Capitulo 1 . EL TIPO DE ESTADO: LA ORGANIZACION TERRITORIAL ‘Sumario: 1. CONCEPTOS GENERALES. 2. EXICO DE LA DESCENTRALIZACION POLITICA Y ADMINISTRATIVA. 3, ESTADO UNITARIO, DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA ¥ AU- TONOMIAS LOCALES. 4. LAS TEORIAS DEL FEDERALISMO ¥ DEL ESTADO POLICENTRICO. 5, PROTOTIPOS Y MODELOS DE ESTADO FEDERAL. 6, LA DIFUSION DEL ESTADO FED. FERAL 6.1. Influenciasesiadunidenses. 61.1... en el mond anglosajén. 61.2. m. y ene) Civ law. 6.2. Otos federalismos o pseudo-faleralixmos. 7, EL ESTADO REGIONAL. 8. LAS |SUPUESTAS) DIFERENCIAS ENTRE ESTADO REGIONAL ¥ ORDENAMIENTOS FEDERALES, 9, EXPERIENCIAS EXCENTRICAS. 10, CRITERIOS RELEVANTES PARA CLASIFICACIONES DUC. TILES Y EL CARACTER NO IDEOLOGICO DE LAS CLASIFICACIONES. 11. TERRITORIALIDAD YY OTRAS AUTONOMIAS, 12. ITINERARIO BIBLIOGRAFICO, 1, CONCEPTOS GENERALES El concepto de “forma de Estado” evoca la relacién fundamental dentro del Estado que se determina entre gobernantes y gobernados, Esto ya se analizé en su dimensi6n “horizontal” (— parte I, cap. Il, § 6), en lo que concierne a las relacio- nes entre el poder (el Estado) y la sociedad o, como ya se dijo, entre autoridad y libertad (C. Mortati, M. Volpi). Sin embargo, existe una segunda dimensién de esta relacién, que focaliza las relaciones entre el aparato central del Estado y las autonomias territoriales. Desde esta perspectiva, a veces se cualifica ~para no confundirlo con la forma de Estado en sentido horizontal- con la expresién “tipo de Estado” (C, Mortati, M. Volpi), para indicar el orden de las instituciones desde el punto de vista de su (mayor 0 menor) concentracién o descentralizacién. Mas cn general, en este concepto se podria incluir también la relacién entre el Estado y otras formas de autonomias, como las comunidades culturales, o las poblaciones que no son sedentarias 0 no especificadamente radicadas en un territorio en concreto (ej. poblaciones indige- nas). No es por casualidad que cuando se habla de descentralizacién en Bélgica se estudian tanto las relaciones entre Estado y Regiones, como aquellas entre Estado y Comunidades (que ya se denominaron “culturales”). La idea de “tipo de Estado” se encuentra de manera fuerte solo en el Derecho Piblico occidental, sobre todo con respecto a los fenémenos del federalismo y del regionalismo. Las modalidades de integracién y agregacién de basc tribal y de clanes y su relacién con el Estado, sin embargo, se quedan fuera de los inte- reses de los constitucionalistas, aunque sigan caracterizando a una gran parte de380 Lucio Pegoraro Asia y Africa. Aun asf, también en estas zonas, tan estratégicas también para los intereses occidentales, el aparato del Estado ~a pesar de estar forjado segiin mo- delos formales propios del Derecho puiblico occidental- se confronta con grupos y comunidades que no acogen ni practican formas organizativas que reflejen a las del centro (un pueblo, un territorio, un gobierno), mas que con entidades institu- cionales periféricas de tipo territorial Hay que aclarar, pues, que sobre el Derecho europeo y americano (ademas que de Oceanfa) se centraré esencialmente el andlisis del “tipo de Estado”; teniendo en cuenta que, asi como pasa en otros Ambitos (formas de Estado, formas de gobierno, organizaci6n del Estado, derechos, etc.), a la recepeién de modelos for- males propios del occidente no siempre se corresponde, en otras areas del planeta, la recepcién de la cultura jurfdico-politica que esta en la base del origen y de la evolucién del federalismo, del regionalismo, de la descentralizaci6n en general, asi como se concibe en estas zonas. ‘Tampoco en la tradicién juridica occidental el tema tiene bases compartidas. Ms alld de algunos conceptos sobre los que hay cierta concordancia, la termino- Jogia que se usa es muy distintas distintas son las doctrinas inspiradorass distintos, los métodos de estudio y de clasificacién de los sistemas. Una cuestién preliminar tiene a que ver con el propio concepto de “tipo de Estado”. Normalmente, se suele oponer desde este punto de vista el Estado cen- tralizado, o unitario, con el Estado descentralizado, 0 compuesto, o policéntrico, © autonémico (las definiciones son muchas). Sin embargo, como el concepto de forma de gobierno tiene sentido solo si el gobierno se divide segiin la separacién de los poderes (+ parte I, cap. IV, secc. I), asf el concepto de tipo de Estado se con- cteta solo donde los centros de distribucién del poder sean miltiplos, y el poder esté dividido entre el centro y las distintas periferias, Donde se trata solo de una manera de administrar un poder del Estado, a través de la organizaci6n periférica de los aparatos centrales, no se puede hablar de tipo de Estado, sino para decir gue este es centralizado, 0 unitario, En este caso, asi como en el de las formas de gobierno, también se contraponen dos tipologfas: el estudio del Estado unitario concierne solo a la organizacién burocratica del Estado, la manera en la que este organiza la Administracién; el estudio del Estado compuesto, en cambio, lleva a catalogar, difecenciar, clasificar segiin de la génesis histrica de la distribucién del poder politico, de las teorias de la soberania, de la paridad (0 no} entre las enti- dades descentralizadas, de la conexién con elementos pre-juridicos (la lengua, la nacién, la tradicién, la cultura), del reparto de las competencias, de las garantias, ofrecidas a la periferia, de la tutela de los derechos, de los controles hechos, etc. Por las razones ya dichas, el estudio de los fenémenos de descentralizacién puede abarcar, tanto la relacién entre autoridad y sociedad -siempre y cuando las entidadesEl tipo de Estado: la organizacién territorial 381 petiféricas la representen politicamente-, como la mera distribucién del poder dentro del aparato; es deci la forma de Estado en general, la forma de gobierno. Por eso lo ‘mejor es usar una formula distinta: la que se resume en la expresi6n “tipo de Estado”. A pesar de que en el estudio de los modelos de descentralizaciém administra- tiva dentro del Estado unitario interesa la organizacién del Estado y no el tipo de Estado, por coherencia sistemética se le hard mencién a lo largo del capitulo. 2. LEXICO DE LA DESCENTRALIZACION POLITICA Y ADMINISTRATIVA Algunas aclaraciones terminol6gicas son nevesarias para diferenciar las ex- presiones que normalmente se usan para hablar de esta materia. En la doctrina de distintos paises no hay unanimidad de posturas al respecto, Las experiencias para llegar a definiciones compartidas son muchas y muy abigarradas; a menudo el léxico se contamina por opciones politicas. Por ejemplo, los juristas de! Quebec definen Canad como una “Confederacién” los juristas angl6fonos le reconocen como “Estado federal”; en Italia se ha hablado de “federalismo” y de “devolu- cién” para referirse a cosas mucho mas heverogéneas y sobre todo distintas de algunas experiencias concretas. Mas que en otros campos, la historia y la obser- vacién nos ofreven casos muy distintos entre ellos. Hay otra observacién importante: el federalismo y la descentralizacién en general- se perciben como algo “positivo”, bueno, y es por eso que son pocos los que se privan de usar esta terminologia. Esto se percibe sobre todo en las cualifi- caciones constitucionales: el art. 1 de la Constitucién de Bélgica afirma expresa- mente que «est un Ftat fédéral» (aunque la doctrina manifiesta dudas al respecto). ‘Venezuela -a pesar de no tener una Cémara de representacién de las entidades periféricas, que tienen muy pocas competencias~ también recurre a esta cualifi- cacién; en Italia, incluso las propuestas de reforma més insignificantes utilizaban la redundante titulacién “ordenamiento federal”; en Iraq ~que se caracteriza por ung organizaci6n tribal y por una cultura jurfdica muy lejana de aquella que ha marcado los procesos federativos occidentales~ se ha impuesto una estructura pseudo-federal, que se refleja en Ia Constitucién; etc. No solo la doctrina, sino sobre todo las Constituciones y las leyes se dejan llevar y abusan de los términos de la descentralizacién. Ademés, a la hora de definir uno o mas ordenamientos como “federales”, “descentralizados”, “regionales”, etc., a menudo el lenguaje de la doctrina no usa estas expresiones con los mismos sentidos usados por las Constituciones. Todo esto lleva a abandonar clasificaciones rigidas del fendmeno, pero sin renunciar a la biisqueda de sentidos de algunas palabras-clave de la des- centralizaci6n generalmente compartidos382 Lucio Pegoraro Por Estado unitario se entiende una organizacién estatal caracterizada por la ausencia de autonomfas politicas expresivas de la territorialidad. Esto no significa que no existan formas de descentralizacién del poder, sino que ello siempre se refiere y depende del ordenamiento central. Se pueden desconcentrar funciones ¥ competencias, pero solo a nivel administrativo, no legislativo, ni politico, ni de direccién. Los ordenamientos siempre se caracterizan por la presencia de uno més niveles de Administraci6n local. Ningtin Estado, ni siquiera el III Reich, puede ser totalmente centralizado (se pueden considerar como excepci6n algunos micro-Estados, como el Vaticano, Andorra y pocos més). Al revés, el Estado gue reconoce la descentralizacién politica o institucional para conferir a los principales entes territoriales -o a algunos de ellos~ poderes propios, comprensivos de potestades legislativas y de direccién politica, se define como compuesto (¢j.: A. Aparicio, J.M. Castella), policéntrico (R. Toniatti), des- centralizado, 0 bien autonémico, como categoria general, aunque la expresion se roma prestada del caso espafiol (A. Reposo). El término “federalismo” normalmente se distingue de “Estado federal”. Con el primer concepto se entiende «aquel movimiento de pensamiento que ampara una forma de organizacién social capaz de compaginar dos tendencias opuestas de la sociedad moderna: la de la globalizacién econémica y de coparticipacién de los recursos por un lado, y la defensa de la identidad histérico-cultural de los grupos y de los individuos por el otro» (S. Bagni). Se estructura, pues, como una categoria politico-filoséfica, pero, al mismo tiempo, también como teoria juridica, o como modelo, método 0 filosofia social y econémica. No coincide, por eso, con una de sus, actuaciones ~el Estado federal-: se realiza también mediante otras formas, como el Estado regional y sus variantes, 0 el Estado compuesto en general, y hasta en agre- gaciones cuyo objetivo es valorizar la diversidad de las comunidades nacionales, étnico-lingiifsticas, culturales, territoriales, en marcos institucionales més amplios gue el Estado (devolution, Estado autonémico, entidad supraestatal, etc.) “Estado federal” es la expresién mas conocida del federalismo como teoria, pe- ro no la agota, ya que el federalismo se puede manifestar también en formas agre~ gativas distintas al Estado federal (regionalismo, devolution, Estado autonémico, entidades supranacionales, etc.). El Estado federal se reconoce (aunque cueste) por algunas caracterfsticas, atribuidas a la génesis, al reparto de la soberanfa,a la presencia de una Camara de representacién autonémica, a la participacién en los procesos de revisin constitucional, etc. (— parte Ill, cap. 1). Las distintas Consti- tuciones cualifican de manera variada los ordenamientos que respectivamente dis- iplinan, usando expresiones como Federacién, Unién, Commonwealth (ademas de “confederacién”, como en Suiza).El ipo de Estado: la organizacién territorial 383 En cambio, en algunos contextos se puede hablar de “regionalismo” como teorfa y de “Estado regional” como su principal manifestacién. En particular, el concepto de regionalismo se alimenta de doctrinas que amparan formas de des- centralizaci6n politica més blandas que las que propone el federalismo; a su vez, el Estado regional se diferencia del Estado federal o bien por razones esencialmen- te juridicas relativas a la dislocacién de la soberania, o bien por razones précticas la menor autonomfa de la que gozarian los entes descentralizados con respecto a los que participan en la union federal, Se vera mas adelante cémo ninguna de estas tesis es completamente satisfactoria (—+ infra, §§ 4, 7, 8). “Confederacién” indica una organizacién de Derecho internacional, formada por mas de un Estado, que toma sus decisiones por unanimidad y que por eso contempla e! poder de secesién en cualquier momento. Los entes territoriales periféricos de naturaleza politica tienen nombres distin- tos en los distintos paises: Estados (Estados Unidos, México, Brasil), Comunidades (Bélgica), Comunidades Autonomas (Espatia), Lander (Alemania, Austria), Canto- nes (Suiza), Provincias (Canada, Argentina), Regiones (Bélgica, Italia), y equivalen- tes en otros idiomas. Un riesgo que se corre muchas veces (especialmente cuando hay raices comunes) es designar con una palabra considerada traducible objetos completamente diferentes: por ejemplo, en Canada las “Provinces” tienen poco que ver con las *Provincias” espafiolas; igualmente los Lader, que, normalmente no se traduce, Traducir ambos (y otros entes andlogos) con “Estados” (como se suele hacer, mediante imitaci6n, por Estados Unidos, ya que allf se denominan “States”), podria simplificar las cosas, sino fuera que “Estado” en los paises no federales tiene un significado distinto (es decir, no de “Estado miembro”, en oposicién a la Fede- raci6n, sino de ordenamiento juridico soberano). Por supuesto, el problema no se plantea en México o Brasil; dejar la traduccién asonante (“Provincia”) significa en primer lugar confundir al lector, que inmediatamente tiene cl instinto de identificar la palabra con la que se usa en su pais para identificar a un ente con competencias solo administrativas (pero pasa lo contrario en Argentina); luego, en perspectiva comparativa, habrfa que usar palabras diferentes para designar entes con compe- tencias parecidas, que ocupan en la organizacién estatal un pape! parecido (en el caso de los “Cantones” el problema no existe). También donde el Estado no reconoce autonomia politica a los entes territo- riales, periféricos, las funciones nunca o casi nunca son totalmente centralizadas. Se define descentralizacién aque! modelo organizativo que describe situacio- nes distintas, con referencia a la relacién entre la titularidad de la funcién y su ejercicio. En un primer sentido, la descentralizacién —que en algunos casos toma el nombre de “desconcentracién” 0 “descentralizacién burocratica’— consta de la mera delegacién de funciones dentro de la organizacién administrativa estatal.384 Lucio Pegoraro El centro, sin trasladar la titularidad de las funciones, continéa dirigiendo la ac- tividad de la periferia mediante los poderes de control y de direcci6n debidos a la relacion jerarquica. En esta figura cl tinico sujeto esl aparato administrativo estatal. Se define descentralizacién institucional ~o por servicios el traslado de funciones administrativas especificas y técnicas hacia entes sepatados del Estado, que no cumplen el requisito de la territorialidad y especializados en el ¢jercicio de las actividades econémicas relativas a las funciones recibidas (entes piiblicos instrumentales). En cambio, se habla de autarquia cuando la delegacién del ejer- cicio de las funciones administrativas se dirige a un ente distintos del aparato del Estado-persona. La descentralizacién administrativa comporta el traslado de un efectivo poder decisorio, y no solo ejecutivo, Aunque sin tener los poderes de decisién politica y de direccién, la titularidad de la funcién tiene que ser exclusiva: entre el érgano o el ente central y el periférico se instaura una relacién basada en el criterio de competencia y no en el de jerarqufa, rompiendo asf la relacién de subordinacién que permite al aparato superior avocar el ejercicio del poder, sustituyéndose al de nivel inferior en la decisién definitiva. La descentralizacién administrativa es una componente necesaria pero no exclusiva dentro de un sistema de autonomias te- rritoriales, quienes no solo tienen el poder de actuar con autoridad en el ejercicio de dichas funciones, sino también el de establecer los objetivos de su actividad. 3, ESTADO UNITARIO, DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA YY AUTONOMIAS LOCALES El Estado unitario también reconoce formas de articulaci6n territorial a favor de los entes periféricos *menores”, que en los sistemas occidentales y en aquellos que tienen sus influencias o que se hayan organizado en época colonial cons- tan casi siempre de un ente de base (Ayuntamiento, Parish, Town, Community Council, Freguesia, etc.), un ente intermedio (Regiones administrativas, Distritos, Circunscripciones, Ciudades metropolitanas, etc.). A veces los ayuntamientos mas grandes se pueden articular en sub-particiones (Cirdunscripciones, Arrondisse- ‘ment ...),y a menudo los entes locales se pueden unir en formas asociativas para la gestion y la distribucién de servicios en conereto. El término “municipium” indica en latin el concepto de “gobierno local”, y “municeps” “ciudadano del Municipio”. Provienen de “nunus” —“el deber, la fun- cidn, el oficio”=y de “capere” (tomar). En francés se usa la palabra “municipalite” y en ingles “muiciality” aungue los entes locales de base se indiquen con otras, expresiones. Las palabras “comune” (en italiano) 0 “commune” (en francés) de- rivan del latin “communis”, que significa “general, compartido, ordinario”; enEl tipo de Estado: la organizacidn territorial 385 aleman “die Gemeinde” tiene la misma construccién gramatical de “communis” (“ge"+ “mein”: lo que se comparte). En Francia la divisién comunal esta profundamente enraizada en la historia y en la cultura administrativa del pais, que es uno de los mas fraccionados de Euro- pa. Los casi 37.000 Communes, asf como los demas entes locales, gozan de una autonomia muy limitada. Los principios fundamentales de la autonomia y de las colectividades se reservan a la ley del Estado y el principio de libre administracién se aplica solo a las competencias atribuidas preventivamente por la ley. Solo los Territorios de ultramar tienen una potestad estatutaria; los Ayuntamientos y los otros entes solo tienen comperencias administrativas, ejercidas mediante la potes- tad reglamentaria, que se reconoce en la Constitucién. Desde la primera reforma de los afios 80, las materias de atribucién de cada ente eran establecidas por la ley mediante un rigido criterio de atribuci6n, no obstante, atenuado por el principio de “vocacién natural” del ente. Las diltimas reformas han incluido una cléusula sobre competencias generales e identifica las autoridades locales “chefs de file”, es decir, el organismo (entre la Regién, el Departamento y el Ayuntamiento) que en un determinado émbito se convierte en la entidad de referencia (por iltimo, v. Ley 2014-58 de 27 de enero 2014 de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles también llamada, “loi MAPAM"). La distribucién de los recursos financieros del Estado es muy limitada, lo cual in- centiva la “intercommunalité” es decir la accién de cooperacién entre ayuntamicn- tos. Los ayuntamientos se gobiernan por un Consejo, que elige en su seno el Alcalde. En Espafia el Ayuntamiento es un ente necesario previsto por la Constitucién (art 137). Esto implica que el legislador estatal y el regional tienen que garantizar a los Ayuntamiento competencias y poderes propios. De hecho, las funciones atribuidas a Jos Ayuntamientos son de naturaleza administrativa, con poderes reglamentarios, de ordenanza y de auto-organizacin. Los Ayuntamientos poseen tres érganos: el Alcal- de, elegido por los consejeros; los tenientes de Alcalde, nombrados por el Alcalde; el Pleno, formado por todos los consejeros, elegidos por los ciudadanos, y presidido por el Alcalde. En los ayuntamientos con mas de 5.000 habitantes se prevé, ademés, una Comisién de gobierno, formada por el Alcalde y por los miembros del Consejo, La potestad financiara queda, en cambio, en manos del Gobierno central. En Italia el Comune es un ente necesario establecido por la Constitucién. Tie- ne competencias administrativas generales residuales sobre todas las materias de interés local; ejerce otras funciones delegadas por el Estado y por las Regiones. Goza de potestad estatutaria y reglamentaria. La forma de gobierno local se basa en un Alcalde y un Consejo directamente clegidos con un sistema mayoritario, salvo un eventual segundo escrutinio; los miembros de la Junta estan nombrados, por el Alcalde y con el voto de confianza del Consejo. Solo en teoria el Comune386 Lucio Pegoraro goza de plena potestad impositiva y financiera, en armonfa con la Constitucién y en el Ambito de las leyes de coordinacién de las finanzas ptiblicas; puede instituir tributos propios en base a reglamentos. Las atribuciones de la Gemeinde alemana son tuteladas constitucionalmente y conciernen a todos “los asuntos de la comunidad local” definidos por la juris- prudencia constitucional. Tipicos de la organizacién territorial alemana son los “asuntos por encargo”, es decir aquellas funciones que un ente superior atribuye al Ayuntamiento. Como en Italia, en el ejercicio de dichas funciones el Ayunta- miento constituye un érgano descentralizado de la Administracién estatal y por lo tanto no goza de autonomfa. Dependiendo del Land se pueden tener cuatro distintas tipologias de gobierno comunal: ademas del drgano representativo de los ciudadanos, el més alto nivel del aparato administrativo puede ser un colegio, un 6rgano monocrético elegido por el Consejo o directamente por la ciudadanta, ‘© es el mismo Consejo que, presidido por el Béirgermeister (el Alcalde), puede desarrollar las funciones ejecutivas. En el Reino Unido —formado por un incalculable ntimero de entes de origen medieval la organizacién territorial tiene un modelo distinto y no existen entes parecidos al Ayuntamiento espafiol. La autonom(a de los entes locales —discipli- nada por los Local Government Act dictados por el Parlamento (en Escocia por el Parlamento regional), que disponen las competencias, los poderes y su orga- nizacién- esté limitada tanto por los fuertes poderes del Gobierno central (o de los Parlamentos regionales) en Ambito impositivo, como por el ejercicio directo de las competencias locales por parte del Gobierno central en caso de situaciones graves y urgentes. Las autoridades locales pueden adoptar byelaws, expresion de la subordinate legislation (+ parte I cap. III, secc. IV, § 4.4), que se someten a la aprobacién y al control del poder central. Las reformas del 1999/2000 han acer- cado la administracién del gobierno local del Reino Unido al modelo continental. Se ha contemplado la figura del Alcalde, directamente elegido o nombrado dentro del Gabinete, quien desarrolla funciones ejecutivas, asumiendo la responsabilidad de la entera actividad del ente. Londres representa un modelo hibrido de munici- palidad: sus érganos son un Alcalde y un Consejo elegidos directamente y cuatro autoridades funcionales nombradas por el Alcalde. En algunos ordenamientos, como el brasilefio, los muncipios revobran un mar- co constitucional casi parecido al de los Estados miembros: son considerados en- tes originarios y fundadores de la Unién, son representativos del Senado al igual que los otros entes politicos, gozan de potestad normativa y concurren hasta el proceso de revisi6n constitucional. También, a veces, gozan de potestad normatri- vva primaria (si bien sujeta a varios limites)El ipo de Estado: la organizacigin territorial 387 En un nivel superior a los Ayuntamientos (y de sus homélogos), muchos orde- namientos prevén un nivel que en algunos casos se llama “Provincia”, como los, territorios que el Derecho romano confiaba al gobierno de los procénsules 0 de los propretores (a esto debe su nombre la regién francés de la Provenza). No hay que confundirlas con las Provincias dotadas de competencias legislativas y direc~ cién politica tipicas del Canadé o de Argentina, y que en otros paises se llaman Estados 0 Cantones. Las que en Espafiae Italia se llaman Provincias (0 Diputaciones Provinciales) en Francia se corresponden desde la época revolucionaria y después de Napoleén— al Département, que representa una circunscripcién territorial gobernada por el Pre- fecto, que es un representante del Estado. Hoy en dia, més alld de las competencias propias relativas a la descentralizacién burocrética, los Departamentos se rigen por un Consejo electivo, que a su vez elije dentro de sus integrantes al Presidente, quien cs titular de las funciones ejecutivas. De manera parecida, en Espafia la Provincia se ha convertido de mera circunscripcién territorial a ente auténomo previsto por la Constituci6n, gobernado por la Diputacién Provincial segin un modelo muy parecido al municipal: hay un Presidente, unos Vicepresidentes y una Junta de go- bierno; goza de poderes reglamentario y de ordenanza, El sistema financiero y fiscal esta disciplinado por las leyes estatales y regionales. En Italia, también la Provincia representaba (y representa todavia) las circunscripciones territoriales del Estado, quien en este nivel ejerce de manera descentralizada sus funciones propias. Con la Constitucién del 1947 la Provincia se ha transformado en ente aut6nomo y goza de un grado y de un tipo de autonomia correspondiente al del Ayuntamiento, Est4 en marcha un proceso de reduccién y vaciamiento de sus funciones. La Ley 56/2014 “Medidas que afectan a las ciudades metropolitanas, las Provincias, los uniones y las fusiones entre Municipios” ya est produciendo efectos: no se celebraron las clecciones provinciales y en muchas zonas la Provincia ya ha sido reemplazada por la ciudad metropolicana y sus 6rganos. En Alemania ~donde la palabra Land bien podria traducirse con “Provincia”, si bien en el sentido de ente politico- existe un nivel de autonomia territorial supracomunal reconocido por el Grundgesetz: el Distrito (Kreis). Este desarrolla fanciones de naturaleza “super-local” atribuidas expresamente por la ley; por lo tanto no tiene un nivel de autonomia propio como el Ayuntamiento. Al Distrito también se aplica el principio de autonomia administrativa y un sistema diferen- ciado de administracién muy parecido al de la Gemeinde. La subdivision de Rei- no Unido en counties tiene sus origenes en la Inglaterra de la época normanda, en Escocia y Gales en la mitad del siglo XVI; hoy en dia, la expresién designa el ente intermedio instituido de vez.en cuando por la ley del Parlamento. Las comarcas ofrecen algunos servicios administrativos a los ciudadanos y se organizan segiin modulos distintos: de las 206 aéreas administrativas existentes, 34 estan dirigidas388 Lacio Pegoraro por Consejos locales y distritales; las demés estén gobernadas por una tinica au- toridad, con excepcién del atipico caso de “Greater London”, gobernada por los Consejos de los London Boroughs: De las clasificaciones de los distintos gobiernos locales aflora que el mode- lo francés -o napolednico- a menudo se eleva a arquetipo que se contrapone a sistemas que de este no han absorbido ni han refundado en poco tiempo los elementos mas significativos, Este sistema se caracteriza por una clara eleccién de la uniformité como derivacién del principio de egalité (entendido, en concre- to, como supresién de todo privilegio de naturaleza territorial); principio que, después de todas las conquistas napolednicas, ha influenciado mucho las leyes comunales -belgas, piamontesas, holandesas, espafiolas- y se traduce en un orde- namiento uniforme valido por todos los Ayuntamientos, independientemente de sus dimensiones territoriales, y en el sistema de las fuentes, en una ley estatal jerar- quicamente sobrepuesta a las eventuales formas normativas de los entes minores. Un ulterior elemento que caracteriza el modelo francés con respecto a los demas sistemas es el paralelismo entre descentralisation ¢ deconcentration, es decir la presencia, ademas del nivel local, de una administracién periférica del Estado que difunde el mando desde el Ministro al administrado, pasando por el Prefecto y por el Alcalde. Hay que recordar, ademés, el intenso sistema de controles, tanto sobre los actos cuanto sobre los érganos. Algunos autores contraponen el modelo francés ~replicado por muchos orde- namientos de Europa occidental y central~ con el modelo de la Europa del norte (E.C. Page, M.G. Goldsmith); otros dividen ulteriormente los paises no influen- ciados por la experiencia francés en anglo y norte-centroeuropeo (J.J. Hesse, L. Scharpe), aungue existan més clasificaciones todavia. AdemAs de los paises de la zona mediterranea, donde el modelo se impuso con la conquistas napolednicas, en muchos mas este se ha difundido con variantes y distintas adaptaciones con respecto al original (en los paises de Africa del norte lleg6 por la influencia fran- cés; en América Latina por intermediacién de otros paises europeos sobre todo de Espafia~ en otros se ha asistido a una imitacién espontanea, como por ejemplo en Grecia). En otros ordenamientos (Holanda) la influencia francesa ha llegado incluso a borrar algunas experiencias federativas originarias (G. Pavani). Aunque exista un modelo germnico, uno nérdico y otros més, la alternativa mds signifi- cativa es sin duda el modelo anglosajén. El actual orden del self-government ingles se origina en la concentracién del poder en la capital, y por esta en el Parlamento, que, sin embargo, con respecto a Francia siempre otorgé mayor libertad a las administraciones locales y urbanas: no existe la figura del Prefecto, tampoco hay un vasto régimen de controles sobre el territorio, Esto ha favorecido la proliferacién de distintas tipologias de entes lo-tipo de Estado: la organizacién territorial 389 cales (algunas de ellas las acabamos de ver): parroquias (Parishes), arrabales (Bo- roughts), ciudades (Cities), aldeas (Counties), distritos (Districts). Las reformas de los Local Government Acts de 1888 y de 1895 han mantenido la distincién entre reas urbanas y areas rurales, asi como las reformas de los afios 70 y 80 del siglo pasado, basadas en dos niveles en Inglaterra, Gales y Escocia (islas excluidas) y uno en Irlanda del Norte, més distintas tipologfas de comités formados por ciu- dadanos y administraciones locales. Los entes locales tienen competencia especial, cada vez otorgada por Is ley, y no pueden gestionar los “asuntos locales” relativos a los bisofios de sus propias colectividades. Desarrollan, ademas, funciones opera- tivas estatales dando servicios a los ciudadanos. En el marco general del constitu- cionalismo briténico, la Administracién local no goza de garantia constitucional (asi como tampoco las Regiones politicas instituidas por los Devolution Acts de los afios 90) (+ infra, § 9). El arbitro sigue siendo el Parlamento de Westminster, quien puede ampliar, restringir o modificar el self-government a su voluntad, co- mo siempre hizo. El modelo ha influenciado parcialmente también otros ordena~ mientos demas de Irlanda. En particular, se exporté a Estados Unidos, cuyo ordenamiento local se debe sobre todo a la experiencia briténica. Fue en las colonias del New England donde nacieron -mucho antes que los futuros Estados— las primeras instituciones comu- rales, basadas en la participacion activa de los ciudadanos, en la idea de democra- cia local y de “costumbre de la sociedad” —tan celebrada después por Tocqueville en De la démocracie en Amérique y, coneretamente, en el pluralismo organizati- vo (los entes territoriales son cada vex municipalities, townships, special districts, public authorities, etc.), ademas de la ausencia de controles por parte del centro. En el émbito uniformador del common law, ademés, la organizacién federal del pafs y la presencia de una Constitucién federal con 50 Constituciones estatales con control de constitucionalidad juegan un papel fundamental. Mas allé de la organizacién plasmada en los modelos occidentales hay ms sistemas de autonomia local -rotal o parcialmente de base territorial que operan ‘0 compiten con ella, que valorizan las componentes tradicionales de la sociedad. La colonizacién ha extinguido casi completamente sus potencialidades expresivas de autogobierno, sustituyéndolas por las estructuras tipicas de la potencia hege- ménica (ingles, francés, espafiol o portugués, holandés...). Eso se nota sobre todo en el mundo islémico, donde «poder y estatus dependen prevalentemente de la cercania al centro del poder», y “el desplazamiento, la or- ganizacién, la revuelta social y politica, se desarrollan entre un dentro y un fuera, mas que entre un abajo y un arriba como en el mundo accidental». Ast se explica el rechazo, en la cultura islamica, hacia expresiones como “ayuntamiento”, “co- min”, ¢ incluso “ciudad”; en cambio, se aplica la omnicomprensiva dar-al-Islam390 Lucio Pegoraro (mas 0 menos “casa del Islam”), organizada no territorialmente (M. Oliviero). En Afganistan, por ejemplo, en las zonas rurales, las Jirga ~formadas por ancianos designados por la comunidad segiin criterios consuetudinarios— representan los tradicionales érganos autorizados para administrar las comunidades en un nivel social y politico y para solucionar los conflictos segiin el Derecho tradicional En casi el 80 por ciento de los casos se recurre a las Jirga mas que a la justicia ordinaria (M. Papa, A. Deledda). Sin embargo, la estructuracién territorial y or ganizativa de las ciudades durante el 800 primero y la organizacién del orden territorial local segtin las categorias formales occidentales ~en la mayoria de los paises musulmanes~ después, hizo que, nominalmente, en casi todos los paises entre Magreb e Indonesia operen modelos de administraci6n local muy parecidos a los modelos occidentales, Lo confirman las Constituciones y la legislacién ejecu- tiva de Jordania, Iraq, Palestina y asf hasta el extremo Oriente. En la India, se puede notar la recuperacién por lo menos en el nomen de algunos érganos locales (estructurados en distintos niveles y con distincién entre ciudad y campo) llamados Panchayat (Consejos de cinco sabios). En Suréfrica el self-government organizado sobre bases raciales ha dejado el sitio -en la ptica de la Rainbow Nation=a un sistema (de derivacién britanica aunque en el ambito del Estado federal) articulado en Provincias y niveles inferiores anclados a una fuerte distincién ciudad/campo, pero no en Ia distincién étnico-tradicional. Otros ordenamientos africanos o asidticos reconocen la presencia de comunidades indi- enas, organizadas en sus formas tradicionales, aunque es en América latina don- de el fenémeno ha alcanzado las connotaciones més interesantes, especialmente donde la formula clegida para la forma y el tipo de Estado (que casi coinciden) es la del Estado plurinacional. Asf, en Bolivia las asambleas y los cabildos tienen poderes deliberativos (art. 11.2 Const.). La democracia comunitaria se ejerce mediante eleccién, designacién ‘© nombramiento de las autoridades y de los representantes de las naciones y de los pueblos indigenas originarios campesinos (art. 11.3 Const.). El pueblo, mediante la sociedad civil organizada, participa en la propuesta de las politicas piiblicas y en el control de la gestién de los asuntos piiblicos en todos los niveles de gobier- no en las empresas pablicas, de participacién mixta y en aquellas privadas que administran los recursos financieros (arts. 241-242 Const.). En Ecuador la pluri- nacionalidad comporta practicas diferenciadas de la democracia. El art. 57 Const. reconoce a los grupos minoritarios el derecho de mantener, desarrollar y reforzar su identidad, el sentido de afiliacién, las tradiciones ancestrales, las formas de organizacién social y el ejercicio de la autoridad sobre los territorios legalmence reconocidos, ademas que sobre las tierras comunitarias. Estos pueblos, ademas, pueden constituir circunscripciones territoriales para preservar su cultura, me- diante procedimientos establecidos por ley (art. 60). Pueden ejecutar el Derechotipo de Estado: la organizacion territorial 391 ancestral respetando los derechos constitucionales, sobre todo los de las mujeres, los nifios y los adolescentes (art. 57). El art. 171 Const., dedicado a la jurisd indigena, especifica que las autoridades ejercen las funciones jurisdiccionales ba- sadas en las tradiciones ancestrales y el Derecho en su Ambito territorial. La justi- cia indigena ofrece a las comunidades una manera para solucionar los conflictos ue se generan en su interior y para prevenir los contrastes mediante sanciones morales y simbélicas, empezando por los valores étnicos locales (S. Baldin). 4, LAS TEORIAS SOBRE. EL FEDERALISMO Y EL ESTADO POLICENTRICO Las teorfas que se siguen aun hoy para clasificar las modalidades organizativas del Estado policéntrico se reducen a elaboraciones clisicas, centradas prevalente- mente en el estudio de viejas experiencias de federalismo. Hay que distinguir, des- de luego, entre teorias propiamente juridicas, fuertemente ancladas en el concepto de soberania, y teorias basadas en elementos distintos. Se analizaran, ademés, los éxitos clasificatorios de estas. Las Ilamadas teorias estiticas se basan principalmente en el concepto de so- berania: entendido, este Gltimo, como “suma capacidad de imperio™ sobre un determinado territorio, Moviéndonos por aquellos que la conumunis opinio consideraban Estados fe- derales, la doctrina se divide en tres direcciones: por un lado, se colocaron los que como en los Estados Unidos de América J.C. Calhoun- reputaban que la sobera~ nia competia a los Estados miembros, pero no al Estado central. En una posici6n intermedia estaban quienes suponian una soberania dividida entre el centro y la periferia. Y al final esta quien sostiene ~y la mayoria lo sostiene todavia~ que la soberania, siendo indivisible, pertenece solo al Estado federal: nico titular, este, sea del poder interno que del externo: tinico no solo en ser jerérquicamente supe~ rior a otros entes territoriales constituidos en el propio interior, sino también en gozar de personalidad internacional. Cualquiera de estas tesis -més alla de su rigor cientifico- no raramente dis- frazaba orientaciones politicas: asf, en América, la exigencia de evitar la vejacion politica de los Estados del sur inducfa a patrocinar la causa de la soberania estatal (Calhoun); mientras al contrario, el deseo de una “more perfect Union” condu- cfa, de vez en cuando, a sostener que la soberania estaba dividida (A. Hamilton, J. Jay, J. Madison), 0, incluso, que esta era propia solo del centro; igualmente la nnecesidad de equilibrar la posicién de Prusia y Baviera en el ambito del Reich a mitad del 800, pero al mismo tiempo de mitigar la indudable mayor fueraa de la primera sobre la segunda, impedia que los juristas alemanes (0 por lo menos392 Lucio Pegoraro alguno de ellos) se hicieran paladines de la tesis de la soberania del centro (como querian el prussiano P, Zorn y el suizo E. Borel, en polémica con M. von Seydel). ‘A su vez, H. Kelsen propuso un esquema unitario, por el cual en el Estado federal compiten tres ordenamientos distintos: el ordenamiento del Estado central, el de los ordenamientos periféricos, y el global. Hoy dia, las tesis de que la soberanta es divisible, o que esta pertenece a los Estados miembros, estén ampliamente en receso. Bien pocos estudiosos estén con- vencidos de que en los Estados comtinmente considerados “federales” -por ejem- plo, Estados Unidos, Alemania, Suiza los Estados miembros (o los Larider, 0 los Cantones) son verdaderos y propios Estados soberanos. Todos sin embargo estan de acuerdo en el hecho de que Texas 0 Baviera o el Cantén de Huri estin privados de subjetividad internacional; en suma, no son Estados “independientes”, sino que lo es solo la Federacién (o Estado central). Esto independientemente de los enunciados constitucionales que, por legado histérico, en algunos casos siguen de nominando “soberanos” a los entes territoriales que componen el ordenamiento global (¢j.: Suiza, art. 3 Const). Todas estas tesis, en el pasado han tenido el mérito de consentir a los juristas, en primer lugar, distinguir los Estados federales de las Confederaciones de Estados: tuna figura ~esta~ que la doctrina juridica reputa en retroceso y que caracterizaba, por ejemplo ~segiin G, Lucatello~ a los Estados Unidos, no solo durante la vigen- cia de los Articles of Confederation, de 1778 (y por tanto hasta la adopcién de la actual Constitucién, en 1787), sino incluso hasta el fin de la guerra de secesién; la Confederacién helvética, en su estructura originaria; el Imperio aleman forjado por ‘Metternich en el Congreso de Viena (1815-1866); y cualquier otra unién de Estados disciplinada por el Derecho internacional general consuetudinario, cuyos compo- nentes tenian su ordenamiento propio particular basado sobre dichos principios y por tanto derivado del ordenamiento internacional: una unién provista de caracter politico, institucional y permanente, dotada de potestad de ordenacién y vinculante, frente a los solos Estados confederados, los cuales se encontraban o encuentran en posicién de reciproca paridad y en tal postura delegan o delegaban a la unién las funciones de orden internacional. No sirven, en cambio, para diferenciar el Estado federal de otro tipo de Estado policéntrico, como el regional. ‘Mis convincentes, para comprender analogias y diferencias entre varios tipos de Estado, parecen las teorias dinamicas del federalismo. No siempre se trata de teorias estrictamente juridicas. La mas conocida es la de C. Friedrich, que no se centra en el concepto de Estado, sino en el de comunidad politica, interpreta el federalismo como un proceso basado en el consenso de la comunidad central y de las comunidades periféricas sobre las normas constitucionales que regulan la distribucién de las competencias. A su vez G. Bognetti ~centrandose sobre todo cen el caso estadunidense— imputa al cambio de la tabla de los valores (el mercadoEl tipo de Estado: la organizacién territorial 393 en la fase “liberal”, los valores de la democracia social en la fase “democratica") la transformacién del tipo de Estado que se ha registrado ally, si bien en ausencia de formales revisiones constitucionales. A estas tcorfas se pueden también juntar otras marcadamente socioldgicas, como las de C. Taylor y de A. Gagnon, fuerte- mente ancladas en el concepto de nacidn, En concreto, este siltimo diferencia las organizaciones federales “territoriales” ~que se proponen tratar indistintamente todos los ciudadanos de un mismo pais (EE.UU., Alemania, Australia)~ de las “qmultinacionales”, que prevén «medidas equivalentes capaces de ofrecer a los miembros de cada comunidad nacional que cohabita dentro de una federaci6n las, ismas posibilidades de expresién>. Segiin estas teorias estamos en presencia del verdadero federalismo cuando se hace referencia «a las diferencias de tradiciones, cultura, espiritu y comportamiento, es decir, a una ideologia», aunque no siempre (al revés, raramente) los Estados federales cumplan esta mision. Estas teorias (al igual que las constitucionalistas generales) descuentan el precio del eurocentrismo: casi nunca tienen en cuenta la realidad diversa de los Estados y, aunque proponen soluciones integrativas, en cl federalismo de cultura diversa, presuponen a veces, aunque no siempre, que la base y el punto de llegada sea la estatalidad y la ciudadania. Tienen, sin embargo, el merito de sacar a la luz la poca actualidad y las contradicciones de las teorias estéticas. Principalmente, permiten estudiar la descentralizacién politica y el tipo de Estado policéntrico sobre la base de elementos distintos de aquellos formales anclados en conceptos de soberanias permiten, ademas, percibir la evolucién tanto de fenémenos agregativos suprana- cionales (la Unién europea in primis, pero también la Comunidad Andina, Mer- cosur, WTO, etc.) (— parte I, cap. I, § 3), cuanto de fenémenos disgregativos. Es por medio de estas teorias que se pueden difuminar las diferencias entre el Estado federal y el Estado regional, entre Estado federal y confederacién, individualizando soluciones intermedias y seftalando situaciones en evolucién, Sin embargo, para poder utilizarlas, primero hay que analizar la configuracién de los prototipos de Estado policéntrico (0 compuesto). Es justo en el estudio de estos prototipos que la doctrina sigue basando sus teorfas y su léxico. Veremos més adelante la variada tipologia que presenta hoy el panorama comparatista, y sefialaremos su escasa adherencia a los modelos ideales. Solo al final set posible proceder a una categorizaci6n. 5. PROTOTIPOS Y MODELOS DE ESTADO FEDERAL El estudio de los que se denominan prototipos Estados Unidos, Suiza, y en cierto sentido Alemania~ no se puede afrontar mas que en tna perspectiva hist6- rica y dindmica, para poder analizar su génesis y su sucesiva evolucién,394 Lucio Pegoraro El tipo de Estado estadounidense tiene sus origenes, después de la Revolucion, en el otorgamiento de algunas competencias comunes al Congreso continental, en la codificacién de estas en los Articles of Confederation aprobados el 15 de noviembre de 1797 y en la posterior ratificacién por parte de los trece Estados. Estos conservaban su propia soberania, pudiendo oponerse a la ejecucién de las deliberaciones federales; un ejecutivo central comtin ni siquiera existia. El esque- ma, pues, era el tipico de las uniones de Derecho internacional. Después de una primera asamblea en Annapolis, para crear una “more perfect Union” ~como solicitaban abiertamente Hamilton y Madison (adem4s de Jay) en los escritos co- nocidos como “The Federalist”= en mayo de 1777 los representantes de los trece Estados se reunicron en Filadelfia, Pero ~respetando el legado recibido- en vez de limitarse a aprobar reformas contenidas a los Articles, los representantes debatie- ron los cuatro “planes” propuestos y terminaron aprobando un texto radicalmen- te nuevo, caracterizado entre otras cosas por la inclusién de una Supremacy clause que designaba a la Constitucién como ley suprema. El reparto de las competen- cias se estableci6 en la seccién VIII del art. I: al Congreso se atribuyeron pocas pero muy importantes competencias. Entre las mas significativas, las en materia fiscal, de comercio exterior, de acuiiaci6n de moneda, de instituci6n de una Corte Suprema, de un ejército y de una marina. También hay una disposici6n sobre el progreso de la ciencia y de las artes stiles, pero su fin es sobre todo la proteccién de los derechos propietarios. Falta una Carta de los derechos -el Bill of Rights se introdujo sélo en 1791 con la aprobacién de las diez primeras enmiendas-, pero hay una clausula (“de los poderes implicitos”) que otorga al Congreso para eelaborar todas las leyes necesarias y oportunas para el ejercicio de los poderes susodichos», Todo lo demas permanece en las competencias “residuales” de los Estados miembros. Justo esta clausula fue una de las claves usadas para ampliar Jas competencias del centro en detrimento de los Estados miembros, siempre celo- sos de sus propias atribuciones. Desde el punto de vista estructural Ia columna portante del sistema se fij6 en la institucién de dos Cémaras; una (la House of Representatives) representativa de los ciudadanos, la otra (el Senado) de los Estados de manera equitativa (dos senadores por cada Estado}. Los Estados miembros coparticipan ademas en las elecciones del Presidente y en el complejo mecanismo de revisién constitucional, Mientras que “la frontera” avanzaba antes hacia el norte y el sur y después hacia el oeste ~sustrayendo enormes y ricos territorios y recursos a los nativos, asi como también a México-, al mismo tiempo nacfan nuevos Estados que se iban agregando a los que ya existian. Sin embargo, la evolucién del federalis- mo estadunidense se caracteriz6 durante mucho tiempo por las resistencias hacia la centralizacién interpuestas por los Estados miembros, viejos y nuevos, y por eso también por una configuracién competitiva o dual. La sangrienta guerra civilHl tipo de Estado: la organizacisn teritorial 395 (1861-1865) fue el ejemplo mas elocuente de todo eso. A su fin, dos enmiendas, no solo establecieron la igualdad sin distincién de raza (XV), sino que sobre todo consiguieron ampliar obligatoriamente a los Estados miembros también los dere- chos preexistentes (XIV). A continuacién, el proceso de centralizacién disfruté del favor de las exigen- cias militares y comerciales, y también de aquellas debidas a la expansién del welfare: la actividad legislativa y de la jurisprudencia de la Corte Suprema, la clausula de los poderes implicitos y la del comercio exterior e interestatal permi- tieron una progresiva erosién de los poderes de los Estados miembros, si bien de manera fluctuante y sin comprimir nunca del todo la autonomia estatal. Quizés la cexplicacidn mas importante hoy la representa la discrecionalidad de los Estados ‘en materia penal, que encuentra en la Constitucién federal los limites del debido proceso y de la prohibicién de “penas inusuales y crucles” entre las cuales, sin embargo, segiin la Corte Suprema, no aparece la pena de muerte. El federalismo estadunidense presenta algunas caracteristicas que se han en- fatizado para elevarlo a modelo: en el contexto de una sociedad homogénea, su proceso instituyente es agregativo (“e pluribus unum”); el reparto de competen- cias se estructura sobre los poderes residuales de los Estados; una Camara los representa equitativamente; siempre los Estados participan en el proceso de re- visi6n constitucional, de manera que el centro no puede limitar sus competencia sin su consentimiento ( por lo menos sin el consentimiento de su mayoria). Aun asi, las transformaciones econdmicas y sociales (después de los afto-americanos y Jos flujos migratorios entre 800 y 900, ahora son los hispanos quien amenazan la uniformidad lingiistica, celigiosa y cultural de la sociedad) no parecen requerir en Estados Unidos un cambio hacia un federalismo plurinacional, ya que por lo visto el modelo paritario es capaz. de aguantar estos cambios En Europa, Suiza también conoce un proceso de tipo agregativo, que hace de ella un Estado federal aun manteniendo el anterior nombre de Confederacién suiza (0 helvética) heredado de una antigua experiencia de pactos federativos que empieza en los siglos XII-XIV y se consolida en 1815 con el Bundesvertrag entre varias ciudades y comunidades rurales (22 en total} patrocinado por el Congreso de Viena (una especie de homologo de los Articles of Confederation estadunidenses). El orde- namiento preveia un poder legislativo (Dieta, cuya representaci6n era de un diputa- do por cada Cantén) y uno ejecutivo, ejercido por el “Cantén directive”. Después de las revueltas del 1848, que tuvieron repercusiones en Suiza también, la Dieta (y después todos los Cantones y cl pueblo en referéndum) aprobé un nuevo texto que atribufa al centro pocas competencias enumeradas y a los Cantones todas las de- mas competencias residuales, La evolucién del federalismo suizo continué durante el tiempo y se consolidé en 1874 con una nueva Constitucién, respondiente a exi-396 Lucio Pegoraro, agencias no muy diferentes de las que caracterizaron la experiencia estadunidense: dlisciplina unitaria del mercado y de la moneda, supresién de los aranceles, apoyo alas actividades productivas, ademas de las ya esboradas en el texto confederal en materia de defensa comtin y politica exterior. Fl nuevo texto, si bien dejase amplia autonomfa a los Cantones, atribuia al centro, ademés de estas competencias, aquue- llas en materia de correos, universidad y obras publicas. El tradicional orden de las competencias residuales a los Cantones sc ha ido consolidando en el tiempo a través de posteriores revisiones constitucionales, hasta la re-escritura de la Constitucién vigente de 1999 y la introduccién del principio de subsidiariedad, operativo desde el 2008. Esta se basa en una detallada y quisquillo- sa disciplina (se encuentran hasta los limites de impuestos por los peajes de carre~ tera y los impuestos automovilisticos), que diferencia y distribuye las competencias legislativas y administrativas, no siempre paralelas, por cada materia, Estructuralmente, Suiza también eligi6 un sistema bicameral paritario: la C: mara baja (Asamblea federal, elegida segiin la poblacién) y la Camara alta (Con- sejo de los Estados) donde cada Cantén envia dos representantes (20 en total) mas uno de los que hasta la revisién del 1999 se llamaban “medio Cantones” (Nidwaldem y Obwalden, Basel-Stadt y Basel-Landschaft, Appenzell Innerthoden y Appenzell Ausserrhoden), para un total de 26 unidades territoriales. El poder ejecutivo es un poder colegial (Consejo federal) y la forma de gobierno directoral sigue siendo una peculiaridad de este pafs (+ parte II, cap. If, § 4.8). Todo esto también ayuda a comprender la estructura y la dindmica del federalismo suizo en un marco mas global, aunque sus caracteristicas se puedan apreciar mejor teniendo en cuenta otros factores juridicos (pero también extra-juridicos, como la homogeneidad social) que le marcan y le caracterizan: el amplio recurso a la democracia directa, que contribuye -junto con la descentralizacion—a atenuat la concentracién del poder; las practicas asociativas que supervisan la composicién de los érganos federales; pero sobre todo su indole cooperativa y no dual (cod cada por las disposiciones constitucionales en materia de participacién cantonal en la formacién del Derecho federal y de colaboracién inter-cantonal), ademas de ser un federalismo ejecutivo. En la tendencia centripeta del federalismo suizo hay que remarcar el papel del ‘Tribunal federal, que en el tiempo ha “limitado” los margenes de autonomia de Jos Cantones, por ejemplo aceptando un control sobre las Constituciones canto- nales ¢ imponiendo la superioridad de la Constitucién federal por via interpreta- tiva. A la amplia discrecionalidad en materia de sistemas electorales y de forma de gobierno cantonal (aunque limitada por el espiritu de uniformidad), asi como en materia de revision constitucional donde participan, no corresponde, desde luego, ‘una igual auronomfa decisoria en tema de derechos.El tipo de Estado: a organizaci6n tervtorial 397 El modelo suizo se puede interpretar a la huz del complejo sistema constitu- cional nacional, asi como de las peculiaridades que le caracterizan a nivel social y cultural: a las diferentes lenguas (alemn, francés, italiano, romanche) no se corresponden identidades nacionales diferentes, como por ejemplo en Bélgica 0 Espaiia; las précticas participativas, la técnica de la redaccién de la Constitucién y la facilidad de las revisiones (sirmplificadas por la homogeneidad social) hacen del sistema un modelo dificil de imitar 0 exportar. Por algunas de sus caracteristicas, el federalismo aleman también se puede considerat como modelo. Este también tiene sus raices en la historia: el mas re- ciente antecedente después de la caida del Sacro Imperio Romano en 1806 fue la Confederacién germénica fundada en 1805 por unos cuarenta Estados alemanes grandes y pequefios-. Esta también manifestaba las tipicas carencias de las ligas ‘0 confederaciones (unanimidad, érganos de decisién desprovistos de reales pode- res decisorios), ademés sufria la fuerte hegemonfa de Prusia que alimentaba los temores de una centralizacién mayor. Centralizacién que fue perseguida por Bis- mark con la Confederacién germanica del Norte del 1867 y con la Consticucién del IT Reich en 1870, Esta pretendia, ademas de una Camara elegida por sufragio universal y directo, un Bundesrat cepresentativo de los Estados, aunque no de manera paritaria, asegurdndose el predominio de Prusia con 17 votos sobre 58. En este érgano se pueden encontrar los origenes de la actual Camara alemana; de hecho, no solo la representaci6n no era paritaria (a diferencia de Estados Unidos y Suiza), sino que los representantes estatales votaban en bloque, con mandato imperativo, as{ como ocurre hoy. Sin embargo, todo esto no es suficiente, segiin la mayoria de la doctrina, para negar gue este ordenamiento ya pueda considerar- se federal. Después de la I Guerra Mundial, en un contexto totalmente distinto, destrorado por la crisis econémica y social provocada pot la humillante derrota y por las durfsimas condiciones impuestas por el Tratado de Versailles, la Alemania de Weimar dej6 pronto paso a la tragica experiencia del nazismo que en seguida cancelé del escenario del III Reich cualquier minimo rastro de descentralizacién. Por eso, las soluciones aportadas por la nueva Repiiblica Federal Alemana, na- cida de los escombros de la guerra, se consolidan en el marco de un federalismo Gisgregante, completa y voluntariamente opuesto al ordenamicnto centralizado que rigié entre el 1933 y el 1945. Sin embargo, este nuevo ordenamiento tiene algunos parecidos con las precedentes experiencias, cuyo desarrollo ~asi como en ‘otros modelos federales~ contempla aunque con peculiaridades y tendencias no constantes— la transformacién de una confederacién en un Estado federal, exten- dido a los Lander del este después de la caida del Muro de Berlin y la consiguiente unificacion. Actualmente, segiin el Grundgesetz, cl reparto de las competencias entre Bund y Lander se inspira en el principio por el que el ejercicio de las competencias esta~398 Lucio Pegoraro tales y el cumplimiento de las funciones estatales competen a los Lander siempre que la Ley Fundamental no disponga o admita una disposicién en contrario (art 30 GG); el Bund goza de una posicién preponderante en la actividad legislativa y los Lander en la actividad ejecutiva “la ejecuci6n de las leyes federales y del Derecho comunitario también es competencia de los Lander (—+ parte I, cap. Ill, sece. IV, § 5.2). Estructuralmente, el federalismo se traduce en la institucion de dos Camaras: la baja representa la poblacién, la alta a los Lander de manera no uniforme, ni proporcional (cada Land tiene de tres a seis votos, dependiendo de la poblacién). En el mbito legislativo, el Bundesrat goza de poder de veto, limitado por una reforma del 2006 que, entre otras cosas, permite a los Lander adaptar la legislacién federal a sus exigencias. Ambas Camaras participan en Ja revisién constitucional, satisfaciéndose asi una de las caracterfsticas intrinsecas de los Es- tados federales (art. 79 GG). Bs més, existe una clausula de intangibilidad que libra al sistema federal de revisién. El federalismo alemédn, asi como el austriaco, con el que comparte algunas caracteristicas, es muy poco conflictivo (y, por tanto, cooperativo), y sobre todo “ejecutivo™. En los tres casos hubo, pues, agregacién y transformacién de confederacin ‘a federacién (siempre que para Alemania se haga referencia a la experiencia hist6rica); esto es lo que de hecho ha Ilevado y lleva a muchos a identificar aun hoy el Estado federal en base a este factor. AdemAs, son siméticos, al menos los primeros dos en modo integral: una sociedad homogénca, representaci6n, po- detes y funciones homogéneas. Fl andlisis de otras experiencias demuestra, sin embargo, que esto no es asf. Es mas, los que reivindican el federalismo (politicos y estudiosos) recalcan la mayor libertad que las periferias podrias adquirir con este sistema; en cambio, en su configuracién originaria la finalidad era comple- tamente opuesta, 6. LA DIFUSION DEL ESTADO FEDERAL A la categoria que acabamos de analizar, se han asociado muchos mas orde- namientos que presentan total © parcialmente las mismas caracteristicas. Estos se definen como “federales” 0 por una precisa calificacién constitucional o por Ja doctrina, que subraya similitudes mas o menos acentuadas con los que sin du- da son los prototipos o los modelos de Estado federal. La circulacién de la idea federal poco tiene a que ver con la familia de origen (common law o civil law, u otras) (> parte III, cap. II). Al revés, hay que asociarla en cada caso a los antiguos ceriptétipos (al fin y al cabo, toda sociedad siempre ha experimentado formas agregativas y disgregantes de sus instituciones politicas), a la influencia debida 0 al prestigio, al peso cultural de la potencia colonial (el ex Imperio britanico), 0 aBl tipo de Estado: la organizacién territorial 399) Ja simple y pura imposicién (como en el caso alemén) ... El tiempo es muy im- portante en la eleccién del modelo: algunas experimentaciones se remontan a los, siglos pasados, otras son mas recientes (justo después de la II Guerra Mundial) 0 muy recientes. En el mundo anglosajén la citculacién del federalismo se debe no tanto a la imitacién de la estructura de la madre patria (que es centralizada), sino a la inter- mediacién de los Estados Unidos. Estos, a su vez, constituyen objeto de imitacién, por razones distintas, también fuera del érea juridico-cultural de las antiguas co- lonias britanicas y permean, por razones distintas, América latina y otros orde- namientos. El federalismo suizo, asi como todo lo que es suizo, no va mas alla de las montafias que contornan la “Confederacién”. El aleman, mucho mas reciente, ha llegado a influenciat ciertos ordenamientos, como por ejemplo el surafricano. 6.1. Influencias estadunidenses E modelo americano ha influido no solo en los paises del common lav, sino también en ottas zonas, sobre todo en América latina 6.11, ... en el mundo anglosajén En el mundo anglosajén -o que hacia referencia al Imperio britanico— se consi- deran federales el Canad4, Australia, la India, el Surdfrica, y otros ordenamientos como por ejemplo Nigeria, y otros pocos de la Commonteealth. A diferencia de los Estados Unidos, en Canad el elemento nacional, lingitis co y cultural, asume un relieve importante en la interpretacién del federalismo y en la construccién del Estado federal. No solo la First Nation (los indios nativos ¢ inuit} tuvo un tratamiento juridico distinto al que se practicaba en Estados Uni- dos ~que siempre consideré estas razas como entidades juridicamente distintas a aquella formada por los ciudadanos de la Unidn-, sino que también Canada se desarrollé sobre la base de dos naciones distintas: e] Quebec ~francéfono se vendié a la Corona inglesa, que, justo después, con el Canada Act del 1791, con- figuré para esta colonia un orden partido en dos Provincias (la otta era Ontario) Es por eso que atin hoy se llama ROC ~“Rest of Canada"— al Canadé angléfono y que los constitucionalistas franc6fonos hablan de naturaleza confederativa del British North American Act del 1867, con el que el Parlamento inglés institu- y6 el Dominion del Canada, juntando més territorios (las Provincias de Nueva Escocia y New Brunswick, y més aun durante todo el 800). Desde entonces las competencias se reparticron entre Dominion y Provincias, pero ambas sometidas al poder de Londres. Ni siquiera el Statute of Westminister del 1931 trajo la com-400 Lucio Pegoraro pleta autonomfa, ya que cada reforma de las materias “federales” quedé sumisa al placet de Londees hasta la recuperaci6n del amending power en1982, cuando los drganos constitucionales canadienses tomaron plena posesidn, entre otros, también del procedimiento de enmienda de la Constitucién (al mismo tiempo que Ja adopci6n de una Carta de los derechos a nivel constitucional). E] reparto de las competencias se basa en una lista de materias provinciales yen otra de materias centrales (arts. 91 y ss. Const.). La estructura organizati- va de representacién provincial evidencia el defecto de una de las caracteristicas fundamentales de un Estado federal, es decir la representacién (tendencialmente paritaria) de los entes descentralizados: el Senado, de hecho, no es idéntico al sistema de las Provincias, ya que 24 senadores son elegidos por Ontario, Quebec y por otras dos “regiones” que congregan las dems Provincias; todos los demas son nombrados por el Gobernador. El procedimiento de revision constitucional, en cambio, incluye las Provincias, legando a quitar eficacia a las revisiones en las Provincias que anteriormente se hayan opuesto (art. 38 Const.). Esto lleva a mas interrogantes con respecto a la naturaleza hibrida del federalismo canadiense, que sufre el dualismo (si no el trilateralismo) de sus competencias socio-culturales. Australia no presenta las caracteristicas plurales del Canada, aunque en parte el proceso agregativo de sus colonias tenga una evolucién muy parecida, siendo marcado antes por el expansién, después por la consolidacién y finalmente por la disolucidn del Imperio britanico (de la Convencién de Sidney del 1883, al Federal Council of Australia Act del 1882, y asi hasta el Commontwealth of Australia Cons- titution Act de 1900). Actualmente, el Commonwealth austcaliano se caracteriza por una (si bien minima) asimetria, incluyendo, ademas de los seis Estados, también un territorio y, como casi siempre pasa en estos casos, un Distrito federal. El criterio de reparto de las competencias sigue el modelo estadunidense, siendo las residuales atribuidas a los entes periféricos; de hecho, el sistema opera como un sistema coo: perativo y con competencias compartidas (o concurrentes). La Camara alta, dentro de un bicameralismo paritario, representa de manera igual a todos los Estados. Las autonomfas territoriales desarrollan un papel fundamental en la revisién constitu- cional por un lado porque el referéndum tiene que ser aprobado primero por ambas CAmaras (una de cuales representa los Estados), por otro porque se tiene que alean- zar la mayoria por lo menos en cuatro de los seis Estados. Se satisfacen asi todos los caracteres tipicos del modelo ideal de Estado federal Sobre el cardcter federal de la India algunos dudan. Independiente solo desde Ja segunda posguerra (1947), la Constitucién del 1949 reconoce su extraordinaria y poliédrica variedad lingifstica, religiosa, étnica, social y cultural, recurriendo incluso a algunas normas dictadas ad hoc para determinados Estados (y las areas tribales) que la componen. Ni siquiera el Imperio habia logrado (ni querido) for-El tipo de Estado: la organizacién territorial 401 zar la mano, llegando a reconocer la existencia de més de 500 pequefios reinos y principados que, finalmente, con el nuevo orden, se anexaron forzosamente a la Unién india. A pesar de que la exigencias unitarias empujasen hacia esta direcci6n, con el fin de evitar ulteriores fragmentaciones después de la cruenta experiencia del Pakistan de prevalencia islémica-, la Constitucién dibuja un sistema que admite solo algunas de las caracterfsticas tfpicas de un Estado federal: el reparto competencial entre centro y periferia (con un sistema de triples competencias: ex- clusivas del contro, de la periferia y concurrentes; el bicameralismo (aunque con una Cémara de los Estados de representacién no paritaria sino tendencialmente proporcional); la participacién en la revisi6n a través (solo) de la Cémara alta ~ repetimos, no paritaria~ (art. 368 Const.). Aun asf, la praxis federal ha ido (eso si, alternando) hacia el reconocimiento de importantes poderes a los Estados, hasta él punto que se ha definido el modelo indio como un “federalismo con tendencias centripetas”, 0 “abierto”, o “de miiltiples virtualidades» (D. Amirante). El federa- lismo indio se basa en instancias plurales radicadas en cl multinacionalismo, con soluciones igualitarias hacia la racionalizacién propias de la tradicién occidental, y también el reconocimiento de la asimetria (28 Estados y 7 Territorios y otras ‘entidades menores). Por razones de orden histérico que se entrelazan con las de la India, hay que re- cordar, ademas, que el Pakistan se califica como Repiblica Federal (art. 1 Const.), peto por su afiliacién a los Estados islmicos ~reivindicada en la misma disposi- cién constitucional- presenta caracteristicas bien distintas a los tipicos federalis- mos occidentales. Por otros motivos, la caribeiia Federacién de Saint Christopher and Nevis (o Saint Kitts and Nevis) también de “federal” solo tiene el nombre, ya que sus entidades territoriales no gozan de ninguna autonomia especifica, ni tienen representacién en el Parlamento nacional. ‘También en més paises del ex Imperio se han adoptado (mas que nada formal- mente) estructuras federales: entre estos se ve a Suréfrica, que desde el 1909 se constituye como Dominion del Commonwealth y adopta la estructura de la Union, agrupando tanto las ex colonias ingleses (Cape Colony) como las holandeses o bée- res (Natal, Orange, Transvaal). La Constitucidn del 1996 reconoce autonomia a las, Provincias dentro de un Estado declarado multiétnico y multicultural; a consagrar dicha autonomia contribuyen una lista de materias de competencias exclusivas 0 concurrentes (arts. 103 y 104), la institucién de un National Council of Provinces de representacién paritaria y con voto en bloque (igual que en Alemania, art. 60) y su participaci6n en los procesos de revisiGn constitucional (art. 74) Nominalmente, se consideran federales, ademas, Nigeria y Malasia, ambas su- jetas a mAs de una colonizacién (portuguesa, holandesa e inglesa) y a variadas influencias. Sobre todo de Nigeria se duda bastante sobre su pertenencia a las402 Lucio Pegoraro categorias del federalismo, especialmente por las guerras, las secesiones, las revo- Juciones y los golpes de estado que en el tiempo han estado destrozando. 6.1.2. ... yen el civil law En el civil law también se detectan claras influencias del modelo estadunidense. Fl federalismo latinoamericano ~que nominalmente caracteriza a México, Bra- sil, Argentina y Venezuela~ se inspira bastante en el esquema de Estados Unidos (yen algunos casos, como el mexicano, también en el modelo alemén: J. Carpizo, M. Carbonell) en el marco de los sistemas juridicos, que han imitado también la forma presidencialisca y la organizacién judicial, distorsionando la configuracion original. Sin embargo, son muchos los caracteres que los diferencian. En primer lugar su génesis, En México, «el federalismo no sirvié para con- juntar realidades anteriores y en cierta forma dispersas, sino para crear unida- des descentralizadas dentro de un pais con tradiciones fuertemente centralistas heredadas del periodo colonial» (F. Tena Ramirez); Brasil logra un orden federal no solo en el nombre despues de antiguas experiencias unitarias y alternos acon- tecimientos constitucionales (o de revisién constitucional) en 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 y finalmente en 1988; Argentina, desde 1852, unié en un Acuedo las 14 Provincias ya precedentemente confederadas y teniendo ella tambien acon- tecimientos discontinuos hasta la actual Constitucién del 1994; Venezuela ha sido precursor del federalismo con la Constitucién del 1864, pero en un con- texto centralizador de hecho, que, jurfdicamente, ha conservado solo cl nombre “federal”, especialmente pot las revisiones constitucionales y legislativas de la presidencia de Chavez En segundo lugar, a pesar de la técnica de reparto competencial entre federa- cién y entes territoriales periféricos, el sistema politico no siempre logra configu- rar el federalismo como freno al poder central, segiin la conocida formulacién de Hamilton: tanto por las clausulas que de hecho limitan las competencias periféri- ‘cas; como por la praxis democratica poco uniforme, debido a que precedentemen- te los estados de emergencia y la concentracién del poder se han impuesto sobre los paréntesis democréticos; o por la inexistencia de un autentico federalismo fiscal (de hecho, es la Federacién la que decide la recaudacién y la asignacién de los recursos); 0 porque la divisién de los poderes esta fuertemente desequilibrada a favor del ejecutivo y los partidos (que en EE.UU. casi no existen) desarrollan un papel determinante: a través de la leadership del Presidente ~jefe del partido, jefe del pais y casi siempre referente de la mayorfa parlamentaria, con fuertes poderes también en la periferia~el partido en el poder limita el contrapoder de los Estados o de las Provincias (—+ parte Il, cap. Il, § 4.6). En todos estos casos, sin embargo,Bl tipo de Estado: la organizacién tecritorial 403 actualmente se respetan aquellas condiciones generalmente consideradas esencia- Jes para definir un ordenamiento como “federal”: la representacion igualitaria de los Estados (0 Provincias} y la participacién en el procedimiento de revisi6n constitucional por medio de la Cémara alta, Venezuela constituye una excepcién, ya que el art. 156 incluye en las competencias “federales” casi todas las materias mas importantes, dejando solo pocas y escasas atribuciones a los Estados (art. 164), y no admite ninguna representaci6n paritaria o tendencialmente paritaria de las entidades territoriales en la Asamblea nacional (el Parlamento venezolano), descartando as{ también su participacién en la revisin constitucional. Brasil pre- senta algunas anomalias ~aunque de manera inferior— equiparando en muchos aspectos los Municipios con los Estados. 6.2. Otros fedenalismos 0 pseudo-federalismos El concepto del federalismo citcula ~ademés de en Europa occidental, aunque de manera distinta~ también en las experiencias del socialismo real, en la Unién Soviética y en Yugoslavia (pero no en China, donde se desarrolla a nivel mucho mas bajo), y ademas en las realidades contempordneas de la Europa del este. Rusia hereda de la experiencia socialista un orden federal muy complejo. Los acontecimientos hist6ricos y politicos han determinado una organizaci6n terri- torial de connotacidn fuertemente centralista: tanto en Rusia como en la Unién soviética el Partido Comunista habia perpetuado la misi6n centralizadora y uni- ficadora del Imperio zarista, culturalmente orientado hacia el centro; la elecci6n de un Estado compuesto respondia a la exigencia de solucionar el problema de las distintas nacionalidades, recurriendo a una estructura constitucional que, por un lado, contemplaba elementos hasta confederales (el derecho de secesién, por ejemplo), por otro comprimia las autonomias en el diente del “centralismo demo- cratico”, expresin manifiesta del bolchevismo (—» parte I, cap. Il, secc. Il, § 4, ¥ parte I, cap. Ill, secc. II, § 4). Solo con la Constitucién del 1993 la Unién soviéti- ca asocia a un pseudo-federalismo nacional-territorial un federalismo territorial, reconociendo a todos los entes la naturaleza de “sujetos” de la URSS: tanto a las Regiones “étnicas” (Reptiblicas, una Regién aut6noma, Circunscripciones aut6- nomas) como a las territoriales (que comprendian otras entidades). Hoy en dia no es un federalismo ni centrifugo ni centripeto, sino un federalismo de continuidad con una larga trayectoria cultural (M. Ganino). Segtin la Constitucién vigente se compone de: 21 Repiiblicas (prevalentemente étnicas); Territorios y Regiones (de poblacién sobre todo rusa); dos Ciudades de trascendencia federal (Moscti y San Petersburgo); una Regién auténoma “de los judios”; y ademas, dentro de otras entidades, se encuentran Distritos auténomos, de base prevalentemente étnica.404 Lucio Pegoraro Los acontecimientos rusos se tienen que contextualizar en el marco global de la disolucién de la Unién soviética: las antiguas tensiones se han traducido en la separacién de las ex Repiblicas de la madre-Rusia (Ucrania, Bielorrusia, Estados Balticos y Estados caucdsicos); e! intento de mantenerlas unidas en una confederacién (Confederacién de Estados Independientes, CES) tuvo poco éxito y ha sido efimera; las tensiones territoriales que siguen existiendo en las fronte- tas se traducen, no en soluciones politicas y juridicas, sino militares (Georgia, Chechenia, Ucrania). La anterior unidad ~garantizada més por la fuerza que por la cultura, la tradicién o por auténomas decisiones~ se puede mantener solo dentro de la entidad que antes representaba el elemento de desequilibrio més evidente, o sea Rusia, que siempre ha sido la gran dominadora en el marco de Ja Federaci6n. Las competencias se han repartido a través de acuerdos bilaterales entre los sujetos federados y el centro, segiin un criterio formalmente residual para los sujetos territoriales. Las tendencias son sobre todo centralizadoras; impiden asi la formacién de partidos locales en las elecciones, refuerzan los poderes ejecutivos de las decisiones de la Corte Constitucional también en la periferia y favorecen las formas de concertacién. La representacion de los sujetos territoriales (sin dis- tinci6n) se garantiza en la Cémara alta (Consejo de la Federacién) de manera paritaria, con dos miembros por cada entidad, uno por el ejecutivo y otro por el legislativo. Sin embargo, el Consejo tiene escasas competencias y la Duma puede aprobar la mayorfa de las leyes sin su consentimiento. Se afiaden, ademés, los desorbitados poderes centrales del Presidente, a pesar de que los procedimientos de revision (uno agravado y otro stiper agravado} prevén la participacién de los sujetos territoriales. A diferencia de la URSS, la ex Yugoslavia no ha renovado la experiencia fede- rativa de la segunda posguerra, cuando, una vez fundada la Federacién, las Re- pliblicas adoptaron Constituciones propias, unificadas en las federales del 1946, 1953, 1963 y 1974. En la Federacién las Repiiblicas (ademas de una Provincia y una Regién auténoma) han tenido representacién a nivel parlamentario desde 1946; los siguientes textos constitucionales mantuvieron (y acentuaron) el ca~ racter del federalismo nacional (mientras tanto las entidades territoriales habfan tenido bastantes cambios) y la Constitucién de 1963 lleg6 a instituir incluso un orden pluricameral del Parlamento con el fin de multiplicar la representacién. La ultima Constitucidn federal antes de la cafda del sistema (1974) también se apro- 6 con la participacién de todas las componentes, incluyendo su representacién a nivel central y su participacién en las futuras revisiones. Sin embargo, ni eso ni el reparto de competencia bastaron para ocultar una realidad bien distinta, Aun siendo Yugoslavia una forma de Estado peculiar en el marco socialista (véase el principio de cooperacién, inexistente en otros ordenamientos), el centralismo, elEl tipo de Estado: la organizacién territorial 405 papel del partido y sobre todo el carisma personal del Mariscal Tito, ascendian a verdaderos elementos unificadores. Una vez liquidado tal elemento y después de los conocidos acontecimicntos internos e internacionales, el pais estall6. La cuestién del federalismo yugoslavo se solucioné con la guerra y la separacién de la Federacién de Eslovenia, Croacia, Macedonia y Bosnia. Sobrevivié, aunque durante muy poco tiempo, solo una especie de federacién, o confederacién, entre Serbia y Montenegro, también des- tinada a la disolucién, y ademés con la cuestién de la autonomfa/independencia del Kosovo. Una répida mencién hay que hacer en el intento de federacién entre las Re~ piblicas Checa y Eslovaca (1989-1992) después de la caida del muro de Berlin y el abandono del centralismo checoslovaco de la época comunista (a pesar del intento federalista impulsado durante los afios 60 por Dubsek durante la Pri- mavera de Praga). De hecho, el proyecto federal nunca tuvo lugar, y después de controvertidos acontecimientos acerca del referéndum para la sevesién decididos por la Corte Constitucional, la separacién entre Repiiblica Checa y Eslovaquia se ratificé en 1992. En el mundo érabe, Iraq representa un federalismo de fachada, impuesto, de tipo multinacional y asimétrico, estructurado en dos CAmaras, entre las cuales el Consejo federal es la representativa de las Regiones y de los Gobernadorados no organizados en Regidn. La materia esta desconstitucionalizada, ya que el art. 48 Const. confia la estructura de la Camara baja (Consejo de los representantes) a la ley. La Constitucién enumera las competencias federales y las regionales concutrentes (arts. 110 y 114), siendo las residuales de competencia descentra- lizada. Dentro de las competencias concurrentes aparece la que ha impulsado la adopcién de una formula pseudo-federal, es decir la del petréleo y del gas. En los Emiratos arabes unidos —que se definen como “Federacién”- cada uno de los seis Emiratos tiene un voto en el Consejo Supremo Federal, la mas alta autoridad de la Unién (art. 46 Const.) y una representacién casi paritaria (de cuatro a seis votos) en el Consejo federal nacional, Camara legislativa formada por 40 miembros. Los arts. 120 y 121 enumeran las (muchas) competencias de la Unién y deja las residuales para cada Emirato. El procedimiento de revisién contempla la participacién de los entes que componen la Uniéa mediante la iniciativa ejercida por el Consejo superior federal y la aprobacién por parte de los 2/3 del Consejo federal. ‘También las jslas Comoras (de antigua dominacién francés) garantizan una re- presentacién parlamentaria proporcional a cada isla del archipiélago, un reparto de las competencias y la institucién de érganos descentralizados.406 Lucio Pegoraro 7. EL ESTADO REGIONAL Centrado en el debate en curso ya desde decenas de afios, ha estado, no ya la distincin entre Confederacién de Estados y Estados compuestos, sino ~dentro de esta segunda categoria la distincién entre Estados federales y Estados regionales. Una categoria, esta tltima, elaborada por la doctrina de la segunda posguerra, existente en Espaiia, Italia, Bélgica, pero que ~seguida de profundas transforma- ciones y divergencias en el desarrollo hoy ha entrado por esto en crisis. Hay que sefialar, ademas, que la definicidn de este tipo de Estado no es univoca en todos los paises: es propia sobre todo de la doctrina italiana; la doctrina espafiola, en cambio, para cualificar el ordenamiento ibético, prefiere referirse al Estado auto- némico. Por orden de tiempo, la primera experiencia de un Estado puramente policén- trico, pero sin ninguna earacteristica de los Estados federales, la hay en Espafia después del proyecto federal del 1873 con la breve experiencia de la Constitu- cin de 1931, pronto sofocada por el franquismo. Represent6 un modelo para los constituyentes italianos en 1946-47 y caracteriza el texto actual, en parte imitado, a su vez, por las Cortes Constituyentes espafiolas durante la redaccién de la actual Constitucién del 1978. Belgica también ha conocido una fase “regional” después de las reformas de los afios 70 y 80, aunque, desde el 1994, este se cualifique como federal” (art, 1) -a pesar de algunas dudas por parte de la doctrina-. La organizacién territorial espafiola se caracteriza asi como algunos paises federales como Canadé- por la reivindicacion del caracter “nacional” por parte tanto del Estado en su totalidad, como por parte de algunas de sus “regiones” geogréficas, lingiifsticas y culturales. Por un lado, el art. 2 Const. se refiere a la sindisoluble unidad de la Nacién espafiola»; por otro, el caracter de “nacién” es fuertemente reivindicado por parte principalmente de Catalufia y Pais Vasco y tiene reconocimiento en la misma norma cuando se refiere a «la autonomfa de jas nacionalidades y regiones que la integran». Naciones sobrepuestas, pues: la Constitucién presume la coexistencia de dos entidades espirituales y de dos per- tenencias distintas; pone a prueba las teorias del nacionalismo codificando la ex- presin de dos identidades. Se puede ser catalanes y espafioles al mismo tiempo, 0 vascos y espafioles, etc., en un tipo de Estado que intenta conjugar indisolubilidad y autonomia. El federalismo espafiol se expresa en una organizacién territorial ttonémica”, que se puede comprender solo a la luz de los acontecimientos h t6ricos y del marco normativo que de estos se ha originado. El regionalismo espaol se puede considerar disgregativo pues surge de un or- den precedentemente unitario, y porque es la misma Constituci6n la que autoriza el acceso a la autonomia. Al mismo tiempo, sin embargo, se puede considerar en cierta medida agregativo pues siempre el texto constitucional reconace Ia pre~ado: la organizacin tecitorial 407 El tipo de Es existencia de nacionalidades y regiones distintas, aunque en el marco unitario de la nacién espafiola. El art. 143.1 Const. otorga el acceso a Ja autonomia para las Provincias limitrofes con caracteristicas histéricas, culturales y econémicas comunes, los territorios insulares y las Provincias con entidad regional. Eso se ha producido mediante dos modalidades distintas (la via “rapida” y la “ordina- ria”), ambas caracterizadas por la adquisicién de un amplio consenso por parte de los entes y de las poblaciones interesadas (aunque existan mas variantes). Los procesos de acceso a la autonomia tienen como fin la adopcién de un estatuto de contenido variable, por lo que concierne tanto a la estructura (por lo menos para las Comunidades de via especial, que tienen que darse una forma de gobierno par Jamentaria), como a las competencias de las distintas Comunidades auténomas. Hay diferencias, entonces, con respecto a las Regiones ordinarias italianas, que tienen todas las mismas competencias, y se denota un cierto paralelismo con las Regiones especiales, excepto por un elemento. Los Estatutos de las Comunidades ‘Auténomas espaiiolas se aprucban -mediante distintos procedimientos segtin sea ordinario o especial por ley organica. Su aprobacién es, pues, el resultado de la participacidn de los érganos locales, pero sobre todo del centro, a quien pertenece Ja decisién siltima y definitiva El reparto de las competencias sigue un esquema complejo basado en dos listas de materias: una enumera las materias que pueden ser asumidas por las CC.AA.. Ja otra enumera las materias de competencia exclusiva de] Estado (arts. 148 y 149), Una vez més asume importancia la variabilidad y la diferenciacién. En la practica, la jurisprudencia ha “descendido” algunas competencias de exclusivas ‘a “concurrentes”. El elemento caracteristico mas controvertido, ademas, es dado por el dinamismo del sistema, que no prevé normas de cierre para definir de una vyez, de manera estable, el reparto competencial, ni define claramente el tipo de Estado (P. Cruz Villalon). Las recientes reformas estatutarias de los Utimos afios y sobre todo la controvertida reforma del Estaruto catalin, han registrado una viva conflictividad entre CC.AA., Cortes, Gobierno y Tribunal Constitucional,, sin olvidarse la participacién de la poblaci6n llamada a expresarse de parte de las instituciones catalanes, a pesar de la inadmisibilidad del referéndum por parte del centro. Las CC.AA. no tienen representacién paritaria en las instituciones parla- mentarias. El Senado pretende, como en Italia, ser un érgano de representacion regional, pero, de hecho, no lo es. Este representa paritariamente las Provincias y (con menor representacién) los territorios insulares y las ciudades de Ceuta y Melilla, pero representa casi paritariamente los habitantes de las CC.AA. F cambio, la participacién del Senado en los distintos procedimientos de revisién total o parcial no permite a las CC.AA. incidir (sino politicamente) en eventua- les limitaciones a las competencias territoriales. Para Espafia se puede hablar,408 Lucio Pegoraro, entonces, de federalismo, especialmente en un sentido sociolégico, pero no de Estado federal, por lo menos no en el sentido generalmente usado, No faltan al- gunos que, utilizando el concepto de plurinacionalidad, insisten sobre la indole confederal del pais. Italia se define -pero no por la Constitucién— como un “Estado regional”. Re- chazado el modelo federal para fortalecer la unidad lograda con las guerras del Resurgimiento, Italia quiso al mismo tiempo abandonar el centralismo heredado por el Estado liberal y tan enfatizado por el fascismo, Esto explica la eleccién de tun sistema intermedio, que ha resultado insuficiente para reconquistar el plura~ lismo tipico de antes de la unidad, lograda en 1860 y consagrada con la] Guerra Mundial. Se trata de una descentralizacién disgregativa (el origen es precisamente un Estado centralizado}, pero donde sus peculiaridades se valorizan sobre todo por la estructuracién del territorio nacional en dos tipos de Regiones: Regiones ordinarias y Regiones especiales. Por razones de indole hist6rica y politica, se otorgé de hecho una autonomia mucho més amplia a las islas y a las Regiones de la frontera (Sicilia, Trentino-Alto Adige/Siid Tirol, Sardegna, Valle d’Aosta, Friu- li-Venezia Giulia). Esto es el modelo preestablecido: en primer lugar, se otorgé a las Regiones la autonomia estatutaria. En el Estatuto se encuentran las principales normas orga- nizativas del ente; ademés, en los Estatutos especiales se enumeran las materias en las que las Regiones pueden legislar. Para las demas Regiones se opt6 para una lista de materias, dejando residualmente las demés para el Estado (entre ellas, la policia local, la beneficencia piblica, la asistencia sanitaria, Jos museos locales, el urbanismo, el turismo, la variabilidad regional, las minas, la caza y la pesca, la agricultura, la artesania, ete). La competencia, sin embargo, no es exclusiva, sino concurrente (excepto para algunas materias en las Regiones especiales), y las leyes se tienen que someter a intensos limites (no pueden instituir aranceles, ni obsta- culizar la circulacién de los ciudadanos: art. 120; hoy se habla de “personas” 0 cosas”); no podian, ademés, omitir los compromisos internacionales de Italia, las grandes reformas econémicas y sociales, los principios fundamentales del or- denamiento, el interés nacional o el de otras Regiones. Pero sobre todo las Regio- nes ordinarias estaban obligadas a legislar solo dentro de leyes-marco aprobadas por el Parlamento nacional o, en su defecto, dentro de los principios enunciados por la ley estatal para cada una de las materias (art. 117). En las materias de su potestad legislativa las Regiones tienen ademas autono- mia administrativa: hoy en dia sigue siendo escasa la autonomia financiera y la autonomia organizativa esta garantizada solo en parte: el art. 121 -también en la nueva versién aprobada en 1999 prevé que los rganos regionales sean el Con- sejo (directamente elegido por los ciudadanos mediante un sistema recientementeEltipo de Estados la organizacin territorial 409 reformado e apto para garantizar mayor gobernabilidad), la Junta regional -el poder ejecutivo~ y su Presidente. Las importantes reformas de 2000-2001 preven que Estado y Regiones, en el respeto de la Constitucién y de los tratados inter- nacionales, aprueben leyes en las materias de competencia propia: a) el Estado tiene competencia exclusiva en algunos asuntos, entte los més importantes como ten todos los ordenamientos federales- la defensa, la moneda, las libertades; b) Estado y Regiones pueden legislar juntos en muchas materias, correspondiendo al Estado los principios y a las Regiones la disciplina detallada; c) las Regiones legislan solas en todas las demas materias no incluidas en los anteriores casos, de manera residual. Sin embargo, la mayor autonomia se ha ido limitando mucho en el tiempo con la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Constitucional. Con respecto a los modelos federales, se nota que falta la representacién de las Regiones en el 4mbito nacional. No pueden participar en la elaboracién de las leyes estatales que les afectan (como, al contrario, ocurre en EE.UU., en Alema- nia y en Suiza), ni en las revisiones constitucionales que pueden hasta limitar sus poderes. Bl bicameralismo diferenciado -es decir la institucién de un Senado de las autonomias- sigue siendo asunto de debate en el Parlamento, pero ni siquiera cl proyecto en discusién lograra convertir la Cémara alta en un Senado de las Regiones. ‘A diferencia de Italia —donde se registran algunas minorias lingiiisticas solo en algunas zonas de frontera al norte-, Bélgica representa un mosaico de lenguas y nacionalidades. Esto justifica su peculiar naturaleza, dificil de entender. Justifica también los impulsos centripetos hacia la divisién y la disgregaci6n, hasta los mites de la secesidn. Su pecuiliaridad se debe a la superposicién de niveles que no coinciden territorialmente. Hay cuatro éreas lingiifsticas: holandés, francés, ale~ ‘mana y bilingtie (Bruselas). Hay ademas tres Comunidades (que antes sc definian “culturales”): francés, flamenca y germon6fona. Finalmente, tres Regiones: valén, flamenca y de Bruselas, Ninguno de estos tres niveles coincide con los demés y se superpone a ellos. Existe también una asimetria institucional entre los tres niveles: la Comunidad y la Regidn flamenca operan mediante los érganos de la Comunidad, lo mismo no vale para la Comunidad francesa (concentrada en la Regién de Bruselas-Capital) y la Regién Walén (que incluye la Comunidad german6fona). Las competencias otorgadas a cada nivel son distintas (a las Comunidades se atribuyen funciones relativas sobre todo a la tutela de la identidad) y no igualitarias (cada entidad de cada categoria no tiene las mismas competencias legislativas y administrativas, y son excluidas de las competencias jurisdiccionales).. ‘Como se ha dicho, Bélgica se autodefine “federal”. Tiene las caracteristicas propias del federalismo plurinacional, pero faltan verdaderos mecanismos de par-410 Lucio Pegoraro ticipaci6n de las entidades descentralizadas en la estructura parlamentaria cen- tral, De hecho, el Senado belga tiene una composicién mixta y funciones limitadas, (si bien con una cierta representacién de los entes periféricos), lo cual lleva la doctrina a denunciar la falta de una caracteristica tipica de los Estados federales. Siendo la revisi6n constitucional atribuida al Parlamento, con mayoria de los 2/3, ni siquiera este segundo requisito parece del todo satisfactorio. También Francia ha atravesado la via de la descentralizacién “regional”, pero todavia no ha legado (con independencia de una autonomia limitada a los terti- torios de Ultramar), a conferir poderes de direccién politica a las Regiones Ten- tativas de regionalizacién vienen seguidas, con escaso exito, también en algunos paises centralizados de América latina como Peri 0 Colombia. 8. LAS (SUPUESTAS) DIFERENCIAS ENTRE ESTADO REGIONAL YY ORDENAMIENTOS FEDERALES Sobre la base de las experiencias hasta aqui analizadas y los sistemas surgidos hasta el final del 900, la doctrina ha intentado evidenciar las diferencias entre Estados federales y Estados regionales, pero sin llegar a resultado convincentes y univocos. Los argumentos de vez en cuando adoptados para distinguir los unos de los otros son miiltiples: pero son también, insuficientes, ya que en cada caso las ex- cepciones son numerosas, Asi, algunos hacfan referencia al procedimiento de formacién: mientras los Estados federales se formaron de la fusién de mas Estados independientes y so- beranos, los Estados regionales derivarfan, al contrario, de la atribucién de una amplia autonomfa de entes territoriales de un Estado antes centralizado. Esto po- dria parever verdad si se miase, por ejemplo, a la experiencia de la Confederaci6n Helvética, Estados Unidos y Australia, por una parte, y a Italia y Espaia (tipicos Estados considerados “regionales”), por otra. Sin embargo, Brasil y la Republica Federal Alemana se consideran Estados federales, aunque hayan surgido de la decisin de descentralizar un Estado unitario: mientras que, a su ve7, Ia Bélgica actual, después de recientes revisiones constitucionales, se habria transformado (a lo mejor) en “federal” después de un progresivo proceso de descentralizacion, a través de la experiencia del regionalismo. También por eso Espafia representa un caso dudoso. Se ha dicho también que, en los Estados federales, las competencias residua- les pertenecen a los Estados, mientras la Federacién solo tiene las competencias enumeradas en la Constituci6n. Y viceversa, no es verdad que, siempre, en losEl tipo de Estado: la organizaci6n territorial att Estados federales las materias de competencia de la federacién estén listadas en la Constitucién federal, y aquellas de los Estados miembros sean “residuales”. Hay Estados federales que adoptan el criterio de la competencia residual a los Estados miembros (como EE.UU.}, otros, como Canada, que siguen el criterio opuesto -el mismo adoptado en el ordenamiento regional italiano hasta cl 2001-, otros que todavia desarrollan tna triple lista de competencias (Repablica Federal Alemana, India). En Italia, después de la revision del 2001, las competencias residuales se atribuyen a las Regiones. ‘No falta quien se ha basado y todavia se basa en la autonomia constitucional de los Estados miembros, que se diferenciaria de las Regiones. También en este caso, si es verdad que los Estados miembros de los Estados Unidos tienen una propia Constitucién, al igual que los Cantones suizos y otros entes periféricos de Estados considerados federales, al contrario sucede con las Regiones italianas 0 espafiolas. Pero también es verdad que, por una parte, la autonomia constitucio- nal de los Estados federales esté limitada por las “clausulas de supremacia” de la Constitucién federal; por otro lado, también las Regiones gozan de autonomia constitucional: ya sean las Regiones belgas también antes de la revisi6n consti- tucional; sean las espaftolas, independientemente de cual sea su procedimiento formativo y su “categoria de pertenencia”; incluso las italianas (entre las que aquellas con una autonomia diferenciada tienen un Estatuto que se aprueba me- diante ley constitucional, y por tanto es una fuente de Derecho elaborada exelu- sivamente por el centro). En la bisqueda de un caracter distintivo entre Estados federales y Estados re- gionales es més plausible detenerse sobre la estructura del Parlamento: solo en el primer tipo de ordenamientos una Cmara representa de hecho a la poblacién en toda su complejidad, otra representa a los Estados miembros de modo paritario (EE.UU, Suiza, Mexico, etc.). Conviene sin embargo recordar que el rigor de la representacién igual 0 paritaria de los Estados (mejor, de sus Gobiernos) viene moderado, en la Repiblica Federal Alemana, por la atribucién de un nimero di- ferenciado de representantes de los Léinder en el Bundesrat segiin la poblacién de los mismos. La principal diferencia cualitativa que distingue los Estados federales de los regionales es individualizada finalmente por algunos iuspublicistas en la garantia de que los entes periféricos tengan tftulo para participar en Ia revision constitucional (A. Reposo); en palabras simples, el centro no podria, solo, en- mendar la Constitucién restringiendo las competencias de los Estados miembros sin que estos tengan vor, bien a través de la segunda Camara o bien a través del concurso de la poblacién de los entes periféricos participantes de la Federacién. No solo las diferencias de naturaleza juridica entre Estados federales y Estados regionales son percibidas con dificultad por la doctrina, sino que también la pro-412 Lucio Pegoraro pia evolucién historica de los distintos ordenamientos a examen conlleva atin mas a cruzar los modelos. Si, en efecto, en los ordenamientos considerados federales los entes periféricos gozan a menudo (pero no siempre) de un grado de autonomia constitucional, legislativa, administrativa, mayor de aquella propia de los ordena- mientos regionales, ¢s igualmente incontestable que en los primeros se asiste a una tendencia a reforzar el centro, por exigencias unidas al gobierno de la economia y de la politica exterior y a la tutela de los derechos (como sucede en los Estados Unidos); mientras en los segundos prevalecen las tendencias centrifugas (como en Bélgica, en Espafia y, finalmente, en Italia). En ambos modelos organizativos, ademés, la contraposicién entre centro y periferia (dual federalism), se ha venido sustituyendo por un sistema cooperativo de gestién de las competencias, también porque las materias de los respectivos domaine tienden a enlazarse (por lo cual, por ejemplo, en tema de ecologia centro y entes periféricos se dividen las atribuciones legislativas y administrativas). EL principio de subsidiariedad, ademés, juega un papel fortalecedor del centro o bien de la periferia cualquiera que sea el tipo de Estado. Este se basa sobre el hecho de que el nivel superior puede mantener 0 avocar solo las actividades, las materias y las intervenciones que no se pueden ejecutar de la mejor manera por parte del nivel inferior. Al mismo tiempo justifica la no intervencién estatal a favor de la autonomfa de las personas y de las asociaciones en fin, de los privados-. En este caso se trata de la “subsidiariedad horizontal”, en cambio la subsidiariedad entre instituciones se define “vertical”. El principio -derivado de la doctrina catélica~ se incluyé en el Tratado de Maastricht para fortalecer las instituciones de la Unién. ‘europea, pero a menudo se acogen a él para favorecer la devolucién de competen- cias a los entes periféricos. Se trata, entonces, de un principio bifronte (A. Rinella) Sea como sea, quien decide lo que se puede ejecutar mejor por el centro 0 por la periferia es siempre o casi siempre el centro mismo. 9, EXPERIENCIAS EXCENTRICAS En los parrafos antecedentes, las distintas experiencias de los Estados com- puestos han sido agrupadas segiin un esquema tradicional, que ~en el contexto de los procesos federales~ distingue las confederaciones de los Estados fedcrales, y estos de las organizaciones territoriales “‘regionales”. Hemos, sin embargo, se- fialado numerosas excepciones a cada intento de clasificacién; también el estudio diacrénico de las distintas maneras de realizar la idea federal impide a veces la inelusién de cada ordenamiento a la clase de los Estados federales o a Ia de los Estados regionales; pero es sobre todo la aparicién de nuevas originales solucio- nes la que lleva a confundir las categorfas. Es verdad que, por lo general, se puedeEl tipo de Estado: la organizaci6n tecritorial 413 concebir la idea de denominar “federales” a los sistemas donde una segunda Cé- mara representa a los entes periféricos, y donde mediante esta Camara o mediante cl pueblo de los Estados miembros, estos participen en la revisién constitucional, limitando asf el riesgo de compresiones unilaterales de la autonom(a, Pero, gcémo no encasillar ~si no en clasificaciones dictiles~ los ordenamientos que estan al margen de este esquema o que presentan caracteristicas distintas y casi siempre nuevas? Un ejemplo son aquellos ordenamientos ~algunos ya los hemos descrito— don- de la idea federal tiene una connotacién solo formal: los Estados comunistas, los Estados islamicos; otros, donde el political law o el traditional law predominan sobre el professional law, como por ejemplo Nigeria o Malasia y alguna expe- riencia latinoamericana (—» parte I, cap. Ill, sece. I, §§ 1, 3], y por lo tanto estén lejos de las experimentaciones originales del Estado policéntrico (EE.UU. y “de- rivados”, Suiza, Alemania para el Estado federal; Italia, Espafia y Bélgica para el Estado regional). Agu‘ asi como en otras Areas disciplinadas por las “Constitu- ciones sin constitucionalismo”= del Estado compuesto se han acatado solo las estructuras formales y no las ideas subyacentes (y, con estas, la cultura juridica y las exigencias politicas y sociales). El problema, sin embargo, se presenta también dentro de las categorfas “oc- cidentales” del federalismo entendido como una corriente de pensamiento que combina la unidad y el intercambio de recursos, por una parte, y la defensa de los grupos historico-culturales y de los individuos, por otra, donde hay alineacién centre forma y sustancia, entre cultura juridica y Constitucién. En primer lugar, algunos Estados son unitarios, pero al mismo tiempo otorgan autonomia politica solo a una parte del territorio, por razones debidas a la histo- ria, a la geografia (lejanfa fisica desde el centro, como por ejemplo la insularidad), ala cultura/etnia/lengua. Frente al federalismo igualitario o casi-igualitario (BE UU., Suiza, Alemania), el federalismo asimétrico puede establecerse con dos prin- cipales variantes. Por un lado estan los Estados que agrupan mas “sociedades” distintas y optan por soluciones diferenciadas por cada una de cllas, y que a veces se reflejan también en la representacién institucional. Por otro, estén los Esta dos que tienen una matriz cultural prevalentemente unitaria, compacta, pero que engloban también limitadas realidades distintas (perféricas, insulares, enclaves). Entre los primeros, algunos ofrecen soluciones por las que, originariamente 0 gradualmente en el tiempo, predomina -mas o menos- el pluralismo y el recono- Cimiento de la nacionalidad {independientemente del orden formalmente confe~ deral, federal o regional): como por ejemplo Canada, Bélgica, Surdfrica, Espaiia, Iraq... Otros descentralizan todo, pero de manera parcialmente diferenciada en ventaja de algunos enclaves (Italia); otros garantizan la uniformidad del orden414 Lucio Pegoraro descentralizado, aun concediendo una limitada autonomia politica a entidades periféricas anémalas. Esto es lo que pasa, por ejemplo, en Portugal (-ordena- ‘miento unitario pero que prevé las Regiones auténomas de Azorras y de Madeira, provistas de potestad legislativa) o en Finlandia con respecto a las islas Aland incluso en Francia, cuyos Territorios de Ultramar gozan de una potestad estatuta- tia que las leyes ordinarias de la Madre patria no pueden violar. Un caso aparte, dificil de catalogar entre los regionalismos hasta aqui analiza- dos, es el de Reino Unido, imposible de reconducir a cualquier esquema conocido, En un contexto caracterizado en pasado solo por un sistema de autonomias locales desprovistas de poder de direccién politica (—> supra, §§ 1, 3), dos refe- réndums para la autonomia se celebraron en Escocia y en Gales en septiembre de 1997; poco después, el Parlamento de Westminster aprobé el Scotland Act 1998 y el Government of Wales Act 1998, que institufan respectivamente un Parlamento escocés y una Asamblea galesa. También se cteé una Northern Ireland Assem- bley tras el Good Friday Agreement de 1998, El reajuste del sistema centralizado, empujado por el Gobierno de Blair, logra un Estado asimétrico: Escocia (y, en pequeiia parte, Irlanda del Norte) tiene competencias legislativas; Gales tenfa s6lo competencias administrativas hasta 2006; Inglaterra no tiene nada. Por lo que concierne a la legislacién, el Parlamento escocés tiene competencias residuales, pero (por lo menos en teoria) el Parlamento de Londres puede quitdrselas en cualquier momento ya que no existe la garantia de una Constituci6n formal. En ‘Westminster estan los diputados de las “naciones” distintas a Inglaterra, que vo- tan sobre las cuestiones de los ingleses, pero los ingleses no pueden entrar en las cuestiones escocesas, sobre las que decide el Parlamento de Edimburgo. Sobre los ‘casos més controvertidos siempre ha decidido el Judicial Committee of the Privy Council, dependiente del centro y neutral solo de manera informal (aunque las reformas de la magistratura hayan modificado este elemento); los referendums que han acompafiado los Devolution Acts fortalecen la devolution solo desde un punto de vista politico, pero no tienen ninguna importancia juridica formal (en el sentido de que cualquier ley puede derogarlos); la reforma de la Camara de los Lores no ha modificado su orden centralizado, ni ha incluido la representacién de las naciones del Reino. El referéndum del 18 de septiembre de 2014 sobre la secesién de Escocia ~en el que fracas6 el intento separatista ha fortalecido poli- ticamente la descentralizacin briténica, que media entre Londres y Edimburgo segtin relaciones politicas mas que juridicas. Esta experiencia resulta casi imposi- ble de encuadrar en otros contextos. La devolution representa un caso peculiar, ni regionalista, ni federalista Estas clasificaciones se complican aun més con las experiencias centripetas. No son solo los impulsos hacia abajo los que erosionan el Estado nacional, sinotipo de Estado: la organizacién territorial 415 también los que van hacia arriba. Las exigencias econémicas llevan hacia modelos de orgenizacion supranacional que a menudo presentan caracteristicas distintas de las de la confederacién o del Estado federal. El caso mas conocido es el de la Unién europea que, segtin los esquemas del federalizing process, algunos la han definido como una confederacién que va hacia la federacién (A. La Pergola}. Sin ‘embargo, son muchos los casos de uniones de Derecho internacional, tanto para finalidades generales como particulares, como por ejemplo ~ademés de las que ya hemos sefialado (+ supra, § 4)- la Unién de los Estados africanos, la Organiza- ci6n de los Estados Centro-americanos, la Comunidad del Caribe, algunas unio- nes entre Estados del mundo érabe como la Liga arabe o otros del estilo, ete. El fenémeno més llamativo en este ambito parece ser representado por una especie de “confederalismo sin tertitorialidad”, que confia a organizaciones internaciona- les sectoriales el ejercicio de las competencias estratégicas en el Ambito monetario, del crédito, del empleo, de la seguridad, etc. (Fondo Monetario Internacional, Banca mundial, WTO ...}, desplazando asi la direccién politica fuera de los Esta- dos, Estos pueden siempre retomar su plena soberanfa, pero de hecho no lo hacen, sobre todo por las consecuencias que esto tendria en términos econémicos. Al contrario de las uniones territoriales circunscritas a pocos paises y normalmente poco duraderas y poco eficaces, este tipo de organizaciGn, legitimada no de ma- nera plenamente democratica, influye mucho sobre los poderes de los Estados, poniendo en términos renovados la cuestidn de la soberania 10. CRITERIOS RELEVANTES PARA CLASIFICACIONES DUCTILES Y EL CARACTER NO IDEOLOGICO DE LAS CLASIFICACIONES Como hemos ido viendo hasta aquf, los criterios de clasificacién para enca- sillar las distintas formas de divisién territorial del poder son muchos. Su limite estd en primer lugar representado por el hecho de que casi siempre parten de modelos considerados tipicos e intentan, con muchos esfuerzos, reconducir cada ‘ordenamiento a uno u otro de estos modelos; en segundo lugar, estos han sido pensados exclusivamente para el mundo occidental, aunque a menudo incluyen modelos casi totalmente ajenos (Iraq, por ejemplo), a no ser que se trate de “fe- deralismos de fachada”; en tercer lugar, cada criterio, que se utilice singular 0 conjuntamente con otros, siempre lleva a alguna excepci6n; en cuarto lugar, al ser eurocéntricos, normalmente no tienen en cuenta las superposiciones que a veces se pueden producir entre descentralizacién territorial y pluralismo, nacional, reli- gioso, tribal, familia, de las castas y de los clanes, no necesariamente organizado territorialmente; en quinto lugar, si se apoyan en teorfas juridicas estaticas corren el riesgo de clasificar ~de manera, ademés, rigurosamente juridica~ realidades que416 Lucio Pegoraro, no existen, mientras que si utilizan teorfas dindmicas abandonan frecuentemente el método juridico a favor del método histérico 0 sociolégico. Brevemente se pueden catalogar asi: En primer lugar, la naturaleza de Derecho internacional o no de las agregacio- nes, lo cual permite distinguir los ordenamientos federales de los confederales; el caracter “nacionalista” 0 no de los procesos de descentralizacién/federalizacion, que permite distinguir las organizaciones territoriales nutridas por exigencias de comunidades espirituales o culturales de aquellas donde se trata de un problema organizativo de las competencias y de los poderess la génesis agregativa o disgre- gativa de la territorialidad, es decir su estructuracién unitaria por parte de sujetos ya existentes, o la descentralizacion operada por parte de un ente estatal pre-exis- tente; cl indole cooperativo 0 conflictivo (dual) de la organizaci6n territorial glo- bal, con la que se evidencia, mas que un dato juridico, la practica concreta de las relaciones entre centro y periferia; la naturaleza global 0 parcial y/o uniforme © diferenciada de la descentralizacién territorial, que para satisfacer exigencias especificas a veces otorga autonomfa, o una autonomia especial solo a una parte de todo el territorio; el indole politico o solo de ejecucién de la descentralizacién, para diferenciar el efectivo poder de orientaci6n de los entes periféricos del simple poder ejecutivo, de administracién, tanto por razones normativas como por el desarrollo de practicas especificas. Resumiendo, para catalogar las experiencias en uno o en otro modelo -sobre todo para distinguir el Estado federal del Estado regional- como ya hemos vis- to hay que basarse en: la distribucién de las competencias y si se atribuyen las enumeradas al centro y las residuales a la periferia o si se redactan tres listas; la ‘autonomia constitucional de los entes territoriales periféricos; la estructura de las instituciones representativas de la periferias en el centro, y en particular la presencia de una Cémara de las autonomias; la atribucion total o parcial de las funciones del Estado a los entes periféricos y en particular de la funci6n judicial, gue solo en algunos casos se ejerce a nivel territorial; la participacién de los entes tertitoriales en la revisiOn constitucional. En el pasado, los que han explicado la naturaleza del Estado federal lo han he- cho desde el andlisis de las experiencias concretas para buscar los elementos que lo diferencian de los otros ordenamientos, como los confederales o regionales, y para individualizar las caracteristicas propias del nombre utilizado (G. Lucatello). Hoy, con la proliferacién de ejemplos concretos, hay que retomar este método; ademés, ¢s indispensable ampliar el circulo de los ordenamientos analizados para poder entender todos los fenémenos de descentralizacién del poder en el territo- rio, independientemente de la forma del Estado y del nombre usado. No se puede obtener clases rigidas y cerradas. Mas bien habré ~segiin el elemento o los elemen-El tipo de Estado: Ia organizacién tecritorial 417 tos pertinentes utilizados~ un mayor 0 menor nivel de afiliacién de cada sistema a uno 0 al otro conjunto. Es importantisima en primer lugar la distincién, lena de implicaciones hist6ri- cas, sociales y politicas, entre los procesos federalistas multinacionales y los mo- no-nacionales, que consiste en separar los federalismos de asimilacién de aquellos otros de reconocimiento. No se trata de categorias siempre nitidamente opuestas. ‘A veces, el multinacionalismo se reconoce practicado, pero acta fuera de una organizacién territorial descentralizada federalmente (Ecuador, Bolivia, Nepal, donde no hay una exacta localizacién de cada entidad); otras veces conlleva el reconocimiento (también) de una efectiva autonomia constitucional asimétrica, realizada en formas federales (Canada, Surdfrica) 0 regionales (Espafia, Bélgi- ca y, en menor medida, Italia). A este se opone el federalismo mono-nacional e igualitario de los Estados Unidos, donde el problema de las minorfas autéctonas se soluciona, primero con el aniquilamiento, y después con un status extra-te- tritorial de las reservas indias. La heterogeneidad de la poblacién (formada por inmigeantes de muchos paises, antiguamente especialmente curopeos y asiaticos, hoy sobre todo hispanos) no hace del federalismo estadunidense un federalis- mo multinacional pues se basa en la homologacién (véase de manera similar a ‘Australia), Suiza es también plurilingiiista pero los elementos identitarios de las distintas componentes se diluyen en cl igualitarismo, consagrado -asi como en los, EE,UU.- por la representacién paritaria. En un continsaem que idealmente une los Estados plurinacionales con los mono-nacionales se puede colocar en un punto préximo también Alemania. Mas al centro estarian las experiencias de los Estados ‘mono-nacionales con descentralizaci6n parcial, debido, no tanto a la existencia de pluri-naciones, como a especiales condiciones, como por ejemplo Ia insularidad (Portugal, Finlandia, Francia) o sin ningina descentralizacién politica (Francia hasta fines del milenio y la mayorfa de los ordenamientos). La utilizacién de este criterio clasificatorio puede permitir comprender y enca- sillar también fenémenos diferentes pero paralelos, como los que superponen es- tructuras formalmente federales con realidades socio-culturales que tienen escasa 6 casi nula conexidn con el territorio, como en el caso de Nigeria o Iraq, donde el pseudo-federalismo institucional intenta unificar razas, tribus y religiones dis- tintas. En una visién global del fendmeno hay que incluir también experiencias plurinacionales como la de la Unién europea. Este criterio clasificatorio se cruza de modo nitido con dos rasgos: la descentralizaci6n territorial y la tutela de las minorias (no necesariamente concentradas en un territorio). Dicho criterio permite incluso dar la raz6n a las reivindicaciones secesionistas, que alimentan las dindmicas politicas y el debate juridico, frecuentemente, en muchos paises. Los precedentes son innumerables: desde los Estados Unidos a418 Lucio Pegoraro Canada, desde Bélgica a Malvinas (Falkland) a Kosovo, tanto en Ia fase de géne- sis de nuevos ordenamientos (acaecidos tras guetras 0 revoluciones), de manera sucesiva, como fnterin, cuando una Constitucién superior ya ha consolidado las relaciones de fuerza. Sobre este plano se enfrentan dos principios. De una parte, se invoca el derecho de autodeterminaci6n, reconocido por el Derecho internacio- nal. En el otro lado de la balanza, se invoca (ademas del poder de autoconserva- cién del Estado) el derecho de las minorfas que viven en el territorio cuya volun- tad es independizarse a ser tuteladas por la Constitucién central. El problema de que la secesi6n sea Iicita es diferente del problema de la licitud de consultar a la poblacién su deseo de secesién (o de mayor autonomia). Canadé, en su tiempo, lo afirmé a través de la Corte Suprema. Ast, por ejemplo, se ha admitido en el 2014 un referéndum (fallido] sobre la independencia de Escocia. En Italia, hace algunos afios, el Tribunal Constitucional en cambio lo negé: tampoco la llamada a refe- réndum por parte de una Regién es licita. Similar ha sido la experiencia espafiola con el referéndum cataldn y, recientemente la Sentencia del Tribunal Constitucio- nal alemsn respecto a Baviera. La mezcla de los dos criterios, ademas de permitir una matizacién de las ex- periencias, permite explicar la convergencia de dos tendencias contrastantes en, acto: por un lado los impulsos disgregativos, tipicos principalmente del multina- cionalismo, pero también en parte debidos a razones mas econémicas, como el descubrimiento del Brent en Escocia, la diferencia del PIB en Catalufa, Flandes o Italia del norte con respecto al resto de sus paises y, antes de la secesién, entre las Reptiblicas Checa y Eslovaca. De otro lado estan los impulsos agregativos, que llevan a la fundacion y al desarrollo de uniones de Estados o de regiones econd- micas y/o institucionales (desde la Unién europea a “Alpeadria”, que une muchas entidades locales de los Estados del arco alpino y del mar Adridtico), siempre determinadas por razones econémicas y por intereses materiales comunes. Mul- ti-nacién y naturaleza centrifuga estan a la base, conjuntamente, también de las soluciones pensadas para mantener juntos algunos pseudo-federalismos de base socio-politica tribal/religiosa y no nacional, como Nigeria Iraq; mientras que la mono-nacién y la naturaleza centrfpeta explican el federalismo por ejemplo de los Emiratos Unidos y de las Comoras. Un criterio muy importante para la clasificaci6n de los fenémenos de descentra- lizacién son las competencias. No tanto el criterio formal del reparto ~que no basta para distinguir los Estados federales de los regionales, y ademés es vulnerable a la interpretacién constitucional-, pero si su cantidad y calidad. Su individualizacién da la medida del poder efectivo, que consta no solo del monopolio de la fuerza (cau sa Ultima e identificativa de la soberania), sino también de la concentracién o de la difusién de los recursos econémicos. Este criterio permite graduar sin solucién de continuidad las experiencias confederales (anémalas si se utilizan otros criterios),El tipo de Estado: la organizacién territorial 9 mixtas (Unién europea) o federales 0 regionales hasta llegar al otro extremo del continuum con las experiencias de desventralizacién solo administrativa La verdadera “soberania evonémica” —concepto por supuesto no juridico~ en Europa pertenece a la Uni6n, que comparte de manera diferenciada con los Estados en virtud de sus competencias derivadas de los Tratados en materia de banca, crédi- to, consumo, empleo (—+ parte I, cap. I, § 6). En Estados Unidos, asi como en otros Estados considerados inequivacablemente federales, la unificacién de la moneda y del mercado, represent6 notoriamente una de las causas de la agregacién. Al revés, en los federalismos y regionalismos de disgregacin las competencias econdmicas se las reserva principalmente el centro, pero sobre estas versan las reivindicaciones periféricas de autonomia, De la misma manera, también las competencia sobre el poder exterior son siempre centrales, aunque incluso los Estados regionales permi- tan una limitada competencia de los niveles de gobierno inferiores en materia de acuerdos transfronterizos (especialmente Bélgica). Al contrario, en ambos tipos de descentralizacién la tendencia es la devolucién de competencias sociales hacia los entes descentralizados (educaci6n, sanidad, seguridad social, etc). El marco es todo menos uniforme y homogéneo, y se complica aun mas en los Estados descentralizados asimétricos. Es una opinién compartida que el analisis solo de las listas de competencias centrales y periféricas (sean exclusivas 0 concu- rrentes) no es suficiente para clasificar los distintos sistemas de descentralizacién politica, si bien siempre necesario. Se constata por ejemplo que Venezuela, que formalmente se califica como federal, no solo carece de los requisitos estructurales de representacién de los entes periféricos, sino que confia al Estado central casi todas las materias “importantes”, Ademas, hay que tener en cuenta los vinculos al ejercicio de las competencias formalmente atribuidas a los entes miembros, en particular los limites constitucionales y los en materia civil, penal, internacional, econémica, derivados de la aplicacién uniforme del common law o de los prin- cipios del Derecho en los ordenamientos civilisticos, etc. Importan ~de manera distinta— también las competencias exclusivas. Luego, hay que considerar el papel de los Tribunales Constitucionales, que determinan el contenido de las clausulas (casi siempre vagas) en la asignaci6n de las competencias, no siempre preservando © acentuando las necesidades unitarias, Los limites econémicos son muy importantes, y se traducen en la presencia 0 no del llamado federalismo fiscal. La atribucién de competencias también rele- vvantes se resuelve en una formula vacia si al lado de la materia el ordenamiento no atribuye al ente descentralizado también el poder de hacer frente a los gastos necesarios a su disciplina y administracién. El federalismo fiscal comporta no so- Jo la capacidad auténoma de gasto por parte de los distintos niveles de gobierno dentro de sus competencias, sino también la capacidad de recaudacién mediante420 Lucio Pegoraro tributos propios. Eso deberia activar el principio de responsabilidad de los entes y realizar una autonomia politica plena. Cada Administracién, en resumen, podria clegir si hacer pagar mas impuestos a cambio de mas servicios, o menos impues- tos a cambio de més “privado” (decidiendo asf si privilegiar al Welfare State 0 a modelos abiertamente liberales). En ningiin pais descentralizado, ni federal ni regional o lo que sea, hay paralelismo entre competencia material y competencia fiscal. El centro siempre retiene la mayoria de los recursos. En Estados Unidos, por la XVI enmienda del 1913, el Congreso puede «establecer y recaudar impuestos sobre cualquier tipo de renta, sin repartirlos entre los Estados y sin tener que tener en cuenta ningiin censo. En Canada y en Suiza Lander y Cantones pueden fijar las alicuotas de algunos impuestos; en Italia, las Regiones (y los demés entes locales) pueden decidir sobre algunos impuestos adicionales a los impuestos estatales. El sistema fiscal de un Estado considerado puramente federal como Austria se deter- mina por el centro, que retiene la mayor parte de los ingresos, Una manera oblicua de limitar la autonomfa de los Estados miembros, de las Regiones 0 de los entes locales es la de los grants in aid por parte de las institucio- nes centrales a favor de los entes periféricos: se trata de ayudas econémicas condi cionadas a la ejecucién de proyectos u objetivas especificos. Mirese este ejempl siel nivel superior de gobierno tiene interés politico en que el nivel inferior realice una obra 0 un proyecto (un programa de educaci6n, de presas, de viabilidad, etc.) le ofrece la mitad del importe necesario. El ente territorial podria preferir el ferrocarril a la carretera, pero para esta iltima puede contar en los grants y asf poner menos impuestos a los ciudadanos, sin perder sus votos en las siguientes elecciones (la obra o el proyecto darn sus resultados solo en el futuro, mientras gue los impuestos son en el presente). La autonomia y la responsabilidad politica estan por lo tanto comprometidas. El criterio clasficatorio de las materias, junto con el de los recursos financieros disponibles, permite colocar los sistemas prescindiendo de los cénones simple- mente figurativos como los de la forma constitucional del reparto. Esto produce consecuencias aparentemente paraddjicas pero realistas. Sila Regién productora de gas y petréleo en Iraq tiene disponibilidad (si bien concurrente) de la materia y de los recursos, se deduce que tiene més poder (y mas recursos) que un Cantén suizo 0 uno de los Estados de EE.UU. Otros eriterios (més tradicionales) que contribuyen a las clasificaciones de la descentralizacién ~como los de la estructura de los drganos y de la representativi- dad y de la participacidn en las revisiones constitucionales- ayudan a graduar la tension hacia clases de sistemas desventralizados con mayor o menor autonomia y ‘a consolidarlas. Donde hay representatividad en el centro, sin que este pueda mi- nar la autonomta de los niveles inferiores (a no ser que estos lo consientan) comoEl eipo de Estado: la organizacién territorial 421 cocurre en los Estados considerados “federales"— la autonomia es mucho mayor ‘con respecto a la de los Estados “regionales”. Asf también resulta itil el criterio de la integralidad o parcialidad de la descentralizacién 0, de manera similar, el de la simetria 0 asimetria de cada sistema El uso de cada elemento clasificatorio, en los que hemos visto hasta ahora, puede llevar a conclusiones distintas, tanto bajo el perfil cualitativo (como es el tipo jurfdico de descentralizacién), como bajo del perfil cuantitativo (quien goza de mayor autonomfa). Se pueden superponer en parte. Un Estado considerado fe~ deral desde un punto de vista técnico-formal puede garantizar a todo oa parte del territorio menos autonomia que un Estado regional; puede a lo mejor valorizar todas o algunas de las especificidades territoriales, pero ignorar aquellas cultura- les o “nacionales”. Cuando se privilegia la plurinacién, o cuando las formulas del orden federalista se aplican a familias juridicas de tradicién no occidental (rule of traditional law) (—» parte 1, cap. Il, § 3), el resultado puede llevar al llamado “federalismo de fachada”, 0 a un pscudo-federalismo, si bien el nivel de autono- ia de las componentes tertitoriales y/o culturales (tribales, religiosas, etc.) puede salir valorizado. En el extremo “mas autonémico” de la linea clasificatoria podriamos entonces colocar a paises como Bélgica, que, aunque no presente todas las caracteristicas clasicas de los modelos, asegura al mismo tiempo todas las especificidades, tanto territoriales como lingiistico-culturales, a través de una organizaci6n asimétri- ca; Canadé, que tutela tanto las autonomias culturales radicadas territorialmente (Quebec), como las més difundidas (la First Nation, los indios}s pero también Surafrica, que aplica una formula “moderadamente federal” aunque rechazanco un federalismo de las diferencias en nombre de la Rainbow Nation; ¢ incluso los Estados formalmente centralizados como Ecuador y Bolivia, donde la descen- tralizaci6n opera tutelando las especificidades no de un territorio sino difusas, y garantizando su status atribuyéndoles incluso la gestién de la justicia, ademas de las areas territoriales. Desde esta perspectiva, los modelos estadunidense y suizo (asi como el austriaco y el alemén) quedan un poco més allé, garantizando una autonomia may amplia a Estados y Gantones, pero no la diferenciacién, ni mucho menos el desarrollo de especificidades que no sean tetritorialmente identificadas (como, al revés, en parte permiten Espafia y ~aunque de manera distinta— Italia, debido a la concentracién territorial en zonas especificas de ambos paises de las ‘minorias o nacionalidades; se consideren también Rusia o India). Hacia el otro extremo ~quedando en el medio ordenamientos como Brasil, que otorga autonomia tanto a los entes territoriales como a las comunidades indige- nas- encontramos sistemas més centralizados que conceden autonomia politica solo a una parte del territorio (Portugal, Finlandia o Francia con sus Territorios de422 Lucio Pegoraro Ultramar}. Al final se sitian los ordenamientos centralizados cuya Constitucién garantice por lo menos la descentralizaci6n administrativa y las garantias para las minorfas. Fuera del todo quedan aquellos que concentran el poder sin ninguna garantfa La descentralizacién poco tiene a que ver con la forma de gobierno (—+ parte Il, cap. Il): existen ordenamientos federales tanto presidenciales, como parlamenta~ res 0 directorales, Ni siquiera tiene siempre a que ver con la democracia constitu- ional. No se trata de un objetivo intrinseco, no es un valor absoluto sino relativo 6 instrumental, Seguramente acerca a los gobernantes con los gobernades, forta- lece su responsabilidad, favorece el control, representa un importante contrapeso ala concentraci6n del poder. En la otra cara de la moneda, si la garantia federal es débil, alimenta los particularismos, los egoismos, las relaciones de pura fuerza, y puede sofocar las minorias de zonas mas pequefias (por ejemplo, el caso de los no alemanes en la Provincia italiana de Bolzano, los no vascos en Euskadi, los no flamencos en Flandes, etc.). En los Estados del sur de EE.UU., hasta los afios 60, la mayorfa podia decidir ~en nombre de la autonomia y de la democracia practicar la discriminacién racial, a la que solo el poder federal puso final, por lo menos juridicamente. El Semi-Cantén suizo de Appenzell Innerrhoden ha negado el voro a las mujeres hasta el 1990, cuando la Federacin lo impuso, muchos afios des- pués que Irén, Francia, hipercentralizada segiin el modelo napoleénico~ siempre ha garantizado el ejercicio de los derechos. También desde el punto de vista de la economia juridica la descentralizacién tiene costes y beneficios, y van prevalecien- do los unos o los otros segtin los casos. 11, TERRITORIALIDAD Y OTRAS AUTONOMIAS El Estado moderno, surgido de la paz de Westfalia, esta estrictamente conec- tado con la territorialidad y la estatalidad: con una organizacién unitaria, ha superado el particularismo medioeval asociado a otras categorias de pluralismo, derivadas de la clase social, del arte practicado, del estatus, etc. (el beneficium como libertad). En los siglos siguientes el Estado contempordneo ha recalcado la territorializacién de manera especular a si mismo, creando a veces ~desde los Imperios briténico y austriaco al otomano~ soluciones atentas a la plurinaciona- lidad y al estatuto personal para la gestion de determinadas materias. El consti- tucionalismo ha incluido el concepto de descentralizacién como valor, pero no supo claborar soluciones institucionales alternativas a la territorialidad, salvo la tutela general de las minorias étnicas, lingiifsticas y culturales que forman parte de su patrimonio sustancial. Se acoge, de hecho, a conceptos elaborados por la dogmatica clisica, como la ciudadania o la soberania, o incluso el Estado, que noEl tipo de Estado: la organizacién territorial 423 se pueden comprender fuera de sus confines y a los que la globalizacién debilita bastante. En el pasado, el colonialismo ha uniformado las culturas autéctonas organizandolas en las formas de los Estados occidentales. Hoy en dia, los flujos migratorios difunden en Occidente culturas ajenas a sus valores, desconcetadas del territorio de regiones especificas y sin ninguna representacién. La crisis del Es- tado-nacién (si bien descentralizado) ~junto también a un nuevo gobierno mun- dial de la economfa~ no se alivia con soluciones transitorias o parciales, ni mucho menos por una imposicién de uniformidad. Bl reto del federalismo seré asociar la descentralizacién cultural a la territorial, reelaborando algunas categorias cn parte desgastadas. 12. ITINERARIO BIBLIOGRAFICO § 1. Sobre la expresion “tipo de Estado” para designar las rlacionesensre centro y periferia, C: Mowat, Istitusioni di dirito pubblico, 9 ed., CEDAM, Padova, I, 1975; M. Vous, Liberia ¢ autorita. La classfcacione delle forme di Stato e delle forme di govermo, 4" ed., Giappicheli Tor Fino, 2013; Ip, "La diseibusione tevtorale dei poteri: tpi di Stato Unione europea”, en G. ‘Mokaiosus, , PEGORAKO, A, RisBLLa, M. Vote, Dirtto pubblico comparto, Sed Giapiche- Ti, Torino, 2015. Entre los cliscos, x A. HaM170%, J Jax, J. 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