DPbR2019 M2 Parte 1.v2 PDF

Políticas públicas para no dejas a nadie atrás y no
dejar a nadie fuera

MÓDULO II
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Contenido
.......................................................................................................................................... 1
MÓDULO II. GESTIÓN PARA RESULTADOS: LA CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO Y
BIENESTAR ...................................................................................................................... 3
Introducción.................................................................................................................... 3
Lección 6. La Gestión para Resultados y el Presupuesto basado en Resultados ........... 6
Introducción ................................................................................................................ 6
Tema 1. Aportaciones de la Nueva Gestión Pública para la generación de bienestar . 7
Tema 2. La Gestión para Resultados como modelo para la generación de bienestar 12
Tema 3. El Presupuesto basado en Resultados como medio para mejorar la gestión de
los recursos públicos ................................................................................................ 24
Tema 4. Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados ..... 32
Lección 7. Implementación de la Metodología de Marco Lógico ................................... 41
Introducción .............................................................................................................. 41
Tema 1. Definición y análisis del problema ............................................................... 43
Tema 2. Construcción de Árbol del Problema ........................................................... 56
Tema 3. Análisis de los involucrados ........................................................................ 68
Tema 4. Construcción del Árbol de Objetivos ........................................................... 78
Tema 5. Identificación de acciones y selección de alternativas ................................. 84
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Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2019
Módulo 1: Finanzas públicas y Planeación Nacional
MÓDULO II. GESTIÓN PARA RESULTADOS: LA

CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO Y BIENESTAR
Introducción
La Gestión para Resultados (GpR) es una disciplina gerencial aplicada a la administración

pública que tiene como objetivo el responder a una realidad económica, política y social
cambiante. Gracias a ésta, la toma de decisiones llevada a cabo por los organismos públi-
cos para un manejo del gasto eficaz y eficiente se torna más sencilla.
La GpR se constituye como una propuesta de cultura organizacional, directiva y de
gestión, cuyo propósito es mostrar opciones de actuación para los servidores públicos, me-
diante herramientas prácticas para la planeación estratégica, la programación y ejecución
presupuestaria con énfasis en los resultados, en lugar de los procesos.
Al poner mayor énfasis en los resultados y no en los procedimientos, a través de la
GpR se vincula el Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del
Desempeño (PbR-SED); a fin de que las dependencias y entidades definan sus metas y
objetivos para cumplirlos con oportunidad y eficiencia. Con el fin de que los participantes
puedan comprender los antecedentes teóricos de la GpR y las herramientas necesarias
para su instrumentación, el Módulo II se divide en tres Lecciones.
En la Lección 6 se estudia la Nueva Gestión Pública (NGP) como antecedente di-
recto de la GpR y se explica las razones por las que este modelo hace mayor énfasis en
los resultados que en los procesos y productos entregados. En esta misma Lección también
se ahonda en las características de la GpR y se introduce al PbR-SED como mecanismo
para generar información que les facilite a los gobiernos la toma de decisiones eficientes y
acertadas en materia de gasto público. Finalmente se introduce de forma general la Meto-
dología de Marco Lógico (MML) como método para llevar a cabo la planeación y presu-
puestación de los Programas y la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) como pro-
ducto derivado de esta Metodología.
Por su parte, las Lecciones 7 y 8 se enfocan exclusivamente en la aplicación de la
MML como instrumento de planeación para la generación de Programas a través de los
cuales se lleva a cabo la asignación de recursos públicos. En la Lección 7 se abordan los
primeros cuatro pasos de la Metodología: la definición del problema, el análisis del pro-
blema, el análisis de los objetivos y la selección de alternativas. Estos cuatro pasos se
complementan con el análisis de involucrados y la definición de actividades que son proce-
dimientos que ayudan a una mejor aplicación de la Metodología. En la Lección 8 se con-
cluye la Metodología con el estudio de las últimas dos etapas de la misma que es la identi-
ficación de la estructura analítica del Programa y la construcción de la MIR.
Vale la pena mencionar que en las Lecciones enfocadas al estudio de la MML se
desarrolla a detalle el ejemplo que se planteó en la Lección 3 del Diplomado correspon-
diente al tema de deserción escolar. Gracias a este ejemplo los participantes podrán obser-
var la forma como se construye un programa desde su diagnóstico hasta la última de las
columnas de la MIR.
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Al finalizar este Módulo, los participantes comprenderán el origen de la GpR y las

razones por las cuales es un modelo vigente que busca hacer más eficiente el ejercicio de
la función pública para la generación de bienestar en la población. Adicionalmente, los par-
ticipantes tendrán las herramientas necesarias para aplicar la MML de forma adecuada y
con ello crear una MIR que cuente con todos los elementos necesarios para ser una herra-
mienta de planeación, seguimiento y evaluación de los Programas públicos.
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Lección 6
La Gestión para Resultados y el Pre-
supuesto basado en Resultados
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Lección 6. La Gestión para Resultados y el Presupuesto basado

en Resultados
Introducción
A más de 10 años de su implementación en México, la GpR ha demostrado ser un modelo

de cultura organizacional que orienta hacia la eficacia y eficiencia el ejercicio del gasto pú-
blico en México. Adicionalmente, la información presupuestaria sistematizada a través del
PbR-SED ha demostrado ser de gran utilidad para la toma de decisiones en esa materia.
En este tenor, la Lección 6 correspondiente al Módulo II del Diplomado tiene como objetivo
que los participantes conozcan los antecedentes y herramientas de la GpR para posterior-
mente contar con el contexto general que le da sustento a la implementación de la MML
como técnica de planeación de Programas presupuestarios (Pp).
Para ello, en el Tema 1 se estudia la NPG como modelo de administración que surge
como respuesta ante la ineficiencia e inestabilidad de los gobiernos, apostando hacia la
optimización del uso de los recursos orientados hacia resultados. Para ello se estudian los
siete preceptos y las cinco R de la Nueva Gestión Pública a través de las cuales se busca
reinventar el ejercicio de la gestión pública y las organizaciones que implementan las inter-
venciones gubernamentales.
En el Tema 2 se profundiza en el estudio de la GpR como modelo que propone un
cambio de paradigma en el actuar público y se revisa cómo a través de los años se ha
convertido en el principal mecanismo para combatir la pobreza tanto en México como en el
mundo. También se estudiante los cinco pilares de la GpR por medio de los cuales se vin-
cula la Planeación Orientada a Resultados, el Presupuesto basado en Resultados y el se-
guimiento y evaluación del desempeño. Finalmente se estudia el ciclo de creación de valor
público y se determina la forma como este impacta en el bienestar de la población.
En tercer tema se aborda el PbR como medio para mejorar la forma como los go-
biernos gestionen sus recursos para mejorar la realidad social y económica de las personas
y para proveerles bienes y servicios de buena calidad. También se estudian los elementos
que orientan la intervención pública con los cuales es necesario contar para que el PbR
funcione en un país. Para enriquecer el Tema, adicionalmente se proporcionan algunos
ejemplos de cómo el enfoque en procesos se puede convertir en enfoque en resultados si
se hace un replanteamiento en la forma como se abordan los problemas.
El cuarto y último Tema de esta Lección se presenta en términos generales la MML-
MIR como herramienta de planeación de Pp. Como la Metodología será abordada de forma
detallada en las Lecciones 7 y 8, en este tema solo se estudia su origen y alcance a manera
introductoria. Adicionalmente, se presentan las seis etapas que conforman la MML y las
columnas y filas que componen la MIR.
Al concluir esta primera Lección del Módulo II los participantes podrán identificar los ante-
cedentes de la GpR y las herramientas de planeación y gestión que se requieren para po-
derla implementar exitosamente en la intervención pública de cualquier orden de go-
bierno.
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Tema 1. Aportaciones de la Nueva Gestión Pública para la genera-

ción de bienestar
Tal como se revisó en el Módulo anterior, el Estado debe fungir como garante de la sobe-
ranía, la estabilidad y el estado de derecho, así como generador de políticas públicas que
busquen el cumplimiento de sus obligaciones para con la población, en especial con los
más necesitados, todo esto dentro de una lógica de austeridad. Para lograrlo, aparte de
combatir la corrupción, es indispensable que el Estado administre los recursos públicos
de forma eficaz y eficiente. Para ello es necesario actuar dentro de un paradigma que
tenga como objetivo el contar con una administración que evite el despilfarro y que a su vez
satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor costo posible.
El modelo de administración que surgió como respuesta a la ineficiencia de las ad-
ministraciones públicas clásicas es la Nueva Gestión Pública (NGP). La NGP se originó a
inicios de la década de los setenta ante la necesidad de contar con una Administración
Pública de mayor calidad y un gobierno con la suficiente estabilidad para soportar los dis-
tintos problemas sociales. Este modelo apunta a un aparato público que justifique su propia
existencia y gasto, enfocando los recursos públicos a la satisfacción de las demandas de la
sociedad. Es así que la NGP introduce nuevos requerimientos como el desarrollo de
una cultura de cooperación y capacidades específicas orientadas a la gestión para resul-
tados.
La NGP hace referencia a un conjunto de decisiones y prácticas administrativas
orientadas a flexibilizar estructuras y procesos e introducir mayor competencia en el sector
público, con el propósito de mejorar los resultados de la acción del Gobierno, para lograr
un óptimo desempeño (Cardozo, 2006). El término fue inicialmente acuñado en 1991 por
Christopher Hood con la publicación de la obra A public management for all seasons? En
ella, señala la existencia de siete preceptos superpuestos (véase Figura 6.1) que aparecen
en la mayoría de discusiones relacionadas con la NGP (citado en Cejudo, 2011: 50).
Para el correcto funcionamiento de la Nueva Gestión Pública fue necesario, en pri-
mer lugar, que nuestra Constitución regulará el uso de los recursos públicos para que las
autoridades de todos los niveles de gobierno los ejerzan con responsabilidad y respondan
sobre las decisiones tomadas. Para garantizar el éxito de los Pp que funcionan con recursos
públicos, esta habilidad de responder sobre las decisiones tomadas o “answerability” es
indispensable. Por un lado, este mecanismo fomenta un ejercicio del gasto público honesto,
que no responda a intereses particulares y que contribuya a la erradicación de la corrupción,
la cual es el principal elemento que merma el desarrollo equitativo del país. Por otro lado,
orienta a la intervención gubernamental hacia la eficiencia y la eficacia en el ejercicio del
gasto público.
Finalmente, de acuerdo Emery (2005), con el principio de delegación democrática,
los ciudadanos confían en las autoridades electas y les delegan la gestión de los fondos
públicos producto del pago de sus impuestos. Sin embargo, también es necesaria la exis-
tencia de una democracia participativa en la que las personas se involucren en las grandes
decisiones nacionales relativas al ejercicio del gasto público y que reivindique su derecho
de mandar sobre el gobierno de acuerdo a sus necesidades específicas.
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Figura 6.1 Siete Preceptos de la NGP
Fuente: elaboración propia con base Cejudo (2011).
Desde el punto de vista de la NGP, el contexto bajo el cual funciona la intervención

pública es siempre cambiante, por lo que no se puede esperar que en un solo esfuerzo se
renueve por completo la Administración Pública y que posteriormente no sea necesario
hacer nuevas adecuaciones. Para su funcionamiento es necesario que el sector público se
renueve constantemente para ajustarse a las nuevas necesidades de la sociedad. Para
hacerlo, la acción modernizadora se puede guiar con las denominadas Cinco “R”, mismas
que se describen en la Figura 6.2.
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Figura 6.2 Las cinco “R”
Fuente: elaboración propia con base en Lawrence R. y Thompson (1999).
Estos cinco elementos están fuertemente vinculados y a continuación se describe

de qué forma.
Algunas organizaciones públicas tienen muchos años funcionando por lo que tien-
den a desarrollar inercias. Hasta cierto punto, estas inercias forman parte de la misma iden-
tidad de la organización por lo que son complicadas de cambiar. Sin embargo, muchas de
estas prácticas tienden a no aportar un valor al producto o servicio entregado a la ciudada-
nía con fin de contribuir a su bienestar. Esto afecta directamente en la eficiencia y eficacia
de la implementación de los programas públicos por lo que se debe considerar la reestruc-
turación y reingeniería de las prácticas de la organización. Entonces, en el ejercicio de re-
estructuración se eliminaría de la organización las prácticas que no contribuyen al cumpli-
miento de los objetivos, tales como generación de bienestar; y en el ejercicio de reingenie-
ría se replantearía la forma como se abordan los problemas que atiende la organización.
Una vez que se hayan realizado los procesos de reestructuración y reingeniería de
las prácticas de la organización será necesario por medio de la planeación estratégica llevar
a cabo una reinvención de los procesos de la organización siempre tomando en cuenta la
satisfacción de las necesidades de los ciudadanos.
Ya que se realizó esta planeación estratégica, se procede a realinear la forma como
opera la organización, lo cual, tal como se menciona en la Figura 6.2, es la implementación
de la reinvención. Aquí es importante considerar, tal como se revisó en la Lección 3 del
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Diplomado, que la planeación estratégica no es estática, motivo por el cual la acción mo-
dernizadora deberá revisarse constantemente y adaptarse a las necesidades cambiantes
de la sociedad.
Hasta este momento, la acción modernizadora está plasmada solo en el papel, por
lo que es necesario pasar al quinto y último principio que es la reconceptualización, ya
que no hay que olvidar que todos los cambios son implementados por seres humanos, los
cuales requieren estar comprometidos con la causa. En este sentido se requiere, por un
lado, de gerentes públicos que lideren la acción modernizadora de la organización, y por
otro lado, de un equipo de empleados públicos que se sientan comprometidos con los ob-
jetivos de la organización.
Entonces, para enfrentar los retos que implica la implementación de esta acción
modernizadora, también es necesario que la gestión pública no pierda de vista tres objetivos
principales, mismos que se describen en la Figura 6.3.
Figura 6.3 Objetivos de la gestión pública
Fuente: elaboración propia con base en Franciskovic (2013).
Estos objetivos, presentes en las actuales demandas ciudadanas y a los que se

orienta la GpR, son junto con la democracia la base principal de legitimidad del Estado. De
esta forma, la NGP aporta los elementos necesarios para mejorar la capacidad de gestión
de la administración pública, así como para elevar el grado de gobernabilidad del sistema
político.
En México es posible identificar acciones emprendidas por el gobierno para cambiar
la lógica funcional de la burocracia y reformar la administración pública, tanto a nivel federal
como estatal. El análisis de las nuevas prácticas administrativas en los gobiernos estatales
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cobra en México cada vez mayor relevancia. La consideración de los espacios subnaciona-
les como lugares de encuentro con la ciudadanía y el aumento de las demandas sociales,
sumadas a su pluralidad política, ubican a la NGP ante una realidad de mayores exigencias.
Finalmente, cabe mencionar que el cambio de paradigma propuesto por la NGP
requiere de un modelo de cultura organizacional que incorpore los elementos antes descri-
tos, pero que sobre todo se enfoque en la consecución de resultados. Si bien es importante
considerar la entrega de bienes y servicios a la población, es indispensable que se identifi-
que con claridad cómo la entrega de estos productos impacta positivamente en la resolución
de sus necesidades y la procuración de su bienestar. Este modelo es conocido como la
Gestión para Resultados, misma que se abordará en la siguiente Lección.
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Tema 2. La Gestión para Resultados como modelo para la genera-

ción de bienestar
El término Gestión para Resultados ha recorrido un largo camino y es una de las variantes
de la dirección por objetivos (Management by Objectives de Peter Drucker). Esta visión
organizativa surge en el sector privado y sugiere la sustitución de una gestión burocrática
a una de tipo gerencial (Ospina, 2000). Su origen se encuentra en la preocupación sobre
los cambios que el entorno y la necesidad de repensar el papel del Estado; mejorar la efi-
ciencia, eficacia y calidad de los servicios públicos para el beneficio de los ciudadanos; y
optimizar el desempeño de los empleados públicos y de las organizaciones en las que tra-
bajaban, fomentando la honestidad en el desempeño de sus funciones.
La GpR es un marco conceptual cuya función es facilitarle a las organizaciones pú-
blicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público. Esto con
el fin de optimizar la intervención pública asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efec-
tividad de su desempeño, la consecución de los objetivos del gobierno y la mejora continua
de las instituciones (Serra, 2007).
La GpR funciona como modelo de cultura organiza-

cional, directiva y de desempeño institucional que pone
más énfasis en los resultados que en los procedimientos.
Aunque también le interesa cómo se hacen las cosas, co-
bra mayor relevancia qué se hace, qué se logra y cuál es
su impacto, es decir, cómo se logra la creación de valor
público. (SHCP, s/f).
En la literatura sobre la materia, se asocia a la GpR
con conceptos como “control de gestión”, “gestión del
desempeño”, “gestión por y para resultados”, “gestión por
objetivos”, “evaluación del desempeño” y “evaluación de
resultados” (Sanín, 1999). Es así que la diversidad del con-
cepto “resultados” se considera a raíz de la definición de cada
objetivo, según los logros que cada dependencia de gobierno
requiere alcanzar en beneficio de su población objetivo.
Se trata pues de un concepto de uso, interpretación y definición muy amplios. De ahí que
el Modelo Abierto de GpR en el Sector Público (Serra, 2007), señale que, aunque la expresión
más difundida es “Gestión por Resultados”, desde un punto de vista semántico ésta tiene poco
sentido, pues parece contradictorio gestionar por resultados cuando los resultados se obtienen al
final del proceso. Por ello es más apropiado usar el término para, denotando así una gestión
orientada a conseguir unos resultados determinados, predefinidos y esperados que surgen
del proceso de planeación estratégica.
Considerando este enfoque para lograr los resultados deseados, la GpR proporciona un
marco coherente para la efectividad en el desarrollo, en la cual la información del desem-
peño se usa para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prácticas para la
planificación estratégica, la gestión de riesgos, el monitoreo del progreso y la evaluación de
los resultados (OCDE, 2012). El cambio de paradigma que implica la GpR busca responder
cuatro preguntas básicas, mismas que se presentan en la Figura 6.4.
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Figura 6.4 Preguntas que la GpR busca responder
Fuente: elaboración propia con base en Cejudo (2011).
Tal como se puede observar en la Figura 6.4, la principal pregunta que responde la
GpR está relacionada con la atención de las necesidades de las personas y con ello hacia
la creación de valor público, el cual a su vez se logra a través del cumplimiento de objetivos
y de la mejora continua (Cejudo 2011). En la Figura 6.5 se ilustra en qué consiste el cambio
de paradigma que se implementa a través de la GpR.
Figura 6.5 Cambio de Paradigma de la GpR
Fuente: elaboración propia con base en Cejudo (2011).
La Gestión para Resultados en el Desarrollo ha evolucionado como parte del es-

fuerzo mundial para reducir la pobreza, apoyar el crecimiento económico sostenible y equi-
tativo y mejorar la definición y medición de los resultados de desarrollo por parte de los
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gobiernos nacionales y de las agencias de desarrollo. La efectividad en el desarrollo (defi-

nida de manera amplia) significa que los países y las agencias son más capaces de lograr
sus resultados colectivos de desarrollo, y que tienen las herramientas adecuadas a su dis-
posición para medir el progreso hacia esos resultados e informar sobre ellos y usar las
enseñanzas extraídas para mejorar continuamente el desempeño (OCDE, 2012).
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) hace un
énfasis particular en que la GpR cuente con principios que oriente su actuación. Por esta
razón, en la Segunda Mesa Redonda sobre Gestión para Resultados de Desarrollo en 2004
se plantearon dichos principios, mismos que se describen en la Figura 6.6
Figura 6.6 Cinco Principios de la GpR, según la OCDE
Fuente: elaboración propia con información de la OCDE (2012).
Es importante considerar que la GpR, también se define por sus cinco pilares, los
cuales examinan los elementos indispensables para que el proceso de creación de valor
público esté orientado a generar los mejores resultados. Está conformado por: I) Gestión
de programas y proyectos; II) Gestión financiera, auditoría y adquisiciones; III) Planificación
para resultados; IV) Presupuesto por resultados; y por último V) Monitoreo y evaluación
(López y García, 2010). Estos cinco pilares se resumen en la Figura 6.7.
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Figura 6.7 Pilares de la Gestión para Resultados
Fuente: elaboración propia con base en el texto de García, Kaufmann, Martínez, Sanginés (2016).
La Planeación orientada a Resultados consiste en la formulación de objetivos, la

definición de prioridades y formulación de indicadores, para poder alcanzar los resultados
que se han propuesto en un periodo determinado, en pro del desarrollo del país para resol-
ver los problemas que aquejan a la sociedad y mejorar sus condiciones y calidad de vida.
El Presupuesto basado en Resultados es una estrategia que permite vincular la
asignación de los recursos presupuestales a productos entregados, pudiendo ser bienes o
servicios, y a resultados a favor de la población. Estos productos tienen la característica de
que pueden ser medidos fácilmente. Para lograrlo, es necesario un compromiso de las en-
tidades públicas, la definición de responsables de los programas y una rendición de cuentas
puntual.
La gestión financiera, auditoría y adquisiciones es el conjunto de elementos admi-
nistrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su
aplicación para la concreción de sus objetivos y metas. La gestión de programas y proyec-
tos consiste en asegurar que los gobiernos únicamente emprendan inversiones que sean
convenientes en el mediano y largo plazo. Para cumplir este objetivo se necesita contar con
un sistema nacional de inversión pública. Finalmente, el monitoreo consiste en la recopila-
ción sistemática de datos sobre indicadores específicos para proporcionar a los administra-
dores, datos sobre el alcance y logro de los objetivos. Por su parte, dentro de este marco,
la evaluación es una apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política
en curso o concluida.
Con base en la consolidación de dichos pilares, es pertinente referir en la Figura 6.8
la situación y logros alcanzados en México.
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Figura 6.8 Índice GpRD – BID
Fuente: elaboración propia con base en García et al. (2016).
Estructura de la GpR
La GpR tiene las características típicas de todo proceso de creación de valor que se articula
a través de una dinámica cíclica y circular. El modelo Planear-Hacer-Verificar-Actuar
(PDCA, por sus siglas en inglés), planteado inicialmente por Shewhart y afinado por Deming
a principios de los años cuarenta (The W. Edwards Deming Institute, 2017), es el que mejor
se adecúa a este enfoque, al identificar los componentes del ciclo de gestión tal como se
describe en la Figura 6.9.
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Figura 6.9 Modelo PDCA
Fuente: elaboración propia con base en Serra (2007).
A diferencia de los procesos de creación de valor en el sector privado, en la GpR se

busca la creación de valor público, término que se ha utilizado en repetidas ocasiones en
este Módulo. De acuerdo con la interpretación de Mark Moore (1995), el valor público se
crea cuando se realizan actividades capaces de aportar respuestas efectivas y útiles a ne-
cesidades a demandas que sean políticamente deseables, que sean de carácter público y
que requieran la generación de cambios sociales. Considerando su relevancia, en la Figura
6.10 se revisa una propuesta del Centro Latinoamericano de Administración para el Desa-
rrollo (CLAD) para la generación de valor público.
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Figura 6.10 Ciclo de creación de valor público
El ciclo de creación de valor público parte de una situación social en la que se

presenta un problema o necesidad no atendida. Para que de esta situación social se cree
un programa de gobierno es indispensable que el problema sea de carácter público; de lo
contrario, no estará justificada la intervención del Estado. En un segundo momento del ciclo
se encuentra la conformación de los objetivos de gobierno, plan de gobierno o interven-
ción gubernamental que no es más que la definición de las aspiraciones del cambio social
que se pretende alcanzar.
En un tercer momento se definen las unidades estratégicas de actuación, que en
este caso son el gobierno, sus dependencias, entidades y empresas públicas. Este compo-
nente es un punto de enlace entre la acción del gobierno y el diseño organizativo. El diseño
de las unidades de acción es una pieza clave en la GpR pues establece la capacidad insti-
tucional que el gobierno tendrá para ejecutar su plan.
En el presupuesto público o presupuesto fiscal se definen los recursos con que las
unidades estratégicas de actuación contarán para la producción de bienes y servicios y, por
tanto, representa la concreción del plan de gobierno y la sanción definitiva de sus progra-
mas. La cartera estratégica o programas de gobierno relacionan el plan del gobierno con
las unidades de acción estratégica y con el presupuesto. El mecanismo para construir la
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cartera de acciones estratégicas es la estructura de programas que se convierte, posterior-

mente, en el presupuesto por programas.
Por su parte, la cartera productiva o de bienes y servicios constituye el punto de
contacto entre la institución pública y los ciudadanos, es el momento en que el valor público
producido por el Estado cobra un carácter concreto en los bienes y servicios, los cuales son
capaces de producir el cambio social deseado. Una vez definida la cartera productiva, es
necesario definir los objetivos de producción o volúmenes de producción para cada año
fiscal. Ésta debe revisarse en cada asignación presupuestaria, debido a que la GpR re-
quiere establecer objetivos de producción como condición para la asignación del presu-
puesto y como elemento clave para la evaluación posterior del grado de ajuste entre el
objetivo fijado, los recursos asignados y utilizados, y los bienes y servicios producidos.
Para poder cumplir con estos objetivos de producción se cuenta con el presupuesto
ejecutivo que es el que efectivamente reciben los ejecutores de los programas para su
consecución. El siguiente eslabón de la creación de valor radica en el proceso de produc-
ción que implica la ejecución del presupuesto asignado para la realización de actividades
que a su vez generan los productos o los outputs producidos los cuales pueden ser distintos
bienes o servicios. A esta parte del proceso se le conoce como producción realizada.
Una vez que se cuenta con los productos orientados a generar un cambio en la
situación social identificada al inicio del proceso, se procede a la asignación, distribución,
consumo y uso de los productos. Las tareas de asignación y distribución son responsabi-
lidad de las unidades estratégicas de actuación mientras que el consumo y uso de los pro-
ductos corre a cuenta de los individuos atendidos. Si el proceso de creación de valor se
cumple siguiendo lo descrito en las etapas anteriores, los productos diseñados deberían
impactar en la situación social y provocar los cambios esperados, alcanzándose así los ob-
jetivos del plan de gobierno y cambiando la situación social que originalmente se tenía.
Estando la generación de valor público y
en el corazón de la Gestión para Resultados,
cabe mencionar que este modelo requiere de la
generación de sistemas de información que
permitan monitorear de forma oportuna y trans-
parente la acción pública; informar a la ciudada-
nía sobre el quehacer gubernamental; identificar
y evaluar el aporte realizado y que sirvan de in-
sumo en la toma de decisiones de los actores
que participan en el proceso de creación de valor
público.
Adicionalmente, para evitar la proliferación de la corrupción y la malversación de
recursos públicos, en la implementación de la Gestión para Resultados también se requiere
de la existencia de sistemas transparentes de contratación de servidores públicos en el que
no se promuevan los favoritismos. Tal como se vio previamente, tanto los líderes de los
proyectos como los colaboradores que conforman los equipos requieren estar altamente
comprometidos con las causas de la organización pública por lo que se debe actuar con
miras a profundizar su responsabilidad, compromiso y capacidad de acción (Serra, 2007).
Adicional a los gerentes y sus equipos de servidores públicos, también se involucran
otro tipo de actores de una amplia diversidad de procedencias. El planteamiento de la GpR
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deja claro que la idea de búsqueda de valor público se logra si se hace funcionar la inter-
acción gobierno-sociedad-gobierno de manera continua, de tal suerte que facilite la par-
ticipación política de la sociedad. Los distintos agentes involucrados en la GpR se presentan
en la Figura 6.11.
Figura 6.11 Agentes involucrados en la Gestión para Resultados
Los ciudadanos tienen un doble papel en el marco de la GpR. En primera instancia

son destinatarios del valor público creado por las distintas organizaciones de gobierno. Esto
puede ser ya sea como individuos o como parte de una colectividad. En segunda instancia,
la ciudadanía también tiene el derecho y la responsabilidad de participar en los procesos
que implica la incorporación de sus necesidades a las distintas herramientas de interven-
ción pública de las cuales dispone el Estado.
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Asimismo, el Poder Legislativo también tiene dos papeles en la GpR, siendo el

primero de ellos la facultad y obligación de validar y defender la voluntad ciudadana. Con-
cretamente en México, debemos recordar que es el Congreso de la Unión el encargado de
aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, en el que se distribuye el ingreso
público en determinado año fiscal. El segundo
papel está relacionado a la función del Poder Le-
gislativo como contrapeso del Ejecutivo. En el
caso mexicano, esta función de contrapeso se
materializa con la entrega de los Informes Tri-
mestrales que el Ejecutivo le hace al Congreso.
En este ejercicio de rendición de cuentas hori-
zontal, el Poder Legislativo verifica que efectiva-
mente se estén atendiendo la necesidad de la po-
blación a la cual representan.
Las diversas dependencias que conforman el Poder Ejecutivo son las responsables
de implementar la GpR. Adicional a la entrega de los diversos productos que se diseñan
para crear valor público, el Poder Ejecutivo también debe validar con la ciudadanía la pro-
puesta gubernamental de acción que les proveerá de bienestar. Es importante que este
proceso de consulta se haga de forma permanentemente pero sobre todo antes de su eje-
cución.
Tal como se mencionó previamente, el personal encargado de implementar la GpR
en las organizaciones que conforman el Poder Ejecutivo está conformado por los directo-
res y los técnicos. El primer grupo son los líderes o gerentes de todos los niveles de go-
bierno. Estas personas son las que conducen y manejan íntegramente el proceso de crea-
ción de valor público. Por su parte, los técnicos son los servidores públicos que se encargan
de generar el producto, así como de asegurar su diseño, distribución y entrega.
Las empresas privadas también tienen un papel importante en la GpR. La creciente
cooperación y, a veces, la competencia productiva entre los sectores público y privado,
vigorizan los vínculos que los unen mediante las funciones fiscal, reguladora y de fomento.
En México, la Ley de Asociaciones Público Privadas busca regular los proyectos llevados a
cabo por instancias del sector público en conjunto con el sector privado.
El ejercicio de la administración pública requiere de la realización de actividades
específicas de evaluación. La evaluación contempla la supervisión vía los procesos inter-
nos de control, así como de evaluaciones externas que generen información objetiva sobre
resultados. Por esta razón, los evaluadores son actores que tienen un papel destacado en
la GpR, ya que de su ética y profesionalismo dependerá de la correcta identificación de
potenciales adecuados a los programas para que éstos logren generar un mayor bienestar.
Los controladores oficiales son los entes que
a través de la vigilancia externa, verifican el cumpli-
miento de los objetivos de los programas. En México
los principales entes controladores son la Auditoría
Superior de la Federación (ASF) desde el Poder Le-
gislativo y la Secretaría de la Función Pública desde
el Poder Ejecutivo. Las actividades de control y audi-
toría funcionan también como un soporte de la evalua-
ción y la rendición de cuentas.
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Finalmente, la sociedad civil organizada y los medios de comunicación fungen como

controladores sociales a través de la rendición de cuentas diagonal. Este tipo de rendición
de cuentas se origina cuando la ciudadanía vigila las acciones gubernamentales a través
de mecanismos de rendición de cuentas horizontal1. Es la intervención directa de la ciuda-
danía en el diseño de políticas públicas y el control del gasto público (Fölscher 2009).
Entonces, el objetivo último de la GpR en el sector público es generar capacidad en
sus organizaciones para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor
público, los resultados consignados en los objetivos del plan de gobierno. Adicionalmente,
es importante ofrecer a los responsables de la administración pública los elementos de in-
formación, conocimiento e intervención que les permita controlar y optimizar el proceso de
creación de valor público, a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se
espera de la acción del gobierno.
La GpR también contribuye a mejorar la capacidad de las autoridades y de los or-
ganismos públicos para que puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía, los
órganos de control y la comunidad internacional evalúen su gestión. Finalmente, también
contribuye a la asignación descentralizada de objetivos y responsabilidades, y a la evalua-
ción del desempeño de quienes ejerzan funciones directivas, con su correspondiente ma-
nejo de incentivos y sanciones. Entonces, la GpR permitirá y facilitará a los administradores
públicos contar con un mejor conocimiento y mayor capacidad de análisis, para diseñar
alternativas y tomar decisiones y, con esto, lograr los mejores resultados posibles, de
acuerdo con los objetivos fijados.
A partir de lo anterior, el objeto de trabajo de la GpR comprende el conjunto de
componentes, interacciones, factores y agentes que forman parte del proceso de creación
del valor público (Serra, 2007). En ese sentido, son relevantes el plan en el que se definen
los objetivos de gobierno; el presupuesto, que es la asignación de recursos al proceso de
creación de valor; los costos de producción; y finalmente, los bienes y servicios que se
producen.
Adopción de la GpR en México
Con la finalidad de implementar la GpR en México, se llevó a cabo un Plan de Acción en

2006 en el que se articularon diversos elementos como la estructuración de un sistema
integrado de seguimiento o monitoreo y evaluación, la adecuación del proceso presupues-
tario para incorporar información sobre resultados y el fortalecimiento del sistema de incen-
tivos sobre las dependencias y entidades (Sánchez, 2010: 37).
La reforma al Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos en el año 2008 fortaleció la misión de alcanzar un presupuesto basado en resultados,
1 De acuerdo con TI (2009) existen tres tipos de rendición de cuentas. La rendición de cuentas vertical com-
prende una relación entre instituciones o individuos de distinta jerarquía que se manifiesta a través de las
elecciones. De esta forma el electorado juzga y vigila a sus representantes. La rendición de cuentas horizontal
hace referencia a la existencia de organizaciones de gobierno que tienen la autoridad legal y están dispuestas
y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales, en relación
con actos u omisiones de otros servidores públicos u organizaciones del Estado que pueden, en principio o
presuntamente, ser calificadas como ilícitos. Finalmente, la rendición de cuentas diagonal o trasversal se
encuentra asociada a una participación directa de la sociedad con la finalidad de ejercer labores de control y
vigilancia de la actuación de los funcionarios públicos en su ejercicio de gobierno
22
al establecer que no solo la federación, sino también los estados y municipios tienen el
compromiso de administrar los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, trans-
parencia y honradez. En este mismo año se emite el Acuerdo por el que se establecen las
disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), en apego a lo
establecido en la LFPRH que define al SED como una valoración objetiva del desempeño
de los programas, bajo principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y
objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión. Asimismo, en esta reforma se
establecieron los parámetros generales para la implementación del PbR-SED y del sistema
integral de la GpR.
Como se indica en el párrafo anterior, un PbR no puede implementarse de manera
aislada sino que necesita de un conjunto de elementos que lo hacen posible, entre los que
destacan la planeación, el seguimiento o monitoreo y la evaluación, porque a partir de di-
chas herramientas es posible conocer los resultados e impacto de las políticas y los progra-
mas presupuestarios.
La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) junto con la aprobación del
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), son las piezas clave de la creación de
valor público en el ámbito de gobierno; de su articulación depende en gran medida el éxito
de la GpR. En el PEF se definen los recursos con los que contarán las instituciones públicas
para la producción de bienes y servicios, por tanto, representa la condición sin la cual no se
concreta el PND y sus programas.
Para avanzar sólidamente en la institucionalización de la GpR es necesario contar
con un PbR, ya que este último es el mecanismo para la generación y sistematización de
la información programática lo cual coadyuva a la implementación del primero. A su vez, el
PbR-SED no tiene razón de ser si no se orienta hacia el cambio de paradigma propuesto
por la GpR. En el siguiente Tema se abordará con mayor la relación entre estos dos con-
ceptos.
23
Tema 3. El Presupuesto basado en Resultados como medio para

mejorar la gestión de los recursos públicos
Con los cambios requeridos en la administración pública para la implementación del GpR,
también se presentó un crecimiento en las demandas de los ciudadanos por un sistema
transparente y efectivo en la ejecución del gasto público. Estas demandas sirvieron como
detonante para que gobiernos de varios países buscaran la forma de mejorar la eficacia y
la eficiencia con la que otorgan sus servicios a la población. A su vez, esto ha generado
que los ciudadanos tengan un mayor interés en conocer los costos de las intervenciones
públicas, los resultados que éstas generan y los cambios que requieren en su propia orga-
nización las instancias públicas para atender las exigencias que se les están haciendo.
Esta tendencia se ha materializado con la introducción del Presupuesto basado en
Resultados (PbR) en varios países, incluidos varios de América Latina. Este modelo surge
como el medio para mejorar la manera mediante la cual los gobiernos gestionan sus recur-
sos, con el fin de consolidar su desarrollo social y económico, y proveer mejores servicios
a la población (Pérez-Jacome, 2010). El PbR es una manifestación más de la NGP, y tiene
como uno de sus fines generar información que permita a los gobiernos tomar decisiones
eficientes y acertadas en materia de gasto (OCDE 2007, citado por Pérez-Jacome 2010);
así como ofrecer la información que demanda la sociedad. El PbR ha permitido en los paí-
ses que lo instrumentaron, enfocarse más en los resultados de la actividad de los gobiernos,
que en los insumos que se requieren para ello.
El PbR es un componente de la GpR que consiste
en un conjunto de actividades y herramientas que permite
apoyar las decisiones presupuestarias; comprende infor-
mación que sistemáticamente incorpora consideraciones
sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos
y que motiva a las instituciones públicas a lograrlos, con
el objeto de mejorar la calidad del gasto, así como la me-
jora de los bienes y servicios públicos y promover la trans-
parencia y rendición de cuentas (SHCP, 2008, p. 4).
El PbR también es un proceso basado en consideraciones objetivas para mejorar la
asignación y resultados del gasto público, con la finalidad de fortalecer las políticas, los
programas públicos y el desempeño institucional, cuyo aporte sea decisivo para generar las
condiciones sociales, económicas y ambientales para el desarrollo sustentable. En otras
palabras, el PbR busca medir el volumen y la calidad de los bienes y servicios públicos
mediante la asignación de recursos a aquellos programas que sean pertinentes y estraté-
gicos, así como el impacto que éstos generan en la sociedad.
Para que el PbR pueda funcionar es necesario considerar algunos elementos que
orienten la intervención pública, mismos que se presentan en la Figura 6.12.
24
Figura 6.12 Elementos orientadores en el marco del PbR
Fuente: elaboración propia con base en Pérez-Jácome (2015).
La alineación es una parte indispensable que conduce al proceso presupuestario

hacia resultados, por ello es indispensable definir y alinear los Programas presupuestaraios
(Pp) y sus asignaciones a través del ciclo presupuestario conformado por las etapas de
planeación, programación, presupuestación ejercicio y control, seguimiento, evaluación y
rendición de cuentas. Más adelante, en el Módulo III del Diplomado estudiaremos detalla-
damente el ciclo presupuestario.
El seguimiento que se le da a los Pp implica la creación de indicadores o paráme-
tros de desempeño que cuenten con metas o grupos de metas que sirvan para monitorear
tanto la realización de actividades para la entrega de los bienes y servicios requeridos por
la población como los resultados de los mismos. A los Programas monitoreados a través
de estos indicadores se les asigna un nivel de recursos que se ajuste de acuerdo con el
alcance de dichas metas.
25
El PbR también implica tanto la generación como la sistematización de información

del desempeño de los Pp. Esta información está conformada por el seguimiento a las metas
de los indicadores de desempeño y por la evaluación de los resultados de los Programas
presupuestarios. La integración de esta información permite llevar a cabo comparaciones
entre lo observado y lo esperado, con lo cual se pueden hacer ajustes a los Programas para
que cumplan de mejor manera los objetivos para los cuales fueron creados.
Para que se considere que el PbR está consolidado en un país es indispensable
que la asignación de recursos presupuestarios se haga tomando en consideración la
información del desempeño generada, es decir, aquella que surge del seguimiento y eva-
luación de Programas. Para ello, también es importante romper con la presupuestación
inercial en la que se asignan recursos a Programas sin saber si éstos están cumpliendo
con las metas de sus indicadores de desempeño o sin considerar los resultados de las
evaluaciones del desempeño, en caso que existan.
Finalmente, las evaluaciones del desempeño de los Programas presupuestarios
son indispensables para conocer si los objetivos del Pp se están alcanzando. La importan-
cia de estas herramientas radica en que proporcionan información metodológicamente sus-
tentada que permite determinar el valor público generado y por ende la mejora en el bie-
nestar de la población.
En el contexto de la implementación de la GpR, es necesario que el proceso presu-
puestario se transforme de un modelo incrementalista, enfocado en el control de los gastos
y de vigilar su implementación en espacios rígidos de definición programática, a un nuevo
modelo orientado al logro sistemático de resultados cuantificables, medibles y tangibles
para la población beneficiaria. En la Figura 6.13 se muestran ejemplos donde se hace la
diferenciación entre el enfoque en insumos y procesos y el enfoque para resultados.
Cabe mencionar que en México, antes de la implementación de la GpR, la planea-
ción y presupuestación se hacían por medio de un instrumento conocido como Programa
Operativo Anual (POA), por medio de los cuales se avanzaba en el cumplimiento del PND.
El problema de este instrumento es que su alcance era muy limitado, dado que no contaban
con los elementos para vincular los proyectos que persiguen fines en común ni orientaban
la entrega de bienes y servicios a los objetivos superiores de la planeación nacional.
El modelo de presupuestación que deviene de este tipo de planeación es conocido
como inercial. Este consiste en que los ejecutores del gasto cada año tenían la expectativa
de recibir más recursos económicos para poder comprar los insumos o realizar las activi-
dades incluidas en los antiguos POAs, sin cuestionarse la pertinencia del programa ni su
contribución a los objetivos estratégicos nacionales. En ese sentido, la transición hacia el
PbR transforma de fondo las prácticas, reglas, sistemas, métodos y procedimientos del
proceso presupuestario.
26
Figura 6.13 Comparación entre el enfoque en procesos y en resultados
Fuente: elaboración propia.
A pesar de los importantes avances que actualmente tenemos a nivel federal, aún
existen áreas de oportunidad importantes. Adicionalmente, en las entidades federativas los
avances son diversos ya que muchos gobiernos locales funcionan bajo el esquema del
PbR, mientras que otros todavía emplean los POAs para implementar su planeación co-
rrespondiente.
Debido a su magnitud y alcance, el PbR requiere de acciones estratégicas, consis-
tentes y sostenibles, así como de una coordinación efectiva, al interior de la APF con otros
órdenes de gobierno y con los Poderes de la Unión, mismas que se resumen en la Figura
6.14.
27
Figura 6.14 Consolidación del Presupuesto basado en Resultados
Fuente: Sistema de Evaluación del Desempeño (SHCP, 2009, p. 18).
Es importante contar con una serie de acciones estratégicas que busquen la trans-
formación del proceso presupuestario y lo orienten al cumplimiento de metas y a la genera-
ción de resultados. Para ello se requiere un cambio en la cultura organizacional y una buena
coordinación con los Poderes de la Unión y los gobiernos locales. Es importante recordar
que, en el marco del sistema democrático en México, el Poder Legislativo sirve como con-
trapeso del ejecutivo para garantizar que las políticas y programas públicos se lleven a cabo
con el fin de proveer los bienes y servicios que le generarán bienestar a los ciudadanos y
que se estén cumpliendo las metas establecidas previamente.
Por otra parte, en términos presupuestales,
el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades
federativas, municipios de demarcaciones territoria-
les de la Ciudad de México (DTCDMX) se relacionan
a través del gasto federalizado, el cual está confor-
mado por aportaciones, participaciones, convenios y
subsidios. Si bien las participaciones son transferi-
das para que los gobiernos locales las ejerzan libre-
mente y tengan recursos para financiar el funciona-
miento de sus administraciones y para generar bie-
28
nes y servicios que consideren prioritarios, las aportaciones, convenios y subsidios se utili-
zan para implementar los Programas presupuestarios diseñados desde la federación, mo-
tivo por el cual se requiere una constante comunicación entre ambas partes.
Producto de la implementación de estas acciones estratégicas se generarán una
serie de cambios orientados. Primeramente, la transformación del proceso presupuestario
generará una reducción del control de insumos y procesos, así éste se orientará más a los
resultados. En segundo lugar, la reorientación de la cultura organizacional generará mayor
flexibilidad para administrar los recursos, lo cual es indispensable considerando la natura-
leza cambiante de la sociedad para la cual son creados los Programas presupuestarios.
Finalmente, la coordinación con otros órdenes y poderes facilitará la rendición de cuentas
y la transparencia en el ejercicio del gasto.
Todos estos cambios contribuirán a que se logre el fin último del PbR que consiste
en incorporar, en las decisiones presupuestarias, las consideraciones sobre los resultados
del desempeño, todo esto con el objetivo de elevar la calidad e impacto del gasto en la
generación de bienestar para la sociedad. Para que esto se pueda lograr, es indispensable
que se cuente con un mecanismo de sistematización de la información presupuestaria, mo-
tivo por el cual el PbR no puede abordarse de forma independiente al Sistema de Evalua-
ción del Desempeño (SED).
El SED es otro de los principales componentes del PbR. Éste se conforma, entre
otros elementos de medición, de indicadores de desempeño que permiten vincular los ins-
trumentos de diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los pro-
gramas. Asimismo, brinda un panorama más amplio sobre el impacto económico y social
que generan los programas de gobierno. A partir del monitoreo y seguimiento de los indica-
dores que miden los resultados obtenidos de dichos programas se tomarán decisiones en
materia presupuestal (Villalobos, 2010).
La evaluación del desempeño se ha ido consolidando en el país como uno de los
pilares del PbR en México. Con el paso del tiempo se ha convertido en un conjunto de
actividades y herramientas que han permitido apoyar las decisiones presupuestarias con
información que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre los resultados del ejer-
cicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones públicas a lograrlos, con el
objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y promover una mejor rendición de
cuentas.
En México se han establecido estrategias que
sentaron las bases para la sustitución gradual de una
gestión que administra normas y procesos, hacia una
gestión orientada a resultados con el fin de alcanzar las
metas de la GpR. Concretamente, el enfoque ha sido ha-
cia la maximización de la calidad de los bienes y servi-
cios que presta la APF, o en su caso, los gobiernos loca-
les por medio del gasto federalizado; el incremento en la
efectividad de las instituciones para proveer dichos pro-
ductos; y la minimización de los costos de operación y
administración de las dependencias y entidades (SFP,
2012). Para ello también ha sido necesaria la moderni-
zación del sistema de contabilidad gubernamental, moderar el gasto en servicios persona-
les y la contención de erogaciones correspondientes a gastos de operación (SHCP, 2013).
29
En el marco del PbR-SED es indispensable el manejo integral de la composición del

Estado sobre todo, con el fin de fortalecer o ampliar el alcance de las prácticas de segui-
miento y evaluación en el gobierno. Se debe procurar que las funciones y responsabilidades
estén correctamente definidas para evitar un incremento de costos. Para la implementación
del PbR-SED se requieren recursos para financiar, sobre todo, las evaluaciones del desem-
peño. Estas erogaciones se deben considerar como una inversión ya que gracias a los
resultados entregados se podrá contar con información valiosa para la toma de decisiones.
Cabe señalar que el uso de estos recursos se debe hacer bajo el principio de austeridad y
eficiencia, dado que el PbR-SED implica la optimización del uso de los recursos públicos.
Como parte de la implementación de la GpR en México destaca el papel de los
indicadores como herramientas para el seguimiento, monitoreo y evaluación de las políti-
cas públicas y programas presupuestarios. En general, un indicador es un punto de refe-
rencia constituido por datos cuyo propósito es proporcionar información sobre determinado
fenómeno. En el campo de las ciencias sociales, los indicadores son “…estadísticas, series
estadísticas o cualquier forma de indicación que nos facilita estudiar dónde estamos y hacia
dónde nos dirigimos con respecto a determinados objetivos o metas, así como evaluar pro-
gramas específicos para determinar su impacto” (Horn,1993).
Sin embargo, es importante mencionar que no cualquier indicador es adecuado para
medir el impacto de la intervención pública. Los indicadores de desempeño deben estar
enfocados a la medición del cumplimiento de los objetivos y metas, los cuales a su vez
están orientados a medir el impacto de la intervención pública en la población objetivo y en
la generación de valor público. En la Figura 6.15 se representa la relación que guardan los
indicadores del desempeño con otros elementos de la GpR.
Figura 6.15 Enfoque de los indicadores de desempeño
30
En el marco de la GpR, un indicador de desempeño es “La expresión cuantitativa

o, en su caso, cualitativa, correspondiente a un índice, medida, cociente o fórmula, que
establece un parámetro del avance en el cumplimiento de los objetivos y metas. Dicho
indicador podrá ser estratégico (cuando mide el impacto de la intervención pública) o de
gestión (cuando mide avances en procesos y actividades)” (SHCP, 2008). Es una herra-
mienta de medición cuantitativa que mide fenómenos cuantitativos o cualitativos, que brinda
elementos en torno a un programa o proyecto, por lo cual no puede interpretarse en con-
textos ajenos a éste, es decir cada indicador brinda información relevante y única respecto
a un asunto en particular (CONEVAL, 2013).
Para garantizar que los indicadores que miden los avances de un Programa presu-
puestario son de desempeño y que están debidamente vinculados a objetivos que buscan
resolver un problema público o atender una situación no deseada se emplea la Metodología
de Marco Lógico y la Matriz de Indicadores para Resultados, mismos que se revisarán en
el siguiente Tema y se profundizará en su uso en la siguiente Lección.
31
Tema 4. Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para

Resultados
Tal como se mencionó previamente, la importancia del Sistema de Evaluación del Desem-
peño radica en su capacidad de proporcionar información relevante para detectar las ne-
cesidades y avances de los programas y políticas públicas. El Sistema nos da la oportuni-
dad de conocer a fondo, de forma sencilla y desglosada las etapas de cada proceso, así
como la calidad con la que se ejecutan dichas etapas, de tal forma que se pueda replicar
aquello en lo que se está acertando y/o modificar aquellos elementos necesarios, para así
lograr el valor público.
Existen diversos métodos para poder llevar a cabo la planeación y presupuestación
de los Programas, cada uno con sus desventajas y ventajas las cuales estarán en función
de lo que se necesita. Si los responsables de cada programa de la APF pudiesen elegir el
tipo de planeación y presupuestación que mejor se ajustara a sus necesidades, tendríamos
información heterogénea incapaz de consolidarse por medio de un sistema. En este con-
texto, se analizaron diferentes herramientas de seguimiento y, entre ellas, la Metodología
de Marco Lógico (MML) fue la que demostró mayor practicidad y cobertura en la instrumen-
tación, ya que abarca desde la conceptualización y diseño de un programa o proyecto,
hasta el establecimiento de parámetros claros para llevar a cabo el seguimiento y la eva-
luación.
Por esta razón internacionalmente se ha promovido la adopción de la MML por ser
un instrumento de planeación que facilita la sistematización de la información y que es lo
suficientemente flexible para adaptarse a las necesidades de los distintos tipos de Progra-
mas. Una de las definiciones más aceptadas para la MML, es aquella que la puntualiza
como una herramienta para la administración por objetivos, empleada en el diseño, moni-
toreo y evaluación de proyectos de desarrollo (CEPAL, 2005); su objetivo principal consiste
en definir de la manera más adecuada el diseño de la intervención del programa en la etapa
de planeación, para verificar su viabilidad.
La MML es una herramienta de planeación basada en la estructuración sistemá-
tica de la solución de problemas, de tal manera que se constituye en un parámetro que
permite el seguimiento de los resultados esperados, la rendición de cuentas y la evaluación
de resultados e impactos. En otras palabras, la MML permite presentar de forma sistemática
y lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad, alineándolos a obje-
tivos de mayor nivel. En la Lección tres de este Diplomado, se revisó la importancia de la
alineación de los elementos que conforman la planeación en cascada, motivo por el cual la
MML es de gran utilidad para vincular los objetivos estratégicos con los de gestión.
Si bien el origen de la MML es empresarial, a partir de la década de los setenta se
comenzó a utilizar en la administración pública para llevar a cabo la planeación de los pro-
yectos públicos. Este método fue creado originalmente como respuesta a tres problemas
comunes, mismos que se presentan en la Figura 6.16.
32
Figura 6.16 La MML como respuesta a tres problemas comunes
Fuente: elaboración propia con base en USAID (1969).
Dada su funcionalidad, la metodología se expandió en la comunidad internacional

de tal forma que hoy en día se ha convertido en un elemento fundamental para el diseño,
ejecución, seguimiento y evaluación de programas. Actualmente, es utilizada para la pla-
neación y gestión de programas y proyectos por gran parte de los organismos internacio-
nales, y ha sido incorporada de manera creciente por los sectores públicos de los países
de América Latina y el Caribe. En el caso de México, fue adoptada por el Gobierno Federal
y, cada vez en mayor medida, por los gobiernos estatales y municipales, a fin de cumplir
con la encomienda de atender las demandas de los ciudadanos.
El alcance de la MML se puede resumir en cuatro puntos, mismos que se presentan
en la Figura 6.17.
33
Figura 6.17 Alcances de la Metodología de Marco Lógico

Es importante decir que la MML no es una metodología que permita evaluar ex ante
los efectos de un programa, pero sí ofrece parámetros para hacer una medición ex post2 de
los resultados obtenidos. De hecho, existen metodologías exhaustivas de evaluación que
deben complementar la planeación que se realiza con base en la MML como son la evalua-
ción externa y socioeconómica de proyectos. La eficacia y eficiencia en el uso y asignación
de recursos públicos no se puede obtener si no es con una combinación de estos análisis.
Sin embargo, como se verá más adelante, la aplicación de la MML permite evaluar la
consistencia interna del diseño de los programas, de forma que en principio, se pueden
esperar resultados derivados de una buena planeación.
Después de cincuenta años de implementación primeramente en el sector privado
y posteriormente en el sector público, la MML ha sufrido adecuaciones dependiendo del
objeto que se esté planeando. Para los fines de este Diplomado, para la planeación o diseño
de Programas presupuestarios, se consideraran 6 etapas de la MML, lo cual garantiza su
correcta aplicación. En la Figura 6.18 se resumen estas etapas y la principal actividad que
se lleva a cabo en cada una de ellas.
2 El término “ex ante” sirve para referir al proyecto previo a su ejecución, abarcando incluso su fase de diseño.
Por otro lado, el término “ex post” se usa para hacer referencia al momento posterior a la ejecución parcial o
total del proyecto.
34
Figura 6.18 Etapas de la MML
35
La forma como se presentará la MML en el Diplomado, toma como base la Guía

para el Diseño de la MIR (SHCP, 2016) emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, ya que en ella se contemplan los elementos mínimos que por normatividad se de-
ben cumplir en la APF y cuya observancia se recomienda para las entidades federativas,
municipios y DTCDMX. Sin embargo, en otras versiones de la Metodología, por ejemplo la
proporcionada por la CEPAL en su documento “Metodología del marco lógico para la plani-
ficación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas” (Ortegon, Pacheco y
Prieto 2005) se hacen propuestas complementarias que pueden ayudar a los hacedores de
políticas a implementar la MML con mayor facilidad.
En la siguiente lección, se abordará con mayor detalle y acompañada de ejemplos
la aplicación de la MML a Programas presupuestarios y la subsecuente construcción de la
MIR con base en la metodología. Sin embargo, primeramente se describe en términos ge-
nerales en qué consiste cada una de las etapas que se estudiarán.
La primera etapa se “construye” iden-
tificando el problema público o situación no
deseada que recae sobre determinada pobla-
ción o área de enfoque. Estos dos elementos
son indispensables para la correcta definición
del problema a atender. En la segunda etapa,
por medio de una herramienta conocida como
el “árbol del problema” se coloca la situación
construida en la primera etapa al centro del
esquema a manera de “tronco”.
En la segunda etapa se identifican las causas y se colocan en las “raíces” del árbol.
Por su parte, los efectos del problema se colocan en las “ramas”. Tanto las causas como
los efectos podrán tener diferentes niveles. La principal característica del árbol del problema
es que todo lo que éste contenga deberá tener una connotación negativa, es decir, deberá
estar redactado a manera de problema.
En la tercera etapa se busca convertir el problema en objetivos a alcanzar. Esto
se logra cambiando la connotación del problema, es decir de sus causas y efectos. Al hacer
que lo negativo sea positivo, el problema se convierte en el objetivo, las causas en medios
para resolver ese problema y los efectos en los fines. En esta tercera etapa se conserva la
estructura, conformando así el “árbol de objetivos”. Al concluir el árbol de objetivos, gene-
ralmente se cuenta con más de dos raíces, es decir, más de dos grupos de medios vincu-
lados causalmente por la lógica vertical con el objetivo principal del árbol.
En la cuarta etapa, se llevan a cabo dos procesos; el primero es identificar las
acciones que se deben realizar para lograr los medios y el segundo es seleccionar las
alternativas que de acuerdo con un análisis de costo – beneficio y de viabilidad sean las
mejores. Este paso es indispensable porque a lo largo del análisis del problema podemos
identificar causas que si bien son fundamentales para resolver un problema, no necesaria-
mente corresponden al campo de intervención del Programa que se está creando. También
se pueden encontrar alternativas que podrían tener un fuerte impacto en la resolución del
problema pero con costos imposibles de asumir por parte de la Unidad Responsable del
Programa.
36
La quinta etapa corresponde a la definición de la estructura analítica del Pro-

grama, es decir, se hace una revisión lógico-causal en la que se identifique la coherencia
interna del programa y que las alternativas seleccionadas lleven al cumplimiento del objetivo
o la solución del problema. Para ello se hace una lectura “vertical” de cada uno de los ele-
mentos del árbol de objetivos, es decir, si se llevan a cabo estas acciones entonces se
logrará este producto; si se entregan todos los productos que se seleccionaron entonces
se logrará el objetivo principal; y si se logra este objetivo se contribuirá a resolver un pro-
blema de mayor impacto.
Una vez comprobada la lógica vertical del Programa entonces se procede a elabo-
ración de la MIR. Para ello, el objetivo principal del árbol de objetivos se convierte en el
nivel Propósito del Programa, los medios que constituyen productos a entregar se convier-
ten en Componentes y las acciones para lograr esos productos se convierten en las Activi-
dades. El fin que tenemos en lo más alto de la copa del árbol de objetivos se convertirá en
el nivel Fin de la Matriz.
Con el fin de realizar un adecuado seguimiento de las etapas que permitirán obtener
los resultados esperados de la implementación de un Programa presupuestario es necesa-
rio contar con la metodología adecuada para analizar, de principio a fin, el proceso de pla-
neación. Es así que la MIR se ha consolidado como un elemento fundamental para el di-
seño, seguimiento y evaluación de los Pp, al formar parte del conjunto de elementos meto-
dológicos establecidos por el PbR-SED.
Así pues, la MIR constituye una herramienta de planeación estratégica que en
forma resumida, sencilla y armónica establece con claridad los objetivos del programa y su
alineación con aquellos de la planeación nacional, estatal, municipal o sectorial; incorpora
los indicadores que miden los objetivos y resultados esperados; identifica los medios para
obtener y verificar la información de los indicadores; describe los bienes y servicios entre-
gados a la sociedad, así como las actividades e insumos para producirlos; e incluye su-
puestos que son factores externos al programa que influyen en el cumplimiento de los ob-
jetivos.
La MIR está compuesta por cuatro filas y cuatro columnas. Las filas denotan niveles
de objetivos del Programa mientras que las columnas permiten establecer cómo se medirán
los resultados del mismo. Así pues, el objetivo principal al construir una MIR es establecer
y estructurar el problema central resuelto a nivel Propósito, los fines a nivel Fin y los medios
a nivel Componente. La forma como se vinculan los árboles del problema y de objetivos
con la MIR queda resumida en la Figura 6.19 en la que se representa la evolución de los
elementos que conforman la MIR.
37
Figura 6.19 Construcción de la columna de Resumen Narrativo de la MIR
El llenado de la Matriz se hace de izquierda a derecha comenzando con el Resumen

Narrativo o los objetivos del programa. Se recomienda partir siempre del nivel Propósito
por ser este la razón de ser del Programa. Posteriormente, se definen los indicadores de
desempeño por medio de los cuales se medirá el cumplimiento de los objetivos descritos
en el Resumen Narrativo. De forma paralela se deben describir de forma exhaustiva los
medios de verificación o fuentes de información de donde se obtendrán los datos del
indicador, es decir, la tercera columna estará en función de la segunda. Finalmente se es-
tablecen los supuestos del objetivo, los cuales son situaciones que necesariamente tienen
que suceder para que el objetivo por nivel se cumpla pero que están fuera de las manos de
la UR. Esto implica que la cuarta columna está en función de la primera y no de la tercera
como en los casos anteriores. En la Figura 6.20 se puede observar la composición de la
MIR.
Figura 6.20 Composición de la MIR
Fuente: Elaboración propia con base en CEPAL (2005).
38
A manera de cierre de esta primera Lección del módulo II, es muy importante consi-
derar la vinculación existente entre la NGP como cambio de paradigma; la GpR como mo-
delo de cultura organizacional enfocada a implementar el cambio de paradigma; el PbR-
SED como mecanismo para la generación y sistematización de la información programática
y presupuestal que coadyuve a implementar el modelo de cultura organización de la GpR;
la MML como herramienta de planeación estratégica y seguimiento; y la MIR como resul-
tado de la MML. Estas últimas dos serán los temas que serán abordados en las Lecciones
7 y 8.
39
40
Lección 7
Implementación de la Metodología de
Marco Lógico
DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2019

41
Lección 7. Implementación de la Metodología de Marco Lógico
Introducción
Una vez situado la acción pública en el marco de la Gestión para Resultados (GpR), en la
presente Lección se iniciará el estudio de la Metodología de Marco Lógico (MML). Consi-
derando la extensión de la misma, en la Lección 7 se abordarán los 4 primeros pasos que
la conforman y en la Lección 8 los últimos dos, sin embargo, es importante que se le consi-
dere como un proceso en el que cada una de sus etapas es relevante para su correcta
aplicación. En la Figura 7.1, se resumen estas etapas y la principal actividad que se lleva a
cabo en cada una de ellas.
Figura 7.1 Etapas de la Metodología de Marco Lógico

42
La MML inicia con la definición y análisis del problema. En esta primera etapa se
identifica el problema o necesidad pública que se va a atender y su magnitud y alcance.
Adicionalmente se identifica a la población afectada por el problema o que requiere de la
intervención gubernamental para atender una necesidad. En esta etapa destaca la impor-
tancia de contar con un adecuado diagnóstico con el fin de que las decisiones tomadas al
momento de definir el problema estén basadas en evidencia.
En el segundo Tema se presenta la forma como, con base en el análisis llevado a
cabo previamente, se construye la herramienta conocida como Árbol del Problema en el
cual se sitúa al problema principal en el centro del análisis y posteriormente se identifican
las situaciones que causaron ese problema y los efectos que éste genera.
En el Tema 3 se presenta el análisis de los involucrados en el cual se identifican a
los distintos actores relacionados de alguna forma con el problema junto con el rol que
desempeñan en el mismo. También se presentan herramientas para identificar su nivel de
interés en el problema y qué tanta fuerza tienen para defender su postura.
En el Tema 4 se procede a construir el Árbol de Objetivos que surge como resultado
de la transformación de las situaciones negativas identificadas en el Árbol del Problema a
situaciones deseadas que se alcanzarán a partir de la atención o solución del problema
media el Programa que se está construyendo. De esta forma, el problema central se con-
vertirá en el objetivo central, las causas se transformarán en medios y los efectos en fines.
En el quinto y último Tema de esta sexta Lección se presentan la identificación de
acciones y la selección de alternativas. La primera consiste en un ejercicio de reflexión en
el cual se determina si los medios directos e indirectos del Árbol de Objetivos son adecua-
dos para conformar los Componentes y Actividades de la MIR. Por su parte, la selección de
alternativas es un proceso en el cual se identifican las soluciones que son más viables y
que generarán los mayores beneficios para la población objetivo o área de enfoque al menor
costo posible.
Para acompañar la descripción de la parte teórica de la Metodología, a lo largo de
la Lección 7 y 8 se hace uso del estudio de caso planteado en la Lección 3 sobre deserción
escolar en el estado de Chiapas. Este ejercicio ayudará a los participantes a que observen
paso a paso los detalles de la implementación de la Metodología y para que cuenten con
un referente al momento de implementar la MML por su cuenta. La forma como se presen-
tará la MML en el Diplomado contempla los elementos mínimos que por normatividad se
deben cumplir en la Administración pública federal y cuya observancia se recomienda para
las entidades federativas, municipios y DTCDMX.

43
Tema 1. Definición y análisis del problema
La primera etapa de la aplicación de la MML es la definición del problema y se busca obte-

ner tres elementos fundamentales e indispensables para la elaboración de la política pú-
blica, que se enlistan a continuación:
a. Identificar correctamente el problema público que se busca resolver.
b. Elaborar un Diagnóstico del problema público (en otras palabras determinar la mag-
nitud del problema identificado).
c. Determinar el alcance del Programa presupuestario (Pp).
a. Identificación del problema público.
Consiste en establecer de manera clara, objetiva y concreta cuál es el problema o nece-
sidad no atendida que origina o motiva la necesidad de la intervención gubernamental. En
otras palabras, en la definición del problema se busca establecer la necesidad a satisfacer,
el problema central a solventar, el problema potencial, la oportunidad por aprovechar y/o la
amenaza por superar.
Figura 7.2 Identificación del problema o situación no deseable

44
b. Elaboración de un Diagnóstico del problema público
Una vez identificado el problema se debe determinar la magnitud del problema. Este ele-
mento es indispensable pues la realidad en la cual se llevan a cabo las intervenciones gu-
bernamentales es muy diversa y se debe de contar con la información adecuada y suficiente
para determinar el tamaño del problema que aspiramos a resolver.
Adicionalmente se requiere corroborar que los problemas identificados a partir del
mandato institucional son de dimensión y relevancia tal que se deben atender con base en
el diseño de un Pp. Lo anterior, debe ser resultado del diagnóstico del problema para di-
mensionar la magnitud de dicho problema y por lo tanto su relevancia. Para la determina-
ción del problema también se deberá considerar el alcance del orden de gobierno desde el
cual se está trabajando ya que las facultades y el alcance de los gobiernos son distintos.
El Diagnóstico es vital en el diseño de política pública, y determinará en buena me-
dida el éxito o fracaso de la intervención pública ya que a partir de dicho elemento se de-
terminarán las características que permitirán atender adecuadamente la problemática. Por
éste motivo, resulta indispensable que los hacedores de política pública lleven a cabo Diag-
nóstico que resulte lo más exhaustivo posible y apegado a la realidad, para ello se deberá
recurrir a una investigación profunda en la que podemos integrar información de distintas
fuentes.
Muchas veces los gobiernos se enfrentan a problemas complejos tales como la po-
breza extrema, el desempleo, asentamientos urbanos irregulares, la movilidad en las me-
galópolis, la desnutrición de los niños y niñas durante sus primeros 1000 días de vida, entre
otros. Éstos han estado en el radar de los gobiernos de los distintos órdenes desde hace
muchos años, sin embargo, su erradicación siempre representa un reto ya que muchas
veces la realidad va por delante de la intervención pública. Cabe señalar, que una de las
fuentes más relevantes para la conformación de un buen Diagnóstico es estudiar interven-
ciones públicas que buscaron resolver en su momento el mismo problema o alguno similar
y hacer un análisis de las lecciones aprendidas en dichas intervenciones públicas.
Asimismo, se espera que los Diagnósticos sean ejercicios exhaustivos de análisis
que estén orientados a identificar el estado actual de la problemática, así como las causas
de raíz y las consecuencias de los problemas, analizando la existencia de brechas de de-
sigualdad, rezagos o afectaciones desproporcionadas entre personas, comunidades o te-
rritorios, reconociendo los problemas como multifactoriales y que por tanto requieren solu-
ciones multisectoriales e integrales.
La importancia de un buen Diagnóstico resultará la mejora sustantiva de los proce-
sos de diseño de la política pública. Siempre y cuando estén presentes tres conceptos fun-
damentales:
 La integralidad: pues se busca atender todas las causas profundas de los proble-
mas identificados.

45
 La intersectorialidad: al reconocer que se necesita un trabajo coordinado de todos

los involucrados con las causas de origen del problema para aspirar a resolverlo de
manera.
 La transversalidad: al incorporar una visión organizativa que dirige la creación de

políticas públicas que contempla a las poblaciones y temas que históricamente no
habían sido considerados, debido al enfoque jerárquico de la administración pública
tradicional.
Se busca que estos ejercicios de análisis estén orientados a identificar el estado
actual de la problemática, así como las causas de raíz y las consecuencias de los proble-
mas, analizando la existencia de brechas de desigualdad, rezagos o afectaciones despro-
porcionadas entre personas, comunidades o territorios, reconociendo los problemas como
multifactoriales y que por tanto requieren soluciones multisectoriales e integrales.
Lo anterior, contribuye a poner en marcha el principio rector del PND “No dejar a
nadie atrás, no dejar a nadie fuera”, por lo que esto es fundamental para que las Depen-
dencias y Entidades analicen los rezagos sociales y los problemas específicos que afectan
a las personas, comunidades y territorios y diseñen políticas públicas diferenciadas a partir
del reconocimiento de que los problemas no se viven igual por todos, y que tomar decisio-
nes a partir de solo ver los promedios nunca será suficiente.
c. Determinación del alcance del Pp.
Así como el Diagnóstico nos brinda un panorama completo de la problemática existente, al
determinar el alcance de nuestra política pública integramos otra parte indispensable de la
realidad del problema público y este es la existencia de una escasez de recursos, ya que
dependerá de este factor el alcance que tenga nuestra intervención.
En un mundo ideal al identificar y diagnosticar un problema aspiraríamos a resolver
dicho problema para todos quienes se ven afectados por el mismo. Sin embargo, en la
realidad esto no resulta posible en la mayoría de los problemas públicos, por lo que al definir
la población objetivo o área de enfoque estaremos determinando el alcance de la inter-
vención pública o Pp. Para ello, se requiere conocer los distintos tipos de poblaciones
involucradas en el diseño de política pública.
En la Figura 7.3 se representan los distintos tipos de población que se observan al
momento de delimitar un problema.
La población de referencia es el universo o total de po-
blación (con y sin problema), relacionada con el área o sector en
el que se está definiendo el problema. Por ejemplo, para un Pro-
grama de atención a madres jóvenes y jóvenes embarazadas, la
población de referencia puede definirse como “mujeres de 12 a 18
años de edad que radican en el estado”.

46
Por su parte, la población potencial se construye partiendo de la población de re-

ferencia que es afectada directamente o que presenta el problema que se está definiendo
y que justifica la existencia del Programa.
La población sin problema se encuentra dentro de la población de referencia, sin
embargo, no se encuentran afectadas por el problema detectado, motivo por el cual queda
automáticamente agrupada y fuera de los alcances del Programa. En este caso serían “las
mujeres de 12 a 18 años que no son madres o no están embarazadas”.
Figura 7.3 Identificación de tipos de población
La población objetivo o área de enfoque son sinónimos que se refieren a un sub-

grupo de la población potencial (población afectada) que el Programa ha determinado aten-
der en cierto periodo. Es decir, aquella parte de la población potencial a la que el Programa
una vez aplicados criterios de selección (ejemplo: ubicación geográfica, grupo de edad,
nivel de ingreso, etc.) y restricciones (ejemplo: limitaciones técnicas, lineamientos de polí-
tica, etc.), estará en condiciones reales de atender. Delimita el alcance de la intervención
por lo que la definición debe ser exhaustiva en su caracterización, para lograr una mejor

47
focalización del problema. En este sentido, de la aplicación de dichos criterios y tomando

en cuenta las restricciones se debe priorizar a la población en mayor situación de vulnera-
bilidad con respecto al problema o aquella que sea afectada con mayor magnitud.
La población beneficiaria o atendida corresponde en algunos casos con el padrón
de beneficiarios que anualmente conforman ciertos Programas. Dos ejemplos de aplicación
de criterios de focalización en el mismo caso que estamos siguiendo serían “las madres
jóvenes o jóvenes embarazadas cuyo hogar se encuentra por debajo de la LPI3” o “las ma-
dres jóvenes o jóvenes embarazadas que abandonaron la escuela”. De esta forma, solo se
atendería a una parte de la población afectada.
Se pueden citar ejemplos muy intuitivos de población objetivo como puede ser “ma-
dres jóvenes y jóvenes embarazadas”, “niñas y niños de cero a dos años”, “personas adul-
tas mayores de zonas rurales”. Pero también es importante poder identificar como población
objetivo a colectividades de seres humanos, como pueden ser “servidores públicos de la
Secretaría de Cultura” o “Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana”.
Como contraparte, algunas áreas de enfoque pueden ser “la gestión de la Secretaría
de Cultura”; “la investigación científica en materia de recursos renovables” o “los ecosiste-
mas del sureste de la República”. En estos casos se puede observar que detrás de estos
Programas de mejora de la gestión, de investigación y de conservación medioambiental
existen seres humanos que los hacen funcionar o bien, que se beneficiarían si el gobierno
interviniera para que se dieran mejoras. Sin embargo, el beneficiario directo no son los se-
res humanos sino los sectores en general, motivo por el cual son definidos como área de
enfoque. En la Figura 7.4 se representan dos de los ejemplos antes citados.
Figura 7.4 Ejemplos de población objetivo y área de enfoque
3 LPI significa Línea de Pobreza por Ingreso y es definida anualmente por el CONEVAL. Para más información
consultar:http://sistemas.coneval.org.mx/InfoPobreza/Pages/wfrLineaBienestar?pAnioInicio=2016&pTipoIndi-
cador=0

48
Esta área de enfoque es adecuada para Programas de mejora de la gestión en lo

que de manera DIRECTA la acción del Programa de gobierno será la dependencia misma.
En el ejemplo que se está revisando se debe considerar si es mejor excluir a parte de la
población de madres jóvenes o jóvenes embarazadas, disminuir el monto de la ayuda que
está considerando dárseles. Finalmente, cuando parte de la población afectada es excluida
del Programa por alguna característica específica tales como ubicación geográfica, califica-
ciones profesionales, nivel socioeconómico u otras no definidas se le conoce como pobla-
ción postergada.
En el ejemplo que se está trabajando sobre el tema de embarazo adolescente, la
población postergada podría ser “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas cuyo hogar
se encuentra por arriba de la LPI” o “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas que con-
tinúan con sus estudios”.
Por esta razón, cuando se define el problema que atenderá un Pp, es indispensable
que contar con estos elementos fundamentales. Por un lado, describir exhaustivamente el
problema en su totalidad a partir de evidencia e investigación de magnitud del problema
(Diagnóstico del problema público) y una adecuada delimitación del alcance de la interven-
ción pública a través de un Programa (Población objetivo o área de enfoque). En la Figura
7.5 se retoman los problemas antes citados para ejemplificar la incorporación de estos ele-
mentos en la definición del problema.
Figura 7.5 Ejemplos de problemas definidos con distintos elementos
Adicionalmente, desde el planteamiento del problema es muy importante que se

respete la estructura que se puede observar en cada uno de los ejemplos de la Figura 7.5.

49
Esto implica que siempre la población objetivo o área de enfoque se ubica al inicio de la
oración, mientras que la descripción de la problemática que les afecta se incorpora en la
segunda parte de la oración. Esta estructura se presenta en la Figura 7.6.
Figura 7.6 Estructura que deberá tener un problema principal en la MML
Planteamiento del problema
Es importante iniciar esta sección estableciendo que si se identifica bien el problema

central, la solución al mismo se determinará más fácilmente.
Antes de realizar el planteamiento o definición del problema central, se recomienda
llevar a cabo una investigación para identificar los factores relevantes relacionados con el
problema. También vale la pena hacer un ejercicio de lluvia de ideas con expertos y res-
ponsables del Pp con el fin de hacer una adecuada delimitación del problema.
Pregunta analítica, es una herramienta de la cual se dispone para llegar al plantea-
miento del problema. Es muy importante destacar que la pregunta analítica solo tiene como
función conducirnos a una respuesta, la cual corresponderá al problema central a atender.
Por ende, la pregunta analítica no formará parte de las siguientes etapas de la Metodología.
Retomando uno de los ejemplos antes mencionados en la lección, se ejemplifica una pre-
gunta analítica y la respuesta que se genera como resultado.

50
Figura 7.7 Aplicación de la pregunta analítica
La pregunta analítica sirve como eje de orientación tanto para la investigación como
para la lluvia de ideas. Es ideal generar una lluvia de ideas entre el equipo multidisciplinario
o los actores involucrados para realizar el planteamiento del problema central. Cabe
destacar que en la lluvia de ideas podemos encontrar el que será nuestro problema junto
con algunas de sus causas y efectos, mismos que acomodaremos más adelante como
parte de la metodología. En la Figura 7.8 se presentan algunos ejemplos que se derivan de
realizar la pregunta orientadora en un equipo o grupo de actores vinculados al sector
productivo industrial.
Figura 7.8 Ejemplo de lluvia de ideas sobre el sector productivo industrial

51
En este ejemplo, los expertos identificaron diferentes problemas que tiene el sector
productivo nacional, pero aquel que definieron como principal o central es que éste “se
encuentra en una fase de estancamiento”. Algunos de los otros elementos identificados son
causas del estancamiento, mientras que otros tantos son resultado o consecuencia de dicho
estancamiento. Más adelante en esta misma lección aprenderemos a identificar las causas
y los efectos de los problemas centrales. Sin importar la naturaleza del problema que se
esté abordando, en el Cuadro 7.1 se presentan seis recomendaciones para plantear correc-
tamente un problema.
Adicionalmente, hay que enfatizar que el planteamiento del problema se logra con
mayor facilidad si se cuenta con evidencia empírica de las distintas situaciones negativas
que se identifiquen. Para estos efectos es importante sustentar la existencia de dichas si-
tuaciones negativas con diagnósticos, estudios y/o información estadística, así como con la
evidencia internacional respecto de cómo se resolvieron en otros contextos. Lo anterior
permite, además de orientar la discusión en la lluvia de ideas, evitar caer en ambigüedades
que pueden resultar en un desgaste innecesario.
Cuadro 7.1 Recomendaciones para un adecuado planteamiento del problema central
En la Figura 7.9 se presentan los elementos estructurales mínimos para la expresión

del problema central.

52
Figura 7.9 Elementos estructurales para la expresión del problema central
En la Lección 3 del Diplomado se planteó un caso hipotético en el cual en el estado

de Chiapas se había identificado un incremento sustantivo en la deserción escolar en el
nivel medio superior. Tomando la información de este mismo caso, a continuación se ejem-
plifica la forma como se definirá el problema.
Ejemplo 2. Planteamiento del problema principal en el caso de deserción escolar en

el nivel medio superior
La Secretaría de Educación del Estado de Chiapas ha estado recibiendo notificaciones por

parte de los directores de los planteles de educación media superior reportando un incre-
mento en la tasa de deserción de los jóvenes que ahí estudian. Ante las cifras alarmantes,
la Secretaría consideró necesario realizar una reunión para determinar si el Estado requiere
intervenir por medio de un Programa presupuestario con el fin de resolver este problema
antes de que la situación se agrave.

53
Con el fin de conformar un equipo multidisciplinario, en esta primera reunión se con-

voca a distintas áreas de la Secretaría de Educación del estado de Chiapas entre las cuales
se encuentra la Dirección de Educación Media de la Subsecretaría de Educación Estatal,
la cual será la Unidad Responsable del Programa, la Dirección de Programación y Presu-
puesto y la Dirección de Planeación de la Subsecretaría de Planeación Educativa, la Direc-
ción de Fortalecimiento Educativo y, considerando la conformación demográfica del estado
de Chiapas, también se convocó a la Dirección de Educación Indígena. Adicionalmente,
también se invita a académicos especialistas en la materia de la Universidad Autónoma de
Chiapas.
En esta primera reunión se comentó que se había detectado un incremento en la
tasa de deserción de los jóvenes estudiantes de educación pública media superior en el
estado. Para conocer la naturaleza y magnitud del problema, la Dirección de Planeación y
Programación enfatizó sobre la importancia de que se llevara a cabo un diagnóstico en el
cual se hiciera un estudio de las causas y efectos del problema en cuestión.
Para su elaboración se le solicitó a la Dirección de Educación Media que con los
datos disponibles elaborara el diagnóstico. Una de las investigadoras de la Universidad
Autónoma de Chiapas comentó que el diagnóstico sería un ejercicio mucho más completo
y de mayor utilidad si fuera realizado respetando el carácter multidisciplinario del equipo.
Por esta razón, ella se ofreció a colaborar en el diagnóstico y recomendó que otras perso-
nas siguieran su ejemplo. Un servidor público de la Dirección de Planeación se ofreció tam-
bién a participar conformando así el equipo final. Así, se acordó que este subgrupo del
equipo multidisciplinario llevaría a cabo el diagnóstico en una semana y que después de
ese tiempo compartiría los resultados con el resto del equipo para éste pudiera revisarlo y
traer preparadas propuestas para la siguiente sesión.
Adicionalmente, se consideró importante que para la siguiente sesión se invitara a
un grupo de directores de los planteles de educación media superior seleccionados aleato-
riamente ya que ellos son los que están más en contacto con los jóvenes por lo que su
participación en la implementación del Programa sería indispensable.
Una vez que el diagnóstico fue entregado por el subgrupo y estudiado por el equipo
multidisciplinario se convocó a una segunda reunión de trabajo para la definición y análisis
del problema. Cabe mencionar que en el diagnóstico se hizo una investigación documental
sobre el problema de deserción escolar en México y Latinoamérica, se consultaron cifras
del INEGI y de la misma Dirección de Educación Media sobre el tema y se revisaron Pro-
gramas parecidos aplicados tanto en la federación como en otras entidades federativas.
En un primer momento, los responsables del diagnóstico comentaron que de
acuerdo con la investigación realizada, la magnitud del problema sí ameritaba la interven-
ción gubernamental porque el abandono de sus estudios afectaba en el desarrollo integral
de los jóvenes. Por esta razón se decidió por unanimidad continuar con el análisis del pro-
blema para determinar cómo sería abordado.

54
En un segundo momento, el grupo se hace la siguiente pregunta analítica: ¿cuál es

el principal problema que tienen los jóvenes en edad de cursar la educación media superior
para garantizar su pleno desarrollo educativo? En la Figura 7.10 se presenta el producto de
la lluvia de ideas que tuvieron.
Figura 7.10 Problemas identificados con la lluvia de ideas
Como se puede observar, se consensuaron 8 respuestas en las que se definen di-

ferentes problemáticas relacionadas con el desarrollo educativo de los jóvenes. En el centro
de estos problemas se consideró que se encontraba “la deserción escolar en el nivel medio
superior”, por lo que decidieron quedarse con éste como problema central. De acuerdo con
lo estudiado previamente, la redacción del problema no corresponde a lo planteado en la
Figura 7.6 por lo que será necesario hacer una adecuación al texto de tal forma que la
definición del problema sea funcional para las próximas etapas de la Metodología. En la
Figura 7.11 se presenta este ajuste en la redacción.

55
Figura 7.11 Estructura del problema en el estudio de caso
Al final de esta primera etapa, el equipo multidisciplinario tendrá la siguiente defini-

ción del problema:
Los jóvenes del nivel medio superior del estado de Chiapas abandonan sus estudios.
El producto de esta primera etapa sirve para orientar la acción gubernamental a resultados
concretos que entreguen más y mejores bienes y servicios a la población objetivo o área
de enfoque, o bien que representan oportunidades de bienestar y progreso. Cabe destacar
que una vez atendido o resuelto el problema público que motivó el diseño del Pp, es factible
modificar la estructura de dicho Programa, o incluso darlo por finiquitado, dado que el re-
sultado esperado estaría cumplido y su existencia ya no tendría razón de ser.
Otro factor a considerar en esta primera etapa es que el problema o situación no
deseable preferentemente se deberá definir en el marco de las prioridades de desarrollo
establecidas en algún instrumento de planeación superior. Cuando se inicia un ejercicio de
planeación implementado la MML es indispensable que se identifiquen con claridad las me-
tas nacionales o locales con las cuales el Programa va a estar alineado, todo esto para
garantizar que la concatenación se lleve a cabo de forma correcta. En el caso Federal la
alineación se hará con respecto a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. La pla-
neación en entidades federativas, municipios y DTCDMX se hará bajo un esquema similar
solo correspondiendo a las grandes metas derivadas de sus objetivos particulares, estrate-
gias y líneas de acción establecidas en su planeación local.

56
Tema 2. Construcción de Árbol del Problema
El objetivo de esta segunda etapa es analizar el origen, comportamiento y consecuencias

del problema definido a fin de establecer las diversas causas y su dinámica, así como sus
efectos, y tendencias de cambio. Una vez consensuada y precisada la definición del
problema central, se debe realizar el análisis del problema basado en la construcción del
Árbol del Problema. Éste es un esquema gráfico que permite analizar las causas y efectos
del problema central planteado que debe solucionarse o atenderse con el Pp. El Árbol del
Problema funciona como una herramienta que se construye participativamente con los
miembros del equipo que está diseñando el Programa y/o con los involucrados a partir del
Diagnóstico del problema público. El Árbol del problema se va definiendo con base en la
identificación previa de las causas y efectos. En términos generales, los pasos para
elaborarlo se describen en la Figura 7.12.
Figura 7.12 Pasos para la elaboración del esquema Árbol del Problema
En la determinación de causas y efectos, se consideran directos o principales

aquéllos que derivan directamente del problema y ofrecen la posibilidad de desagregarse
analíticamente en causas y efectos indirectos, secundarios o profundos. Las causas y
efectos indirectos, secundarios o profundos son derivaciones analíticas que ayudan a
explicar en detalle las causas y efectos directos o primarios. Una de las principales
características del Árbol del Problema es que todos sus elementos están expresados en un
sentido negativo a manera de problemática, en su contraparte que es el Árbol de Objetivos,
tendremos el caso contrario ya que todos sus elementos estarán expresados en un sentido
positivo. En la Figura 7.13 se representa el Árbol del Problema.

57
Figura 7.13 Árbol del Problema

A continuación se explicarán cada uno de los elementos que conforman el Árbol del
Problema y la manera como se completa este esquema.
Análisis de causas (raíces del Árbol del problema)
Una vez identificado el problema central, primero se deben definir las causas que le dan
origen, es decir las condiciones negativas que están determinando que el problema exista
o suceda. En el Cuadro 7.2 se presentan algunas recomendaciones a considerar para la
construcción del análisis de causas. El paso inicial es posicionar el problema principal

58
definido previamente en la etapa anterior en el centro del Árbol que se está construyendo
y cuestionar las causas que lo están generando.
Cuadro 7.2 Criterios para iniciar el análisis del problema
Cuando cualquiera de los elementos del Árbol del Problema se plantea en términos
de “faltas” o “ausencias” se está limitando a la metodología como herramienta de análisis,
ya que la forma de resolver una “falta” o “ausencia” de determinado bien, servicio o situación
en general, es proporcionándolo. Por ejemplo, si se identifica que una de las causas del
problema central es la “falta de agua”, la solución sería la provisión de este servicio. En
cambio, si planteamos la causa como “mala distribución del agua potable”, tenemos más
herramientas para analizar el problema a profundidad ya que de esta forma podremos
indagar sobre las razones por las cuales se presenta esta mala distribución. En la Figura
7.14 se representan algunas recomendaciones de estructuras funcionales del Árbol del
Problema.

59
Figura 7.14 Ejemplos de estructuras de las causas en un Árbol del Problema
Ejemplo 3. Análisis de causas del problema principal en el caso de deserción escolar

en el nivel medio superior
Retomando el caso, el equipo interdisciplinario del estado de Chiapas que está trabajando
en el problema de deserción escolar generó la lluvia de ideas que se presenta en la Figura
7.15. Como problema central queda que “los jóvenes del nivel medio superior del estado
de Chiapas abandonan sus estudios”.

60
Figura 7.15 Problemas identificados con la lluvia de ideas
Ahora es momento de identificar cuáles de estas problemáticas son causas y cuáles

son efectos del problema central. En la Figura 7.16 se dividen en estas dos categorías.
Figura 7.16 División de las problemáticas en causas y efectos

61
Como todos estos elementos están redactados a manera de problemáticas no es

necesario hacer ningún tipo de ajuste de redacción, sin embargo, si se diera el caso de
algún elemento redactado en sentido positivo, será necesario cambiarlo a un sentido
negativo. Ahora es momento de identificar cuál de las causas identificadas son directas y
cuáles son indirectas al problema central. Después de platicarlo, el grupo de trabajo
multidisciplinario decide la distribución que se presenta en la Figura 7.17.
Figura 7.17 Causas directas y causas indirectas
Ahora que se tienen bien categorizados los elementos para crear las raíces del Árbol
del Problema. Para ello se situará en el nivel “A” el problema central, a manera de tronco
del Árbol. Posteriormente se vincularán causalmente las causas indirectas (nivel B) con las
directas (nivel C), y estas últimas con el problema central (nivel A) tal como se muestra en
la Figura 7.18. En esta Figura se conservan los números asignados originalmente para que
se le pueda dar seguimiento a todos los problemas planteados en la lluvia de ideas. En este
punto se debe considerar que se pueden hacer algunos ajustes de redacción para que la
vinculación sea adecuada, pero conceptualmente son consistentes.

62
Figura 7.18 Causas directas e indirectas del problema central
Ahora procederemos a revisar los criterios que se plantearon en la Cuadro 7.2. Con
respecto al primer criterio, se puede observar que todas las causas identificadas están
redactadas en condiciones negativas y no como faltas o ausencias. Por ejemplo, en vez de
tener “falta de dinero en su hogar” se tiene “bajos ingresos familiares”; o en vez de tener
“falta de información sobre educación sexual y planificación de vida” se tiene “información
insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida”. Es importante recordar que
respetar este primer criterio es importante para que la metodología no pierda su capacidad
como herramienta de análisis.
Con respecto al segundo criterio, de acuerdo con los pasos que se siguieron se
retomó por completo la lluvia de ideas que el grupo multidisciplinario planteó, motivo por el
cual se cumple. Al ser este un ejemplo, no se tuvieron que descartar ideas; sin embargo,
en un ejercicio real es posible, y quizás necesario, acotar el número de raíces que
construirán, que es justamente el tercer criterio.
En este caso tenemos tres “raíces” que están causando el problema. Es importante
observar que cada una de las raíces tiene una vinculación vertical y por ende abordan el
mismo tema. Por ejemplo, en la primera raíz conformada por las problemáticas 3 y 7
tenemos que los “bajos ingresos familiares” causan “dificultad para mantener gastos
escolares”, lo cual a su vez en parte causa que “los jóvenes de nivel medio superior del
Estado abandonen sus estudios”. Aquí se subraya que esta causalidad es “en parte” porque
tenemos otras dos que también causan el problema central. Se podrían tener más o menos
raíces, pero esas resultaron ser suficientes.
Con respecto al cuarto criterio, se decidió solo contar con dos niveles de causas,
uno directo y uno indirecto que son los mínimos indispensables para que funcione el Árbol
del problema. Adicionalmente, es importante observar que en la segunda raíz se identificó
una causa adicional que corresponde a “información insuficiente sobre educación sexual y
planificación de vida”. Si se observa, esta causa no fue parte de la lluvia de ideas, sin
embargo, al momento de construir las causas del Árbol del problema fue necesario

63
agregarla para cumplir con el quinto criterio; es decir, que cada raíz al menos deberá contar
con una causa directa y una indirecta. En este caso los “altos niveles de embarazo
adolescente” constituyen una causa directa por lo que se tuvo que identificar la causa
indirecta vinculada. En el análisis de las causas que generaron el problema principal o
central, podemos encontrar que algunas no tienen una vinculación lógica con las demás
causas por lo que podrán ser descartadas. En otras ocasiones, podremos llegar a la
conclusión de que en realidad lo que parecía una causa es un efecto, motivo por el cual lo
enviaremos a la parte superior del Árbol, cuya estructura a continuación se estudia.
Análisis de efectos (copa del Árbol del problema)

Como segundo paso del análisis del problema, se debe construir la parte de los efectos
que corresponde a la copa del Árbol. En esta parte se definen las consecuencias que
resultan de la existencia del problema central y la relación que estas tienen con las causas
identificadas. En otras palabras se definen aquellas condiciones negativas que sucederán
en caso que no se resuelva el problema central. Esto servirá para tener una idea del orden
y gravedad de las consecuencias que tiene el problema que se ha detectado lo cual hace
que se amerite la búsqueda de soluciones (Ortegon, Pacheco y Prieto 2005).
En el Cuadro 7.3 se presentan algunas recomendaciones a considerar para la
construcción del análisis de efectos. El paso inicial es posicionar el problema principal
definido previamente en la etapa anterior en el centro del Árbol que se está construyendo y
cuestionar los efectos que se están generando para acomodarlos por niveles en la copa del
Árbol.
Cuadro 7.3 Criterios para definir las efectos del problema

64
Para comprender mejor el análisis de los efectos, en la Figura 7.19 se representan

algunas circunstancias en las que la estructura de los efectos del Árbol del Problema son
correctas y otras en los que no son convenientes o son incorrectas.
Figura 7.19 Ejemplos de estructuras de los efectos en un Árbol del Problema

65
Ejemplo 4. Análisis de los efectos del problema principal en el caso de deserción

escolar en el nivel medio superior
En este caso concreto, cuando el equipo multidisciplinario del estado de Chiapas que está
trabajando en el problema de deserción escolar generó la lluvia de ideas, identificó tres
efectos, sin embargo, consideraron necesario hacer una nueva reflexión sobre los efectos
del problema, haciéndose la siguiente pregunta:
¿Qué sucedería si los jóvenes del nivel medio superior del Estado siguieran
abandonando sus estudios?
En la Figura 7.20 se representan todos los efectos identificados hasta el momento
producto de los dos ejercicios de análisis.
Figura 7.20 Efectos identificados en un segundo ejercicio de lluvia de ideas
A parte del aumento del rezago educativo en el Estado también se identificó que un
“bajo desarrollo productivo en el Estado” es un efecto de la deserción escolar, ya que las
futuras generaciones contarían con menores herramientas para contribuir al crecimiento del
mismo. Si bien este efecto no afecta directamente al sector, es importante que se haga del
conocimiento de la Secretaría de Economía y del Trabajo del Estado de Chiapas para que
ellos a su vez lo consideren en sus Programas e incluso para que lo incluyan como
Supuesto de alguna de sus MIR.
También es altamente recomendable que se busquen hacer sinergias para que los
Programas sean complementarios y atiendan de forma más integral los problemas públicos
identificados. Esto serviría para fortalecer la intersectorialidad e integralidad en el quehacer
público del estado de Chiapas. De esta forma, en la Figura 7.21 se presenta el Árbol del
Problema resultado de este análisis.

66
Figura 7.21 Árbol del Problema en el caso de deserción escolar
Como se puede observar, también se decidieron hacer algunos ajustes de redacción para
que la descripción de los efectos fuera más clara. Para verificar la funcionalidad del Árbol
se procede a hacer un ejercicio de revisión de la lógica vertical de los efectos. Si “los jóvenes
de nivel medio superior del Estado abandonan sus estudios”, entonces se dará un “aumento
en el rezago educativo” y habrán “jóvenes sin las competencias necesarias para ingresar al
mercado laboral formal”. Esto a su vez generará que un “incremento de las personas
dedicadas a trabajos en el sector informal” lo que en última instancia propiciará el aumento
de “jóvenes con pocas oportunidades de desarrollo”. Después de esta lectura, los
integrantes del equipo multidisciplinario quedaron satisfechos con la lógica vertical de su
Árbol del Problema.
Ahora se procederá a incluir los criterios presentados en el Cuadro 7.3. Revisando
los distintos niveles de efectos, se encuentra que todos están presentados como
condiciones negativas. Vale mencionar que los efectos 1 y 4 hablan de un aumento, sin
embargo esto hace referencia a un incremento en una situación negativa que son “el
rezago” y “los trabajos informales”. Con respecto al número de ramas y número de niveles
se encuentra que el Árbol es adecuado ya que tan solo tiene dos ramas y tiene tres niveles,
el cual es el máximo que puede tener un árbol de objetivos. Sobre el quinto criterio se

67
encuentra que cada efecto es distinto a pesar de la relación que guardan entre sí.
Finalmente, también se determina que el problema tiene una adecuada alineación o lógica
vertical por lo que ya se encuentra listo para pasar a la siguiente etapa de la MML.
Como se pudo observar en el desarrollo de estos dos temas, el planteamiento del problema
y la construcción del Árbol de Objetivos requirieron de un importante ejercicio analítico ya
que éste será la base de todas las etapas subsecuentes de la Metodología. Si se cuenta
con un Árbol de Objetivos con una estructura correcta, la construcción del Árbol de
Objetivos y de la Matriz de Indicadores para Resultados será mucho más sencilla. En todo
caso, debemos recordar que cuando requiramos un cambio en alguna de las etapas
siguientes de la Metodología, siempre debemos aplicarlo desde el Árbol del Problema para
así estar seguros de que no se está afectando la alineación vertical de nuestro Programa.
Al concluir estas dos etapas, entonces tendremos identificado y definido un
problema que el Programa a diseñar pretende resolver; tendremos estructuradas las causas
y efectos asociados al problema; y tendremos orientada la lógica de intervención del
problema con base en resultados.

68
Tema 3. Análisis de los involucrados
Esta etapa sirve para identificar a las personas, los grupos y organizaciones
relacionados con el problema4 que el Programa busca enfrentar, ya que permite conocer
los intereses de los afectados por dicho problema y determinar aquellos actores claves que
tienen influencia para su resolución. Este tipo de análisis permite obtener un panorama
completo de la intersectorialidad del problema de todas las personas, grupos y
organizaciones relacionados con el problema; e incorporar los intereses y expectativas de
personas y grupos que pueden ser importantes e incluso determinantes para el éxito del
Programa.
De este modo, de acuerdo con el problema a resolver por cada Programa que se
esté diseñando, se requiere identificar a los actores involucrados. El propósito es establecer
las estrategias de vinculación con cada uno de éstos, como un elemento clave que facilita
su diseño programático y puede favorecer su implementación. El alcance del análisis de los
involucrados se describe en la Figura 7.22.
Figura 7.22 Alcance del análisis de los involucrados
4 El análisis de los involucrados es una etapa de la Metodología que no es obligatoria para la hechura de Pro-
gramas federales de acuerdo con Guía para el Diseño de la Matriz de Indicadores para Resultados (SHCP,
2016), sin embargo, en el Manual de la CEPAL “Metodología del marco lógico para la planificación, el segui-
miento y la evaluación de proyectos y programas” si se contempla como parte de la MML. Por esta razón, en
función del problema central planteado se propone abordar la siguiente etapa en la MML denominada análisis
de involucrados.

69
En el análisis de involucrados se requiere la identificación de tres elementos,

mismos que se resumen en la Figura 7.23.
Figura 7.23 Elementos a identificar para hacer el análisis de involucrados
Una vez identificados y caracterizados los actores, se requiere agruparlos o categorizarlos

de acuerdo con sus respectivos intereses, procurando conformar categorías de actores con
intereses lo más homogéneos posibles. Para esto, se recomienda utilizar la técnica del
mapa de involucrados (o mapa de actores), que permite visualizar y agrupar a los actores
en categorías de acuerdo con sus intereses y posibles posiciones respecto del Programa a
desarrollar.
La construcción del mapa de involucrados considera primeramente el visualizar a todos los
posibles involucrados para posteriormente agruparlos en distintas áreas de interés. La
definición de los intereses se hará en función del problema a enfrentar, pudiendo definirse
una tipología de intereses para ubicar a cada actor en algunos de los tipos definidos tal
como se muestra en la Figura 7.24.

70
Figura 7.24 Tipología estándar para la agrupación de involucrados
Una vez identificados y listados los actores, según su categoría, se recomienda

hacer una tipología ad-hoc al problema con no más de cuatro opciones, ubicando a cada
actor en una de éstas. Luego, deben agruparse aquellos con el mismo tipo de interés para
identificar los grupos con intereses similares.
Con el objeto de resolver a futuro con cuáles actores debemos trabajar en la
implementación del Programa, se requiere efectuar una valoración de sus expectativas y
fuerzas, de modo que podamos definir su relevancia o prioridad, en términos de su
capacidad de influencia en el problema y, por tanto, en su resolución mediante el Programa
a desarrollar.
Para este análisis, se recomienda utilizar una herramienta denominada Matriz de
Expectativas-Fuerzas, también llamado método Team Up5. Esta herramienta, junto con el
mapa de involucrados, permite estimar la fuerza de cada actor, en términos de su poder e
interés en ejercerlo. En la Figura 7.25 se presenta la forma como se construye la matriz de
expectativas – fuerzas.
En la primera columna se deberán vaciar cada uno de los actores o grupo de actores
que se identificaron previamente. En la segunda columna denominada Interés/Expectativas
se señalan cuáles son los intereses o qué esperan cada actor o grupo, adicionalmente se
determina si éstos están a favor o en contra con relación al Programa o proyecto. Además,
5 En el año 1999 la empresa Team Technologies, Inc. en cooperación con el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), creó un programa de computación para la administración del ciclo de proyecto denominado Team Up
PCM, basado en el Método de Marco Lógico.

71
es importante describir el interés de cada actor respondiendo a la pregunta ¿por qué le

interesa?
Figura 7.25 Matriz de expectativas – fuerzas
Las siguientes tres columnas que son “Importancia para la operación del Programa
(A)”; “Fuerza para defender intereses (B)” y “Calificación” tendrán un valor numérico. A las
dos primeras se les asignará un valor del 1 al 3 siendo el 1 baja, 2 media y 3 alta. En la
“Importancia para la operación del Programa” se otorga un valor conforme a la relevancia
del actor en cuestión para la operación del Programa. En “Fuerza para defender intereses”
se otorga un valor a la fuerza para defender intereses del proyecto.
Finalmente, en la columna de “Calificación” se establece el resultado de multiplicar
los valores asignados en las columnas 3 y 4 para cada actor. La calificación otorgada
permite categorizar el poder que tiene cada actor analizado para ejercer una acción efectiva
en función de sus intereses.
En la Figura 7.25 se muestra el ejemplo de una calificación de dos involucrados,
donde las medianas empresas muestran su interés “en favor” teniendo una máxima
importancia pues son las beneficiarias del Programa; su fuerza se considera con 2. Al final,
la herramienta le otorga 6 puntos, con lo cual se califica como un involucrado clave en el
desarrollo del futuro proyecto. Después de calificar y clasificar a todos los involucrados, el
equipo de diseño debe manifestar la viabilidad que podría tener el proyecto, en función de
su análisis de involucrados.

72
Ejemplo 5. Análisis de involucrados en el caso de deserción escolar en el nivel me-

dio superior
Con los elementos proporcionados por el diagnóstico se procede a llevar a cabo el
análisis de involucrados para el Programa que se está diseñando. El primer paso que el
equipo multidisciplinario lleva a cabo es la identificación de actores, roles y posiciones. En
la Figura 7.26 se resumen estos actores para posteriormente describir su rol y posición.
Figura 7.26 Actores involucrados en el caso de deserción escolar

73
La Dirección de Educación Media de la Subsecretaría de Educación Estatal es

el actor interno que tendrá la función de ser la Unidad Responsable de la implementación
del Programa y tiene el completo apoyo de la Subsecretaría de Educación Estatal de la cual
depende. Su posición es de alto interés y cooperación ya que tiene la función de impulsar
el Programa.
Un segundo actor interno es la Dirección de Fortalecimiento Educativo, la cual
participa en el equipo multidisciplinario para la creación del Programa. Su función es apoyar
a la de Educación Media ya que tiene interés en todas aquellas medidas que fortalezcan la
educación en los distintos niveles existentes. Su posición es de cooperación e impulso del
Programa.
El tercero es la Dirección de Educación Indígena la cual es parte de otra subse-
cretaría pero fue invitada para garantizar que el Programa contemple las necesidades es-
pecíficas de los pueblos indígenas del Estado. Su posición también es de cooperación e
impulso del Programa.
La Dirección de Programación y Presupuesto y la Dirección de Planeación de
la Subsecretaría de Planeación Educativa son otros dos actores internos de la Secretaría
que participa en el equipo multidisciplinario para la creación del Programa. Su función es
garantizar que éste tenga un buen diseño de acuerdo con la MML.
La Secretaría de Economía y del Trabajo del Estado de Chiapas se consideró
en el análisis de involucrados porque a pesar de ser un actor externo, puede tener ciertas
afectaciones producto de los Programas de la Secretaría de Educación ya que de esta úl-
tima depende la formación de una importante proporción de la mano de obra que en el corto
y mediano plazo accederá al mercado laboral. La posición de este actor es de cooperación
y vigilancia de los intereses de su sector.
La Subdirección de Salud de la Mujer y la Subdirección de Programas Preven-
tivos de la Secretaría de Salud del estado de Chiapas son actores externos con los que
se tiene pensado hacer un convenio intersectorial para realizar campañas de prevención
del embarazo adolescente. La posición de estos actores es de cooperación ya que en su
propia planeación se encuentra la prevención del embarazo adolescente por lo que se ven
beneficiados por este ejercicio de intersectorialdad.
El personal de los planteles de educación media superior es un actor interno
que tendrá a su cargo una parte importante de la implementación del Programa. Está con-
formado por los directores de los planteles, el personal administrativo y los profesores. A
pesar de ser empleados de gobierno, tienen una fuerza importante porque pueden optar
por no cooperar para la implementación del Programa, afectando así el cumplimiento de las
metas. La posición de este actor en la forma es de cooperación, sin embargo su posición
puede cambiar si el trabajo que se les asigna supera sus capacidades de gestión.
Los padres de familia son actores externos muy importantes porque la mayoría de
los estudiantes todavía son menores de edad. Si alguno de los componentes del Programa
va en contra de sus valores o tradiciones se pueden convertir en un oponente importante.
La posición de este actor es de beneficiario indirecto y de vigilante de que el Programa sea
lo que consideran adecuado para sus hijos.

74
Los estudiantes de educación media superior son actores externos de gran rele-
vancia ya que son los beneficiarios directos del Programa. Si alguno de los componentes
del Programa no es de su agrado tienen la fuerza para frenarlo o de exigir que se ajuste a
sus exigencias. La posición de este actor es de receptor directo de los beneficios del Pro-
grama por lo que es de total interés.
Los jóvenes en edad de educación media superior que se encuentran desocu-
pados y aquellos que no estudian pero trabajan son actores que gracias al Programa
pudieran reincorporarse a la educación media superior porque de alguna forma se ven sol-
ventados los problemas que hicieron que la abandonara. La posición de estos actores es
neutra pudiéndose tornar de interés.
Los estudiantes y padres de familia de educación básica son actores que en un
futuro podrían ser beneficiarios directos o indirectos del Programa. La implementación del
mismo podría servir como impulso para que los jóvenes de educación básica decidan ins-
cribirse a la media superior. La posición de estos actores es también neutra pudiéndose
tornar de interés.
Los proveedores estatales de servicios alimentarios son aquellas empresas del
sector privado que podrán obtener contratos para atender la parte alimentaria del Programa.
Entre menos proveedores locales hayan en Chiapas su poder de negociación será mayor
ya que el estado no tendrá muchas opciones de contratación. Tienen una posición de inte-
rés en la implementación del Programa.
Finalmente, se identificó a los estudiantes de educación media superior federal
o privada como actores externos que están recibiendo educación de este nivel por medio
de otro esquema distinto al estatal. Su posición es neutra pudiéndose tornar en activa si
deciden pedir que se iguale el Programa para su esquema educativo.
Al concluir este análisis, el equipo multidisciplinario tiene los elementos para clasifi-
car a los involucrados en el Programa, mismos que se describen en la Figura 7.27. Como
aliados se encuentran todas las direcciones de la Secretaría de Educación ya que todas
tienen la intención de impulsar en mayor o menor medida el Programa. También se tiene a
algunos actores externos como los investigadores de la Universidad Autónoma de Chiapas
y las direcciones de la Secretaría de Salud. Los beneficiarios y sus padres se encuentran
también como parte de los aliados al igual que las empresas de servicios alimentarios que
podrán obtener contratos para prestar el servicio.
Los actores neutros tienen la característica de que pueden tornarse en interesados
u oponentes según el caso. En esta situación se encuentran los jóvenes desocupados o
que trabajan ya que con el Programa podrían considerar continuar con sus estudios. Los
estudiantes y padres de familia de educación básica son neutros peor en cuanto pasen al
siguiente grado se convertirán en interesados. Finalmente, la Secretaría de Economía y del
Trabajo del estado de Chiapas se ve afectada por lo que se mantiene al tanto pero no
participa de forma activa a menos que vea uno de sus intereses afectados.
Con respecto a los oponentes, se encontró que hay uno muy fuerte y dos que son
aliados pero que se pueden tornar en oponentes.

75
Figura 7.27 Agrupación de involucrados en el caso de deserción escolar
El principal oponente es el personal de los planteles de educación media superior,

ya que la mayor parte de las acciones que implicaría la implementación del Programa las
llevarían ellos. En última instancia, si no se hace una adecuada negociación con ellos, in-
cluso se podrían ir a huelga colapsando así toda la educación media superior estatal gene-
rando afectaciones mucho más grandes que la inexistencia del Programa. En este caso se
tendría que negociar algún beneficio o incentivo que genere los menores costos posibles y
que hiciera que el personal de los planteles estuviera de acuerdo con implementar el Pro-
grama. Lo ideal sería incrementar su salario o abrir nuevas plazas, pero eso generaría cos-
tos monetarios. Lo que se puede hacer también es otorgarles más días de vacaciones u
otorgarles un día a la semana en el que salieran más temprano. En todo caso será necesa-
rio contar con un experto negociador que pueda llegar al mejor acuerdo posible.
En la experiencia de los implementadores, en muchas ocasiones los beneficiarios o
los padres de éstos se tornan en oponentes cuando existe algo en el Programa que no les
parece. Por ejemplo, puede haber cierto grupo de padres que no estén de acuerdo con que
sus hijos tomen talleres de educación sexual o que asistan a sesiones informativas sobre
ese tema ya que desde su punto de vista, esto es amoral y pone en riesgo los valores y
buenas costumbres. Como este es un tema de creencias puede tornarse en una situación
crítica que desemboque en toma de instalaciones o algún otro tipo de protesta. A diferencia

76
de la estrategia a seguir con el personal de los centros educativos, en este caso es reco-
mendable instaurar mesas de trabajo con los padres de familia para conocer cuál es su
punto de vista y cuáles son sus necesidades para que sus valores no se vean amenazados.
La última parte del análisis de involucrados consiste en la elaboración de la matriz
de expectativas – fuerzas para conocer a cada actor en términos de su poder e interés en
ejercerlo. A continuación se presentan los resultados en el Cuadro 7.4.
Cuadro 7.4 Análisis expectativas – fuerzas en el caso de deserción escolar
Escala: 1 = baja, 2 = media, 3= alta.

77
Como resultado del análisis se encontró que los actores más relevantes y con más
fuerza para defender sus intereses son Unidad Responsable del Programa, los beneficiarios
y sus padres. Sobre los últimos dos, se analizó su faceta en favor y en contra, encontrando
que en ambos casos tienen mucha importancia y mucha fuerza para defender sus intereses.
Con respecto al personal de los planteles de educación media superior que muy
probablemente estará en contra del Programa, se encuentra que si bien tiene fuerza, esta
es media, ya que existen mecanismos para compensar el trabajo extra que van a llevar a
cabo.

78
Tema 4. Construcción del Árbol de Objetivos
En esta etapa de la MML se realiza una proyección de la situación futura deseada que se
alcanzará a partir de la atención o solución del problema central mediante un Programa. Lo
anterior, se ilustra en la Figura 7.28.
Figura 7.28 Ejemplo de proyección de la situación deseada
Para efectos de definir la situación futura a lograr, se desarrolla el análisis de

objetivos, a través del Árbol de Objetivos. Este último, es una representación de la situación
esperada, en caso de que el problema se resolviera. Para construirlo, se partirá del Árbol
del Problema y se buscará plantear la situación contraria, es decir, las condiciones
negativas se expresarán en forma positiva tal como se muestra en la Figura 7.29.
Es importante considerar que, si en la elaboración del Árbol del Problema se
siguieron las recomendaciones presentadas en el tema anterior, el proceso de expresar de
forma positiva las condiciones negativas será sencillo. Si, por el contrario, las expresiones
positivas no tienen sentido o no están relacionadas de forma vertical, será necesario
regresar a revisar lo planteado en el Árbol del Problema.

79
Figura 7.29 Comparación y adecuación del Árbol del problema y el Árbol de objetivos
Tal como se puede observar, el problema central se convertirá en la solución al

problema o situación deseada; cada una de las causas se convertirá en un medio para
lograr dicha solución; y cada uno de los efectos se convertirá en los fines una vez
solucionado el problema. Por medio del Árbol de Objetivos se busca lo siguiente:
 Describir una situación favorable que podría existir después de solucionar el
problema (situación futura).
 Identificar y clasificar los objetivos por orden de importancia.
 Identificar las relaciones medios-fines entre los objetivos.
 Visualizar estas relaciones medios-fines en un diagrama (Árbol de objetivos).
En la definición de medios y fines, se consideran directos o principales aquellos que derivan
directamente del problema y ofrecen la posibilidad de desagregarse analíticamente en
medios y fines indirectos o secundarios; de éstos últimos resultan derivaciones analíticas
que ayudan a explicar en detalle las causas y efectos directos o primarios. En la Figura 7.30
se presentan los pasos a seguir para elaborar el Árbol de Objetivos y para que la alineación
establecida en el Árbol del Problema se conserve.

80
Figura 7.30 Pasos a seguir para la elaboración del Árbol de Objetivos
Se recomienda empezar el Árbol de objetivos desde arriba y continuar hacia abajo.

Debido a que el Árbol de objetivos muestra las relaciones medios-fines (en lugar de las
relaciones causas-efectos que muestra el Árbol del problema), es mejor identificar primero
los fines y luego los medios para alcanzar o producir esos fines. Si todas las acciones o
medios señalados en el Árbol de objetivos son relevantes y pertinentes para resolver el
problema identificado, es necesario tener en cuenta las consideraciones descritas en el
Cuadro 7.5.
Cuadro 7.5 Consideraciones para la solución del problema

81
Ejemplo 6. Construcción del Árbol de Objetivos en el caso de deserción esco-

lar en el nivel medio superior
En la siguiente sesión, el equipo multidisciplinario que está abordando el tema de la
deserción escolar en el nivel medio superior procede a construir el Árbol de Objetivos. Para
ello se cambia la redacción del problema central y de cada una de las causas, quedando
todos ellos como condiciones positivas. En la Figura 7.31 se describen uno a uno estos
cambios, sin embargo en la práctica los cambios se pueden hacer de forma directa tal como
se muestra en la Figura 7.32. Se comenzará con los niveles superiores y se concluirá con
los inferiores.
Figura 7.31 Transformación de problemas a objetiv

Figura 7.32 Construcción del Árbol de Objetivos con base en el Árbol del Problema
82

83
Tal como se puede observar en ambas figuras, el cambio de condiciones negativas

a condiciones positivas se hizo con bastante sencillez, esto porque desde un inicio se cuidó
la lógica vertical del Árbol del Problema. En la Figura 7.31 se marcó en otro color las
palabras que cambiaron para poder contar con esta condición positiva. Si se observa con
detenimiento, solo se hicieron ajustes mínimos. Aun así vale hacer la pena algunos
comentarios.
Por ejemplo, la causa “bajos ingresos familiares” pasó a ser “incremento en los
ingresos familiares”. El opuesto a bajos ingresos sería altos ingresos, sin embargo el
Programa no tiene la ambición de resolver el problema de ingresos de la familia y mucho
menos volverlos altos. La meta del Programa es que estos ingresos sean suficientes de tal
forma que los jóvenes puedan ir a la escuela. Como consecuencia, en el Árbol de Objetivos
se tiene como “incremento”, palabra que es más cercana a los objetivos del Programa.
En el caso de la causa “información insuficiente sobre educación sexual y
planificación de vida” su opuesto hubiera sido “información suficiente sobre educación
sexual y planificación de vida”; sin embargo, una de las expertas en temas de embarazo
adolescente apuntó que más que información suficiente, lo que necesitan las y los jóvenes
de la educación media superior es información adecuada. En este caso se aplicó
directamente el cambio. En este caso, lo más recomendable es que se haga el cambio
desde el Árbol del Problema para garantizar que no hubo una pérdida de alineación entre
los elementos que lo conforman.
Una vez hecho la adecuación de condición negativa a condición positiva, el equipo
multidisciplinario hace una lectura nuevamente para verificar que la “lógica vertical” tiene
sentido. Para hacer la lectura de la alineación en esta ocasión se tomará la tercera raíz; de
todas formas la lectura tiene que funcionar para cada una de las raíces.
Si existe un mayor vínculo entre el sector empresarial y el educativo, entonces los
jóvenes tendrán un mayor interés por concluir y continuar con sus estudios, con este mayor
interés, entonces los jóvenes del nivel medio superior del Estado continuarán con sus
estudios. Si continúan con sus estudios, entonces disminuirá el rezago educativo y los
jóvenes tendrán las competencias necesarias para ingresar al mercado laboral formal, esto
hará que disminuya en número de personas dedicadas a trabajos en el sector informal lo
cual, al final, generará que los jóvenes tengan mejores oportunidades de desarrollo en el
estado de Chiapas. Después de verificar cada una de las raíces y ramas y de observar que
todo tiene sentido, damos por concluida la transformación del Árbol del Problema a Árbol
de Objetivos.
Antes de pasar a la conformación de la Matriz de Indicadores para Resultados, será

necesario hacer dos procesos más: la identificación de acciones y la selección de
alternativas, mismas que se abordan en el Tema 5.

84
Tema 5. Identificación de acciones y selección de alternativas
La cuarta etapa de la Metodología de Marco Lógico es la selección de alternativas. En esta

se configuran las alternativas de solución viables, pertinentes y comparables, escogiendo
la mejor de acuerdo con los criterios que se definan. Sin embargo, antes de llevar a cabo el
proceso de selección de alternativas vale la pena hacer una revisión general del Árbol de
Objetivos para garantizar que éste tiene los elementos que serán los Componentes y
Actividades de la MIR.
Cabe destacar que la identificación de acciones no es una de las etapas de la
Metodología, sin embargo, producto de la experiencia en la aplicación de la misma, se
sugiere ampliamente que se lleve a cabo. La razón por la cual la identificación de acciones
se hace antes que la selección de alternativas es porque en esta última se ponderarán las
distintas soluciones que se pueden implementar, por lo que es importante que se conozca
qué acciones se tendrán que hacer para lograr los Componentes.
Identificación de acciones
Más adelante, en la etapa de la metodología en la cual se construye la MIR, los

Componentes y las Actividades, que son los dos niveles inferiores de la Matriz, se definirán
con base en los medios directos e indirectos. Generalmente, los medios directos serán
nuestros Componentes, es decir los bienes o servicios a entregar por el Programa; y los
medios indirectos serán las Actividades que se deberán realizar para poder hacer la entrega
de dichos bienes o servicios.
Sin embargo, muchas veces nos encontramos que nuestros medios directos o
indirectos no tienen las características para conformarse como Componentes y Actividades.
Por esta razón, es importante hacer una nueva revisión para identificar si los medios que
conforman la MIR pueden convertirse en Componentes y Actividades. Esta revisión la
haremos directamente haciendo uso del ejemplo de deserción escolar en el nivel medio
superior.
Ejemplo 7. Definición de acciones en el Árbol de Objetivos en el caso de deserción

escolar en el nivel medio superior
Cuando el equipo multidisciplinario del estado de Chiapas concluye su Árbol de Objetivos,
se da cuenta que sus causas directas no parecen ser Componentes y sus causas indirectas
no parecen ser Actividades para lograr la reducción de deserción escolar. Por esta razón
comienzan a analizar cada una de las ramas de su Árbol.
En el primer caso se tiene como causa directa la “imposibilidad de mantener los
gastos escolares” y como indirecta el “incremento de los ingresos familiares”. Viéndolo
desde esa perspectiva, el personal de la Dirección de Planeación y Programación comenta

85
que ninguno de los dos parecen ser bienes o servicios para entregar a la población objetivo,
que son los jóvenes. Por esta razón, es necesario que regresen a revisar la información del
diagnóstico y retomar las discusiones iniciales para identificar qué se necesita para
incrementar los ingresos familiares y con ello la posibilidad de mantener los gastos
escolares. Producto de esta reflexión se llega a la conclusión que es necesario contar con
un Programa de becas y un comedor subsidiado. Entonces, todos por unanimidad
acordaron que esos dos serían los Componentes de su Programa, los cuales ya tienen la
forma de bienes o servicios para entregarse a la población objetivo.
Para poder contar con un Programa de becas será necesario primeramente hacer
un estudio socioeconómico para elegir a los jóvenes que requieran las becas; y entregar
las becas en tiempo y forma. De esta forma se definen ambas acciones como Actividades
para que pueda darse el Programa de becas. Por su parte, para contar con un comedor
subsidiado se debe hacer un concurso para elegir a la empresa proveedora del servicio y
servir platos de comida caliente diariamente. Entonces se definen ambas cosas como
Actividades para que se pueda llevar el Programa de comedor subsidiado. De esta forma
el proceso se repite para cada uno de las ramas del Árbol de Objetivos dando como
resultado lo que se presenta en la Figura 7.33. Es importante considerar que en la Figura
solo se incluye la parte inferior del Árbol de Objetivos.
Figura 7.33 Identificación de productos y acciones derivados del Árbol de Objetivos

86
A parte de la incorporación de estos nuevos elementos, personal de la Secretaría

de Educación enfatiza en la importancia continuar con la Metodología pero haciendo uso
de un lenguaje inclusivo en el cual se reconozca como población objetivo a los y las jóvenes.
Después de una discusión sobre lingüística se determina que el reconocimiento de las
mujeres como parte del problema en nada afecta a la metodología por lo que se aprueba.
De esta forma se tiene un nuevo Árbol de Objetivos ajustado en el que solo se
quedan los dos niveles más inferiores. Este árbol se presenta en la Figura 7.34.
Figura 7.34 Árbol de Objetivos después de la identificación de acciones
El equipo multidisciplinario procede a hacer una revisión de la lógica vertical de

abajo hacia arriba para ver si todos los elementos del Árbol de Objetivos ajustado son
correctos. Aquí solo se revisarán los niveles inferiores ya que son aquellos que sufrieron
cambios.
Si se “realizan estudios socioeconómicos” y se “entregan becas a los y las jóvenes”
entonces se tendrá un “Programa de becas escolares”. Correcto. Si se “lleva a cabo un
concurso para seleccionar proveedores” y se “entregan platos de comida caliente” entonces

87
se tendrá un “Programa de comedor subsidiado”. Correcto. Si se llevan a cabo “talleres

sobre educación sexual y planificación de vida” y se realizan “campañas de planificación
familiar” se tendrá una “estrategia de educación sexual en el nivel medio superior”. Correcto.
Si se realizan “convenios con empresas” y se imparten “talleres de especialización técnica”
entonces se tendrá un “Programa de vinculación con el sector privado”. Correcto.
Como resultado de la lectura de la lógica vertical, se llega a la conclusión de que
existe coherencia en el primer nivel del Árbol. Ahora se procederá revisar la causalidad del
siguiente nivel.
Si se lleva a cabo el “Programa de becas escolares”; el “Programa de comedor
subsidiado”; la “estrategia de educación sexual en el nivel medio superior” y el “Programa
de vinculación con el sector privado”, entonces “los y las jóvenes del nivel medio superior
del Estado continúan con sus estudios. Correcto. Al parecer todos ajustes realizados no
afectaron la lógica vertical por lo que se puede proceder con la selección de alternativas.
Selección de alternativas
Tal como se mencionó previamente, en el análisis o selección de alternativas se lleva a

cabo un proceso de selección de las soluciones que son más viables y que generarán los
mayores beneficios para la población objetivo o área de enfoque al menor costo posible. En
la Figura 7.35 se presentan las acciones a realizar para llevar a cabo el análisis de
alternativas. Por su parte, en el Cuadro 7.6 se presentan los distintos aspectos que se
deben considerar para examinar las distintas acciones propuestas.
Figura 7.35 Acciones para realizar el análisis de alternativas

88
Cuadro 7.6 Aspectos a examinar en las acciones propuestas
Más adelante veremos como el primer y el tercer aspecto se vinculan fuertemente;

y la mejor alternativa será la que tenga un mayor nivel de incidencia y que a su vez sea la
más factible. Adicionalmente, si en la verificación de incidencia, se encuentra que dos
estrategias propuestas como alternativas no son excluyentes, entonces es probable que
ambas se refuercen para el cumplimiento del objetivo. Y si ambas son de incidencia
significativa en el logro del resultado esperado, deberían plantearse como Componentes de
la alternativa planteada. Debe tenerse presente que una vez concluido el proceso de
análisis, no se debe dar por terminada la labor, ya que siempre debe ser posible incorporar
nuevas alternativas que sean complementarias y que permitan dar solución a la
problemática identificada.
Entonces, se deben configurar alternativas para analizar su nivel de incidencia en la
solución del problema y priorizarlas de acuerdo con el orden de ocurrencia en el desarrollo
del Componente. También será necesario agrupar acciones complementarias y definir
alternativas entre grupos de acciones sustitutas.
De este modo, se trata de verificar la factibilidad de cada alternativa y seleccionar
una con base en criterios concertados entre los participantes del diseño. Para estos efectos,
puede utilizarse la Matriz de alternativas que se presenta en la Figura 7.36, aunque los
factores a considerar dependerán de la naturaleza de cada problema.

89
Figura 7.36 Matriz de alternativas
Cabe señalar que el sentido de la técnica de análisis y selección de la mejor

alternativa es definir y evaluar una serie de factores y aspectos que no necesariamente
pueden ser llevados a términos monetarios o que, al trabajarlos cuantitativamente,
requieren de desarrollos complejos y largos, los cuales a nivel de perfil o pre factibilidad de
un Programa o proyecto no se justifican.
En esta técnica, después de haberse definido y analizado el problema central y la
situación futura a alcanzar por medio de su solución (definición de medios), se procede a
generar las alternativas de solución, teniendo claro cuáles pueden ser las diferentes
implicaciones que estas alternativas tienen en los diversos aspectos que conforman un
Programa. Para ello, se recurre a analizar los diferentes factores que inciden en el desarrollo

90
del Programa, los que se expresan como criterios de selección entre las alternativas
identificadas. Cabe señalar que las alternativas seleccionadas deben ser comparables, en
el sentido de que contribuyan en forma similar a los objetivos del Programa o proyecto.
En este contexto, y suponiendo que se identifica un número reducido de alternativas
de solución, corresponde realizar los pasos que se describen en la Figura 7.37. Cabe
mencionar que no se recomienda definir máximo tres alternativas para que la metodología
sea funcional.
Figura 7.37 Pasos a seguir en el análisis de alternativas
De manera complementaria, se puede realizar un ejercicio más exhaustivo para el

análisis y selección de la mejor alternativa, con base en criterios desagregados en
indicadores, a los que se les asignan puntajes distribuidos de acuerdo con la importancia
otorgada a cada una de éstas. Este ejercicio consiste en distribuir un total de puntos entre
las distintas alternativas identificadas, considerando diferentes aspectos relacionados con
el Programa, expresados en criterios de selección, desagregados en indicadores con sus
respectivos puntajes.
Así, por ejemplo, se pueden definir criterios desde un punto de vista técnico, social,
financiero, económico y de gestión; desagregados en indicadores específicos, que resultan
fundamentales para un adecuado diseño y ejecución del Programa o proyecto, a fin de
maximizar los impactos esperados del mismo. La definición de los criterios e indicadores,
con su correspondiente asignación de puntaje, debe realizarse en forma participativa, con
base en una propuesta del equipo técnico.
Las alternativas resultantes deben ser analizadas con relación al espacio geográfico
y socioeconómico al cual están referidas, con el fin de especificar mejor el problema y de

91
seguir verificando su factibilidad y pertinencia, como soluciones adecuadas al problema.

Luego serán objeto de un desarrollo básico y de una evaluación correlativa para seleccionar
la que mejor resuelva el problema y garantice el uso más eficiente de los recursos que le
sean asignados.
Ejemplo 8. Selección de alternativas en el caso de deserción escolar en el nivel medio

superior
En la última versión que se trabajó del Árbol de Objetivos se cuenta con la entrega de cuatro
productos, estos son el Programa de becas; el Programa de comedor subsidiado; la
estrategia de educación sexual en el nivel medio superior; y el Programa de vinculación con
sector privado. A pesar de que la recomendación es que solo se analicen 3 elementos, se
insiste que la matriz de alternativas puede funcionar con 4 elementos y así se hace creando
una escala del 1 al 4 siendo el 1 el peor y el 4 el mejor. En el Cuadro 7.7 se describe el
resultado de este análisis.
Cuadro 7.7 Análisis de las alternativas en el caso de abandono escolar

92
Si bien ya contamos con el resultado, es importante que se haga una revisión de la

forma como se asignaron los valores para cada uno de los criterios. Por lo que se abordarán
los tres primeros para ejemplificar cómo funciona el ejercicio de ponderación.
En los costos de implementación se
considera el esfuerzo de las autoridades educativas
para lograr la entrega del producto. En este caso, el
más sencillo es la educación sexual ya que con los
mismos profesores de biología y educación para la
salud se pueden llevar a cabo los talleres.
Adicionalmente, las campañas de planificación
familiar se coordinan sin mucha dificultad con el
sector salud. Todo esto lleva a que sea la alternativa
que menos costos implica. Con respecto al comedor subsidiado la idea es que sean
proveedores externos los que provean el servicio por lo que tampoco representan muchos
costos de implementación. De acuerdo con las actividades identificadas para la entrega de
becas esta alternativa implica un mayor costo de implementación ya que se tiene que hacer
el padrón de beneficiarios, seleccionar a los jóvenes que participarán en el Programa y darle
seguimiento a su desempeño. Finalmente, se considera que el caso más complicado es el
de la vinculación con el sector privado ya que esto requiere negociaciones con distintas
empresas, contratación de nuevo personal para los talleres e incluso la hechura de los
Programas de estudios.
Para el segundo criterio de valoración se determinó que la alternativa de educación
sexual es la más económica ya que se puede hacer con recursos propios, que son los
mismos profesores. Por su parte, las campañas se pueden hacer creando una sinergia con
el sector salud. Con respecto a la entrega de becas, es importante recordar que los becarios
no recibirán el dinero de forma directa, sino que laborarán medio turno para obtener el
monto de la beca. Adicionalmente, el estado tuvo la posibilidad de obtener un recurso
federal para cofinanciar las becas para los jóvenes. Estas características hacen que la
segunda mejor opción en términos de financiamiento sean las becas. La vinculación con
las empresas en sí no requiere financiamiento, sin embargo el acondicionamiento de las
aulas y la contratación de profesores especialistas para impartir los talleres hace que esta
alternativa ocupe el tercer lugar. Finalmente, para proporcionar el servicio de comedor
subsidiado solo se cuenta con recursos propios por lo que el estado estaría pagando por la
totalidad de las comidas calientes entregadas. Esto hace que sea la alternativa más
costosa, recibiendo la calificación de 1.
En el tiempo para obtener resultados se identifica que el comedor subsidiado es el
que generará resultados más rápidos ya que los y las jóvenes podrán ver los beneficios de
forma inmediata por ser lo más atractivo para ellos y ellas. Esto se debe a que sin ningún
trámite de por medio y sin tener que realizar ninguna actividad adicional, recibirían el
beneficio de la comida. La segunda mejor opción son las becas ya que al final de cuentas
con esto se atienden los problemas económicos que muchas veces hacen que los

93
estudiantes abandonen sus escuelas. La tercera alternativa será la vinculación con

empresas ya que para que los estudiantes vean el beneficio de los acuerdos con el sector
privado tendrán que inscribirse en el Programa, tomar los cursos y posteriormente encontrar
trabajo. Finalmente, el que se consideró que tardaría más tiempo para obtener resultados
es la educación sexual ya que al ser una cuestión preventiva, los resultados se van a
observar hasta el largo plazo.
De acuerdo con el análisis de cada uno de los criterios se encontró que las mejores
dos opciones son las becas y el comedor subsidiado y las dos peores son la educación
sexual y la vinculación con empresas. Para la selección definitiva de las alternativas que
serán parte del Programa no hay una regla escrita. Dependiendo de los recursos
disponibles se elegirán las alternativas mínimas indispensables que llevarán al
cumplimiento del objetivo central. El equipo multidisciplinario valora estos escenarios y
decide quedarse con las tres primeras opciones postergando así el Programa de
vinculación con sector privado. Entonces, para que este Componente se pueda realizar se
deberán buscar nuevas sinergias con otros sectores, pero de ninguna manera se debe ser
descartado.
Será a partir del Árbol de Objetivos que tendremos procederemos a construir la Matriz de
Indicadores para Resultados (MIR). No obstante, es importante señalar que los pasos que
se estudiaron en ésta lección son fundamentales e indispensables para aspirar a la
construcción de una MIR adecuada. En la siguiente lección se abordarán los elementos que
constituyen una MIR y los pasos para su elaboración a partir de lo estudiado en esta
sección.

94

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