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Género: Doctrina
De nuevo sobre los plazos de caducidad para demandar judicialmente la nulidad de actos y
Título:
reglamentos administrativos
Autor: Cassagne, Juan C.
Fuente: SJA 19/8/2009
SUMARIO:
I. LIMINAR
En esa época nos desempeñábamos en la Administración Pública, de modo que no cabía suponer que lo
hacíamos para defender intereses patrimoniales privados. Nos preocupaba, sobremanera, la avalancha de
pleitos que se habían promovido a raíz de la consagración legislativa en el año 1972 por la ley 19549 de
plazos de caducidad para demandar la invalidez de actos y reglamentos administrativos y, al propio tiempo, la
circunstancia de que la figura de la caducidad viniera a sustituir los plazos de prescripción que, durante
muchos años, constituían, en el orden nacional, salvo algunas excepciones de ordenamientos especiales, el
único límite temporal establecido para la promoción de la acción judicial contra el Estado. Y una
preocupación no menor consistía en el hecho de que la promoción de la acción de nulidad absoluta, que se
consideraba imprescriptible, perdiera esa cualidad por efecto del transcurso del brevísimo plazo de caducidad
establecido en el art. 25 , LNPA.
La mayoría de la doctrina, que fue seguida por la jurisprudencia (lo cual era, en cierto modo, previsible, dado
que dos de mis distinguidos contradictores pasaron a integrar la Cámara del fuero), opinaba que aun en tales
supuestos se perdía definitivamente el derecho a demandar la invalidez de los actos y reglamentos afectados
de nulidad absoluta. Esto nos parecía una suerte de aberración jurídica.
Ahora, a la luz de la recepción del principio de la tutela judicial efectiva que prescriben los arts. 8 y 25 ,
CADH. (la cual posee jerarquía constitucional en virtud del precepto contenido en el art. 75 , inc. 22, CN.),
cabe que volvamos a reflexionar acerca de la interpretación que resulta más adecuada a la Constitución.
1
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La distinción entre prescripción y caducidad ha sido ampliamente debatida en el derecho civil, no arribándose
a una conclusión más o menos unitaria en la doctrina civilista, y hasta se ha dicho que es una de las teorías
más oscuras (2) . En ambas se pierde un derecho por la inacción del titular durante cierto tiempo, y las dos
figuras se han sustentado en la necesidad de afirmar la seguridad y consolidar la estabilidad de las relaciones
jurídicas. Sin embargo, si bien sustancialmente cabe asimilar ambas instituciones, lo distintivo de la caducidad
radica en la brevedad de los plazos y en el hecho de que son relativos a determinadas acciones preliminares.
Ahora bien, la institución de los plazos de caducidad obedece a la configuración de un grado mayor de interés
público en su declaración frente a la inactividad del titular del derecho, interés que, por su indisponibilidad en
ciertas materias o circunstancias, hace al orden público procesal o administrativo.
Así, en el derecho procesal los plazos que se establecen en el curso del procedimiento son plazos de caducidad
en el sentido de que se pierde el derecho adjetivo, con independencia del derecho de fondo.
La configuración que ello ha generado en la mayoría de la doctrina ha sido muy grande, y la jurisprudencia ha
decidido identificar los efectos de la caducidad de los plazos para acceder directamente a la justicia con los
términos de prescripción de las acciones (mejor dicho, de las pretensiones).
No se ha querido ver, como lo sostuvimos en nuestros primeros trabajos, que la caducidad es una carga o
condición puesta al ejercicio del derecho de demandar, en forma directa, la impugnación de un acto
administrativo en sede judicial (3) , pero que ello no implica la pérdida de los derechos de fondo, cuya
prescripción se encuentra regulada por el Código Civil. No obstante, la mayoría de la doctrina (4) formuló su
desacuerdo con nuestra tesis, que ofrecía y ofrece la posibilidad de múltiples interpretaciones, a la luz de las
diferentes peculiaridades de cada relación jurídica administrativa.
Porque de lo contrario el legislador nacional o local habría suprimido de un plumazo todos los preceptos del
Código Civil relativos a los plazos de prescripción de los vicios del acto jurídico administrativo y la
consecuente acción de nulidad.
Por tanto, lo único que caduca cuando se deja vencer el plazo de caducidad establecido en el art. 25 , LNPA.
es el derecho a ejercer una pretensión de naturaleza procesal, como es la pretensión impugnatoria directa (sin
reclamo administrativo previo) prescripta en el art. 23 de dicha ley. En cambio, el derecho de fondo continúa
subsistente, y lo que se pierde es sólo un derecho que, en sustancia, es de naturaleza procesal.
De otra parte, existen situaciones en las cuales la pretensión del particular formulada en sede administrativa
consiste en obtener el cumplimiento de una obligación por parte de la Administración, y ésta le notifica su
rechazo (5) . Si el derecho del particular fuera legítimo, ¿bastaría con el transcurso de breves plazos de
caducidad para que perdiera el derecho de fondo? Una conclusión semejante parece un despropósito de la ley
o del intérprete. Obsérvese que ni siquiera podría decirse en estos casos, en los que no se pretende la
anulación de un acto administrativo anterior (ni, por ende, modificar el obrar estatal que creó o extinguió una
relación jurídica), que se afecta el interés público ni que, por ende, se perturba la marcha de la
Administración.
2
En cualquier caso, cabe destacar que un amplio sector de la doctrina ha sostenido que resulta incoherente
aplicar plazos de caducidad respecto de pretensiones que persiguen la declaración de una nulidad absoluta, ya
que, de tal modo, el efecto de la caducidad borraría el carácter imprescriptible que caracteriza dicho tipo de
invalidez (6) , que es, en el fondo, el punto central de la interpretación que inicialmente sustentamos (7) .
Si se acepta la distinción entre caducidad y prescripción que se reconoce en la teoría general del derecho y en
el derecho privado, nada impide que el contencioso administrativo nacional y local puedan prescribir plazos
de caducidad en sus respectivos ordenamientos, siempre que se refieran a pretensiones específicas y no se
establezcan como una regla general de carácter absoluto (8) que suplante el instituto de la prescripción, con
pérdida del derecho sustancial.
Estos plazos de caducidad sólo serían constitucionales si no impiden después deducir una reclamación
administrativa previa, ya que, en estos supuestos, el particular evidencia su voluntad de promover la acción
judicial, pero carece de sentido aplicarlos a partir de cualquier decisión que resuelva la clausura del estado
administrativo, dado que en estos supuestos se afecta la tutela judicial efectiva, al bloquearse el acceso del
particular a la justicia interpretando que su voluntad es la de renunciar a este derecho.
Por ello los plazos de caducidad para accionar contra el Estado debieran reputarse inconstitucionales (9) , en
cuanto cercenan el acceso a la jurisdicción, el derecho de propiedad y el derecho a una tutela judicial efectiva
(arts. 17 y 18 , CN. y 8 y 25 , Pacto de San José de Costa Rica, de rango constitucional, conforme al art. 75 ,
inc. 22, CN.), protegidos en lo que se ha denominado el "contencioso de los Derechos Humanos" (10) .
De otra parte, la circunstancia de aceptar los plazos de caducidad como perentorios y fatales implica, en
nuestro derecho, atribuir a la función judicial una certeza y valor de cosa juzgada equivalente a la función
judicial, alterando, de ese modo, la interdicción prescripta en el art. 109 , CN.
Otra posibilidad, para evitar que no sean inconstitucionales, sería la de admitir el replanteo de la cuestión en
sede administrativa a través del reclamo administrativo previo, al menos cuando se trata de actos afectados de
nulidades absolutas. En tales casos, para no caer en la asistematicidad de establecer plazos de caducidad para
el administrado (breves y perentorios) y plazos de prescripción para el Estado, una correcta hermenéutica de
la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos conduce a interpretar que el reclamo administrativo
previo es una vía opcional a favor del particular, que éste puede promover después de vencidos los plazos de
caducidad para deducir la acción prevista en los arts. 23 y 24 de dicha ley. Con esta interpretación que
hicimos (11) en su momento junto con Linares (12) , y que recibiera la adhesión de Escola (13) , una vez
resuelto el reclamo puede demandarse al Estado, salvo que se hubiera operado la prescripción (14) .
En definitiva, la efectividad de la tutela judicial que demandan los pactos internacionales, en especial la
Convención Americana sobre Derechos Humanos , que hemos señalado (15) , junto con la garantía de
razonabilidad que cabe exigir a todos los actos estatales, cualquiera fuera su sustancia o materias, conducen a
la conclusión de que al fijar plazos de caducidad brevísimos y perentorios para impugnar las decisiones
administrativas (e incluso para demandar después de la denegatoria del reclamo administrativo previo) el
Estado incumple con su obligación constitucional de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva y al
debido proceso, particularmente "con su obligación de establecer recursos efectivos y sencillos, como así
también con la de imponer plazos razonables dentro de los cuales sea posible ejercer efectivamente esos
derechos" (16) .
3
De otra parte, la LNPA. pretendió combinar dos técnicas procesales que responden a principios diversos y que
resultan incompatibles en su funcionamiento como consecuencia de mantener simultáneamente la regla del
agotamiento de la vía administrativa con la institución del reclamo administrativo previo. Como la regla del
agotamiento estaba conectada con plazos de caducidad para acceder a la justicia (a través de la denominada
vía impugnatoria), mientras que la acción judicial promovida después de haber interpuesto un reclamo
administrativo previo (llamada "vía reclamatoria") sólo estaba alcanzada por los plazos de prescripción,
surgieron una serie de conflictos que llevaron a la jurisprudencia a inclinarse por la supremacía de la acción
impugnatoria (con plazos de caducidad), exigiéndose (por ejemplo, en materia de los actos dictados durante la
ejecución de contratos administrativos) el agotamiento de la vía administrativa y la promoción de la demanda
judicial dentro de unos breves plazos de caducidad (17) .
O sea que, mediante una técnica formal, el acceso a la justicia resulta denegado por los jueces cuando los
particulares no cumplen estrictamente con la carga procesal de promover las acciones judiciales dentro de los
perentorios y cortos términos que establecen las leyes (18) , sin importar la sustancia ni la estabilidad de los
derechos de los ciudadanos afectados por actos de los poderes públicos.
NOTAS:
(2) Véase Salvat, Raymundo M., "Tratado de Derecho Civil argentino", t. III, actualizado por Enrique V.
Galli, Ed. TEA, Buenos Aires, 1956, p. 686.
(3) Cassagne, Juan Carlos, "Acerca de la caducidad y prescripción de los plazos para demandar al Estado
Nacional", ED 45−829 y ss.
(4) González Arzac, Rafael, "Los plazos de impugnación de actos administrativos nacionales", ED 51−951;
Muñoz, Guillermo A., "Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19549 para la impugnación de los
plazos establecidos", en Revista Argentina de Derecho Administrativo, n. 5, p. 35 y ss.
(5) Ver Jeanneret de Pérez Cortés, María del Carmen, "La impugnación judicial de los actos administrativos
en el orden nacional (A propósito de los casos `Petracca' y `Mevopal')", publicación del Instituto de Derecho
Administrativo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, separata de
Anales, año XXXV, 2ª época, n. 28, ps. 34/35.
(6) Entre otros: Fiorini, Gordillo, Dromi, Mairal y Tawil, citados por Jeanneret de Pérez Cortés, María del
Carmen, "La impugnación judicial..." cit., ps. 36/37, nota 14.
(8) Cabe recordar la opinión de Colmo antes señalada, en el sentido de limitar la caducidad a las acciones
preliminares.
(9) Aunque la jurisprudencia, hasta ahora, ha sostenido su constitucionalidad ("Gypobras S.A. v. Estado
Nacional − Ministerio de Educación y Justicia" , LL 1995−E−478); sobre el punto, en la doctrina contraria a
esta postura, véase: Cassagne, Juan Carlos, "Acerca de la caducidad..." cit., p. 285; íd., "El plazo de caducidad
del art. 25 , ley 19549 y su inaplicabilidad a los actos unilaterales vinculados a contratos administrativos", ED
118−377; Mairal, Héctor A., "Control judicial de la Administración Pública", t. I, Ed. Depalma, Buenos Aires,
1984, p. 380 y ss.; Bianchi, Alberto B., "¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia
administrativa?", LL 1995−A−397; Tawil, Guido S., "Los plazos para accionar en la instancia contencioso
administrativa: primera aproximación", RAP, n. 133, Buenos Aires, 1989, p. 11 y ss.; íd., "Administración y
4
justicia", t. II, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1993, p. 178 y ss.
(10) Que surge de los pactos internacionales; ver Salomoni, Jorge L., "El control de la Administración
Pública por las organizaciones no gubernamentales", en "Control de la Administración Pública", Ed. RAP,
Buenos Aires, 2003, p. 447 y ss.
(11) Cassagne, Juan Carlos, "La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 ", ED 42−845; íd.,
"Acerca de la caducidad..." cit., p. 829.
(12) Linares, Juan Francisco, "Fundamentos de Derecho Administrativo", Ed. Astrea, Buenos Aires, 1975,
cap. XVI, n. 4, parág. 372, ps. 418/419; íd., "Sistema de recursos y reclamos en el procedimiento
administrativo", Ed. Astrea, Buenos Aires, 1974, p. 27 y ss.
(13) Escola, Héctor J., "Tratado general de procedimiento administrativo", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1975,
p. 398: "Esta circunstancia le da un valor preponderante para los administrados, ya que aun cuando hayan
vencido los plazos previstos para interponer otros recursos, siempre será procedente esta reclamación, salvo
que se hubiera producido la prescripción, según las normas de derecho común, de la acción".
(14) Véase el trabajo de Gordillo, Agustín A. "El reclamo administrativo previo", ED 89−785, en el que
comparte nuestra posición y la de Linares y Escola.
(15) Véase informe "Palacios" de la CIDH, de fecha 29/9/1999, publicado en LL Supl. de Derecho
Administrativo del 11/12/2000.
(16) Bustelo, Ernesto N., "La Convención Americana sobre Derechos Humanos y la constitucionalidad de los
breves plazos previstos para impugnar administrativa y judicialmente las decisiones administrativas", en
"Estudios de Derecho Administrativo", t. V, IEDA, Ed. Diké, Foro de Cuyo, Mendoza, 2001, p. 108. Este
trabajo del distinguido jurista mendocino es uno de los más completos sobre la problemática que plantean los
breves plazos de caducidad que subsisten como una especie de mito sacralizado que se inspira en la aversión a
los cambios.
(17) Así lo sostuvo la mayoría de la C. Nac. Cont. Adm. Fed. en el conocido fallo "Petracca" (LL
1986−D−10). La Corte Sup. marcó una línea diferente en el caso "Mevopal" (LL 1993−D−51), que, según
algunos, rectificó posteriormente en el caso "Gypobras" . En nuestra opinión, la jurisprudencia de "Mevopal"
−que no exige recurrir y agotar la vía administrativa respecto de los actos unilaterales de ejecución
contractual− no ha sido rectificada por el caso "Gypobras" , cuyo objeto procesal versaba sobre un acto de
extinción, mientras que en el precedente "Mevopal" se trataba de una de las operaciones complejas que
integran el ciclo de actos de cumplimiento, previo a la finalización o terminación del contrato (conforme a
esta interpretación que hicimos con anterioridad en Cassagne, "El contrato administrativo" , Ed.
Abeledo−Perrot, Buenos Aires, 1999, ps. 184/185, véase García Pullés, Fernando, "Tratado de lo contencioso
administrativo", t. I, Ed. Hammurabi, Buenos Aires, 2004, p. 527). Cabe acotar que con anterioridad (1989) el
alto tribunal adoptó en el caso "Pensavalle" un criterio opuesto a la solución del plenario "Petracca",
sosteniendo que el acto que resuelve un reclamo administrativo previo, en el que se reclamaban daños y
perjuicios derivados de la ejecución de un contrato administrativo, no se halla sujeto a los plazos de caducidad
del art. 25 ni a los requisitos del art. 23 , LNPA., y que, incluso, frente a un reclamo mal dirigido no existe
inconveniente alguno en replantearlo en sede administrativa (conf. Estrada, Juan Ramón, "Agotamiento de la
vía administrativa y habilitación de la vía judicial: dos importantes fallos de la Corte Suprema", RDA, n. 4,
Ed. Depalma, Buenos Aires, 1990, p. 330). Tampoco pensamos que la jurisprudencia de la Corte haya
cambiado con motivo de la reforma introducida al art. 7 , LNPA. por el decreto 1023/2001 (ADLA
LI−D−4144), habida cuenta de que esta norma dispone solamente la aplicación directa de las prescripciones
del tít. III de la ley (que regula el acto administrativo) a los contratos administrativos "en tanto fuere
5
pertinente", y nada dice acerca de la aplicación a los contratos de los requisitos procesales que rigen la
impugnación de los actos administrativos (que se encuentran en el tít. IV).
(18) Una salida ingeniosa para superar la generalización en que incurre la jurisprudencia es la figura de los
"meros pronunciamientos administrativos" que no tornan exigible la impugnación; ver y ampliar: Mairal,
Héctor A., "Los meros pronunciamientos administrativos", en Cassagne, Juan Carlos (dir.), "Derecho
Administrativo. Obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff", Ed. Abeledo−Perrot, Buenos
Aires, 1998, p. 651 y ss.
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