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Curso de Derecho Administrativo I

Integrantes:

 Alva Gastañadui, José


 Liza Marroquín, María
 Pérez Rodríguez, Olesia
 Fernández Ávalos, Yamilet
 Reyes Urquiza, Anthony

Docente: Leyli Aguilar Ventura


GENERALIDADES Y
ELEMENTOS DE LA Trujillo, Perú

ORGANIZACIÓN 12 de octubre del 2019


ADMINISTRATIVA: EL
CONCEPTO Y LOS
ELEMENTOS DEL
ÓRGANO, Y LA
PERSONALIDAD JURÍDICA
I. Introducción

La Administración Pública es esencialmente un complejo organizacional con

un mismo fin institucional: servir a los intereses generales de la población;

este se compone de elementos institucionales (fines y objetivos), normativos

(formación estructural), materiales (recursos económicos y bienes), y otros

personales (autoridades y empleados). Estos deben ser situados

oportunamente dentro de una organización, de modo que así pueda cumplir

con los fines propuestos y no caer en su progresiva destrucción, con los

consecuentes perjuicios a la sociedad, la cual la creó para sí misma.

La organización de la Administración Pública es presentada como una

herramienta que en modo alguno puede prescindir de normas, para su

adecuada función: estas serían puestas dentro del marco del Derecho

Administrativo. Esto se da así porque a pesar de que fines sociales sean

perseguidos, es necesaria la existencia de formas de garantizar una correcta

ejecución; las cuales no pueden sustentarse en hechos de espontaneidad o de

fuerza. En todo caso primaría un análisis que se fundamente en principios base

de la estructura administrativa, los fines de la actividad administrativa, los

cambiantes y crecientes protagonistas de este, sus formas de manifestación y

regulación, atribuciones y límites fijados en el ámbito jurídico.

En el presente informe nosotros pretendemos abarcar el conocimiento de las

generalidades de la organización administrativa como producto de la

necesidad de un correcto cumplimiento de los fines propuestos por el Estado,

sus elementos (órganos) y rasgos definitorios (el ser de su personalidad

jurídica). Esto lo haremos sin dejar atrás la innegable complejidad del mismo,

lo cual solo se haría con una conexa afectación de las bases sociales.

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II. Generalidades de la organización administrativa

Arancibia (2017) resalta que la organización administrativa sucede dentro del

marco de interacción del aparato estatal y la persona, la cual se da en los

siguientes atributos: unidad, verticalidad, potestades conferidas, unilateralidad

y distribución (p. 7 – 10).

 Unidad: La persona es parte del poder comunitario, la fuente de donde

surge el Estado y la consecuente organización administrativa. La unidad

entre ambos se demuestra en los fines, funciones y órganos fijados en la

legislación, con la obviedad de la primacía de la Constitución.

 Verticalidad: Como los titulares del interés general, y la persona es

titular de un interés particular; el primero estará situado en una posición

de mayor poder, en una evidente y aceptada desigualdad jurídica. No

obstante, serán materia de rechazo las prerrogativas innecesarias e

injustificadas que uno alegue tener.

 Potestades conferidas: Quienes actúan en titularidad del interés público,

tendrá ejercicio de potestades o poderes jurídicos de imposición

unilateral sobre el titular del interés particular; las cuales en general

resultan de cumplimiento obligatorio.

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 Unilateralidad: Los actos potestativos ejercidos por quienes detentan

autoridad dentro de la organización administrativa, adquieren existencia

jurídica con una sola declaración de voluntad, con prescindencia del

asentimiento de los beneficiados u obligados.

 Distribución: La distribución puede tener por objeto, en el caso de los

bienes, el reconocimiento, constitución o declaración de derechos, y en

materia de prestaciones, acciones para satisfacer intereses públicos

regulatorios, punitivos y tributarios.

Fernández (2016) destaca que la organización administrativa admite diversas

formas, entre las cuales destaca la centralización, la concentración, la

desconcentración y la descentralización administrativa, las cuales se

complementan y convergen a los fines de la Administración Pública (p. 105).

CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

En términos de Serra (1981), la centralización forma una “subordinación

unitaria coordinada y directa de los órganos administrativos al poder central”

(p. 497). Forma de promoción de la uniformidad en la aplicación de las leyes

y en la prestación de servicios; y orientador de la Administración Pública. Se

utiliza esta forma para configurar un centro de toma de decisiones del poder

público. Sus principales beneficios son la unidad de la dirección, impulsión y

acción. Sus perjuicios son la lejanía de los administrados, disminución de la

iniciativa individual y el burocratismo.

Una organización administrativa sometida a la centralización sigue una

pirámide en cuyo cenit está el órgano supremo, que conlleva la potestad de

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designar, mandar, organizar, supervisar, disciplinar y remover a los

subordinados.

 Designación y remoción: El titular del órgano superior puede designar

discrecionalmente a sus colaboradores. Por ejemplo, según el artículo 122

de la Constitución, el Presidente de la República tiene la atribución de

nombrar y remover al Presidente del Consejo de Ministros.

 Dirección y organización: Es la facultad que tienen los órganos

superiores para la emisión de los actos administrativos, reservando a los

inferiores la realización de los trámites para hacerlos efectivos

(Delgadillo, 1991, p. 82).

 Supervisar: El superior tiene la facultad de inspeccionar y vigilar la

actuación de sus subordinados, lo cual permite detectar cuando las

ordenes y decisiones del superior han sido incumplidas. Por ejemplo, en

el artículo 199 de la Constitución, queda establecido que las Regiones y

las municipalidades deben rendir cuenta de la ejecución de su presupuesto

a la Contraloría General de la República.

 Disciplinar: Es la facultad del superior para reprimir o sancionar

administrativamente a sus subordinados por sus acciones u omisiones

realizadas indebida o irregularmente; las sanciones impuestas varían, las

cuales oscilan entre la inhabilitación hasta las sanciones económicas.

Estas no excluyen posibles procesos penales o civiles. Por ejemplo, en la

Ley Orgánica del Ministerio Público (Decreto Legislativo N° 52), queda

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establecido que los fiscales que han incurrido en faltas pueden ser sujetos

a amonestación, multa, suspensión y destitución (artículo 52).

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Es la transferencia de un punto central de la toma de decisiones, atribuciones,

funciones, facultades, actividades y recursos a favor de entes en una cierta

subordinación. Roversi (1981) resalta que no hay un estado de la integridad

centralización y descentralización en una organización administrativa, sino

que está en forma “imperfecta” (p. 527).

 Por servicio: Es la delegación de funciones o facultades de la

Administración Pública a favor de un ente encomendado a hacer un

servicio específico, con personalidad jurídica, órganos y poder de decisión

propio. Por ejemplo, según el artículo 10 de la Ley 28303, define al

Consejo de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica como un

“organismo público descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo

de Ministros, con personería jurídica de derecho público interno y

autonomía científica, administrativa, económica y financiera”.

 Por región: Es la instauración de una estructura administrativa destinada

a satisfacer los intereses colectivos de una población en un territorio

determinado. Por ejemplo, los gobiernos regionales son formas en como

el Estado ha ido descentralizando los servicios públicos.

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 Por colaboración: Es la transferencia de la facultad de prestación a

particulares. Por ejemplo, el artículo 6 de la Ley 28059, Ley Marco de

Promoción de la Inversión Descentralizada, establecida que la inversión

privada en proyectos públicos se formaliza a través de contratos como: la

venta de activos, concesión, asociación en participación, contrato de

gerencia, joint venture, especialización de servicios y otras permitidas por

ley.

DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

Cassagne (2003) define a la concentración como el hecho de que las

facultades decisorias estén “reunidas en los órganos superiores de la

Administración central, o cuando “opera en los órganos directivos de la

Administración indirecta” (p. 295). Entonces, la desconcentración dispersa

las facultades decisorias de la Administración Pública a órganos inferiores, y

no a una persona de derecho público a otra. Como destaca Acosta (1975),

consiste en el otorgamiento a un órgano “determinadas facultades de decisión

limitadas y un manejo autónomo de su presupuesto, sin dejar de existir el

nexo de jerarquía” (p. 87). Existen tres maneras:

 Por materia: Sucede cuando la transferencia del poder decisorio y de

competencia en determinada materia, se transfiere de un órgano superior a

uno inferior dentro de una misma organización. Esta se justifica en la razón

de especialización para atender ciertas materias. Por ejemplo, el Tribunal

Fiscal es un órgano resolutivo del Ministerio de Economía y Finanzas que

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depende administrativamente del Ministro, con autonomía en el ejercicio

de sus funciones correspondientes.

 Por región: Sucede cuando el órgano cede su competencia y poder

decisorio a varios órganos periféricos; cada uno en una circunscripción

territorial delimitada. Por ejemplo, la Oficina Desconcentrada de La

Libertad del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental es

definida como una “unidad básica de gestión desconcentrada del OEFA,

que reporta sus acciones al Presidente del Consejo Directivo del mismo”.

 Por servicio: Sucede cuando se emplea un órgano desconcentrado para

prestar un servicio público específico. Por ejemplo, el Consejo Nacional

para la Integración de la Persona con Discapacidad es un organismo

público ejecutor adscrito al Ministerio de la Mujer y Poblaciones

Vulnerables, con autonomía técnica, administrativa, económica y

financiera; esta formula, planifica, dirige, coordina, ejecuta, supervisa y

evalúa las políticas nacionales y sectoriales en materia de discapacidad

(artículo 64 de la Ley 29973).

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CENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN DESCONCENTRACIÓN
ADMINISTRATIVA ADMINISTRATIVA ADMINISTRATIVA

Designación y remoción: Por servicio: CONCYTEC,


Presidente nombra y adscrito a la PCM, tiene Por materia: El Tribunal
remueve al Consejo de personería jurídica de Fiscal es el órgano
Ministros. derecho público interno y resolutivo adscrito al MEF.
autonomía.

Dirección y organización:
La cabeza de un organismo Por región: La Oficina
público decide todo. Por región: Los gobiernos Desconcentrada de La
regionales dirigen en la Libertad del Organismo de
materia de su Evaluación y Fiscalización
competencia. Ambiental.
Supervisión: Las Regiones
y Municipalidades deben
rendir cuentas a la
Contraloría. Por servicio: CONADIS,
Por colaboración: La adscrito al MIMP, dirige
inversión privada se las políticas nacionales y
formaliza a través de sectoriales en materia de
Disciplina: Son
contratos. discapacidad.
sancionados los ficales que
incurren en faltas.

Elaborado por los autores.

III. Elementos de la organización administrativa

Según Guzmán Napurí (2004) La organización administrativa se conforma de

ciertos elementos básicos, sin los cuales la misma no existiría. La existencia y

alcance de dichos elementos, han sido legislativamente tratados, pero también

se deduce sus características a través de un estudio detallado de la gran

cantidad de normas que regulan la estructura del Estado, en particular a través

de leyes orgánicas.

3.1. Las actividades de la gestión administrativa

La Administración Pública se gestiona de acuerdo a un conjunto de

consideraciones que permitan hacer eficiente su labor. Ello implica la


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realización de cuatro actividades fundamentales. En primer lugar, la

planificación o planeamiento, que implica la determinación de objetivos

a obtener, lo cual a su vez requiere la elaboración de planes necesarios

para la generación de dichos objetivos. Toda organización requiere de

esta actividad, a fin de determinar adecuadamente el resto de actividades

de gestión a ser realizadas. Para ello es indispensable generar una

estrategia o plan estratégico, que consiste en medidas de mediano plazo,

necesarios para la generación de objetivos más bien generales. Ello

distingue la planificación estratégica de la generación de planes

operativos, que más bien componen los planes estratégicos y que

funcionan en el corto plazo. A su vez, los planes estratégicos se enmarcan

en una misión determinada y en la implementación de la visión que se

tiene de la entidad y de la Administración Pública en su conjunto. En el

Perú esta labor se encuentra a cargo del Sistema Nacional de

Planeamiento Estratégico, al cual haremos referencia más adelante.

Demás está señalar que este planeamiento no implica limitar la libertad

o iniciativa de los particulares, con lo cual no debe confundirse

planeamiento estratégico con planificación centralizada o con economía

planificada. En segundo lugar, la gestión administrativa requiere una

organización, vale decir, una estructura adecuada para la obtención de

sus objetivos; a lo cual haremos referencia seguidamente. Como tercera

de las actividades que venimos reseñando, se encuentra la actividad de

dirección, que consiste en guiar la gestión, una vez que se ha determinado

la estructura organizativa. Finalmente, la gestión administrativa requiere

de la actividad de control, por la cual se verifica que la gestión

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administrativa haya generado los resultados esperados, conforme los

planes diseñados por la entidad.

3.1.1. La actividad organizativa

La Administración Pública se compone de organismos y órganos,

que se diferencian entre sí en cuanto a su autonomía. Por otro

lado, no debe omitirse la referencia a lo que actualmente se

denomina sistema, que consiste en la coordinación de diversos

entes que realizan funciones similares y complementarias entre sí,

que funcionan a través de diversas relaciones, que veremos luego.

Ahora bien, la organización, como actividad de gestión

administrativa, consiste en disponer las partes de un todo para la

obtención de los resultados más adecuados. Organizar implica

establecer el modo en que se distribuyen las actividades a

efectuar. Al establecer se obtiene la distribución que es el medio

para sistematizar los medios y las acciones de un organismo

determinado. Una entidad administrativa requiere entonces un

diseño organizacional determinado, que es el procedimiento de

optar una estructura organizacional apropiada para la agrupación

en el contexto de una técnica y ambientes dados. El diseño

organizacional resulta entonces esencial para toda organización y

en exclusivo para la Administración Pública. La noción de

estructura o simplemente estructura es el concepto clave de la

actividad administrativa de organización. La distribución es la

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forma en que las actividades de una organización se dividen,

organizan y coordinan. En una entidad pública dicha estructura

está definida por las normas legales del sector que corresponde,

pero además se encuentra definida por el denominado

Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el mismo que

establece de manera operativa los contenidos organizativos de la

entidad, en mérito a la potestad organizadora limitada que posee

la Administración Pública. Como resultado, la doctrina establece

que es preciso emplear cinco pasos para la instauración de la

estructura idónea en una organización. En primer lugar, se divide

el trabajo en actividades menores que son desempeñadas por

individuos o grupos. Ello es lo que se denomina genéricamente

partición del trabajo. Posteriormente, se debe variar las

actividades de la empresa de manera lógica y eficiente. Al

congregar empleados y actividades efectuamos lo que se

denomina departamentalización, que a su vez permite la creación

de direcciones, oficinas, jefaturas y gerencias al interno de un

organismo público. Al mismo tiempo, elaboramos el esquema de

jerarquías y niveles de la entidad, que es denominado

organigrama y que se constituye a partir de las denominadas

líneas de mando. La línea o cadena de mando es el plan que

especifica el número de subordinados que reportan directamente

a un administrador determinado. La línea de mando es de especial

importancia para una organización eficiente. Es de rigor,

entonces, determinar la línea de mando apropiada. Primero, para

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efectos de eficiencia. Una línea de mando muy ancha ocasiona

poca dirección y control. Una línea muy angosta, por otro lado,

puede generar un desperdicio del personal. Segundo, la línea de

mando tiene que ver con la estructura. Líneas muy angostas crean

las llamadas estructuras verticales. Estas estructuras pueden

entorpecer la toma de decisiones. Líneas de mando anchas crean

estructuras horizontales o planas con menos niveles y jerarquías.

La tendencia actual es a utilizar estructuras horizontales. A ello

algunos autores llaman reducción de tamaño. La reducción de

tamaño corrige la burocratización y permite dar flexibilidad a las

relaciones laborales. Asimismo, y como resultado del

establecimiento de unidades especializadas, se establecen

mecanismos de integración al interior del organismo. La citada

unificación de individuos, grupos y departamentos, facilita la

obtención de objetivos, no obstante que la misma puede ser más

difícil acorde a la entidad aumenta de tamaño, problema que

puede corregirse mediante mecanismos de delegación y

desconcentración. Posteriormente, debe controlarse la efectividad

de la organización realizada y ajustarlas a las necesidades,

mecanismo que se hace efectivo a través del denominado control

administrativo interno

3.1.2. Criterios para el diseño y estructura de la Administración Pública

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Las normas legales, sustentadas en la doctrina sobre la materia,

han establecido criterios para que los órganos y organismos de la

Administración Pública se estructuren debidamente. En primer

lugar, las funciones y actividades que realice la Administración

Pública, a través de sus dependencias, entidades y organismos,

debe estar plenamente justificada y amparada en sus normas. Esta

es una aplicación del principio de legalidad y uno de sus

corolarios que es la reserva de ley en materia de asignación de

competencia. Todo ello se basa en la necesidad de que la

competencia administrativa sea establecida por un ente distinto a

la misma, en este caso el Parlamento. Asimismo, las

dependencias, entidades, organismos e instancias de la

Administración Pública no deben duplicar funciones o proveer

servicios brindados por otras entidades ya existentes. (Guzmán

Napurí: 101) La duplicidad de competencias es un problema muy

serio de la Administración Pública peruana, y genera múltiples

inconvenientes no solo respecto a la necesidad de un

funcionamiento eficiente de la Administración, que implica

obtener resultados a un costo razonable y sustentable, sino

además respecto a los administrados, los cuales interactúan con

las entidades administrativas a un costo muy alto, lo cual

incrementa la informalidad que es desde ya bastante alta.

Además, en el diseño de la estructura orgánica pública prevalece

el principio de especialidad, debiéndose integrar las funciones y

competencias afines. Los órganos y entidades administrativas se

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diseñan de tal forma que en un órgano se incorporen tareas

relacionadas entre sí, mientras que en un organismo se encuentran

incluidos órganos que a su vez efectúen actividades que se

encuentre íntimamente relacionadas. Consecuentemente toda

entidad u organismo de la Administración Pública debe tener

claramente asignadas sus competencias de manera que pueda

determinarse la calidad de su desempeño y el grado de

cumplimiento de sus funciones, sobre la base de una pluralidad

de criterios de medición. (Guzmán Napurí : 101)

3.2. El organismo administrativo o entidad administrativa

Según Guzmán Napurí (2004) se define en general como organismo

público a todo aquel ente que goza de autonomía, y que se encuentra

encargado de una actividad administrativa o de varias actividades

conexas entre sí, cuya regulación proviene del derecho público y cuya

existencia se debe a la Constitución o la Ley. El organismo es el resultado

de la división del trabajo al interior de la Administración Pública,

estableciéndose un régimen especializado, conformado por actividades

íntimamente relacionadas entre sí.

En términos generales, la autonomía que venimos señalando es variable,

puesto que puede involucrar determinados niveles dependiendo en

general de las actividades que el mismo realiza. Como resultado, el

organismo público goza de personalidad jurídica pública (Rodriguez

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Rodriguez: 37), la misma que le otorga determinadas prerrogativas.

Finalmente, definimos como organismo administrativo aquel al cual se

ha encargado fundamentalmente el ejercicio de función administrativa.

(Guzmán Napurí: 102)

3.2.1. La definición reglamentaria de entidad administrativa

En este orden de ideas, el Decreto Supremo N.º 043-2006-PCM,

que aprueba los Lineamientos para la elaboración y aprobación

del Reglamento de Organización y Funciones - ROF por parte de

las entidades de la Administración Pública, define como entidad

a las señaladas en los incisos 1 al 7 del artículo I del título

preliminar de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento

Administrativo General; debiéndose entender por tales a aquellas

organizaciones que cumplen con funciones de carácter

permanente; es decir, que han sido creadas por norma con rango

de Ley que les otorga personería jurídica (Artículo 5° del Decreto

Supremo N° 043-2006-PCM). Esta definición contenida en la

norma legal permite distinguir al organismo del programa o del

proyecto, que por definición son entes coyunturales. Sin embargo,

no todas las entidades son creadas por norma con rango de ley,

pudiendo ser creadas también por norma constitucional; a lo que

debemos agregar que, en principio, una entidad solo puede ser

creada por ley formal, es decir, ley emanada del Parlamento.

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Finalmente, el concepto personería jurídica no es adecuado, es

preferible emplear el de personalidad jurídica.

3.3. El órgano administrativo

A su vez, entendemos por órgano administrativo toda aquella repartición

de un organismo encargado de una actividad determinada, al mando de

una autoridad administrativa. Al órgano se le atribuye un conjunto de

funciones para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo, y

constituye un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar

determinadas funciones (Cosculluela Montaner: 179). En este orden de

ideas, el Decreto Supremo N.º 043-2006-PCM define como órgano a las

unidades de organización que conforman la estructura orgánica de la

entidad; señalando además que los mismos se clasifican de acuerdo a lo

establecido en los referidos lineamientos (Artículo 5° del Decreto

Supremo N° 043-2006-PCM).

El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad

jurídica propia. El típico ejemplo de órgano administrativo se encuentra

en la relación entre los ministerios y las diversas direcciones que lo

componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y a su vez

se encuentran subordinadas jerárquicamente a sus superiores, dentro de

lo que se denomina un organigrama funcional (Guzmán Napurí: 103).

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El decreto supremo antes señalado distingue el órgano de la unidad

orgánica, estableciendo que esta última constituye la unidad de

organización que conforma los órganos contenidos en la estructura

orgánica de la entidad; siendo que ambos conceptos en muchas normas

legales se emplean como si fueran sinónimos. En consecuencia, un

órgano se encuentra dividido en un conjunto de unidades orgánicas,

conforme a las competencias que el correspondan ( Guzmán Napurí:

103).

Para Cervantes (2004) al estructurar las distintas administraciones

públicas hay que considerar no solo los principios generales básicos de

la organización administrativa, sino también las circunstancias

particulares en que se desenvuelve cada país.

Si todo régimen jurídico debe necesariamente adecuarse a las

necesidades y a las características de los núcleos sociales a los cuales

habrá de aplicarse, con mayor razón es indispensable tomar en cuenta esa

realidad al organizar la Administración Pública (Cervantes: 145). De ahí,

también que en esta materia no pueden hacerse afirmaciones absolutas,

pues un sistema que rinda buenos resultados en un país, puede ser

inadecuado para otros.

El territorio, la población, la economía, las ideas políticas y sociales

predominantes en un momento dado, etc., son todos los elementos a

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tomar en consideración y que, en una u otra forma, determinan la

organización administrativa de cada país.

En resumen, la estructuración de la administración ha de hacerse

atendiendo a los principios generales de organización administrativa

comúnmente admitidos, pero adecuándolos en todo momento a la

realidad concreta del país en que esos principios han de tener aplicación

(Cervantes: 145).

3.4. Componentes de la organización de la Administración Pública

Según Cabrera (2014) la administración pública tiene los siguientes

componentes:

1) Es el presidente de la República, cabeza del Poder Ejecutivo.

2) El Consejo de Ministros

3) Los departamentos Oficiales de Gobierno o Ministerios, que

están bajo la supervisión directa del Poder Ejecutivo. Estos

Ministerios a menudo constituyen el núcleo de la

Administración Pública; sus funciones se llevan a cabo de

acuerdo a su Ley Orgánica, al Reglamento de Organización

y Funciones-ROF, a su Manual de Organización y

Funciones-MOF, entre otros.

4) Son las Regiones y los Municipios

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5) Son los viceministros, las Direcciones Generales,

Direcciones, Unidades, Divisiones, Oficinas.

6) Miembros ordinarios del personal, los que llevan a cabo

órdenes y las disposiciones, hacen el trabajo de línea,

manteniendo el contacto con los administrados y las

instituciones propias del gobierno.

Así mismo Cabrera (2013) la estructura básica de la administración

Pública Peruana es:

1) Los tres poderes del estado, y entes autónomos vinculados de

formas indirectas a estos poderes (Gobierno Nacional).

2) Una organización administrativa del poder ejecutivo,

desagregada en ministerios y organismos públicos

descentralizados (instituciones y empresas).

3) Otros niveles de Gobierno: los gobiernos regionales y los

gobiernos locales.

4) Los organismos a los que la constitución política del Perú y las

leyes confieran autonomía.

5) Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del

Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades

administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas

comunes de derecho público, salvo mandato expreso de la ley

que las refiera a otros regímenes.

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6) Las personas jurídicas bajo régimen privado que presten

servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de

concesión, delegación o autorización del estado, conforme la

normativa de la materia. (Ley No 27444; Ley del Procedimiento

Administrativo General, Título preliminar, artículo II).

CONCLUSIÓN:

Los elementos de la organización administrativa son de suma importancia para

el desarrollo de esta, ya que estos la estructuran de manera íntegra, le dan

dirección al acto administrativo, mediante las actividades de gestión

administrativa así mismo, el diseño de estas actividades y también establecen

el esquema de distribución de trabajo mediante los organismos

administrativos y órganos administrativos.

IV. Concepto de órgano

Sánchez (2015) define a un órgano como “una unidad estructural y abstracta,

creada y regulada por normas jurídicas” (p.240). Tales incorporan elementos

esenciales personales y materiales; para ejercer funciones y competencias

móviles de efectos jurídicos.

Según Cervantes (2004) el concepto de órgano se puede analizar en sentido

material como formal. En sentido material, son “los órganos de la parte del

ordenamiento jurídico, que integran la persona jurídica suprema de la

comunidad y las personas jurídicas de sus entes descentralizados” (p. 148). En

cuanto al sentido formal, hacemos referencia a todos los sujetos ya sean

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públicos o no, que realizan una función de aplicación del ordenamiento

jurídico, inclusive de manera accidental.

Para un cierto sector doctrinario, los órganos se muestran tanto en lo jurídico

como en lo físico. Relativo a lo primero, es el conjunto de competencias

ejercidas por un personal del Estado, el cual imputa; y al segundo, es el

conjunto de personas que ejercen funciones atribuidas por el Estado.

Al tomar en cuenta que los órganos son integrantes del ordenamiento jurídico,

y ejecutores de funciones conferidas por este, comprendemos que actúa

mediante los órganos-individuos; estos son los instrumentos mediante los

cuales logra manifestar su voluntad (Cervantes, 2004, p. 146). Un órgano-

individuo puede faltar provisionalmente, lo cual significa la ausencia de un

puesto, no obstante, el órgano-institución como ente superior es inmutable

ante esta situación, no se modifica.

Al esbozar la esencia de un órgano, es imprescindible tomar en cuenta a los

titulares, pero no identificarlos como iguales. Puesto que, los titulares, junto

con sus competencias, componen los elementos materiales de los órganos. El

primero se inviste (sujeto a la legalidad y competencia) su actividad, y

consecuentemente a la persona jurídica pública en la que es parte; tal acción

es denominada por Sánchez (2015) como la relación orgánica del agente

público (p. 241).

2
1
Baca (2008) consideraría que la utilidad del órgano radica en la formulación

de una técnica de diferentes centros elementales en una organización

compleja, así, se componen en “unidad funcionales no personificadas al

interior de la organización administrativa” (p. 30).

3.1. El órgano administrativo

Guzmán (2004) define al órgano administrativo como “toda aquella

aparición de un órgano encargado de una actividad determinada, al mando

de una autoridad administrativa” (p. 215). Estas tienen atribuidas sendas

funciones para resolver o gestionar eficazmente el aparato organizativo, en

nuestro caso, la Administración Pública.

3.2. Clases de órganos

3.2.1. Clases de órganos según Guzmán Napurí

Guzmán (2004), clasifica a los órganos por su función genérica y por

su función al interior de los organismos.

1) Según su función genérica:

1.1) Órganos activos: Componen la mayoría de los órganos.

Tienen como función principal emitir resoluciones que

contienen decisiones inespecíficas, sin resolver conflictos en

2
2
sí. Por ejemplo, el Consejo Directivo del Organismo

Supervisor de Contrataciones con el Estado tiene como

funciones aprobar directivas de alcance general y objetivos

estratégicos en su materia, proponer proyectos normativos en

su materia y al titular del sector estrategias (artículo 8 del D.S.

N° 076-2016-EF).

1.2) Órganos deliberantes: Cumplen con la función de emitir

decisiones solucionadoras de conflictos. Por ejemplo, el

Tribunal Fiscal o las Salas Especializadas del Tribunal del

Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la

Propiedad Intelectual.

2
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Esquema elaborado por el INDECOPI según el D.S 099-

2017-PCM.

1.3) Órganos consultivos: Tienen como función emitir juicios,

dictámenes e informes, los cuales generan efectos jurídicos.

Por ejemplo, la Oficina General de Asesoría Jurídica del

Ministerio de Economía y Finanzas tiene como función

asesorar y emitir opinión sobre los asuntos de carácter jurídico

de competencia del Ministerio (artículo 54 de la Resolución

Ministerial N° 301-2019-EF/41).

2) Según su función al interior de los organismo:

2.1) Órganos de control: Son órganos encargados de detectar los

riesgos de desempeño y los riesgos de corrupción. El Perú

cuenta con el Sistema Nacional de Control, el cual es conjunto

de órganos de control, normas y procedimientos estructurados

e integrados funcionalmente, con la finalidad de conducir y

desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma

descentralizada. El referido está conformado por la Oficina de

Auditoría Interna o Control Interno, la misma que opera en

coordinación con la Contraloría General de la República

formando parte del Sistema Nacional de Control (artículo 13

de la Ley 27785).

2
4
2.2) Órganos de asesoramiento y apoyo (de staff): Son los que

prestan servicios al interior de la entidad, haciendo posible la

labor de los órganos línea. Tales prestaciones pueden ser

administrativas, financieras o de desarrollo organizacional.

Por ejemplo, la Superintendencia Nacional de Servicios de

Saneamiento cuenta con una Oficina de Asesoría Jurídica

(OAJ) y Oficina de Planeamiento, Presupuesto y

Modernización (OPPM) (artículo 23° del D.S. N° 145-2019-

PCM).

2.3) Órganos de línea (técnicos): Son unidades técnico-

normativas que formulan y proponen normas y acciones de

políticas sobre tareas propias del organismo.

Por ejemplo, el Instituto Nacional de Salud, organismo público

ejecutor del Ministerio de Salud, tiene a seis centros nacionales

como órganos de línea:

Salud Ocupacional Control de Alimentación y

y Protección del Calidad (CNCC) Nutrición

Ambiente para la (CENAN)

Salud

(CENSOPAS)

2
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Salud Pública Productos Salud Intercultural

(CNSP) Biológicos (CENSI)

(CNPB)

Fuente: Artículo 8° inciso 5 del D. S. N° 001-2003-SA.

Elaborado por los autores.

3.2.2. Clases de órganos según Sánchez Morón

Según Sánchez (2015) analizó la pluralidad de órganos y los

clasificó de la siguiente manera:

1) Por su estructura interna

1.1) Conformación por personas

1.1.1) Unipersonales (monocráticos): Está a cargo de un

solo individuo o varios ordenados en forma de que

obren singularmente, pero ligadas por una relación de

coordinación y jerarquía (Méndez & Sandoval, 2018,

p. 60).

Por ejemplo, según el artículo 7 del D.S. 005-2013-

MC, el Ministro de Cultura es la más alta autoridad

política del Sector Cultura, titular del pliego

2
6
presupuestal y representante del Ministerio de

Cultura; además de las funciones asignadas

legalmente, él ejerce las demás encomendadas por la

Constitución Política del Perú, las normas y el

Presidente de la República.

1.1.2) Colegiados (pluripersonales): Son compuestas por

varios individuos ordenados en una situación de

igualdad para actuar (Méndez & Sandoval, 2018, p.

60).

Por ejemplo, el Consejo Universitario de la

Universidad Nacional de Trujillo está conformado

por el Rector, vicerrectores, Director de la Escuela de

Posgrado, decanos, estudiantes, representantes de

graduados, secretarios de los sindicatos y

funcionarios administrativos invitados (artículo 23

del Estatuto Reformado de la Universidad Nacional

de Trujillo).

1.2) Por la designación de sus titulares

1.2.1) Representativos: Con sustento en una elección

corporativa, y no política (Sánchez, 2015, p. 242). Por

2
7
ejemplo, la Junta de Portavoces del Congreso de la

República.

1.2.2) No representativos: En los cuales los titulares son

designados por criterios políticos, como la confianza

otorgada (Sánchez, 2015, p. 242). El artículo 201 de

la Constitución Política del Perú (1993) consagra que

“los miembros del Tribunal Constitucional son

elegidos por el Congreso de la República con el voto

favorable de los dos tercios del número legal de sus

miembros”.

2) Por la función que le corresponde

Sánchez (2015) señala que la división tradicional de órganos es

insuficiente para la complejidad creciente de la Administración

Moderna. Por ende, hay que agregar los órganos de estudio,

asesoramiento, programación, arbitrales, de instrucción,

funcionalmente distintos a los órganos ejecutivos o de gestión (p.

243).

V. Personalidad jurídica

2
8
5.1. Concepto de persona jurídica

En el Derecho contemporáneo es ampliamente aceptada la idea de que

solo los seres humanos, individual o colectivamente, pueden ser sujetos

de derecho, o en otros términos, centros de imputación de derechos y

obligaciones. Asociados, ellos persiguen ciertos fines que no alcanzarían

por sí mismos.

La personificación es el procedimiento técnico para que un ente sea

sujeto de derecho. Esta se conforma de distintos elementos, como los

conjuntos de personas, bienes y fines a cumplir. Cuando cumple con

todos los requisitos prescritos, la entidad compuesta es reconocida como

persona jurídica (Cervantes, 2004, p. 149). Fernández (2009), en un

sentido comprensivo, define a tal acto como la investidura a merced del

Derecho positivo, la cual se atribuye a cualquier colectividad

jurídicamente organizada (p. 34).

5.2. Concepto de Estado

Según Cervantes (2004), la palabra Estado tiene una pluralidad

significativa. En primer lugar, se refiere a todas las entidades estatales,

cualquiera sea su categoría: nacionales, provinciales, entre otros. En

segundo lugar, es la persona pública mayor, en oposición a las demás

personas públicas menores, como las provincias (p.149).

2
9
Por las exigencias de grupos históricamente marginados en el progreso

nacional, la descentralización ha surgido como respuesta, este el medio

por el cual se originan una multiplicidad de reparticiones públicas a las

cuales se les reconoce calidad de personas jurídicas. Esto aclara las dos

distintas definiciones que hoy día tiene el concepto Estado.

Ante ello podemos decir que el Estado es sujeto de derechos y que, por lo

tanto. La personalidad jurídica del Estado, como persona colectiva, nace

única y exclusivamente cuando el orden legal ha determinado el

correspondiente reconocimiento, dicho reconocimiento sólo puede

provenir de un orden legal creado por el Estado, mediante el

establecimiento de las bases sobre las cuales se desarrollará su actuación y

la de su población, los cuales no podrán ser transgredidos ni por el propio

Estado (Martínez, 2008, p.33).

Una vez admitida la personalidad del Estado, surgen nuevas cuestiones

acerca de la naturaleza y alcance de dicha personalidad. De los Santos

(2012, p.44) hace referencia a estas nuevas cuestiones o mejor dicho a dos

teorías respecto a la naturaleza de la personalidad jurídica del Estado:

5.2.1. Teoría de la doble personalidad del Estado

Esta teoría hace mención a la supuesta existencia de una

personalidad del Estado referente al Derecho Público y otra de

Derecho Privado, sostiene que actúa como persona del Derecho

3
0
Público cuando, en ejercicio de su imperio, se ubica por encima de

los particulares; y utiliza la de derecho privado cuando se despoja de

su poder para actuar como persona moral ordinaria capaz de adquirir

derechos y contraer obligaciones.

Esta teoría empieza a perder fuerza a mitad del siglo XX, cuando se

dice que, de aceptarse esta doble personalidad, se tendrá que admitir

también que, como persona de Derecho Público, el Estado, no sería

responsable de los actos que efectuase como persona de Derecho

Privado; o que el particular se convirtiese en persona de derecho

público cuando celebrase con el Estado un contrato administrativo

(Fernández, 2009, p.38).

5.2.1. Teoría de la personalidad única del Estado

Considera como persona jurídica al Estado cuyo propósito es el

bienestar general de sus miembros, constante e inexorablemente

renovados, merced a lo cual las leyes expedidas, y los tratados y los

contratos suscritos por el Estados sobreviven a la generación en que

se producen. (Fernández, 2009, p.38)

Por lo que se concluye que a quien se le atribuye la imputabilidad de

los derechos y las obligaciones del poder público es el Estado, cuya

personalidad jurídica le permite tanto celebrar en el ámbito exterior

tratados internacionales con otros países como actuar en el interior

contratando y obligándose con particulares o con otras personas del

3
1
derecho público. Así como que el Estado siempre es una persona

publica, pero cuya actividad puede estar regulada por el Derecho

Público o el Derecho Privado.

OLESIA HAZ UN CUADRO QUE DIFERENCIE ENTRE LAS

TEORÍAS DE LA PERSONALIDAD DEL ESTADO

5.2. La personalidad jurídica y el Derecho Administrativo

Duverger (1962) definió el Derecho Administrativo como la rama del

Derecho Público que tiene por objeto la organización y el ejercicio de los

derechos por las personas administrativas, es decir, de los sujetos de

derecho que actualizan la voluntad del Estado, o de lo que comúnmente se

califica como la Administración.

Por ello, al definir esta disciplina bajo el ángulo de las personas jurídicas

que conforman el Estado, bien podría afirmarse que el Derecho

Administrativo es el derecho de las personas jurídicas, es decir, de los

sujetos de derecho que actualizan la voluntad del Estado o de la

Administración. Y sin duda, el tema de la personalidad jurídica es uno de

los capítulos más esenciales del Derecho Administrativo, pues permite

identificar los sujetos de derecho que conforman el Estado, cuyos órganos

son los que expresan la voluntad del Estado, permitiendo el

establecimiento de relaciones jurídicas entre el Estado y otros sujetos de

derecho, particularmente, los administrados. Dichas personas jurídicas,

por otra parte, son las que pueden ser la parte “pública” en los contratos

3
2
del Estado, en particular, los contratos administrativos, y son las que

responden por daños y perjuicios que el Estado pueda causar a los

administrados. Las personas jurídicas que conforman el Estado, por tanto,

son las que pueden ser demandadas en justicia, y a la vez, las que pueden

ser parte en procesos judiciales.

VI. Elementos del órgano

5.1. Competencia

Toda persona jurídica tiene determinadas atribuciones y potestades, para

ejercer, por las cuales precisamente fue creada. Al estructurarse su

organización interna dichas atribuciones y potestades son distribuidas

entre los distintos órganos. Ese conjunto de atribuciones y potestades

asignadas a cada órgano constituye su respectiva competencia. Como

puede apreciarse, la competencia de los órganos guarda relación con la

competencia de la persona jurídica, de la cual aquellos son el instrumento

expresivo de su voluntad.

La competencia es el conjunto de funciones que un agente puede

legítimamente ejercer; el concepto de “competencia” da así la medida de

las actividades que de acuerdo con el ordenamiento jurídico corresponden

a cada órgano administrativo: Es su aptitud legal de obrar y por ello se ha

podido decir que incluso formaría parte esencial e integrante del propio

concepto de órgano.

3
3
5.1.1. Diferencias entre competencia y ejercicio de funciones

No debe confundirse la competencia con la “aptitud de obrar” de

los órganos administrativos, la competencia solo designa al

conjunto de actividades que el órgano puede legítimamente

realizar, más no inviste al conjunto de actividades que pueden

imputarse a un órgano estatal. Se diferencia así el ejercicio de la

función como género y el ejercicio de la competencia como la

especie.

Para que el acto sea válido, es necesario que además de ser

realizado dentro de la función que corresponde al órgano, lo sea

dentro de la competencia de este. La ley atribuye una función a un

órgano y dispone que el ejercicio de la función solo será legítimo

cuando se realice en su competencia, si no fuera así, el acto es

irregular, pero ello no quita que el acto sea estatal. En otras

palabras, la competencia condiciona la validez del acto, pero no su

condición propia del acto estatal o no.

Entonces, la aptitud de obrar deriva de que se confiere al órgano

una parte de la función administrativa, y ello se aprecia de acuerdo

con la “reconocibilidad externa” del acto; en contraste, la

competencia deriva de las limitaciones expresas o virtuales

3
4
contenidas en el orden jurídico y la regla de la licitud del ejercicio

de aquella función o aptitud de obrar.

DIFERENCIAS ENTRE COMPETENCIA Y EJERCICIO

DE FUNCIONES

5.1.2. Clasificación de las formas de competencias

Según Gordillo (2013), la competencia puede clasificarse de

diversas maneras:

COMPETENCIA EN RAZÓN DE MATERIA

Esto es, del contenido, según que se refiera a uno u otro asunto

administrativo. A su vez, el acto dictado puede estar viciado de

incompetencia en razón de la materia en diversos casos:

 Incompetencia respecto a materias legislativas: Cuando los

órganos administrativos dictan resoluciones sobre cuestiones

que sólo pueden ser resueltas por el Congreso.

3
5
 Incompetencia respecto a materias judiciales: Cuando la

administración adopta decisiones que sólo pueden ser tomadas

por los órganos de la justicia.

 Incompetencia respecto a materias administrativas: En el

sentido de que un órgano ejerce atribuciones que si bien son

de índole administrativa no le han sido, en cambio, otorgadas

a él ni tampoco a ningún otro órgano de la administración.

 Incompetencia respecto a materias administrativas de

otros órganos: Ejercicio por un órgano de atribuciones que

corresponden a otros órganos de la administración pública.

COMPETENCIA EN RAZÓN DE TERRITORIO

Se tiene así, según la organización política de cada país,

competencias nacionales, provinciales y municipales; o federales,

estaduales y comunales, etc. Va de suyo que cuando un órgano tiene

delimitada su competencia a determinada circunscripción territorial,

no puede excederse de ella; la incompetencia sería en tal caso

absoluta, si la extralimitación es muy grave.

COMPETENCIA EN RAZÓN DE TIEMPO

3
6
En razón del tiempo es también factible distinguir según que la

competencia sea permanente, temporaria o accidental.

 La competencia es, por regla general, permanente, en cuanto

el órgano de que se trata puede ejercer en cualquier tiempo las

atribuciones que le han sido conferidas.

 Pero en ciertos casos, por excepción, el ordenamiento jurídico

otorga una facultad al órgano sólo por un lapso determinado,

es temporaria.

 Ambos términos mencionados están regularmente atribuidas a

un órgano determinado, puede en ciertos casos encontrarse una

competencia que en cuanto a su duración es puramente

accidental e incluso fugaz.

COMPETENCIA EN RAZÓN DE GRADO

Cabe distinguir según que la competencia haya sido atribuida a los

órganos máximos o haya sido distribuida en distintos órganos,

diferenciados de los órganos superiores.

 Centralizada: cuando está conferida exclusivamente a los

órganos centrales o superiores de un ente.

3
7
 Desconcentrada: cuando se ha atribuido porciones de

competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la

misma organización o del mismo ente estatal al que nos

referimos.

 Descentralizada: cuando la competencia se ha atribuido a un

nuevo ente, separado de la administración central, dotado de

su personalidad jurídica propia, y constituido por órganos

propios que expresan la voluntad de ese ente.

La diferencia fundamental entre la desconcentración y la

descentralización estaría así dada por el otorgamiento de la

personalidad jurídica, de individualidad propia, que faltaría en el

primer caso y existiría en el segundo

5.2. Forma

Los órganos pueden ser estructurados de distinta manera, respondiendo a

razones y circunstancias diversas, naturaleza de la función que ejercen,

principios de orden político, entre otros. Pueden ser de dos formas:

 Los órganos unipersonales y los pluripersonales o colegiados:

Según que se integren con una sola voluntad humana o con varias

voluntades actuando corporativamente.

3
8
 Los órganos simples y complejos: Según el cual el criterio de

distinción es si los órganos están constituidos por varios órganos.

5.3. Voluntad humana

Las voluntades humanas que se encuadran en las formas establecidas

ponen en movimiento los conjuntos de atribuciones individualizadas de las

personas jurídicas, constituyen el elemento que da vida y acción a los

órganos. El ser humano titular del órgano, cuando actúa como tal, expresa

una voluntad que vale como voluntad del órgano, y, por lo tanto, los actos

que realiza se imputan a la persona jurídica a la que pertenece aquél.

Por ese ser humano, aunque absorbido por el órgano, cuando actúa como

titular de este, no pierde su calidad de persona, de sujeto capaz de toda

clase de derechos y obligaciones. Lo que sucede es que su voluntad

desempeña un doble papel: como expresión del querer de sí mismo, en

cuanto ser humano y por los tanto como persona, y como expresión del

querer de la persona jurídica cuyo órgano integra.

TRIPLE ORDEN DE RELACIONES JURÍDICAS

En consecuencia, en el aspecto orgánico, Cervantes (2004) señala que

resulta un triple orden de relaciones jurídicas:

3
9
 Relaciones entre la persona llamada a actuar como titular del

órgano y la persona jurídica a la que pertenece el órgano: La

incorporación del ser humano al órgano impone aquel una serie de

obligaciones y deberes, a la vez que crea en su favor ciertos

derechos. Si el órgano pertenece a una entidad estatal, su

incorporación lo convierte en funcionario público con todas las

consecuencias que de ello derivan. Cabe recalcar que, todo titular de

un órgano perteneciente a entidades estatales es funcionario público,

pero no todo funcionario público es titular de un órgano, ya que

muchos funcionarios realizan simplemente tareas materiales, por

cuenta de la entidad estatal, sin llegar a ser instrumento de expresión

de su voluntad.

 Relaciones entre el órgano y los demás órganos de la persona

jurídica: De la cual uno y otros son instrumentos de expresión de su

voluntad.

 Relaciones entre la persona jurídica a la que pertenece el órgano

y las demás personas físicas o jurídicas, privadas o públicas

Como se puede apreciar, esa triple serie de relaciones jurídicas que surgen

como consecuencia de la actividad del titular del órgano, no pueden

explicarse con las nociones del derecho privado. Para caracterizar la

posición jurídica del ser humano titular del órgano, no es posible acudir al

concepto de representación, ni al arrendamiento de servicios. Es evidente

4
0
que constituye una relación jurídica con caracteres propios y definidos, las

cual ha merecido el nombre de relación orgánica.

CONSECUENCIAS DE LA RELACIÓN ORGÁNICA

Este punto de partida proyecta numerosas consecuencias:

 La incorporación de la voluntad humana al órgano, se opera mediante

los procedimientos corrientes para la designación de funcionarios.

Cuando el cargo que ha de ocupar la persona designada tenga calidad

del órgano (órganos unipersonales) o lo integre como una parte del

todo (órganos pluripersonales), al adquirir aquella la investidura del

funcionario simultáneamente se convierte en titular del órgano.

 Los actos realizados por el titular del órgano se consideran como

emanados de la persona jurídica cuya voluntad expresa, y sus

consecuencias recaen sobre ella. Es indiferente que el titular haya

violado las normas de competencia, que le fijaban un límite a su

actuación, si el acto formalmente aparece como comprendido en la

función a su cargo. Pero la violación de la norma de competencia

puede aparejar la nulidad del acto y, de adquirir cierta gravedad,

justificara la responsabilidad del funcionario en primer plano, aunque

sin excluir la del ente público.

4
1
 El titular del órgano como tal no tiene derechos subjetivos frente a los

otros órganos de la misma persona jurídica, aun cuando su

competencia fuere usurpada por esos otros órganos, no puede

considerarse que sus derechos subjetivos resulten afectados. Pero el

titular está en una situación de deber: tiene la obligación de defender

la competencia del órgano le ha conferido. Las relaciones jurídicas

interorgánicas son, en consecuencia, de naturaleza objetiva.

LAS RELACIONES INTERORGANICAS

Los órganos no son sujetos de derecho, por ello, carece de personalidad

jurídica propia. Sin embargo, no impide reconocer la existencia de

vínculos jurídicos entre los órganos de una misma persona jurídica pública

estatal, a este tipo de raciones se le llama “interorgánicas”.

La actividad interorgánica es considerada una actividad jurídica que debe

encuadrarse en el ordenamiento, observando el principio de unidad de

acción que tiene que caracterizar al obrar de la persona jurídica pública

estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud de él, admitir la existencia

de voluntades contrapuestas, al realizar la función administrativa

(Cassagne, 2017).

6. Referencias bibliográficas

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