lineamientos previamente
concertados, y una estructura de participación que defina los
procederes, mecanismos, normas y canales encargados de
viabilizar la práctica214.
Hoy es imposible pensar en un proyecto de desarrollo que
no requiera de la participación de los diferentes actores sociales
en alguna de las dimensiones descritas, como tampoco es
213
Linares, Cecilia; et al. La Participación ¿solución o problema? La
Habana: Centro de Investigación y Desarrollo de la Cultura Cubana Juan
Marinello, 1996.
214
Cárdenas, Travieso. Odalys, et al. Material de estudio para Estudiantes
del Diplomado en Administración Pública. Universidad de la Habana.
Centro de estudios de Administración Pública(s/e). (s/l). [Formato PDF].
2013.

probable que se conciba un ejercicio ciudadano sistemático que

no genere desarrollo. A la luz de lo anterior, los vínculos
existentes entre un proceso y otro se nos revelan como un
entrelazamiento de tipo sinérgico donde el desafío de la
participación está, según alerta el brasileño Carlos Brandao, en
“saber a qué tipo de poder concretamente sirve y, por lo tanto,
a qué proyecto de desarrollo o transformación apunta”215
De esta manera, favorecer tanto como sea posible la toma
de decisiones colectivas en todos los momentos del proceso de
desarrollo significa democratizar el proceso mismo, garantizar
que potencie la capacidad de autogestión y el autocrecimiento,
que fomente redes asociativas más eficientes a partir de la
solidaridad, la autoestima, el compromiso con el bien colectivo
y la corresponsabilidad. Ello garantizará no solo la propia
sostenibilidad del proyecto concreto, sino su carácter liberador.
En el ámbito específico de lo comunitario, la participación en
proyectos de desarrollo contribuye necesariamente a la
conformación de lo que Dávalos llama el “ciudadano local”,
esto es, un individuo que en el propio ejercicio participativo
con otros conciudadanos, se entrena para tomar decisiones cada
vez más relevantes para el desarrollo local216.
215
Brandao, Carlos: En: Rebellato, José L. La participación como territorio
de contradicciones éticas. En: Dominguez, María I. Hernández, Carmen
N. (comps): Concepción y metodología de la Educación Popular. La
Habana: Caminos, 2004, Tomo I, pp. 307-308.
216
Dávalos, Roberto. “Comunidad, participación y descentralización: una
reflexión necesaria”, en Alain Basail; Roberto Dávalos (comp).
Desarrollo urbano: proyectos y experiencias de trabajo. La Habana:
Universidad de La Habana. Facultad de Filosofía e Historia.
Departamento de Sociología, II Taller de Desarrollo Urbano y

La política actual cubana encaminada a promover el

desarrollo local como parte del proceso de actualización del
modelo económico social conlleva a un tránsito hacia patrones
más descentralizados de gestión donde la administración
pública asume el protagonismo del nivel local en el desarrollo
económico social.
En la nueva perspectiva la administración pública local se
convierte en eje decisor de la auto sustentabilidad económico
financiera y en el tránsito hacia la descentralización de
funciones estatales. Todo ello constituye un sustancial cambio
en la gestión tradicional caracterizada por un modelo de mayor
centralización por parte del Estado. En este escenario resulta
oportuno valorar el aporte de estrategias comunicacionales de
los gobiernos locales a fin de potenciar la participación de la
comunidad, el ciudadano y su empoderamiento en el desarrollo
local.
A tales efectos, la dimensión de organización de la gestión
debe encargarse de la determinación de los flujos de
información que aseguran dichas relaciones; además del diseño
de estrategias comunicacionales institucionales racionales y
efectivas. Una visión integradora en la cual se potencie la
comunicación y la información para promover la participación
de los ciudadanos en proyectos de desarrollo local, contribuiría
a satisfacer la necesidad de generar procesos participativos
cada vez más profundos desde el espacio local y comunitario,
que nutran las grandes decisiones nacionales a partir de las
prioridades identificadas por el ciudadano común en
Participación. 1997, pp. 8-19.

interacción con otros ciudadanos y los representantes del poder

estatal.
A su vez, un proceso de comunicación participativa
presupone la participación activa de las personas en una
interacción coherente y sistemática, sobre la base de fines y
proyectos comunes y la toma – por consenso217- de las
decisiones y acciones que beneficien a todo el colectivo
participante en dicho proceso. Así puede comprenderse
perfectamente que la comunicación participativa es un
instrumento que facilita la integración de la población en los
procesos de desarrollo. La participación en este sentido
conlleva una cierta distribución o socialización del poder.
Teniendo en cuenta que el diseño institucional de la
Sociedad y el Estado cubano comprende a las estructuras
encargadas de actuar como escenarios de construcción de lo
217
Rebellato llama la atención sobre los peligros que entraña la tendencia a
buscar, en normbre de la eficiencia de los procesos deliberativos,
soluciones rápidas a los conflictos. Especialmente cuando la interacción
comunicativa ha recaído sobre un educador comunicador que no valora en
su justa medida las competencias comunicativas de su interlocutor, el
pretendido consenso puede ser, en realidad, lo que él llama un
“pseudoconsenso”. En sus palabras, el pseudoconsenso “apunta a imponer
un punto de vista, manteniendo el conflicto en estado de latencia”. Por lo
general, agrega, una de las estrategias que mejor contribuye a elaborar
estos “falsos consensos” consiste en anular las contradicciones puestas en
juego en el debate. Todo esto arroja como resultado la búsqueda de la
integración y la participación social sobre la base de un modelo
dominador: Rebellato, J.L. 1992 en Cárdenas, Travieso. Odalys, et al.
Material de estudio para Estudiantes del Diplomado en Administración
Pública. Universidad de la Habana. Centro de estudios de Administración
Pública(s/e). (s/l). [Formato PDF]. 2013.)

político, su reto estaría en energizarlas, desde una interacción

en diferentes vías: verticales – descendentes y ascendentes - y
horizontales; que garanticen el fomento de procesos de
participación encaminados a integrarse coherentemente con
otros procesos a través de la articulación de los propósitos que
animan las interacciones en cada escenario y los consensos
emergidos de tales interacciones.
Bajo esta lógica, la comunicación resulta hoy
indispensable para pensar los procesos de desarrollo, sobre
todo porque pone de manifiesto formas y medios de establecer
relaciones entre los sujetos y los actores sociales. De estas
relaciones surgen también estrategias como manifestación de la
voluntad político-cultural de los actores. Esto, en la perspectiva
de construcción de imaginarios de futuro, es lo que llamamos
comunicación prospectiva estratégica para el desarrollo:
estrategias de comunicación puestas al servicio de actores
múltiples, generando diálogo público en el espacio público
para construir alternativas de desarrollo en nuestros países. Son
también redes que ensamblan, desde la comunicación, procesos
de construcción colectiva de la sociedad, en las que no puede
permanecer ajeno ningún tipo de actores.
La experiencia de las últimas décadas en América latina
nos reafirma en la certeza de que comunicación y desarrollo no
pueden pensarse como dos capítulos separados entre sí, sino
que se trata de dos aspectos de una misma trama histórica. Es
más: se podría afirmar que la comunicación implica una forma
de comprender el desarrollo y, por lo tanto, una manera
también de entender la intervención en los procesos histórico-

sociales. Tomando en cuenta además que el desarrollo no

puede ser pensado como una tarea exclusiva del Estado… ( )
sino que, aun reconociendo la responsabilidad primigenia del
sector estatal, el objetivo del desarrollo es también una
responsabilidad conjunta de la sociedad, es decir, de los
estados y de los gobiernos, pero también de toda la sociedad
civil218.
La comunicación tiene una doble dimensión que aportar al
desarrollo:
1. Como estrategia para lograrlo.
2. Como finalidad misma de esa búsqueda.
Es decir, que dentro de los planteamientos de cómo
aproximarse a los objetivos de progreso, la comunicación
aportaría metodologías precisas para definir el tipo de
desarrollo que se quiere entre los involucrados, para conocer
las problemáticas a enfrentar y también las subjetividades
presentes alrededor de ellas, para mejorar las relaciones entre
individuos e instituciones, promover la participación, la
proyección de las acciones redimensionando el impacto de los
proyectos y las búsquedas, para fortalecer y desarrollar las
identidades y en general las sociedades locales219.
Es preciso hacer énfasis en el carácter no homogéneo de
los procesos participativos. Estos alcanzan determinadas
peculiaridades de acuerdo con los propósitos que los motivan y
están condicionados por un conjunto de factores contextuales
218
Ídem.
219
Ídem

de diversa índole y grados de generalidad que en algunas

ocasiones sobrepasan el espacio comunitario. Lo que no debe
obviarse es que es un proceso integración y articulación social,
que asume conocer: quienes participan, donde se participa, que
se quiere o se busca y hacia dónde se dirige.
En particular, habría que enfatizar en el fomento de la
capacidad de opinión y argumentación públicas, la resolución
de conflictos, la negociación, la producción de comunicación
masiva en el ámbito local y la recepción crítica de mensajes
mediáticos, entre otros220 . Sin embargo, también es preciso la
formación de una conciencia ciudadana y una cultura política
que ponga a los sujetos en posición de cooperación para el
diálogo –y no de búsqueda apresurada de consensos-al tiempo
que los provea de los conocimientos necesarios para “discutir”,
del modo más abierto y horizontal, los asuntos esenciales.
Hoy es imposible pensar en un proyecto de desarrollo que
no requiera de la participación de los diferentes actores sociales
(…) como tampoco es probable que se conciba un ejercicio
ciudadano sistemático que no genere desarrollo. A la luz de lo
anterior, los vínculos existentes entre un proceso y otro se nos
revelan como un entrelazamiento de tipo sinérgico (…) afirma
el brasileño Carlos Brandao221. En el ámbito específico de lo
220
Granados, 2003:1. En Cárdenas, Travieso. Odalys, et al. Material de
estudio para Estudiantes del Diplomado en Administración Pública.
Universidad de la Habana. Centro de estudios de Administración
Pública(s/e). (s/l). [Formato PDF]. 2013. )
221
Brandao, Carlos: En: Rebellato, José L. La participación como territorio
de contradicciones éticas. En: Dominguez, María I. Hernández, Carmen
N. (comps): Concepción y metodología de la Educación Popular. La

comunitario, la participación en proyectos de desarrollo

contribuye necesariamente a la conformación de lo que
Dávalos llaman el “ciudadano local”, esto es, un individuo que
en el propio ejercicio participativo con otros conciudadanos, se
entrena para tomar decisiones cada vez más relevantes para el
desarrollo local222.
Al asumirse que “Participación es tener la capacidad de
decidir, controlar, ejecutar y evaluar los procesos y sus
proyectos; si no hay capacidad de decisión y de control
estaremos hablando máximo de participación reactiva... pero
nunca sustantiva.” Núñez, deja bien claro que para llegar al
logro de este nivel de participación es necesario “generar las
condiciones” y dentro de estas nos remite a la necesidad de
trabajar por la formación de una “cultura de la
participación”223.
Las argumentaciones anteriores evidencian desde
diferentes ámbitos, la necesidad de abordar la comunicación
que promueva la participación de los ciudadanos en la gestión
del desarrollo en el nivel primario de los órganos del poder
popular – localidad – y que las instituciones de las
222
Dávalos, Roberto. “Comunidad, participación y descentralización: una
reflexión necesaria”, en Alain Basail; Roberto Dávalos (comp).
Desarrollo urbano: proyectos y experiencias de trabajo. La Habana:
Universidad de La Habana. Facultad de Filosofía e Historia.
Departamento de Sociología, II Taller de Desarrollo Urbano y
Participación. 1997, pp. 8-19.
223
Nuñez, Carlos. “Para sentirse y ser parte”, en Portal, Moreno Raiza et al.
Selección de Lecturas sobre comunicación social. La Habana: Editora
Política, 2000, pp. 90-93.

administraciones públicas locales comprendan que la

comunicación debe ser asumida como estratégica y propia al
ejercicio de la administración y gestión pública.
Para el logro de una participación real y efectiva del
ciudadano, en los procesos que generen desarrollo es necesario
que este disponga de información, de otra manera seria casi
imposible logara tales propósitos.
El accionar del gobierno demanda nuevas dimensiones,
nuevas aristas que guíen el pensamiento y la práctica de la
gestión. En tal dirección cabe señalar que en las organizaciones
gubernamentales y, especialmente, en sus equipos directivos,
se requieren importantes cambios de enfoques a la hora de
gestionar los procesos. El enfoque de dirección introvertido
tradicional basado en normas y regulaciones emitidas desde
dentro debe transitar hacia un enfoque esencialmente
extrovertido que se sustenta en el análisis de las necesidades
más sentidas de la ciudadanía, de las oportunidades y amenazas
que representan las tendencias que se aprecian en el entorno y
en una actuación consecuente en aras de lograr la máxima
eficiencia, la mayor eficacia y el óptimo impacto en materia de
efectividad social224.
La participación ciudadana y la concertación entre los
diversos actores se constituyen en elementos fundamentales del
modelo de desarrollo. La comunicación permite impulsar el
224
Cárdenas, Travieso, Odalys y Tamayo Pineda Noris. Una mirada hacia
los procesos de descentralización. Revista Digital del Programa-RED.
Gestión Universitaria del Conocimiento y la Innovación para el
Desarrollo. (GUCID). Año IV No.43.Marzo:2014.

desarrollo duradero y sostenido al lograr la participación activa

de la población en la planificación y gestión. El objetivo de la
participación de los ciudadanos en los asuntos públicos no es
otro, por tanto, que darle contenido y ampliar la democracia
(recordemos que democracia significa - gobierno del pueblo-),
avanzando en lo que se conoce como - democracia
participativa –. (…) Por tanto potenciar la democracia
participativa es directamente proporcional al fomento del
desarrollo local a través de la participación ciudadana225.
Todo lo anterior nos lleva a enfatizar la necesidad
imperiosa de lograr el vínculo de las categorías información,
comunicación y participación en función del desarrollo local.
La participación debe convertirse, entonces, en un
ejercicio que brinde los medios de intervenir en el desarrollo y
permita ir creando espacios físicos y potencialidades de
autogestión y solución de conflictos que afectan los espacios
comunitarios.
A su vez, para lograr participación es necesario que se
disponga de información necesaria y suficiente sobre la
situación pública que se trate, por tanto implica la preparación,
instrucción de ser necesario del tema en cuestión, de otra forma
se propiciaría la ritualización del proceso, pues la información
es solo el eslabón primario o dicho a la manera el requisito
previo por el que se abren vías para la participación.
Valido retomar la palabra “comunicación” en su acepción
de intercambio de información entre personas. A manera de
225
Intervención Psicosocial. Asociación de Comunicadores Sociales de
Calandria. Cahuide 752Jesús María, Lima. Diciembre 2001. pág. 18.

conclusión parcial, la comunicación como proceso trasmite

información, esta debe servir y ser interpretada para participar,
esto implica para tomar decisiones consensuadas que propicien
a su nivel progreso, perfeccionamiento o lo que es lo mismo,
desarrollo. En tal sentido se pudiera afirmar que
Comunicación, Información y Desarrollo forman una trilogía
conceptual y funcional necesaria para lograr el éxito en la
gestión de la Administración Pública, en el actual contexto
socio-económico cubano.
5.- Un acercamiento a la situación actual
Sin pretender agotar el tema, resulta necesario enunciar

algunos de los problemas más significativos que tienen hoy los
procesos de comunicación e información en la gestión de la
Para su mejor comprensión estos problemas han sido
agrupados atendiendo a cuatro ejes principales lo cual no
quiere en ningún caso decir que no exista una gran
interrelación entre ellos y que por tanto la misma clasificación
se hace con fines didácticos y para lograr una mejor
comprensión226.Los mismos son:
1. Perfeccionamiento normativo.
226
Esta propuesta, constituye resultado parcial de Linea de investigación que
se inserta en la RED de Administración Pública que se viene trabajando
por el CEAP desde el año 2010, y que anual mente se actualiza mediante
su profundización y validación con expertos.

2. -Democracia y participación ciudadana.

3. Estructura y funcionamiento.
4. -ecursos humanos y capacitación.
A continuación se presenta cada uno por separado:
5.1.- Perfeccionamiento normativo

Este es uno de los ejes fundamentales del análisis del estado
actual de la información y las comunicaciones en las
administraciones públicas. El país está inmerso en un grupo de
transformaciones que trascienden el ámbito económico y
abarcan otros campos tan importantes como el señalado, el
normativo:
• El perfeccionamiento normativo en relación con la
Administración Pública es una necesidad impostergable
que debe ser concretada en el, diseño e implementación
para el caso de los territorios en una Ley de Municipios
donde se regulen sus competencias y su actuación. Ahí
hay un espacio para definir y normar lo concerniente a
la responsabilidad de la administración como parte de
su gestión en cuanto a la información y la
comunicación a nivel local, (dejando claro el concepto
de información institucional, pública y oficial).
• Necesidad de existencia por tanto, de una normativa
que regule de forma coherente la estructura municipal,
las funciones que le son propias a cada órgano, las
relaciones que entre ellos se establecen, así como todas
las formas de participación popular en este ámbito, para

evitar que sea limitado el cumplimiento real y pleno de

las finalidades político institucionales del municipio, el
funcionamiento armónico del aparato estatal a este
nivel y el pleno ejercicio de la democracia.
• En el marco jurídico necesita estar lo suficientemente
explícito a fin de evitar que quede sujeto a diferentes
interpretaciones, cómo funcionan los mecanismos de
participación de los ciudadanos en general y de los
miembros de las estructuras internas de la
Administración Local.
• Necesidad de una Ley de municipios pues su carencia
afecta también el actuar de las asambleas como
máximos órganos representativos locales, ya que no hay
espacio real ni facultad para emitir ordenanzas que
fortalezcan su personalidad, regulen actividades del
territorio y potencie sus intereses.
• Necesidad de normativas jurídicas para el trabajo con la
información relevante en la Administración Local, para
los ámbitos internos y externos.
• Necesidad de regular el marco jurídico del principio de
transparencia como garantía de control e
institucionalidad. Los mecanismos de control se
encuentran dispersos a través de distintas atribuciones
de los órganos locales.
• Las acciones de control, en particular las políticas y
populares, deben prever las consecuencias jurídicas
concretas para los incumplidores. Se debe instrumentar

cabalmente el componente de Información y

Comunicación de la Resolución 60/2011, Así como la
elaboración de las estrategias de comunicación
municipales, tanto para las Asambleas como para los
Consejos de las Administraciones Municipales.
Necesidad de estrategias de desarrollo municipal que
entre sus objetivos potencien la participación
ciudadana.
• Es necesario, la estandarización e integración de la
información en busca de sinergia así como los vínculos
entre empresas y administración pública local, en las
normativas que se proponen, a fin de dejar
explícitamente plasmado lo concerniente a garantizar el
aseguramiento logístico y encadenamiento productivo,
que tributen coherentemente a la toma de decisiones.
• La publicidad, acertada como sinónimo de divulgación
y esta como forma de comunicación no se encuentra
regulada jurídicamente. La falta de lineamientos claros
atenta contra la transparencia y favorece la
discrecionalidad en materia de publicidad, en particular
de las disposiciones normativas.
Los documentos que contienen la política de comuni-
cación de los gobiernos locales nacionales, en lo fundamental,
la Constitución de la República de Cuba, Reglamento de las
Asambleas Municipales del Poder Popular y Ley de los
Consejos Populares, fueron elaborados en los años 1976, 1995
y 2000, respectivamente. Salvo la ley de los Consejos
Populares, las demás normas suman ya entre 17 y 36 años de

creadas y responden a contextos político - sociales diferentes a

los de hoy.
5.2.- Democracia y participación ciudadana

Las investigaciones realizadas en las cuales se han aplicado
diferentes métodos como son: revisión de trabajos finales de
diplomados, tesis de maestría, entrevistas y encuestas muestran
la necesidad de conocimiento del marco regulatorio que rige la
participación de los ciudadanos, a fin de que no se incumpla en
la práctica con lo que establece el marco jurídico actual
respecto a la participación ciudadana, se hace necesario
potenciar la información y la comunicación.
• La información necesaria para tomar decisiones debe
ser fomentada.
• La rendición de cuentas de la administración a los
ciudadanos y las asambleas, en muchos casos carece del
análisis de la información recopilada.
• La información pública se convierte regularmente en
información institucional no teniendo acceso a ella los
ciudadanos en cada territorio.
• Tendencia a la verticalización con sentido descendente
de la comunicación; esta se convierte en la mayoría de
los casos en orientaciones de obligatorio cumplimiento.
Poco debate, poca discusión, poca construcción de
conocimientos y enriquecimiento de los existentes.
• Carencia de enfoque estratégico en el trabajo de las
administraciones que afecta la gestión de la

Administración Publica, lo cual incide en la

comunicación y la información. Ello hace que la
participación de los actores locales sea en cierta medida
formal.
• En los órganos representativos a nivel territorial la
información no fluye como debiera y la comunicación y
participación son escasas, influyendo en el poder de
convocatoria, en el control de la administración y la
democratización. Estos órganos representativos a su vez
no buscan nuevas vías y no potencian las que existen
para hacer partícipe a la población en la discusión de
los temas de interés y contribuir al control popular.
• El debate en las Asambleas se empobrece al no contar
ex antes en todos los casos con la consulta a la
población en el territorio, lo cual junto a la ausencia de
información oportuna, conduce al poco
aprovechamiento de todas las potencialidades de la
comunidad en los espacios públicos formales. Todo
esto tiene un Impacto negativo en el estado de la
comunicación.
5.3.- Estructura y funcionamiento

• La gestión de la información y las comunicaciones no
forma parte de la agenda de las Administraciones de la
AP. En algunos casos existen dispositivos encargados
de la comunicación pero este proceso al igual que el de
la generación, obtención y difusión de información

requiere de una prioridad administrativa como parte de

su gestión.
• La carencia de gestión de la comunicación con enfoque
estratégico en busca de sinergia propicia que no se
conozca por todos los interesados, por ejemplo, la
estrategia de desarrollo del territorio, las informaciones
más relevantes sobre el mismo, ni las convocatorias
participativas.
• El ciudadano carece de conocimiento sobre la
existencia de publicaciones a su alcance sobre la
gestión actual de la administración. Los informes de la
gestión de los delegados, de la Asambleas, de los CAM
y CAP no pueden ser consultados en las instituciones
de información tradicionales que existen en la
comunidad (ni en bibliotecas, ni en archivos).Toda la
información pública se convierte en institucional
violentando los derechos de los ciudadanos de conocer,
estar informados, opinar y controlar.
• El sistema de atención a la población que tienen las
administraciones públicas locales, no está concebido y
no actúa como contrapartida, es parte de lo mismo y
con capacidad limitada de acción.
• Como parte del control a las administraciones locales,
las Asambleas del Poder Popular y sus oficinas de
atención a la población no cumplen con las expectativas
de los ciudadanos, hay falta de informatización de la
información, además, las respuestas no miden el nivel

de satisfacción de los ciudadanos sobre la gestión

administrativa.
• No se diseminan los informes de tesorería más allá de la
Asamblea ni se publican en los medios de
comunicación masiva locales, atentando contra la
transparencia en la rendición de cuentas sobre el uso de
los recursos públicos, lo cual podría complicarse al
desarrollarse nuevas vías para que las administraciones
se queden con parte de los impuestos y tomen
decisiones sobre estos recursos.
• No está precisado y normado el sistema de información
para la Administración lo que limita su coherencia
interna y propicia que las direcciones administrativas y
otras instituciones radicadas en el territorio no se
sientan obligadas a tener una disciplina informativa
sobre la situación territorial y los intereses de la
administración, las asambleas y los ciudadanos. En la
práctica se tiende a la verticalidad en los flujos de
información.
• En muchos casos ni siquiera se conoce que
informaciones son necesarias para administrar los
recursos públicos del territorio, no se conoce en
ocasiones las características, los recursos, la historia, las
potencialidades etc. Además hay carencia de análisis de
todo tipo pero fundamentalmente económico. Se
presentan cifras, se describen situaciones pero no se
hace análisis rigurosamente hablando.

• No se dispone de un diagnóstico sobre qué información

se necesita para cumplir la función de la
Administración Pública y perfeccionar su gestión local
participativa.
• No se utiliza intensivamente la información geográfica
y no se utiliza la información geoespacial.
• En algunos territorios se presentan inclusive como
carencias informacionales más notorias en los
ciudadanos a nivel local las que tienen que ver con:
◦ las estructuras del gobierno,
◦ los representantes municipales y provinciales,
◦ las ofertas de trabajo en el territorio,
◦ los objetivos estratégicos del municipio,
◦ los ingresos y gastos del territorio,
◦ los subsidios en el territorio,
◦ el plan de inversiones del territorio,
◦ los trámites administrativos,
◦ la utilización de desechos recuperables en el
territorio,
◦ la dinámica demográfica del territorio,
◦ los planes de mejora del territorio a corto, mediano
y largo plazo,
◦ las entidades contaminantes del territorio.

5.4.- Recursos Humanos y capacitación

• En los planes sistemáticos de capacitación de cuadros y
reservas hay ausencia en algunos casos y en otros es
insuficiente, el contenido relacionado con la
información y la comunicación, lo cual limita
extraordinariamente la comprensión de la complejidad
de ambos, su papel en la gestión pública y la
importancia para el desarrollo exitoso de su misión
como servidores ciudadanos.
• Los trabajos investigativos que aporten soluciones a la
problemática informacional y comunicacional son
insuficientes.
• La medición del impacto de la capacitación y la
formación de los funcionarios y directivos de la
Administración Pública aun no es suficiente. Se debe ir
a la búsqueda de indicadores que permitan medir la
efectividad de la capacitación y la formación de los
funcionarios y directivos públicos.
• Carencia de mecanismos de implementación de los
resultados de las investigaciones, inclusive de las que
particularmente se solicitan, así como del seguimiento y
evaluación de los mismos a fin de realizar las
correcciones pertinentes que se generen en la práctica.
• Ausencia de un programa de alfabetización
informacional y comunicacional que alcance de manera
diferenciada a los representantes de los ciudadanos, a
los funcionarios y directivos públicos profesionales

como vía para reconocer, mejorar y utilizar los recursos

informacionales idóneos acorde a las funciones,
requerimientos y tecnologías de las cuales dispongan
las Administraciones territoriales.
6.- Camino hacia el perfeccionamientO
Para poder abordar las acciones a desarrollar con la finalidad

de revertir la situación actual debe comenzarse por
perfeccionar el aspecto normativo, no de manera general sino
en específico creando el marco regulatorio necesario para que
los procesos de comunicación e información puedan jugar el
papel que les corresponde en la gestión de la Administración
Publica cubana y así potenciar la democracia socialista y la
participación fundamentalmente aunque no únicamente la
participación de los ciudadanos.
En tal sentido resulta indispensable no solo para poder
llevar a vías de hecho lo anterior sino para el propio
funcionamiento de la administración avanzar en:
• Un Anteproyecto de sistema normativo referido a la
• Promulgar una Ley del Régimen Jurídico de la
Administración Pública, que en sus preceptos regule el
alcance e la comunicación y la información como
componentes de la gestión administrativa.

• Conformación y discusión de los fundamentos de la

Ley de municipios, como parte del sistema normativo
de la Administración Pública cubana, que regule los
órganos del Estado a ese nivel: sus atribuciones, las
relaciones que entre ellos han de establecerse, el buen
desenvolvimiento de las facultades que le son
inherentes a cada uno y del sistema en su conjunto, así
como se precisen los derechos y deberes del delegado
municipal, las vías de participación popular, la
actividad económica financiera, la impugnación a las
decisiones municipales y los principios que regirán la
ley.
• Aprobar una Ley Orgánica de Comunicación y Acceso
a la información. Resulta interesante la experiencia
devenida del Nuevo Constitucionalismo Latinoame-
ricano, estudiar la Ley Orgánica de Comunicación,
Libertad de expresión y acceso a la Información Pública
de la República de Ecuador de 8 de septiembre del
2009, centrada en regular de manera específica los
derechos a la comunicación y el acceso equitativo y de
aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación a tono con el mandato
constitucional.
Junto a lo anterior y de manera interrelacionada hay que
avanzar y fortalecer por tanto la democracia socialista y como
parte de ella la participación ciudadana, aspectos estos
esenciales de nuestro proyecto revolucionario. Para ello resulta
indispensable desarrollar acciones encaminadas a:

• Evaluar la política actual de comunicación e

información pública establecida en el país en general y
en particular para los gobiernos locales, así como la
implementación que se hace en la práctica como parte
de la gestión administrativa local la cual es insuficiente,
debe promoverse una gestión más participativa en el
marco del perfeccionamiento del modelo económico
cubano y el papel del municipio en todo este proceso.
• Hacer realidad el principio de transparencia en la
gestión de la Administración Pública, ofreciendo más
información a los ciudadanos de su gestión, utilizando
para ello las estructuras que existen en los órganos
representativos y buscando otras vías más directas.
• Crear los mecanismos comunicacionales e
informacionales necesarios para el acceso de los
ciudadanos al trabajo de los gobiernos y en particular
los de carácter territorial.
• Lograr que las agendas de los procesos de rendición de
cuentas se acerquen a los intereses y motivaciones de
los ciudadanos, teniendo en cuenta las particularidades
de cada barrio, circunscripción, entre otros; buscar las
fórmulas que aseguren no continuar dando respuestas
generales y buscar las que los ciudadanos necesitan,
desritualizando este proceso. Además desarrollar otras
vías sistemáticas de rendición de cuentas de la
administración de manera directa por un lado y por otro
de comunicación y acceso directo de los ciudadanos a
las distintas instancias de una manera más eficiente

pudiendo expresar sus opiniones, dudas, sugerencias o

sencillamente requiriendo explicaciones.
Para poder llevar a cabo lo anteriormente señalado resulta
necesario pensar en cómo perfeccionar la estructura y
funcionamiento de la Administración Pública y como dotarla
de recursos humanos más profesionales, capacitados y
eficientes. La profesionalización es una necesidad y existen
experiencias en este sentido en diferentes regiones del mundo.
Por una parte en lo referido a la estructura y
funcionamiento se imponen un grupo de acciones encaminadas
a ello como por ejemplo:
• Atendiendo a la estructura organizativa de la
Administración Pública en cada nivel y el diagnóstico
de su funcionamiento, es evidente que se hace necesario
realizar un levantamiento de necesidades de
información para cada uno de ellos, que a su vez, tenga
en cuenta las particularidades específicas de cada nivel
y territorio de manera tal que este diagnóstico y las
acciones derivadas de él constituyan elementos
esenciales para la construcción de recursos y servicios
de información más eficientes y eficaces que potencien
la participación de los ciudadanos y perfeccionen la
toma de decisiones.
• Potenciar información al ciudadano y el sistema de
atención a la población, a fin de hacer de este un
instrumento de control popular sobre la gestión
administrativa apoyándose en los órganos
representativos a cada nivel.

• Organizar en torno a estas acciones el trabajo de los

medios de comunicación, incluyendo aquellos que
tienen un carácter territorial, divulgar información
sobre los logros, las metas, los problemas, estimular la
creación de verdaderos espacios de opinión, poner a
disposición de los ciudadanos publicaciones de
información sobre la gestión actual fundamentalmente
de carácter local (los informes de la gestión de los
delegados, de la Asambleas, de los CAM y CAP,
informes de tesorería) para que puedan ser consultados
en los Consejos Populares, como forma de potenciar los
derechos de los ciudadanos de conocer, estar
informados y opinar. A tales efectos sería oportuno
promover la creación de oficinas de información a los
ciudadanos a diferentes niveles donde los mismos
tengan acceso a la información pública.
En los relativo a los recursos humanos, no se trata solo de
potenciar su formación y capacitación, debemos aspirar a su
profesionalización lo cual constituye un nivel superior y
definitivamente influye en la calidad de su gestión, habría
inclusive que pensar en la habilitación para ocupar diferentes
responsabilidades y en elevar los requisitos para ocupar
diferentes puestos y cargos, junto a lo cual habría también que
reformar el sistema salarial existente hoy en día en este sector,
de manera tal de vincular responsabilidad y resultados con la
remuneración.

El capítulo presentado hace un recorrido interrelacionando los

procesos de la comunicación y la información con la gestión de
la Administración Pública y la participación ciudadana. Se han
expuesto un conjunto de insuficiencias que hoy existen y que
de manera definitiva afectan estos procesos, pero también han
sido señaladas algunas vías para comenzar a encauzar su
perfeccionamiento como parte de los propios cambios que hoy
se llevan a cabo en el país.
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comunicacional-del-cambio-el-desafio-de-lo-
publico&catid=38 : Uranga, Washington (agosto de 2012)
Comunicaci6n para la transformaci6n social: un itinerario
para la acción. Córdoba.

6.- Administración Pública y ... pág. 367 de 603
CAPÍTULO VI
VI.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y

DESARROLLO LOCAL.
Dra. C. Lourdes M. Tabares Neyra, Dra. Lissette Pérez y Dr. C.

Orestes Díaz Legón
1.- Introducción
En el diseño de las políticas económicas y sociales en Cuba ha

existido a lo largo de los años una clara propensión a incluir un
enfoque territorial, partiendo de la necesidad de lograr la
nivelación socioeconómica de las distintas regiones del país,
para superar las profundas diferencias heredadas del
capitalismo existente.

En el año 1976, se aplica una nueva división político-

administrativa para llevar el territorio a 14 provincias y el
municipio especial de la Isla de la Juventud, buscando una
mejor distribución de la riqueza a través de una mayor cantidad
de provincias, que permitiera repartir el desarrollo,
minimizando las diferencias entre el campo y la ciudad.
Esta política en su materialización tuvo algunas
dificultades entre otras cosas porque el modelo económico
asociado partía de un alto nivel de centralización, donde el
nivel territorial no pudo jugar el rol que le correspondía,
siempre en franca competencia con los intereses sectoriales.
Con la crisis y reformas de los años 90, a partir de la
desaparición el campo socialista, el país tuvo el reto de
enfrentar las dificultades económicas y sociales para continuar
avanzando, es entonces, cuando vuelve a resurgir con fuerza
relevante el escenario local-territorial, a partir del cual se
podrían minimizar, o atenuar al menos, las desventajas y
desigualdades que aparecían, así como las carencias de bienes
esenciales; no obstante, aún con este panorama, no fue posible
que la iniciativa local se desplegara con gran esplendor. Ello se
debió a que aun en esta etapa el desarrollo económico estaba
concentrado fundamentalmente en un conjunto de grandes
empresas que promovían y encauzaban su actividad hacia
aquellos territorios más cercanos a donde las mismas estaban
enclavadas. Solo las políticas socioculturales sufrieron algunas
modificaciones viéndose reflejadas en una política social de
forma territorial.
Hacia la segunda mitad de los años 90 se pone de
manifiesto la desigualdad territorial, ya para entonces se había

producido la reforma monetaria parcial y la dolarización de la

economía. Es así como comienzan a aparecer grandes
desigualdades sociales concentradas por regiones y zonas, lo
cual motivo grandes éxodos de población hacia la Habana.
Teniendo en cuenta este panorama, la política de
desarrollo emprendida comenzó a darle más espacio a lo local,
a partir de un diseño centrado en la equidad, como derecho de
la ciudadanía y como eje articulador de la política social. A
partir de este diseño se produjeron algunos procesos de
descentralización administrativa, para lo cual se
redistribuyeron funciones del Estado hacia las estructuras de
los gobiernos de base, teniendo su máxima expresión con la
creación de los Consejos Populares, promoviendo la
participación comunitaria, la creación del sector informal, la
economía mixta y las cooperativas agropecuarias, aunque
manteniendo un fuerte hegemonismo en la propiedad estatal.
No obstante lo anterior la situación se tornó realmente
crítica ante las carencias, la escasez, falta de recursos de todo
tipo y el no acceso a fuentes de financiamiento externas.
Ya para entonces las restricciones monetarias, el deterioro
de las condiciones higiénico-sanitarias, el incremento de la
desocupación, en muchos casos voluntaria, el deterioro de
instalaciones estatales, indisciplinas sociales y estado muy
crítico del transporte, no permitieron alcanzar en un plazo
aceptable algún tipo de desarrollo a nivel territorial. Fue
necesario entonces por el Gobierno central tomar medidas
extremas para identificar y palear la situación de la población,
de aquí la Batalla de Ideas como motor de políticas sociales
que requerían cierta urgencia.

La situación cubana actual es bien compleja, resolver

problemáticas concretas, necesarias y posibles del pueblo es un
compromiso ético y político de la dirección del Gobierno a
todos los niveles, ello supone estimular la creatividad, pensar,
hacer y desarrollar proyectos coherentes que reporten los
ingresos necesarios para continuar con nuevos proyectos y para
enfrentar la solución de las necesidades individuales y
colectivas acumuladas. La profundidad y la agilidad que exige
la actualización del modelo socioeconómico cubano demanda
conocimiento, confianza, ruptura de prejuicios, transparencia
en la gestión, la toma de decisiones y el manejo de los recursos,
espacios equitativos y procedimientos claros nada burocráticos
que estimulen la participación ciudadana.
En el marco de los cambios que se están desarrollando en
Cuba, los debates sobre el sentido, contenido y alcance del
desarrollo local son una exigencia. El municipio está llamado a
convertirse en un espacio donde se deben generar las
necesarias propuestas autotransformativas en pos de su
desarrollo mismo y del Estado en general.
2.- Desarrollo local
Sobre desarrollo local mucho se ha escrito y hablado en los

últimos tiempos. Se nos revela el desarrollo local como uno de
esos temas capaz de despertar a su alrededor los más
apasionados debates, que posee un caudal tan rico y es tanto su
atractivo científico que siempre se justifica volver sobre él. El
desarrollo local puede entenderse también, como una estrategia

de cambio que requiere la concertación de una agenda de

trabajo entre diferentes actores con capacidad de
transformación en el corto, mediano y largo plazo, con el
objetivo de alcanzar los estándares de calidad de vida deseados
por un grupo humano consustancial a una escala territorial
determinada. Equiparándose, en muchas ocasiones, local con
municipio. Esta interpretación es especialmente importante en
el caso cubano dado que al menos por ahora identificar lo local
con el municipio refuerza el papel de esta estructura de
gobierno que por demás es la más cercana al ciudadano y por
tanto la que más directamente tiene la responsabilidad de
buscar vías de solución a sus necesidades, planteamientos y
sugerencias.
Esta posibilidad de intercambiar los términos local y
municipio implica que, una vez más, se vuelque la mirada con
especial detenimiento hacia el nivel primario de organización
de la mayoría de los Estados. Aspectos como la
reconsideración de la naturaleza política-administrativa del
municipio y los principios teóricos-jurídicos de su
configuración, el análisis de las categorías democracia,
autonomía municipal y descentralización emergen y se
entremezclan en los estudios sobre desarrollo local. Como
parte de las transformaciones que se están produciendo en
Cuba, sobre la base de los Lineamientos de la Política
Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobados en
abril de 2011, significativa importancia se le otorga al
desarrollo local, lo cual conlleva a revalorizar el papel del
municipio como ente dinamizador del desarrollo.

Si se le reconoce al municipio un papel activo en la

promoción del desarrollo, es imprescindible entonces, el diseño
de un régimen jurídico que lo habilite para actuar, que le
permita arbitrar determinados asuntos y diseñar propuestas
transformativas, es decir, un municipio con capacidad de
decisión. Caso contrario, más que un proceso de desarrollo
local, estaremos ante un proceso de desarrollo de la localidad
promovido por fuerzas exógenas a la misma.
No existe un modelo único que sirva de referencia en
relación al desarrollo local. Cada realidad es diferente y el
desarrollo local debe estar encaminado a transformar esa
realidad. Hay que invertir esfuerzo para desarrollar los
procesos transformadores. Estas trasformaciones no son solo
económicas, sino sociales, culturales, políticas las cuales de
hecho impactan el propio desarrollo del capital humano en el
territorio.
Todos los territorios no son iguales, las localidades
tampoco lo son, sus recursos no son los mismos y las
potencialidades de hecho varían. Cuando se habla de desarrollo
local, no puede obviarse la identidad local. Ahora el desarrollo
local no es un proceso espontáneo, es un proceso donde la
administración pública juega un papel importante en su
promoción, organización y conducción, buscando que el
crecimiento económico que se logre también garantice equidad
y beneficie a la población del territorio. Para ello tiene que
producirse además la transformación social y el crecimiento del
capital humano de la localidad.
Entonces el desarrollo local no es algo puntual, algo
coyuntural, es más que eso es algo que tiene que ser sistémico

y permanente, donde los agentes locales juegan un papel

esencial conducido por el gobierno y la administración. Por
ello precisamente el desarrollo local va encaminado a la
elevación del nivel de vida de los ciudadanos, a su mejora, su
crecimiento social, cultural junto al económico que es la base
de todo lo demás pero no su único componente.
Hay cultura de la participación en torno a proyectos
comunitarios, sociales, educativos, en los barrios, las
comunidades. Se identifican líderes potenciales como el
médico, los maestros, las organizaciones de la sociedad civil y
los mismos ciudadanos que se convierten en actores
protagónicos de ese desarrollo local pues además, aportan sus
conocimientos y habilidades para la solución de problemas o
para el desarrollo de proyectos específicos.
La administración pública juega un papel esencial en el
impulso de proyectos de desarrollo local en torno a las
estrategias mismas de manera que exista una coherencia en las
acciones que se lleven a cabo y donde los actores sociales se
organicen en redes que de manera activa jueguen un papel
protagónico en la formulación de propuestas su evaluación y
hasta su ejecución.
Por tanto la localidad será aquel espacio geográfico donde
se conjuguen de manera armónica sus actores en torno a
proyectos cuyas dimensiones trasciendan el ámbito económico
para poder así alcanzar metas más altas y beneficiosas para
todos los habitantes, de aquí que nos e pueda hablar de
desarrollo local sin mencionar la colaboración, cooperación y
hasta integración de unos o más territorios en torno a un

proyecto común, buscando así también el uso más racional de

recursos de todo tipo.
Todo lo anterior constituyen retos no solo para la
localidad, sus actores y ciudadanos en general, son retos
también para la administración pública, la cual tiene que ser
capaz de liderar este desarrollo a nivel local y articularlo de
manera coherente con las políticas del país. Es la
administración la que está llamada a perfeccionar un sistema de
relaciones hacia los ciudadanos, las empresas y todos los
agentes que formen parte de la localidad, creando así un
ambiente que propicie el desarrollo y donde además se
perfeccione y enriquezca la cultura de la participación. Para
que haya desarrollo local deberá haber ante todo una estrategia
de desarrollo que trace el camino a seguir y evalué alternativas,
posibilidades, fortalezas amenazas y oportunidades donde se
impliquen los actores locales y la administración juegue un
papel de líder.
3.- Retos de la Administración Pública
Las organizaciones de la administración pública existen por y

para el entorno que las circunda y su reto principal consiste en
dar respuesta efectiva a las exigencias que le impone la
sociedad como un todo. En la actualidad, tales exigencias se
concretan en un sistema de transformaciones económicas y
sociopolíticas que se plasman en los Lineamientos de la
Política Económica y Social del Partido y la Revolución (VI
Congreso del PCC, 2011). En este documento se parte de una

idea esencial, emitida por el Presidente Raúl Castro en la

clausura del IX Congreso de la Unión de Jóvenes Comunistas:
“La batalla económica constituye hoy, más que nunca, la tarea
principal y el centro del trabajo ideológico de los cuadros,
porque de ella depende la sostenibilidad y preservación de
nuestro sistema social” (Castro, 2010).
Esta idea esencial se fundamenta en un profundo
diagnóstico de la realidad socioeconómica cubana
contemporánea desde las perspectivas externa e interna. En el
ámbito externo, se enfrenta a un contexto económico global
caracterizado por dramáticos cambios asociados a una crisis
estructural y sistémica del capitalismo, lo que aunado al
oprobioso bloqueo del gobierno norteamericano por más de 50
años, genera serias limitaciones en materia de acceso a
mercados y financiamiento externo. Por otro lado, en el ámbito
interno, resulta necesario enfrentar los fenómenos de baja
eficiencia y descapitalización de la base productiva y la
infraestructura social, así como la desmotivación por el trabajo
y la falta de visión estratégica que se evidencia en los diversos
actores socioeconómicos del país
Lo anterior exige replanteamientos importantes en la
concepción de la gestión y el funcionamiento de la
administración pública cubana, partiendo de una clara visión
del papel que le corresponde en la sociedad. En tal sentido,
conviene destacar que la administración pública representa un
complejo sistema de organizaciones del Estado encargado de
gestionar políticas y programas gubernamentales y de prestar
importantes servicios públicos a la sociedad, sobre la base de
las políticas estatales, las leyes y normas jurídicas vigentes y

un presupuesto asignado, con el propósito de generar niveles

crecientes y sostenibles de desarrollo económico y social que
repercutan en la elevación de la calidad de vida del pueblo con
eficacia, la consolidación de la independencia, la soberanía
nacional y la gobernabilidad, asegurando eficacia en el
cumplimiento de los objetivos, eficiencia en el empleo de
recursos, equidad y justicia social en los enfoques, así como
honestidad, transparencia y responsabilidad en el accionar de
sus directivos.
Frente a este contexto de exigencias transformadoras, la
administración pública cubana requiere de un fuerte
componente estratégico, a fin de prever y enfrentar las
transformaciones necesarias en las organizaciones, adoptando
acciones con la flexibilidad necesaria. La generación de
pensamiento estratégico debe conducir a conductas proactivas
y creativas que promuevan la adopción de cursos de acción
orientados a la búsqueda de soluciones contextuales efectivas
que propendan al logro de los propósitos de la sociedad. El
concepto de que “Revolución… es cambiar todo lo que debe
ser cambiado… con sentido de momento histórico” impone en
la actualidad importantes retos a la gestión pública cubana y
representa el compromiso esencial del accionar del directivo
cubano contemporáneo. Incorporarla al quehacer cotidiano
implica despojarse de modelos gerenciales preexistentes y
generar pensamiento estratégico contextualizado que posibilite
encontrar el verdadero sentido de las organizaciones.
Este proceso de transformación cultural en la gestión de la
administración pública cubana debe contener dos elementos
fundamentales: direccionalidad y concientización del cambio.

El primero de ellos se refiere a la necesidad de reflexionar y

compartir una visión de la realidad gerencial transformada, en
términos de dimensiones básicas y enfoques predominantes. El
segundo elemento apunta a la necesidad de que cada directivo
interiorice tal visión, la haga suya y transforme sus propios
comportamientos y conductas para abordar la realidad
gerencial. Para ello, será necesario enfrentar una suerte de
dilema paradigmático, cuya solución depende en buena medida
del desarrollo de capacidades gerenciales de proyección e
innovación como componentes básicos. Se trata, pues, de crear
las condiciones necesarias en los equipos directivos para que,
en lugar de remitirse a respuestas convencionales, se planteen
preguntas audaces que orienten a las organizaciones hacia un
desempeño verdaderamente efectivo en correspondencia con
las demandas y exigencias de la sociedad. Tales interrogantes
pudieran ser, por ejemplo, ¿cuál es el alcance de las acciones
que se desarrollan en la organización?; ¿qué derroteros deben
guiar el diseño de los procesos de transformación
organizacional?; ¿qué mecanismos se requieren activar para
promover tales procesos?; ¿cómo interpretar una relación de
intercambio efectiva con el entorno?; ¿qué retos debe asumir la
gerencia pública en esta encrucijada paradigmática?
Sin lugar a dudas, en un contexto de construcción
socialista, la categoría principal de este entramado es la justicia
social en un marco de independencia económica, soberanía
tecnológica, racionalidad y control efectivo de los recursos
estratégicos, la cual debe erigirse en brújula orientadora de los
procesos de gestión de la administración pública cubana. Bajo
este prisma directriz, y partiendo del hecho de que los

directivos constituyen sujetos activos de transformación, deben

orientarse los procesos de proyección e innovación para el
desarrollo de capacidades gerenciales, dando significado
propio a estas categorías en los marcos específicos de cada
organización: ¿cómo se concreta el aporte a la justicia social en
nuestro desempeño como funcionario público?; ¿cómo se
asume la independencia económica, la soberanía tecnológica,
la racionalidad y el control de los recursos en nuestro quehacer.
En este marco de construcción de conocimiento gerencial
propio, la dialéctica teoría-práctica, enriquecida sistemá-
ticamente con la dialéctica del ensayo-error, debe contribuir a
direccionar nuevos enfoques, estilos y métodos de trabajo,
conformando un nuevo paradigma de gestión pública, que va
desechando modelos esquemáticos que frenan la innovación y
la creatividad. Sin embargo, la construcción de un nuevo
paradigma debe configurarse a partir de un grupo de premisas,
dimensiones y enfoques esenciales, donde la máxima martiana
de “ver después no vale, lo que vale es ver antes y estar
preparados” ocupa un lugar preeminente. De ello se deriva la
premisa de que saber lo que se quiere es más importante que el
plan para lograrlo, evitando que “en el enorme mar de criterios
tácticos, se diluyan las líneas estratégicas e imaginemos
situaciones inexistentes”. Otra premisa importante consiste en
aprovechar al máximo las ventajas que ofrecen la integración y
el libre flujo de conocimientos en la sociedad socialista. Ello
implica un proceso de concientización de las personas respecto
a su sentido de ser en la organización y en la sociedad para
cambiar la percepción -en ocasiones estrecha y aislada- que se
tiene de la realidad.

Dos premisas complementarias deben considerarse en la

construcción del nuevo paradigma. La primera consiste en que
la conducción de los procesos organizacionales debe partir del
hecho de que la comprensión del presente no significa
comprender el futuro, por lo que las experiencias y éxitos
pasados no garantizan el éxito a largo plazo. Igualmente, las
experiencias exitosas en un ámbito territorial específico no
tienen por qué dar similares resultados en contextos diferentes.
Estos elementos imprimen un aliento innovador constante al
proceso de construcción paradigmática.
Adicionalmente, la transformación paradigmática debe
partir de otra importante premisa: la administración pública
debe visualizarse a sí misma como un ente societal y no como
una individualidad dislocada del resto de la sociedad. Llegó el
momento en que ésta, y especialmente sus directivos, tomen la
iniciativa de asumir una relación simbiótica (y no simbólica)
con el medio ambiente social y natural. Debe, pues, asegurarse
la construcción de sólidos vasos comunicantes, que impidan
enclaustramientos y parapetos, que frustran los intentos de
incorporar acciones para transformar aspectos de la sociedad,
que van más allá de su propio objeto social. Existen señales
para tomar más en consideración a la realidad como un todo
integrado, siendo ya hora de que la administración pública
reconozca la necesidad de modelar de forma integrada sus
relaciones con el entorno que las rodea a fin de consolidar su
sostenibilidad.
Este proceso debe contribuir a la consolidación de una
racionalidad multilateral social que promueva la elevación
sistemática del aporte social, entendido éste como la

generación de impactos relevantes en múltiples direcciones

asociados a la satisfacción de necesidades de la sociedad,
entendiéndose por aporte social no sólo el aporte específico
que consigna el encargo estatal, sino también aquellas
externalidades que contribuyen a mejorar la calidad de vida del
pueblo, la generación de innovaciones y todo aquello que eleve
la eficiencia de la sociedad socialista, sobre todo mirándose
como sistema articulado, evaluando las potencialidades que
ofrecen los nexos de cooperación y asociatividad.
4.- Administración Pública y desarrollo

local
En el diseño de las políticas económicas y sociales en Cuba ha

existido a lo largo de los años una clara propensión a incluir un
enfoque territorial, partiendo de la necesidad de lograr la
nivelación socioeconómica de las distintas regiones del país,
para superar las profundas diferencias heredadas del
capitalismo existente antes del Triunfo de la Revolución.
Por tal razón, en el año 197VI., al aplicarse la nueva
división político-administrativa para llevar el territorio a 14
provincias y el municipio especial de la Isla de la Juventud, se
decidió, buscando una mejor distribución de la riqueza a través
de una mayor cantidad de provincias, que permitiera repartir el
desarrollo, minimizando las diferencias entre el campo y la
ciudad.

Aparejado a esta realidad, Cuba insertada en el campo

socialista, tenía basada su economía en un alto nivel de
garantía de los suministros, mediante un intercambio ventajoso
con los países que se reunían en el llamado Consejo de Ayuda
Mutua Económica (CAME), por lo que podía darse el lujo de
planificar el desarrollo armónico de todo su territorio, sin temor
e incertidumbre, de aquí que las desproporciones territoriales
se suplieran con amplios planes de desarrollo agropecuario e
industrial, fundamentalmente de la industria azucarera,
desconcentrando de la Capital las desproporciones heredadas.
Esta política en su materialización tuvo algunas
dificultades entre otras cosas porque el modelo económico
asociado partía de un alto nivel de centralización, donde el
nivel territorial no pudo jugar el rol que le correspondía,
siempre en franca competencia con los intereses sectoriales.
Con la crisis y reformas de los años 90, a partir de la
desaparición el campo socialista, el país tuvo que asumir el reto
de enfrentar las dificultades económicas y sociales para
continuar avanzando, es entonces cuando volvió a resurgir con
una fuerza relevante el escenario local-territorial, a partir del
cual se podía en cierta forma minimizar, o atenuar al menos,
las desventajas y desigualdades que aparecían, no obstante y a
pesar de la situación existente, por diferentes razones objetivas
y subjetivas, aún no fue posible que la iniciativa local se
desplegara con gran esplendor. Esto se debió también a que
aun en esta etapa el desarrollo económico estaba concentrado
fundamentalmente en un conjunto de grandes empresas que
promovían desarrollo hacia aquellos territorios más cercanos a
donde estaban enclavadas. Solo las políticas socioculturales

sufrieron algunas modificaciones viéndose reflejadas en una

política social de forma territorial.
Hacia la segunda mitad de los años 90 se pone de
manifiesto la desigualdad territorial, ya para entonces la
situación existente era realmente bien compleja y además, se
había producido la reforma monetaria parcial y la dolarización
de la economía. Es así como comienzan a aparecer grandes
desigualdades sociales concentradas por regiones y zonas, lo
cual motivo grandes éxodos de población a la Capital del país.
Teniendo en cuenta este panorama, la política de
desarrollo emprendida comenzó a darle más espacio a lo local,
a partir de un diseño centrado en la equidad, como derecho de
la ciudadanía y como eje articulador de la política social. A
partir de este diseño se produjeron algunos procesos de
descentralización administrativa, para lo cual se
redistribuyeron funciones del Estado hacia las estructuras de
los gobiernos de base, teniendo su máxima expresión con la
creación de los Consejos Populares, promoviendo la
participación comunitaria, la creación del sector informal, la
economía mixta y las cooperativas agropecuarias, aunque
manteniendo un fuerte hegemonismo en la propiedad estatal.
Este enfoque permitió disminuir en parte la línea divisoria
existente que limitaba que el desarrollo del país se integrara
mejor a los desarrollos territoriales y que el Estado mantuviera
la capacidad distributiva de los valores y el control sobre la
economía, y atenuar las desventajas, atender situaciones
extremas y estimular algunas opciones innovadoras, aspecto
que fue truncado a partir de un conjunto de obstáculos que

limitaban seriamente el desarrollo local, entre los que se

pueden mencionar:
• Las preeminencias jerárquicas de las definiciones
estratégicas.
• El verticalismo y sectorialismo de las relaciones
institucionales.
• La insuficiente preparación de los órganos locales para
el reto que tenían ante sí.
• La gran cantidad de directivas centrales para la
ejecución de los gastos del presupuesto.
• La gran disparidad en las subordinaciones, que aun
dando está a los gobiernos municipales se centran en
gran cantidad de regulaciones y resoluciones de
obligatorio cumplimiento emitidas por los niveles
superiores, supuestamente actores de la dirección
metodológica.
• La ausencia de límites claros entre dirección
metodológica y dirección administrativa.
Hasta hoy en día, el país no ha logrado establecer un
modelo económico social totalmente regulado y modernizado,
que permita de forma clara a los territorios municipales diseñar
verdaderamente sus estrategias de desarrollo local, aun hoy
cuando al calor de los Lineamientos de la Política Económica y
Social para la transformación del modelo económico, subsisten
frenos jurídicos, económicos, de gestión y prácticos.

La crisis de los años 90 impactó todos los aspectos de la

vida económica, social y ambiental del país, pero su más
dramática expresión ocurrió en el nivel local, el Municipio. La
implantación del Sistema de Dirección por Objetivos a
mediados de los años 90 en el Sistema del Poder Popular, entre
otras aspiraciones, tenía la intención de integrar acciones entre
las diferentes instancias, establecer prioridades, así como
asignar y utilizar los recursos escasos de la manera más
eficiente.
El hecho de conjugar diagnósticos sectoriales, con las
necesidades territoriales, tomando además en consideración los
planteamientos de los electores, debían constituir las acciones
prioritarias hacia dónde dirigir los pocos recursos con que
contaba el país en ese entonces, no obstante este empeño no
obtuvo los resultados esperados entre otras cosas porque no
lograron suplir la carencia generalizada de estrategias de
desarrollo municipal a lo largo y ancho del país a lo cual se
sumó también el hecho de que, los territorios no contaran con
el respaldo financiero ni la autoridad necesaria para poder
llevar a vías de hechos los objetivos específicos a alcanzar por
cada uno de ellos acorde a sus especificidades, poblacion ,
recursos naturales etc.
Una vez más quedo puesta de manifiesto la dependencia
territorial de las decisiones centralizadas del país, por tanto su
única función quedaba circunscrita a tratar de unificar factores
para alcanzar los compromisos necesarios entre las necesidades
planteadas y las estrategias de los organismos.
Ya para entonces se sumaron a lo anterior, las
restricciones monetarias, el deterioro de las condiciones

higiénico-sanitarias, el incremento de la desocupación, en

muchos casos voluntaria, el deterioro de instalaciones estatales,
indisciplinas sociales y estado muy crítico del transporte, no
permitieron alcanzar en un plazo aceptable algún tipo de
desarrollo a nivel territorial. Fue necesario entonces por el
Gobierno central tomar medidas extremas para identificar y
palear la situación de la población, de aquí la Batalla de Ideas
como motor de políticas sociales que requerían cierta urgencia.
La situación cubana actual es bien compleja, resolver
problemáticas concretas, necesarias y posibles del pueblo es un
compromiso ético y político de la dirección del Gobierno a
todos los niveles, ello supone estimular la creatividad, pensar,
hacer y desarrollar proyectos coherentes que reporten los
ingresos necesarios para continuar con nuevos proyectos y para
enfrentar la solución de las necesidades individuales y
colectivas acumuladas. La profundidad y la agilidad que exige
la actualización del modelo socioeconómico cubano demanda
conocimiento, confianza, ruptura de prejuicios, transparencia
en la gestión, la toma de decisiones y el manejo de los recursos,
espacios equitativos y procedimientos claros nada burocráticos
que estimulen la participación ciudadana.
Los Lineamientos de la Política Económica y Social
aprobados en el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba
en el año 2011, enfatizan en la necesidad de estimular el
desarrollo local integral. El sistema de gobiernos municipales
creado en 1976, ha dado cuenta suficiente de su capacidad de
gestión para implementar las políticas públicas del Estado,
desarrollar las comunidades y ampliar los espacios de
participación popular. Es precisamente este el espacio local

donde se debe fortalecer y materializar la democracia socialista

en Cuba.
Los espacios locales se han convertido en el marco
adecuado para promover interesantes iniciativas de solución de
conflictos y problemáticas sociales, involucrando para ello a
los diferentes actores que tributan a la comunidad. En este
proceso se ha puesto de manifiesto la necesidad impostergable
de promover realmente la participación popular como base para
promover iniciativas que contribuyan al desarrollo local, de
aquí la importancia de la gestión de los gobiernos municipales
en esta dirección, de manera tal que se puedan promover
acciones integradas y coherentes que sobre una base objetiva,
interrelacionen las posibilidades reales, los recursos y las
demandas de manera creativa, dinámica y flexible.
No se puede hablar de desarrollo local sin reconocer la
necesidad de diseñar una estrategia que constituya e identifique
el camino a seguir y la cual pueda irse perfeccionando en el
camino mismo. No se puede abordar este asunto, dadas las
urgencias existentes, sin el conocimiento y la formación
necesaria de los funcionarios y directivos implicados. Hoy la
dirección del país ha puesto como una prioridad importante la
capacitación y preparación de los funcionarios y directivos de
la Administración Pública, este es un reto que se debe de
asumir, ya que es la única manera de poder encauzar
verdaderamente un proceso de desarrollo desde lo local que
complemente las transformaciones y cambios que desde lo
macroeconómico el país viene haciendo.
La estrategia de desarrollo local tiene que ser concebida
como un proceso de construcción, permanente sustentada en el

desarrollo de relaciones sociales colectivas y solidarias que

promuevan la generación y movilización de recursos propios
de forma real y eficiente.
No se puede obviar en lo anterior el hecho de que el
desarrollo local también está condicionado por el entorno
externo al municipio, el cual puede ser más o menos favorable
al mismo, no obstante es un marco de referencia que es
necesario tener en cuenta para analizar sus restricciones y
potencialidades. Por ello es recomendable contar con una
matriz DAFO que muestre y entrecruce las fortalezas y
debilidades propias, con las oportunidades y amenazas del
entorno y que en vez de ser un instrumento estático, se vaya
modelando y pulsando cada cierto tiempo a fin de tener en
cuenta en qué medida los diferentes parámetros cambian y
acorde a ello perfeccionar la estrategia y con ello actualizar el
camino a seguir.
No obstante a lo anterior no es menos cierto que una
buena parte del desarrollo local a nivel municipal descansa en
el conocimiento real, en la factibilidad de explotación del
potencial de recursos endógenos con que cuenta el territorio en
cuestión, a fin de que todos los agentes involucrados con el
cambio a nivel local así lo visualicen y de manera coherente y
expedita se puedan encauzar hacia la creación de oportunidades
para la promoción de empresas, pequeños negocios, generación
de empleo, innovación tecnológica, redes de cooperación,
desarrollo de los recursos humanos, desarrollo social, entre
otros.
De esta manera se puede comprender que el potencial de
recursos esta agrupado en recursos físicos, económicos,

financieros, tecnológicos, socio-culturales etc., lo cual hoy se

conoce y se denomina como capital social. Hoy en día las
diferencias entre territorios exitosos y no exitosos, pudieran
estar explicadas, a igualdad de otras condiciones, por el
surgimiento y potenciación de este capital intangible. Los
agentes de cambio no pueden solo concentrarse en aquellos que
tradicionalmente lo han hecho, es necesario, y más aún
imprescindible contar con la participación activa de aquellos
nuevos agentes que están contemplados en el modelo
económico y social que se diseña y cuya participación en
algunos nichos puede ser decisiva.
El proyecto de desarrollo local es por tanto un proceso que

orientan los actores locales mediante acciones de
transformación del territorio hacia una dirección deseada y
debe ser de naturaleza continua, a su vez se necesita de
recursos y potencialidades que en principio existen en el lugar,
como son: ubicación geográfica, características demográficas y
culturales, suelos, vegetación, infraestructura, instituciones,
locales, recursos humanos, capacidad de pensar y también
fuentes de recursos financieros con los que contar.
En las condiciones actuales y las urgencias presentes, es
necesario buscar aquellas ventajas absolutas del territorio en
relación a los demás y poner ahí el énfasis de las iniciativas
locales a desarrollar, a fin de utilizarlas como pivote para la
generación de los recursos que requieren las urgencias sociales
y los planteamientos de los ciudadanos, aspecto este de vital
importancia al tener en cuenta los nuevos actores que hoy se
presentan como cuentapropistas y que pueden en primera

instancia llenar los espacios de servicios y producciones

deficitarias en el territorio y que elevarían la calidad de vida de
su población.
Especial atención debe prestarse a la organización y
ordenamiento de procesos con la inclusión paulatina de actores
privados, la formulación, revisión cuidadosa y propuesta de
proyectos, la implementación a partir de su factibilidad y la
evaluación, además del control y ajustes continuos. En el
desarrollo de estas políticas locales debe prestarse especial
atención a las sinergias que se puedan ir creando en el
desarrollo de nodos estratégicos, y sus avances y retrocesos, las
conexiones entre diferentes entidades, entre diferentes
ciudadanos o grupos de ellos y la definición de financiamientos
y su control exhaustivo a fin de poder reinvertir parte de ellos y
derivar otra para los temas urgentes que demanda el territorio y
sus ciudadanos.
Los proyectos que se identifiquen y se implementen deben
responder ante todo al interés municipal, sin que con ello se
desarticule la relación con el nivel provincial. Es el municipio,
y vale recalcar, la unidad de desarrollo local, si bien el
concepto local hace referencia a un espacio geográfico,
determinado por un conjunto de características económicas,
sociales, productivas y de servicio, etc. Es el Municipio
también, la unidad básica de la organización político-
administrativa del Estado cubano y lo representa la Asamblea
Municipal del Poder Popular con toda su estructura hasta la
base a nivel de circunscripción, donde actúa de manera directa
la democracia, constituida por todos los delegados elegidos
directa y democráticamente por el pueblo.

En una mirada preliminar ya que este análisis hay que

hacerlo de manera puntual Municipio a Municipio, es
indiscutible que podrían enumerarse un conjunto de fortalezas
generales a todos que no se pueden ignorar, entre ellas se
destacan:
• La estructura del Sistema del Poder Popular, ya que es
una unidad donde las decisiones que se toman están
más cercanas a la comunidad y son menos complejas
que en el nivel provincial o nacional, por lo que ofrece
mayores posibilidades de canalizar democráticamente,
con una amplia y efectiva participación popular y de los
diferentes niveles de dirección y administración, con
cierto grado de autonomía, que pueden hacer más, en la
misma medida en que el empuje, la sistematicidad y
accionar de los gobiernos, demuestre su protagonismo
en los procesos de desarrollo.
• Contar con un sistema de información, insuficien-
temente utilizado en la mayoría de las ocasiones y que
descansa en el Plan de Ordenamiento Territorial o Plan
General de Urbanismo que elaboran ajustan y controlan
las Direcciones Municipales de Planificación Física.
• El Plan de Gestión Medioambiental elaborado por los
representantes del Ministerio de Ciencia, Tecnología y
Medio Ambiente (CITMA), en cada territorio.
• Existencia de redes sociales con importante capacidad
movilizadora y de algunas asociaciones que cumplen
vida social dentro del Municipio.

• Sistema educacional desde la base que imprime un

dinamismo a los recursos humanos ya que pueden
prepararlos según las transformaciones que requiera el
territorio.
• La existencia de capacidades y recursos ociosos o sin
explotar adecuadamente.
• Igualmente en una primera aproximación a este asunto
se pueden identificar preliminarmente algunos obstácu-
los que no favorecen el desarrollo del entorno
municipal, entre ellos cabe mencionar a modo de
ejemplo:
• La complejidad real que introduce la dualidad
monetaria y la centralización en el uso de la moneda
convertible.
• La excesiva centralización de la gestión empresarial,
que limita su plan de negocio, sus funciones y
atribuciones.
• La falta de sinergia entre los elementos organizativos en
el Municipio y el resto de los niveles de subordinación
no municipales.
• La verticalidad de las cadenas productivas y su
insuficiente articulación territorial dada la falta real de
una verdadera compatibilización ramal territorial,
muchas veces o casi siempre por la falta de autoridad y
liderazgo territorial.
• La diversidad normativa respecto a la gestión
institucional y de control de los gobiernos municipales,

que no clarifica sus posibilidades reales para decidir

sobre los recursos locales, que permita saber cuáles son,
cómo organizarlos y utilizarlos, para garantizar que sus
beneficios en su gran mayoría o una parte de ellos
permanezca en el territorio.
• Excesiva rigidez legislativa para la actividad económica
a nivel local.
• Escasez real de recursos.
• No contar con un reconocimiento real de lo que
significa el Municipio como unidad de gobierno gestora
del desarrollo local.
Habría por demás que hacer otras reflexiones al respecto,
en la actualidad aunque los Lineamientos hacen un llamado a
un mayor protagonismo de los gobiernos locales, el país no
está aún preparado suficientemente para la potenciación de
aquellas iniciativas que a través de proyectos se puedan ir
identificando de manera ordenada e implementando aunque sea
de manera experimental. En ningún caso se puede pensar en un
uniforme común a todas ellas, definitivamente tienen que estar
en correspondencia con las posibilidades reales de cada
territorio, las cuales por demás si bien pueden tener algo en
común también pueden y de hecho lo son bien diferentes. Estas
no pueden estar dirigidas a suplir las ineficiencias del sector
empresarial, a priori, deben en todos los casos y en base a las
potencialidades territoriales y ventajas absolutas o adquiridas,
encaminarse definitivamente a la obtención de recursos de
manera estable para paulatinamente hacer frente a las
necesidades del territorio y a los reclamos de la población .

Para ello, el Consejo de la Administración en cada

territorio debe tener facultades para el manejo de los recursos
financieros que se generen o al menos una parte de ellos y
garantizar responsablemente su permanente recuperación, ya
que es la única manera de generar nuevos recursos. Esta
premisa en la actualidad no se cumple ya que hay un tortuoso
mecanismo de aprobación de proyectos identificados
localmente, a lo que se une la falta de liquidez para
enfrentarlos. Hay que comenzar al menos con uno cuyo
impacto pueda generar recursos para reinvertir y para gestionar
problemas pendientes, la participación territorial tiene y debe
ser mayor en este proceso ya que también asumen ante la
población una gran responsabilidad por sus decisiones. Es
necesario reducir los trámites burocráticos en cada propuesta
sobre la base de una buena fundamentación y argumentación,
pudiendo contemplarse inclusive al igual que en los programas
académicos universitarios, a través de una oponencia científica
y práctica que permita verdaderamente reenfocarlos y
perfeccionarlos.
Por supuesto las Asambleas tendrán entre sus funciones la
fiscalización del uso de los recursos y las adecuadas decisiones
junto a otros órganos administrativos y políticos.
No puede haber una sola fórmula para estos proyectos en
el sentido de que deban estar dirigidos a un sector en particular,
hay que tener en cuenta que todos los territorios son diferentes
y sus potencialidades, al menos las inmediatas también, tal y
como ocurrió con nuestro país ante la crisis económica de los
90, donde el turismo dadas las ventajas absolutas y la riqueza
de nuestro clima, fue una apuesta, como la manera rápida de

obtención de recursos. Igual ocurre con los territorios, algunos

tienen sus mayores potencialidades en los servicios como
pudiera ser, Plaza de la Revolución en la provincia de La
Habana y otros como Cotorro, San Miguel, tienen grandes
potencialidades en el sector agropecuario, unos son muy
extensos territorialmente, otros tienen una gran densidad
poblacional, ignorar esto es cometer un gran error.
Por supuesto, las estrategias de desarrollo local (ya que
hay que hablar de estrategias para poder llegar a un desarrollo
local, las iniciativas que se propongan y se desarrollen deben
estar articuladas a ella) deben ajustarse cada año y estar en
armonía con los objetivos del Plan de la Economía, no puede ni
debe haber divorcio entre ellos, aunque puedan seguir caminos
diferentes en cuanto a los niveles de decisión. Pueden
perfectamente complementarse de una manera coherente en
beneficio económico y social.
Un aspecto vital para implementar este desarrollo local, es
en primer lugar restablecer los marcos competenciales de las
Administraciones locales, de modo que cuenten estas con un
mayor nivel de autonomía, siempre en línea con las políticas
trazadas a nivel nacional. Esto atiende fundamentalmente a que
las funciones atribuidas al nivel local, de acuerdo a nuestro
ordenamiento jurídico227 se ven limitadas a desarrollar de
manera general a desarrollar las políticas, programas y planes
aprobados por los niveles superiores, quedando claramente
reducida la autonomía local.
227
Idem.

5.- Desarrollo local en Cuba
La década del noventa del pasado siglo marcó grandes retos

para el Estado cubano, el país se encontraba en una época de
“crisis y de reforma”. Tal panorama trajo como consecuencia la
adopción de una serie de medidas para dar respuesta al
emergente y adverso escenario78. La reforma a la Constitución
de la República de Cuba, de 24 de febrero de 1976, en el año
1992, fue reflejo del ánimo de adaptar a las nuevas
circunstancias el marco institucional, determinados principios y
modelo de funcionamiento del país, en aras de la
materialización de las decisiones que se debían tomar para
lograr la salida de la crisis y fueran consecuentes con la
defensa de las conquistas alcanzadas.
Pueden citarse: la creación de las Unidades Básicas de
Producción Cooperativa, la apertura al capital extranjero, la
masificación de las opciones de trabajo por cuenta propia, la
liberalización de la circulación de un grupo de monedas
convertibles.
Aunque al decir de la profesora PRIETO VALDÉS: “Los
cambios no se le pueden achacar solo a la situación coyuntural,
porque muchos de ellos son resultado de un proceso de
perfeccionamiento del Estado, de las instituciones sociales y
políticas de la sociedad, así como de las formas de
participación popular, que se había iniciado en la segunda
mitad de los años 80”. 228
228
Vid. PRIETO VALDÉS, Martha, “La reforma a la Constitución cubana
de 1976”, en PÉREZ HERNÁNDEZ, Lissette y PRIETO VALDÉS,
Martha, (compiladoras), Temas de Derecho Constitucional cubano,

Es importante apuntar que mediante esta reforma

constitucional se introdujeron varias modificaciones en el
Capítulo concerniente a los Órganos Locales del Poder
Popular. Resaltamos: la supresión de los Comités Ejecutivos, la
introducción de una definición constitucional de municipio 229,
la institucionalización de los Consejos Populares 230y la fijación
de las atribuciones de las Asambleas Municipales del Poder
Popular231. Estos cambios estaban dirigidos a sentar nuevas
pautas para el funcionamiento de los órganos locales, a
dinamizar su actuación; se intentaba subir un peldaño en aras
de la funcionalidad del sistema de administración local.
Pero la década de 1990 al mismo tiempo que significó un
nuevo punto de partida en la concepción orgánica y funcional
del municipio, implicó también el hallazgo del mismo como
plaza para promover el desarrollo. Se ha dicho: “La crisis y la
reforma de los noventa hicieron emerger con gran fuerza la
relevancia del escenario territorial-local como espacio de
heterogenización social, de expresión de desventajas y
desigualdades y de toma de decisiones estratégicas”232.
Editorial Félix Varela, La Habana, 2004, pp. 45 y 46.

229
Cfr. Artículo 102 cuarto párrafo.
230
Cfr. Artículo 104.
231
Cfr. Artículo 106.
232
ESPINA, Mayra Paula, “Apuntes sobre el concepto de desarrollo y su
dimensión territorial”, en GUZÓN CAMPORREDONDO, Ada
(Compiladora), Desarrollo local en Cuba. Retos y perspectivas, Editorial
Academia, La Habana, 2006, p. 60.

Más que una aspiración, era una necesidad que el

municipio se convirtiera en sujeto activo del desarrollo, que
ostentara un papel protagónico en el acto de trazar e impulsar
un conjunto de iniciativas que redundaran en su propio
beneficio y en el del Estado; los municipios fueron llamados a
construir estrategias de desarrollo local. Desde entonces,
diversas experiencias sobre desarrollo local han existido –
algunas con éxitos, otras han fracasado – y ciertas lecciones se
han aprendido. A decir de GUZÓN CAMPORREDONDO el
desarrollo local en nuestro contexto debe entenderse como “el
proceso mediante el cual esa escala [municipal] implementa las
necesarias transformaciones en las dimensiones ambiental,
económico-productiva y político-social, a partir de una
proyección estratégica elaborada y un plan que se cambiará y
evolucionará con la práctica de los propios gestores”233.
Asimismo, determinados autores han identificado un
grupo de “principios básicos” 234para la efectiva materialización
de las estrategias de desarrollo local, dígase:
1. Enfoque integral y sistémico del desarrollo, mediante la
actuación armónica sobre las dimensiones económico-
productiva, ambiental, institucional y sociocultural.
2. Fortalecimiento de la institucionalidad, aprovechando y
potenciando las estructuras existentes, teniendo al
233
84 Cit. por GONZÁLEZ FERRIOL, Aimée y SAMPER CÁMARA,
Yunaimys, “Iniciativa municipal para el desarrollo local: una propuesta
novedosa”, en GUZÓN CAMPORREDONDO, Ada (Compiladora),
Desarrollo Local…, op cit., p. 124.
234
COLECTIVO DE AUTORES, Cataurito de herramientas para el
desarrollo local, Editorial Caminos, La Habana, 2011, pp.12 y 13.

Poder popular como legítimo centro del proceso y

colocando la atención sobre tres direcciones
fundamentales:
◦ Relaciones horizontales.
◦ Construcción de estilos y métodos de trabajo
adecuados para la integración, considerando la
ampliación del sector no estatal y las nuevas figuras
que se multiplicarán en todos los municipios.
◦ Definición de prioridades para el desarrollo.
3. Fomento de la participación autogestionaria, que
representa la integración de los diferentes factores,
aprovechando canales y espacios que existen,
involucrando a la población en acciones de desarrollo,
incentivando el ejercicio de la responsabilidad
ciudadana en el barrio y las actividades de prevención,
todo lo cual forma parte del “trabajo comunitario”.
4. Desarrollo de capacidades y herramientas para la
información, adecuadas para la particularidad de cada
territorio, para lo que en el primer caso se dispone de
universidades, escuelas tecnológicas y otras
instituciones y en el segundo, valiosas informaciones
que ya existen, como los planteamientos de los
electores, y otras que deberán definirse, como los
indicadores que medirán la marcha del proceso a fin de
evaluarlo de manera continua.
5. Gestión del conocimiento, innovación y transferencia
de tecnologías en busca de soluciones apropiadas,

estableciendo vínculos estrechos con centros de

investigación, universidades y otras organizaciones en
apoyo a propuestas de soluciones.
6. Identificación y movilización de los potenciales
productivos locales como fuente de ingresos y
productos manejables en esa escala, que contribuyan al
desarrollo de la economía local y la satisfacción de
necesidades de la población.
En diversos estudios se han identificado un grupo de
ventajas y desventajas, de fortalezas y debilidades presentes en
el panorama municipal cubano que impulsan o limitan el
desarrollo local235. Varios de los obstáculos detectados
conectan directamente con la capacidad de decisión reconocida
a los municipios en las normas jurídicas que regulan su campo
de actuación en sentido general y específicamente con respecto
a la generación de ingresos monetarios y a la utilización de los
mismos. 236
Para enfrentar las dificultades urge un reposicionamiento
del rol del Estado y el municipio, lo cual obligará a repensar
muchas de las instituciones del país. En ese replanteamiento
será imprescindible aprovechar las oportunidades que desde el
235
Vid. ESPINA, Mayra Paula, “Apuntes sobre el concepto…”, op. cit., pp.
61 y 62; GONZÁLEZ FERRIOL, Aimée y SAMPER CÁMARA,
Yunaimys, “Iniciativa municipal para…”, op. cit., pp. 125-127.pág. 272
236
Vid. por todos, HERNÁNDEZ GIL et al, “Obstáculos al desarrollo local
en Cuba. Análisis y propuestas desde la gestión universitaria del
conocimiento y la innovación”, en NÚÑEZ JOVER, Jorge, Universidad,
conocimiento, innovación y desarrollo local, Editorial Universitaria Félix
Varela, La Habana, 2014, pp. 63-72.

Derecho existen, lo cual transita, en trazos generales, por los

siguientes retos:
• Desterrar del imaginario político y social que el
Derecho, o mejor, las normas jurídicas son un límite,
que petrifican y anquilosan el cambio social; lo
anterior, supone reducir el papel del Derecho y dejar de
reconocer que es palanca de cambio, que es cauce para
la transformación, que es vehículo contenedor de
valores y aspiraciones de una sociedad en un momento
determinado.
• Elaborar normas jurídicas que abriguen la esencia
municipal. Real es que toda indagación acerca del
municipio debe y tiene que realizarse dentro del marco
del Estado al cual pertenece, como «parte» de un
«todo». No obstante, si se aspira a poseer un cuadro
acabado de la estructura política, administrativa y
territorial del Estado cubano, es necesario tener
presente en las normas que impactan al ámbito
municipal principios teóricos-jurídicos como la
autonomía municipal, la heterogeneidad y la
democracia. A partir del conocimiento jurídico
existente, debatir y fijar posiciones sobre el alcance de
dichos principios es una necesidad en nuestro entorno.
En materia municipal no se puede continuar aplicando
políticas uniformes ante realidades heterogéneas. El
municipio no puede ser analizado desde una única
perspectiva, por lo que dada la multidimensionalidad y
multicausalidad de los fenómenos y problemas es
imprescindible que los legisladores sobre tópicos

municipales estén en diálogo constante con otros

saberes.
• Revalorizar el pensamiento jurídico municipal anterior
y contextualizarlo; sin duda alguna, muchos de los
problemas que hoy se discuten como de mayor
actualidad ya tienen una larga data. El municipio
cubano actual es resultado de un largo proceso de
transformaciones, de avances y retrocesos, de
centralización y descentralización; por lo tanto,
desconocer todo el pensamiento que sobre el mismo se
ha vertido es mutilar su propia historia.
En una oportunidad el profesor FERNÁNDEZ BULTÉ
expresó: “Por eso cuando me pregunten para qué nos puede
servir el Derecho, voy a contestar que no solo es el regulador
de lo que tenemos, sino el instrumento visionario de lo que
queremos tener, de hacia dónde tenemos que trabajar”. 237De
cara al perfeccionamiento del régimen jurídico municipal
cubano, la suerte está echada.
6.- Perfeccionamiento del régimen jurídico

municipal cubano
En estos tiempos cubanos de actualización y perfeccionamiento

en los que es frecuente debatir acerca de los retos, de las
debilidades y las deficiencias; es bueno detenerse también en
237“
Controversia ¿Qué esperar del Derecho?”, en Revista Temas, No. 8,
octubre-diciembre, 1996, p. 88.

aquello que se debe preservar y “no debe ser cambiado.” Sin

renunciar, no obstante, al análisis prospectivo y a indicar
algunos aspectos que relacionados con el Poder Popular, deben
ser perfeccionados.
En Cuba, el diseño actual del Poder Popular fue fruto de
un proceso de institucionalización que durante década y media,
sentó las bases para formalizar la Revolución en el poder, de
forma genuina y auténtica.
En consecuencia con lo anterior, aunque no existe
pronunciamiento constitucional expreso al respecto, del
análisis integral de su texto puede inferirse que el Estado
cubano se identifica como el Poder Popular, por esencia y,
también, a partir de la calificación que reciben los órganos en
los distintos niveles territoriales de poder.
Entonces, ¿qué aspectos deben resaltarse y salvaguar-
darse? A nuestro juicio:
• La concepción sistémica.
• Los fundamentos del Poder Popular se encuentran
constitucionalmente protegidos a partir de la cláusula
de intangibilidad que no permite la modificación del
sistema político establecido. A partir de lo cual el Poder
Popular, expresión formal y nominal del Estado,
mientras el pueblo soberano quiera, resulta irrevocable.
• La concepción integral del Poder Popular, encuentra en
la participación ciudadana el atributo que las normas
exigen para su realización. Por supuesto, esto requiere

para su conformación, control y transformación de un

ciudadano activo.
• Reconocimiento constitucional de las Asambleas del
Poder Popular como órganos superiores de poder del
Estado, en tanto, estos órganos encarnan la condición
de popular del poder que ellas representan; lo que les
otorga legitimidad.
• La democracia socialista como principio de
organización y funcionamiento del Estado cubano.
• La rendición de cuentas de los órganos administrativos
a los representativos.
• La regulación del control popular directo de la gestión
de los representantes.
• La existencia de los Consejos Populares, órganos del
Poder Popular, local, de carácter representativo,
espacios formalmente reconocidos para propiciar la
participación y el control popular.
• En la actualidad, el perfeccionamiento de los
municipios y su gestión debe basarse, entre otras
cuestiones, en los siguientes aspectos: verificación de
cuáles son los marcos permitidos por la Constitución o
cuáles son las modificaciones que la misma demanda
para realizar el perfeccionamiento; en todo caso,
cualquier desarrollo normativo que se realice debe
responder al espíritu constitucional.
• fortalecimiento de los principios que definen y
fundamentan al municipio (autonomía, democracia y

heterogeneidad), a partir de la regulación jurídica

oportuna y la legalidad como presupuesto básico de
actuación.
• regulación de forma clara de las competencias del
municipio, elemento esencial para el posterior diseño de
su régimen jurídico. Por ejemplo, determinar los
ámbitos político y administrativo municipales, es un
punto de partida para la claridad de las competencias en
materia financiera, en particular para el diseño del
modelo de financiación municipal y la definición de los
niveles de responsabilidad de las autoridades locales en
materia de gastos.
• transferencia a las autoridades locales de nuevas
funciones, responsabilidades y competencias en el
diseño y manejo de la hacienda pública municipal.
Grosso modo, lo anterior requiere, por un lado, del
reconocimiento a las autoridades locales de potestades
para la búsqueda de nuevas fuentes de financiación
sobre la base de su capacidad y responsabilidad; por
otro, de la ampliación de la capacidad de decisión en la
configuración y/o distribución de los gastos locales,
teniendo en cuenta en todo momento el sentir y decir de
la población. Urge convertir al presupuesto municipal
en un instrumento fehaciente de planificación y gestión
pública local.
• armonización entre la centralización y la
descentralización de las decisiones estatales, donde el
municipio sea parte de la articulación territorial y

funcional del Estado y cuente con un ámbito

competencial propio, para que potencialmente pueda
impulsar estrategias de desarrollo local, engarzadas con
las políticas nacionales, aprovechando las fortalezas de
la institucionalidad y los canales de participación
diseñados.
En pos del perfeccionamiento institucional, a tono con la
implementación de los Lineamientos de la Política Económica
y Social del Partido y la Revolución, se lleva a cabo un
"experimento" en las provincias de Artemisa y Mayabeque y se
estudian otras vías de perfeccionamiento local. Los resultados
positivos obtenidos serán generalizados en el país. Las nuevas
reformas, hasta el momento, son de índole mayoritariamente
administrativas.
Estas reformas se concretan en cuestiones estructurales y
de funcionamiento, a partir de limitaciones y deficiencias
relacionadas con la confusión de funciones dentro de la
institucionalidad política, el exceso de centralización en la
gestión económica, social, política, cultural y la falta de
autonomía a diferentes niveles, la inexistencia de una
normativa que regule de forma coherente la estructura
municipal, el funcionamiento armónico del aparato estatal a
este nivel y el pleno ejercicio de la democracia.
Sin duda alguna, es necesario contar con una norma
jurídica con forma de Ley por su contenido y alcance
democrático, que coherentemente regule la actuación del
municipio de manera general. La Constitución del Estado da
forma a la Nación. Pero no basta la Ley de la forma del Estado.
Se necesita la Ley de la vida del Estado. Y esta es la Ley

municipal; es decir, la Ley que organiza y regula el

desenvolvimiento de los organismos realmente vivos que
forman el Estado; puesto que, es en los pueblos y en las
ciudades, es decir, en los Municipios, donde el Estado piensa y
siente, donde atrasa o prospera, donde se vigoriza o aniquila,
donde se eleva o se envilece
7.- Consideraciones finales
• El desarrollo local como proceso que se gesta dentro de

los límites territoriales del municipio, debe estar erigido
sobre los principios jurídicos que informan al régimen
municipal.
• Toda indagación acerca del municipio debe y tiene que
realizarse dentro del marco del Estado al cual
pertenece, como «parte» de un «todo». El municipio
debe tener un espacio propio de actuación,
competencias específicas, sus propias funciones;
compatibilizándose la satisfacción de las necesidades
locales con los intereses generales, a través del
despliegue de una estrategia de desarrollo local.
• En la medida que la regulación constitucional cubana
del municipio descansa sobre la atribución al mismo de
personalidad jurídica y capacidad para satisfacer las
necesidades mínimas locales, sobre el principio de
democracia socialista, así como en el mandato de
coadyuvar a la realización de los fines del Estado, la

Constitución le confiere al municipio el fundamento de

poder necesario para desarrollar estrategias de
desarrollo local, las cuales deberán estar engarzadas con
las políticas nacionales y deberán aprovechar las
fortalezas de la institucionalidad y los canales de
participación diseñados.
• Para que el municipio pueda llevar a cabo una
estrategia de desarrollo local – como síntesis de sus
objetivos políticos, sociales, económicos y
administrativos –, precisa de autonomía financiera, esto
es, capacidad de contar con ingresos propios y,
fundamentalmente, poder de decisión en la
configuración y/o distribución de los gastos públicos,
como materialización de tales objetivos.
 91 Art. 102 de la Constitución, art. 7 del Reglamento de
las Asambleas Municipales del Poder Popular aprobado
por Acuerdo del Consejo de Estado de fecha 13 de
septiembre de 1995 y art. 13 del Reglamento de las
Administraciones Locales del Poder Popular aprobado
por el Acuerdo 6176 del Consejo de Ministros de fecha
13 de noviembre de 2007.
 El proceso de transformaciones a que se avoca la
administración pública cubana en el marco de la
actualización del modelo económico cubano se orienta
en cuatro direcciones o retos principales, a saber: a)
enfrentar la necesaria separación de las funciones
estatales y empresariales en el marco de la
administración pública que en la actualidad traslapan su

funcionamiento; b) asumir un proceso de planificación

de nuevo tipo en el marco de nuevas formas de
producción y gestión; c) enfrentar con efectividad el
proceso de reestructuración y racionalización del
sistema de la administración pública; y d) promover un
sistema de gestión de la administración pública para
guiar el funcionamiento organizativo, económico y de
control de las actividades. La asunción de estos retos
exige un proceso de transformación cultural en los
sujetos de dirección de la administración pública
cubana. ---Este cambio de mentalidad gerencial debe
orientarse hacia la consolidación de paradigmas y
enfoques de gestión. En tal sentido, la dimensión social
o ciudadana, la efectividad social, la participación y la
transformación social deben integrarse en un nuevo
paradigma de gestión transformadora de la
administración pública cubana, sustentado en enfoques
humanistas, extrovertidos, cualitativos, participativos,
innovadores y estratégicos en la conducción de los
procesos de este ámbito de acción del Estado.
 Nos encontramos ante una difícil situación, donde el rol
que pueda y debe jugar la Administración Pública a
nivel local, en especial los Municipios es fundamental,
dado que constituyen el nivel básico de desarrollo.
Contando además con una serie de potencialidades, que
bien imbricadas a estrategias diseñadas a la medida de
cada localidad, y en consonancia con las políticas
nacionales, pueden constituir un primer y sólido paso

de avance en la actualización de nuestro modelo

económico.
 El desarrollo local y con ello el desarrollo de iniciativas
para ser posibles tienen que llevan un Banco Local. Por
ejemplo en la Habana, la casa financiera La Giraldilla
deberá ser rediseñada para que funcione como banco
local. Debe aprobarse un Banco local, que piense y
sueñe con los problemas de la provincia, que no los
domina el Banco Central de Cuba.
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1976. Edición revisada y concordada por la Dirección de
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Habana, 2005.
2. Ley no. 110, Modificativa de la Ley no. 1304 de 3 de julio
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agosto de 2010. Gaceta Oficial de la República de Cuba,
Edición extraordinaria, No. 23, de 2 de septiembre de 2010.
3. Ley no. 113, del Sistema Tributario, de 23 de julio de 2012.
Gaceta Oficial de la República de Cuba, Edición ordinaria,
No. 53, de 21 de noviembre de 2012.

7.- La informatización de la sociedad pág. 414 de 603
CAPÍTULO VII
VII.- LA INFORMATIZACIÓN DE LA
SOCIEDAD
Dr. C. Roberto de Armas Urquiza y Msc. Alejandro de Armas

Suárez
1.- Introducción
Se entiende por informatización de la sociedad el proceso

de utilización ordenada y masiva de las Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones (TICs) en la vida
cotidiana, para satisfacer las necesidades de todas las
esferas de la sociedad, en su esfuerzo por lograr cada vez
más eficacia y eficiencia en todos los procesos y por
consiguiente mayor

generación de riqueza y aumento en la calidad de vida de los

ciudadanos.
Una sociedad que aplique la informatización en todas sus
esferas y procesos será más eficaz, eficiente y competitiva. Es
evidente que para los países subdesarrollados resulta un reto el
logro de este propósito, ya que su problemática fundamental
está en lograr la supervivencia de sus pueblos.
Cuba ha identificado desde muy temprano la conveniencia
y necesidad de dominar e introducir en la práctica social las
TICs y lograr una cultura digital como una de las
características imprescindibles del hombre nuevo, lo que
facilitaría a nuestra sociedad acercarse más hacia el objetivo de
un desarrollo sostenible.
La guía fundamental de trabajo para esta etapa de
acercamiento a la sociedad de la información, es conocida
como el Programa Rector para la Informatización de la
Sociedad Cubana (www.infosoc.cu). Este programa persigue
promover el uso masivo de las Tecnologías de la Información a
escala nacional, teniendo en cuenta los objetivos generales
estratégicos que el país se ha propuesto, y buscando impulsar
de manera coherente todos los sectores, con una identificación
precisa de los actores de la Sociedad de la Información.
Se han organizado 8 programas generales, interrela-
cionados y coherentes, bajo los cuales se enmarcan decenas de
proyectos específicos (ECURED). Estos programas son:
• IS-ITH: Infraestructura, Tecnologías y Herramientas
(Infratech)

• IS-CIUD: Sistemas y Servicios Integrales para los

ciudadanos.
• IS-GOB: Informatización del Gobierno, la Administra-
ción y la Economía.
• IS-MUN: Informatización Territorial.
• IS-CULT: Fomento de la Cultura digital.
• IS-JCLUB: Fortalecimiento del papel de los Joven
Club.
• IS-ICSW: Fomento de la Industria Nacional de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
• IS-IDA: Investigación, desarrollo y asimilación tecno-
lógica.
El impetuoso desarrollo tecnológico, genera un importante
impacto en todos los ámbitos y niveles de la economía, de la
sociedad y del ser humano, desencadena posiciones a favor de
los que poseen y usan las TICs y en contra de los que no,
ocasionando con ello cambios que condicionan y determinan la
vida ciudadana. Así, el desarrollo de las TICs trae la
incorporación de nuevas formas de interacción en la sociedad,
a través del gobierno electrónico y por ende, la transformación
de la Administración Pública (Cattafi et al., 2006).
El uso de las TICs cambia radicalmente la forma en que
los gobiernos administran y ejecutan sus procesos internos, y
abre la posibilidad de mejorar e incrementar los canales de
comunicación con los ciudadanos. Las TICs como recurso de la
gestión pública, hacen del gobierno, un prestador de servicios

accesibles que cumpla con las nuevas demandas de la

ciudadanía, con bajos costos, mayor transparencia, eficiencia y
eficacia.
El gobierno electrónico se observa como un medio para
que los gobiernos modernicen sus procesos, mejoren sus
interacciones con los ciudadanos y disminuyan la fractura
digital existente entre estos. “Para los países en desarrollo, el
gobierno electrónico es una gran oportunidad para mejorar la
calidad y la eficiencia de la administración y la economía”
(Cellary, 2008, p.153). El hecho de que el gobierno electrónico
no pueda tratarse en forma aislada o paralela del gobierno,
lleva a los países a revaluar la forma en que miden los
beneficios del mismo, los objetivos propuestos y el concepto de
gobierno electrónico en sí (Lau, 2007).
Por otra parte, es indudable que el desarrollo de las TICs y
su incorporación en las actividades de la administración
pública proporciona herramientas eficaces para la reducción de
tiempos y costos (Ramírez Orozco, 2008) e impulsa la
participación ciudadana. “Es común hacer hincapié en el
gobierno electrónico como una manera de mejorar la eficacia,
la eficiencia y la amabilidad del sector público, y como
consecuencia mejorar la calidad de vida de la gente y facilitar
el crecimiento económico” (Cellary, 2008, p.149). Sin
embargo, hoy en día, no se cuenta “con medidas efectivas y
consensuadas para evaluar la calidad del gobierno electrónico”
(Carbo y Williams, 2004, p.97).
El desarrollo de estrategias integrales de gobierno
electrónico por parte de los gobiernos requiere de una reflexión
consciente de las dimensiones que supone y de su impacto en

la sociedad a la que se dirige, abarcando desde su incidencia en

la manera de informar y comunicarse, como en la manera de
prestar servicios y de organizarse internamente.
La Estrategia Nacional constituye la base para que cada
Organismo de la Administración Central del Estado, Consejo
de la Administración Provincial, los Municipios y otras
entidades elaboren sus estrategias ramales y territoriales, así
como sus planes y programas de acción.
2.- Política para la informatización de la

sociedad cubana
La política establecida establece lo siguiente

(http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/unpan00842
0.pdf ):
• Potenciar el uso masivo de las Nuevas Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones a favor del
desarrollo de la economía nacional, la sociedad y el
servicio al ciudadano. Especial atención cobran los
programas de desarrollo de la infraestructura nacional
de telecomunicaciones fijas y móviles.
• Potenciar el desarrollo de la Industria Nacional de
Nuevas Tecnologías de la Información con excelencia
(Informática, Comunicaciones, Electrónica y
Automática), teniendo en cuenta que como política se
deberá contemplar la factibilidad de utilizar productos y

servicios de la industria nacional ante opciones

adecuadas de prestaciones, calidad, tiempo y precio.
• Facilitar todo tipo de proyectos de los organismos,
órganos de gobierno o instituciones, dirigidos a apoyar
el proceso de Informatización hacia el interior o
exterior de los mismos, que contribuyan al desarrollo
del Programa Rector de Informatización de la Sociedad.
• Apoyar el desarrollo e implementación de sistemas
verticales de informatización, la informática aplicada a
la gestión económica y de recursos humanos; el
fomento y establecimiento de redes de computadoras,
sistemas de control automático (en los casos que
proceda), que contribuyan a una mayor eficacia en la
dirección y en la organización eficiente de la actividad
productiva o de servicios.
• Promover el uso extendido del Correo Electrónico y el
desarrollo de intranets corporativas. Se recomienda el
crecimiento de redes virtuales sobre la infraestructura
ya existente en el país, a través de los principales
proveedores de servicios públicos.
• Fomentar la expansión de proyectos, que agilicen, y
hagan más eficientes los procesos de trámites y fácil
acceso a la información, de cara al servicio al
ciudadano, así como las relaciones entre los
Organismos de la Administración Central del Estado, el
sector empresarial y los órganos de gobierno. Impulsar
el desarrollo de aplicaciones de servicios de
información al exterior fomentando el uso de las

tecnologías Web, tanto para la red global como para la

INTERNET de Cuba.
• Estimular el Comercio Electrónico como una de las
nuevas formas de trabajo y de comercialización.
• Fomentar el uso de modernos sistemas de
comunicación y de telefonía celular o similares, para la
difusión y envío de mensajes alfanuméricos y servicios
de información, en lugares de difícil acceso.
• Impulsar proyectos que promuevan el desarrollo de
contenidos y servicios de información donde se
divulguen los logros de la Revolución y sus principales
programas sociales, haciendo uso de tecnologías
modernas.
• Promover acciones de coordinación entre los factores
de cada territorio, con el fin de estimular el auge e
implementación de sistemas horizontales de
informatización.
• Velar porque se garanticen los mecanismos de
Seguridad en las Infocomunicaciones, de conjunto con
los organismos competentes. Contemplará, sin sustituir
los documentos oficialmente establecidos, los aspectos
más importantes y generales del Plan de Seguridad
Informática, Plan de Contingencia, la protección de los
datos y el know-how de nuestras instituciones y centros
de investigación, así como de nuestro patrimonio y
acervo cultural.

• Contribuir al fomento de la cultura informática de la

sociedad, como parte importante de la estrategia del
país de acelerar el proceso de la masificación de la
Cultura Informática a todos los ciudadanos. Tendrá en
cuenta los planes de capacitación y alfabetización
informática del personal, con especial énfasis en la
actualización constante de los conocimientos de los
cuadros de dirección, así como del personal
especializado en TIC.
• Proyectar una estrategia de obtención de fuerza de
trabajo profesional para enfrentar los desafíos de la
sociedad cubana y sus instituciones ante los retos de la
Informatización. Recomendará el análisis y firma de
posibles acuerdos marco entre los OACE y la industria
nacional, con vistas a fomentar las alianzas estratégicas
de desarrollo que contribuyan al cumplimiento de los
objetivos propuestos.
• Promover el desarrollo de Proyectos pilotos que
demuestren el impacto económico, político y social que
tiene el uso de las TIC en dependencias o territorios
más atrasados tecnológicamente, que sean
posteriormente extensibles a otros y que estimulen el
uso consciente de esta tecnología en favor de la
eficiencia económica y el bienestar social.

3.- Informatización y desarrollo en la

sociedad cubana: avances más
recientes
Cuba ha estado y está decidida a conectarse con el mundo, a

pesar de la propaganda en su contra, el cerco económico, la
vigilancia redoblada y las guerras de cuarta generación. La
decisión está tomada no solo para beber de esa inmensa fuente
de conocimientos que es la “autopista de la información”, sino
para poner en ella lo mejor de nuestra cultura, educación,
conocimiento y humanismo, que son el núcleo fundacional de
la Revolución cubana y del pensamiento de sus líderes.
La informatización, que se ejecuta desde hace varios años,
demuestra la voluntad política del país por acercar cada vez
más las nuevas tecnologías a la población, lo que está
refrendado en los Lineamientos de la Política Económica y
Social del Partido y la Revolución, que rigen las transforma-
ciones en curso, y parten de que no es posible una sociedad
próspera y sostenible sin subordinar a tales objetivos las
herramientas que garanticen el acceso al conocimiento, la
eficiencia, la productividad y la excelencia.
Asimismo, la Primera Conferencia Nacional del Partido se
trazó como uno de sus objetivos “aprovechar las ventajas de las
tecnologías de la información y las comunicaciones, como
herramientas para el desarrollo del conocimiento, la economía
y la actividad político e ideológica; exponer la imagen de Cuba
y su verdad, así como combatir las acciones de subversión
contra nuestro país”.

En los últimos años los avances de la conectividad en

Cuba se han orientado a la creación de capacidades en la
infraestructura de telecomunicaciones, en función de potenciar
la conectividad social y desarrollar la gestión automatizada de
sectores estratégicos como el financiero bancario, el
electroenergético, las transportaciones y proyectos de de-
sarrollo macroeconómicos, como la Zona Especial de
Desarrollo Económico del Mariel y el Polo Petroquímico de
Cienfuegos Granma, 2015).
Cuantiosas inversiones destinadas a extender y modernizar
esa infraestructura han permitido no solo abrir servicios como
la telefonía móvil e Internet, sino darles un uso social,
priorizando y subsidiando en muchos casos estas facilidades en
sectores como la educación, la ciencia, la salud, la cultura y el
desarrollo científico.
Un ejemplo concreto de esos programas es el destinado a
la creación de una infraestructura de almacenamiento y
procesamiento de información, mediante la modernización de
centros de datos del país, además de la construcción de una red
que prevé posibilidades de conectividad a través de medios
informáticos fijos y móviles (teléfonos celulares, tabletas y
computadoras portátiles).
En ese sentido, se han establecido mecanismos administra-
tivos y empresariales que garantizan la sostenibilidad y
soberanía tecnológicas para la provisión masiva de servicios de
acceso a Internet y ha comenzado la apertura de un número
importante de Salas de Navegación Públicas, diseminadas por
toda la geografía nacional, como antesala de la masificación de
servicios de datos que permitan al país llegar a la

comercialización del acceso a la Banda Ancha (acceso a la red

con mayor rapidez y prestaciones), en lo que se trabaja en la
actualidad. A eso se debe que Cuba cuente ya con casi tres
millones de usuarios con acceso a las redes, que incluye
plataformas institucionales, correos electrónicos e Internet;
posee un número similar de clientes de telefonía celular, de los
cuales más de medio millón acceden al correo electrónico a
través de los móviles.
La extensión de las posibilidades de conectividad en
múltiples espacios, que incluirán también a bibliotecas y
Oficinas de Correos, se une a otras iniciativas como la
distribución de contenidos a través de los teléfonos móviles y
el desarrollo de plataformas para redes universitarias e
institucionales que podrían extender su servicio a toda la
sociedad, lo cual ya ha comenzado su puesta en marcha.
Estas y otras medidas son el resultado de la implemen-
tación gradual de numerosos proyectos que forman parte de la
plataforma informática nacional Red Cuba, diseñada para
asegurar de manera soberana la presencia de contenidos
producidos por el país con calidad, diversidad y
representatividad, gestionadas y administradas por entidades
cubanas, a fin de satisfacer las necesidades informativas y de
servicios de la sociedad, así como garantizar el acceso a redes
internacionales.
La estrategia concibe, además, la creación de nuevas
capacidades de acceso a tecnologías inalámbricas, la
integración y uso ordenado de las redes de datos institu-
cionales, como en los sectores de la salud pública, educación y
cultura, que son conocidos por los usuarios cubanos

(INFOMED, RIMED, REDUNIV y CUBARTE), que serán

hospedadas en servidores de altas prestaciones que facilitarán
sus potencialidades de uso. Comprende también el desarrollo
de videojuegos y multimedias de contenido educativo e
histórico, así como la actualización de la base normativa sobre
el uso de las tecnologías de la información y las
comunicaciones.
En paralelo, avanza la introducción de la televisión digital
en el país, antecedida de un amplio proceso de desarrollo de la
infraestructura de las comunicaciones, que reduce casi a cero
las zonas de silencio y moderniza el soporte televisivo. Este
proceso marcha a la par de los avances en este ámbito a nivel
internacional.
La introducción de la TV digital terrestre ha implicado la
ejecución de importantes inversiones a partir del año 2013. En
una primera etapa ha permitido que los 35 trasmisores
instalados abarquen toda la provincia de La Habana, las
cabeceras provinciales y algunos municipios aledaños, y
cubran un área potencial de aproximadamente 5 millones de
televidentes. En estos momentos se trasmiten ocho canales, así
como seis emisoras de radio y un canal de datos, como valor
agregado.
En el 2015 se trabajó en la instalación de 17 nuevos
trasmisores en función de continuar aumentando la cobertura
de este servicio, la adquisición de equipos de transporte de
señal y de producción de televisión, así como cuatro
laboratorios para las universidades con facultades de
telecomunicaciones. De igual forma seguirá la digitalización de
la producción televisiva, que ya comenzó el ICRT con cinco

telecentros y el sistema informativo, a la vez que equipó un

estudio con la nueva tecnología y adquirió una unidad móvil de
alta definición, lo que se prevé mejore los servicios que se
ofrecen a la población.
Estos procesos no están exentos de insuficiencias y
vulnerabilidades que generan críticas e insatisfacciones en la
población, la cual exige cada día más y mayores servicios, de-
safío que rebasa al sector de las infocomunicaciones e implica
a la mayoría de las instituciones y a la sociedad en general.
En la implementación de estos proyectos, la Revolución
ha tenido que enfrentarse no solo a las limitaciones que impone
el recrudecimiento del bloqueo, sino además a la hostilidad de
algunas dependencias del gobierno de EE.UU. y elementos
aislados que se aferran a emplear las nuevas tecnologías de la
información y las comunicaciones para subvertir e intentar
cambiar nuestro sistema político. A lo que se suma las
afectaciones provocadas a la nación por eventos cibernéticos,
principalmente los ataques informáticos con implicaciones para
la seguridad del país e internacional.
Pese a todos los peligros, lejos de encerrar a la nación, se
han creado la infraestructura y el marco legal e institucional
necesarios para defender al país y garantizar el desarrollo
viable de la informatización de la sociedad cubana. Al mismo
tiempo, se busca potenciar la cooperación internacional en esta
materia.
Cuba avanza en la informatización segura de la sociedad,
sin prisa, pero sin pausa, consciente de que la era de Internet y
las nuevas tecnologías debe ser un espacio de aprendizaje, de

desarrollo, inclusivo y también seguro, para garantizar la

invulnerabilidad de la Revolución, la defensa de la cultura y
del socialismo sostenible que construye nuestro pueblo. Así el I
Taller Nacional de Informatización y Ciberseguridad celebrado
en febrero de 2015 reforzó el concepto de que no es posible
una sociedad próspera y sostenible sin subordinar a tales
objetivos las herramientas que garanticen el acceso al
conocimiento, la eficiencia, la productividad y la excelencia.
Ha quedado establecido (del Porto, Legrá, Garcés, 2015)
que el proceso de informatización de la sociedad cubana tiene
que ser más masivo, más seguro y más inclusivo. Debe lograr
más eficiencia en las organizaciones y más calidad en la vida
ciudadana pues la vida en el mundo contemporáneo es
imposible sin utilizar las TICs. Esto requiere desarrollo de la
infraestructura de los nodos centrales y al final como llegar al
ciudadano.
Ya en el 2015, 3 millones de usuarios tienen acceso a las
redes, 2.5 millones son usuarios de la telefonía móvil y 0.5
millones son usuarios de correo en móviles; y existen 145 salas
de navegación. Teniendo en cuenta que la tecnología wi-fi es
más económica se pretende tenerla donde haya concentración
pública de personas, lugares de espera, parques y otros lugares
que le den facilidades para su uso a la población en general en
distintas zonas del país.
Las transformaciones requieren, desarrollo de infraestru-
cturas, marco legal, tecnología en función del modelo de
desarrollo para lo cual los jóvenes tienen que ser protagonistas;
internet en las escuelas y maestros es emponderarlos hacia la
formación de mejores ciudadanos, en el Poder Popular y en las

organizaciones, en fin Internet para la sociedad que queremos

construir.
Las redes de los distintos organismos tienen que tener
interconexión. Hay que fortalecer la industria nacional que es
lo que logra la independencia tecnológica y junto con el
conocimiento científico es que se puede lograr la
independencia económica y política. Tiene que facilitarse el
gobierno electrónico con sostenibilidad internacional,
automatización de elementos claves para el desarrollo. Hay que
lograr más eficiencia y satisfacción ciudadana para lo cual se
requiere calidad y veracidad de la información. Hay que tener
ciudadanos más participativos, preparados, cultos y produ-
ctivos con internet en cada hogar y en cada espacio público.
Para tener un desarrollo próspero y sostenible se requiere
una economía basada en el conocimiento, nuestro nivel de
recursos humanos es significativo pero dar el salto sin las TICs
no es imposible pero será más difícil. Las TICs es lo mejor que
nos ha pasado a los países de poco desarrollo para tener acceso
a información importante.
4.- Gobierno electrónico: definición, fases y

dimensiones
La Declaración de Principios de la Cumbre Mundial de la

Sociedad de la Información, producto de la reunión de Ginebra
de diciembre de 2003 sostiene que es el deseo y compromiso
de los representantes de las naciones del mundo “construir una

Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora

y orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar,
utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que
las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear
plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo
sostenible y en la mejora de su calidad de vida.” El mismo
documento resalta el desafío de encauzar el potencial de las
TICs en esa dirección y destaca que dichas tecnologías deben
utilizarse como herramientas importantes del buen gobierno.
En dicha reunión, Cuba, en correspondencia con lo
expresado, planteó que “aprovechando las TIC en apoyo a la
infraestructura ya existente, se trabaja en diversos programas
para el desarrollo del individuo, la economía y la sociedad,
privilegiando el uso social y colectivo de las TICs. Se ha
priorizado la Educación, la Salud, la Ciencia y la Técnica, las
Universidades, las instituciones del Gobierno, la
Administración Central del Estado, y los servicios al
ciudadano” (González Planas, www.cubaminrex.cu).
Es indudable que todos los sectores que componen la
sociedad se encuentran llamados a favorecer, desde el rol que
les compete a cada uno de ellos, el acceso a la información y la
igualdad de oportunidades frente al salto cualitativo en el nivel
de vida que viene de la mano de la tecnología. Sin embargo,
puede afirmarse que los gobiernos tienen un papel
particularmente importante, ya que no solo están llamados a
impulsar el desarrollo tecnológico, sino que deben
transformarse en usuarios modelos de las TICs. De esta forma
podrán servir de manera más acabada a los destinatarios de su

actividad, optimizando una gestión efectiva y un eficiente

empleo de sus recursos y mejorando la calidad de su gestión.
En tal sentido se puede plantear, que la realización de
acciones eficientes y eficaces por parte del gobierno orientadas
hacia sus destinatarios, con énfasis fundamental en el
ciudadano, y la interacción con estos, utilizando las
potencialidades que brindan las TIC, recibe el nombre de
gobierno electrónico.
Como suele suceder con los conceptos que aparecen y se
extienden con mucha rapidez en el mundo de la gestión, no
existe una definición consensuada de lo que significa el
gobierno electrónico (Salvador Serna, 2002).
No obstante, según Cardona (2002) y analizando un
conjunto de definiciones acerca de gobierno electrónico (de
Armas, de Armas, 2011) se puede concluir que el concepto del
mismo engloba por lo menos los siguientes elementos:
Está relacionado con la aplicación de las TICs.
Implica innovación en las relaciones internas y externas
del gobierno con:
• Otras agencias gubernamentales.
• Sus propios empleados.
• Las empresas.
• El ciudadano.
Afecta la organización y función de gobierno en lo rela-
tivo a:

• Acceso a la información.
• Prestación de servicios.
• Realización de trámites.
• Participación ciudadana.
• Busca optimizar el uso de los recursos para el logro de
los objetivos gubernamentales.
• Su implementación implica el paso por una serie de
estados, no necesariamente consecutivos.
• Es un medio y no un fin en sí mismo.
El desarrollo del gobierno electrónico debe asumirse como
un proceso evolutivo que comprende al menos cuatro fases:
presencia, interacción, transacción y transformación. Estas
fases no son interdependientes ni tampoco necesitan que
termine una para que comience la otra. Cada una de ellas tiene
distinto objetivo y requiere distintas exigencias en términos de
costos, necesidades de conocimiento y nivel de uso de las TICs
(www.agesic.gub.uy).
Otros modelos incluyen una quinta fase que unos
denominan “Integración entre administraciones”, otros
“Gobierno electrónico holístico” y algunos “Administración
relacional” o “Democracia electrónica” (Consorcio del
proyecto Atlántico, 2003) o “Participación Democrática”
(Cardona, 2002).
A continuación se profundiza en la descripción de cada
una de estas fases.

4.1.- Presencia
En esta primera etapa el gobierno tiene presencia en Internet a
través de la divulgación de sus sitios web o portales. En esta
instancia los organismos ponen a disposición información
básica de manera rápida y directa. No existe mayor relación
con ciudadanos y empresas debido a que la información puesta
en línea no posibilita la interacción. (www.agesic.gub.uy).
4.2.- Interacción
En la etapa de interacción es posible una comunicación más
directa entre los ciudadanos y los organismos. Estos no solo
brindan información, sino que están preparados para recibir
opiniones y establecer una comunicación con la población a
través del correo electrónico, envío de formularios, de
comentarios de opinión o de foros.
4.3.- Transacción
Con la transacción, una vez completada la etapa anterior, los
organismos brindan a los ciudadanos la posibilidad de iniciar,
realizar el seguimiento y finalizar cualquier trámite en línea,
sin tener que ir personalmente a la dependencia correspon-
diente. Los sitios web de los organismos están preparados para
ofrecer sus trámites y servicios como un complemento de la
atención “cara a cara” en las oficinas.
Hasta esta fase, el avance se genera fundamentalmente por
un salto tecnológico. Es decir, no se generan implicaciones en
las estructuras organizacionales o funcionales de las agencias
de la administración pública. Los proyectos de gobierno
electrónico se pueden adelantar hasta esta etapa sin la

generación de sinergias entre instituciones, ya que corresponde

a la automatización de las actividades que se desarrollan de
manera independiente y “usan” al ciudadano como enlace entre
las organizaciones (Cardona, 2002).
4.4.- Transformación
En la cuarta fase, que corresponde a la transformación, el salto
es cultural, lo cual genera un reto mayor para su
implementación porque implica una redefinición de los
servicios y de la operación de la administración pública,
creando una integración total entre agencias y entre niveles
regionales, así como con el sector privado, las organizaciones
no gubernamentales y el ciudadano, permitiendo servicios cada
vez más personalizados (Cardona, 2002).
4.5.- Participación democrática

Representa el nivel más sofisticado de las iniciativas en línea
del gobierno, puede ser caracterizada por una integración de las
interacciones con empresas, ciudadanos y otras
administraciones. El gobierno estimula la toma de decisiones
participadas y está dispuesto a implicar a la sociedad en la red
en un diálogo de doble dirección. A través de características
interactivas tales como blogs, foros y otros, el gobierno solicita
activamente opiniones y participación a los ciudadanos y los
integra en el proceso interno de toma de decisiones (Tricas,
2007).
A su vez, y según Salvador Serna (2002), se pueden
identificar cuatro dimensiones (externa, promoción, interna y

relacional) en las que se trabaja durante la implementación de

proyectos de gobierno electrónico.
4.6.- La dimensión externa

La plasmación del gobierno electrónico en la dimensión
externa se asocia a la prestación de servicios y a la capacidad
de interacción con los ciudadanos a través de los nuevos
canales de información y comunicación que surgen de la
implantación de las TIC. Aunque las páginas web son quizás su
exponente más llamativo y extendido, cabe no olvidar otro tipo
de mecanismos como el correo electrónico, los foros de
discusión, los chats o las votaciones en línea.
El conjunto de ámbitos temáticos sobre los que se
construye la dimensión externa pueden clasificarse en tres
grupos:
1. Cuestiones referidas a la vida cotidiana, donde la
administración asume un papel de articuladora del
territorio, informando de los servicios de distinta índole
que se encuentran en su marco espacial de referencia.
2. Cuestiones referidas a la administración a distancia, con
una clara orientación prestacional centrada en los
servicios públicos que se ofrecen.
3. Cuestiones referidas a la vida política y a la
participación, en referencia a la naturaleza pública y
política de las administraciones, abriendo nuevos
espacios, más ágiles y permanentes, para el intercambio
y la interacción entre ciudadanos y la dirección política
de la organización pública.

4.7.- La dimensión interna

El desarrollo del gobierno electrónico tiene un impacto
destacado en la organización y en la gestión interna de las
administraciones públicas. La adaptación y modernización de
los aparatos públicos, uno de los temas clásicos de la gestión
pública, parece encontrar en la implantación de las TIC una
oportunidad como palanca de cambio para iniciar dinámicas
transformadoras.
Efectivamente la tarea de repensar estructuras y procesos a
partir del potencial que ofrecen las TICs puede ser un
catalizador de cambios, pero debe recordarse que estas
tecnologías tan solo son instrumentos y que el verdadero
cambio se encuentra en cómo se utilizan, al servicio de un plan
de actuación diseñado de forma coherente con unos objetivos
estratégicos.
Así, invertir en infraestructuras, equipos y programas
informáticos es un paso, pero introducir tecnología no significa
gestionar el cambio. Instalar computadoras o crear una intranet
no conlleva la mejora de la organización si no se enmarca en
una estrategia de transformación organizativa, de rediseño de
procesos desde el punto de vista del ciudadano, incidiendo en
la formación y la motivación de los empleados públicos y en la
cultura administrativa con la que se trabaja. Se trata, en
definitiva, de que las administraciones se conviertan en
usuarios líderes en la utilización de las TIC, dando respuesta a
las expectativas que generan las acciones en el ámbito del

4.8.- La dimensión relacional

Uno de los ámbitos de gobierno electrónico con mayor
potencial se encuentra en la dimensión relacional, con la
posibilidad de crear una red e intercambiar recursos con otros
agentes del contexto social e institucional de referencia, tanto
para la mejora de servicios y procesos de trabajo actuales,
como para la generación de otros nuevos. Esta dimensión
tendría, para los gobiernos, un carácter esencialmente
interorganizativo, en un sentido amplio, que incluiría desde
otras administraciones hasta empresas y entidades sociales.
El intercambio y la interrelación que favorecen las TICs
tienen un papel clave para establecer protocolos de relación
entre administraciones (Gobierno a gobierno, Government to
Government o G2G), entre administraciones y "socios", tales
como, las organizaciones que contribuyen a proveer servicios
públicos o participan en su gestión (Gobierno a pares,
Government to Partners o G2P) y entre administraciones y
empresas (Gobierno a empresa, Government to Business o
G2B), en la provisión de bienes servicios, incluyendo desde la
provisión de suministros, la construcción de infraestructuras o
las actividades de consultoría, entre otros.
Esta dimensión se puede concebir siguiendo la idea de las
extranets, donde una serie de agentes autorizados pueden
acceder a ciertos espacios internos de las administraciones
locales por razón de su especial relación de colaboración, de
manera que la comunicación se hace más fluida y eficiente.

4.9.- La dimensión de promoción

La especificidad del sector público hace necesaria una cuarta
dimensión a considerar en el modelo: la dimensión de
promoción referida al desarrollo tanto de la cultura como las
infraestructuras y equipos necesarios para facilitar la expansión
y consolidación de la sociedad del conocimiento, y que debe
concebirse como otra parte esencial e integrada de la actuación
local en materia de gobierno electrónico.
Las actuaciones en esta dimensión giran alrededor de dos
ejes. Por un lado la promoción de las infraestructuras para
facilitar el acceso y por otro lado, la promoción de una cultura
adecuada a los nuevos paradigmas y retos que plantean las
TICs. Saber dónde buscar la información, cómo leerla y cómo
transformarla en conocimiento son algunos de los retos que se
plantean en este segundo eje de la dimensión de promoción.
Implícitamente las actuaciones tienen también un componente
de cohesión social, con el objetivo de evitar los problemas
derivados de la denominada fractura digital que, por razones de
territorio o conocimiento, pueden generar un desarrollo
desequilibrado de la sociedad de la información.
Al realizar un análisis, tanto de las dimensiones como de
las fases que implican la implantación del gobierno electrónico,
se pueden establecer las relaciones que aparecen en la tabla 1.
Tabla 1. Relaciones entre fases y dimensiones del gobierno
electrónico
Fases \ Dimensiones Externa Promoción Relacional Interna
Presencia X X
Interacción X X

Fases \ Dimensiones Externa Promoción Relacional Interna

Transacción X X X
Transformación X X X X
Participación X X X
democrática
El análisis de la tabla 1 permite arribar a las siguientes
conclusiones:
• La dimensión externa está presente en las cinco fases ya
que en todas ellas se producen, en mayor o menor
medida, relaciones entre el gobierno y uno o varios
agentes externos de la siguiente forma:
◦ Presencia: La relación se produce solamente en un
solo sentido, pues se basa fundamentalmente en el
ofrecimiento de información, mediante acciones
tecnológicas, a los agentes externos, dígase
ciudadanía, empresariado u otras entidades que se
relacionan con el gobierno.
◦ Interacción: Comienzan a establecerse canales de
comunicación por vía de las TICs en ambos
sentidos. El gobierno recibe de los ciudadanos
criterios, consultas, solicitudes, quejas, denuncias y
tiene la posibilidad de responder utilizando las
mismas herramientas.
◦ Transacción: Aparece la posibilidad para el
ciudadano de iniciar, realizar el seguimiento y
finalizar cualquier trámite en línea, sin tener que ir
personalmente a la dependencia correspondiente.

◦ Transformación: Se produce una redefinición de los

servicios y de la operación del gobierno. Esto
permite que se cree una integración total entre el
mismo y los agentes externos a él, posibilitando que
los servicios que brinda sean cada vez más
personalizados.
◦ Participación democrática: Se produce una integra-
ción de las interacciones del gobierno con empresas,
ciudadanos y otras entidades gubernamentales. En
la misma, el gobierno estimula la toma de
decisiones participadas y está dispuesto a implicar a
la sociedad en un diálogo de doble dirección.
La dimensión de promoción, caracterizada por la
introducción de infraestructura tecnológica para facilitar el
acceso y la divulgación, a los actores involucrados, de las
potencialidades y nuevas prestaciones que se van adicionando,
está presente, al igual que la dimensión externa, en cada una de
las cinco fases del gobierno electrónico. Esto se debe a que en
cada una de estas fases, se hace necesario realizar inversiones
tecnológicas y a su vez, divulgar la mejora de los servicios que
se produzcan.
La dimensión relacional, caracterizada por las relaciones
existentes entre los gobiernos y las entidades con las que
mantiene un contacto más habitual e intenso, solo se encuentra
presente en las fases de transacción, transformación y
participación democrática de la siguiente forma:

• Transacción: Se establecen relaciones entre el gobierno

y las entidades encargadas de procesar trámites y
servicios que el mismo ofrece.
• Transformación: Se produce una restructuración de las
relaciones del gobierno con entidades que interactúan
con él para hacerlas más eficientes.
• Participación democrática: El gobierno involucra a las
entidades con las que se relaciona en el proceso de toma
de decisiones.
La dimensión interna, caracterizada por las acciones que
realiza el gobierno y que repercuten en la mejora de su
funcionamiento interno, se encuentra presente solamente en la
fase de transformación, ya que es en ésta donde se producen los
cambios organizativos, se rediseñan los procesos desde el
punto de vista del ciudadano, se incide en la formación y
motivación de los empleados y en la cultura administrativa con
la que se trabaja. Todo esto con el objetivo de hacer más
eficiente la organización.
5.- Gobierno electrónico: aplicaciones,

ventajas y desventajas
Existen diversas aplicaciones para el gobierno electrónico

respecto a las personas o entidades que participan tanto de la
provisión como de la recepción de los servicios (Torres, 2010).
De esta manera y según www.agesic.gub.uy se pueden definir
claramente cuatro tipos de aplicaciones (se mantienen algunos

términos en idioma inglés porque en idioma castellano aún no

están totalmente establecidos):
• G2C – Gobierno a ciudadano (Government to Citizen):
Destinadas a entregar productos y/o servicios a los
ciudadanos por parte del Estado. Ejemplos: pago de
facturas, solicitud de certificados, consulta de
información, entre otros.
• G2E – Gobierno a empleado (Government to
Employee): Destinadas a entregar productos y o
servicios de desarrollo profesional y atención de
demandas al recurso humano del gobierno. Ejemplos:
capacitación, difusión de beneficios, ofertas de empleo,
gestiones internas, entre otros.
• G2B – Gobierno a negocio (Government to Business):
Destinadas a entregar productos y/o servicios a las
empresas por parte del Estado. Ejemplos: compras
públicas, inscripción de empresas, registro de
proveedores, pago de impuestos, entre otros.
• G2G – Gobierno a gobierno (Government to
Government): Destinadas a satisfacer los crecientes y
dinámicos requerimientos de coordinación entre las
distintas instituciones. Ejemplos: intercambio de
información, compatibilidad de plataformas y sistemas,
adquisiciones gubernamentales, entre otros.
Al realizarse una caracterización de las aplicaciones
anteriormente mencionadas y al hacer énfasis en los servicios o
productos que proporcionan, se pueden clasificar, según Torres

(2010), en cuatro grupos generales, estos son: e-Services, e-

Management, e-Democracy y e-Policy.
e-Services: se refiere a la provisión de servicios utilizando
TIC. Estos incluyen:
• Portal de gobierno electrónico: Elaboración de un portal
web por medio del cual la administración pública ponga
a disposición de la sociedad información acerca de la
gestión de gobierno, datos de interés para los
ciudadanos, noticias, eventos, entre otros.
• e-Inclusion: Sin los servicios de redes de comunicación
de voz y datos, una población no puede hacer uso de
servicios digitales avanzados. Por esta razón, la
conectividad y la infraestructura de tecnología es un
tema central en el desarrollo de un proyecto de
• Broadband: Acceso de banda ancha
• e-Accessibility (acceso universal): Es la capacidad de
todas las personas a tener igualdad de oportunidades y
de acceso a un servicio o producto, vía internet o
mediante el uso de alguna TIC, a partir de la cual
pueden beneficiarse, independientemente de su clase
social, etnia, origen o discapacidad física.
• e-Learning: Aplicación de la tecnología de la
información para difundir y facilitar el acceso al
conocimiento.
Trámites: Facilitar el acceso de la población a los servicios
que presta la administración pública.

Gestión de tasas e impuestos: Gestión y pago en línea de

impuestos, tasas, cuentas.
• e-Security:
◦ e-Authentication: Permite verificar la identidad y
autorización para obtener acceso a los servicios
gubernamentales en línea.
◦ Firma digital: certificación de calidad de
documentos, confirmando su integridad y la
identidad del emisor.
e-Management: Hace referencia a la utilización de las
TICs para mejorar la efectividad y la eficiencia de la
administración de los recursos públicos, fortalecer los procesos
de negocios del gobierno y reducir costos.
• e-Procurement: Utilización de TICs para mejorar la
eficiencia de la gestión de las compras y ventas que
ejecuta el Gobierno, mejorando también el control
sobre las cuentas del Estado y generando mayor
confianza en la población.
• Gestión de datos: Gestión de los servicios prestados por
la administración pública mediante el uso de
herramientas tecnológicas. Estas tareas incluyen:
◦ Demográficos: datos de los habitantes.
◦ Territorial: utilización de las tierras.
Ambiental: gestión de políticas de conservación del medio
ambiente.

• e-Health: utilización de tecnologías de la información y

las comunicaciones para sustentar las prácticas de
cuidado sanitario.
• Gestión de historiales médicos electrónicos.
• Telemedicina: Es el uso de información médica
intercambiada de un sitio a otro por medio de las
comunicaciones electrónicas para mejorar el estado de
salud de los pacientes.
• Difusión de información orientada a médicos y
pacientes.
• Descentralización: al descentralizarse, las entidades
públicas mejoran el servicio que proveen al ciudadano y
se les facilita el manejo, archivo y acceso a la
información. Por otra parte, se obtiene un mejor manejo
de los recursos y adecuada asignación de los mismos.
• Entidades locales.
• Sistema gerencial.
• Sistema de salud.
• Servicios y trámites: utilización de las TIC para facilitar
la gestión y control de los servicios que presta la
administración pública.
• Gestión de documentos: mediante el uso de las TIC se
facilita el archivo y el acceso a distintos datos.

• Gestión fiscal e impositiva: facilita la gestión y el

control de los fondos públicos y favorece a la
transparencia.
• Ciudadanos y empresas.
eDemocracy: utilización de las TIC con el objetivo de
promover y fomentar los valores y los mecanismos
democráticos, tales como la participación (eParticipation),
votación, transparencia, entre otros.
• eParticipation.
• eVoting.
• eCampaigning.
• ePolicy: es el uso de las TIC para el desarrollo de un
marco regulatorio que facilite iniciativas que usan
información de forma intensiva y fomente la sociedad
del conocimiento.
 eRulemaking: es el uso de las tecnologías digitales por
los organismos públicos en la reglamentación y
procesos de toma de decisiones.
En la Tabla 2 se puede observar que la mayoría de los
proyectos de eGovernment afectan de cierta manera a los
ciudadanos, convirtiéndolos en casi todos los casos, en los
principales beneficiarios de las medidas que se adoptan.
La implementación del gobierno electrónico promete
grandes ventajas, tanto para el gobierno como para la
ciudadanía. Los beneficios de su implementación pueden ser,
según Má Villatoro (2006), menor corrupción, aumento de la

transparencia en la gestión pública, mejoras en la atención a la

población a través de servicios más rápidos, ahorro en el gasto
público y reducción en tiempo y costos en servicios.
Tabla 2. Relación de actividades que se pueden llevar a cabo dentro del
marco del gobierno electrónico y los receptores de las mismas
eServices G2C G2E G2B G2G
Portal del Gobierno X X
eInclusion X X X
Broadband X X X X
eAccessibility X
eLearning X X X X
Trámites X X X
Gestión de tasas e impuestos X X X
Security: X X X X
eAuthentication X X X X
Firma Digital X X X X
Management
eProcurement X X X
Gestión de Datos y Doc. X X X X
Demográficos X X
Territorial X X
Ambiental X X
eHealth X X X X
Servicios y Trámites X X X
Ciudadanos y Empresas X X X
Descentralización X X X X
Entidades locales X X
Sistema gerencial X X
Sistema de salud X X X X
eDemocracy
eParticipation X X
eVoting X X
eCampaigning X X
ePolicy
eRulemaking X X
G2C: Government to Citizen (Gobierno a ciudadano)
G2E: Government to Employee (Gobierno a empleado)

Tabla 2. Relación de actividades que se pueden llevar a cabo dentro del

marco del gobierno electrónico y los receptores de las mismas
eServices G2C G2E G2B G2G
G2B: Government to Business (Gobierno a empresa)
G2G: Government to Government (Gobierno a gobierno)
Algunas de las ventajas más representativas según Má

Villatoro (2006) son:
• Disminución del tiempo en las diferentes operaciones
que realizan los ciudadanos.
Los beneficios asociados al desarrollar el gobierno
electrónico, tienen relación con facilitar
sustantivamente la conexión entre los ciudadanos y el
Estado, el acceso a la información y trámites más
expeditos, así como mayor satisfacción derivada de los
servicios públicos en línea. Asimismo, es deseable la
continua mejora de la gestión pública integral.
Tradicionalmente para el administrado, la prestación de
servicios, la obtención de permisos y licencias o el pago
mensual de servicios públicos representan un trámite
con muchos requisitos o una larga fila de espera. Con la
implementación de las posibilidades que Internet
ofrece, es posible reducir el tiempo para estas
operaciones considerablemente.
• Eficiencia y Eficacia.
Dos de los principios más buscados en la
administración pública, pero pocas veces
materializados. La eficacia es definida por el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española, como: la capacidad de lograr el efecto que se

desea o espera y la eficiencia la define el citado

diccionario como: la capacidad de disponer de alguien o
de algo para conseguir el efecto determinado. Es decir,
que con la implementación de plataformas que permitan
brindar servicios electrónicamente, la administración
podrá disponer mejor de los recursos que posee
logrando los efectos que pretende dentro de la
población.
Esto es posible, gracias a la naturaleza misma de los
medios empleados, que le permiten conocer mejor al
ciudadano o administrado y brindar un servicio más
acorde a las expectativas del mismo. La eficiencia y la
eficacia dentro de la administración pública reduce la
burocratización dentro de la administración, y esto tiene
como producto la transparencia de los actos públicos.
• Reducción de costos de operación por parte de las
dependencias de la administración pública.
La implementación de nuevos servicios prestados
representará una inversión importante para la
administración. Sin embargo, una vez introducidos, el
costo de operación se reducirá, también la
administración podrá ahorrar en recursos como papel.
• Transparencia en la gestión pública y auditabilidad de
la gestión pública.
La transparencia en la gestión pública se puede entender
básicamente como un ambiente de confianza y garantía
entre los diferentes agentes o entidades que administran
la esfera de lo público; donde las responsabilidades,

procedimientos y reglas con las cuales cada uno se

desempeña se establecen, realizan e informan de
manera clara y abierta a la participación y el control de
los ciudadanos.
El uso del gobierno electrónico apunta a promover la
cercanía entre el Estado y los ciudadanos, generando
transparencia y eficacia en las actividades de los
servicios públicos. Un medio de hacer transparente el
gasto es a través de la licitación y publicación de las
compras públicas a través de medios como el Internet.
Asimismo, al automatizarse y hacerse públicos los
procesos dentro la administración pública, se aminora el
grado de discrecionalidad del funcionario público, lo
que genera transparencia dentro de la gestión y mejora
la capacidad de controlar la misma por parte de los
ciudadanos.
• Acceso y flujo de información continuo entre
ciudadanos y la administración.
Las TIC se constituyen en un gran aliado para los
sistemas de información pública, dado que además de
ser útiles, transforman los procesos mentales de uso y
apropiación de la información. Sin Internet sería difícil
pensar la interacción entre las instituciones públicas y la
sociedad civil. La tecnología hace posible esa
interacción, con alta efectividad y bajo costo.
El acceso y flujo de información entre ciudadanos
y la administración permite a los administrados, en
primer lugar, acceder a la manera en cómo las

decisiones se toman, y en cómo se ejecutan esas

decisiones, dentro de la administración incesantemente.
Esta facultad le permite a la ciudadanía ejercer
funciones democráticas de control y fiscalización de la
gestión pública, que van más allá de elegir a sus
autoridades cada cierto tiempo.
El interés de la administración es llegar a los
ciudadanos a través de tantos canales como sea posible
y los portales públicos puedan llegar a tantos
ciudadanos en un día como un sitio web de la
administración en un mes. Este mecanismo de
comunicación debe ser entendido como un medio
alterno mientras los niveles de acceso a Internet en
nuestro medio no se eleven, sin embargo, puede
representar un importante medio de acceso y
comunicación entre ciudadanos y las dependencias del
Estado, lo que redunda en beneficio para ambos
sectores.
Es necesario recordar que la participación
ciudadana no es un fin en sí mismo, sino que busca
crear consensos y compartir y fiscalizar el ejercicio del
poder.
• Acercamiento de la administración pública con el
ciudadano, con base a la tecnología al servicio de la
gente.
El gobierno electrónico, es eficaz para crear
intercambios y conversaciones con los ciudadanos de
manera mucho más fluida, dada su eficiencia en el uso

de los recursos; acercando el sector público a los

ciudadanos como nunca antes se había logrado y
generando nuevos espacios virtuales para el diálogo
público.
 Afianza la gobernabilidad, fortalece la democracia
participativa y representa y contribuye a mejorar la
calidad de vida de los ciudadanos.
El gobierno electrónico podría con la nueva prestación
de servicios, cambiar eficientemente la visión
parcializada que tienen los ciudadanos de su
administración, puesto que en primer término, el
ciudadano no necesita trasladarse a ninguna
dependencia del gobierno, ni hacer filas o gestiones
similares, podrá realizar sus trámites desde su propio
lugar de acceso al servicio de Internet.
Los ciudadanos también tendrán una información más
completa en la red, de lo que podrían brindar los
funcionarios que usualmente atienden uno u otro
servicio de gobierno; por ejemplo un individuo podría
acceder vía Internet a la página en la red de su gobierno,
y averiguar desde allí, los datos necesarios para la
obtención de su documento de identidad, o bien los
plazos y demás formalidades en el pago de una
obligación tributaria.
Todo esto se traduce en ahorro de recursos,
fundamentalmente tiempo y dinero, tanto para el
gobierno, como para los administrados, pero depende,

de la calidad de la información que la administración

pública desea compartir con los ciudadanos.
Estas ventajas pueden segmentarse para grupos
específicos de usuarios (Dinsdale, Chhabra, Rath-
Wilson, 2002), tal y como se presenta en la Tabla 3.
Tabla 3. Beneficios potenciales del gobierno electrónico
Transacciones del
Ejemplos Beneficios
sector público con
Información Mayor amplitud de canales,
Cultura conveniencia, menores costes
Salud transaccionales, servicio más
Ciudadanos personal, más proyección de
Educación servicios y políticas, mayor
Prestaciones económicas participación democrática y
Impuestos apertura.
Programas de apoyo Interacciones más rápidas,
Asesoramiento y reduciendo costes
Empresa
orientación, Regulación, transaccionales y carga
Impuestos normativa.
Costes transaccionales
Procedimiento reducidos, mejor gestión del
Suministradores
electrónico inventario, entornos de datos
compartidos.
Mayor eficiencia y fluidez,
Comunicación entre reducción de costes
departamentos y transaccionales.
Otras entidades del
agencias y entre Mejor utilización de la base
sector público
gobiernos centrales y del conocimiento.
locales Mejora de la flexibilidad de los
acuerdos de trabajo

Claramente, el gobierno electrónico puede proporcionar

muchas ventajas, pero si no se maneja cuidadosamente,
también puede acarrear numerosas desventajas.
Algunas de estas posibles desventajas, de acuerdo con Má
Villatoro, (2006) son:
• Deficiencia en la infraestructura tecnológica y física
para la instauración de un gobierno en línea.
Uno de los problemas importantes en la
implementación del gobierno electrónico, es el
problema técnico. Es necesario hacer decisiones
asertivas sobre de qué tipo de tecnología utilizar, así
como definir estratégicamente las mejores opciones
desde el punto de vista técnico. Sin embargo, es
necesario recordar, que el problema fundamental a la
hora de implementar el gobierno electrónico, es contar
con la voluntad política necesaria, para luego enfocarse
en el problema de infraestructura y tecnología
necesarias dentro de la administración.
La desventaja, en concreto, radica en que el tema
tecnológico puede ser utilizado estratégicamente para
evitar la discusión del problema político que representa
la implementación de procesos que impliquen gobierno
electrónico.
5.1.- Capacitación del recurso humano

La implementación de nueva tecnología representa un gran reto
para la administración pública. Por ello, cada vez que las
instituciones ofrezcan nuevas tecnologías a los usuarios o

empleados, tendrán que hacerlo como parte componente de un

todo, en el que está presente una respuesta humana; si no lo
hacen, la gente tratará de crear una propia, o de rechazar la
nueva tecnología y esto se observa como resistencia al cambio
frente a la automatización.
La capacitación por si sola representa un gran reto, pues
muchas veces es necesario realizar cambios profundos en la
cultura enraizada en las instituciones. Una capacitación
deficiente puede traer como consecuencia la pérdida de la
posibilidad de cambio dentro de la administración.
5.2.- Inestabilidad política y recesión

económica
La implementación del gobierno electrónico es un proyecto de
largo plazo, y necesita de estabilidad política y continuidad
para tener éxito. Los efectos y alcances que pueda tener una
estrategia de gobierno electrónico, a través de planes como una
agenda de conectividad nacional, necesitan como factores
indispensables: la estabilidad política y económica, de lo
contrario, no será posible implementar correctamente una
plataforma eficiente, o bien, se implementarán programas
parcial o deficientemente. Nuevamente, el peligro fundamental
es perder las inversiones realizadas, o evitar una
implementación adecuada de esta nueva herramienta de la
administración pública.
• Existencia de una mayoría de ciudadanos analfabetos
tecnológicos.

Es necesario además de ampliar el acceso a Internet y

otras redes telemáticas, lograr alfabetizar digitalmente a
la población de la región. En Latinoamérica, al menos
un 80% de la población necesita ser alfabetizada
digitalmente. Alrededor de 60% de los territorios
latinoamericanos nunca han tenido una computadora.
Por ello es absolutamente necesario que el Estado
procure la alfabetización tecnológica de los
administrados. Sobre todo, en nuestro medio
multilingüe y pluricultural este desafío para el Estado
presenta un gran reto, pero a la vez, una oportunidad de
enriquecer a las comunidades con una alfabetización
técnica respetando la diversidad lingüística y cultural.
Las administraciones pueden construir una base sólida
para el gobierno electrónico y una completa red de
servicios, pero los ciudadanos no utilizarán los servicios
online si no saben acceder a ellos o no conocen su
existencia. En primer lugar, las administraciones deben
ofrecer acceso a Internet a todos los grupos sociales. En
segundo lugar, es necesario ofrecer un contenido de
calidad para convencer a las personas de que se
conecten y utilicen los servicios disponibles.
• Desconfianza generalizada ante la prestación de
servicios por procedimientos telemáticos o a distancia.
Este es un obstáculo cultural que tiene que ser previsto
por la administración pública antes de poner en marcha
formas de gobierno electrónico. La desconfianza en los

medios y procedimientos telemáticos es natural, dada su

novedad e intangibilidad.
Es por eso que es necesario crear campañas de
credibilidad en los nuevos medios empleados,
enfatizando las ventajas que traerá para los
administrados el uso de estos nuevos medios y
asegurando que son mejores que los medios
presenciales tradicionales.
• Falta de coordinación y comunicación entre los
diferentes organismos gubernamentales.
En muchas ocasiones son desperdiciados recursos por
parte de los organismos gubernamentales cuando existe
una duplicación de tareas, o bien, existen secciones o
departamentos sobrecargados, y áreas en donde se
desaprovechan recursos.
Este problema es anterior a la implementación del
gobierno electrónico, pero debería de evitarse con la
utilización de la nueva tecnología, que hace posible
solucionar la falta de coordinación y comunicación.
Con herramientas como Internet, es posible que
departamentos enteros estén intercomunicados y la
coordinación entre dependencias (de seguridad, de
registro o autorización de documentos, entre otras).
• Abuso de poder por parte de la administración pública.
El abuso de poder por parte de la administración
pública puede darse en muchas formas, incluso antes de
la implementación del gobierno electrónico, existen

formas de abuso por parte de la administración. El

medio digital es por definición un medio intangible, es
por eso que las reglas en el uso y manejo de la
información, así como la prestación de servicios deben
de estar claramente establecidos, así como los
mecanismos de defensa para el administrado.
En los temas más sensibles, como en el pago de
impuestos, o reclamos, es de especial trascendencia
evitar a toda costa, la toma de decisiones
arbitrariamente, o fuera del contexto legal.
• Uso por debajo del potencial real de la tecnología.
Asimismo, es necesario que el concepto gobierno
electrónico, no sea únicamente una herramienta
informativa, sino que presente la oportunidad de debatir
y combatir, temas como la corrupción, el abuso de
poder, la desinformación y el mal uso del gasto público.
Es decir, es necesario que el gobierno electrónico se
convierta en una herramienta que materialice la
democracia de los pueblos.
En el año 2003, la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE, 2003), identificó las
cuatro principales barreras que impiden el desarrollo del
gobierno electrónico. Estas son:
1. Barreras legislativas y regulatorias: Los servicios
electrónicos deben lograr el mismo estándar que los
procesos en papel y deben asegurar el cumplimiento
de los requerimientos de seguridad y privacidad de
los servicios en línea. Las dependencias

gubernamentales deben clarificar lo que pueden y

no pueden hacer, de acuerdo a las leyes específicas.
2. Razones tecnológicas: Las soluciones de gobierno
electrónico adoptadas pueden quedarse atrás del
cambio tecnológico ya que estos últimos se mueven
muy rápido y es difícil anticipar en detalle los
impactos futuros.
3. Brecha digital: La brecha digital impide los
beneficios del gobierno electrónico. Existen
diferencias significativas en el acceso a las TICs y a
Internet en los países de la OCDE. Los menos
favorecidos son los que tienen menores niveles de
acceso y por ello pierden los beneficios que ofrece
el gobierno electrónico.
4. Restricciones presupuestales: El establecimiento de
fondos de las iniciativas de gobierno electrónico se
hace por los medios tradicionales y no reconociendo
los gastos en tecnologías de información y
comunicación como una inversión. Se requieren
herramientas para medir el rendimiento sobre la
inversión y enfocarse a soluciones costo-efectivas.
Estas barreras se traducen para los gobiernos en
necesidades que enfrentar. Por ejemplo:
◦ Dificultad para determinar las medidas adecuadas
para evaluar la eficiencia y eficacia en el gasto
público y el limitado número de evaluaciones de las
demandas, los beneficios, y la calidad de los
servicios de las iniciativas de gobierno (Saha, 2008)

y por lo tanto la necesidad de establecer un marco

de referencia para la evaluación de las iniciativas de
gobierno electrónico y de la prestación de servicios
a través del gobierno electrónico.
◦ Deficiencia en la infraestructura tecnológica y
física; falta de coordinación y comunicación entre
los diferentes organismos gubernamentales;
inestabilidad política y recesión económica; la
existencia de una mayoría de ciudadanos
analfabetos tecnológicos; la carencia de regulación
que proteja los datos que circulan en la red, y la
carencia de planes y políticas estratégicas de
modernización desde el gobierno (Rodríguez,
2004).
6.- Situación actual del Gobierno

Electrónico
El comienzo en el año 2007 de la crisis financiera global,

considerada por muchos economistas como la peor desde la
Gran Depresión de 1930, trajo como consecuencia diferentes
reacciones de los distintos países con respecto a la implemen-
tación del gobierno electrónico. Mientras que algunos
disminuían o eliminaban los presupuestos destinados al
gobierno electrónico y posponían o desaceleraban la
implementación de proyectos al respecto, otros transformaban
la crisis en una oportunidad para acelerar los proyectos de
gobierno electrónico (SESRIC, 2010)..

En tal sentido, se pasa a reflejar, según los informes

elaborados por las Naciones Unidas en los años 2010, 2012 y
2014 (United Nations, 2010, 2012, 2014), las variaciones
ocurridas en el estado de implementación del gobierno
electrónico a nivel global en algunos países. Posteriormente se
realizará una particularización en el caso del Caribe,
haciéndose énfasis en la situación en que se encuentra Cuba al
respecto.
Dicho informe utiliza como base el índice de desarrollo
del gobierno electrónico (IDGE), elaborado por las Naciones
Unidas y que representa la voluntad y capacidad de los
gobiernos de usar tecnologías, tanto en línea como móviles, en
la ejecución de sus funciones.
El mismo se representa matemáticamente de la siguiente
manera:
IDGE= 0.34 x ISL + 0.33 x IIT + 0.33 x ICH
donde ISL es el índice de servicios en línea, IIT el índice
de infraestructura de telecomunicaciones y ICH el índice de
capital humano.
En la tabla 4 se pueden observar los países cuyas
posiciones ocupan los 20 primeros lugares en cuanto al IDGE
en 2014.
Tabla 4 Países que ocupan los primeros lugares según el IDGE en
2014 en comparación con la posición que ocupaban en el 2012 y el
2010
Pos. País IDGE Pos. IDGE Pos IDGE
2014 2012 2010
1 República de 0.9462 1 0.9283 1 0.8785

Pos. País IDGE Pos. IDGE Pos IDGE

2014 2012 2010
Corea
2 Australia 0.9103 12 0.8390 8 0.7963
3 Singapur 0.9076 10 0.8474 11 0.7476
4 Francia 0.8938 6 0.8635 10 0.7510
5 Holanda 0.8897 2 0.9125 5 0.8097
6 Japón 0.8874 18 0.8019 17 0.7152
7 Estados Unidos 0.8748 5 0.8687 2 0.8510
8 Gran Bretaña 0.8695 3 0.8960 4 0.8147
9 Nueva Zelanda 0.8644 13 0.8381 14 0.7311
10 Finlandia 0.8449 9 0.8505 19 0.6967
11 Canadá 0.8418 11 0.8430 3 0.8448
12 España 0.8410 23 0.7770 9 0.7516
13 Noruega 0.8357 8 0.8593 6 0.8020
14 Suecia 0.8225 7 0.8599 18 0.7136
15 Estonia 0.8180 20 0.7987 20 0.6965
16 Dinamarca 0.8162 4 0.8889 7 0.7872
17 Israel 0.8162 16 0.8100
18 Bahrein 0.8089 36 0.6946 13 0.7363
19 Islandia 0.7970 22 0.7835
20 Austria 0.7912 21 0.7840
La mayoría de los países que aparecen en esta clasifica-
ción son países de altos ingresos, lo cual no es una sorpresa
pues ellos cuentan con los recursos financieros para desarrollar
y llevar a cabo iniciativas avanzadas de gobierno electrónico
tales como crear ambientes favorables para la participación de
los ciudadanos, dándoles poder de decisión. Es de destacar
como estos veinte países han incrementado el valor de IDGE
desde el 2010 al 2014 aunque sus posiciones se han ido
modificando relativamente. Así por ejemplo Estados Unidos

que en el 2010 ocupaba la posición 2, en el 2012 obtuvo la 5 y

en el 2014 pasó a la séptima.
Los países desarrollados poseen ventaja a la hora de
alcanzar altos puestos en estas clasificaciones, puesto que cerca
de las dos terceras partes del valor del índice están compuestas
por componentes de infraestructura de comunicaciones y
capital humano los cuales requieren de inversiones a largo
plazo para su desarrollo. Para países en desarrollo y economías
emergentes, la estrategia es invertir en los tres aspectos,
servicios en línea, infraestructura de comunicaciones y
educación, con el objetivo de ir reduciendo la brecha digital.
Lo notable es que algunos países en desarrollo, a pesar de
estos desafíos, han comenzado a alcanzar a países con mayores
ingresos. Bahrein (0.8089), por ejemplo, ha hecho grandes
progresos en los dos últimos años y se encuentra actualmente
en la posición 18, por encima incluso de países como Islandia y
Austria. Ellos han hecho énfasis en la participación ciudadana
y en la provisión de servicios. Otro caso significativo es
Singapur (0.9076), en el lugar 3, el cual se encuentra entre los
líderes mundiales en la electrónica y la prestación de servicios
públicos móviles.
La tecnología móvil se convertirá en una alternativa
asequible para disminuir la brecha digital entre países
desarrollados y en vías de desarrollo. Esto se debe a la rápida
disminución de precios de los productos móviles. Países
emergentes y menos desarrollados ya han demostrado que son
capaces de reducir la brecha digital mediante la inversión en
sitios web, portales de internet y la aplicación de herramientas

tales como telecentros, kioscos, centros comunitarios y otras

instalaciones similares para aumentar el acceso a internet.
Se está adoptando el uso de la tecnología móvil a un ritmo
acelerado lo cual provocará la necesidad de desarrollar más
servicios móviles de gobierno electrónico. El sector privado
tiene la posibilidad de trabajar en estos países junto al gobierno
para distribuir servicios móviles.
Aunque los países emergentes y en desarrollo todavía
tienen que llenar la brecha digital existente, la tabla 4 muestra
que los países en desarrollo que han canalizado una mayor
inversión en infraestructura de telecomunicaciones, educación
y servicios en línea, podrían competir con los países
desarrollados, y en algunos casos, superarlos.
Al realizar una comparación por regiones y analizar los
datos que se muestran en la Tabla 5, se puede apreciar que
Europa recibe la mayor puntuación, seguida por América. La
región de África se encuentra muy por debajo de la media
mundial, teniendo en cuenta que los países menos adelantados
se encuentran en esta región y por lo general carecen de los
recursos financieros y el capital humano para implantar el
gobierno electrónico. La región de Asia se encuentra
ligeramente por encima de la media mundial, siendo la nota
discordante la República de Corea, la cual se encuentra en el
primer lugar de la clasificación a nivel global en cuanto al
índice de desarrollo del gobierno electrónico.
Tabla 5. IDGE medio por regiones en 2014
Región IDGE Medio Región
África 0.2661
América 0.5074

Tabla 5. IDGE medio por regiones en 2014

Región IDGE Medio Región
Asia 0.4951
Europa 0.6936
Oceanía 0.4086
Mundo 0.4712
En la Tabla 6 aparecen los 10 primeros países de América
en cuanto al IDGE de los cuales 3 son de América del Norte, 1
de Centro América, 1 del Caribe y 5 de América del Sur.
Tabla 6. Países de América con mayor IDGE en 2014
Pos. País IDGE Posición en IDGE Global
1 EEUU 0.8748 7
2 Canadá 0.8418 11
3 Uruguay 0.7420 26
4 Chile 0.7122 33
5 Argentina 0.6306 46
6 Colombia 0.6173 50
7 Costa Rica 0.6061 54
8 Brasil 0.6008 57
9 Barbados 0.5933 59
10 Mexico 0.5733 63
Media Mundial 0.4712
Centrando el análisis en la región del Caribe, se aprecia
que la media de su IDGE se encuentra ligeramente por debajo
de la media global. En dicha región, como vemos en la Tabla 7,
Barbados (0.5933) aparece liderando la región gracias a su
infraestructura de comunicaciones, su alto índice de
alfabetización y su elevado nivel de matrícula escolar, seguido
por Antigua y Barbuda (0.5927) y Granada (0.5220). Barbados
lidera al Caribe en cuanto a usuarios de internet y subscriptores

de banda ancha por cada 100 habitantes. Esto hace que

Barbados se mantenga en primer lugar, a pesar de que otras
naciones se encuentran por delante en cuanto a servicios en
línea.
Barbados, es el primer país de la región en contar con un
sistema integrado de registro único de la ciudadanía en su
portal principal, posibilitando grandes facilidades y flexibilidad
a la hora de realizar gestiones en línea con el gobierno.
República Dominicana, Trinidad Tobago y Cuba, lideran la
región en el área de servicios en línea. Los mejores resultados
en cuanto a sitios ministeriales son para República Dominicana
con Educación y Trabajo y Cuba con Salud Pública. El
Ministerio del Trabajo de República Dominicana ofrece a los
ciudadanos la posibilidad de registrarse para obtener servicios,
incluyendo el portal Empleateya.net que posibilita la búsqueda
de empleos, con encuestas y la posibilidad de envío de planillas
o formularios. El portal nacional de Granada brinda la
posibilidad a los ciudadanos, especialmente a los jóvenes, de
interactuar con el gobierno utilizando para esto plataformas de
redes sociales. El Ministerio de Finanzas de Trinidad y Tobago
ha implementado una herramienta de contratación basada en la
web, Finance.gov.tt que permite a los proveedores realizar
ofertas en línea para contratos de bienes o servicios.
Tabla 7. IDGE de países del Caribe en 2014
1 Barbados 0.5933 59
2 Antigua y Barbuda 0.5927 60
3 Granada 0.5220 78
4 Saint Kitts y Nevis 0.4980 90


5 Trinidad y Tobago 0.4932 91
6 Bahamas 0.4900 92
7 Santa Lucía 0.4525 104
8 República 0.4481 107
Dominicana
9 Jamaica 0.4388 109
10 Dominica 0.4338 110
11 San Vicente y las 0.4158 113
Granadinas
12 Cuba 0.3917 116
13 Haití 0.1809 176
Media Regional 0.4578
Media Mundial 0.4712
6.1.- Análisis de los componentes del índice de

desarrollo del gobierno electrónico
(IDGE)
6.1.1.- Índice de servicios en línea (ISL)

El índice de servicios en línea (ISL) es uno de los tres
componentes del IDGE. Es una medida de la presencia en línea
de los Países Miembros a través de sus portales nacionales y
páginas oficiales de gobierno, así como los sitios web de los
Ministerios de Educación, Trabajo, Servicios Sociales, Salud y
Finanzas. Portales asociados y sitios web filiales se consideran
parte integrante de los sitios padres y son tomados en
consideración. En consecuencia, el ISL es un resumen de los
resultados de la presencia en línea de los países en un solo
valor internacionalmente comparable. El ISL actualmente
considera el siguiente modelo de cuatro etapas de maduración
del servicio en línea:

• Etapa 1: Emerging
Los sitios Web gubernamentales proveen información
acerca de políticas públicas, gobernabilidad, leyes,
regulaciones, documentación relevante y tipos de
servicios que el gobierno provee. Existen enlaces a
sitios web de ministerios, departamentos y otras ramas
del gobierno. Los ciudadanos tienen la posibilidad de
obtener fácilmente información sobre las novedades que
se produzcan tanto en el gobierno como en los
ministerios y pueden tener acceso, mediante enlaces, a
información archivada.
• Etapa 2: Enhanced
Los sitios gubernamentales proporcionan a los
ciudadanos comunicación avanzada en un solo sentido
y simple en ambos sentidos, tales como la posibilidad
de descargar formularios para el acceso a servicios y
aplicaciones del gobierno. Dichos sitios poseen audio y
posibilidad de multilenguaje. Algunos servicios
electrónicos limitados son proveídos a los ciudadanos
con el objetivo de elaborar solicitudes que serán
enviadas por vía no electrónica y que serán respondidas
por la misma vía.
• Etapa 3: Transactional
Los sitios gubernamentales entablan comunicación en
ambos sentidos con los ciudadanos, incluyendo la
petición de opiniones y la respuesta de estos referente a
políticas públicas, programas y regulaciones. Alguna
forma de autenticación electrónica será requerida para

completar el proceso de intercambio satisfactoriamente.

Estos sitios procesan transacciones no financieras, tales
como, voto electrónico. Se permite además la descarga
y subida de formularios, pago de impuestos en línea,
aplicación para certificados, licencias y permisos.
También pueden manejar transacciones financieras,
como cuando se envía dinero al gobierno a través de
una red segura.
• Etapa 4: Connected
Los sitios gubernamentales cambian la forma en que se
comunican con los ciudadanos. Estos son proactivos a
la hora de solicitar información y opiniones a los
ciudadanos, utilizando la web 2.0 y otras herramientas
interactivas. Servicios y soluciones electrónicas
traspasan la frontera entre departamentos y entre
ministerios de la misma forma. La información, datos y
conocimientos son transferidos de las agencias de
gobierno a través de aplicaciones integradas. Los
gobiernos se mueven de una visión centrada en el
gobierno a una centrada en el ciudadano, donde los
servicios electrónicos son proveídos en su totalidad a
los ciudadanos desde un único punto de entrada. Estos a
su vez, son elaborados por segmentos de población para
hacerlos más a la medida de los solicitantes. Los
gobiernos crean plataformas que dan a los ciudadanos la
posibilidad de involucrarse en mayor medida en la toma
de decisiones.
El índice ISL, es un indicador que nos permite ubicar al
país analizado, en referencia al que posee la mayor puntuación.

Para esto se tienen en cuenta la mayor y la menor puntuaciones

obtenidas por los países y la puntuación del país en cuestión.
En términos matemáticos ésta se calcula de la siguiente
forma:
ISL = (PP - PPMenor) / (PPMayor - PPMenor)
Donde:
• PP: Puntos obtenidos por el país al cual se le calculará
el ISL.
• PPMenor: Valor en puntos del país que menos obtuvo
en la encuesta.
• PPMayor: Valor en puntos del país que más obtuvo en
la encuesta.
La puntuación de cada país se conforma teniendo en
cuenta una encuesta, dividida en cuatro secciones, que se
corresponden con las cuatro etapas de desarrollo del gobierno
electrónico mencionadas anteriormente. Casi todas las
preguntas de la misma son contestadas de forma binaria, es
decir, mediante sí o no, asignándole un punto al sí y cero
puntos al no. Como excepción existen un pequeño número de
preguntas que están diseñadas para capturar el número de
formularios y servicios electrónicos disponibles, asignándosele
un valor de hasta diez puntos a cada una.
La aplicación de la encuesta está centrada en el ciudadano,
por lo cual, cada valor asignado estará en correspondencia, no
con la existencia de la funcionalidad evaluada mediante la
pregunta de turno, sino por la capacidad, de dicha

funcionalidad, para ser encontrada y accedida de manera fácil

por el ciudadano promedio. Esto se hace cada vez más
necesario, a medida que los sitios gubernamentales aumentan,
tanto en cantidad como en complejidad, por lo cual es de suma
importancia que los beneficiarios potenciales sean capaces de
detectar, en cada uno de ellos, la información y servicios
utilizables.
Los elementos fundamentales de la encuesta que fueron
tenidos en cuenta en cada una de las cuatro etapas, son los
siguientes (Kerby, 2010):
Etapa 1:
• Existencia de un sitio web nacional y sitios webs
ministeriales, incluyendo, educación, finanzas, salud,
trabajo y seguridad social.
• Existencia de un sitio web de la jefatura del estado.
• Existencia de una sección de gobierno electrónico.
• Acceso a información archivada (leyes, documentos de
políticas, prioridades, etc).
• Noticias y/o actualizaciones sobre políticas de
gobierno.
• Acceso a aplicaciones de back office.
• Oficina central de información u oficina similar con el
objetivo de liderar programas o proyectos de gobierno
electrónico y coordinar la interacción entre las
diferentes instituciones que participen en dichos
proyectos.

• Información concerniente a los responsables

gubernamentales de proveer diferentes servicios en
línea.
• Existencia de cuentas personales o perfiles de usuario
con el objetivo de profundizar en el diálogo entre los
ciudadanos y el gobierno.
• Información para los ciudadanos de cómo utilizar los
sitios web.
Etapa 2:
• Existencia de opciones de búsqueda, multilenguaje,
descarga e impresión de formularios y contacto por
parte de la ciudadanía en los diferentes sitios web.
• Uso de tecnología inalámbrica para el envío de
mensajes a teléfonos celulares u otros dispositivos.
• Posibilidad de subscripción a través de correo
electrónico, tanto para formar parte de listas en los
servidores, como para el simple recibo de noticias.
• Existencia de un portal nacional con servicio de compra
integrado.
• Existencia de opciones para habilitar el acceso a
personas con discapacidades.
Etapa 3:
• Servicio de compra integrado para servicios en línea.
• Posibilidad de enlace seguro disponible/indicado.

• Acceso a formularios en línea.

• Posibilidad de firma electrónica.
• Posibilidad de acceso a bolsas de trabajo.
• Transacciones en línea. Pago en línea a través de
tarjetas de crédito, débito u otras.
• Alertas de correo electrónico para participación
electrónica.
• Utilización de Really Simple Syndication (RSS) para
participación electrónica.
• Posibilidad de configurar el tiempo de respuesta para
que el gobierno responda a los formularios y correos
electrónicos recibidos.
Etapa 4:
• Existencia de una política de participación electrónica.
• Existencia del calendario con las próximas actividades
de participación electrónica.
• Existencia de información archivada sobre las
actividades de participación electrónica.
• Utilización de herramientas de participación electrónica
para la obtención de la opinión pública (votaciones,
encuestas, salas de chat, blogs, fórums de discusión,
entre otros).

• Retroalimentación ciudadana y su publicación, acerca

de estrategias nacionales, políticas y servicios
electrónicos.
• Existencia de un archivo de las respuestas ofrecidas por
el gobierno a las preguntas, dudas y sugerencias
emitidas por los ciudadanos.
La Tabla 8 muestra los valores ISL y los puntos obtenidos
en cada una de las cuatro etapas por algunos países
seleccionados según la encuesta de las Naciones Unidas
publicada en 2010.
Tabla 8. Índice de servicio en línea de algunos países
Pos. País ISL Etapa 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4
República de
1 1.0000 66 106 112 31
Corea
Estados
2 0.9365 62 97 115 21
Unidos
3 Canadá 0.8825 59 83 104 32
4 Reino Unido 0.7746 61 87 71 25
5 España 0.7651 60 88 68 25
6 Australia 0.7651 58 76 69 38
7 Noruega 0.7365 61 85 69 17
8 Barhein 0.7302 63 72 72 23
9 Colombia 0.7111 57 51 89 27
10 Singapur 0.6857 54 82 64 16
República
59 0.3651 46 30 24 15
Dominicana
Trinidad y
65 0.3397 50 39 12 6
Tobago
103 Cuba 0.2413 36 27 7 6
106 Bahamas 0.2317 47 18 6 2
109 Jamaica 0.2286 38 17 8 9
111 Barbados 0.2000 25 19 13 6
114 Granada 0.1873 30 22 2 5

Pos. País ISL Etapa 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4

San Vicente y
139 0.1302 29 11 0 1
las Granadinas
Antigua y
142 0.1206 14 19 1 4
Barbuda
144 Santa Lucía 0.1111 14 16 0 5
Saint Kitts y
146 0.1016 15 9 2 6
Nevis
166 Dominica 0.0508 7 6 1 2
181 Haití 0.0190 3 2 0 1
6.1.2.- Índice de infraestructura de

telecomunicaciones (IIT)
El índice de infraestructura de comunicaciones está compuesto
por cinco indicadores. Para obtener el valor de dichos
indicadores se utiliza la Unión Internacional de
Telecomunicaciones (UIT).
Estos indicadores son:
1. Número de computadoras personales por cada 100
habitantes (CPH).
2. Número de usuarios de internet por cada 100 habitantes
(UIH).
3. Número de líneas de teléfono por cada 100 habitantes
(LTH).
4. Número de subscripciones a telefonía celular por cada
100 habitantes (TCH).
5. Número de subscriptores de banda ancha por cada 100
habitantes (SBAH).

Cada uno de estos indicadores es normalizado de la

siguiente manera:
• IN = (IP-IPMenor) / (IPMayor-IPMenor)
• IN: Indicador normalizado
• IP: Indicador del país analizado.
• IPMenor: Valor en puntos del indicador del país que
menos obtuvo en la encuesta.
• IPMayor: Valor en puntos del indicador del país que
más obtuvo en la encuesta.
Posteriormente se pasa a calcular el índice de
infraestructura de telecomunicaciones (IIT) de la siguiente
forma:
IIT= (CPH+UIH+LTH+TCH+SBAH) / 5
Tabla 9. Índice de infraestructura de telecomunicaciones de algunos
países
Pos. País ITT UIH LTH TCH CPH SBAH
1 Suiza 0.7687 76.10 63.91 116.43 92.24 32.89
2 Holanda 0.7666 86.36 44.31 120.57 90.91 34.83
3 Suecia 0.7522 79.65 57.83 119.38 87.79 31.56
4 Reino Unido 0.7164 79.62 54.24 123.41 80.23 28.21
5 Luxemburgo 0.7138 76.61 54.22 147.11 67.73 29.80
6 Dinamarca 0.6988 84.82 45.56 120.02 55.09 36.75
7 Mónaco 0.6961 61.48 106.38 62.54 49.18 37.71
8 Alemania 0.6955 75.97 62.60 130.37 65.54 27.47
9 Noruega 0.6830 84.60 42.16 109.98 62.68 33.73
10 Canadá 0.6799 72.85 55.37 64.51 94.40 28.96
24 Barbados 0.5513 73.86 58.93 132.00 15.79 21.77
Antigua y
29 0.5241 75.03 43.86 157.67 20.68 14.52
Barbuda

Pos. País ITT UIH LTH TCH CPH SBAH

Saint Kitts y
39 0.4295 29.75 40.56 146.78 22.68 19.04
Nevis
San Vicente
48 y las 0.3685 60.49 20.87 119.23 15.18 8.58
Granadinas
49 Dominica 0.3566 39.40 26.03 132.76 19.23 9.70
50 Santa Lucía 0.3510 58.68 24.02 99.53 15.89 8.22
51 Bahamas 0.3502 42.05 39.82 106.04 12.29 10.08
61 Jamaica 0.2820 56.88 11.69 100.58 6.71 3.61
76 Granada 0.2408 22.29 27.60 57.97 15.66 9.79
Trinidad y
78 0.2304 16.02 23.14 113.67 13.21 2.67
Tobago
República
96 0.1658 25.75 9.90 72.45 3.49 2.27
Dominicana
135 Haití 0.0669 10.29 1.11 32.40 5.14 0.00
137 Cuba 0.0623 12.94 9.85 2.96 5.62 0.02
En la Tabla 9 se muestran los valores del IIT y los CPH,

UIH, LTH, TCH y SBAH correspondientes a países
seleccionados, entre los 190 que se cuenta con información.
Dicha selección incluye los diez primeros países del escalafón
y los países pertenecientes a la región del Caribe donde se
encuentra Cuba.
6.1.3.- Índice de capital humano (ICH)

El índice de capital humano está compuesto por dos
indicadores que son, nivel de alfabetización en personas
adultas (APA) y proporción de matrícula en la educación
primaria, secundaria y media superior (ME). La Organización
Cultural, Científica y Educacional de las Naciones Unidas fue
la fuente principal de los datos para ambos indicadores.
Algunos datos fueron completados con el Reporte de

Desarrollo Humano de las Naciones Unidas realizado en el año

2009.
Ambos indicadores son normalizados de la siguiente
manera:
• IN = (IP-IPMenor) / (IPMayor-IPMenor)
• IN: Indicador normalizado
• IP: Indicador del país analizado.
• IPMenor: Valor en puntos del indicador del país que
menos obtuvo en la encuesta.
• IPMayor: Valor en puntos del indicador del país que
más obtuvo en la encuesta.
Posteriormente se pasa a calcular el índice de
infraestructura de telecomunicaciones (ICH) de la siguiente
forma:
ICH = (2/3 APA) + (1/3 ME)
En la Tabla 10 se muestran los valores del ICH y los APA
y ME correspondientes de países seleccionados entre los 183
que se posee información. Dicha selección incluye, al igual que
en el caso anterior, los diez primeros países del escalafón y los
países pertenecientes a la región del Caribe donde se encuentra
Cuba.

Tabla 10. Índice de capital humano de algunos países
Pos. País ICH APA (%) ME (%)
1 Cuba 0.9987 99.80 100.00
2 Australia 0.9933 99.00 100.00
2 Dinamarca 0.9933 99.00 100.00
2 Finlandia 0.9933 99.00 100.00
2 Nueva Zelanda 0.9933 99.00 100.00
6 Irlanda 0.9931 99.00 99.93
7 República de Corea 0.9929 99.00 99.88
8 Noruega 0.9884 99.00 98.53
9 Holanda 0.9870 99.00 98.11
10 Islandia 0.9811 99.00 96.33
16 Barbados 0.9743 99.70 92.89
55 Antigua y Barbuda 0.9133 99.00 76.00
73 Santa Lucía 0.8892 94.80 77.17
79 Saint Kitts y Nevis 0.8875 97.80 70.64
81 Bahamas 0.8870 95.80 74.49
89 Trinidad y Tobago 0.8761 98.70 65.42
93 Granada 0.8622 96.00 66.66
100 Dominica 0.8484 88.00 78.52

Tabla 10. Índice de capital humano de algunos países
Pos. País ICH APA (%) ME (%)
103 República Dominicana 0.8391 89.10 73.53
105 Jamaica 0.8361 86.00 78.82
111 San Vicente y las Granadinas 0.8172 88.10 68.95
161 Haití 0.5420 54.80 53.00
Tabla 11. Resumen de posicionamiento para el ISL, IIT e ICH para

la región del Caribe en 2010
Posición Posición Posición Posición
País
IDGE ISL IIT ICH
40 Barbados 111 24 16
55 Antigua y Barbuda 142 29 55
65 Bahamas 106 51 81
67 Trinidad y Tobago 65 78 89
75 Saint Kitts y Nevis 146 39 79
84 República Dominicana 59 96 103
88 Santa Lucía 144 50 73
89 Jamaica 109 61 105
San Vicente y las
94 139 48 111
Granadinas
96 Cuba 103 137 1
99 Granada 114 76 93
105 Dominica 166 49 100
169 Haití 181 135 161
De la Tabla 11 se desprende, según la conceptualización

de estos índices, que la posición alcanzada por nuestro país a
nivel global, se debe fundamentalmente a la limitada inversión
realizada en infraestructura de telecomunicaciones.

En su concepción, el gobierno electrónico cuenta con dos

componentes fundamentales, uno tecnológico y otro humano,
que condicionan el desarrollo de aplicaciones y servicios en
línea y por tal motivo, el crecimiento en cuanto al gobierno
electrónico. Si analizamos lo anterior, para el caso de Cuba,
observamos que los valores obtenidos representan que nuestro
país no posee un alto desarrollo en materia de gobierno
electrónico pues, aunque uno de ellos, el ICH, está muy
desarrollado (Cuba ocupa el primer lugar a nivel global), el
otro, el IIT, comporta un pobre desempeño (Cuba ocupa el
lugar 137 a nivel global). Esto trae como consecuencia, que no
se cuente con el soporte físico necesario para el crecimiento del
ISL, lo cual a su vez lastra el crecimiento del IDGE. Las
inversiones que se están desarrollando en Cuba como parte de
la implementación de los Lineamientos de la Política
Económica y Social del Partido y la Revolución augura
mejoras significativas en esta dirección, lo que unido al
posicionamiento de Cuba en los primeros lugares en el ICL,
posibilitará mejoras en el posicionamiento del IDGE a partir de
2016.
7.- Implantación de Gobierno Electrónico

en la Provincia La Habana: un estudio
de caso
Aprovechando financiamiento internacional se trabajó en

avanzar en la implantación de acciones de gobierno electrónico
en la capital. Para ello se utilizó la metodología de

investigación acción y a partir de un diagnóstico, se realizaron

varias fases de implantación y finalmente se realizó una
evaluación del impacto logrado. El trabajo completo realizado
se puede revisar en de Armas, de Armas, 2011.
A continuación se hace referencia a los resultados de la
evaluación realizada para lo cual se utilizaron las variables e
indicadores de evaluación que fueron establecidas y se
presentan a continuación. Se utilizó una escala de cinco niveles
[mucho (5), bastante (4), regular (3), poco (2) y nada (1)].
7.1.- Variable 1. Recursos humanos
7.1.1.- Indicadores
• 1.1 Conocimiento de los directivos acerca de gobierno
electrónico
• 1.2 Motivación por el cambio
• 1.3 Disponibilidad de personal para asumir la tarea
• 1.4 Nivel de preparación del personal
7.2.- Variable 2. Infraestructura
7.2.1.- Indicadores
• 2.1 Disponibilidad del hardware imprescindible
• 2.2 Disponibilidad de softwares desarrollados
• 2.3 Nivel de las redes establecidas
• 2.4 Nivel de explotación de las capacidades instaladas

7.3.- Variable 3. Sostenibilidad:
7.3.1.- Indicadores
• 3.1 Capacidad de dar continuidad a la tarea
• 3.2 Aportes en la utilización de las TIC para la gestión
• 3.3 Interés por incrementar la formación para
instrumentar el gobierno electrónico
En cada unidad de observación se obtuvo el valor medio
para cada variable y total transformándose dicho valor en su
equivalente cualitativo para el análisis y la interpretación de los
resultados. Cuando los valores medios mostraron décimas igual
o superior a 0.5 se realizó la aproximación a la unidad siguiente
para su análisis cualitativo. Los resultados obtenidos se
presentan en la tabla 12.
Tabla 12: Evaluación realizada en las distintas unidades de
observación establecidas en la investigación.
Variables e Código del Municipio (ver leyenda al final)
indicadores 1 2 3 4 5 6 7 8
RRHH:
>3.4=Bastante
4.3 4.3 4.0 3.8 3.0 2.5 2.5 2.8
>2.4=Regular
>1.4=Poco
Indicador 1.1 4 4 4 4 3 2 2 2
Indicador 1.2 5 5 5 5 3 4 2 3
Indicador 1.3 4 4 4 3 3 2 3 3
Indicador 1.4 4 4 3 3 3 2 3 3
Infraestructura
>3.4=Bastante
4.3 4.3 4.0 3.8 3.5 3.3 3.5 3.5
>2.4=Regular
>1.4=Poco
Indicador 2.1 4 4 4 4 4 4 4 4

Variables e Código del Municipio (ver leyenda al final)

indicadores 1 2 3 4 5 6 7 8
Indicador 2.2 5 5 4 4 4 4 4 4
Indicador 2.3 5 5 5 4 4 3 4 4
Indicador 2.4 3 3 3 3 2 2 2 2
Sostenibilidad
>3.4=Bastante
4.3 4.3 4.0 3.7 2.3 2.0 2.0 2.3
>2.4=Regular
>1.4=Poco
Indicador 3.1 5 5 4 4 3 2 3 3
Indicador 3.2 4 4 4 3 1 1 1 1
Indicador 3.3 4 4 4 4 3 3 2 3
Total
>3.4=Bastante
4.3 4.3 4.0 3.7 3.0 2.6 2.7 2.9
>2.4=Regular
>1.4=Poco
Leyenda:
1. Nodo Provincial
2. Oficina Provinvial AP
3. 10 de Octubre
4. Regla
5. Boyeros
6. Marianao
7. Plaza de La Revevolución
8. Habana Vieja
◦ Indicador 1.1 = Conocimiento de los directivos acerca de
gobierno electrónico;
◦ Indicador 1.2 = Motivación por el cambio;
◦ Indicador 1.3 Disponibilidad de personal para asumir la tara;
◦ Indicador 1.4 = Nivel de preparación del personal.
◦ Indicador 2.1 = Disponibilidad del hardware imprescindible;
◦ Indicador 2.2 = Disponibilidad de software desarrollados;
◦ Indicador 2.3 = Nivel de las redes establecidas;
◦ Indicador = 2.4 = Nivel de explotación de capacidades
instaladas.

◦ Indicador 3.1 = Capacidad de dar continuidad a la tarea;

Indicador
◦ Indicador 3.2 = Aportes en la utilización de las TIC para la
gestión; Indicador
◦ Indicador 3.3 Interés por incrementar la formación para
instrumentar el gobierno electrónico.
Al analizar los resultados de las variables e indicadores de
las diferentes unidades de observación se obtuvo lo siguiente:
7.4.- Recursos Humanos

Existen cuatro unidades de observación evaluadas de Bastante
(Nodo Provincial, Oficina Provincial de Atención a la
Población, CAM de 10 de Octubre y CAM de Regla).
En tal sentido los directivos, aunque actualmente no
logran conceptualizar al gobierno electrónico en toda su
magnitud, poseen conocimiento de sus potencialidades y
motivación por las oportunidades que este brinda. Es por esto
que se muestran dispuestos a gestionar el cambio que debe
producirse en la organización durante su implantación. Cabe
destacar el caso del CAM 10 de Octubre ya que en el mismo, la
tarea es atendida por el propio Presidente y no por el
Vicepresidente como en los restantes CAM. Lo anterior
demuestra el compromiso asumido por dicho municipio en el
desarrollo del gobierno electrónico.
Respecto al personal encargado de ejecutar las tareas, se
puede plantear que se cuenta con este y en la mayoría de los
casos, excepto en el CAM de Regla, donde el mismo es muy
joven y requiere de un mayor énfasis en cuanto a la
capacitación, cuenta con la suficiente preparación para

acometer las tareas que en la actualidad se reclama de ellos. Es

necesario destacar que en el caso del Nodo Provincial, existe
personal técnico disponible para apoyar a las otras unidades en
el desarrollo de sus tareas.
En el caso de las otras cuatro unidades, CAM Boyeros,
CAM Habana Vieja, CAM Plaza de la Revolución y CAM
Marianao, sus evaluaciones se encuentran entre Regular y
Poco. Esto se debe fundamentalmente al poco compromiso de
los directivos, aspecto decisivo en el desarrollo de cualquier
actividad. La excepción lo es el caso del CAM Marianao ya
que en el mismo existe comprometimiento de la dirección. No
obstante, este se encuentra entre los menos desarrollados
debido a que al inicio de la intervención era el más atrasado y
la Vicepresidenta a cargo acababa de asumir en sus funciones.
7.5.- Infraestructura
En este caso seis de las siete unidades de observación han sido
evaluadas de Bastante. La excepción es el caso del CAM
Marianao, al cual hubo de instalársele una red provisional
debido a las condiciones de la infraestructura constructiva y a
la disponibilidad de recursos. Llama la atención en esta
variable el indicador relacionado con el nivel de explotación de
las capacidades instaladas ya que el mismo obtiene, en todas
las unidades, muy bajas calificaciones. Esto se debe
fundamentalmente a la complejidad que supone explotar al
máximo los cambios tecnológicos y organizacionales que se
producen.

7.6.- Sostenibilidad
Respecto a esta variable se observa que existen cuatro unidades
valoradas de Bastante, Nodo Provincial, Oficina Provincial de
Atención a la Población, CAM 10 de Octubre y CAM Regla y
cuatro unidades valoradas de Poco, CAM Boyeros, CAM
Marianao, CAM Habana Vieja y CAM Plaza de la Revolución.
En general, estas diferencias estriban en aspectos
formativos ya que si no se tiene dominio de los conceptos de
gobierno electrónico, de sus potencialidades y formas de
implementación, será imposible darle continuidad a la tarea y
realizar aportes para incrementar la explotación de los recursos
instalados. Otro tema a tener en cuenta es la motivación
existente, aspecto que debe impulsar el incremento de las
acciones formativas que posibiliten aumentar la preparación
del personal.
Analizando en su conjunto el comportamiento de las
variables y sus indicadores, se puede apreciar que en esos
momentos se contó con la infraestructura tecnológica para dar
un salto cualitativo en la implementación del gobierno
electrónico, no obstante, el nivel de aprovechamiento de la
misma no fue el más adecuado. Esto se debe fundamentalmente
al nivel de preparación de los recursos humanos y al nivel de
compromiso que permitan garantizar la sostenibilidad de las
acciones realizadas y el futuro desarrollo de las mismas. En lo
anterior radican las principales diferencias entre las unidades
mejor y peor valoradas.
La intervención realizada logró mejoras en las cuatro
dimensiones, siendo estas más significativas en las

dimensiones interna, externa y relacional. Se estableció un

Nodo Provincial potente y se mejoraron significativamente las
condiciones para el trabajo de la Oficina Provincial de
Atención a la Población.
La evaluación realizada en seis municipios ha demostrado,
que la mejora significativa de la infraestructura tecnológica no
logra aún avances significativos en la introducción del
gobierno electrónico, debido a que los recursos humanos
disponibles, no poseen la preparación para impulsar la
introducción de los cambios necesarios, lo cual compromete
también la sostenibilidad de la intervención realizada.
Cambios posteriores en las direcciones municipales y
provinciales impidieron seguir avanzando e incluso en algunos
casos hubo retroceso en lo logrado lo cual refuerza la
observación de que lo más importante para avanzar en la
implantación de un gobierno electrónico es la formación y el
compromiso de los que tienen que llevar a cabo las acciones
necesarias en cada organización. Ha quedado demostrado que
la mejora en infraestructura por sí sola no garantiza el avance
esperado. Esto es el elemento más importante a tener en cuenta
para poder lograr el avance que se pretende en la
informatización de la sociedad cubana.
La utilización ordenada y masiva de las Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones (TICs) en la vida cotidiana,

para satisfacer las necesidades de todas las esferas de la

sociedad, es una necesidad en el esfuerzo por lograr cada vez
más eficacia y eficiencia en todos los procesos y por
consiguiente mayor generación de riqueza y aumento en la
calidad de vida de los ciudadanos en todos los países.
Cuba ha estado y está decidida a conectarse con el mundo,
la decisión está tomada no solo para beber de esa inmensa
fuente de conocimientos que es la “autopista de la
información”, sino para poner en ella lo mejor de nuestra
cultura, educación, conocimiento y humanismo, que son el
núcleo fundacional de la Revolución cubana.
La informatización, que se ejecuta desde hace varios años,
demuestra la voluntad política del país por acercar cada vez
más las nuevas tecnologías a la población, lo que está
refrendado en los Lineamientos de la Política Económica y
Social del Partido y la Revolución, que rigen las
transformaciones en curso, y parten de que no es posible una
sociedad próspera y sostenible sin subordinar a tales objetivos
las herramientas que garanticen el acceso al conocimiento, la
eficiencia, la productividad y la excelencia.
Son muchos los avances que se han logrado en los últimos
tiempos en el uso de las TICs a nivel individual en particular
con la ampliación que se ha tenido en la utilización de redes
wifi y de las posibilidades de la utilización del correo
electrónico y del acceso a internet.
No obstante aun existen limitaciones en la implantación de
un verdadero gobierno electrónico. Hoy no se puede hablar de
calidad en la gestión pública si no se hace un uso eficiente de

las TICs que posibilite optimizar procesos y aumentar la

eficiencia y la eficacia de los servicios públicos y por ende de
la satisfacción y participación de la ciudadanía.
En su concepción, el gobierno electrónico cuenta con dos
componentes fundamentales, uno tecnológico y otro humano,
que condicionan el desarrollo de aplicaciones y servicios en
línea y por tal motivo, el crecimiento en cuanto al gobierno
electrónico. Para el caso de Cuba, según los indicadores
establecidos, el país no posee un alto desarrollo en materia de
gobierno electrónico pues, aunque uno de ellos, el ICH, está
muy desarrollado (Cuba ocupa el primer lugar a nivel global),
el otro, el IIT, comporta un pobre desempeño (Cuba ocupa el
lugar 137 a nivel global). Esto trae como consecuencia, que no
se cuente con el soporte físico necesario para el crecimiento del
ISL, lo cual a su vez lastra el crecimiento del IDGE. Las
inversiones que se están desarrollando en Cuba como parte de
la implementación de los Lineamientos de la Política
Económica y Social del Partido y la Revolución augura
mejoras significativas en esta dirección, lo que unido al
posicionamiento de Cuba en los primeros lugares en el ICL,
posibilitará mejoras en el posicionamiento del IDGE a partir de
2016.
No obstante lo anterior, el estudio de caso desarrollado en
la Provincia de La Habana demuestra que una buena
infraestructura tecnológica no basta para dar un salto
cualitativo en la implementación del gobierno electrónico. Esto
se debe fundamentalmente al nivel de preparación de los
recursos humanos y al nivel de compromiso que permitan

garantizar la sostenibilidad de las acciones realizadas y el

futuro desarrollo de las mismas.
Avances significativos en la calidad de la gestión pública
requieren potenciar el dominio y utilización de las TICs en los
distintos procesos de atención a la población con la
implantación de un gobierno electrónico que posibilite el
aumento de la eficiencia y la eficacia de la gestión pública local
y por ende una mayor satisfacción ciudadana. Para ello hay que
lograr la capacitación necesaria en todos los públicos
involucrados, con especial énfasis, en el público interno, los
funcionarios y directivos de la organización.
9.- Bibliografía consultada
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la Sociedad en Cuba.

8.- Cuba: Los Cambios Institucionales ... pág. 494 de 603
CAPÍTULO VIII
VIII.- CUBA: LOS CAMBIOS

INSTITUCIONALES QUE VENDRÁN
Dr. C Juan Valdés Paz
1.- Introducción
Entre los días 16 y 19 de abril del 2011 se celebró el VI

Congreso de Partido Comunista de Cuba (PCC) con el
propósito y único punto, de aprobar los “Lineamientos de la
Política Económica y Social del Partido y la Revolución” que
pautarán en adelante “la actualización del modelo económico

cubano” y más exactamente, la promoción de un nuevo modelo

económico, declarado socialista.238
La breve caracterización del socialismo que ofrecen los
“Lineamientos” es la de “igualdad de derechos e igualdad de
oportunidades para todos los ciudadanos” la que parece más
que insuficiente por lo cual debemos retener las concepciones
del socialismo sostenida por el Partido Comunista Cubano a lo
largo de numerosos Congresos.239 De hecho, la peculiar
experiencia socialista cubana de más de cinco décadas ha sido
interpretada como un socialismo de Estado, basado en un
amplio consenso popular, cuyas principales realizaciones se
han centrado en la defensa de la soberanía nacional, el
establecimiento de un menor patrón de desigualdad social, una
política social gratuita y universal, el desarrollo económico, la
promoción de una cultura solidaria y una proyección
internacional anti imperialista, latinoamericanista y tercermun-
dista.
Por otra parte, la tradición marxista ha definido al socialis-
mo como una sociedad de transición hacia una sociedad
238
El actual modelo económico es caracterizado como socialista; el modelo
que se promueve también es declarado socialista. El carácter socialista del
modelo se fundamenta en la persistencia del carácter estatal de la mayor
parte de los medios de producción, la planificación centralizada de la
economía y en las prioridades establecidas en la distribución del producto,
principalmente, la política social. Obviamente, existe una larga polémica
acerca de cuán socialista es un modelo sin considerar su democraticidad
económica.
239
Cf. Documentos de los cinco anteriores Congresos del Partido Comunista
de Cuba y en particular , el Programa del Partido Comunista de Cuba
aprobado en el Primer Congreso del PCC, en 1975.

comunista, caracterizada por el autogobierno, la autogestión de

los productores y el desarrollo sostenible, así como por su
vocación internacionalista. Es desde esta perspectiva como
deben ser evaluadas las reformas en curso y demás propuestas.
Al refrendar los “Lineamientos”, el VI Congreso concluía
unos de los procesos de consulta y debate democrático más
extenso, representativos y participativos de la historia
revolucionaria cubana. De hecho, el proyecto inicial, sometido
a consulta pública e institucional, fue modificado en dos
terceras partes y ampliado en más de un tercio de su contenido.
Vistos de conjunto, los “Lineamientos” proponen un
programa de medidas tendientes a ajustar macroeconó-
micamente la economía cubana, elevar su eficiencia, establecer
prioridades nacionales, sectoriales y territoriales, desestatizar la
estructura de la propiedad y de la gestión económica,
implementar un nuevo sistema de dirección y planificación de
la economía, autonomizar la esfera empresarial, así como
realizar los cambios institucionales correspondientes. Sin
embargo, los cambios institucionales propuestos o implicados
en estos cambios son muchos más que los previstos en los
“Lineamientos” y se enmarcan en el conjunto de los discursos
que la Dirección del país ha venido declarando sobre los más
diversos temas económicos, políticos, civiles e ideo culturales,
antes y después del VI Congreso.
De hecho, el Congreso fue seguido de innumerables
actividades partidarias orientadas a la implementación de sus
acuerdos, principalmente, la celebración de la Conferencia
Nacional del Partido, en enero del 2012. Reuniones del nuevo
Comité Central del PCC y de la Asamblea Nacional de PP han

refrendado estos acuerdos y examinados aspectos de su

implementación.
En este sentido, el propósito de este ensayo es examinar
los cambios institucionales acordados o en ciernes, así como
aquellos que se estiman necesarios para una reforma del actual
orden institucional y que aún no han sido enunciados.

2.- La evolución institucional de la

Revolución Cubana240
El orden institucional241 establecido en Cuba desde 1959 y su

posterior evolución, ha sido además de una superación del
orden anterior, el resultado de un proceso revolucionario de
más de cinco décadas. La alta legitimidad que le ha
acompañado ha dependido menos del discurso ideológico que
del compromiso y la realización de los objetivos definidos
históricamente en la cultura del nacionalismo radical y
socialista de los cubanos; a saber: la plena independencia
240
En esta exposición seguimos de cerca nuestro ensayo “Desarrollo
institucional en el Período Especial: continuidad y cambio”. Incluido en
El Espacio y el Límite. Estudios sobre el sistema político cubano. Ruth
Casa. La Habana, 2009.
241
Por institución, entenderemos en su acepción más simple y convencional,
aquellas entidades sociales ”instituidas” o establecidas con carácter
permanente que realizan funciones relevantes, ya las entendamos como
formas orgánicas o como formas normativas de interrelaciones entre
sujetos. Por orden institucional, entenderemos al conjunto ordenado de
instituciones, que caracterizan a una sociedad. Este orden es transversal a
los sistemas o subsistemas sociales, de manera que se nos muestra
segmentado en conjuntos o sub-conjuntos de instituciones,
correspondiente a los distintos sistemas sociales, tales como: jurídico,
político, económico, civil, ideo cultural y familiar. Ello hace que una
misma institución pueda formar parte de diferentes sistemas, caso del
partido, el Estado, etc. Las instituciones y el orden institucional, son el
resultado de procesos socio políticos y por tanto tienen un origen, una
evolución y rasgos específicos, derivados de sus circunstancias históricas
y tipo de sociedad. De entre estos rasgos se destacan sus estructuras,
funciones o roles, patrones de comportamiento, desviación institucional,
eficacia, etc. Estos rasgos guardan relación con la formación social
correspondiente.

nacional; el desarrollo económico, social y cultural del país; la

justicia social; y la democracia popular.
Desde 1961, el logro de estos objetivos históricos ha
estado identificado con la creación de una sociedad socialista y
su correspondiente orden institucional. La permanencia de un
poder revolucionario y el apoyo mayoritario de la población al
proyecto socialista han dado a la evolución de este orden
institucional un rasgo acompasado de cambios y continuidad,
de manera que muchas de sus instituciones aparecen presentes
en todas las etapas de su desarrollo, así como que los cambios
promovidos en él han mantenido la misma orientación.
El examen de los cambios ocurridos en la evolución del
orden institucional cubano y de sus distintos contextos
históricos, nos permite identificar una periodización de ese
proceso que en parte coincide con la periodización del proceso
más general de la sociedad cubana revolucionada o queda
comprendido en ella.242 Una propuesta de esa periodización de
la evolución del orden institucional en el decurso revolucio-
nario seria:
• De 1959 a 1961. En el cual se establecen las nuevas
instituciones de la Revolución pero en condiciones de
continuidad con el orden institucional anterior,
llevándolo a su límite.
242
Cf. “Cuba: la izquierda en el gobierno. 1959-2006” en Juan Valdés Paz,
El Espacio y el límite. Estudios sobre el sistema político cubano. Ruth
Casa. La Habana. 2009.

• De 1961 a 1975. En el que se inicia el establecimiento

de un orden socialista y del orden institucional
correspondiente.
• De 1975 a 1990. En el cual se establece un orden
institucional de inspiración soviética.
• De 1990 a 2011. En el cual el orden institucional previo
es reformado puntualmente aunque preservando la
continuidad de la mayor parte de sus instituciones.
• De 2011 hasta hoy. En el cual se inicia un proceso de
reforma institucional, principalmente en la esfera
económica.
En todos estos periodos es posible observar sus rasgos de
continuidad; no obstante, de un periodo a otro se demarcan
subperíodos, particularmente en sus últimos años, cuando se
produce una inflexión en el orden institucional, mediante
cambios que anticipan la orientación prevaleciente en el
periodo siguiente, caso de los subperíodos: año 60; de 1970 a
1975; de 1985 a 1990; y de los años 2000 al 2006.
En el Cuadro 1 que sigue es posible representarnos el
orden institucional existente a comienzo de los años noventa,
relacionando las instituciones más relevantes en cada sistema, a
saber:

Cuadro 1. Cuba. Instituciones del orden institucional de 1990

Sistemas Organizaciones/ Estructuras Sujetos y Actores
Asociaciones normativas y
Procedimientos
-Estado-Nación -Magistrados
-Sistema de -Constitución -Fiscales
Jurídico impartición de -Legislación/ -Abogados
justicia. Tribunales. Códigos -Notarios
-Fiscalía -Funcionariado
-Partido Comunista
de Cuba y su
organización juvenil,
la UJC.
-Estado. Órganos
nacionales y Locales
del Poder Popular.
-Dirigentes
-Gobierno. Consejo
/cuadros
de Ministro.
-Autoridades.
Gobiernos Locales. -Leyes Orgánicas
-Funcionariado
-Administración -Estatutos y
Político -Ciudadanos
Central del Estado. Reglamentos
- Miembros y
Ministerios y sus -Rituales
militantes.
Delegaciones
-Voluntariado.
territoriales.
-Institutos Armados:
MINFAR y MININT
-Organizaciones de
Masas y
Asociaciones
políticamente
priorizadas
Económico -Estado/ Gobierno -Leyes y -Autoridades.
-Ministerios e Reglamentos -Funcionariado
Institutos sectoriales -Estructura de la -Administradores
-Empresas estatales propiedad y de la -Vendedores/
y Cooperativas gestión compradores
campesinas -Plan. Planificación -Trabajadores
-Mercados -Relaciones -Consumidores

Cuadro 1. Cuba. Instituciones del orden institucional de 1990

Sistemas Organizaciones/ Estructuras Sujetos y Actores
Asociaciones normativas y
Procedimientos
mercantiles.
Mercados.
-Banca -Presupuesto del
Estado
-Sistema Tributario
-Asociaciones libres
-Organizaciones de
-Grupos de
Masas (CTC, FMC,
-Leyes y intereses.
ANAP, FEU, FEEM,
reglamentos. Ley de -Autoridades
ANP, CDR, ANC)
Asociaciones -Membresía
Civil -ONG nacionales e
-Estatutos y -Sacerdocio.
internacionales.
Reglamentos -Feligreses y
Fundaciones.
-Doctrinas y Rituales cófrades
-Iglesias, grupos
confesionales y
francmasónicos.
-Estado y sus redes
orgánicas de
educación, de -Autoridades/
cultura, de ciencia y funcionariado
de tecnología. -Profesionales
-Centros -Escritores/
-Leyes y
educacionales y artistas
reglamentos
Ideo culturales -Maestros
-Doctrinas y rituales
cultural -Organizaciones -Académicos:
-Discursos
culturales Profesores e
-Rituales
-Asociaciones investigadores.
profesionales -Personalidades
-Medios de de la cultura
Comunicación de -Comunicadores
Masas
-Prensa

En este esquema podemos observar que todas las

instituciones existentes al comienzo de los años noventa en los
distintos sistemas, con excepción de las iglesias y en parte de la
familia, fueron creadas en la etapa revolucionaria. Se trataba
pues de un orden institucional sin elemento de continuidad con
el orden pre revolucionario y a la vez de una fuerte continuidad
con sus primeros periodos, este es el caso de instituciones
como: el Partido, los Institutos Armados, las Organizaciones de
Masas, los “aparatos” ideo-culturales, entre las organizaciones;
y de las leyes, la planificación, el presupuesto y los rituales, 243
entre las instituciones interrelacionadas o procedimentales. Los
sujetos y actores surgieron y evolucionaron acorde a los
cambios institucionales. De hecho, el orden institucional de
esos años se identificaba con el orden social de la Revolución y
el Socialismo; sin embargo cabe hacer algunos comentarios a
este orden:
Lo primero, es reconocer la capacidad mostrada por los
sucesivos ordenes institucionales de la Revolución en avanzar
enormemente sobre cada uno de los objetivos históricos de la
nación cubana –independencia, justicia social, desarrollo
socioeconómico y democracia popular- y a la vez haber
asegurado la supervivencia del régimen revolucionario frente a
la hostilidad norteamericana y la dominación internacional del
capital
A través del tiempo, tanto el cambio como la continuidad
del orden institucional revela su “núcleo duro” en el predomi-
243
Denominamos “rituales” a las prácticas colectivas reiteradas en el tiempo
y cada vez más independientes de los objetivos que le dieron origen. Cf.
Luciano Gallino, Diccionario de Sociología. FCE. México DF. 1995.

nio del sistema político y de sus instituciones, sobre el resto de

los sistemas e instituciones. Así el Partido y el Estado- y más
bien una combinación de ambos – aparecen como las
instituciones dominantes de todo este ordenamiento, todo el
tiempo.
Para realizar sus objetivos, el orden institucional ha
definido y ha debido ejercer, las funciones principales de este
ordenamiento, entre las que se incluyen:
Garantizar la defensa del orden revolucionario y su
reproducción en el tiempo.
• Promover el desarrollo material y espiritual del país
• Representar los intereses de las mayorías
• Propiciar la participación de la población en las esferas
política, económica, civil y cultural
Cabe observar que este orden institucional ha sido
concebido y diseñado para que la consecución de sus objetivos
y sus principales funciones, sean más el efecto del sistema
institucional que de sus instituciones por separado.
Consecuentemente, las políticas que emanan de estas
instituciones o aquellas que las regulan son tributarias de las
estrategias generales que a nivel del sistema o del orden
institucional se implementan, caso de las estrategias
dominantes en cada período de la Revolución; por ejemplo, la
identidad nacional, la seguridad del Estado, la política social,
etc.

2.1.- Evoluciones
Si entendemos por desarrollo institucional el proceso de
surgimiento y adecuación de las instituciones sociales a los
objetivos y funciones atribuidas al sistema por las fuerzas
sociales dominantes, veremos que la experiencia cubana
muestra en sus primeras tres décadas un sostenido desarrollo
institucional de orientación socialista, en las distintas esferas.
No obstante, dicho desarrollo se habría visto fuertemente
condicionado por la: hostilidad de Estados Unidos –
agresiones, bloqueo económico, amenaza militar, etc.- y por la
influencia de otras experiencias socialistas; así como por el
excesivo peso de las instituciones estatales en el conjunto del
sistema.
No obstante los grandes éxitos del orden institucional
cubano, a fines de los años ochenta éste presentaba algunas
insuficiencias, tales como:
• Diseño piramidal de las entidades organizadas
• Alta centralización de la decisión y los recursos
• Dispersión institucional y funcional
• Estatización y burocratización.
• Indefinición de una esfera pública
La oportunidad de superar total o parcial de algunas de
estas deficiencias se lograría como efecto de la crisis
desencadenada en la sociedad cubana a comienzos de la década
de los 90s y también, mediante las estrategias necesarias para
superarla.

3.- Desarrollo Institucional en el “Período

Especial”
La crisis desatada en la sociedad cubana en la década de los

noventa como efecto de los bruscos cambios ocurridos en el
sistema internacional, principalmente la disolución de la URSS
y del CAME, impuso la necesidad de transformaciones sociales
y propició un mayor desarrollo de su orden institucional
aunque en condiciones de nuevos desafíos y de escenarios más
adversos.
Algunos de estos cambios se originaban en la situación de
los años 80s y en las propuestas expresadas por la población en
la discusión abierta del “Llamamiento al IV Congreso del
PCC”, en 1990. Estas propuestas podemos sintetizarlas como
demandas de: descentralización; desburocratización;
desestatización; y de mayor participación popular. 244 El IV
Congreso del PCC celebrado en 1991, ya bajo el impacto de la
crisis, acusó recibo de estas demandas subordinándolas a la
preservación del poder revolucionario y a las prioridades en los
nuevos escenarios de crisis.
Constreñida por las nuevas condiciones, la dirección
cubana propició desde comienzo de los noventa, cambios
cuidadosos y graduales para enfrentar la crisis y recuperar el
crecimiento económico, bajo la consigna de “Salvar la Patria,
la Obra de la Revolución y el Socialismo”, con la cual se
expresaba las bases del consenso político y un cierto orden de
prioridades. Los principales cambios institucionales ocurridos
244
Cf. “Llamamiento al IV Congreso del Partido Comunista de Cuba”.
Granma, La Habana. 1990.

en el llamado desde entonces “Periodo Especial” 245, podemos

agruparlos entre: los producidos en los años noventa en
respuesta a la crisis desatada a comienzo de la década; y los
promovidos desde el año 2002 hasta el 2007, como parte de un
nuevo modelo de desarrollo, en ciernes. Podemos resumir estos
cambios como sigue:
• Sistema Jurídico. Se promulga una Reforma Constitu-
cional en 1992 que propiciará los cambios posteriores y
se actualiza la legislación que refrenda los nuevos
cambios. Esta reforma constitucional diversificó las
formas de propiedad y de gestión e introdujo cambios
en aspectos del sistema político.246
• Sistema Político. La Administración del Estado fue
separada estructuralmente, en todos los niveles, de los
Órganos Representativos del Estado y los Organismos
Centrales del Estado fueron racionalizados en número y
plantilla.247
Se dio un nuevo desarrollo al Gobierno Local creándole
una nueva instancia de coordinación territorial mediante
los Consejos Populares.
• Sistema Económico. Con las Reformas económicas
iniciadas en 1993, las formas de propiedad sobre los
medios de producción fueron diversificadas y
245
Oficialmente, “Período Especial en Tiempos de Paz”
246
Cf. Texto de la Reforma Constitucional de 1992 en ”Constitución de la
República de Cuba de 1992”. Editora Política. La Habana, 1993.
247
Cf. Juan Valdés Paz, “El sistema político cubano en los noventa:
Continuidad y cambios” en El Espacio y el límite. Estudios sobre el
sistema político cubano. Ruth Casa. La Habana. 2009.

ampliadas con la inclusión de la propiedad privada no

agraria, la propiedad mixta originada en la inversión
extranjera y la propiedad cooperativa no campesina. Se
incrementaron las relaciones mercantiles y se crearon
los mercados libres, campesinos, artesanales e
industriales. El Plan quedó centrado en las categorías
financieras. El Presupuesto siguió siendo el principal
instrumento de la política social pero limitado por el
déficit planificado y la doble moneda.
Se inició una reestructuración del sistema empresarial
mediante los llamados “redimensionamiento” y el
“perfeccionamiento” de las empresas subsistentes. El
sector cooperativo de la agricultura pasó a ser el mayor
tenente de tierras y el productor agrícola de más peso.
La promoción desde el 2002 de un nuevo modelo, más
tarde conocido como “Batalla de Ideas”, dio lugar al
acotamiento de las aperturas económicas de los noventa
–trabajo por cuenta propia, inversión extranjera,
descentralización del comercio exterior, etc.- y desató
una dinámica centralizadora, condicionada por el
control del fondo de divisas -creación en 2004 de la
«Cuenta Única del Estado» y de la Comisión de
Asignación de Divisas- el reordenamiento de la
inversión nacional y extranjera directa; la reinserción
externa sobre acuerdos políticos, así como la elevación
del nivel de decisión. Institucionalmente, esta estrategia
dio lugar a la suplantación de facultades del Gobierno y
de la Administración Central del Estado, así como a la
creación de entidades inorgánicas como el Grupo de

Apoyo, el Puesto de Mando Nacional de la Batalla de

Ideas, etc.
• Sistema Civil. En los noventa se incrementaron las
asociaciones civiles y las ONG con vínculos externos.
Diversas ONG internacionales elevaron, mediante la
cooperación, su participación en el financiamiento y
asesoría a aspectos de la política económica y social.
Las iglesias incrementaron su base social y actividades,
ampliando su visibilidad y reconocimiento político y
cultural, así como la canalizando recursos externos. Se
produjo un auge del movimiento comunitario, articu-
lado a los Gobiernos Locales.
a) Sistema Ideológico Cultural. Los “aparatos” y actividades
de educación, investigación y cultura artístico literaria,
se vieron fortalecidos, al igual que los grupos formales
e informales de profesionales de estas esferas.
Surgieron nuevos sujetos de opinión pública en el
sistema.
b) Sistema Familiar. La familia acrecentó su papel en las
estrategias de desarrollo. Los parientes emigrantes
elevaron su presencia e incidencia económica,
-remesas, inversiones, visitas, etc.- en la sociedad
cubana.
El examen de estos cambios nos revela la voluntad política
presente entonces de propiciar en mayor o menor medida,
cambios en el orden institucional cubano, sin hacer de la crisis
una coartada para el inmovilismo. Las tendencias al cambio,
acelerados en el subperíodos 1994-2000, se vieron detenidas –y

en algunos casos retraídas- a partir del 2002 con la promoción

de una nueva estrategia económica. Visto de conjunto, se
aprecia que los cambios efectuados fueron más reactivos a las
nuevas condiciones que integrados a un nuevo modelo de
socialismo.
El orden institucional de este periodo mantuvo la mayor
parte de sus instituciones anteriores con leves cambios y no
creó ninguna nueva aunque potenció a algunas como el
gobierno local, el mercado, el sistema de propiedad, las
empresas, las ONG, las iglesias, los aparatos ideo culturales, la
opinión pública y la familia.
El orden institucional reformado en los noventa, mantuvo
la mayor parte de los rasgos del orden de los ochenta,
particularmente en lo referente a la preeminencia de las
instituciones del sistema político y a la estatización de las
relaciones sociales y por ende, de la vida cotidiana.248
4.- Contradicciones fundamentales del

orden institucional
Desde la perspectiva más general del desarrollo institucional, el

orden “reformado” del “Periodo Especial” aun tendría que
superar limitaciones de diseño y/o de funcionamiento que en
mayor o menor medida afectaban la realización de sus
248
La mayor parte de la vida cotidiana de la población cubana transcurre en
el marco de instituciones estatales y por tanto depende de su
funcionamiento.

objetivos declarados. Estas limitaciones han sido algunos de

los obstáculos internos al desarrollo institucional y social del
país y podemos representárnoslos por pares de conceptos
contradictorios mediante los cuales se expresan metas de
desarrollo de los sistemas institucionales cubanos y rasgos
actuales que las estorban, a saber:
• Socialismo/Socialismo de Estado. La transición socialista
supone un modelo orientado hacia la autogestión y el
autogobierno, es decir, hacia la participación creciente
de la ciudadanía en todas las formas de la gestión
social. Como ya señalamos, la ideología que acompaña
al actual orden institucional cubano tiende a identificar
al socialismo con sus instituciones estatales y de hecho,
a centrar en ellas todas las relaciones de poder.
Esté excesivo peso no obsta para que se reconozca al
Estado como la institución fundamental en la defensa de
la nación y el orden revolucionario, entre otras.
• Norma Institucional/Desvío: El orden institucional cubano
aparece refrendado jurídicamente mediante profusas
normas que establecen las atribuciones, estructuras y
funciones de sus instituciones. Pero el funcionamiento
real muestra distintos grados de desvío respecto de la
norma institucional, afectando su legitimidad y
eficiencia, así como tendiendo a la personalización del
orden institucional. Este es el caso del sistema jurídico
comprometido con poderes discrecionales; del sistema
político en el ejercicio de atribuciones por sus distintas
instituciones, instancias y actores (Valdés Paz, 1995);

del sistema económico rebasado por entidades y

conductas ilegales; del sistema civil restringido por la
acción estatal; del sistema ideo cultural, con baja
expresión de la opinión pública; del sistema familiar,
conformado a la familia tradicional; entre otras
desviaciones.
• Descentralización/Centralización. Los avances en la
descentralización de facultades, de recursos e
información, a favor de sectores no estatales o de
instancias locales del Estado, han sido más que
insuficientes. En gran medida el orden institucional
muestra una alta centralización en todos los sistemas lo
cual es en parte un efecto de las condiciones
ambientales en que se desenvuelven y en parte un
efecto de su diseño institucional y de la alta
centralización del poder político.
• Participación Popular/ Burocratismo. El objetivo
sistémico de la participación popular en todos sus
momentos y de manera creciente en la toma de
decisiones, se ve bloqueado por la tendencia burocrática
de las instituciones de cada sistema, entendida ésta no
tan solo como un supernumerario de funcionarios y
procedimientos, sino como la toma de decisiones sin
control democrático. Los avances en la
descentralización y racionalización en las instituciones
de los sistemas políticos y económicos, han sido
insuficientes para lograr un mayor retroceso del
burocratismo.

• Control democrático /Corrupción. Siguiendo el patrón de

todas las sociedades contemporáneas, el orden
institucional cubano presenta un incremento constante
aunque delimitado de la corrupción, particularmente en
las instituciones económicas y en la Administración
Pública. Puesto que los controles administrativos son
necesarios pero insuficientes se hacen necesarios
controles democráticos ciudadanos basados en la “línea
de masa”, es decir, en la transparencia de la gestión, la
rendición de cuentas, la participación y el ejercicio de la
opinión pública.
• Eficiencia/ ineficiencia. El orden institucional y las
instituciones de cada sistema deben realizar sus
funciones y alcanzar sus objetivos con el uso óptimo de
los recursos humanos y materiales a su disposición. En
la práctica, más que con la “eficiencia” nos las tenemos
que ver con patrones o grados de ineficiencia en el
comportamiento de los órdenes institucionales en
general y del cubano, en particular. Una mayor
eficiencia parece asociada, entre otros, a aspectos como
la profesionalidad, la menor discrecionalidad del
funcionariado, la competencia y a una mayor incidencia
de la crítica social y la opinión pública en el
comportamiento de las autoridades e instituciones.
Vale observar cuan importantes fueron los cambios
ocurridos en los años noventa para un mayor desarrollo del
orden institucional cubano y de avances sobre las dicotomías
señaladas. Pero un mayor desarrollo implicaba profundizar en
dichos cambios o promover nuevas reformas, en igual sentido

socialista, cuya agenda de propuestas para el mediano plazo era

entonces:249
Cuadro 2. Propuestas de cambios institucionales en los noventa
Sistemas Reformas
• Perfeccionamiento de los mecanismos de control
constitucional.
Jurídico
• Un mayor desarrollo legislativo que asegure los
derechos ciudadanos y limite los poderes
discrecionales de las instituciones y el funcionariado.
• Desarrollo de un Estado de Derecho.
• Autonomía efectiva de los poderes del Estado,
particularmente, de sus Órganos Representativos y de
la Administración Pública respecto del Partido, en
favor de la función dirigente de éste.
Político • Mayor participación y representatividad de la
población en las instituciones políticas.
• Mayor desarrollo del Gobierno Local
• Perfeccionamiento de la Administración Pública.
• Creación de un mercado nacional altamente regulado.
• Constitución de un sistema empresarial autónomo
bajo control, tanto del estado como de la sociedad
civil.
• Diversificación y ampliación de las formas de gestión
Económicos y un mayor desarrollo y extensión de las formas
cooperativas
• Instauración de un modelo de incentivos basado en el
trabajo personal como principal fuente de ingreso y en
el consumo familiar.
• Desarrollo de un sistema impositivo sobre bases
progresivas.
249
Interpretación por el autor de las demandas predominantes en la consulta
pública que acompañó a la Convocatoria al IV Congreso del PCC y del
estado de opinión prevaleciente en los años noventa.

Sistemas Reformas
C
• Ampliación y diversificación de las instituciones de la
sociedad civil.
• Desarrollo del movimiento comunitario.
• Mayor desarrollo autónomo de las instituciones de

investigación social.
I
• Institucionalización de la opinión pública
• Desarrollar la cultura nacional sobre la base de su
historia, de la defensa de la identidad nacional y de la
inclusión.
• Recuperación hegemónica
• Considerar a la familia como unidad de desarrollo

F • Mayor participación de las familias en las estrategias
públicas de desarrollo y de consumo
• Promover estrategias de reunificación familiar.
Los cambios institucionales realizados en los noventa, la

superación de sus limitaciones y las propuestas de nuevos
cambios, se vieron refrendados y ampliados, por las consultas
públicas posteriores del 2007 y del 2010.250 La Dirección
política del país pudo discernir mediante dichas consultas las
demandas de cambios de mayor consenso y derivar de ella su
250
La práctica altamente democrática de las primeras consultas públicas
iniciadas en los años setenta y el mecanismo constitucional de consulta
pública establecido en 1976, así como las consultas de 1975, 1990, 2007,
2010 y otras más sectoriales, han tenido el mérito de además de expresar
momentos participativos de la población, el dotar a la dirección política
de una información directa y fidedigna de la demanda social. Sin
embargo, el carácter agregado de esa información y el no regreso de su
resultado nacional al conocimiento de las bases que la produjeron ha
limitado la creación de una opinión pública informada, así como de un
consenso expreso sobre la agenda del gobierno.

propia agenda de prioridades, acorde a las condiciones del

momento y a sus propias metas.
Cabe advertir que al interior de la sociedad cubana de los
noventas como en la actual, existen grupos de intereses, actores
políticos y corrientes de pensamiento, ligados al orden
institucional “realmente existente” que ponen obstáculos a la
voluntad de cambios y en favor de la conservación del régimen
establecido.
5.- Cambios institucionales aprobados y

esperados
Entre el año 2002 y el 2007 algunos de los problemas

señalados al orden institucional vigente –caso del desvío
funcional respecto a la norma institucional- se vieron
agravados, elevándose la demandas popular por las reformas. A
la vez, sucesivas recesiones económicas y el empeoramiento de
las condiciones económicas internacionales, determinaron la
necesidad de “actualizar” o reformar el modelo de transición
socialista en general y el económico en particular. 251 La
Dirección política dio cuenta del estado de la opinión pública
pero sobre todo del las manifestaciones de agotamiento del
251
Los “Lineamientos” coinciden en parte con las críticas al
intervencionismo estatal en los regímenes socialdemócrata de: a) subsidio
a personas no necesitadas; b) baja demanda de empleos productivos; c)
exceso de gratuidades; d) tensión presupuestaria y presión fiscal; e)
déficit presupuestario estructurado; etc. Cf. VV AA, Elementos Básicos
de Economía. Un enfoque institucional. Tirant Lo Blanch. Valencia. 2001

modelo económico, priorizando, entre otras medidas puntuales,

la reforma gradual de éste.252
Las propuestas de cambios institucionales de los noventas
se vieron así actualizadas con las consultas públicas de los años
2000s y con las nuevas propuestas de reformas económicas
sometidas a debate a lo largo del año 2010 con el primer
proyecto de los “Lineamientos de la Política Económica y
Social del Partido y la Revolución” el cual finalmente
aprobado por el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba
(PCC) y refrendado por la Asamblea Nacional del Poder
Popular (ANPP), el parlamento cubano, en el año 2011.253
La nueva estrategia económica –y por extensión, la nueva
estrategia socialista, aún por definirse- deben expresarse en
instituciones normativas y organizacionales que la hagan viable
y sustentable.254 De hecho, los “Lineamientos” finalmente
aprobados, refrendaban o implicaban cambios institucionales
que en su mayor número actualizaban o renovaban
instituciones ya existentes y solo en pocos casos proponían
nuevas instituciones. Igualmente podríamos decir de las
propuestas comprendidas en los discursos de la dirección
252
Cf. Raúl Castro, Discurso de Clausura del VI Congreso del PCC.
Granma, del 20 de abril del 2011.
253
Cf. “Información sobre el resultado del debate de los Lineamientos de la
Política Económica y Social del Partido y la Revolución” VI Congreso
del Partido Comunista de Cuba. Tabloide. La Habana, mayo de 2011.
254
Una dinámica de desarrollo sustentable ha sido definida como la “que
utiliza los recurso naturales con economía y con una política de
reposición que sostenga el equilibrio entre explotación de recursos y
mantenimiento de un medio ambiente propicio”. Cf. Rafael Torres
Acosta, Glosario de Bioética. Publicaciones Acuario. La Habana, 2001.

política. No obstante, la principal renovación institucional

consistía, por un lado, en que las instituciones se comportasen
acorde a las funciones y fines que le han sido atribuidas; y del
otro, en que el mayor peso relativo de una u otra institución en
los respectivos subsistemas de la sociedad, tuviesen como
efecto una nueva cualidad del orden institucional.
En este sentido expondremos a continuación los
principales cambios institucionales aprobados, contrastándolos
con algunas de las propuestas presentes en el debate público,
las que esperan desde los noventa cambios socialistas más
radicales.255 En esta ocasión limitaremos nuestro examen a los
subsistemas económico, jurídico y político, incluyendo
referencias a los restantes, a saber:
6.- Los cambios institucionales de los

“Lineamientos” económicos
Como señalamos, las reformas incluidas en los “Lineamientos

de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución”
aprobados en el VI Congreso del PCC abarcan un conjunto de
255
Nos valdremos para resumir los cambios y propuestas de Tablas en las
que contrastaremos los “cambios aprobados” con los “cambios
esperados”, según el caso. Los “cambios aprobados” se derivan de los
documentos y declaraciones oficiales; los “cambios esperados” se infieren
por el autor de las consultas públicas del 2007 y 2010, de los debates
realizados en las bases del proyecto de “Lineamientos” y del debate en los
medios especializados. Los escaques que aparecen vacío en las tablas
significan que no se identifican propuestas públicas al respecto.

medidas que podrían agruparse como: de ajuste macroeco-

nómico; desregulatoria; y de cambios estructurales, todas ellas
precursoras de un nuevo modelo económico socialista que
garantice tanto la “producción de bienestar” como el
desarrollo, sobre bases sustentables.256 En este sentido, los
cambios institucionales se relacionarían más con estas últimas.
Vistas por separado, la mayor parte de las instituciones
económicas concernidas ya existen o han estado vigentes en
períodos anteriores. No obstante, su nueva cualidad estaría en
el peso que se le otorga a cada una en el nuevo modelo
económico y por ende en el nuevo orden institucional. Si
examinamos el Cuadro 3 con el cual las resumimos, podemos
observar que:
Se constituye la “Comisión Permanente del Gobierno para la
Implementación y Desarrollo” de los “Lineamientos”, en general y
de la “conceptualización teórica integral de la economía socialista
cubana”, en particular. Esta Comisión ha dado lugar a diversas
subcomisiones encargadas de los correspondientes estudios y
propuestas, y de marco de consulta a funcionarios y
especialistas.
 La función reguladora del Estado sobre la economía
nacional queda ratificada, mediante un nuevo sistema
de dirección y planificación de la economía y un
conjunto de sistemas de regulación y asignación de los
recursos económicos, los que permitirían al Estado
garantizar las prioridades sociopolíticas y los objetivos
256
Cf. VV. AA. Elementos Básicos de Economía. Un enfoque institucional.
Tirant Lo Blanch. Valencia, 2001.

de desarrollo, así como devolver a las instituciones su

autonomía relativa.
Como uno de estos mecanismos de desarrollo se crean las
llamadas Zonas Especiales de Desarrollo (ZDE), pendientes de
explicitar sus funciones. A fines del 2013 se aprobó la creación
de la Zona Espacial de Desarrollo Mariel con su
correspondiente marco regulatorio.
Quizás el aspecto más novedoso sea el énfasis en el papel
atribuido a la institución del contrato como un regulador de las
relaciones económicas horizontales y como un mecanismo de
exigencia por su cumplimiento.
• El Plan y la planificación centralizada deben recuperar
un lugar central en la conducción de la economía pero
dando cuenta de actores económicos mucho más
diversificados, así como de la ampliación de las
relaciones mercantiles. Igualmente, deberá dar lugar a
una desarrollo paralelo de la planificación territorial y
de la sectorial.
• Las deficiencias del proceso inversionista nacional
tiende a hacer de esta actividad una institución
diferenciada de la regulación estatal y del Plan de la
economía. Las medidas para su perfeccionamiento han
sido complementada con una nueva Ley de Inversión
Extranjera de abril del 2014.
• Quizá el elemento clave de los “Lineamientos” sea la
creación de una esfera empresarial realmente autónoma,
basada en una diversificación de las formas de
propiedad y de gestión, integrada por una diversidad de

agentes económicos de mayor o menor peso en los

diferentes sectores de la economía. En un primer
momento, esta diversificación estará basada en un
proceso de desestatización de numerosas actividades
económicas.
De hecho, una mayor diversificación de las formas de
propiedad y de gestión supone el surgimiento de un amplio
sector no estatal de la economía el cual tendría un enorme
impacto en el funcionamiento de cada una de las instituciones
del sistema así como en el propio orden institucional del país.
• En el sistema de empresas estatales jugará un papel
determinante los llamados Organizaciones Superiores
de Dirección Económica (OSDE), una especie de
consorcios ramales, en los que se descargarán gran
parte de las funciones económicas hasta ahora ejercidas
por organizaciones del Estado.
• El Presupuesto del Estado deberá elevar su papel
institucional en el Modelo económico y disminuir su
déficit a menos del 2 %. La política social continuará
siendo una prioridad absoluta del Presupuesto.
• El gasto social, presupuestario o empresarial, en
investigación y desarrollo debe tener una expresión en
los costos económicos de las empresas.
• Pero sin duda, la institución que marca el nuevo modelo
económico aprobado es el de la ampliación de
relaciones mercantiles en un esquema de mercados
segmentados y el papel que se les atribuya en la
distribución de bienes y servicios. El auge de los

mercados regulados supondrá una nueva concepción del

sistema de dirección y planificación de la economía, así
como del modelo de incentivación al trabajo.
La libre contratación autorizada de fuerza de trabajo por
parte de agentes privados crea las premisas de un mercado
laboral formal.
Cuadro 3. Sistema Económico
Concepto Cambios aprobados Cambios esperados
-“Lineamentos”.
Implementación:.Creación
de la “ComisiónPermanente -Promover
del Gobiernopara la aceleradamente un
Implementación nuevo Modelo
yDesarrollo”.El Ministerio Económico Socialista:
de Economía y Planificación .Propuesta de la
(MEP) como “Estado Comisión .Debate
Mayor”. .Conceptualización .Consulta pública.
teórica integral de la
economía socialista cubana.
Estado. -Diseñar un nuevo
Dirección y SDPE en el que se
regulación. integren todas las
-Diseñar un nuevo Sistema formas de la
de Dirección y Planificación regulación estatal
Económica (SDPE) sobre la economía,
.Carácter directivo o limitando legalmente
indicativo por sectores la discrecionalidad del
.Complementariedad del funcionariado.-El
mercado .El contrato como nuevo SDPE debe
mecanismo del Plan tener como referente
las condiciones de la
vida cotidiana de la
población.-Establecer


Estado. -“Lineamentos”.
Dirección y Implementación:.Creación
regulación. de la “ComisiónPermanente -Promover
un nuevo sistema de
incentivación al
trabajo y la gestión.
-Definición del peso

relativo que tendrán
las distintas formas de
-Desestatización de
propiedad y de gestión
actividades económicas
económica en el nuevo
Modelo Económico
Socialista
-Creación de Zonas
Especiales de Desarrollo-
Redefinición del “objeto
social” de las entidades
estatales
Planificación -Plan Nacional Económico -Rediseño de los
Social, rector de la sectores de la
economía: .Plan de economía nacional,
producción de bienes y basado en los
Servicios .Plan de Lineamientos, el
inversiones NSDPE y en la


reestructuración de la
Organización Central
descentralizadas .Política del Estado -Garantizar
social-Planificación de los mecanismos
mediano y largo plazo democráticos del
proceso de
planificación.
-Desarrollo de la -Desarrollo acelerado
planificación territorial. de la planificación
Municipalización. territorial
Finanzas -Nuevos Sistemas:
.Monetario .Tributario -Establecimiento de
.Arancelario .De Precios un sistema financiero
.Salarial .De Seguros .De “duro”.
Subsidios
-Sistema inversionista: -Definición y
.Perfeccionamiento del legislación de las
proceso inversionista .Nueva inversiones en las que
legislación sobre la se incluirán inversores
inversión extranjera nacionales
-Nuevo sistema
-Reforma del Sistema
bancario. Crear
Bancario
Bancas especializadas.


Banco Agrario
Esfera -Real autonomía
empresarial empresarial basada
en : .Personalidad
jurídica .Autonomía
-Perfeccionamiento de gestión
empresarial-Autonomía .Autofinanciamiento .
empresarial respecto del Centro de
Estado Planificación y Plan
de Empresa .Centro de
Contabilidad y de
Costo .Código de
Ética .Legalidad
-Nuevo sistema empresarial -En el proceso de
integrado por: desestatización de la
.Organizaciones Superiores economía priorización
de Dirección Empresarial del cooperativismo
(OSDE) .Empresas estatales, como forma de
Establecimiento y gestión, así como de
Unidades .Empresas mixtas expresión de una
o de asociación mejor forma de
económica .Cooperativas: autogestión y
agropecuarias y no autogobierno y por


agropecuarias .Empresas
extranjeras .Pymes.
Empresas familiares.
.Campesinos: propietarios y
usufructuarios .Trabajadores
por cuenta propia-
Flexibilización del objeto
social de las empresas.-
tanto, de socialización.
Normas de constitución,
disolución o de
transformación de empresas,
acorde a los resultados de su
gestión-Política y normas
jurídicas para el sistema
empresarial cubano en el
exterior
-Creación de las
Organizaciones Superiores
de Dirección Económica:
.Supresión de empresas
nacionales mediante la
constitución de OSDE
nacionales y provinciales


.Incorporación a las OSDE
de los centros de
investigaciones aplicadas
que le son afines.
.Delimitación de las
funciones y relaciones entre
las OSDE con el Consejo de
ministro y los OACE
-Desarrollo de las industrias
locales
-Desarrollo
cooperativo
generalizado como: .la
principal modalidad
-Desarrollo cooperativo de desestatización;
como una forma de .forma de autogestión
propiedad y autogestión y de socialización;
socialista. .componente de una
cultura socialista;
.unidad de
planificación y de
gestión
Esfera -Presupuesto del Estado: -Presupuesto


presupuestada participativo en los
Municipios-Prioridad
absoluta de una
política social
universal e integral:
.Presupuestos no deficitarios
.Pleno empleo .Salud
.Las unidades
pública .Educación
presupuestadas cumplen
.Seguridad social
funciones estatales .Política
.Asistencia social
social sustentable
.Deporte .Cultura
.Vivienda .Servicios
comunales-Lucha
frontal contra la
pobreza
-Fortalecimiento y
reestructuración de las -Recuperación de la
actividades de educación y calidad de estos
salud, nacional y servicios
territorialmente.
-Incorporación
-Racionalización del gasto
efectiva de los
en investigación y
resultados de la
desarrollo(I+D)
ciencia y la técnica a


las actividades
económicas y
medición de sus
impactos.
-Ampliación de las -Crear un mercado
relaciones mercantiles: nacional integrado y
.Mercado de regulado.-
aprovisionamiento mayorista Delimitación de los
.Mercados especializados bienes y servicios que
Mercado
Minoristas-Eliminación no pasarán por el
gradual de la “libreta”-Libre mercado-Supresión
contratación de fuerza de del racionamiento con
trabajo por actores protección a las
económicos privados personas.
-Política de cuadros-
Desarrollar un sistema -Política de cuadros
Cuadros
integral de capacitación y democrática
recalificación.
-Las instituciones
económicas deberán ser
Desarrollo
radicalmente
democrático
democratizadas,
atendiendo a:


.Garantizar los
derechos económicos
reconocidos
constitucionalmente
.Participación efectiva
de los productores y
consumidores en el
proceso de
planificación .Control
efectivo del Plan y de
las políticas
económicas por parte
de la población.
.Debate permanente,
público y abierto, sobre
las políticas en curso y
el cumplimiento del
Plan .Participación
directa de los
trabajadores en la
gestión económica de
sus centros y de control
sobre las Empresa y
OSDE

Si bien el debate público del Proyectos original de los

“Lineamientos” dio lugar a numerosas propuestas incluidas en
su versión final –aquel fue modificada en un 60% y se le
adicionaron 30 nuevos lineamientos- y la estrategia de
reformas obtuvo el consenso generalizado de todos los sectores
de la sociedad cubana, esta versión final fue objeto de diversas
críticas debido a: cuestiones de forma; omisión de lineamientos
propuestos por la opinión pública; comprometimiento con el
modelo económico existente; indefinición de las medidas
implicadas en cada Lineamiento; la ausencia de salvaguardas
socialistas; etc.
Más en general, el conjunto de los Lineamientos, las
medidas implicadas en cada uno y su efectiva implementación
han dado lugar a diversas corrientes de interpretación de las
políticas en curso, todas las cuales se consideran
revolucionarias y reformistas y por ende a la izquierda del
actual régimen. Tales corrientes son transversales a la sociedad
cubana, sus instituciones, funcionariado, grupos civiles y
dirigentes. Estas corrientes podrían enumerarse como sigue:
• Convencional. Corriente de inspiración soviética,
vinculada a las experiencias de reformas de los años
setenta y a las prácticas del socialismo real cubano. En
ella predomina una concepción del socialismo como
socialismo de Estado. La socialización es entendida
como la estatización de las actividades económicas y
sociales. La democratización se identifica con la obra
de la revolución y con el libre acceso a las provisiones
de bienes y servicios. Los principales actores de esta
corriente son los actuales dirigentes y el funcionariado

en general, así como los sectores de la población

dependientes de las políticas públicas.
Esta corriente convencional considera las reformas
como concesiones a las circunstancias presentes y por
tanto éstas deben ser limitadas, mínimas y reversibles.
Tascan el freno de su implementación, la que debe ser
gradual y cuidadosa. Lo fundamental es preservar las
atribuciones regulatorias del Estado y el sector estatal
de la economía.
• Guevarista. Corriente inspirada en las ideas y práctica
del Che Guevara; particularmente, en sus concepciones
sobre la construcción del socialismo y el papel de la
subjetividad humana en ella. Esta corriente también
sostiene la concepción de un socialismo de Estado sin
mercado. La socialización, también es entendida como
la estatización de las actividades económicas y sociales
pero le concede un mayor papel a la participación de los
sujetos sociales en los asuntos públicos. La
democratización también es vista como el libre acceso a
las provisiones públicas de bienes y servicios. Los
principales actores de esta corriente son sectores
intelectuales y del funcionariado, así como sectores de
la población dependientes de las políticas públicas.
Esta corriente guevarista también considera las
reformas como concesiones a las circunstancias
presentes y por tanto deben ser limitadas, mínimas y
reversibles, sobre todo en las referentes al incremento
de las relaciones mercantiles. Las reformas deben
preservar y reforzar las funciones regulatorias del

Estado, principalmente las de planificación; y a la vez,

limitar los poderes del funcionariado.
• Socialistas Críticos. Corriente influida por las corrientes
basistas, libertarias y comunalistas, así como por las
críticas históricas al socialismo real. El socialismo es
entendido como un proceso ascendente de autogobierno
y autogestión de la población y por ende como una
retirada efectiva del Estado de los asuntos públicos. El
socialismo sería una permanente socialización y
democratización de todas las esferas. Los principales
actores de esta corriente son sectores intelectuales y
profesionales, así como sectores colectivistas de la
población.
Las medidas de reformas deben transcurrir en un
escenario de información abierta, consulta y debate.
Deben existir medidas de salvaguarda socialistas en el
proceso de reformas, entre ellas, limitando el proceso de
privatización en favor de la cooperativización, la
acumulación, etc. Las reformas deben producir una
menor estatización de la sociedad cubana pero una
mayor socialización.
• Socialdemócrata. Corriente inspirada en la socialdemo-
cracia histórica de izquierda y en la experiencia del
capitalismo norte europeo. Su concepción del socialis-
mo es el de una economía mixta bajo reglas capitalistas
y un Estado benefactor. El Estado se concibe como un
proveedor presupuestario de bienes y servicios. La
socialización debe estar en función de la mayor

eficiencia económica y social. La democratización debe

basarse en el perfeccionamiento de los mecanismos de
representación, tanto política como social. Esta
corriente se sustenta principalmente en sectores del
funcionariado administrativo y económico, así como en
sectores autogestionarios de la población.
La desestatización de la economía debe ser más
acelerada y las medidas deben complementarse en una
perspectiva sistémica. Las relaciones mercantiles deben
generalizarse. Un mayor patrón de desigualdad debe ser
compensado con una política social extensa.
• Socioliberal. Corriente inspirada en el liberalismo social
y también en la reforma china. Conciben el socialismo
como un socialismo de mercado y por ende competitivo
entre las instituciones y las personas. El Estado debe
quedar marginado de la esfera económica en la mayor
medida posible y a cargo de la provisión de bienes y
servicios a sectores vulnerables. La democratización
queda limitada a la esfera política y debe ser
fundamentalmente representativa y delegativa. Esta
corriente se sustenta en sectores del funcionariado
económico, agentes económicos privados y sectores
profesionales.
El sistema económico debe ser desestatizado y
desregulado al máximo y abrirse competitivamente al
mercado nacional e internacional. Las reformas deben
concebirse de manera continuada y acorde a la
eficiencia requerida. Un mayor patrón de desigualdad

debe ser compensado con una mayor asistencia social

focalizada.
Todas estas corrientes manifiestan su acuerdo con la
política de reformas en curso pero difieren en las que
consideran prioritarias, en el ritmo y alcance de su
implementación, en la orientación general del proceso, así
como en la sociedad que prefiguran.
Corrientes aparte, la expectativa por cambios más
radicales en la institucionalidad económica ha parecido basarse
en general: en demandas de los años noventa pendientes o no
resueltas; y en los “Lineamientos” o en cambios aprobados en
éstos que parecen insuficientes o imprecisos. Más en particular,
se trata de demandas institucionales relacionadas con ciertas
concepciones de una estrategia socialista orientada a una
economía fuertemente autogestionaria, a saber:
• Los “Lineamientos” deberán implementarse acelerada-
mente y en un ambiente de reformas que sostenga el
consenso alcanzado en los debates. Ello supone la
transparencia del proceso de implementación, la
información pública necesaria y el mayor debate social
posible de las medidas de mayor impacto en la
sociedad.
• La Planificación debe redefinir los sectores de la
economía que servirán de base a la nueva
institucionalidad económica. Igualmente, deberá
demandar una institucionalidad local, jurídica y
política, que permita una planificación territorial
efectiva, caso de la llamada “municipalización”.

• El Plan de la economía nacional debe tener como

referente el patrón de bienes y servicios que acompaña
la vida cotidiana de la población y fijar su desarrollo
sobre bases de equidad.
• El nuevo modelo económico deberá basarse en un
sistema financiero “duro” que racionalice
continuamente al sector empresarial y haga viable un
sistema de incentivos materiales mínimamente eficaz.
El sistema bancario deberá jugar un papel mayor que el
atribuido.
• La llamada “autonomía empresarial”, de cara a la
experiencia histórica, debe ser definida y normada
taxativamente.
• La institución presupuestaria deberá incluir alguna
experiencia democratizadora como el llamado
“Presupuesto Participativo” en los Municipios.
• Las empresas cooperativas y por extensión la
cooperativización, ha de entenderse como la principal
modalidad de desestatización, como la forma de
autogestión más socializada y como una actividad
planificable, además de ser componente inseparable de
una cultura socialista. Por todo ello debe centrar la
máxima prioridad en el proceso de reforma.
• La política social no puede ser considerada como “un
gasto presupuestario” susceptible de ahorro sino de
manera extensa y universal, como el soporte de la
igualación y la justicia social de la Revolución,

vinculada al excedente económico del país y a las

prioridades de su distribución.
• La lucha contra la pobreza deberá tener prioridad
absoluta y un tratamiento tanto universal como
focalizado.
• Los resultados de la ciencia y la técnica deben alcanzar
una incorporación efectiva a las actividades económicas
y expresarse en su eficiencia.
• La extensión de las relaciones mercantiles deben
integrarse en único mercado nacional en cual concurran
en igualdad de condiciones todos los actores del
sistema. La principal restricción de este mercado será la
definición de cuáles bienes y servicios no pasarán por el
mercado.
La necesaria supresión de la “Libreta” de racionamiento no
deberá verse como una racionalización de los subsidios sino
como la abolición de uno de los instrumentos de igualación
social empleado por la Revolución cuya función deberá ser
sustituida y compensada con nuevos y efectivos mecanismos.
• El principal desafío de las reformas económicas y la
mayor indefinición de los “Lineamientos” se refiere a
las “salvaguardas socialistas” que debe tener el nuevo
modelo económico que se instaure. Por otra parte, un
modelo económico que asuma un patrón de mayor
desigualdad social deberá acompañarse de un mayor
desarrollo de la democracia económica o lo que es lo
mismo, de instituciones económicas radicalmente
democratizadas.

Las instituciones económicas deberán ser radicalmente

democratizadas, atendiendo entre otros aspectos a garantizar:
los derechos económicos reconocidos constitucionalmente; la
participación efectiva de los productores y consumidores en el
proceso de planificación; el control efectivo del Plan y de las
políticas económicas por parte de la población; el debate
permanente, público y abierto, sobre las políticas en curso y el
cumplimiento del Plan; la participación directa de los
trabajadores en la gestión económica de sus centros; etc.
7.- Los cambios institucionales del sistema

jurídico
Si bien los “Lineamientos” y numerosos pronunciamientos han

reiterado la necesidad de una reforma de las instituciones y el
ordenamiento jurídico del país, acorde a las nuevas condiciones
y las medidas económicas en curso, los cambios anunciados, el
ritmo de los mismos, así como la percepción de la necesidad de
una revisión profunda del ordenamiento legal existente, hace
de los cambios en el sistema jurídico una de las principales
demandas de la opinión pública.
Ejemplos prácticos como las dificultades que han
planteado algunas de las primera medidas económicas
promovidas debido a la “maraña” legal –Leyes, Decretos leyes,
Resoluciones ministeriales, Reglamentos, disposiciones, etc.-
creadas en el tiempo como una restricción generalizada a la
iniciativa, gestión y funcionamiento de las personas e
instituciones económicas.

En este sentido, la llamada del los “Lineamientos” y de la

Comisión Jurídica creada al efecto, no parecen satisfacer las
demandas y expectativas creadas al respecto. Como podemos
ver en el Cuadro 4, las definiciones y los cambios decididos
contrastan con aquellos esperados, a saber:
• Aunque se ha mencionado en el discurso oficial la
eventual necesidad de futuros cambios constitucionales
a favor de un nuevo modelo económico, estos no
aparecen programados en el corto y mediano plazo.257
• La promoción de nuevas formas de gestión en los
“Lineamientos” supone que la estructura de la
propiedad establecida con la Reforma Constitucional de
1992 deberá ampliarse más aún, caso de la inclusión de
nuevas formas de propiedad privada y cooperativa no
agrarias.
• En cambio, se ha dado cuenta de que numerosas leyes y
demás disposiciones legales tendrán que ser sustituida o
modificadas como requisitos de las reformas
económicas en curso y sus efectos en otros sistemas
sociales.
• Se anticipa, como en el caso de la vivienda y los
vehículos de propiedad privada, la liberación del
traspaso de bienes personales y familiares, mediante
compra venta entre privados.
257
Cf. Raúl Castro, Informe Central al VI Congreso del PCC. Granma 17 de
abril del 2011.

• El papel atribuido en los “Lineamientos” a la institución

del contrato como un regulador de las relaciones
económicas entre las personas naturales y jurídicas,
supone una reelaboración que rescate y actualice la
cultura jurídica relacionada con esta institución del
tradicional derecho civil cubano. 258
• Particular importancia ha tenido la eliminación en el
2008 del tope máximo salarial, así como la creación de
un mercado libre laboral, al autorizarse desde el 2010,
la libre contratación de fuerza de trabajo. Ambas
medidas y otras concernidas, modificarán
potencialmente todo el modelo de empleo seguido hasta
hoy. De hecho, en marzo del 2014 fue aprobado un
nuevo Código del Trabajo.
Cuadro 4. Sistema Jurídico
-Reforma Constitucional
Constitución de acorde a la política del VI
la República de congreso del PCC
Cuba -Establecer un sistema de
garantías constitucionales
258
Cf. Código Civil, actualizado por la Ley No. 59 de 1987. MINJUS. La
Habana, 2003


-Ampliación de las formas de
propiedad reconocidas en la
Constitución:
.Estatal socialista, de todo el
-Regulación de los
pueblo
derechos domínicos
.Privada de los agricultores
correspondiente a cada
pequeños
Formas de forma de propiedad.
.Cooperativa campesina.
propiedad -Definición de la
.Cooperativa no campesina
proporción que tendrá cada
.Personal
forma de propiedad en la
.De las organizaciones
estrategia socialista cubana
política, de masas y sociales.
.De empresas mixtas,
sociedades y asociaciones
económicas.
-Creación del Subgrupo
Jurídico de la Comisión
Permanente de
Implementación y Desarrollo
-Derogación de Leyes,
Resoluciones y Reglamentos
-Nueva legislación en
promulgadas o en proceso
sobre:
.Propiedad
.Gestores económicos
Legislación y
.Empresas
sus Reglamentos
.General de Cooperativas
.Municipios
.Migración interna y externa
-Promulgación de un nuevo
Código del Trabajo en marzo
del 2014.
- Nueva Ley de Inversión
Extranjera de abril del 2014
-Modificación del Decreto Ley
No. 259 sobre distribución de
tierras en usufructo, mediante

la Ley 300 del 2013.
-Derogación generalizada
de la legislación que otorga
-Derogaciones poderes discrecionales a
-Desregulación del los organismos y
Resoluciones y
mercado: .Traspaso de funcionarios del Estado
sus Reglamentos
viviendas sobre la libre iniciativa y
.Traspaso de vehículos movimiento de las
personas y de las
instituciones sociales.
-El contrato como uno de los

principales mecanismos de
Contrato
regulación y responsabilidad
económica.
-Reestructuración del
sistemas de tribunales y
Tribunales fiscalía para hacer efectivo
la aplicación del derecho
económico
-Política de formación de
cuadros jurídicos
Cuadros -Política de Cuadros
-Política de cuadros
democrática
-Democratización de la
formación de normas
jurídicas y administrativas:
Desarrollo
.Información pública
democrático
.Consulta pública
.Control mediante la
opinión


pública
.Plebiscitos
-Promoción de una cultura
jurídica en la población
Del lado de los cambios jurídicos esperados, se destaca la

percepción de que la lentitud en la producción de las
correspondientes reformas jurídicas, así como la resistencia
“legal” de la burocracia a la implementación de las medidas ya
promulgadas, demandan una radicalización de los cambios
jurídicos, principalmente:
• Anticipando una reforma constitucional que le dé al
nuevo modelo económico el nivel de legitimidad de que
dispuso el modelo promovido en los años setenta. Esta
eventual reforma constitucional deberá elevar el
componente garantista de la Constitución.
• La diversificación de las formas de propiedad y de
posesión de los medios de producción debe
acompañarse de la regulación expresa de sus derechos
domínicos, de manera que se aseguren las condiciones
de incentivación a la actividad económica y por otra
parte, los intereses socialistas.
• Las derogaciones de restricciones innecesarias o que
sean obstáculos a las reformas en curso, deben
realizarse independientemente de su suplantación por
una nueva y más elaborada legislación y a favor de las
nuevas condiciones de gestión económica.

• Entre las nuevas leyes deben priorizarse aquellas que

fundamentan el nuevo modelo, caso de una Ley de
Empresas, Ley de Cooperativas, ley de propiedad y
gestión económica, etc.
• Se hace necesaria una radical democratización de la
formación y aplicación de las normas jurídicas y
administrativas, lo cual supone: una adecuada
información pública; consulta pública de las principales
legislaciones; incidencia de la opinión pública en el
control de la aplicación y eficacia de las normas
jurídicas que acompañen a las reformas; y sobre todo, la
promoción de una cultura jurídica en la población.
• La libre contratación de la fuerza de trabajo por el
sector privado modifica profundamente al actual
modelo económico al vincular la fuerza de trabajo con
el mercado. Ello exigirá una alta regulación por el
Estado de estas nuevas relaciones laborales mediante la
cual se preserven los derechos laborales y el destino de
la plusvalía social.
• La aplicación efectiva del derecho económico exigirá
una reestructuración del sistema de tribunales y fiscalía.
8.- Los cambios institucionales en el

sistema político
Aunque los cambios en el sistema político han estado distante

de las cambios en curso, los “Lineamientos” y demás

pronunciamientos han hecho permanente referencias a cambios

en el sistema político, en función de las reformas económicas
programadas. Más que cambios decididos para el sistema
político, se han enunciado medidas de fortalecimiento de las
instituciones políticas existentes y algunos posibles cambios en
estudio. Se trataría pues de la actualización del modelo político
existente y no de reformas al mismo.
El Cuadro 5 nos muestra algunos de los cambios
expresamente aprobados, a saber:
• El Partido Comunista de Cuba (PCC), en su carácter de
“dirigente supremo de la sociedad y del Estado”,
aparece como el principal dirigente del proceso de
reformas económicas en curso. De hecho, los
“Lineamientos” son un acuerdo del VI Congreso
partidario y es parte principal de su base programática
en el mediano plazo.
Para cumplimentar su papel conductor de las reformas
económicas el PCC inicia un proceso de fortalecimiento
de su organización y de sus efectivos militantes. Al
efecto, el VI Congreso convocó y celebró una
Conferencia Nacional del PCC, institución partidaria
nunca utilizada, con la finalidad de avanzar en su
particular proceso de fortalecimiento orgánico,
renovación de sus órganos dirigentes y redefinición de
su proyección político ideológico.
Particular importancia ha tenido el énfasis puesto en la
separación funcional del Partido y el Estado, principio

establecido tradicionalmente y reiterado en múltiples

ocasiones, pero nunca realmente aplicado.
• Se constituye en el seno del Gobierno una “Comisión
Permanente del Gobierno para la Implementación y
Desarrollo” de los “Lineamientos”, la cual funcionará
acorde a la estructura funcional y la composición que le
han sido definida. Esta Comisión, además de conducir
el proceso de implementación de los “Lineamientos”
incluyendo el “perfeccionamiento funcional y
estructural del gobierno en todos los niveles”,
“elaborará la conceptualización teórica integral de la
economía socialista cubana”.
• Se propiciará una mayor descentralización de las
estructuras del Estado y la Administración Pública
mediante la territorialización de algunas actividades y
estructuras. A la vez se experimentará en las provincias
de Artemisa y Mayabeque la separación de funciones
entre las Asambleas Provinciales y Municipales del
Poder Popular y los respectivos Consejos de
Administración, así como una nueva estructura
funcional de las Provincias, con vista a su posterior
generalización.
• La creación de una Contraloría General de la
República, «no comprometida» con el Gobierno y
subordinada al Consejo de Estado, ha sido otro paso
orientado a la desconcentración del poder, la

Delimitación de las funciones estatales, así como un

mayor control efectivo de los órganos representativos
del Estado sobre los ejecutivos.
• De trascendental importancia para el futuro del sistema
político ha sido la decisión, aún no legislada, de que el
ejercicio de los cargos fundamentales de dirección
política y estatal quedará limitado a dos períodos.
Cuadro 5. Sistema Político
-Ratificación de su carácter
“dirigente del Estado y la
sociedad”.
-Renovación del partido de -Nuevo papel del Partido
vanguardia. Fortalecimiento: de vanguardia
Partido .VI Congreso del PCC -Evolución hacia un
Comunista de .Comité Central Partido de la nación cubana
Cuba .Buró Político y el socialismo
.Secretariado
-Celebración de la 1a.
Conferencia Nacional del PCC.
-Separación funcional del -Separación radical del
Partido y el Estado Partido y el Estado.
-Control por la Asamblea
Nacional de la implementación
de los “Lineamientos”
aprobados por ella. -Hacer efectivo el papel
-Realización de experiencias de dirigente de la Asamblea
separación de las funciones de Nacional del PP, acorde a
Estado. Poder
las Asambleas del Poder la definición constitucional
Popular
Popular y de los Consejos de de “órgano supremo del
Administración, en las poder del Estado”.
Provincias y Municipios.
-Creación de una Contraloría
General de la República,
subordinada al Consejo de

Estado
-Nuevo Reglamento del

Consejo de Ministros
-Creación de la “Comisión
Permanente del Gobierno para
la Implementación y
Desarrollo”, a cargo de:
-Conceptualización teórica
Estado. -.Implementación de los
integral de la estrategia de
Gobierno “Lineamientos”
transición socialista
-.Perfeccionamiento funcional
de gobierno en todos los
niveles
-.Conceptualización teórica
integral de la economía
socialista cubana.
-Municipalización radical
Estado.
-Territorialización de algunas de las estructuras
Gobiernos
actividades y estructuras funcionales del Estado y el
locales
Gobierno
-Delimitación de las funciones
del Estado y de la
Administración Publica en los
distintos niveles.
-Reforma de los Organismos de
Administración la Administración Central del -Descentralización radical
Pública Estado. (OACE) de poderes y recursos.
-Reiteración de la norma
institucional de que los
Consejos de Administración,
provinciales y municipales,
cumplen funciones estatales y

no de gestión empresarial
-Registros
-Normalización institucional
Institutos que ponga toda la esfera
Armados empresarial no militar, bajo
conducción civil
-Redefinición del papel de
las OO MM en el nuevo
Organizaciones modelo económico, en el
de Masas sistema político y en el
(OO MM) marco institucional del país;
particularmente, del
movimiento sindical.
democrática
-Limitación del tiempo de
ejercicio en todos los cargos
-Limitación de dos períodos en el
de dirección ya sean
Cuadros ejercicio de los cargos
electivos o por designación.
fundamentales de dirección,
-Establecer una mayor
políticos y estatales.
proporción de cargos de
dirección electivos que
designados.
-Un desarrollo democrático
más acelerado a favor del
autogobierno.
-Un desarrollo democrático
Desarrollo
basado en mayores
democrático
libertades, mayor
representación de las
diferencias sociales y mayor
participación.

-Establecimiento de un
Estado de Derecho pleno.
A su vez, los cambios políticos esperados van mucho más

allá de las exigencias de implementación de los
“Lineamientos” y apuntan a una reforma integral del sistema
político, tanto en su condición de dirigente del conjunto de los
sistemas sociales, como de depositario de la soberanía popular.
Podemos resumir algunos de ellos como sigue:
• Se demanda un nuevo papel del Partido basado en: su
separación radical del Estado y equidistancia de todos
los sistemas sociales; así como su redefinición como un
Partido de la nación cubana. Ello implica que el
carácter de vanguardia política del Partido sería un
efecto del consenso social sobre su desempeño, así
como que su separación efectiva del Estado le permitirá
impulsar el desarrollo democrático del país.
• De manera semejante, se exige de la Asamblea
Nacional el papel dirigente que le asigna la
Constitución, en este caso del proceso de reformas
económicas, y no el de simple caja de resonancia de
medidas ya adoptadas.
• La descentralización de las actividades estatales y
económicas se entiende como una territorialización
radical que tenga como base el Municipio, aspecto al
que regresaremos más adelante.
• La experimentación en las Provincias de Artemisa y
Mayabeque de una nueva estructura funcional basada
en la separación del Consejo de Administración de la

Asamblea Local del Poder Popular -lo que implica

separar la Presidencia del Consejo de la Presidencia de
la Asamblea- supone una separación funcional del
Gobierno respecto del Estado, lo que también deberá
expresarse en el nivel nacional.
• La tarea asignada a la “Comisión Permanente del
Gobierno para la Implementación y Desarrollo”, de
elaborar una “conceptualización teórica integral de la
economía socialista cubana” deberá enmarcarse en la
definición por el PCC de la estrategia de transición
socialista cubana, la que deberá diseñarse mediante el
más amplio debate intelectual y político de las bases.
• Redefinir el papel de las Organizaciones de Masas
(OO.MM)259 en el nuevo modelo económico, en el
sistema político y en el marco institucional del país.
Más en general, las OOMM deben dar cuenta de la
diversificación y diferenciación de la sociedad cubana,
disponer de su autonomía económica, política y civil,
así como realizar sus funciones en la representación de
intereses sectoriales y en la participación de los
ciudadanos. 260
259
Las Organizaciones de Masas, reconocidas constitucionalmente, son
actualmente: Central de Trabajadores de Cuba (CTC) y sus 12 Sindicatos
Nacionales; Federación de Mujeres Cubanas (FMC); Comités de Defensa
de la Revolución (CDR); Asociación Nacional de Agricultores Pequeños
(ANAP); Federación Estudiantil Universitaria (FEU); Federación de
Estudiantes de la Enseñanza Media (FEEM); Asociación Nacional de
Pioneros de Cuba; y Asociación Nacional de Combatientes (ANC).
260
Por ejemplo, recuérdese que las organizaciones de masas son clave en el
sistema político pues son ellas las que integran las comisiones de

• Las insuficiencias de la política de cuadros en curso ha

dado lugar a una demanda de su mayor democratización
y transparencia.
• Más en general, el conjunto de las medidas esperadas se
enmarcan en la demanda de un mayor desarrollo
democrático que lo acerque a las metas socialistas del
autogobierno, de mayor democraticidad de las
instituciones, así como al establecimiento de un pleno
Estado de Derecho.261
• En lo que respecta al sistema civil, se hace necesaria la
voluntad política expresa de ampliar la asociatividad de
sujetos y actores. Se demanda una nueva Ley de
Asociaciones que facilite la representación de la
diversidad de intereses existentes en la sociedad
cubana, así como su mayor incidencia en el sistema
político mediante la constitución de una verdadera
opinión pública.
• Más en general se hace necesario y así se reclama, la
constitución de una esfera pública abierta y
participativa, en la cual se defina el interés común, se
debatan las propuestas y decisiones de políticas
candidatura y sobre ellas descansa la función de representatividad política

y social.
261
Por Estado de Derecho entendemos aquella sociedad donde las normas e
instituciones –Constitución, leyes, garantías, protección de derechos,
legalidad y control de la constitucionalidad, etc.- son creadas sobre base
democráticas –mediante órganos representativos o referéndum popular- y
a ellas se subordinan en condiciones de igualdad, todas las instituciones y
personas, incluido el Estado y su Administración Pública.

públicas, se acceda a la información y se desarrolle la

necesaria batalla de ideas por el socialismo.
9.- Otros cambios institucionales en el

sistema civil e ideológico cultural
El previsible impacto de las medidas comprendidas en los

“Lineamientos” sobre la estructura social, la sociedad civil y la
esfera ideo-cultural, ha sido previsto parcialmente en los
lineamientos referidos a la política social y en un mayor papel
de la familia como agente de dicha política. No obstante, los
impactos esperados necesitarán muchas más medidas de
corrección o compensatorias que las enunciadas.
Estos cambios en la estructura social impactarán a todas
las instituciones representativas de intereses, particularmente
las organizaciones de masas y las asociaciones civiles. Estas
deberán dar cuenta en general, de la diversificación de los
intereses representados; y en particular, de la multiplicidad de
las formas de ocupación emergentes.
En lo que respecta al sistema civil, se hace necesaria la
voluntad política expresa de ampliar la asociatividad de sujetos
y actores. Se demanda una nueva Ley de Asociaciones que
facilite la representación de la diversidad de intereses
existentes en la sociedad cubana, así como su mayor incidencia
en el sistema político mediante la constitución de una
verdadera opinión pública.

En lo referente a la esfera ideo cultural las demandas,

propuestas y cambios decidido, coinciden en la necesidad de
una renovación de esta esfera a los fines de las reformas en
curso, la promoción de un nuevo modelo económico y
eventualmente, de una nueva estrategia de transición socialista.
Al efecto se enfatiza la necesidad de una democratización de
los medios, de una renovación de los mensajes y el discurso,
así como la promoción de una cultura más favorable a la
iniciativa, la creatividad y la responsabilidad moral y material
de los actores sociales, individuales o colectivos. En particular,
se hace necesaria la renuncia a toda pretensión de instaurar una
ideología de Estado.
Más en general se hace necesario y así se reclama, la
constitución de una esfera pública abierta y participativa, en la
cual se defina el interés común, se debata las propuestas y
decisiones de políticas públicas, se acceda a la información y
se desarrolle la necesaria batalla de ideas por el socialismo.
10.- La política de Cuadros
Uno de los más importantes cambios aprobados en los

“Lineamientos” y demás pronunciamientos, es el referido a la
restauración de la Política de Cuadros, institución que permite
la selección, promoción y movimiento de los cuadros, uno de
los principales recursos humanos con que cuenta el proceso de
reformas. De hecho, una Política de Cuadros y su subsidiaria,
la nomenclatura de dirigentes bajo atención del Partido, fue
instaurada desde los años setenta en todas las esferas con

desiguales resultados, evolucionando desde su burocratización

hasta su práctica extinción en años recientes. En su evolución y
burocratización jugó en papel determinante la alta proporción
de cuadros designados respecto de los elegidos.
Como se ha observado más arriba, la Política de Cuadros
es transversal a todos los sistemas sociales y desde cada uno de
ellos es un mecanismo de racionalización en la conformación
de la clase dirigente del país. Como tal, debe parecer
legitimada ante los dirigidos. En este sentido, los cambios
esperados demandan una democratización radical de la Política
de Cuadro centrada en una enérgica promoción de cuadros
jóvenes, en una estricta rendición de cuenta antes sus
colectivos y la opinión pública, y en un movimiento de cuadros
vinculado estrictamente a los resultados de su gestión.262
Un problema particular se refiere a la política de cuadro en
apoyo a la municipalización. De hecho, la municipalización en
curso muestra una insuficiencia de cuadros. Una
descentralización radical supone el traspaso de los recursos
humanos y materiales actualmente ubicados en los niveles
nacional y provincial hacia los territorios.
Otro, es la existencia de un funcionariado descalificado o
inexperto en las prácticas económicas de planificación y
262
En el II Pleno del Comité Central del PCC se habló de “la necesidad de
ajustar la captación y atención de los cuadros a las circunstancias actuales
para incrementar su vínculo con las masas y con ello, eliminar los
métodos burocráticos, la falta de creatividad, la tendencia al reunionismo,
la pasividad y el conformismo que caracteriza a muchos dirigente…….”
Cf. Yaíma Puig, “Celebrado el II Pleno del Comité Central del Partido”.
Granma del lunes 1 de agosto del 2011.

control. Se hace necesario acompañar las exigencias de

idoneidad con una política de capacitación y recalificación que
abarque a todas las esferas.
Por último cabe observar que una Política de Cuadro
eficaz debe desenvolverse en el marco de normas institucio-
nales efectivas que: limiten la acumulación de poderes
personales, las atribuciones de facultades y la permanencia en
los cargo; definan las incompatibilidades de funciones y de
intereses; prohíban las prácticas nepotistas, de tráfico de
influencias y de secretismo; entre otras. Un importante paso en
este sentido ha sido la decisión de que la permanencia en los
cargos fundamentales de dirección se limitará a dos períodos.
Otro sería elevar la proporción de cargos electivos, en todas las
esferas.
11.- Territorialización / Municipalización
Como antes mencionamos, una de las condiciones que aparece

como favorable a la superación de las contradicciones del
orden institucional del socialismo cubano, es la urgente
implementación de la territorialización de las funciones y
estructura de las instituciones económicas, políticas y civiles,
de la sociedad nacional.

Apoyada en parte por el discurso oficial, 263 esta

territorialización se ha identificado como una “municipa-
lización” radical del orden institucional cubano, atendiendo:
• El precedente histórico de una República organizada
sobre bases municipalitas.264
• La conveniencia económica y política de suprimir el
mayor número de instancias intermediarias posible.
• La dependencia de numerosas actividades económicas
de recursos locales, caso de la agricultura, la minería, el
turismo, los servicios, etc.
• La necesidad de preservar localmente los recursos
naturales y el medio ambiente.
• La necesidad de favorecer la participación de la
población en el gobierno de los asuntos de su interés y
en el establecimiento de prioridades.
Desde una perspectiva de conjunto, el balance de las reformas

en curso –aprobadas o previsibles- parece orientado a superar
la actual crisis económica del país y a suplantar el actual
modelo económico por otro que haga a la Revolución Cubana
económicamente viable, en las nuevas condiciones
263
El presidente Raúl Castro se ha referido numerosas veces a la
“municipalización de la agricultura”.
264
Cf. Constitución de la República de Cuba de 1940

internacionales. De hecho, tales reformas cuentan con un

consenso ampliamente mayoritario de la población.
No obstante, parece existir más acuerdo sobre el
diagnóstico de la situación de partida y sobre la conveniencia
de las medidas aprobadas que sobre la manera de
implementarlas. En este sentido, el cómo realizar las reformas
se convierte en el mayor desafío de las mismas.
Si bien el conjunto de los cambios acordados se enmarcan
en las demandas y propuestas levantadas por la opinión pública
por las consultas de 1990, 2007 y 2010, más arriba descrita, los
cambios esperados proponen una mayor radicalización de los
mismos, en sentido socialista.
Así vemos que el conjunto de los cambios esperados en las
instituciones de los distintos sistemas sociales, suponen
versiones más radicales de los cambios aprobados o la
complementación de éstos con otros cambios que cualifiquen al
nuevo modelo económico como orientado al socialismo y por
tanto, enmarcado en un orden institucional que asegure una
mayor socialización del poder económico, jurídico, político e
ideo cultural.
Por otra parte, cabe preguntarnos si los cambios aprobados
o los esperados, superarán las contradicciones del orden
institucional actual. Al respecto no vale tan solo la intención de
los actores sino el efecto real que las nuevas instituciones o el
remozamiento de las anteriores tendrán sobre tal orden.
Retomando los “pares de conceptos contradictorios”
mencionados anteriormente, podemos evaluar dicho alcance
como sigue:

Socialismo / Socialismo de Estado. La desestatización de

la economía y la diversificación de las formas de propiedad y
de gestión, favorecerá despojar al socialismo cubano de sus
fuertes rasgos estatistas pero no será suficiente si el nuevo
modelo económico no generaliza la autogestión de los
trabajadores en las distintas formas de propiedad. Tampoco lo
será, si la desestatización de las relaciones sociales no se
generaliza a los demás sistemas sociales, principalmente al
político, en favor de la auto representación y del auto gobierno.
Lo anterior plantea un rediseño del sistema político basado
en algunas de las premisas republicana y en el ejercicio pleno
de la ciudadanía
Norma Institucional/Desvío: El establecimiento de nuevas
instituciones o el diseño de un nuevo orden institucional en
Cuba, no garantiza que el comportamiento de los mismos no
reproduzca el enorme desvío de la norma institucional que
presenta el orden actual. La corrección de estas tendencias
necesita de la mayor transparencia sobre su funcionamiento así
como de los canales suficientes para que la opinión pública
pueda incidir en su corrección. En este sentido, todas las
medidas orientadas a elevar la democraticidad de las
instituciones en general y de las económicas en particular, son
una condición necesaria para cerrar la actual brecha
institucional e impedir su reproducción.
Descentralización / Centralización. Los “Lineamientos”
suponen una mayor descentralización del modelo económico,
en la medida en que diversifica a los actores económicos, se
elevan las relaciones mercantiles en el sistema de dirección y
planificación económica, así como territorializan parte del

sistema impositivo. No obstante, una mayor descentralización

dependerá de un rediseño del Estado que lo haga menos
piramidal mediante el incremento de los poderes y autonomía
local, así como en la radical transferencia de facultades y
recursos a los niveles inferiores de todas las instituciones
nacionales.
La descentralización económica a favor de la esfera
empresarial no será tal si en el diseño de las empresas se
mantiene una organización de gran escala o de agregación de
empresas en grandes OSDE265, las que harán impracticable la
participación efectiva de los trabajadores en el sector estatal.
Participación Popular/ Burocratismo. La elevación de la
participación popular en el orden institucional cubano, así
como su control sobre el comportamiento del funcionariado se
verán facilitados con las reformas en curso pero no se
resolverán sin una democratización radical de las instituciones,
la política de cuadros y los procedimientos administrativos.
Tampoco sin el libre ejercicio de la opinión pública.
La lucha antiburocrática exige defender abiertamente la
auto organización popular, la protección de los derechos
ciudadanos, la denuncia pública en los medios, la promoción
de procesos contencioso-administrativos contra la mala gestión
de entidades y funcionarios gubernamentales, etc.
Por otra parte, se demanda que los comportamientos
burocráticos no solo deberán tener responsabilidad política y
administrativa sino también civil y penal.
265“
Organización Superior de Dirección Económica”

Control democrático /corrupción. Igualmente, controles

económicos y políticos más sofisticados y veraces, tendrán que
completarse con un extendido control democrático, basado en
la transparencia de la gestión, la más estricta rendición de
cuentas, la participación de los trabajadores y el ejercicio de la
opinión pública, etc. a fin de darle a la lucha contra la
corrupción su necesaria ”línea de masas”.
Eficiencia / ineficiencia. La presunta mayor eficiencia que
se alcanzará en el sistema económica como efecto de las
reformas en curso, no abarcará a los restantes sistemas ni a
todo el orden institucional, si todas las instituciones no
disponen de una adecuada medición de su gestión ni de un
modelo de incentivos que premie o penaliza sus resultados.
Como antes señalamos, en la medición y la atribución de estos
incentivos deberá jugar un papel fundamental la competencia,
así como una mayor incidencia del debate social y de la
opinión pública.
A la superación de todas estas contradicciones también
contribuirá el predominio de ciertas corrientes ideológicas. De
hecho, el predominio de corrientes estatistas ha favorecido la
estructuración de estas contradicciones y ha puesto límites a su
superación. Inversamente, la apertura a corrientes ideológicas
favorables a la descentralización, la democratización y la
ciudadanización de las instituciones, permitirá una evolución
más favorable del orden institucional cubano. Ello supone la
necesaria ampliación de la esfera pública, de un espacio
permanente de deliberación pública que vaya más allá de los
momentos, definidos centralmente, de consulta.

Finalmente, debemos concluir que el proceso de cambios

iniciado con las reformas económicas de los “Lineamientos de
la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” ha
de verse como un punto de partida para una reforma más
completa del orden institucional cubano. De hecho, el
Presidente Raúl Castro y otros dirigentes, así como diversos
documentos, han dado cuenta de la creación de sendas
Comisiones del Gobierno para el estudio y propuesta de:
1. el modelo económico a implementar después del 2015,
de cuyas propuestas no existe hasta el momento
conocimiento público;
2. “una creativa conceptualización del socialismo posible
en las condiciones de Cuba…”; y
3. una nueva reforma constitucional, cosa ya asumida
oficialmente.
Algo previsible y en mi opinión muy importante, es que
tanto la formulación de los nuevos modelos como la reforma
constitucional darán lugar a respectivos escenarios de intensa
lucha ideológica entre las distintas corrientes políticas internas
y sectores. La normalización de las relaciones diplomáticas
entre Cuba y EEUU será un condicionamiento fuerte en esa
lucha. En este sentido, la construcción del más amplio
consenso sobre dichas propuestas dependerá de la amplitud de
un debate social bien informado, así como de los intereses
representados en las mismas.

13.- Bibliografía consultada
1. Castro, Raúl. Informe Central al VI Congreso del PCC.

Granma del 17 de abril del 2011. La Habana.
2. Castro, Raúl. Discurso de Clausura del VI Congreso del
PCC. Granma del 20 de abril del 2011. La Habana.
3. Castro, Raúl. Discurso de Clausura de la Legislatura de la
Asamblea Nacional. Granma del martes 2 de agosto del
2011.
4. Gallino, Luciano. Diccionario de Sociología. FCE. México
DF. 1995.
5. Puig Meneses, Yaíma. “Asumir la planificación como
herramienta de trabajo”. Granma del viernes 29 del 2011.
6. Puig Meneses, Yaíma. “Celebrado II Pleno del Comité
Central del Partido”. Granma del lunes 1 del 2011
7. VV. AA. “Debatieron los Diputados en las Comisiones
trascendentales asuntos de la vida económica y social de la
nación”. Granma del viernes 29 y sábado 30 del 2011.
8. VV. AA. Elementos Básicos de Economía. Un enfoque
institucional. Tirant Lo Blanch. Valencia. 2001.
9. Valdés Paz, Juan. Comentarios al “Proyecto de lineamientos
de la política económica y social del Partido y la
Revolución”. Inédito. La Habana, 21 de diciembre del 2010.
10. Valdés Paz, Juan. El espacio y el límite. Estudios sobre el
sistema político cubano. Editorial Ruth Casa. La Habana.
2009.
11. Documento del VI Congreso del PCC. La Habana. Abril 18
del 2011. Lineamientos de la política económica y social del

Partido y la Revolución.
12. Documento del VI Congreso del PCC. La Habana. Mayo del
2011. Información sobre el resultado del Debate de los
la Revolución.
13. Información Interna. DO-CC del PCC. La Habana, enero del
2011. Directivas contenidas en el discurso pronunciado por
el General de Ejército, Raúl Castro Ruz, el 18 de diciembre
de 2010 en la clausura de la séptima legislatura de la
Asamblea Nacional del Poder Popular.
14. MINJUS. La Habana, 2003. Código Civil, actualizado por la
Ley No. 59 de 1987.

9.- La administración pública cubana ... pág. 565 de 603
CAPÍTULO IX
IX.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CUBANA EN EL NUEVO MODELO
ECONÓMICO: EL ÁMBITO DE LO
SOCIAL
Dra. C. Anicia García Álvarez
1.- Introducción
Conseguir el desarrollo social fue desde la raíz misma de la

lucha insurreccional cubana un objetivo prioritario de los
propósitos revolucionarios. Así, la atención a los servicios
sociales ha encontrado un lugar cimero en nuestro proyecto

socioeconómico. Sin embargo, las dificultades en el logro de

los propósitos de desarrollo económico de Cuba ponen en
tensión sistemáticamente el avance en esos logros y hasta su
mantenimiento.
El presente trabajo tiene como propósito analizar los retos
que enfrenta la administración pública cubana en el contexto de
la definición y construcción de un nuevo modelo de desarrollo
económico y social, enfocados especialmente a este último
aspecto.
Se parte para ello de dos enfoques vigentes acerca de la
Administración Pública:266 concebida como el conjunto de
organismos que han recibido del poder político la competencia
y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses
generales; pero también comprendida como la actividad de
estos organismos considerada en sus problemas de gestión y de
existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos
semejantes como con la población para asegurar la ejecución
de su misión. Este análisis se basa en el primer enfoque.
Para tratar estos asuntos es importante tener en cuenta que
Cuba es un país muy especial: nuestro modelo socioeconómico
y concepción de desarrollo ha colocado en un lugar cimero las
cuestiones que tienen que ver con el desarrollo social, de forma
tal que el gasto social representa una proporción significativa
del PIB y del gasto del gobierno. Ello ha permitido alcanzar
indicadores comparables con los países más desarrollados del
mundo; sin embargo, el desarrollo económico relativo de Cuba
266
Ver EcuRed, http://www.ecured.cu/index.php/Administraci
%C3%B3n_p%C3%BAblica, consultado 27/10/2015

pone en tensión sistemáticamente el avance en y hasta el

mantenimiento de esos logros.
Entre los conceptos que se manejan para realizar estos
análisis está el de desarrollo y política social. El desarrollo
social comprende no solo los principales aspectos que reflejan
las condiciones de vida y de bienestar de la población, sino
también cómo evoluciona la estructura social y el grado de
equidad en la distribución, y cómo se ha transformado la
conciencia social, grupal e individual.267 Es un concepto muy
abarcador. En este trabajo solo se abordarán algunas de las
cuestiones que tienen que ver con las condiciones de vida y la
equidad. Mientras, la política social comprende el conjunto de
objetivos de desarrollo social y las vías para alcanzar esos
objetivos que se trazan los gobiernos y organizaciones no
gubernamentales para influir en el desarrollo social.268
El capítulo se estructura en cuatro epígrafes: el primero es
esta introducción; el segundo se dedica al análisis de cómo se
considera lo social en los “Lineamientos de la política
económica y social del Partido y la Revolución”; 269 el tercero
se enfoca a examinar las estadísticas disponibles para
diagnosticar el sector de los servicios sociales cubanos a partir
de 1989 y hasta la actualidad; y el cuarto resume las
consideraciones finales acerca de los principales desafíos de la
administración pública cubana en lo tocante a la política y el
desarrollo social.
267
Ver Ferriol y otros (2002).
268
Ídem
269
En lo adelante se realiza simplemente referencia a los “lineamientos”.

2.- Las políticas sociales en los

Lineamientos del Partido y la
Revolución270
De los 274 Lineamientos actualizados, que fueran aprobados

durante el 7mo Congreso del Partido Comunista de Cuba, 271 34
de ellos se encuentran en el capítulo denominado Política
Social. Aun cuando esta cifra pudiera parecer insuficiente, es
importante enfatizar que en el resto de los capítulos del
documento se encuentran lineamientos que se refieren de
manera directa o indirecta a cuestiones relacionadas a las
políticas sociales. En esta sección del trabajo se analizan todos
aquellos lineamientos que tienen alguna relación con este tema.
La política social de la Revolución cubana se ha
caracterizado por su alcance universal. Si bien el carácter
proactivo de la universalidad de las políticas sociales se
encamina a prevenir situaciones de privación, en el marco
temporal la opción de la universalidad está también concebida
para corregir problemas sociales de amplia distribución en
270
Este epígrafe retoma algunas ideas contenidas en el artículo de García,
Gratius e Íñiguez (2013).
271
Estos Lineamientos se encuentran en proceso de perfeccionamiento, ya
que después de haber sido aprobados por el 7mo Congreso, fueron
sometidos a análisis por la Asamblea Nacional del Poder Popular en su
sesión ordinaria de julio de 2016, órgano que realizó propuestas para su
mejora. En la actualidad y vinculado al proceso de discusión por los
militantes del PCC y la UJC, así como por las organizaciones de masas
del país, de la Conceptualización y del Plan de Desarrollo hasta 2030,
también pueden derivarse propuestas de modificación a estos
Lineamientos. Es un proceso que aún no ha concluido en el momento de
redactar este trabajo.

grupos y territorios del país. En la plataforma de construcción

de la sociedad socialista, el establecimiento de los sistemas
nacionales de educación y salud, universales y gratuitos, se
dirigió de forma explícita a erradicar las inequidades de acceso
de amplios estratos de la población, según condición
económica, localización geográfica y hasta expectativas o
motivación.
En el caso del sistema de educación, si bien se mantienen
los principios que lo sustentan, varios lineamientos de la
política social plantean cambios con indiscutibles
repercusiones sociales. Así, por ejemplo, el reordenamiento de
la red escolar en el país y en especial la drástica disminución
del número de estudiantes internos de la enseñanza media y
media superior, representa una reducción de los gastos del
estado, pero también una posible ampliación de los gastos
familiares y un incremento de la atención de estos jóvenes por
sus familias, con efectos más agudos en familias de más bajos
ingresos.
La racionalidad y la pertinencia se colocan en el foco de
los cambios propuestos en el sistema educacional del país. El
ajuste de la capacidad de la red escolar de la educación
primaria, en correspondencia con el desarrollo económico,
sociodemográfico y los lugares de residencia de los estudiantes
y de las matrículas en el nivel pre-universitario y universitario,
aluden a un cambio de política a favor de la racionalidad
distributiva, mientras que la necesidad de orientar las
matrículas hacia carreras agropecuarias, pedagógicas,
tecnológicas y de ciencias básicas afines, y de elevar el
reconocimiento a la labor de los técnicos de nivel medio y

obreros calificados, es prueba de las necesarias correcciones a

la deformada estructura actual de la fuerza de trabajo.
En el caso de las transformaciones del sistema nacional de
salud, se establece fomentar la enseñanza y el empleo del
método clínico y epidemiológico por su capacidad resolutiva
no explotada, asociado a la racionalidad del uso de medios
tecnológicos de diagnóstico y tratamiento de problemas de
salud, así como la ampliación de las prácticas de la medicina
natural y tradicional. Otros dos lineamientos se refieren a
políticas de promoción y prevención para el mejoramiento del
estilo de vida, con la participación intersectorial y comunitaria,
incluyendo el propósito de mejorar el estado de salud de la
población. Es este un lineamiento que, aunque inscrito en la
política de salud, es fácil entender que se relaciona con los
efectos de la implementación de otros lineamientos, tales
como: de la política agroindustrial, los referidos a mejorar la
oferta de alimentos en el mercado interno y a garantizar la
inocuidad de los alimentos producidos; del modelo de gestión
en lo territorial, los relacionados igualmente a la promoción de
proyectos para ampliar la producción de alimentos; de la
política de ciencia, tecnología, innovación y medio ambiente,
los orientados a la generación de resultados que permitan
incrementar la producción de alimentos; de la política de
transporte, los referidos a mejorar la accesibilidad de la
población al transporte, entre otros.
Con relación al transporte, se considera el fomento de
nuevas formas organizativas estatales y no estatales en las
transportaciones de pasajeros, en correspondencia con las
características de cada territorio, como se le conoce, el sector

de trabajadores llamados “transportistas”. Sin embargo, en la

actualidad la falta de competencia en el sector de los
transportistas (por la escasez de parque para prestar la
actividad) y las dificultades para el aprovisionamiento de
combustible, lubricantes, piezas de repuesto y servicios de
reparaciones, están en la base de los elevados precios del
servicio en esta modalidad. Así, habrá que adoptar provisiones
que permitan que estos servicios se mantengan accesibles a la
población.
Un aspecto acuciante es el referido al sostenimiento de los
gastos de seguridad social. Se propone en tal sentido aumentar
la contribución de los trabajadores, tanto estatales como
privados o cooperativistas, al presupuesto específico de la
seguridad social. Pero esta no sería la única vía posible de
atenuar el déficit en este presupuesto. La situación que ya se
enfrenta y la por venir —dado el avance del proceso de
envejecimiento— requiere de esfuerzos de más largo alcance:
lo más perentorio sería propiciar una sustancial mejora en la
productividad del trabajo, cuestión que a nuestro juicio se
manifiesta insuficientemente tratada en los lineamientos. Este
asunto de la productividad es también el punto de partida de la
ulterior posibilidad de mejorar en mayor medida las
retribuciones salariales y con ello el salario real.
Una de las consecuencias de la crisis que enfrentó el país a
finales de los 80 e inicios de los 90, y de la forma de encararla,
fue una significativa caída en el salario real. Aún no ocurre una
recuperación de este impacto y ello constituye un importante
lastre a la necesidad y los propósitos de mayor crecimiento
económico: si el salario no garantiza costear las necesidades

básicas, prevalecerán tendencias a completar los ingresos a

través de otras vías —lícitas o no—, y al deterioro de la
intensidad y productividad del trabajo en el sector formal.
Un reconocimiento importante en los lineamientos es la
necesidad de reestructurar el consumo a partir de fondos
individuales y de fondos sociales, priorizando los primeros, de
modo que se estimule un mejor desempeño, intensidad y
productividad del trabajo.
Asimismo, se reconoce el principio de compensar a las
personas realmente necesitadas y no aplicar subsidios
generalizados a productos que benefician a todos por igual y
comprometen en gran medida la capacidad del Estado de
atender con mayor prioridad a las necesidades específicas. La
concentración de apoyos en ciertos grupos de personas en
desventaja es algo que ya había venido manifestándose en
algunas de las medidas adoptadas en la década del 2000, pero
que ahora se plantea transformar con cierta urgencia. Entre las
medidas concretas para desmontar los subsidios a productos
está la eliminación ordenada y gradual de la libreta de
abastecimientos. Esto constituye un cambio bastante radical,
toda vez que la “libreta”272 de racionamiento se consideró por
mucho tiempo un logro en la esfera de lo social. Es importante
enfatizar en que para adoptar tales cambios se precisa de haber
diseñado antes una forma de apoyo alternativo para aquellas
personas o familias que queden en un estado de indefensión
ante estas medidas: probablemente por eso se acota que tal
eliminación será ordenada y gradual.
272
Se trata de la cartilla de racionamiento de alimentos.

Un problema tan acuciante como el anterior es el de la

satisfacción de las necesidades de vivienda de la población.
Esta es una cuestión que impacta directamente sobre las
posibilidades de conseguir un mayor crecimiento poblacional.
Sin embargo, aun en las mejores condiciones económicas que
puedan imaginarse a corto plazo, los recursos para revertir la
situación de la vivienda en el país, serán siempre insuficientes
por el volumen acumulado de necesidades.
La solución de este problema en los lineamientos se
proyecta fundamentalmente a través de la actividad del sector
no estatal y de los esfuerzos de la población en la construcción
por medios propios. Es algo que ya había venido
manifestándose desde los años 90, pero en un contexto de
escasez y, por tanto, de elevados precios de los materiales de
construcción. Así, aquellos que han logrado resolver su
problema habitacional de esta manera han precisado de un
abultado presupuesto para hacerlo. De modo que también en
este ámbito se han ampliado las brechas de desigualdad. Para
conseguir un resultado menos desigual e inequitativo, es
preciso fomentar con prioridad la producción de materiales de
construcción y la utilización de los recursos locales disponibles
para ello. Es una cuestión que también incorporan los
lineamientos.
En la actualidad ya se ha implementado una ampliación de
la venta de materiales de construcción a la población, a la
oferta por el sistema bancario de líneas de crédito con este
propósito específico y al otorgamiento de subsidios para la
adquisición de tales materiales a personas con poca solvencia
económica. También el objeto del crédito se ha ampliado más

allá de la adquisición de los materiales de construcción, al pago

de los propios servicios constructivos y otros asociados.
Los lineamientos incorporan asimismo un énfasis especial
en el apoyo a las acciones de construcción y reparación de
viviendas en el campo, en apoyo al necesario mejoramiento del
nivel de vida y la estabilización de la fuerza de trabajo en el
sector agropecuario.
Igualmente, se incluye en los lineamientos la legalización
del mercado de viviendas en Cuba con el propósito de que ello
contribuya a la solución de las demandas habitacionales de la
población. Ante la escasez de viviendas, los precios en el
“nuevo” mercado alcanzan altos niveles y, por lo tanto, es una
medida de la que logrará beneficiarse solo el segmento
poblacional con acceso a recursos de esa magnitud.
En curso se encuentra el levantamiento de la
disponibilidad de inmuebles por parte de los organismos e
instituciones del Estado cuyo propósito de diseño fue servir
como vivienda y que se están empleando con otros fines, algo
también incluido en los lineamientos. Este levantamiento
deberá contribuir a mitigar la actual situación de vivienda.
Como se puede apreciar, las medidas propuestas hasta el
momento van a lograr beneficiar de manera concentrada a la
población con escasos ingresos (a través de los subsidios) o a la
población con elevados ingresos (a través del mercado
inmobiliario). Para la mayoría de la población que no califica
en estos dos grupos, quedaría disponible la variante del crédito.
Pero aun cuando el servicio de crédito, el otorgamiento de
subsidios y la venta de materiales de construcción se realicen a

través de instituciones estatales, la población se verá enfrentada

de todas formas al mercado para el servicio de la construcción
o reparación, que también exhibe altas tarifas en la actualidad.
Finalmente, en su capítulo referido a la política para el
comercio, los lineamientos prevén la reestructuración de la
distribución de bienes y servicios de consumo a favor de
espacios mercantiles, a precios de oferta y demanda, sin
subsidios. También incorporan la necesidad de una política de
desarrollo del consumo, ampliando las ofertas de este tipo de
bienes (productos alimenticios, ropa y calzado, efectos
electrodomésticos, bicicletas y piezas de repuesto, materiales
de construcción y de ferretería, mobiliario, ajuares del hogar,
entre otros). En realidad, este tipo de artículos ha estado
disponible en la red de mercados, pero a altos precios, lo que
limita el acceso de la población necesitada. Será preciso que la
ampliación de la oferta permita un descenso del nivel de
precios y que descanse mayormente en producciones
nacionales, para que sea sostenible.
Esta mirada a los lineamientos relacionados con la política
social pone de manifiesto el énfasis en los aspectos de
racionalidad y eficiencia económica, y la preeminencia de una
tendencia a la personalización de los apoyos sociales.
El énfasis aludido pareciera apuntar a una contracción de
los recursos disponibles para los servicios sociales o, en el
mejor de los casos, a un congelamiento de tales recursos. Una
población como la cubana, en avanzada transición demográfica
y con alto grado de envejecimiento, requeriría de recursos en
expansión para enfrentar los problemas asociados a atender la
salud y a garantizar la seguridad social de esta franja de

población. La tendencia mencionada podría ayudar a mitigar

tal desafío, redistribuyendo recursos que se dedican a apoyos
generalizados hacia aquellos sectores de la población que
verdaderamente precisan de tales soportes. Por eso, es obvio
que se generará una tensión entre la necesaria racionalidad y
eficiencia económica, y la vigilancia de la equidad social, pero
con una agenda de transformación bien secuenciada, tal riesgo
podría ser circunvalado.
3.- Los servicios sociales en Cuba273
La política económica cubana ha dado preferencia a la

asignación de recursos a favor de los servicios sociales, con la
finalidad de mejorar progresivamente los niveles de bienestar
de la población y modificar radicalmente el sombrío panorama
social de partida al triunfo de la Revolución. Aun en los
momentos más difíciles de la crisis de los 90, esta
determinación se mantuvo incólume y, de hecho, fue
probablemente el más importante factor de cohesión social con
que se contó para encarar la tremenda adversidad que significó
perder en apenas dos años a los principales socios económicos.
El gasto social es precisamente una de las formas de
valorar los mecanismos de implementación de la política
social. A través de indicadores como el gasto social real per
cápita, la proporción de los gastos sociales con relación al PIB
273
Este epígrafe ha tomado como base trabajos anteriores de la autora
(García y Anaya, 2010; García, Gratius e Íñiguez, 2013), así como el
trabajo de Anaya (2008).

y con el monto de los gastos del sector público, se puede inferir

la capacidad de redistribución que un estado tiene, la prioridad
macroeconómica y fiscal que se le concede al gasto social y su
impacto sobre el bienestar individual.274
El gasto social comprende los gastos del presupuesto del
gobierno en las esferas de educación, salud, cultura y arte,
deporte, vivienda y servicios comunales, seguridad y asistencia
social. Según su propósito, se distinguen dos categorías de
gastos: los destinados a inversión social y los dirigidos a la
compensación de los ingresos de la población. En esta última
categoría se incluyen los gastos en seguridad y asistencia
social. La inversión social se encamina a favorecer el
desarrollo intelectual y físico de las personas, por lo que el
resto de los componentes clasifica en esa categoría.
La prioridad macroeconómica del gasto social se expresa a
partir de la relación entre el gasto social y el PIB en términos
porcentuales. La denominada prioridad fiscal del gasto social
es la proporción que representa este respecto al total de gastos
del presupuesto estatal.
El período posterior a 1989, como ya se comentó, estuvo
signado por una profunda crisis económica y, en estas
circunstancias, el gasto social constituyó una de las vías más
importantes para la redistribución de los ingresos y la
compensación a las carencias. Es el canal que utilizó el
gobierno para reducir la pobreza y mitigar las desigualdades
derivadas del choque económico. En consecuencia, se observa
una tendencia al incremento de la prioridad macroeconómica
274
Ver CEPAL (1994) citado por Espina (2008, p. 68).

del gasto social en Cuba hasta 1993 (ver gráfico 1). Esta
proporción disminuye después hasta 1996, año a partir del cual
inicia una recuperación, lenta hasta el 2000 y mucho más
rápida con posterioridad, reflejando un rescate de los
programas sociales. En el año 2008 este indicador se estanca y
después cae, para estabilizarse a partir de 2012 en poco más del
30%. La prioridad fiscal del gasto social se ha mantenido
creciendo después de 1991 y hasta 2011. Posteriormente se
asiste a un período de contracción e inestabilidad. Aun así, para
el 2015 se mantiene sobre el 50%.
Gráfico 1. Prioridad del gasto social cubano a partir de 1989. Fuente:

Elaboración propia a partir de CEE, ONE y ONEI (varios años).

Si bien estos indicadores posibilitan expresar el nivel de

gastos sociales de forma relativa, con independencia del
tamaño de la economía, ellos no dejan apreciar la evolución de
la disponibilidad misma de recursos, por depender de las
fluctuaciones del nivel de actividad económica. Por eso se
incluye en el análisis el comportamiento del gasto social real
per cápita, expresado en pesos de 1997, a partir del deflactor
implícito del PIB para cada año del período examinado. Se
observa cómo a pesar de la creciente prioridad
macroeconómica hasta 1993, el gasto social real disminuye
hasta ese año y mantiene su caída hasta 1995. La crisis ejerció
su negativo impacto, si bien a través del indicador de prioridad
se evidencia que fue menor que el que recibiera la economía en
su conjunto. Entre 1995 y 2007 este indicador más que se
triplica, demostrando la voluntad política y la estrategia de
desarrollo mantenida para disminuir el impacto de la crisis
sobre el bienestar y la calidad de vida de la población. A partir
de 2008 se entra en un período de decrecimiento del gasto
social real, más bien a consecuencia del movimiento de precios
que por el comportamiento del gasto en términos nominales y
de la población. Para los años 2014 y 2015 se revierte esa
tendencia.
El gasto social, en términos nominales, se mantuvo estable
durante los años más críticos (ver gráfico 2). Ya a partir de
1999 inicia un acelerado ascenso cercano a 17% promedio cada
año hasta el 2007. Entre 2008 y 2012 se observa inestabilidad y
más bien estancamiento en este indicador, que recupera su
crecimiento a partir de 2013. En cuanto a la prioridad sectorial,
son sin dudas los servicios de educación y salud los más

beneficiados del financiamiento público, con más de la mitad

del gasto a partir de 1989.
Gráfico 2. Gasto social cubano y su estructura a partir de 1989.

Fuente: Elaboración propia a partir de CEE, ONE y ONEI (varios
años).
Aun con las dificultades asociadas a la crisis, se mantuvo
el alcance universal y la gratuidad de los servicios de salud y
educación para todos los cubanos. Cuba se mantuvo entre el
grupo de países con mejores resultados en ambos sectores.
Igualmente, las cantidades destinadas al buen desarrollo del ser
humano siempre rebasaron las normas establecidas al respecto
por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (ver
gráfico 3).
Esta dedicación de recursos, sobre todo a los sectores de la
salud pública y la educación, así como también al deporte y la
cultura, se ha revertido en el alcance de logros en estas esferas
del desarrollo social comparables a los de naciones más

avanzadas en lo económico. Seguidamente se documentan y

comentan algunos de estos progresos.
Gráfico 3. Prioridad del gasto en capital humano en Cuba a partir de

1989. Fuente: Elaboración propia a partir de CEE, ONE y ONEI
(varios años).
En el ámbito de la educación, destaca la amplia red de
centros educacionales existente en el país (ver tabla 1).
Tabla 1. Red de centros educacionales en Cuba
1989-90 1993-94 2000-01 2006-07 2015-16
Círculos infantiles 1072 1156 1119 1123 1083
Primarias 9417 9440 9359 9029 6837
Secundarias Básicas 992 984 1001 989 1010
Preuniversitarios 369 303 301 306 299
Politécnicos 782 782 659 585 432
Escuelas especiales* 487 501 443 430 360

Tabla 1. Red de centros educacionales en Cuba

1989-90 1993-94 2000-01 2006-07 2015-16
Centros de Educación
Superior 35 33 49 64 43
Fuente: Elaboración propia a partir de CEE, ONE y ONEI (varios años).
Previamente se comentó que a partir del año 2000 se

abordaron una serie de programas de rescate de los servicios
sociales. Estos programas se dieron a conocer bajo el término
de “Batalla de Ideas”. En el caso de la educación su propósito
central era mejorar la calidad de los servicios y enfrentar
algunos problemas resultantes de la crisis que aún persistían.
Entre los programas en este ámbito están:
• En la enseñanza primaria: la reducción de la cantidad
de alumnos por profesor; la formación emergente de
maestros primarios; la reparación, reposición y
modernización de la infraestructura constructiva y del
equipamiento.
• En la enseñanza secundaria: la reparación de escuelas y
la ampliación de las capacidades, para lograr grupos de
estudiantes más pequeños; la instauración de la doble
sesión en todas las escuelas; la formación de Profesores
Generales Integrales; la incorporación del sistema de
teleclases.
• En la enseñanza terciaria: la universalización de la
educación superior, con el objetivo de descentralizar la
formación universitaria de un grupo de especialidades
hacia diferentes territorios del país e incrementar las
posibilidades de acceso; la creación de la cátedra

universitaria del adulto mayor (CUAM); la creación de

la Universidad de las Ciencias Informáticas (UCI) en el
año 2002.
• Programa de informática, para extender el uso de la
computación desde edades tempranas y contribuir a que
todos tengan acceso a los conocimientos informáticos.
Además de los programas anteriormente reseñados, se
amplían las capacidades de matrícula en carreras pedagógicas y
de la salud, para poder contar con personal preparado para la
prestación de servicios sociales de excelencia.
La Batalla de Ideas también desarrolló acciones en el
sistema de salud y definió cambios en su estructura
organizativa, en la organización de los servicios y en sus
programas. El objetivo era acercar los servicios a la población,
adecuarlos a la situación de salud de cada lugar, a la formación
y perfeccionamiento continuo de los recursos humanos, así
como al mejoramiento e introducción de nuevas tecnologías.
Desde mediados de la década del 90 se reconocía la
necesidad de trazar estrategias para la recuperación del sector
salud, centradas en mejorar la calidad de los servicios,
preservar su nivel de equidad, eficiencia y la eficacia. Se
llamaba la atención acerca de los retos para enfrentar los
impactos de la crisis en los servicios de salud, dada la
universalidad y gratuidad del sistema, y una población
acostumbrada a utilizarlos ampliamente, incluyendo los de
tecnología avanzada, frente a la limitación del acceso a créditos
externos y a mercados de medicamentos, insumos y equipos

médicos, dificultado además por efectos del bloqueo (Suárez,

1997).
Entre las principales acciones de esta revolución en salud
estaba el “Programa de Reconstrucción y Modernización de los
Policlínicos. Se reparaban los policlínicos y se ampliaban sus
servicios mediante la transferencia tecnológica de los niveles
secundario y terciario (hospitales generales y especializados),
hacia el primer nivel de atención, en una magnitud sin
precedentes hasta entonces (ver García, 2006). Los policlínicos
eran dotados como promedio de 20 servicios, y sobrepasaban
los 30 en algunos de ellos.275
La reparación y renovación o introducción de
equipamientos tecnológicos beneficiaba también a los servicios
secundarios incluidos en el “Programa de Reconstrucción y
Modernización de Hospitales.”
Convertido en principio del Sistema Nacional de Salud
Cubano, se intensifica en este periodo el apoyo a programas de
salud de otros países igualmente subdesarrollados bajo el
principio del internacionalismo. La reducción de los
consultorios y la compactación de los servicios brindados por
el médico y la enfermera de la familia se ha asociado a la salida
masiva de médicos para cumplir misiones de colaboración en
275
Por ejemplo, servicios de rehabilitación, radiología, ecografías,
optometría, endoscopia, trombolisis, servicios de urgencia, traumatología,
laboratorio clínico, planificación familiar, urgencias odontológicas,
atención materno infantil, inmunización, atención a los diabéticos y a las
personas de edad avanzada, además de consultas en las especialidades de
medicina interna, pediatría, obstetricia y ginecología, dermatología,
psiquiatría y cardiología.

varios países; mientras, otras opiniones destacan como

determinantes los graves problemas organizativos que
confrontó el Programa del Médico y la Enfermera de la Familia
(PMEF), y no a la falta de médicos en este nivel de atención
(ver Terrero, 2008). Fortaleció esta reducción el mantenido
deterioro infraestructural de consultorios y la carencia de
materiales de trabajo.
En consecuencia, fueron crecientes las insatisfacciones de
la población, asociadas a la inestabilidad de los servicios, al
tiempo de espera de atención, a la ausencia del médico por
estar cumpliendo otras funciones administrativas o nuevas
tareas docentes, en el marco de la “adaptación” a un nuevo
médico en el territorio. Esta situación se complica por el cierre
total o parcial de instituciones hospitalarias y, por ende, de
servicios de mayor complejidad, en el marco del
reequipamiento de hospitales o de policlínicos en reparación.
La transformación promovida en el sistema de salud
cubano, con énfasis marcado en la medicina preventiva y en la
descentralización del servicio, ha impuesto nuevos retos para el
propio desempeño de la actividad. Por ejemplo, el hecho de
haber ampliado la oferta de varios servicios a través de su
provisión a nivel de policlínicos, requería de una disponibilidad
mayor de insumos y reactivos, así como de recursos humanos
especializados. Lo mismo ocurrió con el reforzamiento de la
detección temprana de ciertas enfermedades, que al tiempo que
permiten curar o estabilizar a los pacientes de sus dolencias,
significa un gasto mayor en medicamentos y tratamientos en
general. En este marco, se produce el incremento de los gastos
destinados a la esfera de la salud, en muchos casos basados

más en la importación de equipos médicos e insumos que en la

integración con proveedores nacionales. Todo ello contribuyó a
incrementar la propensión a importar de la economía cubana en
estos años.
En lo que respecta a la seguridad social, los gastos del
Estado en esta esfera se venían incrementando
sistemáticamente a causa del crecimiento de las pensiones por
edad, dada la tendencia al envejecimiento de la población
cubana (ver gráfico 4). A partir de 2005 este incremento se
acelera, por el aumento aplicado a las menores pensiones, lo
que significó la elevación de la pensión mínima y también de la
media.
El sistema de seguridad social cubano es un sistema de
reparto, de tipo solidario, donde las contribuciones al
presupuesto de los trabajadores activos y sus empleadores son
las que cubren las prestaciones corrientes. Esta característica lo
enfrenta al reto de la referida tendencia al envejecimiento, que
además de incrementar los grupos que reciben prestaciones de
la seguridad social, compromete el necesario reemplazo del
grupo de personas en edad laboral y, por lo tanto, las
aportaciones al presupuesto para sufragar estos gastos.

1981
Gráfico 4a. Estructura de la población cubana por edades y sexo
(1981). Fuente: elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos
de Cuba (datos correspondientes a los Censos de Población y
Viviendas)

2012
Gráfico 4b. Estructura de la población cubana por edades y sexo
(2012). Fuente: elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos
de Cuba (datos correspondientes a los Censos de Población y
Viviendas)
Este es uno de los retos que enfrenta la política social
cubana, con impactos no únicamente en este ámbito de la
seguridad social, requiriendo de un conjunto de medidas para
su gestión. Entre ellas ya se implementó una modificación a la
Ley de Seguridad Social que, entre otras medidas: extiende los
años de servicio laboral requeridos para recibir sus beneficios;
establece que los pensionados por vejez puedan reincorporarse
al trabajo y devengar el salario del cargo que pasen a ocupar
más la pensión; determina que todos los trabajadores

contribuyan parcialmente al financiamiento de la seguridad

social, incluyendo la contribución de los trabajadores por
cuenta propia, que antes solo recaía en el Estado y las entidades
laborales. Sin embargo, más importante que estas provisiones
es el necesario incremento en la productividad del trabajo, para
que un menor número de ocupados pueda sostener a uno cada
vez mayor de dependientes.
Persisten dificultades no resueltas en importantes ámbitos
que afectan a las condiciones básicas de vida de la población
como la alimentación, la vivienda y el transporte. Estas tres
esferas fueron objeto de programas priorizados desde mediados
de la década del 2000. Con todo, se hubiera necesitado lograr
una dinámica mayor en la ejecución de estos programas para
acelerar la solución de las insuficiencias existentes. Si se
hubiera consultado el parecer de la población, muy
probablemente estas esferas hubieran acaparado su preferencia.
Lo cierto es que en estos ámbitos se incrementan las
diferencias de acceso, por ejemplo, a la construcción o
reparación de viviendas, o al transporte alternativo (no público)
predominante en algunas áreas del país, o incluso a fuentes
variadas de alimentación, según múltiples orígenes y montos
de ingresos, asociados en muchos casos a la proximidad a la
localización de actores económicos emergentes o reanimados.
En el caso de la alimentación, el acceso a alguna otra
fuente subsidiada de distribución,276 en adición a la asignación
276
Entre los canales de distribución de alimentos a precios menores que los
del mercado están: lo distribuido a través del comercio minorista para
cubrir el consumo racionado; el consumo social; la alimentación pública;
el autoconsumo.

racionada, resulta determinante en el nivel de gasto familiar.

De hecho, la alimentación supone entre el 65% y 75% del gasto
de las familias cubanas urbanas debido a los altos precios en
los espacios de mercado vigentes. En el mercado agropecuario,
por ejemplo, persisten limitaciones que restringen la
competencia y su potencial eficiencia.277 En particular, los
precios en estos mercados muestran una tendencia al
crecimiento (ver gráfico 5), en medio de un contexto de
incremento selectivo de salarios.
Gráfico 5. Índices de precios en los mercados agropecuarios: Fuente:

elaboración propia a partir de ONEI, Ventas en el Mercado
Agropecuario, enero-diciembre (2006-2011) y Ventas de Productos
Agropecuarios, Indicadores Seleccionados, enero-diciembre (2013-
2014) y enero-junio de 2015
277
Entre ellas destacan: la marginalidad de la oferta, dadas las reglas de
acceso al mismo por parte de los concurrentes, dada la falta de mercados
de insumos para poder ampliar la producción y la oferta, y también por la
descapitalización del sector productor de alimentos; la colusión tácita que
ocurre entre los agentes de este mercado, a causa de sus propias reglas de
acceso y de la escasez de servicios de transporte para esta carga.

Los índices anteriores (gráfico 5) fueron construidos a

partir de una selección de 15 productos que representan las 2/3
partes de las ventas en valor en los mercados agropecuarios.
Hasta el año 2011 cubren el 100% de las ventas de esos
productos y a partir de 2012 cubren más del 82% de esas
ventas (MAE; MAOD y Puntos de venta). El restante 18% se
realiza por las nuevas formas de comercialización (CNA y
TCP).
Universalizar el acceso a alimentos que cubren las
necesidades básicas y de salud sigue siendo un importante
desafío social en Cuba. Aunque varias reformas en el sector
agrícola han elevado los niveles de producción interna, el país
todavía importa una buena parte de los alimentos, 278 lo que,
además, influye negativamente en el balance comercial.
La vivienda se encuentra entre las necesidades básicas del
ser humano. Su escasa disponibilidad en Cuba constituía un
problema por resolver antes de la crisis de los noventa. El
impacto de la contracción económica, unido después del 2000 a
la incidencia cada vez mayor y más violenta de huracanes y
lluvias intensas, ha comprometido seriamente el fondo
habitacional del país. Por eso se puso en marcha desde el 2006
un programa para la construcción, conservación y
rehabilitación de viviendas, que se cuenta entre los priorizados
por el país.
278
Según estimaciones, la importación de alimentos representó en el año
2007 un 49% de la disponibilidad de éstos, medidos en términos de
energía, y un 67%, si se les mide en términos de proteínas (ver García y
Nova, 2012).

Originalmente se anunció el propósito de construir cien

mil viviendas al año. Sin embargo, esta intención únicamente
se pudo cumplir en el año 2006, cuando se logró concluir un
conjunto de viviendas ya en construcción que estaban
pendientes. Posteriormente los niveles de ejecución anual han
sido más reducidos.
De lograr un nivel de construcción promedio anual de 50
mil viviendas y asumiendo un déficit de medio millón, tomaría
todavía una década poder resolver el déficit. Además de que se
requieren acciones de mantenimiento del fondo, en evitación
de situaciones críticas, y de recuperación de las viviendas
afectadas por los eventos meteorológicos. En realidad, el
promedio anual de los últimos cinco años (2011-2015) solo se
aproxima a las 28 mil viviendas, por lo que la solución del
déficit tomaría cerca de dos décadas.
Entre las principales dificultades para el cumplimiento de
este programa están: la baja productividad de la fuerza
constructiva; el déficit de fuerza calificada, tanto constructores
como electricistas, albañiles, plomeros y otros oficios
asociados; la mala calidad en la actividad constructiva,
incluyendo las actividades de urbanización; la mala concepción
del aseguramiento logístico del programa y los escasos niveles
de mecanización.
El transporte de pasajeros es otra de las áreas que sufrió
una violenta contracción, más profunda y persistente que la del
conjunto de la economía cubana. Se encuentra en marcha un
programa priorizado para su recuperación, que no logra aún a
la recuperación de la cantidad de pasajeros transportados al
nivel de 1989.

Entre las dificultades más connotadas del programa de

transporte están: la necesaria reparación y mantenimiento de
los viales, para garantizar la durabilidad del parque adquirido;
la carencia de choferes para enfrentar el incremento en el
número de equipos; manifestaciones de indisciplina social que
conspiran contra la vida útil de estos medios; la provisión de
las piezas y agregados de repuesto para enfrentar índices de
rotura mayores que los de diseño, por el mal estado de los
viales y la sobreexplotación.
Como se ha documentado, en la década del 2000 se
produjo un importante incremento en la asignación de recursos
para la inversión y los gastos corrientes en las esferas de la
educación, la salud, el deporte, la cultura y el arte, la seguridad
y asistencia social, así como en los programas para garantizar
el empleo. Estos esfuerzos adolecieron de la falta de una
evaluación sistemática de impacto, así como de un análisis de
la relación entre el incremento de los gastos y de sus
resultados, de modo que la eficiencia del sistema fuera la
adecuada. También algunas barreras redujeron los posibles
impactos positivos de estos programas. En particular, el
insuficiente proceso de descentralización y la limitada o
ausente participación popular en la organización e
implantación de algunos de estos programas impidieron que
alcanzasen sus propósitos de forma plena. La conjunción de
todos estos programas implicó una aceleración tal de los gastos
en los programas sociales, que su crecimiento superó el de la
economía misma (ver gráfico 6).

Gráfico 6. Crecimiento por período de la economía (PIB) y del gasto

social: Fuente: elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos
de Cuba (CEE, ONE y ONEI, varios años) y Panorama Económico y
Social de Cuba (2016b)
A partir de 2007 y bajo los embates de la crisis global, los
problemas internos, los eventos climatológicos extremos, ante
un creciente déficit comercial y con acumulación de
vencimientos en la deuda externa que no podían ser afrontados,
se impuso un proceso de ajuste del gasto social, pero tratando
de no afectar los niveles alcanzados de satisfacción; es decir,
promoviendo un uso más eficiente de los recursos en estos
programas. Así, se contuvo el crecimiento e incluso
disminuyen los presupuestos de gastos corrientes destinados a
algunos programas sociales del país (ver gráfico 7).

Gráfico 7. Comportamiento del gasto social cubano: Fuente:

elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos de Cuba (2010,
2015) y Panorama Económico y Social de Cuba (2016b)
En el período entre 2008 y 2010 se observa una caída del
monto total de gastos sociales. La partida que sufre la mayor
contracción es la correspondiente a los gastos en asistencia
social, que caen casi en la mitad (en 47%). En este caso se
desplegó un exhaustivo trabajo de investigación de cada uno de
los beneficiarios, en pos de precisar si cumplían los requisitos
para ser acreedores de tales prestaciones. Otras partidas sobre
las que recayó el ajuste fueron: educación, con una contracción
del presupuesto para gastos corrientes de 3,9% con relación al
2008; viviendas y servicios comunales, con una caída de 1,3%;
y salud, con 0,9% de disminución. Los presupuestos de gastos
corrientes dedicados a la seguridad social y al fomento del
deporte crecieron con relación al 2008 en 12,5% y 34,3%,
respectivamente.

En el caso de los servicios de salud, por ejemplo, se

anunció el despliegue de un proceso de reorganización,
concentración y regionalización de los servicios de salud a
finales de 2010, que tenía entre sus antecedentes, el discurso
pronunciado en diciembre del 2009 por el Presidente del
Consejo de Estado de Cuba, y en el que afirmaba que “...sin
afectar la calidad de la salud, que se brinda gratuitamente a
todos los ciudadanos, e incluso mejorándola, es posible reducir
de modo apreciable los gastos” (Castro, 2009).
Posteriormente, en el período 2010-2015, se verifica un
incremento del monto total de gastos sociales equivalente a
14%. Las partidas que explican este crecimiento son, en primer
lugar, los gastos en salud pública y asistencia social, que
aumentan en 52%;279 así como los correspondientes a la
seguridad social, que crecen en 14%. El resto de las partidas
disminuye, destacando como la de mayor contracción la
correspondiente a vivienda y servicios comunales. Como ya se
refirió, se ha dejado fundamentalmente en manos particulares
la solución del asunto de la vivienda. Es probable que sea ese
el componente que más cayó, aunque la prestación de servicios
comunales también parece insuficiente, al menos en la ciudad
capital.
Otro ámbito en que se enfrentan dificultades es en el
empleo. Los programas de la década del 2000 lograron una
importante ampliación de la ocupación, llegando a una tasa de
desempleo inferior al 2%. Sin embargo, se reconocía un
considerable nivel de subempleo. Así, el anuncio en agosto de
279
En ello tuvo un impacto importante el incremento de los salarios de los
trabajadores del sector de la salud pública cubana.

2010 acerca de la necesidad de reducir la empleomanía estatal

en medio millón de trabajadores en el corto plazo y hasta un
millón en mediano término, significó una nueva tensión y
desafío a la política social cubana. Lograr tal reducción del
empleo en el sector estatal cubano tomó en realidad unos
cuatro años (ver gráfico 8a y 8b), no el semestre inicialmente
planificado.
Gráfico 8a. Ocupados en Cuba a partir de 1989: volumen: Fuente:

2015 y 2016a)

Gráfico 8b. Ocupados en Cuba a partir de 1989: estructura: Fuente:

2015 y 2016a)
Después de este recorrido a través de los principales indica-

dores del desarrollo social cubano así como del análisis de las
proyecciones en la política social contenidas en los
lineamientos, pueden señalarse los siguientes retos a enfrentar
por la administración pública cubana en torno a esta esfera:
La sostenibilidad de mantener una alta prioridad del gasto
social (tanto macroeconómica como fiscal), en un contexto de
baja productividad y escaso crecimiento económico. Por tal
razón, es preciso insistir en la implementación de las medidas
en pos de desatar los nudos a las fuerzas productivas del país.
Siempre será más fácil lidiar con estos asuntos distributivos en

un contexto de mayor crecimiento económico, de incremento

del producto a distribuir.
La necesidad de incrementar la eficiencia en la prestación
de los servicios públicos, en particular los de salud y
educación, que emerge del desempeño económico reciente.
Este incremento de la eficiencia puede lograrse por dos vías:
conseguir iguales resultados aplicando menos recursos; o
conseguir mayores resultados aplicando iguales recursos. La
tendencia que se manifiesta en los años más recientes es la
primera. Sin embargo, ello entra en conflicto con la necesidad
creciente de algunos de los servicios sociales (como la salud, la
vivienda, el transporte).
En particular la tendencia al envejecimiento de la
población cubana, con sus impactos en el crecimiento
acelerado de los gastos en seguridad social y también en la
atención a la salud de una población con más edad.
La necesidad de alcanzar un mayor encadenamiento de los
servicios sociales con el resto de la economía, de modo que
logren satisfacerse sus necesidades de insumos y equipamiento
de manera creciente a partir de producciones nacionales y se
consiga que su expansión no signifique un incremento de la
propensión a importar.
La urgencia de garantizar una mayor relación entre los
tomadores de decisiones en el ámbito de la política social y la
población, a la hora de determinar a qué programas se van a
destinar los escasos recursos disponibles para atender estas
cuestiones. Se trata de lograr una forma de gestionar los
recursos puestos a disposición de la administración pública

para atender estos asuntos bien diferente a la que se ha

desarrollado hasta hoy.
Por último, es preciso reconocer que a partir de las
políticas que se vienen implementando se ha producido un
incremento en las diferencias de acceso de la población a
servicios básicos como transporte, vivienda y alimentación,
entre otros. Lamentablemente, esta diferenciación no siempre
es consecuencia de mejores desempeños laborales. En ello
tiene una influencia determinante la forma en que se organizan
los mercados y la posibilidad espuria que brindan en la
actualidad de capturar ganancias. Esta tendencia a una mayor
inequidad no resulta aceptable en una sociedad como la
nuestra. En el necesario equilibrio entre eficiencia y equidad,
no puede ser esta última la que acumule las pérdidas.
En este complejo contexto, se refuerza el requerimiento de
fomentar en Cuba una administración pública competente y
sobre todo políticamente sensible ante asuntos tan importantes
como el desarrollo y la política sociales.

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Bohemia, 24 marzo.

Administración Pública: conceptos y realidades

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ADMINISTRACIÓN

Centro de Estudios de la Administración Pública

Repositorio Institucional del Ministerio de Educación

Administración Pública: conceptos y realidades /

Lourdes Margarita Tabares Neyra, editor, 2016.

MSc. Alejandro de Armas Suárez

SOBRE LOS AUTORES....................................................................2

I.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUBANA:

III.- LA GESTIÓN PÚBLICA EN CUBA: UNA APROXIMACIÓN A SU

IV.- ÉTICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA..........................265

V.- LA COMUNICACIÓN Y LA INFORMACIÓN EN LA

VI.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO LOCAL........367

VII.- LA INFORMATIZACIÓN DE LA SOCIEDAD..........................414

VIII.- CUBA: LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES QUE VENDRÁN

IX.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUBANA EN EL NUEVO

El libro que se presenta es el resultado del trabajo de un grupo

I.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Dra. C. Lourdes M. Tabares Neyra

1.- A modo introductorio

Conceptualizar la Administración Pública impone un singular

La Habana: Editorial Universitaria

última, pero debe reconocerse que en el plano teórico, casi de

2.- Sobre el Estado y el Gobierno:

Para llegar a una cabal definición de la Administración Pública

La Habana: Editorial Universitaria

Generalmente suele identificarse, desde una perspectiva

La Habana: Editorial Universitaria

En el afán de no confundirlo con el Estado su contenido

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que actúan por encima de las querellas políticas, poniendo

3.- La Administración Pública

Desde diversas perspectivas se han manejado concepciones

La Habana: Editorial Universitaria

Desde 1844, los clásicos del marxismo- leninismo

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fija y recauda contribuciones, disciplina su ejército, investiga

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odiosa su severidad; mejorar los servicios; proporcionar las

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pero añade otros, vinculados a la ciudadanía, la imparcialidad,

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Política más tradicional, sino hacerlo con una propensión

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construir o deshacer políticas públicas o gubernamentales. Por

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elementos instrumentales; debe ir a la búsqueda de soluciones a

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de soluciones alternativas; selección de la mejor opción de

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Con esta línea de pensamiento es importante partir del

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régimen jurídico particular; entendida como aparato; es

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fenómeno dual: es entidad actuante, pero también es un tipo de

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funcional o material y en sentido subjetivo, orgánico o

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Administración Pública y explicitan el contenido de la función

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