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MATERIA: ESTADO Y SOCIEDAD. 1° AÑO. la economía como “lugar de la aplicación del querer”,
que caracteriza la modernidad.
PRIMER DICCIONARIO ALTERMUNDISTA. Hoy, debemos asumir, pues, una herencia de varias facetas. El
AUTORES VARIOS. CAPITAL INTELECTUAL, BS. AS., 2008. Estado es indudablemente un agente de la reproducción
social, pero también es el lugar donde se traban y se
ESTADO (pp. 135-136): gestionan, en función de las relaciones de fuerza sociales, las
alianzas y los compromisos entre las clases. Por lo tanto, es
El análisis del Estado probablemente sea uno de los puntos el escenario de una lucha por el poder político entre éstas.
débiles de todas las teorías de los movimientos progresistas. Representa, finalmente, uno de los polos del ejercicio de la
Sin duda, pensar el Estado es tan difícil como pensar la figura democracia: el de la democracia representativa con su
que le contrapone el liberalismo: el mercado. Su forma parlamentaria más frecuente, frente al de la
naturaleza compleja y contradictoria también influye mucho, democracia que ahora llamamos participativa, que
pues está en el centro de la relación entre el individuo y la expresa la aspiración al control popular directo y a la
sociedad. autogestión. En el seno del movimiento altermundialista, en
Todas las grandes filosofías políticas de la época moderna han su fase actual, la tensión/armonización entre esos dos polos
intentado teorizar sobre el origen y la naturaleza del Estado. aún no está asumida ni resuelta. Ello resulta mucho menos
En el siglo xviii, el filósofo Thomas Hobbes (1588-1679) simple ya que, paralelamente, el neoliberalismo se las
explica que cada individuo deposita una parte de su libertad ingenia para reducir lo más posible la función social del
en manos del “Leviatán” para abandonar ese estado de la Estado, garante del interés general, para conservar
naturaleza donde “el hombre es un lobo para el hombre”. Ese únicamente su función de guardián, de “gendarme” del
acto es la fuente del monopolio de la violencia legítima orden dominante.
que detenta el Estado. Colonialismo, fascismo, estalinismo: la historia da
Poco después, John Locke (1632-1704) le responde que el elocuentes muestras de que el Estado puede ser sinónimo de
Estado nace del libre consentimiento de los hombres las peores opresiones. Sin embargo, no debiéramos quedarnos
para concretar el contrato social que han trabado: el derecho con eso. La ofensiva liberal contra el Estado prueba que no se
garantiza y acrecienta la libertad, pues para él el derecho lo puede reducir al rango de mero instrumento al servicio de
de propiedad es central. la “clase dominante” y que no es necesariamente sinónimo de
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) va aun más lejos en El “mal”. Cualquier comunidad compleja (asociación,
contrato social (1762) y sitúa el fundamento de lo político en partido, Estado, etc) supone delegaciones de poder. Por
la soberanía del pueblo que expresa la voluntad general lo tanto, es más sabio no negarlo e intentar
irreductible a la suma de los intereses individuales. La regla organizarlo de forma democrática (con elecciones y
pública (res publica) es la única defensa contra el contrapoderes). La ciudadanía comprendida en el sentido
desarrollo de las desigualdades, otro tema de reflexión fuerte es justamente el poder que se da al pueblo, en especial
de Rousseau. Tal es la base sobre la que se ha construido la a través de la elección de sus representantes, de decidir, de
filosofía política del liberalismo durante el Siglo de las Luces. “hacer la ley”. Ahora bien, para poder ejercerse, esa
En el siglo xix, el nacimiento del socialismo hace emerger ciudadanía supone un Estado de derecho, un marco
otro enfoque. Para Marx y Engels todo Estado es el Estado de institucional, pues es la República quien instituye a los
la clase dominante. En cuanto superestructura política, su ciudadanos.
función es mantener por medio de la fuerza y la ideología las Pero, para funcionar, un Estado semejante supone un
relaciones de producción dominantes y, en cuanto “aparato” que se encuentre por encima de la sociedad y que,
sistema capitalista, debe defender primero la propiedad por lo tanto, esté separado de ella. La construcción del Estado
privada. Aquí encontramos el papel determinante que el moderno es primero el proceso de desarrollo de una
marxismo atribuye a la infraestructura económica. No burocracia de Estado que tiende a querer controlar la sociedad
obstante, Marx y Engels insisten en el hecho de que, en el (las experiencias totalitarias llevan esa tendencia al extremo).
sistema capitalista, para que el Estado sea un Estado de Estamos, pues, ante dos problemas fundamentales que no han
clase eficaz en la reproducción de la sociedad de podido ser resueltos por los movimientos de emancipación del
clases, es necesario que se erija por encima de las pasado. ¿Cómo hacer para que los “representantes del
clases: sin un Estado capaz de administrar los pueblo” representen realmente al pueblo una vez que
compromisos sociales provisorios, la sociedad se llegan al poder? ¿Cómo hacer para que las
“consumiría”. Así, “el Estado burgués” no es (solamente) el instituciones estatales necesarias no se autonomicen
Estado de los patrones, contrariamente al Estado feudal, para el beneficio de una pequeña minoría? Lo que
que es el Estado de nobles. La historia de las está aquí en el centro del debate, pues, es la cuestión
experiencias revolucionarias del siglo xx ha mostrado, de la democracia, sus vías y sus medios.
por un lado, que la tesis marxista del debilitamiento del Los límites de la “ciudadanía mundial” se miden según esa
Estado (o su prima anarquista de la abolición del Estado) vara. Ésta presenta ventajas en la medida en que implica
ignoraba ese carácter dialéctico que sin embargo los dos exigencias internacionalistas, reivindicaciones democráticas y
pensadores habían vislumbrado y, por el otro, que el la conciencia de una pertenencia común. Los seres
sacrificio de las libertades, demasiado pronto calificadas humanos parecen consentir en algo que se parece a
de burguesas y, por lo tanto, “formales” en la época del una ciudadanía mundial y que se traduce por
estalinismo, conducía a la negación de la democracia. Así, instituciones transnacionales (convenciones
esas revoluciones han ignorado a peso de la internacionales, organizaciones no
burocracia y su capacidad para bloquear las gubernamentales). Pero esa ciudadanía mundial aún
evoluciones, que no obstante son necesarias desde el punto se encuentra en estado embrionario. La cuestión del
de vista del interés general. Sin embargo, según el arbitraje a escala mundial es problemática. No existe una
filósofo Miguel Abensour, en Marx existía la democracia mundial donde el poder del pueblo pueda
intuición de una autonomía de lo político respecto de ejercerse plenamente. Los Estados, los sindicatos, las
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organizaciones no gubernamentales o las La noción de sociedad civil vuelve a aparecer con fuerza y ya
asociaciones como ATTAC (Asociación por la de forma prolongada luego del fracaso de la Conferencia de la
Tasación de las Transacciones financieras y por la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Seattle en
Acción Ciudadana) pueden ser útiles, pero su 1999. Ese éxito, como suele ocurrir, no carece de
representatividad es problemática en lo que respecta ambigüedades respecto de su contenido. Así, con motivo de la
a las aspiraciones de los pueblos en su complejidad a reforma del seguro de enfermedad, se pudo oír a Ernest
escala mundial. De ese modo, la globalización actual, Antoine Seillière invocar la sociedad civil para hacer
opuesta a las regulaciones del Estado, puede analizarse prevalecer la posición del MEDEF (El Movimiento de
como un medio para las clases dominantes de eludir Empresas de Francia). Las instituciones financieras
las restricciones democráticas, pues el espacio internacionales, en particular el Banco Mundial, también
internacional, que aún suele ser un lugar de no derechos, es han recurrido a ello ampliamente en el marco de un
un lugar de libertad para los más fuertes. Mientras que Consenso de Washington renovado. En esa noción, hay
cuando el pueblo tiene el poder, logra imponerle al Estado una que buscar menos un contenido económico o sociológico que
dimensión progresista. El siglo xx ha legado así una suerte de una función de legitimación para quienes la reivindican en un
revolución, principalmente en Europa del Oeste: el Estado contexto de profunda crisis de la democracia representativa.
“social”. Revolución que está inconclusa y que no carece de También sirve para justificar la retirada del Estado de
límites (la burocracia es uno de ellos). Con su determinada cantidad de servicios: educación, salud, cuidado
globalización, el capital intenta matar dos pájaros de de niños, atención a las personas de edad. Se supone que la
un tiro: socavar la democracia (la democracia “sociedad civil” debe hacerse cargo de lo que el poder
accionarial -“una acción, una voz”- reemplazaría a la público ya no asume, dando así a las estrategias de
ciudadanía democrática, “un hombre, una voz”) y ajuste estructural un tinte “participativo”.
destruir el Estado “social”. Hoy reivindicar la sociedad civil corresponde, en efecto, a la
aspiración por una mayor democracia y por un mayor poder
SOCIEDAD CIVIL (pp. 321-322): frente a ciertos responsables políticos electos que invocan su
impotencia para en realidad anticipar y satisfacer las
La noción de “sociedad civil” apareció en la pluma de demandas de los mercados financieros. Frente a una
pensadores liberales como Benjamín Constant antes de ser globalización neoliberal, regulada por instituciones
teorizada por Hegel como “sociedad civil burguesa”, a saber, internacionales desprovistas de toda legitimidad
el lugar donde se desarrollan las relaciones democrática, como el FMI, el BM o la OMC, los
económicas privadas. Para el filósofo alemán, esta noción partidarios de “un mundo diferente” hoy reivindican
se opone al Estado, entidad que encarna la razón la “sociedad civil internacional” y dan muestra de
universal y que supera las contradicciones entre los aspiraciones difundidas a una ciudadanía universal, cuya
intereses particulares. Marx va a desarrollar una crítica necesidad todos sentimos, pero que pertenece aún al ámbito
radical de esa concepción estimando que el Estado no de lo irrealizable.
encarna el interés universal (tarea que, según él, le
corresponde al proletariado), sino determinados intereses
particulares (los de la burguesía). Gramsci, que reclama su -------------------------------------------
pertenencia a la crítica marxista, va a modificar esa noción de
sociedad civil. Él la diferencia de la sociedad política
(esencialmente el Estado), pero también del anclaje Diccionario de sociología, Salvador Giner, Emilio
económico, y la identifica con el conjunto de las Lamo de Espinoza, Cristóbal Torres (eds.), Madrid,
instituciones y manifestaciones (derecho, medios de Alianza, 1998.
comunicación, sistema escolar, arte, folklore, religión,
etc) que organizan la hegemonía ideológica de un grupo ESTADO (Fernando Vallespín, pp. 260-261):
dominante en la sociedad, al que él llama “bloque histórico”.
La noción de sociedad civil vuelve a cobrar actualidad Forma de organización política que, de forma discontinua y
por primera vez en Francia en la década de 1970. A menudo, variada, comienza a generalizarse en Europa a partir del
estos actores celebran a la vez el fin de las ideologías, el Renacimiento. Su aparición en un determinado momento
papel de las “fuerzas vivas”, de los “clubes”, y la histórico, que comprende una evolución de varios siglos, lo
emergencia de una nueva ciudadanía asociativa. La diferencian decisivamente de otras entidades políticas
alternancia política de 1981 relega provisoriamente esos anteriores. Estado pasa a identificarse con Estado moderno.
debates a un segundo plano. En el extranjero, en A pesar de la heterogeneidad de formas que va adoptando,
cambio, y en los dos extremos del planeta, frente a hay un consenso básico sobre las condiciones mínimas
regímenes autoritarios, fuerzas de oposición inspiradas que identifican a esta nueva entidad política nacida de
por una matriz religiosa común reivindican su pertenencia la desintegración del orden político medieval: la
a la sociedad civil. Tal es el caso en las “democracias eliminación (o, al menos, reducción significativa) de los
populares” después del fracaso de la Primavera de Praga o poderes intermedios propios de la época feudal, en
de las huelgas de Gdansk (Polonia), pero también en los particular los de la nobleza y el clero; el correlativo
regímenes militares al poder en América del Sur, bajo el establecimiento de un poder central suficientemente
impulso de los “teólogos de la liberación”. fuerte; la creación de una sólida y profesionalizada
estructura administrativa: burocracia*, administración
de finanzas, ejército permanente, relaciones diplomáticas
estables, etc.; y el ejercicio de este poder* sobre una entidad
territorial bien delimitada en la que se asienta una población
no necesariamente unida por vínculos de identidad étnica o
lingüística. El atributo de la soberanía constituye el
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elemento decisivo para identificar y definir al Estado. Ya desintegración de los grandes imperios y del proceso de
desde su presentación inicial por Bodino, se concibe como la descolonización. La mundialización del Estado lo
capacidad, por parte de alguna instancia de poder político, de convierte en la única forma de organización y asociación
ejercer la autoridad suprema e incuestionada, de ser la fuente política, y en el único sujeto auténtico del derecho
de la ley*; la ley del país es el mandato del soberano. internacional. Fuera de sus rasgos formales comunes, los
Lo que es el producto de una progresiva, irregular y Estados actuales contienen, sin embargo, una casi ilimitada
asimétrica evolución social, encontrará después en M. pluralidad de formas, que se extienden desde su capacidad de
Weber una definición puramente analítica. Para este autor, acción efectiva sobre la sociedad, hasta la organización
los tres rasgos característicos del Estado son (1) un conjunto puramente institucional. El actual proceso de
diferenciado de instituciones y de personal; (2) la globalización* de la economía y los procesos de
centralización, esto es, la irradiación del poder desde un integración supranacional anticipan también una
centro hasta cubrir todo el territorio; y (3) el monopolio de importante reorganización de sus elementos básicos.
la capacidad de dictar normas de forma vinculante y con
autoridad*, sustentado a su vez sobre el monopolio de los
medios de la violencia física. Esta última no basta por sí ESTADO DEL BIENESTAR (Luis Moreno, pp. 261-263):
misma para asegurar la obediencia; siempre se requiere un
mínimo de sometimiento voluntario, que deriva de la Conjunto de instituciones* estatales proveedoras de
creencia en la validez de las normas estatales, en su legislación y políticas sociales* dirigidas a la mejora de las
legitimidad*. Lo característico del Estado en su forma condiciones de vida de la ciudadanía*, y a promocionar la
evolucionada es, junto al monopolio en el ejercicio de la igualdad de oportunidades*. Es una invención europea
fuerza física, el gozar de un criterio de legitimidad legal- cuya génesis institucional se remonta a finales del siglo xix. La
racional*, el sometimiento racional a leyes impersonales. seguridad social*, su núcleo característico, establece unos
Uno de los prerrequisitos para el asentamiento del Estado y mecanismos obligatorios de solidaridad* entre los
de este tipo de legitimidad fue el paulatino proceso de ciudadanos. Sus primeros beneficiarios fueron los miembros
diferenciación social* provocado por la modernidad*. El paso de la clase obrera* carentes de protección frente a la
de una sociedad estratificada a otra diferenciada en explotación y las necesidades vitales más apremiantes. Los
varias esferas de valor autónomas (moral, derecho, programas iniciales de previsión social amparados por el
economía, etc.) permitirá concebir al Estado como una moderno estado-nación* se implantaron en la Alemania de
entidad distinta de la sociedad*. Desde la teoría liberal* al Bismarck a partir de 1883. A finales de los años treinta,
menos, Estado y sociedad no se entienden ordenados si una veintidós países europeos ya habían introducido algún tipo de
relación jerárquica, sino funcional. El Estado es la programa de seguros frente a la enfermedad. En los años
instancia encargada de velar por los aspectos generales de la treinta el presidente estadounidense Franklin D. Rooselvelt
sociedad civil* y, mediante normas vinculantes en toda la auspició planes extensivos de protección social en su política
sociedad, se encarga de proporcionar la seguridad requerida del Nuevo Contrato (New Deal).
para el libre ejercicio de la autonomía individual o, en la En el período de entreguerras, la Organización Internacional
visión hegeliana, asegurar la misma integración normativa del Trabajo subrayó el importante papel en los procesos de
unitaria. En la concepción del Estado constitucional, legitimación social de los programas de seguros, tales como
sus funciones están limitadas por figuras tales como el los relativos a la enfermedad, la incapacidad laboral, el
imperio de la ley, la división de poderes* o el desempleo* o las pensiones de vejez. El Informe Beveridge,
reconocimiento de los derechos individuales*. Pero esta publicado en el Reino Unido en 1942, proclamó el principio
distancia que cobra respecto de la sociedad le va a facilitar, de cobertura universal de la seguridad social* para todos los
al menos hasta las críticas marxistas, la integración de las ciudadanos «desde la cuna hasta la tumba» («from eradle to
discrepancias y conflictos políticos sin coste para su grave»). Entre otras, sus recomendaciones se plasmaron en
autonomía propia. Paradójicamente, su dependencia de la constitución de un Servicio Nacional de la Salud gratuito y
un principio de soberanía apoyado en la voluntad del universal (National Health Service). En concordancia con
pueblo o de la nación*, va a facilitar el crecimiento de algunas de las ideas de J. M. KEYNES, el Estado del Bienestar
sus funciones y su capacidad general para regular fue también concebido funcionalmente como un garante de
ámbitos sociales cada vez más amplios. En la acertada estabilidad macroeconómica. Se pretendía coadyuvar,
lectura de la Revolución Francesa que nos ofrece Tocqueville, así, al mantenimiento de la demanda interna y al crecimiento
esa revolución*, que da el golpe de gracia a los privilegios productivo de las economías nacionales. La extensión de los
feudales* que sobrevivieron bajo el absolutismo*, tiene el principios del universalismo*, característicos de los países
efecto directo de incrementar el poder general del Estado y la escandinavos y del Reino Unido, tuvo su continuación en un
centralización. Con posterioridad, procesos tales como la crecimiento sin precedentes en el gasto social de los países
competencia militar y económica internacional, el europeos durante 1945-1985. Nótese que, en 1995, el
imperialismo*, los requerimientos derivados de la promedio de gasto social asociado al mantenimiento de los
preparación y mantenimiento de la guerra*, pero también la Estados del Bienestar de los países de la Unión Europea
aparición de nuevas necesidades internas, sobre todo a partir alcanzaba el 28 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB).
de la industrialización*, van a provocar una incesante En contraste, la cifra correspondiente a Estados Unidos
expansión de las burocracias estatales y una creciente apenas rondaba el 20 por ciento. Por su parte, se
regulación de la propiedad, el comercio y la economía en contabilizaban en el mundo 165 países con algún tipo de
general, que culminará con las políticas keynesianas* que sistema de seguridad social.
sustentan el Estado de bienestar.* Los fundamentos morales del Estado del Bienestar han sido
La revolución nacionalista del siglo xix, que propugnaba que reivindicados por diversas de las modernas ideologías*. La
todo Estado debía estar asentado sobre una nación, y toda doctrina social católica, auspiciada por la publicación en
nación sobre un Estado, generó -entre otras causas-, la 1891 de la encíclica Rerum Novarum, del pontífice León XIII,
aparición de nuevos Estados, producto en gran medida de la e inspiradora de la acción institucional de los partidos
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cristianodemócratas continentales, ha proclamado una mayor burguesa, aunque también pueda entenderse como sociedad
justicia social* fundamentada en la idea de que no todas las de ciudadanos.
desigualdades* poseen un origen natural. Por su parte los La concepción liberal temprana, tal y como aparece en el
partidos socialdemócratas, apoyados en sólidas alianzas Ensayo sobre el gobierno civil (1679) de John Locke, se
entre proletarios* y campesinos* (Suecia), o entre clase refiere a la red de relaciones entre los individuos y las
obrera* y amplios sectores de clase media* de trabajadores instituciones que ellos crean libremente, al margen de los
cualificados (Reino Unido), han hecho del desarrollo de los poderes gubernamentales y eclesiásticos instituidos. Para
sistemas de protección social una prioridad en sus programas Locke, así como para Adam Ferguson en su Ensayo sobre la
de redistribución e igualitarismo*. Durante los últimos historia de la sociedad civil (1762), la sociedad civil es,
decenios del siglo xx, se ha producido una ofensiva además, un estado de civilidad. Es el reino del civismo y de la
ideológica del neoliberalismo* y los pensadores concurrencia incruenta entre gentes libres para la
libertarios. En sus principales críticas al Estado del Bienestar adquisición y posesión de bienes, honores y recursos de
afirman que la solidaridad de la sociedad civil* declina a toda índole. Por eso la contrastan con sociedades bárbaras
medida que se generaliza una solidaridad institucionalizada. o con los despotismos, que no permiten vivir a cada cual su
De ese modo se potencia, a su entender, el desarrollo de una vida como le plazca. De ahí que la noción vaya tan
cultura de la dependencia y del parasitismo social. Además, se íntimamente ligada, hasta hoy, a la de privacidad* o vida
produce una pérdida generalizada de la competitividad en una privada.
economía cada más abierta y global. Cabe distinguir cuatro Hegel fue quien primero teorizó la relación entre estado (o
grandes modelos de Estado del Bienestar: (a) anglosajón, sociedad política) y sociedad civil. Quiso reconciliar el
caracterizado por prestaciones homogéneas para todos los universalismo (propio del estado) con el particularismo
ciudadanos independientemente de su estatus* (propio de los intereses* particulares del mundo civil). Sin ser
socioeconómico; (b) continental, con un énfasis en el ni mucho menos hostil a la privacidad y a los derechos
mantenimiento de ingresos de los trabajadores asegurados, y individuales, Hegel elevó el reino de lo público a la
unas prácticas corporatistas* de concertación social; (c) esfera de la racionalidad y lo universal. Contra su
escandinavo, financiado mediante los impuestos generales y idealización desarrolló Marx su muy influyente
caracterizado por la provisión de servicios sociales teoría de la sociedad civil. Ésta era para él el reino de la
universales; y (d) mediterráneo, donde la familia* constituye rapiña, la concurrencia egoísta y la explotación capitalista,
un factor esencial de microsolidaridad complementaria de la mientras que el estado era una superestructura*
acción estatal. enteramente a la merced de las clases dominantes. Su
En el período del tránsito al tercer milenio los usos del aparato era una excrecencia de la sociedad civil
Estado del Bienestar (como mecanismo regulador de la burguesa, una pantalla aparentemente neutral, cuyos
economía e institución legitimadora de la desigualdad social*) burócratas, administradores, policías, militares y políticos
reflejan una crisis* relativa. Sin embargo, los niveles de sólo sirven los intereses de la burguesía*. En el siglo xx
legitimidad* del Estado del Bienestar en Europa se han algunos marxistas y en especial Antonio Gramsci refutaron
consolidado. Al mismo tiempo se ha producido una los planteamientos de Marx. Su noción de hegemonía* vino
mayor implicación del llamado «tercer sector», a enriquecer las nociones marxianas tradicionales. Según
altruismo* organizado, o voluntariado*, que junto con Gramsci, la sociedad civil se caracteriza por toda un red
el sector privado asistencial conforman el moderno agregado institucional (escuelas, iglesias, periódicos) que
social (welfare mix) en la provisión de servicios sociales* y del permite la legitimación del dominio o hegemonía de las
bienestar. clases privilegiadas. El estado, por su parte, debe arbitrar
intereses* muy dispares, aunque siempre a favor, en última
instancia, de las clases dominantes.
SOCIEDAD CIVIL (Salvador Giner, pp. 697-698): Tras haber sufrido un largo eclipse como concepto sociológico
(fuera del ámbito marxista), los científicos sociales, así como
La sociedad civil consiste en aquél ámbito de las sociedades muchos teóricos de la vida pública, han vuelto a ocuparse de
modernas que, frente a la esfera pública (la cual incluye al la noción durante los últimos decenios del siglo xx.
estado*), engloba las relaciones entre los ciudadanos* así Algunos han vuelto a lo que han supuesto que fue la
como las prerrogativas privadas que éstos poseen. Es una versión liberal primigenia, con una exaltación de la
noción ambigua y disputada, carente de definición clara y sociedad civil que encaja con sus nociones individualistas y
distinta, que está universalmente aceptada. Algunos liberales, para las cuales las cuestiones de desigualdad* y
analistas creen que el concepto es excesivamente amplio, pues control* por parte de los poderosos no parecen importar
según ellos cubre todo el universo que cae fuera del mucho. Otros observadores, sin embargo, se han inclinado
ámbito gubernamental y estatal. Otros, sin embargo, por una visión realista de la sociedad civil, según la cual ésta,
creen que es menos impreciso que el mismo término de sin perder importancia alguna para la libertad* ni para la
democracia*. Ésta, en todo caso, es imposible en el mundo democracia, ha sufrido transmutaciones intensas. Tanto la
moderno sin una sociedad civil próspera e independiente, se sociedad masa* (en la medida en que existe), como el
defina como se defina. corporatismo*, los monopolios* y oligopolios, la burocracia*
La expresión sociedad civil aparece ya en traducciones latinas estatal y la cultura mediática han tenido notables
de ARISTÓTELES, para significar su koinoía politiké o repercusiones en su estructura y dinámica actuales. También
comunidad política. San Agustín la identifica con la societas las han tenido los cambios recientes en las relaciones entre lo
terrestra (opuesta a la Ciudad de Dios). La confusión entre lo público* y lo privado.
privado y lo político persiste cuando el término se empieza a
acuñar en su versión moderna. Así, sus mismos
promulgadores escoceses e ingleses, en los siglos xvi y xvii, --------------------------------
hablan de civil or political society. Y los alemanes, por la
misma época, de bürgerliche Gesellschaft o sociedad
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Entre fines del siglo xix y principios del siglo xx se producen


Diccionario de política, Norberto Bobbio, Nicola transformaciones profundas en la estructura material del
Matteucci y Gianfranco Pasquino, S. XXI, Madrid, estado de derecho por cuanto viene radicalmente alterada la
1998. forma de la libre competencia de mercado. "Organisierter
Kapitalismus" es la categoría que expresa este importante
ESTADO CONTEMPORÁNEO (Gustavo Gozzi, pp. 541- cambio. En Alemania, por ejemplo, el cambio de rumbo
551). tuvo lugar después de los años setenta, favorecido por
algunas tendencias: a] la introducción de tecnología
I. ESTADO DE DERECHO Y ESTADO SOCIAL. avanzada; el trato preferencial a las grandes empresas; la
formación planificada de “capital humano” y la consolidación
Una definición de “e. contemporáneo” comporta numerosos de un nacionalismo económico como ideología del
problemas que derivan principalmente de la dificultad de desarrollo; b] la legislación liberal de los años setenta —
analizar completamente las múltiples relaciones que se han nuevo derecho industrial, bancario, comercial, de acciones y
ido instaurando entre el estado y el conjunto social para de bolsa— que creó un marco institucional para este
detectar después los efectos en la racionalidad interna del desarrollo, el cual fue considerado ventajoso por parte de los
sistema político. Una aproximación que resulta ser representantes de los bancos y de las empresas (H.U. Wehler,
especialmente útil en la investigación de las problemáticas 1974). La forma de la propiedad cambió en cuanto pasó a ser
implícitas en el desarrollo del e. contemporáneo está disponible a través de acciones de bolsa. Al mismo tiempo la
constituida por el análisis de la difícil coexistencia de las anarquía en la producción encontró un primer remedio en
formas del estado de derecho con los contenidos del estado una forma de planificación económica privada. Se asistía a la
social. formación de grandes concentraciones que encontraron un
Los derechos fundamentales representan la tutela apoyo en los bancos, aunque no llegaran a fundirse con ellos.
tradicional de las libertades civiles: libertad La tendencia quedaba ya delineada y las antiguas formas
personal, política, económica, y constituyen una separadas de capital industrial, comercial y bancario
defensa contra la intervención del estado. Por el se unieron bajo la forma de capital financiero,
contrario, los derechos sociales representan realidad histórica en la que se manifestó el “capitalismo
derechos de participación (en el poder político y en la organizado”.
distribución de la riqueza social producida). Así, la Desde un punto de vista marxista, este cambio de
forma del estado oscila entre libertad y participación rumbo es el que ha llevado a la formación del capital
(E. Forsthoff, 1973). social global (Gesamtkapital), que consiste en la
Además, mientras que los derechos fundamentales concentración del capital industrial y en el
representan una garantía del statu quo, los derechos sometimiento a éste del capital comercial, con el fin
sociales, al contrario, no se pueden prever a priori de reducir los tiempos de circulación en los que
sino que han de satisfacerse caso por caso donde permanece fijo de manera improductiva el valor a
surjan a partir del contexto social. Como realizar.
consecuencia, la integración entre estado de derecho La presencia de fuertes concentraciones industriales
y estado social no puede producirse en el nivel representaba un grupo de presión en condiciones de incidir
constitucional sino sólo en el nivel legislativo y en la política interna, como se demostró por ejemplo en
administrativo. Si los derechos fundamentales son la Alemania con el establecimiento de una política de protección
garantía de una sociedad burguesa separada del aduanera.
estado, por el contrario los derechos sociales La relación estado-economía quedó modificada pues por la
representan un camino a través del cual la sociedad constitución del capital financiero no podía ya fundarse,
entra en el estado alterando su estructura formal. como en el siglo xviii, en una independencia de la política
El cambio fundamental lo ha representado, a partir de la respecto del intercambio de mercado. El paradigma ha
segunda mitad del siglo xix, la gradual integración del cambiado: la política económica del estado interviene ahora
estado político con la sociedad civil, que ha terminado por directamente y no sólo mediante medidas proteccionistas en
alterar la forma jurídica del estado, los procedimientos de la confrontación con el capital monopolista o incluso con
legitimación y la estructura de la administración. maniobras monetarias de la banca central y progresivamente
La estructura del estado de derecho puede sistematizarse de la con la creación de condiciones infraestructurales favorables a
siguiente manera: la valorización del capital industrial. (Desde un punto de vista
1] estructura formal del sistema jurídico, o sea garantía de las teórico, esto implica el paso de la economía política al análisis
libertades fundamentales a través de la ley general abstracta y crítica de la política económica del estado.)
aplicada por jueces independientes; Al cambiar la estructura material se altera pues la lógica de la
2] estructura material del sistema jurídico: libertad de política estatal, ya que un estado que primero ha
competencia en el mercado, reconocida en el intercambio contribuido, durante todo el siglo xviii, a crear la
entre sujetos propietarios; forma de mercado, no sólo con respecto a las
3] estructura social del sistema jurídico: la cuestión social y las mercancías sino también con respecto al trabajo, al
políticas reformistas de integración de la clase trabajadora; dinero y a la tierra (K. Polany) y, posteriormente, se
4] estructura política del sistema jurídico: separación y ha limitado a garantizar formalmente desde fuera la
distribución del poder (F. Neumann, 1973). estructura del libre cambio, se convierte ahora en un
Los cambios acaecidos en la estructura material y en la estado que interviene activamente desde dentro del
estructura social del sistema jurídico ocasionan las proceso de valorización capitalista. Pero el cambio no
transformaciones en el nivel formal y en el nivel político. afecta solamente a la política económica, sino también a las
funciones tradicionales del estado de derecho. F. Neumann
II. EL CAPITALISMO ORGANIZADO. ha analizado en efecto las transformaciones de la función de
la ley ante la presencia del “capitalismo organizado”. La ley
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general abstracta corresponde formalmente a una situación por las modificaciones que se irán produciendo dentro de la
de mercado constituida por sujetos que intercambian sociedad civil.
libremente en condición de paridad. La diversificación del Weber detecta algunas características principales
capital en sectores monopólicos y sectores todavía del poder legal racional: impersonalidad, jerarquía
competitivos pide en cambio una intervención legislativa de de las funciones (v. poder) y finalmente
tipo selectivo. competencia, o sea la posesión por parte de los
Sin embargo, esta posibilidad es casi siempre funcionarios de un saber especializado. Resulta pues
irrealizable, porque en el Parlamento están evidente que la creencia en la legitimidad, convertida en
presentes los partidos de la clase trabajadora, que creencia en la legalidad, pasa a ser en última instancia una fe
podrían imponer un control “democrático” de la en el saber especializado del aparato administrativo. Pero
economía, frente a los partidos que todo ello correspondía todavía a una estructura formal
tradicionalmente tutelan los intereses del capital en adecuada a una economía de mercado competitivo. Weber no
contra del trabajo. De ello se sigue un vacío de la función podía prever las transformaciones del aparato administrativo
legislativa y una reorganización de la dirección política, que y la nueva racionalidad, ya no de tipo legal-racional, impuesta
ha empezado a desplazarse a otros centros del aparato estatal. por una sociedad civil que se ha ido haciendo cada vez más
Las últimas fases de la república de Weimar, por complicada.
ejemplo, antes del advenimiento del
nacionalsocialismo, se caracterizaron por una IV. EL PROBLEMA SOCIAL DEL ESTADO
acentuación de las intervenciones presidenciales en CONTEMPORÁNEO.
forma de decretos y por un creciente recurso al
poder de revisión judicial, con base en la cual el juez La “cuestión social”, que irrumpe en la segunda mitad del
podía interpretar la ley general abstracta siglo xix, tomó por sorpresa a la burguesía, imponiéndose
recurriendo a “principios generales” extrajurídicos, como el problema principal que ella debía afrontar y
especialmente en los contenciosos de trabajo y en la representando hasta el momento el punto clave del e.
reglamentación de la competencia de mercado: esto contemporáneo.
representó un resurgimiento del derecho natural, En 1601 se había promulgado en Inglaterra la Poor Law, ley
pero ya no en forma progresista como lo fue para la que instituía un impuesto para ayuda a los pobres con un
burguesía de los siglos xvii y xviii sino con una sistema de subsidios en dinero, pero fue un intento de
función conservadora. Más allá de los conflictos eliminar más bien a los pobres que a la pobreza. Cada
históricos, se puede afirmar que la tendencia detectada por comunidad, que debía proveer al mantenimiento de sus
Neumann representa un camino irreversible del e. propios pobres, buscaba la manera de expulsarlos o de
contemporáneo, que lo ha llevado a vaciar progresivamente permitir la entrada al menor número posible. Hasta
el poder legislativo en beneficio de una organización principios del siglo xix las funciones asistenciales
corporativa del poder fundada en la creciente eran confiadas a las corporaciones de artes y oficios.
funcionalización de las agencies de la administración en su Al desaparecer éstas, cumplieron dicha misión las
relación con los diversos sectores del capital (J. Hirsch, J. sociedades de ayuda mutua, que tenían también una
O'Connor). tarea de previsión social. Finalmente la previsión social
se impuso como una necesidad ante los riesgos surgidos de la
III. EL PODER LEGAL-RACIONAL. revolución industrial, que creaba para los trabajadores unas
condiciones con mayores carencias y los relegaba a vivir en
A una sociedad estructurada sobre los automatismos del vastos conglomerados urbanos sin los vínculos de solidaridad
mercado corresponde un cierto tipo de poder, que Weber existentes en la comunidad rural.
define como legal-racional, y un cierto modo de trasmisión de La “cuestión social”, surgida como efecto de la revolución
las órdenes concretas. Poder es la posibilidad que tienen industrial, representó el fin de una concepción orgánica de la
ciertas órdenes específicas de ser obedecidas por sociedad y del estado (típica de la filosofía hegeliana), que
parte de un determinando grupo de personas. Todo sostenía que la unidad de la formación económico-política
poder requiere de un aparato administrativo para la ejecución estaba asegurada por el desarrollo autónomo de la sociedad,
de sus ordenamientos generales. En definitiva lo que legitima con la simple garantía de unas intervenciones políticas de
el poder no es tanto o sólo la motivación afectiva o racional “policía”.
respecto del valor, sino sobre lodo la creencia en su Se impuso en cambio la necesidad de una tecnología
legitimidad. El poder del estado de derecho es racional — social que detectase las causas de las fracturas
escribe Weber— cuando “se apoya en la creencia de la sociales y buscase los remedios a través de
legalidad de los ordenamientos establecidos o del derecho de intervenciones concretas de reforma social. Si
aquellos que han sido llamados a ejercer el poder”. Así pues Inglaterra, antes de 1900, contaba ya con una
la fe en la legitimidad se convierte en una fe en la legalidad, y avanzada legislación de fábricas, en la Alemania de
la legitimación de la administración que trasmite las órdenes Bismarck se llevó a cabo, en cambio, una serie de
políticas pasa a ser una legitimación legal. La lógica de esta intervenciones articuladas dirigidas a crear un
racionalidad administrativa es propia del estado de derecho; sistema de previsión social, concretado entre 1883 y 1889
se presenta como ejecución de la ley general según un en los primeros programas de seguro obligatorio contra la
esquema del tipo “si…entonces...”. N. Luhmann lleva a las enfermedad, la vejez, la invalidez. Tanto la legislación de
últimas consecuencias el planteamiento weberiano y formula fábrica inglesa como el sistema de previsión social alemán
la hipótesis, dentro de un esquema sistémico, de un tipo de tuvieron una amplia aplicación en otros países. Dinamarca
legitimación por procedimiento (electoral, legislativo, aplicó los procedimientos de pensión entre 1891 y 1898;
judicial, administrativo) [Legitimation durch Verfahren]. Bélgica entre 1894 y 1903; Suiza, con una enmienda
Este tipo de lógica de carácter hipotético-deductivo que va del constitucional de 1890, permitió al gobierno federal organizar
caso particular a la ley general será profundamente alterado un sistema de seguridad nacional.
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La obra de Bismarck encontró un firme apoyo en la desarrollarse la intervención fiscal del estado, a fin de no
constitución en 1873 del Verein jür Sozialpolitik, fundado por anular el interés financiero de los empresarios en el proceso
G. v. Schmoller, que agrupaba “bajo una misma bandera a productivo.
todos aquellos que, de acuerdo con la urgencia de las reformas La discusión sobre el estado fiscal a principios del siglo xx
sociales y dispuestos a trabajar por ellas, se habían decidido a refleja las transformaciones producidas dentro de la
entrar a la obra con plena convicción”. El Verein fue el estructura material y social del estado de derecho. Así se
principio de una ideología conocida como socialismo puede reconocer la necesidad de "recapitalización" del estado
de cátedra, la cual, empleando un método histórico para proveer a la satisfacción de la demanda social y discutir
en economía, fue el primer intento, aun antes del la posibilidad de una transformación del libre juego
marginalismo, por oponerse a la difusión en Europa competitivo de las fuerzas de mercado (J. Schumpeter, 1918).
del marxismo por parte del estado legislativo de Se trata pues de definir por un lado los márgenes permitidos
derecho. a la imposición directa y por el otro de analizar las
Ciertamente por este camino empezó a abrirse de manera posibilidades concretas de constitución y desarrollo de un
problemática una alternativa al liberalismo. En efecto, a estado empresarial en condiciones de dirigir empresas
finales del siglo xix nació un estado intervencionista públicas; sin embargo se deja entrever en ello una crisis de
que se comprometía cada vez más en la financiación la lógica que dirige la forma mercado. El estado fiscal se
y en la administración de programas de seguridad encuentra ante dos limitaciones: la primera
social. Las primeras formas de welfare se dirigían a representada por la naturaleza del objeto fiscal (según la cual
contrastar el avance del socialismo buscando crear la imposición directa puede gravar mayormente sobre la
una dependencia del trabajador respecto del estado, renta y sobre el capital monopólico que sobre la
pero al mismo tiempo elaboraron algunas formas de empresa competitiva) y por la tendencia a la conservación
política económica destinadas a modificar de una economía libre; la segunda constituida por la
irreversiblemente el rostro del e. contemporáneo. La posibilidad de un incremento no controlable de la
ley que instituía pensiones por invalidez y vejez, aprobada en demanda de gasto público hasta el punto de producir el
Alemania en 1889, representaba una contribución de 50 colapso del estado fiscal. Schumpeter había ya detectado en
marcos por parte de la hacienda imperial para cada los primeros decenios de este siglo el principal motivo de
pensionado. Más adelante los seguros sociales, extendidos a crisis del e. contemporáneo, al escribir que "es el momento de
otras categorías de trabajadores además de los obreros, la empresa privada... y con la empresa privada es también el
constituyeron una forma de redistribución del ingreso entre momento del Estado fiscal", pero "la sociedad está creciendo
los núcleos familiares. Siempre con este fin se fue imponiendo más allá de la empresa privada y del Estado fiscal"
progresivamente una intervención financiera del estado cada (Schumpeter, 1918, p. 371).
vez más acentuada.
VI. LA TEORIA MARXISTA DEL ESTADO.
V. EL ESTADO FISCAL.
En la reciente teoría marxista el estado se concibe como una
R. Goldscheid ha señalado la tendencia histórica hacia un derivación (Ableitung) de la lógica de valoración del capital.
progresivo empobrecimiento del estado, ya que la burguesía El enfoque metodológico que se emplea en estos procesos
ha sabido crear un estado dependiente de sus concesiones en deductivos es genético y funcional: genético porque se
cuanto a disponibilidad financiera. Si en la época del investiga el origen histórico de las funciones del estado, que
estado absolutista los que detentaban el poder se encuentra en los conflictos entre las clases sociales o en la
representaban exactamente al estado y la riqueza del contradicción entre los diversos sectores del capital;
estado era su propia riqueza, en la época del funcional porque se analiza si las tareas producidas
gobierno constitucional estado y propiedad se históricamente y presididas por el estado se convierten o no
separan. Esta separación origina la dependencia —una en una relación de funcionalidad respecto de los procesos de
dependencia fiscal— del estado respecto de la sociedad. El valoración de la estructura capitalista.
problema del estado parece estar pues en su Es posible distinguir cuatro funciones fundamentales que
“recapitalización” sobre la base de la imposición lleva a cabo el e. contemporáneo: a] creación de las
fiscal, o sea en la acumulación y concentración de capital condiciones materiales generales de la producción
público y de propiedad pública para permitir la solución de ("infraestructura"); b] determinación y salvaguarda del
los problemas sociales más urgentes. E. Forsthoff ve en el sistema general de leyes en el que se dan las relaciones entre
estado fiscal la posibilidad de realizar una síntesis entre sujetos jurídicos dentro de la sociedad capitalista; c]
estado de derecho y estado social, dejando inalterada la reglamentación de los conflictos entre trabajo asalariado y
estructura de la propiedad y realizando al mismo tiempo una capital; d] afirmación y expansión del capital nacional global
redistribución del ingreso tal que pueda resolver la en el mercado capitalista mundial (E. Altvater, 1979).
emergencia de las múltiples instancias sociales. Si A. Smith y D. Ricardo limitaban las funciones del estado al
Por este camino la ciencia de las finanzas debe culminar en mantenimiento de instituciones militares, policiales,
una teoría de la propiedad pública. Las finanzas públicas educativas y jurídicas y dejaban todo lo restante al desarrollo
empiezan así a adquirir un papel central en el análisis del "natural" de la lógica del mercado, las funciones
estado, ya que en ellas se sintetiza la relación de lo "político" anteriormente señaladas expresan en cambio claramente la
con la sociedad civil ("todo problema social es un problema presencia del estado dentro del proceso de acumulación.
financiero", escribía Goldscheid a principios de siglo). La Desde un punto de vista marxista este proceso se explica por
sociología de las finanzas se impone de hecho como el un aumento progresivo de la complejidad del proceso de
enfoque que puede indagar la dependencia del estado producción: el desarrollo capitalista se ha hecho cada vez más
respecto de las estructuras sociales. dependiente de la ciencia y de la técnica, la división del
Lo que puede consolidar al estado fiscal es el ahorro, pero es trabajo se ha ido acentuando más y más, las prestaciones
necesario definir los límites dentro de los cuales puede laborales se han hecho más especializadas. El sector
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predominante del desarrollo económico —el del capital recursos para satisfacer las instancias de un conjunto cada
monopólico— requiere de crecientes inversiones vez más amplio de sujetos, cuya reproducción social puede
infraestructurales (capital social, según O'Connor) en el ser confiada solamente a la expansión de los gastos sociales
sector de investigación y desarrollo, en los transportes y en la por parte del estado. La crisis fiscal (y con ella la crisis
calificación de la fuerza de trabajo. de legitimación) se revela pues como una crisis
La intervención del estado adquiere así un sentido preciso ya social o crisis del estado de seguridad social.
que tiende a socializar, o sea a imponer a toda la sociedad La creciente integración de estado y sociedad civil —o sea la
civil, la carga de la valorización del puro sector económico extensión de las políticas dirigidas a asegurar el equilibrio de
más desarrollado. (Por este camino el estado aporta una los intereses emergentes— encuentra en el análisis del gasto
cuota de capital constante que contribuye a frenar la caída de público el instrumento privilegiado de investigación para
la tasa media de ganancia.) Aquí se origina el incremento del aclarar el alcance y los resultados de la estrecha articulación
gasto público señalado por A. Wagner a principios de siglo existente entre el estado y la sociedad. Pero el análisis de la
cuando teorizaba una “ley del crecimiento de la actividad política no es todavía el análisis de lo político, o sea de las
estatal” (Das Gesetz, der zunehmenden Staatstätigkeit, en estructuras institucionales del estado. Sin embargo, a partir
Handwörterbuch der Staatswissenchaften, vol. 7, 1911). del fundamento establecido por la política es posible
Aquí se hace evidente cómo la política económica del estado investigar las transformaciones históricas de lo político y su
(compuesta de política monetaria, fiscal y social) se nivel de funcionalidad respecto de la nueva complejidad de la
subordina progresivamente a la lógica de valorización de un sociedad civil.
sector del “capital global”. Igualmente es posible distinguir la
constitución de un “complejo político-industrial” formado VII. LA CRISIS DE LA PLANIFICACIÓN POLITICA.
por la articulación de la autoridad política con los intereses
de la valorización del capital. De ello se sigue el fin de la forma La consolidación de una sociedad compleja altera los
de mercado y la creación de un sistema dentro del cual principios fundamentales del estado de derecho. Esta
operan complementariamente dos lógicas distintas: la complejidad es consecuencia, por un lado, de una
del capital, de tipo cuantitativo, que busca la diversificación del aparato productivo en tres sectores
creación y la realización de la ganancia, y la del (monopólico, competitivo, estatal) con su consiguiente
estado, de tipo cualitativo, por cuanto no produce segmentación en el mercado del trabajo; por el otro lado, de
mercancías (valores de cambio) para el mercado una multiplicación de instancias, necesidades y
sino valores de uso (que pueden comprender comportamientos en el campo de la reproducción de la fuerza
prestaciones de diversos tipos, desde creaciones de trabajo, a lo que debe corresponder una intervención
infraestructurales hasta la “calificación” de la fuerza política profundamente diferenciada. Al tradicional aparato
de trabajo), los cuales representan las condiciones polílico-representativo del estado se añaden funciones
generales de valorización del capital. económicas (orientadas a la valorización de los diversos
Sin embargo, la intervención del estado, que sectores del capital global) y funciones sociales dirigidas a
históricamente asume primero la tarea de una mera garantía asegurar, a través de diversas formas de política social, la
formal del funcionamiento de la competencia mercantil y integración de la fuerza de trabajo en los equilibrios del
posteriormente la de preparar políticas económicas sistema político económico.
claramente dirigidas a favorecer la valorización del capital, Estas connotaciones modificadas de las relaciones entre
plantea contradicciones difícilmente superables: la "político" y "económico" originan la crisis de los principios
orientación pública en favor de la acumulación trae fundamentales del estado legislativo de derecho, a saber: a]
consigo el problema de la legitimación de tal del principio de la supremacía del poder legislativo; b] de la
intervención. O'Connor distingue en esta acumulación y legalidad de la actividad ejecutiva del estado según formas
legitimación las dos funciones que deben presidir toda acción preestablecidas de la ley universal y abstracta; c] del control
pública. Pero esta problemática está también presente en de legitimidad, o sea de la conformidad con las leyes,
otros autores (Habermas, Offe), los cuales señalan que la efectuado por la actividad judicial.
ruptura de los automatismos del intercambio, junto con la La economización y la socialización del estado llevan a una
crisis de la forma de mercado como medio de integración privatización del aparato del estado, o sea de la
ideológica en la sociedad liberal y en cuanto fundamento de administración, que se expresa en forma de una creciente
los valores de “igualdad” y “libertad”, representa una autonomización respecto del poder del parlamento y de una
condición insalvable de crisis de legitimación del e. subordinación a grupos concretos de interés. Como escribe J.
contemporáneo. La legitimación no puede ya residir en la Hirsch, es posible encontrar actualmente una apropiación de
creencia en la legalidad, como lo era para Weber; la ley funciones públicas por parte de ciertos sectores industriales,
universal y abstracta, en efecto, no puede ya referirse a un que expresa también la posibilidad de unificación de algunos
contexto económico y social profundamente deshomogéneo, niveles organizativos de la burocracia de estado y de la gran
por lo que su aplicación se realiza mediante procedimientos industria privada que se traduce en conflictos entre los
administrativos en función cada vez más de intereses precisos diversos sectores económicos en el interior de la
surgidos de un aparato productivo ampliamente administración. En consecuencia la intervención del estado
diferenciado. La legitimación de la autoridad política del no logra realizar una planificación global, que se sustituye
estado debe buscar otro fundamento. cada vez más por un tipo de planificación por proyectos
Según O’Connor la crisis de legitimación se presenta como adecuados a las exigencias de las grandes empresas. Como
crisis fiscal del estado, o sea como incapacidad de la señala también J. Hirsch, la estructura administrativa
autoridad política para afrontar la contradictoria emergencia aparece organizada en agencias que tienen como objetivo la
de los intereses del gran capital frente a los de la fuerza de satisfacción de intereses sectoriales. Al no poderse realizar
trabajo marginal existentes dentro del cuerpo social. El gasto una planificación de toda la estructura productiva, la única
público no logra proveer, a causa del abismo creciente entre práctica administrativa posible de carácter decisional
egresos requeridos e ingresos insuficientes, la erogación de consiste en una coordinación negativa (F. Scharpf, 1973) de
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las posibles decisiones a tomar, o sea que las agencias se 1979). Estas funciones demuestran claramente que la
limitan a excluir aquellas decisiones que podrían tener intervención del estado es siempre complementaria a la
efectos negativos en los sectores mencionados. Se plantea así intercambiabilidad de la mano de obra como mercancía en el
una contradicción real entre las decisiones tomadas por mercado. En efecto, es cierto que el capitalismo ha "liberado"
proyectos, determinadas por un cierto sector productivo, y el mano de obra, pero no ha definido la cantidad y la calidad de
conjunto de la sociedad, cuyas relaciones no pueden trabajo que debe invertirse en el proceso de producción, y es
separarse: la complejidad de los fenómenos recíprocamente precisamente esta reglamentación la que compete al estado.
interrelacionados se descompone en una multiplicidad de Sin embargo, es posible detectar algunas tendencias dentro
polos decisionales administrativos carentes de un centro de una sociedad de capitalismo maduro capaces de alterar la
unificador capaz de captar dicha complejidad en su relación de complementariedad existente entre estado y
conjunto. Entre la decisión político-administrativa y el reproducción de la fuerza de trabajo.
conjunto de la sociedad existe una brecha que consiste en un Efectivamente, el cumplimiento de las funciones
déficit informativo y que apela en última instancia a la estatales implicadas en el proceso de producción tiene lugar a
conflictividad de los intereses sectoriales. Se trata pues de través de la expansión de un tipo de trabajo concreto que es
una coordinación solamente negativa, sin ninguna remunerado con un ingreso y ya no con un salario; un trabajo
posibilidad de una coordinación política positiva. La cuyos productos no son mercancías, sino resultados precisos,
planificación resulta imposible. Solamente es posible la valores de uso que se consumen y no se intercambian en el
contradicción entre agencias condicionadas por intereses mercado (por ejemplo la calificación de la fuerza de trabajo).
sectoriales precisos. Al mismo tiempo la estructura sectorial del aparato
El parlamento se presenta como carente de toda capacidad de económico está afectada por una tendencia hacia una
decisión política que no sea la mera indicación de criterios “desocupación tecnológica” cada vez más amplia en el
muy generales cuya aplicación se confía a los múltiples mercado del trabajo, inducida por las innovaciones técnico-
sistemas administrativo-industriales. Como escribe científicas del capital monopolista y por la existencia de
Luhmann, el proceso decisional se ha invertido de arriba componentes del mercado de trabajo que, a causa del bajo
abajo, porque faltan en el debate parlamentario las nivel de las retribuciones salariales, acaban por depender
informaciones que permitirían tomar decisiones. Se cada vez más del aparato de la seguridad social del estado.
consolida así un centro de poder administrativo-industrial Nacen de esta manera algunos procesos dirigidos hacia una
que vacía de su contenido las formas tradicionales del sistema progresiva independencia de la fuerza de trabajo respecto de
político representativo burgués. El principio de la supremacía la forma tradicional de integración ideológica en un estado
del poder legislativo se presenta desprovisto de fundamento, capitalista, o sea la forma de mercado, ya que amplios
ya que se ha producido un desplazamiento del poder del sectores de la fuerza de trabajo tienden a no ser considerados
parlamento a los aparatos burocráticos y una autonomización ya como una mercancía, sino que elaboran una especie de
del ejecutivo. La transformación se explica por la exigencia de identificación con la sustancia y las condiciones del trabajo, o
realizar estructuras organizativas y formas de intervención bien acentúan modalidades antintelectualistas que
flexibles, que se liberen de las rígidas formas normativas del representan un retorno a modos instintivos en oposición a la
estado de derecho, lo cual representa la crisis de legalidad de lógica de la organización del trabajo (D. Bell).
la actividad ejecutiva cada vez menos condicionada por la El estado no puede por tanto limitarse a producir
forma de la ley y cada vez más perfeccionada a través de políticas sociales dirigidas a asegurar en forma
procedimientos informales libres de todo control de complementaria la integración del mercado; al contrario,
legitimidad. debe afrontar la pérdida de control social expresada
La intervención del estado en economía no logra expresar esencialmente como crisis motivacional (J. Habermas, 1975)
ningún principio de autoridad; al contrario: son los diversos respecto de los valores tradicionales del individualismo y de
capitales los que se apropian del aparato burocrático la profesionalidad, teniendo lista una extensa red de
administrativo y hacen imposible cualquier forma de vigilancia y control que comprende ya sea la ampliación del
planificación política. En este nivel no parece posible aparato policial, ya el desarrollo de grandes sectores del
establecer, pues, ninguna “autonomía de lo político”. llamado trabajo social (consultores familiares, centros de
capacitación profesional, centros sociales de barrio, círculos
VIII. EL ESTADO DE VIGILANCIA Y CONTROL. juveniles, etc.) en condiciones de sustituir la pérdida de
motivaciones tradicionalmente aportadas por la familia. Pero
Si las funciones del estado respecto de la estructura es fácil intuir que por este camino la teoría del estado debe
económica muestran la subordinación de la autoridad política convertirse en una teoría del poder capaz de abarcar toda la
a la lógica de los procesos productivos, de manera distinta se extensión de la red disciplinaria descentralizada que el estado
presentan en cambio los procesos de las formas de “lo pone en acción para asegurar la integración social del sujeto;
político” respecto dé las exigencias de reproducción de la lo cual implica la necesidad de un enriquecimiento temático y
fuerza de trabajo. categorial de la tradicional teoría del estado, tanto por la parte
A este respecto las funciones tradicionalmente burguesa como por la parte marxista.
desempeñadas por el estado pueden ser esquematizadas de la Como ya hemos visto, el proceso de valorización del
siguiente forma: 1] predisposición de las condiciones capital requiere la constitución de funciones del estado que se
materiales de la reproducción (protección del trabajo, manifiesten esencialmente a través de la expansión del
seguridad social, asistencia sanitaria, etc.); 2] creación de las trabajo concreto, o sea a través del logro de finalidades
motivaciones adecuadas al proceso laboral (aparato concretas planteadas con base en criterios no sólo
ideológico, estabilización de la familia como agente cuantitativos sino sobre lodo cualitativos. Se trata pues de
fundamental del proceso de socialización burgués); 3] establecer las prioridades, la distribución de los costos, los
reglamentación de la oferta de mano de obra (función de efectos sobre la ocupación, los incentivos, los subsidios, etc.
colchón del sistema de formación profesional, calificación y De todo ello se sigue —como escribe Offe— que cuanto más
recalificación, movilidad, selección, etc.) (Offe-Lenhardt, concreta se hace la política, tanto más se multiplican los
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conflictos y se acentúan los efectos de polarización. Se abre han abierto para el sujeto en una sociedad de capitalismo
por una parte una crisis política por la incapacidad de maduro; contingencia es el ámbito de las posibilidades de
coordinar lodos los intereses del conjunto social; por la otra, acción reducidas o sea permitidas al sujeto. Así pues el
se plantea para el estado un problema de legitimación, o sea sistema político reduce la complejidad del sistema social con
de consenso alrededor de criterios cualitativos que rigen en el fin de garantizar la propia estabilidad. Por ejemplo, es “lo
sus intervenciones. político”, según Luhmann, lo que define los temas sobre los
El esquema analítico ha delectado pues dos procesos: el que debe formarse la opinión pública, pero sobre todo es el
primero representado por la relación estructura productiva- poder político el que orienta la acción social controlando y
segmentación de la administración, de donde se sigue como trasmitiendo las informaciones necesarias para actuar de un
consecuencia la imposibilidad de la planificación política; el extremo al otro del sistema social (“poder como
segundo constituido por la expansión, dentro del aparato comunicación”, N. Luhmann, 1979).
estatal, del trabajo concreto y, dentro del mercado de trabajo, Estas intervenciones de "lo político" deben ser legitimadas y
de la nueva composición y de los nuevos comportamientos de esto tiene lugar por medio de cuatro procedimientos
la fuerza de trabajo, que abren una crisis motivacional del (electoral, legislativo, administrativo, judicial) (Luhmann,
sujeto, y finalmente una crisis de legitimación del poder 1969). Los procedimientos son “sistemas sociales de
político. naturaleza especial construidos para elaborar decisiones
vinculantes” (Luhmann, 1977, p. 259). El actor social es
IX. LOS CRITERIOS DE LA RACIONALIDAD separado de su propio ambiente social o “mundo vital”
ADMINISTRATIVA. LA POLITIZACIÓN DE LA (Lebenswelt) e inmerso en papeles dirigidos a la
ADMINISTRACIÓN. promulgación de una decisión. De este modo se entiende que
el sistema político reduzca al sujeto a una mera variable de la
La progresiva independencia de la reproducción de la propia lógica interna y acabe por legitimarse a sí mismo.
fuerza de trabajo respecto del control social plantea el Lo que caracteriza a los procedimientos es su
problema de un nuevo consenso a las políticas de autonomización respecto de la complejidad social reducida
intervención del estado. A la política le correspondía por el sistema político. Pero esto comporta algunas
tradicionalmente la tarea de asegurar el consenso alrededor consecuencias especialmente significativas: en primer lugar
de las intervenciones ejecutivas que iba a efectuar la el abandono de categorías como la de representación, ya que
administración (N. Luhmann). Ahora en cambio se hace cada no se trata, según Luhmann, de traducir dentro del sistema
vez más evidente que la relación política-administración se ha político la globalidad social, sino más bien de reducirla; de
invertido completamente. En efecto, la racionalidad ello se sigue que la crisis del e. contemporáneo no puede
weberiana, que es la racionalidad del estado de derecho, es haber sido causada por un déficit de representación, sino sólo
incompatible con la nueva racionalidad que debe mediar por un eventual déficit de reflexión. En otras palabras, lo que
entre los requerimientos del ambiente y la lógica legal- resulta decisivo dentro de la estructura del poder político es
racional del sistema político. Si el modelo del poder el conocimiento de las normas que rigen los procedimientos,
weberiano se fundamenta en la conformidad de las acciones o sea de los procesos que permiten una elaboración más
administrativas a las normas jurídicas, por el contrario en el eficaz de las decisiones. En segundo lugar, la categoría
estado social, como escribe Offe, las premisas de la acción son “estado” se sustituye por la categoría “sistema”, ya que el
resultados concretos, o sea que "el objetivo que la práctica problema no radica tanto en las relaciones estado-sociedad,
administrativa se propone vale como primer criterio de juicio o estado-aparato productivo, como más bien en el análisis de
acerca de las decisiones y acciones dentro de la los procedimientos internos del sistema político. En
administración: de los objetivos propuestos dependen los definitiva, la democracia es condenada a la complejidad y a la
insumos que deben ser producidos y aplicados" (C. Offe, 1974, reducción por obra de los procedimientos del sistema
p. 336). Se sigue como consecuencia la contradicción político-administrativo.
fundamental que actualmente afecta a la lógica de la
racionalidad administrativa, ya que ésta, por un lado, debe XI. EL ESTADO DE SEGURIDAD NACIONAL
conformarse a las normas y, por el otro, debe dirigirse hacia
fines precisos. La nueva racionalidad administrativa se En realidad Luhmann también reconoce las dificultades cada
entiende con base en la tendencia hacia la "politización" de la vez más insolubles que encuentra la legitimación por
administración, ya que a ella se le asigna ahora la tarea de procedimiento, ya que el procedimiento administrativo es
asegurar la legitimación de la decisión política; pero no se cada vez menos ejecutor de las directivas políticas —la política
trata ya de una legitimación legal, sino de una legitimación de decide sólo sobre las decisiones, o sea plantea las
tipo sublegal fundada en procesos empíricos de investigación modalidades de las decisiones administrativas, pero sin
sobre el consenso (sobre todo respecto a la erogación de establecer los contenidos— e interviene más bien dentro de la
dinero). globalidad social según criterios de oportunidad. De aquí la
crisis de la teoría de los sistemas, ya que es la política
X. LEGITIMACIÓN POR PROCEDIMIENTO. administrativa la que debe ahora hacerse pasiva, o sea
adaptarse caso por caso a los problemas que van surgiendo,
Luhmann también detecta la tendencia hacia la politización renunciando a la integración del cuerpo social a unos
de la administración, planteándola como proceso procedimientos formalizados. Pero la crisis de legitimación
contradictorio dentro del sistema político. por medio de procedimiento es la crisis de la posibilidad de
Según Luhmann, el sistema político se descompone en un reducir la complejidad. Cada vez más a menudo el poder-
subsistema de partidos y en un subsistema administrativo medio de comunicación se encuentra ante bloques de poder,
que comprende lo legislativo, lo ejecutivo y lo judicial. o sea fuentes de poder que no son controlables y con las cuales
Las categorías fundamentales de la reflexión politológica de debe establecer una nueva forma de coexistencia que parece
N. Luhmann son las de complejidad y contingencia. configurarse como un tipo de “politicismo localista, basado en
Complejidad es el conjunto de posibilidades de acción que se la especificidad de determinados minisistemas” (N.
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Luhmann, 1979, p. 113). La nueva estructura social que se está democracia es muy compleja, dando lugar a profundas
delineando deja entrever una organización fundada en tensiones, y sólo en la época más reciente logra configurarse
núcleos cada vez más descentralizados, vinculados por una plenamente. En efecto, en el siglo xviii muchos estados
red informática que ya no tiene un centro. europeos (Austria, Prusia, Rusia, España) llevaron a cabo una
La irreductibilidad de la complejidad social abre una relevante actividad de asistencia, antes de la revolución
dialéctica nueva dentro del sistema político. Al eludir el filtro industrial o independientemente de ella, o dentro de
político representado por el sistema de partidos, el régimen estructuras de poder de tipo patriarcal. Weber nos recuerda
parlamentario ya no tiene la posibilidad de asegurar la lealtad que “el poder político esencialmente patriarcal asumió la
de las masas y confía la legitimación de “lo político” a forma típica del estado de bienestar […] Esta aspiración hacia
procedimientos que no son legales, sino de tipo sublegal. Sin una administración de la justicia liberada de sutilezas y de
embargo la carga que revierte sobre el estado administrativo, formalismos jurídicos, y dirigida a una justicia material, es de
o sea sobre el estado de seguridad social, es demasiado por sí propia de todo patriarcalismo principesco” (M. Weber,
gravosa: no sólo a causa de los límites estructurales de una 1922).
crisis fiscal insuperable, sino también por la crisis de la forma Así pues, fueron precisamente los estados patriarcales, que
de mercado como instrumento tradicional de integración, que estaban muy lejos de aceptar formas de legitimación legal-
priva de eficacia a la política social del estado, la cual racional, los que más avanzaron hacia formas de tutela del
representaba una intervención complementaria respecto de bienestar de los súbditos, mientras que en las sociedades en
la forma ideológica. las que se iba afirmando la revolución industrial, las normas
El sistema de seguridad social no está en condiciones de más elementales de tutela de la población eran consideradas
garantizar la legitimación (sublegal) del sistema político y el como barreras medievales que se oponían a la libre iniciativa.
aparato político representativo no tiene ya la capacidad de En efecto, el naciente capitalismo se caracteriza más bien por
asegurar la lealtad de las masas. El sistema político debe una actitud de la ética protestante hacia la caritas: ésta no
entonces asumir otra función, la de la tutela de la puede sostener a los perezosos, ya que, en una sociedad
constitución, decidiendo que no es amigo ni enemigo de ella, fundada en la libre competencia, la asistencia constituye una
apelando a una instancia de superlegali- dad politica por desviación inmoral del principio “a cada uno según sus
encima de los principios constitucionales. Las funciones del méritos”.
aparato político representativo no tienen ya la misión de Analizando las decisiones adoptadas en Inglaterra a finales
garantizar la lealtad de las masas, sino la de tutelar la del siglo xviii, está bien claro que no se trata solamente de
seguridad nacional (éste es el sentido más auténtico de la discusiones ideológicas, sino de orientaciones con un
categoría “autonomía de lo político”). Un sistema de significado político preciso. Con estas decisiones quedaba
superlegalidad puede sobreponerse al de legalidad, a la abolida toda reglamentación sobre el salario mínimo,
libertad individual y en definitiva al estado de derecho. derivada del sistema medieval de los gremios y que ahora se
La oscilación entre un principio de superlegalidad y los consideraba lesiva para la libertad de contratación.
criterios de una legitimación sublegal es la dialéctica dentro La contraposición entre derechos civiles (de expresión, de
de la cual se mueve el e. contemporáneo y constituye el conciencia, pero también de comercio) y derecho a la
horizonte problemático y abierto de la actual investigación y subsistencia se hizo del todo explícita con la ley sobre los
reflexión politológica. pobres aprobada en Inglaterra en 1834, según la cual se podía
conseguir el sustento por parte de la colectividad a cambio de
renunciar a la propia libertad personal. Como señala T.H.
ESTADO DE BIENESTAR (Gloria Regonini, pp. 551-555) Marshall (1964), para tener la garantía de la supervivencia el
pobre tenía que renunciar a todo derecho civil y político,
I. DEFINICIONES Y PERFILES HISTÓRICOS. debía colocarse "fuera de juego" respecto del resto de la
sociedad. Si el estado lo protege, no lo hace en cuanto
El e. de bienestar (welfare state) o estado asistencial puede portador de cierto derecho a la asistencia pública, sino porque
definirse —en una primera aproximación— como un estado se le considera un peligro potencial para el orden público y
que garantiza "estándares mínimos de ingreso, alimentación, para la higiene de la colectividad. Esta contraposición entre
salud, habitación, educación a todo ciudadano como derecho derechos civiles y políticos por un lado y derechos sociales por
político y no como beneficencia" (H.L. Wilensky, 1975). el olio sigue existiendo durante gran parte del siglo xix y tiene
Como el ejemplo más cercano a esta definición se suele su ejemplo más claro en la legislación social de Bismarck. Las
presentar la política llevada a cabo en la Gran Bretaña leyes aprobadas en Prusia entre 1883 y 1889 representan la
durante la segunda guerra mundial, cuando, después de la primera intervención orgánica del estado en la tutela del
discusión provocada por la presentación del primer informe proletariado industrial a través de un sistema de seguros
Beveridge (1942), se aprobaron algunos proyectos en los obligatorios para la protección de accidentes de trabajo,
sectores de la salud y de la educación para garantizar enfermedades, invalidez y vejez. Sin embargo, este programa
prestaciones iguales a todos los ciudadanos, asistencial fue realizado por un estado en el que la burguesía
independientemente de su ingreso. Este ejemplo nos lleva a industrial era débil y políticamente marginada y las
vincular el concepto de asistencia pública al de sociedad representaciones políticas de la clase obrera no gozaban de
industrialmente desarrollada y con un sistema político de tipo ningún reconocimiento: en efecto, algunos años antes, en
liberal-democrático. En realidad, lo que distingue al estado 1878, una ley "anti-socialista" había prohibido las reuniones
asistencial de otros tipos de estado no es tanto la intervención así como la propaganda de estas organizaciones.
directa de las estructuras públicas para mejorar el nivel de Sólo a principios del siglo xx podemos encontrar proyectos
vida de la población, sino más bien el hecho de que tal acción asistenciales que ya no están en contradicción con los
es reivindicada por los ciudadanos como un derecho. derechos civiles y políticos de las clases desfavorecidas y que
Ahora bien, un breve análisis histórico de las intervenciones de algún modo constituyen un desarrollo y ampliación de
llevadas a cabo por los estados en el campo social demuestra dichos derechos. En Inglaterra, entre 1905 y 1911, un grupo
que la relación entre asistencia, industrialización y político progresista en el poder permite la aprobación de
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decretos de inspiración igualitaria, como el que establece una han visto obligados a limitar las intervenciones asistenciales,
institución de seguro sanitario nacional y un sistema fiscal mientras que el aumento de la-carga fiscal genera en amplios
muy progresista. Ahora sí, el trasfondo había cambiado estratos de la opinión pública una actitud favorable a regresar
profundamente. Estas leyes son llevadas a la práctica por un a un tipo de prestaciones basándose en el principio de
estado liberal-democrático que reconoce plenamente los contratación. Estos elementos han inducido a hablar de una
derechos sindicales y políticos de la clase obrera, en una nueva fase en la historia del e. asistencial, caracterizada por
sociedad profundamente marcada por la industrialización y su profunda crisis y quizá por una tendencia a desaparecer.
por el carácter urbano de las grandes masas.
Los años veinte y treinta marcan un paso importante hacia la II. LAS CAUSAS DEL DESARROLLO DEL ESTADO
constitución del estado de bienestar. La primera guerra ASISTENCIAL
mundial (y más tarde la segunda) permite experimentar una
intervención masiva del estado tanto en la producción (con la Es necesario considerar ahora algunos problemas teóricos
industria bélica) como en la distribución (de artículos planteados por el surgimiento, consolidación y crisis del
alimentarios y sanitarios). La gran crisis de 1929, con las estado de bienestar.
tensiones sociales creadas por la inflación y la desocupación, Una primera serie de cuestiones se refiere a las causas que
determina en todo el mundo occidental un fuerte aumento del han determinado su crecimiento. Durante los años cincuenta
gasto público para apoyar el empleo y las condiciones de vida y sesenta los investigadores ingleses y norteamericanos (T.H.
de los trabajadores. Sin embargo, las condiciones Marshall, Bendix) ponen mucha atención en las razones
institucionales en las que fueron llevadas a cabo dichas políticas que han provocado el reforzamiento de las
políticas eran radicalmente distintas: mientras que en los intervenciones asistenciales. Según Marshall (1964) en la
estados nazi-fascistas la protección del trabajo la ejerce un historia política de las sociedades industriales pueden
régimen totalitario, con estructuras de tipo corporativo, en los distinguirse tres fases: la primera (alrededor del siglo xviii)
Estados Unidos del New Deal la realización de las políticas está dominada por la lucha por conquistar los derechos civiles
asistenciales tienen lugar dentro de instituciones liberal- (libertad de pensamiento, de expresión…); la fase siguiente
democráticas, a través del reforzamiento de los sindicatos (alrededor del siglo xix) está centrada en la reivindicación de
industriales, la canalización del gasto público en apoyo del los derechos políticos (de organización, de propaganda, de
empleo, la creación de estructuras administrativas voto...) y culmina con la conquista del sufragio universal. El
especializadas en la gestión de los servicios sociales y de la desarrollo de la democracia y el aumento del poder político de
ayuda económica a los necesitados. las organizaciones obreras inauguran una tercera fase,
Pero es necesario llegar a la Inglaterra de los años cuarenta caracterizada por el problema de los derechos sociales, cuyo
para poder encontrar una afirmación explícita del principio respeto se considera requisito imprescindible para lograr la
fundamental del estado de bienestar: independientemente de plena participación política. El derecho a la educación
sus ingresos, todos los ciudadanos —en cuanto tales— tienen desempeña históricamente una función de puente entre los
el derecho a ser protegidos —con pagos en electivo o con derechos políticos y los derechos sociales: el logro de un nivel
servicios— en situaciones de dependencia de largo plazo mínimo de escolarización se convierte en derecho-deber
(vejez, invalidez...) o de breve plazo (enfermedad, desempleo, estrechamente vinculado al ejercicio de la ciudadanía política.
maternidad...). El eslogan de los laboristas ingleses en 1945 Algunos autores (Titmuss, 1958) han señalado la importancia
“La parte justa para todos” resume con eficacia el concepto de las ideologías en la determinación y consolidación del
universal de las prestaciones del estado de bienestar. A partir bienestar. Si en las sociedades tradicionales las situaciones de
del final de la segunda guerra mundial, todos los estados indigencia se consideran como un signo de la voluntad divina
industrializados han llevado a cabo proyectos que amplían la y en la ética protestante como la culpa de una falta personal,
red de servicios sociales, han establecido cargas fiscales muy con el pleno desarrollo de la sociedad industrial las causas que
progresistas e intervienen en apoyo del empleo o de los provocan situaciones de dependencia tienden a aumentar y a
ingresos de los desempleados. tener un origen social y escapan totalmente al control del
El desarrollo más o menos lineal de dichas intervenciones ha individuo. En estas condiciones se atenúa en la opinión
producido algunas consecuencias importantes cuyo pública la contraposición entre demandas fundadas en el
significado analizaremos a continuación: ha aumentado el mérito y demandas fundadas en la necesidad, y el
índice del producto nacional bruto destinado al gasto público: universalismo de las prestaciones no entra en contraste con el
las estructuras administrativas canalizadas a los servicios principio de justicia ni en competencia con la exigencia de
sociales se han ampliado o se han hecho más complejas: ha conservar la propensión al trabajo. Todas estas
crecido el número y la relevancia política del estrato de los interpretaciones tienen en común un fuerte acento puesto en
“profesionales del bienestar”; se han refinado las técnicas los factores político-culturales, con el consiguiente análisis
para la detección y medida de las necesidades sociales; se ha del bienestar en términos de logros de civilización.
precisado el conocimiento del impacto de las diversas formas Las investigaciones más recientes tienden en cambio a
de asistencia sobre la redistribución del ingreso y sobre la señalar el papel que desempeñan los factores económicos en
estratificación social. Sin embargo, a pesar de que han la constitución del estado asistencial. A partir del análisis
mejorado los instrumentos técnicos para prever y controlar la comparado de la historia de las políticas sociales en Europa,
marcha del gasto público, en las naciones donde es más Estados Unidos y Rusia, Rimlinger (1971) llega a la conclusión
amplia la cobertura de los servicios sociales (Estados Unidos, de que la causa principal del éxito de dicho estado se explica
Gran Bretaña, Suecia…) a finales de los años sesenta los por el paso de la sociedad agraria a la industrial: si las
gastos del gobierno tienden a aumentar más rápidamente que diferencias políticas y culturales pueden explicar la
los ingresos, provocando la crisis fiscal del estado (O’Connor, diversidad de decisiones adoptadas por los distintos países, el
1973). Este aumento del déficit público provoca inestabilidad desarrollo industrial aparece como la única constante capaz
económica, inflación, inestabilidad social, reduciendo de motivar el surgimiento del problema de la seguridad social
notablemente la posibilidad de utilizar el bienestar en función en todas estas regiones. La tesis de la relevancia del desarrollo
del consenso respecto del sistema político. Algunos estados se económico no es válida solamente para la verificación de los
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grandes periodos históricos, sino que queda confirmada de la legitimación del estado. La voluntad política ya no se
también por el análisis sincrónico del gasto destinado a los forma por el libre juego de agregados en la sociedad civil, sino
servicios sociales en una amplia muestra de naciones. que se coagula pasando a través de mecanismos
Wilensky (1975), y anteriormente Aaron y Cutright, institucionales que operan como filtro para la selección de las
demostraron que el porcentaje del producto nacional bruto demandas funcionales del sistema. Partidos, sindicatos y
utilizado para fines sociales crece en proporción al desarrollo parlamento actúan como empresas que ofrecen servicios y
económico de una nación. Respecto a esta clara correlación, prestaciones a cambio de apoyo político. Los resultados de
la influencia de las diversas decisiones económicas y políticas este proceso son diversos según el grado de extinción de la
resulta más bien efímera o irrelevante. Otros factores que autonomía de la sociedad ante un "despotismo
parecen influir positivamente en el desarrollo de las políticas administrativo" que puede llevar a la lolal dependencia de los
sociales no hacen más que reforzar esta tesis: en efecto, si es individuos y de los pequeños grupos respecto de los aparatos
cierto que el porcentaje de ancianos y la antigüedad del públicos. La posibilidad de superación de dicha situación está
sistema de administración social están en relación con la en la capacidad de resistencia de los núcleos de sociedad civil:
amplitud de las políticas de bienestar, también es cierto que ámbitos privados de vida, sectores de economía competitiva,
ellas dependen a su vez del desarrollo económico de una grupos portadores de intereses no filtrados por las
nación. No nos sorprende pues que el propio Wilensky nos instituciones.
invite a observar además la “retórica del bienestar”, que varía Por otro lado, la crisis del e. de bienestar puede interpretarse
de país a país en relación con las ideologías dominantes, para también como un proceso de “socialización del estado” (Rose,
captar la sustancial convergencia de las políticas sociales en 1978; Huntington y Crozier, 1975). Para los autores que
países fuertemente industrializados. ponen de relieve este aspecto, el e. de bienestar ha difundido
una ideología igualitaria que tiende a deslegitimar la
III. LAS CAUSAS DE LA CRISIS DEL ESTADO autoridad política; la disponibilidad del estado para
ASISTENCIAL. intervenir en las relaciones sociales provoca un enorme
aumento de las demandas dirigidas a las instituciones
Analicemos ahora qué problemas teóricos plantea la plena políticas, lo que determina una parálisis por sobrecargo de
expansión y la crisis del estado asistencial en las sociedades demandas; la competencia entre las organizaciones políticas
poscapitalistas o de capitalismo tardío. Todos los lleva a la incapacidad de seleccionar y agregar intereses,
investigadores del estado de bienestar consideran su causando la incapacidad de las instituciones respecto a las
desarrollo como una ruptura de la separación entre sociedad demandas fragmentarias. El peso asumido por la
(o mercado, o esfera privada) y estado (o política, o esfera administración en la mediación de los conflictos provoca una
pública), tal como se había constituido en la sociedad liberal, burocratización de la vida política, que a su vez genera una
y describen la evolución de los canales que han permitido "disolución del consenso". Sobre la base de este análisis,
históricamente la comunicación entre las dos esferas. aparece claro que las posibilidades de salida de la crisis se
Durante los años sesenta, la nueva relación entre estado y confían a la capacidad de resistencia de las instituciones, a su
sociedad se interpreta en términos de equilibrio, de autonomía respecto de las presiones de los grupos sociales
compromiso, de coexistencia pacífica, dentro de la ruptura de constantemente en posición reivindicativa.
la separación. Marshall habla de distribución de los recursos Ahora bien, nos podemos preguntar cómo la crisis del e. de
basándose en un sistema dual, en el que junto al mercado bienestar puede dar lugar a interpretaciones tan distintas.
actúa el estado. Habermas (1975) observa el surgimiento de Antes que nada conviene precisar que la contraposición se
una especie de tierra de nadie respecto a la cual resultan agranda muchas veces debido a los diversos planteamientos
inadecuadas tanto las categorías del derecho público como las metodológicos: en realidad los análisis más complejos
del derecho privado. Otros señalan la síntesis ideológica entre admiten la existencia de ambos procesos. Sin embargo, los
meritocracia e igualdad, entre eficiencia y solidaridad, resultados tan distantes a que se llega al analizar la crisis del
síntesis que representa la base de los programas sociales más e. de bienestar con las categorías de “estado” y de “sociedad”
orgánicos. demuestran al menos una cosa: el crecimiento y la
Sin embargo, desde finales de los años sesenta, el proceso de consolidación del e. de bienestar en los últimos cien años es
ruptura de la separación entre sociedad y estado es analizado un proceso tan profundo que requiere diferenciar claramente
con instrumentos nuevos, que tienen en cuenta los primeros esta institución respecto de las precedentes, ya que en gran
síntomas de crisis en un desarrollo de las políticas sociales medida resulta inadecuado el esquema conceptual elaborado
que hasta entonces había sido bastante lineal. La crisis fiscal por las teorías clásicas para definir el estado y sus funciones.
del estado se considera un signo de la incompatibilidad
tendencial entre las dos funciones del e. de bienestar: el
reforzamiento del consenso social, con la consiguiente lealtad SOCIEDAD CIVIL (Norberto Bobbio, pp. 1519-1524)
hacia el sistema por parte de las grandes organizaciones de
masa, y el apoyo a la acumulación capitalista con el uso I. LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS IUSNATURALISTAS.
anticoyuntural del gasto público. La especial relación entre
estado y sociedad que se da en el estado de bienestar ya no se La expresión “s. civil” ha tenido, en el curso del pensamiento
lee en términos de equilibrio, sino como elemento de una político de los últimos siglos, varios significados sucesivos, el
crisis que lleva progresivamente a la eliminación de uno de último de los cuales es el que quedó acuñado en el lenguaje
sus polos. político de hoy (v. § vi), y es profundamente distinto del
Para un primer grupo de autores (Offe, 1977; Habermas, primero y en cierta medida opuesto.
1975) el e. de bienestar produce como resultado una En su acepción originaria, desarrollada en el ámbito de la
“estatización de la sociedad”. Trabajo, ingreso, nivel de vida, doctrina política tradicional, en particular en la doctrina
ya no están determinados por el mercado, sino por iusnaturalista, “s. civil” (societas civiles) se contrapone a
mecanismos políticos que tienen como objetivo la prevención “sociedad natural” (societas naturalis), y es sinónimo de
de los conflictos, la estabilidad del sistema, el reforzamiento "sociedad política" (en correspondencia con la derivación,
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respectivamente, de civitas y de polis) y por lo tanto de hombres [...] por largo tiempo no tuvieron ni rey ni república,
“estado”. Según el modelo iusnaturalista del origen del sino que vivían en bandas” (Segundo tratado sobre el
estado, que se repite con sensibles variaciones pero sin gobierno, § 102). A través de la identificación del
alteraciones sustanciales de la dicotomía fundamental estado estado de naturaleza y del estado salvaje, la s. civil
de naturaleza-estado civil, de Hobbes, que es el creador, deja de contraponerse no sólo a la sociedad natural,
hasta Kant y los kantianos, el estado o s. civil nace por abstracta e idealmente considerada, sino también a
contraste con un estado primitivo de la humanidad en el que la sociedad de los pueblos primitivos, con la
el hombre vive no teniendo otras leyes que las leyes naturales, consecuencia de que la expresión s. civil adquiere en
o sea que nace con la institución del poder común que sólo es estos nuevos contextos también el significado de
capaz de garantizar a los individuos asociados algunos sociedad “civilizada” (donde "civil" no es más adjetivo de
bienes fundamentales como la paz, la libertad, la civitas sino de civilitas). Por lo demás ya Hobbes, en un
propiedad y la seguridad, que en el estado de célebre pasaje del De cive, donde contrapone mediante una
naturaleza están completamente amenazadas por la serie de antítesis muy marcadas los beneficios del estado a las
explosión de conflictos cuya solución está confiada desgracias del estado de naturaleza (x. 1), atribuye claramente
exclusivamente a la autotutela. Dicho con las palabras de a la vida en el estado todos los caracteres que distinguen el
Locke: “Los que se hallaren unidos en el cuerpo y tuvieren ley vivir “civil” (entre ellos “el dominio de la razón, la paz, la
común y judicatura establecida a quienes apoyar, con seguridad, la riqueza, la decencia, la sociabilidad, el
autoridad para decidir en las contiendas entre ellos y castigar refinamiento, la ciencia y la benevolencia”).
a los ofensores, estarán entre ellos en s. civil, pero quienes no La distinción entre las dos acepciones (s. civil como
gocen de tal común apelación […] se hallan todavía en el "sociedad política" y s. civil como "sociedad
prístino estado natural” (Segundo tratado sobre el gobierno, civilizada") es importante porque, mientras que en
§ 87). Dicho con las palabras de Kant: “El hombre debe salir la mayor parte de los escritores de los siglos xvii y
del estado de naturaleza, en el cual cada uno sigue los xviii los dos significados se superponen (en el
caprichos de su propia fantasía, y unirse con todos los otros sentido de que el estado se contrapone en general al
[…] sometiéndose a una constricción externa públicamente estado de naturaleza y al estado salvaje, y por lo tanto
legal […]: vale decir que cada uno debe, antes que cualquier “civil” significa contemporáneamente “político” y
otra cosa, entrar en un estado civil” (Metafísica de las “civilizado”), en Rousseau los dos significados se
costumbres. 1. Doctrina del derecho, § 44). separan. Cuando en la segunda parte del Discurso sobre el
En el sentido de sociedad política o estado, la expresión s. origen de la desigualdad, Rousseau describe el paso del
civil es también usada comúnmente por teólogos, estado de naturaleza al de la s. civil (“el primero que, después
canonistas y en general por escritores del derecho de haber cercado un terreno, pensó en decir esto es mío, y
eclesiástico y de historia religiosa para distinguir la encontró otros tantos ingenuos que les creyeron, fue el
esfera de lo temporal de la esfera de lo espiritual, la verdadero fundador de la s. civil”), él usa s. civil no en el
esfera de las relaciones sobre las que se extiende el sentido de sociedad política sino exclusivamente en el de
poder político de la esfera de las relaciones en la que "sociedad civilizada" (donde por otro lado “civilización” tiene,
lo hace el poder religioso. En el lenguaje de la doctrina como es sabido, una connotación negativa). Esta s. civil
cristiana de las relaciones entre iglesia y estado el problema descrita por Rousseau es tanto menos identificable con la
de estas relaciones se presenta e ilustra como problema de las sociedad política o estado cuanto que se presenta en algunos
relaciones entre s. civil y sociedad religiosa. Lo que cambia en países como un estado en el que “las usurpaciones de los ricos,
este uso de la expresión no es tanto el significado de s. civil el bandidaje de los pobres, las pasiones desenfrenadas de
cuanto el criterio de distinción de su opuesto: mientras s. civil todos” generan un estado de “guerra permanente” que hace
y sociedad natural se distinguen entre sí porque una está pensar en el estado de naturaleza hobbesiano. En otras
instituida sobre relaciones de poder y la otra no, s. civil y palabras, mientras que para Hobbes (y también para
sociedad religiosa se distinguen entre sí por los diversos tipos Locke) la s. civil es la sociedad política y en general la
de relaciones de poder que existen en la una y en la otra. En sociedad civilizada (y civilizada en cuanto política),
Filosofía del diritto (1841-1845) Rosmini distingue tres tipos la s. civil de Rousseau es la sociedad civilizada pero
de sociedad, a las que llama teocrática, doméstica y civil. no es necesariamente aún una sociedad política (la
cual surgirá sobre la base del contrato social y será
II. EN ROUSSEAU. una recuperación del estado de naturaleza y una
superación de la s. civil), antes bien, es,
Una segunda acepción deriva del hecho de que los mismos hobbesianamente, una sociedad natural.
escritores, cuando quieren aportar un argumento a favor de
la historicidad del estado de naturaleza, tienden a III. EN HEGEL.
identificarlo con el estado en el que se encontraban y se
encuentran todavía los pueblos salvajes. Para probar la La tercera acepción es la que fue hecha célebre por Hegel
realidad del estado de naturaleza Hobbes da el ejemplo, en en los Principios de la filosofía del derecho. En el sistema
nuestra época, de los “americanos”, y, en épocas pasadas, de hegeliano el espíritu objetivo (que sigue al espíritu subjetivo
razas “hoy civilizadas y florecientes, pero entonces salvajes, y precede al espíritu absoluto) es distinto en los tres
pobres, feas, efímeras y desprovistas del solaz ornamento que momentos del derecho abstracto, de la moralidad y de la
la paz y la sociedad suelen proporcionar a la vida” (De cive, § eticidad. La eticidad a su vez es distinta en los tres momentos
1. 13); en otro lado dice que "en varias comarcas de América, de la familia, de la s. civil y del estado. Como se ve, la s. civil,
si se exceptúa el régimen de pequeñas familias cuya concordia en esta sistematización general de la materia tradicional
depende de la concupiscencia natural, carecen de gobierno en asignada a la filosofía práctica, no coincide más con el estado
absoluto" (Leviatán, cap. xiii). Basándose en José de Acosta, sino que constituye un momento preliminar. La s. civil no es
Locke registra la información según la cual “en muchas partes más la familla, que es una sociedad natural y la forma
de América no había ningún gobierno” y por lo tanto “aquellos primordial de la eticidad, pero tampoco es todavía el estado,
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que es la forma toda desplegada de la eticidad y que en cuanto pensamiento”, son una fiel representación de las relaciones
tal sintetiza en sí y supera, negándolas y sublimándolas, las económicas entre individuos en conflictos entre sí,
formas precedentes de sociabilidad humana. Ubicada entre la características de la imagen que la sociedad burguesa tiene de
forma primitiva y la forma última del espíritu objetivo la s. sí misma.
civil representa para Hegel el momento en el que la unidad El paso del significado de s. civil (en sus varias acepciones
familiar, a través del surgimiento de las relaciones hasta ahora relevantes) al significado de “sociedad burguesa”
económicas antagónicas producidas por la necesidad en que ha ocurrido con Marx. Cuando en La cuestión judía Marx
se encuentra el hombre de satisfacer sus propias necesidades describe el proceso a través del cual la s. civil se emancipa del
mediante el trabajo, se disuelve en las clases sociales (el estado que impide su libre desarrollo y se escinde en
sistema de las necesidades), en que la lucha de las clases individuos independientes que se proclaman libres e iguales
encuentra una primera mediación en la resolución ante el estado, cuando critica los pretendidos derechos
pacífica de los conflictos a través de la instauración naturales universales y abstractamente humanos como
de la ley y de su aplicación (la administración de la derechos nacidos de la s. civil, es entonces cuando deviene
justicia), en fin, en que los intereses comunes claro que por s. civil se debe entender "sociedad burguesa".
encuentran una primera reglamentación puramente El proceso de formación de la sociedad civil-burguesa está en
externa en la actividad de la administración pública efecto contrapuesto al de la sociedad feudal:
y en la constitución de las corporaciones de oficios “La emancipación política fue, a la par, la emancipación de la
(policía y gremios). s. civil con respecto a la política, su emancipación hasta de la
Para hacer entender que la s. civil posee algunas misma apariencia de un contenido general. La sociedad
características del estado pero no es aún el estado, feudal se hallaba disuelta en su fundamento, en el hombre.
Hegel la llama "estado externo" o “estado del Pero en el hombre tal y como era en su fundamento, en el
intelecto”. Lo que falta a la s. civil para ser estado es hombre egoísta. Este hombre, el miembro de la sociedad
el carácter de la organicidad. El paso de la s. civil al burguesa, es ahora la base, la premisa del estado político. Y
estado se produce cuando las partes separadas de la como tal es reconocido por él en los derechos humanos.” (Se
sociedad que nacen de la disolución de la familia se nota, entre otras cosas, que si en este contexto se tradujera
unifican en una totalidad orgánica. "Cuando se "civil" a cambio de "burgués”, la frase resultaría casi
confunde el estado con la s. civil y es determinado con base en incomprensible.) El pasaje canónico de esta nueva acepción
la seguridad y protección personal, el interés del individuo en es el del "Prólogo" a la Contribución a la crítica de la
cuanto tal se ha transformado en el fin último. Este fin es lo economía política, en donde Marx afirma que justamente
que los había guiado al unirse, de lo que se desprende, estudiando a Hegel había arribado a la convicción de que las
además, que ser miembro del estado corre por cuenta del instituciones políticas y jurídicas tenían sus raíces en las
arbitrio de cada uno" (§ 258, comentario). Con la condiciones materiales de vida, "cuya totalidad agrupa Hegel
separación de s. civil y estado Hegel quiere atacar las […] bajo el nombre de ‛s. civil’, pero que es menester buscar
teorías precedentes, caras a los iusnaturalistas, que, la anatomía de la s. civil en la economía política”. No
identificando el estado con la s. civil, o sea con una importa que Marx en este pasaje haya dado una
asociación voluntaria que nace de un contrato para interpretación deformada o por lo menos unilateral
la protección externa de los bienes de cada de la s. civil de Hegel, haciéndola coincidir con la
individuo, no logran dar cuenta de la real y efectiva esfera de las relaciones económicas, mientras que,
majestad del estado en nombre de la cual los ciudadanos como habíamos visto, la s. civil de Hegel se extiende
son llamados en momentos de dificultades graves también al y abarca también la regulación externa (estatal) de
supremo sacrificio de la vida. Una distinción muy similar estas relaciones, y es por lo tanto ya una forma
entre s. civil y estado había sido sostenida, antes de Hegel, por preliminar y, en cuanto tal, insuficiente del estado.
August Ludwig Schlözer (1793), y luego, con una referencia Lo que importa destacar es que en la medida en que
directa al mismo Schlözer, retomada y reconfirmada por Marx hacía de la s. civil el ámbito de las relaciones
Anselm Feuerbach, el cual, admitiendo la vieja doctrina de los económicas, o sea de las relaciones que caracterizan
dos pactos constitutivos del estado, sostuvo que con el la estructura de toda sociedad, o bien "la base real
primero (el pactum societatis) los individuos dan origen pura sobre la cual se alza un edificio jurídico y político",
y simplemente a la s. civil y sólo con el segundo (el pactum la expresión s. civil, que en los escritores
subiectionis, al que Feuerbach agrega un tercero, el pactum iusnaturalistas significaba —por lo demás conforme
ordinationis civilis) transforman la s. civil en estado a la etimología— la sociedad política y el estado, en
(Antihobbes, 1798, cap. II). este caso significa (y significará desde ahora en
adelante cada vez más, por influjo del pensamiento
IV. EN MARX. marxiano) la sociedad preestatal, y por lo tanto tiene la
misma función conceptual que tenía en los escritores
No es improbable que inclinado este tercer modo de entender iusnaturalistas el estado de naturaleza o la sociedad natural,
la s. civil hacia la crítica de la teoría iusnaturalista, sobre todo que era cabalmente la sociedad de las relaciones naturales o
hacia la teoría lockiana (por la cual el estado, no siendo otra económicas entre los individuos, y de cuya insuficiencia nacía
cosa que una asociación de propietarios, no puede ser la exigencia de pasar a un estadio superior de agregación (de
considerado un estado en el sentido fuerte de la palabra a la civilización) como era la sociedad política o estado.
manera de Hegel), intervenga un tercer significado de "civil", Como se ve, al término de este proceso de
que en su forma alemana, bürgerlich, significa también modificaciones, o tal vez sea mejor decir de
“burgués”. En realidad, algunas páginas de la sección deslizamientos de significado, s. civil ha terminado
dedicada por Hegel a la s. civil, especialmente las que por tener finalmente un significado opuesto al que
describen el sistema de necesidades, donde entre otras cosas había tenido en sus inicios. En otras palabras, en la
se encuentra el reconocimiento de la importancia y de la gran dicotomía sociedad-estado, propia de toda la
novedad de la economía política, “ciencia que hace honor al filosofía política moderna, s. civil representa al
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principio el segundo momento y al final el primero, trasmisión de los valores dominantes y a través de
aunque cambiando sustancialmente el significado: las cuales la clase dominante ejercita su propia
en efecto, tanto la "sociedad natural" de los iusnaturalistas hegemonía. El relieve dado por Gramsci al momento de la
como la s. civil de Marx indican la esfera de las relaciones hegemonía no significa que él haya abandonado la tesis
económicas intersubjetivas entre los individuos, marxiana de la prioridad de la estructura económica sino que
independientes, abstractamente iguales, contrapuesta a la más bien muestra que ha querido diferenciar con más fuerza,
esfera de las relaciones políticas, que son relaciones de dentro del conjunto de los elementos superestructurales, el
dominio o, dicho con otras palabras, la esfera de lo “privado” momento de la formación y de la trasmisión de los valores
(en el sentido en que “privado” es otro sinónimo de “civil” en (actualmente se diría de la “socialización’’) de aquel
expresiones como "derecho privado" que equivale a “derecho más propiamente político de la coacción.
civil”) contrapuesta a la esfera de lo público. En La Sagrada En esta historia de los varios significados de s. civil lo que más
Familia Marx define a la s. civil con palabras que no difieren importa destacar es que en la medida en que Gramsci llama s.
de las usadas por los iusnaturalistas para definir el estado de civil al momento de la elaboración de la ideología y de la
naturaleza: “El estado moderno tiene como su base natural técnica del consenso —a la que da particular relieve—
[debe entenderse 'natural'] la s. civil el hombre de la s. civil, modifica el significado marxiano de la expresión y en parte
es decir el hombre independiente unido a otro hombre sólo retoma al significado tradicional, según el cual s. civil, siendo
con el vínculo del interés privado y de la inconsciente sinónimo de “estado”, pertenece, marxianamente hablando,
necesidad natural.” Es más, el carácter específico de la s. civil no a la estructura sino a la superestructura. En suma,
(burguesa) así definida es el del estado de naturaleza Gramsci se ha servido de la expresión s. civil no para
hobbesiano, o sea la guerra de todos contra todos: “La s. civil contraponer la estructura a la superestructura sino
en su totalidad es esta guerra de todos los individuos los unos para distinguir —mejor de lo que lo habían hecho los
contra los otros, ya sólo delimitados entre sí por su marxistas precedentes— en el ámbito de la
individualidad, y del movimiento general y desenfrenado de superestructura el momento de la dirección cultural
las potencias elementales de la vida, libres de las trabas de los respecto del dominio político.
privilegios.”
VI. EN EL LENGUAJE DE HOY.
V. EN GRAMSCI.
De todos los significados anteriormente
También Gramsci distingue repetidamente entre s. civil y mencionados el más común en el lenguaje político
estado. Más aún, esta distinción es uno de los hilos actual es el genéricamente marxiano. Una prueba de
conductores del análisis histórico y político —que desarrolla esto es que, mientras que la contraposición entre s. civil y
en los Cuadernos de la cárcel— de la sociedad burguesa y del estado es muy común en la literatura política continental, que
paso de ésta a la sociedad socialista. Pero esta distinción, no ha sentido con mayor intensidad el influjo del marxismo (se
obstante la identidad de la terminología, no coincide con la de puede dar como ejemplo el libro de P. Farneti que lleva
Marx. De tal manera la expresión s. civil adquiere en la obra precisamente como título Sistema politico e società civile,
madura de Gramsci un quinto significado. Dice Gramsci: “Se 1971), es casi desconocida en la literatura política de lengua
pueden, por ahora, fijar dos planos superestructurales: el que inglesa, donde el “sistema político” es considerado
se puede llamar de la s. civil, o sea el conjunto de organismos frecuentemente como un subsistema respecto del “sistema
comúnmente llamados privados, y el de la sociedad política o social” en su conjunto, y donde la expresión s. civil es
estado, y que corresponde a la función de hegemonía que el sustituida por el término más genérico de “sociedad”. En la
grupo dominante ejercita en toda la sociedad y el de dominio contraposición s. civil-estado se entiende por s. civil
directo o de mando que se expresa en el estado o en el la esfera de las relaciones entre individuos, entre
gobierno jurídico.” De este pasaje, y de otros análogos grupos y entre clases sociales que se desarrollan
que se podrían citar, resulta claramente que, a fuera de las relaciones de poder que caracterizan a
diferencia de Marx —para el cual la s. civil las instituciones estatales. En otras palabras, la s.
comprende la esfera de las relaciones económicas y civil es representada como el terreno de los
por lo tanto pertenece a la estructura—, Gramsci conflictos económicos, ideológicos, sociales y
entiende por s. civil un momento de la religiosos, respecto de los cuales el estado tiene la
superestructura, en particular el momento de la tarea de resolverlos ya sea mediándolos o
hegemonía que se distingue del momento del puro dominio suprimiéndolos; o como la base de la que parten las
como momento de la dirección espiritual y cultural que demandas respecto de las cuales el sistema político
acompaña e integra de hecho en las clases efectivamente está obligado a dar respuestas; o como el campo de
dominantes, y debe acompañar e integrar en las clases que las varias formas de movilización, de asociación y de
tienden al dominio, el momento de la pura fuerza. organización de las fuerzas sociales que se dirigen
Parafraseando el pasaje de Marx antes citado se hacia la conquista del poder político. Retomando la
podría decir, para marcar la distinción, que para distinción weberiana entre poder de hecho y poder
Gramsci la s. civil comprende no ya “todo el conjunto legítimo, se puede también decir que la s. civil es el
de las relaciones materiales” sino todo el conjunto de ámbito de las relaciones de poder de hecho y que el
las relaciones ideológico-culturales. Si toda forma de estado es la sede de las relaciones de poder legitimo.
dominio duradero se rige con base en la fuerza y el consenso, Así entendido, s. civil y estado no son dos entes sin relación
todo régimen político tiene necesidad no sólo de un aparato entre sí sino que entre uno y otro existe una interrelación
coactivo —y en esto consiste el estado en el sentido estricto y permanente. Uno de los modos más frecuentes de definir a los
tradicional de la palabra— sino también de varias partidos políticos es el de mostrar la función de articulación,
instituciones: desde los diarios hasta la escuela, desde de agregación y de trasmisión de las demandas que provienen
las editoriales hasta los organismos culturales, de la s. civil y están destinadas a resultar objeto de decisión
instituciones éstas que están encargadas de la política. La contraposición entre s. y estado ha sido usada
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frecuentemente con fines polémicos para afirmar, por Más arriba vimos que el término g. estaba asociado
ejemplo, que la s. civil se mueve más rápidamente que el ordinariamente a la noción de estado. Ahora bien, el estado
estado, que el estado no está en condiciones de comprender sólo es una de las formas que ha adoptado la organización
todos los fermentos que provienen de la s. civil, que en la s. política de la sociedad en el transcurso de la historia (la más
civil se forma continuamente un proceso de deslegitimación evolucionada y la más compleja), en la que se ha puesto de
que el estado no siempre está en condiciones de detener. Una manifiesto el poder de g. Si el estado es un tipo de
vieja formulación de esta antítesis es la que organización política relativamente reciente (de ordinario se
contrapone el poder real al poder legal. De aquí la sitúa su origen a principios del siglo xvi), la formación de un
frecuente afirmación de que la solución de la crisis que poder de g. se remonta a una fase histórica muy anterior. Por
amenaza la supervivencia de un estado debe ser buscada ante ejemplo, la ciudad-estado y el imperio feudal son formas
todo en la s. civil, donde se pueden formar nuevas fuentes de preestatales de organización política, en las que se puede
legitimación y por lo tanto nuevas áreas de consenso. En los encontrar un poder de gobierno.
momentos de ruptura se predica el retorno a la s. civil, de la Desde el momento en que la evolución de la división de!
misma manera que los iusnaturalistas predicaban el retorno trabajo determinó, por un lado, la formación de relaciones
al estado de naturaleza. sociales más complejas que las relaciones de parentesco y, por
el otro lado, la consolidación de profundas desigualdades
sociales entre los individuos y entre los grupos, se crearon
GOBIERNO (Lucio Levi, pp. 711-712) conflictos tan fuertes que surgió la necesidad de organizar la
población bajo el mando de un jefe, al que se le debía confiar
I. DEFINCIÓN. la tarea de imponer las reglas necesarias para la producción y
de limitar los efectos disgrégatenos de esos conflictos. De esta
En una primera aproximación, Y de acuerdo con uno de los manera se produjo, en sus términos más generales, la
significados que tiene el término en el lenguaje político transición de la comunidad primitiva a la organización
corriente, se puede definir el g. como el conjunto de las política de la sociedad, en la que aparece por primera vez una
personas que ejercen el poder político, o sea que determinan forma rudimentaria de gobierno.
la orientación política de una cierta sociedad. Es necesario No obstante, el poder de g. no es sólo el resultado de
añadir, sin embargo, que el poder de g., estando elementos determinantes propios de la comunidad sino
ordinariamente institucionalizado, sobre todo en la sociedad también de una necesidad externa. Ya que el mundo siempre
moderna, está asociado normalmente a la noción de estado. ha estado (y todavía lo está) políticamente dividido y
En consecuencia, con la expresión "gobernantes” se entiende dominado por la anarquía internacional, cada g. debe proveer
el conjunto de las personas que gobiernan el estado Y con la a la defensa de los ataques de otras comunidades políticas. La
de "gobernados” el grupo de personas que están sujetas al concentración del poder en los órganos de g. constituye, pues,
poder de g. en un área estatal. Sólo en casos excepcionales, o el instrumento más eficaz para hacer frente a las exigencias
sea cuando las instituciones están en crisis, el g. tiene carácter de seguridad y de poder de la comunidad política.
carismàtico y su eficacia depende del prestigio, del
ascendiente y de las cualidades personales del jefe del g. III. FUNCION Y ESTRUCTURA DEL GOBIERNO.
Existe, porlo tanto, una segunda acepción del término g.
que se apega más a la realidad del estado moderno, y que ya Debido a que en ninguna sociedad se produce nunca una
no indica solamente el conjunto de las personas que detentan adaptación espontánea y automática a las normas en que se
el poder de g. sino el conjunto de los órganos a los que funda el desenvolvimiento regular y ordenado de las
institucionalmente les está confiado el ejercicio del poder. En relaciones sociales, en toda comunidad política existe un
este sentido, el g. constituye un aspecto del estado. En efecto, órgano que tiene como tarea la de imponer las reglas de
entre las instituciones estatales que llevan a cabo la conducta y de tomar las decisiones necesarias para mantener
organización política de la sociedad y que, en su conjunto, la cohesión del grupo. Este órgano es el g. Por este motivo, en
constituyen lo que de ordinario se define como régimen todo el transcurso de la evolución histórica de la humanidad,
político, las que tienen la tarea de manifestar la orientación a partir de una determinada fase de su desarrollo, en toda
política del estado son los órganos de gobierno. sociedad se puede encontrar alguna forma de g., entendido
El significado que la palabra g. tiene en los idiomas latinos como poder relativamente autónomo respecto de los distintos
difiere del que la palabra government tiene en los países grupos sociales con la función específica de llevar a cabo la
anglosajones. Esta última significa en efecto, grosso modo, lo integración de la sociedad y defenderla de los grupos
que en el continente europeo se designa con la expresión externos.
régimen político (v.), y que tiene, por lo tanto, una acepción La supremacía del g. sobre los demás centros que operan en
mucho más amplia que el término g.; en cambio, para indicar el seno de la sociedad está garantizada por la tendencia a
lo que entendemos con la palabra g., en el idioma inglés se monopolizar el uso de la fuerza. Ahora bien, si la existencia de
usan otros términos como cabinet, en Inglaterra, y un g. central que detenta el monopolio de la fuerza es,
administration, en Estados Unidos. indudablemente, un aspecto típico del estado moderno, y
Aunque bajo la influencia del uso anglosajón también en representa, por lo tanto, el punto de llegada de una larga y
muchos estudios políticos publicados en Europa continental compleja evolución histórica, el uso de la fuerza (o la amenaza
se ha usado con bastante frecuencia la noción amplia del de recurrir a ella) ha sido siempre el medio específico que han
término g., parece oportuno remitir para este concepto a la tenido las autoridades del g. a su disposición para garantizar
voz régimen político (y.) y definir el g. con la acepción más la supremacía de su poder.
limitada propuesta anteriormente, porque está más de Sin embargo, puede decirse que un g. será fuerte si se funda
acuerdo con el lenguaje corriente. en el consenso, mientras que ningún g. podrá subsistir a la
larga si está constreñido a imponerse siempre por la fuerza.
II. ORIGEN HISTÓRICO. Aunque el liberalismo, la democracia y el socialismo hayan
contribuido a ampliar la base social del poder y, en
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consecuencia, hayan dado inicio a un proceso de todos los lugares en que se puede identificar la sede efectiva
humanización de la vida política, el ejército, la policía, las del poder de g., en toda comunidad política es posible
cárceles, etc., constituyen aún el fundamento último sobre el encontrar un conjunto de funciones estables y coordinadas,
que descansa el poder de gobierno. ligadas al uso del monopolio de la fuerza, en los que descansa
La fuerza y el consenso son pues los dos momentos dialécticos el poder de decidir de manera determinante la orientación
que definen al g. Se trata de términos contradictorios, que no política. Desde el punto de vista de la teoría de la clase
obstante pueden conciliarse en una situación, que nunca se política, entendida como esquema clasificador de las
ha realizado en la historia más que como aspiración, en la que conducías de los que dedican la mayor parte de su actividad a
la fuerza se califique de autoconstricción de la sociedad sobre la política, las funciones de g. constituyen, por lo tanto, sólo
sí misma, en la que, en definitiva, fuerza y consenso tiendan a una parte de la clase política, la cúspide de la clase política de
confundirse. g. con exclusión de la parte restante de la clase política de g. y
Si nos proponemos ahora especificar más las de la clase política de oposición.
determinaciones posteriores del concepto de g. en relación
con las funciones del estado, tal como se han ido
distinguiendo lentamente en el transcurso de la historia, y tal --------------------------------------------------
como se han formulado en la doctrina de la división de los
poderes, debemos afirmar que el g. coincide con el poder
ejecutivo, o mejor dicho con los órganos de la cúspide de ese
poder, o sea con exclusión de todo el aparato de funcionarios
que tiene la tarea de colaborar en el funcionamiento de los
servicios públicos, dando cumplimiento a las decisiones del
g., o sea la administración pública.
De la definición propuesta se deduce también que los órganos
legislativos y los judi ciales no forman parte directamente de
los órganos de g., a pesar de que estos últimos ejercen su
poder dentro de una competencia, más o menos amplia y más
o menos directa, según los casos, con los primeros.
Naturalmente, el hecho de que esos órganos concurran al
ejercicio del poder implica también que pueden delimitar y
controlar en cierto modo la acción del gobierno.
En el estado moderno, el g. se compone normalmente del jefe
del estado (monarca o presidente de la república) y del
consejo de ministros, dirigidos por el jefe del g. En las
repúblicas presidenciales el jefe del estado es la figura
prominente del g., y en las repúblicas parlamentarias la figura
prominente es, en cambio, la del primer ministro. En algunos
tipos de federación, como en Estados Unidos, e| presidente
reúne los poderes de jefe del estado y de jefe del g. Del mismo
modo, en las monarquías absolutas todo el poder le pertenece
al monarca.
A pesar de que desde el punió de vista constitucional el g. se
define como el órgano en que se manifiesta el poder estatal en
toda su plenitud, desde el punto de vista sociológico se
comprueba que en los estados modernos, en que se cumplen
las condiciones de alguna forma, más o menos libre, de
participación electoral del pueblo, los centros de poder a los
que de ordinario está subordinado el g., en última instancia
(subordinado naturalmente de una manera no absoluta ni
mecánica, porque siempre cuenta con una autonomía relativa
propia) son el partido o la coalición de partidos de g. En los
regímenes de partido único, el poder de g. es detentado por el
jefe o por los jefes del partido, y en los regímenes bipartidistas
el jefe del g. es ordinariamente el jefe del partido de la
mayoría; en los regímenes pluripartidistas, la designación del
jefe del g. surge de un compromiso entre los partidos de la
coalición de gobierno.
Por otra parte, puede suceder que el poder de g. esté
concentrado parcial o totalmente en un grupo de tecnócratas
de la administración pública, de jefes militares, de jefes
religiosos, etc., a los que, de acuerdo con el esquema
constitucional de la división de poderes, se les debería negar
el poder de decisión política, y al menos en lo que concierne a
la administración pública y al ejército debería haber
institucionalmente funciones de ejecución, y cuyo papel, en
todo caso, no debería exceder el de la presión o influencia
sobre los hombres que están en el poder. Sin embargo, en