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Centro de Información Silvoagropecuaria (CIS)
Valentín Letelier 1339. Código Postal 6501970
Teléfono: (56-2) 2397 3000
www.odepa.gob.cl
odepa@odepa.gob.cl
Editores:
Alfredo Apey Guzmán
Daniel Barrera Pedraza
Teodoro Rivas Sius
ISBN Nº 978-956-7244-30-0
Agradecimientos 5
Palabras del Ministro de Agricultura 11
Prólogo 15
PRIMERA SECCIÓN
REFLEXIONES Y DESAFÍOS AL 2030: PERSPECTIVA INSTITUCIONAL DE ODEPA
5. Transparencia de mercados 69
- Competencia y funcionamiento de los mercados en cadenas de valor agropecuarias y forestales 70
- Hacia el mejor funcionamiento y transparencia en los mercados de las cadenas agroalimentarias y forestales 74
- Desafíos al 2030. 77
SEGUNDA SECCIÓN
REFLEXIONES Y DESAFÍOS AL 2030: PERSPECTIVA DE ESPECIALISTAS EXTERNOS
12. Mediana agricultura y agricultura familiar en Chile hacia el año 2030 179
- Definiciones 180
- Método 182
- Resultados del análisis cuantitativo 185
- Resultados del análisis de entrevistas 193
- Discusión 197
- Agradecimientos 202
Bibliografía 283
Sin embargo, aún quedan tareas pendientes para fortalecer y mejorar el des-
empeño sectorial. La reflexión que se ha desarrollado en los últimos años, en re-
lación al rol de la agricultura, la vincula con temas que amplían su ámbito de acción
más allá del crecimiento productivo del sector primario. Esto ha implicado relevar
la estrecha relación de la agricultura con las nuevas demandas del consumidor final
que se traducen en mayores exigencias en nutrición, sanidad e inocuidad de los
alimentos; el fortalecimiento de la protección ambiental, de la biodiversidad y de la
sustentabilidad de los procesos productivos; la reducción de la inequidad en zonas
rurales y la vulnerabilidad de grupos marginados como pueblos originarios, muje-
res y jóvenes; y un mejoramiento del desarrollo territorial, con mayor equilibrio de
las disparidades regionales.
Carlos Furche G.
Ministro de Agricultura
PRÓLOGO
U Una vez más la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias del Ministerio de Agricul-
tura dirige su acervo institucional y profesional a la reflexión sobre el futuro de la
agricultura chilena. No obstante los avances significativos que ésta refleja a través de
los más diversos indicadores, el gran dinamismo del sector nos motiva a reflexionar
sobre las principales determinantes sobre su evolución al largo plazo.
Este desafío, además de continuar consolidando los logros alcanzados por el sec-
tor, implica asumir una serie de acciones tendientes a permitir y facilitar su fortaleci-
miento y expansión. Es reconocida la relación de interdependencia que se establece
entre la actividad económica y las transformaciones que se van instaurando en el
contexto sociogeográfico en las que se desarrolla, así como el efecto facilitador o
restrictivo que éste ejerce sobre la expansión del sistema productivo. Por lo tanto, es
evidente que duplicar en valor nuestras exportaciones es una meta que no será al-
canzada por una progresión lineal de acciones que dupliquen la superficie productiva
actual, o doblen los requerimientos de infraestructura, mano de obra o recursos na-
turales como el suelo y los hídricos. En consecuencia, conjuntamente con aumentar
los niveles de productividad en todas sus dimensiones, se hace preciso identificar los
ámbitos en los que es necesario actuar prontamente con una gestión institucional
orientada al futuro.
Estos argumentos nos han motivado a establecer una mirada prospectiva para
el sector agropecuario y forestal, con el objetivo de identificar áreas críticas y líneas
a acción, que nos permitan continuar avanzando en la senda del desarrollo actual,
pero en coherencia con el nuevo contexto nacional y mundial. Una mirada analítica
acerca de las variables que componen e influyen en el sector, nos permite identificar
los nuevos requerimientos, así como las brechas que es necesario enfrentar para
alcanzar la meta prefijada.
cada región del país, en las que se identifican brechas prioritarias que se deben en-
frentar en cada una de ellas, con el propósito de facilitar sus procesos de desarrollo
sectorial, dentro del marco de competitividad económica, justicia social y sostenibi-
lidad ambiental.
Sin lugar a dudas existe un conjunto de temas que, por espacio y tiempo, no
pudieron ser desarrollados en este libro y que esperamos abordar bajo este u otro
formato de difusión. Es nuestro deseo que el contenido de esta publicación contri-
buya a la discusión sobre ciertos temas de enorme relevancia para la agricultura del
futuro, constituyéndose además en un material de referencia que permita identificar
líneas de trabajo emergentes para la institucionalidad vinculada al sector agrope-
cuario y forestal, y para la identificación de eventuales instrumentos de política que
contribuyan a alcanzar de buena forma los objetivos de crecimiento inclusivo y sus-
tentable establecidos para el sector al año 2030.
5. Transparencia de mercados
7. El desarrollo forestal
la agricultura familiar campesina. Estos la pobreza rural cae aún más que la ur-
apoyos han sido implementados a través bana y la pobreza de la agricultura fami-
de una batería de instrumentos orien- liar también disminuye fuertemente. Los
tados hacia la demanda y con énfasis ingresos de los trabajadores por cuenta
en eficiencia de asignación de recursos. propia en la agricultura aumentan, pero
Ejemplos de ello son leyes destinadas en menor proporción que los de otros
a la inversión en recursos hídricos y al sectores de la economía. Por otro lado,
fomento forestal; así como a la imple- los asalariados de la agricultura más los
mentación de fondos concursables en del sector pesca muestran una leve me-
innovación, investigación sectorial, y pro- joría en relación con los asalariados de
moción de las exportaciones. los otros sectores de la economía. Los
Otro grupo de políticas sectoriales han resultados de todo este período son fa-
sido focalizadas desde la óptica de la vorables y muestran que el crecimien-
compensación a sectores que, produc- to económico generado por el modelo
to de la modernización y apertura de agroexportador, basado en el libre co-
mercado, han sido menormente benefi- mercio y la ampliación de mercados, ha
ciados. Un ejemplo de ello corresponde tenido un claro efecto en la disminución
a los recursos del Programa de Recupe- de la pobreza rural.
ración de Suelos Degradados (SIRSD), o Sin embargo, la mantención y continua-
la significativa inversión que se realiza a ción exitosa en el mediano plazo de esta
través del Instituto de Desarrollo Agro- estrategia de crecimiento económico
pecuario (Indap) en la agricultura familiar, sectorial requiere de nuevos impulsos
y los créditos especiales manejados por y ajustes que se traduzcan en un efec-
el mismo Indap. tivo desarrollo de lo silvoagropecuario.
Finalmente, un tercer grupo de políticas En primer lugar, Chile en su esfuerzo de
se ha concentrado en mantener y certi- inserción comercial está enfrentando un
ficar las condiciones sanitarias de la pro- mercado global mucho más competitivo,
ducción de alimentos, sobre todo aque- con muchas economías que han inicia-
lla destinada a la exportación, de manera do una trayectoria similar a la recorrida
de asegurar e incrementar el acceso a por nuestro país. Hoy existe más com-
los mercados bajo la concepción de libre petencia, ya que los países han podido
comercio. En esta labor también se han aprovechar sus ventajas comparativas en
generado políticas consistentes en man- términos de diversidad climática, meno-
tener el bajo nivel de plagas y enferme- res costos de mano de obra y cercanía
dades de vegetales y animales en el país, con los mercados. Un claro ejemplo es
como instrumento de competitividad Perú, que en los últimos años ha consoli-
del sector. dado un proceso de apertura comercial
Los resultados de este proceso son muy y de estructuración de un sector expor-
positivos, lo cual es visible al comparar al- tador que ofrece al mundo un conjunto
gunos indicadores entre los años 1990 y de alimentos que son competidores y
2015, tal como se muestra en la tabla 1.1. en ocasiones sustitutos directos de los
Como se desprende de la información que Chile produce, como el caso de las
presentada, las exportaciones se incre- paltas, la uva, los espárragos, entre otros.
mentaron a una tasa promedio de 8,3% Otro caso es Colombia, que gracias a la
durante veinticinco años. Paralelamente, estabilidad país derivada de los acuerdos
Texto condensado, sobre la base de los resultados obtenidos del estudio “Desafíos y políticas sectoriales para una agricultura competitiva, in-
clusiva y sostenible al año 2030: Visión desde las regiones”, de consultoría realizado para Odepa por la empresa ArsChile, durante el segundo
semestre del 2016. El estudio completo se encuentra disponible en la página web de Odepa, http://www.odepa.cl/estudio/estudio-desafios-pa-
ra-una-agricultura-competitiva-inclusiva-y-sostenible/
Regiones
Seremi 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
Indap 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 16
Actores públicos
SAG 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 15
Conaf 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 14
CNR 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 14
INIA 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
Municipio Prodesal 1 1 1 1 1 1 1 1 1 9
División Planificación GORE 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 11
Org. grandes productores 2 1 1 1 1 1 1 1 9
Org. pequeños productores 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 13
Asociación de canalistas 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 11
Actores Privados
Junta de vigilancia 1 1 1 1 4
Gran agricultor 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 10
Pequeño agricultor 1 1 2 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 2 1 18
Agricultor de subsistencia 1 1 1 1 1 1 1 1 1 9
Académico 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
Organización medioambiental 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
Totales 8 12 16 14 13 15 13 16 19 13 11 14 12 17 11 204
Fuente: ARSChile, 2016.
Gráfico 2.1 Jerarquización de brechas para alcanzar el desarrollo competitivo y sostenible del sector agropecuario y forestal al
año 2030.
mita hacer una gestión integral de los habitabilidad en las zonas rurales están
recursos hídricos en los territorios. Esto marcadas por un alto aislamiento (vial y
pasa, entre otras actividades, por capaci- digital), al que se suma la falta de acceso
tar en riego a profesionales y agricultores a servicios básicos y energía.
con el fin de que se puedan implemen- Por su parte, las insuficientes competen-
tar nuevos proyectos que apunten al uso cias laborales responderían a la ausencia
eficiente del recurso. En segundo lugar, de oferta de formación para el trabajo
se debe proyectar la asociatividad para agropecuario y forestal, sobre todo a ni-
el uso del agua, replicando organizacio- vel escolar, dado que se han cerrado casi
nes como juntas de vigilancia y asocia- la totalidad de las escuelas agrícolas. En-
ciones de canalistas que se encuentran tre las medidas necesarias para abordar
en regiones del norte y centro del país. la brecha de “Mano de obra y recursos
Un consenso generalizado en todas las humanos”, parece pertinente ajustar las
regiones que componen la macrozona competencias laborales a los nuevos re-
sur es que todas las medidas específicas querimientos de los mercados interno y
que apunten al cierre de esta brecha externo. Para ello deben mejorarse los
deben estar enmarcadas en una política sistemas de transferencia tecnológica,
de agua que permita hacer una gestión además de ampliarse la oferta de forma-
integral de los recursos hídricos en los ción para el sector agropecuario y forestal.
territorios. Para ello deben existir re-
cursos orientados a la construcción de
infraestructura para el almacenamiento, AGRUPACIÓN DE
el financiamiento de consultores y pro-
yectos para la implementación de riego
CORRESPONDENCIA (NIVEL
tecnificado, y la realización de estudios REGIONAL Y MACROZONAS
sobre las cuencas hídricas de cada una SOCIO AMBIENTALES)
de las regiones. Desde ahí parece per-
tinente avanzar en aspectos como la ca- Análisis por regiones
pacitación y el mayor nivel de asociación La aplicación de un análisis multivaria-
entre agricultores. ble de correspondencia ha permitido
En cuanto a la segunda brecha en impor- visualizar la agrupación de estos tópi-
tancia, “Mano de obra y recursos huma- cos o brechas en distintas dimensiones.
nos”, se asocia principalmente a la baja Como se puede apreciar en el gráfico
disponibilidad de trabajadores e insufi- 2.2, el eje horizontal se encuentra deli-
cientes competencias laborales. Respec- mitado por problemáticas sobre rurali-
to al primer punto, se alude a que existe dad, representado de mejor forma por
un marcado envejecimiento de la mano la categoría “Turismo Rural (Agroturis-
de obra campesina, lo que responde a mo)”, y por el otro extremo aquella di-
que los jóvenes prefieren migrar a zonas mensión que hace alusión a los recursos
urbanas y trabajar en sectores produc- naturales (representado por “Recursos
tivos que entregan mejores condiciones Forestales”). En el eje vertical se apre-
laborales. Esto deriva del alto nivel de sa- cia una diferencia entre los campesinos
crificio que implica el trabajo agropecua- como nivel micro (“Pequeña Agricultu-
rio sobre todo en regiones del extremo ra y Agricultura Familiar Campesina”) y,
sur del país, donde las condiciones de por el otro extremo, aquellos elemen-
Análisis por macrozonas Gráfico 2.3 Correspondencia entre brechas identificadas para alcanzar
socio ambientales objetivos al año 2030 según macrozona
Una segunda representación de las di-
mensiones permite incorporar a las ma-
crozonas en la visualización (gráfico 2.3).
La presencia de categorías como “Or-
ganizaciones de Productores”, “Dispo-
nibilidad y Acceso a Recursos Hídricos
y Riego” y “Transparencia de Mercados”
en el centro implica que son comunes a
las tres macrozonas definidas.
En la representación, se aprecia que la
zona norte tiende a posicionarse en el
eje donde se agrupan las brechas de
organización de productores y transpa-
rencia de mercados, lo que se vincula
fuertemente a los diagnósticos entrega-
dos por los informantes clave, que daban
cuenta de la fuerte reticencia hacia la or-
ganización, sobre todo en torno a la co-
mercialización. Otra brecha que se visua-
liza asociada a las regiones del norte es
el “turismo rural”. Sin embargo, no se en-
Fuente: ARSChile, 2016.
cuentra asociada a otras problemáticas,
lo que responde a que representa una y una clara vocación a la exportación, por
brecha para pequeños productores de lo cual el foco de las brechas se concentra
comunidades indígenas, principalmente. en elementos administrativos y tecnológi-
Para el caso de la macrozona sur, apare- cos necesarios para garantizar los suelos
ce la brecha de “juventud rural”, lo que productivos y mejorar todos los procesos
da cuenta de la centralidad de la proble- y calidad de los productos. Al igual que en
mática del envejecimiento del campesi- las otras macrozonas, se hacen patentes
nado y la falta de disponibilidad de mano las brechas asociadas a los recursos na-
de obra, sobre todo para regiones más turales (hídricos y riego), organización de
extremas, que presentan peores con- productores y acceso a mercados.
diciones de habitabilidad de las zonas
rurales. Disponibilidad de recursos hí-
dricos y riego, infraestructura y acceso a REDES DE GOBERNANZA
mercados, se posicionan también como
brechas centrales para esta macrozona. Los datos obtenidos de las entrevistas
Por último, la zona central se encuentra de redes fueron procesados y analizados
superpuesta por el eje de menor inci- a partir de las herramientas que provee
dencia de estrategias de mercado en el el enfoque metodológico del Análisis de
sector agroforestal. Esto se debe a que el Redes Sociales (ARS). El propósito fue
sector agropecuario en las regiones cen- identificar, caracterizar y visualizar las re-
trales presenta un desarrollo importante des conformadas por los diferentes ac-
los últimos veinte años. Si se supone que Gráfico 3.1 Participación de la agricultura en el PIB, en algunos países (%).
el total de la economía sube también a
una tasa similar al promedio para ese pe-
ríodo, podría esperarse que la participa-
ción de la agricultura en el PIB nacional
sería cercana a 3% para 2030.
No obstante lo anterior, si se piensa que
en los próximos años Chile continuará
su camino hacia convertirse en un país
desarrollado, la importancia relativa de
la producción primaria de la agricultu-
ra debería disminuir. Sin embargo, en la
medida que pueda seguir aumentando
la productividad física de los recursos
Fuente: elaborado por ODEPA con base en Banco Mundial,World Development.
limitados (tierra, agua, etc.), por el uso
de nuevas tecnologías, esta participación Gráfico 3.2 Proyección del PIB del sistema agroalimentario y forestal (miles
de millones de pesos)*.
no tendría razón para bajar mucho y, al
menos en un horizonte como el defini-
do, el año 2030, sería similar o levemente
inferior a la de 2016.
EL PIB AMPLIADO
res expresados en términos nominales, Gráfico 3.3 Contribución de los rubros al PIB silvoagropecuario. Año 2013.
se han seleccionado algunas de las que
están más claramente relacionadas con
la agricultura, incluyendo la producción
de productos primarios. Se han dejado
fuera Fabricación de prendas de vestir y
calzado y Elaboración de productos de
panadería, actividades comprendidas en
el PIB Agroindustrial en que la existen-
cia de materia prima nacional es menos
determinante.
Se observa que este PIB ampliado, que
incluye actividades en que los productos Fuente: elaborado por Odepa con información del Banco Central de Chile.
agrícolas nacionales son materia prima
importante y cuya existencia está en PARTICIPACIÓN DE LOS
cierto modo condicionada por la agri-
cultura, es bastante mayor que el simple
DISTINTOS RUBROS
PIB de los productos agrícolas primarios. EN EL PIB SECTORIAL
La importancia de los elementos del Y EL EMPLEO
PIB ampliado puede verse al compa-
rar el valor de las exportaciones de los Las proporciones en que las diferentes
productos agrícolas y de sus derivados actividades de producción primaria influ-
industrializados. Este último crece en yen en el PIB sectorial varían en el tiem-
forma más rápida que el de los produc- po. Es así como en los últimos decenios
tos primarios. En base a la información ha aumentado la importancia relativa de
provista por el Servicio Nacional de las viñas y otros frutales, las aves y los cer-
Aduanas, en el quinquenio 1990-1994 dos, en tanto la disminuyen los cultivos
el valor promedio de las exportacio- anuales y la cría de ganado bovino y de
nes de productos agrícolas con cierto otros animales. En el gráfico 3.3 se puede
grado de elaboración (conservas, des- observar la situación para el año 2013.
hidratados, jugos, por ejemplo) llegaba Así como la importancia relativa de la
a aproximadamente el 45% del valor agricultura dentro del PIB nacional tien-
de los productos agrícolas exportados de a bajar, lo mismo sucede con la fuerza
como productos frescos. En el quinque- de trabajo empleada en ella. Por ejemplo,
nio 2012-2016 esta relación ya supera- el número de trabajadores ocupados en
ba un 70% y se espera que continúe el sector, incluida pesca, pasó de un pro-
subiendo en el futuro, en la medida que, medio de 789.700 en 1987 a 736.600 en
junto con la exportación de los pro- 2015. En otros términos, si en 1987 las
ductos primarios, para cuya producción personas ocupadas en agricultura, pesca
Chile tiene ventajas comparativas por y caza representaban 20,3% del total de
clima y ubicación geográfica, se conti- ocupados, la cifra disminuyó a 11,2% en
núe incorporando valor agregado, para 2009 y continuó declinando hasta llegar
entregar los mismos productos, pero a 9,2% en promedio en 2015.
en diferentes formas requeridas por los El aumento en el PIB y la reducción en la
consumidores finales. fuerza de trabajo sectorial implican un au-
antecedente señala que, en todas las re- El cambio en los patrones productivos
giones, debería observarse un paulatino ha tenido como factor central la decidi-
abandono de la agricultura por parte de da apertura comercial que se empezó
los trabajadores, y la necesidad de reem- a implementar durante los años 80, con
plazar esa fuerza de trabajo por tecnolo- una liberalización comercial unilateral
gía y mecanización. a partir de la baja generalizada de los
aranceles, la que luego siguió con una
participación activa en los organismos
LOS SALARIOS EN multilaterales como la Organización
Mundial de Comercio (OMC), Foro
LA AGRICULTURA
de Cooperación Económica Asia-Pa-
cífico (APEC), Organización para la
La menor productividad de la mano de
Cooperación y el Desarrollo Econó-
obra en la agricultura tiene su contra-
micos (OCDE); y posteriormente con
parte en salarios también menores. No
una agresiva política de negociación de
se dispone de datos directos sobre los
acuerdos comerciales bilaterales.
salarios pagados, pero los ingresos impo-
Las circunstancias antes descritas llevaron
nibles para la previsión social pueden to-
a que los cultivos tradicionales, más bien
marse como una aproximación de ellos
extensivos, que tenían importantes com-
(gráfico 3.6).
petidores en la región y en el mundo, en
Se puede observar que, con la sola ex-
la mayor parte de los casos bajo condi-
cepción de Antofagasta, el ingreso me-
ciones de competitividad más favorables,
dio de la agricultura es inferior al de la
no fueran tan rentables, a pesar de las
economía en general.
medidas de protección que se adoptaron.
El menor nivel de salarios, unido a otro
La contrapartida a la situación de los
tipo de variables, hace que la mano de
cultivos extensivos, fue la del sector
obra se vaya desplazando desde la agri-
frutícola, que empezó a expandirse en
cultura hacia otros sectores. En la medi-
forma significativa, dadas las condiciones
da en que vaya disminuyendo la mano
naturales de contraestación con las que
de obra ocupada en la agricultura, la
productividad del trabajo restante irá su-
biendo, lo que hará posible un aumento Gráfico 3.6 Ingreso imponible promedio en la agricultura, nacional y
regional. Diciembre 2016 (pesos).
en los salarios, que tenderán a igualarse
o incluso a superar los de otros sectores.
COMERCIO EXTERIOR:
MOTOR DEL CRECIMIENTO
SECTORIAL
Tabla 3.3 Importancia relativa de Chile como exportador mundial de algunos productos.
Ranking Ranking
Producto Producto
Mundial Mundial
lar por el Ministerio de Agricultura a tra- autorizaciones sanitarias, las cuales son
vés del Fondo de Promoción de Expor- procesos largos de negociar, por tratarse
taciones que administra la Dirección de de investigaciones científicas complejas.
Promoción de Exportaciones (Prochile). Adicionalmente, los países tienen pocos
A pesar de que el proceso que se ha recursos, existe mucha demanda para
llevado a cabo hasta ahora se puede realizarlas y también se utilizan estos
considerar positivo desde un punto de permisos como medida paraarancelaria
vista comercial, el potencial exportador para controlar las importaciones.
es aún muy importante. Como consecuencia de lo antes descrito,
Para ciertos productos chilenos, se han existe una gran cantidad de productos
alcanzado niveles de participación desta- con potencial exportador cuya autoriza-
cables en el mercado mundial, como se ción está pendiente en grandes merca-
detalla en la tabla 3.3. dos, lo que hace pensar que se puedan
Es realista proyectar que estas cifras pue- mantener tasas de crecimiento en las
dan seguir creciendo de manera impor- exportaciones de productos alimenticios
tante. Los factores que posibilitarían el similares a las de décadas anteriores.
crecimiento son variados, pero algunos Adicionalmente, a pesar de contar con
de ellos son: el ritmo histórico de creci- acuerdos maduros con mercados muy
miento de las exportaciones agrícolas, la atractivos, dado que en muchos casos
apertura sanitaria de nuevos mercados, hubo bastantes sensibilidades que que-
la evolución o renegociación de las con- daron expresadas como excepciones
diciones de acceso arancelario bajo los en los tratados, pasados más de quince
acuerdos existentes, la negociación de años se pueden reconsiderar y abrir es-
nuevos acuerdos comerciales y, por últi- tos mercados para productos como las
mo, la explotación de nuevos productos. aves, los cerdos o los productos lácteos,
Un antecedente a considerar pueden en países como Canadá, la Unión Euro-
ser las tasas a las que han crecido las pea, Japón o Corea.
exportaciones agropecuarias durante Por otra parte, existen regiones que aún
las pasadas dos décadas, en cada una de no se ha logrado abordar a través de
las cuales sostuvieron crecimientos en acuerdos comerciales y que tienen un
torno al 100 %, pasando de USD 2.626 potencial de crecimiento muy importan-
millones en el año 1996 a USD 5.427 te, como lo es Rusia y el resto de los
millones el año 2006, llegando a USD países pertenecientes a la ex Unión So-
10.408 en 2016. Este dinamismo se ex- viética, los países africanos y los países
plica principalmente por los productos del Medio Oriente.
alimenticios agrícolas y pecuarios, ya que Se ha querido dejar para el último el
los productos forestales han tenido una desarrollo de nuevos productos, dado
baja relativa en el ritmo de crecimiento. que será la parte central de la siguiente
Si bien es cierto que las negociaciones sección. Sin embargo, se puede adelantar
de los tratados comerciales influyeron que el mejoramiento de los niveles de
de manera evidente en los resultados ingreso, sumado a una mayor consciencia
anteriores y, por tanto, se podría pensar por el impacto de la alimentación en la
que se puede estar llegando a un punto salud de las personas, ha llevado a prefe-
de inflexión en las tasas de crecimiento, rir alimentos con propiedades particula-
es necesario incorporar en el análisis las res, lo que como consecuencia también
ocupados y un 3% de trabajadores en Gráfico 4.1 Composición de la fuerza de trabajo agrícola nacional (número
condición desempleada o cesante. Por de trabajadores y participación según categoría de empleo). Diciembre -
febrero 2016.
otro lado, y de acuerdo a la clasificación
de tamaño de empresa según el Código
del Trabajo, 73% de los ocupados agríco-
Asalariado
las se desempeña en empresas de tama- permanente Asalariado
ño micro y pequeña, 15% en la mediana
777.983 209.889 temporal
Cesantes 97% 26% 316.852
empresa y 12% en la gran empresa. 23.398
3%
40%
Cuenta propia - empleadores
En relación con las categorías de ocu- y familiares no remunerados
pación, definidas según la Clasificación 251.222
31%
Internacional de Situación en el Empleo
(CISE) y utilizadas por el INE en el le-
vantamiento de la encuesta de empleo
Fuente: Odepa con base en encuesta de empleo INE.
nacional, el gráfico 4.1, permite observar
que, en un trimestre de alta demanda
laboral (diciembre-febrero 2016), la ca- ración temporal(1), seguida por el grupo
tegoría de empleo de mayor relevancia de trabajadores asociados a la categoría
sectorial es el trabajo asalariado con du- por cuenta propia y empleadores y el
Tabla 4.1. Ocupados por categoría de empleo al trimestre diciembre - febrero 2016.
Categoría de empleo
Participación
Región Total ocupados
Cuenta propia Asalariado Asalariado empleo regional
y otros temporal permanente
(1) Empleo temporal es todo aquel que presenta una relación laboral menor o igual a tres meses con un mismo empleador.
(2) La ocupación reportada por la encuesta Casen es representativa de los meses de noviembre y diciembre según corresponda al año de levan-
tamiento de la información.
(3)Productividad Laboral = PIB/número de ocupados.
(4) Ver publicación Odepa “Evolución de la calidad del empleo en trabajadores agrícolas” del año 2015. http://www.odepa.cl/wp-content/
files_mf/1436889012Evoluci%C3%B3ndelacalidaddeempleo2015.pdf
(5)Se entiende por ingreso per cápita total del hogar, el resultado de la suma del ingreso autónomo del hogar (sueldos y salarios entre otros);
las transferencias monetarias que recibe el hogar por parte del Estado y una imputación por concepto de arriendo de la vivienda, cuando ésta es
habitada por sus propietarios y en el caso de las viviendas ocupadas en condición de cedida por familiar u otro, cedida por servicio o trabajo, o
en usufructo.
(6)Nueva metodología de ingresos considera los ingresos reales autorreportados por los hogares sin ajustar por una constante a cuentas nacio-
nales.
(7) Informe de pobreza Ministerio de Desarrollo Social a 2015 http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen-multidimensional/
casen/docs/CASEN_2015_Situacion_Pobreza.pdf
(10) http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C141
(11) http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312487:NO
(12) Compendio de Series Estadísticas 1990-2012, Dirección del Trabajo.
(13) Ver Convenio N° 154 de OIT en http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_
ID:312299
(14) Ver estimación de trabajadores certificados al año 2017 en cuenta pública Chilevalora http://www.chilevalora.cl/wp-content/uploads/2017/06/
Cuenta_P%C3%BAblica_2016.pdf
so a recursos directos del Servicio Na- res condiciones para el ejercicio de los
cional de Capacitación y Empleo (Sence) derechos colectivos e individuales y con
destinados para estos efectos. ello potenciar el citado círculo virtuoso
En segundo lugar, de acuerdo a la expe- entre productividad y calidad de empleo.
riencia internacional y literatura espe- En síntesis, la administración y gestión de
cializada, existe un círculo virtuoso en- los recursos humanos por parte de los
tre productividad y calidad del empleo. administradores, propietarios o emplea-
Al respecto, se observa que una mayor dos de empresas agropecuarias se con-
productividad por parte de los traba- vierte en un desafío muy importante en
jadores se relaciona con la satisfacción ámbitos tales como condiciones comu-
que ellos presentarían en un ambiente nes de trabajo, modalidades de contra-
laboral percibido de manera positiva. tación, buen trato, trabajo decente, entre
En relación al rol que presentaría la orga- otros aspectos, como también en una
nización sindical, la literatura es más bien mejor gestión de operaciones intrapre-
diversa en explicitar el aporte de este dial, facilitando el desarrollo de condicio-
tipo de agrupaciones. Sanhueza y Ugar- nes laborales más atractivas, generando
te (2017) dan cuenta que la literatura con ello más interés en los potenciales
económica tradicional plantea que los trabajadores disponibles, idealmente jó-
sindicatos distorsionan los resultados del venes (Dirven, 2016).
mercado laboral, por ejemplo, por me- Es por ello que el desafío de política pú-
dio de restricciones legales o salariales, la blica se asocia a generar las instancias de
imposición de restricciones al empleo y formación y capacitación en los ámbitos
protección contra despidos, además de de la gestión del recurso humano, espe-
estar asociados al desempleo y pérdida cialmente en aquellos “gestores empre-
de resultados. Sin embargo y en contras- sariales” vinculados a la pequeña y me-
te con estos hallazgos, Freeman (1976) diana agricultura, esto con el objeto de
y Freeman y Medoff (1979) argumentan propender hacia una mayor profesiona-
que los sindicatos pueden aumentar la lización de la actividad en estos ámbitos
productividad facilitando a los trabajado- y generar las modificaciones, necesarias,
res un medio factible para expresar su en el currículo formativo de los liceos
descontento como alternativa a salirse de enseñanza media técnico-profesional
de la empresa, por abrir canales de co- e institutos respectivos, con el objetivo
municación entre las firmas y los traba- de forjar las competencias técnicas que
jadores y por inducir a los gerentes a al- faciliten a esa futura fuerza laboral, alta-
terar métodos de producción y adoptar mente especializada, afrontar los desa-
políticas más eficientes. Es por esto y en fíos de la supervisión y administración
función de lo reportado por Sanhueza y del recurso humano intrapredial.
Ugarte (2017), un importante desafío de Con el objeto de reducir ciertas fric-
política pública se asocia a tramitar legis- ciones que se observan en el mercado
lativamente las diversas propuestas, que laboral, tal como lo plantea Anríquez en
de manera bipartita o tripartita, han sido esta publicación, un importante desa-
desarrolladas por las diversas instancias fío de política pública reside en generar
de dialogo social sectorial, las cuales adecuados bienes públicos que tiendan
permitirían modernizar el sistema de a favorecer el diseño de un “Sistema de
relaciones laborales, generándose mejo- Información e Intermediación Laboral
Transparencia de mercados
por los poderes compradores. El análisis guardan relación con los desequilibrios
de tales situaciones ha llevado a la con- en el poder de negociación de las partes
clusión de que algunas de tales conduc- contratantes, y las relativas a las prácticas
tas son naturales al mercado y otras, que contrarias a la competencia”. Al mismo
podrían ser catalogadas de indeseadas, tiempo, fruto de los trabajos realizados
no estarían adecuadamente cubiertas en al amparo de la iniciativa para “mejorar
la legislación nacional. el funcionamiento de la cadena agroali-
Este diagnóstico – y la preocupación que mentaria en Europa”(1), se ha constatado
le acompaña – no se encuentra ajeno a que existen dificultades en las relaciones
lo que está pasando en el contexto in- comerciales a causa de prácticas injustas
ternacional, pues existen recientes inicia- o desleales, y que esas prácticas apare-
tivas que han buscado formas de enfren- cen como más comunes en las cadenas
tar prácticas indeseadas en los mercados, alimentarias.
que precisamente resultan de la diferen-
cia en el poder de negociación de las
partes de una relación comercial, espe- COMPETENCIA Y
cialmente en los rubros silvoagropecua- FUNCIONAMIENTO DE
rios. Se ha podido constatar, asimismo, LOS MERCADOS EN
cómo otros mecanismos institucionales
han sido empleados para afrontar la
CADENAS DE VALOR
ocurrencia de estas conductas. AGROPECUARIAS Y
La Comisión Europea, por ejemplo, ha FORESTALES
reconocido “la necesidad de trazar una
distinción clara entre las preocupaciones Cada vez que se percibe la presencia de
que tienen que ver con las prácticas co- conductas indeseadas en un mercado
merciales potencialmente desleales, que por parte de alguna empresa de gran ta-
(1) Iniciativa establecida en la comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y a otras instancias COM(2009) 591 final, octubre de 2009,
(disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009DC0591).
de mayor integración vertical, aumentan principal que representa más del 25% de
los grados de coordinación entre esos sus ventas, cifra que aumenta a un 55%
actores y paralelamente se incrementa la para el caso de las empresas del sector
asimetría del poder en favor de los más Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura.
fuertes. Este alto porcentaje es indicativo de que
En Chile, y para ilustrar estas tendencias, para una buena parte de las empresas
una aproximación al nivel de concen- silvoagropecuarias su negocio depende
tración que se puede observar en las significativamente de un solo cliente.
cadenas del sector silvoagropecuario se Más aún, en esta encuesta se evidenció
puede extraer de los resultados de la En- que un 42% de las empresas que tienen
cuesta Nacional Industrial Anual (ENIA, un cliente principal han sido objeto de
2013). La información muestra que las alguna práctica indeseada, entre las que
cadenas del sector silvoagropecuario se mencionan los descuentos arbitrarios,
chileno son variadas en número de em- atraso en el pago, impedimentos para
presas, pero, sin embargo, pocas de ellas realizar factoring, ausencia de contratos
concentran la mayor actividad comercial escritos y cambio en las condiciones
(tabla 5.1). Por ejemplo, en rubros como previamente pactadas. Cabe señalar que
“aceites y grasas”, “cerveza”, y “chapas y estos resultados provienen de una inves-
tableros de madera”, el indicador con la tigación que por primera vez abordó en
proporción de ventas de productos fa- forma sistemática la existencia de prácti-
bricados por las cuatro principales em- cas indeseadas en las relaciones comer-
presas (C4) supera el 80%. ciales entre empresas(3).
Se debe comprender, entonces, que es En la agricultura, ante la presencia de un
probable la existencia de situaciones que cliente principal, el desbalance en el po-
denotan un desequilibrio o desbalance der de negociación puede ser aún más
en la capacidad de negociación entre complejo para los agricultores que son
los actores de una cadena de valor (por proveedores de las industrias, dado que
ejemplo, entre productores y compra- puede configurarse lo que se denomina
dores de una materia prima) y aunque dependencia económica. Si existe una
la parte más fuerte no posea poder de empresa que es comprador importante
mercado, de igual manera se pueden de un producto agrícola que constitu-
producir comportamientos donde se ye el principal negocio del agricultor y,
utilice esta asimetría en detrimento de la además, este comprador aporta al finan-
parte más débil de la relación comercial. ciamiento para el desarrollo del cultivo
Otros ejemplos en Chile de ese desbalan- y/o para la inversión en instalaciones o
ce son los que se recogieron en la terce- la adquisición de equipos, se refuerza el
ra versión de la Encuesta Longitudinal de poder de negociación de la industria con
Empresas (ELE3, 2013). Según los resulta- respecto al agricultor y con ello la posibi-
dos de esta investigación, en Chile el 36% lidad de que estas empresas utilicen esta
de las empresas declara tener un cliente condición de desbalance para imponer
(2)Requerimiento de la FNE ante al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia en contra de tres cadenas de supermercados, Causa Rol Nº
C-304-2016.
(3) Este diagnóstico, sin embargo, puede ser aún insuficiente tanto en el tipo de prácticas identificadas (que fueron seleccionadas por los inves-
tigadores), como por la confianza de los encuestados en responder estas temáticas, dada la condición de dependencia que reflejaría la existencia
de un cliente principal de esa magnitud.
de suministro como las de los sectores vigentes reglamentos especiales para las
agropecuario y forestal, las cuales, por transacciones de maíz, trigo y uva desti-
tratarse de relaciones entre individuos nada a la elaboración de vinos y mostos.
y/o empresas, se rigen básicamente por En los efectos prácticos, esta legislación
el derecho civil relativo a la contrata- ha contribuido a la transparencia en la
ción. Al contrario, en las materias de li- operación de los mercados que se en-
bre competencia y competencia desleal cuentran regulados, especialmente en lo
existe legislación específica que las re- que se refiere a la medición o análisis de
gula. En el caso de la libre competencia, las características del producto entrega-
esta es regulada por el D.L. N° 211, que do y su correspondencia con los precios
en lo principal aborda las situaciones de finalmente pagados por el producto.
colusión y abuso de posición dominan- Por su parte, el registro voluntario de
te. Por su parte, en lo que respecta a contratos agrícolas creado por la Ley N°
la competencia desleal, esta es regulada 20.797 tiene como propósito “estable-
por la Ley N° 20.169, que se enfoca bá- cer un sistema de inscripción voluntaria
sicamente en la competencia horizontal de los contratos de compraventa de
entre empresas y las conductas contra- productos agrícolas con entrega a plazo
rias a la buena fe o a las buenas costum- en un registro público, nacional y único”.
bres que por medios ilegítimos persigan Su aplicación se extiende a los contratos
desviar clientela desde los competidores agrícolas que consten por escrito y siem-
(Opazo, 2015). pre que se trate de la primera transac-
El Ministerio de Agricultura ha entendido ción de los productos.
que la legislación actual no logra cubrir En lo esencial esta legislación propor-
todas las situaciones que se consideran ciona certeza jurídica a los contratos
indeseadas en las relaciones comerciales, al otorgarles el carácter de oponible a
y es por esto que en años recientes ha terceros, como lo define el artículo 17°:
impulsado otras normas específicas para “Cuando una persona distinta de quien
el sector, tales como son la ley que regu- hubiere comparecido como comprador
la las transacciones comerciales de pro- en el contrato agrícola registrado ad-
ductos agropecuarios y la ley que esta- quiera los productos objeto de dicho
blece el registro voluntario de contratos. contrato, será, para todos los efectos
En efecto, la Ley N° 20.656 del año legales, solidariamente responsable con
2013, que regula las transacciones co- quien hubiere comparecido a dicho con-
merciales de productos agropecuarios, trato como vendedor, por los perjuicios
establece con carácter obligatorio un causados al comprador”, y al establecer
procedimiento de análisis de muestras y que las controversias se sustanciarán
contramuestras de los productos agro- mediante procedimiento sumario.
pecuarios que se transan en el mercado Mediante la oponibilidad a terceros se
nacional y que no se encuentren regula- otorga estabilidad al uso de contratos
dos por una ley especial. Los productos para formalizar la relación comercial,
agropecuarios que se someten al proce- en tanto desincentiva, por un lado, que
dimiento se determinan mediante regla- compradores distintos al contratante in-
mentos por producto o tipo de produc- tenten adquirir producto que está com-
tos y siempre que se trate de la primera prometido en un contrato y, por otro,
transacción de estos. Actualmente están que agricultores no respeten los com-
dial de biocombustibles, junto con la donde ello sea viable desde el punto de
globalización de su mercado, se alcanzó vista social, económico y ambiental”.
entre los años 2005 y 2010, coincidente Chile no estuvo ausente de este proce-
con una fuerte alza del precio del petró- so. Los objetivos estratégicos de inde-
leo (gráfico 6.2). pendencia y seguridad energética, y de
Con el tiempo, los acuerdos internacio- diversificación de una matriz energética
nales, la inestabilidad de los mercados, carbonizada, llevaron al Ministerio de
las estrategias de seguridad energética y Agricultura y otras instituciones a estu-
de sustentabilidad han hecho que, en la diar y evaluar las alternativas de produc-
actualidad, tanto los intereses de inde- ción y uso de biocombustibles en el país,
pendencia energética como de susten- con el fin de diseñar una política como
tabilidad en el uso de los biocombusti- estaba propuesto en el Programa de
bles converjan. Gobierno del primer período de la pre-
En sus inicios este proceso estuvo apo- sidenta Michelle Bachelet. Estos trabajos
yado por organismos internacionales dieron origen al documento denomina-
como FAO, que vieron en la producción do “Contribución de la Política Agraria
de biomasa para biocombustibles una al Desarrollo de los Biocombustibles en
buena alternativa de ingresos para los Chile(1). Los resultados indicaron que, a
agricultores (FAO, 2008). Esto fue rela- pesar de los potenciales beneficios socia-
tivamente válido mientras el precio del les y ambientales que podrían lograrse, la
petróleo estaba en niveles muy altos y implementación de una política para el
fue muy conveniente para las econo- desarrollo de los biocombustibles líqui-
mías desarrolladas. Dados los impactos dos no tenía viabilidad técnico-económi-
medioambientales no previstos, este im- ca. Una de las principales razones fue la
pulso se ha morigerado, obligando a los falta de una infraestructura de distribu-
actores a orientar la investigación hacia el ción que sustentara el reducido tamaño
desarrollo de biocombustibles a partir de del mercado en forma costo/eficiente
biomasa que no compita con los alimen- (Odepa, 2007). No obstante, dado su
tos, así como también a buscar el apro- carácter de combustible, se establecie-
vechamiento de los residuos. A estos se ron normas técnicas para el biodiesel y
les ha denominados biocombustibles de el bioetanol(2), ante una eventual o po-
segunda generación. Las externalidades tencial producción y uso voluntario de
negativas llevaron al Comité de Seguri- estos biocombustibles.
dad Alimentaria (CSA) de las Naciones Si bien todo este desarrollo de los bio-
Unidas a recomendar que se revisaran combustibles se hizo bajo el concepto
“las políticas en materia de biocombusti- de bioenergía, es decir, de aquella ener-
bles −cuando sea aplicable y necesario− gía producida a partir de la biomasa,
de acuerdo con evaluaciones científicas actualmente se ha ido transitando ha-
equilibradas de las oportunidades y los cia un nuevo concepto: la Agroenergía.
retos que pueden presentar para la se- Este concepto engloba el triple rol del
guridad alimentaria, de modo que los sector, es decir, no se circunscribe sólo
biocombustibles se puedan producir allí al rol productor de energía a partir de
(1) Contribución de la Política Agraria al Desarrollo de los Biocombustibles en Chile. Ministerio de Agricultura, Odepa. 2007.
(2) DS 11 Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción. Publicado en Diario Oficial. 9 de mayo de 2008.
muchos países a diseñar sus estrategias mente, en manos del Estado y la prin-
energéticas bajo el concepto del Trilema cipal fuente de energía primaria era la
Energético, elaborado por el Consejo hidroelectricidad. Este rol se trocó pro-
Mundial de la Energía (CME)(3), el cual ducto del proceso de privatización de
define como un sistema energético sos- Endesa, que, posteriormente, coincide
tenible aquel que logra el equilibrio en- con la potenciación de la generación ter-
tre tres variables fundamentales (CME, moeléctrica como la mayor fuente apor-
2014)(4): tante a la matriz energética nacional.
Cuando Argentina deja de proveer gas
• Seguridad energética: entendida como natural, principal insumo para su gene-
gestión eficaz del suministro de ener- ración, las autoridades, ante un eventual
gía a partir de fuentes nacionales y desabastecimiento, toman la decisión de
externas, fiabilidad de las infraestruc- facilitar la instalación de plantas que usan
turas energéticas y capacidad de las combustibles más contaminantes, dado
empresas de energía para satisfacer la que los plazos de inversión y puesta en
demanda actual y futura. marcha permitirían cumplir con su rol de
• Equidad social: referida a la accesibili- Estado de dar seguridad de suministro
dad y asequibilidad del suministro de energético. Esto implicó una “carboniza-
energía para toda la población; ción” de la matriz energética, al susten-
• Mitigación del impacto ambiental: efi- tarse en el uso de combustibles fósiles
ciencia y ahorro energético (tanto cuyos índices de emisión de CO2, son
desde el punto de vista del suministro mayores, aspecto que hoy se está revir-
como de la demanda) y desarrollo de tiendo con la nueva política.
oferta de energía renovable y de otras Es en ese contexto cuando en Chile se
fuentes bajas en carbono. explora la posibilidad de incorporar los
biocombustibles líquidos a la matriz ener-
A partir de estas variables el conse- gética, estableciéndose como uno de los
jo elabora el Índice de Sostenibilidad lineamientos estratégicos del Ministerio
Energética que clasifica a los países de Agricultura 2006-2010. En este perío-
de acuerdo a sus políticas energéticas, do se crea también el Ministerio de Ener-
mostrando dónde se ha obtenido éxi- gía y se establecen metas de incorpora-
to y dónde se necesita mejorar. Chile ción de las ERNC a la matriz energética.
dentro de los 125 países analizados que En la actual administración, el Estado
participan de esta instancia, se ubica en vuelve a tener protagonismo en el tema
el lugar 38, en un proceso de mejora- energético a través del Ministerio de
miento relativamente constante, que le Energía, generando, en forma participa-
permitió escalar cinco puestos con re- tiva, el documento Energía 2050: Nueva
lación al informe anterior. Política Energética para Chile. En éste se
En Chile, hasta la década de los 80 la definen metas para el país para el año
provisión energética estaba, mayoritaria- 2050, entre las cuales se establece que al
(3) Consejo Mundial de la Energía (CME), fundado en 1923 y con sede en Londres, es la primera organización no gubernamental multiener-
gética global sin fines de lucro y con presencia a través de sus comités miembros en más de 100 países en Europa, África, Asia, Norteamérica,
América Latina y El Caribe.
(4) 2014 World Energy Trilemma Time to get real – the myths and realities of financing energy systems. http://www.worldenergy.org/wp-con-
tent/uploads/2014/11/20141104-Executive-Summary.pdf
los subsidios a estudios y auditoría para Gráfico 6.3 Participación regional de las empresas silvoagropecuarias y
medidas de eficiencia energética. tarifas eléctricas para clientes regulados.
Concordante con lo anterior y siguiendo
las tendencias internacionales, en Chile se
ha venido implementando una serie de
iniciativas destinadas a fomentar y desa-
rrollar las ERNC, así como medidas de
eficiencia energética, tales como las estra-
tegias Solar Térmica y Fotovoltaica, estu-
dio sobre potencial de biogás en el sector
lechero, inversiones para la producción
de biogás a partir de residuos para la
generación de electricidad, la hidrogene-
ración, concurso de riego con energía fo-
tovoltaica, formación de capital humano,
líneas de financiamiento, entre otras.
Fuente: Odepa con datos del SII y Empresas Eléctricas AG
EL SECTOR
SILVOAGROPECUARIO centro-sur, donde, según lo publicado
por la asociación gremial que agrupa a
COMO SUJETO Y OBJETO
las empresas eléctricas, el costo de la
DE LAS POLÍTICAS energía para clientes regulados, es más
ENERGÉTICAS caro respecto a la Región Metropoli-
tana (Empresas Eléctricas AG, 2017)(5)
Entre las restricciones energéticas pre- (gráfico 6.3).
sentes en el sector silvoagropecuario se
pueden mencionar: En este mismo reporte se señala que el
costo para los clientes industriales re-
a. Localización y atomización de las uni- gulados (consumo entre 12 kv y 23 kv)
dades productivas y su efecto en las atendidos por la empresa distribuidora
tarifas. La actividad silvoagropecuaria Frontel en la zona sur es 30,9% superior
marca presencia en todas y cada una comparado con el que acceden las em-
de las regiones, su oferta productiva presas atendidas por Enel Distribución
responde a condiciones edafoclimáti- en la zona central. Para el ítem Distribu-
cas, mercados y logística, del territorio. ción, por ejemplo, la diferencia en sep-
En muchos casos son actividades cuya tiembre de 2017 alcanzó al 416,6%. Esto
presencia constituye un ejercicio de afecta a la competitividad regional del
soberanía. No obstante lo anterior, de sector, por cuanto la mayoría de las em-
acuerdo con la información del Ser- presas agroindustriales son clientes regu-
vicio de Impuestos Internos (SII), la lados, dado que son muy pocas las que
infraestructura productiva se concen- pueden negociar tarifas libres (tabla 6.1).
tra desde la zona central hacia la zona Según la industria, este costo en la dis-
(5) Reporte Eléctrico Transmisión y Distribución. Empresas Eléctricas AG. enero 2017.
Enel Frontel
Diferencia
Item Monto Porcentaje Monto Porcentaje
Gráfico 6.4 Participación mensual de distribución de energía eléctrica: economía total vs agricultura (promedio 1997-2011).
eficiencia energética y/o para levantar gía. Para el rubro pecuario lechero, por
proyectos de incorporación de ERNC ejemplo, la demanda energética se prio-
Cuando han existido fondos no reem- rizaría en la ordeña y mantención de frío.
bolsables para financiar la contratación El mecanizado, el transporte y la ilumina-
de estas capacidades no han accedido ción tendrían una incidencia menor en
a ellos. Generalmente, depende del in- las actividades primarias.
volucramiento de los socios o dueños En el eslabón secundario la mayor de-
de las empresas para la incorporación manda está dada por las necesidades
de estas prácticas. térmicas (frío/calor); en menor medi-
da, por las mecánicas y, finalmente, por
Las limitaciones señaladas, si bien afec- las de iluminación. Según el estudio de
tan a actores de todos los eslabones de Camchal y ACHEE ya mencionado, la
la cadena agroproductiva, los énfasis e principal fuente utilizada por las empre-
impactos en cada uno de ellos son di- sas agroalimentarias son los combusti-
versos y muchas veces con dimensiones bles fósiles (68%) y luego electricidad
distintas. Es así como, en el caso de la (32%). Estas cifras son semejantes a las
producción primaria, en el rubro agrí- del estudio del bien público energía so-
cola la demanda energética se focaliza, lar térmica en industrial (Appsol) sobre
principalmente, en el riego; no obstante, consumos de energía para calor y frío en
las fuentes de impulsión pueden ser di- procesos Industriales(7), que determinó
ferentes (electricidad, combustible fósil) que el consumo eléctrico representaba
o simplemente no disponer de ener- el 19,2% del consumo, en tanto los com-
(7) Appsol: Análisis y evaluación del potencial de energía solar para calor y frío en procesos Industriales.
(8) Potencial de Biogás. Identificación y clasificación de los distintos tipos de biomasa disponibles en Chile para la generación de Biogás. Comi-
sión Nacional de Energía (CNE), Deutsche Gesellschaft für Technischen Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. Santiago de Chile. Septiembre 2007.
El desarrollo forestal
(1) Texto basado en el documento “Política Forestal Chilena 2015-2035”, elaborado por Conaf.
Transformación y adaptación de
los paisajes rurales por el sector
agropecuario y forestal en Chile:
principales rasgos y desafíos al 2030
Industria 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2014 2015 2016
Cobre 322 840 2.125 3.810 7.285 40.257 37.872 30.253 28.091
Agroalimento 32 62 735 2.160 4.868 12.157 17.212 15.482 16.277
(% del total) 7% 6% 16% 26% 25% 17% 23% 25% 27%
Forestal 7 42 583 870 2.391 4.982 6.139 5.474 5.261
Otros 109 168 1.262 1.533 4.667 13.633 13.899 10.974 10.968
Total 470 1.112 4.705 8.373 19.211 71.029 75.122 62.183 60.597
Fuente: elaborado por Odepa con información del Banco Central de Chile.
Tabla 8.2 Uso del suelo en Chile según grupo de cultivos (1976-1997-2007), en hectáreas.
Variación
Uso productivo de suelo 1976 1997 2007
2007–1997
uso del suelo refleja el paso desde una mayor demanda y mejores precios en
agricultura tradicional, orientada al con- los mercados que se abastecen. Para
sumo interno, hacia exportaciones no esto, resulta fundamental que el país
tradicionales, verificándose un significati- cuente con la infraestructura de trans-
vo retroceso de la superficie de cereales, porte que permita o facilite esta vin-
leguminosas y cultivos industriales, en culación, dado que se hace necesario
contraposición al aumento experimen- acortar al máximo el tiempo y costos de
tado por la superficie de frutales, viñas viaje para llegar a los mercados destino.
y parronales, semilleros y plantaciones Es así como esta nueva orientación hacia
forestales, claramente reflejado en la ta- el exterior, queda en gran medida sujeta
bla 8.2. En segundo lugar, la expansión de en su expansión territorial a la dispo-
la frontera agrícola recolonizó paisajes nibilidad de infraestructura caminera y
productivos prácticamente periféricos, portuaria que permita al productor una
en los que destacan nuevas superficies expedita vinculación de su producción
de frutales, viñas y plantaciones foresta- con los lugares de embarques, así como
les en los valles transversales y amplias a la posibilidad de asumir los costos de
extensiones de secano entre el norte transporte que ello implica. En este sen-
chico y el centro sur del país. tido, la distancia para acceder a medios
En la actualidad, excluyendo los produc- de transporte internacional, medida en
tos y derivados forestales, alimentos pro- términos de tiempo y costo a los puer-
cesados y vinos, gran parte de nuestras tos de embarque, ha estado supeditando
exportaciones sectoriales corresponde significativamente la expansión de la su-
a productos frescos destinados a abas- perficie productiva destinada a exporta-
tecer mercados de contraestación. Esto ción, especialmente hacia el sur del país.
implica producir en los momentos de La inexistencia de puertos entre San An-
Figura 8.1 Plantaciones de parronales de uva de exportación en cono de deyección en el semiárido nacional.
Hectáreas
Hectá- Subsector Industrial Forestal: compues-
Empresa % reas de %
de Pino
eucalipto to por modernos complejos industriales
Forestal Arauco 559.402 39,0% 157.053 19,0% multipropósito en los que destaca la ela-
CMPC (estimado) 300.000 20,9% 170.000 20,5% boración de celulosa, aserrío y secado,
Masisa 48.843 3,4% 293 0,0%
tableros, remanufactura y cogeneración
energética. Cerca del 50% de su produc-
Otras 525.840 36,7% 501.382 60,5%
ción forestal es procesada en aserrade-
Total 1.434.085 100,0% 828.728 100,0% ros, alrededor del 35% por las plantas de
Fuente: Memorias de Empresas e Informe “El Sector Forestal Chileno 2015”, INFOR. pulpa, mientras que el resto es utilizado
Tabla 8.5 Superficie cultivada bajo riego de los Censos 1997 y 2007 y proyección al 2030 por grupo de cultivos (hectáreas).
Censo Censo Escenario 1 Escenario 2
1997 2007 2030 2030
Grupos de cultivos
del suelo agropecuario y forestal. Este nacional, regional y local. Estos requeri-
proceso, en gran medida ha sido acom- mientos pueden ser percibidos, o sólo
pañado por el surgimiento de un acti- como necesidades sectoriales de apo-
vo mercado de tierras y del agua, junto yo hacia lo productivo, o, en una esca-
al aparecimiento de una modalidad de la analítica mayor, enfocados desde una
empleo que se caracteriza por sus al- perspectiva de gestión más integrados,
tos niveles de temporalidad. Estos ras- fácilmente asociadas a experiencias más
gos, junto a otras características sociales, complejas de ordenamiento del terri-
económicas y ambientales derivadas del torio, como es posible observar en la
proceso de desarrollo productivo, han coordinación público privada llevadas a
ido conformando un sistema geográfico, cabo en otras zonas agrícolas mediterrá-
cuyo patrón de interrelaciones espaciales neas, como en la Unión Europea.
es característico de zonas exportadoras Consecuentemente, parecen quedar en
de recursos primarios (Apey, 1995). Un evidencia dos opciones de política para
desafío interesante en este ámbito sería enfrentar la gestión de impactos y re-
utilizar este modelo como mecanismo querimientos del sistema en su conjun-
de evaluación del impacto territorial que to: o son asumidos desde la perspectiva
se verifica en torno a la explotación de parcial o productiva, es decir eminente-
los recursos de exportación dentro de mente desde la esfera agropecuaria y
la geografía nacional. forestal, o se inscriben en un ámbito de
En forma paralela a los impactos a nivel relaciones funcionales de carácter inter-
de cadena productiva, las múltiples rela- sectorial, considerando un número ma-
ciones que esta actividad motriz origina yor de articulaciones tipo causa-efecto.
tanto hacia el origen (input), como sus De esta forma, mientras más completa
efectos (output), va definiendo impactos sea la representación sistémica del uso
en una esfera territorial y funcional de de recursos compartidos por la socie-
más amplio espectro y de gran trascen- dad en estos territorios, más cercana a
dencia tanto para los habitantes de las la realidad será la complementación o
regiones comprometidas, como para competencia por los recursos que el
las políticas públicas dentro del ámbito medio circundante dispone.
Con respecto al sector forestal, tanto las Sin embargo, estas proyecciones debe-
tasas de expansión presente, así como rán ir progresivamente contrastando en
las proyecciones de desarrollo de las paralelo al comportamiento de los mer-
plantaciones forestales han ido disminu- cados. Si bien hay mercados que puedan
yendo, encontrándose su dinámica futu- absorber una expansión en la produc-
ra fuertemente asociadas a la eventual ción, se debe considerar que en el inter-
restitución de la ley de fomento forestal. tanto hay países competidores que están
También existen pronósticos sobre desarrollando una industria exportadora
cambios en la producción vinculados similar a la nacional, lo que afecta no
a variaciones en el ámbito geográfico. sólo en términos de competencia por el
De acuerdo a estimaciones asociadas a acceso a ellos, sino que también en la
nuevas condiciones para el sector agro- dinámica de los precios. Sin dudas, esta
pecuario, derivados del cambio climático, situación podría afectar la expansión de
se espera que el sector proyecte un mo- las cifras presentadas.
vimiento de la frontera silvoagropecuaria
de entre 200 y 400 kilómetros hacia el
sur del país, lo que generaría impactos y ALGUNOS DESAFÍOS DE
oportunidades, básicamente en el sector
frutícola y viñas. Sin lugar a dudas este es
GESTIÓN EN EL ÁMBITO
un proceso que ya comenzó hace algu- TERRITORIAL EN EL
nos años, hecho que puede ser corrobo- SECTOR
rado por el avance hacia el sur de viñas,
observables ya en la zona centro de la Aplicar medidas dentro de la esfera del
Región de La Araucanía. De hecho, las úl- manejo y ordenamiento del territorio
timas actualizaciones de superficie de las para enfrentar los desafíos territoriales
principales regiones frutícolas muestran del país, constituye un ámbito de trabajo
un crecimiento en las plantaciones fruta- clave, el cual es frecuentemente deman-
les y viñas en el sur del país: en el Biobío dado por diversos sectores vinculados a
la superficie creció un 34% en los últimos la gestión pública y privada. Mirar nues-
5 años llegando a 16.268 ha; en La Arau- tros paisajes humanos y productivos des-
canía, un 43% llegando a 11.591 ha. de una perspectiva tridimensional, cons-
En sentido inverso, en algunos cultivos y tituye uno de los mayores desafíos para
regiones la situación limitante serán las dar contenido específico a este concep-
bajas temperaturas, básicamente debido to. Si bien, la gestión del territorio es
a mayores heladas matinales o a frentes progresivamente mencionado como re-
fríos post frontales. En otros ámbitos querimiento de política en nuestro país,
geográficos y productivos la principal esta práctica tiene una debilidad empíri-
limitante será la disponibilidad y acce- ca en la gestión, que es fruto de la difi-
sibilidad a recursos hídricos, ya sea por cultad de acordar las acciones y medidas
menores precipitaciones de agua y nie- específicas que se asocian a este nivel de
ve, o mayor competencia en el merca- gestión, así como los agentes públicos
do de aguas, situación que disminuirá la privados encargados de la operaciona-
productividad de los cultivos en la zona lización de las medidas requeridas para
centro y centro-norte del país, siendo alcanzar los nuevos estados definidos en
los frutales los más afectados. los objetivos y metas. En consecuencia,
Consideraciones ambientales
para una agricultura competitiva
y sustentable al 2030
sur, que también lo demanda progresi- En los años de lluvia bajo el promedio,
vamente. Es difícil ubicar lugares con las aparecen volúmenes no saturados que
condiciones adecuadas donde construir se llenan por recarga natural; si se ex-
grandes embalses en estas dos regio- traen recursos por encima de la recarga
nes, aunque se han identificado posibles promedio se crean espacios no satura-
proyectos en las cuencas de los ríos Pe- dos que acumulan los excedentes que
torca, La Ligua y Aconcagua, algunos de hoy se pierden. Esto es utilizar el acuífero
los cuales cuentan desde hace años con como un embalse multianual. Un estudio
todos sus estudios terminados. Es más del Dictuc (2009) en el que se modeló el
factible impulsar una política de inversio- acuífero de Aconcagua utilizando la ex-
nes en medianos embalses e incluso en tensa información acumulada, demostró
obras de almacenamiento más peque- que existe allí un acuífero con volúme-
ñas, como las que se ejecutaron con el nes de agua 10 veces superiores a toda
programa de obras medianas y menores la demanda anual de la cuenca, siendo
de riego (PROMM) hace algunos años, posible duplicar el agua extraída con la
con apoyo financiero del Banco Mundial. reglamentación actual, sin afectar el fun-
La recuperación de embalses pre Refor- cionamiento del acuífero. También existe
ma Agraria que está en operación en la la posibilidad de recarga artificial de las
actualidad por la Comisión Nacional de napas subterráneas, como se ha hecho
Riego (CNR) y en Valparaíso por la Di- con pretiles de retención en el cauce del
rección de Obras Hidráulicas (DOH) y río Putaendo o utilizando los canales de
el Instituto de Desarrollo Agropecuario regadío en la tercera sección del Acon-
(Indap), avanza en esta dirección. Es de cagua durante el invierno. Para imple-
la máxima prioridad que se asuma una mentar con certeza una política nacional
decisión política de Estado, a largo pla- en la dirección señalada es indispensable
zo (20 años, por ejemplo), de invertir en conocer el funcionamiento de los acuí-
obras que contribuyan al almacenamien- feros, lo cual implica el monitoreo del
to de los cuantiosos sobrantes de ríos recurso subterráneo con su régimen de
que se pierden en el mar. recarga (y extracción) en unidad con el
La gestión eficiente de las aguas subte- recurso superficial. Este monitoreo, que
rráneas, concebidas como una unidad parcialmente se ha realizado en Azapa y
con las aguas superficiales. Es un mismo en el Aconcagua, es un estudio obligato-
recurso, el que se puede manejar como rio y urgente para enfrentar las sequías
unidad e integrar su aprovechamiento. a corto plazo y a menor costo que sus
Es interesante pensar en los acuíferos alternativas de embalses superficiales.
subterráneos como embalses natura- Junto a ello deben realizarse los cambios
les, concepción presente en el manejo a la normativa que restringe la gestión
del riego de otros países (Israel, sur de más flexible de los acuíferos.
España, California en Estados Unidos). Una tercera y complementaria línea de
Autorizar la extracción de agua sobre trabajo es la gestión de la eficiencia en
la base de un promedio de la recarga el riego. En el Censo Agropecuario de
anual, como se hace actualmente en 1997 se registraron 92,7 mil hectáreas
Chile, tiene como consecuencia la pérdi- de riego tecnificado, de un total regado
da de excedentes de agua que escurren de 1.053,9 mil hectáreas. En el Censo del
en vertimientos agua abajo o se pierden. 2007 esta extensión de riego tecnificado
Diversos estudios han constatado que las tión laboral es un desafío elemental.
condiciones del trabajo agrícola y la cali- El concepto de gestión laboral excede
dad de las relaciones laborales en cada los contenidos de la legislación labo-
empresa agrícola son factores determi- ral y sus anexos normativos: supone la
nantes para enfrentar la escasez, hecho inclusión de conocimientos relativos a
comprobado en las explotaciones donde buenas y modernas relaciones labora-
estas exigencias son bien abordadas. les, calidad del empleo y sus factores
Las medidas que debieran adoptarse condicionantes, incluidos incentivos a
para avanzar en la resolución de la pro- la productividad con vínculo de los in-
blemática aludida serían tres comple- gresos del trabajador a resultados de
mentarias: las faenas o del rubro.
dos por Chile, certificando que los tinuar en la línea correcta, que es la
productos enviados al exterior cum- del reconocimiento internacional a
plen con los protocolos requeridos nuestras normas y procedimientos,
internacionalmente. Como si esto fase que corresponde a un exporta-
fuera poco, además el SAG establece dor adulto como somos.
y tutela la normativa respecto al uso c) El tema de la calidad de nuestros pro-
de agroquímicos, al ingreso de mate- ductos en toda su acepción (condi-
rial vegetal y animal al país, al material ción, sanidad, presencia, textura) será
genético que se incorpora al uso agrí- progresivamente el atributo principal
cola, a la sanidad vegetal y animal, a en la competencia internacional. El
la caza y la pesca, a la protección de mayor valor agregado que podemos
la fauna y la flora, entre otras obliga- añadir a nuestra fruta, vinos, maderas,
ciones. En el presente estado de de- semillas, productos pecuarios, es aña-
sarrollo de nuestra agricultura, existe dir tecnología a los procesos produc-
un evidente desequilibrio entre los tivos para lograr calidades Premium.
recursos humanos y materiales con La fruta chilena, en principio recono-
que cuenta la institución y las tareas cida internacionalmente por su color,
que le competen, las que no tienen sabor y contenidos (vitaminas, oxi-
otro destino que continuar acrecen-
tándose, salvo que haya una improba-
ble reforma institucional. Por lo tanto,
el fortalecimiento del SAG, en cuanto
a recursos y funciones, parece como
un imperativo, además de la creación
de un marco de incentivos y castigos
al cumplimiento de la normativa pro
sustentabilidad.
b) Las exigencias de los mercados in-
ternacionales con respecto a calidad,
inocuidad, residuos y trazabilidad,
con la correspondiente certificación
van en aumento. Al margen de que
estas pueden crear un ambiente es-
quizofrénico para los productores y
exportadores, por su discrecionalidad
y dispersión, en ocasiones presentan
signos proteccionistas. Se ha inten-
tado establecer en Chile sellos de
certificación propia, los cuales, reco-
nocidos internacionalmente, fuesen
capaces de ordenar este pseudocaos
e imponer nuestra propia normativa
(madera, frutas), con discutible y di-
símil éxito. Esto que ha sucedido no Archivo fotográfico ODEPA.
debe paralizar los intentos por con-
Antes de responder estas preguntas, se peana” que acarrea las altas presiones
hace necesario dimensionar los recursos del anticiclón del Atlántico, responsable
hídricos y la situación actual de su dispo- de la aridez del sur de Argentina. Junto
nibilidad, así como las variaciones climá- con esta evolución, el territorio se enfría
ticas que influyen en la situación hídri- gradualmente desde la región central al
ca del país. Con este propósito hemos sur, manteniendo temperaturas diurnas
procesado una gran cantidad de datos unos 8 a 10°C más bajas en la costa que
climáticos históricos cuyos resultados en el interior.
presentamos a continuación El total de aguas renovables en Chile al-
canza a los 922 km3 anuales, lo que lo
sitúa en el lugar 14 en el mundo y 5 en
LAS DIMENSIONES Latinoamérica. No obstante esto, el agua
en Chile presenta un fuerte desequili-
DE LOS RECURSOS brio geográfico (tabla 11.1). El patrimo-
HÍDRICOS EN CHILE nio hidrológico de Chile se estructura
en 101 cuencas hidrográficas principales,
Por la localización latitudinal del Chile, el que nutren a 1.251 ríos cuya escorrentía
territorio parte en la zona subtropical anual en conjunto alcanza a los 29.245
árida que recibe una fuerte influencia m3/s. (MOP, 2013). Este caudal de agua
anticiclónica correspondiente al cinturón renovable, en relación con la población
de desiertos del trópico de Capricor- del país, da una disponibilidad de agua
nio. El anticiclón del Pacifico sur-oriental del orden de los 53.000 m3/habitante
permanece todo el año, con su alta pre- año, lo que es 25 veces el valor de 2000
sión, bloqueando el ingreso de cualquier m3/habitante, considerado adecuado
perturbación atmosférica que pudiera para un desarrollo ilimitado en agua.
generar lluvias, ese es el origen del de- En cifras globales, Chile es un país con
sierto del norte grande. En el desierto abundantes recursos hídricos. Conside-
de Atacama se registran las menores rando el total de la escorrentía proce-
precipitaciones del planeta, alcanzando dente de las precipitaciones, la disponi-
promedios tan bajos como 2 mm/año. bilidad anual es de 53.000 m3/habitante
A medida que nos alejamos del trópico (Banco Mundial, 2011), muy superior a
hacia el sur, el anticiclón va perdiendo los 2.000 m3/habitante/año, considerado
su capacidad de bloqueo, permitiendo mundialmente como necesario para el
cada vez más el ingreso de los frentes desarrollo sostenible. A pesar de esto,
de lluvia que vienen del sur-oeste. Así, hay un fuerte desequilibrio geográfico
el territorio chileno va observando un entre la localización de los recursos y la
gradual aumento de las precipitaciones población. La región central y norte, de-
hasta la región de Aysén, donde esta ficitaria en agua, concentra el 65% de la
llega a un máximo superior a los 3.000 población del país. El caso más extremo
mm anuales debido al paso de un par de se presenta en las regiones de Antofa-
frentes cada semana, los que dejan más gasta y Atacama con 52 y 208 m3/habi-
de 250 días de lluvia cada año en las islas tante. Entre las regiones de O´Higgins y
más occidentales. Hacia el extremo aus- La Araucanía, la disponibilidad natural de
tral (Magallanes), la precipitación declina agua supera los 6.000 m3/persona/año,
nuevamente debido a la influencia “pam- llegando hasta los 49.000 m3/persona/
año. Desde la Región de Los Ríos hacia En general los ríos de Chile tienen un ré-
el sur aumenta el agua y disminuye la po- gimen dominantemente nival en la zona
blación, observándose una disponibilidad central y norte, el cual evoluciona gra-
natural de agua que supera los 169.500 dualmente hacia uno pluvial de Biobío al
m3/habitante/año. Sur, pasando por un régimen mixto de
Esto nos permite afirmar que el desa- transición en Maule y Ñuble. Cualquie-
rrollo de actividades económicas en el ra que sea el régimen, la temporada de
norte de Chile dependerá en el futuro riego se extiende por 6 o 7 meses, por
fuertemente de las posibilidades de ge- lo que en el restante tiempo las aguas si-
nerar nuevas fuentes de agua a costos guen su curso hacia el mar, especialmente
razonables. Por ahora, las tecnologías en las cuencas que no cuentan con regu-
de transporte de agua a distancia o la lación artificial. Esta situación, además de
desalación de agua marina tienen costos la existencia de afluentes en zonas bajas,
claramente por encima de 1 dólar por hace que a nivel de promedios anuales,
m3, lo que deja a la agricultura fuera de los caudales en la desembocadura sean
posibilidades de acceder a estas solucio- una proporción muy alta en relación con
nes. Dados los grandes volúmenes de el caudal afluente (en el punto más alto
agua usados por la agricultura, los que antes de la existencia de usuarios). En el
difícilmente bajarán de 6.500 m3/ha año, río Maipo el caudal sobrante es superior
las soluciones viables con esta industria al 90% y de Rapel al sur los caudales en
deberán producir agua a menos de un la desembocadura superan incluso al
10% de los costos que pueden ofrecer caudal afluente. Sólo de Limarí al norte
estos sistemas. los ríos llegan con menos del 50% de su
Entre Atacama y Biobío precipitan, en un agua al mar. Todo esto señala una situa-
año normal, 168,84 km3(*) de agua. De ción de relativa abundancia de agua, la
esta cantidad, solo 38,55 km3 escurren cual no puede ser aprovechada debido
desde la cordillera hacia los valles (cau- a la falta de capacidad de regulación del
dal afluente). De ese caudal, una cantidad caudal (tabla 11.3).
muy baja llega al mar en las regiones del Las cuencas presentan claros signos de
norte (Atacama y Coquimbo), no obs- estrés del Aconcagua al norte (Ayala,
tante en las regiones centrales llama po- 2010). Al sur de O’Higgins, la demanda
derosamente la atención constatar que está por debajo de la oferta consideran-
más de un 50% del agua de los ríos llega do cifras anuales, no obstante en perio-
al mar (caudal sobrante) y de O’Higgins dos de estío, han comenzado a aparecer
al sur más del 100% del agua que provee claros signos de deficiencia hídrica hasta
la cordillera llega hasta el mar, esto último, la región de Osorno.
debido a que los cauces principales reci- Los caudales de los principales ríos se
ben aportes de afluentes en la parte baja han mostrado altamente variables en
del valle, haciendo llegar más agua al mar, las últimas décadas, insinuando ciclos de
de lo que aportó la cuenca principal en varios años de mayor caudal, alternados
la cordillera. Es así como entre Atacama y con ciclos de menor caudal. Estos ciclos
Biobío los ríos vierten al mar anualmente están alineados con los ciclos más lluvio-
una cifra del orden de los 50 km3 de agua sos y secos asociados a la oscilación de-
dulce (50 veces el sistema Paloma-Reco- cadal del Pacífico (PDO), los que tienen
leta-Cogotí completo) (tabla 11.2). una longitud de 10 a 20 años. Aunque
económicas y humanas en sus riberas, Gráfico 11.1 Tendencias temporales de los caudales de algunos ríos.
que introducen en ellos nutrientes y
materia orgánica. Este proceso está más
avanzado en los lagos Villarrica, Calaf-
quen, Riñihue y Llanquihue, aunque los
efectos nocivos han disminuido paula-
tinamente con la instalación de plantas
purificadoras de aguas servidas, en las
ciudades ribereñas.
Los contaminantes más frecuentes de las
aguas de los ríos en Chile son el mercu-
rio, selenio, arsénico, cadmio, molibdeno,
zinc y níquel. En casos específicos, el co-
bre puede encontrarse en niveles eleva-
dos (Pizarro et al., 2010).
ños) ha mostrado una ligera tendencia a Gráfico 11.4 Duración de los eventos de El Niño (Número de años en que
la disminución, junto a un aumento en la se mantiene la anomalía positiva), en los eventos desde 1050.
duración de las Niñas. (gráfico 11.4).
La megasequía 2008-2015 ha roto va-
rios records históricos. Ella ha coincidido
con los años más cálidos de los últimos
100 años, ha registrado el mayor núme-
ro de años consecutivos con precipita-
ciones deficitarias (6 años entre 2010 y
2015) (gráfico 11.5) y registra el mayor
número de años consecutivos con défi-
cit hídrico (PP-ETP) superior a los 1.000
mm/año (10 años entre 2005 y 2015). Fuente: Elaboración propia.
Esto último se debe no sólo a la menor Gráfico 11.5. Precipitación histórica en Santiago. Nótese que nunca se había
pluviometría registrada durante esta se- producido un periodo consecutivo de 8 años sin ningún año que sobrepase
los valores normales. La línea azul corresponde al promedio, la roja al límite
quía, sino al progresivo aumento de la de sequía (80% del promedio) y la negra es la media móvil de 4 años.
evapotranspiración que la ha elevado
desde los 1.150 mm por año en 1900
a más de 1.300 mm/año en los años re-
cientes (gráfico 11.6).
de agua de hasta 800 m3 por hectárea. Gráfico 11.7 Tendencias de la precipitación total anual en Chile. La cifra al
Al parecer esta disminución en zonas in- lado del título indica el cambio experimentado por la precipitación durante
el siglo XX. En las regiones costeras la tendencia negativa es más marcada
teriores y precordilleranas estaría siendo que en sectores interiores.
compensada por el aumento en la inten-
sidad de las precipitaciones, lo que no
estaría ocurriendo en zonas costeras. La
disminución del número de días de lluvia,
junto al aumento de su intensidad y al au-
mento de las tasas de evaporación, puede
aumentar la presión hacia la erosión de
los suelos, con los consecuentes riesgos
de sedimentación de los lechos y cuerpos
de agua. Esta combinación es igualmente
negativa para la agricultura de secano y
para el crecimiento de las praderas.
cuando es requerida para el riego. Esto hacia el continente, con más humedad
induciría una desregulación hidrológica y frescor, podría aumentar la nubosidad
que aumentaría la escorrentía invernal a de una extensa franja territorial cercana
la vez que crearía mayor riesgo de creci- al litoral, la que podría ingresar algunas
das que pueden aumentar los riesgos de decenas de kilómetros hacia el interior,
zonas pobladas (figura 11.1). creando un corredor donde el alza de la
En las próximas décadas podríamos temperatura se vería considerablemente
observar que se mantenga el alza en atenuada.
las demandas evapotranspirativas, pre- La corriente de Humboldt actúa en Chile
sionando al alza los requerimientos de como un verdadero sistema de climatiza-
riego, particularmente en frutales. En el ción, pues al subir la temperatura de la at-
caso de los cultivos anuales esto no es mósfera, el viento toma mayor velocidad
tan seguro considerando que las fechas sobre el océano, haciendo que las aguas
de siembra podrían desplazase más al in- profundas y frías del océano suban a la
vierno, neutralizando las altas demandas superficie en mayor cantidad enfriando
de agua estivales. las aguas del Pacífico cercanas al litoral.
Es probable que el número de días de Con esto, las masas de aire que ingresan
lluvia continúe descendiendo durante al continente se ven más refrescadas al
las próximas décadas, debido al efecto pasar sobre las aguas frías del océano.
de bloqueo que el anticiclón ejercerá al Este mismo enfriamiento, más el aumento
paso de los frentes, especialmente si se de la actividad convectiva de la zona in-
desplaza más al sur, lo que interceptaría la tertropical, haría que el anticiclón del Pa-
trayectoria de los frentes que se mueven cífico tienda a desplazarse más al sur de
desde el sur oeste (SO). Los modelos Chile. Es posible que esto tenga además
regionales proyectan para este siglo el como consecuencia que sólo los frentes
mayor descenso en la precipitación, entre dotados de más energía logren franquear
las regiones de Valparaíso y Biobío, lo que al anticiclón, trayendo lluvias con menor
podría afectar fuertemente a la agricultu- frecuencia a la zona central. Quizás por
ra del secano costero. esta razón es que el número de lluvias
Otro aspecto interesante, es que lo más anuales ha tendido a disminuir en los últi-
probable es que el viento aumente su mos 100 años, tendencia que podría pro-
intensidad, especialmente en zonas cos- longarse por algunas décadas más.
teras y cordilleranas. Una atmosfera más
caliente igualmente tiende a aumentar la
intensidad y frecuencia de lluvias convec- LOS DESAJUSTES DE LA
tivas, es decir, aquellas lluvias súbitas que
DEMANDA Y OFERTA DE
producen chubascadas de gran intensi-
dad, asociadas a tormentas eléctricas y AGUA EN CHILE
granizo. Esto último tiene dos caras. La
cara buena es que esto podría ayudar Adicionalmente a los factores naturales
a recargar las reservas de agua en las derivados del cambio climático, los re-
cuencas. La cara mala es que podría cursos hídricos vienen dando señales
aumentar la frecuencia e intensidad del de agotamiento hace ya varias décadas
granizo en zonas agrícolas. El mayor in- en la zona centro norte de Chile. El au-
greso de masas de aire desde el océano mento desmedido de la demanda por
taciones anuales, lo que, en años lluvio- Con las demandas actuales de agua, en
sos, tiende a anular el déficit crónico, el el mejor de los casos los embalses dis-
cual reaparece inmediatamente cuando ponen de una capacidad para atenuar la
la precipitación vuelve a la normalidad sequía de un par de años consecutivos,
o a valores por debajo de lo normal, lo que es claramente insuficiente durante
donde estos déficits se agravan aún más. sequias prolongadas como la que esta-
Esto hace fuertemente inestable el ba- mos atravesando entre 2008 y 2015. Una
lance hídrico de los ríos de la zona cen- sequía de esta duración agota cualquier
tral y norte de Chile, poniendo frecuen- sistema de regulación hidrológica.
temente en riesgo la seguridad de riego En general los ríos muestran claros indi-
(gráfico 11.12). cadores de estrés a partir de la Región
Los sistemas de regulación hidrológica Metropolitana al norte. En cifras globales
con que cuentan algunas regiones, pue- anuales pareciera que este estrés no es
den atenuar el déficit de años secos con tal, considerando que la relación caudal
el agua almacenada en años más lluviosos sobrante/afluente está por sobre el 50%
(tabla 11.4). No obstante eso, la capaci- desde el rio Choapa al sur y sobre 100%
dad de regulación es limitada, quedando del Rapel al sur. Estas cifras esconden el
fuertemente disminuida durante los ciclo déficit de agua en el periodo estival, el
de sequía que pueden durar varios años. cual está siendo recurrente al menos
Según las tendencias observadas y los pronósticos que hacen los modelos mundiales del clima,
los climas del futuro debieran variar según las tendencias siguientes:
hasta el río Maule. Este estrés se debe asegura el agua para la agricultura por
fundamentalmente a la fuerte estacio- cuanto esta debe salir a competir por el
nalidad de la demanda de agua, lo que recurso con otras actividades económi-
refleja la estacionalidad de la agricultura, cas con mayor capacidad de pago, como
cual es el principal consumidor de este la industria, la minería o el agua potable.
recurso (Universidad de Chile, 2012). Es así como en las regiones de más al
En los últimos 20 años, la seguridad del norte (Atacama y Coquimbo), muchos
riego se está viendo limitada por la dis- DAA han sido transferidos desde la agri-
ponibilidad de agua desde Maule al sur, cultura a la minería. Es probable que esto
lo cual es una paradoja si se observa que se propague a Valparaíso y la Región Me-
del Maipo al sur el caudal sobrante de tropolitana en los próximos años, con lo
los ríos supera al 90%. Esto es debido cual la agricultura se estas regiones se
mayormente a que esto no refleja la ver- podría ver fuertemente contraída, como
dadera situación de los ríos durante la ha ocurrido en Atacama.
estación de verano. La mayor parte del La demanda agrícola de agua está en
“excedente” hidrológico de los ríos es directa relación con la superficie cul-
vertido al mar en la estación invernal ya tivada en riego, el tipo de especies, las
sea por su uso en la generación de ener- condiciones climáticas de cada año y la
gía, ya sea por la falta de capacidad de tecnología de riego. En general todos es-
almacenamiento. En este ámbito de es- tos factores han empujado al alza las de-
trechez hídrica, el mercado del agua no mandas de agua en las últimas décadas,
Tabla 11.5 Uso de los recursos por la agricultura entre Atacama y Biobío.
Agua Demanda Disponible Déficit o Déficit o
Región Qa Qs
extraída de riego para riego superávit superávit
aumento en la eficiencia de uso del agua, el permafrost, los que han perdido en
reduciendo perdidas en los sistemas de promedio sus 300 metros inferiores en
riego y en los canales de distribución, así el último siglo (Pizarro y Cabrera, 2001).
como con un mejor ajuste entre deman-
das y oferta que, por ahora, parece estar Gráfico 11.11 Balance entre la demanda y la oferta de agua por región
desbalanceada.
RECURSOS HÍDRICOS,
DESERTIFICACIÓN Y
CAMBIO CLIMÁTICO
recientes (Villalba et al, 2003. Las tem- Gráfico 11.12 Balance de oferta y demanda de agua en tres ríos que
peraturas mínimas han mostrado mayor comienzan a dar señales de estrés.
tendencia al alza que las máximas, espe-
cialmente en las costas Occidentales y
Orientales de Sudamérica (Vincent et al,
2005). En las costas Sur Occidentales del
continente, en contacto con el Océano
Pacífico, la precipitación mostró una ten-
dencia negativa durante siglo XX. Es así
el territorio chileno comprendido entre
los paralelos 28 y 42 S, observó una de-
clinación pluviométrica de 10% a 25%
durante el siglo XX, especialmente en
regiones costeras. Esto ha provocado un
desplazamiento hacia el sur de las isoye-
tas del orden de 0,4 a 0,5 km por año.
Una tendencia opuesta ha sido obser-
vada en la costa atlántica de Argentina y
Brasil Meridional (IPCC, 2007).
La variabilidad climática parece estar
aumentando en todo el continente, ha-
ciéndose más frecuentes los eventos cli-
máticos extremos de la sequía e inunda-
ciones (Aguilar et al, 2005). A lo largo de
toda la cordillera de Los Andes se obser-
va un rápido retroceso de los glaciares y Fuente: Dirección General de Aguas.
los cultivos y especies forestales como Si bien podría observarse una disminu-
pino y eucalipto, las variaciones climá- ción en el total de lluvia anual, las preci-
ticas afectarán la incidencia de plagas y pitaciones podrían aumentar en intensi-
enfermedades, la disponibilidad de aguas dad, lo que es particularmente relevante
para el riego y, en ciertos casos, la calidad en los casos que ellas coincidan con el
del producto final, como es el caso de la periodo de fructificación de las cosechas
vitivinicultura. o durante la época en que el suelo esta
Los ecosistemas naturales han iniciado descubierto de vegetación y vulnerable
un periodo de estrés climático debido a a la erosión.
cambios en el régimen de lluvias y térmi- Todos estos cambios ejercerán efectos
co. Pequeñas variaciones pueden causar encadenados sobre los ecosistemas
grandes distorsiones en cadenas tróficas, naturales y agrícolas, lo que hace difícil
en los polinizantes, en la reproducción de pronosticar cuan positivos o negativos
plantas y animales, en la capacidad com- serán sus efectos. En general existe un
petitiva de las especies nativas, cediendo cierto consenso en que las condiciones
espacio a especies invasoras, adaptadas a climáticas serán algo más hostiles y aza-
un rango más amplio de condiciones am- rosas, por lo que será necesario imple-
bientales. Como los cambios climáticos mentar estrategias de control de riesgos,
están ocurriendo a una velocidad mayor de reducción de estrés o simplemente,
al tiempo que las especies y los ecosis- relocalizar los cultivos evitando con ello
temas pueden adaptarse, es muy proba- enfrentarse a los riesgos. La agricultura
ble que durante este siglo se produzcan tiene una gran tarea para adaptarse a
cambios significativos en la estructura y estas nuevas situaciones, sin que ello sig-
composición especifica de importantes nifique un aumento de costos que haga
biomas del territorio, especialmente en perder competitividad al sector
la zona peri árida y árida que represen-
ta el borde sur del desierto de Atacama,
regiones costeras con disminución de AGRICULTURA E
precipitaciones y áreas de altura en la
INFRAESTRUCTURA
cordillera de los Andes, donde el calenta-
miento podría ser más acelerado. HIDRÁULICA
A parte del aumento en la frecuencia
de ciertos extremos climáticos, el calen- La agricultura es una actividad estraté-
tamiento global podría acarrear un au- gica para cualquier país, cuyo impacto
mento en la ventosidad, lo que podría social es evidente por la mano de obra
convertirse en un factor de estrés y de que genera, las cadenas productivas que
aumento en las tasas de evapotranspira- moviliza y por los efectos reguladores
ción, complicando con ello la gestión del de la demografía en la ocupación del
riego. Este fenómeno deberá ser com- territorio. A diferencia de la minería, es
pensado con mayores inversiones en es- una actividad de baja concentración de
tructuras de reducción de viento. capital, por lo que su capacidad de pago
Adicionalmente podría producirse un para abordar enormes inversiones es
aumento de la frecuencia de precipita- baja. No se descarta que los privados
ciones de primavera verano y una dismi- puedan aportar con recursos, pero las
nución del número de lluvias de invierno. inversiones iniciales debiera hacerlas el
el debido resguardo del acceso equitati- países, especialmente los más poblados,
vo a un bien público consagrado así en saldrán a “comprar agua” a través de la
la Constitución de la República, por el compra de alimentos al no tener agua
respeto a los derechos adquiridos y por para producirlos, es precisamente por
la necesidad de flexibilizar la gestión del esta razón que países como Chile, que
agua en áreas de futuro crecimiento de disponen de agua, tienen una oportu-
la actividad agrícola como consecuencia nidad que debieran aprovechar, lo que
del cambio climático. La ampliación de la sólo ocurrirá con un plan de ordena-
infraestructura hidráulica del país creará miento territorial de la agricultura y de
nuevos DAA, cuya asignación no deberá los recursos hídricos.
replicar los errores del pasado. Los impactos económicos y sociales, po-
En muchos casos la capacidad de adap- sitivos o negativos que podrían acarrear
tación de la agricultura, que es el mayor estos cambios dependen de la capacidad
consumidor de agua, depende de la que tendrá la agricultura chilena para ab-
adopción de sistemas modernos y efi- sorberlos y neutralizarlos. Esta capacidad
cientes de riego, manejo altamente tec- estará asociada a características estruc-
nificado de la fertilidad del suelo, de las turales como tipo de tenencia de la tie-
técnicas de cultivo, de los pesticidas, de rra, acceso a la tecnología y capital, y a
los necesarios aumentos en la eficiencia las opciones productivas que permitan
energética e hídrica, de una adecuada un cambio en el uso del suelo e infraes-
gestión del riesgo, de la existencia de tructura hidráulica en las regiones más
alertas tempranas y de una capacidad afectadas o proveedoras de agua.
para reaccionar frente a las amenazas Se superpone al desafío del agua el fenó-
climáticas, la disponibilidad de nuevos meno de la desertificación de importan-
recursos genéticos, ambientalmente más tes zonas del territorio, proceso comple-
estables y resistentes a plagas, enferme- jo que no puede ser abordado desde un
dades y niveles de estrés abiótico. Todas punto de vista puramente tecnológico,
estas transformaciones deberán ocurrir social o ambiental. Normalmente este
en un contexto de mercados agrícolas proceso tiene raíces que se extienden
inestables y elevados precios de los insu- en estas tres dimensiones, requiriendo
mos, especialmente de la energía, justo a un abordaje trasversal, multidisciplinario.
nuevas y estrictas restricciones ambien- Existen numerosos ejemplos de medi-
tales. Muchos tipos de agricultura nunca das de control de la desertificación, que
lograrán adaptarse con la velocidad re- han sido concebidas desde perspectivas
querida sin la ayuda del Estado, lo que puramente productivistas o puramente
podría llevar a importantes zonas a una ambientalistas, las que sólo han durado
marginalización progresiva, intensifican- mientras se mantiene el subsidio del Es-
do la pobreza rural. tado, sin llegar a una etapa de adopción
El agua pasará a ocupar un rol extrema- sustentable por parte de las comuni-
damente estratégico, en todo el mundo, dades rurales. Para que esto ocurra, se
como resultado del aumento del consu- hace necesario que las estrategias sean
mo, el deterioro de la calidad, el aumen- económicamente viables, es decir, tien-
to en la variabilidad del ciclo hidrológico dan al mejoramiento de las oportuni-
y la disminución de su disponibilidad en dades y del ingreso de las comunidades,
la mayor parte de las cuencas. Muchos junto con agregar valor social, lo que
cuencas. Por costoso que ello sea, la am- de instalarse un clima algo más amena-
pliación de la capacidad de regulación zante para la agricultura, más inestable
de las cuencas parece ser inevitable y y estresante. En síntesis, el mayor de-
urgente. Todo parece indicar que, si so- safío en materia de cambio climático
lucionamos el problema del agua, habre- para Chile lo representa la gestión de
mos solucionado la mayor parte de la un recurso estratégico, como es el agua.
amenaza del cambio climático. La aridización de una parte importan-
te del territorio será una consecuencia
conjunta de una cierta disminución de
CONCLUSIONES Y las precipitaciones, la cual será más no-
RECOMENDACIONES table en zonas costeras, más atenuada
en regiones interiores y probablemente
El cambio climático se ha venido mani- imperceptible en zonas andinas, como
festando desde hace un siglo en el terri- lo han venido sugiriendo las tendencias
torio chileno, habiéndose producido una recientes. De mantenerse esta tenden-
cierta aceleración en la aparición de los cia, probablemente el volumen total de
síntomas a partir de los años 80. La ma- la escorrentía no debiera mostrar signi-
nifestación de este proceso es bastante ficativas bajas, sino más bien un cambio
coherente con lo que pronostican los de régimen el que se requerirá manejar
modelos regionales disponibles: una dis- con mayores capacidades de regulación,
minución gradual de las precipitaciones mayor eficiencia en el uso del agua y
totales anuales, un aumento sostenido de cambios en las demandas territoriales
las temperaturas máximas y mínimas en de agua (DGA, 2007). Esto último im-
regiones interiores, un refrescamiento de plica un desplazamiento del consumo
las temperaturas diurnas en zonas coste- hacia regiones con mayor oferta de
ras, una elevación de las isotermas afec- agua, particularmente de la agricultura
tando a las reservas de nieves en la cor- que es el mayor demandante. Este des-
dillera de Los Andes y un ligero cambio plazamiento en cierta forma ya comen-
de estacionalidad de las precipitaciones. zó de forma espontánea a partir de
Se agregan a estos síntomas un aumento los años 90, cuando muchos proyectos
en la frecuencia de temperaturas elevada agrícolas comenzaron a buscar asiento
principalmente en verano, un aumento al sur del Biobío. Sin embargo, este pro-
en la frecuencia del granizo y de las he- ceso se encontrará con dos problemas
ladas de origen polar, un aumento en la mayores que requerirán de una acción
intensidad de las precipitaciones. bien planeada por parte del Estado: la
Varios otros síntomas secundarios po- falta de infraestructura de regadío y
drían aparecer en las próximas décadas, el acceso al agua, cuya propiedad ya
como un aumento de la persistencia ha sido copada principalmente por las
y cobertura de la nubosidad costera, generadoras eléctricas. Siendo el creci-
aumento del viento, de las tormentas miento y la intensificación de la agricul-
convectivas y de la humedad del aire. tura al sur del Biobío una realidad y una
Las consecuencias hidrológicas se refle- necesidad para mantener la capacidad
jarán en un aumento en la escorrentía exportadora de alimentos del país, esta
invernal, disminuyendo la estival. Todo situación merecerá especial atención en
esto va en la misma dirección, cual es la las próximas décadas.
(1 ) Los autores agradecen los comentarios de Ximena Quezada, Constanza Saa y Carla Melillo, de Indap, sobre estos aspectos conceptuales del
trabajo.
Debemos ahora explicitar las limitacio- En segundo lugar, hay un tema con la
nes que se derivan de la fuente de datos comparabilidad de la información entre
en que estamos obligados a basar nues- las distintas encuestas Casen a lo largo
tro análisis por inexistencia de una fuen- del tiempo, por cambios que se han ido
te alternativa de información primaria(4). introduciendo en diferentes momentos
En primer lugar, la encuesta Casen (el en las definiciones, formas de medir,
formulario y la muestra) no fue diseña- etc. De esa forma, por ejemplo, aunque
da con el objetivo de describir las unida- uno tenga una variable como “ingreso
des productivas de la agricultura chilena. autónomo del hogar” que mantiene su
Eso significa, sobre todo, dos cosas: (a) nombre en todo el período, la forma en
la información es limitada, especialmente que esa variable se calculó, la muestra de
porque no registra activos silvoagrope- la encuesta y otros factores, han tenido
cuarios (incluyendo dotación de tierra), variaciones. Algunas de estas variaciones
ni estadísticas de producción (incluyendo las podemos controlar: por ejemplo, el
costos, tecnologías, etc.), y (b) es una en- que, dado que hasta 2009 la encuesta
cuesta representativa de los hogares de incluía en el sector agrícola a los hogares
Chile y no de sus empresas o explota- dedicados a la pesca, hayamos excluido
ciones silvoagropecuarias. Sin embargo, sí esa información de todo el análisis en
registra información sobre los miembros el período 1999-2009(5). Es importante
de los hogares que trabajan en el sector destacar que en 2013 se implementaron
silvoagropecuario y sobre sus ingresos, importantes cambios metodológicos
incluyendo los derivados de la agricultura. asociados al tratamiento de una serie de
La pregunta entonces es si acaso hay variables de la Casen, de forma tal que
una correspondencia razonable entre los resultados obtenidos en la versión
los “hogares que generan ingresos en el del año 2015 no son comparables con
sector agrícola” y las “explotaciones sil- los correspondientes de los años ante-
voagropecuarias”. Al inicio de la cuarta riores. Si bien en 2013 se presentaron
sección del documento (Resultados), los datos calculados de acuerdo a las
aportamos datos del censo agropecua- dos metodologías, en 2015 solo se utili-
rio, de la encuesta de empleo del Institu- zó la nueva. Por ello, en las secciones en
to Nacional de Estadísticas (INE), y de la que nos referimos a los ingresos de los
base de datos del Servicio de Impuestos hogares, hacemos el análisis solo para el
Internos (SII) de contribuyentes del sec- período 1990-2013, excluyendo el dato
tor silvoagropecuario, que muestran que de 2015. Otro momento en que hubo
la inmensa mayoría de los productores cambios importantes y relevantes para
silvoagropecuarios de Chile, algo más nuestro caso fue el año 2006, con res-
del 90%, son micro y pequeños empre- pecto a la estructuración de ciertas pre-
sarios, cuyas unidades de producción se guntas de ingreso dentro de la encuesta,
administran por la familia o por algunos en comparación con las encuestas an-
miembros de la misma. teriores, y a cambios metodológicos en
(2) Nos referimos particularmente a las preguntas clave sobre el empleo en la agricultura y sobre el aporte de la agricultura al ingreso total de
los hogares de los agricultores.
(3)Y, si se autodefinen como agricultores, entonces quedan registrados en alguna de nuestras categorías de análisis.
(4) Agradecemos a Sergio Soto Núñez, profesional de Odepa, por sus detallados comentarios y sugerencias relativas a este tema.
(5) Soto, ibíd.
(9)El concepto de mediana empresa que usa el SII no es equivalente a nuestro concepto de mediana agricultura. Para el SII, una mediana empresa
es aquella cuyas ventas anuales son entre UF 25.000 y UF 100.000 (entre aproximadamente uno y cuatro millones de dólares a la tasa de cambio
de octubre 2016). Si consideramos dichos niveles de ventas y el número de trabajadores de una mediana empresa (entre 50 y 199), lo más probable
es que una parte de ellas correspondan a nuestra categoría de agricultura corporativa.
(10) En 2014, las medianas y grandes empresas sumaban un 4% del total, en tanto que los pequeños contribuyentes silvoagropecuarios habían
aumentado a 22%.
(11) En 2010 se pasa de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) a la Nueva Encuesta Nacional de Empleo (NENE), por lo que no hay una com-
parabilidad estricta entre las encuestas anteriores y posteriores a esa fecha.
pleo del INE confirman la tendencia. Se- tura, que en 2015 tiene un 60% de los
gún el INE, el número de explotaciones hogares con que contaba en 1990. Lo si-
agropecuarias y forestales, medido a tra- guen los autoempleados en la agricultura
vés del censo, cayó en 11% entre 1997 (73%), en tanto que los hogares de asa-
y 2007 (INE, 2008). Si recurrimos a los lariados en la agricultura han aumentado
datos de empleo de la Encuesta Nacional su número respecto de 1990 en casi un
de Empleo del INE, lo que observamos 20%. La tabla 12.2 muestra la participa-
es una caída de 11% en el número total ción de los tres grupos en el total de
de empleados en la agricultura entre di- hogares en la agricultura. Vemos que el
ciembre de 1990 y diciembre de 2009(11). grupo de los medianos agricultores, que
Esta tendencia a la reducción de los en 1990 representaba el 6% de los ho-
hogares y de los empleados en la agri- gares agrícolas, se ha reducido a solo el
cultura es consistente con lo que ha 4% en 2015.
sido la trayectoria histórica de todas las
economías desarrolladas y en desarrollo. Demografía
La literatura especializada (Lewis, 1954; Dados los fuertes cambios en el número
Johnston y Kilbi, 1975; Banco Mundial, de hogares en la agricultura, cabe pre-
2008; Timmer, 2002 y 2009; McMillan, guntarse si ello está asociado a un en-
Rodrik y Verduzco-Gallo, 2014; FIDA, vejecimiento de esta población. Como
2016) desde hace décadas utiliza el con- punto de referencia, el INE reporta la
cepto de “transformación estructural” siguiente estructura etaria para el país
para referirse al hecho de que, confor- en 2010:
me la economía de un país crece y este
se desarrolla, disminuye el número y la • 0-14 años: 22,3 %
proporción de personas empleadas en • 15-64 años: 68,7 %
la agricultura. Dado el crecimiento de • 65 años y más: 9,0 %
Chile en las últimas décadas, sería muy
sorprendente si no hubiéramos obser- En cuanto a los agricultores, se trata de
vado esta tendencia. personas de edades significativamente
Lo anterior, por supuesto, no significa mayores que los promedios nacionales,
que la agricultura chilena sea menos aunque hay diferencias muy significativas
importante en términos absolutos. De entre los tres grupos de hogares. Yendo
hecho, el Producto Interno Bruto (PIB) de menor a mayor edad promedio de
agrícola aumentó en 409% en el período los jefes de hogar, el 9% de los trabaja-
intercensal 1977 y 2007 (INE, sin fecha), dores asalariados en la agricultura tenía
lo que supone un fenomenal incremen-
to en la productividad del trabajo en el
sector. Más aún, análisis recientes confir- Tabla 12.2 Participación de tres tipos de hogares agrícolas en el total de
hogares agrícolas
man que el proceso de transformación
estructural en el sector rural chileno co- 1990 2015
gando a 16% en 2015. Los “otros ingre- ciones no agrícolas, que llegan a 12%
sos autónomos” (15) tienen un compor- en 2013. Los “otros ingresos autóno-
tamiento inestable, pero su participación mos” caen ligeramente, de 33% a 28%,
en el total tiende a situarse en torno a en tanto que los subsidios sociales cre-
20%. Aunque las transferencias sociales cen de menos de 1% a 5%. Es decir, se
se multiplican, representan apenas el 4% trata de un grupo de hogares que si-
del ingreso total de los hogares agrícolas guen dependiendo principalmente de
en 2013 (16). la agricultura, aunque en menor medi-
Al desglosar estas tendencias por tipo da que hace una generación, y que han
de hogar en la agricultura, encontramos diversificado sus ingresos laborales. En
los siguientes cambios: promedio, es un mito urbano que este
grupo depende de los subsidios socia-
• Medianos agricultores: su ingreso agrí- les para su sobrevivencia, toda vez que
cola pasa de 66% a 46% en el perío- sus ingresos laborales son 13 veces
do 1990-2013; su ingreso por otras mayores que sus ingresos por transfe-
ocupaciones no varía en el período, rencias públicas de este tipo.
manteniéndose en torno a 10% (aun- • Asalariados agrícolas: estos hogares
que con fluctuaciones de año en año); eran fuertemente dependientes de la
el peso de las transferencias sociales agricultura en 1990 (72% del ingreso)
aumenta, pero se queda en torno al y lo siguen siendo en 2013, aunque en
1% del ingreso total y, en cambio, los menor medida (61%). Estos hogares
otros ingresos autónomos aumentan también han diversificado sus ingre-
notablemente, de 24% a 45%. Explicar sos laborales, pues el ingreso de otras
este último cambio es un punto im- ocupaciones pasó de 9% a 19% en el
portante, proponiéndose la hipótesis período. Aumenta también el peso de
de que podría reflejar un incremento los subsidios sociales, pero se mantie-
principalmente en ingresos financieros ne en apenas 5% en 2013, en tanto
y rentas. En suma, se trata de un sector que los otros ingresos autónomos se
que se “desagriculturaliza” al punto de mantienen en el mismo nivel de alre-
que menos de la mitad de su ingreso dedor de 15% que tenían en 1990. Es
proviene del sector. decir, este es el grupo que más nítida-
• Agricultores familiares: su ingreso mente depende de la agricultura.
agrícola también disminuye, pero en
menor proporción que los medianos Otra forma de mirar los cambios en la
productores (de 59% a 55%). Casi se composición de los ingresos es a tra-
duplican los ingresos de otras ocupa- vés de la relación entre el número de
(12) El grupo de agricultores familiares mayores de 60 años aumentó sistemáticamente entre 1990 y 2009, pero desde entonces se ha estabilizado
y de hecho en 2015 hay un muy ligero “rejuvenecimiento.” En cambio, entre los medianos agricultores y los asalariados, la tendencia al enveje-
cimiento continúa hasta 2015. Habrá que ver cómo se comporta esta variable en los próximos años.
(13) En este tema la comparación la hacemos entre 1990 y 2013, debido a que el cambio en la forma de medir ingreso en la Casen 2015 genera
variaciones fuertes entre 2013 y 2015.
(14) En este tema la comparación la hacemos entre 1990 y 2013, debido a que el cambio en la forma de medir ingreso en la Casen 2015 genera
variaciones fuertes entre 2013 y 2015.
(15) Incluye autoconsumo de bienes producidos por el hogar, bonificaciones, gratificaciones, rentas, intereses, jubilaciones, pensiones, montepíos
y transferencias entre privados.
(16) Nótese que esto no incluye las transferencias gubernamentales a los hogares ligadas a programas productivos, como por ejemplo los subsidios
de riego, forestales, de recuperación de suelos, de asistencia técnica, etc.
(17) En este tema la comparación la hacemos entre 1990 y 2013, debido a que el cambio en la forma de medir ingreso en la Casen 2015 genera
variaciones fuertes entre 2013 y 2015.
adicional de 12 mil hectáreas en la dé- Gráfico 12.6 Porcentaje de hogares por rango de ingreso agrícola del hogar,
cada 1991-2001, lo que corresponde a según tipo de productor, año 1990
otro 27% de crecimiento sobre el suelo
de uso agrícola.
Un análisis exploratorio de la Región del
Maule y de la Provincia de Cautín en La
Araucanía, usando datos satelitales de
intensidad de luces nocturnas, nos dice
que la superficie urbanizada en Maule
aumentó de 117 mil hectáreas en 1993
a 268 mil hectáreas en 2013, en tanto
que en Cautín los datos indican un cre-
cimiento urbano de 112 mil a 334 mil
hectáreas en el mismo período(20). Cabe
señalar que la estimación de superficie
urbanizada, en este caso, incluye desde
pequeños caseríos rurales hasta las ciu-
dades principales de Talca y Temuco. Fuente: Elaboración propia en base a Casen.
(18) http://www.odepa.gob.cl/estadisticas/productivas/
(19) http://www.odepa.gob.cl/estadisticas/productivas/
(20) Agradecemos a Juan Soto y a Milena Vargas, investigadores adjuntos de Rimisp, por esta información.
amenaza. Ello porque su mayor escala les es lo que hace que las fuentes de los
permite reducir costos, porque pueden ingresos familiares se vayan diversifican-
acceder a créditos, porque tienen mayor do, y que la importancia de la agricultura
poder de negociación de precios, o por- caiga. Se menciona que para la mayoría
que tienden a concentrar las tierras. En de los hijos el trabajo agrícola no es una
definitiva, los entrevistados consideran alternativa de vida interesante, principal-
que se encuentran en una situación de mente en comparación con estudiar una
competencia dispar frente a los grandes carrera universitaria y ejercer su profe-
agricultores. sión, dada la baja rentabilidad y el mayor
Finalmente, un alto número de los en- esfuerzo que implica el trabajo agrícola.
trevistados indica que el alto valor de la Relacionado con esto, algunos entrevis-
tierra que se puede urbanizar es una po- tados mencionan que el poco interés en
derosa razón que ha llevado a muchos el campo se debe a que es un trabajo
agricultores a vender o subdividir sus de esfuerzo, y la mayoría de las personas,
tierras, y retirarse del negocio. especialmente jóvenes, estarían poco in-
Algunos aspectos menos mencionados teresadas en este tipo de ocupación.
por los entrevistados son la falta de in- Los bajos ingresos o la existencia de me-
terés de la juventud en la agricultura, la jores alternativas en cuanto a lo econó-
falta de mano de obra especializada, la mico son, nuevamente, las razones men-
poca unión o baja participación en ins- cionadas que a juicio de estas personas
tancias gremiales de parte de los agri- explican la diversificación productiva.
cultores y las empresas forestales como Una buena parte de los entrevistados
amenaza por consumo de agua. menciona que la mayor diversificación se
da dentro de la agricultura, ya sea incor-
¿Observan una tendencia porando nuevos cultivos no tradiciona-
a la diversificación? les, haciendo asesoría técnica o actuando
De los 45 entrevistados, 32 afirman que como intermediario.
sí hay una tendencia a la diversificación
económica entre los agricultores de su ¿Qué sucede con la tierra?
zona y/o rubro, es decir, que hoy en día A quienes afirmaron ver una reducción
más agricultores se dedican al menos en el número de productores agrícolas
en forma parcial a otras actividades. Los en su zona se les preguntó que sucedía
agricultores que no comparten esta opi- con las tierras de quienes abandonaban
nión mencionan constantemente que un o disminuían la actividad. Prácticamente
“buen agricultor” tiene que dedicar todo todos los entrevistados señalan el loteo
su tiempo a la agricultura, y también men- y la venta y/o el arriendo como el desti-
cionan que, dados los bajos ingresos y el no de las tierras de los agricultores que
nivel de dedicación requerido, es muy di- se retiran. Los compradores o arren-
fícil poder tener un negocio secundario. datarios son básicamente tres tipos de
Para los entrevistados que sí ven una agentes, dependiendo del lugar en que
mayor diversificación, la razón principal se encuentre el entrevistado: las grandes
se debe a la falta de descendencia inte- empresas agrícolas y forestales, otros
resada en continuar el negocio agrícola. agricultores medianos que buscan cre-
Para la mayoría de este grupo de entre- cer como agricultores, y las empresas in-
vistados, la falta de interés de los hijos mobiliarias. También se observa el loteo
(21) El libro “Boom Agrícola y Persistencia de la Pobreza Rural” (da Silva et al. 2009), editado por el actual Director General de la FAO,
había llegado a una conclusión similar con base en el análisis de la década de 1990 en varios países de la región. Recordemos que durante esa
década la agricultura latinoamericana vivió una notable expansión, la que, sin embargo, no se tradujo en un aporte fuerte a la reducción de la
pobreza rural. El libro mencionado fue un intento de respuesta a la afirmación hecha por el Banco Mundial (2008) en su Informe Mundial de
Desarrollo 2008, “Agricultura para el Desarrollo”, que había advertido que en comparación con Asia e incluso con África, América Latina vivía
una situación (“la paradoja latinoamericana”, la llamaba el Banco) de baja elasticidad de la pobreza rural con respecto al crecimiento sectorial
agropecuario.
(22) Es indispensable tomar las cifras de esta tipología con mucho cuidado, pues no son más que aproximaciones gruesas. La encuesta Casen
no nos permite hacer estimaciones confiables a este nivel de desagregación. Nos interesa sugerir una tendencia estilizada más que hacer una
afirmación precisa sobre la magnitud exacta de los componentes.
Hogares con baja relación con la agricultura, con Hogares con baja relación con la agricultura, con
capacidad productiva agrícola relativamente baja capacidad productiva agrícola relativamente alta
Agricultores multiactivos o diversificados, con capacidad Agricultores multiactivos o diversificados, con capacidad
productiva agrícola relativamente baja productiva agrícola relativamente alta
Agricultores especializados, con capacidad productiva Agricultores especializados, con capacidad productiva
agrícola relativamente baja agrícola relativamente alta
Corporaciones agrícolas
Fuente: Elaboración propia.
dad rural contiene más sectores que ejemplo, según el Banco Mundial (24),
solamente agricultores o jornaleros entre 1961 y 2013 la superficie arable
agrícolas. Es más, la sociedad rural se de Estados Unidos solo se redujo de
despliega hoy en día en espacios que 19,7% de la superficie total del país,
ya no son puro “campo”, sino que a 16,6%; en Dinamarca, de 66,2% a
abarca cientos de pueblos y ciudades 56,7%; en Francia, de 35,8% a 33,4%, y
pequeñas y medianas. El destino de en Alemania, de 35% a 34,3%. Otros
todas las formas de agricultura, pero países en desarrollo que en años re-
especialmente de aquellas más diver- cientes han experimentado un fuerte
sificadas, es inseparable de la evolu- crecimiento de su agricultura han po-
ción de esa sociedad rural. Por ello dido no solo conservar sino expandir
en otros trabajos hemos propuesto la superficie arable, como es el caso
la urgencia de pensar las políticas pú- de Brasil, que pasa de 2,6% a 9,1%, o
blicas con un enfoque territorial y no China, de 10,9% a 11,3%. Casi todos
puramente sectorial agropecuario. los países mencionados tienen densi-
6. La transformación estructural del país dades de población mucho mayores
es seguramente el motor central de que las de Chile, y aun así han podi-
las tendencias observadas. Hay por do conservar sus tierras agrícolas sin
tanto un componente de dichos cam- afectar el desarrollo de sus ciudades
bios que no se puede evitar y que po- o de sus industrias. Chile, en cambio,
siblemente no queremos evitar, si de lo según la misma fuente, pasó de 4,9%
que se trata es de que los habitantes a 1,8% en el mismo período.
del campo tengan mayores oportuni- Si una proporción muy alta de la tie-
dades y un más alto nivel de bienes- rra está saliendo del sector, entonces
tar. Por lo demás, Chile es uno de los por lo menos hay que plantear la hi-
tres países de América Latina que ha pótesis de que las empresas agrícolas
tenido una transformación estructural del futuro, particularmente las hoy
socialmente inclusiva (FIDA, 2016). medianas y familiares, se verán limi-
Sin embargo, ese motor principal se tadas en su opción de incrementar
apoya además en las expansiones sus escalas de producción durante el
forestales y urbanas, que han crea- proceso de transformación estruc-
do una opción de valorización de la tural, tal y como se observó históri-
tierra, facilitando la salida de los agri- camente en los países desarrollados
cultores y, con ellos, la salida de una como los mencionados en el párrafo
parte de su tierra(23). No cabe duda precedente. En Estados Unidos, por
de que el sector ha perdido una par- ejemplo, entre 1900 y 1998, el nú-
te muy importante de la superficie mero de explotaciones disminuyó en
cultivable en los últimos treinta años. 62%, pero la superficie total ocupada
Esta transferencia de suelos cultiva- por esas explotaciones aumentó en
bles a otros usos no es algo que se 13%, lo que se tradujo en un fuerte
observe en economías avanzadas. Por incremento de la superficie promedio
(23) Hay un porcentaje indeterminado de la tierra que estaba en manos de otros tipos de productores, que seguramente ha sido transferido al
sector de la agricultura corporativa. Es un tema que deberá esperar a contar con nuevas fuentes de datos para poder ser abordado en propiedad.
(24) Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial, http://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.ARBL.ZS
(25) National Institute of Food and Agriculture, United States Department of Agriculture, Growing a Nation. The history of American agricul-
ture. Consultado en https://www.agclassroom.org/gan/index.htm
obra en el sector construcción, sino tam- Esa es una definición válida de empleado
bién porque el desarrollo del país, jun- temporal; sin embargo, muchos trabaja-
to con sus mejoras en comunicaciones, dores pueden mantenerse trabajando
transporte y aumento del poder adqui- en el sector durante la mayor parte del
sitivo, facilita a los trabajadores la migra- año, firmando contratos con interrup-
ción permanente y transitoria entre sec- ciones en el mismo predio, o trabajando
tores. Como se demuestra en Winters en distintos predios. Eso nos conduce a
et al. (2008), en áreas rurales el sector una segunda definición de temporero, la
construcción es uno de los principales de facto: el trabajador que en la práctica
empleadores, pero en Chile esta com- trabaja en el sector sólo durante la esta-
petencia intersectorial se ve acrecentada
por la mayor integración de los merca- Gráfico 13.1 Evolución de empleo en agricultura y construcción. Chile
dos laborales urbanos y rurales propios 1985-2016.
del nivel de desarrollo del país. Existe
evidencia reciente adicional que enfatiza
esta interacción entre mercados labora-
les agrícola y de construcción. La prime-
ra encuesta representativa de empleo
agrícola estacional, presentada en Anrí-
quez et al. (2016), demuestra que uno
de cada cinco empleados de temporada
en agricultura trabajó en otros sectores
además del agrícola y, entre ellos, uno
de cada cuatro se empleó en el sector
construcción. Consistente con esta cre-
ciente competencia entre sectores y con
la mayor integración de los mercados la-
borales es el cierre de la brecha entre
salarios: si en el año 2000 un empleado Fuente: encuestas de empleo INE.
agrícola de estación ganaba el 55% de
Gráfico 13.2 Evolución de los “temporeros de facto” en Agricultura
lo que ganaba un trabajador en la cons-
trucción, hacia 2009 ganaba casi el 70%
(Anríquez et al., 2016).
La primera gran característica de la
transformación del empleo agrícola es
su creciente estacionalidad; en otras pa-
labras, su creciente dependencia en lo
que se llama coloquialmente los “tempo-
reros”. Identificar en las estadísticas a un
trabajador de temporada en agricultura
no es fácil. Es por ello que se proponen
dos definiciones, una legal o de iure iden-
tifica a los trabajadores en agricultura
que poseen un contrato de corta dura-
ción (menor de tres meses) o por obra. Fuente: encuestas de empleo INE.
caído, las nuevas cohortes etarias que in- hay un alza de 15% en la edad promedio
gresan a la fuerza laboral son en cuantía de los empleados. Sin embargo, el en-
menores que anteriormente. Si en 1990 vejecimiento ha sido aún más acelerado
los empleados tenían en promedio 36,6 entre los empleados en agricultura. La
años de edad, al año 2015 tienen una edad promedio de los empleados en el
edad promedio de 42,1 años, es decir, sector subió en 23%, de 36,4 a 44,8 años
Gráfico 13.4
Evolución de la composición etaria y de género de
la fuerza laboral en agricultura
El gráfico muestra que han caído en (para ser precisos, caída promedio anual
importancia relativa los cultivos anuales de los requerimientos de empleo). El es-
(trigo, maíz, etc.) y las forrajeras, mien- tudio predice en definitiva un aumento
tras ha crecido la superficie relativa de de la demanda de mano de obra, como
frutales y hortalizas, ambos que tienen consecuencia de esta transición de la
mayores requerimientos de mano de agricultura a cultivos de mayor valor,
obra que los primeros. El último censo pero de mayores requerimientos; sin
ya tiene casi una década de antigüedad, embargo, el aumento total es menor,
pero sabemos que esta tendencia no ha debido a cambios en la tecnología de
cambiado. El gráfico 13.6 muestra la evo- producción, que permiten reducciones
lución durante este siglo de la superficie en los requerimientos técnicos de mano
de frutales en las regiones de O’Higgins de obra.
al Biobío. El gráfico muestra que la región La oferta de empleo agrícola, por otro
que más ha aumentado su superficie de
frutales es la de Maule, con una tasa de Gráfico 13.5 Evolución del uso de la tierra entre los censos agropecuarios
crecimiento de 4% por año. La Región de 1997 y 2007
del Biobío ha aumentado menos su su-
perficie; sin embargo, ha visto crecer su
superficie con frutales a una tasa de casi
9% promedio anual, muy por encima de
sus vecinas más al norte.
Esta tendencia se espera que continúe,
es decir, que siga creciendo la agricultu-
ra a través del crecimiento del valor de
lo producido, aumentando la superficie
conectada a la agricultura comercial de
exportación (frutales), especialmente
hacia al sur, donde hay más espacio de Fuente: Censo Agropecuario y Forestal, 1997 y 2007, INE.
crecimiento. Estas tendencias de la pro-
Gráfico 13.6 Evolución de Superficie con Frutales Regiones de O’Higgins a
ducción auguran un aumento en la de- Biobío, 2001 - 20016
manda de empleo agrícola, ya sea por
aumentos de área cultivada como por
la expansión de frutales que tienen ma-
yores requerimientos de mano de obra
que sus alternativas.
En el estudio de Anríquez et al. (2016)
se muestra cómo ha crecido la demanda
de mano de obra agrícola entre 2010 y
2013, producto de esta transición des-
crita: el crecimiento de la superficie de
frutales, que tienen mayores requeri-
mientos. Sin embargo, en el estudio se
demuestra también que la demanda de
empleo total cae 7% cada año como Fuente: Catastros Frutícolas, Odepa. Los datos de la Región de O’Higgins cubren el período
producto de cambios en la tecnología 2003-2015, los del Maule, el período 2001-2016, y los de Biobío, el período 2006-2016.
Tabla 13.1 Costos de mano de obra para producción de uva de mesa en el año 2006 entre Chile y California (ajustado a
equivalencias de cajas producidas)
(1) Ver Roumasset y Lee, (2007); Roumasset y Uy, (1980); Vandeman et al. (1991).
(2) Ejemplos de riesgo asociados a la contratación son: el riesgo de que el trabajador entregue un esfuerzo menor (cuando la supervisión es
costosa y la información asimétrica), o el riesgo de recibir una sanción pecuniaria por contrataciones informales (sin contrato de trabajo o pago
incompleto de las contribuciones).
Tabla 13.2 Descomposición del crecimiento de los ingresos de los hogares agrícolas (1990-1998).
Contribución
Crecimiento total del
Tamaño del grupo Contribución del grupo al crecimiento
del grupo grupo al cre-
cimiento
(6) (7)
(1) (2) (3) (4) (5)
(3)+(4)+(5) (2)x(6)
Grupo
Cambio de Crecimiento
Residuo
composición del ingreso
0,036 0,138
Empleadores -0,116 -0,095 0,011 -0,200 -0,028
6 8
Cuenta
0,285 0,299
propia en -0,085 0,120 -0,010 0,024 0,007
5 9
agricultura.
Crecimiento
de los
0,133
ingresos
per cápita
Crecimiento
promedio 0,0157
anual
Fuente: cálculos del autor utilizando encuestas Casen.
per cápita de los que dependen de agri- trastar con las cuentas nacionales, y de-
cultura. Debido a sus tasas más elevadas bieran pintar una historia consistente. El
de crecimiento y a su tamaño relativo hecho de que los salarios crezcan más rá-
mayor, los asalariados explican casi todo pido que los ingresos de los empleadores
el crecimiento de los ingresos de los ho- significa que la proporción de las rentas
gares ligados a la agricultura. Esto signifi- generadas en la agricultura que se desti-
ca en definitiva que el bienestar econó- na a la masa salarial debe estar creciendo.
mico de los hogares de los asalariados En las cuentas nacionales se puede iden-
agrícolas ha crecido proporcionalmente tificar el valor agregado generado por el
mucho más rápido que el de los emplea- sector. Este equivale al valor bruto de la
dores y trabajadores por cuenta propia producción agrícola menos lo que el sec-
en agricultura(3), cerrando la brecha rela- tor compra como insumo de otros sec-
tiva de los ingresos entre los asalariados tores de la economía. Estas transacciones
y los otros dos grupos. intersectoriales quedan registradas en la
Este importante resultado se puede con- matriz insumo - producto. El valor agre-
Tabla 13.3. Descomposición del crecimiento de los ingresos de los hogares agrícolas (1998-2009)
Contribución
Crecimiento total del
Tamaño del grupo Contribución del grupo al crecimiento
del grupo grupo al cre-
cimiento
(6) (7)
(1) (2) (3) (4) (5)
(3)+(4)+(5) (2)x(6)
Grupo
Cambio de Crecimiento
Residuo
composición del ingreso
0,03 0,09
Empleadores -0,137 -0,043 0,006 -0,174 -0,017
2 8
Cuenta
0,26 0,27
propia en -0,314 0,778 -0,244 0,220 0,59
1 0
agricultura.
Crecimiento
de los
0,525
ingresos
per cápita
Crecimiento
promedio 0,391
anual
Fuente: cálculos del autor utilizando encuestas Casen.
(3) Estos resultados ratifican y extienden en el tiempo los resultados cualitativos ya reportados en Valdés et al. (2010).
Tabla 13.4 Descomposición del crecimiento de los ingresos de los hogares agrícolas (2009-2015)
Contribución
Crecimiento total del
Tamaño del grupo Contribución del grupo al crecimiento
del grupo grupo al cre-
cimiento
(6) (7)
(1) (2) (3) (4) (5)
(3)+(4)+(5) (2)x(6)
Grupo
Cambio de Crecimiento
Residuo
composición del ingreso
Cuenta
propia en 0,179 0,216 0,006 -0,163 -0,001 -0,158 -0,034
agricultura.
Asalariados
0,793 0,731 -0,002 0,251 -0,001 0,248 0,181
agrícolas
Crecimiento
de los
0,149
ingresos
per cápita
Crecimiento
promedio 0,0234
anual
Fuente: cálculos del autor utilizando encuestas Casen.
Tabla 13.5 Porcentaje del valor agregado del sector capturado por los salarios
Ag. Min. Cons. Ag. Min. Cons. Ag. Min. Cons. Ag. Min. Cons.
Antes de
26,6 29,0 45,6 40,7 28,8 51,7 38,5 18,8 65,1 43,1 12,4 47,4
Impuestos
Después de
27,5 29,2 48,5 41,9 28,9 52,5 39,6 18,9 66,5 44,4 12,4 48,1
Impuestos
Fuente: cálculos del autor utilizando distintas matrices insumo-producto (años base de Cuentas Nacionales del Banco Central).
(4) No es el caso de las semillas híbridas, donde los privados invierten en I+D generosamente, debido a que, en el campo, el agricultor no puede
replicar las características originales de la semilla híbrida.
las brechas más importantes en el de- Chile, y que en Chile su prevalencia está
sarrollo del sector agrícola están en el probablemente por debajo de lo óptimo,
manejo de los RR.HH. Los beneficios en vista de que es un agente que vende
de una eficiente administración de los servicios deseables para trabajadores y
RR.HH. son privados, y aquellas empre- empleadores. Es muy probable que la
sas que fallan notoriamente en este ám- legislación chilena esté actuando en su
bito serán eliminadas por la competen- contra. Por ejemplo, la responsabilidad
cia. Sin embargo, se puede argumentar solidaria (entre contratista y empleador)
que hay un rol público en esta área. Así del pago de las contribuciones de los
como las técnicas y prácticas agrícolas se trabajadores es una política que logra el
diseminan con la extensión, en la cual el objetivo de minimizar la evasión de estas
Estado juega un rol importante, también contribuciones. Sin embargo, este regla-
hay un rol reducido para el sector públi- mento inhibe el traspaso de este riesgo
co en el mejoramiento de la administra- desde el empleador al contratista. Así es
ción de los RR.HH. en el campo chileno. menos deseable este intermediador que
Por ejemplo, el Estado puede certificar cumple un rol coordinador muy impor-
programas de formación que ayuden tante en el mercado. Es necesario pen-
en este ámbito, o diseñar campañas de sar en una legislación que desincentive
educación general sobre administración, la informalidad (como apunta la última
transmitiendo habilidades universalmen- reforma laboral, reduciendo la declara-
te aplicables. La extensión en estos ám- ción tributaria por renta presunta), pero
bitos cae dentro de lo que los expertos que no desincentive la participación de
llaman un bien de peaje “toll good”: no intermediarios formales.
es un bien público puro, porque los be-
neficios son altamente excluibles, pero Desafíos para la
hay baja rivalidad en su consumo. Más enseñanza técnica y
ideas sobre el rol público en la extensión profesional en agricultura
de este tipo se puede ver en Umali y La agricultura en Chile camina un sende-
Schwatz (1994). ro de creciente tecnificación y especia-
lización. Este cambiante rubro presenta
Reduciendo las fricciones desafíos importantes para la enseñanza
en el mercado laboral superior, pues el tradicional agrónomo
En un mercado crecientemente es- con conocimientos extensos está en
trecho, de cada vez mayor valor y con desventaja en un mercado que requiere
evidentes problemas de información especialistas dedicados, como ingenie-
y coordinación, hay un importante rol ros con conocimientos especializados
para el sector público. En primer lugar, el en automatización de procesos o ex-
sector público puede ayudar con la dise- pertos en mercadeo internacional. Esta
minación de la información directamen- agricultura cambiante también presenta
te. Sin embargo, quizás es más importan- desafíos para la educación técnico-pro-
te pensar cómo el sector público puede fesional, donde el Estado tiene un rol
estar inhibiendo el desarrollo de solucio- preponderante. Sin duda se requiere
nes privadas. En este documento se dis- repensar cuidadosamente la enseñanza
cute cómo la prevalencia de contratistas técnico-agrícola que requiere la agricul-
es mucho mayor en California que en tura del mañana. Sin embargo, basado en
(1) Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2014-2018, octubre de 2013, página 65.
(5) Entrevistas gestionadas a petición de Odepa por el abogado Javier Velozo, quien contó con la colaboración del abogado Pablo Pardo.
(6) DFL N° 1, de 2005, Ministerio de Economía. Esta norma fue recientemente modificada mediante la Ley N° 20.945 de agosto de 2016 (dis-
ponible en: http://bcn.cl/1njkb).
(9) DFL N° 31, de 2005, del Ministerio de Hacienda (disponible en: http://bcn.cl/1nivj).
(10) Decreto N° 1.314, de 2003, del Ministerio de Hacienda (disponible en: http://bcn.cl/1nivm).
(11) Código Penal (texto no oficial), 1874 (disponible en: http://bcn.cl/1lzd5).
(12) Se debe notar que mediante la Ley 20.945, de agosto de 2016, que modificó el DL 211, se incluyó la pena de presidio para los participantes
de actos de colusión y se entregó la facultad de interponer querella criminal a la Fiscalía Nacional Económica.
ducción de alimentos, como la falta de era del New Deal, en respuesta a las di-
acceso a la información sobre precios, ficultades económicas que enfrentaban
acceso a insumos de alta calidad y al los pequeños agricultores en las décadas
mercado financiero, y de los años 20 y 30, y que se acentuaron
• facilitación del comercio y del finan- durante la Gran Depresión.
ciamiento de largo plazo, cerrando la La legislación que da sustento a estos
brecha comercial que existe entre los acuerdos explícitamente señala que es-
países desarrollados y los que se en- tos mecanismos pueden ser utilizados
cuentran en vías de desarrollo, estabili- por parte de productores de rubros
zando los sistemas financieros durante agrícolas para comerciar como si fueran
las crisis y proveyendo la base para la una sola empresa, con la advertencia de
profundización financiera. que estos no pueden verse involucrados
en comportamientos que restrinjan o
De todos modos, en algunos países, fac- monopolicen el comercio. Básicamente
tores como la escasez de infraestructura, se entiende que esta es una excepción
el limitado acceso a servicios, informa- controlada de la ley antimonopolios, y
ción, activos productivos y capacidades que exige una serie de condiciones a los
de administración, junto con una baja mencionados productores(15).
representación en la toma de decisiones, A diferencia de los países que conside-
han evitado que las cooperativas puedan ran incompatible la incorporación de
expresar todo su potencial. El desafío es excepciones a las normas sobre libre
que estas organizaciones puedan operar competencia, en el contexto legal esta-
eficientemente dentro del mercado y así dounidense se le otorga un valor a la po-
contribuyan a mejorar ingresos, generar sibilidad de que los productores puedan
oportunidades de empleo e integren a actuar colectivamente bajo el amparo de
pequeños productores (Ruete, 2014). esta regulación. Esto ocurre tanto desde
Además de las cooperativas, en el mun- el punto de vista del público general, en
do se han desarrollado otras instancias donde la norma protege contra precios
de organización en los mercados agro- indebidamente fijados como resultado de
pecuarios que han contribuido a amino- un grupo que actúe monopólicamente,
rar la incidencia de prácticas injustas de como desde el punto de vista de los pro-
comercio. ductores, ya que si no existiera la posibili-
En particular en Estados Unidos, la mirada dad de comercialización colectiva podría
sobre estos temas obliga a poner atención generarse el riesgo de una acción contra-
en las órdenes de comercialización y los ria a la competencia ejercida hacia ellos.
acuerdos de comercialización (marketing En cuanto a los mecanismos, las órdenes
orders y marketing agreements, respecti- de comercialización se diferencian de los
vamente). Su origen proviene del Acuer- acuerdos de comercialización en que las
do de Comercialización Agrícola (AMAA, primeras son vinculantes para todas las
por sus siglas en inglés) impulsado en la personas y empresas que están clasifi-
(15) Una descripción analítica de esta norma y de sus disposiciones se presenta en el artículo de David Volkin (1985) “Understanding Capper
Volstead”. Como muchas otras legislaciones, la “Capper Volstead Act” no detalla exhaustivamente sus disposiciones. Por ejemplo, no define
conceptos tan relevantes como “productor agrícola” o “comercialización”. Sin embargo, esta se encuentra bajo permanente revisión e interpre-
tación en instancias administrativas y judiciales.
No obstante, en Chile también son mer- mercado, sino que debe apoyar su fun-
cados abiertos o spot una parte impor- cionamiento sobre la base de las buenas
tante de las transacciones de cereales prácticas que una parte importante de
como trigo, maíz, arroz y avena, las de los agentes intervinientes realizan o de-
uva para la elaboración de vinos y las de berían realizar.
trozas para madera y pulpa, por ejem- Entre los elementos a considerar en una
plo. En estos mercados pueden existir política de mejoramiento del funciona-
acuerdos o contratos, pero lo habitual miento de estos mercados abiertos de-
o mayoritario es que los productores o berían incluirse los siguientes:
comerciantes ofrezcan directamente su
producto en los lugares o recintos de i. el beneficio para la transparencia
compra de los industriales o intermedia- de la implementación de un registro
rios, en donde se determina su acepta- público de las empresas o agentes
ción y los precios cuando se decide su compradores o intermediarios que
adquisición. Una notable diferencia entre operan en estos mercados, que inclu-
este tipo de mercados y los señalados ya la identificación visible de sus re-
para frutas, hortalizas y ganado, es que presentantes en la interacción con los
en estos se sabe perfectamente quien vendedores e incluso la señalización
es el agente comprador que recibe los de quien es su mandante cuando co-
productos -con domicilio conocido-, en rresponden a operaciones de inter-
contraposición con los anteriores en los mediación;
cuales no es fácil que el oferente o pro- ii. la publicidad de la información sobre
ductor conozca o sepa quién o quiénes las definiciones particulares que los
serán sus compradores finales. compradores tengan para aspectos
Lo señalado es un factor que pesa en la de calidad de los productos compra-
percepción que existe de escasa trans- dos, formas de pago y costos o comi-
parencia en las operaciones de los mer- siones que pudiesen ser de aplicación
cados mayoristas de frutas, hortalizas y a la parte vendedora;
ganado, dado que los productores se iii. el establecimiento de estándares de
enfrentarían a compradores o comer- calidad certificables por un organis-
ciantes que ejercerían su mayor dominio, mo independiente -público o priva-
tamaño o conocimiento del mercado y, do- o el registro de estándares volun-
además, su mayor poder de negociación tarios que compradores o grupos de
con respecto al oferente dada la premu- ellos acuerden para sus operaciones
ra con que habitualmente los productos comerciales, incluyendo mecanismos
de origen silvoagropecuario deben o re- de verificación o certificación inde-
quieren ser vendidos. pendiente;
Por lo mismo, para este tipo de mer- iv. la implementación de instrumentos
cados y operaciones comerciales se de fiscalización de cumplimiento de
debe avanzar en mecanismos que con- acuerdos, compromisos u obligacio-
tribuyan a la transparencia y al balance nes que se establezcan;
en el poder de negociación a través de v. la incorporación de mecanismos de
una política pública específica, la cual no mediación ante diferencias entre las
debe interferir en las formas habituales partes, de acción ágil y en terreno,
de comercialización, es decir, alterar el dado la velocidad en que ocurren es-
(1) Global Food Safety Initiative (GFSI) es una organización internacional de colaboración impulsada por la industria alimentaria para promover
la seguridad alimentaria (http://www.mygfsi.com).
(2) Internactional Association for Food Protection, IAFP es una asociación de internacional profesionales de seguridad alimentaria comprometi-
dos con Advancing Food Safety Worldwide®, que ofrece a sus miembros un foro mundial para intercambiar información sobre la protección del
suministro de alimentos (https://www.foodprotection.org).
(3) Sistema de Información y de Apoyo a las SEREMIS de Salud, RAKIN, (http://www.sistemarakin.cl).
(4) Organización Mundial de la Sanidad Animal, Portal WAHIS (http://www.oie.int/es/sanidad-animal-en-el-mundo/portal-wahis-datos-de-
salud-animal).
(5) Fuente: Programa Trasforma Alimentos (http://www.chiletransforma.cl/sector/alimentos-saludables).
(6) El crecimiento demográfico y la concentración urbana de la población proyectada al 2030 suponen una demanda creciente de alimentos como
tendencia global, abriendo una amplia gama de oportunidades de mercado para los países exportadores netos como Chile.
(7) El establecimiento del Programa Estratégico “Transforma Alimentos” coordinado desde CORFO constituye una apuesta concreta del Gobier-
no por fortalecer la competitividad del sector y profundizar su contribución al desarrollo del País en el mediano plazo.
(8) Categoría que agrupa alimentos funcionales, mínimamente procesados, naturales, para regímenes especiales, para intolerancias alimentarias,
reducidos en, libres de; fortificados y/o suplementados, orgánicos, entre otros.
(9) Se considera como mediano plazo al año 2030.
consumo han derivado en una verdade- ciedad. Ello ha derivado en una necesaria
ra pandemia de sobrepeso y obesidad, adecuación de los sistemas tradicionales
con consecuencia en la presentación de de control, dando paso a nuevos paradig-
cuadros de enfermedades crónicas no mas de seguridad alimentaria basados en
trasmisibles, hoy uno de los principales el enfoque de evaluación, comunicación
problemas de salud pública a nivel global y gestión de riesgo y construidos sobre
asociada al consumo de alimentos (CE- mecanismos de trazabilidad a lo largo
PAL, 2017). de las cadenas, desde la producción pri-
En este sentido podríamos afirmar que maria hasta el consumidor final, bajo el
enfrentamos un escenario de peligros concepto “del campo a la mesa” o más
cambiantes, en donde un aspecto muy recientemente “del ambiente al consumi-
relevante de sus dinámicas está dado dor”. Significando una revisión y reorde-
por una creciente complejidad de la rea- namiento de los roles, responsabilidades
lidad y una capacidad cada vez mayor de y funciones de los estados y la industria
comprenderla, generando la variación de y los consumidores, constituyéndose, en
los riesgos reales y percibidos y que en los últimos años, en la base de restructu-
consecuencia nos exige una constante ración de las políticas públicas en materia
revisión y ajuste del nivel de protección de sanidad e inocuidad de los alimentos
consistente con las demandas de la so- a nivel global (Barrera, 2010).
(15) Los alimentos son por lejos los bienes que se transan en mayor volumen en los mercados internacionales http://www.fao.org/docrep/w9114s/
W9114s06.htm
(16) Las principales modelos que a nivel internacional interpretan estos nuevos paradigmas son libro blanco sobre seguridad alimentaria de la
Comisión Europea, 1999, ( http://ec.europa.eu/dgs/health_food-safety/library/pub/pub06_es.pdf) y más recientemente en la Food Safety Moder-
nization Act (FSMA) del FDA de los Estados Unidos de Norteamérica, 2011, (https://www.fda.gov/food/guidanceregulation/fsma).
(17) Sanitaria, Productiva, Económica y Comercial.
(18) Bajo el concepto del control de peligros y riesgos del campo a la mesa y más recientemente del ambiente al consumidor.
(19) Sociales, culturales, políticos, económicos, productivos, entre otros.
(20) Si bien desde un ámbito estrictamente técnico se podría argumentar que las percepciones de la población no siempre están en sintonía con
la realidad científicamente demostrada, la verdad es que nos enfrentamos a una dinámica global de peligros que varían y en función de ello los
riesgos se modifican, mientras por otra parte la incertidumbre y la desconfianza amplifica las percepciones negativas de la población. Ello nos
demanda que la modernización de nuestro sistema de control de alimentos, se hago cargo del fenómeno nuevo de las percepciones, sus causas y
efectos, en la formulación de las políticas, planes y programas.
(21) Tanto los productores como los consumidores juegan un rol preponderante en la mantención de la inocuidad de los alimentos.
(22) A nivel internacional, existe una creciente deriva de países y/o bloques de países por adoptar esquemas de reconocimiento y/o equivalencias
de sistemas como una formar de viabilizar el desempeño de los esquemas de control de alimentos frente al crecimiento y sofisticación de la oferta
y la intensificación del intercambio comercial.
(23) El objetivo fundamental de la Comisión del Codex Alimentarius es establecer directrices racionales acordadas internacionalmente, a fin
de que los sistemas nacionales de control de los alimentos se basen en criterios de protección de la salud de los consumidores y unas prácticas
leales en el comercio y tengan en cuenta las necesidades y preocupaciones especiales de todos los países. Se considera que todos los objetivos que
se enumeran a continuación son igualmente importantes para la consecución global de la visión estratégica. (http://www.fao.org/docrep/004/
Y2361S/y2361s03.htm).
avanzando en esta perspectiva, fortale- ción que el actual Gobierno espera con-
ciendo la institucionalidad a través de solidar a través de un proyecto de ley
la creación en primera instancia de la que consagre este sistema y lo dote de
comisión asesora presidencial en temas una agencia, bajo la forma de un servi-
de inocuidad y calidad, para posterior- cio público, que lo coordine y conduzca
mente darse a la tarea de la elaboración dejando sentadas las bases instituciona-
de una política nacional, la definición de les, organizacionales, técnicas, y cultura-
lineamientos estratégicos, la adopción de les de un sistema público de control de
modelos conceptuales y metodológicos, alimentos, robusto, sustentable y acorde
y el desarrollo de herramientas de so- a los más altos estándares internaciona-
portes técnico y administrativos, lo que les, dando más y mejores garantías de
ha permitido un paulatino tránsito de un inocuidad y calidad a los consumidores
modelo de gestión sectorial al concepto en Chile y del mundo y consolidando el
de un sistema nacional integrado de ino- liderazgo internacional de Chile en ma-
cuidad y calidad de los alimentos. Situa- teria alimentaria.
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