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AGRICULTURA CHILENA

Reflexiones y Desafíos al 2030


Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA)
AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030
Publicación de la Oficina de Estudios
y Políticas Agrarias (ODEPA)

Directora y representante legal:


Claudia Carbonell Piccardo

Informaciones:
Centro de Información Silvoagropecuaria (CIS)
Valentín Letelier 1339. Código Postal 6501970
Teléfono: (56-2) 2397 3000
www.odepa.gob.cl
odepa@odepa.gob.cl

Editores:
Alfredo Apey Guzmán
Daniel Barrera Pedraza
Teodoro Rivas Sius

Primera Edición, Diciembre 2017


Diseño: Patricia Sougarret A.
Fotografías de Portada: Archivo Fotográfico Alfredo Apey y ODEPA.
Impreso en Andros Impresores, Chile

ISBN Nº 978-956-7244-30-0

Registro de Propiedad Intelectual Nº A-285386


AGRICULTURA CHILENA
Reflexiones y Desafíos al 2030
AGRADECIMIENTOS

Nuestro agradecimiento para los profesionales del Departamento de Análi-


sis de Mercado y Política Sectorial de Odepa Teresa Agüero, Amalia Gu-
mucio, Jacqueline Espinoza, Raúl Amunátegui, Alfredo Apey, Daniel
Barrera, Álvaro Espinoza, Claudio Farías, Alfonso Traub. Todos ellos
contribuyeron con sus conocimientos, entusiasmo y experiencia a la discu-
sión de contenidos y redacción de gran parte de este libro.

Así mismo, se reconoce el aporte de destacados expertos que con su contribu-


ción permiten promover la reflexión sobre el desarrollo de mediano plazo en
aspectos estratégicos que condicionarán el crecimiento del sector.

Nuestra gratitud a Alfredo Apey, Daniel Barrera y Teodoro Rivas por


el desarrollo de este proyecto, el trabajo con los autores, el diseño de con-
tenidos, correcciones y edición de los textos. A Raúl Amunátegui por la
corrección de la redacción y estilo de cada sección y a Jaime Giacomozzi
y Guillermo Pino por su colaboración en la diagramación y selección de
material fotográfico.

Finalmente, nuestro reconocimiento al Sr. Eduardo Ramírez, ex jefe del


Departamento de Análisis de Mercado y Política Sectorial quien contribuyó
a su diseño y participó en la redacción y corrección de sus secciones.
6 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.
Indice

Agradecimientos 5
Palabras del Ministro de Agricultura 11
Prólogo 15

PRIMERA SECCIÓN
REFLEXIONES Y DESAFÍOS AL 2030: PERSPECTIVA INSTITUCIONAL DE ODEPA

1. Desafíos para el sector agropecuario y forestal al año 2030:


Contexto para el diagnóstico y políticas sectoriales 21

2. Desafíos y ámbitos de políticas al 2030: Visión desde las regiones 29


- Las dinámicas sectoriales desde las regiones 31
- Identificación de brechas y medidas para alcanzar el desarrollo del sector al año 2030 32
- Análisis de brechas por macrozona socioambiental 33
- Agrupación de correspondencia (nivel regional y macrozonas socio ambientales) 37
- Redes de gobernanza 39
- Síntesis: principales desafíos al 2030, visión desde las regiones 41

3. Aporte del sector a la economía de Chile al 2030 43


- Transformación económica 44
- El PIB ampliado 45
- Participación de los distintos rubros en el PIB sectorial y el empleo 47
- Importancia regional de la agricultura 48
- Los salarios en la agricultura 49
- Comercio exterior: motor del crecimiento sectorial 49
- Desafíos al 2030 53

4. Perspectivas y desafíos del mercado laboral agrícola al 2030 55


- Mercado laboral agrícola 56
- Política de formación del capital humano y marco jurídico laboral 62
- Perspectivas del mercado laboral agrícola al 2030 y desafíos de política pública 65

5. Transparencia de mercados 69
- Competencia y funcionamiento de los mercados en cadenas de valor agropecuarias y forestales 70
- Hacia el mejor funcionamiento y transparencia en los mercados de las cadenas agroalimentarias y forestales 74
- Desafíos al 2030. 77

6. Los desafíos energéticos para el sector agroalimentario y forestal 79


- Estado del arte de la Agroenergía 82
- El sector silvoagropecuario como sujeto y objeto de las políticas energéticas 85
- Desafíos al 2030 89

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 7


7. El desarrollo forestal 91
- Contexto de áreas forestales y su rol en el desarrollo nacional. 91
- Determinantes del desarrollo forestal actual. 94
- Proyecciones sectoriales al 2030: escenarios ex ante y ex post de los incendios forestales 2016/2017. 97
- La Política Forestal. 100

8. Transformación y adaptación de los paisajes rurales por el sector


agropecuario y forestal en Chile: principales rasgos y desafíos al 2030 103
- Patrones productivos de exportación a partir de los 80s: expansión
de la frontera productiva en zonas de fragilidad ambiental 104
- Proyecciones sectoriales al mediano y largo plazo 112
- Algunos desafíos de gestión en el ámbito territorial en el sector 113
- Reflexiones finales 116

9. Consideraciones ambientales para una agricultura competitiva y sustentable al 2030 117


- Compromisos ambientales suscritos por Chile 120
- Recursos hídricos, cambio climático y biodiversidad dentro de la dinámica de desarrollo agrícola 121
- Desafíos ambientales con una mirada al 2030 126

SEGUNDA SECCIÓN
REFLEXIONES Y DESAFÍOS AL 2030: PERSPECTIVA DE ESPECIALISTAS EXTERNOS

10. Los grandes desafíos y cómo abordarlos 133


- El Cambio Climático 134
- Agricultura de precisión (AP) 141
- Gestión laboral y calificación de la fuerza de trabajo 142
- Sustentabilidad de la agricultura 143

11. El cambio climático y los recursos hídricos de Chile 147


- Las dimensiones de los recursos hídricos en Chile 149
- Los ciclos del clima y las sequías en Chile 153
- Las tendencias que ha mostrado el clima chileno en las últimas décadas 155
- El futuro del cambio climático en el territorio chileno 157
- Los desajustes de la demanda y oferta de agua en Chile 159
- Recursos hídricos, desertificación y cambio climático 165
- Agricultura e infraestructura hidráulica 167
- Hacia una gestión eficiente de los recursos hídricos 169
- Conclusiones y recomendaciones 177

8 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Indice

12. Mediana agricultura y agricultura familiar en Chile hacia el año 2030 179
- Definiciones 180
- Método 182
- Resultados del análisis cuantitativo 185
- Resultados del análisis de entrevistas 193
- Discusión 197
- Agradecimientos 202

13. Desafíos en el Mercado Laboral para el Desarrollo de la Agricultura Chilena 203


- Transformaciones de largo plazo de la fuerza laboral en agricultura. Tendencias y predicciones 204
- Proyecciones de demanda y oferta de empleo agrícola 208
- Respuestas de los productores a las alzas de los costos de empleo 211
- Respuestas extraprediales a la estrechez del mercado laboral agrícola 215
- Evolución de los ingresos de los asalariados agrícolas 218
- Desafíos de política pública relacionados con el mercado laboral agrícola 223
- Conclusiones 227

14. Mercados, poder de negociación y prácticas comerciales 229


- Competencia, poder de negociación y funcionamiento de los mercados 231
- Legislación y normativa nacional sobre mercados y competencia 236
- Hacia una política para el mejor funcionamiento de los mercados 254

15. Los desafíos de Chile en inocuidad y calidad agroalimentaria al 2030:


Una propuesta institucional de gestión 263
- Los cambios de paradigmas en inocuidad y calidad alimentaria a nivel global 265
- La modernización de los sistemas de gestión de inocuidad en países de vocación alimentaria: un
aspecto crítico en la proyección de su desarrollo 268
- Ventajas de un modelo basado en la prevención, la mirada sistémica y la coordinación institucional 269
- Los tres pilares del proceso de modernización de la institucionalidad en inocuidad y calidad alimentaria 272
- Los impactos esperados 276
- Comentario final 280

Bibliografía 283

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 9


10 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.
Palabras del Ministro de Agricultura

PALABRAS DEL MINISTRO DE AGRICULTURA

S Sin lugar a dudas el rol y valorización de la agricultura como agente de desa-


rrollo del país ha cambiado significativamente en los últimos cincuenta años. En los
años sesenta la agricultura se caracterizaba principalmente por ser un proveedor
de alimentos crecientemente deficitario para el mercado interno y de mano de
obra para otros sectores de la economía. En la actualidad este sector es señalado
como uno de los pilares estratégicos de nuestro desarrollo, no sólo por su impor-

Archivo fotográfico CONAF.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 11


tante contribución al Producto Interno Bruto (PIB) y por ser una relevante fuente
de empleo, sino también porque en su desempeño como sector exportador, ha
generado una imagen de calidad y seriedad en los principales mercados del mun-
do que ha contribuido significativamente a la conformación de una visión del país
como un socio confiable y seguro.

La capacidad del sector agroalimentario y forestal para ajustarse y aprovechar


las oportunidades que ha generado la apertura comercial, ha sido la base del no-
table desempeño que se ha observado en las últimas décadas. Esto se ha logrado a
través de una estrecha colaboración público privada que ha facilitado la implemen-
tación de un conjunto de políticas, programas y ajustes institucionales orientados a
estimular la productividad y la competitividad de nuestra agricultura. Además, con
la misma prioridad, han mejorado las capacidades productivas y empresariales de
la pequeña agricultura, a través de una plataforma de servicios que facilita el ac-
ceso a financiamiento, asesoría técnica, fomento al riego, mejoramiento de suelos,
nuevos canales de comercialización, y apoyo para la asociatividad.

Esto ha permitido transitar por un notable camino de crecimiento, en donde el


PIB agrícola se ha incrementado a un ritmo de 6% anual entre 1996 y 2008, y que
en los años recientes ha vuelto a marcar tasas muy elevadas de expansión, como
en los años 2015 y 2016. Otro indicador relevante, dada la apertura de nues-
tra economía, son las exportaciones silvoagropecuarias, las cuales han aumentado
desde 2.200 millones de dólares en 1990 a más de 15.000 millones de dólares el
año 2016. En materia de empleo, la agricultura también mejoró su participación,
superando el nueve por ciento de la ocupación total, y mostrando muy bajas tasas
de desempleo.

Sin embargo, aún quedan tareas pendientes para fortalecer y mejorar el des-
empeño sectorial. La reflexión que se ha desarrollado en los últimos años, en re-
lación al rol de la agricultura, la vincula con temas que amplían su ámbito de acción
más allá del crecimiento productivo del sector primario. Esto ha implicado relevar
la estrecha relación de la agricultura con las nuevas demandas del consumidor final
que se traducen en mayores exigencias en nutrición, sanidad e inocuidad de los
alimentos; el fortalecimiento de la protección ambiental, de la biodiversidad y de la
sustentabilidad de los procesos productivos; la reducción de la inequidad en zonas
rurales y la vulnerabilidad de grupos marginados como pueblos originarios, muje-
res y jóvenes; y un mejoramiento del desarrollo territorial, con mayor equilibrio de
las disparidades regionales.

La experiencia propia e internacional revela que no existe una contradicción


entre crecimiento económico y el desarrollo de un sector agroalimentario y fo-

12 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Palabras del Ministro de Agricultura

restal social y ambientalmente sustentable. Esta gestión sustentable de los recur-


sos naturales y la promoción de una agricultura inclusiva deben ser incorporados
como factores de oportunidad y crecimiento, y dejar de ser vistos como costos o
barreras que obstaculizan su desarrollo.

La adaptación al cambio climático será seguramente el principal desafío pro-


ductivo que deberá enfrentar el sector agrícola, en que factores críticos como
manejo y gestión de los recursos hídricos, capacidad de innovación tecnológica y
manejo del riesgo, entre otros, determinarán la dinámica de desarrollo sectorial en
el mediano y largo plazo.

Próximos a un cambio de gobierno, es oportuno aportar al debate sobre


el desarrollo agrícola mirando al año 2030, entregando elementos de discusión
y análisis sobre ámbitos que se han considerado relevantes para el desempeño
sectorial futuro y para la elaboración de políticas públicas. Este libro es un esfuerzo
de sistematización y reflexión por parte de los profesionales de Odepa y que,
complementada con la contribución de destacados profesionales, especialistas en
sus respectivos ámbitos, entrega una mirada prospectiva y busca estimular el de-
bate analítico para potenciar lo realizado y proyectar el camino hacia un futuro
deseable de desarrollo.

Carlos Furche G.
Ministro de Agricultura

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 13


Prólogo

PRÓLOGO

U Una vez más la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias del Ministerio de Agricul-
tura dirige su acervo institucional y profesional a la reflexión sobre el futuro de la
agricultura chilena. No obstante los avances significativos que ésta refleja a través de
los más diversos indicadores, el gran dinamismo del sector nos motiva a reflexionar
sobre las principales determinantes sobre su evolución al largo plazo.

La meta que busca doblar las exportaciones de alimentos y forestales chilenas


al año 2030 impone numerosos desafíos a los diferentes agentes que participan
dentro de las cadenas productivas del sector agropecuario y forestal. El vertiginoso
incremento del desarrollo productivo y de las exportaciones sectoriales, por ya más
de tres decenios, han llegado a un punto de inflexión que nos obliga a enfrentar

Archivo fotográfico ODEPA.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 15


el futuro con esfuerzos adicionales a los ya realizados durante los últimos años. El
sector agropecuario forestal y la industria de alimentos está entre las principales
fuentes de ingreso de la economía nacional y facilitar su desarrollo y fortalecimiento
con atributos de inclusividad y sustentabilidad, constituyen una de las opciones más
claras que tenemos por delante para reducir la extrema dependencia que nuestra
economía mantiene de la producción minera.

Este desafío, además de continuar consolidando los logros alcanzados por el sec-
tor, implica asumir una serie de acciones tendientes a permitir y facilitar su fortaleci-
miento y expansión. Es reconocida la relación de interdependencia que se establece
entre la actividad económica y las transformaciones que se van instaurando en el
contexto sociogeográfico en las que se desarrolla, así como el efecto facilitador o
restrictivo que éste ejerce sobre la expansión del sistema productivo. Por lo tanto, es
evidente que duplicar en valor nuestras exportaciones es una meta que no será al-
canzada por una progresión lineal de acciones que dupliquen la superficie productiva
actual, o doblen los requerimientos de infraestructura, mano de obra o recursos na-
turales como el suelo y los hídricos. En consecuencia, conjuntamente con aumentar
los niveles de productividad en todas sus dimensiones, se hace preciso identificar los
ámbitos en los que es necesario actuar prontamente con una gestión institucional
orientada al futuro.

Estos argumentos nos han motivado a establecer una mirada prospectiva para
el sector agropecuario y forestal, con el objetivo de identificar áreas críticas y líneas
a acción, que nos permitan continuar avanzando en la senda del desarrollo actual,
pero en coherencia con el nuevo contexto nacional y mundial. Una mirada analítica
acerca de las variables que componen e influyen en el sector, nos permite identificar
los nuevos requerimientos, así como las brechas que es necesario enfrentar para
alcanzar la meta prefijada.

Este es el contexto que orienta el esfuerzo institucional de Odepa, organismo


que, a través de esta publicación, recoge los resultados de un proceso colectivo de
reflexión y análisis sobre un conjunto de variables que se han estimado sensibles
dentro de la marcha del sector agropecuario y forestal en nuestro país. Los resulta-
dos del proceso se presentan a la comunidad en este material bibliográfico que se
estructura en dos componentes.

En primera instancia, se presenta el tratamiento de un conjunto de ejes temáti-


cos elaborados por profesionales de esta Oficina, que constituyen el fruto de la re-
flexión y discusión colectiva de sus especialistas. Estos ámbitos son los componentes
económicos del sector, mecanismos para mejorar la transparencia de los mercados,
el componente laboral, la actividad forestal, la pequeña agricultura, la agroenergía, el
sector forestal y la dimensión territorial y ambiental en que se enmarca este sector
productivo. Se incluye aquí también una síntesis de variables relevantes recogidas en

16 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Prólogo

cada región del país, en las que se identifican brechas prioritarias que se deben en-
frentar en cada una de ellas, con el propósito de facilitar sus procesos de desarrollo
sectorial, dentro del marco de competitividad económica, justicia social y sostenibi-
lidad ambiental.

En forma complementaria, se pone a disposición de los lectores el desarrollo


en profundidad de algunos de los temas que Odepa definió como relevantes para
el desarrollo futuro del sector, los que fueron contratados y desarrollados por ex-
pertos. Entre éstos se encuentran los grandes desafíos temáticos para el sector
agropecuario y forestal; la mediana agricultura y agricultura familiar en Chile hacia el
2030; los desafíos en el mercado laboral para el desarrollo de la agricultura nacional;
el cambio climático y los recursos hídricos para la agricultura de Chile; desafíos en
inocuidad y calidad agroalimentaria y un análisis acerca del mercado, el poder de
negociación y las prácticas comerciales que garanticen el desarrollo equitativo entre
los diversos segmentos de productores.

Sin lugar a dudas existe un conjunto de temas que, por espacio y tiempo, no
pudieron ser desarrollados en este libro y que esperamos abordar bajo este u otro
formato de difusión. Es nuestro deseo que el contenido de esta publicación contri-
buya a la discusión sobre ciertos temas de enorme relevancia para la agricultura del
futuro, constituyéndose además en un material de referencia que permita identificar
líneas de trabajo emergentes para la institucionalidad vinculada al sector agrope-
cuario y forestal, y para la identificación de eventuales instrumentos de política que
contribuyan a alcanzar de buena forma los objetivos de crecimiento inclusivo y sus-
tentable establecidos para el sector al año 2030.

Claudia Carbonell Piccardo


Directora Nacional Odepa

Archivo fotográfico ODEPA.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 17


1. Desafíos para el sector agropecuario y forestal
al año 2030: Contexto para el diagnóstico y
políticas sectoriales

2. Desafíos y ámbitos de políticas al 2030: Visión


desde las regiones

3. Aporte del sector a la economía


de Chile al 2030

4. Perspectivas y desafíos del mercado laboral


agrícola al 2030

5. Transparencia de mercados

6. Los desafíos energéticos para el sector


agroalimentario y forestal

7. El desarrollo forestal

8. Transformación y adaptación de los paisajes


rurales por el sector agropecuario y forestal en
Chile: Principales rasgos y desafíos al 2030

9. Consideraciones ambientales para una


agricultura competitiva y sustentable al 2030
Primera Sección

REFLEXIONES Y DESAFÍOS AL 2030:


PERSPECTIVA INSTITUCIONAL DE ODEPA

Archivo fotográfico ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Desafíos para el sector agropecuario


y forestal al año 2030: Contexto para
el diagnóstico y políticas sectoriales

Archivo fotográfico ODEPA.


1.
El desarrollo del sector silvoagropecuario nacional ha sido impulsado en gran medi- Texto elaborado
da por un modelo productivo orientado a la exportación. Desde la época colonial, por ODEPA.
los mercados externos han manifestado una gran influencia en el desarrollo del
sector, definiendo usos del suelo, asentamientos humano y patrones de impacto
ambiental, los que hasta hoy son visibles a lo largo del territorio nacional.
Esta vocación exportadora ha sido más intensa en los últimos cuarenta años, donde
el aporte del sector agropecuario y forestal al desarrollo económico del país ha sido
de vital importancia. Para resumir en un número, el valor de las exportaciones de
frutas y derivados forestales se ha incrementado en 3.573%, subiendo de USD 187
millones a USD 6.868 millones.
Este proceso paulatino de generación de valor y participación progresiva en los
mercados mundiales de la oferta silvoagropecuaria nacional, tuvo al menos tres mo-
mentos de trascendental importancia. El primero se manifiesta en la década de los
años sesenta, cuando el Estado generó un conjunto de inversiones orientadas a
establecer un desarrollo frutícola y forestal, a nivel productivo e industrial, tomando
ventaja de las posibilidades de producción, sobre todo en momentos de contraes-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 21


tación, con los mercados de países de- fuertemente a la profundización de la
sarrollados del norte. Este proceso fue política de acuerdos comerciales, impul-
de la mano con un cambio estructural sada por los gobiernos democráticos a
de la tenencia de la tierra, en beneficio partir de los años noventa.
del campesinado y la población rural, a Con el Estado ejerciendo un rol eminen-
través de la implementación del proceso temente subsidiario dentro de la econo-
de Reforma Agraria. El segundo momen- mía, el proceso de internacionalización
to lo constituye el proceso de liberali- y generación de valor en los últimos
zación económica, apertura comercial y treinta años, ha sido apoyado por medio
profundización del mercado, instaurado de políticas dirigidas a resolver ciertas
en los decenios del setenta y ochenta, brechas en los ámbitos productivos, de
con posterioridad al golpe militar. Final- inversión, de conocimiento y de parti-
mente, un tercer momento se vincula cipación, particularmente por parte de

Tabla 1.1 Selección de indicadores económicos (1990 – 2015).


Variación
1990 2015
Anual

Exportaciones silvoagropecuarias primarias (millones USD, nominales)1 1.079 5.313 6,6 %


Exportaciones silvoagropecuarias industriales (millones USD, nominales) 1
951 9.426 9,6 %
Total exportaciones silvoagropecuarias (millones USD, nominales)1 2.030 14.739 8,3 %
Variación
1990 2013
total

Pobreza nacional (% de la población)2 38,6 7,8 -30,8 pp


Pobreza rural (%)2 38,8 6,7 -32,1 pp
Pobreza de los trabajadores por cuenta propia en la rama agricultura
24,3 3,9 -20,4 pp
caza y pesca (%)2
Ingreso promedio de la ocupación principal en trabajadores agricultura,
210.814 309.181 46,7%
silvicultura y pesca ($ reales a noviembre 2013)3

(Ingreso promedio ocupación principal empleo por cuenta propia agrí-


cola, caza y pesca / ingreso promedio empleo por cuenta propia resto 74 71 -3 pp
de la economía)*1004

Ingreso promedio ocupación principal asalariados agrícolas más pesca /


57 59 +2pp
ingreso promedio asalariados economía*1004
Variación
1990 2014
(%)

Hectáreas de frutas y viñas (vinífera y pisquera)5 231.227 451.048 95,1


Hectáreas de plantaciones forestales 6
1.460.530 2.426.722 66,2
Hectáreas de bosque nativo7 13.430.603 14.316.822 6,6
Fuentes para cada estimación:
1/ Odepa, con datos del Servicio Nacional de Aduanas.
2/ Casen, medidas de pobreza por ingresos sin actualización de canasta de alimentos
3/ Casen
4/ Casen
5/ Catastro frutícola y SAG
6/ Infor
7/ Infor con datos de Conaf. Se registra cifra de 1999 del Catastro de Bosque Nativo.

22 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

la agricultura familiar campesina. Estos la pobreza rural cae aún más que la ur-
apoyos han sido implementados a través bana y la pobreza de la agricultura fami-
de una batería de instrumentos orien- liar también disminuye fuertemente. Los
tados hacia la demanda y con énfasis ingresos de los trabajadores por cuenta
en eficiencia de asignación de recursos. propia en la agricultura aumentan, pero
Ejemplos de ello son leyes destinadas en menor proporción que los de otros
a la inversión en recursos hídricos y al sectores de la economía. Por otro lado,
fomento forestal; así como a la imple- los asalariados de la agricultura más los
mentación de fondos concursables en del sector pesca muestran una leve me-
innovación, investigación sectorial, y pro- joría en relación con los asalariados de
moción de las exportaciones. los otros sectores de la economía. Los
Otro grupo de políticas sectoriales han resultados de todo este período son fa-
sido focalizadas desde la óptica de la vorables y muestran que el crecimien-
compensación a sectores que, produc- to económico generado por el modelo
to de la modernización y apertura de agroexportador, basado en el libre co-
mercado, han sido menormente benefi- mercio y la ampliación de mercados, ha
ciados. Un ejemplo de ello corresponde tenido un claro efecto en la disminución
a los recursos del Programa de Recupe- de la pobreza rural.
ración de Suelos Degradados (SIRSD), o Sin embargo, la mantención y continua-
la significativa inversión que se realiza a ción exitosa en el mediano plazo de esta
través del Instituto de Desarrollo Agro- estrategia de crecimiento económico
pecuario (Indap) en la agricultura familiar, sectorial requiere de nuevos impulsos
y los créditos especiales manejados por y ajustes que se traduzcan en un efec-
el mismo Indap. tivo desarrollo de lo silvoagropecuario.
Finalmente, un tercer grupo de políticas En primer lugar, Chile en su esfuerzo de
se ha concentrado en mantener y certi- inserción comercial está enfrentando un
ficar las condiciones sanitarias de la pro- mercado global mucho más competitivo,
ducción de alimentos, sobre todo aque- con muchas economías que han inicia-
lla destinada a la exportación, de manera do una trayectoria similar a la recorrida
de asegurar e incrementar el acceso a por nuestro país. Hoy existe más com-
los mercados bajo la concepción de libre petencia, ya que los países han podido
comercio. En esta labor también se han aprovechar sus ventajas comparativas en
generado políticas consistentes en man- términos de diversidad climática, meno-
tener el bajo nivel de plagas y enferme- res costos de mano de obra y cercanía
dades de vegetales y animales en el país, con los mercados. Un claro ejemplo es
como instrumento de competitividad Perú, que en los últimos años ha consoli-
del sector. dado un proceso de apertura comercial
Los resultados de este proceso son muy y de estructuración de un sector expor-
positivos, lo cual es visible al comparar al- tador que ofrece al mundo un conjunto
gunos indicadores entre los años 1990 y de alimentos que son competidores y
2015, tal como se muestra en la tabla 1.1. en ocasiones sustitutos directos de los
Como se desprende de la información que Chile produce, como el caso de las
presentada, las exportaciones se incre- paltas, la uva, los espárragos, entre otros.
mentaron a una tasa promedio de 8,3% Otro caso es Colombia, que gracias a la
durante veinticinco años. Paralelamente, estabilidad país derivada de los acuerdos

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 23


de paz, estaría en condiciones de atraer tar la agricultura de exportación frente a
inversiones que permitirán el aprovecha- los cambios en los mercados nacionales
miento de tierras de alta calidad, hoy im- e internacionales ha llegado en forma
productivas, lo que presionará los mer- más lenta a la pequeña agricultura y a
cados mundiales de carne, leche y otros los sectores más tradicionales. En con-
productos alimenticios. secuencia, estas brechas se traducen en
En segundo lugar, Chile no muestra el resultados heterogéneos en términos de
mismo dinamismo y capacidad de res- productividad, marginando ciertos gru-
puesta hacia la innovación en compara- pos productivos y territorios al proceso
ción a su velocidad de reacción frente a de modernización. Este factor es muy
los estímulos de los mercados de expor- relevante, debido a que la validez social
tación, mostrando una baja capacidad y política de una estrategia país se pone
país, tanto en procesos de producción en entredicho cuando amplios sectores y
como de comercialización. Esta situación territorios no reciben parte de la riqueza
es destacada por estudios del Banco generada ni experimentan sus beneficios.
Mundial de los años 2011 y 2015, donde En cuarto lugar, la valoración de nuevos
se establece que, la baja inversión públi- atributos tangibles e intangibles en los
ca y privada en investigación y desarrollo productos es cada vez más importante
(I+D), sumado a debilidades y rigideces en el comercio. Es de vital importancia
institucionales del sistema de innovación, la producción de alimentos no sólo en
ha terminado por limitar el crecimien- cantidad y calidad, sino también en su
to de la productividad sectorial. Como inocuidad. Sin embargo, también son
muestra el gráfico 1.1, Chile tiene un alto crecientemente demandados productos
valor de las exportaciones de uva fresca; cuyos procesos de producción hacen
sin embargo, los crecimientos de corto uso eficiente de recursos naturales esca-
y largo plazo se muestran comparativa- sos como el agua, considerar el bienes-
mente muy magros en relación a los de tar animal y que respeten el medio am-
otros países, como China o el Perú. biente. Finalmente, también se observa
En tercer lugar, los ajustes y nuevos para- una creciente exigencia a las cadenas de
digmas productivos que ha debido adop- producción y suministro de alimentos en
términos de que sus prácticas de comer-
Gráfico 1.1 Cambio en el crecimiento del valor de las exportaciones de uva cio garanticen una justa retribución a los
de exportación (varios países). diferentes eslabones que las integran. En
palabras simples, más significativo que
el hecho mismo de la inocuidad, la sus-
tentabilidad o el comercio justo, lo que
interesa y se valoriza es la capacidad ins-
titucional de los países y de las cadenas
de suministro para medir, reportar y ve-
rificar dichos atributos diferenciadores.
En quinto lugar, Chile ha pasado a un
estatus de país de ingreso alto, haciendo
que los procesos de maduración y so-
fisticación de la economía tiendan a au-
Fuente:Trade map. mentar y profundizarse. Esto continuará

24 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Archivo fotográfico ODEPA.

modificando los escenarios en que tanto se hacia conglomerados urbanos, provo-


los grandes como los pequeños agricul- cando una fuerte expansión de ciudades
tores de alimentos se desenvuelven. Esta intermedias y conurbaciones.
transición es parte de un proceso que Lo anterior ha dado como resultado que
afecta a la economía en su conjunto, cuya el capital humano se convierta en un fac-
característica más relevante es la dismi- tor que desafía al crecimiento del sector,
nución en la disponibilidad de mano de siendo necesario resolver la siguiente en-
obra para el trabajo en el sector agrope- crucijada. Por un lado, se deben propor-
cuario y forestal. Menos jóvenes ven en la cionar puestos de trabajo competitivos
agricultura y los territorios rurales ámbi- con otros sectores de la economía, no
tos en donde desarrollar sus estrategias sólo en salarios, sino también en muchos
de vida. Entre otros efectos, esto está otros aspectos, lo que implica un fuerte
generando un envejecimiento acelerado esfuerzo por mejorar y aumentar las ca-
de los habitantes en su conjunto y de los pacidades de los trabajadores. Por otro
trabajadores en el campo, proceso que lado, se requiere de nuevas inversiones
se acompaña con una creciente escasez en maquinarias e informatización en las
de mano de obra y capacidad empresa- labores del campo, que permitan desa-
rial local para el desarrollo de las labores rrollar faenas con menos gente, pero con
silvoagropecuarias. La población y los re- más valor en el trabajo que se ejerce.
cursos humanos continúan trasladándo- Estos procesos de largo aliento, presen-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 25


Archivo fotográfico ODEPA.

26 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

tes en otros países en etapa de creci-


miento económico comparables con el “Los diversos desafíos y situaciones a
nivel actual de Chile, han implicado cam-
bios significativos en la estructura de los que el sector silvoagropecuario se en-
sectores productivos y de elaboración frenta en su proyección al año 2030,
de alimentos, en la logística de la distri-
bución y en los sistemas de venta mayo- implica un esfuerzo de trabajo públi-
ristas y minoristas. Hoy los productores co-privado coordinado, que permita
enfrentan cadenas de alimentos fuerte-
mente concentradas, sectores financie- ir generando condiciones de compe-
ros exigentes en información para redu- titividad del conjunto de las cadenas
cir riesgos en los créditos, y la existencia
de instrumentos financieros específicos, alimentarias, formando redes de cola-
pero de alta complejidad. El contexto boración por sobre estructuras norma-
de desarrollo silvoagropecuario requiere
hoy de un sector más profesionalizado, tivas rígidas.”
moderno, que maneje riesgos y mejore
su capacidad de control de los procesos es crítica a la hora de asegurar el creci-
productivos, apoyándose en servicios al- miento sostenible del sector. Mejorar la
tamente profesionales y específicos que gobernanza del agua para su uso eficien-
resuelvan oportunamente desafíos cada te requiere del concurso de los sectores
vez más complejos. público y privado para modernizar las
En forma complementaria a los factores instituciones (entendidas como normas
de cambio estructural antes descritos, es y reglas) y las organizaciones que las ad-
necesario tener presente las complejas ministran, para dar más sostenibilidad y
dinámicas a que se ven sometidas los pai- eficiencia a su uso tanto para el consu-
sajes rurales sobre los que se desarrolla mo humano, la producción de alimentos
el sector silvoagropecuario. A modo de y la generación de energía, entre otros.
ejemplo, se suman de manera acelerada Se requiere, además, sostener inversio-
los efectos del cambio climático en Chi- nes en infraestructura y normativa que
le y, junto a ello, la urgente necesidad de contribuyan a una mayor disponibilidad
definir estrategias de adaptación a nivel del agua para la expansión del sector
nacional, regional y local para enfrentar agrícola, enfrentando aspectos legales
esta problemática global. Adecuarse con- que resuelvan limitantes en el acceso
venientemente a los efectos del cambio al recurso, en regiones que hasta hace
climático no sólo requiere de nuevos poco tiempo se pensaban excedentarias,
conocimientos para producir alimentos como lo observado en las zonas centro
bajo condiciones climáticas cambiantes, sur y sur del país.
sino también se hace necesario un uso Es interesante constatar como los de-
de los recursos más eficiente y profesio- safíos por enfrentar el cambio climático
nalizado, dada su creciente escasez. desde una perspectiva institucional, se
Particularmente, en el caso de los hídri- ha constituido en una fuerza moderni-
cos, los productores enfrentan múltiples zadora de los diversos agentes, tanto
desafíos. La necesidad de hacer un uso público como privados. Este conjunto
más eficiente de los recursos hídricos de modificaciones estructurales que

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 27


enfrenta el país, ha llevado al Ministerio ta agroexportadora. Estos cambios han
de Agricultura a incorporar en su visión sido impulsados principalmente desde
un cambio de gestión e implementación la perspectiva de la demanda, motivado
de políticas públicas que resulten cohe- por preocupaciones de carácter cultural
rentes con estos nuevos contextos de y éticos de los consumidores. De esta
desarrollo silvoagropecuario nacionales forma, el concepto de valor agregado
e internacionales. considera un mayor número de com-
Otro aspecto de vital importancia para ponentes que sean capaces de reflejar
la readecuación del sector a los desafíos mayores niveles de beneficios y costos
que se enfrenta, se asocia a su valoración en la cadena, lo cual permite mayor equi-
económica. Existe cada vez más concien- dad entre los distintos componentes del
cia de que no sólo se debe considerar sistema de comercio.
la producción silvoagropecuaria prima- En síntesis, los diversos desafíos y situa-
ria como referencia estadística sectorial ciones a que el sector silvoagropecua-
(que representa menos del 3% del PIB rio se enfrenta en su proyección al año
nacional), sino que ampliar su centro de 2030, implica un esfuerzo de trabajo pú-
análisis a las actividades de procesamien- blico-privado coordinado, que permita ir
to y transformación, bajo la configura- generando condiciones de competitivi-
ción analítica de cadenas. Entendido de dad del conjunto de las cadenas alimen-
esta forma, y a modo de ejemplo, en el tarias, formando redes de colaboración
año 2013 Foster y Valdés señalaron que, por sobre estructuras normativas rígidas.
bajo esta mirada ampliada del sector, el Esto requiere de un proceso de retro-
agro representaría actualmente más de alimentación permanente entre ellos
11% del valor agregado nacional, llegan- con el objetivo de identificar no sólo
do hasta 19% en la Región de O’Hig- medidas para enfrentar requerimientos
gins y 17% en la Región del Biobío. Esta coyunturales o de corto plazo, sino que
concepción resulta consistente con la anteponerse a escenarios futuros, iden-
necesidad de poner en su justo valor el tificando líneas de acción y políticas que
aporte que el sector en su conjunto en- resulten coherentes con lo que se espe-
trega a la economía nacional. ra sea la sociedad en el año 2030.
Resulta también necesario alcanzar un Finalmente, muchas de las inquietudes
acuerdo con respecto a la definición de señaladas en este contexto sobre los
“valor agregado” que se quiere desarro- requerimientos de la agricultura futura
llar, incluyendo en éste atributos tangi- son desarrollados con profundidad en
bles tales como la modalidad en que la los diversos capítulos que se presentan a
materia prima es procesada y empacada, continuación. Tanto los temas analizados
e intangibles como condiciones labora- como su alcance y enfoque no buscan
les, impacto medioambiental de la pro- ser únicos ni excluyentes. Por el contra-
ducción, identidad cultural, entre otras. rio, uno de sus objetivos es abrir el deba-
Bajo esta nueva mirada, la incorporación te sobre el futuro del sector, con el pro-
de atributos intangibles ha adquirido pósito de buscar ámbitos de discusión y
importancia creciente en la diferencia- gestión que anticipen los requerimientos
ción y competitividad de los productos, necesarios para continuar fortaleciendo
especialmente en los mercados interna- a la agricultura nacional y a los diversos
cionales a los que Chile dirige su ofer- agentes que le dan sentido.

28 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Desafíos y ámbitos de políticas


al 2030: Visión desde las regiones

Archivo fotográfico: Alfredo Apey.


2.
En virtud de la diversidad socio ambiental del territorio chileno, es conveniente Texto condensado
conocer desde sus fuentes las visiones sobre las principales restricciones y brechas por Alfredo
que es necesario enfrentar y acortar en los distintos territorios, para que el sector Apey y Eduardo
agropecuario y forestal alcance un estado de desarrollo productivo eficiente, am- Ramírez,
bientalmente sustentable e inclusivo en lo social al año 2030. Los diferentes paisajes profesionales de
socio productivos que se identifican en el país, manifiestan características y requeri- ODEPA.
mientos particulares, situación que justifica plenamente la búsqueda de diagnósticos
y ámbitos de gestión institucional más focalizados.
Los resultados que a continuación se presentan, corresponden a una síntesis de un
estudio que tuvo como objetivo identificar las visiones y percepciones de actores
regionales, vinculados al sector con respecto a sus necesidades más acuciosas. La
fuente de información utilizada en el estudio proviene de dos ámbitos:

Texto condensado, sobre la base de los resultados obtenidos del estudio “Desafíos y políticas sectoriales para una agricultura competitiva, in-
clusiva y sostenible al año 2030: Visión desde las regiones”, de consultoría realizado para Odepa por la empresa ArsChile, durante el segundo
semestre del 2016. El estudio completo se encuentra disponible en la página web de Odepa, http://www.odepa.cl/estudio/estudio-desafios-pa-
ra-una-agricultura-competitiva-inclusiva-y-sostenible/

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 29


En primer lugar, de los antecedentes y rio y forestal de cada región adminis-
medidas recogidas de fuentes públi- trativa. A cada uno de los informantes
cas secundarias tales como: agencias se les aplicó una pauta de entrevista
regionales de desarrollo; las 15 Estra- semiestructurada y, posteriormente, un
tegias Regionales de Desarrollo Regio- cuestionario con preguntas cerradas.
nal, (centralizadas por la Subsecretaría La información incorpora sus visiones y
de Desarrollo Regional, Subdere); las perspectivas acerca de las expectativas,
Agendas Regionales de Innovación de el rol y las brechas necesarias de resol-
la Fundación para la Innovación Agraria ver al año 2030, bajo las condiciones de
(FIA); antecedentes de la Corporación eficiencia, inclusividad y sustentabilidad
de Fomento (Corfo); así como de otras señaladas. Los detalles sobre los 204 en-
fuentes que se consideraron relevantes trevistados en el estudio se encuentran
y estuvieron disponibles para el estudio. en la tabla 2.1.
En segundo lugar, del procesamiento es- La información recogida en cada una de
tadístico de información primaria recogi- las regiones administrativas del país fue
da en las regiones a partir de las diversas analizada y publicada en dos ámbitos
opiniones de actores públicos y privados geográficos: el regional y agregado en
relacionados con el sector agropecua- macro zonas regionales, con el objeto de

Tabla 2.1 Listado de informantes claves entrevistados por región.

Regiones

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM XIV XV

Seremi 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
Indap 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 16
Actores públicos

SAG 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 15
Conaf 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 14
CNR 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 14
INIA 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
Municipio Prodesal 1 1 1 1 1 1 1 1 1 9
División Planificación GORE 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 11
Org. grandes productores 2 1 1 1 1 1 1 1 9
Org. pequeños productores 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 13
Asociación de canalistas 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 11
Actores Privados

Junta de vigilancia 1 1 1 1 4
Gran agricultor 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 10
Pequeño agricultor 1 1 2 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 2 1 18
Agricultor de subsistencia 1 1 1 1 1 1 1 1 1 9
Académico 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
Organización medioambiental 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
Totales 8 12 16 14 13 15 13 16 19 13 11 14 12 17 11 204
Fuente: ARSChile, 2016.

30 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

identificar patrones de respuesta concor- el sector sur, las oportunidades se aso-


dantes con las características territoriales cian a los efectos del cambio climático,
de éstas. Las macrozonas fueron defini- lo que está posibilitando el desarrollo de
das de la siguiente manera: Norte, con- nuevos cultivos que se estima que en el
formada por las regiones de Arica y Pa- largo plazo llegarán a sustituir a los ru-
rinacota, Tarapacá, Antofagasta, Atacama bros tradicionales en estas regiones.
y Coquimbo; Centro, conformada por En cuanto a las expectativas de creci-
las regiones de Valparaíso, Metropolitana, miento del sector forestal, éstas se en-
O´Higgins y Maule, y Sur, conformada cuentran en el desarrollo de productos
por las regiones de Biobío, La Araucanía, no madereros. Sin embargo, esta opor-
Los Ríos, Los Lagos, Aysén y Magallanes. tunidad plantea ciertas restricciones, de-
Los análisis fueron realizados sobre la bido a las limitaciones que supone la au-
base de cuatro técnicas: análisis de dis- sencia de un proceso de ordenamiento
curso, frecuencia simple de las opciones territorial en estas regiones, que permita
seleccionadas en las encuestas, análisis el aumento en la disponibilidad de sue-
de correspondencia y análisis de redes. los con vocación forestal, fomentándose
así un incremento de su producción.
Con respecto a la generación de pues-
LAS DINÁMICAS tos de trabajo asociados a las expectati-
vas de crecimiento del sector en la eco-
SECTORIALES DESDE nomía regional, existe cierto acuerdo en
LAS REGIONES los informantes clave, dado que, frente
a la consulta sobre el requerimiento fu-
A juicio de un sector mayoritario de los turo de puestos de trabajo en el sector,
informantes entrevistados en el país para el 50,5% manifiesta que éstos aumenta-
este estudio, la proyección del sector rían al año 2030. Sin embargo, si bien se
agropecuario al año 2030 es positiva. La percibe una perspectiva optimista con
suma de las respuestas que consideran respecto a la capacidad del sector para
que el sector se desarrollará (suma de ofrecer nuevos empleos, este crecimien-
las categorías de: “Aumentará Mucho” to no necesariamente sería proporcional
y “Aumentará Poco”), es de 68,1%. Las con el aumento de la producción, dados
expectativas son más moderadas en el los crecientes niveles de reemplazo de
caso del sector forestal, dado que sólo mano de obra, como consecuencia de la
el 42,8% de las respuestas se inclina por tecnificación creciente en ciertas activi-
estas dos opciones. dades propias del sector.
La mayor proporción de opiniones de Para el caso del sector forestal, las ex-
un crecimiento favorable para el sector pectativas de aumento de los puestos
agropecuario se concentran en el con- de trabajo al año 2030 son bastante
junto de las regiones centro y sur del más conservadoras. Sólo el 26,8% de los
país. En el centro, las expectativas se fun- consultados considera que éstos podrían
damentan en la continuidad en la pro- aumentar, debido a las limitadas expecta-
ducción para exportación, mejorando tivas de crecimiento que se espera para
los estándares de calidad e introducción la actividad al año 2030.
de nueva tecnología en los diferentes Otro aspecto relevante que destacan los
procesos de la cadena, mientras que, en entrevistados se relaciona con las expec-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 31


tativas de crecimiento de la importancia IDENTIFICACIÓN DE
de la producción agropecuaria y forestal BRECHAS Y MEDIDAS
dentro de los mercados internos regio-
nales. El 71,4% de las respuestas consi- PARA ALCANZAR EL
dera que la participación de productos DESARROLLO DEL
del sector en los mercados internos va SECTOR AL AÑO 2030
a “Aumentar Mucho” al año 2030, mien-
tras que, en el caso del sector forestal, Analizando de manera agregada la in-
esta expectativa desciende a 37,3%. formación recopilada en las regiones
Estos valores, sin embargo, difieren le- del país, en el Gráfico 2.1, se visualiza las
vemente si se desagregan a escala de diferentes brechas que afectan al desa-
macrozona, si bien las expectativas de rrollo competitivo y sostenible del sec-
incremento de la producción del sec- tor agropecuario y forestal al año 2030,
tor fluctúan alrededor de 70%. La única con el porcentaje de mención entre los
diferencia significativa se observa en las entrevistados. Entre ellas destacan:
expectativas en torno al sector forestal,
donde el 46,6% de los entrevistados en (i) Disponibilidad y acceso a recursos hí-
la macrozona centro estima que, al año dricos y riego (20%);
2030, la participación de los productos (ii) Mano de obra y recursos humanos
forestales aumentará, porcentaje que se (12%);
reduce a 36,1% en la macrozona sur. (iii) Organización de productores (11%).

Existe un consenso generalizado en tor-


no a la primera brecha, en el sentido de
que el cambio climático ha agudizado los
problemas asociados la disponibilidad
de recursos hídricos y su uso eficiente.
No obstante, el sustento argumental en
la priorización de esta brecha presenta
diferencias destacables dentro del país.
Mientras en el norte el problema del
agua se asume como una condición de-
ficitaria estructural de la actividad agro-
pecuaria, la brecha en la región central
aparece asociada a problemas de inver-
sión y de gestión de la infraestructura
existente, mientras que más al sur, a un
problema de gobernanza, dada esca-
ses de mecanismos institucionales para
abordar una problemática que, hasta la
fecha, no estaba en la agenda de priori-
dades del sector.
Los fundamentos sobre la brecha en el
desarrollo del sector al 2030 asociada a
Archivo fotográfico: Alfredo Apey.
la mano de obra y recursos humanos no

32 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

presentan grandes diferencias a lo largo lisis en la medida en que se observan


del país. En todas las regiones se hace re- patrones de respuestas cuya explicación
ferencia al envejecimiento de la mano de es coherente con la mayor homogenei-
obra campesina y la falta de oferta para dad social, económica y ambiental de
la formación de jóvenes que permitan cada zona.
un recambio generacional fluido. La úni-
ca particularidad se presenta en las re- Macrozona Norte
giones del norte, en la que se destaca la La brecha que de forma más recurren-
gran capacidad de atracción que ejerce te es identificada como obstáculo para
el sector minero en el mercado laboral. el desarrollo del sector agropecuario al
Tampoco se declaran grandes diferen- año 2030 en la macrozona norte es la
cias con respecto a la organización de “Disponibilidad y acceso a recursos hí-
productores, apreciándose problemáti- dricos y riego” (18%). La prioridad de
cas comunes relacionadas con la falta de esta problemática se fundamenta en
asociaciones comerciales articuladoras las propias condiciones ambientales en
de demanda. que se ha desarrollado tradicionalmente
la agricultura en esta zona del país, las
que se han visto agravadas por las con-
ANÁLISIS DE BRECHAS secuencias del cambio climático. Si bien
POR MACROZONA la problemática asociada a los recursos
SOCIOAMBIENTAL hídricos ha impactado desde larga data
a las regiones que componen la macro-
Al agregar la información regional re- zona, y se cuenta con una gestión que
cogida en el país en tres unidades te- ha invertido recursos en abordarla, los
rritoriales de mayor ámbito espacial, se esfuerzos parecen no ser aún suficientes.
observan tendencias que facilitan el aná- Con respecto a las causas de la princi-

Gráfico 2.1 Jerarquización de brechas para alcanzar el desarrollo competitivo y sostenible del sector agropecuario y forestal al
año 2030.

Fuente: ARSChile, 2016.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 33


pal brecha “Disponibilidad y acceso a jóvenes de los campos a sectores eco-
recursos hídricos y riego”, agentes pú- nómicos que ofrecen mejores oportuni-
blicos y privados coinciden en señalar dades y condiciones laborales (como el
que se encuentra en primer lugar la sector minero), lo que ha contribuido a
baja disponibilidad de agua para riego y un envejecimiento de la mano de obra
consumo animal, y en segundo lugar la campesina. Por su parte, las insuficientes
falta de gestión integral de recurso hí- competencias laborales responderían, en
drico para enfrentar el cambio climáti- parte, a este envejecimiento y a su baja
co. Se reconocen numerosos problemas disposición a capacitarse, así como a in-
relacionados con los derechos de agua, corporar nuevas tecnologías en la pro-
que serían superiores a la recarga de los ducción. Esto coincide con falta de ofertas
acuíferos, lo que, sumado a la presión de de especialización en estas regiones, es-
demanda (sobre todo de compañías mi- pecialmente por parte de liceos agrícolas.
neras y sectores urbanos), ha generado Para el cierre de esta brecha, las nece-
un mercado basado en la especulación. sidades de políticas se asocian funda-
Al respecto, y al momento de definir las mentalmente a la implementación de
causas, los informantes considerados en diversos tipos de centros y modalidades
el estudio señalan problemas de gestión de capacitación, con el objeto de ajustar
en el uso eficiente del agua; problemas las competencias a los requerimientos
relacionados con derechos de agua su- de los mercados. Para ello, los entrevis-
periores a la recarga de los acuíferos; tados dan cuenta de que es fundamental
falta de incentivos para que productores que el perfeccionamiento no se oriente
desarrollen sistemas intensivos y eficien- sólo al nivel profesional, sino también al
tes en el uso del recurso; poca manten- escolar y técnico, para lo cual parece al-
ción de canales; insuficiente inversión en tamente pertinente reabrir las escuelas
infraestructura hidráulica, y bajo apoyo agrícolas. Lo anterior debe combinarse
a los productores para la instalación de con mejores mecanismos de transferen-
riego tecnificado. cia tecnológica, a través de alianzas del
Las medidas propuestas para dar res- sector público con los centros de inves-
puesta a las brechas se concentran en tigación y universidades.
asignar alta relevancia a la capacitación A mayor distancia, los informantes seña-
en riego a los profesionales y agriculto- lan los problemas de su región asociados
res; el desarrollo de estudios para me- a la variable “Organización de los Pro-
jorar la sustentabilidad energética de las ductores” (11%) y a la necesidad de apli-
obras de riego, y la promoción de la aso- car políticas asociadas al “Ordenamiento
ciación entre usuarios para el mejor uso del Territorio” (8%).
de los recursos hídricos.
Un aspecto que dificulta la implementa- Macrozona Centro
ción de políticas globales para enfrentar Para el conjunto de los informantes
el desafío del riego, está en directa rela- claves entrevistados en el estudio en la
ción con otra de las brechas destacadas: macrozona centro las tres principales
Disponibilidad y capacitación de recursos brechas que condicionan el desarrollo
humanos. La baja presencia relativa de eficiente, sostenible e inclusivo al año
recursos humanos en el sector rural se 2030 son, en primer lugar, la “Disponi-
explica directamente por la huida de los bilidad y acceso a recursos hídricos y

34 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

riego” (22%), seguido de las problemá- asociados al desarrollo de la Agricultu-


ticas asociadas a la “Pequeña agricultura ra Familiar Campesina (AFC) se asocian
y agricultura familiar campesina” (13%) y fundamentalmente al acceso a mercados
la “Organización de productores” (12%). para la comercialización de sus produc-
A juicio de los informantes, una de las tos, conjuntamente con el reconocimien-
principales causas que contribuye a la to de su falta de capacidad de negocia-
brecha vinculada a los recursos hídricos ción comercial y el desconocimiento del
se asocia a problemas relacionados con mercado. Dentro de los pequeños pro-
la capacidad institucional de gestión de ductores entrevistados en este estudio,
este recurso; en concreto, a las disputas pertenecientes a esta categoría, se alude
por la obtención de derechos de agua, también a restricciones tales como la au-
así como a los déficits de organizaciones sencia de espacios físicos para la venta; la
que regulan su uso, como juntas de vi- falta de asociaciones comerciales, como
gilancia y asociaciones de canalistas. Se cooperativas, que permitan asegurar una
considera que en ellas se reproducen de mejor integración al mercado; la escasa
forma continuada prácticas ineficientes y continuidad de las fuentes de financia-
poco democráticas. Por otro lado, tam- miento para mejorar la producción, y la
bién se señala la falta de fuentes de finan- necesidad de reducir las barreras para
ciamiento para que pequeños producto- acceder a los créditos.
res puedan instalar riego tecnificado. Las medidas propuestas para revertir
A partir de este diagnóstico, las medidas esta brecha pasan por ampliar la capaci-
propuestas para revertir esta situación tación en técnicas de producción y ven-
pasan por aumentar y profundizar la ca- ta, así como potenciar el apoyo público
pacitación en riego para productores y para la transferencia de nuevas tecnolo-
profesionales del sector, así como ampliar gías. Otra de las medidas destacadas se
y mejorar la capacidad asociativa de los orienta a establecer incentivos públicos
productores para que desarrollen, entre para favorecer la formación de nuevas
otras materias, sistemas intensivos y efi- actividades productivas.
cientes en el uso de agua; mayor man- Asimismo, los informantes de las regio-
tención de canales e incrementos en la nes que componen la macrozona centro
inversión en infraestructura de obras consideran altamente pertinente capaci-
hidráulicas de regulación. Así mismo se tar a los pequeños y medianos produc-
debe avanzar hacia un sistema más ex- tores respecto a técnicas modernas de
pedito en las definiciones legales para producción, lo que debe complemen-
el uso de agua, proponiéndose una sim- tarse con recursos necesarios para la
plificación de los procesos burocráticos, implementación de tecnologías. Por su
dado que entorpecen la adquisición de parte, estiman necesario también dise-
derechos para los pequeños producto- ñar e implementar programas legales,
res. En cuanto al desarrollo de estudios tributarios y de comercialización para
de inversión, los entrevistados destacan la la formalización de las actividades pro-
relevancia de investigar y ampliar el cono- ductivas. Para ello debe existir también
cimiento sobre experiencias y opciones el apoyo para la apertura de espacios
de un manejo sustentable de cuencas. de venta y/o la conexión con centros de
Con respecto al segundo factor en im- comercialización, además de modificar
portancia, los principales problemas los reglamentos sanitarios para la pro-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 35


ducción de alimentos, de modo de ade- tiza en la necesidad de alcanzar mayor
cuarlos a las condiciones en que viven “Disponibilidad y acceso a energía”,
pequeños productores, sobre todo de como otro tema relevante dentro de
zonas rurales. estas regiones del centro del país.
Si bien se reconoce la existencia de po-
líticas que brindan recursos a este seg- Macrozona Sur
mento de pequeños productores, estos Para el conjunto de los informantes cla-
resultan insuficientes para la implemen- ve entrevistados en el estudio en las re-
tación de tecnología en la producción y giones que componen la macrozona sur,
sólo alcanzan para financiar pequeños las tres principales brechas que condi-
proyectos que no permiten a los pro- cionan el desarrollo eficiente, sostenible
ductores dar un salto cualitativo. Por otro e inclusivo al año 2030 son, la “Dispo-
lado, se hace necesario sobreponerse al nibilidad y acceso a recursos hídricos y
hecho de que aún persisten barreras en riego” (19%), “Mano de obra y recursos
el acceso a información y a los meca- humanos” (14%), y la “Organización de
nismos de evaluación que permitan, por los productores” (10%).
una parte, facilitar la postulación a las lí- El problema del agua es en toda la ma-
neas de crédito, y por otra, monitorear crozona sur es de reciente origen. Por
los resultados alcanzados con la utiliza- este motivo la brecha no sólo se origina
ción de los recursos asignados. en la disminución en el acceso de este
En otro ámbito, el sector privado enfa- recurso para la producción agropecua-
ria, sino, principalmente, en la ausencia
de una “cultura de riego” que permita
asumir esta nueva realidad de mayor
escasez, lo que ha quedado en eviden-
cia tras la disminución y retraso de las
precipitaciones durante los últimos años.
Esto se manifiesta a través de la escasa
experiencia y falta de entrenamiento de
los productores agrícolas, así como en la
falta de profesionales capacitados e idó-
neos que faciliten, entre otros aspectos,
la implementación de proyectos de rie-
go. A lo anterior también contribuyen
aspectos como la ausencia generaliza-
da de sistemas tecnificados para el uso
eficiente del agua en la producción; una
casi inexistente infraestructura para el al-
macenamiento de los recursos hídricos,
y la carencia de recursos destinados a
establecer una política de agua en las dis-
tintas regiones de esta macrozona.
Las medidas propuestas para revertir
esta situación se encuentran en la con-
Archivo fotográfico ODEPA. creción de una política de agua que per-

36 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


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mita hacer una gestión integral de los habitabilidad en las zonas rurales están
recursos hídricos en los territorios. Esto marcadas por un alto aislamiento (vial y
pasa, entre otras actividades, por capaci- digital), al que se suma la falta de acceso
tar en riego a profesionales y agricultores a servicios básicos y energía.
con el fin de que se puedan implemen- Por su parte, las insuficientes competen-
tar nuevos proyectos que apunten al uso cias laborales responderían a la ausencia
eficiente del recurso. En segundo lugar, de oferta de formación para el trabajo
se debe proyectar la asociatividad para agropecuario y forestal, sobre todo a ni-
el uso del agua, replicando organizacio- vel escolar, dado que se han cerrado casi
nes como juntas de vigilancia y asocia- la totalidad de las escuelas agrícolas. En-
ciones de canalistas que se encuentran tre las medidas necesarias para abordar
en regiones del norte y centro del país. la brecha de “Mano de obra y recursos
Un consenso generalizado en todas las humanos”, parece pertinente ajustar las
regiones que componen la macrozona competencias laborales a los nuevos re-
sur es que todas las medidas específicas querimientos de los mercados interno y
que apunten al cierre de esta brecha externo. Para ello deben mejorarse los
deben estar enmarcadas en una política sistemas de transferencia tecnológica,
de agua que permita hacer una gestión además de ampliarse la oferta de forma-
integral de los recursos hídricos en los ción para el sector agropecuario y forestal.
territorios. Para ello deben existir re-
cursos orientados a la construcción de
infraestructura para el almacenamiento, AGRUPACIÓN DE
el financiamiento de consultores y pro-
yectos para la implementación de riego
CORRESPONDENCIA (NIVEL
tecnificado, y la realización de estudios REGIONAL Y MACROZONAS
sobre las cuencas hídricas de cada una SOCIO AMBIENTALES)
de las regiones. Desde ahí parece per-
tinente avanzar en aspectos como la ca- Análisis por regiones
pacitación y el mayor nivel de asociación La aplicación de un análisis multivaria-
entre agricultores. ble de correspondencia ha permitido
En cuanto a la segunda brecha en impor- visualizar la agrupación de estos tópi-
tancia, “Mano de obra y recursos huma- cos o brechas en distintas dimensiones.
nos”, se asocia principalmente a la baja Como se puede apreciar en el gráfico
disponibilidad de trabajadores e insufi- 2.2, el eje horizontal se encuentra deli-
cientes competencias laborales. Respec- mitado por problemáticas sobre rurali-
to al primer punto, se alude a que existe dad, representado de mejor forma por
un marcado envejecimiento de la mano la categoría “Turismo Rural (Agroturis-
de obra campesina, lo que responde a mo)”, y por el otro extremo aquella di-
que los jóvenes prefieren migrar a zonas mensión que hace alusión a los recursos
urbanas y trabajar en sectores produc- naturales (representado por “Recursos
tivos que entregan mejores condiciones Forestales”). En el eje vertical se apre-
laborales. Esto deriva del alto nivel de sa- cia una diferencia entre los campesinos
crificio que implica el trabajo agropecua- como nivel micro (“Pequeña Agricultu-
rio sobre todo en regiones del extremo ra y Agricultura Familiar Campesina”) y,
sur del país, donde las condiciones de por el otro extremo, aquellos elemen-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 37


tos relacionados con la institucionali- problemas orientados al sector. Conside-
dad del sector agropecuario-forestal a rando su posición en la representación,
nivel macro (“Disponibilidad y Acceso a brechas como “Acceso y Transparencia
Energía”). Sin embargo, aquellas catego- de mercados” e “Institucionalidad Públi-
rías que se encuentran más cercanas al ca” se aproximan a las dos conglome-
centro de la representación gráfica, son raciones anteriormente descritas, pero
problemáticas identificadas con similares su nivel de centralidad promedio es más
niveles de importancia por un número cercanas a los otros ejes, indicando que
alto de encuestados. potencialmente estas brechas se aproxi-
En el gráfico se visualiza un conjunto de man en mayor o menor medida a meca-
brechas que tienden a relacionarse entre nismos institucionales, en referencia a las
sí, donde se observa que el eje inferior brechas sociales.
izquierdo “Juventud Rural” suele estar En el eje superior izquierdo, brechas
más vinculado con “Mano de Obra y Re- como “Pequeña Agricultura y Agricultu-
cursos Humanos” como brechas que se ra Familiar Campesina” e “Inserción de
agrupan en problemáticas sobre jóvenes Grupos Sociales Vulnerables (Mujeres,
y carencia de personal capacitado en el Jóvenes y Discapacitados)” tienden a
sector agropecuario y forestal. De la mis- agruparse como alusión a comunidades
ma forma, brechas como “Disponibilidad microsociales vulnerables. En forma un
y Acceso a Energía” e “Infraestructura” poco más aislada se encuentra el “Tu-
dan cuenta de recursos institucionales, rismo Rural (Agroturismo)” como polo
cuyo nivel es macro al obstaculizar los que se aproxima a las brechas vulnera-
bles junto a categorías como “Logística
Gráfico 2.2 Correspondencia entre brechas identificadas para alcanzar Productiva”, “Restricciones Propiciadas
objetivos al año 2030.
por Factores Ambientales”, “Tecnología”
y “Disponibilidad y Acceso a Recursos
Hídricos y Riego”, las cuales son agru-
padas en mecanismos productivos y se
encuentran más cercanas al centro de la
representación, indicando su relevancia
en términos ortogonales.
En el eje superior derecho se aprecia
que, próximos a los mecanismos pro-
ductivos, se posicionan las brechas de
“Rol de Sector Agropecuario y Fores-
tal en la Cadena Productiva Regional”,
“Ordenamiento del Territorio”, “Organi-
zación de Productores” y “Recursos Fo-
restales”, como conjunto de categorías
que se asocian a los elementos admi-
nistrativos del sector, dando cuenta de
que tanto la administración, como rol y
participación de ciertos actores, son un
conjunto de brechas que tienden a agru-
Fuente: ARSChile, 2016. parse entre sí.

38 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Análisis por macrozonas Gráfico 2.3 Correspondencia entre brechas identificadas para alcanzar
socio ambientales objetivos al año 2030 según macrozona
Una segunda representación de las di-
mensiones permite incorporar a las ma-
crozonas en la visualización (gráfico 2.3).
La presencia de categorías como “Or-
ganizaciones de Productores”, “Dispo-
nibilidad y Acceso a Recursos Hídricos
y Riego” y “Transparencia de Mercados”
en el centro implica que son comunes a
las tres macrozonas definidas.
En la representación, se aprecia que la
zona norte tiende a posicionarse en el
eje donde se agrupan las brechas de
organización de productores y transpa-
rencia de mercados, lo que se vincula
fuertemente a los diagnósticos entrega-
dos por los informantes clave, que daban
cuenta de la fuerte reticencia hacia la or-
ganización, sobre todo en torno a la co-
mercialización. Otra brecha que se visua-
liza asociada a las regiones del norte es
el “turismo rural”. Sin embargo, no se en-
Fuente: ARSChile, 2016.
cuentra asociada a otras problemáticas,
lo que responde a que representa una y una clara vocación a la exportación, por
brecha para pequeños productores de lo cual el foco de las brechas se concentra
comunidades indígenas, principalmente. en elementos administrativos y tecnológi-
Para el caso de la macrozona sur, apare- cos necesarios para garantizar los suelos
ce la brecha de “juventud rural”, lo que productivos y mejorar todos los procesos
da cuenta de la centralidad de la proble- y calidad de los productos. Al igual que en
mática del envejecimiento del campesi- las otras macrozonas, se hacen patentes
nado y la falta de disponibilidad de mano las brechas asociadas a los recursos na-
de obra, sobre todo para regiones más turales (hídricos y riego), organización de
extremas, que presentan peores con- productores y acceso a mercados.
diciones de habitabilidad de las zonas
rurales. Disponibilidad de recursos hí-
dricos y riego, infraestructura y acceso a REDES DE GOBERNANZA
mercados, se posicionan también como
brechas centrales para esta macrozona. Los datos obtenidos de las entrevistas
Por último, la zona central se encuentra de redes fueron procesados y analizados
superpuesta por el eje de menor inci- a partir de las herramientas que provee
dencia de estrategias de mercado en el el enfoque metodológico del Análisis de
sector agroforestal. Esto se debe a que el Redes Sociales (ARS). El propósito fue
sector agropecuario en las regiones cen- identificar, caracterizar y visualizar las re-
trales presenta un desarrollo importante des conformadas por los diferentes ac-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 39


tores involucrados en la gobernanza del la forma en que actualmente se toman
sector agropecuario y forestal en cada las decisiones y se gestionan las agendas
una de las regiones. El supuesto es que la regionales del sector se encuentran cada
forma en que se estructuran los vínculos vez menos condicionadas por aspectos
entre los distintos tipos de actores con- normativos y más por redes informales.
dicionan procedimentalmente el acceso A nivel agregado, los resultados de esta
a recursos, información y financiamiento. metodología ponen de manifiesto la he-
Por otro lado, conocer la forma en que terogeneidad de actores, tanto públicos
los distintos nodos se conectan a la red como privados, que se involucran en te-
o su ubicación al interior de ella ofrece mas relacionados con el sector. Por otro
nuevas variables para comprender su lado, a pesar de la centralidad que toda-
poder de intercambio con sus pares y vía tienen los servicios públicos pertene-
también su comportamiento estratégi- cientes al Ministerio de Agricultura como
co. Con el propósito de identificar las son Instituto de Desarrollo Agropecuario
estructuras de gobernanza en el sector (Indap) y el Servicio Agrícola y Ganade-
agropecuario y forestal, fue solicitado al ro (SAG), dentro de esta red existen en
conjunto de los informantes entrevista- muchas regiones otro tipo de entidades
dos identificar sus principales interlocu- que también ocupan posiciones de cen-
tores. El supuesto que justifica el interés tralidad. Se trata, principalmente, de otros
por identificar estas estructuras es que organismos públicos relacionados con el

Archivo fotográfico: Alfredo Apey.

40 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

desarrollo de infraestructura, de ámbito entre sí, la Región del Biobío, la Región


social o territorial. Esta realidad marca de La Araucanía y la Región de Coquim-
un probable cambio que se acrecentará bo poseen más vínculos en comparación
en el futuro, en el sentido de hacer más con las otras regiones. Por otro lado, tan-
complejas las redes relacionadas con los to en la Región de Tarapacá como en la
temas sectoriales, con un mayor núme- Región de Magallanes existen flujos de
ro de actores, tanto públicos como pri- información que son mayores que en el
vados. Esto implicará desarrollar nuevas resto del país.
capacidades de articulación a nivel terri-
torial, para aprovechar las sinergias que
implican estos mayores grados de hete- SÍNTESIS: PRINCIPALES
rogeneidad; pero también, muy notable-
DESAFÍOS AL 2030, VISIÓN
mente, es un desafío para los servicios
del Ministerio de Agricultura que deben DESDE LAS REGIONES
reconocer la existencia de nuevos acto-
res en los sistemas de gobernanza del El análisis agregado de la información
sector a nivel regional. levantada da cuenta de que en cada
También es importante destacar que, una de las macrozonas ambientales del
entre los actores privados, la interlocu- país existen altas potencialidades para
ción con los representantes públicos se el desarrollo competitivo y sostenible,
mantiene dominada, principalmente, por principalmente del sector agropecuario
las organizaciones de productores. Otro y, en menor medida, del sector forestal.
tipo de actores, como las organizaciones Las altas expectativas se concentran so-
medioambientalistas o de consumidores, bre todo en las regiones del sur del país,
tienen un papel muy secundario. Esto es donde recientemente se comienzan a
una constatación adicional a lo anotado experimentar los efectos del desplaza-
anteriormente, en el sentido de que la miento de la agricultura (atribuido al
agricultura cada vez se encuentra más cambio climático), lo que se ha tradu-
interconectada con otras esferas de la cido en el cultivo de especies que an-
sociedad y, por el momento, el Ministerio teriormente sólo se daban en regiones
de Agricultura y sus servicios no logran de la zona central, como los viñedos.
incorporar toda esta diversidad en su Por su parte, las perspectivas de menor
interlocución cotidiana con los actores desarrollo del sector forestal tendrían
del mundo privado y de la sociedad civil. una respuesta común en todos los te-
El estudio regional también muestra rritorios: la carencia de nuevas tierras
una relativa heterogeneidad de las ca- con vocación forestal, sumado al desa-
racterísticas de las redes a nivel de las provechamiento de crear y/o potenciar
regiones. Por ejemplo, los resultados del industrias de productos madereros con
análisis de redes identifican que los ni- mayor valor agregado.
veles de cohesión entre los actores que Al realizar una sistematización de las
participan en la gobernanza del sector brechas para el crecimiento del sector
agropecuario en las regiones de Tarapa- agropecuario y forestal con base en la
cá, Antofagasta y La Araucanía es alto. información provista por las agendas
A su vez, considerando el promedio de regionales de desarrollo, que datan de
vínculos que tienen las organizaciones principios de la década pasada, llama la

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 41


atención que la disponibilidad y acceso 2030, es fundamental enfrentar el enve-
a los recursos hídricos y riego era una jecimiento de la mano de obra campe-
problemática más bien secundaria para sina, problema que se vuelve cada vez
las regiones de la macrozona central, e más crítico para los productores. Para
inexistente para la macrozona sur. Sin ello se debe trabajar en mejorar las con-
embargo, en la actualidad, de acuerdo diciones de habitabilidad de los sectores
a la opinión de los informantes clave rurales, con el fin de reducir los costos
consultados, en todas las regiones del de oportunidad que significa para los
país ésta representa la mayor brecha jóvenes trabajar en el campo, a lo que
para el desarrollo del sector, aunque debe sumarse un aumento de la oferta
con diferentes matices dependiendo educacional escolar y técnica asociada al
del territorio. área, como, por ejemplo, reabriendo las
Es así como para la macrozona norte, a escuelas agrícolas que se han cerrado a
la baja disponibilidad de agua para el rie- lo largo del país.
go y consumo animal se suman proble- Así también es importante mencionar
máticas asociadas a los derechos de agua que la brecha asociada a la organización
(que serían superiores a la recarga de los de los productores históricamente ya era
acuíferos, sumado a la alta demanda que una problemática central para el desarro-
realiza la industria minera), la baja man- llo del sector de acuerdo a la información
tención de canales de regadío e insufi- sistematizada, y lo sigue siendo en la ac-
ciente apoyo para la instalación de riego tualidad según la información entregada
tecnificado para los productores. En la por los informantes clave. Especialmente
macrozona central, las manifestaciones en la macrozona norte, se visualiza que
de la brecha, en cambio, se asocian a impera un espíritu individualista entre los
las dinámicas poco democráticas de las productores que dificulta cualquier forma
asociaciones que regulan el uso del agua, de asociación, lo que, a juicio de ellos mis-
como juntas de vigilancia y asociaciones mos, impacta directamente en la apertura
de canalistas. La macrozona sur, en cam- y acceso a nuevos canales comerciales y
bio, enfrenta el desafío de instalar una la formalización que puedan realizar de
“cultura de riego” en todas sus regiones su actividad (en el caso de los pequeños
(ausente en la actualidad, debido a las productores). Para resolver esto es ne-
características que tenían las precipita- cesario difundir experiencias exitosas de
ciones anteriormente), en un contexto organización, potenciar los buenos lide-
donde no existe una gestión integral del razgos y fomentar la creación de alianzas
agua, profesionales capacitados en la te- productivas que mejoren la distribución
mática e infraestructura mínima para la de productos y adquisición de insumos.
acumulación de agua, y riego tecnificado Parece fundamental aprovechar el capi-
(cuestiones ya resueltas y/o avanzadas tal humano, la gobernanza y las distintas
en las regiones que componen las ma- ventajas comparativas y competitivas
crozonas norte y centro). que tiene cada una de las regiones para
Además de resolver las problemáticas impulsar el desarrollo del sector, el cual
asociadas a la disponibilidad y acceso a cumple un rol prioritario para la susten-
recursos hídricos y riego, para alcanzar tabilidad social de los territorios, por sus
el desarrollo de un sector agropecuario beneficios culturales, ambientales y rédi-
y forestal competitivo y sostenible al año tos económicos.

42 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Aporte del sector a la


economía de Chile al 2030

Archivo fotográfico: Alfredo Apey.


3.
Al considerar el aporte de la agricultura a la economía nacional se tiende a pensar Texto elaborado
en la producción de productos primarios que realiza el agricultor en el campo. Sin por Amalia
embargo, esa producción involucra la acción de otros muchos agentes externos a Gumucio y Raúl
la agricultura, tanto antes del producto agrícola como después de él. La producción Amunátegui,
física requiere la existencia de insumos externos en cantidad y calidad suficiente, en profesionales de
un tiempo oportuno y a un costo que haga posible su uso. Una vez generado el ODEPA.
producto, debe ser transportado, a veces modificado, distribuido y llevado al consu-
midor, quien es finalmente el que hace posible que tenga un valor.
La eficiencia de cada uno de estos factores influye en la posibilidad real de pro-
ducir algún bien agrícola en el campo (excepto para el autoconsumo). Es por eso
que, al analizar la producción de la agricultura, se hace preferible tomar en consi-
deración no sólo cada uno de los productos propiamente agrícolas, sino el total
de su cadena productiva.
La importancia de la agricultura en todas sus etapas no es homogénea en las dis-
tintas regiones. Si bien su participación a nivel nacional puede no ser muy alta, esto
cambia en algunas regiones, donde se convierte en el eje de toda la economía y el

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 43


empleo, especialmente si las etapas de damente, en especial los servicios. Este
procesamiento están también radicadas fenómeno, que se da a escala mundial, se
en ellas. ha presentado también en Chile. La par-
ticipación del sector silvoagropecuario
en la economía chilena promedió 3,1%
TRANSFORMACIÓN entre 1996 y 2016 y se encuentra en un
nivel levemente inferior en los últimos
ECONÓMICA años (tabla 3.1). En esos veinte años la
tasa media de crecimiento del Produc-
En la economía actual la agricultura ha
to Interno Bruto (PIB) silvoagropecuario
ido perdiendo importancia relativa, prin-
fue de 4,1%, en tanto la de la economía
cipalmente debido al surgimiento de
alcanzó 4,0%.
otras actividades que han crecido rápi-
Entre 1996 y 2008 el agro creció a un
ritmo de casi 6% por año, al mismo tiem-
Tabla 3.1 Producto Interno Bruto, volumen a precios del año anterior po que la economía en su conjunto subía
encadenados, series empalmadas, referencia 2013 (miles de millones de
pesos encadenados).
algo más de 4,5% anual. No obstante, a
partir de 2009 el ritmo de crecimiento
Año PIB Nacional
PIB Agropecuario-
Participación
cambió: mientras la economía continuó
silvícola
subiendo en forma ininterrumpida, aun-
1996 66.707 2.001 3,0% que a tasas menores, la agricultura, entre
1997 71.662 2.063 2,9% grandes altibajos, creció en promedio
1998 74.761 2.219 3,0% poco más de 1,5% por año, tasa que la
1999 74.453 2.154 2,9%
economía más que duplicó. Esto significó
que su participación en el PIB de la eco-
2000 78.419 2.305 2,9%
nomía chilena se redujera desde el máxi-
2001 81.009 2.392 3,0% mo relativo de 3,5% alcanzado en 2006-
2002 83.526 2.465 3,0% 2008 a un 3%, cifra similar a la de 1996.
2003 86.943 2.570 3,0% La cifra actual de participación del agro
2004 93.211 2.869 3,1% en la economía chilena es similar a la de
países como España y México y muy cer-
2005 98.564 3.295 3,3%
cana al promedio mundial (gráfico 3.1).
2006 104.790 3.663 3,5%
Resulta evidente que, en las economías
2007 109.931 3.767 3,4% más desarrolladas, con una matriz pro-
2008 113.811 3.993 3,5% ductiva más diversificada, la participación
2009 112.030 3.825 3,4% de la agricultura en la generación del PIB
2010 118.578 3.877 3,3%
se sitúa en niveles inferiores al promedio
mundial. Esta tendencia ya se observa en
2011 125.824 4.245 3,4%
la economía nacional y debería tender a
2012 132.516 3.932 3,0% mantenerse en el futuro, en la medida
2013 137.876 4.031 2,9% que Chile vaya pasando a etapas supe-
2014 140.509 3.878 2,8% riores de desarrollo.
2015 143.674 4.257 3,0% En el gráfico 3.2 se hace una estimación
de la posible marcha del sector en los
2016 145.957 4.447 3,0%
años que vienen hasta 2030, sobre la
Fuente: elaborado por Odepa con información del Banco Central de Chile.
base de la tendencia que se observa en

44 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

los últimos veinte años. Si se supone que Gráfico 3.1 Participación de la agricultura en el PIB, en algunos países (%).
el total de la economía sube también a
una tasa similar al promedio para ese pe-
ríodo, podría esperarse que la participa-
ción de la agricultura en el PIB nacional
sería cercana a 3% para 2030.
No obstante lo anterior, si se piensa que
en los próximos años Chile continuará
su camino hacia convertirse en un país
desarrollado, la importancia relativa de
la producción primaria de la agricultu-
ra debería disminuir. Sin embargo, en la
medida que pueda seguir aumentando
la productividad física de los recursos
Fuente: elaborado por ODEPA con base en Banco Mundial,World Development.
limitados (tierra, agua, etc.), por el uso
de nuevas tecnologías, esta participación Gráfico 3.2 Proyección del PIB del sistema agroalimentario y forestal (miles
de millones de pesos)*.
no tendría razón para bajar mucho y, al
menos en un horizonte como el defini-
do, el año 2030, sería similar o levemente
inferior a la de 2016.

EL PIB AMPLIADO

La cifra a que se llegaría en el PIB de pro-


ductos primarios de 2030 es bastante
modesta, a pesar de que corresponde a
un crecimiento de nivel no despreciable.
Esto podría inducir a no considerar a la Fuente: ODEPA *compilación de referencia 2013.
agricultura en su real importancia, como
base de un desarrollo industrial poste- intermediación comercial, y algunas más
rior que no tendría lugar si no existiera que serían exactamente iguales si no hu-
la materia prima para alimentarlo. biera agricultura, como la distribución a
La existencia de una agricultura en el consumidor. Sin embargo, sobre la base
país hace posible una serie de activida- de la información existente se puede ha-
des conexas, todas ellas incluidas en el cer una selección de actividades, princi-
PIB. Algunas son más fáciles de distinguir palmente de elaboración de productos
que otras, aunque estrictamente en su provenientes de la agricultura, con incor-
gran mayoría podrían desarrollarse so- poración de valor agregado, de manera
bre la base sólo de la importación de de estimar un PIB ampliado que tiene su
productos agropecuarios y forestales base en el sector. En la Tabla 3.2 se pre-
que se usarían como materia prima en senta una estimación de este tipo.
la elaboración de productos finales para Dentro de la clasificación de actividades
el consumidor. Hay otras que no es po- que hace el Banco Central desde el pun-
sible separar, como las relativas a fletes e to de vista de la producción, con valo-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 45


Tabla 3.2 Producto interno bruto silvoagroindustrial (Enfoque de la producción).

Valor agregado Participación % sobre


Actividad (millones de
pesos de 2013) PIB silvo-
PIB nacional
agroindustrial

Cultivos anuales (cereales y otros) y forrajeras 357.026 0,26 3,26

Cultivo de hortalizas y productos de viveros 475.294 0,35 4,34

Cultivo de uva 401.423 0,29 3,67

Cultivo de otras frutas 903.431 0,66 8,26

Cría de ganado bovino 345.409 0,25 3,16

Cría de cerdos 185.981 0,14 1,70

Cría de aves de corral 231.660 0,17 2,12

Cría de otros animales 29.886 0,02 0,27

Actividades de apoyo a la agricultura y ganadería 234.290 0,17 2,14

Silvicultura y extracción de madera 665.761 0,49 6,08

Elaboración y conservación de carne 467.184 0,34 4,27

Elaboración y conservación de vegetales 316.029 0,23 2,89

Elaboración de aceites 66.899 0,05 0,61

Elaboración de productos lácteos 582.782 0,42 5,33

Elaboración de productos de molinería 130.649 0,10 1,19

Elaboración de alimentos para animales 273.634 0,20 2,50

Elaboración de productos de panadería 702.796 0,51 6,42

Elaboración de fideos y pastas 64.452 0,05 0,59

Elaboración de otros productos alimenticios 463.706 0,34 4,24

Elaboración de piscos y licores 32.808 0,02 0,30

Elaboración de vinos 605.242 0,44 5,53

Elaboración de cervezas 146.784 0,11 1,34

Elaboración de bebidas no alcohólicas 532.990 0,39 4,87

Elaboración de productos de tabaco 844.752 0,62 7,72

Fabricación de productos textiles 143.768 0,10 1,31

Fabricación de prendas de vestir 170.423 0,12 1,56

Elaboración de cuero y sus productos 13.704 0,01 0,13

Fabricación de calzado 46.405 0,03 0,42

Aserrado y acepilladura de madera 274.465 0,20 2,51

Fabricación de productos de madera 177.570 0,13 1,62

Fabricación de celulosa 758.030 0,55 6,93

Fabricación de envases de papel y cartón 155.365 0,11 1,42

Fabricación de otros artículos de papel y cartón 140.824 0,10 1,29


Total, excluidos productos de panadería,
10.021.796 7,31 91,60
prendas de vestir y calzado
Fuente: elaborado por Odepa con información del Banco Central de Chile.

46 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

res expresados en términos nominales, Gráfico 3.3 Contribución de los rubros al PIB silvoagropecuario. Año 2013.
se han seleccionado algunas de las que
están más claramente relacionadas con
la agricultura, incluyendo la producción
de productos primarios. Se han dejado
fuera Fabricación de prendas de vestir y
calzado y Elaboración de productos de
panadería, actividades comprendidas en
el PIB Agroindustrial en que la existen-
cia de materia prima nacional es menos
determinante.
Se observa que este PIB ampliado, que
incluye actividades en que los productos Fuente: elaborado por Odepa con información del Banco Central de Chile.
agrícolas nacionales son materia prima
importante y cuya existencia está en PARTICIPACIÓN DE LOS
cierto modo condicionada por la agri-
cultura, es bastante mayor que el simple
DISTINTOS RUBROS
PIB de los productos agrícolas primarios. EN EL PIB SECTORIAL
La importancia de los elementos del Y EL EMPLEO
PIB ampliado puede verse al compa-
rar el valor de las exportaciones de los Las proporciones en que las diferentes
productos agrícolas y de sus derivados actividades de producción primaria influ-
industrializados. Este último crece en yen en el PIB sectorial varían en el tiem-
forma más rápida que el de los produc- po. Es así como en los últimos decenios
tos primarios. En base a la información ha aumentado la importancia relativa de
provista por el Servicio Nacional de las viñas y otros frutales, las aves y los cer-
Aduanas, en el quinquenio 1990-1994 dos, en tanto la disminuyen los cultivos
el valor promedio de las exportacio- anuales y la cría de ganado bovino y de
nes de productos agrícolas con cierto otros animales. En el gráfico 3.3 se puede
grado de elaboración (conservas, des- observar la situación para el año 2013.
hidratados, jugos, por ejemplo) llegaba Así como la importancia relativa de la
a aproximadamente el 45% del valor agricultura dentro del PIB nacional tien-
de los productos agrícolas exportados de a bajar, lo mismo sucede con la fuerza
como productos frescos. En el quinque- de trabajo empleada en ella. Por ejemplo,
nio 2012-2016 esta relación ya supera- el número de trabajadores ocupados en
ba un 70% y se espera que continúe el sector, incluida pesca, pasó de un pro-
subiendo en el futuro, en la medida que, medio de 789.700 en 1987 a 736.600 en
junto con la exportación de los pro- 2015. En otros términos, si en 1987 las
ductos primarios, para cuya producción personas ocupadas en agricultura, pesca
Chile tiene ventajas comparativas por y caza representaban 20,3% del total de
clima y ubicación geográfica, se conti- ocupados, la cifra disminuyó a 11,2% en
núe incorporando valor agregado, para 2009 y continuó declinando hasta llegar
entregar los mismos productos, pero a 9,2% en promedio en 2015.
en diferentes formas requeridas por los El aumento en el PIB y la reducción en la
consumidores finales. fuerza de trabajo sectorial implican un au-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 47


mento en la productividad de la mano de entre las actividades nacionales y corres-
obra. Esto queda claro en el gráfico 3.4. ponde a menos de un tercio del prome-
La productividad de la mano de obra en dio del país.
el sector ha mantenido una trayectoria
de crecimiento persistente, que supera
la tendencia global de la economía. Sin IMPORTANCIA REGIONAL
embargo, todavía es una de las más bajas
DE LA AGRICULTURA

La modesta participación del sector agrí-


Gráfico 3.4 Evolución del producto (PIB*) por persona ocupada (millones
de pesos). cola en el PIB nacional no es homogénea
a lo largo del país. Es así como en las re-
giones “agrícolas” del centro (O’Higgins
y Maule) la agricultura produce alrede-
dor de 14% del PIB regional; en el centro
sur y sur la participación se encuentra
entre 6% y 11% (gráfico 3.5). Hay tam-
bién otras regiones en que se verifica
una heterogeneidad interna, con una
participación regional relativamente baja,
pero que es muy importante en algunas
zonas específicas de la región. Ejemplos
de esto son Valparaíso y Coquimbo, que
tienen zonas donde la agricultura es la
Fuente: elaborado por Odepa con información del INE y Banco Central.
* Producto interno bruto por clase de actividad económica, volumen a precios del año
actividad preponderante. Esto sucede en
anterior, encadenado, series empalmadas, referencia 2008. mayor o menor medida en todo el país.
El potente desarrollo del sector en las re-
Gráfico 3.5 Participación del sector silvoagropecuario en el PIB y el empleo
regional*.
giones agrícolamente más importantes y
el crecimiento observado en su PIB sec-
torial en los últimos años hacen pensar
en que la agricultura seguirá manteniendo
en ellas su importancia relativa actual, al
menos durante los próximos años, con-
trariamente a lo que sucede en el país.
La situación en el empleo es similar.
Tanto en O’Higgins como en Maule la
agricultura absorbe aproximadamente el
25% de la fuerza de trabajo. En las re-
giones del sur ocupa entre 10% y 20%
(gráfico 3.5). En general, la proporción
de la fuerza de trabajo en la agricultura
es siempre mayor que su importancia
en el PIB, lo que indica que la produc-
tividad promedio de la mano de obra
Fuente: elaborado por Odepa con información del Banco Central de Chile.
* Compilación de referencia 2013 para el PIB nominal de 2015, promedio anual 2016 para
en la agricultura es menor que en otras
ocupados. actividades dentro de cada región. Este

48 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

antecedente señala que, en todas las re- El cambio en los patrones productivos
giones, debería observarse un paulatino ha tenido como factor central la decidi-
abandono de la agricultura por parte de da apertura comercial que se empezó
los trabajadores, y la necesidad de reem- a implementar durante los años 80, con
plazar esa fuerza de trabajo por tecnolo- una liberalización comercial unilateral
gía y mecanización. a partir de la baja generalizada de los
aranceles, la que luego siguió con una
participación activa en los organismos
LOS SALARIOS EN multilaterales como la Organización
Mundial de Comercio (OMC), Foro
LA AGRICULTURA
de Cooperación Económica Asia-Pa-
cífico (APEC), Organización para la
La menor productividad de la mano de
Cooperación y el Desarrollo Econó-
obra en la agricultura tiene su contra-
micos (OCDE); y posteriormente con
parte en salarios también menores. No
una agresiva política de negociación de
se dispone de datos directos sobre los
acuerdos comerciales bilaterales.
salarios pagados, pero los ingresos impo-
Las circunstancias antes descritas llevaron
nibles para la previsión social pueden to-
a que los cultivos tradicionales, más bien
marse como una aproximación de ellos
extensivos, que tenían importantes com-
(gráfico 3.6).
petidores en la región y en el mundo, en
Se puede observar que, con la sola ex-
la mayor parte de los casos bajo condi-
cepción de Antofagasta, el ingreso me-
ciones de competitividad más favorables,
dio de la agricultura es inferior al de la
no fueran tan rentables, a pesar de las
economía en general.
medidas de protección que se adoptaron.
El menor nivel de salarios, unido a otro
La contrapartida a la situación de los
tipo de variables, hace que la mano de
cultivos extensivos, fue la del sector
obra se vaya desplazando desde la agri-
frutícola, que empezó a expandirse en
cultura hacia otros sectores. En la medi-
forma significativa, dadas las condiciones
da en que vaya disminuyendo la mano
naturales de contraestación con las que
de obra ocupada en la agricultura, la
productividad del trabajo restante irá su-
biendo, lo que hará posible un aumento Gráfico 3.6 Ingreso imponible promedio en la agricultura, nacional y
regional. Diciembre 2016 (pesos).
en los salarios, que tenderán a igualarse
o incluso a superar los de otros sectores.

COMERCIO EXTERIOR:
MOTOR DEL CRECIMIENTO
SECTORIAL

La agricultura chilena ha sufrido un cam-


bio importante los últimos cincuenta
años: ha pasado de una agricultura tradi-
cional, extensiva, a una producción inten-
siva, principalmente de frutales. Fuente: elaborado por Odepa con información de la Superintendencia de Pensiones.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 49


cuenta este subsector, las tecnologías de nuestros productos.
producción adoptadas y la competitivi- Las condiciones sanitarias son un factor
dad que lograron los productos chilenos clave de competitividad, primero que
al no tener que pagar arancel en los nada, para mantener las condiciones ne-
mercados de destino. gociadas en terceros países y luego, para
Dado lo temprano del proceso de ne- seguir incrementando los mercados dis-
gociaciones bilaterales, los niveles de ponibles para la oferta chilena. En ambos
rebajas arancelarias que se obtuvieron casos, la disponibilidad de recursos es
para los productos chilenos fueron im- clave para poder mantener el estándar
portantes en algunos mercados, como el que se ha logrado con un gran esfuerzo.
mexicano (40%), el europeo (20%) o el En este mismo ámbito, un expedito y
de los países asiáticos, con niveles aran- certero sistema de certificación electró-
celarios muy altos (80%). nica, que permita reducir al mínimo los
Sin embargo, frente a la aplicación de procesos de verificación, es la ventaja que
esta misma estrategia por parte de otros debe desarrollarse hoy para mantener
países competidores, fue necesario de- una distancia en términos de eficiencia
sarrollar otro tipo de ventajas, como un con nuestros competidores en el mundo.
despliegue estratégico de los recursos Es preciso señalar que estas condiciones
para obtener las autorizaciones sani- se han complementado con estrategias
tarias de importación en los países de comerciales ambiciosas del sector pri-
destino y un sólido sistema de sanidad vado, las que en muchos casos han sido
e inocuidad que asegure el acceso de acompañadas por el gobierno, en particu-

Tabla 3.3 Importancia relativa de Chile como exportador mundial de algunos productos.

Ranking Ranking
Producto Producto
Mundial Mundial

Uvas frescas 1 Demás mostos de uva 3


Cerezas frescas 1 Demás manufacturas de corcho aglomerado 3
Arándanos frescos 1 Demás vino en envase con capacidad inferior o igual a 2 lts. 4
Celulosa de madera cruda de coníferas 1 Manzanas frescas 4
Madera de conífera perfilada longitudinalmente 1 Paltas (aguacates) frescas 4
Ciruelas deshidratadas 1 Kiwis frescos 4
Tableros de fibra de madera 1 Otras frutas congeladas 4
Manzanas deshidratadas 1 Nueces de nogal con cáscara frescas o secas 4
Grasas y aceites, animales y sus fracciones 1 Duraznos, preparados o conservados 4
Nueces de nogal sin cáscara, frescas o secas 2 Jugo de uva, incluido el mosto 4
Ciruelas y endrinos, frescos 2 Cerezas provisionalmente conservadas 4
Avellanas con cáscara frescas o secas 2 Celulosa de madera de coníferas semiblanqueadas o blanqueadas 5
Celulosa de madera semiblanqueada o blanqueada no conífera 3 Demás vinos y mostos de uva 5
Madera contrachapada, chapada y estratificada 3 Semillas de maíz 5
Demás maderas en plaquitas o en partículas no coníferas 3 Jugo de manzana 5
Frambuesas, zarzamoras, moras y moras-frambuesas, congeladas 3 Duraznos, incluido los griñones y nectarines 5
Pasas 3 Trozos y despojos de pavo congelados 5
Inulina 3 Paletas y trozos de paleta de porcinos 5
Demás tableros de partículas y tableros similares de maderas 3 Achicoria tostada y demás sucedáneos del café tostado 5
Bulbos, cebollas, tubérculos, raíces tuberosas, en reposo 3 Hongos del género Agaricus, secos 5
Fuente: elaborado por Odepa con información de Trade Map.

50 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

lar por el Ministerio de Agricultura a tra- autorizaciones sanitarias, las cuales son
vés del Fondo de Promoción de Expor- procesos largos de negociar, por tratarse
taciones que administra la Dirección de de investigaciones científicas complejas.
Promoción de Exportaciones (Prochile). Adicionalmente, los países tienen pocos
A pesar de que el proceso que se ha recursos, existe mucha demanda para
llevado a cabo hasta ahora se puede realizarlas y también se utilizan estos
considerar positivo desde un punto de permisos como medida paraarancelaria
vista comercial, el potencial exportador para controlar las importaciones.
es aún muy importante. Como consecuencia de lo antes descrito,
Para ciertos productos chilenos, se han existe una gran cantidad de productos
alcanzado niveles de participación desta- con potencial exportador cuya autoriza-
cables en el mercado mundial, como se ción está pendiente en grandes merca-
detalla en la tabla 3.3. dos, lo que hace pensar que se puedan
Es realista proyectar que estas cifras pue- mantener tasas de crecimiento en las
dan seguir creciendo de manera impor- exportaciones de productos alimenticios
tante. Los factores que posibilitarían el similares a las de décadas anteriores.
crecimiento son variados, pero algunos Adicionalmente, a pesar de contar con
de ellos son: el ritmo histórico de creci- acuerdos maduros con mercados muy
miento de las exportaciones agrícolas, la atractivos, dado que en muchos casos
apertura sanitaria de nuevos mercados, hubo bastantes sensibilidades que que-
la evolución o renegociación de las con- daron expresadas como excepciones
diciones de acceso arancelario bajo los en los tratados, pasados más de quince
acuerdos existentes, la negociación de años se pueden reconsiderar y abrir es-
nuevos acuerdos comerciales y, por últi- tos mercados para productos como las
mo, la explotación de nuevos productos. aves, los cerdos o los productos lácteos,
Un antecedente a considerar pueden en países como Canadá, la Unión Euro-
ser las tasas a las que han crecido las pea, Japón o Corea.
exportaciones agropecuarias durante Por otra parte, existen regiones que aún
las pasadas dos décadas, en cada una de no se ha logrado abordar a través de
las cuales sostuvieron crecimientos en acuerdos comerciales y que tienen un
torno al 100 %, pasando de USD 2.626 potencial de crecimiento muy importan-
millones en el año 1996 a USD 5.427 te, como lo es Rusia y el resto de los
millones el año 2006, llegando a USD países pertenecientes a la ex Unión So-
10.408 en 2016. Este dinamismo se ex- viética, los países africanos y los países
plica principalmente por los productos del Medio Oriente.
alimenticios agrícolas y pecuarios, ya que Se ha querido dejar para el último el
los productos forestales han tenido una desarrollo de nuevos productos, dado
baja relativa en el ritmo de crecimiento. que será la parte central de la siguiente
Si bien es cierto que las negociaciones sección. Sin embargo, se puede adelantar
de los tratados comerciales influyeron que el mejoramiento de los niveles de
de manera evidente en los resultados ingreso, sumado a una mayor consciencia
anteriores y, por tanto, se podría pensar por el impacto de la alimentación en la
que se puede estar llegando a un punto salud de las personas, ha llevado a prefe-
de inflexión en las tasas de crecimiento, rir alimentos con propiedades particula-
es necesario incorporar en el análisis las res, lo que como consecuencia también

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 51


genera nuevos nichos de producción. to, si se pretende mantener una presen-
Finalmente, también contribuirán al cre- cia en los mercados internacionales, se
cimiento de las exportaciones el desa- hace recomendable producir con los
rrollo de las tecnologías que permiten más altos estándares.
una producción cada vez más intensiva y Ahora, esta percepción respecto a lo
la forma en que el cambio climático está que se está adquiriendo tiene su mayor
modificando las zonas de producción expresión en la opción por alimentos
hacia el sur de Chile. que no hayan tenido ningún elemento
químico durante su producción, como es
Agregación de valor, el caso de los productos orgánicos, los
inocuidad, calidad y nuevos que a su vez son premiados en términos
tipos de alimentos de preferencias y de valor. En este sen-
La complejización normativa en las re- tido, Chile se ha adelantado a promover
laciones comerciales ha traído como el comercio de estos productos y a fir-
consecuencia una baja en la tolerancia mar acuerdos de equivalencia normativa
a sustancias químicas, pestes o enferme- con la Unión Europea y en un futuro con
dades, elevando las exigencias para todo Brasil y probablemente también con Es-
país que pretende llegar a los grandes tados Unidos.
mercados. Las exigencias se han vuelto La consciencia respecto a lo que se con-
dinámicas hacia un incremento de los sume llega, incluso, a priorizar el consu-
estándares, como lo están haciendo hoy mo de productos que no contengan ele-
en día la Unión Europea, Rusia y China, mentos “potencialmente” dañinos, como
que están estableciendo estándares más el azúcar, y, por el contrario, a preferir
altos que el resto del mundo. productos con cualidades potenciadas,
Sin embargo, Chile se encuentra bien como los que presentan altos niveles de
preparado frente a esta realidad, ya que, antioxidantes o de vitamina C o son ba-
producto de las obligaciones impuestas jos en grasas saturadas.
en los distintos tratados de libre comer- Los alimentos antes descritos reciben
cio (TLC), la institucionalidad se ha tenido distintas denominaciones según sus
que adecuar progresivamente al cumpli- características. Pueden ser alimentos
miento de exigencias más altas. Esta situa- funcionales, por sus particularidades
ción, a su vez, también ha servido como nutricionales y por cumplir una función
un elemento diferenciador positivo. específica, como mejorar la salud y re-
Por otra parte, las decisiones basadas en ducir el riesgo de contraer enfermeda-
las condiciones de producción son cada des. Por otra parte están los productos
vez más habituales, lo que lleva a los go- nutracéuticos, que proporcionan benefi-
biernos o privados a exigir distintos tipos cios a la salud, incluyendo la prevención
de certificaciones, con consideraciones y el tratamiento de enfermedades. La di-
ambientales y sociales. ferencia entre los productos funcionales
Si bien es posible regular las exigencias y nutracéuticos es que un compuesto
en frontera a nivel de países a través de nutracéutico puede calificarse como un
criterios objetivos, no es el caso de las suplemento dietético, por lo que no es
preferencias de los consumidores, las un alimento propiamente tal. Finalmente,
que son determinadas únicamente por los alimentos enriquecidos son aquellos
su nivel de decisión. Por lo antes expues- a los que se han añadido nutrientes per-

52 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

didos durante su proceso industrial. vez mejores procesos de producción.


Se puede concluir, entonces, que se está
ante una sofisticación en la forma en Ampliación de las redes comerciales
que las personas están decidiendo lo globales. El esfuerzo de identificar nue-
que consumen y esto trae como con- vos mercados y facilitar el comercio con
secuencia que también valorizan mejor dichos mercados es una tarea que re-
los productos que mejor cumplen con quiere ser mantenida y ampliada. El de-
sus expectativas. Por tanto, además de safío para los sectores público y privado
agregar valor a los productos agrícolas a es consolidar y sobre todo ganar presen-
través de un mayor procesamiento, está cia en los mercados de China y el Asia
la opción de producir productos bajo Pacífico. La Red de agregados agrícolas
condiciones y con características parti- es una herramienta que aquí debe jugar
culares, lo que contribuirá al objetivo de un rol importante, junto con el reforza-
la agregación de valor a la producción miento del Servicio Agrícola y Ganadero
nacional, de acuerdo a las preferencias (SAG) y de la Agencia Chilena para la
antes descritas. Inocuidad Alimentaria (Achipia) como
La opción de abordar estos mercados de garantes de nuestros productos en los
nicho tiene la particularidad de que se mercados globales.
adecúa bien a la forma de producir de
los pequeños productores, a quienes, por Incorporación de sostenibilidad am-
el contrario, les es muy difícil entrar en biental y social como un sello distintivo
un esquema de producción a gran escala. de los alimentos y productos forestales
producidos en Chile. Debemos transitar
a esquemas de colaboración público/pri-
DESAFÍOS AL 2030 vada para generar una institucionalidad
que dé garantías a consumidores cada
En base a lo descrito se plantean algu- vez más exigentes sobre qué atributos
nos desafíos centrales para conservar y no tangibles de los productos chilenos,
potenciar el dinamismo de la agricultura como son su cuidado ambiental y su
al 2030. justa relación con el entorno social, son
parte central de los procesos de pro-
Incremento de la productividad. Este ducción de alimentos en Chile. Fortale-
desafío es fundamental para lograr el ob- cer los protocolos de agricultura susten-
jetivo de doblar el valor de las exporta- table que impulsa la Oficina de Estudios
ciones de alimentos al año 2030. El incre- y Políticas Agrarias (Odepa) es una de
mento de la productividad requiere un las alternativas que se deben mantener
esfuerzo importante de innovación apli- para profundizar en este aspecto.
cada al desarrollo de nuevas formas de
producción y, con mucho énfasis, nuevos Adaptación al cambio climático. En-
productos de mayor valor. La participa- frentar el cambio climático no solo toca
ción en los mercados globales requiere al sector productor de alimentos, sino es
mantener y mejorar atributos de la pro- sin duda uno de los factores que desafía
ducción de alimentos, siempre mejoran- muy fuertemente a la institucionalidad
do la relación de costos unitarios de pro- responsable del desarrollo de la agricul-
ducción con mejores tecnologías y cada tura y el sector forestal. Las estrategias

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 53


para abordarlo son variadas, desde los lación laboral en el sector, incorporando
temas del agua hasta los esquemas de derechos en los segmentos de trabaja-
seguros específicos para siniestralidad cli- dores temporales muy presentes en la
mática, pasando por innovaciones en va- producción de alimentos.
riedades para que sean más resistentes a
la sequía. Son solo algunos de los temas Participación de la Agricultura Familiar
que abarca el nuevo contexto climático. (AF). Doblar el valor de las exportacio-
Lo central para el Ministerio de Agricul- nes de alimentos al año 2030 no solo
tura y el sector privado es generar bienes implica esfuerzos de índole económi-
comunes que contribuyan a incrementar co ni tampoco el logro de indicadores
la capacidad de adaptación de los pro- sectoriales agregados. Transitar del cre-
ductores. Información, investigación, ma- cimiento sectorial a mayores niveles de
nejo colaborativo de recursos escasos desarrollo que incorporen a todos los
como el agua, normas claras y aplicables actores que participan en los procesos
en torno a los derechos de propiedad del sociales y productivos, implica redoblar
agua y su función en la producción de ali- los esfuerzos en apoyo a los eslabones
mentos, junto a mejores capacidades tec- más débiles de las cadenas productivas.
nológicas y humanas para dotar de más En este aspecto, es de vital importancia
conocimiento al sistema de producción continuar fortaleciendo los diversos me-
de alimentos, son ámbitos en los que el canismos que permitan acrecentar tanto
Ministerio debe concentrar importantes el rol productivo como el nivel de bene-
esfuerzos en los próximos años. ficios hacia la Agricultura Familiar Cam-
pesina. En este sentido, es evidente que
Enfrentar exitosamente los cambios los desafíos no solo van encaminados a
en el mercado del trabajo. La estre- su mayor adscripción a la economía de
chez de oferta de mano de obra en el exportación, sino que, en gran medida, a
sector productor de alimentos es un la búsqueda de mecanismos de produc-
cambio estructural que se acelera cada ción, innovación y de comercialización
vez con más fuerza. Las políticas sec- dentro del contexto doméstico.
toriales deben responder, por un lado,
apoyando esquemas de mejoramiento Transparencia de mercados. Los mer-
del capital humano que se desempe- cados de alimentos, tanto para consumo
ña en el sector, mejorando con ello su interno como para exportación, están
productividad y sus expectativas de sa- sometidos a un conjunto de condiciones
larios. Pero también, por otro lado, con específicas y particulares; por ejemplo,
gran vigor, se debe incentivar el mayor la existencia de muchos productores y
profesionalismo en el manejo de los pocos agentes comercializadores, lo que
recursos involucrados en la producción hace necesario mejorar la institucionali-
de alimentos, incluido el recurso huma- dad y la normativa para asegurar mer-
no. Esto implica un sector empresarial cados más transparentes y competitivos.
productor de alimentos más moderno, Aquí el desafío es generar un entorno
con mejores capacidades de manejo en comercial que se guíe por prácticas jus-
nuevas tecnologías y en la organización tas de comercio, que faciliten la com-
de los recursos en el predio. Finalmente, petencia y la generación de valor en el
significa terminar de modernizar la legis- sector productor de alimentos.

54 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Perspectivas y desafíos del


mercado laboral agrícola al 2030

Archivo fotográfico ODEPA.


4.
Plantear desafíos de política pública de mediano y largo plazo en el ámbito del Texto elaborado
mercado laboral agrícola requiere de un acabado diagnóstico que permita apreciar por Sergio Soto
y sistematizar la evolución de la ocupación sectorial. y Victor Flores,
Desde el año 1990 al presente, esta evolución se ha caracterizado por presentar una profesionales de
disminución en el total de ocupados y de la incidencia de la pobreza a nivel sectorial. ODEPA.
De igual manera, se han presentado ciertas modificaciones en una serie de atributos
que definen tanto la composición (categorías de empleo, temporalidad de la relación
laboral, género, entre otros), como la calidad del empleo en este mercado laboral
en particular.
Los agentes de este sector han sostenido una participación relevante en diversas
instancias de formación de capital humano, entre ellas, la reciente política pública de
certificación de competencias laborales. En línea con lo anterior y sustentado en el
dialogo social, tanto empleadores como trabajadores han conformado diversas me-
sas laborales, ya sea de carácter bipartito o tripartito. Estas instancias han presentado
como objetivo avanzar en la discusión técnica y política, respecto al marco jurídico
laboral que caracteriza al sector, elaborándose propuestas que, de concretarse, per-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 55


mitirían modernizar el sistema de rela- a sectores como electricidad y minería,
ciones laborales que rige a nivel sectorial, obtienen salarios considerablemente
generándose mejores condiciones para superiores a los percibidos por trabaja-
el ejercicio de los derechos colectivos e dores que solo cuentan con educación
individuales. Todo lo anterior en la bús- media científico humanista o técnicos de
queda de acuerdos que beneficien tanto otras actividades económicas, como por
a la parte trabajadora como empleado- ejemplo la agricultura.
ra, reduciendo para estos efectos las asi- Los desafíos de política pública y los del
metrías en el poder de negociación. sector privado para hacer frente a las
En concordancia con lo planteado por perspectivas del mercado laboral agríco-
Anríquez en una publicación que se pre- la al 2030, deben tener en consideración
senta en la segunda sección de este libro, la evolución y cambios que ha presenta-
el sector agrícola se encontraría en un ci- do este mercado del trabajo en particu-
clo de creciente estrechez en su merca- lar. Esto con el objeto de continuar en
do laboral, generado por un importante la senda de crecimiento económico sec-
aumento en la demanda de empleo y torial, como también el correspondiente
reducción de la oferta disponible. Todo incremento del bienestar económico y
esto como consecuencia de la expan- social que se espera obtengan los ocu-
sión de la superficie agrícola y actividad pados y los respectivos hogares de los
productiva hacia cultivos de mayor valor trabajadores vinculados a esta actividad
y más intensivos en mano de obra. económica.
Por otro lado, la citada “escasez de mano A continuación, se presenta un análisis
de obra”, entendida como una deprimi- descriptivo respecto a la evolución de la
da oferta de trabajadores disponibles en ocupación e incidencia de la pobreza a
las economías locales, se reflejaría en una nivel sectorial. Posteriormente, se pre-
menor disposición por parte de ellos a senta evidencia sobre el nivel de inclu-
desempeñarse en esta actividad econó- sión de los trabajadores agrícolas en el
mica, producto de mayores incentivos a sistema de certificación de competen-
ingresar y permanecer en otros secto- cias laborales y ciertos aspectos relevan-
res, caracterizados por presentar, entre tes sobre la normativa laboral que rige
otros factores, mayores retornos por esta actividad. Finalmente, se analizan las
educación y por estar ubicados en en- perspectivas del mercado laboral agríco-
tornos territoriales más atractivos. Esta la al año 2030, detallando una serie de
realidad la demuestra en parte Bucarey desafíos de política pública asociados.
y Urzúa (2013) en su estudio sobre el
retorno económico de la educación me-
dia técnico profesional en Chile, quienes MERCADO LABORAL
observan que los técnicos agrícolas de AGRÍCOLA
nivel medio, obtienen salarios mensuales
que no son significativamente diferentes La situación del mercado laboral agríco-
de los salarios obtenidos por trabaja- la, en base a la encuesta de empleo del
dores que solo presentan educación Instituto Nacional de Estadísticas (INE),
media científico humanista. Por su par- muestra que, en períodos de alta deman-
te, aquellos técnicos especializados en da laboral, la fuerza de trabajo sectorial
los ámbitos de la industria y vinculados se encuentra constituida por un 97% de

56 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

ocupados y un 3% de trabajadores en Gráfico 4.1 Composición de la fuerza de trabajo agrícola nacional (número
condición desempleada o cesante. Por de trabajadores y participación según categoría de empleo). Diciembre -
febrero 2016.
otro lado, y de acuerdo a la clasificación
de tamaño de empresa según el Código
del Trabajo, 73% de los ocupados agríco-
Asalariado
las se desempeña en empresas de tama- permanente Asalariado
ño micro y pequeña, 15% en la mediana
777.983 209.889 temporal
Cesantes 97% 26% 316.852
empresa y 12% en la gran empresa. 23.398
3%
40%
Cuenta propia - empleadores
En relación con las categorías de ocu- y familiares no remunerados
pación, definidas según la Clasificación 251.222
31%
Internacional de Situación en el Empleo
(CISE) y utilizadas por el INE en el le-
vantamiento de la encuesta de empleo
Fuente: Odepa con base en encuesta de empleo INE.
nacional, el gráfico 4.1, permite observar
que, en un trimestre de alta demanda
laboral (diciembre-febrero 2016), la ca- ración temporal(1), seguida por el grupo
tegoría de empleo de mayor relevancia de trabajadores asociados a la categoría
sectorial es el trabajo asalariado con du- por cuenta propia y empleadores y el

Tabla 4.1. Ocupados por categoría de empleo al trimestre diciembre - febrero 2016.
Categoría de empleo
Participación
Región Total ocupados
Cuenta propia Asalariado Asalariado empleo regional
y otros temporal permanente

Arica y Parinacota 6.555 614 1.590 8.759 12,0%


Tarapacá 3.264 395 815 4.474 2,8%
Antofagasta 713 587 850 2.150 0,8%
Atacama 2.118 4.893 1.867 8.878 7,0%
Coquimbo 14.535 19.231 9.931 43.697 12,6%
Valparaíso 14.537 24.095 25.834 64.465 8,0%
Metropolitana 24.362 33.673 37.493 95.529 2,9%
O’Higgins 14.014 71.194 27.437 112.644 25,6%
Maule 39.650 74.574 26.875 141.099 28,3%
Biobío 28.539 42.846 34.166 105.552 11,7%
La Araucanía 56.184 25.811 15.622 97.617 21,5%
Los Ríos 10.502 8.930 8.540 27.971 15,0%
Los Lagos 31.354 8.586 15.278 55.218 13,2%
Aysén* 2.401 554 1.144 4.099 7,0%
Magallanes* 2.495 869 2.446 5.811 7,2%
País 251.222 316.852 209.889 777.963 9,6%
Fuente: Odepa con base en encuesta de empleo INE

(1) Empleo temporal es todo aquel que presenta una relación laboral menor o igual a tres meses con un mismo empleador.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 57


grupo de asalariados que presenta una han incrementado su importancia relati-
relación laboral permanente con su em- va en la generación de empleo nacional,
pleador. expandiendo su ocupación en 118% y
A nivel regional (ver tabla 4.1), la catego- 88%, respectivamente. Ambas actividades
ría de empleo asalariado adquiere mayor económicas adquieren relevancia, desde
relevancia en las Regiones de O´Higgins el punto de vista que se caracterizan por
y de Valparaíso, representando 88% y emplear mano de obra no calificada y
77%, respectivamente, del total de ocu- su crecimiento significa para la actividad
pados a nivel sectorial en dichas regio- agrícola una creciente competencia por
nes. Por otro lado, la categoría de em- el mismo recurso humano, tal como lo
pleo por cuenta propia, es mayoritaria plantea Anríquez en su publicación.
en la Región de La Araucanía. La disminución relativa de la ocupación
De igual manera, esta segmentación del agrícola entre los años 1990 y 2015 es
mercado laboral agrícola, observada inversamente proporcional a lo observa-
desde un enfoque territorial, permite do en el ámbito de los salarios y actividad
apreciar la alta heterogeneidad que pre- económica sectorial. Utilizando informa-
senta la ocupación sectorial alineada a la ción estadísticamente comparable, el INE
diversidad productiva que exhibe esta reporta desde el año 2001 al año 2015
actividad económica a nivel local. Prueba que el salario medio del total de ocupa-
de ello es el hecho que, si bien a nivel dos del sector agrícola se ha incremen-
país la actividad agrícola es la responsa- tado a una tasa promedio anual de 3,1%.
ble de generar el 9,6% de la ocupación, De igual manera y según lo reportado
en regiones como el Maule y de O´Hi- por el Banco Central, el crecimiento de
ggins esta actividad representa sobre el la actividad económica sectorial (PIB) se
26% de la ocupación local. ha expandido a una tasa promedio anual
de 4,2% en igual periodo. Esta realidad
Evolución de la ocupación deja entrever que en términos agregados
y composición del mercado y de mantenerse la tendencia positiva de
laboral sectorial crecimiento de la actividad económica
Continuando con el análisis del mercado sectorial, existiría espacio suficiente para
laboral sectorial y desde una perspectiva que los salarios reales de los trabajadores
de evolución temporal, la actividad agrí- continúen incrementándose y acercán-
cola, excluyendo al sector pesca, hacia dose aún más a la tasa de crecimiento de
el año 1990 empleaba al 15,9% del to- la actividad económica.
tal de ocupados de la economía, según En línea con lo anterior, se observa que,
reporta la encuesta de caracterización independiente de la expansión que han
socioeconómica (Casen(2)). Esta partici- presentado los salarios reales en el sec-
pación disminuye a 8,7% en el año 2015, tor agrícola, la brecha salarial con otros
generada en parte por el incremento de sectores económicos continúa siendo
la ocupación a nivel país de 70,4% y una alta. En relación con el promedio de
disminución de la ocupación sectorial los salarios de la economía, hacia el año
de 6,8% en el período bajo análisis. Esta 2001 estos eran 1,7 veces más altos
realidad contrasta con lo observado en que los del sector agrícola, disminuyen-
otros sectores económicos, como por do marginalmente a 1,6 veces en el año
ejemplo construcción y comercio, que 2015. Respecto al sector construcción,

58 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

dicha brecha salarial incluso se ha incre- tividad económica de otros factores de


mentado, observándose 1,6 veces más producción tales como el trabajo (ajus-
salario promedio hacia el año 2015. tado por salarios y educación) y stock
Por otro lado, respecto a la productivi- neto de capital.
dad laboral(3) reportada entre los años En el ámbito de la composición del mer-
2001 y 2015, se observa una tendencia cado laboral sectorial, utilizando como
positiva y al alza de este indicador en el referencia la encuesta Casen, se observa
sector agrícola (4% tasa de crecimiento que la incorporación de la mujer al tra-
promedio anual), lo que ha permitido bajo agrícola es altamente significativa en
disminuir la brecha de productividad los últimos veinticinco años, incremen-
con otros sectores y el promedio de la tando su participación relativa respecto
economía. Hacia el año 2001, el sector al total de ocupados, desde 9,8% el año
construcción presentaba 3,2 veces más 1990 a 26,7% en 2015. Este aumento de
producto por ocupado que el sector la proporción de mujeres ocupadas a ni-
agrícola, disminuyendo a 2 veces el año vel sectorial, no solo se explica por un
2015. Para el promedio de ocupados de menor número de hombres trabajado-
la economía, en el año 2001 se observa- res, quienes han visto disminuida su ocu-
ba 3,8 veces más producto por ocupado pación en 24,3%, sino que fundamental-
que en el sector agrícola, disminuyendo mente por la incorporación de más de
a 2,7 veces en el año 2015. Sin embargo, 106.000 nuevas trabajadoras al sector,
esta positiva tendencia en el aporte del equivalente a un 154% de crecimiento
trabajo agrícola al crecimiento de esta de la fuerza laboral femenina en el pe-
actividad económica, no se ha visto re- ríodo bajo análisis. Esta situación deja en
flejada en un significativo incremento de evidencia la importancia de la mujer tra-
los salarios y, por lo tanto, en una dismi- bajadora agrícola en esta actividad eco-
nución de las brechas salariales con otras nómica, en especial en faenas o labores
actividades económicas. asociadas a la cosecha y packing frutícola.
Adicionalmente, si bien el indicador de Respecto a la edad promedio de los
productividad laboral no permite iden- ocupados agrícolas, se observa que en
tificar los cambios en productividad los últimos veinticinco años el promedio
generados por mejoras en la eficiencia de los trabajadores se ha envejecido en
productiva, innovación, cambio tecnoló- 9 años (36 años a 45 años), acompañado
gico, desarrollo de inversiones y otros de una mejora del nivel educacional de
aspectos, pudiendo ser sesgada su inter- sus ocupados. Esto se refleja en el hecho
pretación, se convierte en un desafío de de que hacia el año 1990, el 75% de la
futuro profundizar los análisis en el ámbi- fuerza laboral a nivel sectorial presenta-
to de los determinantes del crecimiento ba una escolaridad promedio equivalen-
sectorial, en donde el cambio tecnoló- te a educación básica, reduciéndose tal
gico o Productividad Total de Factores proporción a 53% en el año 2015. Sin
puede ser estimado, permitiendo aislar embargo, la proporción de trabajadores
su impacto en el crecimiento de la ac- con educación técnica solo se ha incre-

(2) La ocupación reportada por la encuesta Casen es representativa de los meses de noviembre y diciembre según corresponda al año de levan-
tamiento de la información.
(3)Productividad Laboral = PIB/número de ocupados.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 59


mentado en 1,7 puntos porcentuales en diversos motivos no accede a mayores
el periodo bajo análisis, representando al niveles de educación.
año 2015 un 3,8% del total de ocupa- En relación con la proporción de traba-
dos a nivel sectorial. Esto permite afir- jadores agrícolas que se desempeña por
mar que la actividad agrícola continúa cuenta propia y asalariada, también han
siendo una importante oportunidad la- experimentado importantes cambios
boral para el segmento de la población en los últimos veinticinco años. Hacia el
con bajos niveles de escolaridad y que, año 1990 una cuarta parte de los ocu-
si bien disminuye en términos relativos pados a nivel sectorial se vinculaba a un
la proporción de trabajadores con edu- oficio por cuenta propia, disminuyendo
cación básica, incrementándose la pro- a una quinta parte en el año 2015, lo
porción de trabajadores con educación que es equivalente a una contracción
media, continúa siendo bajo el segmento de 30% en el total de trabajadores de
de trabajadores con educación técnica. dicho segmento. Por su parte, aquellos
Ante esta situación, el sector agrícola trabajadores que prestan servicios bajo
debe mirar con atención la baja parti- un contrato de trabajo, sea éste escrito
cipación laboral que presentan aquellos o de palabra, caracterizado por ser me-
trabajadores con altos niveles de educa- nos precario que otras categorías ocu-
ción. Diversos estudios a nivel nacional, pacionales en lo relativo a condiciones
entre ellos el de Bassi y Urzúa (2010), de seguridad social, se han expandido en
destacan que el éxito de la cobertura 10% entre los años 1990 y 2015, repre-
educacional, experimentada entre los sentando un 76% del total de ocupados
años 1980 y 2010 se debe extender a nivel sectorial. Este importante cambio
en esta década y las siguientes, con el en la composición del mercado laboral,
objeto de incrementar la calidad en los se debe en gran medida a la expansión
diversos niveles y procesos formativos de la superficie agrícola vinculada a fru-
del capital humano. Tal incremento en tales de exportación, la cual requiere de
la cobertura educacional, se correla- una mano de obra asalariada de carácter
ciona positivamente con los aumentos temporal, tal como lo muestra Anríquez
significativos que han experimentado en su publicación.
las tasas de participación de la fuerza Sin embargo y utilizando indicadores
de trabajo en los niveles más altos de de calidad de empleo(4) levantados por
formación educacional. Por lo tanto, es el INE desde el año 2010 al presente,
de toda lógica concluir que ante una en ámbitos y variables tales como: es-
mayor proporción de ocupados a nivel tabilidad de trabajo e ingresos (acceso
país con mayores niveles de cualifica- a contrato escrito) y protección social
ción, al no presentar espacio y condi- y laboral (acceso a cotizaciones de los
ciones salariales atractivas en el sector sistemas de pensiones, salud, desempleo,
agrícola, esta actividad continuaría de- entre otros), se observa que en prome-
pendiendo de una fuerza laboral cada dio un 68% de los asalariados agrícolas
vez más envejecida y solo sostenida en accede a los ámbitos de calidad de em-
parte, por sus competencias laborales pleo analizados (Odepa, 2015).
propias de la experiencia laboral y por Esto permite apreciar que, si bien hay
aquellos segmentos rezagados de la una tendencia hacia el incremento en
población (cada vez menos) que por las proporciones de acceso a estos ám-

60 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

bitos de calidad de empleo por parte de zación de la canasta básica de alimentos


los asalariados a nivel sectorial, dichas y bienes y servicios no alimentarios, lo
proporciones continúan presentando que permite obtener estimaciones más
una importante brecha negativa de 16 robustas respecto a la realidad socioe-
puntos porcentuales con respecto a las conómica nacional.
proporciones de acceso que se obser- Los resultados indican que la incidencia
van para el promedio de trabajadores de la pobreza en los hogares(7) a nivel
asalariados de la economía. Esto sería, en país, entre los años 2006 y 2015, dismi-
parte, consecuencia de la baja formaliza- nuyó desde un 26,5% a un 10,5%. Sin
ción de las relaciones laborales, que re- embargo, entre los ocupados de la eco-
sulta en un menor poder de negociación nomía, independiente de contar con un
de los trabajadores agrícolas, más aún trabajo remunerado y estar aportando
cuando en la realidad se constata que la ingresos autónomos al ingreso total del
tasa de sindicalización sectorial es baja. hogar, un 19,1% de ellos vivía en condi-
ción de pobreza en el año 2006, redu-
Incidencia de la pobreza ciéndose a 6,3% en el año 2015. Para
en el mercado laboral el caso de los trabajadores agrícolas, se
Desde la década de 1980 al presente, en observa una importante disminución en
nuestro país la medición de la situación la incidencia de la pobreza. Al año 2006
de pobreza de los hogares se ha estima- un 39,5% de ellos vivía bajo la línea de
do utilizando una metodología basada la pobreza, mientras que al año 2015 un
en los ingresos totales percibidos por 15,2% de ellos se encuentra en tal con-
un determinado hogar. Por lo tanto, se dición (MIDESO, 2015).
entiende que el hogar está en situación Sin embargo, debe llamar la atención y
de pobreza si sus ingresos totales(5) per preocupación a nivel sectorial que la ac-
cápita mensuales no le permiten cubrir tividad agrícola es el sector económico
sus necesidades básicas alimentarias y no donde se desempeña el 21% del total de
alimentarias, definidas en las respectivas trabajadores pobres de la economía al
canastas básicas de alimentos y de bie- año 2015, cifra tan solo 2,6 puntos por-
nes y servicios no alimentarios. centuales menor que lo observado el
Al respecto, desde la encuesta Casen año 2006. Todo esto, independiente del
del año 2006 a la fecha, es factible esti- incremento de los salarios, actividad eco-
mar la incidencia de la pobreza tanto de nómica (PIB), productividad y aumento
los hogares como de las personas, por del nivel educacional de sus ocupados,
medio de una nueva metodología de le- que ha caracterizado a este sector pro-
vantamiento de los ingresos(6) y actuali- ductivo en los últimos quince años.

(4) Ver publicación Odepa “Evolución de la calidad del empleo en trabajadores agrícolas” del año 2015. http://www.odepa.cl/wp-content/
files_mf/1436889012Evoluci%C3%B3ndelacalidaddeempleo2015.pdf
(5)Se entiende por ingreso per cápita total del hogar, el resultado de la suma del ingreso autónomo del hogar (sueldos y salarios entre otros);
las transferencias monetarias que recibe el hogar por parte del Estado y una imputación por concepto de arriendo de la vivienda, cuando ésta es
habitada por sus propietarios y en el caso de las viviendas ocupadas en condición de cedida por familiar u otro, cedida por servicio o trabajo, o
en usufructo.
(6)Nueva metodología de ingresos considera los ingresos reales autorreportados por los hogares sin ajustar por una constante a cuentas nacio-
nales.
(7) Informe de pobreza Ministerio de Desarrollo Social a 2015 http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen-multidimensional/
casen/docs/CASEN_2015_Situacion_Pobreza.pdf

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 61


POLÍTICA DE FORMACIÓN diación laboral, en un esquema de for-
DEL CAPITAL HUMANO Y mación permanente.
El éxito de este sistema se sustenta en
MARCO JURÍDICO LABORAL los denominados “organismos sectoria-
les de competencias laborales (OSCL)”,
Desde el año 2000, el Estado de Chi- los cuales corresponden a una instancia
le se propuso mejorar y perfeccionar estratégica de coordinación y consenso,
el sistema de capacitación y formación conformada por representantes de los
del capital humano. En el año 2002 se trabajadores, empleadores y del Estado
estableció el programa Chilecalifica, con vinculados a un sector productivo. Entre
el claro objetivo de establecer las bases sus funciones se encuentra identificar los
para la implementación de un sistema perfiles ocupacionales prioritarios, vali-
de capacitación y educación perma- darlos, velar por su vigencia, actualizarlos
nente, orientado a la población adulta. y solicitar a Chilevalora su acreditación.
Con posterioridad, hacia el año 2008 se Entre los años 2008 y 2017 se han es-
estableció el Sistema Nacional de Cer- tablecido once organismos sectoriales
tificación de Competencias Laborales, de competencias laborales asociados al
impulsado por el Ministerio del Trabajo y sector agrícola. Estos corresponden a los
con el apoyo del programa Chilecalifica, rubros frutícola, vitivinícola, hortalizas,
siendo Chilevalora la institución a cargo lácteos, alimentos elaborados, semillas,
de este sistema en el presente. aceite de oliva, apícola, carnes rojas, aves
Se entiende por competencia laboral to- y cerdos y agricultura familiar campesina.
das aquellas aptitudes, conocimientos y Desde los inicios de este sistema de cer-
destrezas necesarias para cumplir exito- tificación el sector agrícola ha presenta-
samente las actividades que componen do una destacada participación. Diversos
una función laboral, según estándares rubros productivos asociados con acti-
definidos por el sector productivo. Di- vidades agrícolas primarias y agroindus-
cho de otro modo, es “la capacidad de triales ingresaron tempranamente a la
vincular las destrezas prácticas (hacer) denominada fase piloto o demostrativa
y los conocimientos teóricos (saber) del sistema nacional de certificación de
en un saber hacer”. Bajo este concepto, competencias laborales. Este factor en
Chilevalora establece como su misión particular, como también el compromi-
“aumentar las competencias laborales so de los trabajadores y organizaciones
de las personas, a través de procesos de de empleadores participantes, permiten
evaluación y certificación alineados con explicar en parte la alta proporción que
las demandas del mercado del trabajo los trabajadores evaluados y certificados
y propiciando su articulación con una agrícolas representan del total certifi-
oferta de capacitación laboral basada en cado a nivel país (37,8% al año 2015),
competencias”. Al mismo tiempo, busca desempeñándose principalmente en los
promover el enfoque de competencias rubros frutícola, vitivinícola y de alimen-
en la educación formal de nivel medio tos elaborados. En línea con lo anterior,
y superior, en programas de innovación se observa que, del total de perfiles de
y fomento productivo, en la gestión de competencias laborales de la economía,
personas a nivel de empresas, en pro- los que presentan un mayor número
gramas sociales y sistemas de interme- de trabajadores certificados, se vinculan

62 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

al embalador de fruta de exportación namiento del sector. Ello, con el objeto


(4.201 trabajadores) y operario de ma- de promover la eficiencia y eficacia en
nejo de frutales (2.698 trabajadores). la toma de decisiones, tanto del sector
Sin embargo, el sistema aún se encuen- público como del privado, y velar por la
tra en una fase inicial producto del bajo adecuada implementación de estrategias
número de trabajadores certificados(8) de fomento según sectores, temáticas y
en relación con el total de la ocupación. tipos de actores involucrados.
Para el caso del sector agrícola, sobre Dentro del marco jurídico laboral, las
un potencial de 800.000 ocupados, al normas relativas a la negociación colec-
año 2015 se reportan 29.958 trabaja- tiva constituyen una de las herramientas
dores certificados en sus competencias. que posibilitan el diálogo entre trabaja-
En el total de la economía, con más de dores y empleadores, enfocándolo en
8.200.000 trabajadores, al año 2015 se aquellos aspectos propios de las labores
habían certificado 76.983. agrícolas. Así, la normativa sobre adap-
Es por esto que resulta fundamental que tabilidad laboral, protección de la salud
el sector público y muy especialmente el y seguridad en el trabajo, entre otras, se
sector privado del sector agropecuario erigen como elementos fundamentales
y forestal, con el objeto de incrementar para conciliar, por una parte, las nece-
la empleabilidad y productividad de los sidades de un mercado altamente diná-
trabajadores, aumente su participación mico y sujeto tanto a factores climáticos
en los OSCL, generando una mayor di- como a coyunturas económicas, y por
fusión de las bondades de este sistema. otra para asegurar la adecuada capaci-
Esto permitirá mejorar lo reportado en tación y fidelización de los trabajadores.
ciertos estudios asociados a estos ám- En lo que respecta a los acuerdos in-
bitos de formación del capital humano, ternacionales a las cuales nuestro país
como por ejemplo lo descrito por Ra- se encuentra sujeto, el Convenio N°
mos y Carrillo (2017), quienes precisan 11 sobre el Derecho de Asociación en
que el 90% de los empresarios en Chile la Agricultura(9), de la Organización In-
señalan que no encuentran las compe- ternacional del Trabajo (OIT), dispone
tencias laborales que necesitan para que todo Estado miembro “se obliga a
producir competitivamente (Bassi et al., asegurar a todas las personas ocupadas
2012) o destacan la falta de mano de en la agricultura los mismos derechos
obra con las capacidades adecuadas de asociación y de coalición que a los
para el desarrollo productivo de las em- trabajadores de la industria, y a derogar
presas (Banco Mundial, 2012). cualquier disposición legislativa o de otra
En relación con la evolución del merca- clase que tenga por efecto menoscabar
do laboral agrícola de las últimas déca- dichos derechos en lo que respecta a los
das y el desarrollo de políticas públicas trabajadores agrícolas”.
de fomento, se añade la necesidad de A mayor abundamiento, el Convenio N°
contar con un marco jurídico e institu- 141 sobre las Organizaciones de Traba-
cional adecuado a la dinámica de funcio- jadores Rurales(10), y su Recomendación

(8) ver reporte de Chilevalora en http://www.chilevalora.cl/wp-content/uploads/2016/09/CUARTO-REPORTE-PERSONAS-


EVALUADAS.pdf
(9) http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:55:0::NO::P55_TYPE,P55_LANG,P55_DOCUMENT,P55_
NODE:CON,es,C011,/Document

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 63


N° 149(11), señalan directrices para defi- normas relativas a la negociación colecti-
nir una política nacional destinada a “faci- va hoy vigentes en nuestro país, conteni-
litar el establecimiento y expansión, con das en el Libro IV del Código del Trabajo
carácter voluntario, de organizaciones han sido diseñadas, principalmente, para
de trabajadores rurales fuertes e inde- otros sectores de la economía y asimilan
pendientes”; “adoptar y poner en prác- los conceptos de predio agrícola al de
tica una política de promoción de estas empresa. Así, por ejemplo, los artículos
organizaciones”, y muy especialmente 365 y siguientes, que regulan la nego-
señalan que “las organizaciones deberían ciación colectiva de los trabajadores
representar, promover y defender los eventuales, de temporada y de obra o
intereses de los trabajadores rurales, en faena transitoria, establecen la obligación
particular procediendo a negociaciones de negociar para las empresas sólo en
y a consultas a todos los niveles, en nom- aquellos casos donde la obra o faena
bre de esos trabajadores”. transitoria tenga una duración superior
En virtud de dichos instrumentos inter- a doce meses. Por ello, dichas normas
nacionales, nuestro país debe contar con resultan difícilmente aplicables a ciertos
un marco normativo adaptado a la reali- tipos de faenas agrícolas entre las cuales
dad de las zonas rurales, estableciendo al se encuentra el trabajo de temporada,
mismo tiempo procedimientos eficaces cuya duración se limita a períodos cor-
que estimulen y favorezcan los contactos tos en ciertas épocas del año.
entre las organizaciones de trabajadores El Convenio N° 154(13) de la OIT, sobre
rurales, los empleadores y sus organiza- el fomento de negociación colectiva, el
ciones y las autoridades competentes. cual no ha sido ratificado por Chile, es-
Con todo, la modernización de las tablece ciertos estándares aplicables a
empresas del agro, fundamentalmente las medidas adecuadas para fomentar
aquellas ligadas a la exportación y a la la negociación colectiva. Entre ellos se
vitivinicultura, no ha estado acompañada encuentra, que la negociación colectiva
en el plano de las relaciones laborales esté al alcance de todos los empleado-
colectivas con un proceso paralelo de res y de todas las categorías de trabaja-
desarrollo, el que se manifiesta en una dores, incluidos aquellos pertenecientes
sindicalización en general escasa y una al sector agrícola.
negociación colectiva extremadamente En el contexto descrito, en los últimos
débil (Riquelme, 2013). años, el Gobierno ha promovido dos
De acuerdo a las estadísticas de la Di- iniciativas de diálogo tripartito junto a
rección del Trabajo, en el año 2012, la representantes sindicales y empleadores
tasa de sindicalización a nivel nacional con el objeto de reglamentar los dere-
de los asalariados del sector privado era chos colectivos de los trabajadores agrí-
de 16,6% y sólo 11 trabajadores de cada colas de temporada, a través de la crea-
100 negociaban colectivamente(12). ción de un estatuto específico para ellos.
Dicho diagnóstico se funda en que las Hasta la fecha, el diálogo se ha concen-

(10) http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C141
(11) http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312487:NO
(12) Compendio de Series Estadísticas 1990-2012, Dirección del Trabajo.
(13) Ver Convenio N° 154 de OIT en http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_
ID:312299

64 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

trado en mejorar las condiciones labora- mente racional, la denominada “estrechez


les de los trabajadores en materia de ex- del mercado laboral agrícola” se sosten-
tensión de la jornada laboral, creación de dría por un aumento de la productividad
registros de trabajadores, indemnización marginal del trabajador, lo que tendría
por término de faenas, promoción de la como consecuencia un incremento de
capacitación, implementación de las po- los salarios a nivel sectorial, tal como lo
líticas de salud y seguridad en el trabajo menciona Anríquez en esta publicación.
y reglamentación del procedimiento de Sin embargo, la mayor productividad
negociación colectiva. marginal del trabajador, generada en
gran medida por una mayor mecaniza-
ción, investigación e innovación tecnoló-
PERSPECTIVAS DEL gica, no debe ser considerada como la
MERCADO LABORAL única vía que permitiría incrementar los
salarios y, por consiguiente, estimular la
AGRÍCOLA AL 2030 Y
permanencia e incorporación a esta ac-
DESAFÍOS DE POLÍTICA tividad económica, de una oferta ocupa-
PÚBLICA cional potencialmente disponible a nivel
local. Ante esto, los segmentos emplea-
En concordancia con lo desarrollado por dor y trabajador presentarían un rol fun-
Anríquez en “Desafíos en el mercado la- damental en disminuir la estrechez del
boral para el desarrollo de la agricultura mercado laboral, tanto por la vía de pro-
chilena”, el mercado del trabajo agrícola piciar mejores condiciones laborales y
se encuentra transitando en un ciclo de mejor gestión del recurso humano, que
“estrechez de su mercado laboral”, ca- impacten positivamente en la calidad del
racterizado por una disminución de la empleo, como también en generar una
oferta de empleo disponible en el sector, adecuada base organizacional de traba-
y un incremento de la demanda de tra- jadores, que permita fortalecer el dialo-
bajo, como consecuencia de la expan- go social y la búsqueda de acuerdos que
sión de la superficie agrícola y actividad favorezcan a ambas partes.
productiva hacia cultivos de mayor valor Dicha base organizacional, tanto de em-
y más intensivos en mano de obra. pleadores como de trabajadores, en los
Hacia el año 2030 esta situación se acre- ámbitos gremial, sindical y campesino,
centará, lo que demandará importantes permitiría una adecuada, moderna y me-
desafíos en el sector empleador, trabaja- jor intermediación laboral, disminuyendo
dores y Estado. Ante esto, la problemática las asimetrías de información y favore-
de mayor demanda de empleo y menor ciendo la coordinación entre ellos.
oferta laboral disponible para desempe- Por lo tanto, en función de la perspectiva
ñarse en la actividad agrícola, es del todo del mercado laboral al 2030, a continua-
recomendable abordarla mediante un ción se presentan desafíos de política
enfoque territorial, para lo cual resultará pública y de los actores relevantes del
fundamental la generación de políticas sector privado, que permitirían minimi-
públicas específicas y transversales y es- zar y afrontar las consecuencias de la ci-
fuerzos propios de los actores relevantes tada problemática asociada a la creciente
vinculados a estas dimensiones. “estrechez del mercado laboral agrícola”.
Desde una visión económica y estricta- En el ámbito de incrementar la produc-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 65


tividad marginal y de manera comple- vadas, relacionadas con la investigación
mentaria a lo ya planteado por Anríquez, y desarrollo de tecnologías de produc-
relativo a que el Estado deberá proveer ción, todo lo anterior con el objeto de
una adecuada coordinación en investi- generar las competencias, necesarias y
gación y desarrollo (I+D) vinculada al suficientes, en los trabajadores que de-
desarrollo y adaptación de maquinaria berán afrontar los desafíos de supervi-
y tecnología, se puede mencionar que sar y operar la nueva tecnología que se
un importante desafío de política públi- incorporaría a los procesos productivos.
ca se asociaría a promover y fortalecer, Esto permitiría a los trabajadores, por la
mediante el desarrollo de instrumentos vía del desarrollo y adquisición de co-
y programas específicos, de una mayor nocimientos técnicos y profesionales
y mejor capacitación, certificación de y de la formación continua, avanzar en
competencias laborales y formación su desarrollo profesional, facilitando su
continua hacia la educación técnica de movilidad laboral al interior del sector
nivel medio y superior. Para el fiel cum- y, por parte de los empleadores, contar
plimiento de este objetivo, es de toda con una masa crítica de trabajadores al-
relevancia por parte del Estado facilitar tamente capacitados y certificados en
una adecuada coordinación técnica y las competencias respectivas, lo que fa-
política entre los servicios públicos atin- cilitaría los procesos de reclutamiento y
gentes al sistema educacional, capacita- selección de personal.
ción y extensión. Es por ello que en línea con el desafío ins-
Lo anterior debe ser focalizado tanto en titucional de Chilevalora(14) para el pre-
trabajadores agrícolas asalariados como sente año 2017 de alcanzar los 100.000
por cuenta propia, optimizando para trabajadores evaluados y certificados de
estos efectos, los procesos de levanta- la economía desde el año 2002, es to-
miento de necesidades de formación y talmente pertinente convocar al Estado
diseño de rutas formativo laborales, con y muy especialmente al sector privado
el objeto de incrementar la productivi- (empleadores y trabajadores) para pro-
dad a nivel sectorial y el bienestar so- ponerse como meta evaluar y certificar
cioeconómico de sus trabajadores y ho- al año 2030 las competencias laborales
gares asociados. de una importante fracción de los más
Al respecto se debe vincular el círculo de 130.000 trabajadores asalariados
virtuoso de la política pública de for- agrícolas que a la fecha presentan una
mación técnica, capacitación y certifica- relación laboral de carácter permanente
ción de competencias laborales, con un con su empleador, en unidades produc-
modelo de extensión, difusión y trans- tivas asociadas a la pequeña, mediana y
ferencia tecnológica agrícola, alineado a gran empresa (ChileValora, 2016). Lo
un marco de cualificaciones de carácter anterior se justifica en el hecho que di-
nacional. Esto, en régimen, permitiría aso- chas empresas presentan acceso a finan-
ciar la demanda y oferta de formación ciamiento vía franquicia tributaria y, muy
entre los diversos segmentos de tamaño especialmente en el caso de trabajado-
de productor y entidades público-pri- res vulnerables, mayor facilidad de acce-

(14) Ver estimación de trabajadores certificados al año 2017 en cuenta pública Chilevalora http://www.chilevalora.cl/wp-content/uploads/2017/06/
Cuenta_P%C3%BAblica_2016.pdf

66 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

so a recursos directos del Servicio Na- res condiciones para el ejercicio de los
cional de Capacitación y Empleo (Sence) derechos colectivos e individuales y con
destinados para estos efectos. ello potenciar el citado círculo virtuoso
En segundo lugar, de acuerdo a la expe- entre productividad y calidad de empleo.
riencia internacional y literatura espe- En síntesis, la administración y gestión de
cializada, existe un círculo virtuoso en- los recursos humanos por parte de los
tre productividad y calidad del empleo. administradores, propietarios o emplea-
Al respecto, se observa que una mayor dos de empresas agropecuarias se con-
productividad por parte de los traba- vierte en un desafío muy importante en
jadores se relaciona con la satisfacción ámbitos tales como condiciones comu-
que ellos presentarían en un ambiente nes de trabajo, modalidades de contra-
laboral percibido de manera positiva. tación, buen trato, trabajo decente, entre
En relación al rol que presentaría la orga- otros aspectos, como también en una
nización sindical, la literatura es más bien mejor gestión de operaciones intrapre-
diversa en explicitar el aporte de este dial, facilitando el desarrollo de condicio-
tipo de agrupaciones. Sanhueza y Ugar- nes laborales más atractivas, generando
te (2017) dan cuenta que la literatura con ello más interés en los potenciales
económica tradicional plantea que los trabajadores disponibles, idealmente jó-
sindicatos distorsionan los resultados del venes (Dirven, 2016).
mercado laboral, por ejemplo, por me- Es por ello que el desafío de política pú-
dio de restricciones legales o salariales, la blica se asocia a generar las instancias de
imposición de restricciones al empleo y formación y capacitación en los ámbitos
protección contra despidos, además de de la gestión del recurso humano, espe-
estar asociados al desempleo y pérdida cialmente en aquellos “gestores empre-
de resultados. Sin embargo y en contras- sariales” vinculados a la pequeña y me-
te con estos hallazgos, Freeman (1976) diana agricultura, esto con el objeto de
y Freeman y Medoff (1979) argumentan propender hacia una mayor profesiona-
que los sindicatos pueden aumentar la lización de la actividad en estos ámbitos
productividad facilitando a los trabajado- y generar las modificaciones, necesarias,
res un medio factible para expresar su en el currículo formativo de los liceos
descontento como alternativa a salirse de enseñanza media técnico-profesional
de la empresa, por abrir canales de co- e institutos respectivos, con el objetivo
municación entre las firmas y los traba- de forjar las competencias técnicas que
jadores y por inducir a los gerentes a al- faciliten a esa futura fuerza laboral, alta-
terar métodos de producción y adoptar mente especializada, afrontar los desa-
políticas más eficientes. Es por esto y en fíos de la supervisión y administración
función de lo reportado por Sanhueza y del recurso humano intrapredial.
Ugarte (2017), un importante desafío de Con el objeto de reducir ciertas fric-
política pública se asocia a tramitar legis- ciones que se observan en el mercado
lativamente las diversas propuestas, que laboral, tal como lo plantea Anríquez en
de manera bipartita o tripartita, han sido esta publicación, un importante desa-
desarrolladas por las diversas instancias fío de política pública reside en generar
de dialogo social sectorial, las cuales adecuados bienes públicos que tiendan
permitirían modernizar el sistema de a favorecer el diseño de un “Sistema de
relaciones laborales, generándose mejo- Información e Intermediación Laboral

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 67


Agrícola”, eficiente y eficaz, en donde el trabajadoras en el mercado del trabajo
énfasis se concentre en la generación de agrícola se convierte en un importante
estadísticas que den cuenta de la deman- desafío en sí mismo. Tal como lo plantea
da de trabajadores, segmentados por Anríquez, el empleo femenino requiere
oficios relevantes. De igual manera, el de consideraciones especiales en tér-
fomento del desarrollo de instituciones minos de flexibilidad de horarios, como
de intermediación laboral, empoderando también en la generación de condiciones
tanto a las organizaciones de empleado- laborales que faciliten un adecuado des-
res (gremios); trabajadores (sindicatos y empeño. En relación con este aspecto, el
federaciones), y agrupaciones campesi- desafío de política pública y de los acto-
nas como a las oficinas municipales de in- res relevantes del ámbito empresarial y
termediación laboral (OMIL), entre otras, laboral se vincula a expandir y fortalecer,
favorecería una adecuada coordinación por ejemplo, aquellos instrumentos y
entre las partes e incorporaría más acto- programas públicos asociados al cuidado
res al proceso de intermediación laboral, de los niños e hijos de la mujer traba-
que a la fecha es ejecutado por empresas jadora agrícola, en especial temporeras.
contratistas y enganchadores, no contan- Al respecto, la atención no solo debe
do estos últimos con habilitación legal estar puesta en el cumplimiento de la
para realizar dicha labor. ley vigente, como corresponde al dere-
Es del todo relevante que el sector pri- cho a sala cuna, sino también en gene-
vado genere sus propios sistemas de rar las condiciones necesarias para que
levantamiento de información de de- aquellos niños mayores de dos años
manda de empleo, considerando los ci- puedan contar con un espacio de cui-
clos productivos asociados a las diversas dado y atención permanente, en espe-
especies que caracterizan a un territo- cial en zonas rurales, donde el acceso a
rio en particular. Así, se espera que se este tipo de servicios es limitado. Con
optimicen los flujos de información, fa- esto, se tendería a disminuir las proba-
cilitándose una adecuada coordinación bilidades de trabajo infantil, situación la-
respecto a la demanda laboral, como, mentable y condenable que más allá de
por ejemplo, entre los rubros frutícola y incrementar los ingresos en los hogares
vitivinícola, los cuales, por lo general, no agrícolas, se genera por no contar con
se superponen en los periodos peak de una red de apoyo público-privada en
demanda laboral (cosecha). El funciona- estos ámbitos.
miento del escenario descrito, supone la Finalmente, en el ámbito de normativa
existencia de un Estado proveedor de laboral, el rol del Estado es precisamente
adecuados instrumentos públicos, sien- perfeccionar una política pública de edu-
do facilitador de la búsqueda de igualdad cación y transferencia de conocimientos
de oportunidades en su respectiva fuer- de dicho marco jurídico al segmento
za laboral, donde las necesidades y re- empleador y de trabajadores, lo que les
querimientos se adapten a las realidades permita adaptar sus unidades producti-
particulares de las actividades económi- vas y procesos de negociación a la legis-
cas, zona de residencia (urbano-rural) y lación vigente, con un importante foco
sistemas productivos que los conforman. en la seguridad y salud en el trabajo.
En línea con lo anterior, fomentar aún Todo lo anterior, sustentado en una ma-
más el ingreso y permanencia de las yor y mejor fiscalización de la normativa.

68 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Transparencia de mercados

Archivo fotográfico ODEPA.


5.
En el marco del programa de gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, la Ofi- Texto elaborado
cina de Estudios y Políticas Agrarias (Odepa), amplió sus capacidades de análisis de por Claudio
las condiciones de competencia y funcionamiento de los mercados agroalimenta- Farías y Álvaro
rios y forestales. Espinoza,
La participación de Odepa en materias de libre competencia y prácticas comerciales profesionales de
se sitúa en un contexto en el que se requiere una mirada especializada, analítica y ODEPA.
orientadora para la política pública, respecto a lo que ocurre en los mercados de
las cadenas agroindustriales y del sector forestal, considerando sus características
particulares, típicamente de alta concentración de compradores y atomización de la
producción proveedora, y cómo los comportamientos o conductas que podrían ser
considerados injustos, inequitativos o abusivos se encuentran recogidos o pueden
ser abordados con la institucionalidad y legislación vigente.
En el desenvolvimiento de la agricultura, y específicamente en las actividades de
comercialización, es evidente la percepción que se tiene, principalmente de parte de
los agricultores, con respecto a la existencia de conductas o prácticas, especialmente
en la compraventa, que irían en desmedro de los productores y que serían ejercidas

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 69


Archivo fotográfico ODEPA.

por los poderes compradores. El análisis guardan relación con los desequilibrios
de tales situaciones ha llevado a la con- en el poder de negociación de las partes
clusión de que algunas de tales conduc- contratantes, y las relativas a las prácticas
tas son naturales al mercado y otras, que contrarias a la competencia”. Al mismo
podrían ser catalogadas de indeseadas, tiempo, fruto de los trabajos realizados
no estarían adecuadamente cubiertas en al amparo de la iniciativa para “mejorar
la legislación nacional. el funcionamiento de la cadena agroali-
Este diagnóstico – y la preocupación que mentaria en Europa”(1), se ha constatado
le acompaña – no se encuentra ajeno a que existen dificultades en las relaciones
lo que está pasando en el contexto in- comerciales a causa de prácticas injustas
ternacional, pues existen recientes inicia- o desleales, y que esas prácticas apare-
tivas que han buscado formas de enfren- cen como más comunes en las cadenas
tar prácticas indeseadas en los mercados, alimentarias.
que precisamente resultan de la diferen-
cia en el poder de negociación de las
partes de una relación comercial, espe- COMPETENCIA Y
cialmente en los rubros silvoagropecua- FUNCIONAMIENTO DE
rios. Se ha podido constatar, asimismo, LOS MERCADOS EN
cómo otros mecanismos institucionales
han sido empleados para afrontar la
CADENAS DE VALOR
ocurrencia de estas conductas. AGROPECUARIAS Y
La Comisión Europea, por ejemplo, ha FORESTALES
reconocido “la necesidad de trazar una
distinción clara entre las preocupaciones Cada vez que se percibe la presencia de
que tienen que ver con las prácticas co- conductas indeseadas en un mercado
merciales potencialmente desleales, que por parte de alguna empresa de gran ta-

(1) Iniciativa establecida en la comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y a otras instancias COM(2009) 591 final, octubre de 2009,
(disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009DC0591).

70 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

maño, es recurrente el juicio – o prejui- económica razonable con aquellas que


cio – de considerar que tales conductas constituyen conductas anticompetitivas.
se corresponden con atentados a la libre Dada esta complejidad, la mayoría de los
competencia, como son el abuso de po- países poseen normativa e instituciona-
sición dominante y la colusión, por ejem- lidad especializada, con facultades que
plo. Sin embargo, una conducta que se permiten la investigación – necesaria y
perciba de esta manera puede ser res- suficiente en su respectiva jurisdicción
puesta a las propias condiciones compe- – para probar los efectos de esas con-
titivas del mercado o a las exigencias que ductas, que otorgan a los afectados la
impone el consumidor final, o incluso de posibilidad de denuncia y prueba de los
aquellas que provienen de quienes son hechos, así como la legítima defensa de
sus abastecedores minoristas cotidianos, quienes son acusados.
nacionales o extranjeros. Tratándose de situaciones que no son
En efecto, en los mercados de la agricul- propias del desempeño normal de un
tura es posible percibir la ocurrencia de mercado competitivo, es importante te-
al menos tres situaciones distintas. Por ner presente que, en la legislación chilena,
un lado, se encuentra aquella que es res- para que se determine o se constituya
puesta a ciclos económicos o desbalan- una conducta anticompetitiva, debe dar-
ces entre la oferta y demanda mundial se conjuntamente un nivel de concentra-
de productos como los cereales y lác- ción que otorgue poder de mercado a
teos, por ejemplo, que provocan incerti- una empresa o grupo de ellas y, asimismo,
dumbre y desánimo en los agricultores, que esa condición sea ejercida en des-
los cuales tienden a responsabilizar a las medro del bienestar de consumidores,
empresas compradoras por los bajos proveedores o competidores con un
precios cuando estos son consecuen- efecto negativo que supere cualquier
cia del desempeño internacional de los beneficio que pudiera argumentarse se
mercados de esos productos. Por otro obtendría por mejoramiento en la efi-
lado, aparece aquella que efectivamente ciencia económica del mercado. Que una
es resultado de conductas anticompeti- empresa detente poder de mercado sig-
tivas, que afectan al mercado como un nifica que posee la capacidad de afectar
todo y que son ilícitos de competencia las condiciones del mismo, a través de las
como la colusión y el abuso de posi- cantidades transadas, los precios o am-
ción dominante. Por último, se aprecian bos, con resultados que le son rentables
otras conductas que pueden afectar a en el largo plazo; es decir, sin que tenga
las empresas medianas y de menor ta- el suficiente contrapeso que le impedi-
maño que enfrentan a un proveedor o ría hacerlo, equilibrio que normalmente
comprador que tiene la característica de existe en los mercados que presentan
ser de mayor tamaño relativo y que, en competencia vigorosa, donde participan
consecuencia, detenta naturalmente un muchas empresas, tienen bajas barreras
mayor poder de negociación en la rela- de entrada y/o en aquellos que son disci-
ción comercial, sea esta en la modalidad plinados por el comercio exterior.
de contrato o de compra abierta (spot). En los hechos esto significa que no es
Por este motivo, existen ocasiones en suficiente la sola existencia de una o más
las que se confunden comportamien- empresas que detenten poder de mer-
tos que pueden tener una justificación cado para que se constituya una viola-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 71


ción a la legislación – de hecho, no es ilí- ejemplo, los supermercados – quienes
cito que exista poder de mercado – sino en las últimas décadas han pasado de
debe demostrarse que ese poder es ser una contraparte débil del último es-
ejercido en beneficio propio ocasionan- labón, a constituirse en algunos casos en
do perjuicio a sus competidores, provee- un actor que define las condiciones de
dores y/o consumidores en el mercado. los productos y las reglas para las tran-
A estas consideraciones respecto a la sacciones con sus proveedores. Según
competencia, propias de lo normativo, cifras de la Fiscalía Nacional Económica
se añade la dinámica en la organización (FNE, 2016)(2), la concentración de in-
industrial y estructura de los mercados gresos por ventas de las mayores tres
que se está observando en los circuitos empresas del rubro supermercados en
comerciales a nivel mundial, caracteriza- el año 2000 alcanzaba en Chile a 41%,
da por la globalización de los negocios, la elevándose paulatinamente hasta llegar a
mayor especialización de las empresas y prácticamente 92% en el año 2011.
el desarrollo de redes de gobernabilidad De acuerdo a la literatura (Gereffi et al.,
en las cadenas de valor. 2005), en las actuales cadenas de valor
Estos cambios en los circuitos comercia- es posible identificar varios modelos
les están siendo reflejados en diversas distintos de gobernabilidad interem-
formas de organización empresarial que presarial, que van desde mercados que
paulatinamente han ido alterando las re- poseen relaciones equilibradas entre las
laciones de poder al interior de las ca- partes (competencia perfecta con mu-
denas de valor. Uno de los cambios más chos oferentes y demandantes), hasta
notables en este ámbito es el aumento el jerárquico, que se caracteriza por el
considerable del tamaño de las empre- dominio directo de los procesos pro-
sas de distribución final – como son, por ductivos de una cadena de valor (caso
de la integración vertical). Estos tipos de
Tabla 5.1 Nivel de concentración de empresas industriales por subsectores relaciones pueden coexistir dentro de
de cadenas silvoagropecuarias (número de empresas y porcentaje de las una misma cadena y, con excepción de
ventas de productos fabricados netas). la que se define como de competencia

perfecta o altamente competitiva, en to-
Subsector C10 C4
empresas
das las demás formas de organización la
Carne 72 76,1 46,8 influencia de las empresas líderes con
Frutas, legumbres y hortalizas 36 70,5 43,7 bastante frecuencia se extiende “aguas
arriba” y “aguas abajo” en las cadenas
Aceites y grasas 3 100,0 100,0
de valor. Ejemplos en Chile son la com-
Lácteos 29 83,7 43,4
pra de maíz y la producción de aves y
Productos de la molinería 51 60,5 34,0 cerdos, la de cebada y la elaboración de
Piensos preparados 12 99,5 75,4 cerveza, la de remolacha y la producción
Vinos 70 62,3 36,8 de azúcar, la de tomate para la fabrica-
Cerveza 4 100,0 100,0
ción de salsas y otros derivados, entre las
más conocidas.
Curtido, adobo de cueros y pieles 6 100,0 92,7
En la práctica, a medida que la organiza-
Chapas y tableros 13 99,8 83,1 ción empresarial se desplaza desde una
Recipientes de madera 14 94,8 74,0 de mercado con la participación de mu-
Fuente: elaboración propia con datos de ENIA, 2013. chos oferentes y demandantes hacia una

72 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

de mayor integración vertical, aumentan principal que representa más del 25% de
los grados de coordinación entre esos sus ventas, cifra que aumenta a un 55%
actores y paralelamente se incrementa la para el caso de las empresas del sector
asimetría del poder en favor de los más Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura.
fuertes. Este alto porcentaje es indicativo de que
En Chile, y para ilustrar estas tendencias, para una buena parte de las empresas
una aproximación al nivel de concen- silvoagropecuarias su negocio depende
tración que se puede observar en las significativamente de un solo cliente.
cadenas del sector silvoagropecuario se Más aún, en esta encuesta se evidenció
puede extraer de los resultados de la En- que un 42% de las empresas que tienen
cuesta Nacional Industrial Anual (ENIA, un cliente principal han sido objeto de
2013). La información muestra que las alguna práctica indeseada, entre las que
cadenas del sector silvoagropecuario se mencionan los descuentos arbitrarios,
chileno son variadas en número de em- atraso en el pago, impedimentos para
presas, pero, sin embargo, pocas de ellas realizar factoring, ausencia de contratos
concentran la mayor actividad comercial escritos y cambio en las condiciones
(tabla 5.1). Por ejemplo, en rubros como previamente pactadas. Cabe señalar que
“aceites y grasas”, “cerveza”, y “chapas y estos resultados provienen de una inves-
tableros de madera”, el indicador con la tigación que por primera vez abordó en
proporción de ventas de productos fa- forma sistemática la existencia de prácti-
bricados por las cuatro principales em- cas indeseadas en las relaciones comer-
presas (C4) supera el 80%. ciales entre empresas(3).
Se debe comprender, entonces, que es En la agricultura, ante la presencia de un
probable la existencia de situaciones que cliente principal, el desbalance en el po-
denotan un desequilibrio o desbalance der de negociación puede ser aún más
en la capacidad de negociación entre complejo para los agricultores que son
los actores de una cadena de valor (por proveedores de las industrias, dado que
ejemplo, entre productores y compra- puede configurarse lo que se denomina
dores de una materia prima) y aunque dependencia económica. Si existe una
la parte más fuerte no posea poder de empresa que es comprador importante
mercado, de igual manera se pueden de un producto agrícola que constitu-
producir comportamientos donde se ye el principal negocio del agricultor y,
utilice esta asimetría en detrimento de la además, este comprador aporta al finan-
parte más débil de la relación comercial. ciamiento para el desarrollo del cultivo
Otros ejemplos en Chile de ese desbalan- y/o para la inversión en instalaciones o
ce son los que se recogieron en la terce- la adquisición de equipos, se refuerza el
ra versión de la Encuesta Longitudinal de poder de negociación de la industria con
Empresas (ELE3, 2013). Según los resulta- respecto al agricultor y con ello la posibi-
dos de esta investigación, en Chile el 36% lidad de que estas empresas utilicen esta
de las empresas declara tener un cliente condición de desbalance para imponer

(2)Requerimiento de la FNE ante al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia en contra de tres cadenas de supermercados, Causa Rol Nº
C-304-2016.
(3) Este diagnóstico, sin embargo, puede ser aún insuficiente tanto en el tipo de prácticas identificadas (que fueron seleccionadas por los inves-
tigadores), como por la confianza de los encuestados en responder estas temáticas, dada la condición de dependencia que reflejaría la existencia
de un cliente principal de esa magnitud.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 73


condiciones que les son más favorables. las causas que son facilitadoras de que
En casos donde se configuran situacio- ellas ocurran, el hecho es que existen y
nes como la descrita, y se ejerce ese son preocupación de los participantes
mayor poder de negociación en des- del mercado que se sienten perjudica-
medro del agricultor, es habitual que las dos por su existencia. Pero, además, el
diferencias o conflictos comerciales no ejercicio de prácticas injustas desincenti-
sean reclamadas judicialmente ante el va a los agricultores para continuar abas-
riesgo de grave afectación al negocio del teciendo al comprador, desincentiva la
productor, lo que internacionalmente se inversión en instalaciones o equipos, difi-
ha denominado como el “factor miedo”, culta la incorporación de tecnología y la
que inhibe la reclamación por temor a innovación, afecta la confianza entre los
perder la relación de largo plazo que da actores y la fluidez en la comercialización
sustento al negocio del agricultor, por no de los productos y, de manera destacada,
tener alternativas de cambio razonables finalmente pone en riesgo la provisión
y rentables o por tener inversiones, ins- de las materias primas por parte de los
talaciones o equipos que no tienen otro agricultores nacionales.
uso distinto al producto al cual están En suma, el ejercicio de prácticas comer-
destinados. ciales injustas afecta la eficiencia y el buen
Entrevistas a actores de rubros agrope- funcionamiento de los mercados en las
cuarios desarrolladas en el contexto de cadenas de valor, desincentivando los
una consultoría desarrollada para Ode- acuerdos y el buen trato que se requiere
pa por abogados especialistas en libre para establecer relaciones de largo pla-
competencia (Velozo y Rojas, 2016) zo, mediante las cuales los compradores
permitieron confirmar algunos ejemplos puedan asegurar el requerido abasteci-
de prácticas injustas, lo que da nuevos in- miento para su industria y los provee-
dicios sobre su incidencia en las relacio- dores puedan proyectar su actividad e
nes comerciales a nivel nacional, además inversiones para participar de ese abas-
de constatar que, como es esperable, tecimiento en forma regular y rentable.
generan gran preocupación en los par-
ticipantes del mercado que se sienten
perjudicados por su existencia. Entre
las prácticas confirmadas se encuentran HACIA EL MEJOR
la falta de escrituración de contratos; FUNCIONAMIENTO
la imposición de condiciones de venta Y TRANSPARENCIA
cuando existe dependencia económica EN LOS MERCADOS
del comprador; la modificación unilate-
ral de contratos; el traspaso injustificado
DE LAS CADENAS
de riesgos comerciales; la imposición de AGROALIMENTARIAS Y
requisitos de calidad que son conside- FORESTALES
rados excesivos o difíciles de cumplir
cuando existen contratos; la ausencia En la legislación chilena no existe nor-
de controles de calidad y la inexistencia mativa particular que aborde las prácti-
de mecanismos efectivos de solución de cas comerciales injustas en las relaciones
controversias, entre las principales. comerciales verticales, específicamente
Cualesquiera sean las prácticas injustas o las que pueden ocurrir en las cadenas

74 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

de suministro como las de los sectores vigentes reglamentos especiales para las
agropecuario y forestal, las cuales, por transacciones de maíz, trigo y uva desti-
tratarse de relaciones entre individuos nada a la elaboración de vinos y mostos.
y/o empresas, se rigen básicamente por En los efectos prácticos, esta legislación
el derecho civil relativo a la contrata- ha contribuido a la transparencia en la
ción. Al contrario, en las materias de li- operación de los mercados que se en-
bre competencia y competencia desleal cuentran regulados, especialmente en lo
existe legislación específica que las re- que se refiere a la medición o análisis de
gula. En el caso de la libre competencia, las características del producto entrega-
esta es regulada por el D.L. N° 211, que do y su correspondencia con los precios
en lo principal aborda las situaciones de finalmente pagados por el producto.
colusión y abuso de posición dominan- Por su parte, el registro voluntario de
te. Por su parte, en lo que respecta a contratos agrícolas creado por la Ley N°
la competencia desleal, esta es regulada 20.797 tiene como propósito “estable-
por la Ley N° 20.169, que se enfoca bá- cer un sistema de inscripción voluntaria
sicamente en la competencia horizontal de los contratos de compraventa de
entre empresas y las conductas contra- productos agrícolas con entrega a plazo
rias a la buena fe o a las buenas costum- en un registro público, nacional y único”.
bres que por medios ilegítimos persigan Su aplicación se extiende a los contratos
desviar clientela desde los competidores agrícolas que consten por escrito y siem-
(Opazo, 2015). pre que se trate de la primera transac-
El Ministerio de Agricultura ha entendido ción de los productos.
que la legislación actual no logra cubrir En lo esencial esta legislación propor-
todas las situaciones que se consideran ciona certeza jurídica a los contratos
indeseadas en las relaciones comerciales, al otorgarles el carácter de oponible a
y es por esto que en años recientes ha terceros, como lo define el artículo 17°:
impulsado otras normas específicas para “Cuando una persona distinta de quien
el sector, tales como son la ley que regu- hubiere comparecido como comprador
la las transacciones comerciales de pro- en el contrato agrícola registrado ad-
ductos agropecuarios y la ley que esta- quiera los productos objeto de dicho
blece el registro voluntario de contratos. contrato, será, para todos los efectos
En efecto, la Ley N° 20.656 del año legales, solidariamente responsable con
2013, que regula las transacciones co- quien hubiere comparecido a dicho con-
merciales de productos agropecuarios, trato como vendedor, por los perjuicios
establece con carácter obligatorio un causados al comprador”, y al establecer
procedimiento de análisis de muestras y que las controversias se sustanciarán
contramuestras de los productos agro- mediante procedimiento sumario.
pecuarios que se transan en el mercado Mediante la oponibilidad a terceros se
nacional y que no se encuentren regula- otorga estabilidad al uso de contratos
dos por una ley especial. Los productos para formalizar la relación comercial,
agropecuarios que se someten al proce- en tanto desincentiva, por un lado, que
dimiento se determinan mediante regla- compradores distintos al contratante in-
mentos por producto o tipo de produc- tenten adquirir producto que está com-
tos y siempre que se trate de la primera prometido en un contrato y, por otro,
transacción de estos. Actualmente están que agricultores no respeten los com-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 75


promisos acordados entregando el pro- mercados incrementan la probabilidad
ducto contratado a otros compradores. de percibir mayores beneficios de la co-
Lo anterior se complementa con la recla- mercialización, factor que permite con-
mación judicial mediante procedimiento solidar al sector productivo y favorece el
sumario, que en caso de incumplimientos desarrollo de nuevas inversiones.
hace que el proceso sea rápido en tiem- Un desarrollo y crecimiento acorde de
po y efectividad, en comparación con la la base productiva respecto al resto de
tramitación judicial ordinaria. los participantes de las cadenas agrope-
No obstante, estos esfuerzos emprendi- cuarias y forestales permite también una
dos por el Ministerio de Agricultura, a los mayor resiliencia frente a los ciclos, vo-
que se suman las diversas instancias de latilidad y shocks de oferta o demanda,
participación y discusión que convocan que son frecuentes en estos sectores de
a los actores principales de las cadenas actividad económica.
sectoriales y entre las cuales destacan Esto también cobra sentido desde una
las comisiones nacionales de rubros, aún perspectiva de competitividad, en un
son insuficientes para abordar de forma contexto de rápido cambio tecnológico,
integral el fortalecimiento de las relacio- nuevas preferencias de los consumido-
nes comerciales a lo largo de las cadenas res y mayor integración comercial, que
agroalimentarias y del sector forestal. inciden decisivamente en el potencial de
El desempeño armónico de las cadenas crecimiento que posee el sector silvoa-
de producción y comercialización de los gropecuario. Estos factores representan
productos agropecuarios y forestales es oportunidades crecientes, pero también
un deseo y necesidad para el progreso riesgos que deben ser asumidos en for-
de las actividades de la agricultura, en ma equitativa.
tanto contribuye a la asignación eficiente Se contraponen a todo esto, sin embargo,
de los recursos, promueve la inversión y hechos contingentes en ciertos mercados
el desarrollo económico y permite que y los casos de colusión conocidos, situa-
los esfuerzos conjuntos de los actores de ciones que no contribuyen a alcanzar la
las cadenas de valor contribuyan al me- deseada armonía en las cadenas. Es más,
joramiento de la competitividad sectorial. el esfuerzo requerido en la actualidad
También permite abordar de manera para avanzar en ese objetivo es mayor,
conjunta y coordinada los nuevos desa- considerando la sensibilidad que en el
fíos para hacer de la agricultura un sector presente la sociedad chilena muestra ante
económico sustentable e inclusivo. cualquier situación que estime incómoda
Lograr una mayor inclusión es un ob- o indeseada, generando rechazo y habi-
jetivo transversal concordante con una tualmente acusaciones que, ciertas o no
mejor distribución de beneficios de las ciertas, en las cadenas silvoagropecuarias
actividades económicas. En el caso par- no contribuyen a las relaciones armóni-
ticular de las cadenas agropecuarias y cas, transparentes y leales que se espera
forestales, esto pone un especial acento ocurran en las transacciones comerciales.
en los productores y en las posibilidades La revisión de la legislación existente en
de integrar plenamente su producción a otros países confirma que el desbalance
los mercados nacionales e internaciona- en el poder de negociación en las ca-
les. Condiciones más equitativas de par- denas alimentarias y no alimentarias ge-
ticipación en las transacciones y en los nera condiciones que no favorecen a su

76 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

desempeño armónico y desincentivan la y alrededor del mundo, los contratos


inversión y el desarrollo económico de agrícolas han demostrado ser un ins-
las actividades y negocios involucrados. trumento eficiente para que la indus-
Esto se hace evidente en el hecho de tria procesadora, los comercializadores,
que los primeros y mayores avances en distribuidores y otros agentes compra-
el tratamiento de las asimetrías en el dores, puedan coordinar con los agri-
poder de negociación han sido imple- cultores o proveedores su demanda en
mentados e impulsados por los países términos de sus específicas necesidades
de mayor desarrollo, tal como ocurrió para las materias primas y productos,
antes con la defensa de la libre compe- en cuanto a cantidades, calidades, lo-
tencia. Es notable hacer mención de que calización y sincronización de entregas
una primera aproximación histórica para y/o cosechas, entre otros factores. Par-
abordar el menor poder de negociación ticularmente esto está siendo relevante
de las partes más débiles fue el impulso en el presente, dada la velocidad que se
a las cooperativas, que aún se mantiene observa en los avances tecnológicos, los
y que ha evolucionado a una promoción cambios demográficos, el crecimiento
de formas de asociatividad más amplias, de la urbanización y, en forma destaca-
incluyendo en la actualidad la agrupación da, la dinámica del consumo reflejada
para comercializar como existe en los en los cambios y nuevas tendencias de
Estados Unidos y que se ha incorporado las preferencias de los consumidores, lo
en la actual política europea de Organi- que genera fuerte presión sobre los sis-
zación Común de Mercados contenida temas agroalimentarios y forestales para
en la Política Agrícola Común (PAC) de lograr adaptarse rápida y adecuadamen-
la Unión Europea. te a estos nuevos escenarios.
En el sentido que marca la tendencia de En este proceso, los contratos juegan un
los países de mayor desarrollo, cobra re- rol fundamental para que las empresas
levancia para el Ministerio de Agricultura compradoras aseguren su acceso a las
continuar profundizando en medidas de materias primas y productos de la agri-
política pública sectorial que aborden las cultura y el sector forestal, respondan a
relaciones comerciales y el mejor desem- la demanda que ellos mismos enfrentan
peño de las cadenas silvoagropecuarias. y transmitan esas necesidades a sus pro-
En el actual estado del arte en Chile veedores sectoriales, permitiendo una
sobre estas materias, parece oportuno coordinación armónica, un desarrollo
avanzar en medidas destinadas a mejo- conjunto y equilibrado y una retribución
rar la información y monitoreo del des- satisfactoria al esfuerzo emprendido.
empeño de los mercados y a fomentar
la transparencia de las transacciones y la
formalización de las relaciones comer- DESAFÍOS AL 2030
ciales en conjunto con regular las prácti-
cas comerciales injustas. Sobre la base del estudio específico de
Especial atención tienen los contratos una propuesta para abordar las prácticas
escritos como un instrumento de la comerciales injustas realizado por Ode-
mayor relevancia para concretar rela- pa (Velozo y Rojas, 2016), se plantea que
ciones armónicas, justas y sustentables la política pública de mejoramiento en
en el largo plazo. A través del tiempo la transparencia y funcionamiento de los

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 77


mercados y cadenas de la agricultura y nes cometen las prácticas comerciales
del sector forestal, debería enfocarse injustas como para quienes incumplen
complementariamente en una norma- las obligaciones de escrituración y con-
tiva sectorial que promueva la forma- servación de contratos.
lización de las relaciones comerciales La propuesta plantea la necesidad de
permanentes de provisión de produc- otorgar facultades fiscalizadoras del
tos, que prohíba y sancione el ejercicio cumplimiento de la política a un órgano
de tales prácticas, y que establezca me- del Estado, preferentemente descentrali-
canismos de control o fiscalización del zado y con patrimonio propio, que exis-
cumplimiento, considerando la institu- ta previamente o que sea creado por la
cionalidad responsable de su aplicación misma política para esta finalidad.
y procedimientos para la determinación La ejecución del proceso de calificación
de las infracciones y para la resolución de las infracciones, sea por denuncias
de conflictos o diferencias entre las par- recibidas o de oficio, podría estar en el
tes de la relación comercial. órgano fiscalizador que se defina o en
En particular, la política sectorial de re- una determinada instancia de la justicia,
gulación propuesta debería incluir como como los tribunales de policía local, que
elemento central una definición general solo actuaría frente a denuncias. Para la
de lo que constituye una práctica co- aplicación de sanciones a las infracciones,
mercial injusta o, en su defecto, una tipifi- se propone preferentemente a los tribu-
cación precisa y no exclusiva de aquellas nales de policía local o, en su defecto, al
prácticas que se estime deben ser prohi- mismo órgano que ejecutaría el proceso
bidas. Además, esta debería definir a los de calificación de las infracciones.
sujetos de derecho con base en la pre- Asimismo, la propuesta considera otorgar
sunción de la existencia de desequilibrio competencia a los tribunales ordinarios
en el poder de negociación, en casos en civiles para conocer las acciones de in-
que una de las partes tenga una condi- demnización de perjuicios por las infrac-
ción de dependencia económica frente ciones derivadas de cometer prácticas
a la otra, mediante un criterio de com- comerciales injustas, posterior al estable-
probación objetivo, por ejemplo, con la cimiento de la responsabilidad infraccio-
facturación de las ventas y el tamaño de nal y que se tendrá por “cosa juzgada”.
las empresas. En este ámbito, se considera además
En lo referente al ámbito de aplicación, la necesario el establecimiento de un pro-
propuesta establece que esta debería in- cedimiento que permita ejercer accio-
cluir a todas las transacciones mayoristas nes colectivas para solicitar la indem-
de productos y sus derivados de origen nización de los perjuicios ocasionados
silvoagropecuario, con la exclusión de por las prácticas comerciales injustas y
aquellas transacciones del tipo a la vista el establecimiento de un mecanismo o
o spot con pago al contado. Asimismo, se sistema de mediación administrado por
propone la obligación de escriturar la re- la entidad fiscalizadora que ante de-
lación comercial y conservar los contra- nuncias de infracciones a la normativa
tos, lo que recae en la parte más fuerte permita a las partes comprometidas re-
de la transacción. solver de modo rápido y eficaz sus con-
En lo relativo a las sanciones, la imposi- flictos y de esta manera evitar procesos
ción de estas recaerá tanto sobre quie- indemnizatorios.

78 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Los desafíos energéticos para el


sector agroalimentario y forestal

Archivo fotográfico ODEPA.


6.
Dentro de la cadena agroalimentaria y forestal, la energía constituye un insumo Texto elaborado
relevante; por tanto, su disponibilidad y uso eficiente se transforma en un desafío por Alfonso
de competitividad para el sector silvoagropecuario nacional, que pretende expandir Traub, profesional
sus exportaciones hasta USD 30.000 millones al año 2030. Este reto cobrará mayor de ODEPA.
validez ante la creciente y expansiva demanda por alimentos que se visualiza tanto
por el incremento de la población como por los cambios e incorporación de nue-
vos hábitos de consumo de vastos sectores de países desarrollados y en desarrollo,
cuyos ingresos mejorarían. El aumento de la población, conjuntamente con la mayor
demanda por alimentos, que la Organización de las Naciones Unidas para la Agricul-
tura y la Alimentación (FAO) denomina “transición de la dieta”, tensionará la com-
petencia entre los distintos sectores por el uso de los recursos energía, suelo y agua
(FAO, 2003). Al año 2030 se estima que la demanda por alimentos se incrementará
en 50%; la de energía en 45%, y la de agua, en 30% (Soini, 2016).
Según estudios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos,
OCDE, la producción primaria del sector agropecuario representa cerca de 2% del
consumo energético; sin embargo, al considerar el total de la cadena de valor del

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 79


sector agroalimentario, en el caso de los incrementando su participación den-
países de la Unión Europea (UE), el con- tro del consumo de la economía desde
sumo se elevaría a 20% (OCDE, 2016). 1,9% a 2,3% (Gráfico 6.1).
En el caso chileno, el sector agroexpor- En este escenario de competencia por
tador estima que el costo energético recursos, el sector silvoagropecuario
representa, aproximadamente el 15% posee un triple rol; consumidor, transfor-
del costo total de producción (ASOEX, mador y productor de energía, lo que
2016), con una participación creciente, le otorgaría elementos de sustentabili-
como resultado de la incorporación de dad, grados de independencia y estabi-
mayor valor agregado a los productos lidad permitiéndole, de alguna manera,
agroalimentarios y forestales, junto con enfrentar de mejor forma los desafíos
un incremento del volumen exportado. energéticos. Los retos del sector, en su
Entre 1997 y 2011 el consumo energéti- rol como productor, guardan relación
co del sector, según el Instituto Nacional con la producción de biocombustibles
de Estadísticas (INE), creció en 280%, líquidos, gaseosos o sólidos a partir de
cultivos energéticos, uso de biomasa re-
Gráfico 6.1 Consumo (GW/h) y participación en la distribución de energía sidual y aprovechamiento de recursos
del sector agrícola (1997-2011). hídricos; en su rol de consumidor, en la
implementación de medidas de eficien-
cia energética e incorporación de otras
fuentes renovables a los procesos pro-
ductivos y, en su rol de transformador, en
la búsqueda de generación de energía
eléctrica a partir de la producción pri-
maria de energía, como por ejemplo, de
los biocombustibles.
En el pasado reciente, el progresivo in-
cremento de los precios de los combus-
Fuente: Odepa con datos de INE. tibles fósiles convirtió al sector agrícola
Gráfico 6.2 Producción mundial de biocombustibles y precio del petróleo
en un actor de relevancia mundial en el
(2000-2014). ámbito de los combustibles, debido a su
importancia en la producción de bio-
combustibles líquidos, como bioetanol
y biodiesel, a partir de la utilización de
cultivos agrícolas con fines energéticos.
Este desarrollo significó una competen-
cia directa con la producción de alimen-
tos, que impactó en sus precios interna-
cionales y a su vez en el medio ambiente,
en especial en los países en desarrollo
(FAO, 2012). Genéricamente, a los bio-
combustibles producidos a partir de
biomasa que compite con los alimentos
se les denominó de primera generación.
Fuente: Odepa con datos de EIA. La mayor expansión de la industria mun-

80 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

dial de biocombustibles, junto con la donde ello sea viable desde el punto de
globalización de su mercado, se alcanzó vista social, económico y ambiental”.
entre los años 2005 y 2010, coincidente Chile no estuvo ausente de este proce-
con una fuerte alza del precio del petró- so. Los objetivos estratégicos de inde-
leo (gráfico 6.2). pendencia y seguridad energética, y de
Con el tiempo, los acuerdos internacio- diversificación de una matriz energética
nales, la inestabilidad de los mercados, carbonizada, llevaron al Ministerio de
las estrategias de seguridad energética y Agricultura y otras instituciones a estu-
de sustentabilidad han hecho que, en la diar y evaluar las alternativas de produc-
actualidad, tanto los intereses de inde- ción y uso de biocombustibles en el país,
pendencia energética como de susten- con el fin de diseñar una política como
tabilidad en el uso de los biocombusti- estaba propuesto en el Programa de
bles converjan. Gobierno del primer período de la pre-
En sus inicios este proceso estuvo apo- sidenta Michelle Bachelet. Estos trabajos
yado por organismos internacionales dieron origen al documento denomina-
como FAO, que vieron en la producción do “Contribución de la Política Agraria
de biomasa para biocombustibles una al Desarrollo de los Biocombustibles en
buena alternativa de ingresos para los Chile(1). Los resultados indicaron que, a
agricultores (FAO, 2008). Esto fue rela- pesar de los potenciales beneficios socia-
tivamente válido mientras el precio del les y ambientales que podrían lograrse, la
petróleo estaba en niveles muy altos y implementación de una política para el
fue muy conveniente para las econo- desarrollo de los biocombustibles líqui-
mías desarrolladas. Dados los impactos dos no tenía viabilidad técnico-económi-
medioambientales no previstos, este im- ca. Una de las principales razones fue la
pulso se ha morigerado, obligando a los falta de una infraestructura de distribu-
actores a orientar la investigación hacia el ción que sustentara el reducido tamaño
desarrollo de biocombustibles a partir de del mercado en forma costo/eficiente
biomasa que no compita con los alimen- (Odepa, 2007). No obstante, dado su
tos, así como también a buscar el apro- carácter de combustible, se establecie-
vechamiento de los residuos. A estos se ron normas técnicas para el biodiesel y
les ha denominados biocombustibles de el bioetanol(2), ante una eventual o po-
segunda generación. Las externalidades tencial producción y uso voluntario de
negativas llevaron al Comité de Seguri- estos biocombustibles.
dad Alimentaria (CSA) de las Naciones Si bien todo este desarrollo de los bio-
Unidas a recomendar que se revisaran combustibles se hizo bajo el concepto
“las políticas en materia de biocombusti- de bioenergía, es decir, de aquella ener-
bles −cuando sea aplicable y necesario− gía producida a partir de la biomasa,
de acuerdo con evaluaciones científicas actualmente se ha ido transitando ha-
equilibradas de las oportunidades y los cia un nuevo concepto: la Agroenergía.
retos que pueden presentar para la se- Este concepto engloba el triple rol del
guridad alimentaria, de modo que los sector, es decir, no se circunscribe sólo
biocombustibles se puedan producir allí al rol productor de energía a partir de

(1) Contribución de la Política Agraria al Desarrollo de los Biocombustibles en Chile. Ministerio de Agricultura, Odepa. 2007.
(2) DS 11 Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción. Publicado en Diario Oficial. 9 de mayo de 2008.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 81


biomasa, sino incluye su rol como consu- El Acuerdo de París sobre Cambio Cli-
midor que, junto con incorporar el uso mático (COP 21) de alguna manera vie-
eficiente de la energía y la incorporación ne a plasmar en un compromiso mun-
de otras fuentes energéticas renovables, dial único las muchas iniciativas sobre
tales como la energía solar térmica y el tema, en especial aquellas referidas a
fotovoltaica, la cogeneración geotérmica, la reducción de emisiones de gases de
la hidrogeneración de baja escala, releva, efecto invernadero (GEI) provocadas
a su vez, la importancia del rol de trans- por las actividades humanas, tales como
formador de energía a partir de fuentes la producción de energía y las activida-
primarias para convertirlas en secunda- des agropecuarias.
rias, como, por ejemplo, la producción En este contexto, las nuevas estrategias
de energía eléctrica utilizando biogás o en materia de eficiencia y reconversión
biomasa. Esta nueva definición además, energética apuntan hacia dos tipos de
permite abarcar los aspectos de susten- medidas en función de variables de
tabilidad ambiental, equidad de acceso y mercado:
competitividad del sector.
a. Medidas orientadas a la oferta, esta-
bleciendo una matriz energética baja
ESTADO DEL ARTE en carbono e incentivando la incorpo-
DE LA AGROENERGÍA ración de las energías renovables y la
captura de dióxido de carbono (CO2).
Existen acuerdos internacionales que b. Medidas centradas en la demanda, es
promueven y regulan el desarrollo de las decir, en el uso inteligente de la ener-
energías renovables. Se pueden destacar gía como es la eficiencia energética y
la Proclamación que hiciera la Asam- el autoconsumo.
blea General de las Naciones Unidas
declarando al Año 2012 como el Año La materialización de las medidas orien-
Internacional de la Energía Sostenible, la tadas a la oferta se pueden observar en
cual quedó plasmada en el documento los impulsos dados a nivel mundial para
“Energía Sostenible para Todos” elabo- el desarrollo de las Energías Renova-
rado por ONU-Energía, que señala en bles No Convencionales (ERNC). Por
sus fundamentos la necesidad de la par- ejemplo, se ha valorizado la materia or-
ticipación de los gobiernos, del sector gánica de la agricultura, la ganadería, lo
privado y de la sociedad civil en todo forestal, la agroindustria y sus residuos,
el mundo para lograr tres objetivos im- para producir biocombustibles líquidos,
portantes para el 2030, los cuales están gaseosos y sólidos, así como también se
implícitamente contenidos en la política han hecho esfuerzos en el campo de las
energética de Chile al año 2050: tecnologías fotovoltaicas, termosolares,
eólicas, hidrogeneración de baja escala,
• Garantizar el acceso universal a servi- entre otras. En paralelo, por el lado de la
cios energéticos modernos. demanda, ha existido un fuerte estímulo
• Reducir la intensidad energética mun- a las prácticas y tecnologías para la adop-
dial en un 40%. ción de medidas de eficiencia energética
• Incrementar el uso de la energía reno- y fomento del autoconsumo.
vable a nivel mundial al 30%. Todas estas discusiones han llevado a

82 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

muchos países a diseñar sus estrategias mente, en manos del Estado y la prin-
energéticas bajo el concepto del Trilema cipal fuente de energía primaria era la
Energético, elaborado por el Consejo hidroelectricidad. Este rol se trocó pro-
Mundial de la Energía (CME)(3), el cual ducto del proceso de privatización de
define como un sistema energético sos- Endesa, que, posteriormente, coincide
tenible aquel que logra el equilibrio en- con la potenciación de la generación ter-
tre tres variables fundamentales (CME, moeléctrica como la mayor fuente apor-
2014)(4): tante a la matriz energética nacional.
Cuando Argentina deja de proveer gas
• Seguridad energética: entendida como natural, principal insumo para su gene-
gestión eficaz del suministro de ener- ración, las autoridades, ante un eventual
gía a partir de fuentes nacionales y desabastecimiento, toman la decisión de
externas, fiabilidad de las infraestruc- facilitar la instalación de plantas que usan
turas energéticas y capacidad de las combustibles más contaminantes, dado
empresas de energía para satisfacer la que los plazos de inversión y puesta en
demanda actual y futura. marcha permitirían cumplir con su rol de
• Equidad social: referida a la accesibili- Estado de dar seguridad de suministro
dad y asequibilidad del suministro de energético. Esto implicó una “carboniza-
energía para toda la población; ción” de la matriz energética, al susten-
• Mitigación del impacto ambiental: efi- tarse en el uso de combustibles fósiles
ciencia y ahorro energético (tanto cuyos índices de emisión de CO2, son
desde el punto de vista del suministro mayores, aspecto que hoy se está revir-
como de la demanda) y desarrollo de tiendo con la nueva política.
oferta de energía renovable y de otras Es en ese contexto cuando en Chile se
fuentes bajas en carbono. explora la posibilidad de incorporar los
biocombustibles líquidos a la matriz ener-
A partir de estas variables el conse- gética, estableciéndose como uno de los
jo elabora el Índice de Sostenibilidad lineamientos estratégicos del Ministerio
Energética que clasifica a los países de Agricultura 2006-2010. En este perío-
de acuerdo a sus políticas energéticas, do se crea también el Ministerio de Ener-
mostrando dónde se ha obtenido éxi- gía y se establecen metas de incorpora-
to y dónde se necesita mejorar. Chile ción de las ERNC a la matriz energética.
dentro de los 125 países analizados que En la actual administración, el Estado
participan de esta instancia, se ubica en vuelve a tener protagonismo en el tema
el lugar 38, en un proceso de mejora- energético a través del Ministerio de
miento relativamente constante, que le Energía, generando, en forma participa-
permitió escalar cinco puestos con re- tiva, el documento Energía 2050: Nueva
lación al informe anterior. Política Energética para Chile. En éste se
En Chile, hasta la década de los 80 la definen metas para el país para el año
provisión energética estaba, mayoritaria- 2050, entre las cuales se establece que al

(3) Consejo Mundial de la Energía (CME), fundado en 1923 y con sede en Londres, es la primera organización no gubernamental multiener-
gética global sin fines de lucro y con presencia a través de sus comités miembros en más de 100 países en Europa, África, Asia, Norteamérica,
América Latina y El Caribe.
(4) 2014 World Energy Trilemma Time to get real – the myths and realities of financing energy systems. http://www.worldenergy.org/wp-con-
tent/uploads/2014/11/20141104-Executive-Summary.pdf

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 83


menos el 70% de la generación eléctrica mento al Riego (Ley N° 18.450). En un
nacional provendrá de energías reno- tercer lugar, la Fundación para la Innova-
vables, y que Chile deberá encontrarse ción Agraria (FIA) ha focalizado y priori-
entre los tres países de la OCDE con zado recursos hacia el fomento de la las
menores precios promedio de suminis- ERNC en el sector. Finalmente, la política
tro eléctrico. que lleva a cabo el Instituto de Desarro-
Como complemento a esta política de llo Agropecuario (Indap), disponiendo
largo plazo, ese ministerio elaboró una recursos en el fomento y aplicación de
agenda de políticas y acciones para los ERNC en los procesos productivos de la
próximos diez años en los diversos ám- agricultura familiar.
bitos de la transición energética, para lo
cual construyó una agenda de siete pun- Marco legal
tos, dos de los cuales tienen una relación Dentro de las normativas de mayor
directa con la agroenergía, como son: relevancia, muchas de reciente data, se
destacan:
• Levantar las barreras existentes para Las Leyes N°20.257 del año 2008 y
las ERNC , que permita que un 45% N°20.698 del año 2013 que establecen
de la capacidad de generación eléctri- la obligación de incorporar las ERNC
ca que se instalará en el país entre los en la matriz energética de manera gra-
años 2014 a 2025 provenga de este dual a partir del año 2010, para llegar
tipo de fuentes. a 20% de la energía comercializada al
• Fomentar el uso eficiente de la ener- año 2025. Esto forzó a la empresas ge-
gía, estableciendo una meta de ahorro neradoras y distribuidoras a revisar sus
de 20% al año 2025. modelos de negocios.
Ley N° 20.805 del año 2015, que per-
Dentro de los aportes más concretos fecciona el sistema de licitaciones de
a la temática energética del Ministerio suministro eléctrico para clientes su-
de Agricultura, se pueden destacar, en jetos a regulaciones de precios, lo que
un primer lugar, el documento Política facilitó la participación de las ERNC en
Forestal Chilena 2015-2035 en cuyos estas licitaciones, provocando una caída
objetivos se encuentra el “contribuír a la en los precios.
seguridad e independencia energética y Ley N° 20.571, de Generación Distribui-
descarbonización de la matriz de energía da del año 2014, que favorece la autoge-
primaria del país, a través de la produc- neración de energía con base en ERNC
ción de leña de calidad, biomasa, biocom- y cogeneración eficiente, permitiendo
bustibles de segunda generación y otros una mayor independencia de las empre-
productos que emanan de la biotecno- sas de las fuentes externas.
logía y la nanotecnología”. Como meta, Junto con este marco legal se ha imple-
se espera que al año 2035 se realice un mentado una serie de instrumentos de
aporte efectivo de 30% a la matriz ener- apoyo directo a iniciativas de inversión y
gética primaria. En un segundo lugar, el di- fomento para el desarrollo de las ener-
reccionamiento que ha dado la Comisión gías renovables no convencionales, cuya
Nacional de Riego (CNR), de incorporar profundización aún no se alcanza; por
ERNC en los proyectos que postulan a ejemplo, el programa de financiamiento
financiamiento a través de la Ley de Fo- de Corporación de Fomento (Corfo) y

84 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

los subsidios a estudios y auditoría para Gráfico 6.3 Participación regional de las empresas silvoagropecuarias y
medidas de eficiencia energética. tarifas eléctricas para clientes regulados.
Concordante con lo anterior y siguiendo
las tendencias internacionales, en Chile se
ha venido implementando una serie de
iniciativas destinadas a fomentar y desa-
rrollar las ERNC, así como medidas de
eficiencia energética, tales como las estra-
tegias Solar Térmica y Fotovoltaica, estu-
dio sobre potencial de biogás en el sector
lechero, inversiones para la producción
de biogás a partir de residuos para la
generación de electricidad, la hidrogene-
ración, concurso de riego con energía fo-
tovoltaica, formación de capital humano,
líneas de financiamiento, entre otras.
Fuente: Odepa con datos del SII y Empresas Eléctricas AG

EL SECTOR
SILVOAGROPECUARIO centro-sur, donde, según lo publicado
por la asociación gremial que agrupa a
COMO SUJETO Y OBJETO
las empresas eléctricas, el costo de la
DE LAS POLÍTICAS energía para clientes regulados, es más
ENERGÉTICAS caro respecto a la Región Metropoli-
tana (Empresas Eléctricas AG, 2017)(5)
Entre las restricciones energéticas pre- (gráfico 6.3).
sentes en el sector silvoagropecuario se
pueden mencionar: En este mismo reporte se señala que el
costo para los clientes industriales re-
a. Localización y atomización de las uni- gulados (consumo entre 12 kv y 23 kv)
dades productivas y su efecto en las atendidos por la empresa distribuidora
tarifas. La actividad silvoagropecuaria Frontel en la zona sur es 30,9% superior
marca presencia en todas y cada una comparado con el que acceden las em-
de las regiones, su oferta productiva presas atendidas por Enel Distribución
responde a condiciones edafoclimáti- en la zona central. Para el ítem Distribu-
cas, mercados y logística, del territorio. ción, por ejemplo, la diferencia en sep-
En muchos casos son actividades cuya tiembre de 2017 alcanzó al 416,6%. Esto
presencia constituye un ejercicio de afecta a la competitividad regional del
soberanía. No obstante lo anterior, de sector, por cuanto la mayoría de las em-
acuerdo con la información del Ser- presas agroindustriales son clientes regu-
vicio de Impuestos Internos (SII), la lados, dado que son muy pocas las que
infraestructura productiva se concen- pueden negociar tarifas libres (tabla 6.1).
tra desde la zona central hacia la zona Según la industria, este costo en la dis-

(5) Reporte Eléctrico Transmisión y Distribución. Empresas Eléctricas AG. enero 2017.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 85


tribución estaría asociado a la dispersión agrícolas y para la agroindustria hor-
de los clientes. En zonas urbanas la con- tofrutícola y vitivinícola este impacto
centración de clientes es alta, permitien- sería parcial, debido a que muchas
do economías de escala, lo que no ocu- de las labores de cosecha y prime-
rre en el sector rural. Es común que se ras etapas de procesamiento estarían
señale que la energía para el sector rural finalizando al momento de regir esta
además es de mala calidad, con una gran tarifa. Las agroindustrias que agregan
variabilidad e interrupción de servicios y mayor valor al producto se ven más
con una menor capacidad de respuesta afectadas, en especial aquellas que
a las fallas, lo que también tiende a jus- utilizan procesos térmicos de frío o
tificarse al amparo del concepto de la calor. Dado que este elemento no es
dispersión de clientes. manejable por el sector, éste debe
buscar medidas que mitiguen sus
b. Horario punta y costo de la energía. efectos sobre la competitividad. Esta
Entre el 1 de abril y el 30 de septiem- restricción no tiene el mismo impac-
bre de cada año, a partir de las 18:00 to sobre el resto de la economía, que
horas comienza a regir el denomina- tiende a un consumo parejo durante
do horario punta, donde el precio del el año (gráfico 6.4).
KW de consumo se eleva a valores c. La no adopción de medidas de efi-
que pueden aumentar más del 300%. ciencia energética. Según un estudio
Si bien este período tiende a coin- elaborado en conjunto entre la Aso-
cidir con una menor actividad de la ciación Chilena de Eficiencia Energética
producción primaria y de la agroin- (ACHEE) y la Cámara Chileno-Alema-
dustria, implica el 32,6% del consu- na de Comercio (Camchal), el sector
mo promedio, es decir, un tercio del agroalimentario como un todo tiene
consumo anual del sector. No obs- la posibilidad de ahorrar un 16% de la
tante, este efecto sobre el sector no energía utilizada, solo con medidas de
es igual para las distintas actividades eficiencia energética. Existen casos in-
agropecuarias. Para el rubro pecuario dividuales en que este ahorro superaría
la afectación es mayor, por cuanto, su el 60% (Smart Energy Concepts, 2016).(6)
producción es continua durante las
24 horas del día y los 365 días del d. Limitación para incorporar capacida-
año, en tanto para algunos rubros des internas para adoptar medidas de

Tabla 6.1 Composición de la cuenta para clientes industriales (septiembre 2017).

Enel Frontel
Diferencia
Item Monto Porcentaje Monto Porcentaje

Servicio Público 16.905 0,5% 16.905 0,4% 0,0%


Generación 2.489.618 78,0% 2.773.462 66,4% 11,4%
Transmisión 43.505 1,4% 43.505 1,0% 0,0%
Distribución 130.810 4,1% 675.810 16,2% 416,6%
IVA 509.359 16,0% 666.840 16,0% 30,9%
Total 3.190.197 100,0% 4.176.522 100,0% 30,9%
Fuente: Empresas Eléctricas AG Reporte Eléctrico de Transmisión y Distribución - Septiembre 2017.

86 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Gráfico 6.4 Participación mensual de distribución de energía eléctrica: economía total vs agricultura (promedio 1997-2011).

Fuente: Odepa con información del INE.

eficiencia energética y/o para levantar gía. Para el rubro pecuario lechero, por
proyectos de incorporación de ERNC ejemplo, la demanda energética se prio-
Cuando han existido fondos no reem- rizaría en la ordeña y mantención de frío.
bolsables para financiar la contratación El mecanizado, el transporte y la ilumina-
de estas capacidades no han accedido ción tendrían una incidencia menor en
a ellos. Generalmente, depende del in- las actividades primarias.
volucramiento de los socios o dueños En el eslabón secundario la mayor de-
de las empresas para la incorporación manda está dada por las necesidades
de estas prácticas. térmicas (frío/calor); en menor medi-
da, por las mecánicas y, finalmente, por
Las limitaciones señaladas, si bien afec- las de iluminación. Según el estudio de
tan a actores de todos los eslabones de Camchal y ACHEE ya mencionado, la
la cadena agroproductiva, los énfasis e principal fuente utilizada por las empre-
impactos en cada uno de ellos son di- sas agroalimentarias son los combusti-
versos y muchas veces con dimensiones bles fósiles (68%) y luego electricidad
distintas. Es así como, en el caso de la (32%). Estas cifras son semejantes a las
producción primaria, en el rubro agrí- del estudio del bien público energía so-
cola la demanda energética se focaliza, lar térmica en industrial (Appsol) sobre
principalmente, en el riego; no obstante, consumos de energía para calor y frío en
las fuentes de impulsión pueden ser di- procesos Industriales(7), que determinó
ferentes (electricidad, combustible fósil) que el consumo eléctrico representaba
o simplemente no disponer de ener- el 19,2% del consumo, en tanto los com-

(6) http://www.agrificiente.cl/ ESCENARIO ENERGÉTICO DEL SECTOR AGROALIMENTARIO.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 87


Archivo fotográfico: J. Espinoza.

88 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

bustibles fósiles el 80,8%. tipo de intervenciones requiere de


Cabe señalar que cada uno de estos esla- una mirada interinstitucional. Claro
bones generan una fracción de residuos ejemplo es la energización rural con
de biomasa, ya sean líquidos o sólidos, que paneles solares, que debe apuntar
constituirían recursos de potencial ener- a resolver tanto los problemas do-
gético y/o para la elaboración de produc- mésticos como los productivos de
tos secundarios. El aprovechamiento de la unidad familiar. Así mismo, se debe
estos recursos secundarios requiere in- avanzar en las soluciones colectivas a
corporar una mirada desde la lógica de la partir de las realidades territoriales y
“economía circular” o de “wastes to ener- culturales. Por ejemplo, en modelos
gy”, es decir, tender a procesos que re- cooperativos o de autogestión con
duzcan la generación de residuos y/o los participación de los actores. Aunque
minimicen a través de su utilización en la al final las soluciones sean individuales
producción de bienes secundarios o en estarán integradas al territorio dando
energía para el autoconsumo. Por tanto, una respuesta a las preguntas sobre
una política agroenergética se caracteri- qué, dónde, cómo y cuándo se quiere
zaría por la diversidad de soluciones en resolver el problema diagnosticado.
función de las realidades de las empresas,
los territorios en que están insertas, los 2. El segundo ámbito de acción, es ha-
rubros explotados, las tecnologías dispo- cerse cargo de los contenidos de
nibles, entre otras variables. sustentabilidad, es decir, focalización
en el uso inteligente de los recursos
energéticos, a través de la eficiencia
DESAFÍOS AL 2030 energética, la incorporación de las
ERNC y la utilización de residuos. El
Las políticas debieran definirse para tres énfasis estaría dado por el estableci-
ámbitos de acción: miento de condiciones de entorno,
principalmente de marco normativo,
1. Un primer ámbito es la focalización como sería la existencia de una Ley
para resolver los problemas de equi- de Eficiencia Energética; por el diseño
dad, es decir, de accesibilidad y ase- de instrumentos de fomento, incen-
quibilidad, donde el Estado no solo tivos, información técnica y la forma-
puede establecer condiciones de ción de capital humano. El modelo de
entorno favorable para que ocurran “economía circular” debería ser un
- como sería el diseño de un marco eje ordenador de este ámbito.
normativo - sino que también tiene El aplicar medidas en este ámbito
la capacidad de intervenir directa- permitiría importantes ahorros y ge-
mente a través de instrumentos de neración de energía. El estudio App-
fomento, bonificaciones a la inversión sol determinó que el consumo anual
y preinversión, incentivos específi- de energía eléctrica de la actividad
cos, priorización de recursos, trans- silvoagropecuaria, en toda su cadena
ferencia tecnológica y de formación de valor, alcanzaba a 13.353 GWh y
de capital humano, entre otras. Este el consumo de combustibles fósiles, a

(7) Appsol: Análisis y evaluación del potencial de energía solar para calor y frío en procesos Industriales.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 89


56.334 GWh. A juicio de expertos y CNE (2007)(8), alcanzaría un potencial
de antecedentes recabados, la reduc- de 1.940 GWh al año, excluyendo los
ción del consumo eléctrico, a través residuos urbanos. Dado que algunas
de medidas de eficiencia energética fuentes de biomasa consideradas
que implican una baja inversión y/o en dicho informe ya están incorpo-
tienen una rápida recuperación, podría radas en la generación actual y, por
llegar al 25%. Al considerar aquellas de otra parte, el desarrollo tecnológico
mayor plazo de retorno u obligatorias y la innovación en la agroindustria no
por potenciales normativas o exigen- pecuaria apuntan a la producción de
cias de mercado, este porcentaje pue- subproductos con los residuos más
de elevarse entre 35 y 40%, lo que sig- que a la generación de energía, salvo
nificaría un ahorro potencial de 5.341 en el sector pecuario, la producción
GWh, sólo en consumo eléctrico. En energética potencial se reduciría a
tanto, la sustitución de combustibles 1.500 GWh al año 2030.
fósiles por ERNC, ya sean solar, bio-
masa, cogeneración, geotérmica, entre 3. Un tercer ámbito dice relación con
otras, el porcentaje estimado, bajo el la producción y/o transformación de
mismo criterio, fue de 33%, equivalen- energía. En este caso el foco debería
te a 18.594 GWh. Es decir, por el he- orientarse a la producción energética,
cho de intervenir con una energía in- como, por ejemplo, la utilización de
teligente en la cadena agroalimentaria, los sistemas de regadío y el aprove-
el sector podría contribuir anualmente chamiento de residuos de los distintos
con un potencial de 23.935 GWh. agroprocesos para generar energía
Por su parte, utilizando el potencial primaria y/o secundaria. En algunos
de generación y de incorporación de rubros, los volúmenes de residuos
ERNC en los sistemas de riego, a tra- generan impactos medioambienta-
vés de la utilización de los canales de les pudiendo transformarse energía
regadío, la instalación de minihidros y eléctrica o biocombustibles. Para este
la aplicación de energía fotovoltaica ámbito, por las condiciones del país,
en la tecnificación de los predios u no tendría sentido la producción de
otras medidas, el sector podría gene- biomasa para elaborar biocombusti-
rar 1,0 GW de potencia. bles, salvo en el caso de la dendroe-
En el caso de la generación de biogás nergía, la cual podría tener viabilidad
a partir de los residuos orgánicos de en la producción de pellets y leña,
los distintos procesos de la cadena de siempre y cuando se haga en forma
valor de los diversos rubros silvoa- sostenible. En el caso del rubro fores-
gropecuario, según el estudio sobre la tal, su meta está definida en la Política
identificación de los tipos de biomasa Forestal 2015-2035, que es contribuir
disponible en Chile para la genera- en 30% de la matriz energética en
ción de biogás con fines energéticos y función con las cifras actuales, lo que
su potencial aprovechamiento eléctri- se traduciría en un aporte a la matriz
co y térmico, elaborado por la GTZ y de aproximadamente 109.329 GWh.

(8) Potencial de Biogás. Identificación y clasificación de los distintos tipos de biomasa disponibles en Chile para la generación de Biogás. Comi-
sión Nacional de Energía (CNE), Deutsche Gesellschaft für Technischen Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. Santiago de Chile. Septiembre 2007.

90 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

El desarrollo forestal

Archivo fotográfico ODEPA.


7.
CONTEXTO DE ÁREAS FORESTALES Y Texto elaborado
por Daniel
SU ROL EN EL DESARROLLO NACIONAL
Barrera,
profesional de
El desarrollo y uso actual de nuestro territorio ha sido determinado por la imple-
ODEPA.
mentación de distintas versiones de un modelo agroexportador. Desde La Colonia
las fuerzas que comenzaron a moldear nuestro territorio bajo un uso silvoagrope-
cuario provinieron del exterior, principalmente por la baja población y la presencia
de amplias superficies habilitadas y habilitables para la agricultura. El auge minero en
varios países, como el oro en California más el desarrollo del norte de Chile por la
explotación de estos recursos, provocó un aumento de la demanda de alimentos,
principalmente de trigo, situación que tuvo impacto en nuestro país.
En la medida que las exportaciones agropecuarias chilenas se insertaron en los cir-
cuitos comerciales y que el trigo, el vino, el sebo, y el charqui comenzaron a ser más
demandados por los mercados exteriores, fue surgiendo la necesidad de incorporar
tierras para la labranza y el pastoreo (Camus, 2006). La implementación sucesiva de
nuevas versiones de este modelo agroexportador, cimentaron un escenario de desas-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 91


tre ecológico de Chile y su paradoja geo- de normas que protegían los bosques y
gráfica: país joven subpoblado y subutiliza- suelos forestales y, finalmente, la regula-
do, pero con mayor parte de su espacio ción y control de su gestión y explotación.
seriamente deteriorado (Cunill, 1974). No obstante, hasta la década del 50 en el
Hacia comienzos del siglo XIX los gobier- siglo XX, los bosques nativos estuvieron
nos comenzaron a mostrar una preocu- sometidos a una presión que no consi-
pación por los bosques y áreas silvestres, deró ninguna racionalidad técnica. Las
gracias a los científicos y expertos ex- plantaciones de pino radiata y de otras
tranjeros, como Claudio Gay, Ignacio Do- especies exóticas fueron vistas entonces
meyko, Rodulfo A. Philippi, alcanzando su como la salvación, tanto para los suelos
máxima expresión a comienzos del siglo erosionados como para las economías
XX con Federico Albert. La instituciona- locales dependientes del trigo.
lidad forestal fue resultado de aquello y En el período que se extendió entre
se conformó mediante el aumento de la 1931 y 1973, los sucesivos gobiernos
burocracia relacionada, reordenamiento impulsaron el industrializar la economía.
del aparato estatal y la correspondien- El Estado se enfocó en sentar las bases
te creación de legislación pertinente. La de una industria forestal basada en la
Ley de Bosques (D.S. N° 4.363 de 1931), explotación de especies de rápido creci-
tuvo como política el efecto de la arbo- miento, como el pino insigne, para la ge-
rización de los suelos forestales, el inicio neración de papel y celulosa. Aconteció
también un cambio estructural de base
productivo, desde el bosque nativo al
pino insigne, desplazando hacia el norte
el eje productivo de Cautín a Chiloé has-
ta la zona de Maule Malleco. Se aplicaron
diversas medidas como la prohibición de
internación de productos competidores
con la producción interna, la bonificación
de importación de maquinaria forestal y
la prohibición de exportación de mate-
ria prima, como los rollizos, con el obje-
tivo de estimular la industrialización del
recurso (Camus, 2006).
Bajo esta concepción de real alternativa
productiva de las plantaciones forestales,
incidió también en esta época la sucesi-
va llegada de misiones internacionales,
teniendo como resultado la creación de
la carrera de Ingeniería Forestal de la Uni-
versidad de Chile (1952) y del Instituto
Forestal (Infor, 1961). En el ámbito priva-
do destacó la conformación de la Com-
pañía Manufacturera de Papeles y Car-
tones (CMPC) en 1920, y la Industria de
Archivo fotográfico CONAF. Maderas Prensadas Cholguán S.A. (1959).

92 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Las plantaciones con especies exóticas en el contexto de apertura comercial


de rápido crecimiento transformaron la y libre mercado, la Junta Militar aprobó
industria forestal chilena, provocando el mediante el D.L. N° 701 de 1974 una se-
ordenamiento del territorio donde ésta rie de incentivos a las plantaciones fores-
se desarrollaba (Camus, 2006). Sin em- tales en terrenos forestales. Se potenció
bargo, a mediados de los sesenta la tasa la institucionalidad forestal, al reforzar el
de forestación había caído producto de Infor y la Conaf. En otros planos, se anu-
prácticas monopólicas de la industria pa- ló la prohibición de exportar madera en
pelera local. Para estimular el desarrollo trozas y se instauró la inexpropiabilidad
incipiente del sector, y evitar la genera- de las tierras forestadas, aumentando las
ción de monopolios, a fines de 1966 la facilidades crediticias (Camus, 2003).
Corporación de Fomento (Corfo) deci- Si bien este subsidio reforzó las políti-
dió la formación de dos nuevas empre- cas de estímulo a la forestación, también
sas de celulosa, cuyas plantas se ubicarían contribuyó a eliminar disposiciones que
en Arauco y Constitución, respectiva- apuntaban al desarrollo doméstico de
mente (Camus, 2006). Esta decisión se la industria forestal (expropiabilidad de
basaba en que la inversión estatal bajo el los suelos forestados y la restricción de
concepto de sustitución de importacio- comercialización internacional de mate-
nes actuaba en actividades que, por las rias primas forestales). Si bien el modelo
magnitudes involucradas, eran difíciles de de desarrollo económico de la dictadura
asumir por el sector privado, pero que pretendía la exclusión del Estado en las
eran imprescindibles para el desarrollo actividades productivas del país, hasta
país de una industria básica. También se el año 1979 la Conaf continuó con sus
logró la reforestación de 330 mil ha de máximos esfuerzos de forestación (Ca-
plantaciones forestales antes de 1972. mus, 2006), totalizando más de 200 mil
Con la creación de la Corporación de hectáreas, representando un 38% del to-
Reforestación en 1970 se forestaron 40 tal plantado en el período.
mil hectáreas, principalmente porque los Otra medida fue la licitación o “devolu-
convenios de reforestación protegían de ción” del conjunto de industrias que es-
expropiación los campos por exceso de taban en poder del Estado y que consti-
superficie o no utilización de los suelos tuían el “Comité de Industrias Forestales”
forestales (Camus, 2006). A fin de con- (Camus, 2006). Posterior a este proceso,
solidar este avance, en 1972 se creó la estas fueron intervenidas por el Estado
Corporación Nacional Forestal (Conaf). en la crisis de 1982 a fin de sanearlas
El golpe militar en 1973 y la posterior dic- financieramente y tornarlas atractivas a
tadura cívico-militar derivó en una serie la inversión privada. Fue efecto directo
de medidas que determinan el desarrollo de esta crisis económica la que terminó
del sector forestal chileno: la apertura co- de configurar la propiedad de los grupos
mercial total, la generación de un subsidio económicos actuales que rigen la indus-
directo a las plantaciones forestales de tria forestal chilena.
especies exóticas de rápido crecimiento Si bien el efecto principal del D.L. N° 701
y el traspaso al sector privado de la capa- fue el incrementar las tasas de plantación
cidad industrial creada por el Estado en el a alrededor de 77.583 ha/año, alcanzán-
período de sustitución de importaciones. dose un millón de hectáreas plantadas
A fin de potenciar la actividad forestal en el año 1984 (Castro, 1985), su sólo

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 93


logro no bastaba para garantizar un valor DETERMINANTES DEL
económico y provocar el desarrollo del DESARROLLO FORESTAL
sector para reforzar una nueva versión
de modelo agroexportador. Desde 1974 ACTUAL.
hasta 1987, los envíos al exterior aumen-
taron, tanto en montos como en impor- Crisis económicas y ajustes en
tancia relativa en el PIB, siendo claves en la matriz productiva forestal
este crecimiento la puesta en marcha de A partir de 1990, y con el retorno a la
Celulosa Arauco en 1973 y de Celulosa democracia, los principales mercados no
Constitución en 1976 (Camus, 2003), y fueron tan receptivos a las exportacio-
la exportación de rollizos y de madera nes forestales chilenas, producto de la
aserrada por diversas forestales, junto influencia de los precios externos de los
con la consolidación de los consorcios commodities, aunado a la caída del tipo
forestales de Forestal Arauco y CMPC. de cambio y las crisis económicas mun-
Lo anterior inició nuevas relaciones diales. Comienza la época en que las ven-
comerciales con Asia, en desmedro de tajas comparativas (especies de rápido
Latinoamérica, traduciéndose en un de- crecimiento, sanidad forestal, bajo valor
sarrollo del sistema portuario. de la tierra) realmente no garantizaron la
competitividad del país y sus exportacio-
nes forestales en el mercado global.
Gráfico 7.1 Evolución de las exportaciones forestales chilenas (millones de A partir de 1997, el sector sufrió cambios
USD).
en los pesos relativos en los mercados de
destino de las exportaciones. El paradig-
ma exportador del sector cambió, desde
productos primarios obtenidos con es-
quemas de manejo intensivos, a produc-
tos más elaborados que se sustentan en
esquemas de manejo forestal extensivos.
Estados Unidos pasó a constituirse en el
primer socio comercial de Chile, hacien-
do prosperar los proyectos que apunta-
ban a un mayor proceso en los produc-
Fuente: Odepa con información del Servicio Nacional de Aduanas.
tos de la madera: secado, remanufactura
Gráfico 7.2 Consumo industrial forestal en millones de m3 ssc, según y productos elaborados (partes de mue-
destino. bles, molduras, puertas y ventanas).
La industria pasó a ser intensiva en capi-
tal, capaz de optimizar la obtención de
madera de calidad o incorporar subpro-
ductos en la elaboración de tableros y
paneles, e incluso apuntar a la indepen-
dencia energética. Otro aspecto que se
deriva es que la madera aserrada pasó a
consumir la mayor proporción de la co-
secha de trozas.
El gráfico 7.1 muestra que en la primera
Fuente: Odepa con información de Infor.

94 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

parte de la década de los 90 se aprecia permitiendo un cambio de concentra-


un crecimiento fuerte de exportaciones ción de la producción incluso dentro de
forestales, desde 807 millones de dólares los productos industriales, donde los de
hasta 1.650 millones en 1997. En estas mayor elaboración tuvieron un auge in-
cifras la participación de los productos teresante que vulneró la hegemonía de
primarios tuvo una leve tendencia a la la celulosa en las exportaciones foresta-
baja, pero bordeando entre el 25% y les chilenas.
el 18% aproximadamente de los mon-
tos exportados. Desde 1998, año de Crisis ambiental del
manifestación de los efectos de la crisis desarrollo forestal
asiática, dicha proporción bajó a niveles Frente a este cambio de estructura
de entre un piso de 5% y un techo de productiva y consolidación del sector
10%, variando esta proporción en forma forestal en su faceta industrial, la arista
inversamente proporcional a los des- ambiental en los años 90 comenzó a ad-
empeños de los montos exportados. quirir una cada vez mayor relevancia. La
Desde 2000 a 2015, crisis económicas inquietud por temas ambientales y del
y terremotos por medio (financiera de bosque tuvo su expresión en Chile, sien-
Estados Unidos en 2002 y Subprime en do los puntos más importantes la ex-
2009; Terremoto de 2010), la evolución portación de astillas de bosques nativos,
de los montos exportados ha llegado a casos de desplazamiento de población
máximos que han superado los 5.400 rural por las plantaciones forestales, da-
millones de dólares en 2014. ños ambientales y sustitución de bosque
Lo anterior se puede explicar en cómo nativo, entre otras.
fue variando el uso industrial de la ma- El caso de la muerte de cisnes en el
dera. Si bien a inicios de los años 90 Santuario Carlos Anwandter de Valdivia
la cosecha industrial creció hasta 14,2 generó una situación de pérdida de cre-
millones de metros cúbicos sólidos sin dibilidad y mala imagen de la industria
corteza (m3ssc) con exportaciones que ante la opinión pública, especialmen-
bordeaban los 885 millones de dólares, te para Forestal Arauco, trasuntado en
ocurrido el cambio de siglo y superada la efectos económicos y administrativos
crisis asiática, la evolución del consumo para la empresa, perdiendo valor bursátil
industrial tuvo un salto fuerte (74,3%), y provocando la salida de altos ejecuti-
pasando de 24,4 millones de m3ssc en vos de la firma. Estos hechos influyeron
el año 2000 a 43,6 millones de m3ssc y sentaron precedente en la ejecución
en 2015, motivado fuertemente por la de nuevos proyectos industriales, de la
inversión industrial para la elaboración mano con la actualización de la legisla-
de pulpa química (celulosa), tableros y ción ambiental chilena y con el adicional
astillas (gráfico 7.2). de fuertes campañas comunicacionales.
Este crecimiento sustenta, junto con la Un ejemplo fue el complejo Itata de
política exterior de apertura comercial, Forestal Arauco, que debió cambiar de
la consolidación forestal de esta versión nombre a Nueva Aldea para atenuar la
de modelo agroexportador. El creci- mala imagen previa del proyecto.
miento de las exportaciones tuvo una Aprovechando el fin legal de los benefi-
evolución marcada por la fuerte inclu- cios del D.L. N°701 en 1995 y con ante-
sión de capital a las matrices productivas, cedentes en la mesa de varios estudios

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 95


y evaluaciones sobre la efectividad so- importantes, tuvo consecuencias poste-
cioambiental de este instrumento, este riores que generaron una encrucijada a
fue finalmente modificado por medio de nivel de institucionalidad forestal y am-
la Ley N°19.561 en mayo de 1998, con biental del Estado, como se detallará a
una vigencia de 16 años. Los principales continuación.
cambios fueron integrar explícitamente
al pequeño propietario forestal (bajo Crisis de la institucionalidad
la definición de usuario del Instituto de forestal y fin del D.L. N° 701
Desarrollo Agropecuario, Indap), al au- Pese a la creación de la Conaf en 1972,
mentar el porcentaje de bonificación las necesidades y requerimientos del
(90% para establecimiento y 75% para sector forestal ameritaban el enriqueci-
manejo); aumento de los apoyos para miento de la institucionalidad hacia un
suelos forestales frágiles, ñadis, bajo de- órgano o institución autónoma y del
sertificación y/o degradados. Estado para la fiscalización y control de
Otro punto interesante y de largo de- la actividad forestal. Estos esfuerzos se
sarrollo sectorial correspondió a los cristalizaron en 1984, cuando fue pro-
quince años de discusión y tramitación mulgada la Ley N° 18.348, que creaba
de una ley sobre bosque nativo, la cual la Corporación Nacional Forestal y de
se enmarcaba en la interrogante sobre si Protección de Recursos Naturales Re-
este recurso era susceptible de manejo novables. Sin embargo, dicha ley nunca
productivo o sólo se debía conservar- entró en vigencia, ya que era requisito
lo sin intervención (Cabaña et al, 2013). primordial que el Presidente de la Re-
La iniciativa tuvo grandes dificultades pública dictara un decreto que disolviera
de discusión, derivadas de la regulación a la antigua Corporación, lo que final-
frente a la sustitución de bosque nati- mente no ocurrió por diversos motivos.
vo y la no existencia de una estimación Ante la latencia de la decisión presiden-
oficial sobre la extensión del recurso. La cial sobre una Conaf pública, la antigua
Ley N° 20.283 sobre Recuperación del institución guió los destinos y desarrollo
Bosque Nativo y Fomento Forestal (Ley del sector bajo el marco de acción como
de Bosque Nativo), fue promulgada en corporación de derecho privado.
el año 2008, tipificando entre otras co- El avance de ámbitos de importancia del
sas las categorías de Bosque Nativo de sector forestal haría ver una vez más las
Preservación, de Conservación y de Uso complicaciones de no contar con una
Múltiple. Sin embargo, para muchos ac- Conaf pública. Durante las fases finales
tores sectoriales correspondió más bien de la tramitación de la Ley de Bosque
a una “ley corta”, porque fueron retira- Nativo, el Tribunal Constitucional advir-
dos del articulado temas controversiales, tió la necesidad de regularizar la natu-
como la definición de servicio público raleza jurídica de la Conaf para el ejer-
de la Conaf, la protección ante sustitu- cicio de potestades públicas. Pese a esta
ción del bosque nativo por plantaciones contradictoria situación, no se modificó
frutales o exóticas, el cambio de uso de el estatus de la institución, ya que ello
suelo y la protección de sitios vulnera- involucraría tácitamente una declaración
bles para la biodiversidad, entre otros. de inconstitucionalidad que produciría
La no inclusión de estos y muchos te- un perjuicio mayor en toda la institucio-
mas, si bien permitió avances legislativos nalidad del aparataje público. Por ello, a

96 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

pesar de insistir en resolver la situación 20.488), donde un argumento importan-


legal de la entidad, esta no cambió. te para esta acción fue la comprobación
Otra arista que evidenció la creciente in- del aporte del D.L. N° 701 en la mitiga-
sostenibilidad de la condición hibrida de ción de emisiones país de gases de efec-
la Conaf fue la tramitación de la Ley N° to invernadero (GEI). Una vez cumplido
20.417, que crea el Ministerio del Medio este plazo, en octubre de 2012 se envió
Ambiente, el Servicio de Evaluación Am- al Congreso otro proyecto de ley que
biental y la Superintendencia del Medio modificaba y extendía el D.L. N° 701 por
Ambiente, en el año 2010. Esta norma- 20 años (boletín N° 8.603-01), iniciativa
tiva dispuso en su artículo octavo tran- que ingresó por la Cámara de Diputa-
sitorio que el Presidente de la República dos donde su estudio y consulta derivó
deberá enviar al Congreso Nacional un en 506 indicaciones, provenientes de los
proyecto de ley que transforme la Conaf cuestionamientos que recibió por parte
en un servicio público descentralizado, a de organizaciones de la sociedad civil, aca-
fin de distinguir claramente las atribucio- démicos y pueblos originarios. Luego de
nes y competencias de las instituciones esto no continuó su tramitación.
relacionadas con la biodiversidad y dis- A continuación, el segundo gobierno de
poner esta de la potestad de administrar Michelle Bachelet envió al Congreso el
instrumentos del Estado. boletín 10.064-01, que es una prórroga
Finalmente, el término del sistema de de las bonificaciones de dicho instru-
bonificaciones del D.L. N° 701 en el año mento, desde el 1 de enero de 2016
2010, terminó de configurar la encruci- al 31 de diciembre de 2018. Si bien fue
jada actual de la institucionalidad forestal: aprobado en la Comisión de Agricultura
la posibilidad actual y futura de toda he- de la Cámara de Diputados en julio de
rramienta de fomento forestal pasa, obli- 2015, al pasar a la Comisión de Hacienda
gatoriamente, porque el Estado dispon- de la Cámara se quitó su urgencia por
ga de una institución de derecho público parte del Ejecutivo el 18 de agosto de
que administre dicha herramienta y que, 2015. Las principales críticas y observa-
a su vez, esta institución deba estable- ciones respecto de la prórroga deriva-
cerse a fin de tener claramente definidas ron del destape del caso de colusión del
y acotadas sus potestades, siendo clave papel tissue (donde figuró entre otras la
para poner en marcha la institucionali- empresa forestal CMPC), y dicen rela-
dad ambiental (contemplada en la Ley ción con los impactos sociales y ambien-
N° 20.417), la cual dispone de manera tales de las plantaciones forestales.
transitoria que una institución forestal
pública debe implementarse resguar-
dando los derechos de los trabajadores. PROYECCIONES
Esta encrucijada ha sido determinante en SECTORIALES AL 2030:
cómo las sucesivas administraciones han
ESCENARIOS EX ANTE Y EX
abordado todo avance en lo relativo al
fomento forestal. Frente al término de los POST DE LOS INCENDIOS
incentivos del D.L. N° 701 en 2010, la no FORESTALES 2016/2017
resolución de esta situación provocó que
el gobierno de Sebastián Piñera sólo los En términos de la industria forestal chi-
renovase, esta vez por dos años (Ley N° lena, el principal resultado derivado de

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 97


la problemática de la institucionalidad fo- holgura en eucaliptus.
restal y otros aspectos antes detallados En cuanto al consumo industrial y la dis-
ha sido la generación de escenarios cada ponibilidad futura de madera, el desarro-
vez más ajustados de oferta de madera, llo actual y futuro surge de combinar los
y construcción y ampliación de la corres- escenarios antes mencionados. La situa-
pondiente capacidad industrial instalada. ción contingente ha derivado en que el
En este sentido, la no renovación del D.L. consumo industrial está estacionado en
N° 701 en 2012 provocó el nulo esta- cifras actuales cercanas a 42 millones de
blecimiento de nuevas plantaciones. Si m3ssc en trozas, donde lo relativo a pino
bien la tasa total de plantación bordea concentra una proporción fija en alrede-
las 100 mil ha anuales, esta corresponde dor de 29 millones de m3ssc y levemen-
casi en su totalidad a reforestación como te creciente en eucalipto (13 millones de
cumplimiento de los compromisos ad- m3ssc), con una mínima participación de
quiridos al usar los incentivos del D.L. N° especies del bosque nativo y otras exó-
701 y manejo de los suelos forestales ticas. Esta situación además se confirma-
(gráfico 7.3). Esta situación es muy pa- ría con las inversiones proyectadas del
tente en pino radiata y con una pequeña sector, orientadas principalmente a au-
mentar en el mediano plazo la capacidad
Gráfico 7.3 Evolución de la superficie anual plantada, según tipo (miles de ha). instalada para la generación de pulpa
química y aprovechamiento energético
de residuos. A nivel de exportaciones,
estas totalizarían unos 6 mil millones de
dólares anuales.
En esta perspectiva, las proyecciones de
disponibilidad de madera futura reali-
zadas por Infor mencionan una estabi-
lización al año 2030 en 47 millones de
m3ssc de disponibilidad de trozas (gráfi-
co 7.4). Este aumento estaría sustentado
en el ajustado aprovechamiento de la
Fuente: Odepa con información de Infor. provisión futura de madera de eucalip-
to y la entrada en total régimen de las
Gráfico 7.4 Disponibilidad futura de madera de plantaciones forestales plantaciones de pino, lo que configuraría
2011-2040 (millones de m3 ssc). una proporción estable y mayoritaria de
calidad pulpable (26 millones de m3ssc),
seguida de cerca por trozas aserrables
(18 millones de m3ssc) y muy atrás por
trozo podado (3 millones de m3ssc). Sin
embargo, es importante destacar que
el incremento de tecnología a nivel de
reforestación, manejo y genética que im-
pondrán las grandes empresas foresta-
les impactará en que una fracción cada
vez mayor del volumen cosechado será
de ellas (37 millones de m3ssc) , y muy
Fuente: Odepa con información de Infor.

98 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

fuertemente en las especies exóticas y tableros un punto especial en su im-


calidades de mayor valor (aserrable y portancia año a año. Los productos de
podado), teniendo como contrapartida mayor valor agregado se mantendrían
una cada vez menor participación de los estables, con una interesante partici-
medianos y pequeños propietarios, que pación de medianos y pequeños ma-
pasarían de una disponibilidad de 13 mi- dereros a nivel local.
llones a 10 millones de m3ssc en 2030. • La cogeneración energética por apro-
Las proyecciones al año 2030, pueden vechamiento de residuos sería trans-
resumirse en las siguientes estimaciones versal a toda la industria. Las grandes
y escenarios: empresas comenzarían a generar nue-
vos materiales y polímeros derivados
• La mantención del modelo exporta- de la celulosa.
dor como fuerza impulsora del desa- • El bosque nativo sería sustento de ser-
rrollo sectorial. Esto se materializaría vicios ambientales y productos fores-
en un aumento de retornos anuales tales no madereros (PFNM), siendo el
por exportaciones en torno a 7.000 a primero un importante protagonista
7.500 millones de dólares. en el cumplimiento de los compromi-
• La superficie de plantaciones con fines sos del país en términos de sustentabi-
madereros no crecería significativa- lidad vinculados a mitigación y adapta-
mente, sino que el sector sustentaría ción al cambio climático, lucha contra
las nuevas demandas de materia pri- la desertificación y biodiversidad. El
ma por aumento de productividad de aprovechamiento de PFNM sería so-
los sitios, ya sea por establecimiento y bre la base de la aplicación de manejos
genética (pino y eucalipto), el incre- de extracción que garanticen su soste-
mento de manejos forestales previos nibilidad, donde la exportación de los
a la cosecha (pino) y la generación de mismos sería el principal mercado.
mercados para subproductos deman-
dados por una capacidad industrial De acuerdo a lo mencionado, supuestos
cada vez más especializada. Clave en clave serían que la orientación principal
este escenario serían instrumentos de de los instrumentos de fomento y su
fomento forestal orientados principal- aplicación sea hacia el manejo de bos-
mente al manejo de plantaciones, apo- ques y plantaciones con los objetivos
yado cada vez más por la aplicación de antes detallados, más la resolución defi-
estándares de certificación de manejo nitiva de la institucionalidad forestal.
forestal sustentable. Sin embargo, el escenario actual que sus-
• El desarrollo industrial seguiría basa- tentaría estas proyecciones sería influido
do en las plantaciones forestales con por los efectos, aún en evaluación, de
especies exóticas, con una mayor ca- los incendios forestales ocurridos en la
pacidad industrial para aprovechar la temporada 2016/2017. Estos superaron
calidad pulpable de eucalipto. En cuan- en un 1.000% las estimaciones de área
to a la madera aserrable, esta conti- afectada para esa temporada y fueron
nuaría concentrada en el aprovecha- gatillados por eventos extremos que se
miento de pino, siendo la evolución de resumieron en dos fenómenos: sucesi-
los precios relativos de subproductos vas olas de calor en la zona centro sur
para pulpa química o la generación de y eventos de precipitaciones intensas en

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 99


la zona norte, Isla de Pascua y zona aus- forestal.
tral del país. Esto agudizó el stress hídri- • Las exportaciones forestales se man-
co y la acumulación de vegetación seca tendrían en el eje de los 6.000 millo-
en zonas de uso silvoagropecuario y en nes de dólares, con una mayor parti-
aquellas de interfaz urbano rural, gene- cipación de la celulosa como principal
rando continuidad de combustibles en producto.
vastas zonas. Lo anterior se tradujo en la • El bosque nativo quedaría vulnerable
afectación de más de 467 mil hectáreas, en su aporte en el cumplimiento de los
principalmente en las regiones de Maule compromisos del país en términos de
(278 mil ha), Biobío (99 mil ha) y O´Hi- sustentabilidad, especialmente aquellos
ggins (88 mil ha), donde unas 202 mil relacionados con mitigación de cambio
correspondían a plantaciones forestales climático. Sería altamente probable que
productivas (8% de la superficie nacio- el país intensifique las acciones fores-
nal), de las cuales 162 mil ha correspon- tales hacia la adaptación (prevención
dieron a pino radiata. de incendios forestales, protección de
No hay duda de que esta tragedia ace- cuencas, generación de recursos hídri-
lera la real necesidad de generar las cos) por sobre la mitigación en térmi-
condiciones para un cambio estructural nos de compromisos país ligados a la
en el modelo de desarrollo forestal. La Convención Marco de las Naciones
traducción a nivel de proyecciones diría Unidas sobre Cambio Climático (UN-
relación con la modificación de varios de FCCC por sus siglas en inglés).
los escenarios antes estimados: • La gestión estatal forestal tendría un
marcado foco hacia una mayor regula-
• Existirían más restricciones para el es- ción de las plantaciones forestales y las
tablecimiento y reforestación de plan- zonas de interfaz urbano forestal para
taciones con fines madereros, haciendo la prevención contra incendios fores-
que definitivamente los instrumentos tales y ocurrencia de eventos climáti-
de fomento forestal sean orientados al cos extremos, además de protección
manejo de las plantaciones ya existen- de cuencas abastecedoras de agua.
tes o al establecimiento de cobertura
vegetal con fines no madereros.
• El desarrollo industrial se limitaría a los LA POLÍTICA FORESTAL(1)
proyectos actualmente definidos para
aprovechar la disponibilidad de trozas La condición de protagonismo privado
de eucalipto, limitando seriamente en en el desarrollo silvoagropecuario ha
el mediano plazo las posibilidades de sido revisada en el presente capítulo,
nuevos proyectos de procesamiento junto con los cuestionamientos desde
de pino radiata, ya que la inversión co- la perspectiva social y ambiental a esta
rrespondiente (aserrío y manufactura) gestión. Con el tiempo estos fueron ad-
quedaría a la espera de la superación quiriendo mayor prevalencia generando
de la incertidumbre ante las pérdidas posiciones antagónicas anteriormente
derivadas del incendio por una mayor descritas. Aunque hubo intentos de di-
productividad futura del patrimonio versa naturaleza por acercarlas en los

(1) Texto basado en el documento “Política Forestal Chilena 2015-2035”, elaborado por Conaf.

100 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

últimos 26 años, estas visiones opues- to de materia prima para la pequeña


tas se consolidaron, generándose una y mediana empresa maderera, lo que
aguda brecha de percepciones frente al señala una situación límite con respec-
desarrollo del modelo silvoagropecuario to a la disponibilidad de madera actual
orientado a la exportación. La mayor de y futura.
ellas en la sociedad correspondió a que • Percepción en la población de prác-
el crecimiento del sector forestal, tal cual ticas abusivas de las grandes empre-
se venía desenvolviendo, no era viable sas forestales hacia sus consumidores,
en el tiempo. como también con sus proveedores,
En medio de este escenario, en el año empresas prestadoras de servicio y
2014 se consolida la magnitud de estas comunidades locales.
visiones, al producirse las siguientes pro-
blemáticas: La no resolución de las problemáticas
dificultó las posibilidades de generar
• Imposibilidad de renovar la legislación acuerdos necesarios para abordar estos
de fomento forestal, al no tener zan- desafíos en el mediano y largo plazo. Lo
jada la institucionalidad en materias anterior, sumado a la histórica necesidad
de biodiversidad y la creación de una de gobernanza e institucionalidad que im-
“Conaf Pública” que administre los co- plementara la legislación vigente y futura
rrespondientes instrumentos. en materia forestal, abrió la necesidad de
• Problemas de acceso y restricción hí- una intervención activa del Estado.
drica, especialmente en territorios con Esta se logró a través del Ministerio de
presencia de plantaciones forestales Agricultura, quien convocó a diversos
de rápido crecimiento, potenciada con actores a la generación de una nueva
los efectos del Cambio Climático en propuesta de Política Forestal de largo
nuestro país. plazo, que materializara una nueva con-
• Problemas de acceso y abastecimien- cepción de desarrollo del sector forestal,

Archivo fotográfico ODEPA.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 101


orientado a la sustentabilidad y acorde la política forestal y su orientación hacia
a las demandas de la ciudadanía. Sobre un desarrollo forestal sustentable.
la base de las directrices del Ministe- En términos de Productividad y Creci-
rio de Agricultura, con la conducción y miento Económico, la propuesta apunta
coordinación de la dirección ejecutiva a que la silvicultura, la industrialización y
de Conaf, se conformó un Consejo de el aprovechamiento integral de los re-
Política Forestal, compuesto por repre- cursos forestales sean impulsados para
sentantes de los sectores público y pri- contribuir al incremento de la producti-
vado y la sociedad civil, bajo un carácter vidad y la producción de bienes y servi-
consultivo del Ministro de Agricultura. cios y, con ello, al desarrollo económico
A partir de su constitución en enero de y social del país.
2015, el trabajo del Consejo se enfocó En Inclusión y Equidad Social, la Política
en validar y complementar el conteni- se orienta a generar las condiciones y
do del documento de convocatoria en los instrumentos necesarios para que el
cuatro Ejes Estratégicos: Institucionalidad desarrollo forestal disminuya sus brechas
Forestal; Productividad y Crecimiento sociales y tecnológicas, mejore las condi-
Económico; Inclusión y Equidad Social, y ciones y calidad de vida de los trabaja-
Protección y Restauración del Patrimonio dores forestales y sus familias, y respete
Forestal, el cual también debió ser enri- la tradición y cultura de las comunidades
quecido con dimensiones cuyo aborde se campesinas e indígenas que habitan o es-
materializó en dos comisiones temáticas: tán insertas en los ecosistemas forestales.
Relación Agua-Bosque-Plantaciones y Finalmente, sobre Protección y Restau-
Abastecimiento de la pequeña y mediana ración del Patrimonio Forestal, el esce-
empresa maderera (PyME Maderera). nario objetivo debe permitir el poder
Este intenso debate y discusión culminó conservar e incrementar el patrimonio
con la redacción de la “Política Forestal forestal del Estado, desarrollar los bie-
Chilena 2015-2035”, la cual se aprobó nes y servicios ambientales, y restaurar
en la Sesión Plenaria de marzo de 2016 y proteger la biodiversidad que brindan
y se estructuró en torno a los cuatro ejes los recursos y ecosistemas forestales.
estratégicos antes descritos, cada uno Si bien algunas de las metas propuestas
de ellos desagregado en objetivos de por el documento de política pueden
impacto y objetivos de resultado y que catalogarse como desafiantes (superfi-
presentan una síntesis de la línea base cies a restaurar y conservar, manejo de
o situación inicial (al año 2015) y de las bosque nativo, forestación de terrenos
situaciones esperadas en el corto, me- de propiedad de pequeños y media-
diano y largo plazo, las que se fijaron en nos propietarios y protección contra
períodos de cuatro (2020), diez (2025) incendios forestales), el mismo señala
y veinte años (2035), respectivamente. enfáticamente que su logro será posible
En lo relativo a Institucionalidad Forestal, cuando se cumpla con tener una insti-
la Política propone establecer una insti- tucionalidad pública forestal capaz de
tucionalidad pública forestal acorde a la diseñar y poner en práctica el conjunto
importancia estratégica del sector, organi- de acciones, regulaciones e instrumentos
zada e integral, dotada de recursos finan- que estos desafíos imponen. En este sen-
cieros, capacidad profesional y operativa tido, el desarrollo del presente capítulo
para la conducción e implementación de no hace más que confirmar aquello.

102 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Transformación y adaptación de
los paisajes rurales por el sector
agropecuario y forestal en Chile:
principales rasgos y desafíos al 2030

Archivo fotográfico: Alfredo Apey.


8.
Intentar una mirada prospectiva del sector agropecuario y forestal al año 2030 nos Texto elaborado
plantea desde el ámbito territorial a lo menos dos desafíos: en primer lugar, esbozar por Alfredo
una síntesis evaluativa de los rasgos principales que el proceso de desarrollo secto- Apey Guzmán,
rial ha imprimido en el territorio durante los casi cuatro decenios en que ha estado profesional de
operando, estableciendo algunas conclusiones acerca de los patrones geosociales ODEPA.
que han estado surgiendo.
En segundo lugar, una vez identificadas estas macrotendencias, se hace posible iden-
tificar aquellos rasgos necesarios de profundizar con mayor detalle, bajo la óptica
de orientar acciones en aquellos aspectos que faciliten la expansión y consolidación
de los sectores agropecuario y forestal. No obstante, es necesario también poner
atención en aquellas externalidades negativas y desajustes que ponen en riesgo la
sustentabilidad económica, social y ambiental a mediano y largo plazo, preocupa-
ciones que se comparten con el texto de desarrollo ambiental en esta publicación
A partir de estos antecedentes, se pondrá atención a los factores más sensibles para
su desarrollo, con el objeto de lograr identificar líneas de trabajo que nos permitan
alcanzar de buena forma los objetivos de crecimiento sustentable establecidos para

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 103


el sector al 2030. exportador de fruta del hemisferio sur
Cabe señalar que los énfasis del capítulo y el cuarto dentro del ámbito mundial.
estarán dirigidos a destacar los aspectos Este proceso experimentado por el sec-
territoriales vinculados al proceso de de- tor agropecuario y forestal se ha con-
sarrollo, dado que las variables sociales, solidado sobre una base productiva que
económicas, institucionales y regionales, ha implicado una integración social y te-
son desarrollados en detalle en otros ca- rritorial más extensa que la del anterior
pítulos de esta publicación. modelo. Esto conlleva a una utilización
más intensiva de los recursos naturales,
no sólo en las áreas agrícolas regadas
PATRONES PRODUCTIVOS tradicionales de Chile central, sino que
DE EXPORTACIÓN A PARTIR también incorpora nuevas zonas pro-
DE LOS 80S: EXPANSIÓN ductivas en áreas de secano, tradicional-
mente marginales y de escasa o limitada
DE LA FRONTERA integración productiva con los mercados
PRODUCTIVA EN ZONAS DE sectoriales. Estas nuevas áreas producti-
FRAGILIDAD AMBIENTAL vas suelen desarrollarse en territorios
con escasa integración agropecuaria
Hablar de transformaciones de la agri- y forestal a los mercados externos, si-
cultura y silvicultura de Chile requiere tuación que se refleja en la insuficiente
de un análisis del modelo de desarrollo infraestructura de riego y transporte
agroexportador que el país viene desa- (particularmente vías de comunicación y
rrollando en las últimas décadas. puertos de embarque), en las cercanías
Desde mediados de 1970, comienza de estas nuevas zonas exportadoras.
a cambiar el paradigma tradicional de Este aumento de la actividad agropecua-
desarrollo agropecuario en Chile, tran- ria y forestal ha ocurrido mediante dos
sitando desde un modelo orientado a procesos o tendencias bastante nítidas:
satisfacer básicamente la demanda in- el cambio de uso de suelo, como se ob-
terna, hacia un sistema productor mixto serva en la tabla 8.2, y la expansión de
cuya principal característica, además de la frontera agrícola hacia zonas climáticas
la primigenias, es su vinculación creciente favorables para su vinculación productiva
con los mercados globales de ultramar, con mercados de ultramar en contraes-
lo que nos ha llevado a ser hoy el primer tación. En primer lugar, el cambio en el

Tabla 8.1 Evolución de las exportaciones chilenas 1960-2016 (millones de dólares).

Industria 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2014 2015 2016

Cobre 322 840 2.125 3.810 7.285 40.257 37.872 30.253 28.091
Agroalimento 32 62 735 2.160 4.868 12.157 17.212 15.482 16.277
(% del total) 7% 6% 16% 26% 25% 17% 23% 25% 27%
Forestal 7 42 583 870 2.391 4.982 6.139 5.474 5.261
Otros 109 168 1.262 1.533 4.667 13.633 13.899 10.974 10.968
Total 470 1.112 4.705 8.373 19.211 71.029 75.122 62.183 60.597
Fuente: elaborado por Odepa con información del Banco Central de Chile.

104 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Tabla 8.2 Uso del suelo en Chile según grupo de cultivos (1976-1997-2007), en hectáreas.
Variación
Uso productivo de suelo 1976 1997 2007
2007–1997

Cereales 843.102 648.111 479.404 -168.707


Leguminosas y tubérculos 210.891 127.139 70.900 -56.239
Cultivos industriales 134.119 80.872 69.972 -10.900
Hortalizas 95.112 101.602 95.953 -5.649
Flores 941 1.472 2.176 704
Forrajeras anuales y permanentes 628.438 608.538 513.204 -95.334
Frutales 89.673 234.480 328.367 93.888
Viñas y parronales viníferos 106.017 81.845 130.392 48.547
Viveros s.i 2.333 2.298 -35
Semilleros s.i 29.778 42.511 12.734
Plantaciones forestales 1.025.340 2.226.014 2.656.308 430.294
Total 3.135.440 4.142.183 4.391.487 249.302
s.i. Sin información
Fuente: elaborado por Odepa sobre la base de los censos agropecuarios de 1976, 1997 y 2007.

uso del suelo refleja el paso desde una mayor demanda y mejores precios en
agricultura tradicional, orientada al con- los mercados que se abastecen. Para
sumo interno, hacia exportaciones no esto, resulta fundamental que el país
tradicionales, verificándose un significati- cuente con la infraestructura de trans-
vo retroceso de la superficie de cereales, porte que permita o facilite esta vin-
leguminosas y cultivos industriales, en culación, dado que se hace necesario
contraposición al aumento experimen- acortar al máximo el tiempo y costos de
tado por la superficie de frutales, viñas viaje para llegar a los mercados destino.
y parronales, semilleros y plantaciones Es así como esta nueva orientación hacia
forestales, claramente reflejado en la ta- el exterior, queda en gran medida sujeta
bla 8.2. En segundo lugar, la expansión de en su expansión territorial a la dispo-
la frontera agrícola recolonizó paisajes nibilidad de infraestructura caminera y
productivos prácticamente periféricos, portuaria que permita al productor una
en los que destacan nuevas superficies expedita vinculación de su producción
de frutales, viñas y plantaciones foresta- con los lugares de embarques, así como
les en los valles transversales y amplias a la posibilidad de asumir los costos de
extensiones de secano entre el norte transporte que ello implica. En este sen-
chico y el centro sur del país. tido, la distancia para acceder a medios
En la actualidad, excluyendo los produc- de transporte internacional, medida en
tos y derivados forestales, alimentos pro- términos de tiempo y costo a los puer-
cesados y vinos, gran parte de nuestras tos de embarque, ha estado supeditando
exportaciones sectoriales corresponde significativamente la expansión de la su-
a productos frescos destinados a abas- perficie productiva destinada a exporta-
tecer mercados de contraestación. Esto ción, especialmente hacia el sur del país.
implica producir en los momentos de La inexistencia de puertos entre San An-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 105


tonio por el norte y Talcahuano, por el abordar dentro de los requerimientos
sur, dejan prácticamente sin este servicio de sustentabilidad que se les exige a las
a una de las zonas productivas del país actividades que dan vida a nuestro sec-
más ricas en términos de suelo, clima, tor productivo.
disponibilidad hídrica y recursos huma-
nos. Sin lugar a dudas, esta restricción Uva de mesa
puede llegar a ser una limitante significa- Desde comienzos de los 80, la uva de
tiva a la expansión hacia el sur del Biobío mesa ha sido el principal producto ex-
de una actividad agrícola más intensiva, portado dentro del rubro frutas. De
derivado del calentamiento climático. acuerdo a cifras de la Asociación de Ex-
Consecuentemente, el fuerte desarro- portadores de Fruta de Chile, ASOEX,
llo de nuevas actividades productivas en la temporada 1985-1986 se expor-
funcionales a los requerimientos de los taron poco más de 30 millones de cajas
mercados externos ha incorporado de uva, lo que representaba el 65% de
y dinamizado sectores rurales que se la fruta exportada por Chile, cifra que
caracterizaban por sus altos niveles de aumentó a 106 millones de cajas para la
pobreza relativa, como son los casos de temporada 2005-2006, representando la
desarrollo forestal en el secano costero mitad del volumen total exportado.
e interior en Chile central y centro sur, Sus más altos precios promedio lo alcan-
así como las vides de mesa de expor- zan los primores cosechados a partir del
tación, presente en las zonas altas de la mes de noviembre en los valles trans-
mayoría de los valles transversales de las versales del Norte Chico. Este hecho ha
zonas semiáridas del norte chico. implicado un intenso proceso de expan-
Dentro de este contexto, y sin desco- sión de parronales hacia las zonas más
nocer la creciente complejidad y hete- cálidas de las cuencas, situación que ha
rogeneidad que la dimensión territorial transformado casi por completo la geo-
de las exportaciones agropecuarias ha grafía regional. Este fuerte incremento es
ido adquiriendo en nuestros paisajes, reflejado en la evolución en la superficie
pondremos atención preferente en los plantada en las regiones semiáridas del
patrones de impacto territorial ejercido país, lo que es observable en la tabla 8.3.
por los dos productos de mayor peso Esta fuerte valorización y demanda de
dentro de las exportaciones sectoriales: terrenos y agua en zonas medias y altas
la uva de mesa y los recursos forestales. de cuencas cuyos microclimas permiten
Ambas actividades han ido ejerciendo la maduración temprana de los frutos,
efectos acumulativos dentro de la geo- ha originado el desarrollo de un patrón
grafía nacional que se hace indispensable de cultivo que incorpora altos niveles
de tecnificación, fundamentalmente en
Tabla 8.3 Parronales: evolución de la superficie plantada en regiones de Ata el uso de aguas subterráneas, así como
cama, Coquimbo y Valparaíso. la aplicación de fertirrigación y agroquí-
Región 1976 1997 2007 micos, en terrenos usualmente de baja
Atacama 1.174 6.206 8.784 calidad agronómica (laderas, fondos de
Coquimbo 4.898 8.257 10.888
valle, conos aluviales o de deyección),
como se visualiza en la figura 8.1.
Valparaíso 3.963 10.502 13.030
Más recientemente, nuevas plantaciones
Fuente: V, VI y VII Censo Agropecuario y Forestal, INE.
de cítricos, olivos, frutos secos y paltos

106 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Figura 8.1 Plantaciones de parronales de uva de exportación en cono de deyección en el semiárido nacional.

Archivo fotográfico: Alfredo Apey.

han ido contribuyendo a disminuir la productivo ha sido necesario expandir el


predominancia de los parronales de uva abastecimiento de energía eléctrica ha-
fresca en los valles semiáridos, lo que ha cia la parte alta de las cuencas, mejorar la
implicado al menos la mantención del infraestructura de caminos, con el objeto
uso intensivo de la tierra y agua en los de cautelar el cuidado de la fruta trans-
terrenos bajo producción. portada, así como modernizar y ampliar
Es indudable que esta nueva impronta la infraestructura de riego superficial y
productiva regional ha requerido signi- subterránea. La construcción del Embal-
ficativas inversiones que han sido nece- se Santa Juana en el Valle de Huasco y el
sarias para impulsar, facilitar y expandir Puclaro, en el Valle del Elqui, responden
este nuevo sector en territorios tradicio- a las crecientes demandas de recursos
nalmente asociados a la actividad minera hídricos en estas áreas productivas, lo
de mediana y pequeña escala. En conco- que refleja la alta dependencia de este
mitancia con este proceso de desarrollo sistema productivo de este recurso.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 107


De esta forma estos paisajes tradicio- de fuentes pluviales.
nalmente asociados al desarrollo de la El desarrollo de plantaciones forestales
ganadería caprina extensiva en áreas de en Chile es de larga data y su origen se
secano y a la producción de hortalizas encuentra vinculado al desarrollo de la
primores, se ven progresivamente vin- actividad minera del carbón al sur del
culados a la llegada de grandes capitales Biobío. A fines del siglo XIX se planta-
privados y públicos, induciendo el desa- ban grandes superficies con variadas
rrollo de uno de los sectores más mo- especies entre las que destacaban el
dernos de la economía agrícola nacional. eucalipto, ciprés, aromo australiano y
diversas coníferas. Entre todas, el pino
Sector forestal insigne fue la especie de madera blanda
Las plantaciones forestales es otro de los que destacó por su rápido crecimiento.
sectores que ha manifestado un alto de- En 1968 estas plantaciones fueron tras-
sarrollo productivo dentro del modelo pasadas a la Corporación de Fomento
exportador de productos no tradiciona- (Corfo), para el abastecimiento de la re-
les. Este sector, sustentado básicamente cientemente creada Celulosa Arauco en
en el monocultivo de pino insigne (Pinus 1967. Junto a ésta, Corfo crea también la
radiata) y eucaliptus (Eucalyptus sp), se Celulosa Constitución, en la ciudad del
ha desarrollado mayoritariamente en mismo nombre, en el año 1969.
ambas vertientes de la cordillera de la En 1974 se traspasa las responsabilida-
costa, entre el sur de la Región de O´Hi- des de reforestación al sector privado y
ggins y de Los Ríos, así como en am- se promulga el D.L. N° 701, que impli-
plias porciones de la Región del Biobío, có una fuerte bonificación a los costos
incorporando inclusive fracciones de la de plantación, básicamente en suelos
precordillera de Los Andes. Han existido no arables y sujetos a procesos control
intentos aislados por extender esta su- de erosión. A partir de este momento
perficie más hacia el norte de la Región y hasta la fecha, comienza una relación
de O´Higgins, sin embargo, éstas son de interdependencia entre la expansión
marginales debido a la dificultad en el territorial de las plantaciones en amplios
prendimiento de las plantas por meno- sectores del centro sur y austral del país,
res disponibilidades hídricas, básicamente por un lado, y el desarrollo de un patrón
socioproductivo conformado por tres
Tabla 8.4 Patrimonio de plantaciones forestales al año 2015 de Pino radiata componentes principales:(1)
y Eucaliptus, según empresa.

Hectáreas
Hectá- Subsector Industrial Forestal: compues-
Empresa % reas de %
de Pino
eucalipto to por modernos complejos industriales
Forestal Arauco 559.402 39,0% 157.053 19,0% multipropósito en los que destaca la ela-
CMPC (estimado) 300.000 20,9% 170.000 20,5% boración de celulosa, aserrío y secado,
Masisa 48.843 3,4% 293 0,0%
tableros, remanufactura y cogeneración
energética. Cerca del 50% de su produc-
Otras 525.840 36,7% 501.382 60,5%
ción forestal es procesada en aserrade-
Total 1.434.085 100,0% 828.728 100,0% ros, alrededor del 35% por las plantas de
Fuente: Memorias de Empresas e Informe “El Sector Forestal Chileno 2015”, INFOR. pulpa, mientras que el resto es utilizado

(1) Propuesta para la Formulación de una Política Forestal Nacional, 2009.

108 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

para producción de paneles de made- agregado derivado de una amplia gama


ra y en otros usos. Esta producción se de actividades dentro de la industria, así
orienta fundamentalmente a mercados como a su impacto en el empleo. Se
externos, siendo la empresa Celulo- estima que cerca del 90% del empleo
sa Arauco y Constitución de Forestal directo del sector forestal e industrial
Arauco, la que domina en estos envíos, maderero trabajan en este conjunto de
seguida por la Compañía Manufacture- actividades (sobre 100 mil personas), y
ra de Papeles y Cartones (CMPC). Es se le vincula en gran medida a la indus-
una industria altamente concentrada e tria del mueble y productos afines. A pe-
integrada, las plantaciones normalmente sar de su importancia, es un subsistema
pertenecen a estos complejos produc- que no ha logrado un mayor desarrollo
tivos y en torno a ellas se desarrolla e debido fundamentalmente a dificultades
interactúa una gama importante de em- para acceder a financiamiento, impulsar
presas proveedoras de servicios. nuevas técnicas de gestión y para esti-
De acuerdo al Instituto Forestal (Infor), mular el salto tecnológico requerido
la mayor parte del patrimonio forestal para incrementar su nivel de competitivi-
de plantaciones forestales, el 55% de los dad en concordancia con los estándares
2,43 millones de hectáreas de plantacio- demandados por los mercados.
nes forestales de todas las especies in-
ventariadas en Chile en el 2014, estaría Subsistema Agricultura Familiar Cam-
en manos de 3 grandes empresas, cada pesina: lo constituye el conjunto de pro-
una con un patrimonio forestal mayor a pietarios y comunidades rurales e indíge-
30 mil ha. El resto de las plantaciones fo- nas que agrupan pequeñas plantaciones
restales estaría en manos de otras fores- forestales, de bosque nativo y terrenos
tales, aserraderos y personas naturales, preferentemente de actitud forestal, de-
que suman en total 22.223 propietarios, sarrollando actividades agropecuarias y
de los cuales solamente 10 son empre- silvícolas eminentemente de pequeña
sas medianas que poseen patrimonios escala y subsistencia. Los dueños de
forestales entre las 5 mil y 30 mil ha, de plantaciones forestales maderables de
acuerdo al Anuario Forestal 2015 de In- menor tamaño también pueden utilizar
for. Entre las principales y más recientes algún mecanismo de licitación para ven-
plantas de procesamiento forestal que derla en el mercado o pueden negociar
van definiendo la expansión de las plan- en forma bilateral con algún aserradero
taciones forestales en el territorio, se o intermediario para su venta. Nume-
encuentran los complejos de Nueva Al- rosas de estas pequeñas explotaciones
dea en Biobío, Valdivia en San José de la localizadas dentro de los márgenes de
Mariquina y el proyecto MAPA (moder- expansión forestal han sido transferidas
nización de instalaciones y aumento de a las empresas como fruto de un activo
la capacidad de producción de la Planta mercado de tierras, lo que ha implica-
Arauco) en Coronel. do que numerosa población rural se ha
trasladado a villorrios rurales y centros
Subsector PYMES de la Industria de urbanos cercanos, incorporándose mu-
Valor Agregado de la Madera: es un cho de ellos a labores forestales bajo la
componente clave del sector forestal, modalidad de asalariados. Esto queda
y se le vincula a la generación de valor expresado en los procesos de cambio

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 109


de uso del suelo reflejado en numerosas y el primero en el aprovechamiento de
comunas campesinas del secano, como recursos renovables.
es el caso de la comuna de Empedrado,
en donde la expansión forestal implicó Efectos territoriales
una significativa disminución de los culti- agregados de las
vos y un fuerte proceso de crecimiento exportaciones sectoriales
de su capital comunal con población mi- En la medida en que esta modalidad
grante de sus áreas circundantes. productiva exportadora se fue intensifi-
Como resultado de este proceso de cando, surgen en la región un conjunto
expansión forestal en el territorio, según de situaciones de amplia trascendencia
estimaciones de Infor, las plantaciones tanto al origen como hacia el destino
forestales han llegado a cubrir una su- de las actividades productivas. Entre las
perficie bastante continua y uniforme, principales se observa el ingreso de ca-
levemente superior a 2,4 millones de pitales e inversiones provenientes desde
hectáreas, constituyéndose esta activi- fuera de la región, lo que constituye uno
dad en un factor transformador impor- de los factores principales de este giro
tante en la geografía social, económica y productivo hacia los mercados exter-
ambiental de los territorios en los que nos. Se observa además una expansión
se desarrolla, así como en el segundo ge- productiva tanto en zonas de frontera,
nerador de divisas después del minero, así como un cambio rápido en el uso

Figura 8.2 Encadenamientos hacia adelante y atrás en la agricultura de exportación.

Fuente: Apey. A, 1995.

110 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Tabla 8.5 Superficie cultivada bajo riego de los Censos 1997 y 2007 y proyección al 2030 por grupo de cultivos (hectáreas).
Censo Censo Escenario 1 Escenario 2
1997 2007 2030 2030
Grupos de cultivos

Cultivos anuales e industriales 335.815 252.494 192.695 221.599


Forrajeras anuales 49.715 38.722 40.201 46.232
Forrajeras permanentes 166.877 135.088 109.767 126.232
Hortalizas, flores, semilleros 144.341 127.203 140.262 161.301
Viñas 33.187 84.997 139.052 159.909
Parronales 16.450 20.113 29.278 33.670
Frutales 237.360 327.865 507.470 583.591
Total 983.746 986.481 1.158.724 1.332.533
Fuente: Apey et al, 2016.

del suelo agropecuario y forestal. Este nacional, regional y local. Estos requeri-
proceso, en gran medida ha sido acom- mientos pueden ser percibidos, o sólo
pañado por el surgimiento de un acti- como necesidades sectoriales de apo-
vo mercado de tierras y del agua, junto yo hacia lo productivo, o, en una esca-
al aparecimiento de una modalidad de la analítica mayor, enfocados desde una
empleo que se caracteriza por sus al- perspectiva de gestión más integrados,
tos niveles de temporalidad. Estos ras- fácilmente asociadas a experiencias más
gos, junto a otras características sociales, complejas de ordenamiento del terri-
económicas y ambientales derivadas del torio, como es posible observar en la
proceso de desarrollo productivo, han coordinación público privada llevadas a
ido conformando un sistema geográfico, cabo en otras zonas agrícolas mediterrá-
cuyo patrón de interrelaciones espaciales neas, como en la Unión Europea.
es característico de zonas exportadoras Consecuentemente, parecen quedar en
de recursos primarios (Apey, 1995). Un evidencia dos opciones de política para
desafío interesante en este ámbito sería enfrentar la gestión de impactos y re-
utilizar este modelo como mecanismo querimientos del sistema en su conjun-
de evaluación del impacto territorial que to: o son asumidos desde la perspectiva
se verifica en torno a la explotación de parcial o productiva, es decir eminente-
los recursos de exportación dentro de mente desde la esfera agropecuaria y
la geografía nacional. forestal, o se inscriben en un ámbito de
En forma paralela a los impactos a nivel relaciones funcionales de carácter inter-
de cadena productiva, las múltiples rela- sectorial, considerando un número ma-
ciones que esta actividad motriz origina yor de articulaciones tipo causa-efecto.
tanto hacia el origen (input), como sus De esta forma, mientras más completa
efectos (output), va definiendo impactos sea la representación sistémica del uso
en una esfera territorial y funcional de de recursos compartidos por la socie-
más amplio espectro y de gran trascen- dad en estos territorios, más cercana a
dencia tanto para los habitantes de las la realidad será la complementación o
regiones comprometidas, como para competencia por los recursos que el
las políticas públicas dentro del ámbito medio circundante dispone.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 111


PROYECCIONES de las exportaciones frutícolas alcance al
SECTORIALES AL MEDIANO menos el doble del valor del año 2015.
Por otro lado, un reciente estudio de
Y LARGO PLAZO Odepa y la Comisión Nacional de Riego
(CNR) en 2017, orientado a estimar el
Desde la perspectiva productiva, en la consumo de recursos hídricos para rie-
actualidad no se observan evidencias go al año 2030, a partir del desarrollo
que muestren cambios significativos en del sector agropecuario, proyecta una
la proyección de este modelo agroex- profundización del patrón evolutivo que
portador en el largo plazo, especialmen- ha caracterizado la dinámica del uso del
te si se toma en consideración señales suelo durante los últimos decenios.
tales como: las tendencias de inversión En términos generales, la proyección al
en las etapas de producción y exporta- año 2030 se establece en torno a la di-
ción de frutas y alimentos; la diversifica- námica que se ha observado en el uso
ción y sofisticación del sector en torno del suelo del sector, cuya tendencia ha
a la búsqueda de nuevas variedades y sido la disminución de superficie con
productos; la orientación de la política cultivos anuales y praderas en riego y el
pública hacia el fomento y consolidación incremento y diversificación de planta-
de las exportaciones; así como las ten- ciones frutales y de viñas, es decir rea-
dencias del comercio exterior sectorial, firmando el patrón general de evolución
cada vez más diversificada en destinos y productiva del país.
con mayor incorporación de valor agre- La principal disminución que se proyecta
gado y nuevos requisitos en los alimen- en el uso del suelo, como se visualiza en
tos, según los mercados que abastecen. la tabla 8.5, es en cultivos anuales e in-
Esta proyección se puede respaldar dustriales, lo que se ha observado como
también con cifras. De acuerdo con in- tendencia en los tres últimos censos. No
formación de la Oficina de Estudios y obstante, cabe señalar que esta disminu-
Políticas Agrarias, Odepa, el subsector ción de superficie ha venido acompaña-
frutícola nacional ha venido aumentado da por un aumento en los rendimientos,
consistentemente la oferta de produc- lo que ha permitido mantener la pro-
tos alimenticios al mundo, teniendo un ducción. Sin embargo, los resultados de
rol relevante en el desarrollo exporta- la encuesta de cultivos anuales que Ode-
dor del sector silvoagropecuario chileno, pa y el Instituto Nacional de Estadísticas
aportando en promedio, para el período (INE) realiza cada año muestra una ten-
2007-2015, el 52% del valor total de las dencia a la estabilización de la superficie
exportaciones agropecuarias y el 29% de estos rubros en los últimos años.
del valor del total de las exportaciones Los principales aumentos en la superfi-
silvoagropecuarias. A su vez, y para el cie se proyectan en viñas y frutales. En el
mismo período, los envíos de fruta fresca primer caso, se suavizó la tendencia es-
han experimentado un crecimiento de tadística al aumento en viñas, debido a la
65%, con una tasa anual de crecimiento actual situación de los mercados interna-
de 7% del valor de sus exportaciones, cionales, que proyectan una contracción
siendo su expansión mayor que el pro- debido a la disminución del consumo de
medio del sector silvoagropecuario (4%). vino. El principal incremento en el uso
Se espera que en el año 2030 el valor del suelo se proyecta en frutales.

112 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Con respecto al sector forestal, tanto las Sin embargo, estas proyecciones debe-
tasas de expansión presente, así como rán ir progresivamente contrastando en
las proyecciones de desarrollo de las paralelo al comportamiento de los mer-
plantaciones forestales han ido disminu- cados. Si bien hay mercados que puedan
yendo, encontrándose su dinámica futu- absorber una expansión en la produc-
ra fuertemente asociadas a la eventual ción, se debe considerar que en el inter-
restitución de la ley de fomento forestal. tanto hay países competidores que están
También existen pronósticos sobre desarrollando una industria exportadora
cambios en la producción vinculados similar a la nacional, lo que afecta no
a variaciones en el ámbito geográfico. sólo en términos de competencia por el
De acuerdo a estimaciones asociadas a acceso a ellos, sino que también en la
nuevas condiciones para el sector agro- dinámica de los precios. Sin dudas, esta
pecuario, derivados del cambio climático, situación podría afectar la expansión de
se espera que el sector proyecte un mo- las cifras presentadas.
vimiento de la frontera silvoagropecuaria
de entre 200 y 400 kilómetros hacia el
sur del país, lo que generaría impactos y ALGUNOS DESAFÍOS DE
oportunidades, básicamente en el sector
frutícola y viñas. Sin lugar a dudas este es
GESTIÓN EN EL ÁMBITO
un proceso que ya comenzó hace algu- TERRITORIAL EN EL
nos años, hecho que puede ser corrobo- SECTOR
rado por el avance hacia el sur de viñas,
observables ya en la zona centro de la Aplicar medidas dentro de la esfera del
Región de La Araucanía. De hecho, las úl- manejo y ordenamiento del territorio
timas actualizaciones de superficie de las para enfrentar los desafíos territoriales
principales regiones frutícolas muestran del país, constituye un ámbito de trabajo
un crecimiento en las plantaciones fruta- clave, el cual es frecuentemente deman-
les y viñas en el sur del país: en el Biobío dado por diversos sectores vinculados a
la superficie creció un 34% en los últimos la gestión pública y privada. Mirar nues-
5 años llegando a 16.268 ha; en La Arau- tros paisajes humanos y productivos des-
canía, un 43% llegando a 11.591 ha. de una perspectiva tridimensional, cons-
En sentido inverso, en algunos cultivos y tituye uno de los mayores desafíos para
regiones la situación limitante serán las dar contenido específico a este concep-
bajas temperaturas, básicamente debido to. Si bien, la gestión del territorio es
a mayores heladas matinales o a frentes progresivamente mencionado como re-
fríos post frontales. En otros ámbitos querimiento de política en nuestro país,
geográficos y productivos la principal esta práctica tiene una debilidad empíri-
limitante será la disponibilidad y acce- ca en la gestión, que es fruto de la difi-
sibilidad a recursos hídricos, ya sea por cultad de acordar las acciones y medidas
menores precipitaciones de agua y nie- específicas que se asocian a este nivel de
ve, o mayor competencia en el merca- gestión, así como los agentes públicos
do de aguas, situación que disminuirá la privados encargados de la operaciona-
productividad de los cultivos en la zona lización de las medidas requeridas para
centro y centro-norte del país, siendo alcanzar los nuevos estados definidos en
los frutales los más afectados. los objetivos y metas. En consecuencia,

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 113


esto implica la urgencia de definir con asignando responsabilidades dentro de
claridad cuáles son los estados de situa- los niveles nacional, regional y local. En lo
ción que se espera alcanzar desde ahora concreto, debemos ahora continuar con
al 2030, para así determinar los roles y darle contenido específico a cada una de
acciones necesarias dentro de los terri- estas políticas marco.
torios, conjuntamente con los análisis de Obviamente son múltiples los ámbitos
factibilidad existente para alcanzarlos. necesarios de abordar desde la perspec-
Conjuntamente con la necesidad de en- tiva territorial para apoyar y facilitar el
frentar los impactos que han ido dejando desarrollo del sector hacia el mediano y
en el territorio las actividades frutícola y largo plazo. A continuación se enuncian
forestal, es necesario tener presente que aquellos fundamentales para el logro de
gran parte de los requerimientos para las metas de desarrollo propuesta para
enfrentar de manera adecuada el futuro el sector al año 2030.
del sector van más allá de las gestiones
sectoriales bajo responsabilidad de los Disponibilidad de
servicios que conforman el Ministerio de infraestructura de
Agricultura. Esta restricción operativa, in- apoyo productivo
dudablemente no sólo amplia el univer- Como ha quedado en evidencia durante
so de instancias público-privadas que se el proceso de desarrollo exportador, la
hace necesario coordinar, sino que am- infraestructura de riego resulta un ámbito
plía sustancialmente la gama de factores de preocupación fundamental. Materiali-
y elementos de influencia territorial que zar la Política Nacional para los Recursos
es necesario abordar dentro del corto, Hídricos presentada en 2015 define un
mediano y largo plazo. calendario extenso y ambicioso en cuan-
En este contexto, nuevamente debe- to a la construcción de grandes y media-
mos resaltar los desafíos que surgen de nas obras y proyectos de agua potable
la aprobación de la Política Nacional de rural, así como modificaciones en los as-
Desarrollo Rural, la cual, en su visión, ho- pectos jurídico e institucional. Sin embar-
rizonte y principios rectores, abre una go, un requerimiento importante en esta
nueva y desafiante opción al Estado y el materia es la coherencia y concordancia
sector privado para avanzar con nuevas de esta gestión con los actuales y nuevos
propuestas en temas como: bienestar y escenarios climáticos y productivos re-
desarrollo económico y social, integra- gionales que están surgiendo, así como la
ción territorial, integración de políticas asistencia, apoyo y capacitación en riego,
públicas, intersectorialidad, equidad terri- especialmente a los agricultores y campe-
torial, sustentabilidad, eficiencia, diversi- sinos que habitan en las nuevas áreas de
dad de oportunidades, descentralización, expansión de la frontera agrícola de uso
identidad, participación y resiliencia. Estos intensivo (básicamente al sur de la cuenca
principios rectores señalados en la políti- del río Biobío). Nuevas obras con capa-
ca, conjuntamente con la recientemente citación y un marco jurídico adecuado
formulada Política Nacional de Desarro- a los nuevos escenarios, constituyen un
llo Territorial, constituyen posiblemente conjunto de elementos facilitadores del
el mayor respaldo gubernamental para desarrollo sectorial en el largo plazo. Es
avanzar de manera innovativa dentro del fundamental incrementar los lazos de tra-
ámbito del ordenamiento del territorio, bajo conjunto con el Ministerio de Obras

114 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Públicas, en pro de sintonizar las nuevas


obras de riego con las tendencias que se “Pensar el territorio y sus recursos de
esperan dentro del desarrollo de la agri-
cultura para el mediano y largo plazo. Sin manera dinámica y funcional a los re-
lugar a dudas, una nueva forma de enfren- querimientos de políticas focalizadas
tar los desafíos con respecto del riego es
un componente importante para mejo- constituye parte de la estrategia global
rar el nivel de competitividad del sector. destinada a mejorar la competitividad
Un desafío de gran relevancia es el vin-
culado al ámbito de la infraestructura de del país sobre una base de mayor par-
transporte y almacenaje, el cual adquiere ticipación de los territorios y regiones
alta relevancia por su rol de posibilitador
y facilitador de la conectividad, en térmi- que pueden seguir acunando la proyec-
nos de tiempo y costo, entre los centros ción y sofisticación del proceso produc-
de producción y los mercados, ya sean
locales o internacionales. tivo nacional”
En último término, se estima que inte-
grar efectivamente mecanismos sociales Gestión institucional
e institucionales que permitan incorpo- en los territorios rurales
rar en un futuro cercano el nivel geo- Es motivo de preocupación para la pro-
gráfico de cuencas como contexto para yección del sistema productivo a largo
ordenar y armonizar las relaciones pú- plazo observar las dinámicas de urba-
blico-privadas en los territorios, es un nización que ocurren en las zonas de
desafío que debe enfrentarse en forma contacto entre los centros poblados y el
rápida, para que así se posibilite la ges- campo. Desde la perspectiva de inver-
tión de espacios en los que cohabitan siones en infraestructura de riego, cré-
actividades diversas, pero en torno a una ditos, transferencia tecnológica y capaci-
fuente hídrica común. La escasez progre- tación, entre otras acciones, el Ministerio
siva de recursos hídricos en las distintas de Agricultura ha realizado ingentes
cuencas del país obliga a quienes utilizan esfuerzos en las zonas productoras de
este recurso a acrecentar los esfuerzos hortalizas, plantaciones frutales, cultivos
por encontrar mecanismos instituciona- industriales, así como en zonas aledañas
les y acuerdos para posibilitar su uso ar- a los mercados internos, normalmente
mónico. Son numerosos los ejemplos de circundantes a los principales centros
trabajo conjunto en el nivel geográfico urbanos de consumo.
de cuencas en países como Francia, Es- La pérdida de capital ambiental de ricos
paña, Estados Unidos o Colombia, en los suelos y alta productividad sectorial, así
que la cuenca hidrográfica constituye un como de las inversiones públicas men-
espacio de coordinación y gobernanza cionadas anteriormente, abren un flanco
para la utilización de una fuente única y relevante de preocupación y requeri-
compartida del agua. No obstante, avan- mientos de coordinación en torno a una
zar en estas materias exige un fuerte visión país sobre las dinámicas sociopro-
compromiso interinstitucional, práctica ductivas en las áreas rurales periféricas a
aún difícil de operacionalizar dentro de los centros urbanos.
la organización actual del Estado chileno. No obstante el 5 de junio de 2015 se

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 115


creó la Comisión Interministerial de necesidades sectoriales de inversión
Ciudad, Vivienda y Territorio, entre cuyas para el largo plazo. En efecto, pensar el
funciones está implementar la gestión y territorio y sus recursos de manera di-
las diversas políticas orientadas al orde- námica y funcional a los requerimientos
namiento del territorio nacional, existe de políticas focalizadas constituye parte
aún un serio vacío en la institucionalidad de la estrategia global destinada a mejo-
de los gobiernos locales o municipales rar la competitividad del país sobre una
en su rol de administrador y ordenador base de mayor participación de los te-
en sus territorios rurales circundantes. rritorios y regiones que pueden seguir
Lo mismo ocurre con otras instancias acunando la proyección y sofisticación
públicas, como el Ministerio de Agricul- del proceso productivo nacional.
tura y sus servicios, cuya gestión opera- Las complejas manifestaciones sistémi-
tiva y normativa se realiza en áreas no cas y sus efectos en el espacio geográ-
urbanas. Si bien hay temas de relevancia fico en el que se desarrolla el sector
nacional, como las definiciones de lími- agropecuario y forestal no suelen auto-
te urbano, políticas y regulaciones sobre rregularse de manera espontánea. Un
subdivisiones del espacio rural o acerca efecto de esto son las externalidades
del avance de la ciudad sobre el campo, sociales y ambientales que han ido sur-
cada territorio específico dentro del país giendo y que se hace necesario iden-
presenta situaciones locales de alta com- tificar, analizar y en lo posible corregir.
plejidad, que indudablemente deben ser Esto trae como implicancia que es im-
también enfrentadas con perspectiva de perativo que alguien asuma el control
integral y de largo plazo. y monitoreo de estos procesos, para
En este contexto, sin lugar a dudas es poder encauzarlos hacia el estado de
esperable que la operacionalización de cosas que vamos calificando como in-
diversas prácticas e instrumentos dis- clusivo y sustentable.
ponibles dentro del ámbito del orde- En efecto, son numerosos los países
namiento territorial (Política Nacional que han implementado a través de su
de Desarrollo Rural, Política Nacional historia procesos de desarrollo basados
de Ordenamiento Territorial y Política en su agricultura, ganadería o industria
Regional de Ordenamiento Territorial), alimentaria asociada, no sólo cautelan-
constituyen útiles y necesarios mecanis- do los recursos a partir de los que se
mos para cautelar la sostenibilidad del desarrollan, sino que, además, llegando
modelo de desarrollo sectorial, así como construir espacios humanizados ejem-
la preservación de uno de sus principa- plares en su vinculación con el medio,
les insumos productivos, como es el sue- constituyendo modelos de gestión que,
lo de uso agrícola y la población que lo con el tiempo, han llegado a prestigiar
hace florecer. su industria en el mundo. En conse-
cuencia, los retos que tenemos aún por
delante para alcanzar la meta de lograr
REFLEXIONES FINALES una agricultura eficiente, inclusiva y sus-
tentable, no sólo para 2030, sino para
Las acciones descritas, entre otras posi- un horizonte de más largo plazo, conti-
bles e imprescindibles, son algo más que núan siendo desafiantes.

116 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

Consideraciones ambientales
para una agricultura competitiva
y sustentable al 2030

Archivo fotográfico: Alfredo Apey.


9.
La agricultura, como toda actividad antrópica, interviene la naturaleza y el medio am- Texto elaborado
biente, utilizando los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, por Jacqueline
siendo tanto dependiente de ellos para su desarrollo y productividad, a la vez que Espinoza,
proveedora de bienes y servicios. Por otro lado, el sector agrícola es receptor de los Teresa Agüero
impactos provocados por el clima y los cambios que ellos provocan en el entorno y Alfredo Apey,
sobre el cual la agricultura se sustenta. Si además se considera que la demanda por profesionales de
alimentos a nivel global seguirá creciendo en las próximas décadas, se vuelve cada ODEPA.
vez más necesario respetar los equilibrios ambientales y productivos. Así, el sector
agrícola no sólo proveerá de alimentos y otros bienes y servicios a la población, sino
que también podrá continuar constituyendo el sustento de grupos importantes del
país y mantener el patrimonio cultural asociado a la agricultura.
La agricultura ha trabajado siempre modificando, en mayor o menor medida, el
medio ambiente, para orientarlo a la producción de bienes para el ser humano. Es
por ello que, en el contexto actual y lo que se espera para las próximas décadas, se
deben fomentar medidas que permitan utilizar los recursos, al mismo tiempo que se
asegura su protección para las generaciones futuras. Por lo anterior, está emergiendo

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 117


con cada vez mayor fuerza la necesidad a factores climáticos como al aumento
de desarrollar una actividad agrícola que en su demanda. Es así que la OCDE re-
conjugue los tres pilares de la sustenta- comienda a Chile generar políticas públi-
bilidad, esto es, la protección del medio cas acordes para revertir esta situación.
ambiente, la equidad social y la viabilidad Un eje central en la política agraria na-
económica. cional durante más de cuatro décadas
Adicionalmente, en la agenda interna- ha sido la consolidación del proceso
cional, la sustentabilidad se posiciona de crecimiento del sector agropecuario
cada vez con más fuerza como un eje y forestal basado en el fomento de las
estratégico de desarrollo. Es así como en exportaciones. El modelo agroexporta-
2015 se adoptó la Agenda 2030 para el dor chileno se ha ido complejizando y
Desarrollo Sostenible y los Objetivos de sofisticando, tanto por la ampliación de
Desarrollo Sostenible (ODS) de las Na- la producción exportable, en produc-
ciones Unidas (ONU), donde 193 países, tos y mercados, como por nuevas exi-
incluido Chile, se comprometieron a tra- gencias por parte de los consumidores,
bajar por el logro de 17 objetivos que incluyendo exigencias ambientales y de
consideran, entre otros, la erradicación producción sustentable. Adicionalmente,
de la pobreza y el hambre, la promoción los acuerdos comerciales firmados por
de patrones de consumo y producción Chile también establecen compromisos
sustentables, la protección de los ecosis- ambientales. Es así que, cada vez más, las
temas terrestres y la gestión eficiente del consideraciones ambientales y la soste-
agua. El Objetivo 2, en particular, hace re- nibilidad se vuelven un aspecto clave de
ferencia a asegurar la sustentabilidad de la competitividad sectorial.
los sistemas de producción de alimen- Para enfrentar este desafío, Chile ha im-
tos al 2030, comprometiendo a los paí- plementado un conjunto de iniciativas
ses firmantes a avanzar en esta materia legales que han sido esenciales en el
(ONU, 2015). sostenido crecimiento de la producción
Por otro lado, el ingreso de Chile a la silvoagropecuaria, permitiendo no sólo
Organización para la Cooperación y el aumentar la superficie dedicada a fines
Desarrollo Económico, OCDE, también productivos, sino también mejorar la
impone importantes desafíos incluido la productividad de los suelos agropecua-
incorporación de la dimensión ambiental rios, pero permitiendo la mejor gestión
en el desarrollo agrícola de nuestro país. de los recursos naturales. La Ley de Fo-
Ejemplo de ello es el último Informe de mento al Riego (Ley N° 18.450), desde
Evaluación del Desempeño Ambiental su promulgación, ha permitido aumentar
de Chile, realizado por la OCDE (2016), en un 300% la superficie con riego tec-
que señala que la capacidad productiva nificado, haciendo mucho más eficiente
de los sectores sustentados en los re- el uso del agua, mientras que el Siste-
cursos naturales del país estaría ya alcan- ma de Incentivos para la Sustentabilidad
zando sus límites de expansión. Esto de Agroambiental de los Suelos Agrope-
alguna manera ha ido quedando en evi- cuarios (SIRSD-S), ha facilitado la mejo-
dencia frente a las frecuentes crisis origi- ra de más de 2 millones de hectáreas
nadas por la menor disponibilidad de re- dedicadas a la producción agropecuaria.
cursos hídricos en amplios espacios de la En este mismo contexto, la Ley de Re-
geografía agrícola nacional, debido tanto cuperación del Bosque Nativo y Fomen-

118 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

to Forestal (Ley N° 20.283), entrega el ción con Indap, la Agencia de Sustenta-


marco regulatorio para el desarrollo sus- bilidad y Cambio Climático (ASCC) y la
tentable de los recursos vegetacionales Corporación de Fomento (Corfo), para
nativos. promover la incorporación de prácticas
Así también, el Ministerio de Agricultura sustentables en el sector agrícola. En el
ha impulsado otras iniciativas para pro- marco de este convenio se desarrolló
mover la sostenibilidad, la agregación de el Protocolo de Agricultura Sustenta-
valor y el desarrollo inclusivo del sector. ble, que identifica principios y criterios,
Entre estas destacamos la iniciativa sobre así como recomendaciones de buenas
sitios SIPAM, Sistemas Importantes del prácticas, para proteger los recursos na-
Patrimonio Agrícola Mundial, y sitios SI- turales, la biodiversidad y los servicios
PAN, Sistemas Importantes del Patrimo- ecosistémicos, favorecer la adaptación y
nio Agrícola Nacional. Esta iniciativa, que mitigación al cambio climático, así como
propende al rescate y valorización actual promover una contribución social positi-
y futura del patrimonio natural y cultural va de los sistemas productivos agrícolas.
de estos territorios, es impulsada a nivel Se estableció un nuevo instrumento de
nacional por la Oficina de Estudios y Po- fomento para lograr la incorporación de
líticas Agrarias (Odepa) e implementada las prácticas identificadas en el protoco-
a nivel regional y local por las Secretarías lo, basado en los Acuerdos de Produc-
Regionales Ministeriales de Agricultura y ción Limpia, pero ampliando su alcance
el Instituto de Desarrollo Agropecuario, a los principios de sustentabilidad ya
Indap (Odepa 2013; Odepa 2016). Este señalados: los Acuerdos de Producción
último también ha establecido un Pro- Sustentable (APL-S). A través de ello, se
grama de Agricultura Sustentable para entrega de manera coordinada el apoyo
incorporar prácticas sustentables en los de los instrumentos de fomento de la
sistemas productivos de la Agricultura Corfo, de Indap y de la ASCC, logrando
Familiar Campesina (AFC) a través de la de esta manera una coordinación efecti-
asistencia técnica y capacitación. va desde el Estado para lograr el objeti-
Por otro lado, el Instituto de Investiga- vo de política pública de incorporación
ciones Agropecuarias (INIA) cuenta con de prácticas sustentables.
un Programa Nacional de Investigación El sector agroalimentario (considerando
en Agricultura Sustentable y Medio producción primaria e industrial) y el fo-
Ambiente, para generar innovaciones y restal están entre las principales fuentes
adaptaciones de tecnologías que per- de la economía nacional después del
mitan una mejor gestión ambiental en sector minero. Su desarrollo y fortaleci-
los predios agropecuarios. La Funda- miento con sostenibilidad es una de las
ción para la Innovación Agraria (FIA), ha opciones más claras que tenemos por
fortalecido una serie de estudios sobre delante para reducir la extrema depen-
patrimonio alimentario de Chile, y entre dencia que nuestra economía mantiene
sus lineamientos estratégicos se cuenta la de la producción de cobre. El presente
valorización del patrimonio agrario, agro- capítulo revisará la relevancia de los as-
alimentario y forestal; y la adaptación al pectos ambientales para la producción
cambio climático a través de una agricul- agrícola chilena. Se comenzará revisando
tura sustentable. En esta línea, en 2015, los principales compromisos internacio-
Odepa firmó un convenio de colabora- nales en la materia suscritos por nuestro

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 119


país, para luego analizar tres aspectos ciones de lo que sería la Convención de
críticos: los recursos hídricos, el cambio Lucha contra la Desertificación.
climático y la biodiversidad. El capítulo A partir de este hito, paulatina y progre-
finalizará presentando los principales de- sivamente, la dimensión ambiental, en el
safíos que enfrenta la agricultura chilena marco del desarrollo sustentable, ha es-
al 2030 con relación al medio ambiente. tado presente en el centro de diversos
foros internacionales e incorporada en
las políticas nacionales y también secto-
COMPROMISOS riales. El concepto de desarrollo sosteni-
ble ha permitido revisar los modelos de
AMBIENTALES SUSCRITOS producción y consumo existentes, lo que
POR CHILE es particularmente relevante en países
como el nuestro, que basan su economía
El medio ambiente es una variable que en el uso de los recursos naturales reno-
paulatinamente ha estado siendo inte- vables, y también en los no renovables.
grada en los procesos de toma de deci- Otros acuerdos multilaterales relevantes
siones económicas. Cabe destacar el de- en las temáticas de biodiversidad, medio
nominado informe Brundtland, Nuestro ambiente y recursos naturales son los
Futuro Común, en el año 1987, introdu- convenios sobre Comercio Internacio-
ce el concepto de desarrollo sostenible, nal de Especies Amenazadas de Fauna y
entendido como aquel que satisface las Flora Silvestres (CITES), sobre el Control
necesidades del presente sin compro- de los Movimientos Transfronterizos de
meter las necesidades de las futuras ge- los Desechos Peligrosos y su Eliminación
neraciones. (de Basilea), sobre Contaminantes Orgá-
Este informe fue la base de todas las nicos Persistentes, COP (de Estocolmo),
discusiones que se dieron en la Con- sobre el Procedimiento de Consenti-
ferencia de las Naciones Unidas sobre miento Fundamentado Previo aplicable
Medio Ambiente y Desarrollo, en el año a ciertos Plaguicidas y Productos Quí-
1992, realizada en Río de Janeiro, Brasil, micos Peligrosos objeto de Comercio
también conocida como la Cumbre de Internacional (de Rotterdam), sobre la
Río o Cumbre de la Tierra, poniendo la Conservación de Especies Migratorias
temática ambiental en el debate interna- de la Fauna Salvaje (CMS o Convenio
cional, dando origen a dos importantes de Bonn), sobre Zonas Húmedas de Im-
acuerdos multilaterales, las convenciones portancia Internacional, especialmente
sobre Diversidad Biológica y Cambio como hábitat de aves acuáticas (RAM-
Climático, y se dio inicio a las negocia- SAR), Protocolo de Montreal relativo
a las sustancias que agotan la capa de
ozono y, recientemente, el Tratado Inter-
“En este complejo escenario de inte- nacional sobre los Recursos Fitogenéti-
rrelaciones entre medio ambiente y de- cos para la Alimentación y la Agricultura
(TIRFAA), entre otros.
sarrollo, el sector agrícola enfrenta el También Chile adquiere compromisos
desafío de producir más eficientemente, para avanzar en materias de erradica-
disminuyendo su vulnerabilidad y au- ción de la pobreza, protección del medio
ambiente, desarrollo social y económico,
mentando su resiliencia.”
120 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.
Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

agua, energía, biodiversidad, educación, lucrados en los compromisos suscritos.


entre otros. Aquí destacan los Objetivos Si bien estos compromisos involucran a
de Desarrollo del Milenio (ODM), en todos los sectores económicos, dadas las
el año 2000; la Cumbre Mundial sobre condiciones específicas de la agricultura
Desarrollo Sostenible, en Johannesburgo - en particular su dependencia de los re-
el año 2002, Río+20, en Río de Janei- cursos naturales, existen compromisos
ro, Brasil, el año 2012, y recientemente, específicos para el sector silvoagrope-
en septiembre del año 2015, la Agenda cuario. Sólo un ejemplo de ello son los
2030 para el Desarrollo Sostenible, la indicadores de crecimiento verde para la
que plantea 17 objetivos con 169 metas agricultura de la OCDE (2014).
en los ámbitos económico, social, am-
biental, de carácter integrado e indivisi-
ble. Estos son conocidos como ODS, los RECURSOS HÍDRICOS,
que están mandatados a regir las políti- CAMBIO CLIMÁTICO Y
cas nacionales e internacionales durante BIODIVERSIDAD DENTRO
los próximos quince años.
Como ya se mencionó, el acceso de DE LA DINÁMICA DE
Chile a la OCDE también impone al DESARROLLO AGRÍCOLA
país nuevas exigencias y desafíos en te-
máticas ambientales, las que van desde Esta sección revisará los principales facto-
disponer de estadísticas que permitan res ambientales que actualmente afectan
apoyar la toma de decisión hasta el de- la dinámica productiva de la agricultura, y
sarrollo de políticas, programas e instru- cómo se espera que se proyecte al 2030.
mentos que propendan a una economía Uno de los temas más relevantes para el
verde, a un uso más eficiente de los re- desarrollo silvoagropecuario en las próxi-
cursos naturales, abordando temáticas mas décadas, así como una de las fuentes
de institucionalidad y gobernanza, entre importantes de tensiones e incertidum-
otras materias. bres que ha dejado en evidencia el mo-
Estos compromisos internacionales ya delo de desarrollo productivo nacional, lo
mencionados marcarán la agenda de constituyen los recursos hídricos. Estos,
desarrollo de los países, proceso del que han sido vitales para el desarrollo de
cual Chile no estará ajeno, requirien- la agricultura y la producción de alimentos,
do necesariamente de la participación muestran síntomas crecientes de escasez
activa de los diferentes actores sector relativa y absoluta, debido básicamente
privado, así como de una institucionali- a tres factores fundamentales: la dismi-
dad sectorial y nacional preparada para nución progresiva de las precipitaciones
responder adecuadamente a los nuevos en gran parte del país, por las variaciones
requerimientos. El cumplimiento de los experimentadas en el patrón climático
mismos releva la necesidad de contar nacional; el mayor consumo de agua para
con información oportuna y de calidad, riego dentro de un sector agropecuario
con prácticas eficientes en investigación, en expansión, especialmente entre las zo-
innovación, transferencia de conocimien- nas centro norte y centro sur, y la com-
tos y tecnología, así como con recursos petencia creciente por este recurso entre
humanos capacitados que sean capaces las distintas actividades humanas que se
de dar continuidad a los procesos invo- expresan dentro del territorio.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 121


Con relación al primer factor señalado, climático, junto al consumo creciente de
de acuerdo a lo presentado por Santibá- la demanda por plantaciones en los últi-
ñez (Agrimed, 2008), el cambio climático mos decenios, muestra un balance defici-
en Chile se manifiesta básicamente por tario entre la disponibilidad y la demanda
la modificación de las temperaturas y las efectiva en todas las cuencas de la Región
precipitaciones, tanto en sentido longitu- de Coquimbo (Cazalac, 2014). Lo ante-
dinal como latitudinal del territorio na- rior ejemplifica la necesidad de impulsar
cional. Entre los efectos de estas tenden- el almacenamiento del recurso para su
cias que progresivamente se han hecho utilización en períodos de escasez.
sentir, uno de los mayores impactos en la Desde el año 2010, Chile ha estado
agricultura chilena ha quedado de mani- afectado por una aguda y sostenida
fiesto en las plantaciones de frutales en sequía sin precedentes en los registros
el medio semiárido, básicamente en los históricos, y se espera que estos episo-
valles transversales entre Copiapó por el dios tiendan a ser más frecuentes. Se ha
norte y Aconcagua por el sur. determinado que al menos un 25% del
La menor disponibilidad de aguas super- déficit de precipitaciones de esta esta úl-
ficiales y subterráneas debido al cambio tima sequía en Chile es atribuible al cam-

Figura 9.1 Estimación de los impactos del cambio climático en Chile..

Fuente: Oficina de Cambio Climático, Dirección Meteorológica de Chile, 2017.

122 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

bio climático antrópico, esperando que res climático-meteorológicos, aumentan


la situación futura sea aún más severa, las tensiones por la competencia en la
con estados de escasez hídrica más pro- demanda en ámbitos más amplios que
longados, extremos y permanentes, lo los exclusivamente sectoriales. En efec-
que contribuirá a aridecer la zona centro to, actividades mineras, de generación
y sur del país, tal como se muestra en hidroeléctrica, de consumo sanitario,
la figura 9.1. De aquí surge la imperiosa agroindustriales, turísticas, junto a la ex-
necesidad de Chile de prepararse para tracción de áridos, destacan entre los
un futuro aún más complejo (Boisier et usuarios principales de los recursos hí-
al., 2015; CR2, 2015). dricos, superficiales y subterráneos, pre-
De acuerdo a Santibáñez (2016), to- sentes en esta cuenca. Por lo tanto, cual-
das las cuencas al norte de la Región quier proyección sobre variaciones en la
Metropolitana presentan déficit entre demanda hídrica para la agricultura debe
la demanda y la disponibilidad de agua obligatoriamente conciliarse con las es-
para uso agrícola. Un hecho que ejem- timaciones globales de demanda de los
plifica este diagnóstico se manifiesta en otros sectores y agentes presentes en la
información entregada por el Delegado respectiva cuenca hidrográfica.
Presidencial para los Recursos Hídricos, La eficiencia y el nivel tecnológico en el
en la que señala que la cuenca del río uso de agua para riego manifiesta dife-
Copiapó mantiene a la fecha derechos rencias significativas dentro del territorio
de aguas asignados por sobre cinco ve- nacional, lo que implica desafíos impor-
ces la disponibilidad habitual o promedio tantes para la adopción de innovaciones
del recurso. en este campo (Odepa, 2012). En las
A lo anterior se suma el retroceso ace- regiones del semiárido (desde Ataca-
lerado de los glaciares andinos, produc- ma a Valparaíso), cuyos valles han sido
to del aumento de temperaturas en las intensamente utilizados en fruticultura
zonas cordilleranas, lo que afecta a la de exportación, el riego por goteo y
agricultura y amenaza las reservas y dis- cinta prácticamente supera el 50% del
ponibilidad de agua potable para con- uso total. En un sentido inverso, el riego
sumo humano. tradicional o por surcos continúa predo-
Es así que los impactos del cambio cli- minando en las regiones exponentes de
mático sobre la disponibilidad de los re- la agricultura tradicional (Maule y Bio-
cursos hídricos en Chile se expresarán bío). Por otra parte, el riego mecanizado
tanto por un aumento de la temperatu- muestra una alta presencia relativa en las
ra media como en una disminución de regiones de Los Ríos y Los Lagos, lo que
las tasas anuales de precipitación media se asocia a la adopción de riego por as-
(Fuster et al., 2017). persión para el mejoramiento de prade-
En relación con la competencia entre ras mejoradas y artificiales vinculadas al
las distintas actividades productivas por sector ganadero de carne y leche.
el recurso hídrico, un estudio reciente Más allá de los impactos en la escasez
sobre el consumo de aguas superficia- del recurso hídrico debido al cambio cli-
les y subterráneas en la cuenca del río mático, existen otros elementos asocia-
Cachapoal (Odepa, 2015) evidencia dos a este fenómeno, que afectarán a la
que, en la medida en que se manifiestan agricultura chilena. De acuerdo al Grupo
períodos de estrechez hídrica por facto- Intergubernamental de Expertos sobre

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 123


el Cambio Climático (IPCC), Chile es un yectados. Lo anterior se verá acrecenta-
país social, económica y ambientalmen- do por el aumento de la temperatura
te vulnerable al cambio climático, reco- promedio. En los escenarios más opti-
nociéndose 7 de las 9 características de mistas considera un aumento de 1°C en
vulnerabilidad, y entre los sectores más los próximos 30 años, entre 1° y 2°C
vulnerables se encuentra el silvoagrope- entre los años 2040 y 2070, y entre 3°C
cuario (IPCC, 2013). El sector se verá en- y 4°C a fines de siglo, con un gradiente
frentado a un nuevo escenario climático de mayor a menor de norte a sur y de
que generará impactos económicos y so- cordillera a océano, con valores que van
ciales, debido a la sensibilidad de sistemas desde 0,5°C en Magallanes a 2,5°C en
productivos (cultivo, suelo, infraestruc- el Altiplano (Agrimed, 2008; Cepal, 2012;
tura) y por los impactos sobre la oferta Garreaud et al., 2017). Es relevante men-
hidrológica. Los eventos meteorológicos cionar que, dado el amplio panorama
extremos, como sequías, granizos y tem- edafoclimático del país, estas asevera-
porales de viento y lluvia, resultan rele- ciones son generales existiendo una in-
vantes en el sector por su recurrencia finidad de combinaciones particulares a
e intensidad, convirtiéndose en factores nivel del territorio, lo que brindará tam-
determinantes de productividad y calidad bién oportunidades al sector agrícola.
de los alimentos producidos. Los riesgos del cambio climático visibili-
Los estudios de prospectiva climática zan la vulnerabilidad de la AFC y de los
realizados en Chile y que han modela- agricultores con acceso limitado a recur-
do gran parte del país, concluyen que sos tecnológicos, económicos y de co-
la mayor parte de las regiones agrícolas nocimientos para enfrentar estos efec-
(Atacama a Los Lagos) sufrirán la “ari- tos. Estos riesgos también interactúan
dización” como consecuencia de la de- con otros factores de estrés medioam-
clinación pluviométrica. Específicamente, biental, como la pérdida de biodiversi-
existirá una reducción de las precipita- dad, erosión de suelo, contaminación de
ciones cercana al 30% a finales de siglo agua, y factores de estrés social, como la
en Chile central entre los paralelos 30°S desigualdad, la pobreza y la falta de ca-
y 42°S (regiones de Coquimbo a Los pacidad institucional, interacciones que
Lagos) y una situación sin tendencia cla- en su conjunto complican la producción
ra en la zona norte (regiones de Arica agrícola y la seguridad alimentaria. Elevar
a Atacama). Se registraría un aumento la productividad de los pequeños agri-
progresivo de las precipitaciones en la cultores de manera sostenible, propor-
Región de Magallanes en el extremo cionándoles conocimientos para trabajar
austral, entre los paralelos 50°s y 55°S de manera eficiente, respetando el me-
(entre 5% y 10% de la precipitación ac- dio ambiente y la salud humana, es clave
tual) y una zona de transición en la Re- para la gestión integrada de la produc-
gión de Aysén donde las precipitaciones ción y el desarrollo agrícola sostenible,
se mantendrían bajo la situación actual. generando así resiliencia en el sector.
Respecto al resto de las regiones, alti- Otro efecto del cambio climático sobre
plano y norte del paralelo 27°S, existe el sector es que puede provocar una dis-
gran dispersión en las proyecciones de minución en la disponibilidad de mano
los modelos, sin encontrarse resultados de obra agrícola o su migración. Además,
robustos con respecto a cambios pro- la ganadería puede verse afectada por

124 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

patógenos emergentes, o sufrir un im- de las emisiones de la mano con el creci-


pacto productivo, consecuencia del es- miento del sector y de la meta que se ha
trés térmico o de la frecuencia de even- propuesto el Ministerio de Agricultura
tos extremos.También se prevén efectos de doblar el valor de sus exportaciones
nocivos para la cadena de suministros y de aquí al 2030. Se estima que hoy Chile
un alto riesgo de incendios forestales. genera el 0,26% de las emisiones de GEI
Si bien el cambio climático establece del mundo, de ellas el 21,4 % proviene
amenazas a la agricultura chilena, es pro- del sector silvoagropecuario. Las proyec-
bable que también brinde oportunida- ciones realizadas indican que, de conti-
des. Algunos sectores y regiones verán nuar con esta tendencia y no generar
importantes caídas en sus ingresos o medidas de adaptación y mitigación, Chi-
requerimientos de trabajo, mientras que le alcanzaría al año 2030 2,5 veces más
otros sectores y regiones podrían tener emisiones que en la actualidad, aumen-
importantes cambios positivos en ellos. tando así nuestra importancia relativa a
Es posible que estos cambios y los que nivel global como país emisor de GEI.
ocurran en otras regiones del mundo Esta nueva condición requerirá de me-
generen nuevas ventajas comparativas didas sectoriales que ayuden a mitigar
para el país. Sin embargo, para aprove- dichas emisiones y a adaptarse a los nue-
char las oportunidades en los sectores vos escenarios. Esto necesariamente im-
o regiones favorecidas, se requerirá de plica contar con medidas de adaptación
inversiones que capten de mejor ma- planificadas desde la perspectiva de las
nera las nuevas condiciones climáticas políticas públicas que generen co-bene-
y, en algunos casos, de acceso a finan- ficios en mitigación y cuya implementa-
ciamiento internacional. De esta mane- ción reduzca los costos de los impactos
ra se debiera elaborar una agenda para asociados a la no introducción de las
determinar aquellas inversiones e inno- medidas o costos de inacción.
vaciones que podrían capturar mejor Otro aspecto relevante a considerar en
estas nuevas oportunidades. Si bien el este análisis es la porción importante de
cambio climático provocaría una pérdida la superficie cultivada nacional que se
equivalente de alrededor de 1% del pro- concentra en pocas especies, en su ma-
ducto anual entre 2010 y 2100 en los yoría introducidas, lo que también se ob-
países de América Latina (Cepal, 2012), serva en la ganadería, producción basada
en estudios económicos realizados en en razas foráneas cuyo material genético
nuestro país se estima que estrategias es continuamente importado y no adap-
de adaptación adoptadas podrían mejo- tado a las condiciones agroclimáticas del
rar los rendimientos entre 15-18% y que país. Esto denota una subutilización de
las estrategias que refuerzan la resiliencia la agrobiodiversidad en contextos que
pueden contribuir a frenar las emisiones. podrían entregar mayores aportes a la
Con respecto a las emisiones de gases alimentación mundial y que favorecerían
de efecto invernadero (GEI), cabe men- la adaptación silvoagropecuaria a los
cionar que Chile es un país en vías de nuevos escenarios climáticos. Esto im-
desarrollo que aún no ha logrado des- plica que las variedades o razas no sólo
acoplar el ritmo de crecimiento de su deben tener o permitir altos rendimien-
nivel de emisiones. En el sector silvo- tos, sino también responder a condicio-
agropecuario se proyecta un aumento nes climáticas cambiantes y adversas, a

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 125


condiciones de estrés biótico, a nuevas (MINAGRI/MMA, 2013). A través de la
plagas y enfermedades, entre otras va- respuesta institucional del Ministerio de
riables. Para esta condición se deben Agricultura se busca integrar la informa-
utilizar variedades con capacidades de ción agroclimática disponible y las he-
adaptabilidad agroecológica, así como rramientas para diseñar e implementar
funcionales a las condiciones de post co- medidas y estrategias que promuevan
secha y al transporte, considerando las políticas e intervenciones en apoyo a
largas distancias a los mercados de des- la toma de decisiones para generar un
tino de nuestras exportaciones. Sólo de desarrollo agrícola sostenible, resiliente y
esta manera podemos asegurar sistemas bajo en emisiones. Numerosas opciones
productivos armónicos con el ecosiste- de adaptación abordadas en este plan
ma en que se desarrollan. son de carácter preventivo.
Las variedades tradicionales mantenidas La implementación de medidas de adap-
por pequeños agricultores y comuni- tación, como uso eficiente de recursos
dades indígenas, así como las especies hídricos, manejo de riesgo agroclimático,
nativas, abren una oportunidad poco investigación y desarrollo, uso de nue-
explorada en la utilización de nuestra vas variedades de cultivos, soluciones
agrobiodiversidad para el desarrollo de biotecnológicas, control de plagas y en-
la agricultura. Estos son recursos gené- fermedades, seguros, alertas tempranas,
ticos que han estado prácticamente au- entre otras, implica necesariamente co-
sentes en los programas de investigación laboración, transferencia tecnológica, de-
y desarrollo y en la mayoría de los mer- sarrollo de la institucionalidad, desarrollo
cados formales y de mayor escala. No de capacidades, alta inversión e infraes-
cabe duda de los beneficios que surgen tructura en el sector.
de la relación de interdependencia entre La situación actual de nuestro país, así
biodiversidad y cultura que en ella con- como las proyecciones estimadas en
vive y se desarrolla, y ello es algo que de- materia de recursos hídricos, cambio
bemos cautelar permanentemente. Adi- climático y agrobiodiversidad, establecen
cionalmente, el creciente interés de los una serie de desafíos para la agricultura
consumidores por alimentos funcionales, chilena al 2030, los que se revisarán a
locales y producidos sustentablemente, continuación.
otorga una excelente oportunidad de
desarrollo a las culturas locales, a la bio-
diversidad y a los recursos genéticos de DESAFÍOS AMBIENTALES
nuestro país. CON UNA MIRADA AL 2030
En términos generales, la mejor forma
de velar por los intereses sectoriales es El Ministerio de Agricultura está impul-
implementar estrategias de adaptación sando el desarrollo de un sector agro-
que refuercen la resiliencia y la produc- pecuario y forestal competitivo, am-
ción sostenible en los agricultores. En bientalmente sustentable y socialmente
este marco, en 2013 el Ministerio de equitativo, que beneficie a todos los
Agricultura elaboró el Plan de Adap- actores productivos y grupos sociales
tación al Cambio Climático del Sector del sector. En específico, los pequeños
Silvoagropecuario que considera 21 productores, los grupos indígenas, los
medidas de adaptación para el sector trabajadores involucrados en los dife-

126 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

rentes eslabones de la cadena de pro- robusto de información sectorial, que


ductos agropecuarios y forestales, deben incluya una dimensión ambiental sólida.
ver reflejado el crecimiento del sector Sin duda alguna, se requiere avanzar en
en mejores condiciones de ingresos y programas que generen la información
de vida. Para esto, se está promoviendo necesaria para que las decisiones, por
un cambio de orientación en la percep- ejemplo en inversiones en riego o fores-
ción de la sostenibilidad, pasando de un tación, sean tomadas conociendo exac-
factor de costo a uno de oportunidades tamente cuáles son las áreas más vul-
de mercado para, de esta manera, dife- nerables en el día de hoy, pero también
renciarnos como país en contextos cada que permita tener la visión dinámica de
vez más interesados en este tipo de atri- a dónde y por qué esas áreas vulnera-
butos. Los sistemas de producción agro- bles se desplazarán en los próximos 20 o
pecuario y forestal deben considerar en 30 años y, complementariamente, saber
sus estrategias de uso de los recursos no cuáles son las variedades vegetales que
sólo el cuidado de factores productivos mejor se adaptarán a dichas condiciones
como el agua, el suelo, sino también pro- futuras. Esto permitiría mejorar la efi-
mover procesos productivos con baja ciencia y eficacia de las inversiones tanto
emisión de GEI y la incorporación de es- públicas como privadas, incrementando
trategias que ayuden a la adaptación del nuestra capacidad de respuesta preven-
sector al cambio climático. Sin embargo, tiva y cobertura de las acciones de adap-
para que efectivamente se alcance el tación y mitigación.
propósito de un sector agropecuario y
forestal competitivo, ambientalmente Mitigación y adaptación
sustentable y socialmente equitativo al al Cambio Climático
2030, se deberán generar cambios a dis- En el sector silvoagropecuario, la adap-
tintos niveles. tación al cambio climático es prioritaria,
por las condiciones presentadas en la
Información Agroambiental sección anterior; pero también, dado el
Como bien lo señala el último informe rol de la agricultura de satisfacer la de-
de Evaluación de Desempeño Ambiental manda de alimentos de una población
de Chile realizado por la OCDE (2016), mundial creciente y contribuir a erradi-
Chile aún presenta vacíos de informa- car la pobreza y el hambre. El mejorar
ción agroambiental, especialmente sobre las estrategias de adaptación al cambio
estado de conservación de las especies, climático se vuelve por tanto un gran
contaminación de suelo, valor de la bio- desafío para lograr el propósito del sec-
diversidad biológica y de los ecosistemas tor al 2030. Para que una estrategia de
y costo que supone su pérdida. La falta adaptación sea exitosa, debería ser de
de información adecuada provoca que la carácter preventivo, ya que los costos
toma de decisiones en estas materias no de medidas reactivas son más onerosos
sea conforme a los requerimientos del y su implementación es más compleja.
sector, para lograr el propósito descrito Adicionalmente, hay que considerar que
al 2030. las estrategias de adaptación implican co-
Para diseñar políticas acordes a los de- laboración y coordinación, no sólo entre
safíos que enfrenta el sector agropecua- instituciones públicas, sino también con
rio y forestal, se requiere de un sistema el sector privado. Finalmente, la transfe-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 127


rencia tecnológica y el desarrollo de ca- oportunidades en el corto, mediano y
pacidades son otros aspectos clave para largo plazo.
lograr el éxito de la estrategia de adap-
tación. Dentro de las principales medidas Recursos hídricos,
que se debieran considerar están el uso biodiversidad
eficiente de recursos hídricos, el manejo Cualesquiera sean las tendencias climá-
de riesgo agroclimático, el uso de nuevas ticas, hay que proponer una estrategia
variedades de cultivos o de variedades que ajuste rigurosamente las proyeccio-
tradicionales, el control de plagas y en- nes de demanda y oferta de agua para
fermedades, seguros, alertas tempranas, la agricultura propias de cada región. Se
rescate de prácticas ancestrales, entre debería establecer para cada cuenca la
otras. Todas estas medidas deberán ir real disponibilidad sostenible conside-
acompañadas de investigación, desarrollo rando toda la información ya disponible
e innovación, además de inversiones, que sobre los posibles impactos del cambio
no sólo puedan ayudar a enfrentar los climático, estableciendo una mirada te-
aspectos negativos del escenario climáti- rritorial en el uso y distribución de re-
co, sino también permitan aprovechar las cursos bajo una planificación estratégica,
nuevas oportunidades que se presenten. incorporando los intereses y objetivos
La mitigación del cambio climático en de las distintas opciones de uso produc-
este sector es un objetivo subordinado tivo y consuntivo.
a la seguridad alimentaria y al desarro- Dentro de la biodiversidad, los recursos
llo sostenible. Avanzar en el aumento genéticos son de fundamental importan-
sustentable de la eficiencia productiva cia, puesto que constituyen las materias
suele generar, como co-beneficio, la re- primas de que dispone el país para pro-
ducción de la intensidad de emisiones curar la producción de alimentos y me-
de GEI por unidad de producto. Por esta jorar la calidad de éstos. La búsqueda de
razón, es necesario investigar y promover mayor competitividad pasa también por
la adopción de tecnologías que aumen- la conservación, uso sustentable y valo-
tan la productividad y a su vez secues- rización de la biodiversidad, incluidos los
tran carbono, mejoren las condiciones recursos genéticos que deben ser con-
de los suelos y reduzcan la intensidad de siderados en una estrategia nacional de
emisiones. El desafío al 2030 de abordar mejoramiento genético, en la protección
paralelamente la eficiencia productiva y y valorización de variedades tradiciona-
contribuir a una economía baja en carbo- les y en estrategias de conservación in
no, debería lograrse a través del fomento situ, ex situ y on farm, entre otras medidas
a la inversión, investigación, desarrollo, in- (Odepa, 2015).
novación y transferencia tecnológica. La biodiversidad agrícola, representada
Adicionalmente, estimar el impacto so- en las variedades tradicionales, es un im-
cioeconómico del cambio climático en portante elemento en el desarrollo de
el sector agropecuario y forestal puede estrategias de producción para respon-
contribuir a evidenciar su relevancia y der a los desafíos ambientales, incluido el
permitir adoptar y focalizar estrategias cambio climático, aumentando la adapta-
de prevención, adaptación y mitigación ción a condiciones ambientales cambian-
de sus afectos adversos, así como di- tes y a las presiones (sequías, salinización,
señar políticas orientadas a aprovechar inundaciones). Chile, dada su extensión

128 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Primera Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

geográfica y diversidad de ambientes, recientemente aprobada por el Ejecuti-


posee una importante diversidad ge- vo puede ser una eficiente guía para en-
nética asociada a los cultivos más rele- frentar de manera integral y participativa
vantes para la agricultura y seguridad ali- la gestión de los agentes involucrados.
mentaria futura. Disponer y utilizar esta Es necesario promover y fortalecer ins-
diversidad será clave para enfrentar los titucionalmente el trabajo avanzado en
efectos del cambio climático en la agri- el cumplimiento de estándares y/o cer-
cultura chilena, particularmente en la pe- tificación de atributos ambientales para
queña agricultura, sector vital para lograr la agricultura, tanto de consumo interno
la erradicación del hambre y el cambio como de exportación. Los requisitos am-
hacia sistemas agrícolas sostenibles y re- bientales desde los mercados de destino
silientes en América Latina y el mundo. deben integrarse a los sistemas de pro-
ducción, y facilitar las condiciones para
Coordinación intersectorial que las brechas existentes sean cerradas,
La sostenibilidad será un tema transver- mejorando las condiciones de acceso y
sal y permanente en las políticas agríco- competitividad en los mercados de des-
las al 2030. Por ello, la coordinación y el tino. En este sentido, programas colabo-
encadenamiento de los instrumentos de rativos como los APL-S, mencionados
fomento del Estado se plantea como re- anteriormente, que permiten coordinar
quisito fundamental para abordar los de- diversos instrumentos de fomento para
safíos de una producción agropecuaria la incorporación de prácticas sustentables
ambientalmente sostenible, sobre todo en la producción, deben ser promovidos.
en los productores más vulnerables. Es,
por lo tanto, un importante desafío el Reflexiones finales
revisar y actualizar nuestras políticas pú- En este complejo escenario de interrela-
blicas, planes e instrumentos para incor- ciones entre medio ambiente y desarro-
porar estos elementos. llo, el sector agrícola enfrenta el desafío
Tal como se puede interpretar de los pá- de producir más eficientemente, disminu-
rrafos precedentes, los principales retos yendo su vulnerabilidad y aumentando su
que enfrentamos para lograr los objeti- resiliencia. Sin duda es un gran reto, pero,
vos propuestos para el año 2030, esca- como ya se ha analizado en esta sección,
pan del manejo exclusivamente sectorial, hay un importante camino avanzado.
hecho que de por sí constituye uno de Los esfuerzos se han ido desarrollando
los aspectos fundamentales a enfrentar a medida que las circunstancias los han
a distintas escalas territoriales, desde el requerido; por lo tanto, el desafío radica
ámbito internacional a lo local. La mul- en alinear los esfuerzos que ya están en
tiplicidad de actores, instituciones y re- marcha a través de una Estrategia Nacio-
des que intervienen en un territorio re- nal de Agricultura Sustentable que aúne
quiere necesariamente una articulación intereses públicos y privados, compromi-
público-privada. Es fundamental enton- sos internacionales, identificación de bre-
ces realizar alianzas institucionales para chas y todo el conocimiento adquirido en
enfrentar el desarrollo del contexto de un proceso de largo plazo, con visión de
ruralidad en que se desarrolla el sector, futuro y con el equilibrio necesario entre
así como sus relaciones funcionales o sis- crecimiento económico, gestión sosteni-
témicas. La propuesta de desarrollo rural ble del entorno e inclusividad.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 129


10. Los grandes desafíos y cómo abordarlos

11. El cambio climático y los recursos hídricos


de Chile

12. Mediana agricultura y agricultura familiar


en Chile hacia el año 2030

13. Desafíos en el mercado laboral para el


desarrollo de la agricultura chilena

14. Mercados, poder de negociación y prácticas


comerciales

15. Los desafíos de Chile en inocuidad y calidad


agroalimentaria al 2030: Una propuesta
institucional de gestión
Segunda Sección

REFLEXIONES Y DESAFÍOS AL 2030:


PERSPECTIVA DE ESPECIALISTAS EXTERNOS

Archivo fotográfico: Alfredo Apey.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Los grandes desafíos y


cómo abordarlos

Archivo fotográfico ODEPA.


10.
Al enfrentar los grandes desafíos del futuro de la agricultura chilena, hay diversas Texto elaborado
formas de aproximarse al tema. Una es la revisión exhaustiva del conjunto de pro- por Jorge
blemas que en la actualidad aquejan el desempeño del sector y sumar a ellos los que Echeñique,
se avizoran en el devenir futuro como consecuencias de las transformaciones en el consultor externo.
escenario mundial y nacional. Otra forma de abordar los desafíos, en la perspecti-
va de resolverlos, es centrarse en términos más pragmáticos en aquellas materias
esenciales que sin lugar a duda serán determinantes para el desarrollo sectorial. Esta
segunda opción es la que se ha elegido, bajo el fundamento que no se trata de exhi-
bir un inventario de problemas, sino postular los ejes en torno a los cuales hay que
centrar la voluntad política de intervención pública y las energías de la búsqueda de
los acuerdos con la sociedad civil y los actores del sector.
Otro aspecto importante de la opción elegida se refiere a los mecanismos con
los cuales se llevará a cabo la implementación de lo propuesto. En esto también
puede optarse por alternativas, como la de acoger la propuesta de una reingeniería
de la institucionalidad pública, en este caso el Ministerio de Agricultura y las enti-
dades que lo conforman. Sin embargo, se considera excesivo el desgaste político

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 133


y el tiempo requerido para concluir un internacional.
proceso de esta envergadura, por lo que • La forestación de 100 mil hectáreas,
se ha preferido una vía menos compleja, el manejo sustentable y recuperación
proponiendo aprovechar la instituciona- de otras 100 mil hectáreas de bosque
lidad vigente, pero dotada de mayores para capturar gases de efecto inver-
recursos e instrumentos de fomento e nadero.
intervención, junto al fortalecimiento de
ciertas facultades específicas. Esto no im- El país cuenta con condiciones para
plica la inmovilidad en relación a posibles evitar el acoplamiento entre crecimien-
cambios del árbol institucional. to económico y mayores emisiones de
La experiencia chilena y de otras latitu- carbono. Las posibilidades de introducir
des ha demostrado que, si existe la deci- cambios en la matriz energética actual
sión política y los instrumentos adecua- son evidentes; se ha iniciado la trayec-
dos, la factibilidad de cumplir objetivos toria de sustitución de fuentes de ener-
concretos en un trayecto de trece años gía no renovables (gas y petróleo) por
como el que se proyecta (2018-2030) fuentes energéticas renovables; eólicas,
es muy alta. Esto es lo que se espera fotovoltaicas y biomasa. Los proyectos
de las proposiciones para enfrentar los hidráulicos ambientalmente sustentables
desafíos relacionados con: siguen su curso y además existe un alto
potencial de generación eléctrica en pe-
• Cambio climático: fuentes de energía, queñas centrales de paso, aprovechando
disponibilidad de agua y genética. los caudales de la amplia red de canales
• Innovaciones tecnológicas: agricultura existentes. Las tecnologías de aprove-
de precisión. chamiento de todas estas fuentes alter-
• Gestión laboral y calificación de la nativas son cada día más accesibles por
fuerza de trabajo. su menor costo, factor de gran significa-
• Sustentabilidad del sector forestal y ción para la agricultura del futuro.
agropecuario. La energía minihídrica generada en pe-
queñas centrales de paso localizadas en
canales y esteros ofrece un gran po-
EL CAMBIO CLIMÁTICO tencial para los agricultores, tanto para
ahorrar compras de energía como para
Los compromisos de proveer de excedentes energéticos a la
mitigación de Chile red nacional, generando ingresos que
En febrero de 2017 Chile ratificó los permitirían cubrir los costos de mante-
compromisos del Acuerdo de París, pri- nimiento y habilitación de los sistemas
mer tratado vinculante mundial sobre el de riego. La energía, junto a la mano de
clima. Nuestro país, a pesar de no ser obra, son los costos más altos en buena
un contaminador neto, comprometió parte de las actividades agrícolas. Se esti-
precisas contribuciones para mitigar los ma que existe un potencial del orden de
impactos del cambio climático: 1.200 megas en pequeñas centrales de
paso de menos de 3 megas. La Ley de
• Reducir en 30% las emisiones de CO2 Riego (Ley Nº 18.450) permite financiar
por unidad de PIB al 2030 respecto a estos proyectos, pero no se han realiza-
2007 y en 45% si cuenta con apoyo do concursos con este fin.

134 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

El prolongado camino recorrido en la este recurso en deficitario desde San-


forestación y reforestación de 2,5 millo- tiago al norte. Contribuye también a
nes de hectáreas en 40 años y la existen- ello el despoblamiento vegetal que han
cia de casi 15 millones de hectáreas de sufrido las laderas de las cuencas y sus
áreas silvestres protegidas son testimo- quebradas, lo que ha acelerado el escu-
nio de la capacidad del país de cumplir el rrimiento, reducido la retención y recar-
compromiso internacional y avanzar ha- ga de las napas subterráneas. Todo esto
cia el 2030 con una renovada política de es parte de un proceso más global, la
protección de los bosques e incremento desertificación (Santibáñez, 2015).
de nuevas plantaciones. A este proceso se añaden los cambios
del régimen de lluvias que se proyectan
El cambio climático y sus por el cambio climático. En el presente
secuelas para la agricultura siglo se ha detectado una reducción de
Los consumos de agua, madera y petró- las precipitaciones en zonas costeras,
leo de 7.500 millones de personas están que podría extenderse a regiones inte-
llevando a la biosfera a una situación crí- riores. La hidrología de los ríos experi-
tica. La atmósfera está recibiendo cien- mentaría cambios relevantes debido a
tos de toneladas por segundo de gases la elevación de la isoterma 0ºC, de 300
de efecto invernadero, lo que está gene- a 500 metros. sobre los niveles previos,
rando un calentamiento de 0,2 grados reduciendo los depósitos de nieve en la
centígrados cada diez años, en la tierra. cordillera, haciendo que las escorrentías
Los bosques del mundo se siguen extin- de los ríos aumenten y lleven rápida-
guiendo a un ritmo de 13 millones de mente el agua de la lluvia caída al mar,
hectáreas por año. desregulando el curso de los ríos, con
Es imposible que una intervención del mayor riesgo para los poblados cercanos
hombre de estas magnitudes no tenga a los mismos, con peligros asociados al
consecuencias en el comportamiento arrastre de sedimentos.
de la atmósfera y en los ciclos del agua, La elevación de la línea de las nieves en
el carbono y el nitrógeno. Los cambios unos 500 metros entre el Aconcagua y el
permanentes que podrían sufrir las di- Biobío representa una pérdida de 400 a
ferentes regiones del mundo serán uno 450 millones de m3 al año, equivalente
de los desafíos principales que enfrenta- a la demanda total de agua anual de la
rá la humanidad en el presente siglo. La Región de Coquimbo (Santibáñez, 2016).
adaptación al cambio climático será un El calentamiento podría provocar ma-
proceso decisivo para el desarrollo en el yores demandas de riego por la evapo-
horizonte 2017-2030. transpiración adicional, especialmente en
Al margen del cambio climático, los re- frutales. En cultivos anuales la amenaza
cursos hídricos vienen dando señales de es menor, porque se podrían adelantar
agotamiento hace ya varias décadas en las siembras hacia el invierno, neutralizan-
la zona centro norte de Chile. El aumen- do el alza de las temperaturas estivales.
to de la demanda de agua para la agricul- La intensidad del viento aumentaría, es-
tura, la minería y la generación eléctrica, pecialmente en la costa y precordillera.
sumada al incremento de las urbaniza- Una atmósfera más cálida tiende a pro-
ciones, así como la contaminación de vocar aumentos de la intensidad y fre-
los cursos de agua, están transformando cuencia de lluvias súbitas, acompañadas

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 135


de granizo y tormentas eléctricas. El in- Desde la R.M. al sur, los déficits reales o
greso de aire desde el océano aumen- potenciales, en años de sequía, tienden a
taría la nubosidad, creando un corredor ser inferiores al 10% de los caudales so-
que atenuaría el alza de temperatura, 50 brantes en las diferentes regiones, lo cual
a 60 kilómetros al interior del litoral. significa que estos podrían ser resueltos
si se dispusiera de mayor capacidad de
El mayor desafío, la regulación hidrológica.
disponibilidad de agua Resulta paradojal que durante los últimos
El balance actual del agua superficial dis- veinte años la seguridad de riego del Río
ponible entre Atacama y el Biobío indica Maipo se está viendo limitada por la dis-
un déficit estructural entre Atacama y la ponibilidad de agua, cuando este río pre-
Región Metropolitana (R.M.) déficit que senta un caudal sobrante del 93%.
se cubre con la extracción de aguas sub- La sequía iniciada en la primera década
terráneas. El caudal sobrante de los ríos del siglo XXI ha sido una de las de más
o excedente hidrológico, producido por larga duración de la historia hídrica del
la diferencia entre el caudal afluente y país y es muy probable que este sea un
la demanda de agua, en su mayor parte suceso más frecuente en los años ve-
es vertido al mar en la estación invernal, nideros. La respuesta que se debe dar
por falta de infraestructura con capa- al principal problema que enfrentará la
cidad de almacenamiento o, en ciertas agricultura nacional en la perspectiva
cuencas, por su uso para la generación 2030 debe integrarse en una estrategia
de energía en el curso cercano al mar. que aborde tres grandes tareas:
En las regiones del centro norte (Ataca- La inversión en infraestructura de al-
ma y Coquimbo) muchos derechos de macenamiento, primordialmente en las
agua han sido transferidos desde la agri- regiones de Valparaíso y Metropolitana,
cultura a la minería, y en el centro (Valpa- las que no cuentan con ningún embalse
raíso, R.M.), a las necesidades de consu- de riego importante, además de O’Hi-
mo humano, con riesgo de que también ggins, que tiene capacidad de embalse
se cedan derechos a faenas mineras. para dos meses. Se continuaría hacia el

Tabla 10.1 Demanda y disponibilidad de agua para la agricultura


Agua sobrante Demanda de Disponibilidad Déficit o
Región
km3 * riego km3 para riego km3 superávit km3

Atacama 0.05 0.12 0.05 -0.06


Coquimbo 0.57 0.53 0.43 -0.10
Valparaíso 0.60 0.65 0.45 -0.19
Metropolitana 2.14 1.03 0.91 -0.12
O’Higgins 4.61 1.58 1.84 0.26
Maule 15.25 2.24 3.65 1.40
Biobío 26.81 1.25 4.84 3.59
7.39 12.17
* 1 km3=Mil millones m3
Fuente: uso de los recursos por la agricultura desde Atacama a Biobío. Fernando Santibáñez. Odepa, 2016.

136 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

sur, que también lo demanda progresi- En los años de lluvia bajo el promedio,
vamente. Es difícil ubicar lugares con las aparecen volúmenes no saturados que
condiciones adecuadas donde construir se llenan por recarga natural; si se ex-
grandes embalses en estas dos regio- traen recursos por encima de la recarga
nes, aunque se han identificado posibles promedio se crean espacios no satura-
proyectos en las cuencas de los ríos Pe- dos que acumulan los excedentes que
torca, La Ligua y Aconcagua, algunos de hoy se pierden. Esto es utilizar el acuífero
los cuales cuentan desde hace años con como un embalse multianual. Un estudio
todos sus estudios terminados. Es más del Dictuc (2009) en el que se modeló el
factible impulsar una política de inversio- acuífero de Aconcagua utilizando la ex-
nes en medianos embalses e incluso en tensa información acumulada, demostró
obras de almacenamiento más peque- que existe allí un acuífero con volúme-
ñas, como las que se ejecutaron con el nes de agua 10 veces superiores a toda
programa de obras medianas y menores la demanda anual de la cuenca, siendo
de riego (PROMM) hace algunos años, posible duplicar el agua extraída con la
con apoyo financiero del Banco Mundial. reglamentación actual, sin afectar el fun-
La recuperación de embalses pre Refor- cionamiento del acuífero. También existe
ma Agraria que está en operación en la la posibilidad de recarga artificial de las
actualidad por la Comisión Nacional de napas subterráneas, como se ha hecho
Riego (CNR) y en Valparaíso por la Di- con pretiles de retención en el cauce del
rección de Obras Hidráulicas (DOH) y río Putaendo o utilizando los canales de
el Instituto de Desarrollo Agropecuario regadío en la tercera sección del Acon-
(Indap), avanza en esta dirección. Es de cagua durante el invierno. Para imple-
la máxima prioridad que se asuma una mentar con certeza una política nacional
decisión política de Estado, a largo pla- en la dirección señalada es indispensable
zo (20 años, por ejemplo), de invertir en conocer el funcionamiento de los acuí-
obras que contribuyan al almacenamien- feros, lo cual implica el monitoreo del
to de los cuantiosos sobrantes de ríos recurso subterráneo con su régimen de
que se pierden en el mar. recarga (y extracción) en unidad con el
La gestión eficiente de las aguas subte- recurso superficial. Este monitoreo, que
rráneas, concebidas como una unidad parcialmente se ha realizado en Azapa y
con las aguas superficiales. Es un mismo en el Aconcagua, es un estudio obligato-
recurso, el que se puede manejar como rio y urgente para enfrentar las sequías
unidad e integrar su aprovechamiento. a corto plazo y a menor costo que sus
Es interesante pensar en los acuíferos alternativas de embalses superficiales.
subterráneos como embalses natura- Junto a ello deben realizarse los cambios
les, concepción presente en el manejo a la normativa que restringe la gestión
del riego de otros países (Israel, sur de más flexible de los acuíferos.
España, California en Estados Unidos). Una tercera y complementaria línea de
Autorizar la extracción de agua sobre trabajo es la gestión de la eficiencia en
la base de un promedio de la recarga el riego. En el Censo Agropecuario de
anual, como se hace actualmente en 1997 se registraron 92,7 mil hectáreas
Chile, tiene como consecuencia la pérdi- de riego tecnificado, de un total regado
da de excedentes de agua que escurren de 1.053,9 mil hectáreas. En el Censo del
en vertimientos agua abajo o se pierden. 2007 esta extensión de riego tecnificado

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 137


se había elevado a 304 mil hectáreas, de que en Chile hay sobrerriego, porque
un total de 1.093 mil hectáreas con rie- no existe conocimiento suficiente acer-
go. Entre 2009 y 2016, con bonificación ca de los requerimientos de riego de
de la Ley de Riego, la superficie de riego los cultivos. Prueba de ello sería que, en
tecnificado se elevó en 143,2 mil hectá- los últimos años con sequía y menores
reas, 80 mil de las cuales fueron de nuevo volúmenes de riego, los frutales no han
riego. En estos últimos años se manifies- presentado grandes variaciones de ren-
ta cierto desplazamiento de proyectos dimiento.
desde Maule al sur y baja bonificación de El conocido experto en viticultura de
proyectos desde O’Higgins al norte. Si se precisión californiano, Dr. Mark Greens-
suman las áreas tecnificadas con registro pan, en su reciente visita a Chile reco-
censal y catastral de la CNR, se obtiene rriendo viñedos, concluyó que en Chile
un total de 447 mil hectáreas, las que es se riega y fertiliza en exceso. En la edición
muy probable que superen con creces de diciembre de Wine Business Monthly,
las 450 mil hectáreas, si se consideran in- escribió: “En Chile hay una especie de
versiones sin bonificación de los últimos enfermedad por llenar el estanque. Han
diez años. Aunque esta cifra implica 40% hecho mucha investigación para deter-
del total de riego con sistemas tecnifica- minar la capacidad de retención de agua
dos, muy alta en referencia a los cánones de los suelos y parecen determinados a
mundiales, todavía quedan más de 650 mantener el estanque lleno. Es una prác-
mil hectáreas con riego gravitacional e tica que creo está perjudicando su ca-
incluso una cuota todavía significativa de pacidad potencial como productores de
estas corresponden a plantaciones de uva y vinos premium”.
frutales, viñas y hortalizas. Calibrar mejor el riego predial es un de-
La eficiencia en sistemas de riego se es- safío, porque los suelos chilenos son muy
tima en las siguientes magnitudes (tabla complejos por su variabilidad, incluso a
10.2). pocos metros de distancia.
Los especialistas en riego del Instituto de Las pérdidas que se producen en los sis-
Investigaciones Agropecuarias (INIA) y temas abiertos de canales que conducen
de otras entidades académicas estiman y distribuyen las aguas entre los ríos y
los predios son cuantiosas debido a la
Tabla 10.2 La eficiencia en sistemas de riego se estima en las siguientes infiltración, los que además son conta-
magnitudes: minados por distintos tipos de desechos
Sistema Eficiencia % orgánicos, basuras y residuos industriales.
Gravitacional La Ley de Riego ha financiado gran nú-
mero de proyectos multiprediales para
Tendido 30
recubrimiento de canales, pero la inver-
Surco 45
sión ha sido insuficiente con relación a
Tazas 65 la gran extensión de la red de canales
Presurizado aún con grandes pérdidas. En los países
Aspersión 75 más avanzados en la materia, el entuba-
Microaspersión 85
miento ha sido la práctica más usual, en
especial para el paso por asentamientos
Goteo 90
urbanos e industriales. Particular preocu-
Fuente: Manejo de Riego y Relaciones Hídricas. Fac. de Agronomía PUC.
pación existe por evitar el contacto de

138 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

purines en las aguas de riego y en Chile


debiera ser igualmente importante el “La experiencia chilena y de otras la-
control de materiales y metales pesados
provenientes de la minería, situación pre- titudes ha demostrado que, si existe
sente por ejemplo en los ríos Aconcagua la decisión política y los instrumen-
y Tinguiririca, a pesar de la normativa vi-
gente acerca de la calidad de las aguas. tos adecuados, la factibilidad de cum-
El financiamiento público al riego, en las plir objetivos concretos en un trayecto
tres dimensiones descritas, es un aporte
necesario cuyas externalidades positivas de trece años como el que se proyecta
permitirán al Estado recuperar la inver- (2018-2030) es muy alta.”
sión, si esta ha sido bien asignada.
ella establecidos para hacer operable el
Elementos complementarios Consejo de Ministros, fortaleciendo el rol
Es probable que la modificación del Có- de la CNR como Secretaría Técnica y de-
digo de Aguas propuesta por el Gobier- signando a su Secretario Ejecutivo como
no de la Presidenta Bachelet no logre Delegado Presidencial.
aprobarse en el Parlamento durante su
período; por lo tanto, será un importan- Las innovaciones genéticas
te tema a resolver en el próximo Go- El cambio climático, además de ser una
bierno. Lo que debe primar al respecto amenaza por todas sus connotaciones
es un acuerdo nacional en términos de negativas para la agricultura actual, abrirá
conciliar un equilibrio entre la necesidad sin duda nuevas oportunidades de desa-
de corregir la norma legal para evitar la rrollo como las que se proyectan por el
especulación con un bien nacional esca- posible desplazamiento de la horticultu-
so y vital como el agua, permitiendo su ra, la viticultura y la fruticultura hacia la
aprovechamiento en pro del país y, por zona sur del país.Tanto para la defensa de
otro lado, creando confianza entre los estos impactos negativos como para el
agricultores de que pueden mantener aprovechamiento de las nuevas circuns-
con seguridad los derechos adquiridos. tancias agroclimáticas, las innovaciones
El otro tema relativo a la gestión del agua genéticas serán un instrumento relevante.
en Chile se refiere a su gobernabilidad. La Los recursos que el país deberá destinar
institucionalidad vigente caracterizada por a la inversión en investigación genética,
la dispersión de atribuciones que entra- la que por definición es una asignatura
ban la gestión, con la participación de la de largo plazo, podrían ser financiados
CNR, las Direcciones de Aguas y Recur- mediante incentivos a la inversión priva-
sos Hidráulicos del Ministerio de Obras da, como los de la Ley de Riego, para
Públicas, las facultades del Ministerio de proyectos de investigación de potencial
Medio Ambiente, entre otras. La deci- apropiación privada, complementados
sión del actual gobierno por nombrar un por financiamiento diferenciado para
Delegado Presidencial para coordinar la productos de investigación que constitu-
política nacional de agua y su operatoria yan bienes públicos, como aquellos que
debe ser examinada a la luz de la expe- permitan conservar la biodiversidad o
riencia adquirida. Otra opción a evaluar los bancos de germoplasma.
es utilizar la Ley de Riego y los órganos en Las experiencias de los Consorcios Fru-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 139


tícolas y la investigación avanzada por • Este mejoramiento genético con nue-
INIA, Universidades y agencias privadas vas variedades supone una investiga-
en uva de mesa, carozos y berries, avala la ción acerca de:
potencialidad que posee Chile para dar - Comportamiento agronómico y
un salto mayor en esta materia, haciendo rendimientos
uso de la riqueza que ofrecen las alianzas - Comportamiento post cosecha
y redes, con la posible inclusión de insti- - Comportamiento industrial, cuando
tuciones extranjeras. Tres áreas tendrían corresponda
prioridad en el desarrollo genético: - Valor nutricional
- Calidad organoléptica y validación
• En fruticultura, viticultura y horticultu- del consumidor
ra, el mejoramiento genético. Empleo • Creación de nuevas variedades nacio-
de portainjertos adaptados al mosai- nales, en aquellas especies en las cuales
co fuertemente variado de condicio- Chile cuenta con una masa crítica de
nes edafoclimáticas que presenta el producción y mercado significativo. En
país, mayor acceso a material vegetal la fruticultura, el tamaño de la indus-
extranjero; evaluación del material tria nacional amerita un desarrollo de
vegetal, teniendo en consideración la variedades propias, que permitan esca-
relación portainjerto/variedad. par del cerco protector que estable-
ce el mercado mundial de las nuevas
variedades y competir con productos
originales con sello país. Esta línea su-
pone la existencia renovada de bancos
de germoplasma, cuyas colecciones se-
rán la base del mejoramiento genético.
• Transferencias a los agentes de las ca-
denas de valor de los resultados de la
investigación en mejoramiento gené-
tico, de las evaluaciones del material
vegetal (portainjertos y variedades)
y de las nuevas variedades que se in-
corporen al mercado. El rol activo de
los viveros y las asociaciones gremia-
les de productores y exportadores es
esencial para la propagación rápida de
estos materiales. El recambio varietal y
su modernización ha sido una deman-
da viva en los últimos tiempos, prueba
de lo cual es la replantación de huer-
tos que se observa en la zona central
y el avance de las nuevas plantaciones
hacia nuevos territorios sureños, cos-
teros y precordilleranos. En cultivos
Archivo fotográfico ODEPA. anuales básicos, como cereales, olea-
ginosas, industriales y tubérculos; en

140 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

productos del bosque no forestales; • Sistemas de monitoreo y muestreo,


en silvicultura de especies nativas y por la vía de sensores de alta preci-
exóticas, al igual que en ganadería bo- sión, ubicado en suelos, follaje, troncos,
vina de leche y carne y en ovinos, la raíces, etc. Bandas infrarrojas, termo-
investigación genética deberá ser im- mapas de cultivos. Imágenes y archivos.
pulsada en búsqueda de su competiti- • Tecnologías de información y comuni-
vidad y sustentabilidad. caciones (TIC).
• Software especializado para manejo de
bases de datos y comunicación auto-
AGRICULTURA DE matizada a instrumentos de interven-
PRECISIÓN (AP) ción (equipos de fertirrigación, por
ejemplo).
En varios países, como Argentina, Es-
tados Unidos, Reino Unido y Bélgica, La utilización de este instrumental tec-
se han realizado grandes avances en la nológico permite, entre diversos resulta-
adopción de las tecnologías de AP, en dos y productos, los siguientes:
cultivos como trigo, maíz, soya y empas-
tadas, incluyendo la producción ganade- • Post flight, con procesamiento y análisis
ra y lechera. Incluso en Argentina se ha de imágenes georreferenciadas.
creado una industria de equipamiento • Cartografía de áreas seleccionadas en
asociado a la AP, que en algunos casos una explotación o fracción de la mis-
se ha montado en la maquinaria agrícola; ma.
además de un conjunto de empresas de • Mapas sectorizados de cultivos según
servicios que proporcionan apoyo para atributos específicos: salud de plantas,
la adopción de estas tecnologías. stress hídrico, volumen de canopia o
La viticultura y la fruticultura chilena han vegetación.
acumulado cierta experiencia en la mate- • Imágenes en ortomosaicos georrefe-
ria, confirmando muy positivos resultados renciados y modelos digitales del te-
en términos de ahorro de agua y agro- rreno en 3D.
químicos, con la consiguiente reducción • Imágenes de bandas infrarrojas con
de costos, logrando adicionalmente incre- espectro donde se observa alta re-
mentos de rendimientos. INIA y la Funda- flectancia de plantas.
ción para la Innovación Agraria (FIA) han • Cálculo de números de plantas, canti-
participado en varios de estos proyectos. dad de biomasa y de producción.
Los elementos tecnológicos que utiliza la • Comprobación de irrigación y su per-
AP están destinados a medir y reconocer fil, ajuste y gestión del riego.
los factores que inciden en la variabilidad • Medición de clorofila, evaluación de
de la producción y la calidad de los pro- stress, detección de malezas, plagas y
ductos de un rubro determinado, para enfermedades, monitoreo de estado
ajustar su manejo a niveles óptimos de fenológico.
eficiencia. Entre estos se pueden señalar: • Planificación de riego y drenaje, aplica-
ción de fertilizantes.
• Teledetección satelital y de aproxima-
ción con drones. La aplicación de estas tecnologías, además
• Sistemas de información geográfica. de contribuir a la competitividad y soste-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 141


nibilidad del proceso productivo, permiti- ticulada entre sí con otras plataformas.
rá cuantificar con precisión y oportunidad • Haría uso de las TIC, empleando bá-
los elementos que servirán de insumos sicamente la información de las esta-
para la certificación ecológica (agua, car- ciones meteorológicas en red y los
bono, energía, nitrógeno, etc.). Esta revo- instrumentos de comunicación de
lución tecnológica de la agricultura está acceso universal (celulares, tablets, PC,
ad portas y es tal su capacidad de trans- radio).
formación científica de la toma de deci- • Los servicios de extensión estarían
siones que resultará irresistible. comunicados a redes internacionales
Un peligro posible de la incorporación de intercambio de los conocimientos
de AP es la diferenciación más acentua- agronómicos y de mercado.
da de los estratos de productores que
tienen acceso a sus tecnologías y los que
no lo tienen. En la medida que aumen-
ten las escalas de adopción de AP los GESTIÓN LABORAL Y
costos de su equipamiento se reducirán CALIFICACIÓN DE LA
(proceso que está en rápida evolución), FUERZA DE TRABAJO
ampliando las posibilidades de que pe-
queños y medianos productores la En la primera parte del presente do-
adopten. Pero parece indispensable es- cumento se estableció que la dinámica
tablecer un sistema moderno de asisten- demográfica del entorno a la agricultura
cia técnica o plataforma de gestión del estaba experimentando cambios impor-
conocimiento, que reduzca las brechas tantes, tales como la creciente residencia
de adopción. urbana de los trabajadores agrícolas, el
Esta plataforma apuntaría a los siguientes empleo no agrícola de los residentes ru-
principios: rales; el envejecimiento de la fuerza de
trabajo sectorial y la migración de los
• Los destinatarios prioritarios de la Pla- jóvenes, desincentivados para trabajar
taforma de Gestión del Conocimien- en la agricultura; la lenta pero progresiva
to Agropecuario serían los pequeños inclusión de la mujer en las labores agrí-
y medianos agricultores, que serían la colas y la fuerza de reserva laboral futura
población objetivo de la extensión tec- que ello implica.
nológica con financiamiento público. En la problemática recogida en las diver-
• Aprovecharía al máximo el aprendi- sas ramas de la agricultura, se destacó
zaje e intercambio entre agentes de como problema transversal la escasez
diversas fases de las cadenas producti- de mano de obra en períodos de alta
vas: centros de investigación con INIA demanda y la falta de flexibilidad de la
y universidades a la cabeza; expertos legislación laboral para adecuarse a las
y asistentes técnicos de empresas ex- exigencias laborales especificas deriva-
portadoras y de servicios; producto- das de la variabilidad y estacionalidad de
res y sus organizaciones gremiales; téc- las labores.
nicos de instituciones públicas (Indap, Se agregaba el déficit de calificación
el Servicio Agrícola y Ganadero, SAG). de la fuerza de trabajo, crecientemente
• La plataforma sería descentralizada, con agravado por la evolución tecnológica
expresión regional y territorial, pero ar- de la nueva agricultura.

142 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Diversos estudios han constatado que las tión laboral es un desafío elemental.
condiciones del trabajo agrícola y la cali- El concepto de gestión laboral excede
dad de las relaciones laborales en cada los contenidos de la legislación labo-
empresa agrícola son factores determi- ral y sus anexos normativos: supone la
nantes para enfrentar la escasez, hecho inclusión de conocimientos relativos a
comprobado en las explotaciones donde buenas y modernas relaciones labora-
estas exigencias son bien abordadas. les, calidad del empleo y sus factores
Las medidas que debieran adoptarse condicionantes, incluidos incentivos a
para avanzar en la resolución de la pro- la productividad con vínculo de los in-
blemática aludida serían tres comple- gresos del trabajador a resultados de
mentarias: las faenas o del rubro.

• La Mesa Nacional Agrícola Bipartita


ha venido trabajando las respuestas SUSTENTABILIDAD
a la especificidad laboral del sector DE LA AGRICULTURA
y progresando en la construcción de
consensos entre trabajadores y em- “Chile es una potencia económica de
presarios. Esta iniciativa debiera ser América Latina y la pregunta de los próxi-
impulsada por el Ejecutivo para tradu- mos veinticinco años es si podrá mante-
cirla en una propuesta al Legislativo. ner su crecimiento protegiendo al mismo
• Los procesos de evaluación y certifica- tiempo su base de activos ambientales”
ción de competencias laborales inicia- (Director de Medio Ambiente de la Or-
dos desde 2011 en la agricultura y que ganización para la Cooperación y el Desa-
permiten reconocer formalmente los rrollo Económicos, OCDE). La evaluación
conocimientos, habilidades y aptitu- de este organismo sobre el desempeño
des de los trabajadores para ejecutar ambiental del país indica (2016):
funciones específicas, han tenido un
progreso muy lento en el sector. Esta • Es una de las economías de la OCDE
herramienta, además de ser un incen- que hace un uso más intensivo de los
tivo laboral por el reconocimiento de recursos naturales y depende en ex-
capacidades personales del trabajador, ceso de los mismos: minería, agricultu-
son un aliciente importante para im- ra, silvicultura, pesca.
pulsar los programas de capacitación y • La contaminación atmosférica de las
reconocer los contenidos con mayor zonas urbanas es permanentemente
demanda. Junto a ello será necesario alta; el agua es escasa y está conta-
fortalecer las capacidades regionales minada; más del 95% de las basuras y
(liceo, universidades, corporaciones residuos recogidos continúan almace-
privadas) de formación especializada nándose en vertederos.
de la fuerza laboral. La contribución • Se está perdiendo hábitat (biodiver-
del Servicio Nacional de Capacitación sidad) y existe gran vulnerabilidad al
y Empleo, Sence, en esta tarea es im- cambio climático.
prescindible.
• La formación de los empresarios agrí- El país cuenta con una quinta parte de
colas, administradores de empresas y la superficie terrestre con normas de
mandos medios en materia de ges- protección de la naturaleza. Para gestio-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 143


nar en forma eficaz las zonas protegidas tento respecto al quehacer se refieren a:
se requiere una gobernanza más sólida,
más recursos financieros y humanos, y • Monitoreo y uso del recurso hídrico.
una mayor participación ciudadana en • Respeto de los derechos humanos y
la toma de decisiones y en su adopción. condiciones laborales.
Entre las recomendaciones generales • Manejo y aplicación de agroquímicos.
se indican: determinar las necesidades y • Gestión de la inocuidad y trazabilidad.
fuentes de financiación para conseguir • Relación cercana con las comunidades
los objetivos climáticos; utilizar en forma locales.
más extendida los pagos por servicios • Gestión de la biodiversidad y los servi-
ecosistémicos y compensaciones por cios ecosistémicos.
pérdidas de diversidad biológica; com- • Gestión energética.
pletar la reforma al sistema de asignación • Manejo y conservación del suelo.
del agua; reflejar los requisitos ecológi- • Aseguramiento de la sanidad y el bien-
cos y conceder prioridad a usos esen- estar animal.
ciales del agua.
Esta evaluación de la OCDE es una se- Este conjunto de principios es suficiente-
vera advertencia de las presiones pre- mente comprensivo, pero a él se suman
sentes sobre el medio ambiente, a las muchos otros planteamientos más es-
cuales se agrega que el país tendrá que pecíficos de organizaciones gremiales e
ir más allá del enfoque fragmentado que instituciones públicas, cuyo conjunto cla-
ha caracterizado hasta ahora su política rifica el qué hacer. El problema a futuro
climática nacional y esclarecer las res- radica más en cómo inducir a los actores
ponsabilidades institucionales en mate- a actuar en consonancia con estos prin-
ria de mitigación del cambio climático y cipios, cuáles deben ser las instancias ins-
adaptación al mismo. Sin duda, la evalua- titucionales responsables de velar por su
ción está referida al país en su conjunto, cumplimiento y con qué instrumentos los
pero el sector silvoagropecuario tiene implementarán. Al respecto, sin pretender
parte esencial de las responsabilidades agotar este complejo tema, que desde
en el desarrollo sustentable del futuro. luego no es exclusivo del sector ni de
El Ministerio de Agricultura ha postula- Chile, se postulan algunos criterios y me-
do como propósito “promover un sec- didas que aportan en la dirección aludida.
tor agropecuario y forestal competitivo
basado en la sustentabilidad ambiental a) La entidad pública del sector que ma-
y social”, explicitando el concepto de yor cercanía tiene en cuanto a sus-
agricultura sustentable en un Protocolo tentabilidad agropecuaria y funciones
suscrito por Indap, la Oficina de Estudios que instrumentalizan su intervención
y Políticas Agrarias (Odepa), La Agencia es el SAG. Esta institución, que ade-
de Sustentabilidad y Cambio Climático más de velar por el trascendente
(ASCC) y la Corporación de Fomento patrimonio sanitario vegetal y animal
(Corfo), el cual identifica criterios y prin- de Chile, tiene la vital responsabilidad
cipios, así como recomendaciones para de representar al país y actuar como
su implementación. ministro de fe en todos los acuerdos
Los principios de agricultura sustentable fitosanitarios que complementan los
que definen un marco general de sus- múltiples tratados comerciales signa-

144 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

dos por Chile, certificando que los tinuar en la línea correcta, que es la
productos enviados al exterior cum- del reconocimiento internacional a
plen con los protocolos requeridos nuestras normas y procedimientos,
internacionalmente. Como si esto fase que corresponde a un exporta-
fuera poco, además el SAG establece dor adulto como somos.
y tutela la normativa respecto al uso c) El tema de la calidad de nuestros pro-
de agroquímicos, al ingreso de mate- ductos en toda su acepción (condi-
rial vegetal y animal al país, al material ción, sanidad, presencia, textura) será
genético que se incorpora al uso agrí- progresivamente el atributo principal
cola, a la sanidad vegetal y animal, a en la competencia internacional. El
la caza y la pesca, a la protección de mayor valor agregado que podemos
la fauna y la flora, entre otras obliga- añadir a nuestra fruta, vinos, maderas,
ciones. En el presente estado de de- semillas, productos pecuarios, es aña-
sarrollo de nuestra agricultura, existe dir tecnología a los procesos produc-
un evidente desequilibrio entre los tivos para lograr calidades Premium.
recursos humanos y materiales con La fruta chilena, en principio recono-
que cuenta la institución y las tareas cida internacionalmente por su color,
que le competen, las que no tienen sabor y contenidos (vitaminas, oxi-
otro destino que continuar acrecen-
tándose, salvo que haya una improba-
ble reforma institucional. Por lo tanto,
el fortalecimiento del SAG, en cuanto
a recursos y funciones, parece como
un imperativo, además de la creación
de un marco de incentivos y castigos
al cumplimiento de la normativa pro
sustentabilidad.
b) Las exigencias de los mercados in-
ternacionales con respecto a calidad,
inocuidad, residuos y trazabilidad,
con la correspondiente certificación
van en aumento. Al margen de que
estas pueden crear un ambiente es-
quizofrénico para los productores y
exportadores, por su discrecionalidad
y dispersión, en ocasiones presentan
signos proteccionistas. Se ha inten-
tado establecer en Chile sellos de
certificación propia, los cuales, reco-
nocidos internacionalmente, fuesen
capaces de ordenar este pseudocaos
e imponer nuestra propia normativa
(madera, frutas), con discutible y di-
símil éxito. Esto que ha sucedido no Archivo fotográfico ODEPA.
debe paralizar los intentos por con-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 145


dantes, minerales), deberá formalizar central, o las quemas de rastrojos y
este reconocimiento con promoción residuos forestales autorizadas oficial-
y evaluaciones científicas. mente. Estas acciones no solo deben
d) Reactivar y enriquecer la reglamenta- ser prohibidas, sino que también mul-
ción que implementa la Ley Forestal. tadas, para lo cual debe autorizarse
Es de gran trascendencia contar con a Carabineros (inspectores de mu-
una normativa referida al bosque na- nicipios, de la Corporación Nacional
tivo que promueva en forma efecti- Forestal, Conaf, SAG, Ministerio del
va su desarrollo bajo el concepto de Medio Ambiente) para cursar las in-
inversión patrimonial, con incentivos fracciones.
atractivos para la inversión privada, f) La prevención y control de incendios
especialmente en territorios de pro- forestales, cuya importancia fue reite-
tección y conservación, los que de- rada con fuego a principios de 2017,
ben ser delimitados geográficamente, con gravísimas consecuencias para un
como, por ejemplo: amplio territorio de más de 400 mil
• Áreas que contribuyan a reducir hectáreas y su población, debe ser
el proceso de desertificación que asumida como política de Estado, con
avanza desde el norte. alta prioridad. Las dimensiones de una
• Territorios de la precordillera de renovada visión política y cultural en
Los Andes susceptibles de forestar- esta materia son múltiples, y están re-
se con flora nativa, para proteger las lacionadas con un enfoque integral de:
laderas de cuencas que arrastran • Cambio cultural de la población en
material de aluviones y erosión. general y en particular de los terri-
• Vertientes orientales y occidenta- torios vulnerables.
les de la Cordillera de La Costa en • Nueva normativa que incorpore
la zona central, algunas considera- penalidades rigurosas a los respon-
das áreas de protección, como la sables.
Reserva Nacional Lago Peñuelas, • Ordenamiento territorial para de-
Parque Nacional La Campana y limitar las áreas de plantaciones
las otras siete existentes, con una forestales y las áreas de protección
cobertura de 7,3 millones de hec- de la población, de la infraestructu-
táreas y casi nula actividad de pro- ra y de la naturaleza.
tección y conservación. • Investigación en nuevos diseños y
• Sectores vulnerables de incendios manejo de plantaciones forestales,
forestales que requieren protección para aminorar riesgos y adopción
de árboles y plantas nativas de fácil de los mismos.
adaptación y rápido crecimiento, ta- • Organización (fortalecimiento del
les como quebradas y suelos frágiles voluntariado) de la sociedad civil
que hoy están plantados de espe- para actuar en tareas de vigilancia,
cies exóticas con fines comerciales. prevención y control, con base te-
e) El término de prácticas tradicionales rritorial intermunicipios. Dotación
que atentan contra la sustentabilidad de instrumentos básicos de comu-
y que producen grandes daños a la nicación y control.
naturaleza, como la extracción de tie- • Fortalecimiento del equipamiento
rra de hoja de flora nativa en la zona y funciones de Conaf.

146 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

El cambio climático y los


recursos hídricos de Chile

Archivo fotográfico: J. Espinoza.


11.
Sólo en los últimos 50 años el agua ha sido vista como un recurso escaso para la Texto elaborado
humanidad. En la medida que su consumo ha ido creciendo a ritmos insostenibles por Fernando
en relación con la real disponibilidad, el problema de deterioro de las cuencas hi- Santibáñez
drográficas del mundo es creciente. El agua cumple tres roles esenciales para la Quezada,
sostenibilidad del desarrollo mundial: aseguramiento de la salud humana, desarrollo consultor externo.
económico y sustentación de importantes ecosistemas. Más del 70% de los recursos
hídricos en el mundo se usan para producir alimentos, de modo que una crisis del
agua necesariamente repercutirá en el abastecimiento de alimentos y el precio de
éstos. Las evidencias de que la humanidad enfrentará un cambio climático son cada
vez más claras, en la medida en que ellas se van presentando ante nuestros senti-
dos. La presencia de los 7.300 millones de personas que pueblan en la actualidad el
planeta, consumiendo diariamente 90 millones de barriles de petróleo, 11,5 km3 de
agua dulce y 6,8 millones de m3 de madera, está llevando a la biosfera a una situación
crítica, cuya huella ya no parece borrarse por sí sola. Los océanos se han ido llenando
de basura, las aguas continentales agotando y degradando en su calidad, y la atmosfe-
ra absorbiendo las casi 1.000 toneladas por segundo de gases de efecto invernadero

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 147


(GEI), lo que está provocando un calen- al 12% (Ayala, 2010). En muchas regiones
tamiento en torno de los 0,2°C cada del país los derechos de aprovechamien-
10 años. Junto con esto, los bosques del to existentes superan a la disponibilidad
mundo, que son los grandes regulado- real del recurso, lo que ha llevado a de-
res del clima, se siguen extinguiendo en clarar numerosas regiones como agota-
las regiones tropicales, bajo la sierra y el das tanto en sus aguas superficiales como
fuego, a razón de 24 ha por minuto (13 subterráneas (Banco Mundial, 2011).
millones de hectáreas por año). Frente a Son numerosos los factores naturales
toda esta desenfrenada acción humana, que se conjugan en la crisis del agua en
están surgiendo los signos inequívocos Chile, a estos, se agregan factores jurídi-
del estrés que está sufriendo el planeta. cos derivados del estatus legal que el país
Toda esta actividad, pareciera estar de- adoptó para este recurso, lo que facilitó la
jando huellas indelebles sobre la faz de concentración de la propiedad de los de-
la Tierra, siendo prácticamente imposible rechos de agua (DAA). Se agrega a esto,
que una intervención de esta magnitud el alto uso del recurso en la generación
no tenga efectos en el comportamiento eléctrica, la elevación de las isotermas que
de la atmosfera y en los principales ci- han reducido los depósitos de nieve (Gi-
clos biogeoquímicos, como el ciclo del vovich, 2006), la sobreexplotación de los
agua, del carbono y del nitrógeno. Los acuíferos, la contaminación de las aguas, la
cambios que sufrirá el escenario climá- falta de una gestión de la cubierta vegetal
tico mundial serán uno de los grandes en las partes altas de las cuencas, el cam-
desafíos que enfrentará la humanidad en bio en el régimen de precipitaciones y el
este siglo. Los cambios permanentes (a aumento registrado en los últimos años
escala humana) que podría sufrir el cli- en las tasas de evaporación.
ma de las diferentes regiones del mundo, El objetivo del análisis presentado en
exigirán importantes acciones de adap- este estudio es de proporcionar una
tación para reducir los riesgos natura- visión general de las implicancias que el
les, mantener la capacidad de producir cambio climático podría tener sobre la
alimentos, evitar la degradación de los disponibilidad y la gestión de los recur-
ecosistemas, las extinciones de especies, sos hídricos de que dispone la agricultu-
el agotamiento del agua dulce, la de- ra en Chile. Son varias las preguntas que
gradación de los suelos y un potencial emergen cuando se plantea el desafío
desequilibrio biológico que afectaría a de vincular cambio climático y recursos
los ecosistemas naturales, agrícolas y a la hídricos, entre algunas están:
salud humana (Santibáñez, 2015).
Sumados todos los usos del agua, el con- • ¿En qué medida los recursos hídricos
sumo nacional llega a 4.710 m3 /s (Ayala, están amenazados por el cambio cli-
2010). El mayor usuario de agua en Chi- mático en Chile?
le es la agricultura, con un 73% del total • ¿Qué parte del territorio podría sufrir
nacional, lo que abastece a una superfi- los impactos más negativos?
cie regada de 1,1 millones de hectáreas • ¿Cómo estos cambios afectarían a la
entre las regiones de Coquimbo a Los agricultura?
Lagos (INE, 2007). Un 6% del consumo • ¿Cuáles son las estrategias que reque-
es agua para fines domésticos. Los usos rimos para mejor enfrentar los desa-
mineros alcanzan al 9% y los industriales fíos del agua para la agricultura?

148 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Antes de responder estas preguntas, se peana” que acarrea las altas presiones
hace necesario dimensionar los recursos del anticiclón del Atlántico, responsable
hídricos y la situación actual de su dispo- de la aridez del sur de Argentina. Junto
nibilidad, así como las variaciones climá- con esta evolución, el territorio se enfría
ticas que influyen en la situación hídri- gradualmente desde la región central al
ca del país. Con este propósito hemos sur, manteniendo temperaturas diurnas
procesado una gran cantidad de datos unos 8 a 10°C más bajas en la costa que
climáticos históricos cuyos resultados en el interior.
presentamos a continuación El total de aguas renovables en Chile al-
canza a los 922 km3 anuales, lo que lo
sitúa en el lugar 14 en el mundo y 5 en
LAS DIMENSIONES Latinoamérica. No obstante esto, el agua
en Chile presenta un fuerte desequili-
DE LOS RECURSOS brio geográfico (tabla 11.1). El patrimo-
HÍDRICOS EN CHILE nio hidrológico de Chile se estructura
en 101 cuencas hidrográficas principales,
Por la localización latitudinal del Chile, el que nutren a 1.251 ríos cuya escorrentía
territorio parte en la zona subtropical anual en conjunto alcanza a los 29.245
árida que recibe una fuerte influencia m3/s. (MOP, 2013). Este caudal de agua
anticiclónica correspondiente al cinturón renovable, en relación con la población
de desiertos del trópico de Capricor- del país, da una disponibilidad de agua
nio. El anticiclón del Pacifico sur-oriental del orden de los 53.000 m3/habitante
permanece todo el año, con su alta pre- año, lo que es 25 veces el valor de 2000
sión, bloqueando el ingreso de cualquier m3/habitante, considerado adecuado
perturbación atmosférica que pudiera para un desarrollo ilimitado en agua.
generar lluvias, ese es el origen del de- En cifras globales, Chile es un país con
sierto del norte grande. En el desierto abundantes recursos hídricos. Conside-
de Atacama se registran las menores rando el total de la escorrentía proce-
precipitaciones del planeta, alcanzando dente de las precipitaciones, la disponi-
promedios tan bajos como 2 mm/año. bilidad anual es de 53.000 m3/habitante
A medida que nos alejamos del trópico (Banco Mundial, 2011), muy superior a
hacia el sur, el anticiclón va perdiendo los 2.000 m3/habitante/año, considerado
su capacidad de bloqueo, permitiendo mundialmente como necesario para el
cada vez más el ingreso de los frentes desarrollo sostenible. A pesar de esto,
de lluvia que vienen del sur-oeste. Así, hay un fuerte desequilibrio geográfico
el territorio chileno va observando un entre la localización de los recursos y la
gradual aumento de las precipitaciones población. La región central y norte, de-
hasta la región de Aysén, donde esta ficitaria en agua, concentra el 65% de la
llega a un máximo superior a los 3.000 población del país. El caso más extremo
mm anuales debido al paso de un par de se presenta en las regiones de Antofa-
frentes cada semana, los que dejan más gasta y Atacama con 52 y 208 m3/habi-
de 250 días de lluvia cada año en las islas tante. Entre las regiones de O´Higgins y
más occidentales. Hacia el extremo aus- La Araucanía, la disponibilidad natural de
tral (Magallanes), la precipitación declina agua supera los 6.000 m3/persona/año,
nuevamente debido a la influencia “pam- llegando hasta los 49.000 m3/persona/

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 149


Tabla 11.1 Disponibilidad de agua en las regiones de Chile.
Escorrentía per cápita
Macrozona Región Región m3/s
m3/persona/año

XV Arica y Parinacota 5,5 725


I Tarapacá 6,4 599
Norte II Antofagasta 0,9 47
III Atacama 1,9 190
IV Coquimbo 22,2 908
V Valparaíso 41 703
RM Metropolitana 103 444
Centro
VI O’Higgins 205 7.037
VII Maule 767 23.191
VIII Biobío 1.638 24.432
IX Araucanía 1.041 33.167
Sur
XIV Los Ríos 1.046 81.563
X Los Lagos 4.109 154.058
XI Aysén 10.134 2.950.168
Austral
XII Magallanes 10.124 1.938.956
Total 29.245 5.216.188
Fuente: adaptado de Atlas del agua (DGA, 2015).

Tabla 11.2 Algunas estadísticas del agua en Chile.


Agua
Superficie PP media Escorrentía Escorrentía
Región Población renovable
km2 mm/año mm/año %
m3/hte

Arica y Parinacota 243.149 16.873


Tarapacá 344.760 58.698 94 7 8 972
Antofagasta 631.875 126.444 45 0 0 51
Atacama 316.692 75.573 82 1 1 208
Coquimbo 782.801 40.656 222 18 8 1.213
Valparaíso 1.842.880 16.396 434 84 19 894
Metropolitana 7.399.042 15.349 650 200 31 438
O’Higgins 926.828 16.341 898 362 40 7.578
Maule 1.050.822 30.825 1.377 784 57 26.181
Biobío 2.127.902 36.929 1.766 1.173 66 23.270
Araucanía 1.005.322 31.842 2.058 1.476 72 54.050
Los Ríos 407.300 18.429 78
Los Lagos 847.495 67.013 2.423 80 226.543
Aysén 109.317 109.025 3.263 2.828 87 3.369.942
Magallanes 165.547 132.033 2.713 2.338 86 2.046.684
Fuente: FAO 2000, INE 2015.

150 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

año. Desde la Región de Los Ríos hacia En general los ríos de Chile tienen un ré-
el sur aumenta el agua y disminuye la po- gimen dominantemente nival en la zona
blación, observándose una disponibilidad central y norte, el cual evoluciona gra-
natural de agua que supera los 169.500 dualmente hacia uno pluvial de Biobío al
m3/habitante/año. Sur, pasando por un régimen mixto de
Esto nos permite afirmar que el desa- transición en Maule y Ñuble. Cualquie-
rrollo de actividades económicas en el ra que sea el régimen, la temporada de
norte de Chile dependerá en el futuro riego se extiende por 6 o 7 meses, por
fuertemente de las posibilidades de ge- lo que en el restante tiempo las aguas si-
nerar nuevas fuentes de agua a costos guen su curso hacia el mar, especialmente
razonables. Por ahora, las tecnologías en las cuencas que no cuentan con regu-
de transporte de agua a distancia o la lación artificial. Esta situación, además de
desalación de agua marina tienen costos la existencia de afluentes en zonas bajas,
claramente por encima de 1 dólar por hace que a nivel de promedios anuales,
m3, lo que deja a la agricultura fuera de los caudales en la desembocadura sean
posibilidades de acceder a estas solucio- una proporción muy alta en relación con
nes. Dados los grandes volúmenes de el caudal afluente (en el punto más alto
agua usados por la agricultura, los que antes de la existencia de usuarios). En el
difícilmente bajarán de 6.500 m3/ha año, río Maipo el caudal sobrante es superior
las soluciones viables con esta industria al 90% y de Rapel al sur los caudales en
deberán producir agua a menos de un la desembocadura superan incluso al
10% de los costos que pueden ofrecer caudal afluente. Sólo de Limarí al norte
estos sistemas. los ríos llegan con menos del 50% de su
Entre Atacama y Biobío precipitan, en un agua al mar. Todo esto señala una situa-
año normal, 168,84 km3(*) de agua. De ción de relativa abundancia de agua, la
esta cantidad, solo 38,55 km3 escurren cual no puede ser aprovechada debido
desde la cordillera hacia los valles (cau- a la falta de capacidad de regulación del
dal afluente). De ese caudal, una cantidad caudal (tabla 11.3).
muy baja llega al mar en las regiones del Las cuencas presentan claros signos de
norte (Atacama y Coquimbo), no obs- estrés del Aconcagua al norte (Ayala,
tante en las regiones centrales llama po- 2010). Al sur de O’Higgins, la demanda
derosamente la atención constatar que está por debajo de la oferta consideran-
más de un 50% del agua de los ríos llega do cifras anuales, no obstante en perio-
al mar (caudal sobrante) y de O’Higgins dos de estío, han comenzado a aparecer
al sur más del 100% del agua que provee claros signos de deficiencia hídrica hasta
la cordillera llega hasta el mar, esto último, la región de Osorno.
debido a que los cauces principales reci- Los caudales de los principales ríos se
ben aportes de afluentes en la parte baja han mostrado altamente variables en
del valle, haciendo llegar más agua al mar, las últimas décadas, insinuando ciclos de
de lo que aportó la cuenca principal en varios años de mayor caudal, alternados
la cordillera. Es así como entre Atacama y con ciclos de menor caudal. Estos ciclos
Biobío los ríos vierten al mar anualmente están alineados con los ciclos más lluvio-
una cifra del orden de los 50 km3 de agua sos y secos asociados a la oscilación de-
dulce (50 veces el sistema Paloma-Reco- cadal del Pacífico (PDO), los que tienen
leta-Cogotí completo) (tabla 11.2). una longitud de 10 a 20 años. Aunque

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 151


los caudales no muestran una tendencia sentando alrededor de 63% de los DAA
clara, hay ciertas cuencas, que sugieren mineros en 2006 (Proust Consultores,
una cierta declinación de la escorrentía 2008) y 46% de los usos por agua po-
en las últimas décadas, este es el caso de table (SISS, 2010). Son particularmente
Aconcagua (gráfico 11.1). importantes para la agricultura del nor-
te a partir de la Región de Valparaíso. La
Las Aguas Subterráneas mayor parte de los acuíferos se encuen-
La recarga media estimada alcanza apro- tran sobre exigidos en Chile debido a la
ximadamente 55 m3/s desde la RM al inexistencia de modelos hidrogeológicos
norte (Salazar, 2003). Al sur de la Región operacionales que ayuden a racionalizar
del Libertador B. O’Higgins no hay da- la gestión de las aguas subterráneas.
tos precisos pero se estima una recarga
de alrededor de 160 m3/s regiones del Calidad del Agua
Maule y Los Lagos (DGA, 2011). La contaminación de las aguas principal-
La utilización efectiva de las aguas sub- mente se genera a través de las aguas
terráneas fue estimada en 88 m3/s en servidas, originadas de los usos domés-
2003, de los cuales 49% se utilizaba para ticos, de los efluentes mineros y los resi-
la agricultura, 35% para abastecimiento duos industriales líquidos, de la lixiviación
poblacional y 16% para industria (Salazar, de sales al suelo, la contaminación difusa
2003). En la actualidad este valor bor- por fertilizantes y pesticidas en las aguas
dea los 100 m3. Las aguas subterráneas superficiales y subterráneas (Orrego,
son particularmente importantes para 2002). A parte de esto, las aguas de
los sectores minero y sanitario, repre- escorrentía son, en general, de elevado
contenido de sales del Cachapoal al nor-
Tabla 11.3 Caudales afluentes y sobrantes de las principales cuencas de Chile. te, lo que conduce a problemas de salini-
zación cuando se usan sistemas de riego
Cuenca
Caudal
afluente, Qa
Caudal
sobrante, Qs
Qs/Qa de alta eficiencia.
Lluta 1,86 1,54 82,8
El boro y arsénico exceden la norma
de riego en Lluta y Camarones; el boro
San Jose 1,03 0,00 0,0
también supera la norma en los ríos
Loa 0,70 0,32 45,7 Huasco, Copiapó y Elqui; el Cachapoal
Copiapó 0,61 0,10 16,4 tiene índices altos de hierro y cobre,
Huasco 2,91 1,50 51,5 este último anormalmente alto también
Elqui 6,01 2,48 41,3 en el río Mapocho. Desde la Región del
Maule a Magallanes los ríos examinados
Limarí 6,31 2,40 38,0
presentan índices de contaminantes muy
Choapa 9,00 8,10 90,0
por debajo de límite fijado por la norma
Aconcagua 33,44 22,13 66,2 NCh 1333. (DGA, 1996)
Maipo 104,72 97,96 93,5 Sobresalen por su calidad a todo lo lar-
Rapel 130,00 174,00 133,8 go de su curso los ríos Lauca, Mataquito,
Maule 331,40 469,45 141,7
Maullín, Aysén, Cisnes y Side, en Tierra
del Fuego. Los lagos del Sur de Chile y
Itata 310,00
los lagos del norte de la Patagonia han
Biobío 479,50 924,70 192,8 presentado un fuerte aumento de la eu-
Fuente: Elaboración propia. trofización causado por las actividades

152 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

económicas y humanas en sus riberas, Gráfico 11.1 Tendencias temporales de los caudales de algunos ríos.
que introducen en ellos nutrientes y
materia orgánica. Este proceso está más
avanzado en los lagos Villarrica, Calaf-
quen, Riñihue y Llanquihue, aunque los
efectos nocivos han disminuido paula-
tinamente con la instalación de plantas
purificadoras de aguas servidas, en las
ciudades ribereñas.
Los contaminantes más frecuentes de las
aguas de los ríos en Chile son el mercu-
rio, selenio, arsénico, cadmio, molibdeno,
zinc y níquel. En casos específicos, el co-
bre puede encontrarse en niveles eleva-
dos (Pizarro et al., 2010).

LOS CICLOS DEL CLIMA Y


LAS SEQUÍAS EN CHILE

El clima chileno está fuertemente in-


fluido por el fenómeno de El Niño-La
Niña (ENSO). Durante la fase cálida de
El Niño, el anticiclón de repliega más al
norte o bien se debilita y divide en dos,
una fracción se mantiene frente a la cos-
ta norte y la otra se desplazas a regiones
australes, provocando sequias en Aysén
y Magallanes, mientras los frentes ingre-
san con frecuencia trayendo lluvias a la
zona central, aprovechando el espacio
que dejan las dos fracciones del antici-
clón. Contrariamente durante la fase fría
de La Niña, el anticiclón se refuerza, y
avanza hacia la zona central y centro sur,
ejerciendo un efecto de bloqueo de los
frentes, lo que no pueden ingresar al cen-
tro del país, propiciando lo que se asocia
a una sequía. Por lo general esto hace
que continúe la tendencia decreciente
que han mostrado las precipitaciones en
el último siglo. A estas tendencias de lar-
go plazo, se agregan los ciclos de sequía
de corto plazo, los que tienen una longi- Fuente: Diagnóstico y clasificación de los cursos y cuerpos de agua según objetivos de calidad,
tud de 10 a 20 años, en los cuales pasa- Cuenca del río Maipo. Dirección General de Aguas, 2004.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 153


mos por periodos lluviosos y secos. Este que ha traído una alta frecuencia de epi-
último fenómeno es conocido como la sodios de aguas oceánicas frías y la con-
PDO, el cual hace que toda la costa ame- secuente menor pluviometría. La PDO
ricana pase por periodos de aguas frías, muestra ciclos positivos y negativos de
asociados a una alta frecuencia de Niñas. más de una década de duración creando
Adicionalmente a esta causa de variabi- ciclos de 15 a 20 años más secos o más
lidad climática, sobre los climas chilenos lluviosos, según pase por su fase negativa
juega además otro fenómeno llamado o positiva (gráfico 11.2)
Oscilación Antártica (AO), el que influye Si bien la PDO es el fenómeno plane-
mayormente en la actividad frontal en la tario que determina los ciclos del clima
zona subantártica. En periodos bajos de a macroescala en la costa americana, el
la AO, los frentes son más débiles, no al- fenómeno que más directamente deter-
canzando a traer precipitaciones hacia la mina el comportamiento pluviométrico
zona central. Desde el inicio de los años de cada año es la ENSO (gráfico 11.3).
2000 estamos cruzando por un periodo Las series de tiempo muestran una cier-
seco asociado mayormente a la PDO, lo ta regularidad entre los ciclos ENSO cá-
lidos y fríos. Durante los ciclos cálidos,
Gráfico 11.2 Ciclos positivos y negativos de la PDO desde 1950. Se aprecia correspondientes al evento de El Niño
que los años 60 y 70 dominó un ciclo negativo, en los 80 y 90, uno positivo
que trajo en ciclo lluvioso, desde los 2000 hemos estado en fase negativa, la
las precipitaciones tienden a ser más
que está dando señales de término para pasar a una positiva. abundantes. Inversamente, los eventos
fríos (La Niña) tiende a provocar sequias
persistentes. Como los mecanismos ge-
neradores de precipitación dependen
además de la actividad frontal asociada
a la AO, la relación entre Niños y pre-
cipitación no es absoluta. El gráfico 11.4
muestra el nivel de asociación entre
años lluviosos y anomalía de la tempera-
tura superficial del mar (TSS). Se aprecia
que en un 75% de los casos de anomalía
Fuente: Elaboración propia. negativa de la TSS, la precipitación res-
ponde negativamente (sequia), pero hay
Gráfico 11.3 Los ciclos de El Niño-La Niña desde 1950. Se aprecia la fuerte un 25% de los casos en que una anoma-
relación entre las anomalías de la Temperatura de la superficie del mar y las
anomalías de la precipitación en la zona central. lía negativa de TSS se asocia a lluvias por
sobre lo normal, lo que rompe la regla.
Inversamente, las anomalías positivas de
la TSS tienden en un 65% a provocar
lluvias por sobre lo normal, mientras que
en un 35% de los casos ellas se asocian a
sequias. En los últimos 60 años los ciclos
cálidos (Niño) de la TSS han mostrado
una duración media de 20 meses y los
fríos (Niña) de 19 meses, con un perio-
do de retorno del orden de 24 meses.
Fuente: Elaboración propia. La duración de los eventos cálidos (Ni-

154 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

ños) ha mostrado una ligera tendencia a Gráfico 11.4 Duración de los eventos de El Niño (Número de años en que
la disminución, junto a un aumento en la se mantiene la anomalía positiva), en los eventos desde 1050.
duración de las Niñas. (gráfico 11.4).
La megasequía 2008-2015 ha roto va-
rios records históricos. Ella ha coincidido
con los años más cálidos de los últimos
100 años, ha registrado el mayor núme-
ro de años consecutivos con precipita-
ciones deficitarias (6 años entre 2010 y
2015) (gráfico 11.5) y registra el mayor
número de años consecutivos con défi-
cit hídrico (PP-ETP) superior a los 1.000
mm/año (10 años entre 2005 y 2015). Fuente: Elaboración propia.

Esto último se debe no sólo a la menor Gráfico 11.5. Precipitación histórica en Santiago. Nótese que nunca se había
pluviometría registrada durante esta se- producido un periodo consecutivo de 8 años sin ningún año que sobrepase
los valores normales. La línea azul corresponde al promedio, la roja al límite
quía, sino al progresivo aumento de la de sequía (80% del promedio) y la negra es la media móvil de 4 años.
evapotranspiración que la ha elevado
desde los 1.150 mm por año en 1900
a más de 1.300 mm/año en los años re-
cientes (gráfico 11.6).

LAS TENDENCIAS QUE


HA MOSTRADO EL
CLIMA CHILENO EN
LAS ÚLTIMAS DÉCADAS
Fuente: Elaboración propia.
En todo el orbe los bordes polares de
Gráfico 11.6 Progresivo aumento del déficit hídrico (PP-ETP) en Santiago
los desiertos han visto avanzar la aridez que muestra que a partir de 2005 se ha producido el periodo más árido de
sobre regiones agrícolas como California, la historia en esta zona.
Atacama y zonas sub saharianas. De con-
tinuar esta tendencia, estaríamos transi-
tando hacia un país algo más árido como
ocurrirá en todas las regiones del mundo
que están al borde de un desierto. No
podemos olvidar que el desierto de Ata-
cama avanzó hacia el sur a razón de 0,4 a
1 km por año durante todo el siglo XX.
Es probable que esta tendencia continúe Fuente: Elaboración propia.
por algunas décadas antes de alcanzar el
equilibrio que la detenga. Esto nos lleva co, por sobre el aumento de la variabili-
a redoblar el paso en materia de gestión dad, de ciertos eventos extremos como
hídrica. La escasez de agua es la mayor lluvias intensas, vientos y granizo.
amenaza que nos trae el cambio climáti- En zonas templadas los inviernos se han

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 155


tornado más y más suaves. Si bien estos estar relacionado con un cambio en la
cambios pueden constituir una amenaza trayectoria de los frentes debida a un
para la actividad agrícola, a veces ellos cambio en la conducta del anticiclón del
representan buenas oportunidades para Pacífico. Si esta situación se mantiene así
ampliar o diversificar la agricultura local; en este siglo, entonces el volumen total
en Chile este será el principal sello de los de agua de escorrentía de las cuencas
cambios climáticos en la zona sur. no estaría tan amenazado, por cuanto
En Chile se produce una situación muy el caudal es más bien regulado por las
especial, cual es la presencia del Océano precipitaciones de cordillera. Lo que si
Pacífico a todo lo largo de su geografía. estaría amenazada es la estacionalidad
Un océano frío cuyo litoral es recorri- del agua que escurre por los ríos, pues
do por la corriente fría más extensa del al subir la temperatura, subiría la línea de
mundo, la corriente de Humboldt. Como las nieves, lo que haría que más precipi-
se supone que los vientos aumentarán su tación lo hiciera en forma líquida y me-
intensidad sobre los océanos, las corrien- nos como nieve, aumentando la esco-
tes marinas debieran igualmente hacer- rrentía invernal, cuando la agricultura no
se más intensas, lo que paradójicamente requiere agua. Este cambio podría tornar
debiera enfriar las aguas superficiales en más amenazante al régimen de lluvias si
las zonas cercanas a la costa chilena. Es- se considera además que las precipita-
tas aguas más frías ejercerán un efecto ciones en Chile podrían disminuir en nú-
refrescante, mayor que el actual, sobre mero (gráfico 11.8) pero aumentar en
las masas de aire que ingresan desde el intensidad, tendencia de la cual ya hay
océano al continente, lo que tenderá a algunos indicadores.
neutralizar el calentamiento global en El régimen térmico igualmente ha mos-
una extensa franja costera de varias de- trado cambios diferentes en zonas cos-
cenas de kilómetros. Este fenómeno ya teras e interiores. En zonas costeras las
comenzó a operar hace varias décadas, máximas han tendido a descender ha-
lo que ha tenido como consecuencia un ciendo que los veranos sean cada vez
descenso de las temperaturas máximas más frescos, mientras que las mínimas
ya observado en zona litorales del norte han subido marcadamente. En zonas in-
y centro de Chile. teriores, se observa una tendencia al alza
La precipitación anual, en las zonas cos- tanto de mínimas como de máximas.
teras, ha disminuido entre un 15 y 30% El alza cercana a 1°C que han experi-
en los últimos 100 años, mientras que mentado las máximas en zonas inte-
en zonas interiores, este cambio es sólo riores, tendría consecuencias sobre el
ligeramente perceptible. Veamos algunas número de días con temperaturas ex-
estadísticas: la precipitación media anual tremadamente altas (mayores a 33°C).
de La Serena en 1960 fue de 111 mm, La evapotranspiración ha ido igualmente
mientras que en 2002 fue de sólo 88 al alza, aumentando los requerimientos
mm, y en Concepción las cifras en el de riego, especialmente en las especies
mismo período fueron de 1.400 mm y plurianuales (gráfico 11.9). Se espera que
1.170 mm respectivamente (gráfico 11. las demandas de agua incrementen en 5
7). El hecho de que la disminución de a 8% por cada grado de aumento en la
las precipitación se haya concentrado temperatura, lo que en una temporada
mayormente en zonas costeras puede podría significar una demanda adicional

156 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

de agua de hasta 800 m3 por hectárea. Gráfico 11.7 Tendencias de la precipitación total anual en Chile. La cifra al
Al parecer esta disminución en zonas in- lado del título indica el cambio experimentado por la precipitación durante
el siglo XX. En las regiones costeras la tendencia negativa es más marcada
teriores y precordilleranas estaría siendo que en sectores interiores.
compensada por el aumento en la inten-
sidad de las precipitaciones, lo que no
estaría ocurriendo en zonas costeras. La
disminución del número de días de lluvia,
junto al aumento de su intensidad y al au-
mento de las tasas de evaporación, puede
aumentar la presión hacia la erosión de
los suelos, con los consecuentes riesgos
de sedimentación de los lechos y cuerpos
de agua. Esta combinación es igualmente
negativa para la agricultura de secano y
para el crecimiento de las praderas.

EL FUTURO DEL CAMBIO


CLIMÁTICO EN EL
TERRITORIO CHILENO

El agua es uno de los recursos que debe-


rá resistir a las mayores amenazas duran-
te este siglo en Chile, debido al excesivo
consumo y a la reducción de su dispo-
nibilidad debido a los cambios que está
experimentando y que probablemente
seguirá experimentando el régimen de
lluvias. La fuerte reducción que se ha ob-
servado en la precipitación anual en las
regiones costeras de Chile, hasta ahora
es un fenómeno más bien localizado en Fuente: Elaboración propia.
el litoral, no sabemos en qué medida,
durante este siglo, las regiones interio- que la isoterma de 0°C suba entre 300
res podrían comenzar a mostrar similar y 500 metros, reduciendo la capacidad
tendencia. Como sea lo que acontezca de la cordillera de almacenar nieve, aun
con las precipitaciones, la hidrología de cuando la precipitación no varíe. La ele-
los ríos podría sufrir importantes conse- vación de las líneas de las nieves en unos
cuencias debido a la subida de 300 a 500 500 metros entre el río Aconcagua y el
metros de la isoterma 0°C, lo que redu- Biobío, representa una pérdida de 400
cirá los depósitos de nieve en la cordille- a 450 millones de metros cúbicos de
ra, haciendo que la precipitación invernal agua que ahora caerían en forma líqui-
escurra rápidamente hacia el mar. da y no sólida, por lo que dejarían de
En la cordillera de Los Andes se espera estar disponibles para la estación estival,

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 157


Gráfico 11.8 Variación del número de días de lluvia en varias localidades de Chile. Se aprecia una ligera tendencia decreciente en
el tiempo.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 11.9. Cambios observados en las tasas de evapotranspiración en Chile central

Fuente: Elaboración propia.

158 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

cuando es requerida para el riego. Esto hacia el continente, con más humedad
induciría una desregulación hidrológica y frescor, podría aumentar la nubosidad
que aumentaría la escorrentía invernal a de una extensa franja territorial cercana
la vez que crearía mayor riesgo de creci- al litoral, la que podría ingresar algunas
das que pueden aumentar los riesgos de decenas de kilómetros hacia el interior,
zonas pobladas (figura 11.1). creando un corredor donde el alza de la
En las próximas décadas podríamos temperatura se vería considerablemente
observar que se mantenga el alza en atenuada.
las demandas evapotranspirativas, pre- La corriente de Humboldt actúa en Chile
sionando al alza los requerimientos de como un verdadero sistema de climatiza-
riego, particularmente en frutales. En el ción, pues al subir la temperatura de la at-
caso de los cultivos anuales esto no es mósfera, el viento toma mayor velocidad
tan seguro considerando que las fechas sobre el océano, haciendo que las aguas
de siembra podrían desplazase más al in- profundas y frías del océano suban a la
vierno, neutralizando las altas demandas superficie en mayor cantidad enfriando
de agua estivales. las aguas del Pacífico cercanas al litoral.
Es probable que el número de días de Con esto, las masas de aire que ingresan
lluvia continúe descendiendo durante al continente se ven más refrescadas al
las próximas décadas, debido al efecto pasar sobre las aguas frías del océano.
de bloqueo que el anticiclón ejercerá al Este mismo enfriamiento, más el aumento
paso de los frentes, especialmente si se de la actividad convectiva de la zona in-
desplaza más al sur, lo que interceptaría la tertropical, haría que el anticiclón del Pa-
trayectoria de los frentes que se mueven cífico tienda a desplazarse más al sur de
desde el sur oeste (SO). Los modelos Chile. Es posible que esto tenga además
regionales proyectan para este siglo el como consecuencia que sólo los frentes
mayor descenso en la precipitación, entre dotados de más energía logren franquear
las regiones de Valparaíso y Biobío, lo que al anticiclón, trayendo lluvias con menor
podría afectar fuertemente a la agricultu- frecuencia a la zona central. Quizás por
ra del secano costero. esta razón es que el número de lluvias
Otro aspecto interesante, es que lo más anuales ha tendido a disminuir en los últi-
probable es que el viento aumente su mos 100 años, tendencia que podría pro-
intensidad, especialmente en zonas cos- longarse por algunas décadas más.
teras y cordilleranas. Una atmosfera más
caliente igualmente tiende a aumentar la
intensidad y frecuencia de lluvias convec- LOS DESAJUSTES DE LA
tivas, es decir, aquellas lluvias súbitas que
DEMANDA Y OFERTA DE
producen chubascadas de gran intensi-
dad, asociadas a tormentas eléctricas y AGUA EN CHILE
granizo. Esto último tiene dos caras. La
cara buena es que esto podría ayudar Adicionalmente a los factores naturales
a recargar las reservas de agua en las derivados del cambio climático, los re-
cuencas. La cara mala es que podría cursos hídricos vienen dando señales
aumentar la frecuencia e intensidad del de agotamiento hace ya varias décadas
granizo en zonas agrícolas. El mayor in- en la zona centro norte de Chile. El au-
greso de masas de aire desde el océano mento desmedido de la demanda por

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 159


Figura 11.1 Alza esperada en el límite inferior de las nieves, lo que amenaza de m3 (0,12 km3), sólo habría unos 50
con reducir la capacidad de regulación hidrológica de la cordillera. millones de m3 disponibles en superficie.
La diferencia es probablemente satisfe-
cha por la extracción de aguas subte-
rráneas. En Coquimbo la situación no es
mejor, de una demanda de 530 millones
de m3, las aguas superficiales aportarían
unos 430 millones de m3, siendo nece-
sario completar los 100 millones de m3
restantes con extracción de agua subte-
rránea. La Región de Valparaíso presenta
la situación más crítica, con una demanda
de 650 millones de m3, la cual sólo es
satisfecha en una cifra de 450 millones
por las aguas superficiales, presentando
un desabastecimiento de 190 millones
de m3. La agricultura de la Región Me-
tropolitana tiene una demanda de 1.030
millones de m3, de lo que aportarían las
Fuente: Elaboración propia aguas superficiales unos 910 millones, los
120 millones faltantes serían aportados
la agricultura, la minería y la generación por las aguas subterráneas. Ya en la Re-
de energía, junto al deterioro de la cali- gión de O’Higgins la situación mejora un
dad de las aguas por contaminación, está tanto, por cuanto, en años normales, la
haciendo de este recurso un elemento demanda puede ser enteramente apor-
crónicamente deficitario de Santiago al tada por las aguas superficiales, habiendo
norte y frecuentemente deficitario de un excedente de 264 millones de m3.
Santiago al sur. Contribuyen a esta si- En Maule este excedente crece a 1.400
tuación, el despoblamiento vegetal que millones de m3 y en Biobío a 3.587 mi-
han sufrido las laderas de los cerros y llones de m3. Estas cifras muestran una
las quebradas, lo que ha acelerado el es- situación muy desigual entre las regio-
currimiento y reducido la recarga de las nes, habiendo un déficit crónico de agua
napas, y el aumento de la evaporación desde la Región Metropolitana al norte.
debida al calentamiento global. Todo Probablemente por esta razón, es que
esto está intensificando la aridez de la en los últimos años se ha observado una
zona central, proceso que es parte de un tendencia a la disminución de la superfi-
fenómeno más global, llamado “desertifi- cie regada en estas regiones, lo que es-
cación” (Santibáñez et al.,2015). taría indicando que se está produciendo
El agua utilizada para actividades econó- un ajuste entre la oferta y la demanda,
micas y como bebida, es de 16,47 km3. El no sin costo para los agricultores que in-
riego entre Atacama y Biobío, demanda virtieron importantes recursos en plan-
unos 7,39 km3 de agua cada año. Esta taciones y sistemas de riego.
demanda no es satisfecha por igual se- Las cifras anteriores se refieren a pro-
gún las regiones. Así por ejemplo en Ata- medios históricos. No podemos dejar de
cama de una demanda de 120 millones lado la fuerte variabilidad de las precipi-

160 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

taciones anuales, lo que, en años lluvio- Con las demandas actuales de agua, en
sos, tiende a anular el déficit crónico, el el mejor de los casos los embalses dis-
cual reaparece inmediatamente cuando ponen de una capacidad para atenuar la
la precipitación vuelve a la normalidad sequía de un par de años consecutivos,
o a valores por debajo de lo normal, lo que es claramente insuficiente durante
donde estos déficits se agravan aún más. sequias prolongadas como la que esta-
Esto hace fuertemente inestable el ba- mos atravesando entre 2008 y 2015. Una
lance hídrico de los ríos de la zona cen- sequía de esta duración agota cualquier
tral y norte de Chile, poniendo frecuen- sistema de regulación hidrológica.
temente en riesgo la seguridad de riego En general los ríos muestran claros indi-
(gráfico 11.12). cadores de estrés a partir de la Región
Los sistemas de regulación hidrológica Metropolitana al norte. En cifras globales
con que cuentan algunas regiones, pue- anuales pareciera que este estrés no es
den atenuar el déficit de años secos con tal, considerando que la relación caudal
el agua almacenada en años más lluviosos sobrante/afluente está por sobre el 50%
(tabla 11.4). No obstante eso, la capaci- desde el rio Choapa al sur y sobre 100%
dad de regulación es limitada, quedando del Rapel al sur. Estas cifras esconden el
fuertemente disminuida durante los ciclo déficit de agua en el periodo estival, el
de sequía que pueden durar varios años. cual está siendo recurrente al menos

Archivo fotográfico ODEPA.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 161


LO QUE TRAERÍA EL CAMBIO CLIMÁTICO
PARA LA ZONA CENTRAL DE CHILE

Según las tendencias observadas y los pronósticos que hacen los modelos mundiales del clima,
los climas del futuro debieran variar según las tendencias siguientes:

� Disminución de la precipitación en zonas costeras mayormente.


� Disminución del número de días de lluvia.
� Aumento de la energía de la precipitación.
� Aumento del contenido de vapor del aire
� Aceleración de la escorrentía por disminución de la precipitación sólida.
� Aumento de la evapotranspiración y requerimientos de riego.
� Posible disminución en la recarga de las napas.
� Mayor arrastre de sedimentos.
� Temperaturas máximas más altas en zonas interiores y más bajas en sec-
tores costeros.
� Disminución del frío invernal.
� Aumento del estrés térmico de las plantas.
� Aumento del viento.
� Aumento de la nubosidad, especialmente en un corredor de 60 km desde
la costa.

hasta el río Maule. Este estrés se debe asegura el agua para la agricultura por
fundamentalmente a la fuerte estacio- cuanto esta debe salir a competir por el
nalidad de la demanda de agua, lo que recurso con otras actividades económi-
refleja la estacionalidad de la agricultura, cas con mayor capacidad de pago, como
cual es el principal consumidor de este la industria, la minería o el agua potable.
recurso (Universidad de Chile, 2012). Es así como en las regiones de más al
En los últimos 20 años, la seguridad del norte (Atacama y Coquimbo), muchos
riego se está viendo limitada por la dis- DAA han sido transferidos desde la agri-
ponibilidad de agua desde Maule al sur, cultura a la minería. Es probable que esto
lo cual es una paradoja si se observa que se propague a Valparaíso y la Región Me-
del Maipo al sur el caudal sobrante de tropolitana en los próximos años, con lo
los ríos supera al 90%. Esto es debido cual la agricultura se estas regiones se
mayormente a que esto no refleja la ver- podría ver fuertemente contraída, como
dadera situación de los ríos durante la ha ocurrido en Atacama.
estación de verano. La mayor parte del La demanda agrícola de agua está en
“excedente” hidrológico de los ríos es directa relación con la superficie cul-
vertido al mar en la estación invernal ya tivada en riego, el tipo de especies, las
sea por su uso en la generación de ener- condiciones climáticas de cada año y la
gía, ya sea por la falta de capacidad de tecnología de riego. En general todos es-
almacenamiento. En este ámbito de es- tos factores han empujado al alza las de-
trechez hídrica, el mercado del agua no mandas de agua en las últimas décadas,

162 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

salvo la tecnología de riego que ha ten- Algunas de las curvas se muestran en el


dido a mejorar la eficiencia de esta prác- gráfico 11.10.
tica haciendo decrecer la demanda de En la tabla 11.5 se resumen algunos
agua por unidad de tierra regada. Para componentes del balance del agua para
integrar todos estos factores el Centro la agricultura entre Atacama y Biobío. Se
de Agricultura y Medio Ambiente desa- aprecia en estas cifras, la existencia de
rrolló un modelo de cuenca que deter- un déficit hídrico estructural entre Ata-
mina la curva integrada de demanda de cama y la Región Metropolitana (gráfico
riego en cada cuenca, desde el inicio de 11.11). Como este balance refleja sólo a
la temporada de riego hasta el fin de ella. las aguas superficiales, es probable que

Tabla 11.4 Capacidad de almacenamiento de agua por la infraestructura hidráulica regional.


Promedio histórico
Embalse Región Cuenca Capacidad Uso principal
mensual

Chonchi II Loa 22 19 Riego


Lautaro III Copiapó 26 11 Riego
Santa Juana III Huasco 166 125 Riego
La Laguna IV Elqui 40 24 Riego
Puclaro IV Elqui 200 132 Riego
Recoleta IV Limarí 100 68 Riego
La Paloma IV Limarí 748 425 Riego
Cogotí IV Limarí 150 82 Riego
Culimo IV Quilimarí 10 4,5 Riego
El Bato IV Choapa 26 Riego
Corrales IV Choapa 50 42 Riego
Aromos V Aconcagua 35 31 Agua potable
Peñuelas V Peñuelas 95 29 Agua potable
El Yeso RM Maipo 220 151 Agua potable
Rungue RM Maipo 1,7 1,5 Riego
Convento Viejo VI Rapel 237 203 Riego
Rapel VI Rapel 695 496 Generación
Colbún VII Maule 1.544 1.276 Generación y riego
Laguna del Maule VII Maule 1.420 969 Generación y riego
Bullileo VII Maule 60 57 Riego
Digua VII Maule 225 216 Riego
Tutuvén VII Maule 22 12 Riego
Coihueco VIII Itata 29 29 Riego
Lago Laja VIII Biobío 5.582 3.336 Generación y riego
Ralco VIII Biobío 1.174 839 Generación
Pangue VIII Biobío 83 75 Generación

Fuente: INE, Anuario del Medio Ambiente e Información de la DGA.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 163


Gráfico 11.10 Demanda integrada de agua de riego en algunas cuencas de caso de disponerse de mayor regulación
Chile. La demanda integra toda la superficie cultivada, diferenciando rubros hidrológica.
con distinta tecnología de riego.
La mejora de la relación oferta deman-
da para por el mejoramiento de la in-
fraestructura hidrológica de las cuencas
implica obras mayores como embalses,
sistemas de infiltración y recarga, mejo-
ramiento de canales, sistemas automati-
zados de distribución del agua.Todo esto
el país no lo puede afrontar en un perio-
do menor a 20 años, lo importante es ir
avanzando en el mejoramiento de la in-
fraestructura por cuanto de no hacerse,
el gasto seria inabordable para el país en
caso de que lleguemos a un estado críti-
co de escasez de agua antes de la mitad
Fuente: Elaboración propia. de este siglo. Lo interesante es que, si
se hacen las inversiones, el problema es
parte del déficit esté siendo cubierto solucionable al menos de la cuenca del
por extracciones de aguas subterráneas, río Maipo al sur, pues estamos hablando
las cuales igualmente han mostrado de ríos que llegan con la mayor parte
tendencias negativas en las últimas dé- de su caudal al mar. Hacia Coquimbo y
cadas. Puede notarse que de la Región Atacama la situación es diferente, pues
Metropolitana al sur los déficits reales o los caudales que llegan al mar se han
potenciales en años de sequía tienden a reducido considerablemente en los úl-
estar por debajo del 10% de los cauda- timos años, de modo que ya está me-
les sobrantes, es decir, ellos podrían ser nos relacionado con el aumento de la
perfectamente cubiertos por este en capacidad de los embalses, sino con un

Tabla 11.5 Uso de los recursos por la agricultura entre Atacama y Biobío.
Agua Demanda Disponible Déficit o Déficit o
Región Qa Qs
extraída de riego para riego superávit superávit

Km3 Km3 Km3 Km3 MMm3


Atacama 0,19 0,05 0,13 0,12 0,05 -0,06 -64,22
Coquimbo 1,15 0,57 0,48 0,53 0,43 -0,10 -101,42
Valparaíso 1,20 0,60 0,57 0,65 0,45 -0,19 -192,06
Metropolitana 3,66 2,14 1,14 1,03 0,91 -0,12 -117,43
O’Higgins 4,10 4,66 2,05 1,58 1,84 0,26 264,67
Maule 8,10 15,25 4,05 2,24 3,65 1,40 1403,87
Biobío 20,15 26,81 8,06 1,25 4,84 3,59 3587,06
16,47 7,39 12,17
Qa: caudal afluente, Qs: caudal sobrante, Agua extraída: suma de todos los usos
Disponible para riego: agua extraída menos otros usos
Fuente: Elaboración propia

164 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

aumento en la eficiencia de uso del agua, el permafrost, los que han perdido en
reduciendo perdidas en los sistemas de promedio sus 300 metros inferiores en
riego y en los canales de distribución, así el último siglo (Pizarro y Cabrera, 2001).
como con un mejor ajuste entre deman-
das y oferta que, por ahora, parece estar Gráfico 11.11 Balance entre la demanda y la oferta de agua por región
desbalanceada.

RECURSOS HÍDRICOS,
DESERTIFICACIÓN Y
CAMBIO CLIMÁTICO

La degradación de la tierra es conse-


cuencia de una combinación de factores
humanos y climáticos. En el siglo XX, la
temperatura cambió más rápido que en
los siglos precedentes, tendencia que ha
mostrado una aceleración en décadas Fuente: Elaboración propia..

recientes (Villalba et al, 2003. Las tem- Gráfico 11.12 Balance de oferta y demanda de agua en tres ríos que
peraturas mínimas han mostrado mayor comienzan a dar señales de estrés.
tendencia al alza que las máximas, espe-
cialmente en las costas Occidentales y
Orientales de Sudamérica (Vincent et al,
2005). En las costas Sur Occidentales del
continente, en contacto con el Océano
Pacífico, la precipitación mostró una ten-
dencia negativa durante siglo XX. Es así
el territorio chileno comprendido entre
los paralelos 28 y 42 S, observó una de-
clinación pluviométrica de 10% a 25%
durante el siglo XX, especialmente en
regiones costeras. Esto ha provocado un
desplazamiento hacia el sur de las isoye-
tas del orden de 0,4 a 0,5 km por año.
Una tendencia opuesta ha sido obser-
vada en la costa atlántica de Argentina y
Brasil Meridional (IPCC, 2007).
La variabilidad climática parece estar
aumentando en todo el continente, ha-
ciéndose más frecuentes los eventos cli-
máticos extremos de la sequía e inunda-
ciones (Aguilar et al, 2005). A lo largo de
toda la cordillera de Los Andes se obser-
va un rápido retroceso de los glaciares y Fuente: Dirección General de Aguas.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 165


Algunos glaciares de la Argentina Meri- seco, dejando a los asentamientos huma-
dionales y Chile han retrocedido cientos nos sin abastecimiento de agua de bebida,
de metros, a la vez que han reducido siendo necesario implementar planes de
su espesor a razón de un promedio de emergencia con cierta frecuencia.
100 centímetros por año. Los glaciares Las regiones más afectadas son las de
en Patagonia han retrocedido cientos de menor pluviometría, es decir, de Aconca-
metros (1,5 km) sólo en las dos últimas gua al norte. No obstante, esto, la sequía
décadas (CEC, 2011). Todas estas ten- se está haciendo sentir tan al sur como
dencias afectan la hidrología global de las Osorno y en las regiones australes, donde
cuencas andinas y afectando la disponibi- un breve periodo sin lluvias se hace sentir
lidad de agua para la irrigación de áreas como sequía, debido a las elevadas tasas
agrícola importantes del Chile. de evaporación que genera el viento
La aridización del régimen pluviométrico, seco que llega de la vertiente argentina.
junto a un aumento de la temperatura Luego de una sequía tan larga, las cuen-
del orden de 0,5 a 0,6°C produjo una cas quedan exhaustas, perdiendo gran
caída en los rendimientos de los cereales parte de sus reservas de nieve, de la co-
que hizo desaparecer casi por completo bertura vegetal y del agua almacenada
su cultivo en casi la totalidad de la Re- en el subsuelo. Para recuperar el estado
gión de Coquimbo. Similar tendencia su- hidrológico normal de ellas se requiere
frieron el anís y el comino. Las praderas al menos un par de años consecutivos
naturales igualmente han visto reducida con precipitación claramente por sobre
su productividad, afectando a crianza el promedio.
de cabras, la más importante fuente de La sequía que se inició en la primera
sustento de las comunidades agrícolas década de los años 2000 ha sido una
de esta región. En general, el aumento de las más extremas por su duración, al
de la variabilidad climática, así como la punto, que ha provocado el vaciamiento
disminución pluviométrica en zonas de casi total de los embalses en la Región
la costa ha hecho más azarosa la agri- de Coquimbo y una reducción notable
cultura de secano en las últimas décadas de las reservas en los embalses hasta la
(Santibáñez et al., 2014). Región del Maule.
Las consecuencias de la sequía son múl- No obstante los efectos catastróficos de
tiples en un país como Chile. La falta de la sequía, los ríos del Maipo al sur siguen
forraje para la ganadería de secano es vertiendo cerca del 80% de su agua en el
una de las más dramáticas. La pérdida océano. Esto se debe fundamentalmente
de siembras de cereales en el secano a dos razones: la insuficiente capacidad
de la costa, las pérdidas de producción de embalse y la gran proporción de agua
en la fruticultura han sido significativas usada en la generación de energía, duran-
de Aconcagua al norte, llegando incluso te el invierno. Lo primero se soluciona
a abandonarse huertos con el objeto de con el aumento de la capacidad de los
concentrar el agua en sectores más redu- embalses, lo segundo, cuando es posible,
cidos. En ciertos casos, las consecuencias con embalses a menor cota que retengan
se proyectan hacia la sustentabilidad hu- el agua usada en la generación de energía,
mana, por cuanto como consecuencia del para esto se requieren condiciones geo-
descenso de las napas, en extensos secto- gráficas que no siempre están presente.
res de la costa los pozos han quedado en A parte de afectar los rendimientos de

166 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

los cultivos y especies forestales como Si bien podría observarse una disminu-
pino y eucalipto, las variaciones climá- ción en el total de lluvia anual, las preci-
ticas afectarán la incidencia de plagas y pitaciones podrían aumentar en intensi-
enfermedades, la disponibilidad de aguas dad, lo que es particularmente relevante
para el riego y, en ciertos casos, la calidad en los casos que ellas coincidan con el
del producto final, como es el caso de la periodo de fructificación de las cosechas
vitivinicultura. o durante la época en que el suelo esta
Los ecosistemas naturales han iniciado descubierto de vegetación y vulnerable
un periodo de estrés climático debido a a la erosión.
cambios en el régimen de lluvias y térmi- Todos estos cambios ejercerán efectos
co. Pequeñas variaciones pueden causar encadenados sobre los ecosistemas
grandes distorsiones en cadenas tróficas, naturales y agrícolas, lo que hace difícil
en los polinizantes, en la reproducción de pronosticar cuan positivos o negativos
plantas y animales, en la capacidad com- serán sus efectos. En general existe un
petitiva de las especies nativas, cediendo cierto consenso en que las condiciones
espacio a especies invasoras, adaptadas a climáticas serán algo más hostiles y aza-
un rango más amplio de condiciones am- rosas, por lo que será necesario imple-
bientales. Como los cambios climáticos mentar estrategias de control de riesgos,
están ocurriendo a una velocidad mayor de reducción de estrés o simplemente,
al tiempo que las especies y los ecosis- relocalizar los cultivos evitando con ello
temas pueden adaptarse, es muy proba- enfrentarse a los riesgos. La agricultura
ble que durante este siglo se produzcan tiene una gran tarea para adaptarse a
cambios significativos en la estructura y estas nuevas situaciones, sin que ello sig-
composición especifica de importantes nifique un aumento de costos que haga
biomas del territorio, especialmente en perder competitividad al sector
la zona peri árida y árida que represen-
ta el borde sur del desierto de Atacama,
regiones costeras con disminución de AGRICULTURA E
precipitaciones y áreas de altura en la
INFRAESTRUCTURA
cordillera de los Andes, donde el calenta-
miento podría ser más acelerado. HIDRÁULICA
A parte del aumento en la frecuencia
de ciertos extremos climáticos, el calen- La agricultura es una actividad estraté-
tamiento global podría acarrear un au- gica para cualquier país, cuyo impacto
mento en la ventosidad, lo que podría social es evidente por la mano de obra
convertirse en un factor de estrés y de que genera, las cadenas productivas que
aumento en las tasas de evapotranspira- moviliza y por los efectos reguladores
ción, complicando con ello la gestión del de la demografía en la ocupación del
riego. Este fenómeno deberá ser com- territorio. A diferencia de la minería, es
pensado con mayores inversiones en es- una actividad de baja concentración de
tructuras de reducción de viento. capital, por lo que su capacidad de pago
Adicionalmente podría producirse un para abordar enormes inversiones es
aumento de la frecuencia de precipita- baja. No se descarta que los privados
ciones de primavera verano y una dismi- puedan aportar con recursos, pero las
nución del número de lluvias de invierno. inversiones iniciales debiera hacerlas el

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 167


Estado, el cual recuperará la inversión de m3 solo en dos décadas. Entre los 70
en el largo plazo vía una mayor pro- y 90 no hubo progresos significativos
ductividad agrícola y quizás algún siste- al respecto, habiéndose retomado esta
ma de gravamen por la plusvalía de la inversión después de los 2000, para lle-
tierra al aumentar la seguridad de rie- var la capacidad de almacenamiento de
go. Cualquiera sea el mecanismo, son agua a cifras algo superiores a los 5.000
inversiones que no pueden evaluarse millones de m3 (gráfico 11.13).
sólo por su flujo de caja pues el Esta- Aunque durante la estación estival la
do recupera la inversión por la enorme escorrentía muchas veces es inferior a
cantidad de externalidades positivas la demanda de riego, esta diferencia es
que genera el desarrollo agrícola de una cubierta por el agua embalsada durante
región (empleo, cadenas de distribuido- la estación invernal razón por la cual el
res que pagan impuestos, retención de déficit no aparece en toda su magnitud.
población rural, menor presiones urba- Existen diferencias importantes entre la
nas, entre otros). Durante los años 50 capacidad de regulación de que dispo-
y 60 se realizaron grandes esfuerzos en ne cada región en Chile. Biobío aparece
mejorar la infraestructura de regulación como la región mejor dotada en esta
hidrológica, habiéndose construido una materia, por cuanto su capacidad poten-
capacidad cercana a los 4.000 millones cial de embalse corresponde a 5 años de
consumo (en el supuesto de que toda
el agua fuese usada para la agricultura,
Tabla 11.6 Relación entre la capacidad de embalse y las demandas de agua cual no es el caso). Luego, las regiones
de riego.
del norte (Atacama y Coquimbo), Val-
Superficie Capacidad em-
Capacidad/
consumo
paraíso y O’Higgins son las más defici-
(ha) balses Hm3
N° años tarias, disponiendo de una capacidad de
Atacama 19.533 201 1,72 embalse largamente inferior a un año de
Coquimbo 75.713 1.298 2,45 consumo (tabla 11.6)
Valparaíso 86.157 95 0,15
A principios de los 1900 no había más
de 500 mil hectáreas regadas en Chile.
Metropolitana 136.756 258 0,25
Hacia 1970, habían más de un millón,
O’Higgins 210.692 237 0,15 como consecuencia de una fuerte inver-
Maule 299.102 1.722 0,77 sión del Estado en infraestructura (Sa-
Bío Bío 166.573 6.868 5,50 lazar, 2003). En las últimas dos décadas
Fuente: MOP, 2010. el área regada creció apenas en 30.000
ha (3%), pues el esfuerzo privado y del
Gráfico 11.13 Evolución de la capacidad de los embalses en Chile. Estado se focalizó en la tecnificación de
los sistemas de regadío. Desde los años
90, el área con riego tecnificado (tabla
11.7) pasó del 9 al 28% del área regada
(INE, 2007). Desde 1985 la Comisión
Nacional de Riego (CNR) ha fomen-
tado la tecnificación a través de la Ley
de Fomento al Riego (Ley N° 18.450),
aportando subsidios para infraestructura
Fuente: MOP, 2010. y sistemas de riego tecnificado. (Banco

168 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Mundial, 2011). ble como para pensar en la posibilidad


A pesar de los grandes esfuerzos reali- de mejorar la capacidad de regulación
zados por el país en materia de infraes- hidrológica de estas cuencas. El gráfico
tructura hidráulica, en los próximos años 11.14 muestra la disponibilidad de agua
se requerirá seguir intensificando la co- en algunas cuencas y las demandas ac-
bertura del riego tecnificado que aún es tuales de riego de la misma cuenca. Es
baja, hacer mejoras significativas en los necesario considerar que parte de las
sistemas de distribución de agua, inclu- demandas de riego son suplidas por ex-
yendo telemetría, revestimiento y entu- tracciones de agua subterránea, lo que
bado de canales, optimización de traza- agranda algo más la brecha.
dos de canales, sistemas de inyección de
agua para recarga de napas, pequeñas y
medianas obras de almacenamiento de
HACIA UNA GESTIÓN
agua. Se requiere buscar los medios de
financiamiento de las 25 obras mayores EFICIENTE DE LOS
de acumulación, cuyos proyectos ya su- RECURSOS HÍDRICOS
peraron el diseño técnico y que obran
en poder del Ministerio de Obras Pú- Los dos recursos naturales claves para el
blicas, MOP. éxito del desarrollo chileno durante el
Las cifras avalan la existencia del espacio siglo serán el agua y la energía. Paradó-
hidrológico para aumentar la capacidad jicamente, ambos recursos son, en cifras
de regulación hidrológica de importan- globales, relativamente abundantes en el
tes cuencas a partir del Maipo al sur. La territorio. Respecto de los recursos hí-
relación entre la disponibilidad total de dricos, Chile dispone de 32.814 m3 de
agua en la cuenca y la proporción usa agua renovable por habitante, uno de
en riego muestra saldo aún muy favora- los valores más altos de América Latina

Tabla 11.7 Tasas de tecnificación de regadío en Chile.


Variación Variación
Cambio en la Variación área
Región área riego área riego
superficie regada riego mecánico
gravitacional presurizado

Arica Parinacota, Tarapacá 53 42 594 58


Antofagasta -22 -23 -63
Atacama 38 9 5 64
Coquimbo 53 10 163 157
Valparaíso 25 -28 -20 205
Metropolitana -6 -29 -37 274
O’Higgins 2 -41 -8 754
Maule -6,5 -18 68 913
Biobío -8 -19 639 858
Araucanía -2 -24 97 673
Los Ríos y los Lagos 79 10 62 231
Fuente: Adaptado de Banco Mundial, 2011.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 169


y el mundo, no obstante eso, las activi- El país posee una institucionalidad signi-
dades económicas y la población se han ficativa en materia de gestión del agua,
concentrado mayormente en regiones no obstante esto, importantes progre-
áridas y semiáridas del país, habiendo sos deberán hacerse hacia una óptima
comenzado a aparecer, en la últimas articulación de los distintos organismos
décadas, significativos cuadros de déficit responsables. Será necesario agilizar la
hídrico para la minería, la agricultura des- capacidad operativa de estas, facilitando
de la Región Metropolitana al norte. A la tarea de implementar las políticas pú-
diferencia del agua, donde el problema blicas y los programas de fomento que el
surge de una ausencia de visión terri- país necesitará en un contexto de mayor
torial del desarrollo, la energía plantea estrechez hídrica. En un mundo global y
más bien un problema tecnológico, por cambiante se suceden transformaciones
cuanto los recursos renovables abundan, a las cuales las instituciones necesitan
como la solar, la eólica, marina y geotér- responder en plazos relativamente bre-
mica, ninguna de las cuales cuenta en la ves, evitando con ello la incubación de
actualidad con clara viabilidad econó- crisis o la perpetuación de tendencias
mica para ser aprovechada en forma negativas para la economía y la sociedad.
masiva. La escasez y los elevados costos El cambio climático no era tan evidente
de estos recursos estratégicos caracte- cuando se diseñó el actual Código de
rizarán a este siglo, por lo que el país Aguas, en la práctica ocurrió en una ex-
deberá iniciar una efectiva política de tensa zona territorial, que se asignaran
mejoramiento en la eficiencia de uso, en derechos de uso más allá de la real dis-
la generación de nuevas fuentes de agua ponibilidad del recurso. En gran medida
a diferentes escalas y, probablemente el esto se debió a que en los años 80 y 90, el
diseño de una estrategia de desarrollo clima chileno atravesó por una situación
territorial que fomente el desarrollo de de bonanza hidrológica. Varios Niños de
las actividades económicas donde los re- gran magnitud y una sucesión de años
cursos hídricos están asegurados. Chile con pluviometría relativamente normal,
dispone de grandes reservas de agua, crearon un cuadro favorable que motivó
con elevadas tasas de recuperación a la asignación de derechos sobre un re-
partir del paralelo 39 al sur. curso que comenzó a disminuir fuerte-
mente a partir de los años 2000, cuando
Gráfico 11.14 Relación entre la demanda de agua de riego y la nos adentramos en una fase negativa de
disponibilidad bruta (escorrentía anual) de agua en algunas cuencas.
la PDO y se gestó la sequía más extensa
de los últimos 100 años. La lección debe
ser aprendida, en el futuro los recursos
temporalmente variables, como el clima,
deben ser evaluados según su disponibi-
lidad en el ciclo más crítico. Adicional-
mente, cabe mencionar que el Código
de Aguas de 1981, abrió la posibilidad
legal para acumular derechos de manera
especulativa, lo que probablemente no
fue previsto por el legislador. Todo esto
Fuente: Elaboración propia. hace necesaria su revisión, velando por

170 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

el debido resguardo del acceso equitati- países, especialmente los más poblados,
vo a un bien público consagrado así en saldrán a “comprar agua” a través de la
la Constitución de la República, por el compra de alimentos al no tener agua
respeto a los derechos adquiridos y por para producirlos, es precisamente por
la necesidad de flexibilizar la gestión del esta razón que países como Chile, que
agua en áreas de futuro crecimiento de disponen de agua, tienen una oportu-
la actividad agrícola como consecuencia nidad que debieran aprovechar, lo que
del cambio climático. La ampliación de la sólo ocurrirá con un plan de ordena-
infraestructura hidráulica del país creará miento territorial de la agricultura y de
nuevos DAA, cuya asignación no deberá los recursos hídricos.
replicar los errores del pasado. Los impactos económicos y sociales, po-
En muchos casos la capacidad de adap- sitivos o negativos que podrían acarrear
tación de la agricultura, que es el mayor estos cambios dependen de la capacidad
consumidor de agua, depende de la que tendrá la agricultura chilena para ab-
adopción de sistemas modernos y efi- sorberlos y neutralizarlos. Esta capacidad
cientes de riego, manejo altamente tec- estará asociada a características estruc-
nificado de la fertilidad del suelo, de las turales como tipo de tenencia de la tie-
técnicas de cultivo, de los pesticidas, de rra, acceso a la tecnología y capital, y a
los necesarios aumentos en la eficiencia las opciones productivas que permitan
energética e hídrica, de una adecuada un cambio en el uso del suelo e infraes-
gestión del riesgo, de la existencia de tructura hidráulica en las regiones más
alertas tempranas y de una capacidad afectadas o proveedoras de agua.
para reaccionar frente a las amenazas Se superpone al desafío del agua el fenó-
climáticas, la disponibilidad de nuevos meno de la desertificación de importan-
recursos genéticos, ambientalmente más tes zonas del territorio, proceso comple-
estables y resistentes a plagas, enferme- jo que no puede ser abordado desde un
dades y niveles de estrés abiótico. Todas punto de vista puramente tecnológico,
estas transformaciones deberán ocurrir social o ambiental. Normalmente este
en un contexto de mercados agrícolas proceso tiene raíces que se extienden
inestables y elevados precios de los insu- en estas tres dimensiones, requiriendo
mos, especialmente de la energía, justo a un abordaje trasversal, multidisciplinario.
nuevas y estrictas restricciones ambien- Existen numerosos ejemplos de medi-
tales. Muchos tipos de agricultura nunca das de control de la desertificación, que
lograrán adaptarse con la velocidad re- han sido concebidas desde perspectivas
querida sin la ayuda del Estado, lo que puramente productivistas o puramente
podría llevar a importantes zonas a una ambientalistas, las que sólo han durado
marginalización progresiva, intensifican- mientras se mantiene el subsidio del Es-
do la pobreza rural. tado, sin llegar a una etapa de adopción
El agua pasará a ocupar un rol extrema- sustentable por parte de las comuni-
damente estratégico, en todo el mundo, dades rurales. Para que esto ocurra, se
como resultado del aumento del consu- hace necesario que las estrategias sean
mo, el deterioro de la calidad, el aumen- económicamente viables, es decir, tien-
to en la variabilidad del ciclo hidrológico dan al mejoramiento de las oportuni-
y la disminución de su disponibilidad en dades y del ingreso de las comunidades,
la mayor parte de las cuencas. Muchos junto con agregar valor social, lo que

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 171


será garantía de su rápida adopción y comenzando a sufrir las consecuencias.
sustentación futura. En muchos casos las Falta un poco más de acción educativa
propuestas requieren de una validación al respecto para que la población apoye
cultural, garantizando con ello, la ausen- las políticas públicas que será necesario
cia de conflictos con la cultura local. A implementar.
continuación mencionaremos algunas de Es evidente que la agricultura de las re-
las iniciativas que no debieran estar au- giones con mayor escasez de agua de-
sentes en una estrategia de mejora en la biera ser mucho más cauta cuando se
gestión hídrica del país. trazan planes de producción. El clima
Frente a la racionalización de los recur- chileno es cíclico y pasamos por perio-
sos hídricos, se requiere una rápida re- dos de décadas de bonanza, con Niños
acción, en las regiones del norte, por las frecuentes que llenan los embalses. En-
urgencias que está generando la escasez tonces se hacen inversiones que luego,
de agua, en las regiones de Santiago al sur, cuando viene el ciclo seco, quedan sin
porque se requiere aumentar las superfi- sustento. Importante es generar la in-
cies regadas donde hay aguas sobrantes, formación de largo plazo que permita
particularmente del Maule al sur. Muchos más realismo en el crecimiento de la
proyectos de inversión se están despla- agricultura en zonas vulnerables al cam-
zando desde el norte hacia el centro sur. bio climático. Se requiere más y mejor
Para facilitar y ordenar esto, la estrategia información sobre las tendencias de
nacional de agua propone mejoramien- los recursos hídricos, más capacitación
tos en la institucionalidad, mejoramiento en gestión eficiente del agua, sistemas
en la información, en la eficiencia de uso de riego de alta tecnología, sistemas de
de los recursos. En la actualidad son muy embalses de pequeña y mediana esca-
buenas las señales con el nombramien- la, sistemas de alerta temprana que va-
to de un delegado presidencial para los yan informando al agricultor con varios
recursos hídricos, lo que significa que se meses de anticipación el estado de los
elevó el problema a la máxima impor- recursos hídricos y sus proyecciones a
tancia, con un mandato directo desde la mediano plazo.
presidencia de la república. La siembra de nubes es útil donde existen
Es probable que necesitemos programas embalses con capacidad de acumular la
de capacitación más intensivos. La pobla- escorrentía que provocan las lluvias. Hay
ción debe comprender la dimensión del mucha experiencia en Estados Unidos,
problema que trae la modificación del China e Israel, donde se ha logrado au-
clima, de modo de entender las reaccio- mentar la precipitación entre un 10 y 15%.
nes del Estado en materia de regulacio- Esto no parece mucho pero lo importan-
nes, prioridades, acciones de fomento, te es que se generan lluvias intensas que
restricciones que implicara un proceso provocan gran escurrimiento hacia los
de adaptación de la agricultura frente a embalses, luego mejoran la recuperación
una nueva condición climática. de la escorrentía.
Poco a poco las personas van com-
prendiendo en todo el mundo, no sólo Tecnificación del regadío
en Chile, que el cambio climático es El país tiene una larga tradición de riego,
en gran medida una consecuencia de no obstante lo cual no existe una ver-
la acción humana, por la que estamos dadera cultura del agua. Es así, como la

172 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

mayor parte de la agricultura aun utiliza tante de aguas de escorrentía de pe-


sistemas de riego altamente ineficientes, queñas quebradas y microcuencas van
con cifras inferiores al 50% y en muchos al cauce principal sin aprovechamiento
casos, menores a 40%. Se requerirá en alguno durante la estación de lluvias.
el futuro un plan de transferencia tec- Esta iniciativa busca fomentar el aprove-
nológica, acompañado de subsidios a la chamiento de estos recursos mediante
tecnificación del riego, que eleve la tec- pequeñas obras que permitan retener y
nología de riego permitiendo disminuir almacenar esta agua, para su uso poste-
los impactos de las sequias periódicas rior en el riego de micro perímetros. A
que podrían hacerse más frecuentes. través de pequeños diques se pueden
La pequeña agricultura por lo general crear pequeños tranques acumuladores,
tiene limitado acceso a los recursos hí- desde donde se deriva el agua, gravita-
dricos, lo que la pone en situación de cionalmente o por sistemas de bombeo,
alta vulnerabilidad. Se requiere diseñar hacia pequeñas parcelas de riego. Donde
sistemas de riego y de conservación estas técnicas son usadas (norte de Áfri-
de agua acordes con las características ca, España, Brasil), el agua se emplea para
económicas y tecnológicas de estos regar pequeñas parcelas plantadas con
agricultores, a bajo costo, aplicable a pe- especies rústicas y altamente resisten-
queñas escalas. Mucho de estos sistemas tes a la sequía (higueras, olivos, nopales,
pueden ser de autoconstrucción como especies forrajeras), previniendo años
los sistemas de cosecha de aguas lluvia, en que la acumulación de agua pudiera
los sistemas de infiltración para recargar ser escasa. Una variante de esta técnica
el agua del suelo, los sistemas de riego consiste en la construcción de muros de
sub-superficial. Importante es realizar piedra en las laderas, siguiendo la curva
una recopilación de técnicas tradiciona- de nivel, de modo de retener el agua y
les, las cuales fueron abundantes en el los sedimentos provocados por la propia
periodo pre colonial en la región. erosión. Con el tiempo, tras el muro se
Junto con la tecnificación de las prácticas va acumulado una capa de sedimentos
de riego a nivel predial, se requerirá de a la vez que una área de concentración
un esfuerzo sistemático por mejorar los de las aguas lluvias que conserva hume-
sistemas de distribución del agua entre dad por varios meses, lo que se aprove-
los diversos sectores de riego y al inte- cha plantando especies resistentes a la
rior de cada sector. No sólo se deberá sequía justo al lado superior del muro,
avanzar en el revestimiento o entubado de modo de aprovechar esta condición
de canales de riego, sino en el uso de la creada y que permite una producción
automatización y la telemetría que per- de fruticultura de secano, la que en Chi-
mitan una mejor, más segura y equitativa le podría ir acompañada de pequeñas
asignación de las aguas entre regantes. Al agroindustrias de frutos secos (higos,
respecto ya existen experiencias exito- damascos, ciruelos), constituyéndose en
sas en Chile. una opción de diversificación de ingre-
sos en zonas costeras especialmente.
Microsistemas de En una etapa inicial se requiere la imple-
cosecha de agua mentación de experiencia piloto en pre-
Debido a la falta de infraestructura de dios demostrativos, para lo cual debiera
almacenamiento, una proporción impor- existir un fondo especial. En la etapa de

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 173


masificación los interesados debieran las cuencas sea por una mayor capacidad
presentar proyectos tras cuya evaluación de regulación mediante embalses. El se-
de viabilidad podrían acceder a subsidios gundo, se refiere a la distribución terri-
para su implementación. torial del agua. La zona norte y central,
Las tecnologías de cosecha de agua que disponen de un clima privilegiado
en pequeña escala son prácticamente para la agricultura, tienen menos disponi-
inexistentes en el país. Se hace necesario bilidad de agua. En la medida que el agua
orientar algunos de los subsidios estata- va siendo más abundante hacia el sur, el
les a la construcción de estas estructu- clima va presentando mayores limitacio-
ras, particularmente en regiones coste- nes para la agricultura. Esto nos lleva al
ras y precordilleranas, con topografías desafío de como reunir agua y clima pues
complejas. En regiones costeras esto po- donde el clima es generoso el agua es
dría ser particularmente considerando limitante, donde el agua es abundante el
las ventajas que ofrecerá la franja coste- clima es restrictivo. Los cambios climá-
ra para la producción de especies cuyo ticos de alguna forma podrían ayudar a
potencial podría verse deteriorados al- resolver este dilema, por cuanto las con-
gunos kilómetros más al interior del te- diciones térmicas favorables de la zona
rritorio. Cálculos preliminares muestran central se desplazarían algunos cientos
que la eficiencia productiva del agua de de kilómetros al sur, incursionando en re-
riego sería más elevada en una franja giones con mayor abundancia de agua. En
costera de unos 40 km desde el litoral, dicho escenario subsiste el dilema que el
que en climas francamente interiores. país tendrá frente al aprovechamiento de
Las técnicas de cosecha de agua pueden las condiciones climáticas excepcionales
ser usadas tanto para generar agua pota- que seguirá teniendo más al norte, pro-
ble como para abastecer pequeñas áreas bablemente en una franja costera más
de riego, orientadas a la producción de regulada por la influencia oceánica, y que
alimentos de subsistencia e incluso, pe- seguirá teniendo limitaciones de agua, in-
queñas producciones con fines de gene- cluso más acentuadas si se mantiene la
ración de ingreso. tendencia decreciente de la precipitación
en dichas áreas. Por esto, aunque parte
Cambiar la geografía de la de la agricultura de la zona central se
agricultura regada de Chile: desplace hacia el sur, persistirá el interés
agua para la agricultura o por aprovechar un buen potencial pro-
agricultura para el agua ductivo que mantendrá el corredor cos-
El gran dilema de Chile es que dispone tero, por lo que la demanda de agua para
de un territorio generoso en recursos hí- estas regiones centrales persistirá.
dricos como pocos países. No obstante, Es decir, el dilema es llevar agua a la
hay dos problemas de origen natural que agricultura de la zona central o llevar la
resultan estructurales en la relación agua/ agricultura de la zona central a las regio-
agricultura. El primero de ellos es que nes más australes que disponen de agua,
una gran proporción del flujo anual de se mantendrá muy vigente durante este
escorrentía ocurre en invierno, cuando la siglo. Probablemente ambas cosas van
agricultura no requiere de este recurso, a ocurrir y veremos el surgimiento de
lo que hace que la única forma de au- importantes proyectos agrícolas asocia-
mentar el aprovechamiento del agua de dos a la expansión del riego en la zona

174 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

sur, los que aprovecharán el alza de unos cesidades de adecuación de la agricul-


2°C que ampliarán las opciones produc- tura frente a cada una de las amenazas
tivas del sur del país y, paralelamente, provenientes de los escenarios climáti-
veremos proyectos de ingeniería para el cos previstos. Igualmente importante es
transporte de agua desde las regiones la evaluación de los hotspots de vulnera-
con abundancia hacia las regiones más bilidad y exposición que podrían crear
secas, pero con elevado potencial agrí- problemas de marginalización agrícola y
cola. La capacidad que el país tenga para social. Esta capacidad podría contribuir
conducir ambos procesos será fuerte- grandemente a encauzar el desarrollo
mente determinante de su capacidad hacia senderos sustentables. Un informe
para seguir siendo potencia exportadora periódico sobre el “estado del futuro”
de alimentos, en un mundo que proba- sería fuertemente orientador para de-
blemente verá fuertemente amenazada finir los énfasis y la focalización de las
la producción de alimentos en este siglo. políticas públicas.
Si el país resuelve bien y a tiempo estas En el mundo hay numerosos centros
cuestiones, probablemente transforma de prospectiva que cumplen importan-
el cambio climático en una oportunidad tes roles para sus gobiernos. Algunos
única gracias a su ubicación en el plane- de estos son: el Future Studies (Hawai),
ta y a las características de su territorio, World Future Studies Federation (WFSF),
que nos abren estas posibilidades. grupo Futuribles de Francia, la Organi-
zación para la Cooperación y el Desa-
Poner una mirada de futuro rrollo Económicos (OCDE), el proyecto
al servicio del presente Milenio. Sólo mirando el futuro pode-
Además de las mejoras tecnológicas lis- mos juzgar si se está actuando bien en
tada previamente, hay varias líneas tras- el presente.
versales que no deben estar ausentes en
un plan de adaptación. Una de ellas es Una mirada multidisciplinaria
la necesidad de mejorar la “gobernanza de la vulnerabilidad
del agua”, es decir, la armonización es- Una herramienta con alto potencial para
tructural y funcional de las instituciones optimizar las políticas públicas es el desa-
encargadas de llevar adelante las polí- rrollo de la capacidad para evaluación de
ticas de mejora en la gestión de agua. la vulnerabilidad de los sistemas agrarios,
El agua es una de los varios recursos incluido su contexto social y ambiental, en
naturales que requieren de una mirada varias escalas. Se necesita para ello, crear
estratégica permanente que evite al Es- las capacidades de trabajo multidisciplina-
tado y a los privados, cometer errores rio para abordar el problema desde las
cuya enmienda resulta onerosa. Especial perspectivas sociales, culturales, económi-
mención cabe hacer a la necesidad de cas, tecnológicas, biológicas y ambientales
crear grupos de trabajo multidiscipli- (Barrow, 2006). De este análisis emana-
narios que modelen el sistema agrario rán las rutas críticas para el éxito de las
nacional, provincial y local, en orden a estrategias de adaptación, lo que es esen-
desarrollar una “capacidad prospectiva cial para orientar las acciones hacia estas
agrícola” que le permita al país incorpo- barreras, cuya superación darán más for-
rar las proyecciones de mediano y largo taleza a la agricultura local para enfrentar
plazo del cambio climático y de las ne- los nuevos escenarios climáticos.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 175


Sintonía “climáticamente Para dotar a la agricultura de una ca-
inteligente” de la agricultura pacidad de adaptación a un clima más
La Conferencia de las Partes de la Con- extremo e inestable, necesitamos de
vención de Cambio Climático realizada información, métodos de diagnóstico,
en París (COP 21), enfatiza la necesidad modelos de evaluación que aporten una
de avanzar hacia una “agricultura cli- visión sistémica de los problemas del
máticamente inteligente”, es decir, una desarrollo frente a las amenazas. En el
actividad que entre en sintonía con los caso chileno, el cambio climático pondrá
cambios globales, con mínima huella am- a prueba nuestra capacidad para hacer
biental, altamente eficiente en el uso de una gestión más eficiente de los recur-
insumos, altamente resiliente, producti- sos hídricos. La mantención y ampliación
va y sostenible. Para hacer esto posible, de nuestra capacidad exportadora de
será necesario conocer profundamente alimentos dependerá fuertemente de
las singularidades sociales, ambientales y cuanto nos adaptemos a un clima más
culturales de cada grupo humano, de sus variable, algo más extremo y a una hi-
necesidades y sus saberes. Agregar inteli- drología menos favorable. El problema
gencia a la agricultura es mucho más que no pareciera estar en una reducción
agregar tecnología, es diseñar sistemas significativa de la cantidad del agua que
que aprovechen al máximo los recur- aportan las cuencas, sino más bien en
sos y las capacidades locales, evitando una dinámica hidrológica más desfavo-
desequilibrios que a la larga son de alto rable asociada a la aceleración del ciclo
costo de mantención (Santibáñez, 2015). del agua en la mayor parte de nuestras

Archivo fotográfico: Alfredo Apey.

176 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

cuencas. Por costoso que ello sea, la am- de instalarse un clima algo más amena-
pliación de la capacidad de regulación zante para la agricultura, más inestable
de las cuencas parece ser inevitable y y estresante. En síntesis, el mayor de-
urgente. Todo parece indicar que, si so- safío en materia de cambio climático
lucionamos el problema del agua, habre- para Chile lo representa la gestión de
mos solucionado la mayor parte de la un recurso estratégico, como es el agua.
amenaza del cambio climático. La aridización de una parte importan-
te del territorio será una consecuencia
conjunta de una cierta disminución de
CONCLUSIONES Y las precipitaciones, la cual será más no-
RECOMENDACIONES table en zonas costeras, más atenuada
en regiones interiores y probablemente
El cambio climático se ha venido mani- imperceptible en zonas andinas, como
festando desde hace un siglo en el terri- lo han venido sugiriendo las tendencias
torio chileno, habiéndose producido una recientes. De mantenerse esta tenden-
cierta aceleración en la aparición de los cia, probablemente el volumen total de
síntomas a partir de los años 80. La ma- la escorrentía no debiera mostrar signi-
nifestación de este proceso es bastante ficativas bajas, sino más bien un cambio
coherente con lo que pronostican los de régimen el que se requerirá manejar
modelos regionales disponibles: una dis- con mayores capacidades de regulación,
minución gradual de las precipitaciones mayor eficiencia en el uso del agua y
totales anuales, un aumento sostenido de cambios en las demandas territoriales
las temperaturas máximas y mínimas en de agua (DGA, 2007). Esto último im-
regiones interiores, un refrescamiento de plica un desplazamiento del consumo
las temperaturas diurnas en zonas coste- hacia regiones con mayor oferta de
ras, una elevación de las isotermas afec- agua, particularmente de la agricultura
tando a las reservas de nieves en la cor- que es el mayor demandante. Este des-
dillera de Los Andes y un ligero cambio plazamiento en cierta forma ya comen-
de estacionalidad de las precipitaciones. zó de forma espontánea a partir de
Se agregan a estos síntomas un aumento los años 90, cuando muchos proyectos
en la frecuencia de temperaturas elevada agrícolas comenzaron a buscar asiento
principalmente en verano, un aumento al sur del Biobío. Sin embargo, este pro-
en la frecuencia del granizo y de las he- ceso se encontrará con dos problemas
ladas de origen polar, un aumento en la mayores que requerirán de una acción
intensidad de las precipitaciones. bien planeada por parte del Estado: la
Varios otros síntomas secundarios po- falta de infraestructura de regadío y
drían aparecer en las próximas décadas, el acceso al agua, cuya propiedad ya
como un aumento de la persistencia ha sido copada principalmente por las
y cobertura de la nubosidad costera, generadoras eléctricas. Siendo el creci-
aumento del viento, de las tormentas miento y la intensificación de la agricul-
convectivas y de la humedad del aire. tura al sur del Biobío una realidad y una
Las consecuencias hidrológicas se refle- necesidad para mantener la capacidad
jarán en un aumento en la escorrentía exportadora de alimentos del país, esta
invernal, disminuyendo la estival. Todo situación merecerá especial atención en
esto va en la misma dirección, cual es la las próximas décadas.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 177


Las deficiencias de infraestructura de re- suntivos como la industria y la ciudad.
gadío al sur del Biobío requerirá de im- Especial atención merecerá la manten-
portantes inversiones tanto en materia ción de la calidad de las aguas. Muchos
de capacidad de almacenamiento, como ríos se encuentran en niveles críticos
en materia de sistemas de distribución, de calidad como consecuencia de los
en territorios de topografía mucho más vertidos industriales, sanitarios y por la
compleja que lo que se ha hecho en contaminación difusa. Un mayor rigor en
la zona central. Tratándose de regiones la aplicación de la normativa y posible-
claramente más lluviosas que la zona mente nuevas exigencias en materia de
central, en muchos casos es probable zonas buffer, filtros o restricciones serán
que no se requieran grandes obras sino necesarias para mantener los ríos dentro
más bien obras pequeñas y medianas, de norma. Esto será especialmente im-
replicables en gran número, capaces de portante considerando que el factor di-
proveer agua a pequeños perímetros de lución será cada vez menor en la medida
riego. Parte de la solución podrá venir que los usos del agua acerquen el cau-
de obras de cosecha de agua, en peque- dal al caudal ecológico. La no atención
ñas quebradas con escorrentía temporal, de esto podría afectar fuertemente a la
obras de almacenamiento de derrames agricultura de las partes bajas de los va-
y obras de recarga de acuíferos en casos lles (Brown y Saldivia, 2000). Es necesario
particulares donde estos estén confina- recordar que, en el futuro las demandas
dos por la topografía del subsuelo. de agua podrían aumentar fuertemente
Los nuevos DAA que se generen como en las partes bajas de las cuencas, donde
consecuencia de la ampliación de la la regulación climática del océano ope-
capacidad hidráulica del país, deberán re favorablemente creando condiciones
otorgarse en base a acuciosos estudios adecuadas para la agricultura en un co-
que dimensionen realistamente el recur- rredor de 50 a 60 kilómetros de ancho
so disponible, incluida su variación inte- por unos 1.000 kilómetros de largo en-
ranual de modo de trabajar con niveles tre Elqui y La Araucanía.
de seguridad elevados en el abasteci- Por grande que sea el esfuerzo que el
miento futuro. país deba hacer para salir airoso en el
La experiencia ha señalado que el agua salvataje de su agricultura frente al cam-
no puede verse como un recurso aisla- bio climático, todo indica de que se tra-
do, separado de la gestión del territorio ta de una acción estratégica ineludible
que la genera. Desde esta perspectiva si se considera que las exportaciones
será necesario seguir profundizando el silvoagropecuarias pasarán a ocupar un
concepto de gestión de cuencas, consi- importante lugar en el desarrollo de la
derando que a futuro el uso de agua por economía chilena.
la agricultura será cada vez más consun- Cualquiera sea el escenario para los ali-
tivo debido al aumento de la eficiencia mentos, la demanda de éstos sólo puede
de riego que se producirá con los siste- crecer a futuro. En un mundo en el que
mas de alta eficiencia que deberán masi- cada vez será más difícil producirlos de-
ficarse. Esto hará que las recuperaciones bido al rigor del cambio climático, Chile
de aguas en las partes bajas de la cuenca podría mantener interesantes ventajas
irán menguando, manteniéndose sólo competitivas en la medida que haga una
aquella asociada a los usuarios no con- buena gestión de sus recursos hídricos.

178 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Mediana agricultura y agricultura


familiar en chile hacia el año 2030

Archivo fotográfico: Alfredo Apey.


12.
En este ensayo analizamos la evolución reciente de las denominadas pequeña y Texto elaborado
mediana agricultura en Chile, para, con esa base, identificar posibles tendencias de por Julio A.
su desarrollo en los siguientes años. Finalmente, discutimos algunos desafíos de las Berdegué y David
políticas públicas para tratar de incidir sobre las posibles tendencias identificadas, ya López, consultores
sea para buscar revertirlas o mitigarlas o para impulsarlas y consolidarlas. externos.
Toda discusión sobre la orientación de una política pública supone definir un obje-
tivo u opción normativa. Nuestro punto de referencia es consolidar a la agricultura
que tiene una base familiar, la cual existe en Chile en un rango amplio de escalas de
producción. Opinamos que, si este amplio y diverso sector sigue siendo importante
en el conjunto de la agricultura chilena, ésta será más productiva y competitiva, más
sostenible, más nacional en cuanto al origen del capital y al destino del valor agregado,
y más arraigada en las regiones, por sus vínculos identitarios y culturales y sus mayores
eslabonamientos con las economías regionales. Todo ello, pensamos, ayudaría a tener
una sociedad rural más diversa e inclusiva y, también, más democrática, debido a la
mayor desconcentración del poder económico. En suma, opinamos que Chile y, espe-
cialmente, el Chile rural, estaría mejor con una agricultura que contenga un sector de

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 179


base familiar importante e influyente, en pena por tanto precisar los términos
vez de una agricultura constituida funda- que usamos. Siguiendo la literatura in-
mentalmente por corporaciones. ternacional (Schejtman, 1980; CEPAL,
Los cambios en la estructura social y 1981; Carter, 1984; Berdegué y Fuenteal-
económica del sector agrícola dependen ba, 2014; Graeub et al., 2015; Salcedo y
de muchos factores. El peso de las fuer- Guzmán, 2014; Schneider, 2014), defini-
zas de mercado es sumamente impor- mos a la agricultura familiar como la for-
tante, por supuesto, y en Chile existe un ma de organización para la producción
amplio acuerdo en favor de una econo- agrícola que se basa principalmente en
mía de mercado. Pero las políticas públi- el trabajo de los miembros de un grupo
cas también inciden en las condiciones familiar, independientemente de la forma
estructurales de la agricultura. Ejemplos de tenencia de la tierra, de la superficie
evidentes incluyen la Reforma Agraria, la de la explotación, o del valor, volumen o
política de derechos de agua, la apertura destino de la producción.
comercial, la legislación laboral, o la polí- Además, definimos a la mediana agricul-
tica de infraestructura. Las políticas sec- tura como la forma de organización para
toriales agropecuarias afectan (muchas la producción agrícola donde la gestión y
veces diferencialmente) a determinadas la propiedad (u otra forma de tenencia)
producciones, regiones y territorios, y ti- de la explotación, corresponden a una
pos de empresas agropecuarias. Por ello misma persona y/o a los miembros de
es relevante preguntarse sobre el papel un mismo grupo familiar, pero donde la
que puede llegar a jugar la política públi- mayor parte del trabajo es no familiar
ca en el desarrollo a mediano plazo de la contratado.
pequeña y mediana agricultura. Ambos grupos tienen un elemento en
El documento se organiza en las siguien- común: el gestor inmediato, aquel que
tes secciones, después de esta introduc- todos los días se hace cargo de la ex-
ción. Primero definimos lo que en el do- plotación. Es una persona o grupo de
cumento llamamos agricultura familiar y personas que se definen a sí mismos
mediana agricultura. Luego presentamos en forma principal como agricultores, y
los datos y la metodología empleada, cuya explotación o unidad de produc-
discutiendo sus alcances y también sus ción está asociada a una familia por vín-
limitaciones. En la siguiente sección pre- culos de propiedad y/o de control de
sentamos los resultados del análisis de las decisiones sobre la explotación o la
datos, para concluir con algunas reflexio- empresa. Lo que diferencia a estos dos
nes sobre los resultados observados y grupos en nuestra definición es el grado
con propuestas sobre alternativas de de dependencia del trabajo asalariado
política pública. no familiar para realizar las labores de la
explotación y de la empresa.
Esta diferencia impone lógicas de gestión
DEFINICIONES diferenciadas. Cuando la explotación
agrícola depende total o fundamental-
En Chile tradicionalmente hay un uso mente del trabajo familiar, tenemos una
bastante relajado de los términos em- unidad donde las decisiones de produc-
pleados para describir a diferentes seg- ción, de consumo y de reproducción de
mentos o tipos de agricultores. Vale la la familia no se pueden separar. En el caso

180 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

de la mediana agricultura, la explotación las instituciones gubernamentales res-


se administra según una lógica más pro- ponsables del agro aún no internaliza
piamente empresarial: las decisiones de esta nueva configuración de la estructu-
inversión se evalúan fundamentalmente ra social y económica de la agricultura
por el criterio de rentabilidad, y el obje- nacional. Ello en parte se debe al peso
tivo de la empresa se puede diferenciar de los marcos legales, que en muchos
mucho más claramente de los objetivos casos siguen operando con definiciones
de las familias que están detrás de ellas. y criterios clasificatorios originados en
Esto no significa, de ninguna forma, que la década de 1960 y que fueron conce-
en las unidades de producción-consumo bidos para objetivos de política pública
de la agricultura familiar no pueda haber, muy distintos a los de hoy en día.
y en Chile normalmente haya, una fina- Dicho lo anterior, se reconoce que sería
lidad de generar excedentes comerciali- muy útil poder examinar la validez ac-
zables que puedan derivar en una ganan- tual en Chile de estas definiciones, que
cia. El concepto de agricultura familiar y se basan tanto en teorías bien estable-
el de agricultura de autoconsumo no cidas de la economía agraria como en
son ni remotamente sinónimos. Tampo- estudios empíricos de América Latina y
co significa que la agricultura familiar esté otras regiones del mundo. Por ejemplo,
constituida solo por minifundios, aunque, la asociación entre el concepto de agri-
sin duda, conforme aumentan la super- cultura familiar y la variable de trabajo
ficie de la explotación, la intensificación familiar o asalariado podría ser objeto de
de la producción o la orientación de la debate. Esta discusión supera los marcos
producción al mercado, es probable que de este trabajo, al menos por dos razo-
la mano de obra familiar comience a ser nes: primero, porque no se trata de un
crecientemente escasa y que a partir de texto de discusión teórica, y, en segundo
cierto punto las unidades de la agricultu- lugar, porque Chile carece de las bases
ra familiar comiencen a parecerse más a de datos con la información que sería
las de la mediana agricultura. necesaria para poder hacer una revisión
No hay por tanto entre ambos grupos empírica crítica del concepto(1).
una segmentación radical, sino un gra- La tipificación de las unidades de pro-
diente con una zona gris al medio, aun- ducción en el sector silvoagropecuario
que el número de explotaciones está que usamos en este trabajo no captu-
fuertemente sesgado hacia el lado de ra una forma de organización muy im-
la agricultura familiar. La dicotomía con- portante en Chile y en otros países de
ceptual y política entre agricultura fami- América Latina y del mundo: la de las
liar campesina y agricultura empresarial corporaciones o empresas corporativas
cada vez se condice menos con una agrícolas. Se trata de personas jurídicas
realidad dominada por un gradiente en- cuyos accionistas o socios no están prin-
tre diversas formas de organización de cipalmente dedicados a la gestión ope-
la producción agrícola. Como veremos rativa de las explotaciones. Es decir, los
más adelante, pensamos que las políticas propietarios no son personalmente agri-
públicas y, sobre todo, la organización de cultores, y asumimos que las personas (y

(1 ) Los autores agradecen los comentarios de Ximena Quezada, Constanza Saa y Carla Melillo, de Indap, sobre estos aspectos conceptuales del
trabajo.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 181


sus hogares) que generan ingresos por zación para la Cooperación y el Desa-
este concepto no se autodefinen como rrollo Económico (OECD), sobre temas
agricultores, de la misma forma que de innovación (por ejemplo, Conley y
quienes tienen acciones en un banco no Udry, 2010; Sheahan y Barrett, 2014), in-
se definen como banqueros. Nuestro versiones y productividad (entre otros,
trabajo no dice nada sobre la evolución Goldstein y Udry, 2009 y Udry et al,
de este grupo, aunque ocupa un enor- 1995), acceso a mercados (Heltberg y
me y creciente espacio (tierra, trabajo, Tarp, 2002; Jacoby, 2000), costos de tran-
capital, producción, etc.) en la agricultura sacción (Key, Sadoulet y De Janvry, 2000;
nacional. De la misma forma que entre Hobbs, 1995), efectos de infraestructura
agricultura familiar y mediana agricultura y servicios (Stifel et al., 2016; Khandker
hay un gradiente, es muy probable que et al., 2013; Dercon et al., 2009), ingresos
lo mismo ocurra entre la mediana agri- y bienestar (De Janvry y Sadoulet, 2001;
cultura y la agricultura corporativa. Yúnez-Naude y Taylor, 2001).
En la encuesta Casen se autoidentifican
tres tipos de categorías ocupacionales
MÉTODO en el sector agrícola: patrones y emplea-
dores; empleados por cuenta propia, y
Para poder hacer el trabajo requerido es empleados u obreros. Asumimos que
necesario relacionar las definiciones de la categoría de mediana agricultura co-
la sección anterior con las fuentes de in- rresponde a la condición de patrones
formación disponibles en el país: el censo y empleadores en la encuesta Casen. El
agropecuario y la encuesta nacional de grupo de autoempleados en la agricultu-
caracterización socioeconómica (Casen). ra corresponde en nuestro análisis a la
Encontramos que el censo es de limita- categoría de agricultores familiares. Estas
da utilidad, debido a que el análisis que equivalencias son solo aproximaciones
se plantea hacer en este documento a la realidad, basadas en lo que es una
demanda una mirada de los cambios en práctica común en la literatura especiali-
el tiempo de los tipos de agricultura en zada internacional ya citada, en el cono-
Chile. Los censos de 1977 y de 1997 cimiento del sector de los autores y en
carecen de información que permita el supuesto que nos parece razonable,
la caracterización de las formas de or- pero que no hemos demostrado, de que
ganización de la agricultura y, si bien el las personas que se dedican principal-
censo 2007 tiene más información de mente a otras actividades y profesiones
este tipo, se trata de un solo punto en el y que tienen inversiones secundarias en
tiempo y la utilidad y validez de algunos la agricultura no se definirán a sí mismas
datos es discutible, por la forma en que como “agricultores” al responder la pre-
las preguntas se formulan(2). Por tanto, gunta de la encuesta Casen sobre cuál es
nuestro análisis se basa fundamental- su ocupación principal(3).
mente en la serie de encuestas Casen Definimos que un hogar es agrícola (en
entre 1990 y 2015. cualquiera de las tres categorías señala-
Las encuestas nacionales de hogares das) cuando la persona que es identifi-
rurales u hogares agrícolas, se han em- cada como “jefe o jefa del hogar” trabaja
pleado para hacer estudios en países en la agricultura, en cualquier categoría
en desarrollo y en países de la Organi- ocupacional.

182 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Debemos ahora explicitar las limitacio- En segundo lugar, hay un tema con la
nes que se derivan de la fuente de datos comparabilidad de la información entre
en que estamos obligados a basar nues- las distintas encuestas Casen a lo largo
tro análisis por inexistencia de una fuen- del tiempo, por cambios que se han ido
te alternativa de información primaria(4). introduciendo en diferentes momentos
En primer lugar, la encuesta Casen (el en las definiciones, formas de medir,
formulario y la muestra) no fue diseña- etc. De esa forma, por ejemplo, aunque
da con el objetivo de describir las unida- uno tenga una variable como “ingreso
des productivas de la agricultura chilena. autónomo del hogar” que mantiene su
Eso significa, sobre todo, dos cosas: (a) nombre en todo el período, la forma en
la información es limitada, especialmente que esa variable se calculó, la muestra de
porque no registra activos silvoagrope- la encuesta y otros factores, han tenido
cuarios (incluyendo dotación de tierra), variaciones. Algunas de estas variaciones
ni estadísticas de producción (incluyendo las podemos controlar: por ejemplo, el
costos, tecnologías, etc.), y (b) es una en- que, dado que hasta 2009 la encuesta
cuesta representativa de los hogares de incluía en el sector agrícola a los hogares
Chile y no de sus empresas o explota- dedicados a la pesca, hayamos excluido
ciones silvoagropecuarias. Sin embargo, sí esa información de todo el análisis en
registra información sobre los miembros el período 1999-2009(5). Es importante
de los hogares que trabajan en el sector destacar que en 2013 se implementaron
silvoagropecuario y sobre sus ingresos, importantes cambios metodológicos
incluyendo los derivados de la agricultura. asociados al tratamiento de una serie de
La pregunta entonces es si acaso hay variables de la Casen, de forma tal que
una correspondencia razonable entre los resultados obtenidos en la versión
los “hogares que generan ingresos en el del año 2015 no son comparables con
sector agrícola” y las “explotaciones sil- los correspondientes de los años ante-
voagropecuarias”. Al inicio de la cuarta riores. Si bien en 2013 se presentaron
sección del documento (Resultados), los datos calculados de acuerdo a las
aportamos datos del censo agropecua- dos metodologías, en 2015 solo se utili-
rio, de la encuesta de empleo del Institu- zó la nueva. Por ello, en las secciones en
to Nacional de Estadísticas (INE), y de la que nos referimos a los ingresos de los
base de datos del Servicio de Impuestos hogares, hacemos el análisis solo para el
Internos (SII) de contribuyentes del sec- período 1990-2013, excluyendo el dato
tor silvoagropecuario, que muestran que de 2015. Otro momento en que hubo
la inmensa mayoría de los productores cambios importantes y relevantes para
silvoagropecuarios de Chile, algo más nuestro caso fue el año 2006, con res-
del 90%, son micro y pequeños empre- pecto a la estructuración de ciertas pre-
sarios, cuyas unidades de producción se guntas de ingreso dentro de la encuesta,
administran por la familia o por algunos en comparación con las encuestas an-
miembros de la misma. teriores, y a cambios metodológicos en

(2) Nos referimos particularmente a las preguntas clave sobre el empleo en la agricultura y sobre el aporte de la agricultura al ingreso total de
los hogares de los agricultores.
(3)Y, si se autodefinen como agricultores, entonces quedan registrados en alguna de nuestras categorías de análisis.
(4) Agradecemos a Sergio Soto Núñez, profesional de Odepa, por sus detallados comentarios y sugerencias relativas a este tema.
(5) Soto, ibíd.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 183


Tabla 12.1 Hogares en la agricultura según distintas definiciones, Casen 2015.

Definición de hogar Hogares en Mediana Agricultura


Asalariados
en la agricultura la agricultura agricultura familiar

Jefe de hogar trabaja en la agricultura 370.585 13.781 270.467 85.580


Todos trabajan en la agricultura 265.721 9.491 195.385 60.238
Al menos un miembro
515.807 15.253 313.854 98.400
trabaja en la agricultura
Fuente: elaboración propia en base a Casen 2015. La diferencia entre el total de hogares y la suma de hogares por tipo de agricultura, se debe a la existencia
de jefes de hogar que reportan ser “familiares no remunerados” como categoría ocupacional, pero que, sin embargo, reportan ingresos. Estos hogares quedan
fuera de nuestros análisis por tipo.

el ajuste a Cuentas Nacionales. A pesar nición. Encontramos que la variación en la


de estos cambios, hubo un esfuerzo por forma de definir “hogar en la agricultura”
ajustar los ingresos de manera de ha- modifica los valores de las distintas varia-
cerlos comparables con las mediciones bles, pero no afectan significativamente las
anteriores (CEPAL, 2007). tendencias generales a través del tiempo,
En tercer lugar(6), la forma en que hemos ni en nivel y crecimiento del ingreso, ni en
definido “hogar en la agricultura”, como la composición del ingreso del hogar ni el
ya hemos dicho, tiene implicaciones so- aporte de la agricultura al mismo.
bre los resultados estadísticos. Esto po- En resumen: (a) el uso de encuestas de
dría ser una limitante importante, por hogares para analizar temas de política
lo cual hicimos el mismo tipo de análi- sectorial silvoagropecuaria está am-
sis que presentamos más adelante, con pliamente validado por la academia y
otras dos definiciones alternativas de la práctica internacional, incluyendo los
“hogar en la agricultura”: centros líderes mundiales de economía
agraria; (b) los datos de la encuesta Ca-
• Un hogar participa de la agricultura si sen son los únicos existentes en Chile
todos sus miembros (y no solo el jefe que permiten hacer un análisis como el
de hogar) trabajan en agricultura (con propuesto en este trabajo, pero distan
ingresos o como familiares no remu- de ser ideales por diversas limitantes
nerados). Se trata de una definición que hemos anotado; (c) la encuesta Ca-
mucho más exigente, que resulta en sen tiene características que imponen
un número menor de hogares en la limitaciones a nuestro análisis.
agricultura. En consecuencia, pensamos que lo que
• Un hogar participa de la agricultura si razonablemente se puede hacer es con-
al menos un miembro del hogar, sea o centrar el análisis en la discusión de las
no jefe de hogar, trabaja en la agricul- tendencias en el período de un cuarto
tura. Es una definición mucho menos de siglo que hemos elegido, evitando en
estricta, que resulta en un mayor nú- la mayoría de los casos hacer afirmacio-
mero de hogares en la agricultura. nes que requieran confiar en la exactitud
de los valores absolutos de una deter-
En la tabla 12.1 se puede ver la diferencia minada variable en algún momento del
en el número de hogares considerados tiempo. Tenemos un particular cuidado
en el análisis, si es que cambiamos la defi- en no referirnos a valores absolutos

184 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

cuando debemos referirnos a subgru- 2013-2015, con una tendencia fluctuan-


pos, o sub-subgrupos, dentro de la gran te a la depreciación.
categoría de hogares en la agricultura,
porque, a esos niveles de desagregación,
la encuesta Casen no tiene representati- RESULTADOS DEL
vidad estadística y los errores de estima-
ANÁLISIS CUANTITATIVO
ción son grandes.
El análisis se refiere al período 1990-
2015. Es un período en el que la agricul- Hogares, explotaciones
tura chilena y el sector rural han vivido y empresas
profundas y rápidas transformaciones, Según el último Censo Agropecuario y
por lo que esperamos que nuestros re- Forestal, en el año 2007 el 89% de las
sultados también muestren cambios sig- 279 mil explotaciones agropecuarias con
nificativos en las variables de interés. La tierra eran unidades donde el productor
magnitud de los cambios puede llamar era una persona natural y no una per-
la atención del lector, pero recordamos sona jurídica. Las 33 mil explotaciones
que estamos hablando de un período de organizadas como personas jurídicas,
veinticinco años. sin embargo, administraban tres cuartas
Hemos analizado las encuestas Casen de partes de la tierra(7). El 71% de las ex-
los años 1990, 1998, 2003, 2006, 2009 plotaciones registradas por el censo no
y 2013. Dichos años fueron escogidos tenía ni un solo trabajador-equivalente
con base en las tendencias de la tasa de no familiar contratado en forma perma-
cambio entre el peso y el dólar estadou- nente a lo largo de todo un año, y el
nidense, porque suponemos que dicha 13% contrataba solamente a un traba-
variable es una determinante impor- jador-equivalente no familiar en forma
tante de los resultados y, por tanto, de permanente.
los ingresos de los agricultores chilenos. En el mismo año del Censo Agropecua-
Nos parecía por ello razonable usarla rio (2007), según los datos del SII exis-
para dividir el período total en subpe- tían 107 mil personas naturales o jurídi-
ríodos, en vez de emplear otro criterio cas que eran contribuyentes del sector
más arbitrario, como podría haber sido silvoagropecuario(8). Es decir, el número
dividir el lapso total de veinticinco años de contribuyentes agrícolas registrados
en cinco períodos de cinco años cada en el SII era de apenas un 38% de las
uno. Los períodos que hemos definido explotaciones registradas por el censo.
son los siguientes: período 1990-1998, Aunque eso se puede deber en parte
de apreciación del peso; 1998-2003, a que un mismo contribuyente puede
depreciación; 2003-2006, apreciación; administrar dos o más explotaciones, es
2006-2009, inestabilidad, con deprecia- muy probable que la principal explica-
ción seguida de apreciación; 2009-2013, ción sea que en 2007 habría un número
de fluctuaciones relativamente menos cercano a 170 mil explotaciones que no
fuertes que en los períodos anteriores, y declaraban ante el SII y que por tanto

(6) Soto, ibíd.


(7) Agradecemos a Maria Amalia Gumucio Aguirre, economista de Odepa, por aportarnos los datos en que se basa esta parte del documento y
por hacernos ver algunos de los puntos que resaltamos aquí.
(8) Ibíd.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 185


eran informales desde el punto de vis- a las micro y pequeñas explotaciones de
ta de su situación tributaria. Nos parece las medianas y grandes, llegamos tam-
que es razonable asumir que una inmen- bién al resultado de que el 90% de las
sa mayoría de estas explotaciones tribu- explotaciones corresponden al primer
tariamente informales correspondían a grupo por su superficie de tierra.
unidades familiares con bajos niveles de Un dilema de la institucionalidad pública
producción y ventas, que, de haber de- chilena, como la de los demás países de
clarado impuestos, hubieran sido clasifi- América Latina, es que una parte mayo-
cados como microempresarios. ritaria de los factores de producción, de
De acuerdo con el SII, en 2007 el 79% la producción y de las ventas, es generada
de los contribuyentes del sector silvoa- por un pequeñísimo número de medianas
gropecuario con ventas correspondía a empresas de base familiar y de corpora-
la categoría de microempresarios o mi- ciones, en tanto que la inmensa mayoría
croempresas, por sus niveles de ventas de los agricultores son micro y pequeños
y número de trabajadores dependientes. productores. Debido a esta enorme con-
Los pequeños empresarios y empresas centración de los factores productivos y
constituían el 18%; las medianas empre- de la producción, la pregunta de si la mi-
sas,(9) el 2%, y las grandes unidades eco- sión del sector público consiste en apoyar
nómicas, apenas el 1%.(10) Nótese que, a la agricultura o a los agricultores nunca
si sumamos las aproximadamente 170 deja de tensionar las decisiones de polí-
mil unidades que no declaran impues- tica, y es pertinente también en relación
tos y los 85 mil contribuyentes que son a la pregunta que subyace a este estudio
microempresarios, podemos estimar, sobre las medidas que serían necesarias
grosso modo, que el 90% de las explo- para consolidar a la agricultura familiar y a
taciones registradas por el censo corres- la mediana agricultura.
ponde a microempresas, muy probable-
mente de base familiar. Hogares en la agricultura
Lo que uno tiene que concluir, con base En veinticinco años el número de hoga-
tanto en el censo agropecuario como res que generan ingresos agrícolas se ha
en los datos del SII, es que la inmensa mantenido prácticamente estable, pues
mayoría de los productores silvoagrope- en 1990 Casen registra 369.081 hogares
cuarios de Chile, algo más del 90%, son y en 2015 el número es de 369.828. En
micro y pequeños empresarios, cuyas 1990, los hogares agrícolas eran el 13%
unidades de producción se administran de los hogares chilenos, proporción que
por la familia o por algunos miembros se reduce a solo 7% en 2015.
de la misma. Si imponemos artificialmen- Los datos de los últimos tres censos
te un límite de 30 hectáreas para separar agropecuarios y de las encuestas de em-

(9)El concepto de mediana empresa que usa el SII no es equivalente a nuestro concepto de mediana agricultura. Para el SII, una mediana empresa
es aquella cuyas ventas anuales son entre UF 25.000 y UF 100.000 (entre aproximadamente uno y cuatro millones de dólares a la tasa de cambio
de octubre 2016). Si consideramos dichos niveles de ventas y el número de trabajadores de una mediana empresa (entre 50 y 199), lo más probable
es que una parte de ellas correspondan a nuestra categoría de agricultura corporativa.
(10) En 2014, las medianas y grandes empresas sumaban un 4% del total, en tanto que los pequeños contribuyentes silvoagropecuarios habían
aumentado a 22%.
(11) En 2010 se pasa de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) a la Nueva Encuesta Nacional de Empleo (NENE), por lo que no hay una com-
parabilidad estricta entre las encuestas anteriores y posteriores a esa fecha.

186 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

pleo del INE confirman la tendencia. Se- tura, que en 2015 tiene un 60% de los
gún el INE, el número de explotaciones hogares con que contaba en 1990. Lo si-
agropecuarias y forestales, medido a tra- guen los autoempleados en la agricultura
vés del censo, cayó en 11% entre 1997 (73%), en tanto que los hogares de asa-
y 2007 (INE, 2008). Si recurrimos a los lariados en la agricultura han aumentado
datos de empleo de la Encuesta Nacional su número respecto de 1990 en casi un
de Empleo del INE, lo que observamos 20%. La tabla 12.2 muestra la participa-
es una caída de 11% en el número total ción de los tres grupos en el total de
de empleados en la agricultura entre di- hogares en la agricultura. Vemos que el
ciembre de 1990 y diciembre de 2009(11). grupo de los medianos agricultores, que
Esta tendencia a la reducción de los en 1990 representaba el 6% de los ho-
hogares y de los empleados en la agri- gares agrícolas, se ha reducido a solo el
cultura es consistente con lo que ha 4% en 2015.
sido la trayectoria histórica de todas las
economías desarrolladas y en desarrollo. Demografía
La literatura especializada (Lewis, 1954; Dados los fuertes cambios en el número
Johnston y Kilbi, 1975; Banco Mundial, de hogares en la agricultura, cabe pre-
2008; Timmer, 2002 y 2009; McMillan, guntarse si ello está asociado a un en-
Rodrik y Verduzco-Gallo, 2014; FIDA, vejecimiento de esta población. Como
2016) desde hace décadas utiliza el con- punto de referencia, el INE reporta la
cepto de “transformación estructural” siguiente estructura etaria para el país
para referirse al hecho de que, confor- en 2010:
me la economía de un país crece y este
se desarrolla, disminuye el número y la • 0-14 años: 22,3 %
proporción de personas empleadas en • 15-64 años: 68,7 %
la agricultura. Dado el crecimiento de • 65 años y más: 9,0 %
Chile en las últimas décadas, sería muy
sorprendente si no hubiéramos obser- En cuanto a los agricultores, se trata de
vado esta tendencia. personas de edades significativamente
Lo anterior, por supuesto, no significa mayores que los promedios nacionales,
que la agricultura chilena sea menos aunque hay diferencias muy significativas
importante en términos absolutos. De entre los tres grupos de hogares. Yendo
hecho, el Producto Interno Bruto (PIB) de menor a mayor edad promedio de
agrícola aumentó en 409% en el período los jefes de hogar, el 9% de los trabaja-
intercensal 1977 y 2007 (INE, sin fecha), dores asalariados en la agricultura tenía
lo que supone un fenomenal incremen-
to en la productividad del trabajo en el
sector. Más aún, análisis recientes confir- Tabla 12.2 Participación de tres tipos de hogares agrícolas en el total de
hogares agrícolas
man que el proceso de transformación
estructural en el sector rural chileno co- 1990 2015

adyuvó a una mayor inclusión social, ten- Mediana agricultura 6% 4%


dencia que solo se observa en otros dos Agricultura familiar 32% 23%
países de América Latina (FIDA, 2016).
Asalariados 62% 73%
El grupo que refleja esta caída en mayor
Fuente: Elaboración propia en base a Casen.
proporción es el de la mediana agricul-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 187


60 años o más en 1990, porcentaje que quedando especialmente rezagada. En el
casi se duplica (17%) en 2015. A conti- período 1990-2013, el ingreso prome-
nuación, el 25% de jefes de los hogares dio real per cápita de todos los hogares
de agricultores familiares tenía 60 años o del país aumentó 89%, según la encues-
más en 1990, porcentaje que aumentó ta Casen. El ingreso total per cápita de
a 36% en 2015(12). Finalmente, en la me- los hogares en la agricultura (incluyendo
diana agricultura el 31% de los jefes de ingreso agrícola y no agrícola) aumentó
hogares de agricultores familiares tenían 41%. A su vez, el ingreso agrícola per cá-
60 años o más en 1990, y ese porcentaje pita (todos los tipos de hogares) aumen-
aumentó a 36% en 2015. tó en 32%.
Lo más preocupante, sin embargo, son los El grupo de medianos agricultores au-
porcentajes de jefes de hogar de menos mentó su ingreso agrícola solo en 8%
de 44 años de edad en 2015: 38% entre entre 1990 y 2013, bastante menos que
los asalariados, 20% entre los agricultores el promedio general. Los agricultores fa-
familiares y 18% entre los patrones y em- miliares aumentaron su ingreso agrícola
pleadores. De acuerdo con estas cifras, en 61%, más que el promedio, pero son
en los próximos veinte años deberíamos los asalariados los que tuvieron el au-
presenciar una fuerte caída en el número mento más notable, de 220%.
de hogares en la agricultura. ¿Cómo ha cambiado la distribución del
ingreso agrícola nacional entre los tres
Ingreso agrícola de los tipos de hogares? Básicamente vemos en
hogares en la agricultura (13) estos veintitrés años: (a) un desplome de
Los hogares dedicados a la agricultura la participación de la mediana agricultura,
se han empobrecido relativamente al que pasa de recibir el 34% del ingreso
cambio en el ingreso total del país, y la agrícola nacional en 1990, a solo 8% en
participación del ingreso agrícola en el 2013; (b) un aumento notable de la par-
ingreso total de dichos hogares ha ido ticipación de los asalariados, de 35% a
73%, y (c) estabilidad en el grupo de la
Gráfico 12.1 Composición del ingreso de los hogares en la agricultura, en
agricultura familiar, que tenía 31% del in-
porcentaje del ingreso total del hogar. greso agrícola al inicio y al fin del período
(con una caída a 24% hasta 2003, seguida
de una recuperación a partir de 2006).

Ingreso total de los


hogares en la agricultura (14)
Si comparamos los cambios en la com-
posición del ingreso total de los hogares
en la agricultura, podemos ver un proce-
so de diversificación (gráfico 12.1).
La participación del ingreso agrícola en
el ingreso total de estos hogares cae de
66% a 57% entre 1990 y 2013. El mayor
aumento se registra en los ingresos de-
rivados de otras ocupaciones laborales
Fuente: Elaboración propia en basea a Casen. (no agrícolas); este rubro se duplica, lle-

188 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

gando a 16% en 2015. Los “otros ingre- ciones no agrícolas, que llegan a 12%
sos autónomos” (15) tienen un compor- en 2013. Los “otros ingresos autóno-
tamiento inestable, pero su participación mos” caen ligeramente, de 33% a 28%,
en el total tiende a situarse en torno a en tanto que los subsidios sociales cre-
20%. Aunque las transferencias sociales cen de menos de 1% a 5%. Es decir, se
se multiplican, representan apenas el 4% trata de un grupo de hogares que si-
del ingreso total de los hogares agrícolas guen dependiendo principalmente de
en 2013 (16). la agricultura, aunque en menor medi-
Al desglosar estas tendencias por tipo da que hace una generación, y que han
de hogar en la agricultura, encontramos diversificado sus ingresos laborales. En
los siguientes cambios: promedio, es un mito urbano que este
grupo depende de los subsidios socia-
• Medianos agricultores: su ingreso agrí- les para su sobrevivencia, toda vez que
cola pasa de 66% a 46% en el perío- sus ingresos laborales son 13 veces
do 1990-2013; su ingreso por otras mayores que sus ingresos por transfe-
ocupaciones no varía en el período, rencias públicas de este tipo.
manteniéndose en torno a 10% (aun- • Asalariados agrícolas: estos hogares
que con fluctuaciones de año en año); eran fuertemente dependientes de la
el peso de las transferencias sociales agricultura en 1990 (72% del ingreso)
aumenta, pero se queda en torno al y lo siguen siendo en 2013, aunque en
1% del ingreso total y, en cambio, los menor medida (61%). Estos hogares
otros ingresos autónomos aumentan también han diversificado sus ingre-
notablemente, de 24% a 45%. Explicar sos laborales, pues el ingreso de otras
este último cambio es un punto im- ocupaciones pasó de 9% a 19% en el
portante, proponiéndose la hipótesis período. Aumenta también el peso de
de que podría reflejar un incremento los subsidios sociales, pero se mantie-
principalmente en ingresos financieros ne en apenas 5% en 2013, en tanto
y rentas. En suma, se trata de un sector que los otros ingresos autónomos se
que se “desagriculturaliza” al punto de mantienen en el mismo nivel de alre-
que menos de la mitad de su ingreso dedor de 15% que tenían en 1990. Es
proviene del sector. decir, este es el grupo que más nítida-
• Agricultores familiares: su ingreso mente depende de la agricultura.
agrícola también disminuye, pero en
menor proporción que los medianos Otra forma de mirar los cambios en la
productores (de 59% a 55%). Casi se composición de los ingresos es a tra-
duplican los ingresos de otras ocupa- vés de la relación entre el número de

(12) El grupo de agricultores familiares mayores de 60 años aumentó sistemáticamente entre 1990 y 2009, pero desde entonces se ha estabilizado
y de hecho en 2015 hay un muy ligero “rejuvenecimiento.” En cambio, entre los medianos agricultores y los asalariados, la tendencia al enveje-
cimiento continúa hasta 2015. Habrá que ver cómo se comporta esta variable en los próximos años.
(13) En este tema la comparación la hacemos entre 1990 y 2013, debido a que el cambio en la forma de medir ingreso en la Casen 2015 genera
variaciones fuertes entre 2013 y 2015.
(14) En este tema la comparación la hacemos entre 1990 y 2013, debido a que el cambio en la forma de medir ingreso en la Casen 2015 genera
variaciones fuertes entre 2013 y 2015.
(15) Incluye autoconsumo de bienes producidos por el hogar, bonificaciones, gratificaciones, rentas, intereses, jubilaciones, pensiones, montepíos
y transferencias entre privados.
(16) Nótese que esto no incluye las transferencias gubernamentales a los hogares ligadas a programas productivos, como por ejemplo los subsidios
de riego, forestales, de recuperación de suelos, de asistencia técnica, etc.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 189


hogares con más de 50% de su ingreso miliares y medianos agricultores, y ha casi
proveniente de la agricultura, respecto desaparecido la brecha entre asalariados
de los hogares con 25% o menos de su y agricultores familiares.
ingreso derivado del sector. En el caso El mismo ejercicio, pero ahora incluyen-
de los medianos agricultores, en 1990 do solamente los ingresos agrícolas de
la relación era de 29 a 1, es decir, era estos hogares, da los siguientes resulta-
abrumador el porcentaje de este tipo de dos: en 1990, por cada 100 pesos de
hogares que eran fundamental o exclu- ingreso agrícola de los hogares de me-
sivamente agricultores. Para el año 2013 dianos agricultores, los hogares de agri-
la relación había disminuido a 3 a 1. En cultores familiares ingresaban 18 pesos y
el caso de los agricultores familiares, en los asalariados solo 10 pesos. En 2013,
1990 la relación era de 5 a 1, y en 2013, por cada 100 pesos de ingreso agrícola
de 2 a 1. Finalmente, en el caso de los de los hogares de medianos agricultores,
asalariados agrícolas, en 1990 había 20 los hogares de agricultores familiares in-
hogares dedicados fundamental o exclu- gresaban 36 pesos y los asalariados 23
sivamente a la agricultura por cada hogar pesos. Como se puede ver, el cierre de
en que el sector era una fuente pequeña brechas es mayor en el componente
de ingresos, en comparación con solo 9 agrícola del ingreso del hogar que en
a 1 en 2013. el ingreso total del hogar. Este efecto
En resumen, en 2013 el 53% de los ho- se debe tanto al incremento real de los
gares de patrones y empleadores, el 26% ingresos agrícolas de los agricultores fa-
de los hogares de asalariados agrícolas miliares y los asalariados en el período
y el 60% de los hogares de agricultores 1990-2013 (78% y 94%, respectivamen-
familiares derivaban la mitad o más de te), como a la caída de 13% del ingreso
sus ingresos de ocupaciones no agrícolas agrícola real de los medianos agriculto-
o de otras fuentes de ingreso. res en el mismo período.
Los cambios anteriormente reseñados
Desigualdad de ingresos (17) significan que, entre los hogares en la
Todos estos cambios se han traducido agricultura, se ha reducido la desigualdad
en reducciones en las diferencias de in- de ingresos, incluyendo la de los ingre-
greso entre los grupos de agricultores. sos agrícolas, cuyo Gini pasó de 0,61 en
En 1990, por cada 100 pesos de ingre- 1990 a 0,44 en 2013 (gráfico 12.2). Con
so total de los hogares de medianos ligeras variaciones, esta es la tendencia
agricultores, los hogares de agricultores general en los tres grupos de hogares,
familiares ingresaban 20 pesos y los asa- aunque nuevamente son los asalariados
lariados solo 9 pesos. En 2013, por cada los que muestran una tendencia más fa-
100 pesos de ingreso total de los hoga- vorable y los niveles más bajos de des-
res de medianos agricultores, los hoga- igualdad de ingresos al interior de la ca-
res de agricultores familiares ingresaban tegoría ocupacional.
29 pesos y los asalariados 19 pesos. Es
decir, se ha reducido la brecha de ingre- Tipologías y gradientes
so total per cápita entre agricultores fa- Hemos argumentado en la sección de

(17) En este tema la comparación la hacemos entre 1990 y 2013, debido a que el cambio en la forma de medir ingreso en la Casen 2015 genera
variaciones fuertes entre 2013 y 2015.

190 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

definiciones de este documento que la en términos generales hace un cuarto


tipificación que hacemos en este trabajo de siglo era más fácil pensar en dos gru-
de agricultores familiares y de medianos pos más nítidamente separados entre sí,
agricultores no debe interpretarse como pero que cada día es menos pertinente
indicativa de una realidad dicotómica, pensar en estos dos grupos como cate-
de un sector agrícola separado en dos gorías mutuamente excluyentes.
grupos nítidamente diferenciados. De- Para terminar esta sección, el gráfico
cíamos que la realidad de la estructura 12.7 hace el mismo tipo de análisis, pero
social y económica es más bien la de un en este caso lo que se grafica es el por-
gradiente de hogares y unidades de pro-
ducción o explotaciones. Gráfico 12.2 Gini del ingreso agrícola.
El gráfico 12.3 explora ese argumento.
Contiene la distribución de hogares de
agricultores familiares y medianos agricul-
tores según rangos del ingreso total de
cada uno de los 99 mil hogares de agricul-
tores familiares y medianos agricultores
que registra la Casen 2015. Lo que el grá-
fico muestra es que ambos tipos de agri-
cultores se pueden encontrar a lo largo
de la distribución de ingresos, si bien en
distinta proporción. Mientras los hogares
de agricultores familiares tienden a con-
centrarse en el primer rango de ingresos,
los medianos agricultores se reparten en
una proporción relativamente más alta en Fuente: Elaboración propia en base a Casen.
los rangos de ingreso superiores.
Gráfico 12.3 Porcentaje de hogares por rangos de ingreso total del hogar,
El gráfico 12.4 hace el mismo análisis,
según tipo de productor, año 2015.
pero ahora tomando solamente el in-
greso agrícola de los mismos hogares.
Nuevamente, encontramos tramos de
ingreso en que coexisten ambas cate-
gorías de agricultores, aunque la ten-
dencia es a que los hogares de agri-
cultores familiares se concentren en
el primer grupo, y los hogares de agri-
cultores medios en los posteriores. Es
más, desde los 2 millones de pesos de
ingreso agrícola mensual en adelante, ya
no encontramos agricultores familiares,
sólo agricultores medios.
Los gráficos 12.5 y 12.6 son semejantes a
los dos gráficos anteriores, pero en este
caso los datos son del año 1990, hace
veinticinco años. Podemos observar que Fuente: Elaboración propia en base a Casen.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 191


centaje del ingreso total del hogar que zado como agricultores. Lo que predo-
proviene de la agricultura. Lo que vemos mina, sin embargo, es un amplio sector
posiblemente sorprenda a algunos: hay intermedio, donde hogares de ambos
hogares de la llamada mediana agricul- tipos combinan segmentos importantes
tura que no viven principalmente de la de ingresos agrícolas y no agrícolas.
agricultura, así como hay hogares de la
agricultura familiar que se han especiali- ¿Y la tierra?
Hemos visto que, de acuerdo a todas las
Gráfico 12.4 Porcentaje de hogares por rangos de ingreso agrícola del fuentes de datos disponibles, ha habido
hogar, según tipo de productor, año 2015
una caída importante en el número de
hogares agrícolas y de explotaciones sil-
voagropecuarias. La encuesta Casen no
nos dice nada sobre el destino de las
tierras que estaban en manos de los ho-
gares o empresas que han salido del sec-
tor. Las estadísticas que publica la Oficina
de Estudios y Políticas Agrarias (Odepa)
en su página web sobre superficies cul-
tivadas con cultivos anuales, hortalizas,
frutales y vides viníferas(18), nos permite
estimar una disminución de 11% en el
total de estas superficies. Este dato es
consistente con lo reportado por el INE
(sin fecha), que estima una caída de 38%
en la superficie de cultivo entre 1976
Fuente: Elaboración propia en base a Casen. y 2007. Una parte muy importante de
la superficie cultivable ha sido ocupada
Gráfico 12.5 Porcentaje de hogares por rango de ingreso total del hogar, por plantaciones forestales, las que en-
según tipo de productor, año 1990 tre 1990 y 2013 experimentaron un au-
mento de superficie de 68%. (19)
Otra cantidad muy importante de tierra
cultivable se ha destinado a usos urba-
nos. Con base en datos proporcionados
por Centro de Información de Recursos
Naturales (Ciren), Rivas y Traub (2013)
resumen que entre 1970 y 1991 el área
urbana de la Región Metropolitana se
incrementó en casi 15 mil hectáreas, lo
que representa una expansión de 46%
respecto de la superficie inicial; la su-
perficie disponible para la agricultura se
redujo en 13 mil hectáreas (25% de la
superficie original). Haciendo referencias
a datos de la Universidad Católica, Rivas
Fuente: Elaboración propia en base a Casen. y Traub estiman una expansión urbana

192 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

adicional de 12 mil hectáreas en la dé- Gráfico 12.6 Porcentaje de hogares por rango de ingreso agrícola del hogar,
cada 1991-2001, lo que corresponde a según tipo de productor, año 1990
otro 27% de crecimiento sobre el suelo
de uso agrícola.
Un análisis exploratorio de la Región del
Maule y de la Provincia de Cautín en La
Araucanía, usando datos satelitales de
intensidad de luces nocturnas, nos dice
que la superficie urbanizada en Maule
aumentó de 117 mil hectáreas en 1993
a 268 mil hectáreas en 2013, en tanto
que en Cautín los datos indican un cre-
cimiento urbano de 112 mil a 334 mil
hectáreas en el mismo período(20). Cabe
señalar que la estimación de superficie
urbanizada, en este caso, incluye desde
pequeños caseríos rurales hasta las ciu-
dades principales de Talca y Temuco. Fuente: Elaboración propia en base a Casen.

Gráfico 12.7 Porcentaje de participación del ingreso agrícola en el ingreso


total del hogar, por tipo de productor, año 2015
RESULTADOS DEL
ANÁLISIS DE ENTREVISTAS

Adicional al trabajo cuantitativo y analí-


tico con las encuestas Casen, realizamos
45 entrevistas telefónicas a agricultores
de distintas zonas del país y de distintos
rubros, que se encuentran detallados en
la tabla 12.3. Estos agricultores fueron
seleccionados con ayuda de Odepa y
por profesionales de apoyo en terreno
de las Secretarías Regionales Ministeria-
les (Seremi) de Agricultura, conocedores
de los productores y asociaciones de la
zona. Geográficamente, los productores
de berries, carne y cereales vienen de
Fuente: Elaboración propia en base a Casen.
las regiones del Maule y del Biobío; los
productores de frutales, hortalizas y to- A estos agricultores se les hicieron las
mate agroindustrial, de las regiones de siguientes preguntas:
O’Higgins y Metropolitana; los lecheros
y paperos, de la Región de Los Lagos. 1. ¿Ha observado usted una disminu-

(18) http://www.odepa.gob.cl/estadisticas/productivas/
(19) http://www.odepa.gob.cl/estadisticas/productivas/
(20) Agradecemos a Juan Soto y a Milena Vargas, investigadores adjuntos de Rimisp, por esta información.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 193


ción en el número de agricultores en información que nos entregan estas 45
su zona o rubros en los últimos años? personas como posibles procesos que
¿Por qué cree que esto sucede? podrían estar dándose en la mediana
2. ¿Ha observado usted una mayor di- agricultura, cuya validez y alcance real
versificación de parte de los agricul- debe ser confirmado o rechazado por
tores de su zona o rubro? ¿Por qué estudios más exhaustivos.
cree que esto sucede?
3. [Si responde 1 afirmativamente] ¿Qué ¿Observan una tendencia a la
pasó con la tierra trabajada por los disminución en el número de
agricultores que se retiraron? agricultores medianos?
4. [Si responde 1 afirmativamente] ¿Por La gran mayoría de los agricultores en-
qué productores como usted siguen trevistados (39 de 45) nos confirma que
en la agricultura, en vez de vender la han observado una tendencia a la dismi-
tierra o arrendarla y descansar o dedi- nución en el número de los medianos
carse a otros negocios con ese capital? agricultores en su zona y/o rubro. Cuan-
do se les pregunta por qué razón creen
El objetivo de este trabajo fue revisar si que se da esta situación, cada agricultor
es que las tendencias observadas a tra- suele mencionar una variedad de razo-
vés del análisis cuantitativo son también nes. Las causas más mencionadas, por
observadas por los medianos agriculto- lejos, se refieren a factores económicos,
res, y explorar algunas posibles razones principalmente los bajos precios y la baja
por las cuales se producen estas tenden- rentabilidad, además de los altos costos,
cias, y los efectos sobre la agricultura. que desincentivarían a los agricultores
Dada la forma de selección de muestra medianos, haciendo que se muevan a
y el tamaño de ésta, no se pueden inter- otros rubros o que salgan definitivamen-
pretar sus resultados estadísticamente, ni te de la agricultura.
extrapolarlos al resto de la población de Otra razón mencionada con frecuencia
medianos agricultores. Para ser claros, la es la falta de apoyo estatal, especialmente
muestra no tiene ninguna representativi- en materia de fomento, acceso al crédito
dad estadística. Sí podemos considerar la y a la asistencia técnica. Los agricultores
medianos perciben una situación en la
Tabla 12.3 Agricultores entrevistados vía telefónica. que los pequeños agricultores son suje-
Producto Total tos de políticas de fomento, en tanto que
Berries 4 las corporaciones y las grandes empresas
Carne 10
agrícolas se pueden defender solas en el
mercado, quedando ellos en una situa-
Cereales 6
ción más compleja, sin apoyo y sin ca-
Frutales 5 pacidad de acceder a crédito fácilmente.
Hortalizas 4 Uno de los entrevistados describe esto
Leche 5 diciendo que los medianos agricultores
Papa 4 serían una “clase media” que recibe poca
atención de parte del Gobierno.
Tomate agroindustrial 7
Relacionado con lo anterior, los entre-
Total general 45
vistados tienden a ver a los grandes agri-
Fuente: Elaboración propia. cultores y a las corporaciones como una

194 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

amenaza. Ello porque su mayor escala les es lo que hace que las fuentes de los
permite reducir costos, porque pueden ingresos familiares se vayan diversifican-
acceder a créditos, porque tienen mayor do, y que la importancia de la agricultura
poder de negociación de precios, o por- caiga. Se menciona que para la mayoría
que tienden a concentrar las tierras. En de los hijos el trabajo agrícola no es una
definitiva, los entrevistados consideran alternativa de vida interesante, principal-
que se encuentran en una situación de mente en comparación con estudiar una
competencia dispar frente a los grandes carrera universitaria y ejercer su profe-
agricultores. sión, dada la baja rentabilidad y el mayor
Finalmente, un alto número de los en- esfuerzo que implica el trabajo agrícola.
trevistados indica que el alto valor de la Relacionado con esto, algunos entrevis-
tierra que se puede urbanizar es una po- tados mencionan que el poco interés en
derosa razón que ha llevado a muchos el campo se debe a que es un trabajo
agricultores a vender o subdividir sus de esfuerzo, y la mayoría de las personas,
tierras, y retirarse del negocio. especialmente jóvenes, estarían poco in-
Algunos aspectos menos mencionados teresadas en este tipo de ocupación.
por los entrevistados son la falta de in- Los bajos ingresos o la existencia de me-
terés de la juventud en la agricultura, la jores alternativas en cuanto a lo econó-
falta de mano de obra especializada, la mico son, nuevamente, las razones men-
poca unión o baja participación en ins- cionadas que a juicio de estas personas
tancias gremiales de parte de los agri- explican la diversificación productiva.
cultores y las empresas forestales como Una buena parte de los entrevistados
amenaza por consumo de agua. menciona que la mayor diversificación se
da dentro de la agricultura, ya sea incor-
¿Observan una tendencia porando nuevos cultivos no tradiciona-
a la diversificación? les, haciendo asesoría técnica o actuando
De los 45 entrevistados, 32 afirman que como intermediario.
sí hay una tendencia a la diversificación
económica entre los agricultores de su ¿Qué sucede con la tierra?
zona y/o rubro, es decir, que hoy en día A quienes afirmaron ver una reducción
más agricultores se dedican al menos en el número de productores agrícolas
en forma parcial a otras actividades. Los en su zona se les preguntó que sucedía
agricultores que no comparten esta opi- con las tierras de quienes abandonaban
nión mencionan constantemente que un o disminuían la actividad. Prácticamente
“buen agricultor” tiene que dedicar todo todos los entrevistados señalan el loteo
su tiempo a la agricultura, y también men- y la venta y/o el arriendo como el desti-
cionan que, dados los bajos ingresos y el no de las tierras de los agricultores que
nivel de dedicación requerido, es muy di- se retiran. Los compradores o arren-
fícil poder tener un negocio secundario. datarios son básicamente tres tipos de
Para los entrevistados que sí ven una agentes, dependiendo del lugar en que
mayor diversificación, la razón principal se encuentre el entrevistado: las grandes
se debe a la falta de descendencia inte- empresas agrícolas y forestales, otros
resada en continuar el negocio agrícola. agricultores medianos que buscan cre-
Para la mayoría de este grupo de entre- cer como agricultores, y las empresas in-
vistados, la falta de interés de los hijos mobiliarias. También se observa el loteo

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 195


de tierras para establecer parcelas de que permite sustentar una forma de vida
agrado que pueden venderse, arrendar- y una cultura particulares.
se o ser utilizadas por las mismas familias Con respecto a la tradición, hay un in-
anteriormente dedicadas a la agricultura. terés en mantener los predios y los re-
cursos agrícolas y ganaderos para poder
¿Por qué mantenerse entregarlos a los hijos como herencia.
en la agricultura? De quienes mencionan esto, un buen
Dado el cúmulo de dificultades mencio- grupo mencionan que sus hijos tienen
nadas y las tendencias de disminución en interés en el campo o se encuentran ya,
el número de productores medianos y de hecho, trabajando en agricultura, y
en el peso de la agricultura en el ingreso por tanto, ven la posibilidad de mantener
de las familias, se indagó por qué las per- la tradición familiar. Pero parte de estos
sonas entrevistadas se mantenían como agricultores busca heredar los predios
agricultores. Las razones mayormente incluso si sus hijos no muestran interés
mencionadas son la tradición familiar, el en seguir el negocio familiar, mantenien-
gusto o valor personal que sienten por do la esperanza de que de alguna forma
el trabajo agrícola y, en muchos casos, el u otra la tradición no se pierda.
no saber hacer otra cosa. Esto indica una La esperanza, ya no con respecto a la
fuerte identificación con y valoración de mantención de la tradición agrícola, sino
en la mejora de las condiciones de mer-
cado para la venta de los productos,
“La sociedad rural en Chile, como en los se menciona también como una razón
demás países de América Latina, ya no importante para mantenerse en la agri-
cultura, generalmente en conjunto con
es una sociedad agrícola o agraria. La la importancia de la tradición y el no sa-
economía rural es mucho más diversa.” ber hacer otra cosa, aparte de trabajar
el campo. Relacionado con esto, algunos
un estilo de vida particular ligado a la pocos agricultores mencionan el “espíri-
agricultura y una ligazón cultural o való- tu emprendedor” o la búsqueda activa
rica, así como familiar, con el sector. de oportunidades como una razón para
El hecho de estar obteniendo buenas mantenerse en la agricultura.
rentabilidades, a pesar del panorama ge- Aparte de estas razones, algunos agri-
neral de la agricultura, o el haber reali- cultores mencionan el no tener recursos
zado inversiones en tecnología que han como para cambiarse de rubro o inver-
causado un aumento de la producción o tir en otro tipo de negocio. La mayoría
la productividad, o el haberse cambiado menciona esto en conjunto con otras
de cultivo o rubro dentro de la agricul- razones como disfrutar de la agricultura
tura y ganadería, aparecen con menos o no saber hacer otra cosa. Los menos
frecuencia como factores relevantes a mencionan interés en salir de la agricul-
la hora de mantenerse en la agricultura, tura, pero consideran que es imposible,
en comparación con los factores cultu- dadas la falta de recursos y las deudas
rales. Por cierto, los factores económi- que poseen con grandes empresas de
cos siguen jugando un rol relevante en las que son proveedores.
la permanencia de los entrevistados en Otras razones mencionadas son el
la agricultura, pero es un rol secundario, poseer algún tipo de apoyo de alguna

196 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

institución de Gobierno o el acceso a 1. En los veinticinco años analizados,


algún tipo de crédito o préstamo ban- hay una caída importante en el nú-
cario, y el ser parte de alguna asocia- mero de hogares que se dedican a
ción de productores. la agricultura. La disminución más
fuerte la experimentan los hogares
de medianos agricultores y, en menor
DISCUSIÓN medida, los agricultores familiares, en
tanto que los asalariados agrícolas se
Este estudio nos ha permitido identificar mantienen en el tiempo. Si los datos
algunas tendencias de la evolución de la Casen reflejan las tendencias reales y
mediana agricultura y de la agricultura fa- si estas continúan sin cambios signifi-
miliar. La tendencia principal es que, como cativos, en quince años más la media-
era de esperar, hay una caída en la impor- na agricultura en Chile será un sector
tancia de la agricultura, medida a través extremadamente reducido en núme-
del número de hogares que se dedican ro de unidades, y la agricultura familiar
a dicha actividad; del crecimiento del in- también será más pequeña. Una hipó-
greso agrícola relativo al crecimiento del tesis es que su espacio económico lo
ingreso promedio del país y del aporte ocuparían la agricultura corporativa y
del sector a los ingresos totales de los las importaciones de alimentos.
hogares agrícolas. Recordamos al lector 2. Los hogares agrícolas se están trans-
que, si hubiéramos evaluado la evolución formando, dependiendo menos de la
de la agricultura con otros criterios, como agricultura y más de otras fuentes de
valor agregado, ventas, exportaciones o ingreso. Sólo un 40 por ciento de los
productividad del trabajo, sin duda hu- hogares de medianos agricultores y
biéramos concluido que se trata de un un 47 por ciento de los hogares de
sector muy dinámico y en expansión. agricultores familiares reciben más
La primera mirada se centra en los del 50% de su ingreso total del ho-
agricultores, y nos da una idea de una gar de la agricultura, según los datos
tendencia a la baja; la segunda mirada se de la Casen 2015. Esta tendencia a la
centra en los resultados económicos de “desagriculturización” de los hogares
la agricultura como sector, y el balance en el sector agrícola obliga a pensar
es positivo. Agricultores y agricultura no de manera distinta la política pública
son lo mismo en Chile o en América hacia estos hogares.
Latina(21), producto en parte de la feno- Seguir relacionándose con estos ho-
menal concentración de los factores de gares exclusivamente en su condición
producción y de la producción misma. de productores agrícolas requiere su-
Discutamos los resultados principales poner que sus decisiones de produc-
con mayor detalle: ción no están relacionadas ni depen-

(21) El libro “Boom Agrícola y Persistencia de la Pobreza Rural” (da Silva et al. 2009), editado por el actual Director General de la FAO,
había llegado a una conclusión similar con base en el análisis de la década de 1990 en varios países de la región. Recordemos que durante esa
década la agricultura latinoamericana vivió una notable expansión, la que, sin embargo, no se tradujo en un aporte fuerte a la reducción de la
pobreza rural. El libro mencionado fue un intento de respuesta a la afirmación hecha por el Banco Mundial (2008) en su Informe Mundial de
Desarrollo 2008, “Agricultura para el Desarrollo”, que había advertido que en comparación con Asia e incluso con África, América Latina vivía
una situación (“la paradoja latinoamericana”, la llamaba el Banco) de baja elasticidad de la pobreza rural con respecto al crecimiento sectorial
agropecuario.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 197


den de lo que ocurre y deciden en las sarrollo. Alrededor de 34% de los
otras dimensiones de sus estrategias agricultores familiares y 24% de los
en tanto hogares. La literatura inter- medianos productores pertenecen
nacional ya ha zanjado esa discusión, a este tipo, si el nivel de corte lo
demostrando que tal independen- establecemos en 30% o menos del
cia no existe (Haggblade, Hazell and ingreso total del hogar proveniente
Reardon, 2007). Sin desmedro de de la actividad agrícola(22). Se puede
las políticas sectoriales -que por su- decir que son hogares minoritaria-
puesto continúan estando totalmente mente agrícolas, en tanto que prac-
justificadas y siguen siendo absolu- tican la agricultura como una activi-
tamente necesarias- es importante dad de menor importancia para sus
pensar en políticas y en servicios o estrategias de vida.
agencias (o conjuntos de ellos actuan- • En el otro extremo, hay un segmen-
do coordinadamente) que se ocupen to de agricultores familiares y de
del desarrollo económico de los ho- medianos agricultores especializa-
gares rurales, incluyendo los hogares dos, es decir, que se dedican como
de los agricultores multiactivos, que hogares exclusiva o fundamental-
son la inmensa mayoría de los pro- mente a la agricultura como fuen-
ductores del país. Como se puede te de sus ingresos. Alrededor del
observar en los países desarrollados, 31% de los agricultores familiares y
la multiactividad de los hogares agrí- 42% de los medianos productores
colas será una realidad creciente. pertenecen a este tipo, si el nivel
3. Otra tendencia que hemos desta- de corte lo establecemos en 60%
cado es que la segmentación de los o más del ingreso total del hogar
agricultores entre medianos produc- proveniente de la actividad agrícola.
tores y agricultura familiar (o pe- • Entre ambos grupos polares hay
queños productores, o agricultores un segmento de agricultores mul-
familiares campesinos, como también tiactivos, para los cuales la agricul-
se les denomina), es más difícil de tura es una actividad importante,
entender y justificar hoy que hace que se articula con otras igual-
veinticinco años. A la luz de los da- mente significativas. Alrededor del
tos presentados, tiene sentido pensar 35% de los agricultores familiares y
que la estructura social y económica 34% de los medianos productores
de la agricultura chilena contemporá- pertenecen a este tipo, si mante-
nea está integrada por: nemos los rangos ya señalados de
• Un segmento de agricultores fami- contribución de la agricultura al in-
liares y de medianos agricultores, greso total del hogar proveniente
para quienes la agricultura es ape- de la actividad agrícola.
nas una actividad complementaria Sin embargo, no es razonable ignorar
y relativamente menos importante las diferencias en capacidades pro-
en sus estrategias de vida y de de- ductivas entre los distintos tipos de

(22) Es indispensable tomar las cifras de esta tipología con mucho cuidado, pues no son más que aproximaciones gruesas. La encuesta Casen
no nos permite hacer estimaciones confiables a este nivel de desagregación. Nos interesa sugerir una tendencia estilizada más que hacer una
afirmación precisa sobre la magnitud exacta de los componentes.

198 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Tabla 12.4 Tipología estilizada de la agricultura chilena contemporánea.

Hogares con baja relación con la agricultura, con Hogares con baja relación con la agricultura, con
capacidad productiva agrícola relativamente baja capacidad productiva agrícola relativamente alta
Agricultores multiactivos o diversificados, con capacidad Agricultores multiactivos o diversificados, con capacidad
productiva agrícola relativamente baja productiva agrícola relativamente alta
Agricultores especializados, con capacidad productiva Agricultores especializados, con capacidad productiva
agrícola relativamente baja agrícola relativamente alta
Corporaciones agrícolas
Fuente: Elaboración propia.

hogares agrícolas, las que a su vez se nacionales, el conocimiento científico


relacionan con el grado de acceso a silvoagropecuario o las normas de
factores de producción, poder po- inocuidad alimentaria, que son perti-
lítico, capital social, etc. No tenemos nentes para la totalidad o la mayoría
datos en Chile que nos permitan de los productores, independiente-
subdividir las categorías de agriculto- mente de su posición en la tipología.
res familiares y medianos agricultores, Sin embargo, hay políticas focalizadas,
con base en estos criterios. En cam- es decir, dirigidas a determinadas ca-
bio, proponemos que una subdivisión tegorías de productores, donde la
gruesa, que probablemente tiene al- tipología propuesta probablemente
guna correlación importante con los ayudaría a tomar las decisiones de
criterios señalados, se podría hacer asignación de recursos públicos, con
a partir del ingreso agrícola del ho- base en una mejor descripción de la
gar. De esa forma, por ejemplo, cada estructura social y económica de la
uno de los tres tipos descritos en los agricultura chilena contemporánea.
párrafos precedentes se puede sub- 4. Las tendencias comentadas ponen en
dividir entre hogares (de agricultores cuestión la organización institucional
familiares o de medianos producto- para la provisión de las políticas pú-
res) cuyo ingreso es igual o mayor, blicas sectoriales, específicamente en
o menor, que el ingreso promedio cuanto al fomento productivo. La his-
agrícola de todos los hogares agríco- toria agraria desde la década de 1960,
las del país, que es de $340.000 men- y las definiciones legales y operativas
suales en 2015. La tabla 12.4 propone de pequeños productores y campe-
una tipología estilizada que, a nuestro sinos que tienen sus raíces en dicha
juicio, podría enriquecer el diseño de historia, están en la base de una orga-
las políticas públicas sectoriales y ha- nización institucional que deja en ma-
cerlas más pertinentes a la estructura nos del Instituto de Desarrollo Agro-
social y económica de la agricultura pecuario (Indap), la atención a los
chilena contemporánea. pequeños productores, en tanto que
Asumimos que hay políticas secto- la política de fomento de los media-
riales que producen bienes públicos, nos productores sería competencia
como la sanidad vegetal y animal, la parcialmente de la Corporación de
apertura de nuevos mercados inter- Fomento (Corfo) y en buena medida

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 199


de nadie en realidad. Excede a los ob- vidad, competitividad y sustentabilidad
jetivos de este trabajo profundizar en de las unidades de producción), muy
el tema de las consecuencias institu- bien focalizada, de muy alta calidad
cionales de las tendencias analizadas, técnica, sujeta a evaluación perma-
pero nos parece importante poner el nente y suficientemente potente en
tema encima de la mesa. su presupuesto como para que tenga
5. Llamamos la atención sobre los agri- la masa crítica necesaria para hacer
cultores familiares y los medianos pro- una diferencia real.
ductores que hasta ahora se dedican El que enfaticemos la necesidad de
en forma prioritaria a la agricultura diseñar una política de atención para
como actividad ordenadora de sus este grupo de agricultores medianos y
estrategias de vida y de desarrollo. En familiares especializados no implica de
2015 se trata de alrededor de 40 mil ninguna forma que propongamos que
hogares de medianos productores y los hogares que practican la agricultura
agricultores familiares, que generan como una actividad complementaria
más de la mitad del ingreso de sus ho- no deban ser atendidos con progra-
gares a partir de la agricultura. Hace mas significativos, que sean pertinen-
veinticinco años esta misma categoría tes para su realidad y para sus obje-
estaba integrada por aproximadamen- tivos de desarrollo. La realidad de los
te 93 mil hogares; es decir, este grupo países desarrollados es indicativa de
está desapareciendo a una tasa pro- que la agricultura a tiempo parcial será
medio de alrededor de 2% por año. Si en el futuro una actividad importante,
Chile tiene interés político en que la tanto para el sector como para una
agricultura nacional contenga un seg- proporción importante de los hogares
mento importante de unidades pro- rurales. Simplemente queremos enfa-
ductivas basadas en y gestionadas por tizar que, en nuestra opinión, el grupo
hogares de agricultores, entonces hay especializado hoy probablemente está
que pensar en cómo mitigar la veloci- subatendido, y que su permanencia o
dad de disminución de este grupo y desaparición tendrá un efecto deter-
cómo apoyarlo para que se consolide. minante en el tipo de paisaje social
No pensamos que sea posible pensar y económico del sector agrícola en
en que la totalidad de estos hogares 2030: una agricultura con muchos agri-
de agricultores se mantendrán en la cultores especializados o una agricultu-
actividad inalteradamente de una ra con pocos de ellos y dominada casi
a otra generación, pero sí creemos exclusivamente por corporaciones.
que la persistencia de este grupo en Dicha discusión, además, debería si-
el tiempo puede ser mayor o menor tuarse en un contexto más amplio,
dependiendo de si existe una política que es el de las estrategias de de-
pública pertinente y eficaz, o si es un sarrollo rural. La sociedad rural en
proceso que depende exclusivamente Chile, como en los demás países de
de las fuerzas de mercado. Una po- América Latina, ya no es una sociedad
lítica para este grupo de agricultores agrícola o agraria. La economía rural
medianos y familiares debe ser inte- es mucho más diversa. El uso de los
gral (es decir, incluir todas aquellas recursos naturales ya no se limita a la
variables que inciden en la producti- producción de alimentos, y la socie-

200 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

dad rural contiene más sectores que ejemplo, según el Banco Mundial (24),
solamente agricultores o jornaleros entre 1961 y 2013 la superficie arable
agrícolas. Es más, la sociedad rural se de Estados Unidos solo se redujo de
despliega hoy en día en espacios que 19,7% de la superficie total del país,
ya no son puro “campo”, sino que a 16,6%; en Dinamarca, de 66,2% a
abarca cientos de pueblos y ciudades 56,7%; en Francia, de 35,8% a 33,4%, y
pequeñas y medianas. El destino de en Alemania, de 35% a 34,3%. Otros
todas las formas de agricultura, pero países en desarrollo que en años re-
especialmente de aquellas más diver- cientes han experimentado un fuerte
sificadas, es inseparable de la evolu- crecimiento de su agricultura han po-
ción de esa sociedad rural. Por ello dido no solo conservar sino expandir
en otros trabajos hemos propuesto la superficie arable, como es el caso
la urgencia de pensar las políticas pú- de Brasil, que pasa de 2,6% a 9,1%, o
blicas con un enfoque territorial y no China, de 10,9% a 11,3%. Casi todos
puramente sectorial agropecuario. los países mencionados tienen densi-
6. La transformación estructural del país dades de población mucho mayores
es seguramente el motor central de que las de Chile, y aun así han podi-
las tendencias observadas. Hay por do conservar sus tierras agrícolas sin
tanto un componente de dichos cam- afectar el desarrollo de sus ciudades
bios que no se puede evitar y que po- o de sus industrias. Chile, en cambio,
siblemente no queremos evitar, si de lo según la misma fuente, pasó de 4,9%
que se trata es de que los habitantes a 1,8% en el mismo período.
del campo tengan mayores oportuni- Si una proporción muy alta de la tie-
dades y un más alto nivel de bienes- rra está saliendo del sector, entonces
tar. Por lo demás, Chile es uno de los por lo menos hay que plantear la hi-
tres países de América Latina que ha pótesis de que las empresas agrícolas
tenido una transformación estructural del futuro, particularmente las hoy
socialmente inclusiva (FIDA, 2016). medianas y familiares, se verán limi-
Sin embargo, ese motor principal se tadas en su opción de incrementar
apoya además en las expansiones sus escalas de producción durante el
forestales y urbanas, que han crea- proceso de transformación estruc-
do una opción de valorización de la tural, tal y como se observó históri-
tierra, facilitando la salida de los agri- camente en los países desarrollados
cultores y, con ellos, la salida de una como los mencionados en el párrafo
parte de su tierra(23). No cabe duda precedente. En Estados Unidos, por
de que el sector ha perdido una par- ejemplo, entre 1900 y 1998, el nú-
te muy importante de la superficie mero de explotaciones disminuyó en
cultivable en los últimos treinta años. 62%, pero la superficie total ocupada
Esta transferencia de suelos cultiva- por esas explotaciones aumentó en
bles a otros usos no es algo que se 13%, lo que se tradujo en un fuerte
observe en economías avanzadas. Por incremento de la superficie promedio

(23) Hay un porcentaje indeterminado de la tierra que estaba en manos de otros tipos de productores, que seguramente ha sido transferido al
sector de la agricultura corporativa. Es un tema que deberá esperar a contar con nuevas fuentes de datos para poder ser abordado en propiedad.
(24) Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial, http://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.ARBL.ZS

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 201


de las unidades de producción. (25) países con agriculturas desarrolladas
Obviamente, desde el punto de vista cuentan con este instrumento, al igual
sectorial, no es lo mismo una con- que muchos países de Asia e incluso
tracción en el número de empre- de África Subsahariana. Indap ha co-
sas con un aumento muy fuerte en misionado en 2016 una encuesta de
la superficie promedio de cada una este tipo para la agricultura familiar,
de ellas - como se observó histó- con un costo de alrededor de $ 150
ricamente en Estados Unidos, por millones; sería muy importante con-
ejemplo - que una reducción en el tar con información parecida para
número de empresas aunada a un la mediana agricultura. Una base de
menor aumento en sus superficies datos de este tipo, periódica, podría
debido a que la tierra se reorienta permitir al Ministerio de Agricultura y
a otros usos, como está sucediendo a otras agencias del Gobierno y del
en Chile. Desde el punto de vista del sector privado mejorar la calidad y la
Ministerio de Agricultura, por ejem- precisión de sus políticas y estrategia.
plo, nos parece que este es un tema
estructural de alta importancia, pero
es, a la vez, un tema intersectorial y AGRADECIMIENTOS
de desarrollo regional y territorial .
7. Finalmente, queremos reiterar que Los autores agradecen los detallados
este documento ha debido basarse comentarios de Eduardo Ramírez, Maria
en una precaria base de información. Amalia Gumucio y Sergio Soto, de Ode-
Es impresentable que un país que pa, y de Ximena Quezada, Constanza
declara querer ser una potencia ali- Saa y Carla Melillo, de Indap, así como
mentaria carezca de una fuente con- de los participantes en un taller de pre-
fiable de información que permita sentación de los resultados preliminares
monitorear la evolución, no solo de organizado por Odepa. Agradecemos
su agricultura, sino que de sus agri- además a Alfredo Apey, de Odepa, por
cultores. Junto con actualizar el censo su apoyo a la realización del estudio. En
agropecuario, creemos que es muy Rimisp-Centro Latinoamericano para
importante que el Ministerio de Agri- el Desarrollo Rural, colaboraron Ricar-
cultura pueda hacer cada tres años, do Fuentealba, Juan Soto, Milena Vargas,
aproximadamente, una encuesta a Chiara Cazzuffi y Alexander Schejtman.
una muestra de hogares agrícolas y Los estudiantes del Departamento de
unidades de producción, donde en un Economía Agraria de la Universidad Ca-
solo instrumento se reúna informa- tólica, Jaime Fernández, Sandra Hallon y
ción tanto de los activos, actividades y Dafne Van de Perre, participaron en el
resultados agropecuarios (incluyendo estudio haciendo entrevistas a media-
variables tecnológicas y económicas) nos agricultores a lo largo del país. Por
de las unidades productivas, como de supuesto, las interpretaciones de este
las características y condiciones de los documento, así como los errores que
hogares de los agricultores que están pudiera tener, son responsabilidad exclu-
detrás de dichas empresas. Todos los siva de los autores.

(25) National Institute of Food and Agriculture, United States Department of Agriculture, Growing a Nation. The history of American agricul-
ture. Consultado en https://www.agclassroom.org/gan/index.htm

202 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Desafíos en el Mercado Laboral para el


Desarrollo de la Agricultura Chilena

Archivo fotográfico ODEPA.


13.
Existen crecientes reclamos gremiales en Chile por una supuesta “escasez” de mano Texto elaborado
de obra en agricultura que estaría amenazando al desarrollo del sector. Estos recla- por Gustavo
mos se deben entender más bien como quejas por la rápida alza de los costos de Anríquez,
mano de obra en agricultura, más que como una falta de personas. Sin embargo, los consultor externo.
desafíos que significan estas continuas alzas en los costos de empleo para la industria
son reales, y son crecientes, como demostramos aquí. La agricultura está pagando
los costos de su propio éxito: su constante expansión, y en particular la expansión
en cultivos de mayor valor y más intensivos en mano de obra, inevitablemente están
pasando la cuenta en forma de una creciente estrechez del mercado laboral agrícola.
A esto se le suma la creciente competencia desde un sector urbano que crece y que
está más integrado al mundo rural, lo que redunda en que la “escasez” de mano de
obra que perciben los agricultores sea un desafío creciente. Por otro lado, la agricul-
tura en Chile, como en casi todo el mundo, otorga el principal sustento económico
en áreas rurales, y está íntimamente ligada al bienestar de los más pobres del país.
Este documento pretende ayudar en el diseño de acciones públicas y políticas que
ayuden a enfrentar estos desafíos en el mediano y largo plazo. En primer lugar, se

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 203


describen las grandes tendencias obser- 800 mil empleados. Si bien la cuantía de
vadas hasta hoy en el mercado laboral empleados en agricultura se ha mante-
agrícola, con una mirada de largo plazo. nido relativamente estable, bajo la esta-
Luego se identifican los principales pro- bilidad de este indicador global durante
cesos socioeconómicos y demográficos este período extenso se esconden im-
que explican estas tendencias, identi- portantes cambios en la composición de
ficando aquellas que se puedan utilizar esta fuerza laboral, que destacamos en
para hacer proyecciones de largo pla- esta sección.
zo en este mercado. A continuación, se La evolución del empleo en agricultura
identifican las respuestas privadas y de para el período 1985 – 2016 se puede
mercado a los crecientes desafíos que apreciar en el gráfico 13.1, junto con la
presenta el mercado laboral agrícola, tendencia desestacionalizada. El gráfico
identificando algunas fallas. Luego se es- muestra claramente cómo el empleo
tudia cómo ha evolucionado (y se espe- agrícola tiene un fuerte componente
ra continúe evolucionando) el bienestar estacional, con picos de demanda entre
de los asalariados agrícolas, uno de los diciembre y marzo, y demandas mínimas
grupos sociales más vulnerables de Chi- en torno a junio y agosto. Sobre este pe-
le, contrastando las predicciones que se ríodo extenso, el empleo tendió al alza
desprenden del análisis de la evolución hasta el retorno a la democracia, para
del mercado laboral agrícola. Finalmente, bajar durante la década de los 90. A fines
se discute el rol del sector público en del siglo pasado y con posterioridad a
apoyar al sector agrícola para enfrentar la crisis asiática, el empleo en agricultura
los crecientes desafíos que su propio volvió a subir. Estas tendencias muestran
éxito le ha impuesto. que el empleo agrícola en parte es an-
ticíclico, como lo demostraron Anríquez
et al. (2005), mostrando un alza, particu-
TRANSFORMACIONES larmente visible en su serie desestacio-
DE LARGO PLAZO DE nalizada, durante los períodos de declive
LA FUERZA LABORAL económico.
En el gráfico se incluye también la evolu-
EN AGRICULTURA.
ción del empleo en construcción. El em-
TENDENCIAS Y pleo en construcción presenta un claro
PREDICCIONES contraste con el empleo agrícola, ya que
no presenta estacionalidad y es fuerte-
Series permanentes de empleo existen mente procíclico. El empleo en cons-
en Chile desde mediados de la década trucción ha ido en aumento junto con
de los 80. Estas estadísticas ilustran una el crecimiento del país. Es importante
evolución un tanto sorpresiva. Mientras contrastar el empleo en el sector cons-
la contribución de la agricultura (valor trucción, porque es el otro gran emplea-
agregado) al Producto Interno Bruto dor de mano de obra no calificada, y su
(PIB) nacional ha caído en prácticamente crecimiento significa para la agricultura
60%, desde 7,4 a 3,2% del PIB, la cantidad una creciente competencia por el mis-
de empleados en agricultura se ha man- mo recurso humano. Esta competencia
tenido relativamente constante durante es cada vez más fuerte, no sólo por el
estas últimas tres décadas, en torno a los crecimiento de la demanda de mano de

204 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

obra en el sector construcción, sino tam- Esa es una definición válida de empleado
bién porque el desarrollo del país, jun- temporal; sin embargo, muchos trabaja-
to con sus mejoras en comunicaciones, dores pueden mantenerse trabajando
transporte y aumento del poder adqui- en el sector durante la mayor parte del
sitivo, facilita a los trabajadores la migra- año, firmando contratos con interrup-
ción permanente y transitoria entre sec- ciones en el mismo predio, o trabajando
tores. Como se demuestra en Winters en distintos predios. Eso nos conduce a
et al. (2008), en áreas rurales el sector una segunda definición de temporero, la
construcción es uno de los principales de facto: el trabajador que en la práctica
empleadores, pero en Chile esta com- trabaja en el sector sólo durante la esta-
petencia intersectorial se ve acrecentada
por la mayor integración de los merca- Gráfico 13.1 Evolución de empleo en agricultura y construcción. Chile
dos laborales urbanos y rurales propios 1985-2016.
del nivel de desarrollo del país. Existe
evidencia reciente adicional que enfatiza
esta interacción entre mercados labora-
les agrícola y de construcción. La prime-
ra encuesta representativa de empleo
agrícola estacional, presentada en Anrí-
quez et al. (2016), demuestra que uno
de cada cinco empleados de temporada
en agricultura trabajó en otros sectores
además del agrícola y, entre ellos, uno
de cada cuatro se empleó en el sector
construcción. Consistente con esta cre-
ciente competencia entre sectores y con
la mayor integración de los mercados la-
borales es el cierre de la brecha entre
salarios: si en el año 2000 un empleado Fuente: encuestas de empleo INE.
agrícola de estación ganaba el 55% de
Gráfico 13.2 Evolución de los “temporeros de facto” en Agricultura
lo que ganaba un trabajador en la cons-
trucción, hacia 2009 ganaba casi el 70%
(Anríquez et al., 2016).
La primera gran característica de la
transformación del empleo agrícola es
su creciente estacionalidad; en otras pa-
labras, su creciente dependencia en lo
que se llama coloquialmente los “tempo-
reros”. Identificar en las estadísticas a un
trabajador de temporada en agricultura
no es fácil. Es por ello que se proponen
dos definiciones, una legal o de iure iden-
tifica a los trabajadores en agricultura
que poseen un contrato de corta dura-
ción (menor de tres meses) o por obra. Fuente: encuestas de empleo INE.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 205


ción de mayor demanda. Los tempore- pación relativa de la mujer en el empleo.
ros de facto se pueden identificar como El aumento de los salarios durante estas
la diferencia entre la máxima y mínima últimas décadas ha provocado un alza
demanda de empleo en el sector duran- significativa en el costo de oportunidad
te un año calendario. En el estudio de del tiempo de la mujer. Este fenómeno
Anríquez et al. (2016) se estima que los del desarrollo del país ha ido acompaña-
temporeros de iure son entre 300 mil y do de una creciente participación de la
350 mil. Este número es mayor que el mujer en la fuerza laboral, y también de
de los temporeros de facto, ya que mu- una importante caída en las tasas de fe-
chos de los que tienen contratos de cor- cundidad, como se observa normalmen-
ta duración se siguen empleando en el te en países que se desarrollan. Mientras
sector durante el año. En el gráfico 13.2 en el año 1986 las mujeres representa-
se puede observar la evolución de los ban un poco menos de 30% de la fuerza
temporeros de facto, que en la actuali- laboral en Chile, hoy representan más de
dad alcanzan a casi 200 mil empleados. 41%. Sin embargo, este aumento de la
La figura también muestra claramente la participación de la mujer en el mercado
tendencia al alza de este empleo esta- laboral no ha sido igual entre sectores. El
cional. Por último, como el número de gráfico 13.3 muestra cómo ha aumen-
empleados en el sector se ha mantenido tado la participación de la mujer en la
relativamente constante, esto significa fuerza de trabajo agrícola y en compara-
que la proporción del empleo total en ción con la fuerza de trabajo en el sector
agricultura que es de estación ha ido en construcción.
aumento. En ambos sectores es notorio el aumen-
Otra característica importante de la to de la participación femenina, como
fuerza laboral agrícola es su creciente muestra la figura; sin embargo, claramen-
feminización, entendida en este docu- te el aumento de la participación feme-
mento como un aumento en la partici- nina es más notorio en el sector agri-
cultura. Más aún, la mujer es la principal
Gráfico 13.3 Evolución del empleo en agricultura y construcción por género. contribuyente de empleo estacional en
agricultura: las diferencias de género son
abrumadoras en este respecto. Mientras
menos de 20% del empleo masculino
es de facto de temporada, alrededor de
70% del empleo femenino en agricultura
es estacional de facto. En otras palabras,
las mujeres juegan un rol crecientemen-
te crucial en satisfacer la demanda de
empleo en agricultura durante el perío-
do crítico de verano, cuando la demanda
alcanza sus máximos estacionales.
Otra tendencia importante de la fuerza
laboral agrícola es su envejecimiento. La
fuerza de trabajo en Chile está enveje-
ciendo como producto de su transición
demográfica. La tasa de fecundidad ha
Fuente: encuestas de hogar Casen, diversos años.

206 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

caído, las nuevas cohortes etarias que in- hay un alza de 15% en la edad promedio
gresan a la fuerza laboral son en cuantía de los empleados. Sin embargo, el en-
menores que anteriormente. Si en 1990 vejecimiento ha sido aún más acelerado
los empleados tenían en promedio 36,6 entre los empleados en agricultura. La
años de edad, al año 2015 tienen una edad promedio de los empleados en el
edad promedio de 42,1 años, es decir, sector subió en 23%, de 36,4 a 44,8 años

Gráfico 13.4
Evolución de la composición etaria y de género de
la fuerza laboral en agricultura

Fuente: Encuestas de hogar Casen, diversos años.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 207


promedio. Este envejecimiento, junto cultivo Hi y los requerimientos (técni-
con la feminización del empleo, se pue- cos) promedio de trabajo por hectárea,
de ver en la colección de pirámides de- Ai. Es decir, manteniendo la superficie
mográficas separadas cada seis años que agrícola total sin cambios ( ∑i Hi ), la de-
se muestra en el gráfico 13.4. El enve- manda de empleo en agricultura puede
jecimiento se describe gráficamente en aumentar si cambian los usos relativos
estas pirámides demográficas como una del suelo a cultivos con mayores reque-
transición de una pirámide propiamente rimientos de empleo. Por otro lado, si
tal a un cilindro, para luego pasar a una aumenta la superficie agrícola mante-
pirámide invertida. Además del envejeci- niendo constante la distribución de usos
miento, la figura muestra como el sector de la tierra, aumentaría la demanda de
atrae menos hombres a la fuerza laboral empleo. Sin embargo, es posible aumen-
y, si no fuese por la creciente participa- tar la superficie agrícola y a la vez reducir
ción femenina, el empleo en agricultura la demanda de empleo, si hay un cam-
habría caído. bio de uso del suelo hacia cultivos con
menores requerimientos de empleo.
Por otro lado, hay un constante cam-
PROYECCIONES DE bio en los requerimientos de empleo a
través del tiempo Ai (t). A medida que
DEMANDA Y OFERTA se hace relativamente más caro el em-
DE EMPLEO AGRÍCOLA pleo, aumenta el uso del capital, lo que
reduce los requerimientos por hectárea.
En un reciente estudio sobre empleo Asimismo, hay innovaciones tecnológicas
estacional en agricultura, los autores que pueden ayudar a aumentar la pro-
(Anríquez et al., 2016) presentan pro- ductividad del empleo, reduciendo los
yecciones de oferta y demanda futura requerimientos. Por ejemplo, la manera
de empleo estacional a cinco años plazo. en que se alinean y podan frutales puede
En esta sección no queremos revisar la facilitar y hacer más productivas las labo-
cuantía de esas proyecciones, sino dis- res de cosecha.
cutir cuáles son los principales determi- En Chile, desde que se inició el boom
nantes de la demanda y la oferta futuras agrícola después de la crisis de la deu-
de empleo en agricultura, y analizar si da a mediados de los 80, el proceso de
podemos hacer proyecciones respecto crecimiento del sector se ha basado
a la tendencia futura de esta oferta y en aumentar la superficie con especies
demanda, basados en tendencias razo- de exportación que generan mucho
nables respecto al desarrollo del país y más valor por hectárea, pero que a la
del sector agrícola. vez tienen mayores requerimientos de
La demanda de mano de obra se pue- mano de obra. Esta tendencia de cre-
de rastrear transparentemente según los cimiento de los cultivos de alto valor y
requerimientos de empleo de los distin- alta demanda de empleo continúa hasta
tos cultivos. Para un cultivo dado (i ), la hoy, como pasamos a ilustrar. El gráfico
demanda de empleo Li sería: 13.5 muestra cómo ha cambiado el uso
de la tierra agrícola entre los últimos
dos censos agropecuarios, utilizando
el producto del área total destinada al categorías gruesas.

208 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

El gráfico muestra que han caído en (para ser precisos, caída promedio anual
importancia relativa los cultivos anuales de los requerimientos de empleo). El es-
(trigo, maíz, etc.) y las forrajeras, mien- tudio predice en definitiva un aumento
tras ha crecido la superficie relativa de de la demanda de mano de obra, como
frutales y hortalizas, ambos que tienen consecuencia de esta transición de la
mayores requerimientos de mano de agricultura a cultivos de mayor valor,
obra que los primeros. El último censo pero de mayores requerimientos; sin
ya tiene casi una década de antigüedad, embargo, el aumento total es menor,
pero sabemos que esta tendencia no ha debido a cambios en la tecnología de
cambiado. El gráfico 13.6 muestra la evo- producción, que permiten reducciones
lución durante este siglo de la superficie en los requerimientos técnicos de mano
de frutales en las regiones de O’Higgins de obra.
al Biobío. El gráfico muestra que la región La oferta de empleo agrícola, por otro
que más ha aumentado su superficie de
frutales es la de Maule, con una tasa de Gráfico 13.5 Evolución del uso de la tierra entre los censos agropecuarios
crecimiento de 4% por año. La Región de 1997 y 2007
del Biobío ha aumentado menos su su-
perficie; sin embargo, ha visto crecer su
superficie con frutales a una tasa de casi
9% promedio anual, muy por encima de
sus vecinas más al norte.
Esta tendencia se espera que continúe,
es decir, que siga creciendo la agricultu-
ra a través del crecimiento del valor de
lo producido, aumentando la superficie
conectada a la agricultura comercial de
exportación (frutales), especialmente
hacia al sur, donde hay más espacio de Fuente: Censo Agropecuario y Forestal, 1997 y 2007, INE.
crecimiento. Estas tendencias de la pro-
Gráfico 13.6 Evolución de Superficie con Frutales Regiones de O’Higgins a
ducción auguran un aumento en la de- Biobío, 2001 - 20016
manda de empleo agrícola, ya sea por
aumentos de área cultivada como por
la expansión de frutales que tienen ma-
yores requerimientos de mano de obra
que sus alternativas.
En el estudio de Anríquez et al. (2016)
se muestra cómo ha crecido la demanda
de mano de obra agrícola entre 2010 y
2013, producto de esta transición des-
crita: el crecimiento de la superficie de
frutales, que tienen mayores requeri-
mientos. Sin embargo, en el estudio se
demuestra también que la demanda de
empleo total cae 7% cada año como Fuente: Catastros Frutícolas, Odepa. Los datos de la Región de O’Higgins cubren el período
producto de cambios en la tecnología 2003-2015, los del Maule, el período 2001-2016, y los de Biobío, el período 2006-2016.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 209


lado, depende principalmente de las ca- Basados en estas relaciones, los autores
racterísticas demográficas de la pobla- utilizan proyecciones demográficas y de
ción, incluyendo sus niveles de educa- educación para predecir que, en cinco
ción, y de las alternativas de empleo, que años, la oferta de empleo agrícola cae-
pueden subir el costo de oportunidad ría en 5,8% para asalariados en general
de los potenciales empleados agrícolas y 12% para temporeros. Independiente-
y promover su migración a otros sec- mente de la predicción exacta de la caí-
tores. Los autores demuestran que los da de la oferta de empleo agrícola para
hombres tienen mayor probabilidad de el futuro, se puede predecir que, con el
ser empleados agrícolas. Por otra parte, continuo desarrollo del país y el desarro-
en correspondencia con la evidencia in- llo rural, continuarán las siguientes ten-
ternacional (Hertz et al., 2009), la educa- dencias: aumento de la edad de la po-
ción se correlaciona negativamente con blación rural (producto de las continuas
la probabilidad de empleo en agricultura caídas en las tasas de fertilidad y aumen-
(resultado de que el pago a la educación tos en la esperanza de vida); crecimiento
es más alto en otros sectores). El acceso de la conectividad e infraestructura rural,
a la infraestructura, también consistente y aumento de los niveles promedio de
con la evidencia internacional, reduce la escolaridad urbana y rural. Todas estas
probabilidad de ser empleado en agri- tendencias promoverán una reducción
cultura. El análisis permitió diferenciar el en la oferta de empleo en agricultura.
efecto de la edad en el empleo en agri- Este aumento de la demanda de empleo
cultura en general y entre los empleados agrícola y reducción de la oferta de em-
estacionales, demostrando que los tem- pleo agrícola, lo que en este documento
poreros son los más jóvenes entre los llamamos ‘la creciente estrechez en el
empleados agrícolas, prediciendo el estu- mercado laboral’, no significa que van a
dio que, después de los 34 años, la edad faltar empleados o que corre riesgos la
reduce la probabilidad de ser temporero. producción nacional. Con la ayuda de la
figura 13.1 intentamos mostrar que esto
Figura 13.1 Evolución probable del mercado de trabajo en agricultura. significa que cambiarán las maneras en
que se realizan las labores productivas,
como viene ocurriendo desde mediados
de los 80.
La figura muestra un punto de equilibrio
en el mercado de empleo agrícola ini-
cial, definido por el punto A. Luego de
un aumento de la demanda de D a D’,
y una contracción de la oferta de S a S’,
el mercado se equilibra en el punto B.
En ese punto B podemos estar seguros
de que los salarios son más altos, pero
no podemos predecir qué ocurrirá con
el nivel de empleo de equilibrio: puede
ser menor o mayor, dependiendo de las
Fuente: Elaboración propia.
elasticidades de la oferta y demanda y
de la magnitud de la respectiva expan-

210 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

sión y contracción. Esto es lo que se Una posible respuesta de los producto-


puede proyectar hacia el futuro, pero res ante el alza de los costos de mano de
describe también, grosso modo, lo que ha obra es simplemente reducir el uso de
ocurrido en la agricultura chilena desde empleo, asumiendo las pérdidas de ren-
el comienzo del boom de las exporta- dimientos que ello implica. En hortalizas
ciones. Como muestra el gráfico 13.1 no y en algunos frutales, puede ser rentable
hay tendencia de largo plazo hacia ma- cosechar más de una vez (una cosecha
yor o menor empleo en agricultura, pero principal y una repasada posterior), pero,
sí hay evidencia (mostramos alguna más si los costos de mano de obra crecen
abajo) de importantes aumentos en los mucho, el productor puede decidir co-
salarios del sector. sechar una sola vez, aceptando los me-
Los productores sólo pagarán esos sa- nores rendimientos. Esta estrategia pue-
larios más altos si los empleados logran de ser perfectamente óptima: hay que
producir un valor adicional equivalente recordar que el objetivo del productor
(la productividad marginal). Es por ello es maximizar sus rentas. Si el beneficio
que el desafío permanente del sector es adicional (marginal) de esa segunda co-
aumentar la productividad marginal de secha es menor que su costo en empleo,
los trabajadores para lograr pagar esos conviene no realizarla.
salarios más altos que causa la creciente La otra opción para el productor, qui-
estrechez en el mercado laboral del sec- zás la más usada, pero no disponible en
tor. Esa productividad mayor se puede el corto plazo, es modificar el uso del
lograr de diversas maneras, y es lo que suelo y cambiar de cultivo. Al agricultor
ocupa la sección que sigue. en definitiva le importa la razón ingre-
sos versus costos. Es por ello que puede
ser económicamente razonable cambiar
RESPUESTAS DE LOS a un cultivo con costos de trabajo aún
mayores, si el cultivo es lo suficientemen-
PRODUCTORES A LAS te rentable en el mercado. Sin embargo,
ALZAS DE LOS COSTOS si los precios de venta son relativamente
DE EMPLEO constantes en el tiempo, los agriculto-
res se verán obligados eventualmente a
En la sección anterior mostramos las abandonar cultivos con requerimientos
tendencias de largo plazo que han hecho elevados de mano de obra. Por ejemplo,
subir los costos de empleo para los agri- los catastros frutícolas muestran que, si
cultores, y que con mucha probabilidad bien la superficie frutícola viene en au-
continuarán presionando al alza el cos- mento, la superficie de vid de mesa ha
to del trabajo en agricultura. Más abajo reducido su área en 5% aproximada-
presentamos evidencia de las alzas rela- mente durante este siglo. La reducción
tivas de los ingresos de los asalariados de superficie con vid de mesa se debe
en agricultura. En esta sección tomamos a muchos factores, entre ellos las expec-
como un antecedente que continuarán tativas de precios y la creciente compe-
al alza los costos unitarios de empleo, y tencia de otros productores del hemis-
revisamos el menú de estrategias con ferio sur, como el Perú. Sin embargo, el
que cuentan los empresarios para hacer hecho de que sea uno de los cultivos
frente a estas alzas. con mayores requerimientos de empleo

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 211


estacional ayuda también a explicar esta transporte y requerimientos de mano
caída. Asimismo, entre los frutales que de obra. Este tipo de mecanización tie-
han visto crecer su superficie plantada ne importantes consecuencias para los
a mayor velocidad durante este siglo se trabajadores. Al aumentar su productivi-
encuentran los nogales y avellanos (12,3 dad, permite aumentar sus salarios. Sin
y 23,8% anual, respectivamente), com- embargo, una consecuencia quizás más
parado con 3,2% que es el crecimiento importante es que aumente la oferta de
anual de la superficie de frutales durante trabajo: al reducir en parte el esfuerzo
el mismo período. No cabe duda de que físico permite el ingreso a estas labores
los menores requerimientos de mano de más mujeres y personas mayores (re-
de obra (y en este caso su más fácil me- cordar que los temporeros son los más
canización) están detrás de esta rápida jóvenes entre los empleados agrícolas).
expansión. La otra mecanización, la que sustituye
La respuesta que quizás más común- empleo, es también una alternativa para
mente se supone que emplearán los enfrentar los crecientes costos de mano
productores, y la que lleva a mayores de obra. Sin embargo, cuando las labores
malentendidos, es la mecanización. La de cosecha se mecanizan, generalmente
mecanización, entendida como el cre- se cambia también el destino del pro-
ciente uso de máquinas en las diferentes ducto final, ya que la cosecha mecaniza-
etapas del proceso productivo en la agri- da no logra el mismo nivel de cuidado
cultura, es una característica permanente que la cosecha manual. Después de una
del desarrollo del sector. Para discutir sus cosecha mecanizada los frutos terminan
implicancias en empleo es necesario se- en procesado o congelado rápido indivi-
parar dos diferentes tipos de mecaniza- dual (IQF), donde alcanzan menor valor.
ción: la que “asiste” a la mano de obra y En el caso de Chile, esta incompatibili-
la que “sustituye” mano de obra. dad entre cosecha mecanizada y venta
Un buen ejemplo de mecanización que en fresco es acentuada por el hecho de
asiste a la mano de obra lo podemos que el mercado objetivo de los frutos
entregar pensando en el proceso de co- es el de exportación, lejano de Chile,
secha, que es la etapa más intensiva en por lo que se requieren frutos delicada-
mano de obra de la fruticultura. La ma- mente cosechados para llegar en buenas
nera tradicional de cosecha consiste en condiciones a destino. Si bien se puede
trabajadores que van tomando la fruta, aplicar mecanización que sustituye em-
usando y moviendo escalas y llenando pleo en otras etapas del proceso de la
envases que luego son vaciados en cajas producción frutícola, es la cosecha la que
mayores que lleva un tractor a un centro más llama la atención, porque es el pro-
de acopio. La misma tarea con asistencia ceso que más acumula costos de mano
mecanizada se puede lograr moviendo a de obra. No todas las frutas son aptas
los recolectores en plataformas móviles para una cosecha mecanizada, dada la
de distinta altura, seguidos de una correa tecnología actual. Por ejemplo, en Flo-
transportadora que facilite el transporte rida, Estados Unidos, donde se cosecha
de las cajas de fruta una vez llenas. En la naranja para ser procesada en jugos,
algunos casos (horticultura en Califor- casi toda la fruta se cosecha a mano, a
nia) se llega hasta el empaque final en el pesar de que existen esfuerzos e inves-
sitio mismo de la cosecha, para reducir tigación para mecanizar la labor desde

212 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

los años 50 (Calvin y Martin, 2010). En rrollo que promueven la mecanización),


este caso, el temor a dañar la planta in- en Chile dominan las fuerzas demográ-
hibe la adopción masiva de tecnologías ficas y de crecimiento país que reducen
ya existentes. Las tecnologías de cosecha la oferta de empleo agrícola e impiden
disponibles son específicas al cultivo; por caídas en los salarios, como ha venido
ello requieren constante investigación e ocurriendo en forma continua desde
innovación y son generalmente costosas; los 80. Por último, los empleados de una
implican un costo fijo importante, lo que agricultura más mecanizada, si bien son
puede llevar a la consolidación de pre- menos, tienen mayor capacitación, son
dios de menor escala cuando un cultivo mucho más productivos y acceden a sa-
se mecaniza. larios mucho más altos.
Cuando hay mecanización que sustituye Otra estrategia de la que disponen los
mano de obra hay puestos de trabajo productores agrícolas para enfrentar
que se pierden: ese es el objetivo final el alza de los costos de mano de obra
de este tipo de mecanización: reducir la es subir la productividad de sus traba-
demanda de empleo. Sin embargo, no jadores, lo que se logra, principalmente,
hay que pensar que este proceso de mejorando y modernizando la adminis-
tecnificación de la agricultura de alto tración de los recursos humanos. Prime-
valor atenta contra el bienestar de los ro, debemos establecer que los trabaja-
más humildes, los que generalmente se dores chilenos no alcanzan su potencial
emplean en estas actividades. En primer productivo. Esta observación se puede
lugar, el proceso de mecanización ha sustentar al observar las brechas en pro-
sido un proceso continuo en la agricul- ductividad observadas entre California
tura de exportación en Chile, y eso no (de un tipo de agricultura muy compara-
ha impedido que el sector haga crecer ble a la chilena) y Chile.
salarios más rápido que en otros secto- En la tabla 13.1 se muestran los distin-
res (ver evidencia más abajo). Sin embar- tos requerimientos técnicos de mano
go, mirando hacia adelante, los procesos de obra y costos relacionados para pro-
demográficos y de desarrollo país des- ducir la misma cantidad de cajas de uva
critos más arriba auguran con bastante de mesa por hectárea entre California y
claridad que la oferta de mano de obra Chile, según se reporta en Rebolledo y
en agricultura continuará contrayéndo- Melo (2008). La brecha final es que en
se, mientras el sector agrícola seguirá California se requiere casi un cuarto de
su expansión. El desafío permanente las jornadas hombre que se requieren
del sector es reducir sus requerimientos en Chile para producir la misma cantidad
de empleo, y esta mecanización es una de uvas ya empacadas, listas para distri-
de las estrategias que lo permite. En el buir. Esta es una medida de rendimiento
corto plazo, y durante los valles de los de mano de obra bastante transparente,
ciclos macroeconómicos (cuando el des- pero es de engañosa comparación. Esto
empleo urbano hace volver a muchos al se debe a que, como enfatizan los auto-
campo), esta mecanización pudiera signi- res, la uva chilena se cosecha para viajar
ficar menor empleo y salarios en el sec- distancias importantes, mientras que la
tor agrícola. Sin embargo, en el mediano uva californiana está cerca de su destino
y largo plazo (el plazo en que maduran final. Esto significa que inherentemente
los proyectos de investigación y desa- la uva chilena tiene requerimientos más

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 213


altos (para un manejo más delicado), es- nos, modernizando las relaciones, llevan-
pecialmente en las labores de cosecha do al sector a seguir las mejores prácti-
y packing. Asimismo, un trabajador en cas de cualquier otro sector productivo,
California puede tener acceso a mayor como el comercio, por ejemplo. Escapa
mecanización, lo que facilita su produc- al ámbito de este documento entrar en
tividad. Sin embargo, hay otras labores, detalles de cómo mejorar la adminis-
como poda, que son más comparables tración de recursos humanos en todas
y la brecha es 2 a 1 entre Chile y Ca- sus facetas; sin embargo, se puede reco-
lifornia. Bilikopf (2014) presenta más mendar el excelente manual de Bilikopf
evidencia de esta brecha en productivi- (2014) para profundizar en este tema.
dad o requerimiento de empleo. El au- No obstante, aquí queremos destacar
tor compara tres packings chilenos con algunos aspectos de la administración de
uno en California, y mide el porcentaje recursos humanos (RR.HH.) en agricul-
de frutos ordenados correctamente por tura en Chile, que en lo general resaltan
los empacadores. El estudio demuestra una importante brecha de la agricultura
que en el packing de California no sólo chilena respecto a las mejores prácticas
el promedio por empacador de ordena- en este ámbito.
mientos correctos es mayor (85% versus Quizás una de las características esen-
75%, aproximadamente), sino además la ciales de la labor agrícola, y uno de los
variabilidad de los empacadores es mu- temas que más ha preocupado a la
cho menor en California. En conclusión, disciplina de la economía agraria, es la
existe una brecha real en la productivi- asimetría de información en el empleo
dad de los trabajadores agrícolas entre agrícola. El trabajo agrícola se diferencia
California y Chile; esta brecha no sólo del de otras labores productivas por sus
es atribuible a acceso a distintas tecno- inherentes costos elevados de supervi-
logías, sino depende de la labor, y puede sión, o, dicho de otra manera, la asime-
rondar entre 400% y 15%. tría de información entre empleador y
La mayor productividad en labores agrí- empleado respecto al esfuerzo verda-
colas, a grandes rasgos, pasa por mejorar deramente desplegado en las labores
la administración de los recursos huma- agrícolas. Dados los elevados costos de

Tabla 13.1 Costos de mano de obra para producción de uva de mesa en el año 2006 entre Chile y California (ajustado a
equivalencias de cajas producidas)

Jornadas hombre / ha USD / ha

Labor Chile California Chile California

Poda 21 9 336 736


Deshoje 37 5 592 416
Arreglo de racimos 60 10 960 800
Cosecha y embalaje 140 50 2240 4000
Otras labores 112 31 1797 2504
Total jornadas 370 105 5925 8456
Costo Promedio Jornada 16,01 80,53
Fuente: adaptado de Rebolledo y Melo, 2008.

214 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

supervisión, en agricultura más que en ética, desde la perspectiva económica y


otros sectores cobran importancia los de administración la ausencia de buen
acuerdos laborales que generen compa- trato refleja problemas de manejo de
tibilidad de incentivos. En agricultura los RR.HH. y capacitación en los bandos
contratos con compatibilidad de incenti- intermedios, quienes normalmente tra-
vos tradicionales son los pagos a trato, es tan en el día a día con los empleados.
decir, un pago fijo más un pago variable Existen por otro lado innumerables fallas
sobre la base de las filas podadas, kilos que se pueden mejorar en el manejo
cosechados u otro indicador observable de los tiempos muertos en las labores
de productividad. En el ya citado estudio productivas, como destacan Rebolle-
de Anríquez et al. (2016) se realizó la do y Melo (2008), y cambios simples
primera encuesta de temporeros con que pueden aumentar la productividad,
marco muestral en Chile. La importancia como acercar los servicios higiénicos de
de esa característica estadística (marco forma móvil a los trabajadores, o reducir
muestral) es que se puede hacer infe- las distancias en que estos transportan
rencia respecto a todos los trabajadores su carga. La distinta evidencia recogida y
agrícolas de temporada en Chile entre presentada es una buena noticia escon-
las regiones de Valparaíso y Biobío. El dida: si bien en promedio la agricultura
estudio reveló, para sorpresa de los ex- presenta importantes retrasos respec-
pertos, que más de la mitad de los tem- to a las mejores prácticas de manejo
poreros estaba contratado con pagos de RR.HH., la productividad laboral en
fijos por jornal. Consistentemente con agricultura tiene mucho campo de creci-
lo esperado, en el estudio se demuestra miento en esta área.
que quienes están con contrato a trato
ganan en promedio $37 mil más al mes
que los jornaleros (datos de 2013), todo RESPUESTAS
lo demás constante (edad, género, edu-
cación, etc.). Otro ejemplo de la brecha
EXTRAPREDIALES A LA
en manejo de RR.HH. es la poca capaci- ESTRECHEZ DEL MERCADO
tación en los puestos de trabajo.Tan sólo LABORAL AGRÍCOLA
el 22% de los empleados de temporada
reciben capacitación, cuando el 90% de En la ya mencionada encuesta de tem-
quienes la reciben la consideran útil o poreros, presentada por Anríquez et al.
muy útil, según la misma encuesta. Más (2016), hay también sorpresas relativas
aún, no sólo son percepciones: un análisis a la prevalencia de intermediarios en el
de los determinantes de los ingresos en reclutamiento y contratación de em-
el mismo estudio demuestra que quie- pleados en agricultura. Según la encues-
nes reciben capacitación ganan $25 mil ta, tan sólo el 8% de los entrevistados se
más que sus pares. También destacan los enteró de su último empleo a través de
autores de este estudio que el buen tra- un contratista o enganchador. Por otro
to por parte de la jefatura es altamente lado, cerca de 70% de los empleados
valorado por los empleados, hasta $37 agrícolas de la encuesta se empleó en
mil al mes. Este es otro antecedente de tan sólo una empresa en la temporada
pobre gestión de RR.HH. Si bien el buen agrícola anterior. Estos resultados son
trato se justifica desde una perspectiva sorpresivos, porque, en un mercado la-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 215


boral estrecho, una de las maneras de (EST): surge a partir de la Ley N°
aumentar la oferta efectiva es facilitando 20.123 de subcontratación, vigente
que los empleados agrícolas presten sus desde el año 2007. Aparece como
servicios en varias empresas durante la una figura jurídica formal que sumi-
temporada. Así como dentro del predio nistra trabajadores transitorios pres-
una buena administración de RR.HH. tando servicios determinados. Queda
busca reducir los tiempos muertos, a ni- a cargo y responsabilidad de la EST
vel de mercado se aumenta la eficiencia el pago de sueldo y las obligaciones
cuando se reducen los tiempos muertos previsionales.
entre empleadores de los temporeros.
En un mercado laboral estrecho hay En su estudio de reclutamiento de em-
oportunidades para ofrecer este servi- pleo agrícola, Vargas y Paillacar (2000)
cio de vincular oferentes con demandan- clasifican las empresas agrícolas en dos
tes, y es el rol (servicio) que juegan los tipos. Las del rubro 1 requieren labores
intermediarios. Como referencia pode- de baja frecuencia y duración y alta inci-
mos dar datos del sector frutícola en Es- dencia estacional (ej. fruticultura y hor-
tados Unidos: en 1987 en Florida el 47% ticultura). Las empresas del rubro 2 se
de los gastos en empleo se efectuaban caracterizan por tener alta frecuencia y
a través de contratistas, y en California duración de las labores y baja incidencia
este porcentaje alcanzaba el 30% el mis- estacional (ej. producción de carnes de
mo año (Polopolus y Emerson, 1991). Es aves y cerdos y lecherías). Son las em-
razonable esperar que en la actualidad presas del primer rubro las que utilizan
estos números sean aún más elevados. con mayor frecuencia a los contratistas.
Siguiendo la clasificación de Caro (2012), La literatura que ha estudiado el fenó-
podemos identificar tres tipos de inter- meno de los contratistas en los merca-
mediarios en el mercado laboral agrícola dos laborales agrícolas ha identificado
chileno: los principales servicios que prestan es-
tos intermediarios(1):
1. Enganchador: cumple una función
pagada de reclutamiento de trabaja- 1. Coordinación entre empleador y tra-
dores para una faena y trabajo que bajador.
finalmente proporciona otro emplea- 2. Contratista sirve como la voz del
dor. Generalmente se observa que trabajador en negociaciones con el
el enganchador es un temporero de empleador, simplificando el proceso,
confianza, quien recibe una gratifica- permitiendo relaciones más profesio-
ción por esta labor. nales entre ambas partes.
2. Contratista: ejerce en la agricultura 3. Diseminación de información sobre
como persona natural y es emplea- condiciones del mercado laboral lo-
dor de mano de obra. Presta servicios cal, para trabajadores y empleadores.
bajo un acuerdo contractual, por su 4. El contratista asume el costo y riesgo
cuenta y riesgo, con trabajadores bajo del manejo de RR.HH., liberando al
su dependencia, a una empresa man- agricultor de los costos asociados al
dante, llamado trabajo en régimen de manejo y supervisión de los trabaja-
subcontratación. dores temporales.
3. Empresa de servicios transitorios 5. Ayuda en la logística de los trabajado-

216 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

res, entregando transporte, comunica- aumento de contratistas en el rubro se


ción y/o coordinación de alojamiento. relaciona con un posible aumento de
6. Ayuda en (asume los riesgos aso- la informalidad en el empleo e incluso
ciados a) los costos administrativos, con un deterioro en las condiciones
como la realización de trámites lega- laborales y en el trato. Sin embargo,
les, pago de imposiciones y otros. un contratista tiene mejores incentivos
7. Sirve a los trabajadores otorgando que un empleador de temporada para
créditos de corto plazo. tratar adecuadamente a sus empleados.
El contratista necesita a sus trabajado-
Desde la perspectiva de promover la res para varias y no sólo una cosecha
fluidez del mercado laboral agrícola, el en la temporada. Más aún, por la misma
primer servicio, el de coordinación, es el razón, los beneficios de la fidelización
más importante. Por fluidez, estamos ha- de los trabajadores son mayores para
blando de facilitar las transacciones, que un contratista que para un empleador
en este mercado son contrataciones de de temporada. Un tema distinto es el
trabajo. La mayor fluidez del mercado completo pago de las contribuciones del
beneficia a todas las partes (agricultor, empleo, o ‘formalización’ del trabajo. Al
intermediario y trabajador). También es igual que en el caso de los agricultores
muy importante la transferencia del ries- que tributan por renta presunta, existe
go de la contratación desde el empleador el incentivo mutuo (contratista y traba-
al contratista, ya que ayuda a eliminar el jador) de eludir estas contribuciones en
problema de la compatibilidad de incen- el caso de los contratistas también. La
tivos y la supervisión costosa(2). El con- solución a este problema tiene que ve-
tratista conoce mejor a sus trabajadores nir del Estado: por un lado, eliminando
y tiene ventajas para la administración los incentivos a subdeclarar renta de los
de los RR.HH. Por ejemplo, un agricultor trabajadores en agricultura, que no quie-
puede contratar una cuadrilla a través ren perder beneficios sociales por ganar
del contratista para realizar una cosecha, altas sumas tan sólo tres meses al año;
y se pueden establecer los parámetros y, por otro lado, proveyendo un marco
técnicos sobre la labor (v.gr. frutos re- regulatorio que permita el desarrollo de
manentes en la planta, daño de fruta en estos contratistas acompañado de ade-
la cosecha, etc.). Este tipo de acuerdos cuada fiscalización.
entrega compatibilidad de incentivos: en En la medida que siga aumentando la
adelante es la cuadrilla la que asume el estrechez del mercado laboral agrícola,
costo de supervisión, los compañeros como se predice en este documento,
de trabajo tienen el incentivo para ter- es de esperar que aumente la preva-
minar rápido la labor para buscar otros lencia de intermediarios en las transac-
contratos, y de controlarse para que no ciones, como se observa en California,
haya “free riders” que entreguen menos por ejemplo. Sin embargo, no sólo los
esfuerzo que los compañeros. intermediarios pueden ayudar a reducir
Una preocupación frecuente relativa al las fricciones en el mercado laboral. La

(1) Ver Roumasset y Lee, (2007); Roumasset y Uy, (1980); Vandeman et al. (1991).
(2) Ejemplos de riesgo asociados a la contratación son: el riesgo de que el trabajador entregue un esfuerzo menor (cuando la supervisión es
costosa y la información asimétrica), o el riesgo de recibir una sanción pecuniaria por contrataciones informales (sin contrato de trabajo o pago
incompleto de las contribuciones).

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 217


naturaleza del mercado laboral agrícola, describe un mercado cada vez más es-
en el que las transacciones se realizan trecho, en el cual los salarios deberían
en el mundo rural, donde el flujo de las subir rápidamente, porque el recurso
personas y la información es más dificul- que cada vez es relativamente más esca-
toso que en las ciudades, existen otros so es la mano de obra. Una oferta que
agentes que pueden ayudar. Existe la se reduce en el tiempo y una demanda
posibilidad que se desarrollen sindicatos de trabajo creciente de una agricultura
de trabajadores agrícolas y ellos también que se especializa en sectores de mayor
pueden colaborar en la coordinación. Así valor, pero que son intensivos en mano
también órganos públicos, como los mu- de obra, sólo pueden ser consistentes
nicipios, pueden ayudar, transmitiendo la con alzas importantes en salarios y pro-
información y coordinando. Lo que está ductividad. En esta sección revisamos si
claro es que también hay mucho cam- estas predicciones se pueden confirmar
po por crecer en este aspecto, cuando con la evidencia disponible.
aproximadamente tres de cada cuatro En primer lugar, realizamos una ins-
empleados agrícolas sólo trabajaron pección de los ingresos relativos entre
para un empleador durante la tempora- construcción y agricultura. Como se ar-
da de mayor demanda de empleo. gumenta más arriba, es relevante esta
comparación, ya que en una economía
integrada como la chilena ambos secto-
EVOLUCIÓN DE LOS res compiten por el mismo recurso hu-
mano, el de mano de obra menos califi-
INGRESOS DE LOS cada. El gráfico 13.7 muestra la evolución
ASALARIADOS AGRÍCOLAS de los salarios relativos para empleados
de corto plazo en agricultura (tempore-
La evolución de los mercados laborales ros) y construcción. El indicador en este
agrícolas que hemos reseñado hasta aquí caso son los salarios para empleados de
corto plazo en agricultura relativos a los
Gráfico 13.7 Ingresos de trabajadores agrícolas no permanentes como
de sus pares en construcción. La figu-
porcentaje de los ingresos de trabajadores no permanentes en la ra muestra una tendencia al alza entre
construcción. 2000 y 2011; en otras palabras, se han
ido cerrando las brechas entre salarios
para empleados temporales en agricul-
tura respecto a los de construcción.
Esta tendencia entrega señales del im-
portante aumento de los salarios en
agricultura; sin embargo, no cuenta toda
la historia de la evolución de los salarios
agrícolas, ya que estos salarios relativos
dependen en gran medida de los des-
empeños sectoriales. Es decir, los salarios
pueden ser los ingresos que más crezcan
en agricultura, y la brecha entre agricul-
tura y construcción no reducirse. Es por
Fuente: estimación del autor utilizando datos de la encuesta Casen. ello que, si bien el gráfico 13.7 entrega

218 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

evidencia de un crecimiento importan- ingresos per cápita promedio del grupo


te de los salarios en agricultura, también
es importante medir el crecimiento de respecto al promedio total . Por su
los salarios respecto a los ingresos de
los otros grupos en el sector agrícola: parte, el crecimiento promedio de cada
empleadores y trabajadores por cuenta
propia. Los empleadores, por ejemplo, grupo , se puede descompo-
reciben retorno (pagos) no sólo a su tra-
ner en crecimiento de los ingresos per
bajo sino también a la tierra que poseen,
el capital que emplean en la operación
agrícola y sus servicios de administrador. cápita del grupo, , el crecimiento
Para analizar los crecimientos relativos
proponemos la siguiente descomposi- relativo del grupo en términos de
ción de los ingresos per cápita.
El crecimiento de los ingresos per cápi-
población, y un residuo, . Esta
ta se puede descomponer, entre grupos
(j) excluyentes, de acuerdo a la siguiente es una descomposición del crecimiento
fórmula: de los ingresos per cápita muy útil, ya
que permite diferenciar entre el creci-
miento simple de los ingresos per cápita

de cada grupo y su contribución al


crecimiento de los ingresos per cápita de
toda la población, el que está mediado
por su peso poblacional y el peso
Los detalles matemáticos de la deriva-
ción de esta fórmula se pueden inspec- económico de cada grupo, .
cionar en Valdés et al. (2010); aquí ex-
plicamos intuitivamente su significado. En este ejercicio concentramos el aná-
La fórmula es una igualdad exacta que lisis en los ingresos per cápita de los
indica que el crecimiento del ingreso hogares que perciben ingresos agrícolas.
per cápita (y) promedio (y̅ ) entre t y Luego, los hogares que perciben ingre-
(t-1) es igual a la suma del crecimiento sos agrícolas fueron particionados en
de los ingresos per cápita de cada grupo tres grupos excluyentes, de acuerdo a su
(j) ponderados por el tamaño relativo principal fuente de ingreso agrícola:

de cada grupo . El tamaño relativo • Empleadores


• Trabajadores por cuenta propia en
de cada grupo es igual al tamaño
agricultura, y
relativo en términos de la población de • Asalariados agrícolas

cada grupo (donde es la El segundo grupo, los trabajadores por


población que pertenece al grupo j, y cuenta propia, contiene principalmente
Nt la población total) escalado por los a los que llamamos agricultura de sub-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 219


sistencia, ya que si un predio agrícola fa- como trabajadores por cuenta propia se
miliar es lo suficientemente próspero es han ido achicando relativamente, lo que
un empleador. Las tablas 13.2 a la 13.4 implica que el tercer grupo, el de los asa-
contienen los resultados de este ejerci- lariados, representa a un grupo crecien-
cio, dividiendo los cambios de ingresos te de la población. La cuarta columna
en tres períodos (de acuerdo a la dispo- describe los crecimientos de los ingresos
nibilidad de datos), entre 1990 y 1998, per cápita de los tres grupos. Las tablas
entre 1998 y 2009, y entre 2009 y 2015. muestran consistentemente que los asa-
La columna 1 de estas tablas nos rela- lariados han visto crecer sus ingresos
ta el cambio poblacional de estos tres promedio a una tasa muy superior que
grupos. Los grupos están ponderados los empleadores, y mayor que los traba-
por población total que representan: no jadores por cuenta propia en dos de los
sólo los empleados, sino los hogares por tres períodos. En la última columna se
completo. A través de las tres tablas se concluye el aporte final de cada grupo
ve que tanto el grupo de empleadores al crecimiento promedio de los ingresos

Tabla 13.2 Descomposición del crecimiento de los ingresos de los hogares agrícolas (1990-1998).

Contribución
Crecimiento total del
Tamaño del grupo Contribución del grupo al crecimiento
del grupo grupo al cre-
cimiento

(6) (7)
(1) (2) (3) (4) (5)
(3)+(4)+(5) (2)x(6)
Grupo
Cambio de Crecimiento
Residuo
composición del ingreso

0,036 0,138
Empleadores -0,116 -0,095 0,011 -0,200 -0,028
6 8

Cuenta
0,285 0,299
propia en -0,085 0,120 -0,010 0,024 0,007
5 9
agricultura.

Asalariados 0,679 0,563


0,042 0,221 0,009 0,273 0,153
agrícolas 9 3

Crecimiento
de los
0,133
ingresos
per cápita
Crecimiento
promedio 0,0157
anual
Fuente: cálculos del autor utilizando encuestas Casen.

220 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

per cápita de los que dependen de agri- trastar con las cuentas nacionales, y de-
cultura. Debido a sus tasas más elevadas bieran pintar una historia consistente. El
de crecimiento y a su tamaño relativo hecho de que los salarios crezcan más rá-
mayor, los asalariados explican casi todo pido que los ingresos de los empleadores
el crecimiento de los ingresos de los ho- significa que la proporción de las rentas
gares ligados a la agricultura. Esto signifi- generadas en la agricultura que se desti-
ca en definitiva que el bienestar econó- na a la masa salarial debe estar creciendo.
mico de los hogares de los asalariados En las cuentas nacionales se puede iden-
agrícolas ha crecido proporcionalmente tificar el valor agregado generado por el
mucho más rápido que el de los emplea- sector. Este equivale al valor bruto de la
dores y trabajadores por cuenta propia producción agrícola menos lo que el sec-
en agricultura(3), cerrando la brecha rela- tor compra como insumo de otros sec-
tiva de los ingresos entre los asalariados tores de la economía. Estas transacciones
y los otros dos grupos. intersectoriales quedan registradas en la
Este importante resultado se puede con- matriz insumo - producto. El valor agre-

Tabla 13.3. Descomposición del crecimiento de los ingresos de los hogares agrícolas (1998-2009)

Contribución
Crecimiento total del
Tamaño del grupo Contribución del grupo al crecimiento
del grupo grupo al cre-
cimiento

(6) (7)
(1) (2) (3) (4) (5)
(3)+(4)+(5) (2)x(6)
Grupo
Cambio de Crecimiento
Residuo
composición del ingreso

0,03 0,09
Empleadores -0,137 -0,043 0,006 -0,174 -0,017
2 8

Cuenta
0,26 0,27
propia en -0,314 0,778 -0,244 0,220 0,59
1 0
agricultura.

Asalariados 0,70 0,63


0,122 0,571 0,070 0,763 0,483
agrícolas 7 2

Crecimiento
de los
0,525
ingresos
per cápita
Crecimiento
promedio 0,391
anual
Fuente: cálculos del autor utilizando encuestas Casen.

(3) Estos resultados ratifican y extienden en el tiempo los resultados cualitativos ya reportados en Valdés et al. (2010).

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 221


gado es equivalente a las rentas genera- agricultura es destinada a salarios. Esto es
das por el sector, y estas se utilizan para lo que se confirma en la tabla 13.5, donde
pagar a los dueños del capital (incluyendo se muestra que la proporción del valor
la tierra), los impuestos sectoriales (si los agregado de agricultura asignada a sala-
hubiere), y el trabajo a través de los sala- rios ha ido creciendo consistentemente,
rios. Los resultados de las encuestas de desde 27% a 43% entre 1986 y 2008, el
hogar se deben traducir en que una pro- último año base de cuentas nacionales
porción creciente del valor agregado en disponible. Para destacar las diferencias

Tabla 13.4 Descomposición del crecimiento de los ingresos de los hogares agrícolas (2009-2015)

Contribución
Crecimiento total del
Tamaño del grupo Contribución del grupo al crecimiento
del grupo grupo al cre-
cimiento

(6) (7)
(1) (2) (3) (4) (5)
(3)+(4)+(5) (2)x(6)
Grupo
Cambio de Crecimiento
Residuo
composición del ingreso

Empleadores 0,027 0,053 0,022 0,014 0,000 0,036 0,002

Cuenta
propia en 0,179 0,216 0,006 -0,163 -0,001 -0,158 -0,034
agricultura.

Asalariados
0,793 0,731 -0,002 0,251 -0,001 0,248 0,181
agrícolas

Crecimiento
de los
0,149
ingresos
per cápita
Crecimiento
promedio 0,0234
anual
Fuente: cálculos del autor utilizando encuestas Casen.

Tabla 13.5 Porcentaje del valor agregado del sector capturado por los salarios

1986 1996 2003 2008

Ag. Min. Cons. Ag. Min. Cons. Ag. Min. Cons. Ag. Min. Cons.

Antes de
26,6 29,0 45,6 40,7 28,8 51,7 38,5 18,8 65,1 43,1 12,4 47,4
Impuestos
Después de
27,5 29,2 48,5 41,9 28,9 52,5 39,6 18,9 66,5 44,4 12,4 48,1
Impuestos
Fuente: cálculos del autor utilizando distintas matrices insumo-producto (años base de Cuentas Nacionales del Banco Central).

222 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

sectoriales, el cuadro incluye la evolución agricultura agroecológicamente muy si-


del sector minero, que ha demostrado la milar a la de California, una economía
tendencia opuesta, con una caída de los más desarrollada y que está por ello más
salarios como proporción del valor agre- avanzada en el proceso permanente de
gado, desde 29% a 12% en el mismo pe- mecanización. Esto significa que Chile
ríodo. Por último, el sector construcción, puede importar soluciones desarrolladas
que se ha comparado a lo largo de este en el hemisferio norte. Por otro lado, en
documento, no muestra una tendencia el país también se está innovando con
constante, ya que primero subió de 45% soluciones mecanizadas desarrolladas
a 65% en 2003, pero después cayó a domésticamente, las cuales se espera
47% en 2008, un nivel muy comparable seguirán aumentando. En primer lugar, la
a la proporción de valor agregado que se política pública no tiene que desalentar
paga en salarios en el sector agrícola. Si la este proceso de tecnificación del agro
agricultura no se especializa en produc- como una (errada) manera de prote-
tos menos intensivos en mano de obra ger a los más pobres. Hemos mostrado
(por ejemplo, cultivos anuales) o de fá- cómo los más pobres (los asalariados
cil mecanización (por ejemplo, nogales y agrícolas) se han beneficiado despro-
avellanos), esta tendencia de una mayor porcionadamente más con este modelo
proporción de salarios en el valor agrega- agrícola de creciente mecanización, y no
do debiera continuar junto con el creci- hay motivos para pensar que esto debie-
miento del sector. ra cambiar en el futuro. Los beneficiarios
de la mecanización creciente son obvia-
mente los privados que ponen el capital,
DESAFÍOS DE POLÍTICA y el mercado los premia correctamente.
Por ello es difícil justificar políticas públi-
PÚBLICA RELACIONADOS cas que promuevan la mecanización. La
CON EL MERCADO maquinaria agrícola es un costo fijo cada
LABORAL AGRÍCOLA vez más elevado, y la investigación y de-
sarrollo (I+D) detrás de nueva maquina-
Desde una perspectiva de la economía ria agrícola es aún más onerosa. Sí hay
del bienestar, la intervención pública en espacio, en cambio, para que el Estado
los mercados sólo se justifica cuando hay provea coordinación en la I+D en ma-
fallas de mercado, como asimetrías de quinaria, ya que generalmente requiere
información, externalidades (impactos a varios involucrados. Por ejemplo, es
positivos o negativos no mediados por normal que los exportadores paguen un
el mercado) incluyendo la pobreza, o pequeño tributo para costear la publici-
problemas de coordinación. Desde esta dad en destino (un bien público), y este
perspectiva revisamos aquí algunos de modelo se podría extender a aquellos
los desafíos de política pública en vista cultivos con labores con potencial para
de las tendencias del mercado laboral ser mecanizados. También puede ser de
agrícola aquí descritas. interés público identificar los huérfanos
tecnológicos, cultivos que por su peque-
Mecanización e innovación ña escala comercial no reciben la inver-
Con respecto a la mecanización, el país sión requerida para generar soluciones
cuenta con la ventaja de que tiene una tecnológicas (mecánicas), pero que pu-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 223


dieran ser de gran potencial para el país mejora genética, y hay amplia evidencia
si dichas soluciones existieran. Por último, de que son platas públicas bien gastadas,
hay que reconocer que, dada nuestra con importantes retornos sociales (ver,
realidad económica, en nuestra relación por ejemplo, Hurley et al., 2014). Por ello
de precio capital y trabajo (que se está la intervención pública en esta área debe
acercando, pero todavía dista de la del continuar, pero tiene que ser informada
hemisferio norte) hay un espacio para la de la realidad socioeconómica del país.
adaptación de tecnologías. Por ejemplo, Por ejemplo, no sólo buscar variedades
en Estados Unidos una máquina puede que mejoren rendimientos, sino desa-
ser viable económicamente sólo si re- rrollar variedades que mejoren rendi-
emplaza 15 puestos de trabajo, mientras mientos y faciliten su cosecha (como
que en Chile una máquina similar, pero enanizar frutales), entendiendo quizás
más barata, que sólo reemplace 8 pues- que la segunda característica es la eco-
tos de trabajo, puede ser económica- nómicamente más relevante.
mente viable. La adaptación también es
innovación y no debe ser desincentivada. Migración
Si el Estado va a participar directamen- Las reformas de política migratoria son
te en promover la I+D en maquinaria y probablemente las más políticamente
adaptación de tecnologías, lo tiene que contenciosas, pero en una mirada de lar-
hacer pensando en el sector de la me- go plazo hay que pensar qué cosas se
diana agricultura. Este sector es el que no pueden copiar de países que ya han ca-
tiene la escala para poder hacer inver- minado nuestra senda de desarrollo. La
siones propias en I+D en maquinaria y migración internacional es muy costosa
tecnificación, pero es de gran importan- para el migrante en términos pecunia-
cia social: el 50% de los empleados en rios y no pecuniarios. Es por ello que los
agricultura en el trimestre móvil diciem- migrantes son generalmente jóvenes y
bre-febrero de 2016 se empleaba en se valen de las redes de migración. Las
predios que contratan menos de 10 tra- redes de migración juegan un rol muy
bajadores (INE, 2016). Como los benefi- importante en los flujos migratorios y
cios de la tecnificación los capturan ade- explican por qué los migrantes en Chi-
cuadamente los privados, es fundamental le se quedan en la ciudad y difícilmente
que cualquier éxito en este ámbito sea llegan al campo. Hay evidencia anecdó-
diseminado y de fácil acceso para todo el tica de que en el Norte Grande sí hay
sector de la mediana agricultura. importante participación de migran-
La I+D en mejoramiento de variedades tes internacionales en labores agrícolas
requiere horizontes temporales que no (Sapag y Cerda, 2016). Sin embargo,
atraen a los privados, y en la mayoría de representan una fracción muy menor
los casos genera mejoras, bienes públi- del empleo agrícola total. Las cifras de
cos(4), con beneficios que no pueden ser la última encuesta de caracterización
capturados por los privados. Por estas socioeconómica nacional, Casen (2015)
razones, en casi todos los países del nos indican que los extranjeros en Chile
mundo hay investigación pública en la representan el 2,2% de la población y el

(4) No es el caso de las semillas híbridas, donde los privados invierten en I+D generosamente, debido a que, en el campo, el agricultor no puede
replicar las características originales de la semilla híbrida.

224 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

3,2% de los empleados. En agricultura, en menos que en el resto de la fuerza la-


cambio, menos de 1% de los empleados boral. Sin embargo, los inmigrantes igual
(0,78%) son extranjeros. Con el marco juegan un rol en el mercado laboral agrí-
migratorio actual, y por las razones ya cola. En la medida que aumenta la oferta
descritas, lo más probable es que sigan de mano de obra no calificada en áreas
aumentando los extranjeros en agricul- urbanas, indirectamente presionan a la
tura, pero seguirán siendo relativamente baja los salarios en el campo y reducen,

Archivo fotográfico ODEPA.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 225


en el margen, los incentivos en el campo futuro probablemente será factible.
de migrar a la ciudad, reduciendo margi- Para que estos programas funcionen, se
nalmente la contracción de la oferta de requiere tener estadísticas precisas de la
empleo en el campo. demanda de mano de obra estacional,
Pensando en una eventual reforma mi- para poder tener una idea de los obre-
gratoria, y en vista de que la presión del ros de temporada que se desea impor-
sector agrícola por más mano de obra tar. El tener buenas estadísticas de em-
aumentará con los años, es bueno mirar pleo de temporada no sólo sirve para
a las experiencias extranjeras. En Califor- informar un futuro programa de migra-
nia y en todo Estados Unidos, poco más ción internacional de temporada, sino es
de la mitad de la mano de obra son mi- también necesaria la información para
grantes indocumentados (Calvin y Mar- mejorar la eficiencia del mercado; por
tin, 2010). En Australia, Nueva Zelanda ejemplo, para promover la migración do-
y Canadá (entre otros) hay programas méstica interregional. Estas estadísticas, si
para contratar migrantes de corto plazo bien son un bien público, son tan valiosas
que han funcionado, logrando atraer al para el sector que se pueden promover
migrante desde el extranjero al campo, en una alianza público-privada.
y promoviendo migración circular, que
es importante para poder beneficiarse Modernización de la
de la capacitación. Si bien se puede ver administración de RR.HH.
políticamente imposible pensar en pro- en el campo
gramas similares en el Chile actual, en el En este documento se argumenta que

Archivo fotográfico ODEPA.

226 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

las brechas más importantes en el de- Chile, y que en Chile su prevalencia está
sarrollo del sector agrícola están en el probablemente por debajo de lo óptimo,
manejo de los RR.HH. Los beneficios en vista de que es un agente que vende
de una eficiente administración de los servicios deseables para trabajadores y
RR.HH. son privados, y aquellas empre- empleadores. Es muy probable que la
sas que fallan notoriamente en este ám- legislación chilena esté actuando en su
bito serán eliminadas por la competen- contra. Por ejemplo, la responsabilidad
cia. Sin embargo, se puede argumentar solidaria (entre contratista y empleador)
que hay un rol público en esta área. Así del pago de las contribuciones de los
como las técnicas y prácticas agrícolas se trabajadores es una política que logra el
diseminan con la extensión, en la cual el objetivo de minimizar la evasión de estas
Estado juega un rol importante, también contribuciones. Sin embargo, este regla-
hay un rol reducido para el sector públi- mento inhibe el traspaso de este riesgo
co en el mejoramiento de la administra- desde el empleador al contratista. Así es
ción de los RR.HH. en el campo chileno. menos deseable este intermediador que
Por ejemplo, el Estado puede certificar cumple un rol coordinador muy impor-
programas de formación que ayuden tante en el mercado. Es necesario pen-
en este ámbito, o diseñar campañas de sar en una legislación que desincentive
educación general sobre administración, la informalidad (como apunta la última
transmitiendo habilidades universalmen- reforma laboral, reduciendo la declara-
te aplicables. La extensión en estos ám- ción tributaria por renta presunta), pero
bitos cae dentro de lo que los expertos que no desincentive la participación de
llaman un bien de peaje “toll good”: no intermediarios formales.
es un bien público puro, porque los be-
neficios son altamente excluibles, pero Desafíos para la
hay baja rivalidad en su consumo. Más enseñanza técnica y
ideas sobre el rol público en la extensión profesional en agricultura
de este tipo se puede ver en Umali y La agricultura en Chile camina un sende-
Schwatz (1994). ro de creciente tecnificación y especia-
lización. Este cambiante rubro presenta
Reduciendo las fricciones desafíos importantes para la enseñanza
en el mercado laboral superior, pues el tradicional agrónomo
En un mercado crecientemente es- con conocimientos extensos está en
trecho, de cada vez mayor valor y con desventaja en un mercado que requiere
evidentes problemas de información especialistas dedicados, como ingenie-
y coordinación, hay un importante rol ros con conocimientos especializados
para el sector público. En primer lugar, el en automatización de procesos o ex-
sector público puede ayudar con la dise- pertos en mercadeo internacional. Esta
minación de la información directamen- agricultura cambiante también presenta
te. Sin embargo, quizás es más importan- desafíos para la educación técnico-pro-
te pensar cómo el sector público puede fesional, donde el Estado tiene un rol
estar inhibiendo el desarrollo de solucio- preponderante. Sin duda se requiere
nes privadas. En este documento se dis- repensar cuidadosamente la enseñanza
cute cómo la prevalencia de contratistas técnico-agrícola que requiere la agricul-
es mucho mayor en California que en tura del mañana. Sin embargo, basado en

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 227


las lecciones de este documento, el sec- CONCLUSIONES
tor requiere de habilidades adicionales,
como manejo profesional de recursos La creciente estrechez en el mercado
humanos y operación, despliegue y man- laboral agrícola presenta grandes de-
tención de maquinaria. safíos para el desarrollo de uno de los
sectores más dinámicos de la economía
Desafíos que impone la chilena, y de gran importancia para el
creciente feminización bienestar de una elevada proporción
En este documento se ilustra el fenó- de la población más vulnerable del país.
meno de la feminización del trabajo en Más arriba se realizan predicciones de
agricultura y se argumenta cómo este es largo plazo respecto a la evolución del
un fenómeno que seguirá aumentando mercado laboral agrícola. Estas predic-
en el empleo agrícola. La creciente fe- ciones de largo plazo son quizás más
minización del empleo tiene que llevar a confiables que las de corto plazo, pues
repensar la legislación laboral en general, no dependen del devenir de los ciclos
pero también en agricultura en particu- económicos, sino de fuerzas demográfi-
lar. El empleo femenino requiere consi- cas y socioeconómicas que se manten-
deraciones especiales en términos de drán mientras el país siga su senda de
flexibilidad de horarios y facilidades en crecimiento. Estas predicciones auguran
los puestos de trabajo, como salas cuna. una creciente estrechez en el mercado
Si bien los empleadores que “necesitan” laboral agrícola: aumentos en la deman-
estas mujeres trabajadoras tienen los in- da de empleo agrícola y reducciones en
centivos para proveer estas facilidades, es la oferta del mismo. Afortunadamente,
rol del Estado fiscalizar que se cumplan los actores del sector saben o intuyen
las normas. Menos evidente, por otro estos desafíos y responden con pron-
lado, es que la educación técnica que titud a las señales de precio que envía
provee el Estado debe asegurarse de es- el mercado. Basta inspeccionar los ca-
tar llegando a las mujeres, pues sabemos tastros frutícolas de Chile para ver un
que crecientemente ellas terminarán en sector que está en continuo ajuste a las
los campos, y se deben superar los obs- cambiantes condiciones económicas,
táculos (de horario, culturales, etc.) que entre las cuales el costo de mano de
mantienen a las mujeres fuera de estos obra es uno de los principales indica-
centros de educación. También es im- dores. No obstante, este documento
portante considerar que las mujeres re- identifica bastantes áreas donde la res-
presentan, como demostramos, la mayor puesta de productores y del mercado
parte de los temporeros de facto, por lo no es de las más eficientes. Es en es-
que se requiere pensar cómo se entrega tas áreas particulares: coordinación, in-
seguridad social a este grupo más vulne- formación, administración, entre otros,
rable que sabemos es desproporciona- donde el sector público puede jugar un
damente femenino. Esta no es una visión rol importante, ayudando a remover
completa de los desafíos de género que las fricciones del mercado, ya sea con
impone la creciente participación de la su acción directa, cambiando el marco
mujer en agricultura, sino más bien una institucional y de incentivos, o promo-
invitación a pensar un tema complejo. viendo alianzas público-privadas.

228 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Mercados, poder de negociación


y prácticas comerciales

Archivo fotográfico ODEPA.


14.
La Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, Odepa, tiene como propósito generar y Texto elaborado
proporcionar información para apoyar la toma de decisiones de los agentes públicos por Claudio
y privados, contribuyendo al desarrollo sostenible, equitativo y competitivo del sector Farías P. y
silvoagropecuario chileno, dando cumplimiento a la política gubernamental del país. Álvaro Espinoza
En ese contexto, y bajo el marco del programa de gobierno de la Presidenta Michelle H., Profesionales
Bachelet, Odepa amplió sus capacidades de análisis de las condiciones de compe- de ODEPA.
tencia en los mercados agroalimentarios y forestales, considerando las características
de las cadenas de producción y comercialización, de los agentes participantes y de
las prácticas que éstos realizan en los distintos eslabones o niveles de las cadenas
comerciales.
El programa de gobierno señalado incorpora una sección especial dedicada a las
medidas directas sobre la libre competencia(1) y, además, incluye de manera trans-
versal un conjunto amplio de acciones específicas que se refieren a esta materia.
En lo que respecta directamente a Odepa, en el ámbito de la agricultura el programa

(1) Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2014-2018, octubre de 2013, página 65.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 229


establecía lo siguiente: especialmente en la compraventa, que
irían en desmedro de los productores
“Formaremos en la Oficina de Es- y que serían ejercidas por los poderes
tudios y Políticas Agrarias (ODEPA) compradores. El análisis de tales situa-
un equipo de desarrollo de institu- ciones ha llevado a la conclusión de que
cionalidad, regulación y normas algunas de tales conductas son naturales
de libre competencia que permita al mercado y otras, que podrían ser cata-
revisar las normativas de comercio logadas de indeseadas, no estarían ade-
de tal manera de impedir la opera- cuadamente cubiertas en la legislación
ción de formas de comercio en la nacional. De otro modo, no existirían en
agroindustria o en el sector fores- la actualidad mecanismos de protección
tal que atentan contra los consu- o defensa contra aquellas prácticas con-
midores o los productores.” sideradas indeseadas por corresponder
a un tipo de conductas que no se en-
En materias específicas sobre la libre cuentran en el alcance o bajo las condi-
competencia el programa de gobierno ciones que se establecen en la normativa
incluía iniciativas de índole legislativa re- asociada a la libre competencia o en la
feridas a los derechos de los consumido- de competencia desleal.
res y a un mejoramiento sustantivo de la En el caso específico de la legislación
legislación e institucionalidad de defensa de defensa de la libre competencia, un
de la competencia que ya se encuentra requisito básico para que una conducta
vigente a través de la modificación del abusiva constituya un ilícito es que quien
D.L. N° 211. la efectúa tenga poder de mercado en
Dentro de este contexto, la participación el mercado relevante pertinente, lo que
de Odepa en las materias de libre com- significa que una empresa -o el conjunto
petencia se contextualizaba como una de ellas que se coordinen- pueda actuar
mirada especializada hacia lo que ocurre con independencia de las acciones de
en los mercados y en las relaciones co- las empresas competidoras. En términos
merciales de las cadenas agroindustriales económicos el poder de mercado se
y del sector forestal, considerando sus define como la capacidad de una em-
características especiales, típicamente presa para elevar los precios de manera
de alta concentración de compradores rentable por sobre su nivel competitivo,
y atomización de la producción pro- o bajarlos en el caso de monopsonio
veedora, y cómo los comportamientos u oligopsonio(2). Esta condición es más
o conductas que podrían ser conside- probable de ostentar u obtener en mer-
rados injustos, inequitativos o abusivos cados altamente concentrados, como
se encontraban recogidos o podían ser son los que habitualmente se encuen-
abordados con la institucionalidad y le- tran en las cadenas de los productos
gislación vigente. agropecuarios y forestales. No obstante,
En el desenvolvimiento de la agricultu- que una empresa exhiba poder de mer-
ra, y específicamente en las actividades cado no constituye un ilícito en sí mismo
de comercialización, es evidente la per- y su existencia puede ser consecuencia
cepción que se tiene, principalmente de del tamaño y características propias del
parte de los agricultores, con respecto mercado de que se trate, o incluso pue-
a la existencia de conductas o prácticas, de ser resultado de una alta competen-

230 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

cia en el mercado. guardan relación con los desequilibrios


Situaciones específicas que se encontra- en el poder de negociación de las partes
rían fuera de este marco regulatorio son contratantes, y las relativas a las prácti-
aquellas que presentan desequilibrio o cas contrarias a la competencia”(4). Este
desbalance en la capacidad de negocia- reconocimiento expresado por la Comi-
ción entre productores y compradores, sión Europea marca un hito importante
en donde la parte más fuerte, en ausen- en esta materia, al separar de manera
cia de poder de mercado, podría utilizar explícita la existencia de prácticas efec-
este desbalance en detrimento de los tuadas por empresas que detentan un
productores o de la parte más débil de poder de negociación significativo que,
la relación comercial. Cuando una con- pudiendo no ser ilícitos anticompetitivos
ducta considerada abusiva o injusta se según la legislación vigente, podrían po-
ejerce sobre la base del desbalance en tencialmente y de manera desbalancea-
el poder de negociación y sin la existen- da favorecer sus intereses en perjuicio
cia de poder de mercado significa, en los de sus contrapartes más débiles.
hechos, que no le es aplicable la legisla- Considerando esta tendencia interna-
ción de defensa de la libre competencia, cional y la relevancia que ha adquirido
por no existir una posición dominante esta temática en el Chile actual, en este
en el mercado relevante. trabajo se hace una presentación de an-
En el contexto internacional existen va- tecedentes principales sobre las prácti-
riadas iniciativas que han abordado for- cas comerciales, la legislación nacional, la
mas de enfrentar las prácticas indeseadas experiencia internacional conocida y los
en los mercados que son producto de la elementos que deberían ser parte de una
diferencia en el poder de negociación de política nacional para abordar las prácticas
las partes de una relación comercial, la injustas de comercio en las cadenas de los
mayoría de las cuales se encuentran en productos agropecuarios y forestales.
países de la Unión Europea.
Destacable es la iniciativa de la Comisión
Europea que formó un foro de alto nivel COMPETENCIA, PODER
para “Mejorar el funcionamiento de la
DE NEGOCIACIÓN Y
cadena alimentaria en Europa”(3). En el
marco de este foro, la Comisión Euro- FUNCIONAMIENTO
pea ha reconocido que existen dificulta- DE LOS MERCADOS
des en las relaciones comerciales a causa
de prácticas injustas o desleales, y que Cada vez que se observa, percibe o de-
esas prácticas aparecen como más co- nuncia la presencia de conductas indesea-
munes en las cadenas alimentarias. das en un mercado por parte de alguna
Al mismo tiempo, la Comisión Europea empresa de gran tamaño, es recurrente
ha reconocido “la necesidad de trazar una el juicio –o prejuicio- de considerar que
distinción clara entre las preocupaciones tales conductas se corresponden con
que tienen que ver con las prácticas co- atentados contra la libre competencia,
merciales potencialmente desleales, que como son el abuso de posición dominan-

(2) Motta (2004), página 40.


(3) COM(2009) 591 final, octubre de 2009 (disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009DC0591).
(4)COM(2009) 591 final, op. cit.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 231


te y la colusión, por ejemplo. Sin embar- prima la evaluación de los resultados
go, una conducta que se perciba de esta para los consumidores (o la sociedad)
manera puede ser solamente indeseada por sobre lo que ocurre con otros agen-
por quien o quienes se sienten afecta- tes del mercado como los productores y,
dos, siendo posible que sea respuesta a por otro, que la evaluación se realiza con
las propias condiciones competitivas del el alcance de un mercado específico –el
mercado o a las exigencias que impone mercado de referencia- sin considerar
el consumidor final o que provienen de muchas veces una vista más amplia a la
quienes son sus abastecedores minoris- cadena de valor en que se encuentra.
tas cotidianos, nacionales o extranjeros. También es importante considerar que
Lo que habitualmente ocurre es que en la legislación chilena para que se
muchas veces se confunden compor- determine o constituya una conducta
tamientos que pueden tener una razo- anticompetitiva, debe darse copulativa-
nable justificación económica con con- mente que exista un nivel de concentra-
ductas anticompetitivas, y es por eso ción que otorgue poder de mercado a
que existen en la mayoría de los países una empresa o grupo de ellas y que esa
normativas e institucionalidad especiali- condición sea ejercida en desmedro del
zada que aborda estos asuntos, lo cual bienestar de consumidores por encima
se hace a través de mecanismos que de cualquier beneficio que se obtenga
permiten la investigación para probar los en la eficiencia económica.
efectos de esas conductas sobre la libre Lo anterior significa, en los hechos, que
competencia y que otorgan a los afecta- no es suficiente que exista poder de
dos la posibilidad de denuncia y prueba mercado para que se constituya una
de los hechos, así como la legitima de- violación a la legislación, es decir, que
fensa de quienes son acusados. esta concentración o poder de merca-
El estudio de las condiciones de compe- do sea per se una ilegalidad o conducta
tencia en los mercados, desde la pers- anticompetitiva, sino que además debe
pectiva del derecho y economía de la demostrarse que es ejercida en perjuicio
competencia, requiere de un conjunto de de sus competidores, contrapartes y/o
información y definiciones que propor- consumidores en el mercado.
cionan una mirada diferente y especiali- A las consideraciones señaladas se aña-
zada sobre el mercado y los agentes que de la dinámica que se está observando
en él participan. Esta perspectiva se forma en los circuitos comerciales a nivel mun-
sobre la base de la legislación y jurispru- dial, caracterizada por la globalización de
dencia referida a las materias de la com- los negocios, la mayor especialización de
petencia y las conductas de las empresas, las empresas y el desarrollo de redes de
considerando el propósito de combatir gobernabilidad en las cadenas de valor,
aquellas prácticas o situaciones anticom- en contraposición a los que eran más ca-
petitivas que atentan contra la eficiencia racterísticos en décadas pasadas, como,
económica en los mercados y, principal- por ejemplo, en los mercados con agen-
mente, contra el bienestar de la sociedad, tes cautivos.
entendido comúnmente -pero no exclu- Estos cambios en los circuitos comer-
yentemente- como el del consumidor. ciales están siendo reflejados en diver-
Particularidades de este análisis son, por sas formas de organización empresarial
un lado, el hecho de que en el enfoque que paulatinamente han ido alterando

232 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

las relaciones de poder al interior de las directo de los procesos productivos de


cadenas de valor. Uno de los cambios una cadena de valor (integración verti-
más notables en este ámbito es el au- cal). Dentro de estos modelos aparecen
mento considerable del tamaño de las diversas formas de relación y vínculos
empresas de distribución final –como entre empresas que son lideradas por
son, por ejemplo, los supermercados- y una o algunas de ellas, incluyendo, por
el poder de mercado incluso transna- ejemplo, los proveedores o consumido-
cional que han adquirido. En el caso de res cautivos y los proveedores de pro-
los supermercados, por ejemplo, en las ductos intermedios que son insumos
últimas décadas han pasado de ser la de una empresa líder. Estos tipos de
contraparte débil del último eslabón de relaciones pueden coexistir dentro de
las cadenas comerciales, a constituirse en una misma cadena y, con excepción de
algunos casos en un poder de mercado la que corresponde al tipo de mercado
que define las condiciones de los pro- propiamente tal, en todas las demás for-
ductos y las reglas para las transacciones mas de organización la influencia de la
con sus proveedores. o las empresas líderes con bastante fre-
El aumento observado en los niveles cuencia se extiende aguas arriba y aguas
de concentración de las empresas y los abajo en las cadenas de valor, según sea
cambios en la gobernanza de las cade- el nivel en donde concentran su poder
nas comerciales no es intrínsecamente en el mercado.
perverso como podría pensarse a pri- En la práctica, a medida que la organiza-
mera vista y, de hecho, contrariamente ción empresarial se desplaza desde una
podría ser una fuente de mayor eficien- de mercado hacia una de mayor inte-
cia en los mercados que favorezca a los gración vertical, aumentan los grados de
consumidores con menores precios y coordinación entre los participantes del
mayor variedad de productos a su dis- mercado y paralelamente se incremen-
posición. En efecto, en el ejemplo de los ta la asimetría del poder en favor de los
supermercados, estas empresas son la más fuertes.
que se encuentran con mayor cercanía En el caso particular de las cadenas
al consumidor y son las que, al menos en agroalimentarias y forestales, estas son
teoría, recibirían o percibirían con ma- representativas de mercados con im-
yor intensidad las tendencias de gustos portantes niveles de integración vertical,
y preferencias de sus clientes, las cuales con empresas líderes y con niveles de
al ser comunicadas a sus proveedores concentración significativos. Con estas
constituirían señales para el desarrollo condiciones, el desempeño actual de sus
de los productos. mercados sigue siendo percibido por
Gereffi et al. (2005), elaboran un marco una buena parte de sus participantes
teórico de las actuales cadenas de va- como asimétricos en el poder de ne-
lor y sostienen que es posible identificar gociación entre productores y compra-
varios modelos distintos de gobernabili- dores, lo que se reflejaría en prácticas
dad inter-empresarial, que van desde el comerciales anticompetitivas o desleales
mercado, caracterizado por relaciones en perjuicio de la contraparte más débil
equitativas entre las partes (muchos de la relación comercial o contractual.
oferentes y demandantes), hasta el jerár- Una aproximación al nivel de concen-
quico, que se caracteriza por el dominio tración que se encuentra en las cadenas

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 233


del sector silvoagropecuario se puede fabricados, información que se presenta
extraer de los resultados de la Encuesta en la tabla 14.1.
Nacional Industrial Anual (ENIA, 2013). La información muestra que las cadenas
Con los datos disponibles se calculó el del sector silvoagropecuario chileno son
nivel de concentración de una selección variadas en número de empresas pero
de subsectores mediante el indicador que, sin embargo, pocas de ellas concen-
que mide el porcentaje de participación tran la mayor actividad comercial.
de las 4 y 10 empresas de mayor tama- En este punto es importante destacar
ño según las ventas netas de productos que, como ya fuera señalado, las po-
tenciales prácticas indeseadas podrían
Tabla 14.1 Nivel de concentración de empresas industriales por originarse en el abuso de una posición
subsectores de cadenas silvoagropecuarias (número de empresas y dominante o, en ausencia de poder de
porcentaje de las ventas de productos fabricados netas).
mercado, en el abuso del poder de ne-
Subsector

C10 C4
gociación de una empresa de mayor
empresas
tamaño. Es decir, no todos los abusos
Carne 72 76,1 46,8 corresponden a prácticas anticompetiti-
Frutas, legumbres y hortalizas 36 70,5 43,7 vas que afectan a todo el mercado, sino
Aceites y grasas 3 100,0 100,0 que además existen conductas que son
ejercidas en una escala menor: en la re-
Lácteos 29 83,7 43,4
lación comercial bilateral entre empresas
Productos de la molinería 51 60,5 34,0
o agentes del mercado; y en las cuales
Piensos preparados 12 99,5 75,4 el poder de negociación que detenta la
Vinos 70 62,3 36,8 parte más fuerte es utilizado en su pro-
Cerveza 4 100,0 100,0 pio beneficio.
Curtido, adobo de cueros y pieles 6 100,0 92,7
En términos generales se puede definir
práctica injusta de comercio como toda
Chapas y tableros 13 99,8 83,1
conducta en que una de las partes de
Recipientes de madera 14 94,8 74,0 una transacción mayorista -agropecua-
Fuente: elaboración propia con datos de ENIA 2013. ria o forestal en nuestro caso- abusa del
desequilibrio en el poder de negociación
Tabla 14.2 Frecuencia de prácticas en empresas que tienen un cliente que existe a su favor, para efectos de ob-
principal (porcentaje que responde siempre y muchas veces)
tener ventajas comerciales respecto de
la otra parte. Esta situación normalmen-
Agricultura,
Tipo de práctica
Total sectores
económicos
Ganadería, Caza te puede darse cuando una de las partes
y Silvicultura
es micro o pyme y la otra no, y cuando
Descuentos arbitrarios 7,0 14,7 el volumen de negocios de la parte más
Atraso en las fechas débil depende sustantivamente de un
17,6 12,2
de pago pactadas cliente principal o de la parte más fuerte
Impedimentos para de la relación comercial.
8,3 2,7
realizar factoring Ejemplos chilenos de las prácticas señala-
Acuerdos solo verbales 29,9 30,6 das son la que se recogieron en la tercera
Cambios en las versión de la Encuesta Longitudinal de
8,1 6,8
condiciones pactadas * Empresas (ELE3, 2013), que incluyó pre-
Fuente: elaboración propia a partir de los datos ELE3. guntas específicas sobre ciertas prácticas
*Considera condiciones relativas al producto, logística, reposición de productos y garantías. en las relaciones comerciales. Según los

234 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

resultados de esta investigación, en Chile sible diferenciar dos tipos de conductas


el 35,9% de las empresas declara tener indeseadas en los mercados de las cade-
un cliente principal que representa más nas silvoagropecuarias: aquellas que son
del 25% de sus ventas, guarismo que se contrarias a la libre competencia, como
incrementa a un 54,6% para el caso de las el abuso de posición dominante y la co-
empresas del sector Agricultura, Ganade- lusión; y aquellas que constituyen prácti-
ría, Caza y Silvicultura. Este alto porcen- cas injustas en las relaciones comerciales,
taje es indicativo de que para una buena cuando una parte ejerce su mayor poder
parte de las empresas silvoagropecuarias de negociación en su propio beneficio.
su negocio depende significativamente de Algunos ejemplos de prácticas injustas
un solo cliente o, lo que sería lo mismo, de comercio o situaciones que las fa-
existiría dependencia económica. vorecen son las que se presentan en el
De acuerdo a las cifras de esta encuesta, listado que sigue, las cuales fueron reco-
se ha evidenciado que un 41,5% de las gidas en entrevistas a varios actores del
empresas que tienen un cliente principal ámbito agropecuario(5):
han sido objeto de alguna práctica inde-
seada. En la tabla 14.2 se presentan los • falta de escrituración de contratos, co-
resultados por tipo de práctica. rroborando esta práctica de realizar
De los resultados expuestos destaca solo acuerdos verbales y espontáneos
como práctica más recurrente la au- que además traen consigo las proble-
sencia de contratos escritos y que en el máticas que acompañan a las relacio-
caso de la agricultura aparece con ma- nes informales;
yor frecuencia en la pequeña empresa. • relación de dependencia del compra-
También es importante mencionar para dor, puesto que los productores, en su
la agricultura los descuentos arbitrarios y mayoría, carecen de recursos finan-
los atrasos en los pagos. cieros y logísticos que les permitan
A este respecto se debe considerar que almacenar sus productos y acceder a
los resultados provienen de una investi- canales de venta mayorista en forma
gación que por primera vez aborda en directa;
forma sistemática la existencia de prácti- • perecibilidad del producto, que im-
cas indeseadas en las relaciones comer- pone una significativa presión sobre
ciales entre empresas, lo cual es un avan- el productor quien buscará vender lo
ce para la transparencia, sin embargo, antes posible lo que no siempre favo-
puede ser aún insuficiente tanto en el rece la obtención de mejores precios
tipo de prácticas identificadas (que fue- y/o condiciones de venta;
ron seleccionadas por los investigado- • modificación unilateral de condicio-
res) y en la confianza de los encuestados nes acordadas, que se producirían al
en responder verazmente a preguntas momento de cosechar los productos
que son sensibles para su negocio, dada vendidos, cambiando en perjuicio del
la condición de dependencia que refle- productor quien se puede ver forza-
jaría la existencia de un cliente principal do a aceptar los nuevos términos, a
de esa magnitud. riesgo de perder toda la producción
Finalmente, se debe resaltar que es po- ya comprometida dada la dificultad de

(5) Entrevistas gestionadas a petición de Odepa por el abogado Javier Velozo, quien contó con la colaboración del abogado Pablo Pardo.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 235


colocar los productos en otros canales dan asegurar el requerido abastecimiento
de venta; para su industria y los proveedores pue-
• traspaso injustificado de riesgos, como dan proyectar su actividad e inversiones
el que se presenta cuando los com- para participar de ese abastecimiento en
pradores de productos agropecuarios forma regular y rentable.
ofrecen un precio de compra bajo, a Los compradores requieren y requeri-
fin de cubrir los eventuales riesgos rán de la provisión de materias primas o
que tendrá la posterior comercializa- productos de origen silvoagropecuario y
ción de estos en los mercados finales, los productores, por su parte, también
como por ejemplo supermercados; requieren de compradores que deman-
• incumplimientos contractuales, como den su producción o de canales a través
el pago de un precio diferente al acor- de los cuales esa producción pueda ser
dado o no cumpliendo con los plazos comercializada. En definitiva, es un pro-
pago; ceso que continuará funcionando para
• asimetrías de información, que ocu- el objetivo de suministrar los productos
rren cuando los compradores, por al consumidor final y su evolución debe
lo general empresas de mayor tama- ir asociada con una armonía en donde
ño, con personal especializado y con todos los participantes sean tratados en
mejor preparación, sacan provecho de forma equilibrada, de manera de que las
esta realidad e imponen, en ocasiones, relaciones comerciales tiendan a ser sos-
condiciones que son desventajosas tenibles en el tiempo y contribuyan a un
para los productores, mismo esfuerzo de conseguir cada vez
• ausencia de mecanismos efectivos de mayor competitividad en las exigentes
solución de controversias, aunque se condiciones de los mercados actuales.
reconoce que los tribunales civiles son
una vía posible, hay escepticismo res-
pecto de la eficacia y eficiencia de la LEGISLACIÓN Y
jurisdicción civil, ocurriendo algo simi-
lar con las cláusulas de arbitraje, pues
NORMATIVA NACIONAL
normalmente implican que los afecta- SOBRE MERCADOS Y
dos deban trasladarse a Santiago. COMPETENCIA

Cualesquiera sean las prácticas injustas En la legislación chilena no existen nor-


o las causas que son facilitadoras de que mativa particular que aborde las prácti-
ellas ocurran, el hecho es que existen y cas injustas de comercio en relaciones
son preocupación de los participantes comerciales verticales, específicamente
del mercado que se sienten perjudica- las que pueden ocurrir en las cadenas
dos por su existencia, como es esperable. de suministro como las de los sectores
No obstante ello, el ejercicio de prácticas agropecuario y forestal, las cuales, por
injustas también afecta la eficiencia y el tratarse de relaciones entre individuos
buen funcionamiento de los mercados en y/o empresas, se rigen básicamente por
las cadenas de valor, desincentivando los el derecho civil relativo a la contratación
acuerdos y el buen trato que se requiere (Opazo, 2015). Al contrario, en las mate-
para establecer relaciones de largo plazo rias de libre competencia y competencia
mediante las cuales los compradores pue- desleal existe legislación específica que

236 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

las regula. Adicionalmente, en el ámbito a) Los acuerdos o prácticas concerta-


de la agricultura se encuentra normati- das que involucren a competidores
va especial destinada a regular las tran- entre sí, y que consistan en fijar pre-
sacciones de productos agropecuarias, cios de venta o de compra, limitar la
mediante reglamentos que actualmente producción, asignarse zonas o cuotas
rigen para el trigo, el maíz y la uva des- de mercado o afectar el resultado
tinada a la producción de vinos, y la ley de procesos de licitación, así como
que establece el registro voluntario de los acuerdos o prácticas concertadas
contratos. que, confiriéndoles poder de mercado
En la presente sección se hace una breve a los competidores, consistan en de-
presentación de la normativa específica terminar condiciones de comercializa-
sobre materias de competencia y prác- ción o excluir a actuales o potenciales
ticas comerciales que actualmente están competidores.
vigentes. b) La explotación abusiva por parte de
un agente económico, o un conjunto
Decreto Ley N° 211, de 1973, de ellos, de una posición dominan-
sobre libre competencia(6) te en el mercado, fijando precios de
El Decreto Ley N° 211 tiene por objeto compra o de venta, imponiendo a una
promover y defender la libre competen- venta la de otro producto, asignando
cia en los mercados, y establece en el zonas o cuotas de mercado o impo-
artículo 3 que: niendo a otros abusos semejantes.
c) Las prácticas predatorias, o de compe-
“El que ejecute o celebre, indivi- tencia desleal, realizadas con el objeto
dual o colectivamente, cualquier de alcanzar, mantener o incrementar
hecho, acto o convención que im- una posición dominante.
pida, restrinja o entorpezca la libre Asimismo, se establece la organización,
competencia, o que tienda a pro- funciones, atribuciones y procedimien-
ducir dichos efectos, será sancio- tos del Tribunal de la Libre Competen-
nado con las medidas señaladas en cia (TDLC), y lo que corresponde a la
el artículo 26 de la presente ley, sin Fiscalía Nacional Económica (FNE).
perjuicio de las medidas preventi- En el caso de la Fiscalía Nacional Eco-
vas, correctivas o prohibitivas que nómica, al fiscal se le confieren atribu-
respecto de dichos hechos, actos o ciones, entre otras, para:
convenciones puedan disponerse • instruir las investigaciones y actuar
en cada caso.” como parte ante el TLDC y los tri-
bunales de justicia, así como ante la
En el mismo artículo se definen de Corte Suprema;
modo no exhaustivo los hechos, actos o • requerir del TDLC el ejercicio de sus
convenciones que impiden, restringen o atribuciones y la adopción de medi-
entorpecen la libre competencia o que das preventivas con ocasión de in-
tienden a producir dichos efectos, inclu- vestigaciones en curso;
yendo los siguientes: • velar por el cumplimiento de los fa-

(6) DFL N° 1, de 2005, Ministerio de Economía. Esta norma fue recientemente modificada mediante la Ley N° 20.945 de agosto de 2016 (dis-
ponible en: http://bcn.cl/1njkb).

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 237


llos, decisiones, dictámenes e instruc- • requerir de los organismos técnicos
ciones del TDLC o de los tribunales del Estado los informes que estime
de justicia; necesarios y contratar los servicios
• emitir los informes que el TLDC so- de peritos o técnicos;
licite en las causas en que la FNE no • para casos de colusión, entrar a re-
es parte; cintos públicos y privados, registrar
• solicitar colaboraciones de funciona- e incautar, autorizar la interceptación
rios, organismos y servicios públicos, de comunicaciones, obtener copias
entre otros, así como requerir de las de registros de comunicaciones,
entidades anteriores que pongan a su todo lo anterior a través de las ins-
disposición los antecedentes que es- tituciones policiales, con la autoriza-
time necesarios para las investigacio- ción de la Corte de Apelaciones y
nes, denuncias o querellas en curso; previa aprobación del TDLC;
• solicitar a particulares información y • suscribir acuerdos extrajudiciales con
antecedentes con motivo de las in- los agentes económicos involucrados
vestigaciones en curso, llamar a de- en sus investigaciones con el objeto
clarar o pedir por escrito las declara- de cautelar la libre competencia en
ciones; los mercados.

Archivo fotográfico ODEPA.

238 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

• realizar estudios sobre la evolución tes o por celebrarse distintos de las


competitiva de los mercados, uti- operaciones de concentración a las
lizando facultades conferidas en la que se refiere la misma ley, o del Fiscal
misma ley, y efectuar recomendacio- Nacional Económico, los asuntos de
nes a órganos del Estado y agentes carácter no contencioso que puedan
económicos; infringir las disposiciones de esta ley,
• proponer fundadamente al Presiden- para lo cual podrá fijar las condiciones
te de la República la modificación o que deberán ser cumplidas en tales
derogación de los preceptos legales hechos, actos o contratos;
o reglamentarios que estime con- • dictar instrucciones de carácter gene-
trarios a la libre competencia, como ral de conformidad a la ley, las cuales
también la dictación de preceptos le- deberán considerarse por los parti-
gales o reglamentarios cuando sean culares en los actos o contratos que
necesarios para fomentar la compe- ejecuten o celebren y que tuvieren
tencia o regular el ejercicio de de- relación con la libre competencia o
terminadas actividades económicas pudieren atentar contra ella, y
que se presten en condiciones no • proponer al Presidente de la Repú-
competitivas, y blica, a través del Ministro de Estado
• interponer querella criminal por los que corresponda, la modificación o
delitos que se establecen en la mis- derogación de los preceptos legales y
ma ley. reglamentarios que estime contrarios
a la libre competencia, como también
Como parte de sus funciones, la FNE la dictación de preceptos legales o re-
ha publicado documentos y guías sobre glamentarios cuando sean necesarios
diferentes aspectos de la competencia, para fomentar la competencia o regu-
los cuales son orientadores respecto de lar el ejercicio de determinadas activi-
las materias de la libre competencia, del dades económicas que se presten en
alcance de la legislación y el ámbito de condiciones no competitivas.
esta institución(7).
Por su parte, el TDLC, que tiene por Es importante notar que esta legisla-
función prevenir, corregir y sancionar los ción establece que “La sentencia defi-
atentados a la libre competencia, es in- nitiva será fundada, debiendo enunciar
dependiente y sujeto a la Corte Supre- los fundamentos de hecho, de derecho
ma. Al TDLC se le definen las siguientes y económicos con arreglo a los cuales
atribuciones y deberes: se pronuncia”. Las medidas que puede
adoptar el tribunal son a) modificar o
• conocer, a solicitud de parte o del Fis- poner término a los actos, contratos,
cal Nacional Económico, las situacio- convenios, sistemas o acuerdos que sean
nes que pudieren constituir infraccio- contrarios a la ley, b) ordenar la modi-
nes a la presente ley; ficación o disolución de las sociedades,
• conocer, a solicitud de quien sean corporaciones y demás personas jurí-
parte o tengan interés legítimo, en dicas de derecho privado que hubieren
los hechos, actos o contratos existen- intervenido, y c) aplicar multas a bene-

(7) Documentos disponibles en el sitio web de la FNE: http://www.fne.gob.cl/promocion-de-la-libre-competencia/herramientas-de-promocion/

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 239


ficio fiscal hasta por una suma equiva- “es acto de competencia desleal
lente al treinta por ciento de las ventas toda conducta contraria a la bue-
del infractor correspondientes a la línea na fe o a las buenas costumbres
de productos o servicios asociada a la que, por medios ilegítimos, persiga
infracción durante el período por el cual desviar clientela de un agente del
ésta se haya extendido o hasta el doble mercado”.
del beneficio económico reportado por
la infracción. En el evento de que no sea Es importante notar que esta ley define
posible determinar las ventas ni el bene- que podrán ser calificadas como actos
ficio económico obtenido por el infrac- de competencia desleal las conductas
tor, el Tribunal podrá aplicar multas hasta que correspondan a una o más de las
por una suma equivalente a sesenta mil siguientes acciones:
unidades tributarias anuales.
Las sentencias definitivas por el TDLC a) Las reguladas en el Decreto con
son susceptibles de reclamación ante la Fuerza de Ley N° 1, de 2005, del Mi-
Corte Suprema. nisterio de Economía, Fomento y Re-
El derecho de la competencia que se ha construcción, que fija el texto refun-
descrito aparece como un instrumento dido, coordinado y sistematizado del
muy limitado para enfrentar las prácti- Decreto Ley N° 211, de 1973, sobre
cas injustas de comercio, sin perjuicio libre competencia.
de que las normas sobre conductas uni- b) Las reguladas en la Ley N° 19.496,
laterales -que tratan el abuso de posi- que establece normas sobre protec-
ción dominante- podrían eventualmen- ción de los derechos de los consumi-
te utilizarse en determinados casos. En dores.
la realidad, la mayoría de las prácticas in- c) Las reguladas en la Ley N° 17.336,
justas de comercio no son sancionables sobre propiedad intelectual, o en la
mediante la aplicación de estas normas, Ley N° 19.039, sobre propiedad in-
por cuanto éstas requieren, para que se dustrial.
configuren las hipótesis que se prohí-
ben y sancionan, que quien las comete No obstante, esta ley también define de
ostente una posición dominante en el manera no taxativa los actos de compe-
mercado relevante respectivo y efectos tencia desleal siguientes:
en el mismo, en especial sobre el bien-
estar de los consumidores. a) Toda conducta que aproveche in-
debidamente la reputación ajena,
Ley N° 20.169, de 2007, que induciendo a confundir los propios
regula la competencia desleal(8) bienes, servicios, actividades, signos
Esta ley tiene por objeto proteger a distintivos o establecimientos con los
competidores, consumidores y, en ge- de un tercero.
neral, a cualquier persona afectada en b) El uso de signos o la difusión de he-
sus intereses legítimos por un acto de chos o aseveraciones, incorrectos o
competencia desleal. En esta ley se de- falsos, que induzcan a error sobre la
fine que: naturaleza, proveniencia, componen-

(8) Ley N° 20.169, 2010 (disponible en: http://bcn.cl/1m1bb).

240 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

tes, características, precio, modo de obtener mejores condiciones que


producción, marca, idoneidad para éstas; o, la imposición a un provee-
los fines que pretende satisfacer, cali- dor de condiciones de contratación
dad o cantidad y, en general, sobre las con empresas competidoras de la
ventajas realmente proporcionadas empresa en cuestión, basadas en
por los bienes o servicios ofrecidos, aquellas ofrecidas a ésta. A modo
propios o ajenos. de ejemplo, se incluirá bajo esta fi-
c) Todas las informaciones o asevera- gura la presión verbal o escrita, que
ciones incorrectas o falsas sobre los ejerza una empresa a un proveedor
bienes, servicios, actividades, signos de menor tamaño cuyos ingresos
distintivos, establecimientos o rela- dependen significativamente de las
ciones comerciales de un tercero, compras de aquélla, para obtener
que sean susceptibles de menosca- un descuento calculado a partir del
bar su reputación en el mercado. Son precio pactado por ese mismo pro-
también ilícitas las expresiones dirigi- veedor con algún competidor de la
das a desacreditarlos o ridiculizarlos primera empresa.
sin referencia objetiva. i) El establecimiento de cláusulas con-
d) Las manifestaciones agraviantes que tractuales o conductas abusivas en
versen sobre la nacionalidad, las desmedro de los proveedores o in-
creencias, ideologías, vida privada o cumplimiento sistemático de deberes
cualquier otra circunstancia personal contractuales contraídos con ellos.
del tercero afectado y que no ten-
ga relación directa con la calidad del Para las causas de competencia desleal
bien o servicio prestado. a que se refiere esta ley, son compe-
e) Toda comparación de los bienes, ser- tentes los juzgados de letras en lo civil.
vicios, actividades o establecimientos Contra la sentencia de estos tribunales
propios o ajenos con los de un ter- proceden todos los recursos que otor-
cero, cuando se funde en algún ante- ga la ley de acuerdo al Código de Pro-
cedente que no sea veraz y demos- cedimiento Civil.
trable, o, cuando de cualquiera otra Si la sentencia a firme establece que
forma infrinja las normas de esta ley. han existido uno o más actos de com-
f) Toda conducta que persiga inducir a petencia desleal, el tribunal que dicta la
proveedores, clientes u otros contra- sentencia debe remitir los antecedentes
tantes a infringir los deberes contrac- del juicio al Fiscal Nacional Económico,
tuales contraídos con un competidor. quien tendrá la facultad de requerir al
g) El ejercicio manifiestamente abusivo TDLC la aplicación de la multa a benefi-
de acciones judiciales con la finalidad cio fiscal correspondiente de conformi-
de entorpecer la operación de un dad con esta ley, la cual puede fluctuar
agente del mercado. entre 2 y 1.000 UTM. La FNE puede in-
h) La imposición por parte de una em- terponer la acción ante el TDLC dentro
presa a un proveedor, de condicio- de los 2 años siguientes a la recepción
nes de contratación para sí, basadas de los antecedentes.
en aquellas ofrecidas por ese mismo No obstante esta legislación no parece
proveedor a empresas competido- idónea para enfrentar las prácticas in-
ras de la primera, para efectos de justas de comercio, se debe hacer notar

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 241


que en los literales h) e i) ya señalados, la Comisión Nacional encargada de in-
se establecen como actos de competen- vestigar la existencia de distorsiones en
cia desleal situaciones que no se refieren el precio de las mercaderías importadas
a interacciones entre agentes que com- (CNDP), entidad que tiene las facultades
piten en el mismo mercado, sino entre para recomendar que se establezcan las
contrapartes comerciales que se en- medidas anti distorsiones señaladas, en
cuentran en segmentos distintos de una correspondencia con los resultados de
cadena de valor, al referirse a conductas las investigaciones y de manera tempo-
que grandes empresas pueden realizar ral cuando sea requerido durante una
frente a sus proveedores (pequeñas o investigación.
medianas empresas) y suponer el que- Para el caso de las causales conducen-
brantamiento del contrato que vincula a tes a sobretasas arancelarias, la CNDP
dichas contrapartes. puede iniciar las investigaciones a solici-
tud escrita presentada por la rama de
Ley N° 18.525, de 2005, producción afectada o por oficio cuando
que establece normas disponga de los antecedentes que así lo
sobre la importación de justifiquen.
mercancías al país(9) La aplicación de los gravámenes se for-
La Ley N° 18.525 se complementa con maliza a través de decreto supremo del
el Decreto de Hacienda N° 1.314 de Ministerio de Hacienda.
2013(10) que aprueba su reglamento. En la institucionalidad establecida en esta
Esta normativa contempla los siguientes ley y su reglamento, no se definen recur-
casos referidos a la competencia en los sos judiciales de ninguna especie contra
mercados: las recomendaciones de la CNDP.
En la práctica, esta legislación no es per-
a. aplicación de sobretasas arancelarias tinente o aplicable a las relaciones co-
ad valorem, en caso de que concu- merciales en mercados nacionales por
rran las circunstancias previstas en el cuanto se refiere específicamente a
Artículo XIX del Acuerdo General efectos que tienen su causa en acciones
sobre Aranceles Aduaneros y Co- o eventos externos al país.
mercio de 1994 y en el Acuerdo so-
bre Salvaguardias de la Organización Acuerdos o tratados de libre
Mundial del Comercio (OMC), y comercio bi y multilaterales
b. establecimiento de derechos anti- En los acuerdos y tratados suscritos por
dumping y derechos compensato- Chile, en general, se consigna que debe-
rios para la importación de aquellas rán contemplarse regulaciones locales
mercancías cuyo ingreso al país ori- para la promoción y defensa de la libre
gine grave daño actual o inminente a competencia, sin que existan necesaria-
la producción nacional al importarse mente acciones específicas dentro del
con precios disminuidos a conse- marco de esos acuerdos o tratados.
cuencia de efectos artificiales en sus Como ejemplo, en el caso particular del
respectivos mercados. Acuerdo de libre comercio entre Chile y
Estados Unidos, en el Artículo 16.1 se se-
Para los efectos del procedimiento de su ñala “Cada Parte adoptará o mantendrá
aplicación, la ley incluye la creación de leyes de competencia que proscriban las

242 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

prácticas de negocios anticompetitivas, incluirá la notificación, la consulta,


con el fin de promover la eficiencia eco- el intercambio de información no
nómica y el bienestar de los consumi- confidencial y la asistencia técnica.
dores, y adoptará las acciones adecuadas Las Partes reconocen la importancia
con respecto a dichas prácticas”. de adoptar unos principios en mate-
También como ejemplo, en el Acuerdo ria de competencia que puedan ser
de Asociación entre Chile y la Unión aceptables para ambas Partes en los
Europea, se incluye el título VII sobre foros multilaterales, incluida la OMC.
competencia, en el cual se definen como
objetivos: Como último ejemplo, en el Mercado
Común del Sur (Mercosur) se suscribió
1. Las Partes se comprometen a aplicar el Protocolo de defensa de la compe-
sus respectivas leyes en materia de tencia del Mercosur, que en su artículo 4
competencia de modo compatible establece que:
con esta Parte del Acuerdo con el
objeto de evitar que los beneficios “Constituyen infracción a las nor-
del proceso de liberalización del mas del presente Protocolo, inde-
comercio de bienes y servicios pue- pendientemente de culpa, los ac-
dan verse reducidos o anulados por tos individuales o concertados, de
prácticas contrarias a la competen- cualquier forma manifestados, que
cia. Para ello, las Partes convienen en tengan por objeto o efecto limitar,
establecer una cooperación y coor- restringir, falsear o distorsionar la
dinación entre sus autoridades de competencia o el acceso al mer-
competencia en virtud de las dispo- cado o que constituyan abuso de
siciones del presente Título. posición dominante en el mercado
2. Para prevenir distorsiones o res- relevante de bienes o servicios en
tricciones de la competencia que el ámbito del MERCOSUR y que
puedan afectar al comercio de bie- afecten el comercio entre los Esta-
nes o servicios entre ellas, las Partes dos partes”.
prestarán una especial atención a los
acuerdos contrarios a la competen- Código Penal(11)(12)
cia, a las prácticas concertadas y al En el articulado del Código Penal se
comportamiento abusivo resultante hace referencia directa a conductas frau-
de posiciones dominantes individua- dulentas con carácter anticompetitivo,
les o conjuntas. según se puede notar en la redacción de
3. Las Partes convienen en cooperar los siguientes artículos:
y coordinar sus actuaciones para la
aplicación de las leyes en materia • Art. 285. “Los que por medios fraudu-
de competencia. Esta cooperación lentos consiguieren alterar el precio

(9) DFL N° 31, de 2005, del Ministerio de Hacienda (disponible en: http://bcn.cl/1nivj).
(10) Decreto N° 1.314, de 2003, del Ministerio de Hacienda (disponible en: http://bcn.cl/1nivm).
(11) Código Penal (texto no oficial), 1874 (disponible en: http://bcn.cl/1lzd5).
(12) Se debe notar que mediante la Ley 20.945, de agosto de 2016, que modificó el DL 211, se incluyó la pena de presidio para los participantes
de actos de colusión y se entregó la facultad de interponer querella criminal a la Fiscalía Nacional Económica.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 243


natural del trabajo, de los géneros o se transan en el mercado nacional y que
mercaderías, acciones, rentas públicas o no se encuentren regulados por una ley
privadas o de cualesquiera otras cosas especial.
que fueren objeto de contratación, su- Los productos agropecuarios que se so-
frirán penas de reclusión menor en sus meten al procedimiento se determinan
grados mínimo a medio y multa de seis mediante reglamentos por producto o
a diez unidades tributarias mensuales”. tipo de productos y siempre que se tra-
• Art.286. “Cuando el fraude expresado te de la primera transacción de dichos
en el artículo anterior recayere sobre productos. Actualmente, se encuentran
mantenimientos u otros objetos de vigentes reglamentos para el maíz, el tri-
primera necesidad, además de las pe- go y la uva destinada a la elaboración de
nas que en él se señalan, se impondrá vinos y mostos.
la de comiso de los géneros que fue- En los reglamentos se establecen las me-
ren objeto del fraude”. todologías para la medición de la canti-
• Art.287. “Los que emplearen amenaza dad, masa o volumen de los productos,
o cualquier otro medio fraudulento así como la toma, la obtención, la mani-
para alejar a los postores en una su- pulación, la conservación, el transporte
basta pública con el fin de alterar el y la custodia de las muestras y contra-
precio del remate, serán castigados muestras, y el análisis de sus caracterís-
con una multa del diez al cincuenta ticas. También se determina la forma en
por ciento del valor de la cosa subas- que deben ser publicados los precios de
tada: a no merecer mayor pena por la referencia para la compra de los pro-
amenaza u otro medio ilícito que em- ductos y de las variables utilizadas para
plearen”. la aplicación de bonificaciones o des-
cuentos de acuerdo al resultado de los
Es importante notar que estos casos análisis.
corresponden a delitos que se procesan La fiscalización de la normativa la reali-
en tribunales penales o del crimen, y se za el Servicio Agrícola Ganadero (SAG)
someten a sus procedimientos y recur- mediante visitas que tienen como objeti-
sos legales. vo evaluar el cumplimiento por parte de
los agentes compradores.
Transacciones comerciales En los efectos prácticos, esta legislación
de productos agropecuarios ha contribuido a la transparencia en la
La Ley N° 20.656 del año 2013(13) re- operación de los mercados que se en-
gula las transacciones comerciales de cuentran regulados, especialmente en lo
productos agropecuarios, que se aplica que se refiere a la medición o análisis de
a productos específicos a través de re- las características del producto entrega-
glamentos especiales. El objeto de esta do y su correspondencia con los precios
ley es “establecer mecanismos e instru- finalmente pagados por el producto.
mentos que asistan a la libre determina-
ción de precios en las transacciones de Registro voluntario de
productos agropecuarios”. Establece con contratos agrícolas
carácter obligatorio un procedimiento La Ley N° 20.797 que crea un registro
de análisis de muestras y contramues- voluntario de contratos agrícolas(14) tiene
tras de los productos agropecuarios que como propósito “establecer un sistema

244 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

de inscripción voluntaria de los contra- cumplimiento de cualquiera de las


tos de compraventa de productos agrí- partes.
colas con entrega a plazo en un registro j) La circunstancia, en caso de existir, de
público, nacional y único”. Su aplicación que los productos objeto del contra-
se extiende a los contratos agrícolas que to cuentan con cobertura de seguro,
consten por escrito y siempre que se cualquiera sea la naturaleza de éste.
trate de la primera transacción de los k) La estipulación expresa de que las
productos. partes acuerdan someterse a las
En el artículo 6° de la ley se definen las normas de esta ley.
menciones obligatorias que deberá in- l) En general, aquellas menciones que
cluir el registro y que son las siguientes: las partes convengan en publicar.

a) Nombres y apellidos o razón social, y En lo esencial esta legislación propor-


número de RUT, RUN, pasaporte o ciona certeza jurídica a los contratos
documento de identidad, según co- al otorgarles el carácter de oponible a
rresponda, de las partes contratan- terceros, como lo define el artículo 17°
tes. “Cuando una persona distinta de quien
b) Fecha de término del contrato agrí- hubiere comparecido como comprador
cola. en el contrato agrícola registrado ad-
c) Rol de avalúo del bien raíz en que se quiera los productos objeto de dicho
producen los bienes objeto del con- contrato, será, para todos los efectos
trato. legales, solidariamente responsable con
d) En caso que el productor agrícola quien hubiere comparecido a dicho con-
no sea el dueño de la propiedad raíz, trato como vendedor, por los perjuicios
la identificación precisa del título en causados al comprador”, y al establecer
virtud del cual explota el predio a que las controversias se sustanciarán
que se refiere la letra precedente. mediante procedimiento sumario.
e) La indicación de los productos obje- Está ley se encuentra actualmente vigen-
to del contrato. te, por cuanto su reglamento fue publi-
f) Total de la superficie cuya produc- cado el 8 de septiembre de 2016, me-
ción sea objeto del contrato, y el diante el Decreto N°149 del Ministerio
rendimiento de la producción esti- de Economía, Fomento y Turismo.
mada en volumen o peso.
g) La indicación de estar comprándose Experiencia
el total o una parte de la producción internacional relevante
señalada en el contrato agrícola, de Desde una perspectiva histórica, las
conformidad a la letra f) anterior. prácticas comerciales injustas han estado
h) La autorización expresa de las partes presentes en los mercados desde hace
para el tratamiento de los datos que décadas y, junto con éstas, también se ha
contenga el formulario. manifestado preocupación de los distin-
i) La cláusula penal, en caso de pactar- tos países en poder implementar meca-
se, que se hará efectiva ante el in- nismos de prevención, control y sanción,

(13) Disponible en http://bcn.cl/1uxtw.


(14) Disponible en http://bcn.cl/1xit8.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 245


tanto para mitigar sus factores causales relevante la constituye la mitigación de
o prevenirlos, como para aminorar sus fallas de mercado, mejorando el funcio-
efectos en los agentes afectados cuando namiento del sistema económico e in-
estas se producen. crementando el bienestar de grupos de
Es así como los países han generado personas. Esto último se explica porque,
iniciativas y adoptado medidas para ha- al existir empresas con distintos objeti-
cerles frente. En algunos casos, estas vos y distintas estructuras de propiedad,
han tenido un propósito explícitamente es posible ofrecer a los consumidores
diverso, pero dadas sus características y un abanico de posibilidades de consumo
funcionalidad, han jugado un importante más amplio, lo que se traduce a su vez,
papel al equilibrar asimetrías en el poder en más competencia, precios minoristas
de negociación o al aminorar el grado más bajos y oportunidades para innovar,
de dependencia económica de la parte entre otros. Por ejemplo, gracias a las
más débil, por lo que su implementación cooperativas y a iniciativas de comer-
en los mercados ha permitido abordar cio justo, existe un rango cada vez más
también las prácticas comerciales injustas. amplio de productos comercializados de
Un primer ejemplo lo constituye el mo- esta forma en el mundo (cacao, banana,
delo de cooperativas. Estas son una for- vino, te, café, artesanías, miel, etc.)
ma de organización de unidades produc- Recientemente, la experiencia europea,
tivas y empresariales que data de fines principalmente en España y Francia,
del siglo XIX, y se encuentra presente en mostró que en este tipo de organización
prácticamente todas las ramas de activi- existe mayor resiliencia a las turbulencias
dad económica en una gran mayoría de de la economía, como las experimenta-
países. En su origen constituyeron una das a partir de la crisis financiera inter-
forma de respuesta frente a nuevos pro- nacional del 2008 (Roelants et al., 2012).
cesos económicos y sociales suscitados Aun cuando la participación en el pro-
en el contexto de la Revolución Industrial. ducto y en el total de empresas es pe-
Dentro de sus principales características, queña, su promoción y expansión puede
destaca el que se trate de asociaciones ser un instrumento relevante para cum-
voluntarias, que tienen control democrá- plir con objetivos económicos y sociales
tico de sus miembros (“un miembro, un (Ministerio de Economía, 2014).
voto”), con autonomía e independencia La Agenda para el Desarrollo Post-2015,
y en las que también existe participación de Naciones Unidas, identifica 12, dentro
económica y compromiso con la comu- de los 17 objetivos de desarrollo soste-
nidad, entre otros atributos. nible, en los que las cooperativas contri-
Borzaga y Galera (2012) afirman que buyen de manera directa y significativa
las cooperativas son cada vez más va- (OIT, 2014). Entre estos, en el contexto
loradas como un mecanismo exitoso en de las prácticas comerciales injustas, se
reconciliar equidad y eficiencia con la encuentran los siguientes:
creación de valor económico y social, y
que podrían ser una expresión concreta • mayor seguridad alimenticia y nutri-
del creciente sentido de responsabilidad ción, al favorecer a los pequeños agri-
social por parte de la ciudadanía. Asimis- cultores, pescadores, ganaderos, entre
mo, estos autores señalan que, además otros productores, para resolver los
de otros impactos, una contribución problemas que enfrentan para la pro-

246 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

ducción de alimentos, como la falta de era del New Deal, en respuesta a las di-
acceso a la información sobre precios, ficultades económicas que enfrentaban
acceso a insumos de alta calidad y al los pequeños agricultores en las décadas
mercado financiero, y de los años 20 y 30, y que se acentuaron
• facilitación del comercio y del finan- durante la Gran Depresión.
ciamiento de largo plazo, cerrando la La legislación que da sustento a estos
brecha comercial que existe entre los acuerdos explícitamente señala que es-
países desarrollados y los que se en- tos mecanismos pueden ser utilizados
cuentran en vías de desarrollo, estabili- por parte de productores de rubros
zando los sistemas financieros durante agrícolas para comerciar como si fueran
las crisis y proveyendo la base para la una sola empresa, con la advertencia de
profundización financiera. que estos no pueden verse involucrados
en comportamientos que restrinjan o
De todos modos, en algunos países, fac- monopolicen el comercio. Básicamente
tores como la escasez de infraestructura, se entiende que esta es una excepción
el limitado acceso a servicios, informa- controlada de la ley antimonopolios, y
ción, activos productivos y capacidades que exige una serie de condiciones a los
de administración, junto con una baja mencionados productores(15).
representación en la toma de decisiones, A diferencia de los países que conside-
han evitado que las cooperativas puedan ran incompatible la incorporación de
expresar todo su potencial. El desafío es excepciones a las normas sobre libre
que estas organizaciones puedan operar competencia, en el contexto legal esta-
eficientemente dentro del mercado y así dounidense se le otorga un valor a la po-
contribuyan a mejorar ingresos, generar sibilidad de que los productores puedan
oportunidades de empleo e integren a actuar colectivamente bajo el amparo de
pequeños productores (Ruete, 2014). esta regulación. Esto ocurre tanto desde
Además de las cooperativas, en el mun- el punto de vista del público general, en
do se han desarrollado otras instancias donde la norma protege contra precios
de organización en los mercados agro- indebidamente fijados como resultado de
pecuarios que han contribuido a amino- un grupo que actúe monopólicamente,
rar la incidencia de prácticas injustas de como desde el punto de vista de los pro-
comercio. ductores, ya que si no existiera la posibili-
En particular en Estados Unidos, la mirada dad de comercialización colectiva podría
sobre estos temas obliga a poner atención generarse el riesgo de una acción contra-
en las órdenes de comercialización y los ria a la competencia ejercida hacia ellos.
acuerdos de comercialización (marketing En cuanto a los mecanismos, las órdenes
orders y marketing agreements, respecti- de comercialización se diferencian de los
vamente). Su origen proviene del Acuer- acuerdos de comercialización en que las
do de Comercialización Agrícola (AMAA, primeras son vinculantes para todas las
por sus siglas en inglés) impulsado en la personas y empresas que están clasifi-

(15) Una descripción analítica de esta norma y de sus disposiciones se presenta en el artículo de David Volkin (1985) “Understanding Capper
Volstead”. Como muchas otras legislaciones, la “Capper Volstead Act” no detalla exhaustivamente sus disposiciones. Por ejemplo, no define
conceptos tan relevantes como “productor agrícola” o “comercialización”. Sin embargo, esta se encuentra bajo permanente revisión e interpre-
tación en instancias administrativas y judiciales.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 247


cadas como “manipuladores” en un área operadores de la cadena alimentaria ha
geográfica cubierta por la orden, mien- ido en aumento, y en los últimos años
tras los acuerdos de comercialización los estados que conforman la Unión
son vinculantes sólo para los manipula- Europea y también otros países han
dores que son signatarios voluntarios del adoptado medidas para hacer frente a
mismo. De esta manera, los acuerdos de la problemática de las prácticas comer-
comercialización son voluntarios y sólo ciales injustas(16).
los manipuladores que han firmado el En la Política Agrícola Común (PAC) de
acuerdo están obligados por sus regla- los estados miembros, en el año 2013,
mentos. se declaró como objetivo el fortalecer el
Las funciones de las órdenes de co- poder de negociación que con respec-
mercialización se pueden dividir en tres to a la industria transformadora poseen
áreas principales: control de las cantida- los productores de los sectores lácteo,
des comercializadas, control de calidad y cárnico bovino y de aceite de oliva, así
apoyo al mercado. como de productores de algunos culti-
La función de control de cantidades es la vos herbáceos. De esta forma se esta-
que tiene el impacto más directo en fa- blecen garantías para el desarrollo viable
vorecer un mayor precio en los produc- de su producción y con ello obtener
tos. Se implementa a través de restriccio- una distribución más equitativa del valor
nes de suministro para provocar excesos agregado a lo largo de la cadena.
de demanda y elevar los precios, aun Por ejemplo, el reglamento que crea la
cuando su objetivo es controlar la sobre- Organización Común de Mercados de
producción y no el extraer excedente los productos agrarios (OCM)(17) permi-
del consumidor. Sin estos controles, por te a las organizaciones de productores
ejemplo, una producción inesperada- o sus asociaciones en el rubro lechero,
mente grande podría inundar el merca- negociar conjuntamente los términos de
do con cantidades excesivas causando los contratos, incluido el precio, para una
una caída en los precios. La función de parte o la totalidad de su producción
apoyo al mercado, en tanto, tiene como con una central lechera(18). Asimismo, en
objetivo lograr “condiciones disciplinadas los otros sectores mencionados, la PAC
de comercialización” por medio de la es- indica que las organizaciones de produc-
tandarización de envases, investigación, tores reconocidas podrán negociar las
publicidad y mantención de registros. condiciones de los contratos de entrega,
Estas funciones no afectan directamente sus precios, entre otros aspectos, para
el precio, pero sirven al objetivo gene- la producción de algunos de sus miem-
ral de comercialización, cual es mejorar bros o de todos ellos(19). En particular
la percepción de los consumidores en el se especifica que estas organizaciones
largo plazo, y son citadas, en la actualidad, podrán ser capaces de concentrar el su-
como el principal objetivo de las órdenes ministro, comercializar los productos de
de comercialización. sus miembros y optimizar los costos de
En Europa, asimismo, la preocupación producción, con el objeto de que sean
por las situaciones en donde existe falta efectivas en integrar actividades impor-
de transparencia en los mecanismos de tantes en términos del volumen de la
formación de los precios y los desequi- producción y comercialización y sus cos-
librios o asimetrías que se dan entre los tos. Además de lo anterior, la nueva nor-

248 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

mativa ofrece a los estados de la Unión garantía de cumplimiento que existen


Europea la posibilidad de imponer la en los estados miembros, y también da
obligatoriedad de contratos escritos en cuenta de una revisión al funcionamien-
varios sectores de la agricultura. to de las iniciativas voluntarias que fun-
Posteriormente, en junio de 2014, la cionan en estos países.
Comisión Europea emitió una comu- De acuerdo al informe de la Comisión(22)
nicación(20) sobre cómo hacer frente a existen una serie de elementos clave
las prácticas comerciales desleales en que distinguen la forma en la que los
la cadena de suministro alimentario, en países abordan las prácticas comerciales
donde se efectúan recomendaciones desleales por medio de marcos regula-
para que los países adopten medidas en torios eficaces. Estos aspectos se indican
forma independiente de acuerdo a su a continuación:
propias necesidades y se resaltó la im-
portancia de reforzar la posición de los i. Cobertura en la cadena de suminis-
productores frente a los siguientes agen- tro alimentario, referido al grado en
tes de la cadena, en particular apoyando que las distintas fases de la cadena, sus
la creación y el desarrollo de organiza- transacciones y tipos de agentes invo-
ciones de productores. lucrados están siendo considerados
En el año 2015, debido a las dificultades en los respectivos diseños normati-
que declaraban los agricultores euro- vos.
peos como consecuencia de la caída de ii. Principales tipos de prácticas comer-
los precios y el aumento de la produc- ciales desleales cubiertas, lo que per-
ción mundial, que provocó un exceso de mite clasificar y describir las prácticas
oferta, se generó una mayor exposición en categorías relevantes, y conocer
y vulnerabilidad de los agricultores fren- aquellas más comunes.
te a posibles comportamientos desleales iii. Flexibilidad en la definición de las
de otros agentes de la cadena, e impul- prácticas comerciales desleales, as-
só fuertemente la preocupación por las pecto que está referido a los enfo-
prácticas comerciales injustas en Europa. ques que adoptan los países para
Un reciente informe de la Comisión hacer frente a los abusos de los des-
Europea(21) al Parlamento Europeo y al equilibrios que dan origen a las prác-
Consejo concluye que las medidas para ticas comerciales injustas
combatir las prácticas comerciales des- iv. Confidencialidad de las denuncias y la
leales se han desarrollado de manera posibilidad de iniciar investigaciones,
importante en los últimos años. Este in- lo que da un marco apropiado para
forme permite conocer una evaluación considerar aquellas situaciones de
preliminar a los marcos regulatorios y de conflicto en las que exista temor a la

(16) COM(2009) 591 final, op. cit.


(17) Reglamento (UE) N° 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo.
(18) Para ello se adopta una disposición de conformidad a lo establecido por el artículo 42 y el artículo 43, apartado 2, del Tratado de Funcio-
namiento de la Unión Europea (TFUE). Para mantener la competencia efectiva en el mercado lácteo, esta posibilidad debe estar sujeta a límites
cuantitativos apropiados (párrafo 128, PAC 2013).
(19)Párrafo 139, PAC 2013.
(20) COM(2014) 472 final, julio de 2014 (disponible en http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0472).
(21) COM(2016) 32 final, enero de 2016 (disponible en http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0032).
(22) COM(2016) 32 final, páginas 5-9, op. cit.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 249


denuncia en la parte más débil de la gativa de negociar.
relación. En general, la cobertura de las prácticas
v. Efecto disuasorio, propósito buscado comerciales injustas en el sector alimen-
por parte de las legislaciones efectivas tario es mayor que la cobertura otor-
en esta materia. gada en otros sectores. A nivel nacional
también existe esta diferencia, por ejem-
Respecto al grado de cobertura en la plo, en países como República Checa,
cadena, en la mayoría de los estados Italia y España que tienen una cobertura
miembros de la Unión Europea la le- más amplia, o reglas más específicas de
gislación se aplica a las relaciones entre prácticas comerciales injustas en el sec-
empresas independiente de la fase o tor alimentario que en otros sectores.
nivel de proceso en que se encuentren, De las legislaciones revisadas en el ci-
aunque en algunos países solo aplican la tado estudio, Italia es el país que tiene
legislación a las relaciones en las que una mayor cobertura de prácticas comercia-
de las partes es un minorista. De todos les injustas, debido a sus disposiciones
modos, la Comisión recomienda a los sobre abuso de dependencia económica
estados miembros que consideren la y la adopción en 2012 de un conjunto
posibilidad de implementar legislaciones específico y bastante completo de nor-
que abarquen toda la cadena de sumi- mas para el sector alimentario. También
nistro alimentario, con el objetivo de que Francia y España tienen un alto grado de
todos los operadores de los mercados cobertura.
estén protegidos de las prácticas comer- En relación al tipo de prácticas comer-
ciales desleales. ciales desleales, en el análisis presentado
En un estudio publicado por Odepa so- en el libro verde de la Comisión Euro-
bre las legislaciones e institucionalidad en pea y su posterior consulta pública, se
materia de prácticas comerciales injustas establecieron 4 categorías relevantes
(Velozo y Rojas, 2015), se constata que en de prácticas comerciales desleales que
algunos países se regula un número im- deben ser consideradas en los marcos
portante de prácticas comerciales injustas, regulatorios efectivos:
como en Francia o en Italia. En República
Checa, en tanto, se incorpora normativa • que una de las partes no debe trasla-
sobre el abuso de dependencia económi- dar indebida o injustificadamente sus
ca, y en ambos casos estas disposiciones propios costos o riesgos empresaria-
se encuentran contenidas en legislación les a la otra parte;
específica del sector alimentario. • que una de las partes no debe solici-
Sin perjuicio de que los instrumentos tar a la otra ventajas o beneficios de
utilizados para tratar las prácticas co- cualquier tipo que no estén asociadas
merciales injustas varían de país en país, a un servicio vinculado con esa ventaja
destaca el uso de leyes que cubren o servicio solicitado;
relaciones entre empresas, denomina- • que una de las partes no debe intro-
das “B2B”, y que contienen normativa ducir cambios unilaterales ni retroacti-
relativa al abuso de dependencia eco- vos en los contratos, salvo que el con-
nómica, exenciones de responsabilidad, trato lo permita de manera específica
modificación unilateral de contratos, en condiciones equitativas, y
terminación injusta de contratos y ne- • que no debe ser posible poner fin in-

250 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

justamente a una relación contractual son ilegales. En estas situaciones, la tipifi-


ni tampoco amenazar injustificada- cación contenida en la norma evita que
mente con poner fin a una relación se requiera una evaluación caso a caso.
contractual. En este enfoque se encuentran las legis-
laciones de República Checa y Hungría.
Estas cuatro categorías son coherentes Dentro de lo positivo, el primer enfoque
con las disposiciones de los marcos re- permite detectar prácticas injustas en
guladores de los países de la Unión Eu- toda la cadena de suministro, así como
ropea y, además, son consistentes con los aquellas situaciones de reciente apari-
principios establecidos en el Foro de Alto ción. La desventaja es que implica una
Nivel sobre la Mejora del Funcionamien- evaluación completa de los casos con-
to de la Cadena de Suministro Alimen- flictivos, tanto en lo contractual como en
tario y con el marco de aplicación de la las circunstancias económicas en las que
Iniciativa de la Cadena de Suministro. se producen.
En relación a los enfoques de mayor o En el caso del segundo enfoque, se tie-
menor flexibilidad en las definiciones le- ne la ventaja de que para garantizar su
gales, se observa un escenario bastante cumplimiento no se requiere efectuar in-
mixto. En primer lugar, destaca que las vestigaciones o evaluaciones jurídicas que
“fuentes normativas” que contienen se ameriten un uso intensivo de recursos e
encuentren en distintos tipos de legisla- información. Sin embargo, pueden produ-
ción. En efecto, es común encontrar las cirse situaciones que, estando tipificadas
disposiciones en las normas relativas al en una práctica única, sin una adecuada
derecho civil, comercial, general, o en contextualización económica y contrac-
las leyes de competencia, competencia tual provoque problemas de proporcio-
desleal o en legislación específica para el nalidad en la aplicación de la norma.
sector agroalimentario. El informe de la Comisión Europea(23)
En países como Alemania y Austria, exis- señala que los países que opten por
ten disposiciones de carácter general, el primer enfoque deben velar por la
que requieren que se evalúe caso a caso aplicabilidad de su norma, imponer re-
si existe una asimetría significativa en el quisitos probatorios razonables y asig-
poder económico o de negociación en- nar recursos suficientes. Mientras que,
tre dos operadores. Junto con esto, tam- para los estados que poseen el enfoque
bién se exige confirmar si el operador específico, recomienda que estos op-
más fuerte ha abusado de su posición ten por limitar las prácticas desleales a
para imponer condiciones injustas a la determinadas categorías principales; y
parte más débil. evaluar otras prácticas considerando el
Por otra parte, en las legislaciones donde contexto económico y contractual, con
se introducen disposiciones específicas el objetivo de asegurar proporcionalidad
que detallan una a una las prácticas co- en las sanciones.
merciales injustas, es común encontrar Que se produzca temor en la parte más
una lista exhaustiva de prácticas que débil de la situación en conflicto es un
intrínsecamente son consideradas prác- factor relevante a tener en cuenta en el
ticas comerciales injustas y, por lo tanto, diseño de los marcos regulatorios. El po-

(23) COM(2016) 32 final, página 6, op. cit.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 251


ner en riesgo la relación comercial pue- esto puede atribuirse al diferente grado
de provocar un desincentivo importante de importancia que tiene el problema
a la hora de efectuar la denuncia por en los países de Europa.
una práctica comercial injusta. A raíz de Respecto a las multas, algunos países
este problema, las normas han adoptado las establecen con máximos absolutos,
mecanismos que intentan aminorar este y en otros como porcentaje sobre el
“factor miedo”. Para ello, se instituciona- volumen del negocio (entre un 0,05%
liza o designa a autoridades responsables a 10%). Otra disposición que es usual
de dar garantía de cumplimiento y así encontrar en los marcos regulatorios es
proteger a los actores de la ocurrencia la de “poner en evidencia” a la empresa
de prácticas comerciales injustas. que resulte culpable, generando un efec-
En algunos casos se trata de la autoridad to publicitario a dicha sanción.
nacional en materia de competencia y, en Sobre los organismos encargados del
otros, de un órgano específico, como un cumplimiento de la legislación relativa a
ministerio, una agencia responsable de las prácticas comerciales injustas, las dis-
la temática alimentaria o una agencia de tintas legislaciones utilizan una variada
lucha contra delitos de fraude. La clave institucionalidad para el cumplimiento de
para hacer frente a los problemas deriva- la normativa. En Austria, Republica Checa,
dos del “factor miedo”, es que estas au- Alemania e Italia, las normas sobre estas
toridades tengan atribuciones para iniciar prácticas en el sector alimentario son res-
investigaciones por iniciativa propia cuan- ponsabilidad de la Autoridad de Compe-
do existan indicios suficientes de que un tencia respectiva, que corresponde al o
agente ha incurrido en prácticas comer- los órganos encargados de aplicar la legis-
ciales injustas prohibidas por la legislación. lación de defensa de la libre competencia
Un último factor común que poseen los (como en Chile la FNE y el TDLC).
marcos regulatorios de la Unión Euro- Por otro lado, en países como Francia, en
pea en esta materia corresponde a la el sector minorista, y España, en el sector
necesidad de que estas funcionen como alimentario, la legislación sobre prácticas
un significativo elemento disuasorio. Esto comerciales injustas en relaciones B2B o
obviamente está limitado por la probabi- “empresa-empresa” son responsabilidad
lidad de que las denuncias por prácticas de entidades administrativas del Estado,
comerciales injustas sean investigadas no de entidades judiciales.
por las autoridades responsables, y tam- En el caso de Italia, en el sector alimen-
bién por el nivel de sanciones o multas tario, el cumplimiento de las normas re-
establecidas. lativas a las prácticas comerciales injustas
A modo ilustrativo, la evaluación pre- está a cargo de la autoridad de compe-
sentada en el informe de la Comisión tencia, pero no aquellas normas gene-
Europea(24) indica que alrededor de un rales relativas al abuso de dependencia
tercio de los estados miembros cuya ga- económica, para las que esta autoridad
rantía de cumplimiento es pública no ha es competente solo si constituyen un ilí-
investigado ningún caso en los últimos cito anticompetitivo.
años(25); otro tercio tan solo ha investi- Cabe hacer presente que en el sector
gado un puñado de casos(26), y el tercio alimentario las autoridades de compe-
restante ha investigado docenas de ca- tencia (caso de Italia, Alemania y Repúbli-
sos o incluso más(26). En cierta medida, ca Checa) y la administración general del

252 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Estado (caso de España), pueden iniciar de un grupo de gobernanza integrado


investigaciones ex officio, sin que la soli- por diversas asociaciones de interesa-
cite una de las partes, lo que tal como se dos, que representan a los operadores
indicó previamente, es una facultad rele- de la cadena de suministro alimentario.
vante para hacer frente a situaciones en Desde 2013 hasta diciembre de 2016, se
donde exista el “factor miedo”. encuentran registrados 380 empresas o
Por último, de la revisión de los marcos grupos minoristas, mayoristas y fabrican-
regulatorios y la institucionalidad, no se tes, que representan a 1.160 empresas
puede dejar de mencionar la iniciativa de todos los estados miembros de la
privada y voluntaria de mayor relevancia Unión Europea.
en esta materia existente en Europa, la La Comisión Europea realizó a una eva-
Supply Chain Initiative (SCI), que se de- luación a esta iniciativa(29) transcurridos
sarrolló en el marco del Foro de Alto algo más de dos años desde su imple-
Nivel sobre la Mejora del Funcionamien- mentación. En esta se destaca que haya
to de la Cadena de Suministro Alimen- estimulado el debate sobre las prácticas
tario(28). Esta iniciativa se puso en marcha comerciales desleales entre los opera-
en septiembre de 2013 y consiste en un dores y haya iniciado un cambio cultural,
marco de principios de buenas prácticas citando como ejemplo que en el marco
al que las empresas pueden adherir vo- de la SCI se han creado varias platafor-
luntariamente. mas nacionales, como es el caso de Bél-
En el marco de la SCI, los litigios entre gica, Países Bajos, Finlandia y Reino Unido,
operadores pueden resolverse a través aunque con relativo éxito. En el caso bel-
de la mediación o el arbitraje. Para evitar ga, la plataforma se creó con anterioridad
las prácticas comerciales injustas, la SCI a la SCI, y contó con apoyo de actores
se centra en requisitos organizativos a de toda la cadena, incluidos los agriculto-
nivel de la empresa, como son la forma- res, lo que ha permitido una alta efecti-
ción del personal (p. ej. mediante capaci- vidad incluso a pesar de que en ese país
tación) y la participación en mecanismos no existe legislación en esta materia. En
de resolución de litigios. El incumplimien- Países Bajos, Finlandia y Reino Unido, en
to de estos requisitos organizativos pue- cambio, el corto tiempo de implementa-
de dar lugar a la exclusión de la empresa, ción no les ha permitido mostrar resul-
aunque no se prevé ningún otro tipo tados y se han presentado pocos casos.
de sanción. Por otro lado, los miembros Con todo, de acuerdo a lo expresado
deben velar por que las partes más dé- por el organismo comunitario en las úl-
biles que recurren a los mecanismos de timas comunicaciones vinculadas a este
resolución de litigios no sean objeto de tema(30), la evaluación en general tanto
represalias comerciales. de las iniciativas voluntarias como de la
La gestión de la iniciativa está a cargo institucionalidad que en este ámbito se

(24) COM(2016) 32 final, página 8, op. cit.


(25) Austria, Bulgaria, Finlandia, Croacia, Letonia, Rumania, Eslovenia.
(26) Chipre, Dinamarca, Irlanda, Lituania, Reino Unido.
(27) República Checa, Estonia, Francia, Hungría, Italia, Portugal, Eslovaquia.
(28) Más antecedentes disponibles en: http://ec.europa.eu/growth/sectors/food/competitiveness/supply-chain-forum/index_en.htm o en http://
www.supplychaininitiative.eu
(29) COM(2016) 32 final, páginas 9-13, op. cit.
(30) COM(2014) 472 final, op. cit., y COM(2016) 32 final, página 14, op. cit.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 253


ha desarrollado en los países de la Unión particular de las cadenas agropecuarias y
Europea en los últimos años confirma la forestales, esto pone un especial acento
necesidad de ir adoptando medidas regla- en los productores y en las posibilidades
mentarias en el caso de los países que aún de integrar plenamente su producción a
no dispongan de normativa específica, así los mercados nacionales e internaciona-
como también fortalecer las disposicio- les. Condiciones más equitativas de par-
nes existentes pues tienen un importante ticipación en las transacciones y en los
margen de mejora, junto con relevar la mercados incrementan la probabilidad
importancia de generar un mecanismo de percibir mayores beneficios de la co-
institucional que garantice su cumplimien- mercialización, factor que permite con-
to en forma independiente y eficaz. solidar al sector productivo y favorece el
Para Chile, la experiencia internacional desarrollo de nuevas inversiones.
descrita en esta sección da una base Un desarrollo y crecimiento acorde de
sustantiva para la determinación de los la base productiva respecto al resto de
elementos que una propuesta en esta los participantes de las cadenas agrope-
materia debe tener para lograr una im- cuarias y forestales permite también una
plementación que garantice el cumpli- mayor resiliencia frente a los ciclos, vo-
miento eficaz de sus objetivos. latilidad y shocks de oferta o demanda,
que son frecuentes en estos sectores de
actividad económica.
HACIA UNA POLÍTICA Esto también cobra sentido desde una
perspectiva de competitividad, en un
PARA EL MEJOR contexto de rápido cambio tecnológico,
FUNCIONAMIENTO nuevas preferencias de los consumido-
DE LOS MERCADOS res y mayor integración comercial, que
inciden decisivamente en el potencial de
El desempeño armónico de las cadenas crecimiento que posee el sector silvoa-
de producción y comercialización de los gropecuario. Estos factores representan
productos agropecuarios y forestales es oportunidades crecientes, pero también
un deseo y necesidad para el progreso riesgos que deben ser asumidos en for-
de las actividades de la agricultura, en ma equitativa.
tanto contribuye a la asignación eficiente De esta manera lo ha entendido el Minis-
de los recursos, promueve la inversión y terio de Agricultura, que en los recientes
el desarrollo económico y permite que años ha impulsado medidas específicas
los esfuerzos conjuntos de los actores de para apoyar y fortalecer este desempe-
las cadenas de valor contribuyan al me- ño armónico, tales como son la ley que
joramiento de la competitividad sectorial. regula las transacciones comerciales de
También permite abordar de manera productos agropecuarios a través de re-
conjunta y coordinada los nuevos desa- glamentos especiales por producto, la ley
fíos para hacer de la agricultura un sector que crea el registro voluntario de contra-
económico sustentable e inclusivo. tos agrícolas y, especialmente, las diversas
Lograr una mayor inclusión es un obje- instancias de participación y discusión que
tivo transversal que es concordante con convocan a los actores principales de las
una mejor distribución de beneficios de cadenas sectoriales y entre las cuales des-
las actividades económicas. En el caso tacan las comisiones nacionales de rubros.

254 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Archivo fotográfico ODEPA.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 255


Lo anterior constituye un conjunto de para comercializar como existe en los
medidas específicas destinadas al me- marketing orders de Estados Unidos y
joramiento del funcionamiento de los que se ha incorporado en la actual políti-
mercados y a otorgarles mayor trans- ca europea de Organización Común de
parencia, sin embargo, a la luz de los Mercados contenida en la PAC.
hechos contingentes -mantención de En el sentido que marca la tendencia de
las percepciones de abuso y los casos los países de mayor desarrollo, cobra re-
de colusión conocidos- es evidente que levancia para el Ministerio de Agricultura
no son necesariamente suficientes para continuar profundizando en medidas de
alcanzar la deseada armonía en las cade- política pública sectorial que aborden las
nas. Es más, el esfuerzo requerido en la relaciones comerciales y el mejor desem-
actualidad para avanzar en ese objetivo peño de las cadenas silvoagropecuarias.
es mayor, considerando la sensibilidad En el actual estado del arte en Chile
que en el presente la sociedad chilena sobre estas materias, parece oportuno
muestra ante cualquier situación que es- avanzar en medidas destinadas a mejo-
time incomoda o indeseada, generando rar la información y monitoreo del des-
rechazo y habitualmente acusaciones empeño de los mercados y a fomentar
que, ciertas o no ciertas, en las cadenas la transparencia de las transacciones y la
silvoagropecuarias no contribuyen a las formalización de las relaciones comer-
relaciones armónicas, transparentes y ciales en conjunto con regular las prácti-
leales que se espera ocurran en las tran- cas comerciales injustas.
sacciones comerciales.
La revisión de la legislación existente en Observatorio de
otros países confirma que el desbalance mercados y mejora en
en el poder de negociación en las ca- información disponible
denas alimentarias y no alimentarias, ge- Disponer de información sobre aspec-
nera condiciones que no favorecen a su tos productivos de las actividades de la
desempeño armónico y desincentivan la agricultura, así como de los precios de
inversión y el desarrollo económico de sus mercados, aun cuando deseado, no
las actividades y negocios involucrados. es suficiente para dar transparencia a los
Esto se hace evidente en el hecho de mercados. Del mismo modo, la transpa-
que los primeros y mayores avances en rencia en los mercados no es en sí misma
el tratamiento de las asimetrías en el una condición para la libre competencia
poder de negociación han sido imple- y las buenas prácticas comerciales, de he-
mentados e impulsados por los países cho, en tales condiciones podría darse lo
de mayor desarrollo, tal como ocurrió contrario, pero sí constituye uno de los
antes con la defensa de la libre compe- elementos que debe estar presente, en la
tencia. Es notable hacer mención de que medida justa, de manera de permitir que
una primera aproximación histórica para los agentes compitan vigorosamente en
abordar el menor poder de negociación un ambiente de armonía en la distribu-
de las partes más débiles fue el impulso ción de los beneficios tanto entre com-
a las cooperativas, que aún se mantiene petidores como a lo largo de las cadenas
y que ha evolucionado a una promoción incluyendo proveedores y clientes.
de formas de asociatividad más amplias, Siendo la asimetría en la información
incluyendo en la actualidad la agrupación uno de los principales aspectos que

256 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

contribuye a la existencia de la mala brechas, pero no será la solución a to-


percepción que se tiene de los agentes das las situaciones o no será posible de
que son más fuertes en los mercados, la aplicar a todo tipo de mercados. Es en
transparencia de cómo funcionan tales este punto donde aparece una oportu-
mercados, cómo se forman los precios y nidad de potenciar las políticas públicas
cuáles son las condicionantes de estos y sectoriales implementando mecanismos
sus relaciones con productos sustitutos y simplificados de supervisión de los mer-
el mercado exterior, son elementos que cados, los cuales, basados en información
constituyen una base para desmitificar disponible o levantada para cada caso,
percepciones o para confirmar abusos y permitan efectuar pruebas económicas
prácticas indeseadas. de su funcionamiento y, a la vez, ser di-
No obstante, la sola información no es suasivos por el efecto que el estudio y
suficiente para hacer que los mercados monitoreo de mercados provoca sobre
funcionen mejor, dado que incluso en aquellos agentes que tienden a no tener
ambientes de amplia información es po- buenos comportamientos comerciales.
sible que se encuentren o que se pro- La implementación de un observatorio
picien prácticas reñidas con la buena fe. de mercados silvoagropecuarios es co-
Por este motivo no aparece como sufi- herente con la política del Ministerio de
ciente continuar promoviendo mejoras Agricultura de darle transparencia a su
o ampliaciones de la información dispo- funcionamiento, es complementario a las
nible, sino que se debe necesariamen- iniciativas regulatorias y de coordinación
te complementar con capacidades de sectorial orientadas a mejorar su des-
análisis que permitan revisar o evaluar el empeño, competitividad y armonización
desempeño de los mercados y el com- de las relaciones entre los agentes de las
portamiento de sus agentes desde una cadenas de valor, y constituye una herra-
perspectiva económica crítica. mienta eficaz para evaluar las conductas
Un buen ejemplo para entender esto es económicas en mercados concentrados
la reciente facultad otorgada a la FNE y disuadir o prevenir las prácticas co-
para realizar estudios de evaluación de merciales que contravengan la buena fe
la competencia en los mercados, permi- entre competidores y en sus relaciones
tiéndole que utilice sus atribuciones de con proveedores y clientes.
acceso a información estratégica de las Un observatorio de mercados debe
empresas. Sin duda que es una contribu- disponer de las competencias técnicas
ción importante para la competencia, sin y capacidades tecnológicas para realizar
embargo, dada la complejidad, costo y estudios sobre el comportamiento de
recursos disponibles, seguramente esos los precios y de los agentes que partici-
estudios serán priorizados y no podrá pan en los mercados, utilizando métodos
haber cobertura para todas las áreas in- modernos de análisis económico para:
teresadas, que probablemente también
serán priorizadas de acuerdo a la mag- i. evaluar la efectividad y simetría en la
nitud de los negocios y el impacto en la transmisión de precios entre merca-
economía nacional y los consumidores. dos paralelos -externo e interno, por
En términos prácticos, lo anterior signi- ejemplo-, así como entre los distintos
fica que, aunque se avanza positivamen- eslabones o niveles en las cadenas
te, el resultado es una reducción de las de valor desde el producto primario,

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 257


incluyendo insumos, hasta los bienes supervisiones casuísticas de mercados
destinados al consumidor o utilizador diversos, establezca indicadores de mo-
final; nitoreo y efectúe actualizaciones espo-
ii. evaluar e identificar los mecanismos rádicas de revisiones o casos de mayor
de formación de los precios; connotación sectorial o de mercados de
iii. medir e interpretar los costos que se mayor riesgo de deficiente desempeño,
incurren en los procesos de produc- de acuerdo a lo que sus propios estu-
ción, transformación y distribución de dios recomienden.
los productos y subproductos; En definitiva, el establecimiento de un
iv. evaluar formas habituales de comer- observatorio de mercados silvoagrope-
cio, como los contratos de suminis- cuarios depende en gran medida de que
tro y las transacciones en mercados los agentes de las cadenas compartan el
abiertos o spot; convencimiento que tiene el Ministerio
v. proponer mecanismos de corrección de Agricultura sobre los beneficios para
de imperfecciones en los mercados o la coordinación, competitividad y sus-
en la comercialización de los produc- tentabilidad sectorial que se derivan del
tos, y buen funcionamiento de los mercados
vi. contribuir a mejorar la coordinación y de los procesos de comercialización
al interior de las cadenas y la armonía transparentes y balanceados entre los
en las relaciones comerciales. actores de las cadenas de la agricultura.

Un observatorio de mercados con Transparencia en las


funciones como las señaladas requiere operaciones comerciales de
de profesionales especialistas que son mercados abiertos o spot
escasos o que previamente deben ser Los mercados abiertos o spot son aque-
formados o capacitados para estos fi- llos en que las transacciones se realizan
nes, lo cual puede tener un mayor cos- en forma espontánea, sin necesidad de
to para lograr captarlos y mantenerlos acuerdo previo, en donde normalmente
con respecto al que es habitual en los el producto está a la vista, todo o una
estamentos profesionales del sector pú- parte, y en el que las operaciones se
blico, pero es un costo asumible por el cierran habitualmente de inmediato sin
Estado y no involucra un gran número compromisos o responsabilidades pos-
de personas, dado que su acción debe- teriores para las partes comerciantes.
ría organizarse de forma tal que aborde Ejemplos conocidos de este tipo de
casos específicos en profundidad, realice operaciones en Chile son, por una par-
te, los mercados mayoristas de frutas y
hortalizas y, por otra, las ferias ganaderas.
“El desempeño armónico de las cade- En ambos casos, las partes compradoras
y vendedoras concurren libremente a
nas de producción y comercialización recintos -normalmente físicos- en donde
de los productos agropecuarios y fo- se realizan los encuentros y las negocia-
restales es un deseo y necesidad para ciones para el intercambio, en unos a
través de relaciones persona a persona
el progreso de las actividades de la y en otros mediante mecanismos de su-
agricultura”. basta o remate.

258 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

No obstante, en Chile también son mer- mercado, sino que debe apoyar su fun-
cados abiertos o spot una parte impor- cionamiento sobre la base de las buenas
tante de las transacciones de cereales prácticas que una parte importante de
como trigo, maíz, arroz y avena, las de los agentes intervinientes realizan o de-
uva para la elaboración de vinos y las de berían realizar.
trozas para madera y pulpa, por ejem- Entre los elementos a considerar en una
plo. En estos mercados pueden existir política de mejoramiento del funciona-
acuerdos o contratos, pero lo habitual miento de estos mercados abiertos de-
o mayoritario es que los productores o berían incluirse los siguientes:
comerciantes ofrezcan directamente su
producto en los lugares o recintos de i. el beneficio para la transparencia
compra de los industriales o intermedia- de la implementación de un registro
rios, en donde se determina su acepta- público de las empresas o agentes
ción y los precios cuando se decide su compradores o intermediarios que
adquisición. Una notable diferencia entre operan en estos mercados, que inclu-
este tipo de mercados y los señalados ya la identificación visible de sus re-
para frutas, hortalizas y ganado, es que presentantes en la interacción con los
en estos se sabe perfectamente quien vendedores e incluso la señalización
es el agente comprador que recibe los de quien es su mandante cuando co-
productos -con domicilio conocido-, en rresponden a operaciones de inter-
contraposición con los anteriores en los mediación;
cuales no es fácil que el oferente o pro- ii. la publicidad de la información sobre
ductor conozca o sepa quién o quiénes las definiciones particulares que los
serán sus compradores finales. compradores tengan para aspectos
Lo señalado es un factor que pesa en la de calidad de los productos compra-
percepción que existe de escasa trans- dos, formas de pago y costos o comi-
parencia en las operaciones de los mer- siones que pudiesen ser de aplicación
cados mayoristas de frutas, hortalizas y a la parte vendedora;
ganado, dado que los productores se iii. el establecimiento de estándares de
enfrentarían a compradores o comer- calidad certificables por un organis-
ciantes que ejercerían su mayor dominio, mo independiente -público o priva-
tamaño o conocimiento del mercado y, do- o el registro de estándares volun-
además, su mayor poder de negociación tarios que compradores o grupos de
con respecto al oferente dada la premu- ellos acuerden para sus operaciones
ra con que habitualmente los productos comerciales, incluyendo mecanismos
de origen silvoagropecuario deben o re- de verificación o certificación inde-
quieren ser vendidos. pendiente;
Por lo mismo, para este tipo de mer- iv. la implementación de instrumentos
cados y operaciones comerciales se de fiscalización de cumplimiento de
debe avanzar en mecanismos que con- acuerdos, compromisos u obligacio-
tribuyan a la transparencia y al balance nes que se establezcan;
en el poder de negociación a través de v. la incorporación de mecanismos de
una política pública específica, la cual no mediación ante diferencias entre las
debe interferir en las formas habituales partes, de acción ágil y en terreno,
de comercialización, es decir, alterar el dado la velocidad en que ocurren es-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 259


tas transacciones, y derivar a otras actividades en condicio-
vi. la definición de un código de conduc- nes de costos de cambio razonables y
ta o de buenas prácticas comerciales con rentabilidades atractivas y suficien-
que permita a los adherentes la ob- tes para dedicarse a otra actividad de
tención y promoción de un sello que producción.
los distinga, el que puede ser volunta- Estas condiciones, y tal como ya se ha
rio en la adhesión y obligatorio (fisca- señalado en este documento, se tradu-
lizable y sancionable) en el ejercicio cen en una importante asimetría en el
de sus operaciones una vez adscrito. poder de negociación que favorece a las
empresas de mayor tamaño, sean estas
Sobre los elementos señalados existen poderes compradores o proveedores,
experiencias internacionales diversas situación que facilita la posibilidad de
que deberían ser también consideradas. que la parte más fuerte en la relación
Finalmente se debe resaltar la relevan- comercial cometa abusos o se aprove-
cia fundamental de involucrar desde un che de esta condición en desmedro de
inicio a los actores pertinentes de estos la parte más débil.
mercados, dado que en todas estas re- Las conductas aludidas, en que una de las
comendaciones se requiere de su cola- partes de una transacción abusa de su
boración y es de la mayor importancia el mayor poder de negociación con el ob-
que compartan o adhieran a la visión co- jeto de obtener deslealmente ventajas
mún de que la transparencia y el mejor comerciales o económicas, internacio-
funcionamiento de los mercados de la nalmente se han denominado prácticas
agricultura beneficia a todos los agentes comerciales injustas.
que en ellos participan, desde la produc- Aun cuando estas conductas pueden
ción primaria hasta los consumidores. estar presentes en todos los mercados
agropecuarios y forestales, la forma de
Formalización de las enfrentarlas no necesariamente debe ser
relaciones comerciales y similar. Por este motivo, para separar su
control de prácticas injustas tratamiento, se han dividido en, por un
de comercio en las cadenas lado, las que pueden ocurrir en los mer-
agropecuarias y forestales cados de transacciones abiertas o spot,
En muchos o en la mayoría de los mer- a las que se refiere la sección anterior,
cados de la agricultura y del sector fo- y por otro, en aquellas que se pueden
restal existen empresas de gran tamaño ejercer en mercados de productos que
que son poderes compradores o pro- están destinados a la industria de pro-
veedores que juegan un rol indiscutible cesamiento o a la de distribución final,
en la comercialización de la producción esta última considerando los productos
sectorial, incluso en algunas zonas geo- que no requieren necesariamente pro-
gráficas o localidades específicas son cesamiento para su consumo, como son
insustituibles, tanto porque pueden ser frutas y hortalizas por ejemplo, que pue-
el único poder comprador o proveedor den comercializarse directamente con
que por distancia hace imposible ofrecer empresas que atienden al consumidor.
o demandar el producto a otro o por- Para este tipo de mercados, y sobre la
que no existen alternativas productivas base del estudio específico de una pro-
variadas que permitan a los productores puesta para abordar las prácticas co-

260 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

merciales injustas realizado para Odepa y no exclusiva de aquellas prácticas


(Velozo y Rojas, 2016), se plantea que que se estime deben ser prohibidas;
la política pública de mejoramiento en 2. la presunción de la existencia de
la transparencia y funcionamiento de los desequilibrio en el poder de nego-
mercados y cadenas de la agricultura y ciación en los casos que (i) una de
del sector forestal, debería enfocarse las partes tenga la condición de mi-
complementariamente en una norma- cro, pequeña o mediana empresa y
tiva sectorial que promueva la forma- la otra no la tenga o, (ii) que una de
lización de las relaciones comerciales las partes tenga la situación de de-
permanentes de provisión de produc- pendencia económica respecto de la
tos, que prohíba y sancione el ejercicio otra, entendiendo por tal que la fac-
de tales prácticas, y que establezca me- turación de esta dependa en al me-
canismos de control o fiscalización del nos un 25% de la parte más fuerte;
cumplimiento, considerando la institu- 3. una definición sobre el ámbito de
cionalidad responsable de su aplicación aplicación de la política, y que debe-
y procedimientos para la determinación ría incluir a todas las transacciones
de las infracciones y para la resolución mayoristas de productos y sus de-
de conflictos o diferencias entre las par- rivados de origen silvoagropecuario
tes de la relación comercial. que se realizan en los mercados de
Los objetivos para una política pública las cadenas de la agricultura y del
en esta dirección deberían considerar: sector forestal, con la exclusión de
aquellas transacciones del tipo a la
i. la promoción de la buena fe y mejo- vista o spot con pago al contado;
rar los estándares de conducta en las 4. la obligación para la parte más fuerte
relaciones económicas y comerciales de escriturar la relación comercial y
entre los agentes del mercado; conservar los contratos, cuando se
ii. dar transparencia y certeza jurídica cumpla la condición expresada en el
en las transacciones de los productos punto anterior y en todos aquellos
sectoriales; casos en que una de las partes sea
iii. el establecimiento de un estatuto un productor primario agropecuario
sancionatorio, y o forestal;
iv. el acceso a la justicia. 5. la imposición de sanciones -multas-
para quienes cometan prácticas co-
En lo específico, la política sectorial de merciales injustas o que incumplan la
regulación de estas prácticas debería in- obligación de escriturar los contratos
cluir los siguientes elementos sustantivos: y conservar los documentos;
6. el otorgamiento de las facultades
1. una definición general de lo que fiscalizadoras del cumplimiento de
constituye una práctica comercial la política a un órgano del Estado,
injusta, que permita su comprensión preferentemente descentralizado y
por parte de la comunidad y la iden- con patrimonio propio, que exista
tificación adecuada para que el ente previamente o que sea creado por la
encargado del proceso infraccional misma política para esta finalidad;
pueda determinar su ocurrencia o, 7. la asignación de las atribuciones para
en su defecto, una tipificación precisa la ejecución del proceso de califi-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 261


cación de las infracciones, sea por to jurídico e institucional que existe en
denuncias recibidas o de oficio, que torno a los temas de libre competencia,
puede ser en el órgano que se defi- competencia desleal y contratación, en-
na según el punto anterior o en una tre otros, parece apropiado que se abor-
determinada instancia de la justicia de como una legislación específica de
como los tribunales de policía local, carácter sectorial. Es decir, se sugiere sea
en cuyo caso solo actuaría ante de- abordada como una ley especial para
nuncias; las cadenas de la agricultura y del sector
8. la asignación de la facultad de apli- forestal, siguiendo la línea de tratamien-
car las sanciones por las infracciones, to diferenciado de este sector, dado sus
preferentemente a los tribunales de características distintivas, como ya se ha
policía local o, en su defecto, al mis- hecho con la ley que regula las transac-
mo órgano que ejecutaría el proceso ciones de productos agropecuarios y
de calificación de las infracciones; más recientemente con la ley del regis-
9. dar competencia a los tribunales tro voluntario de contratos agrícolas.
ordinarios civiles para conocer las Sin duda el esfuerzo público y privado
acciones de indemnización de perjui- será enorme para la implementación de
cios por las infracciones derivadas de una política pública como la propuesta,
cometer prácticas comerciales injus- sin embargo, la certeza y transparen-
tas, posterior al establecimiento de la cia que otorgaría al funcionamiento del
responsabilidad infraccional y que se mercado dará igual magnitud de resul-
tendrá por cosa juzgada; tado en la confianza de los agentes eco-
10. el establecimiento de un procedi- nómicos, que podrán tomar decisiones
miento que permita ejercer acciones mejor informadas, realizar inversiones
colectivas para solicitar la indemniza- menos riesgosas y contribuir al desarro-
ción de los perjuicios ocasionados por llo armónico y sostenible de las cadenas
las prácticas comerciales injustas, y de la agricultura y del sector forestal.
11. el establecimiento de un mecanismo Es importante considerar que, aun cuan-
o sistema de mediación administrado do se propone establecer obligaciones
por la entidad fiscalizadora que ante que afectan a las empresas de mayor
denuncias de infracciones a la nor- tamaño y para aquellas que son clientes
mativa permita a las partes compro- o proveedores principales de empresas
metidas resolver de modo rápido y de menor tamaño relativo, este esfuerzo
eficaz sus conflictos y de esta manera también contribuye a que los agentes
evitar procesos indemnizatorios. económicos que actúan con transparen-
cia y rectitud en el mercado puedan me-
Regulaciones en este ámbito han sido y jorar sus condiciones de competencia al
están siendo implementadas en países reducirse, y esperablemente eliminarse,
con mayor desarrollo, como se desta- la participación de agentes que tienden
ca en la sección anterior, aun cuando la a alejarse de las buenas prácticas comer-
forma de establecer la regulación sea di- ciales y que, aunque puedan ser pocos,
versa en términos del tipo de legislación siempre están presentes en los merca-
y de la institucionalidad encargada de dos y afectan la competencia, competi-
su aplicación y control. Para el caso de tividad y sustentabilidad en el desarrollo
Chile, en consideración al ordenamien- de las cadenas de valor sectoriales.

262 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Los desafíos de chile en inocuidad y


calidad agroalimentaria al 2030: Una
propuesta institucional de gestión

Archivo fotográfico ODEPA.


15.
Hoy día el tema de los alimentos y sus efectos sobre la salud y bienestar de las perso- Texto elaborado
nas se ha instalado como una preocupación ciudadana a nivel global, presionando tan- por Michel
to al sector público como a la industria a moverse hacia el otorgamiento de garantías Leporati Néron,
de inocuidad y calidad, siempre mayores. Así la institucionalidad ha progresivamente Secretario
transitado desde una lógica de control multisectorial, fragmentada y reactiva, hacia Ejecutivo de la
modelos crecientemente integrados, basados en la aproximación sistémica, la coordi- Agencia Chilena
nación de las respuestas institucionales, el marco conceptual y metodológico del aná- para la Inocuidad
lisis de riesgo como una forma de privilegiar la prevención, implementándose cambios y Calidad
orientados a favorecer la coherencia y sinergias intersectoriales, así como la calidad y Alimentaria,
transparencia de las regulaciones. Por su parte la industria, más allá de los controles ofi- Achipia.
ciales, se encuentra evolucionando progresivamente desde una visión centrada en los
procesos internos en cada empresa, hacía una mirada holística en la que la inocuidad
es tratada, más que como una “obligación regulatoria”, como una “responsabilidad ética
compartida”. En este sentido a nivel internacional y al amparo de las organizaciones
de la industria alimentaria como GFSI(1) y la IAFP(2) se aprecia una creciente corriente
que busca ampliar y profundizar la capacidad de dar garantías de inocuidad a todos

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 263


los niveles, en forma transparente y con- y encontrarnos entre los 10 principales
fiable, a partir de un cambio cultural de exportadores a nivel global para cerca
los actores involucrados en la producción, de 50 productos, siendo el país latinoa-
transformación, distribución y comerciali- mericano mejor rankeado en el Global
zación de alimentos. Food Security Index (DuPont, 2016).
En nuestro país, el tratamiento de las Esta vocación se expresa además en que
problemáticas de la sanidad animal y la actividad alimentaria es la segunda en
vegetal y la inocuidad presentan una importancia de nuestra economía, con
extensa tradición de políticas de estado cifras sectoriales que representan el 23%
impulsadas y sostenidas en el tiempo por del valor total de las exportaciones; el
sucesivos gobiernos, lo que ha permitido 20% del valor de las ventas del comercio;
alcanzar elevados estándares desde una el 31% del número de empresas; el 23%
perspectiva de la salud pública. En la ac- del empleo nacional y el 10-12% del
tualidad la incidencia de enfermedades PIB(5). Si bien ello da cuenta de una in-
transmitidas por lo alimentos, ETAs, se dustria profundamente globalizada, que
sitúa en niveles equivalentes a los de paí- ha sido capaz de ir asimilando las nue-
ses desarrollados y se ha prácticamente vas tendencias de consumo, entregando
erradicado la subnutrición y el hambre respuestas con una oferta en volúmenes
(CEPAL, 2017)(3). crecientes y con altos estándares de
Al mismo tiempo, en materia fito y zoo- calidad, puestos en una perspectiva de
sanitaria, el país se sitúa entre los de mediano plazo, mantener y profundizar
mayor estándar a nivel global(4), presen- la posición alcanzada nos enfrenta a de-
tando logros tan significativos como la safíos mayores, tanto del punto de vista
erradicación de la fiebre aftosa, la peste normativo, como en relación a dar ade-
porcina clásica, o New Castle en aves, cuada respuesta a la sensibilidad de los
el riesgo insignificante de Encefalopatía consumidores.
Espongiforme Bovina, EEB y el control Así las cosas, en un escenario global, en
de plagas cuarentenarias, por mencionar la que la demanda por alimentos solo
algunas. Esto ha permitido a la autoridad crecerá(6), y en donde la opción por lo
dar garantías de una oferta de produc- saludable, natural, sofisticado y accesible
tos de origen animal y vegetal libres de se masifica, Chile ha hecho una apuesta
plagas y enfermedades de potencial im- estratégica(7) de potenciamiento de esta
pacto económico y sanitario, abriendo vocación alimentaria a través de la diver-
los mercados del mundo a la oferta ali- sificación y sofisticación de su oferta, con
mentaria chilena. foco en los alimentos saludables(8). Esto
Todo lo anterior configura un escenario en la perspectiva de proyectar su lide-
de un país de profunda vocación ali- razgo internacional como un proveedor
mentaria, que junto con haber logrado de alimentos seguros como sello distinti-
ofrecer a la sociedad chilena un elevado vo de su oferta. Un aspecto fundamental
nivel de seguridad alimentaria en cuanto de esta apuesta pasa por consolidar y
a acceso, inocuidad y calidad, le ha per- profundizar el estatus alcanzado, avan-
mitido ejercer un liderazgo internacional zando en el fortalecimiento de nuestra
en el comercio de alimentos, que hoy se institucionalidad, haciéndonos cargo de
refleja una oferta exportable de más de los crecientes desafíos y tendencias que
1.500 productos en más de 190 países los nuevos paradigmas globales nos im-

264 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

ponen en materia inocuidad y calidad para la sofisticación y diversificación de


alimentaria desde lo normativo y regula- una oferta basada en recursos naturales
torio, así como también desde el fomen- renovables, como lo es la industria de
to productivo y el desarrollo científico y alimentos.
tecnológico.
En el texto a continuación se revisan los
cambios de paradigma a nivel interna- LOS CAMBIOS DE
cional, el estado actual de la institucio- PARADIGMAS EN
nalidad nacional y los desafíos y acciones INOCUIDAD Y CALIDAD
para su fortalecimiento que el actual go-
bierno ha asumido para dejar sentadas ALIMENTARIA A
las bases institucionales, organizacionales, NIVEL GLOBAL
técnicas y culturales para un horizonte
de mediano plazo(9), de un sistema nacio- Desde fines del siglo pasado se asiste
nal de inocuidad y calidad alimentaria de a nivel mundial a un progresivo incre-
vanguardia. Este debe estar acorde con mento, en frecuencia e intensidad, de
los más altos estándares internacionales, los episodios de pérdidas o quiebres
que permitan ofrecer las mayores garan- de inocuidad de los alimentos que han
tías de inocuidad y calidad a los consu- trasformado definitivamente la relación
midores de nuestros productos, tanto entre los Estados, los consumidores y la
en Chile como en el exterior, afianzan- industria. Causas principales de este fe-
do nuestro prestigio internacional como nómeno lo constituyen el explosivo au-
país productor de alimentos seguros y mento del flujo transfronterizo de mer-
saludables, y consolidando al sector ali- caderías y personas, como consecuencia
mentario nacional como un pilar funda- directa de una creciente integración po-
mental en una estrategia de desarrollo lítica, económica y comercial, sumando al
sostenible. Lo anterior en el largo plazo avance del conocimiento científico y al
debe contribuir a transitar de un modelo desarrollo de las tecnologías informáti-
fuertemente basado en la extracción de cas y de las comunicaciones que durante
recursos naturales no renovables (mine- las últimas décadas se ha venido verifi-
ros) a uno basado en el conocimiento, cando. A este respecto los trade-off en-
la innovación y la agregación de valor tre intensificación del comercio y riesgo

(1) Global Food Safety Initiative (GFSI) es una organización internacional de colaboración impulsada por la industria alimentaria para promover
la seguridad alimentaria (http://www.mygfsi.com).
(2) Internactional Association for Food Protection, IAFP es una asociación de internacional profesionales de seguridad alimentaria comprometi-
dos con Advancing Food Safety Worldwide®, que ofrece a sus miembros un foro mundial para intercambiar información sobre la protección del
suministro de alimentos (https://www.foodprotection.org).
(3) Sistema de Información y de Apoyo a las SEREMIS de Salud, RAKIN, (http://www.sistemarakin.cl).
(4) Organización Mundial de la Sanidad Animal, Portal WAHIS (http://www.oie.int/es/sanidad-animal-en-el-mundo/portal-wahis-datos-de-
salud-animal).
(5) Fuente: Programa Trasforma Alimentos (http://www.chiletransforma.cl/sector/alimentos-saludables).
(6) El crecimiento demográfico y la concentración urbana de la población proyectada al 2030 suponen una demanda creciente de alimentos como
tendencia global, abriendo una amplia gama de oportunidades de mercado para los países exportadores netos como Chile.
(7) El establecimiento del Programa Estratégico “Transforma Alimentos” coordinado desde CORFO constituye una apuesta concreta del Gobier-
no por fortalecer la competitividad del sector y profundizar su contribución al desarrollo del País en el mediano plazo.
(8) Categoría que agrupa alimentos funcionales, mínimamente procesados, naturales, para regímenes especiales, para intolerancias alimentarias,
reducidos en, libres de; fortificados y/o suplementados, orgánicos, entre otros.
(9) Se considera como mediano plazo al año 2030.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 265


de inocuidad se han transformado en dice J.M. Mullet en su libro Comer sin
un aspecto central en la definición de miedo, “en ninguna época hemos conta-
políticas públicas para el desarrollo de do con tanta abundancia y seguridad de
la industria alimentaria, cuyo objetivo se los alimentos, y sin embargo nunca antes
orienta a la generación de condiciones la ciudadanía se ha sentido más insegura
que permitan un equilibrio dinámico respecto de ello” (Mullet, 2015).
entre un Nivel Adecuado de Protec- Más allá de las subjetividades, hoy ob-
ción (NAP), frente a nuevos escenarios jetivamente enfrentamos, no solo en
de exposición, compatible con un desa- Chile, sino a nivel global(13) desafíos de-
rrollo competitivo, que dé garantías de rivados de una dinámica peligro-riesgo
acceso a los consumidores a alimentos muy compleja y de distinta naturaleza.
inocuos y de calidad, en cualquier parte Producto de las condiciones ambienta-
del mundo, sin poner en riesgo la salud les, de comercio y bajo las nuevas con-
pública ni el estatus fito y zoosanitario diciones de producción de la industria,
del país que recibe estos productos. se presentan dinámicas evolutivas y de
Para establecer un NAP se debe com- adaptación que provocan la emergencia
prender la problemática de la inocuidad y/o re-emergencia de peligros biológicos
como modelo de interacciones comple- supuestamente ya controlados, surgen
jas, dinámico y multifactorial(10), en donde nuevos, se expanden a nuevos territo-
el nivel de riesgo al que está expuesta la rios, se modifica su configuración y pa-
población no es estático y depende de togenicidad y desarrollan resistencia a
un conjunto de variables que dan cuenta fármacos (López, 2014), haciendo de su
de las propiedades intrínsecas de los pe- control una tarea crecientemente com-
ligros, de las condiciones de entorno (es- pleja. Por otra parte, se evidencia una
pacio, tiempo, lugar) en las que estos tie- creciente incidencia de peligros quími-
nen la posibilidad o no de transformarse cos(14) sobre los que cada vez se tiene
en riesgos y en la percepción, más o mayor evidencia científica respecto de
menos objetiva que se tenga de ellos en los riesgos que representan para la salud
un momento determinado. Sobre esto de las personas, y para los cuales el avan-
último se debe mencionar que vivimos ce tecnológico ofrece cada vez mayores
una paradoja: a consecuencia del efec- posibilidades analíticas, diagnósticas, de
to de las TICs(11 en la democratización, prevención, de mitigación y control.
masificación e inmediatez en el acceso Junto a lo anterior enfrentamos nuevas
a la información hoy resulta que mayor problemáticas, tales como la intensifi-
nivel de información, mayor es el grado cación de las alergias y las intolerancias
de incertidumbre(12) y en consecuencia alimentarias y la irrupción de una oferta
de desconfianza con que los individuos excesiva en alimentos ricos en nutrien-
enfrentan la toma de decisiones. Como tes críticos, que junto a malos hábitos de

(10) Población, migratorio, climático, económico, biológico, tecnológico, productivo


(11) TICs: Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
(12) Hoy en día el acceso masivo e inmediato a innumerables y diversas fuentes de información a través de las TICs, contrario senso de lo que
describe la literatura clásica respecto del manejo de la incertidumbre, parece actuar más bien reforzando creencias y convicciones de diferentes
grupos, generando contradicciones que no solo no ayuda a cerrar las brechas de incertidumbre sino que las aumentan.
(13) Estimaciones de la OMS sobre la carga mundial de enfermedades de transmisión alimentaria, 2015, (http://www.who.int/foodsafety/publi-
cations/foodborne_disease/fergreport/en).
(14) Contaminantes químicos, ambientales, fármacos, alérgenos, tóxicos naturales, micotoxinas, entre otros.

266 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

consumo han derivado en una verdade- ciedad. Ello ha derivado en una necesaria
ra pandemia de sobrepeso y obesidad, adecuación de los sistemas tradicionales
con consecuencia en la presentación de de control, dando paso a nuevos paradig-
cuadros de enfermedades crónicas no mas de seguridad alimentaria basados en
trasmisibles, hoy uno de los principales el enfoque de evaluación, comunicación
problemas de salud pública a nivel global y gestión de riesgo y construidos sobre
asociada al consumo de alimentos (CE- mecanismos de trazabilidad a lo largo
PAL, 2017). de las cadenas, desde la producción pri-
En este sentido podríamos afirmar que maria hasta el consumidor final, bajo el
enfrentamos un escenario de peligros concepto “del campo a la mesa” o más
cambiantes, en donde un aspecto muy recientemente “del ambiente al consumi-
relevante de sus dinámicas está dado dor”. Significando una revisión y reorde-
por una creciente complejidad de la rea- namiento de los roles, responsabilidades
lidad y una capacidad cada vez mayor de y funciones de los estados y la industria
comprenderla, generando la variación de y los consumidores, constituyéndose, en
los riesgos reales y percibidos y que en los últimos años, en la base de restructu-
consecuencia nos exige una constante ración de las políticas públicas en materia
revisión y ajuste del nivel de protección de sanidad e inocuidad de los alimentos
consistente con las demandas de la so- a nivel global (Barrera, 2010).

Archivo fotográfico ODEPA.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 267


LA MODERNIZACIÓN gestión múltiples y desarticulado, basa-
DE LOS SISTEMAS DE do en las lógicas sectoriales, gobernadas
por visiones de desarrollo(17) muchas ve-
GESTIÓN DE INOCUIDAD ces contradictorias y construidas desde
EN PAÍSES DE VOCACIÓN aproximaciones correctivas/reactivas y
ALIMENTARIA: UN focalizadas en el control de productos
ASPECTO CRÍTICO EN terminados; hacia modelos de mirada
sistémica con creciente capacidad de
LA PROYECCIÓN DE SU integración y articulación interinstitucio-
DESARROLLO nal, basados en lógicas preventivas a lo
largo de las cadenas alimentarias(18), que
En el contexto antes descrito, especial- progresivamente han ido estableciendo
mente en los países de vocación alimen- sólidos puentes desde las distintas apro-
taria como Chile, existe la urgente nece- ximaciones de desarrollo, para cumplir
sidad de contar con sistemas de gestión con el objetivo de garantizar a los consu-
de inocuidad y calidad crecientemente midores, tanto a nivel doméstico como
integrados a nivel local y armonizados en los mercados externos, elevados es-
en el ámbito internacional, que permitan tándares de inocuidad y calidad de los
asegurar un alto estándar de inocuidad alimentos, acordes con sus expectativas
frente a un entorno dinámico y de com- de bienestar y calidad de vida, al tiempo
plejas interrelaciones, en donde la pro- que se compatibiliza ello con un ambien-
ducción y el comercio de alimentos se te competitivo sano, adecuado para un
encuentran fuertemente globalizados(15), desempeño eficiente de la industria y de
y en los que los peligros químicos, bioló- condiciones equitativas de comercio.
gicos y/o físicos, potencialmente presen- En una sociedad en transición hacia el
tes a lo largo de las cadenas alimentarias, desarrollo como la nuestra, en el último
pueden poner en riesgo la salud de mi- tiempo hemos asistido al derrumbe de
llones de personas en diferentes puntos muchas convenciones y costumbres en
del planeta en breves lapsos de tiempo, diversos ámbitos(19), los que han sido, o
al mismo tiempo que provocar graves están siendo, reemplazados por nuevas
daños económicos a los países. miradas siempre de estándares más exi-
Al respecto nuevos paradigmas(16) bus- gentes en lo ético, político, técnico, social,
can hacerse cargo de estos desafíos pro- organizacional, etc. El sector alimentario
poniendo un tránsito desde modelos de no ha sido la excepción a ello, así hemos

(15) Los alimentos son por lejos los bienes que se transan en mayor volumen en los mercados internacionales http://www.fao.org/docrep/w9114s/
W9114s06.htm
(16) Las principales modelos que a nivel internacional interpretan estos nuevos paradigmas son libro blanco sobre seguridad alimentaria de la
Comisión Europea, 1999, ( http://ec.europa.eu/dgs/health_food-safety/library/pub/pub06_es.pdf) y más recientemente en la Food Safety Moder-
nization Act (FSMA) del FDA de los Estados Unidos de Norteamérica, 2011, (https://www.fda.gov/food/guidanceregulation/fsma).
(17) Sanitaria, Productiva, Económica y Comercial.
(18) Bajo el concepto del control de peligros y riesgos del campo a la mesa y más recientemente del ambiente al consumidor.
(19) Sociales, culturales, políticos, económicos, productivos, entre otros.
(20) Si bien desde un ámbito estrictamente técnico se podría argumentar que las percepciones de la población no siempre están en sintonía con
la realidad científicamente demostrada, la verdad es que nos enfrentamos a una dinámica global de peligros que varían y en función de ello los
riesgos se modifican, mientras por otra parte la incertidumbre y la desconfianza amplifica las percepciones negativas de la población. Ello nos
demanda que la modernización de nuestro sistema de control de alimentos, se hago cargo del fenómeno nuevo de las percepciones, sus causas y
efectos, en la formulación de las políticas, planes y programas.

268 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

visto como en los últimos veinte años especialmente en momentos de crisis


una creciente sensibilidad de la pobla- (INTA, 2016).
ción respecto de los efectos de los ali- A propósito de ello y como ya se ha se-
mentos en su salud y bienestar. Así las ñalado con anterioridad en este capítulo,
cosas, hoy en día, la sociedad chilena, des- el actual gobierno de la Presidenta Mi-
de sus propias percepciones, exige fren- chelle Bachelet, ha impulsado un proce-
te a la oferta de alimentos de consumo so de modernización y fortalecimiento
nacional estándares tan elevados como de la institucionalidad alimentaria en la
los que cumple aquella exportable hacia perspectiva de dejar sentadas las bases
los mercados más exigentes del planeta, institucionales, organizacionales, técnicas
presionando tanto a la institucionalidad y culturales de un sistema nacional de
pública, como a la industria a moverse inocuidad y calidad alimentaria de van-
hacia un otorgamiento de garantías de guardia, acorde con los desafíos de me-
inocuidad y calidad, siempre por sobre diano plazo que el país deberá enfren-
las exigencias regulatorias vigentes(20). tar en su estrategia de hacer del sector
Bajo estas premisas, para Chile resulta alimentario un pilar fundamental de su
prioritario desplazar el eje de su mo- desarrollo.
delo de control de alimentos desde el
abordaje sectorial basado en el control
y la fiscalización de productos, hacia VENTAJAS DE UN
un sistema crecientemente preventi-
MODELO BASADO EN
vo, integrado y sistémico. Ello requiere
de una institucionalidad que facilite la LA PREVENCIÓN, LA
convergencia entre la percepción de MIRADA SISTÉMICA
riesgos y los riesgos reales, a través del Y LA COORDINACIÓN
establecimiento de espacios formales de
INSTITUCIONAL
conducción y coordinación de los acto-
res, la armonización de normas y pro-
Institucionalidad de
cedimientos que permitan una gestión
estándar internacional
desde una perspectiva sistémica de las
El proceso de fortalecimiento de la ins-
cadenas alimentarias e integrada desde
titucionalidad alimentaria anunciado por
la dimensión institucional; y el desarro-
el presente Gobierno, propone un pro-
llo de herramientas y capacidades para
ceso de ajustes progresivos que ponga
dar el soporte necesario a los procesos
la gestión de inocuidad en un estándar
de evaluación de riesgos y su posterior
internacional comparable al de los es-
gestión. Junto a ello se debe desplegar la
tados miembros de la Organización
implementación de estrategias de comu-
para la Cooperación y el Desarrollo
nicación que apunten a entregar en for-
Económicos, OECD. Para ello, define el
ma transparente, oportuna y veraz, los
concepto de sistema nacional integra-
antecedentes de peligros y riesgos para
do y crea una agencia que lo coordina
la población, en todo momento. Ello re-
y conduce. Aborda la gestión desde una
sulta clave para la generación del capital
perspectiva de cadena (no de sector o
de confianza necesario de la ciudadanía
rubro). Vira el eje del aparato normati-
hacia sus instituciones, aspecto indispen-
vo fiscalizador para apoyar su labor en
sable para administrar la incertidumbre
una forma efectiva en el conjunto de

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 269


actores del sistema, sean estos públicos actores, con una mayor densidad en la
o privados, a partir de la identificación y coordinación de las acciones, con un uso
reconocimiento del rol que cumple cada más eficiente de los recursos públicos y
uno de ellos en asegurar la inocuidad y resultados más eficaces, lo que impacta-
calidad de los alimentos(21). Instala una rá en una mejor gestión de los riesgos y
mirada desde la prevención basada en el por ende en mejores garantías para la
análisis de riesgos, creando capacidades población y mejor desempeño econó-
institucionales en evaluación y comuni- mico del sector.
cación de riesgos. Perfecciona y conso- En situaciones de crisis la gestión una alta
lida las políticas planes y programas que densidad en las relaciones inter interinsti-
hasta ahora han permitido alcanzar los tucionales permitir contar con protocolos
actuales estándares de salud pública y de únicos y consensuados entre todos los
inserción en mercados internacionales; actores del sistema para actuar coordina-
mejorando, corrigiendo y resolviendo damente en la activación y ejecución en
vacíos, descoordinaciones, superposi- forma oportuna y efectiva de procedi-
ciones, contiendas de competencias, mientos técnicos, políticos y comunicacio-
etc. Desarrolla instrumentos e instala nales necesarios para contener, controlar
herramientas modernas de gestión de y mitigar los efectos sociales, económicos,
inocuidad basadas en el uso de la ciencia productivos, sanitarios y políticos de una
y focalizadas en la prevención, hoy no su- crisis, dependiendo de la intensidad, am-
ficientemente desarrollados. plitud y duración de la misma.

Equilibrio Regulatorio Contribución a la


La adopción de un modelo de gestión armonización normativa y
colegiado en niveles político, político homologación de procesos
técnico y operativo cumple con salva- La instalación de espacios y vínculos
guardar el interés de todas las institu- institucionales formales y permanentes
ciones con responsabilidad en materia contribuye a optimizar la eficacia y la efi-
de alimentos, según sus aproximaciones ciencia de la gestión del Sistema Nacional
(sanitarias, productiva, económica y co- de Inocuidad y Calidad Alimentaria, ce-
mercial), generando un equilibrio regu- rrando brechas, llenando vacíos, evitando
latorio que resguarda las garantías de contiendas de competencias, suprimien-
salud pública de la población al mismo do duplicidades, a través de la armoni-
tiempo que genera entornos para un zación de normas, la homologación de
adecuado desempeño económico del procedimientos, el intercambio y valida-
sector productivo y condiciones justas ción de información y resultados entre
de comercio. los distintos actores institucionales con
responsabilidad en materia normativa y
Mejora de eficiencia fiscalizadora. Esto permite por una parte
en la gestión mejorar el desempeño del sistema a nivel
En situaciones de normalidad, producto local y se constituye en un elemento cla-
de una aproximación sistémica, ligada ve para efectos de eventuales procesos
a la obligatoriedad de coordinación de de reconocimientos o equivalencias de
las partes redunda en una mayor y más sistemas con terceros países o bloques
formal articulación institucional entre los de países, hacia los que el mundo está

270 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

avanzando progresivamente y sobre lo yendo a la profundización de la inserción


que Chile necesariamente deberá iniciar de la oferta alimentaria chilena en los
tratativas en el breve plazo(22). mercados internacionales.

Contribución al manejo de Contribución a la


incertidumbre y generación consolidación de la imagen de
de confianza Chile como proveedor seguro
El perfeccionar la institucionalidad para y confiable de alimentos
avanzar hacia un sistema basado en la Chile es el único país de la región de La-
prevención, en donde las decisiones se tinoamérica y el Caribe que se encuen-
tomen a partir de información de base tra transitado hacia un sistema integrado
científica y se comunique en forma basado en los principios de aproxima-
oportuna y transparente, contribuye a ción sistémica de las cadenas alimenta-
una mejor gestión de la incertidumbre, rias, coordinación interinstitucional de
acrecentando la confianza de la ciuda- los actores públicos, acción preventiva,
danía en las instituciones, lo que en si- tomas de decisiones basadas en ciencia,
tuaciones de crisis se constituye en un y transparencia y participación frente a
activo fundamental para un adecuado la ciudadanía. Ello contribuye a reforzar
manejo y resolución de las mismas. la imagen país de un sector alimentario a
la vanguardia, no solo desde un punto de
Respuesta a las expectativas vista comercial y/o productivo sino en
del sector privado materia de garantías a los consumidores
El avance en la definición e implemen- sobre la inocuidad y la calidad, lo que en
tación de una nueva institucionalidad el contexto de la agresiva competencia
con la promesa de dotar al país de un de países emergentes en los mercados
sistema moderno, de alto estándar in- globales, resulta determinante como ele-
ternacional, capaz de hacer frente a los mento diferenciador de nuestra oferta.
desafíos sectoriales en una perspectiva Esto último queda reflejado por ejemplo
de largo plazo, genera expectativas en el en el Global Food Security Index, el que
sector productivo nacional que requiere sistemáticamente sitúa a Chile como el
de un acompañamiento de la institucio- país mejor rankeado a nivel latinoame-
nalidad pública acorde al nivel de desa- ricano, siendo una de las variables que
rrollo que ha adquirido y ve en la conso- mayor peso específico le confiere a la
lidación de este proceso una de las clave construcción de este indicador, la exis-
que permitirá perfeccionar el modelo de tencia de una agencia especializada en
gestión de la inocuidad y calidad, inter- inocuidad y calidad alimentaria.
mediando la articulación público privada Adicionalmente, a través de organismos
entre el mundo normativo regulador y multilaterales como la Organización de
el económico productivo, potenciando las Naciones Unidas para la Alimenta-
la colaboración y la confianza entre los ción y la Agricultura, FAO, el Instituto
actores, superando brechas y contribu- Interamericano de Cooperación para la

(21) Tanto los productores como los consumidores juegan un rol preponderante en la mantención de la inocuidad de los alimentos.
(22) A nivel internacional, existe una creciente deriva de países y/o bloques de países por adoptar esquemas de reconocimiento y/o equivalencias
de sistemas como una formar de viabilizar el desempeño de los esquemas de control de alimentos frente al crecimiento y sofisticación de la oferta
y la intensificación del intercambio comercial.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 271


Agricultura, IICA, la Organización Pana- guardar la salud de las personas, los de-
mericana de la Salud, OPS, la Organiza- rechos de los consumidores y favorecer
ción Mundial de la Salud, OMS, Codex el desarrollo competitivo y exportador
Alimentarius y otros, se ha seguido con de la industria de alimentos, sustentán-
particular atención lo que ha ocurrido dose en los siguientes principios:
en el país en relación al desarrollo de la
Agencia, sirviendo de modelo para paí- • El derecho a la protección de la salud
ses de Latinoamérica y el Caribe, lo que y a una alimentación inocua y saluda-
se ha ido materializado a través de la ble.
cooperación internacional, en múltiples • Búsqueda de un desarrollo competiti-
formas de colaboración e intercambio, vo y responsable.
que junto con aportar al desarrollo de la • Garantía de transparencia y participa-
institucionalidad de los respectivos paí- ción.
ses, ha contribuido a la consolidación del • Decisiones basadas en información y
liderazgo de Chile en la región. Ello ha evidencia científica.
significado entre otras cosas que nuestro • Cumplimiento de las obligaciones en
país, desde 2016 presida de la Comisión el ámbito internacional.
del Codex Alimentarius para Latinoamé-
rica y el Caribe. En ese momento se establecieron un
conjunto de objetivos orientados a dar
cuenta de las principales debilidades y
LOS TRES PILARES fortalezas del sistema nacional de inocui-
dad de los alimentos y de los principales
DEL PROCESO DE desafíos del país en este ámbito. Los ob-
MODERNIZACIÓN DE LA jetivos planteados fueron los siguientes:
INSTITUCIONALIDAD EN
INOCUIDAD Y CALIDAD • Perfeccionar el marco regulatorio para
reforzar la protección de la salud de
ALIMENTARIA las personas y los derechos de los
consumidores.
La definición de una Política
• Fortalecer las capacidades científicas
de Calidad e Inocuidad
y tecnológicas necesarias para hacer
Alimentaria al 2030
más consistentes y eficientes la evalua-
El año 2009 la Presidenta de la República
ción y gestión de los riesgos alimenta-
Michelle Bachelet en su primer mandato,
rios.
suscribió la Política Nacional de Inocui-
• Modernizar los sistemas de control y
dad de los Alimentos 2009-2015. Esta
vigilancia para hacerlos más preventi-
Política fue desarrollada para convertir-
vos, integrados y capaces de respon-
se en el marco de acción del Estado de
der ante emergencias alimentarias.
Chile sobre el cual instalar un sistema
• Favorecer el comercio internacional,
nacional de inocuidad moderno e in-
perfeccionando los sistemas de con-
tegrado, para perfeccionar la capacidad
trol y certificación de las exportacio-
de garantizar la inocuidad y calidad de
nes, y actualizando los procedimientos
los alimentos producidos, elaborados y
de autorización de las importaciones
comercializados en Chile. Se estableció
de alimentos.
como sus principales propósitos el res-

272 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

• Promover en la industria alimentaria,


en todos sus eslabones, prácticas de “Hoy en día la sociedad chilena exige
autocontrol basadas en la prevención
y control de los peligros y el desarrollo a la oferta de alimentos de consumo
de la trazabilidad de los alimentos, sin nacional estándares tan elevados como
perjuicio de las actividades ineludibles
de fiscalización, control y vigilancia que los que cumplen la oferta exportable a
el Estado deba ejecutar. los mercados más exigentes del planeta.”
• Desarrollar un marco institucional que
facilite y promueva la coordinación y
la complementación de las entidades especificidad local de los sistemas de
públicas y abra espacios de participa- producción; el rol y responsabilidad de
ción a los consumidores y a todos los los distintos actores dentro del sistema;
actores de la cadena alimentaria. la necesidad de integración y armoni-
zación de políticas, planes, programas e
Habiéndose cumplido el periodo de instrumentos entre reparticiones con
vigencia de la Política, y ante la consta- competencias en la materia; la vincu-
tación que tanto el marco normativo lación formal del sistema de inocuidad
como las necesidades y prioridades del y calidad con los sistemas de fomento,
país en estas materias han ido modifi- de protección social, de investigación,
cándose respecto del año de su lan- desarrollo e innovación (I+D+i), de
zamiento, se ha dado inicio al proceso educación, entre otros; la instalación de
de su revisión y ajuste, que evalué los capacidades y procesos institucionales
logros alcanzados en la implementación, en análisis de riesgos; el impacto de los
proponga correcciones y mejoras en las entornos alimentarios en la manifesta-
áreas que resulten deficitarias e innove ción de peligros y riesgos alimentarios;
en aspectos no tratados, con el objeto la complementariedad y coherencia con
de obtener una propuesta de política la política de alimentación y nutrición del
actualizada que dé cuenta de las necesi- Ministerio de Salud; la instalación de una
dades del sistema nacional de inocuidad cultura de inocuidad complementaria a
y calidad alimentaria en su conjunto, en las acciones de regulación y control; en-
una proyección al 2030. tre otros aspectos.
El proceso de actualización en curso, al Contar con una Política Nacional de
que se ha convocado a actores del sec- Inocuidad y Calidad Alimentaria para el
tor público, del privado, de la sociedad periodo 2017-2030 constituye junto al
civil y de la academia, busca -además de envío a tramitación parlamentaria del
reafirmar la necesidad de contar con Proyecto de Ley que consagra la exis-
la Ley que de existencia jurídica al Sis- tencia jurídica de la Achipia como servi-
tema Nacional Integrado y la agencia cio público, los pilares fundamentales del
que lo coordine y conduzca -, recoger proceso de fortalecimiento de la insti-
e incorporar en la política temas emer- tucionalidad que el actual gobierno ha
gentes tales como: la calidad nutricional comprometido y que busca dejar sen-
y autenticidad de los alimentos; la expre- tadas las bases políticas, organizacionales,
sión territorial de los peligros y riesgos técnicas y culturales de un Sistema Na-
alimentarios; el reconocimiento de la cional de Inocuidad y Calidad Alimenta-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 273


ria acorde con los más altos estándares rente e independiente para apoyar las
internacionales, que permita ofrecer las decisiones técnicas que se adopten.
mayores garantías de inocuidad y calidad e) El enfoque sistémico a las problemáti-
a los consumidores de nuestros produc- cas de inocuidad y calidad alimentaria.
tos tanto en Chile como en el exterior, f) La acción coordinada de los organis-
afianzando el prestigio y liderazgo inter- mos del Estado.
nacional de Chile como país proveedor g) La obligatoriedad en el cumplimiento
de alimentos seguros y saludables. de los compromisos y acuerdos inter-
nacionales en materia de inocuidad y
La creación del Sistema calidad alimentaria.
Nacional de Inocuidad y
Calidad Alimentaria La sustentabilidad institucional y la pro-
La propuesta de crear por Ley el Sis- yección en el tiempo del proceso de
tema Nacional de Inocuidad y Calidad modernización en curso, dependerá de
Alimentaria (Snica) busca dar soporte la robustez jurídico administrativa con la
jurídico e institucional al reconocimiento que se le respalde. En razón de lo ante-
del rol y responsabilidades de los acto- rior un aspecto clave del fortalecimien-
res públicos y privados que participan en to institucional en curso es contar con
la cadena y que requieren coordinación un marco legal apropiado, que cree el
y conducción para enfrentar riesgos y sistema nacional de inocuidad y calidad
peligros alimentarios a través de la in- alimentaria y lo dote de las instituciones
corporación y mejoramiento de medi- necesarias para su funcionamiento.
das, planes y programas que permitan la
implementación de la Política Nacional La instalación de una Agencia
de Inocuidad y Calidad de los alimentos de Coordinación y Conducción
y sus principios constitutivos. del Sistema
Los principios del sistema nacional de Desde el año 2005 el Estado chileno ha
inocuidad y calidad Alimentaria son comprometido esfuerzos materiales, hu-
manos y económicos que han significado
a) El derecho de las personas a la pro- un avance en el tránsito progresivo hacia
tección de la salud, disponiendo de un modelo integrado y sistémico orien-
alimentos inocuos y de calidad. tado a alcanzar crecientes niveles de
b) La promoción de un desarrollo com- coordinación interna y de armonización
petitivo y responsable de la industria internacional, en la perspectiva de ir me-
alimentaria, con pleno resguardo de la jorando con ello el desempeño general
inocuidad y la calidad alimentaria. del sistema, en beneficio de la protección
c) La transparencia y participación ciu- de la salud de los consumidores y ase-
dadana en la política de inocuidad y gurando la aplicación de prácticas equi-
calidad alimentaria. tativas en el comercio de los alimentos,
d) La fundamentación científica, transpa- tal como lo establece en sus objetivos

(23) El objetivo fundamental de la Comisión del Codex Alimentarius es establecer directrices racionales acordadas internacionalmente, a fin
de que los sistemas nacionales de control de los alimentos se basen en criterios de protección de la salud de los consumidores y unas prácticas
leales en el comercio y tengan en cuenta las necesidades y preocupaciones especiales de todos los países. Se considera que todos los objetivos que
se enumeran a continuación son igualmente importantes para la consecución global de la visión estratégica. (http://www.fao.org/docrep/004/
Y2361S/y2361s03.htm).

274 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

el Codex Alimentarius(23). Sin embargo actual estatus institucional de la Agencia,


todo lo anterior se ha construido sobre les confiere a los actores convocados a
la base de un arreglo institucional poco ser parte del mismo.
robusto. La Agencia hoy formalmente es Desde el punto de vista conceptual, se
una Comisión Asesora Presidencial, que propone una aproximación y tratamien-
no cuenta con el estatus jurídico nece- to sistémico de las problemáticas de
sario para asegurar la sustentabilidad en inocuidad y calidad alimentaria de los
el tiempo del trabajo realizado, ni aun distintos componentes que forman la
menos su proyección. Ello representa un cadena, considera una acción institucio-
enorme riesgo en el proceso de consoli- nal coordinada e integrada bajo el marco
dación de la modernización institucional del análisis de riesgos y reconoce explí-
en curso, dada la discrecionalidad que el citamente el rol y las responsabilidades

Archivo fotográfico ODEPA.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 275


que tanto los actores públicos como los Desde esta perspectiva la agencia
privados y la ciudadanía tienen en esta debe cumplir en primer término con
materia. Busca progresar en la moder- proponer una Política Nacional de
nización de las políticas, planes y progra- Calidad e Inocuidad de los Alimentos,
mas en el control de alimentos, a través y arbitrar las medidas, planes y progra-
de una acción orientada a la corrección, mas tendientes a su ejecución, velan-
mejoramiento e innovación de estos, do por el cumplimiento de su imple-
basándose en principios de prevención, mentación. En segundo término debe
uso de información de base científica ser la entidad responsable de generar
para la gestión, participación en la toma espacios colaborativos a niveles políti-
de decisiones y transparencia en la infor- cos, técnicos, territoriales y operativos
mación las comunicaciones. para la convergencia de los diferentes
Del punto de vista metodológico, la actores del sistema y debe promover
Agencia se define como un organis- y gestionar los arreglos institucionales
mo colegiado que opera en un sistema necesarios para establecer vínculos
como su articulador, para lo cual se ha formales, sustentables y permanen-
establecido que su ámbito de acción tes entre las instituciones del estado
sean los espacios colaborativos en todos con competencias en salud pública,
los niveles: políticos (consejos directivo y fomento, I+D+i, protección social,
consultivos), político técnico (coordina- educación, transferencia tecnológi-
ción intersectorial) territorial (gobiernos ca, entre otras a objeto de incluir las
regionales, locales) y con todos los ac- variables de inocuidad y calidad en
tores del sistema, ya sean públicos, pri- todas la políticas públicas pertinentes,
vados, academia y/o de la sociedad civil. de modo de dotar de consistencia y
La formalización jurídico administrativa coherencia transversal a la acción del
permitirá dotar a la Agencia del mandato estado dentro del sistema. Por último
suficiente para ejercitar las funciones de: debe convocar a la comunidad en la
perspectiva de promover hábitos y
a. Coordinación de la institucionalidad conductas que permitan minimizar
del sistema integrado de inocuidad los riesgos de inocuidad entre todos
y calidad de los alimentos e imple- los actores del sistema, reconociendo
mentar la política. para ello los distintos entornos cultu-
Corresponde al rol político técni- rales, socioeconómicos y territoriales
co que debe asumir la Agencia en en que estos se producen.
el contexto del sistema nacional de b. Coordinación y soporte al proceso
inocuidad y calidad alimentaria, en el de análisis de riesgos del sistema
entendido que un sistema complejo nacional de inocuidad y calidad de
como este demanda de arreglos ins- los alimentos.
titucionales que lo doten de coordi- Uno de los aspectos claves para mo-
nación y conducción ya que ello no ver el eje del sistema de control de
ocurrirá ni en forma espontánea ni se alimentos desde su orientación co-
prevé que sea una solución eficiente rrectiva/reactiva hacia una crecien-
que esta labor sea asumida por algu- temente preventiva lo constituye el
na de las partes que ya tiene roles desarrollo e institucionalización del
definidos en el sistema. marco conceptual y metodológico

276 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

del análisis de riesgo en el sistema. c. Vinculación de actores claves del


Por ello resulta estratégico el dise- sistema nacional de inocuidad y ca-
ño, validación e implementación del lidad de alimentos:
proceso institucional de análisis de El reconocimiento y vinculación de la
riesgo dentro del Sistema Nacional agencia con los actores del sistema
de Inocuidad y Calidad Alimentaria, resulta clave en la perspectiva de la
perfeccionando las capacidades ya implementación del modelo concep-
existentes, fortaleciendo aquellas más tual y metodológico que respalda su
débiles e instalando las faltantes. accionar. En razón de lo anterior, entre
Este proceso debe tener como prin- las tareas estratégicas de la Agencia se
cipios la objetividad, la transparencia, cuenta establecer vínculos formales y
la participación y la independencia directos con los sistemas de fomento
en la elaboración de dictámenes productivo, de I+D+i, de educación,
científicos que apoyen la toma de formación y capacitación, de protec-
decisiones político-técnicas de ges- ción social y de los consumidores,
tión. Proponiendo un procedimiento de desarrollo territorial, entre otros.
estandarizado que permita la imple- Con todos ellos se busca promover la
mentación y operación del análisis de adopción, desde sus políticas públicas
riesgo como metodología ordenadora de las variables y conceptos de inocui-
y marco conceptual para el abordaje dad y calidad como parte permanen-
de las problemáticas. Debe establecer te del quehacer del Estado a través de
el levantamiento de necesidades des- las diferentes reparticiones públicas
de los distintos actores del sistema, la que participan del sistema nacional
priorización por parte de los actores de inocuidad y calidad alimentaria, sea
institucionales competentes, la elabo- como entes responsables de la regu-
ración de un plan anual y su respectivo lación, así como de aquellos que se
financiamiento, la ejecución de las eva- desempeñaban en ámbitos económi-
luaciones, la comunicación de los re- cos, sociales, culturales, de seguridad,
sultados y su puesta a disposición para comunicacionales, entre otros.
los gestores de riesgo para su eventual Con cada una de estas organizacio-
utilización en el desarrollo, perfeccio- nes, se pretende instalar relaciones
namiento o mejora de las políticas, institucionales que a través de ac-
planes y/o programas, bajo el principio tos formales que le den densidad y
que todas las políticas públicas en ino- sustentabilidad en el largo plazo a la
cuidad y calidad tengan como funda- coordinación del sistema. Para ello
mento información de base científica, se trabaja en identificar, proponer y
transparente y confiable. formalizar, según sea el caso, arreglos
Para apoyar este proceso se debe institucionales orientados a cerrar
además desarrollar herramientas de brechas, elevar estándares, desarro-
apoyo para la generación y análisis de llar capacidades y competencias y
información, apoyará el desarrollo de promover una cultura de inocuidad
capacidades entre los actores del sis- entre los actores del sistema. Del mis-
tema, y prestará apoyo técnico y me- mo modo se busca involucrar a los
todológico a los actores del sistema actores privados del sistema a través
que así lo requieran. de la intermediación de sus organi-

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 277


zaciones gremiales, productivas, so- dad alimentaria de los alimentos (por
ciales, políticas u otras apelando a la sus siglas en inglés FSIN) del Foro de
responsabilidad social compartida y al Cooperación Económica Asia-Pacífi-
deber ético de cada uno de ellos, en co (APEC), la colaboración con orga-
la tarea de garantizar los más altos nismos como la EFSA, BfR, DG Santé,
estándares de inocuidad y calidad a FDA y USDA, con algunos de los cua-
los consumidores, en beneficio de la les se ha formalizado esta relación a
calidad de vida y bienestar de las per- través de convenios o memorándum
sonas y del desarrollo competitivo y de entendimiento, la gran demanda
sustentable de una industria clave en cooperación que Chile ha recibido y
el desarrollo del país. canalizado a través de la Agencia Chi-
d. Representación internacional de lena de Cooperación Internacional
Chile en materias de calidad e ino- para el Desarrollo (AGCID), el IICA
cuidad y la FAO y la participación constante
La inserción y liderazgo de Chile de profesionales del sistema nacional
en materia alimentaria han ido de- de inocuidad y calidad alimentaria en
mandando a la institucionalidad una foros internacionales especializados.
creciente presencia e interacción en
foros internacionales, organismos
multilaterales y bilaterales, agencias LOS IMPACTOS ESPERADOS
técnicas de cooperación y otras. Si
bien ello ha sido cubierto por los Productores, industria
distintos actores institucionales con y comercio
competencias en la materia, se hace El proceso de modernización institucio-
cada vez más urgente la necesidad nal con la creación del Snica ofrecerá un
de una coordinación y conducción espacio de participación activa a través
de estas interacciones mediante una de la inclusión de los representantes del
agencia especializada que actúe como sector privado en un consejo consultivo,
ente oficial frente a las distintas de- y una acción articuladora permanente a
mandas y compromisos internacio- través del sistema de fomento produc-
nales, que facilite los intercambios tivo, acercando el mundo productivo al
políticos, técnicos y comerciales en- mundo regulatorio en una perspectiva de
tre el país y sus socios en el mun- mayor colaboración, valorizándose la res-
do. Adicionalmente contar con una ponsabilidad compartida y el rol activo de
agencia especializada ha contribuido la industria y productores en el control de
al fortalecimiento del liderazgo de alimentos. Representará un salto cualitati-
Chile como productor de alimentos vo y modernizador de las capacidades del
inocuos y de calidad. En este sentido sistema en la prevención, el control y la
en el último tiempo ha existido un mitigación de contingencias alimentarias,
importante éxito reflejado en nom- ayudando a minimizar los costos públicos
bramiento de Chile como Secretaría y privados asociados. Fortalecerá la ima-
del Comité del Codex para América gen de Chile como un país proveedor de
Latina y el Caribe (CCLAC), la elec- alimentos seguros y saludables, mejoran-
ción como Secretaría de la red de do las oportunidades de inserción en los
incidentes relacionados con inocui- mercados, la competitividad sistémica y

278 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

permitiendo a la industria un mejor con- mientos y la reciprocidad y equivalencia


trol de los costos en esta materia. en el tratamiento de la información de
planes y programas, repercutirán en una
Sociedad civil, consumidores mejora de eficiencia y eficacia de cada
organizados, individuos. una de las instituciones, optimizando el
La tarea de lograr alimentos seguros y uso y focalización de los recursos, im-
saludables, es una tarea compartida y pactando en un mejor desempeño del
requiere de una conducción y de un sistema. La configuración del Snica hará
traspaso fluido de información veraz, de los servicios públicos el reflejo de un
confiable y útil. Esto se une además al Estado moderno, proactivo e integrador,
hecho de que la sociedad chilena en su en que cuya conformación confluirán
conjunto exige una oferta de alimentos no solo los responsables de la gestión
nacionales con estándares tan elevados de riesgos, sino también de los sistemas
como los que cumple nuestra oferta de fomento, de I+D+i, los productores
exportable, presionando tanto a la insti- y la industria, haciendo posible que la
tucionalidad pública como a la industria, variable inocuidad y calidad alimentaria
a moverse hacia un otorgamiento de permeé las políticas públicas dedicadas
garantías de inocuidad y calidad, siem- a la producción de alimentos. Lo ante-
pre por sobre las exigencias regulatorias rior, pondrá al sector público a la van-
vigentes. El establecimiento de espacios guardia regional en materia de control
formales de participación que incluya a de alimentos, fortaleciendo el liderazgo
los consumidores y sus organizaciones, internacional de las instituciones, el pres-
facilitará un grado creciente de trans- tigio de sus funcionarios y el liderazgo
parencia y democratización de la infor- alimentario del país.
mación, estimulando la generación de
confianza y credibilidad en el sistema y Sector académico y científico
sus instituciones. Junto a ello la existen- Para orientar el diseño e implementa-
cia de un servicio público competente, ción de políticas públicas en inocuidad y
especializado y dedicado a la conducción calidad de los alimentos, es indispensable
y coordinación del sistema y sus actores, contar en forma sistemática con ante-
consolidará una imagen de autoridad, cedentes, información y conocimiento
capaz de tomar medidas en situaciones basados en ciencia, generados desde
de crisis y que éstas sean asumidas por procesos conocidos de evaluación de
todos los actores de la cadena, incluidos riesgos, y desarrollados por académicos
los consumidores. e investigadores independientes que den
garantías de objetividad y transparencia
Sector público en sus dictámenes. Para ello se estable-
El modelo de gestión propuesto se basa cen vínculos formales de interacción
en la experiencia internacional, pero entre los responsables de diseñar e im-
también en la necesidad de seguir man- plementar políticas públicas y los centros
teniendo y fortaleciendo el prestigio y de investigación y generación de conoci-
reconocimiento ya alcanzado por los miento científico, con el objeto de con-
organismos públicos dedicados a la ins- tar con mecanismos permanentes que
pección y fiscalización. La armonización permitan la identificación de problemas,
de normas, la homologación de procedi- el establecimiento de prioridades, y la

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 279


definición de agendas de trabajo para su tiene presencia como entidad represen-
abordaje y resolución. Por otra parte, en tativa en materia de inocuidad y calidad
un contexto dinámico en donde los pe- alimentaria, la instalación del sistema y la
ligros, los riesgos y las percepciones de Agencia serán aspectos claves en la pro-
riesgo se modifican en forma acelerada fundización del liderazgo a nivel mundial
y en dónde las variables territoriales re- y especialmente a nivel latinoamerica-
sultan muchas veces determinante en la no que el país presenta en lo relativo a
expresión de estos peligros, es funda- inocuidad y calidad de los alimentos. El
mental contar con grupos de investiga- proyecto de ley mejorará sus capacida-
ción locales capaces de dar respuestas des y atribuciones en lo que respecta
adecuadas y oportunas a problemas a la coordinación y al vínculo con los
cada vez más complejos. organismos internacionales; permitirá
El rol articulador de la Agencia en el sis- asumir de mejor manera los compro-
tema permitirá concretar la inclusión de misos que el país ha adquirido, a partir
la variable inocuidad y calidad alimentaria de la estrategia de desarrollo y apertura
en la institucionalidad dedicada a la inves- comercial definida y agilizará los proce-
tigación, desarrollo e innovación, agregán- sos para la toma de posiciones país a
dole valor al concepto. Esta valoración nivel interno. Chile es el único país de
traerá como consecuencia la canalización la región que cuenta con una Agencia
directa de recursos a los programas pú- encargada de estos temas y ha sido ca-
blicos de financiamiento de investigación paz de formar un relato coordinado de
y desarrollo, con el consiguiente avance los diferentes actores que participan en
científico, tecnológico y de conocimien- las acciones de control y fiscalización de
tos a nivel local, fortaleciendo a las insti- alimentos, relato que posiciona al país
tuciones. Por otra parte, ello permitirá la como referente de confianza y credibili-
promoción y posicionamiento de la ino- dad en el ámbito de la calidad e inocui-
cuidad y calidad alimentaria dentro de las dad alimentaria.
necesidades de desarrollo de recursos
humanos especializados en la academia a
nivel nacional, contribuyendo así al cierre COMENTARIO FINAL
de la brecha de profesionales especializa-
dos en la materia. En la actualidad, un desafío mayor que
enfrentan los sistemas de control de ali-
Ámbito Internacional mentos en el mundo es transitar hacia
El desafío actual de Chile es mantener y modelos de gestión de inocuidad des-
mejorar los procesos que permiten que de los paradigmas convencionales hacia
los estándares de inocuidad y calidad se esquemas basados en principios de au-
adapten a las exigencias de los merca- tonomía, trasparencia y excelencia cien-
dos de destino y puedan hacer frente tífica en la toma de decisiones, con una
en forma rápida y segura a las contin- mirada sistémica de las cadenas, la inte-
gencias que puedan suscitarse a fin de gración y coordinación de las agencias
mantener las relaciones económicas y con responsabilidades regulatorias y de
comerciales en el mejor pie posible. Si control; y un marco conceptual y meto-
bien en el concierto internacional y en dológico basado en el análisis de riesgos.
los ámbitos especializados, la Agencia ya En Chile desde el año 2005, se ha venido

280 * Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA.


Segunda Sección * Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

Archivo fotográfico ODEPA.

avanzando en esta perspectiva, fortale- ción que el actual Gobierno espera con-
ciendo la institucionalidad a través de solidar a través de un proyecto de ley
la creación en primera instancia de la que consagre este sistema y lo dote de
comisión asesora presidencial en temas una agencia, bajo la forma de un servi-
de inocuidad y calidad, para posterior- cio público, que lo coordine y conduzca
mente darse a la tarea de la elaboración dejando sentadas las bases instituciona-
de una política nacional, la definición de les, organizacionales, técnicas, y cultura-
lineamientos estratégicos, la adopción de les de un sistema público de control de
modelos conceptuales y metodológicos, alimentos, robusto, sustentable y acorde
y el desarrollo de herramientas de so- a los más altos estándares internaciona-
portes técnico y administrativos, lo que les, dando más y mejores garantías de
ha permitido un paulatino tránsito de un inocuidad y calidad a los consumidores
modelo de gestión sectorial al concepto en Chile y del mundo y consolidando el
de un sistema nacional integrado de ino- liderazgo internacional de Chile en ma-
cuidad y calidad de los alimentos. Situa- teria alimentaria.

AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 281


Bibliografia

BIBLIOGRAFÍA

Sección 1

Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva Institucional de ODEPA

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AGRICULTURA CHILENA Reflexiones y Desafíos al 2030 * 287


Sección 2

Reflexiones y Desafíos al 2030: Perspectiva de Especialistas Externos

10. Los grandes desafíos y cómo abordarlos

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