FEDERACION DE PRODUCTORES DE

CARBON DE CUNDINAMARCA
NIT 832.004.953-0

Impacto socioeconómico de la minería de carbón en Cundinamarca

Bogotá, Agosto 5 de 2013

1. Introducción

En el departamento de Cundinamarca, más específicamente en la parte norte de la

Sabana de Bogotá, se encuentran algunos municipios que son mineros de tradición, en los
que la minería de carbón ha sido central como motor del desarrollo. El proyecto de zonas
compatibles en la Sabana de Bogotá establece que esta región deja de ser apta para la
minería y que por lo tanto queda prohibida la actividad minera.

En este documento se entrega evidencia sobre el impacto socioeconómico de la minería

de carbón en los municipios de Tausa, Sutatausa, Cucunubá, Suesca, Cogua, y Nemocón,
Pacho, Zipaquirá, Guatavita, Guachetá y Lenguazaque para soportar la solicitud de que se
exceptúe de esa regulación a la actividad minera legal de la Sabana de Bogotá. Aunque no
todos los municipios analizados en este estudio se encuentran en la Sabana de Bogotá, ni
se ven afectados por la reglamentación, fueron incluidos para medir el impacto de la
actividad minera de carbón en el nivel socioeconómico en la región.

Como se discute a continuación, la minería de carbón ha estado estrechamente

relacionada con aspectos centrales del desarrollo económico y por esto el cierre de la
actividad en la zona traería consecuencias negativas para sus habitantes. No sólo ha
contribuido a mejoras en el bienestar de la población mediante la generación de empleo y
de ingreso para las familias, sino que su presencia en la zona ha afectado la oferta de
bienes públicos y de otros servicios de los que depende la calidad de vida de los
habitantes. Esto ha ocurrido por coordinación entre la actividad privada y las autoridades
de gobierno, o gracias a inversiones directas de las empresas en las comunidades en las
que operan.

La evidencia cuantitativa del Censo Minero de 2011, del Censo Poblacional de 2005 y de
registros administrativos de las finanzas municipales, se usa en combinación con
información obtenida a través de conversatorios con empresarios mineros de la zona,
para dar una visión de la importancia de la minería de carbón en estos municipios.
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Este anexo o documento está organizado de la siguiente manera: la sección 2 presenta

una breve caracterización de la minería en la región; la sección 3 muestra la contribución
de la minería de carbón a las finanzas públicas; la sección 4 entrega alguna evidencia sobre
su contribución al empleo; la sección 4 revisa las inversiones en bienes y servicios públicos
asociadas a la actividad del sector; la sección 5 emplea la información disponible para
comparar estadísticamente el desempeño de los municipios de la región en un número de
dimensiones, con el de municipios que no han tenido en los últimos años este tipo de
actividad, la sección 8 al 10 esboza la problemática de la titularidad y la minería ilegal,
para finalizar la sección 11 brevemente concluye.

2. La minería de carbón en la zona

Como muestra el Gráfico 1 la producción de carbón en el país creció de manera sostenida

entre 2000 y 2011. La participación de Cundinamarca en dicha producción no se mantuvo
constante. Aunque hoy es más baja que en el año 2000 cuando alcanzó a representar el
6% de la producción del país, desde 2004 su participación viene creciendo y desde el 2007
se ha mantenido entre 2.5% y 3.6% de la producción total nacional.

En términos absolutos, la producción de Cundinamarca mostró un crecimiento elevado

desde el año 2006 hasta el año 2008. En el año 2009, durante la crisis económica, esta
producción cayó hasta ser de aproximadamente 1934 Kilo Toneladas, pero a partir de
2010 viene recuperándose, y en 2011 alcanzó un máximo histórico de 3030 Kilo
Toneladas1. En el Gráfico 2 puede observarse el aporte de la producción de carbón de los
municipios de la Sabana a la producción del departamento. El aumento en la producción
de 1 millón de toneladas que se observa en 2011 está en buena parte explicado por el
aumento en la producción de estos municipios, que creció aproximadamente en 400,000
toneladas.

1
El último dato disponible de la UPME es para 2011.
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Gráfico 1. Producción nacional de carbón y participación de Cundinamarca

Fuente: UPME y cálculos propios

Gráfico 2. Producción de carbón en Cundinamarca y % producido en la Sabana de Bogotá

Fuente: UPME y cálculos propios

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Como se muestra en el Gráfico 3, hay heterogeneidad entre los aportes que hace cada
municipio a la producción del departamento. Entre 2006 y 2011, el municipio de Guachetá
aportó el 24% de la producción de la región, seguido por Cucunubá y Sutatausa que
produjeron el 22% y el 19% del total, respectivamente. Por su parte Lenguazaque produjo
el 17% y Tausa el 10% del carbón de la región. Los demás municipios tuvieron una baja
participación en la producción de la región (menos de 3.5% cada uno).

Gráfico 3. Participación de la producción en la región por municipio 2006-2011

Fuente: UPME y cálculos propios

Según el Censo Minero en total hay 552 unidades de producción minera operando en la
región, de las cuales 286 manifiestan tener títulos mineros 2. Estas UPM, que reportan
estar legalmente establecidas y son aquellas cuya existencia defiende este documento,
representan el 61% de la producción total de la región, como puede observarse en el
Cuadro 1.

2
Es posible que no todas las UPM que manifiestan tener título minero en efecto lo tengan, de modo que los números de
la minería legal que se presentan en este ejercicio pueden estar sobreestimando un poco la contribución de la minería
legal.
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Cuadro 1. Unidades de Producción minera y producción

Fuente: Censo Minero (2011) y cálculos propios

Las 286 UPM que reportan tener título minero generaron en 2011, 4191 empleos directos
según el censo minero. Sin embargo, en el trabajo de Fedesarrollo 3 sobre la pequeña y
mediana minería de Carbón en Cundinamarca se estima que la actividad genera entre
16.000 y 18.000 empleos, contando la minería tanto legal como ilegal.

Si se supone, conservadoramente, que al menos 50% de las unidades productivas tienen

título minero, la minería legal tendría que ser responsable por aproximadamente 8,000
empleos. La diferencia entre esta cifra y la obtenida del censo está en que este último
para el caso de Cundinamarca solamente incluye el 50% de la minería del Departamento.

Este empleo se concentra en Cucunubá, Guachetá, Lenguazaque y Tausa. En la sección 4

del documento se analiza más en detalle el aporte del sector minero al empleo.

3
Fedesarrollo, 2001. “Pequeña y mediana minería de carbón del interior del país: alternativa de
comercialización y financiación a partir de la conformación de alianzas estratégicas”
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3. Ingresos de los municipios

3.1. Ingresos por regalías

En agregado la producción de carbón le generó a los municipios en los que se ubican las
minas, ingresos sustanciales por regalías. Como muestra el Gráfico 4, las regalías tuvieron
un crecimiento notorio en el año 2009 que se puede explicar por el aumento en los
precios promedio del carbón y otros minerales ese año. En 2011, 67% de las regalías de
estos municipios fueron provenientes del carbón.

Gráfico 4. Regalías recibidas en la región y participación del carbón

Fuente: UPME y cálculos propios.

El Gráfico 5 muestra la evolución de las regalías generadas específicamente por la minería

de carbón en los municipios de la zona. Hasta el año 2011 la tendencia fue positiva, con un
pico en el año 2009 y un aumento elevado en el año 2011 (el dato de 2012 es preliminar).
La mayoría de estas regalías son recibidas por los municipios de Cucunubá, Guachetá,
Lenguazaque y Sutatausa. El Cuadro 2 permite analizar esta información mostrando las
regalías per cápita recibidas en el 2011 por estos municipios. Sutatausa es el municipio
que más regalías per cápita recibió ese año, de 227.000 mil pesos por habitante.

Como proporción de los ingresos totales de algunos de estos municipios, las regalías de
carbón tienen un peso sustancial. El
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Cuadro 3 muestra la importancia de estos recursos como proporción de los ingresos

totales de los municipios de la región, incluyendo las transferencias del gobierno central.
Ver los casos de Sutatausa, Lenguazaque, Cucunubá y Guachetá, donde más de 15% de los
ingresos corresponden a regalías del carbón. Como puede observarse, la proporción de los
ingresos de los municipios, sin transferencias, la participación de las regalías es por
supuesto mucho más alta.

Gráfico 5. Evolución de las regalías del carbón en los municipios de la región*

*En azules los municipios carboneros de la Sabana de Bogotá. Fuente: UPME y cálculos propios. *El dato de
2012 es preliminar porque aún no es oficial.
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Cuadro 2. Regalías de carbón recibidas en los municipios de la región

Fuente: DANE, DNP, UPME y cálculos propios

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Cuadro 3. Regalías de carbón como % de los ingresos totales de los municipios

Fuente: DNP, UPME y cálculos propios.

3.2. Otros ingresos fiscales

Además de las regalías recibidas por los municipios hay otros ingresos que están asociados
con la actividad minera. Los ingresos por el pago del Impuesto de Industria y Comercio
que reciben los municipios, por ejemplo, están atados a las actividades productivas. La
industria de la minería de carbón le genera por este canal también un ingreso importante
a los municipios. Aunque con los datos disponibles no es posible mostrar la contribución
de la minería de carbón por separado, presumiblemente esta actividad explica buena
parte de la dinámica del impuesto en la región (ver

Cuadro 4).

Cuadro 4. Ingresos por el Impuesto de Industria y Comercio en la región

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Fuente: DANE, DNP y cálculos propios

4. Empleo

Fedesarrollo (2011) estima que la actividad de minería de carbón genera entre 16.000 y
18.000 empleos directos en Cundinamarca, contando la minería tanto legal como ilegal. La
contribución al empleo de la minería legal tendría que ser, entonces, del orden de 8,000
empleos. Estos números se han corroborado con algunos empresarios mineros de la
región, pero lamentablemente no son capturados por el Censo Minero, que a pesar de ser
llamado un censo, abarca solamente 55% de las unidades productivas de la minería de
carbón en el país.

En esta sección se usa la información del Censo Minero para caracterizar el empleo de la
minería legal de carbón en Cundinamarca, por considerar que aunque en número de
empleos directos el censo subestima la contribución de esta actividad, el censo sí entrega
información relevante para caracterizar el tipo de empleo que se genera.
Según el Censo Minero de 2011 4 las 286 UPM que operan legalmente en la región
generaron ese año aproximadamente 4200 empleos formales directos.

Como muestra el Cuadro 5 en Guachetá y en Cucunubá se encuentran la mayoría de estos

empleos. Al analizar el empleo según el nivel de calificación de los trabajadores se
encuentra que 59% de los empleados sólo completaron primaria y 24% llegaron a

4
En el censo minero no hay representación de las minas ubicadas en el municipio de Guatavita, por esta razón no se
incluye en el análisis.
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completar secundaria. La participación de personas sin ninguna educación está en el

tercer lugar: alrededor del 9% de los trabajadores de las minas no saben leer. Sólo 6% de
los trabajadores cuenta con título técnico-tecnólogo o profesional.

Cuadro 5. Número total de empleos directos por nivel de calificación

Fuente: Censo Minero (2011) y cálculos propios

El Cuadro 6 presenta la información correspondiente al tipo de contrato con el que

cuentan los trabajadores en las minas legales. Como se puede ver, 77% de los
trabajadores tiene contrato laboral a término indefinido mientras que sólo 3.5% tienen
contrato por prestación de servicios o temporal. La mayoría de los trabajadores de las
minas censadas tienen condiciones laborales estables.

Cuadro 6. Distribución porcentual de los trabajadores por tipo de contrato

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Fuente: Censo Minero (2011) y cálculos propios

En el censo hay una pregunta referente al número de empleados que provienen de otros departamentos, en
total 713 trabajadores que corresponden al 17%. Esto es indicativo de que las oportunidades de empleo son
atractivas y en ocasiones mejores de lo que pueden conseguir estos trabajadores que abandonan sus regiones.
Esto se explica, al menos en parte, por la remuneración que reciben los trabajadores, que en promedio es de
2.2 salarios mínimos mensuales (ver cuadro 7). Sobre este sueldo promedio puede calcularse que el aporte de
las unidades de producción mineras legales de la zona a la seguridad social (EPS y pensiones) es del orden de
1,012.4 millones de pesos por mes (dato para 2011).
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Cuadro 7. Salario promedio de los trabajadores en 2011.

Fuente: Censo Minero (2011) y cálculos propios.

Finalmente, alrededor de estos municipios se desarrollan otras actividades económicas

que son consecuencia del dinamismo de la actividad minera. Por ejemplo, los negocios de
abastecimiento de víveres, y el transporte de carga tienen su actividad directamente
atada a la de la minería de carbón.

Estimar el número de empleos indirectos es una tarea difícil porque no hay datos
disponibles. Pero hay algunos cálculos sencillos que dan una idea de la importancia del
sector como generador de empleo indirecto. Uno de ellos es con respecto al personal que
ocupa el transporte de carbón: aproximadamente se hacen al mes 3,000 viajes de tracto-
mula desde esta región de la Sabana de Bogotá hasta la Costa Atlántica. Esto representa
en promedio 100 viajes por día por mes, lo que ocuparía al menos a 100 conductores por
día.
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5. Inversiones en la región

La presencia de las empresas de minería de carbón en la zona ha traído consigo

inversiones importantes en bienes y servicios públicos, que se han materializado ya sea
por demandas de las compañías mineras o por inversiones directas de recursos privados
que han servido para complementar los esfuerzos públicos y que han contribuido a
mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región. A continuación se recuerdan
brevemente algunas de estas inversiones.

5.1. Inversiones en bienes públicos

• Acueducto Sucuneta.

El Acueducto Regional de Sucuneta es acueducto de carácter regional que abastece de

agua potable a las veredas de Cogua, Tausa, Sutatausa, Nemocón y Cucunubá atendiendo
más de 16 mil habitantes 5. La Asociación de Usuarios de las Veredas Rasgatá y otras de los
municipios de Sutatausa, Cucunubá, Nemocón, Tausa y Cogua se formó en 1987 con la
conformación del primer comité Proacueducto. En 1990 se firmó el “Convenio Marco
General” mediante el cual las entidades de Carbocol (luego Minercol), Fondo DRI, Fondo
de Acueductos Departamental, Ecopetrol y las alcaldías de los municipios se
comprometieron a participar y con la financiación del proyecto. En 1991 se iniciaron los
trabajos de instalación, luego se firmaron convenios específicos y para el año 2000 se
estimaba que la inversión total había sido de 2333,9 millones de pesos6.

La iniciativa del sector de minería de carbón en este proyecto fue determinante para su
ejecución. Además según empresarios del sector, “de no ser por la actividad del carbón los
aportes para el mantenimiento del acueducto se acabarían y esto dificultaría mucho su
financiación”. Inclusive, “De no ser por el aporte de la minería a la región en ese momento
el Acueducto de Sucuneta no existiría.” 7

5
Fuente: Diario El Tiempo 1994.
6
Rodríguez, Juan de la Cruz- Gerente de Sucuneta ESP. (2000). Presentación en Seminario Internacional
sobre la Evaluación de la Participación Privada en el sector de agua y saneamiento en Latinoamérica.
7
Baracaldo, D.R. En conversatorio realizado el 11 de Julio de 2013.
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• Troncal del Carbón

La iniciativa de la construcción de la Troncal del Carbón surge de la iniciativa de las
Gobernaciones de Boyacá y Cundinamarca. El objetivo de esta alianza es mejorar la
competitividad del sector minero entre ambos departamentos. La Troncal del Carbón
contará con 80km que conectarán a los municipios mineros entre Samacá y Ubate.

El proyecto cuenta además con el apoyo de los mineros que han hecho aportes
específicos. Por ejemplo, la empresa Minminer S.A hace un aporte adicional al de las
regalías, de 100 pesos por tonelada para la construcción de la carretera. El objetivo por el
que fue concebido el proyecto es mejorar la productividad del sector de minería de
carbón. Este proyecto es hoy una realidad y hay muchos recursos que se han destinado a
las etapas iniciales. Si deja de existir minería en la región el objetivo de este gran proyecto
se verá desdibujado.

• Abastecimiento de Electricidad
La actividad de minería de carbón ha sido fundamental en el mejoramiento de la
infraestructura de energía eléctrica de la zona. Especialmente en las zonas rurales. Por
cuenta de la actividad minera y de la demanda por energía eléctrica se han instalado
nuevas líneas y se ha aumentado la capacidad de los transformadores que abastecen las
regiones.

• Otras inversiones directas de las empresas

A continuación a manera de ilustración se tomaron cuatro (4) empresas de pequeña
minería 8 que han realizado contribuciones directas a los municipios en los que tienen su
actividad:

1) Explotaciones Carboníferas Yerbabuena S.A.S.

• Donación de lote de ciento cincuenta (150) metros cuadrados para escuela de la
vereda “El Empalizado” en Zipaquirá.
• Construcción y mejoramiento de vías dentro de la vereda “El Empalizado” en
Zipaquirá, por un valor de 512 millones de pesos durante los últimos diez años.

2) Coocarbocuba Ltda.

8
Debido al poco tiempo dado por el MADS no fue posible desarrollar completamente este numeral.
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• Inversión de 30 millones de pesos en los últimos 5 años en educación formal

(bibliotecas, mobiliario, equipos de cómputo) en Lenguazaque.

3) Minas y Minerales S.A. – MINMINER S.A.

• Inversiones en vías de acceso, salones comunales, y colegios en Sutatausa y
Cucunubá por un costo aproximado de $100 millones de pesos durante los 13 años
que lleva activa la empresa.

4) Carboneras Terranova Ltda.

• Inversión en la construcción y mantenimiento de vías de acceso por un costo
aproximado de 300 millones de pesos en los últimos 10 años en Pacho y
Subachoque. Esto ha contribuido a mejoras en la calidad de vida de los habitantes
de la vereda. Por ejemplo la distribución de víveres se volvió más barata.

5.2. Inversiones para mejorar competitividad del carbón en la región

Además de las inversiones en bienes públicos, se han realizado inversiones dirigidas a

mejorar la competitividad del carbón en la región, que también han impactado la calidad
de vida de los habitantes.

• Recuperación del Tejido Social de las Zonas Carboníferas del Altiplano

Cundiboyacense- PNUD:

Minercol Ltda., a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD,
mediante convenio en el año 2000 ejecuto el proyecto llamado “Recuperación del Tejido
Social de las Zonas Carboníferas del Altiplano Cundiboyacense” 9. Con la liquidación de
Minercol el proyecto pasó a manos de Ingeominas en el 2005.

Los recursos que el gobierno destinó en inversión social fueron aproximadamente de

15.000 millones de pesos. El objetivo era darle competitividad al sector y estimular la
pequeña y mediana minería de carbón fomentando la implementación de mejores
tecnologías. El grueso de los proyectos estaba encaminado a dar valor agregado al carbón
producido en la zona y para esto se financiaron tres centros de acopio que fueron

9
Diario Oficial, Imprenta Nacional de Colombia, República de Colombia. Publicación del Viernes 28
de abril de 2006, Bogotá,
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complementados con inversión en capacitaciones. En el año 2003 los centros entraron en

operación y FEDECUNDI asumió la responsabilidad de su operación. El objetivo de estos
centros de acopio es facilitar las labores de acopio, beneficio, control de calidad y
comercialización del carbón. Estos centros son especialmente favorables para los
pequeños productores.

• PRECA: Programa de Reforestación de Zonas Carboníferas

A partir de 1995, ECOCARBÓN impulsó el desarrollo de programas orientados a introducir

la planificación, el mejoramiento ambiental y social de la pequeña y mediana minería del
país. Uno de los proyectos que desarrolló fue el programa de reforestación que tenía
como objetivo contrarrestar la deforestación y otorgar madera a las minas subterráneas
para el entibado. El esquema de su funcionamiento era el siguiente: el minero daba las
tierras y el Estado financiaba la siembra de los árboles siempre y cuando las minas se
encargaran de los costos asociados al mantenimiento.

• Centro de Acopio-Cucunubá

En el año 2010 Minminer aporta un lote para la construcción de otro centro de acopio en
la región del municipio de Cucunubá. Con la nueva reglamentación de regalías el proyecto
está suspendido.

6. Análisis de impacto.

No es posible aislar el efecto de la minería de otras características y actividades propias de

los municipios, pero si es posible comparar el desempeño de los municipios mineros en un
número de dimensiones, con el de municipios vecinos que no registran actividad de
minería en carbón 10.

El supuesto detrás de esta comparación es que la cercanía geográfica hace que los vecinos
tengan muchas características en común y que las diferencias obedecen al impacto
diferencial de la actividad de la minería de carbón. 11 El desempeño de los municipios de la

10
Los municipios que no reciben regalías por actividad de minería de carbón desde el año 2007 se
catalogaron como municipios en los que no hay esta actividad.
11
Del análisis se excluyeron los municipios que son vecinos en primer o segundo grado de la región
carbonífera que además son vecinos de Bogotá. Si se acepta el supuesto de que por la cercanía geográfica
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región de interés se compara también contra el promedio nacional de los municipios sin
minería de carbón.

En Colombia no se puede construir una base de datos con periodicidad anual de todas las
variables que uno quisiera para realizar un análisis del impacto socioeconómico de la
actividad minera a nivel municipal en el tiempo. Por esta razón la base de datos que se
construyó para este ejercicio consta de observaciones de corte transversal de diferentes
variables -fotografías en el tiempo de las variables disponibles, tomando en cada caso el
último dato disponible-. Como se muestra a continuación esta información permite, sin
embargo, explorar diferencias entre municipios en un número de dimensiones.

6.1. Provisión de servicios

El acceso a servicios públicos de calidad determina en gran medida el nivel de vida de un

hogar. Por esta razón esta parte del capítulo se enfoca en comparar los resultados de los
municipios con los de sus vecinos que no producen carbón y con el promedio del resto de
los municipios del país que no producen carbón.

Los resultados que se presentan en el Cuadro 8 muestran, por ejemplo, que los municipios
que pertenecen a la región tienen una mejor cobertura en vacunación que sus vecinos 12 y
esta diferencia es estadísticamente significativa 13. En cobertura de acueducto y
alcantarillado los municipios de la región presentan también una mayor cobertura que sus
vecinos no mineros y que el resto de los municipios del país en donde no hay minería de
carbón, del 78% en agregado, y del 67% en las zonas rurales.

Finalmente, en materia de educación es posible ver que la asistencia escolar de la

población entre 5 y 24 años también es mayor en la región que en sus municipios vecinos y
el resto del país. Además, la escolaridad promedio es mayor que en el resto del país. Estos

los municipios tienen características similares, se puede concluir que estos municipios tienen características
semejantes a Bogotá y por lo tanto no deben ser incluidos en la muestra.
12
En primer y segundo grado. Los vecinos de primer grado son aquellos que limitan con los municipios de la
zona y los vecinos en segundo grado son aquellos que limitan con los vecinos en primer grado. De la muestra
se excluyeron los vecinos que producen carbón, además de Chía, Sopó, Cajicá y La Calera, que por su
cercanía con Bogotá son municipios con características muy distintas.
13
En estadística, un resultado es estadísticamente significativo cuando no es probable que haya sido debido
al azar.
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resultados coinciden con los encontrados por Fedesarrollo 14, que encuentra que los
municipios carboneros tienen en promedio una tasa de analfabetismo más baja y menos
personas con ninguna educación, que los municipios no carboneros.

Cuadro 8. Diferencia de medias entre los municipios de interés, sus vecinos y el resto del
país en servicios públicos

Fuente: DNP, DANE, Ministerio de Educación, SUI, Ministerio de Salud. Nota: Las estrellas en las columnas
tituladas “Significancia” denotan diferencias que son estadísticamente significativas entre las medias de los dos
grupos que se comparan. La significancia así: *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1.

14
Fedesarrollo, 2001. Pequeña y mediana minería de carbón del interior del país: alternativa de comercialización y
financiación a partir de la conformación de alianzas estratégicas.
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Las estrellas resumen con que probabilidad la diferencia es estadísticamente significativa así:
*** indican que la probabilidad de que este resultado sea por azar es menor o igual a 1%, ** indican que la
probabilidad de que este resultado sea por azar es menor o igual a 5%, * indica que la probabilidad de que
este resultado sea por azar es menor o igual a 10%. Es decir, mientras más estrellas, con más certeza hay
diferencia entre las medias de las dos distribuciones

6.2. Pobreza

Las dos mediciones de pobreza que se utilizaron en este análisis son el Índice de
Necesidades Básicas Insatisfechas y el Índice de Pobreza Multidimensional del DANE y el
Departamento Nacional de Planeación, calculadas sobre datos del censo de 2005.

Necesidades Básicas Insatisfechas:

El Departamento Nacional de Planeación calcula un Índice de Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI) por municipio a partir de los datos censales. La ventaja de este tipo de
información es que cubre a la totalidad de la población, en esa medida permite producir
medidas de pobreza a nivel de municipio. La desventaja es que no tiene frecuencia anual.
La metodología de NBI busca determinar, con base en un conjunto de indicadores simples,
si las necesidades básicas de la población se encuentran cubiertas. Los grupos que no
alcancen cualquiera de los umbrales mínimos fijados, son clasificados como pobres. Es
decir cuando un hogar presenta dos o más carencias es considerado en estado de miseria
y cuando presenta 1 carencia es considerado un hogar pobre.

El NBI calculado a partir del censo de 2005 permite comparar los municipios según su nivel
de pobreza en ese momento del tiempo.
Los indicadores simples seleccionados que entran en el cálculo son:

• Viviendas inadecuadas. Viviendas móviles, o ubicadas en refugios naturales o bajo

puentes, o sin paredes o con paredes de tela o de materiales de desecho o con pisos
de tierra (en zona rural el piso de tierra debe estar asociado a paredes de material
semipermanente o perecedero)
• Viviendas con hacinamiento crítico. Con más de 3 personas por habitación (contando
todas las habitaciones de la vivienda).
• Viviendas con servicios inadecuados Zona Urbana: carencia de servicios sanitario o
carencia de acueducto y aprovisionamiento de agua de río, nacimiento, carro tanque o
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de lluvia. Zona rural: carencia de servicios sanitario y de acueducto que se

aprovisionan de agua de río, nacimiento o lluvia.
• Viviendas con alta dependencia económica. Hogares con más de tres personas por
miembro ocupado y cuyo jefe ha aprobado, como máximo, dos años de educación
primaria.
• Viviendas con niños en edad escolar que no asisten a la escuela. Con 1 o más niños
entre 7 y 11 años de edad, parientes del jefe, que no asisten a un centro de educación
formal.

Índice de Pobreza Multidimensional:

A partir de la información recolectada en el Censo de 2005 el Departamento Nacional de

Planeación construyó el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM). El IPM es un indicador
desarrollado por Oxford Poverty & Human Development Initiative que refleja el grado de
privación de las personas en 5 dimensiones con base en 15 variables:

• Condiciones educativas del hogar: bajo logro educativo; analfabetismo.

• Condiciones de la niñez y juventud: inasistencia escolar; rezago escolar; barreras de
acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia, trabajo infantil.
• Trabajo: tasa de dependencia económica; empleo informal.
• Salud: no aseguramiento en salud; barreras de acceso a servicio de salud.
• Acceso a servicios públicos domiciliarios y condiciones de la vivienda: sin acceso a
fuente de agua mejorada; inadecuada eliminación de excretas; pisos inadecuados;
paredes exteriores inadecuadas; hacinamiento crítico.

El Cuadro 9 muestra los resultados de las diferencias de medias de los indicadores de

pobreza y sus componentes entre los municipios que pertenecen a la región y sus vecinos,
y entre los municipios que pertenecen a la región y todos los demás municipios no
mineros del país.

En el caso de las Necesidades Básicas Insatisfechas, se encuentra que en todos los casos
los municipios que pertenecen a la región tienen una menor incidencia de la pobreza y de
la miseria que sus vecinos que no tienen minería de carbón. Nótese que tener un mejor
nivel socioeconómico según este indicador significa tener un porcentaje menor de
personas en estas categorías. Esta diferencia es estadísticamente significativa para el
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porcentaje de personas con una necesidad básica insatisfecha (pobreza) y para el

porcentaje de personas que tienen dos o más necesidades básicas insatisfechas (miseria).

Al desagregar el porcentaje de personas en la pobreza entre zonas rurales y urbanas, la

diferencia se mantiene estadísticamente significativa solamente para el área rural. Si se
hace el análisis tomando cada uno de los componentes del indicador por separado, es
posible ver que los municipios de la región minera tienen un menor porcentaje de
personas que habitan en viviendas inadecuadas y un menor porcentaje de viviendas que
tienen servicios públicos inadecuados. Los resultados según las NBI permiten concluir que
los municipios de la región que ha sido marcada por la presencia de la minería de carbón
tienen una situación de menor pobreza que sus vecinos que no han tenido minería de
carbón.

El Cuadro 9 muestra además la diferencia de medias de los componentes del Índice de

Pobreza Municipal entre los municipios de la región y sus vecinos. El indicador agregado
no es en este caso significativamente distinto entre los municipios de la región y los
municipios vecinos. Los municipios de la región carbonífera tienen, sin embargo, un
porcentaje menor de personas con niveles de privación en las variables de analfabetismo,
acceso a fuentes de agua mejorada y en el material de los pisos. Estos resultados
concuerdan con la inversión que se ha hecho por mejorar el acceso a agua potable en la
región.

Comparados con los demás municipios no carboneros del país, los municipios de la región
se encuentran en menores condiciones de pobreza que el resto, de acuerdo con los dos
indicadores.
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Cuadro 9. Diferencia de medias entre los municipios de interés, sus vecinos y el resto del
país en indicadores de pobreza

Fuente: DANE (NBI) y DNP (IPM) y cálculos propios. Nota: Las estrellas en las columnas tituladas “Significancia”
denotan diferencias estadísticamente significativas entre las medias de los dos grupos que se comparan. La
significancia así: *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1.
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7. Análisis de la titularidad minera.

Cundinamarca ha sido pionera en la explotación de Carbón, esto por ende es también un

reflejo de lo que ha sido la trayectoria histórica de la legislación minera en Colombia. El
inicio de la regulación en materia de explotación de carbón fue el Decreto 805 de 1947
que fue una regulación completa de las minas contratables. Seguido por el Decreto 2514
de 1952, que es el origen de la minería formal vigente a la fecha en Cundinamarca (nos
referimos a los famosos permisos de explotación).

Este sistema establecido en el Decreto 2514 de 1952 de estado de sitio, más tarde se
convirtió en legislación permanente y fue reproducido posteriormente en el Decreto 1275
de 1970 reglamentario de las leyes 60/67 y 20/69. La ley 20 de 1969 que declaró que
todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor
de terceros; y que solo excepcionalmente existe propiedad privada sobre estos recursos15.

Estos permisos consistían en derechos otorgados a los particulares de manera temporal,

para que en forma gratuita exploraran y explotaran yacimientos de propiedad de la
Nación bajo algunas condiciones particulares.

En la actualidad no queda en Cundinamarca ningún título bajo esta modalidad, pues

fueron objetos de la conversión debido que el artículo 154 del Decreto 1275 de 1970
(subrogado por el 23 del Decreto 2181 de 1972) estatuía que el beneficiario de un permiso
minero tenían derecho preferencial para pedir y obtener su conversión a contrato de
concesión, cuyos términos deben ser acordados con arreglo a las normas que regulan la
materia. Es así como muchos acorde con su producción se convirtieron entonces en
Licencias de explotación, contratos de concesión o de aporte.

Posteriormente se expidió la Ley 61 de 1979, y a partir de esta, se dio un viraje sustancial

en relación con el sistema de exploración y explotación de carbón de propiedad de la
nación. Se dispuso que tales actividades solo podrían realizarse mediante el sistema de
aporte, sistema que se reprodujo posteriormente en el Decreto Ley 2655 de 1988 Código
de Minas en los articulo 48 y 98 16.

15
cuando se amparen en situaciones jurídicas subjetivas y concretas como el caso de providencias judiciales a favor de una persona
natural o jurídica y que estén debidamente perfeccionadas en relación con yacimientos descubiertos antes del 22 de diciembre de
1969.
16
Esto también se aplicaba para otros minerales diferentes a carbón.
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En el año 2001, se da un nuevo giro al sistema de contratación minera con la Ley 685 la
cual establece que a partir de la entrada en vigencia de la Ley en mención solo se podrá
constituir el derecho a explorar y explotar minerales de propiedad estatal mediante el
Contrato de Concesión Minera, dejando a salvo los derechos adquiridos a través de los
demás regímenes.

8.1. Titularidad minera en Cundinamarca.

Cundinamarca tal como se dijo anteriormente, cuenta con gran tradición en minería de
pequeña y algo de mediana escala. Estos mineros iniciaron su relación con el Estado a
través de la figura de los permisos y con las modificaciones de normativas antes descritas
se convirtieron en licencias de explotación y/o contratos según el tema normativo de la
época, ya explicado anteriormente. La minería en el área en estudio reiteramos es un
negocio tradicional, con una mayor proporción de minería artesanal (57%), pequeña (32%)
y mediana (9%), en esta región se percibe una ilegalidad del orden del (55%) 17. En la
actualidad el incremento de unidades mineras es exponencial y mucha ilegalidad quiere
cobijarse en el entendido de una minería tradicional aunado a la legislación minero-
ambiental que ha permitido el crecimiento sin control de la informalidad minera.

Las áreas otorgadas para minería en Cundinamarca corresponden al 7.87% del total del
Departamento. Este porcentaje está distribuido con respecto a los minerales en el 3.2 %
para carbón, 4.67 %; para otros minerales. En el Departamento de Cundinamarca, de las
190.738,57 hectáreas otorgadas para minería, encontramos diferentes modalidades de
títulos mineros que suman 1129, de los cuales 275 corresponden al subsector carbón,
corte del 6 de diciembre del 2012.

Los doscientos setenta y cinco títulos mineros (275) analizados para el Subsector Carbón
en Cundinamarca están distribuidos por modalidades. El 51% de la titularidad de
Cundinamarca se dio bajo la figura de la Ley 685 del 2001 18.

8.2 Titularidad minera en la Sabana de Bogotá

17
Fedesarrollo – MME “pequeña minería del carbón en el interior del país, alternativas de comercialización y financiación a
partir de la conformación de alianzas estratégicas” - 2011.
18
En RMN suman 146 pero en realidad hay 11 de estos son de régimen anterior por acogimiento a L 685/01
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A partir de la Resolución 222 de 1994 se determinó los límites de la Sabana de Bogotá, su

área total es de 589.753, 15 hectáreas, y comprende veinte y nueve (29) municipios:
Bojacá, Cajicá, Chocontá, Chía, Cogua, Cota, Cucunubá, El Rosal, Facatativá, Funza,
Gachancipá, Guasca, Guatavita, La Calera, Madrid, Mosquera, Nemocón, Sesquilé, Sibaté,
Soacha, Sopo, Subachoque, Suesca, Tabio, Tausa, Tenjo, Tocancipá, Villapinzón y
Zipaquirá.

El aprovechamiento de los recursos minerales en el área está orientado hacia los

materiales de construcción (gravas y arenas), energéticos (carbón), e industriales (sal,
calizas, hierro, fosfatos y arcillas). El recurso energético identificado en el área y que lleva
varias décadas en explotación 19 es el carbón; se ha mencionado también el petróleo y
últimamente el gas asociado ya que se considera que puede haber dentro del área, rocas y
estructuras propicias para la generación, entrampamiento y acumulación de estos últimos.

El área total de la sabana es de es de 585.320 hectáreas, de las cuales 30.448 Ha están

otorgadas para minería de carbón distribuida en 162 títulos mineros20.

Las áreas de la Sabana delimitadas como no compatibles según el proyecto de resolución

del MADS, deja por fuera la minería del carbón en un 95,68 %.

En la actualidad en la sabana de Bogotá se cuenta con 582 títulos mineros y 339

solicitudes mineras en trámites (sin sumar las radicadas a partir del 2 de julio del 2013), y
de estos 162 corresponden a carbón (el 30%), 365 a materiales de construcción y arcillas
(68%) y los 11 restantes a otros minerales (información a corte del 6 de junio del 2013).

Otra observación de interés frente a las áreas tituladas para el Subsector Carbón, es el
tamaño de las áreas individualizadas en cada título minero. El 70 % de la titularidad en
Cundinamarca no supera las 150 Ha en su otorgamiento individual, hay pocas excepciones
en el régimen antiguo que no superan las 350 Ha en algunos casos debido a procesos de
integraciones impulsados por el propio estado.

19
http://choconta.files.wordpress.com/2007/12/informe_geologia_sabana_bta.pdf
20
Este número es sujeto a cambio porque durante el proceso de análisis RMN puede desanotar u inscribir títulos
nuevos, este dato es acorte 6 de junio del 2013.
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Gráfico 6. Área otorgada en la Sabana de Bogotá.

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

000
Actualidad Otra Mineria Mineria Tradicional

Fuente Reportes de la ANM a fecha 6 de junio del 2013 – análisis por

Fedecundi.

Es decir la titularidad para carbón, se incrementó en un 279.5 %. , La afirmación del MADS

es cierta en cuanto al incremento en la titularización, pero también es importante que se
analice el otorgamiento total del área para carbón en la sabana con respecto a la
tradicionalidad de la minería, (las minas poseen entre 30 y 50 años).

El área otorgada en títulos que poseen tradicionalidad y/o antigüedad entre otros dentro
de la sabana de Bogotá es de 7.930 Hectáreas, lo que equivaldría aproximadamente al
79,3 % de lo que es el máximo de UN TÍTULO de concesión minera permitido por la ley; y
a cambio se tienen 73 títulos mineros en áreas individualizadas acorde con su rango de
pequeña y en algunos casos mediana minería, en una zona de clara vocación minera.

9. Minería ilegal.

La denominada minería ilegal, como es sabido, no solamente constituye un recto

quebrantamiento de la ley, sino que, por lo demás, irradia efectos en distintos ámbitos
como son el ambiental y el económico, se trata de una situación que, al decir de la
Organización de las Naciones Unidas, torpedea el control y la administración de los
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recursos del Estado y, en esa medida, genera un enorme costo social, toda vez que afecta
las fuentes de empleo, de ingresos tributarios y, los que es más grave, menoscaba la
oferta ambiental, gran parte de esto a costa de la imagen de la minería Legal.

El explotador legal ha hecho usos de sus herramientas legales para evitar esta minería
dentro de sus áreas, herramientas que resultan ineficiente, en la sabana por ejemplo un
caso de muchos:

Un titular minero con no más de 69 Ha, posee 16 minas ilegales, y a pesar de tocar las
puertas del Estado 21 durante más de 7 años para solucionar los múltiples problemas
generados uno de ellos el ambiental, el Estado ha sido ineficiente en su actuar y hoy estos
invasores son beneficiarios de un programa de legalización mal llamado formalización
minera; con toda seguridad!!, los impactos que generan estos ilegales son cargados en la
mentalidad de muchos ambientalistas radicales al titular minero.

La intervención del Estado en este tema de la ilegalidad para el explotador legal resulta
engorrosa, desactualizada y poco eficiente. Los ilegales carecen de incentivos para
respetar la legalidad.

La información de minería ilegal se puede encontrar en el censo minero de 2011 realizado

por la MME. En el caso particular de Cundinamarca el MME se censaron 1391 unidades de
producción minera de las cuales el 50% no poseían título minero. También llama la
atención del censo que para el año 2011, la minería ilegal aportó de manera significativa a
la producción mensual de carbón de Cundinamarca, valor que consideramos es mayor al
reportado en el censo, debido a que el ilegal por temor a represalias no manifiesta las
verdaderas cifras y adicionándole su cultura de evasión y no pago de regalías, situación
que hace que no declare lo real, en el caso excepcional que lo haga. De las cifras del censo
se tiene que la producción ilegal corresponde al 39.23 % de la producción de
Cundinamarca.

10. Viabilidad ambiental

Le ley 99 de 1993 fue reglamentada por el Artículo 40 del decreto 1220 del 2005 y
posteriormente Modificado por el art. 2, Decreto Nacional 500 de 2006, los cuales
21
Alcaldías, Fiscalía, Autoridad minera Car, etc.
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establecieron un régimen de transición; el cual consistía en que: Los proyectos en este

caso mineros que hayan iniciado actividades con anterioridad a la expedición de la Ley
99 de 1993 y no cuenten con autorización ambiental para su operación podrán
continuar, para lo cual deberán presentar ante la autoridad ambiental competente un
Plan de Manejo Ambiental ..”

El estado lleva en unos casos más de una década sin resolver su situación a los mineros
legales con antigüedad en sus actividades, con el paso del tiempo le ha ido cargando a su
trámite diferentes restricciones que sin duda alguna desembocará en una negación de la
viabilidad ambiental. Todo lo anterior amparado en una legislación que no contenía hasta
hace poco términos perentorios para que la autoridad ambiental se pronunciase.

Edad del Inicio del Tramite Ambiental

≥ 15 (14 -12) (10 -8) (7 - 5) ≤3

63% 14%

12% 8%

3%

Fuente – información base suministrado por la CAR – Dic 2012 – Análisis Propio

En Cundinamarca el 28.07% posee definida su viabilidad ambiental; el 40.35 % se

encuentran en evaluación, la gran mayoría de estos corresponde al régimen de transición,
y el 2.34 % se encuentra con sancionatorio ambiental, el faltante no se pudo establecer
por parte del consultor su estado real del expediente, presumimos que debe corresponder
a gran parte de la titularidad nueva. Al leer estas cifras podría inferirse que la
problemática de titularidad no es tan alarmante, sin embargo los mayores aportantes del
70.05 % de la producción del Departamento de Cundinamarca, son los titulares con mayor
antigüedad, el que se encuentra en la figura de transición, el de regímenes anteriores a la
ley 685 del 2001.
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11. Conclusiones

Los municipios de Tausa, Sutatausa, Cucunubá, Suesca, Cogua, y Nemocón, Pacho,

Zipaquirá, Guatavita, Guachetá y Lenguazaque son municipios de tradición minera, donde
la mayoría de la actividad en minería de carbón es legal, es decir cuenta con el soporte de
títulos mineros y general empleo formal.

No existe la información que sería deseable emplear para establecer el impacto de esta
actividad minera sobre el desarrollo socioeconómico de la región. Sin embargo, ha sido
posible recolectar evidencia que sugiere que en ausencia de la minería legal de carbón el
curso de desarrollo de la región habría sido muy distinto:

• Un porcentaje significativo de los ingresos de los municipios de la región tiene

origen en las regalías del carbón y en los Impuestos de Industria y Comercio,
también asociados con la actividad minera de carbón. En casos extremos como los
de Guachetá y Sutatausa, las regalías representan 22% y 19% de los ingresos
municipales totales (incluyendo transferencias del Gobierno Nacional).

• Aproximadamente 8000 empleados dependen de manera directa de la actividad

minera de carbón. Su ingreso promedio es del orden de 2.2 salarios mínimos por
mes -muy por encima del ingreso promedio nacional-, su empleo es formal y su
contrato de trabajo es de carácter indefinido. Es decir, tienen empleo de calidad.

• La actividad minera de carbón es presumiblemente responsable de otro tanto de

empleos indirectos, por la actividad que genera en los sectores de transporte y de
suministro de alimentos, entre otros.

• Gracias a la actividad minera de carbón, y con frecuencia con aportes directos de

las empresas mineras, se han realizado importantes inversiones en bienes públicos
en la zona que afectan la calidad de vida de los habitantes, entre ellas, inversiones
en acueductos, redes eléctricas, vías y escuelas.

• Los datos disponibles permiten establecer que hay diferencias estadísticamente

significativas en un número de dimensiones relacionadas con la calidad de vida de
la población entre los municipios mineros de carbón de la región y sus municipios
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vecinos que no tienen este tipo de actividad y entre los municipios mineros de
carbón de la región y todos los municipios no carboneros del país.

o En particular, los municipios de la región tienen menos población en

condiciones de miseria y de pobreza y esto se confirma por un gran número
de indicadores que se usan para construir el índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) y de Índice de Pobreza Multidimensional (IPM).

o Los municipios de la región minera tienen una mayor cobertura en

acueducto, especialmente en las zonas rurales; este resultado concuerda
con las inversiones lideradas por las empresas carboneras de la región para
mejorar el acceso a agua potable. Además, tienen un menor porcentaje de
personas que habitan en viviendas inadecuadas y un menor porcentaje de
viviendas que tienen servicios públicos inadecuados.

o Según el cálculo del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), los

municipios de la región carbonífera tienen un porcentaje menor de
personas con niveles de privación en las variables de analfabetismo, acceso
a fuentes de agua mejorada y material inadecuado de los pisos de sus
viviendas.