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XXIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Guadalajara, México, 6 - 9 nov.

2018

El proceso disciplinario versus el debido proceso en la legislación salvadoreña

Jimmy Neyib Martell Hernández

La potestad sancionadora de la administración pública


La potestad de sancionar a lo largo de la historia no ha sido exclusiva del Poder Judicial sino que la
Administración Pública puede ejercer dicha labor, su definición ha sido un tópico complejo tanto para la
doctrina como para la jurisprudencia, se parte de una definición sencilla en el cual se sostiene que la
potestad sancionadora consiste en la facultad de la Administración Pública de imponer sanciones a las
personas físicas o jurídicas, una vez se haya analizado el grado de culpabilidad derivada de la ley que
previamente ha descrito los hechos y las sanciones que son necesarias y proporcionadas al fin que se tuvo
en cuenta al instaurar la potestad.

Por ello la potestad sancionadora es una facultad de la Administración Pública para imponer sanciones
derivadas de transgresiones a la ley.

Principios que rigen la potestad sancionadora

 Principio de Legalidad:
- El principio de legalidad se entiende como el sometimiento de toda la actuación administrativa a una
regla general y abstracta previa, que puede ser tanto la propia ley como la propia norma de la
administración; importante es aclarar que no obstante tratándose de la potestad sancionadora no cabe
una auto atribución reglamentaria o implícita sino que al contrario es preciso que tal auto atribución sea
expresa por una norma con rango de ley y esté relacionado con un ámbito o sector determinado, es decir
que ninguna autoridad por importante que la considerase para el cumplimiento de sus funciones de
inspección, regulación o de policía administrativa, podrá auto atribuirse competencia sancionadora sobre
los administrados, sino que debe obtener una norma expresa con rango de ley que lo habilite.

 Principio de tipicidad:
- Toda sanción administrativa debe concebirse como el efecto necesario que es ante la materialización
de alguna infracción administrativa regulada y tipificada por la ley expresa que así lo sanciona. De esta
forma no debe existir sanción sin la previa tipificación específica de infracción.
- El principio de tipicidad de las conductas sancionables es entendido como aquellas que constituyen
conductas sancionables administrativamente, las infracciones previstas expresamente en normas con
rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

 Principio del debido proceso:


- La formulación del principio del debido proceso en el escenario del procedimiento administrativo
conocido con el nombre de debido procedimiento hace referencia a que los administrados gozan de todos
los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo disciplinario, que comprende
el derecho de defensa, del juez natural entre otros, es la limitación al ius puniendi del Estado.
- el principio del debido procedimiento es un limitante al exceso del poder de la autoridad pública al
momento de la imputación de una infracción o delito al administrado, ya que esto debe regirse por un
procedimiento establecido en la ley, y debe seguirse todas los procedimientos legales establecidos en la
misma es decir, en un acepción más amplia, las entidades aplicarán sanciones sujetándose al
procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso; la incorporación de debido
proceso al procedimiento en particular en materia sancionadora conlleva asumir el más amplio sistema de
garantías inherentes a la dignidad de las personas, en orden a obtener decisiones justas.

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 Principio de irretroactividad:
- Como una derivación del principio de legalidad (lex previa) surge el principio de irretroactividad, por el
cual resultan aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes al momento de incurrir el administrado
en la conducta sancionable, salvo que las posteriores le sean más favorables. El principio determina que
las disposiciones sancionadoras sólo son válidas para tipificar y sancionar ilícitos cuando hayan entrado en
vigencia con anterioridad al momento de la comisión de los hechos ilícitos y siempre que estén vigentes al
momento de la imposición de la sanción por la autoridad.

 Principio de culpabilidad:
- El principio también es llamado de responsabilidad administrativa. El principio garantiza, la presunción
de inocencia, excluyendo la posibilidad de imponer penas o sanciones con base en criterios de
responsabilidad objetiva; es decir prescindiendo de la existencia de dolo y culpa.
- Por lo tanto en materia administrativa solo será sancionable una acción si esta ha sido realizada a
manera de dolo o culpa y además se pruebe el nexo de culpabilidad, esto como requisito sine quo non; el
dolo es concebido como la conciencia y la voluntad intencional de infringir una norma tipificada como
infracción administrativa sancionable y de producir un resultado antijurídico que es consecuencia de su
conducta.

 Principio de proporcionalidad:
- En una concepción general el principio es concebido como un principio general del derecho público, en
el cual cualquier actuación de los poderes públicos limitadores o restrictivos de derechos responda a los
criterios de necesidad y adecuación al fin perseguido; es decir que debe existir una debida adecuación
entre la gravedad del hecho constitutivo de infracción y la sanción aplicada.
- El principio exige que en las intervenciones del Estado, en la esfera privada en cuanto a la imposición de
sanciones administrativas se refiera, se debe mantener una proporción adecuada a los fines perseguidos.

 Principio de Seguridad Jurídica -La prescripción-:


- Ante poderosas razones jurídicas y de utilidad basadas en los efectos que produce el tiempo, las cuales
van desde la disminución del interés represivo por parte de la administración, hasta el desaparecimiento
entre el hecho y la sanción, renuncia a ejercitar el ius puniendi, lo que tiene como consecuencia la
extinción de la responsabilidad administrativa.
- La prescripción administrativa tiene doble fundamento, el primero de ellos es por el lado del
administrado, le garantiza al conocer con certidumbre hasta cuando se perseguirá la conducta ilícita
cometida. Por el lado de la administración, constituye una exigencia del principio de eficacia
administrativa, el cual requiere que los intereses generales cuya tutela tiene a cargo se satisfagan
mediante una rápida reacción represora de la conducta infractora de la normativa administrativa; esta
impide a la administración la posibilidad de controvertir determinados asuntos.

 Principio de non bis in ídem:


- No podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo
hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento, es decir que no pueden
imponerse dos o más sanciones por el mismo hecho, que se evitar duplicidad de las decisiones sobre el
fondo de una controversia, estableciendo el principio que nadie puede ser juzgado dos veces por la misma
causa, se le garantiza a toda persona no ser objeto de dos decisiones que afecten de modo definitivo su
esfera jurídica por una misma causa, puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder
sancionador, contrario a las garantías propias del Estado de Derecho.
- Es la garantía que tiene toda persona a no ser objeto de dos decisiones que afecten de modo definitivo
su esfera jurídica por una misma causa, entendiendo por "misma causa" aunque no se tenga una
definición natural una misma pretensión: eadem personas (identidad de sujetos), eadem res (identidad de
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objeto o bien de la vida) y eadem causa petendí (identidad de causa: sustrato fáctico y fundamento
jurídico),es decir que está encaminado a proteger que una pretensión no sea objeto de doble decisión
jurisdiccional o administrativa definitiva, en armonía con la figura de la cosa juzgada y la litispendencia.

Garantías procesales que conforman el debido proceso


La idea de un debido proceso se traduce en la existencia de un proceso sustanciado conforme a la
Constitución, esto es, la existencia de un proceso constitucionalmente configurado.

 Derecho a un juicio previo.


- La garantía del juicio previo es de carácter básico y fundamental dentro de los derechos
constitucionales que toda persona tiene. Aquí se determina que la sentencia sea previa y no debe ni puede
existir una condena que no sea el resultado de un juicio lógico y legal expresado totalmente en una
sentencia debidamente fundamentada de acuerdo a la ley con anterioridad al hecho.
- El juicio previo es la condición sine qua non de legitimación de cualquier sanción; significa que para que
la ley pueda ser aplicada es indispensable que haya habido una investigación preliminar y posterior
discusión y evaluación, proceso donde se respeten todas las garantías inherentes a la persona humana, es
decir, el conjunto de garantías indisolubles que lo integran, por cuanto la violación de una de ellas, es la
violación de la otras. De esta manera se le está garantizando al acusado, procesado su seguridad en el
proceso.

 Derecho a un juez natural.


- El derecho al juez natural constituye un elemento esencial del debido proceso, es un auténtico derecho
para el justiciable al que se refiere a la Constitución, tanto el Órgano institución como el órgano individuo
encargado de juzgar al que se le acusa, debiendo estar dotado de competencia, independencia,
imparcialidad, estar establecido con anterioridad a la ley y ser inamovible o tener estabilidad judicial.
- En términos generales, el contenido del Derecho al juez ordinario predeterminado por la ley puede
abordarse desde dos aspectos: uno objetivo, que puede identificarse como la garantía del juez órgano
predeterminado por la ley; y uno subjetivo, que se identifica como garantía del juez persona
predeterminado por la ley. A. La garantía del juez órgano predeterminado por la ley implica las siguientes
exigencias: (a.) la creación previa del órgano mediante una norma con rango de ley; (b.) la
predeterminación de la competencia judicial con anterioridad al hecho motivador de la actuación o
proceso judicial; y (c.) la necesidad de que ese órgano se rija por un régimen orgánico y procesal común
que impida calificarle como órgano excepcional o extraordinario. B. Junto a estas exigencias objetivas de
predeterminación legal, el derecho en análisis exige también que la composición del Órgano Judicial venga
determinada por la ley y que en cada caso concreto se siga el procedimiento legalmente establecido para
la designación de los miembros que han de constituir el órgano correspondiente (la garantía del juez
persona predeterminado por ley).
- Se trata de garantizar la independencia e imparcialidad que el derecho en cuestión comporta, garantía
que quedaría burlada si sólo se mantuviera el tribunal nominalmente y se alteraran arbitrariamente sus
componentes subjetivos, quienes en definitiva van a ejercitar sus facultades intelectuales y volitivas en las
decisiones que hayan de adoptarse.

 Derecho de audiencia.
- Es un elemento esencial y configurativo del debido proceso y es a la vez un concepto abstracto que
exige, antes de proceder a limitar la esfera jurídica de una persona o privársele de un derecho, el deber de
ser oído y vencido previamente con arreglo a las leyes.
- La finalidad de la garantía de audiencia que se concede a los gobernados mediante un determinado
procedimiento, con todas las garantías como condición a la imposición de una pena, es doble. De una
parte, supone dar al acusado la plena posibilidad de defenderse, al hacérsele saber el ilícito que se le
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reprocha y al facilitarle el ejercicio de los medios de defensa que estime oportunos.


- La segunda finalidad es que la autoridad decisoria disponga de todos los elementos de juicio necesarios
para emitir su resolución; y es que el conjunto de actuaciones en que se plasma el proceso, constituye el
fundamento de la convicción de la autoridad que decide la situación que se haya conocido.

 Derecho de defensa.
- Puede definirse como aquella facultad para ejercer los derechos que el ordenamiento jurídico pone al
alcance de las personas en miras de obtener su justicia cuando se ve involucrado en un conflicto o
controversia, e independientemente de la naturaleza de la entidad contra la que se enfrenta.
- Es entendido también como el derecho a defenderse de la demanda de un tercero o acusación policial,
fiscal o judicial, mediante la asistencia de un abogado descomponiéndose a su vez en el derecho a elegir al
defensor y en el caso de no contar con uno se le asigna de oficio pero siempre impera la obligatoriedad del
defensor.

 Non bis in ídem o única persecución.


- En efecto el principio non bis in idem, en esencia, está referido a aquel derecho que tiene toda persona
a no ser objeto de dos decisiones que afecten de modo definitivo su esfera jurídica por una misma causa,
entendiendo por “misma causa” aunque no tengamos una definición natural una misma pretensión:
aedem personas (identidad de sujetos), aedem res (identidad de objeto o bien de la vida) aedem causa
pretendi (identidad de causa: sustrato fáctico y fundamento jurídico).
- De lo anteriormente expuesto se desprende la posibilidad que se presente la figura del non bis in idem
entre dos trámites, uno desarrollado por un juez penal y el otro por la Administración en el ejercicio de
potestades sancionatorias. Esta posibilidad no implica que en ocasiones, por la concurrencia imperfecta de
las identidades procesales antes señaladas (y que condicionan el aparecimiento de la figura), no pueda
admitirse la coexistencia de una doble perspectiva punitiva.

Origen del debido proceso


El debido proceso es considerado una de las conquistas más importantes que ha logrado la lucha por el
respeto de los derechos fundamentales de la persona.

Los antecedentes del debido proceso se remontan a la carta magna de 1215, expedida en Inglaterra por el
rey Juan sin Tierra, en la que se denominaba due process of law, garantía concedida sólo a los nobles
ingleses, expresando que “ningún hombre libre será aprehendido, hecho prisionero, ni desposeído de sus
bienes, costumbres y libertades, sino en virtud del juicio de sus partes, según la ley del país.”

Posteriormente el concepto de debido proceso se incorporó en la Constitución de los Estados Unidos de


Norteamérica, en las enmiendas V y XIV. La primera efectuada en 1791 estableciendo que “ninguna
persona será privada de su vida, libertad o propiedad, sin el debido proceso legal”. La segunda fue
realizada en 1866 y dispuso que “ningún Estado privará a persona alguna de la vida, libertad o propiedad,
sin el debido procedimiento legal, ni negará, dentro de su jurisdicción a persona alguna la igual protección
de las leyes”

Con la evolución de la jurisprudencia americana, a fines del siglo XIX, el debido proceso pasó de ser una
garantía procesal de la libertad a una garantía sustantiva, por medio de la cual se limita también al órgano
legislativo. Es un medio de controlar la razonabilidad de las leyes, que permite a los jueces verificar la
validez constitucional de los actos legislativos, es decir, que para ser válidos requieren que el legislador, al
reglamentar los derechos reconocidos por la constitución, no haya actuado en forma arbitraria sino dentro
de un marco de razonabilidad.

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En el proceso judicial el debido proceso fue reconocido desde 1215, mientras que en el procedimiento
administrativo se reconoció por primera vez en 1615 en el caso de Bagg, en el cual un habitante de
Plymouth fue sancionado por el alcalde sin ser escuchado y los tribunales sostuvieron que la sanción era
nula porque al afectado no se le concedió una audiencia previa. Sin embargo, el caso más famoso fue el de
Bentley, decidido en 1723 en que la Universidad de Cambridge había privado a un académico de sus títulos
Universitarios por haber insultado al tribunal del rector, pero le fueron restituidos por un tribunal porque
la privación fue injustificada y porque no se le notificó oportunamente con el tiempo razonable para que
pudiera preparar su defensa tal como era requerido „por las leyes de Dios y del hombre. Fue en este caso
en el cual el tribunal (king‟s Bench) señaló que la primera audiencia en la historia humana había tenido
lugar en el paraíso o jardín del edén cuando Dios escuchó primero a Adán, antes de sancionarlo.

El debido proceso en los instrumentos internacionales


La noción de debido proceso, es común a todo tipo de causa es menester aclarar que él fue utilizado en el
Derecho penal pues fue el primer medio de control social que utilizo el Estado para controlar la conducta
humana, después siguió con el surgimiento del Derecho administrativo posteriormente el Derecho de
policía seguido del Derecho administrativo penal hasta que llego a ser Derecho administrativo
sancionador, en donde está inmersa la potestad sancionadora de la Administración pública que encontró
su fundamento en el Estado de Derecho y constituye un fundamento esencial y resulta a la vez una
exigencia del ordenamiento de los Derechos Humanos.

Los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, se consagra los requisitos que debe reunir el Debido
Proceso, es así que La declaración universal de los derechos del hombre y del ciudadano Francés, del 26 de
Agosto de 1789 señala en el texto, que las garantías jurídicas para asegurar la libertad de la personas son:
ningún hombre puede ser acusado, detenido, ni encarcelado, sino en los casos determinados por la ley y
según las formas por ellas descritas (Art. 7º), y la presunción de que todo hombre es inocente hastaque
haya sido declarada culpable (Art. 9º), son entendidos como derechos naturales, inalienables y sagrados
del hombre.

La Declaración Americana de los derechos y deberes del hombre, aprobada en la novena Conferencia
Internacional Americana, Bogotá, Colombia, 1948; establece en su preámbulo “Todos los hombres nacen
libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están por naturaleza de razón y conciencia, deben
conducirse fraternalmente los unos con los otros…Los deberes de orden jurídico presuponen otros, de
orden moral, que los apoyan conceptualmente y los fundamentan”. En el sentido dispone el Art. 26 el
derecho a proceso regular.

La Declaración universal de los derechos humanos adoptada y proclamada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en su resolución 217 A(III) del 10 de diciembre de 1948, regula el reconocimiento de la
igualdad de todos ante la ley (Art. 7º), el derecho a un recurso efectivo ante los tribunales de justicia contra
los actos que violen los derechos fundamentales (Art. 8º), nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso
ni desterrado (Art. 9º), el derecho a un juicio público e imparcial (Art. 10º), el derecho a la presunción de
inocencia y el derecho de defensa (Art. 11º).Por su parte el Convenio para la protección de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales aprobado en Roma el 4 de noviembre de 1950, lo desarrolla
en su Art. 6 derecho a un proceso equitativo, y Art. 7 no hay pena sin ley.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado en el seno de las Naciones Unidas, el 16 de
diciembre de 1966, consagra en su Art. 14º el derecho de la persona a acudir a los tribunales y cortes de
justicia en defensa de sus derechos o para la sustanciación de cualquier acusación de carácter pena.

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La Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José Costa Rica del 22 de noviembre
de 1969, lo contempla en el Art. 8 en donde establece las garantías judiciales de acceso a un tribunal
judicial independiente en imparcial para determinar sus derechos o para afrontar una acusación penal; de
presunción de inocencia; de asistencia jurídica gratuita; de comunicación previa de la acusación; de no ser
obligado a declarar contra sí mismo; de apelar el fallo; de invalidez de la confesión compulsiva; de no ser
sometido a un doble proceso por el mismo hecho; de publicidad del proceso; pero la principal
característica de esta Convención es que las garantías resultan extensivas a todos los procesos.

Debido proceso en las constituciones de El Salvador


En El Salvador, el debido proceso fue incluido desde la Constitución de 1841, mas no obstante las
Constituciones Federales anteriores de 1824 y las reformas a la esta misma en 1835 contenían en sus
articulados garantías a la libertad individual dentro de las cuales estaban igualdad ante la ley, imposición
de penas para los delitos establecidos en la ley o mejor conocido como principio de legalidad formal, entre
otros que están dentro del debido proceso como garantía procesal.

Las Constituciones de 1864, 1871, 1872, 1880 y 1886, en sus artículos 82, 109, 27, 23, 19 y 20
respectivamente conservaron el mismo texto con algunas variantes entre las cuales se pueden mencionar:
“enjuiciar dos veces por el mismo delito” “oír y vencen en juicio con arreglo a las formulas establecidas”
oración sustituida en las últimas tres constituciones por “ser previamente oído y vencido en juicio con
arreglo a las leyes” omitiendo las frases de fórmulas establecidas prescindiendo de ellas, por el de leyes
establecidas con lo cual se le da más amplitud al debido proceso ya no se reduce solo al ámbito procesal
como lo hacía la Constitución de 1841 sino que abarca el ámbito sustantivo; suprimiendo la sanción por la
violación cometida y en el Art. 20 de la Constitución de 1886 se elimina la privación del Derecho al honor
como consecuencia de la imputación de una acción civil o criminal.

Por su parte, las Constituciones de 1898 y 1921 hacían alusión al debido proceso en los Arts. 27 y 58.
En la Constitución de 1939 el debido proceso es extendido hasta el derecho a la posesión siendo hasta la
actualidad un derecho tutelado constitucionalmente en la garantía del debido proceso exceptuando en la
Constitución de 1945 que conservo el texto establecido en la Constitución de 1886.

Ya en la Constitución de 1850 se adicionó un segundo inciso en el cual se contempló; en el mismo sentido


se proclaman las Constituciones de 1950, Art. 169; 1962, Art. 169 hasta llegar a la Constitución de 1983
vigente en la actualidad, que lo desarrolla en el Art. 11 inciso primero el cual establece: “Ninguna persona
puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus
derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes, ni puede ser enjuiciada dos
veces por la misma causa”.

De ello se puede apreciar que el artículo no hace una exclusión de nacionales o no nacionales sino más
bien amplia la protección por el simple hecho de ser persona; la privación de los derechos contenidos en el
artículo es la consecuencia jurídica de un acto del juez ya que él es el encargado por designio
constitucional de la imposición de penas privativas de libertad y en nuestro país como está limitada la
pena de muerte tras un juicio previo.

Ahora bien, lo que si esta normado además es mediante la recién aprobada Ley de extinción de dominio y
de la administración de los bienes de origen o destinación ilícita56 la privación de la posesión y la
propiedad de los bienes que hayan sido obtenidos de forma ilícita; y al referirse a la privación de cualquier
otro derecho se habla de todos los conocidos como derechos subjetivos de la persona ya sean estos
individuales, sociales o políticos.

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Conceptualización del debido proceso por la sala de lo contencioso administrativo


Esta lo define como un principio jurídico procesal o sustantivo según el cual toda persona tiene derecho a
ciertas garantías mínimas, tendientes a asegurar un resultado justo y equitativo dentro del proceso, y a
permitirle tener oportunidad de ser oído y hacer valer sus pretensiones frente a un juez. El debido proceso
en vía administrativa supone que la Administración, en ejercicio de sus poderes, no puede ni debe adoptar
resolución definitiva sin que antes los interesados tengan cabal conocimiento de las actuaciones
administrativas, producir prueba y formular sus descargos. El debido proceso luego de su incorporación a
la constitución ha combinado sus raíces.

Algunos pronunciamientos jurisprudenciales de la sala de lo constitucional y de la sala de lo


contencioso administrativo de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador

Proceso 107-2012
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las quince horas y
cuarenta y cinco minutos del día veintinueve de junio de dos mil quince.
Solicitud Inconstitucionalidad del art. 14, parte final, de la Ley de Procedimientos para la Imposición del Arresto
o Multa Administrativos por la supuesta contradicción al art. 14 de la Constitución.
"RESOLUCIÓN Art. 14.- Concluido el término de prueba, si hubiere tenido lugar, y recibidas las que se
hubieren ordenado o solicitado, la autoridad dictará resolución dentro de tercero día, con fundamento en
las pruebas y disposiciones aplicables. Si se impone el arresto o la multa, la sanción se determinará de
conformidad a la ley respectiva, pero el arresto no podrá exceder en ningún caso de quince días".
Considerandos de la Sala:
“1. El derecho de libertad personal, si bien se restringe de forma regular en el ámbito penal, también se
permite a la Administración hacerlo previa realización de un procedimiento de acuerdo a lo estipulado en
el art. 14 Cn.; sin embargo, la potestad sancionadora de la Administración se encuentra jurídicamente
limitada tanto por la ley como por la Constitución. El primer tópico se relaciona con el principio
constitucional de reserva de ley; y en cuanto al segundo, al respeto de aquellos límites que expresamente
la misma Constitución impone.
2. Respecto al principio de reserva de ley, se ha entendido como una técnica de distribución de potestades
a .favor del Órgano Legislativo en el que ciertas materias sólo pueden ser reguladas de forma exclusiva por
el mismo. El fundamento de ello radica en que únicamente el organismo colegiado en mención, puede
garantizar a los ciudadanos el conocimiento y debate de las diferentes propuestas y posiciones
sustentadas por los diversos grupos parlamentarios conforme el principio democrático. En otros términos,
la preferencia de la ley formal en ciertas materias proviene de la legitimación que posee la Asamblea
Legislativa, al representar a la voluntad general. Conforme lo anterior, esta Sala ha señalado en diferentes
pronunciamientos que los ámbitos regularmente sometidos a la cobertura del principio de reserva de ley,
son aquellos relacionados básicamente con el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa. Pero, con
un especial énfasis, lo que comprende la tipificación de conductas ilícitas y sus sanciones. En tal sentido,
cuando se decide sancionar un comportamiento mediante la privación o restricción de un derecho
fundamental, deberá efectuarse mediante la producción de una ley formal, es decir, aquel producto
normativo emitido por el legislador, y en el que se establezca de forma previa, precisa e inequívoca la
materia de prohibición así como su consecuencia jurídica. Esto nos lleva a afirmar, que el principio
constitucional en análisis, implica que la única fuente creadora de delitos, penas, medidas de seguridad,
infracciones, sanciones administrativas y modalidades agravatorias es la ley. Por ende, el Derecho
Administrativo Sancionador, al igual que el Derecho Penal, se encuentra sujeto a tal exigencia, y no puede
la Administración Pública crear por sí misma ilícitos y sanciones de forma reglamentaria; debiendo quedar
circunscrita la potestad normativa de la Administración a un necesario carácter complementario de la ley,
siempre y cuando ésta última lo habilite. La reserva de ley se constituye, en otras palabras, en una
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verdadera garantía de libertad respecto a los ámbitos vitales de los ciudadanos.


3. Sin embargo, aún y cuando las limitaciones a derechos .fundamentales tales como la libertad, pueda
efectuarse conforme a una ley emitida por el Legislativo, esta última no puede traspasar los límites
temporales que aparezcan expresamente establecidos por la Constitución. En efecto, conforme a la
jurisprudencia emitida por esta Sala, se ha sostenido que si bien la autoridad administrativa tiene
reconocida una competencia constitucional para imponer el arresto; existen dos condiciones que deben
ser cumplidas: (a) respetar las garantías contenidas en la noción del debido proceso o proceso
constitucionalmente configurado; y (b) no exceder en cuanto a su imposición el límite máximo de cinco
días -al respecto, sentencia de 19-III-98, Habeas Corpus 70-98–. Así, conforme a lo establecido en los
razonamientos anteriores, el derecho de libertad no implica únicamente una protección ante los actos de
privación o restricción ilegal que puedan ejecutarse tanto por el Estado como por los particulares; sino que
también, el mismo, posee una faceta positiva constituida en el cumplimiento de ciertos requisitos,
condiciones o circunstancias que son exigidas por el ordenamiento jurídico para que la afectación de la
esfera jurídica del gobernado sea válida -sentencia de 21-VII-1998, Amp. 62-7–. Dentro de estas
condiciones se relaciona el tiempo permitido para el mantenimiento de arresto administrativo que en el
caso del art. 14 de la ley secundaria impugnada constituye una evidente transgresión de la Constitución,
excediéndose en diez días al término estipulado en el art. 14 Cn. El irrestricto respeto a tal término, en
diversos escenarios de la actuación administrativa, ha sido reiterado en una variedad de fallos emitidos
por esta Sala. Por ejemplo, en el caso de los extranjeros que ingresan ilegalmente al país, su periodo de
arresto no puede exceder de cinco días; más allá de ese periodo se entiende que nos encontramos ante un
acto lesivo a sus derechos fundamentales –Sentencias de 14-V-2009 y 26-VIII-2011, HC 19-2008 y 6-2011,
respectivamente–. De igual forma, se ha señalado que en las relaciones de sujeción o supremacía especial
– como las acontecen en el ámbito militar–, el respeto a la disciplina y su relevancia como medio o
instrumento para lograr la eficacia, tampoco constituyen motivaciones suficientes para exceder del
máximo de 5 días que establece la Constitución –sentencia de 27-VIII-2011, Inc. 79-2011. Por ende, y
siguiendo la anterior línea jurisprudencial, resulta procedente declarar la inconstitucionalidad de la norma
secundaria cuestionada.
4. En conclusión, y confirme el principio de supremacía constitucional, el límite temporal de cinco días
contemplado en el art. 14 Cn. para el arresto como sanción administrativa no puede ser obviado tanto en
el marco de la producción normativa legislativa como dentro de los procedimientos de imposición de
castigos que efectúe la Administración. Resulta imprescindible entonces, que la Asamblea Legislativa
adecue la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos —en lo que
concierne al arresto— a los límites temporales previstos en la Constitución y reiterados en esta sentencia.”

Proceso 94-2013
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las trece horas con
cincuenta y seis minutos del dieciséis de octubre de dos mil quince.
Solicitud Inconstitucionalidad por vicio de contenido del art. 144-A de la Ley de Protección al Consumidor.
“Procedimiento simplificado Art. 144-A.- Cuando se trate de denuncias de oficio, y los hechos estén
claramente determinados, por haberse consignado en actuaciones de la Defensoría del Consumidor o
probado con actuaciones de otras instituciones haberse reconocido por el infractor, constar en registros
administrativos o por otras circunstancias justificadas, el expediente se podrá tramitar en procedimiento
simplificado, de acuerdo con las siguientes reglas: a) En la resolución de admisión de iniciación, además de
lo señalado en el reglamento de esta ley, se especificará el carácter simplificado del procedimiento; b) En el
plazo de tres días siguientes a la notificación del referido auto, el presunto infractor podrá formular
alegaciones y presentar los documentos que estimen convenientes, así como proponer la práctica de las
pruebas que consideren necesarias. Este mismo plazo servirá para hacer las alegaciones cuando se
hubieran adoptado medidas cautelares anticipadamente; c) El Tribunal efectuará las actuaciones
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oportunas y, cuando fuera procedente, ordenará las pruebas que hubiesen sido admitidas. En este
procedimiento el Tribunal podrá excepcionalmente ordenar diligencias complementarias que fueren
necesarias para dictar su resolución; d) Realizadas las actuaciones señaladas en el literal anterior, el
Tribunal dictará la resolución definitiva. Antes de dictar esta resolución, si apreciase que han dejado de
concurrir los extremos que justifican el procedimiento simplificado o a la vista de la complejidad de las
infracciones o, en su caso, de las reclamaciones de los consumidores, el Tribunal podrá resolver que
continúe la instrucción por los trámites del procedimiento ordinario, notificándose así al presunto infractor
y, en su caso, a los interesados para que en el plazo de cinco días hagan alegaciones o propongan prueba
si lo consideran conveniente; e) La resolución que decide tramitar el expediente mediante el
procedimiento simplificado no admitirá ningún recurso. En cualquier caso, siempre se seguirá este
procedimiento cuando se trate del conocimiento de las infracciones previstas en los artículos 42, letras a) y
e), 43, letras b) y f) y 44, letras a), e), f) y g)”.

Considerandos de la Sala:
“1. Según los demandantes, el art. 144-A inc. 1° letra b) LPC fija un plazo “excesivamente reducido,
irrazonable y sin fundamento válido” para ejercer la defensa del supuesto infractor en el procedimiento
sancionador simplificado. Esta Sala observa que dicho plazo es de 3 días, mientras que en el
procedimiento ordinario es de 5 (art. 145 LPC), en ambos casos días hábiles (art. 167 LPC y 145 inc. 2°
Código Procesal Civil y Mercantil), de modo que la diferencia relativa del plazo abreviado no es por sí
misma indicativa de exceso. La masificación de la actividad contractual del supuesto infractor debería
indicar una capacidad de gestión documental compatible con una respuesta oportuna en estos casos, más
que limitaciones para el ejercicio de su defensa. La diversidad de temas objeto de la defensa tampoco
predetermina insuficiencia del plazo, pues se trata de asuntos que pueden examinarse, documentarse o
prepararse en forma simultánea, dentro del plazo conferido. Asimismo, la disminución relativa del plazo
de defensa no puede interpretarse en forma aislada. Primero, porque el art. 144-A LPC, en las letras c) y d)
del inc. 1 °, indica con claridad que los 3 días mencionados no comprenden necesariamente la actividad de
práctica o producción de la prueba, lo que, según el caso, podrá realizarse en forma sucesiva, en un lapso
propio para ello, incluso con diligencias complementarias del tribunal sancionador. Segundo, y más
importante, es que la letra d) antes indicada establece expresamente que: “si [dicho órgano] apreciase que
han dejado de concurrir los extremos que justifican el procedimiento simplificado o a la vista de la
complejidad de las infracciones o, en su caso, de las reclamaciones de los consumidores, el Tribunal podrá
resolver que continúe la instrucción por los trámites del procedimiento ordinario”. En otras palabras,
dentro de los poderes de dirección o gestión del procedimiento simplificado que se reconocen al Tribunal
Sancionador de la Defensoría del Consumidor, la misma disposición impugnada prevé una “cláusula de
desaceleración” de dicho procedimiento, que permite un retorno a la versión “extendida” u ordinaria del
trámite, ajustando el ritmo de las actuaciones administrativas. Al relacionar esa alternativa con el alcance
del derecho a disponer de un tiempo adecuado para la preparación de la defensa, expuesto en el
considerando anterior (III.2), resulta que si el supuesto infractor considera necesaria y justificada una
extensión del plazo legal o incluso el abandono de la versión simplificada del procedimiento, puede
plantearlo así en su escrito de defensa, dado que el artículo impugnado prevé un mecanismo para
flexibilizar la aceleración pretendida que, como ya se dijo (III.4), sí tiene fundamento válido, de acuerdo con
el principio constitucional de eficacia administrativa. Por estas razones, se declarará que no existe la
inconstitucionalidad alegada.
2. La supuesta violación al derecho a la presunción de inocencia consistiría en que los supuestos para
simplificar el procedimiento sancionador (cuando haya denuncia oficiosa con determinación clara de los
hechos; y cuando se trate de alguna de las infracciones enumeradas en el inc. 2° del art. 144-A LPC) y la
disminución del plazo de defensa equivaldrían a una presunción de culpabilidad. Este argumento es
inaceptable porque, como ya se dijo, la abreviación del procedimiento es razonable o justificada, pero
además hay que destacar que en ningún momento dicha simplificación dispensa a la Administración de la
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carga de probar la culpabilidad del supuesto infractor (de nuevo, basta leer las letras c) y d) del inc. 1° del
art. 144A LPC, que regulan expresamente la necesidad de actividad probatoria dentro del procedimiento
simplificado). La idea de que ese espacio probatorio es para probar la inocencia y no la culpabilidad es una
simple afirmación de los demandantes, sin base racional en el contenido de la disposición impugnada. La
frase: “Cuando se trate de denuncias de oficio, y los hechos estén claramente determinados” se refiere a la
disponibilidad de antecedentes informativos (arts. 58 letra f), 101, 143 inc. 2°, 144 inc. 1°, 155 LPC) que
disminuyen o descartan la necesidad de una actividad de comprobación más amplia, aunque solo respecto
de uno de los extremos probatorios de la infracción (su existencia), dejando subsistente la necesidad de
prueba sobre la participación o autoría del supuesto infractor. Esta carga probatoria de la Administración
tiene una oportunidad para ser cumplida en el diseño legal del procedimiento simplificado, durante la fase
de prueba a que se refiere el art. 144-A inc. 1° letra c). La lista de infracciones del inc. 2° de dicho artículo
tampoco implica una presunción de culpabilidad, pues no hay dispensa de prueba, sino que incluye
infracciones que por su forma de comisión (por ejemplo, uso de cláusulas abusivas, oferta de productos
vencidos u obstaculización de funciones de la Defensoría) hacen probable la preexistencia de información
pertinente, que disminuya la carga de una indagación empírica más dilatada. En consecuencia, también se
desestimará este punto de la pretensión.”

Proceso 328-2014
Contencioso Administrativo
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las
catorce horas con cuarenta y ocho minutos del día ocho de marzo de dos mil dieciocho.
Motivo de ilegalidad invocado por la parte actora, se advierte la concurrencia de dos actuaciones: por un
lado, la Directora del Centro de Solución de Controversias requirió información, sin estar facultada [por ley
o por acuerdo de delegación] para ello; y por otro, el Tribunal Sancionador, para la emisión del acto
administrativo impugnado en este proceso, valoró como prueba la información obtenida ilícitamente a
partir de los requerimientos en comento.
Con el objeto de establecer una relación entre las actuaciones antes descritas, la sociedad ahora
demandante plantea una exclusión probatoria y hace referencia a la teoría del fruto del árbol envenado,
señalando que la misma «…consiste en la prohibición de incorporar al proceso elementos de prueba
obtenidos en forma ilícita…».

Consideraciones de la Sala:
“A. En otro orden, la sociedad demandante invocó una vulneración al principio de legalidad en su garantía
de lex stricta, explicando que«…la interpretación del Tribunal Sancionador de omitir la etapa previa de los
medios alternos de solución de conflictos como procedimiento previo, siendo que dicho derecho es de
categoría constitucional, y de exclusiva disposición de las partes y no de la defensoría del Consumidor,
vulnera el principio de legalidad» (resaltado propio).
Asimismo, alegó una vulneración a las garantías del debido proceso y seguridad jurídica, en virtud de que
«…no se respetó el procedimiento establecido en los artículos 144, 145, 146 y 147 LPC, modificando el
plazo para pronunciarse sobre los hechos imputados y pero aun [sic] omitiendo el plazo probatorio que
establece el artículo 145 LPC y su contenido en el artículo 146 LPC…».
Finalmente, acotó que «[e]l procedimiento debe garantizar el derecho de defensa del particular durante el
procedimiento administrativo, y sin embargo, ante la interpretación antojadiza de la LRSIHCP por parte del
Tribunal es tan grosera que dio lugar a indefensión...»
B. Por su parte, la autoridad demandada sobre la vulneración al principio de legalidad en su garantía de
lex stricta, expresó que «…las partes tienen a su disposición el derecho a utilizar los medios alternos de
solución de conflictos contenidos en la normativa de consumo...»; sin embargo, continuó explicando que
«…el artículo 6 inciso 2° de la LRSIHCP no regula como presupuesto para iniciar el proceso [sic]
sancionatorio el agotamiento de los medios alternos de solución de conflictos, a diferencia de lo
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establecido en artículo 143 literales “a” y “c” de la LPC. En razón de lo anterior, este Tribunal considera que
someter los casos a los mencionados mecanismos de solución de conflictos no es un requisito sine qua
non para iniciar el proceso sancionatorio en los casos regulados por la LRSIHCP…»

Sobre la vulneración a las garantías del debido proceso y seguridad jurídica, el Tribunal Sancionador no
efectuó pronunciamiento alguno.

Expuesto lo anterior, esta Sala realiza las siguientes acotaciones:


Conviene recordar que el control de legalidad comporta mucho más que la sola constatación de la
normalidad del acto, estableciendo su conformidad en relación al parámetro de control, que son las
disposiciones generales.

En ese sentido, se ha sostenido que «...la legalidad material de un acto administrativo se fiscaliza en un
primer plano con respecto a la conformidad con las leyes y los principios de derecho; en un segundo
plano, en cuanto a la conformidad del acto con la reserva de ley; en un tercer plano, con respecto al
ejercicio correcto de la potestad discrecional; y en un cuarto plano, bajo los aspectos de la
proporcionalidad» [Blanke, Hermann-Josef. El principio de proporcionalidad en el Derecho alemán,
europeo y latinoamericano. Revista Circulo de Derecho Administrativo, año 5, número 9, PUCP, Lima 2010,
p. 343].

De ello, se examinan como aspectos intrínsecos del control de legalidad de un acto administrativo: (1) su
concordancia con el sistema jurídico más que estrictamente con la ley, de ahí que se contemple la
concurrencia de los valores y principios juridizados en la norma primaria y trasladados a las normas
legitimadas por ella; (2) su adecuación al plano jurídico determinado que lo permite, a partir de la legalidad
estricta reflejada en la norma ex ante, con carácter de ley formal; (3) su sujeción a los límites fijados a la
discrecionalidad en tanto reconocida por la ley para evitar actos arbitrarios; y (4) el principio de
proporcionalidad, que se aborda infra.

Como fundamento de toda la legalidad se parte siempre, del control de constitucionalidad de una norma,
a fin de elegir, entre las posibles, la que mejor se adecúe no solo al texto (la mera literalidad) de la
constitución sino a sus valores, principios y fines (un reconocimiento teleológico y axiológico), en ese
sentido, y atendiendo al principio iura novit curia (el juez conoce el derecho), es menester traer a colación
la sentencia de inconstitucionalidad 109-2013 de las quince horas con diez minutos del día catorce de
enero de dos mil dieciséis, mediante la cual, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional los
montos mínimos sancionatorios descritos en el artículo 30 de la LRSIHCP.

Al examinar la sentencia citada, advertimos que la Sala de lo Constitucional consideró que los montos
mínimos de las multas que contempla el precepto antes mencionado carecen de justificación objetiva
suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento, lo que, en consecuencia supone una
vulneración al subprincipio de idoneidad del principio de proporcionalidad inherente al derecho de
propiedad, de conformidad a los artículos 246 y 2 de la Constitución de la República.

Así, indicó que «…considerando la índole pecuniaria de las sanciones contempladas en el art. 30 LERESIHCP
y la cuantía de las mismas que pueden establecerse en atención a los rangos mínimos que se permiten
para cada tipo de infracción, se estima que ciertamente la medida legislativa cuestionada implica una
intervención en el ámbito de protección material del derecho a la propiedad, pues implica la extinción o
exacción con carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto sancionado…».

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La Sala de lo Constitucional describe la importancia de la finalidad del legislador con las sanciones
reguladas en el artículo cuestionado, a efecto de enjuiciar la proporcionalidad de la medida concreta
impugnada a partir de su idoneidad.

El referido tribunal constitucional explicó que «…para que el juicio de proporcionalidad responda a
criterios objetivos requiere de una cuota de razonabilidad, a efecto que la decisión que determine el
legislador sea conforme no solamente a la normativa constitucional, sino a las necesidades de la realidad.
Dicha razonabilidad, se distingue en tres niveles: (i) el normativo, que sugiere que las normas
infraconstitucionales mantengan coherencia con el contenido de la Constitución; (ii) el técnico, que se
refiere a que debe existir una apropiada adecuación entre los fines postulados por una ley y los medios
que planifica para lograrlos; y (iii) el axiológico, que envuelve la exigencia de congruencia de los medios
escogidos por la norma con los valores constitucionalmente reconocidos».

De este modo, sobre la justificación de los pisos de las sanciones contempladas en el artículo 30 de la
LRSIHCP, la Sala de lo Constitucional advirtió que la autoridad demandada «…parte de la premisa que
todos los agentes económicos que de alguna manera manejan datos sobre el historial de crédito de
consumidores o clientes, paseen ingresos económicos por tal actividad lo suficientemente elevados para
soportar multas desde las cuantías mínimas determinadas en la LERESIHCP. Sin embargo, dicha
presunción genérica sobre la capacidad económica de los sujetos infractores a la ley en comento no ha
sido sustentada por el Órgano Legislativo, en tanto que no ha aportado los elementos objetivos necesarios
y pertinentes para justificar el porqué de la determinación de los montos que constituyen los pisos
sancionatorios en cuestión —cien y trescientos un [sic] salarios mínimos mensuales urbanos del sector
comercio y servicios para las infracciones graves y muy graves, respectivamente—, por ejemplo, mediante
estudios verificables sobre la identificación de las personas jurídicas que funcionan en carácter de agentes
de información en ese ámbito, así como la media de ganancias o rentabilidad que cada uno de estos
obtiene con la realización de las conductas sancionadas, entre otros aspectos».

Continuó argumentando que tal situación «…implica, por un lado, que, si la capacidad económica de los
infractores es el parámetro que tomó en cuenta el legislativo, los montos mínimos de las multas reguladas
en la disposición impugnada fueron establecidos de forma arbitraria, es decir sin la justificación objetiva
suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento, en inobservancia al principio de
razonabilidad; y, por otro, que la medida en examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio de
idoneidad en atención al fin identificado, siendo desproporcionada la intervención que conlleva en el
derecho de propiedad –art. 2 Cn.–»(resaltado propio).

Por lo tanto, la Sala de lo Constitucional concluyó que«… [e]n tanto que la deficiente razonabilidad de una
norma incide en su proporcionalidad –pues la relación entre una medida y un fin constitucionalmente
relevante tiene como presupuesto lógico que tal fin exista y, asimismo, que haya una razón que justifique
o fundamente la misma–, se concluye que los montos mínimos sancionatorios que contempla el art. 30
LERESIHCP vulneran efectivamente los arts. 2 y 246 Cn., por lo cual es procedente declarar su
inconstitucionalidad en esta sentencia» (resaltado propio).

Pero además, en el mismo pronunciamiento, el tribunal constitucional indicó que «…en aras de la
seguridad jurídica, se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las sanciones que de
forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos infractores por parte del Tribunal Sancionador
de la Defensoría del Consumidor de conformidad con la competencia que le otorga el art. 6 LERESIHCP».

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Al indicar lo anterior, este Tribunal interpreta que dicha Sala hace referencia a situaciones jurídicas en
estado de firmeza o consumadas, que no estén siendo sujetas de procesos para su revisión formal y no
puedan ser modificadas por el tribunal competente [léase el proceso contencioso administrativo]; ello
tiene sentido, en cuanto que el principio de seguridad jurídica se entiende, en razón a la certeza que el
individuo posee de que su situación jurídica no sea modificada más que por los procedimientos regulares,
establecidos previamente. Y al estar las sanciones administrativas bajo el examen de legalidad, las mismas
pueden verse afectadas por la sentencia que emita esta Sala. Dicho lo anterior, y en completa congruencia,
la jurisprudencia constitucional ha indicado que «…las situaciones anteriores a la declaración de
inconstitucionalidad quedan afectadas por ella, en la medida en que aún sean susceptibles de decisión
pública, administrativa o judicial;» [resolución pronunciada en el proceso de inconstitucionalidad
referencia 120-2007, del 15-III-2013].

Por lo que, los actos administrativos emitidos por el Tribunal Sancionador, respecto a la imposición de
sanciones que regula el artículo 30 de laLRSIHCP, de los cuales no se haya ejercido ningún tipo de control
por el administrado, ya sea en sede administrativa o judicial, y que en consecuencia hayan adquirido
estado de firmeza, no pueden verse afectados por la sentencia de inconstitucionalidad; sin embargo,
aquellos que aún sean susceptibles de decisión judicial –como en el presente caso–, deben ser adecuados
según las directrices expuestas por la Sala de lo Constitucional.

De este modo y acorde a lo expuesto en párrafos que anteceden, es necesario extraer los fundamentos
jurídicos de la sentencia de inconstitucionalidad 109-2013 y relacionarlos al caso en concreto. Así, el
contenido esencial de la sentencia referida (como ya se indicó supra) estriba en que de forma general, los
montos mínimos de las multas que contempla el precepto bajo análisis carecen de justificación objetiva
suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento, lo que, en consecuencia supone una
vulneración al subprincipio de idoneidad del principio de proporcionalidad inherente al derecho de
propiedad. En este sentido, si los pisos sancionatorios de esta disposición no son idóneos ni
proporcionales en su formulación legislativa –según la Sala de lo Constitucional–este razonamiento vincula
a la Administración Pública y a este Tribunal, a la obligación de examinar cada caso en concreto bajo
parámetros de proporcionalidad e idoneidad, que justifiquen la sanción que más se adecue a la acción
cometida por el infractor según su capacidad económica.

Razón por la cual, la sanción como respuesta ante conductas que causen infracciones no debe ser de
magnitud tal que causen grave daño al actor económico administrado dado que, en principio, el ente
administrativo no tiene como principal función la sanción, sino que recurre a ésta como herramienta para
lograr regular el mercado con el objeto de fomentar el orden económico y social, así como la defensa de
los intereses de los proveedores y los consumidores, por ello no debe apartarse de la interpretación
teleológica de su uso. En ese orden de ideas, corresponderá a la entidad sancionadora realizar la debida
ponderación de cara a imponer el quantum de la sanción que corresponde a cada caso en concreto, en
aras de desincentivar de manera efectiva, las malas prácticas respecto al historial crediticio de las
personas, con el objetivo preciso de fomentar el desarrollo económico y no actuar en detrimento de este y
de los agentes económicos.

Para ello, se requiere de una expresa y manifiesta motivación en la cual la autoridad explique –tomando
en cuenta los criterios de ponderación o dosimetría punitiva mencionados en la sentencia de
inconstitucionalidad a la que se ha venido haciendo referencia– (i) la intencionalidad de la conducta
constitutiva de la infracción; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si
acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad
inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción. Criterios, que ya están incorporados en el
reformado artículo 30 de la LRSIHCP.
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Al revisar los fundamentos de la sanción contenida en el acto impugnado en el presente proceso, se


observa que el Tribunal Sancionador únicamente estableció que «…en virtud de la sujeción a la ley, la
Administración pública, únicamente puede actuar sobre la base de una norma previa que la habilite (…)
[e]n ese sentido, para fijar el monto de la referida sanción, este Tribunal debe ceñirse a los límites
establecidos en la [LRSIHCP]…». En virtud de lo cual, en la parte resolutiva impuso la sanción mínima
contemplada en el artículo 30 de la LRSIHCP.

En ausencia de ponderación a los extremos de proporcionalidad –necesidad, mínima intervención y


racionalidad– y de lesividad, la única justificación que podría advertirse –de manera indiciaria– es que se
buscó limitar la intervención al mínimo legal; sin embargo, ante la total falta de argumentos que justifiquen
por qué la administración consideró que una cuantía de cien salarios mínimos era proporcional a algún
daño causado o riesgo incurrido, racional desde el punto de vista de los ingresos de la administrada, se
evidencia que el acto administrativo originario mediante el cual se sancionó a TELEMOVIL EL SALVADOR,
S.A. de C.V., no está motivado respecto de la consecuencia jurídica impuesta a la administrada.

La motivación de un acto de autoridad que tiene injerencia en derechos fundamentales a los cuales puede
restringir es una exigencia ineludible, cuya ausencia trae aparejada la ilegalidad del acto administrativo;
por lo que, en el presente caso, atendiendo a que se motivó adecuadamente la existencia de la infracción,
pero no se fundamentó la cuantía de la sanción, se advierte la concurrencia de los motivos de ilegalidad
invocados referentes a la vulneración al principio de proporcionalidad y al derecho de propiedad privada;
debiendo estimarse que la determinación de la infracción es un acto legal, no así la fundamentación de la
multa impuesta, misma que no puede hacerse efectiva sin un previo análisis de proporcionalidad, incluso,
aunque la Administración Pública se haya decantado por la cuantía mínima de la sanción.

En el contexto del presente proceso contencioso administrativo, se advierte que a esta Sala no le compete
realizar el ejercicio de adecuación utilizando los parámetros que permitan cuantificar idóneamente cuál ha
de ser la cuantía de la sanción, la competencia recae en controlar que el monto impuesto esté motivado de
forma tal que se evidencien los criterios de proporcionalidad para fijar la multa; por lo que habiéndose
comprobado la infracción, para corregir el valladar advertido en el presente caso, deberá el Tribunal
Sancionador fundamentar la fijación del quantum a aplicar en la presente sanción conforme a los criterios
de proporcionalidad establecidos en la sentencia de inconstitucionalidad con referencia 109-2013.

Cabe aclarar que conforme al límite derivado de la prohibición de la reformatio in peius o reforma en
perjuicio, en el presente caso, la cuantía de la multa, sólo podrá ser igual o menor a la impuesta
inicialmente por la autoridad demandada.

XII. Determinada la ilegalidad parcial del acto administrativo impugnado, únicamente en lo referido a la
fundamentación del quantum de la sanción impuesta a TELEMOVIL EL SALVADOR, S.A. de C.V., es
necesario pronunciarse sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.

Para corregir el vicio advertido en el presente caso, el Tribunal Sancionador, en el plazo de treinta días
hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación respectiva [en aplicación de los artículos 34 y
47, ambos de la LJCA] deberá proceder a realizar nuevamente la determinación de la sanción impuesta a la
sociedad actora, desarrollando una motivación suficiente, conforme a los criterios de proporcionalidad
establecidos la sentencia de inconstitucionalidad con referencia 109-2013; además, dicha autoridad deberá
remitir a esta Sala la certificación de la resolución correspondiente.

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XIII. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, de conformidad a las disposiciones citadas y a los
artículos 31, 32, y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida el veinticuatro de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y
seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta
y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente, a nombre de la República de El Salvador, esta Sala FALLA:
1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados en la resolución emitida por el Tribunal
Sancionador de la Defensoría del Consumidora las diez horas con veinticinco minutos del cinco de julio de
dos mil trece; en lo que corresponde únicamente a la determinación de la existencia y procedencia de la
infracción al artículo 28 letra i) de la LRSIHCP, atribuida a TELEMOVIL EL SALVADOR, S.A. de C.V.
2) Declarar que existen los vicios de ilegalidad alegados en la resolución emitida por el Tribunal
Sancionador de la Defensoría del Consumidora las diez horas con veinticinco minutos del cinco de julio de
dos mil trece; en lo concerniente a la fundamentación del monto de la sanción impuesta a TELEMOVIL EL
SALVADOR, S.A. de C.V., en concepto de infracción al artículo 28 letra i) de la LRSIHCP.
3) Como medida para restablecer el derecho vulnerado, se ordena al Tribunal Sancionador de la
Defensoría del Consumidor que, en el plazo de treinta días hábiles, contados a partir del día siguiente de la
notificación respectiva, realice nuevamente la determinación de la sanción impuesta a TELEMOVIL EL
SALVADOR, S.A. de C.V.; desarrollando una motivación suficiente, conforme a los criterios de
proporcionalidad establecidos por la Sala de lo Constitucional en la sentencia de inconstitucionalidad
referencia 109-2013, del catorce de enero de dos mil dieciséis; además, dicha autoridad deberá remitir a
esta Sala la certificación de la resolución correspondiente.
4) No hay especial condenación en costas.
5) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al Fiscal General de la República.
6) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.”

Conclusiones
1. La administración debe actuar conforme a las exigencias que el ordenamiento jurídico aplicable le
ordena y que en otros términos significa “sometimiento estricto a la ley”, el principio de legalidad
consagrado en nuestra norma suprema, se erige para la administración pública, no como un mero límite
de actuación administrativa, sino como el legitimador de todo su accionar.

2. La administración Pública está obligada a realizar todos sus actos de acuerdo a lo dispuesto en la ley, de
lo que deriva, como contrapartida, el derecho de los administrados de exigirle que observe en su
funcionamiento el fiel cumplimiento del ordenamiento jurídico aplicable. Los principios de legalidad y
debido proceso, como derechos de los administrados, plantean la necesidad de que existan los
procedimientos adecuados a fin de que, en la esfera administrativa, los actos de autoridad puedan ser
revisados para asegurarse que hayan sido realizados conforme al ordenamiento jurídico.

3. La administración solo puede actuar cuando la ley la faculte, ya que toda acción administrativa se nos
presenta como un poder atribuido previamente por la ley, y por ella delimitado y construido.

4. El Derecho no son sólo normas, sino también principios y valores que definan una estructura en la que
el orden jurídico pueda cumplir tres funciones básicas: garantizar la seguridad jurídica, garantizar el
respeto a los derechos humanos y a la libertad; y, en tercer lugar, cooperar al progreso, la justicia y la paz
social.

5. El principio de seguridad jurídica sólo tiene lugar entre los hombres libremente constituidos bajo la
forma de Estado. Todo lo que tiende al orden social justo es una forma de estabilizar la libertad humana
puesta en relación.
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XXIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Guadalajara, México, 6 - 9 nov. 2018

Bibliografía
Libros
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