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Venezuela, Politica y Petroleos El Ingreso Fiscal y la Pobreza Borradores de Trabajo Bernard Mommer D. La Pobreza en Venezuela. Gausas y Posibles Soluciones No. 4 ~Enero 1999 Presentaci6n del Proyecto En 1996, un grupo de personas convo- cadas por la Asociacién de Universidades Jesuiticas de América Latina (AUSJAL) se reunion en Caracas para discutir un pro- yecto embrionario de investigacién sobre la pobreza en el subdesarrollo con una pers- pectiva Latinoamérica. A raiz de esa dis- Cusién ef Instituto de investigaciones Eco- némicas y Sociales de la Universidad Ca- télica Andrés Bello presenté un proyecto de investigacién para el caso venezolano, Este proyecto se planteé como un con- Junto. de investigaciones parciales _cuyo ‘objetivo general es la identificacion de fos obstdculos (0 causas) que impiden que los grupos sociales que califcarian como po- bres dejen de serio. Las causas u obsté- culos para la superacion de la pobreza se enmarcan en lo que el proyecto de investi- gacign delimita como: ‘=Determinantes Sooio-culurales ‘=Doterminantes Econdmicos y, los *Determinantes Politico-Institucionales Cada uno de estos determinantes de la pobreza corresponden a una diferenciacion analitica de! problema y se enmarca en 10 que son los campos o disciplinas para el estudio de la sociedad, las cuales, para los efectos del estudio propuesto, representan investigaciones parciales de! proyecto glo- bal de caracter multidisciplinanio La aspiracién es que ef encuentro de los distintos abordajes de! problema per- mita la construccién de una perspectiva global sobre la pobreza en Venezuela, la cual se alimente de los resultados que vayan arrojando las distintas investigacio- nes parciales y su lectura permanente a partir de la confrontacién con teorias agre- gadas sobre el tema de la pobreza. Este esfuerzo de largo plazo, residen- ciado en la UCAB a través de su Instituto de Investigaciones Econdmicas y Sociales, 6lo ha sido posible gracias al auspicio de la Asociacion Civil para la Promocién de Estudios Sociales, organizacién que nuciea @ un conjunto de empresas y personas, las cuales ademas de ser el soporte financiero al proyecto, velan por que los estudios fengan aplicacién practica y sean fuente de inspiracion para las acciones publicas del Estado y la sociedad civil venezolana. El Autor Berard Mommer, nacio en Francia_y se nacionalizd venezolano en 1987. ES Licenciado en Matematicas en la Universi- dad Eberhard-Karl de Tubingen, Alemania ¥y Doctor en Ciencias Sociales de la misma Universidad. Ha sido profesor investigador a tiempo completo en Ja Universidad Cen- tral de Venezuela (1970-73), la Universidad de los Andes (1976-83), del Instituto de Altos Estudios en Administracién ~IESA- (1983-85) y de! Ceniro de Estudios del Desarrollo -CENDES-. De 1991 a 1995 se desempené como Asesor Mayor de Petré- leos de Venezuela, En ta Actualidad es Investigador Senior del Oxford Institute for Energy Studies. Contenido. 1 4. Introduccién. 2. La industria petrolera Nacionalizada ( 3. Consumidores y compaiiias Transnacionales: Liberalizacion y Globalizacion 7 3.1 Liberalizacion ss 7 3.2 Globaiizacion. 8 4, La Apertura petrolera (1989-1998) . 2 4.1 POVSA, Nueva Agencia de Contratacion y Lictacion 4 4.2 Globalizacién del Régimen Petrolero Nacional 12 4.2.4 Consultando la Corte Suprema de Justicia 12 4.2.2 Consultando la Comision de Energia y Minas. 13 4.2.3 Reforma Constitucional, Tratados Intemacionales y Privatizacion 14 4.3 Liberalizacion del Regimen Fiscal 16 4.3.1 Impuesto sobre la Renta 18 43.2 Regalia 18 4.3.3 Valores Fiscales de Exportacion 19 4.3.4 Participacion del Estado en la Ganancia (PEG) 19 4.3.5 Definiendo Ganancias Excesivas, 20 4.4 Cuotas OPEP, 20 5 La Apertura en Marcha (1998)... 5 24 5.1 Reformando el Régimen Fiscal 22 5.2 Controlando el Estado 24 6. Proposiciones y Conclusion. . ae 26 6.1 Proposiciones. 27 6.2 Conclusiones 29 BIBLIOGRAFIA .. 30 Apendice: La Politica Petrolera del Sector no petrolero: el régimen fiscal 4. Introduccién. 8 2. Régimen fiscal propietario...... és ee tsantn 3S 2.1. Régimen fiscal propietario venezolano. 34 2.2. Aciertos y Desaciertos. 34 3, Régimen fiscal liberal : 35 3.1. Regimen fiscal liberal venezolano 35 3.2. Aciertos y Desaciertos 36 4, Conclusiones y Proposiciones 1. Introduccion Venezuela, Politica y Petréleo reza titulo dela obra mas importante de Romulo Betancout publicada en 1956." Titulo muy acertado, sin lugar a dudas, dada la impor tancia excepcional del petréleo en la vida politica venezolana de entonces, tanto en fo nacional como en lo intemacional. Asi lo entendio muy tempranamente Betancourt, quien, comprometido con la transformacion de un pais despitico y atrasado en otro Semocraiico y modemo, pronto se. daria cuenta de que no podia existir un proyecto politico viable en Venezuela sin ubicar © ‘dentificar el complejo papel del petréteo. De alli la atencion excepcional que. a lo fargo de su vida politica dedicaria a este problema. Mas tarde este esfuerzo seria Compartido, © incluso asumido con cera Independencia, por su compafiero de partido Juan Pablo Pérez Alfonzo. Este proyecto politico se fundamentaba en el andiisis de la realidad nacional tal co- mo ésta se presentaba en la primera mitad del siglo. Por un lado, se percibia la industria petrolera como un enclave extran- jero y por otro, ala nacion como duefia del ecufso natural. Como avanzada de los paises desarroliados, la industria fepresentaba la encarnacion de lo moder- no, el ideal a seguir por el sector no petrolero aunque, por ser extranjera, esta felacion de admiracion fuera negada y felegada al subconsciente. Mas aun, la aiencion se centraria negativamente en la tinica coniribucion propiamente nacional, el recurso natural, nunca suficientemente va- lorado ~ al menos asi lo creian Betancourt y Pérez Alfonzo — por sus. explotadores extranjeros. Al ser potenciaimente una Copiosa fuente rentistica, capaz de proveer al pals con abundantes. recursos. finan- Cieros, el recurso natural podria usarse para fomentar y acelerar el tan anhelado Gesarrollo nacional. Por lo demas, éste se concibi6 unilateraiments como desarrollo no petrolero. Al Estado le correspondia asi el papel central de mediador entre dos mundes. Por un lado, como. duefio del Tecurso natural tenia. que lidiar con las Companias petroleras interiacionales den- tro de una relacion de Estado terratenien- telarrendatarios extranjeros, para extraer efectivamente tales recursos rentisticos. " Romulo Betancourt: Venezuela, Politica y _ Petrdleo, México, 1956. ‘Juan Pablo Pérez Alfonzo: EI Pentégono Petrolero, Caracas, 1987. Por el otro, como Estado rector, tenia que asegurarse que éstos_ se canalizaran efectivamente en funcion del desarrollo nacional. La puesta en préctica de este modelo requetia, por una parte, la modemizacion del régimen petrolero nacional — es decir, de su estructura legal e institucional — qué de alguna manera también tenia que ajus- tarse. al régimen petrolero.intemacional enionces imperante. Esto se lograria basiogmente con la reforma petrolera de 1943.° Por otra parte, se requeria una transformacién democratica, que se produciria bajo la forma del golpe de Estado del 18 de octubre de 1945, Consolidandose definiivamente a partir del 23 de enero de 1958. Este fue el modelo de desarrollo de la Venezuela petrolera-rertisia cuyo éxito, durante décadas, es indudabies. Como también lo es su derrumbe 2 partir de la nacionalizacion del petroleo en. 1976. En este proyecto politico habia, ideolégica- mente hablando, un abismo infranqueable entre el secior petrolero y el no petrolero. La verdadera Venezuela del futuro, la Unica imaginable para sus _maximos irigentes politicos, era la Venezuela no petrolera, liberada de la dependencia del petiole.’ Segun esta percepcién, la nracionalizacién de la industria petrolera efa_una meta siempre lejana, angiada inaccesiblemente en. el_horizonte” Se asumia que se trataba de una industria destinada a desaparecer tarde 0 temprano, Bien por el inminente agotamierio defini tivo de los yacimientos Venezolanos, bien por todo lo contrario, ia pérdida de interés en ellos de las petroleras debido a la abundancia de petréleo barato en el resto DVSA habra cumplido con su papel como rehén. Entonces el Estado mismo estara expuesto en cortes intemacionales de arbitraje a las demandas por parte del capital privado. En cambio, papel de PDVSA’ como rehén representaria mas bien un obstaculo a su privatizacion, pues hingun inversionista. privado_estaria dispuesto a asumir la obligacién de indemnizar a sus ‘socios’. Asi, en ef mas reciente convenio de asociacién para me- joramiento de crudos extra-pesados, el royecto Cerro Negro, se establece con vision de futuro: Lagoven CN no tendra obligacion de compensar a una Parte Extranjera por dafios sufridos ... como resultado ‘de cualquier Medida Discriminatoria que se produzca después de que el Estado Venezolano reduzca su interés directo 0 indirecto a ()) menos del 12.5% en el Proyecto 0 (ii) menos del 49.9% de Lagoven 0 cualquier otra Empresa Petrolera operadora subsidiaria de PDVSA a la cual hayan sido transferidas las ac- ciones de Lagoven CN o sus intereses en el Proyecto: 4.3 Liberalizacién del Régimen Fiscal En la primera ronda de licitacion de convenios de servicios operativos en 1991. estaban definidos los yacimientos en sus tres dimensiones. En la segunda, en 1992, ya se entregaban simplemente superficies, de manera que inclufan la oportunidad dé explorar, y luego explotar, nuevos estratos. En la tercera ronda, en 1997, no solo se entregaban yacimientos activos, produ- ciendo un total de 70 mil bd, sino también amplias areas vecinas para su exploracion y_ Subsiguiente explotacién. Las veinte areas licitadas sumaban 7.8 mil km’, aproximadamente la misma superficie que las famosas concesiones otorgadas, por Pérez Jimenez en 1956/7. Aunque todavia se denominaban “convenios de servicios operatives’, ya no aparentaban serio. PDVSA mantuvo el nombre simplemente por la comodidad de no, tener que recurrir al Congreso Nacional. Este, a su vez, ya * Proyecto Goro Negro - Convenio de Asociacién, Caracas, 1987. Art. 15.2.. no reciamaba su soberania en materia de politica petrolera, Por otra parte, ya en 1996, con la licitacion de diez areas sumando 18 mil kim? “para la exploracion y_ subsiguiente pproduccién de crudos convencionales en nuevas areas, bajo el esquema de "ganan- cias compartidas", PDVSA tampoco seguia aparentando asociacién alguna. Segun su proposiciOn, introducida en el Congreso Nacional, no iba a participar ni en la exploracion ni, a lo mejor, tampoco en la explotacion. Si_bien para la fase de pproduccién se reservaba la opeién de una patticipacion hasta. un 35%, ésta, sin embargo, también podria ser cero a su solo afbitrio. Empero, esta proposicién se encontré con cierta resistencia en el Con- greso Nacional. POVSA fue obligada a Participar en un 35%, pero solamente al nivel de las compafias operadoras que iban a encargarse de las actividades de exploraciony subsiguiente explotacién, compafias éstas que no participan en ei negocio como italy solo realizan una ganancia.—convencional. En las, asociaciones mismas, en su fase de [produccion. el Congreso Nacional obligd a POVSA a partcipar, como minima, con et El papel esencial que PDVSA si asume en todos estos converios, no es el de una compafiia productora’ de petroleo asociandose 6 contratando servicios, sino el de rehén 0 paraguas. Lo titimo ocurre én los convenios de servicios operatives. Estos se han estructurados legalmente de manera que séio pagan impuestos no pe- troleros y, por lo tanto, cualquier variacion de los impuestos petroleros recae exclusi- vamente en PDVSA. Ei mismo proposito se logra en 19s convenios de asociacion, donde PDVSA como rehén estd comprometida a indemnizar a sus "socios" por cualquier variacion desfavorable de tales impuestos. Todo ello, desde luego, debe entenderse corno parte del proceso de la transformacién del régimen fiscal petrolero venezolano, del paso del régimen fiscal propietario Gg,antafio a un nuevo régimen fiscal liberal El primero corresponde a una relacién de negocio entre el Estado terrateniente, duefio del recurso natural, y sus arrendatarios. Por lo tanto, un contrato Bemard Mommer: "Fundamentos de Regimenes Fiscales Petroieros - Regimenes Fiscales y Precios", proximo a publicarse por la Revista del Banco Central de Venezuela, de exploracion 0 de explotacion bajo se Mejante regimen solo liega a concretarse en la medida en que las expectativas son favorables para ambos. No basta que la ‘expectativa sea suficiente para permitir al inversionista recuperar_su capital con ia ganancia usual, también tiene que serio desde el punto de vista rentistico del pro- Pietario ‘del recurso. natural, jY "no solamente la expectatival Semejante régimen garantiza, efectivamente, una par- ticipacion fiscal signficativa por cada barr fo. De manera que fampoco basta ‘Que el precio del bail cubra los costos del inversionista, incluida su. ganancia de reservacion, ‘sino que tambien tiene que cubrir esa renta de reservacion del duetio del recurso natural. En la practica, esto se habia venido haciendo "en Venezucla basicamente por medio de una regalia minima de 16.67%, por una parte, y tssas mayores de impuesto sobre la. renta Combinadas con. precios de referencia fiscal, 0 valores fiscales de exportacion, por a otra En cambio, en un régimen fiscal liberal el Estado, actuando como simple administrador del recurso natural y no como su duefio, entrega la tierra al Productor potencial tan pronto como éste Grea que las expectativas de_ganancia justinican la inversion. En otras palabras, el Tecurso natural se concibe como libre don de la naturaleza. De lo que se trata, por ‘encima de todo, es de fomentar la produc- ‘ion, su explotacion efciente. Esto no excluye la posiblidad de un impuesto a la ganancia excesiva, pero se le exige un disefo tal que no. desesimule la produccion. En particular, la renta_de feservacion, © renta marginal, es cero; mientras el precio de un bartil de petroleo Cubra los costos. del productor, se sigue Produciendo. Mas generalmente, si se omete algun error en el disefio de ese im- Puesto a la ganancia excesiva, es por efecto y no por exceso. De ahi que’ su forma ~ én la liberal Inglaterra, por ejemplo ~ Sea un porcentaje sobre ol flujo de caja ‘acumulado (contablizandose tambien una ganancia razonable como cosio del ca- Dial), una vez que éste legue a hacerso Positvo. Asi, el régmen fiscal liberal es elastico hacia abajo, es decir, cualquier baja de los precios afecta, por encima de todo, a la participacién fiscal y no a las ganancias. Hecia ama, por ta parte favorece en primer lugar mayores costos inversiones adicionales, a favor de un iincremento de ia produccion en respuesta de mayores precios. (Desde luego, lio también favorece la subcontratacién de todo tipo de actividades con el s6lo propo sito de minimizar la carga fiscal). Solamen- te en un muy distante segundo lugar favorece la recaudacion del impuesto 2 la ganancia excesiva La priondad esta en Mayores vollmenes y menores precios En resumen, un régimen_fiscal propietario se caracteriza, primero, por una Fenta de reservacion por barnil importante y, segundo, por mecanismos eficientes de recaudacién de las ganancias excesivas que puedan haber, mas alld de ese renta de reservacién, En cambio, un régimen fiscal liberal se caracteriza, primero, por establecer una renta marginal por baril igual a cero y, segundo, por mecanismos de recaudacién de las ganancias exce- ‘sivas, subordinados al objetivo primario de mayores volmenes y menores precios, 4.3.1 Impuesto sobre la Renta En la transformacion del régimen fiscal proplctario imperante an un regimen fiscal iberal, yen cuanto al impuesto sobre ia renta Se refiere, por una parte se utlizé ia forma de convenios operatives para abrir los. campos. marginales a. la inversion prvada. ‘Como supuestas empresas de Servicios, y no productoras de petr6leo, la tasa de impuesto sobre la renta aplicable seria la tasa no petrolera, en la actualidad de 34%. Solamente los beneficios que Pudieran derivarse para PDVSA de estos Convenios, mas alld de la regalia, serian sujelos entonces a la tasa pelrolera de 67:7%. Como resultado, en 1986, afo de precios altos, a tasa efectiva promedio fue Selo de 82%. En un aflo de precios jos como lo fue 1898, en la mayoria de los casos no. hubo tales. beneficios para PDVSA, de manera que la unica tasa plicable fue la de 34%, Por otra parte, con retacién a_los convenios de asociacion en GNL, mejoramiento de crudos extra-pesados Onmuision, se procedié a reformar Ia Ley de Impuesio sobre la Renta de manera que estas asociaciones s6lo quedaban Sujetas a la tasa no petrolera del 34% 43.2 Regalia En cuanto a la regalia, ya en las primeras dos. fondas. de lictacion de ‘campos marginales, el MEM y PDVSA convinieron en varios casos en una regalia fila de sélo 19%, En la actualidad (diciembre de 1998), estos campos producen unos 350 mil bd, de los cuales alrededor de un tercio, es decir 117 mil bd, solo pagan tal regalia minima. Mas, a los precios bajos de 1898, éste era el Unico impuesto petro- Tero que PDVSA tenia que pagar. De manera que a un precio promedio_del crudo de, aproximadamente, USS 9.00 pata 1988, la Nacion como_dueha del Tecurso nalural solo recibié USS 0.09. En ‘comparacion, hace 45 afios, en la Ley de Hidrocarburos se establecia una regalia minima de 16.67%, ademas de precios minimos por barfl promedio de USS 0.85 (entonces Bs. 2.60). En consecuencia. el minimo absoluto de la regalia era USS 0.14. En terminos reales, en ddlares de 1896, ello equivaldria a USS 0.95. Pero a los precios de hoy, todavia mayores que | aquelos precios inimes y ‘apteando la Ley de Hidrocarburos, la regalia deberia set un sexto, equivalente a USS 1.50 Esta rebaja de la regalia no se menciona en ios convenios operatives ya que los. impuestos petroleros los _paga PDVSA. Mas grave ain, ni el MEM ni PDVSA informaron jamas ala Comision de Energia y Minas de este arregio. En efecto, era éste un arregio de una legalidad mas que dudosa, “ya que la Ley de Hidrocarburos s6lo autoriza la rebaja de la Tegalia temporaimente, como medida de yacia, excluyéndose asi cualquier posibi- idad de .yna_rebaja_contractualmente | convenida “ Pero también en este aspecto sive PDVSA como paraguas, pues. la Tebaja al 1% se convino entre el MEM y PDVSA, no con los contratistas privados. En el Convenio del Cristobal Colén la regalia s6lo se menciona afirmando que fia se pagara de acuarda, con la Ley Empero, cuando se redacté la Ley de Hidrocarburos de 1943 el gas era un recur- So natural de muy dificil aprovechamiento econémico y, si acaso, exclusivamente do- meéstico. Por ello, en este caso el MEM si esta autorizado no solo a tebajaria, sino incluso a eximir por completo del pago de ia misma a la compatiia productora, por la via contractual y hasta por un periodo de quince afios. ¢Cual fue entonces el arregio en este caso” El Congreso Nacional ni fue informado, ni pidié que se le informara. Lo Que si s0 desprende del contexto, es que 1 Cristobal Cot6n — mas precisamente, la ‘empresa Sucre Gas — no pagara regalia alguna, por lo menos durante los prmeros quince’ afios de operacion. En otras pala- Bras, el gas natural se tralia como un don Vease Ley de Hidrocarburos, Art 41 libre de ta naturaleza, aplicéndose asi un regimen especial concebido originalmente fen funcién del mercado doméstico, a un proyecto de exportacion. La Nacion, como duefia del mismo, no recibiré ni un s6io centavo. Sélo recibe los impuestos que pagan corrientemente las empresas no peiroleras, basicamente el impuesto sobre la renta del 34%, Solamente con los dos convenios de mejoramiento de crudos extra-pesados, aulorizados por el Congreso Nacional en 1993, pudo el _publico_venezolano entefarse por primera vez de que algo estaba pasando con la regalia. Se le informe, bastante vagamente, de que estas asociaciones “tramitaran, a través de los canales _institucionales _respectivos, posibles incentivos para los pyimeros afios en el segmento de regalia’" En efecto, también en estos casos se redujo la regalia ai 1%, aunque fuera solamente du- ante los primeros nueve afios de Qperacién. Dos afios mas tarde, en 1996, POVSA ya proponia una rebaja general de la regalia, tambien para la exploracion y subsiguiente explotacion de nuevas areas bajo. convenios de "ganancias compartidas’. Se establecia una regalia variable, iniciaimente de 1%, pero. que luego se incrementaba en funcién dela rentablidad galculada sobre la base del flujo de caja. En otras palabras, se convirtio a la regalia en una especie de impuesto a la ganancia excesiva. Del contexto se desprende, ademas, que tambien en todos aquellos casos en que todavia existe una regalia del 16.67%, esta tasa esta en cualquier momento abierta a discusion, y susceptible a ser rebajada. al 1%. por arregio contractual entre el MEM y POV 4.3.3 Valores Fiscales de Exportacion Finalmente, aprovechando el, desca- labro politico det afto 1993, PDVSA obtuvo * Congreso Nacional: Informe emitido por la Comisién Bicamaral para las Asociaciones Estratégicas, agosto de 1993; p.29, * La legalidad de ese arregio (pero también el arbitraje internacional y otros) fue cuestionada ante la Corte Suprema de Justicia por varias personalidades, entre elias Ali Rodriguez (Causa R, hoy PPT), entonces Presidente de a Comision de Energia y Minas de la Camara de Diputadis. la eliminacion de los valores fiscales de exportacion. Era éste un mecanismo de Fecaudacion de ganancias excesivas que se habia desarroilado en los afios sesenta, ‘combinando el impuesto sobre la renta con valores fiscales de exportacién, 0 precios de referencia fiscal. En lo esencial, y dejando det lado los detalles tecnicos, este Mecanismo pemitia al Ejecutivo nacional, a su solo juicio, recaudar una regalia varia ble adicional, ‘por encima de la regalia usual de un sexto, de cero a 13.54%. Asi, fen 1992, por ejemplo, POVSA pagaba todavia, en total, una regalia de 30%. Supuestamente, esta _modificacion ‘estaba destinada a prover a PDVSA con los recursos necesarios para su programa de expansion. Sin embargo, quienes salieron favorecidos fueron aquellas aso- laciones de "ganancias compartidas” que PDVSA empezd a promover inme- diatamente después. Se habian liberado asi de los precios de referencia fiscal y, de acuerdo a las garantias otorgadas por su ‘socio’ y rehén, PDVSA, — definitva e imevocablemente. Estos ‘precios habian sido un mecanismo eficiente de recauda- ion de ganancias excesivas, hasta el punto de que PDVSA hasta entonces ‘nunca habia pagado dividendos. En cuanto a PDVSA, todo lo que iba a pasar en los proximos afios, previsiblemente, era que el Ejecutivo Nacional recumiria’ ahora al mecanismo de los dividendos. 4.3.4 Participaci6n del Estado en la Ganancia (PEG) Sin embargo, los convenios de "ganan- cias compartidas’ si estaban sujétos al impuesto sobre la renta a la tasa petrolera de 67.7%. Pero atin asi seguian siendo demasiado lucrativos. Dada la expectativa de altas ganancias, PDVSA_introdujo entonces en estos contratos un impuesto adicional sobre la ganancia excesiva, variable, con un maximo del 50%, conocido como Patticipacion del Estado en la Ganancia (PEG). De manera que en estos convenios se acumulan diferentes hiveles de impuestos, entre una regalia va- Tiable de hasta 16.67%, el impuesto sobre la tenta del 67.7%, y él PEG variable de hasta 50%, lo que puede resultar en una tasa marginal hasta del 86.5%. Ahora bien, una tasa semejante, aplicada a la ga- nancia, es contraproducente desde "el punto de vista de un regimen fiscal propie- tario, pues induce a aumentar los gastos y la inversién (sobre todo con la amorizacion acelerada, —recientemente autorizada por otra reforma de la Ley de impuesto sobre la Renta...). En efecto, bajo estas citcunstancias, ja las compa: fias el bolvar solamente les cuesia 13.5 céntimos! Es por esta razén que en regimenes fiscales propictarios, una alta participacion siempre se basa en la forma Se una regalia significativa, por ejemplo 16.67% ~ un porcentaje de la produccion, no de ia ganancia ~, variable hacia arriba de acuettio con mecanismos sencilos ‘como vollimenes o precios de referencias ¥. en uitima instancia, en una participacion nel capital mismo. Todos. estos me- ‘canismos de_recaudacion estan delibe- fadamente diseftados para no ajustarse facimente al empefio del inversionista a minimizar su contribucion fiscal, pero si le permiten maximizar sus ganancias en fodos los demas aspectos. En otras palabras, el régimen fiscal introducido a través de los convenios bajo Iq modalidad de "ganancias compartida 81 bien aparentemente apunta a una alta Patticipacion — pues asi lo impone. la expectativa de altas ganancias en estos casos —, en realidad sustituye mecanismos de recaudacion caracteristicos de regimenes fiscales propietarios por otros, mas bien propios de regimenes fiscales liberales. Es de suponer que estos uitimos, sumamente ineficientes para altos niveles de participacion, nunca llegaran a aplicarse. Sobraran los buenos argumen- tos para continuar ta transformacion del regimen fiscal en marcha. Dado que la regalia y el PEG son contractuales y que la tasa minima del PEG sirvio de parametro de __lictacién, "parece probable, Considerando tanto él contexto nacional como intemacional, que la proxima jugada consista en eliminar por completo la regalia 4.3.5 Definiendo Ganancias Excesivas El convenio de asociacién Cerro Negro, ya _mencionado anteriormente, contiene ademas, una definicién de lo que POVSA y sus _socios podrian considerar_como ganancia excesiva, que entonces si podria @slar sujeta a algtin impuesto especial. Se define alii como Precio Base del Crudo Brent (Mar del Norte briténico), de USS 27, en dolares de 1996. (Para la cesid venezolana de crudos y productos, e! equi- valente seria, aproximadamente, US$ 25) A continuacion se definen jos siguientes ‘Supuestos: (1) el crudo Brent esta por enci- ma de ese nivel, desde luego ajustado por la inflacion, ininterrumpidamente durante mas de seis meses; (2) el crudo Brent sobrepasa este nivel, an el promedio, durante todo un afio fiscal. Solamente si estos dos supuestos llegan a cumplirse, el gobierno puede gravar la asociacion con algun impuesto adicional, recaudando parte de ese exceso sin pago ‘compensacién por parte de Lagoven ‘Ahora bien, hay que sefialar que ese nivel de los precios se dio una sola vez a lo largo de los 140 aftos de historia del etréleo, entre 1980 y 1984, a Taiz de la evolucion iran y la subsiguiente guerra ‘con el Irak, 4.4 Cuotas OPEP Un. régimen fiscal liberal pone todo el cuidado posible en que no se llegue a desestimular, en ningun momento, la inversion y ia producci6n. Siendo el fin tiie “mayores volmenes y menores precios, tal régimen es obvia_ y completamente incompatible con el siste- ma de cuotas de la OPEP. Asi, no tiene nada de sorprendente que paralelamente a ‘su empefio en desmontar el régimen fiscal propietario y poner en marcha el nuevo régimen fiscal liberal, PDVSA buscara vias y medios para acabar con las cuotas de la OPEP. Pero la "téctica del salami" aplicada al régimen fiscal, comiéndoselo rebanada por rebanada, éra algo mas dificil de aplicar en este caso. Asi, el primer intento se hizo con la Orimuisién, desde su misma invencién en 1986. Argiia PDVSA que el ‘crudo extra-pesado utilizado para la fabr- cacién de este combustible no deberia considerarse parte de la cuota OPEP, ya que en el comercio internacional y de acuerdo con el GATT, ‘petrdleo crudo’ se definia como un liquido a la temperatura de 14 °C, y ese no era el caso. Por otra parte, como una especie de “carbon iquido", competiria en las _centrales eléctricas solamente con el carbon, muy contaminant y de bajo precio, pero — ‘Siempre segiin PDVSA — no con el fuel oil, derivado del petroleo, menos contaminante ero mas caro. Los gobiemos de Lusinchi y de Pérez no estaban muy convencidos de lo primero, pero menos aun de lo segundo. Con’ la Orimulsion se corria © Proyecto Cerro Negro - Convenio de Asociacién, Caracas, 1997. Art 15.2. obviamente al riesgo de debilitar significativamente 10s precios del fuel oi del cual Venezuela exporta bastante. Sin embargo, al final permitieron a PDVSA seguir adelante con el proyecto. Pero por falta de interés de los posibles clientes y socios pasarian diez afios antes de que POVSA pudiera presentar el pnmer convenio de asociacién en Orimulsion. robado por el Congreso Nacional en 1996, PDVSA termind por imponerse en toda la linea. El convenio expresamente establece que la produccion de Orimulsion no estara sujeta a las cuotas de petrdleo crudo de la OPEP. Ademas, se inform sin rodeos al Congreso Nacional que el conve~ ‘nio estaba concebido coneretamente en funcion de la Miami Power & Light, donde no desplazaria carbén sino fuel oll, con un ahorro para los consumidores del orden de cuatro billones de dolares en veinte afios (mas o menos equivalente a una rebaja de US$ 3.90 por barril de fuel oil). Mas aun, ya que el precio de la Orimulsion se fjaria fen funcién del carbén, PDVSA acordé entonces con el MEM que tambien la regalia del crudo _consumido su fabricacion se calgulara al precio nel-back correspondiente. Por oira parte, en los diferentes convenios de ‘servicios operativos 0 de asociacion, fimados hasta 1995, las cuotas OPEP simplemente se ignoraban. De manera que PDVSA garantizaba a estos convenios el espacio _necesario, recortando su propia produccién si era preciso. La cuestion de las cuotas solo aparecia en los convenios firmados a partir de 1995, Aparte de estabiecerse diferentes condiciones restrictivas, variando de un contrato a olfo, se establecia siempre que tales cuotas s6lo podrian aplicarse por el gobierno "para el cumplimiento de los ‘Compromisos asumidos gor Venezuela en tratados internacionales". El unico tratado internacional en esta materia, desde go, es con la OPEP. Ahora bien, desde 1993 @l gobierno venezolano, bajo la presion de PDVSA, habia dejado de cumplir con las cuotas OPEP y, mas aun, PDVSA estaba haciendo. campafia abiertamente a favor de abandonar la Organizacion. Mas tarde, cuando en 1998 con el colapso de los precios el gobiemo. nacional tuvo que feconsiderar la politica de cuotas, los * Si bien of negocio oon la Miami Power & Light finalmente fracas6, el convenio de asociacion, deeds luego, sigue’ genta Congreso Nacional: Convenias de Ganancias Comparidas, 1996, Art 18.1 uevos acuerdos negociados con Arabia Saudita y México ~ no siendo México miembro de la OPEP — fueron calificados de "voluntarios” al no emanar de un acuerdo formal dentro de la Organizacion. En otras palabras, no eran aplicables a es- tos convenios, De todas maneras, el gobiemo nacional ya _no estaba’ en Condiciones de imponerse ni siquiera frente a POVSA. que nunca llego a cumplir sino parciaimente con lo acordado. 5 La Apertura en Marcha (1998) ‘Aunque con ciertas dudas iniciales y al- guna resistencia intema, PDVSA termind or asumir como politica propia, bajo la Presidencia de Luis Giusti, la globalizacion del sector pelrolero venézolano. Asumio ‘asi un papel eminentemente politico, por encima, y en buena parte en contra, de partidos politicos y gobiemos. Siguiendo SU propia agenda, ‘se convirtié en un Estado dentro del Estado. Mas aun, ésta ra una agenda oculta, por dos razones. Por una parte, su naturaleza era incon- fesable frente al pais politico, al cual se desinformaba con la etiqueta de ‘Apertura’ y. la verborragia correspondiente. Esta Agenda no consistia en la integracion del sector petrolero ni en la economia na- ional, ni en la intemacional, sino en su fanexién por una economia ‘global’. Una economia global, en efecto, que tampoco es tan global como pretenden los grandes paises consumidores y las companias transnacionales que, au vez, tienen también su agenda ocutta Por otra parte, también ha sido una agenda oculta deniro de la misma PDVSA, ‘asumida en medio de mucha confusion ignorancia. En efecto, si uno contempla con cierta distanca la secuencia de ‘su puesta en marcha a lo largo de estos diez afios, puede observarse una estrategia Tespondiendo, paso por paso, a sugeren- ias y presiones por parte intefesada de un proceso disefiado,” concebido, y ya ensayado en otras partes del mundo. Sin embargo, en esta perspectiva también se hace obvio que el proceso de liberalizacion y_ globalizacion del sector petrol Nacional, aunque muy avarzado, todavia esta lejos de completarse. Pero, desde Le Monde Diplomatique (ed. Lumiére sur "Accord Mutiiatéral sur Mnvestissement, Paris, 1998, luego, os proximos pasos ya estan preparados, 5.1 Reformando el Régimen Fiscal En la Ley de Nacionalizacion de 1875 se definia como primer objetivo esencial del comercio exterior de los hidrocarburos, “ilevar al maximo el rendimiento econémico de la exportacion, en concordancia con las equerimientos del desarrollo, nacionat" Sin embargo, 23 afios_ més tarde ‘ot Economista Jefe de PDVSA, definia entre las "caracteristicasdeseables de un esquema fiscal petrolero”, ser "no dis- torsionante’, de manera "que los proyectos rentabgs antes de impuestos lo sean des pués’.” En oiras palabras, es suficiente Con que los proyectos sean rentables para él inversionista y se hace caso omiso del interés de la Nacion en et negocio, como duefla del recurso natural. Asi, ia pre- sencia de la Nacion tal como se’ expresa, por ejemplo, a traves de la regalia, so considera “distorsionante", y en todos los “esquemas_altemativos" ‘presentados se propone eliminar ia regalia. La partic acion accionaria ni se_menciona, de manera que las proposiciones se basan nica y exclusivamente en un impuesio a la ganancia excesiva en la forma de un impuesto sobre ia renta. Todo allo va a la par, por lo demas, con la pretension de ‘que, ‘en realidad, ‘el régimen fiscal pro- puesto por PDVSA es éptimo El desarrollo de areas rentables las cuales actualmente no se desarrolian como. consecuencia del. régimen. fiscal. beneficiara tanto al Estado duefio del Tecurso natura), como al inversionista que las desarrolle. Se sigue aqui el ingenio de Giusti, segun el cual mas vale una baja participa cién en un bam producido que una alta en uno no producido. Sin embargo, todo cam- bia si se toma en cuenta el efecto de ese bam sobre los precios, algo que dificil mente puede obviarse dado el hecho de que Venezuela es uno de los paises ex- Portadores del_mundo_més importantes. Este punto se esquiva argumentando que, de todas maneras. * Ley de Nacionalizacion, Art. 3. Destacado nuestro, * Ramon Espinasa: E] Marco Fiscal Petrolero Venezolano: Evolucién y Propuestas, POVSA, Octubre de 1998. © Espinasa, ob. cit, Conclusién 7. La existencia de regimenes fiscales mas flexibles y eficientes provoca que areas similares a las analizadas sean desarrolladas en otros paises petroleros 2 expensas de la produccion nacional. en beneficio tanto de los gobiemgs como de las economias de esos paises, expensas de la _produccin nacional?. Es decir, {Venezuela sacaria esta produccion del mercado?. No podria hacerlo, evidentemente, sino por la via de precios mas bajos. Y gcudles son estos paises petroleros? EI hecho es que esos "regimenes fiscaies mas flexbles y eficientes” son ca- racteristicos no de “oltos paises petro- leros", sino de los paises consumidores, Entre los paises petroleros ninguno tene tun régimen fiscal liberal como lo ha venido poniendo en practica PDVSA a traves de eformas de la Ley de Impuesto sobre la Renta y su politica de contratacion. Por ejemplo, hasta en Argelia, pais que se debate ‘en condiciones econémicas y politicas aun mas dificiles que Venezuela, la regalia minima todavia es del 10%. O, ara no ir tan lejos, en la vecina Colombia la regalia minima todavia es del 20%. Sin embargo, el gobiemo colombiano en estos momentos se encuentra bajo fuerte presion para _reducirla, _utilizandose recisamente ef argumento de sy falta de "competitividad’ con Venezuela” No son otros paises petroleros" que nos fuerzan, por medio de la competencia, a introducir esos "regimenes fiscales mas flexibles y elicientes", sino que es Venezuela la que ha venido’sitviendo como punta de lanza para imponer semejantes regimenes sobre “otros paises petroleros". Por otra parte, en efecto, PDVSA, con su politica de maximizar volimenes a Costa de la participacion fiscal, ha sido uno de los principales responsables del colapso de los precios internacionales en 1998. En este contexto quizas sea Espinasa, ob. cit, Conclusién 8. © La estrategia politica de las compafias petroleras interacionales en Colombia es muy similar a la que observamos en Venezuela, lo que no puede sorprendernos, Se trata de las mismas compafilas a ambos lads de la frontera. Asi, primero convencen a su socio Ecopetrol ‘en privado', y luego Eco- petrol, y no las transnacionales, promueve la Feduccion de la regalia ‘en publica’. Vease "Por recomendacion de junta directiva de copetrol bajaran impuestos a las petroleras”, EI Tiempo, Bogotd, 1998/12/12, oportuno traer a colacion_ un reciente articulo de prensa del ex-Presidente de PDVSA, Andrés Sosa Pietr, un hombre de tuna honestidad intelectual’ excepcional y con el coraje de defender sin rodeos sus osiciones y convicciones. Dice all Es Infinitamente mejor para el pais o producir, refinar y vender ocho millones de bariles de petroieo a diez dolares, que dos a cuarenta ‘Ahora bien, veamos cual seria la diferencia. Supongamos (de manera realista) que fa industria se queda con USS 6 por barril para cubrir sus gastos y disponer de los fondos necesarios para nuevas inversiones. Entonces, a un precio de US$ 10, al fisco nacional ie quedarian USS 4 por barr. En total, con una produc- cién de 8 millones bd, ‘a este precio el ingreso fiscal petrolero anual seria de USS 14.68 mil millones (= 4 x 8.000.000 x 365). En cambio, a un precio de USS 40 por barril, con los mismos costos de USS 6, al fisco'nacional le quedarian US$ 34 por barr. Por lo tanto, en este caso y con una produccién de '2 millones bd, la patticipacion fiscal fotal se elevaria a USS 24.82 mil millones (= 34 x 2,000,000 x 365), Existe ahi una diferencia de USS 13.14 mil millones, a favor de la Nacion como propietaria del recurso natural y, en definitiva, a favor del sector no petrolero. En cambio, en el primer caso, esta suma la gasta el sector petrolero misino, a Su con Veniencia y en su propio beneficio. ‘Mas ain, si despojamos ese ejemplo de sus exageraciones, no solamente pedagogicas sino también _sesgadas, podemos construir, por ejemplo, los Siguientes scenarios mucho ' mas realistas: (1) producir 6.2 millones de barri- les para el aflo 2006, a USS 10; (2) producir solamente § millones, pero a' US$ 45 (lo que, desde luego, supone la ooperacion ‘de otros paises petroleros) Por lo demas, continuamos suponiendo que la industria se queda con USS 6 por barr. Entonces, el ingreso fiscal petrolero seria de US$ 9.052 mil millones (= 4 x 6.200.000 x 365), en el primer caso, pero de US$ 16.425 mil millones (=' 9x 5,000.00 x 365) en el segundo, La dife- fencia, a favor del duefio del recurso natural, seria de US$ 7.373 mil millones. Ahora bien, esos US$ 7.373 mil millones, en el primer escenario no solamente desaparecen a favor de Ia industria sino ® “Andtés Sosa Piet: "Ocho Milones de Barfles", E! Universal, Caracas, 1998/10/24. también de los consumidores. En efecto en el primer escenario ef procucto brute solo seria de USS 22.63 mil millones (= 10 x 6:200,000 x 365), pero de US$ 27.375 mil millones (= 15 x'5.000.000 x 365) en el Segundo. La diferencia, de USS 4748 mi millones, la perderia el'pais a favor de los consumidores extranjeros. La exageracion de Sosa esta en ssuponer, implicitamente, que reduciendo el precio a una cuarta parte, se multipica asimismo por cuatro la demanda para el peltOleo venezolano, sin referencia alguna Bla dimension temporal. El hecho es que fen, 1986 los precios del petréieo cayeron mas_o menos a la mitad de su nivel anterior y, efectivamente, la_produccion venezolana se duplicé sblo al cabo de doce afios. Dificimente puede atribuirse odo ese incremento a la bala de los precios, y mas dificimente aun, pueden negarse las entormes pérdidas ave Sufio et pals en el transcurso de estos doce arios. Pero miremos hacia adelante, Si tomamos los precios promedios de 1986 a 1998, aproximadamente de US$ 15, entonces io que Sosa esta proponiendo es que el pais acepte el precio de, USS 10 por bar mas © menos el promedio de 1988). como una Gecision politea apropiada para llecar a producir 6.2 millones de barnies diarios en afio 2006, en vez de defender el precio de USS. 15 con una produccién aigo menor. ‘Aun mas, sostiene que, de todas maneras, ésta es la Unica opcién, dado el fracaso de la OPEP con sus cuotas. durante "los Ultimes 25 arios". En realidad, las cuotas OPEP sélo datan de 1982. Pero es cierto que la existencia de las mismas, no como una medida de un mereado’ temporalmente

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