CSJ Diciembre 2 de 1982

LA NACIONALIZACION Y OTRAS MEDIDAS TENDIENTES A RESTABLECER LA CONFIANZA PUBLICA EN EL SECTOR FINANCIERO COLOMBIANO Inexequible la parte que se subraya del literal c) del articulo 6° del Decreto 2920 de 1982, cuyo texto es el siguiente: ¢) Los accionistas particulares perderan el derecho a participar en la administracién de la Institucién y a recibir dividendos sobre sus acciones. Segundo, Declirase inexequible por ser contrario a la constitucién, la palabra que se subraya del articulo 10 del citado Decreto, el cual dispone: Articulo 10. El contrato o contratos que se celebre con base en Io establecido en el articulo anterior s6lo requeriré para su validez, la firma del Presidente de la Republica, Tercero. Declaranse exequibles por no ser contrarios a la Constitucién los demas articulos del Decreto 2920 de 1982, incluidos los apartes no subrayados de los textos anteriores, Corte Suprema de Justicia Sala Plena Ref.: Proceso ntimero 1001 - 113 B. Norma revisada: Deereto Legislative ni- ‘mero 2920 del 8 de octubre de 1982, “por el cual se dietan normas para asogurar Ia confianza del piblieo en el sector finan. ciero colombiano’?. Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina ‘Moyano. Sentencia mimero 85. Aprobada segiin Acta mimero 77. Bogoté, D. E., diciembre 2 de 1982 I Antecedentes De acuerdo con lo dispnesto en el parégrafo del artiewlo 122 de la Constitueién Nacional, en el articulo 13 del Reglamento Constitucional niimero 432 de 1969 y para los fines previstos en tales disposiciones, 1a Seeretaria General de Ja Presidencia de la Repdblica ha remitido a la Corte, debidamente autenticada copia del De- creto Legislativo mimero 2920, dietado el dia 8 del mes de octubre de 1982, ‘‘por el cual se dictan normas para asegurar la confianza del piblico en el sector financiero colombiano”’. Tal decreto se dicté por el Presidente de la Repiibliea, en ejereicio de las facultades previstas en el articulo 122 de la Constitueién Po- litica, y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto mimero 2919, por el cual se declara “el estado de emergencia econémica en tedo el territorio nacional por el término de 24 horas”. Fijado en lista el negocio para los propésitos de la intervencién ciudadana, segin lo ordenado por el articulo 14 del citado Decreto mimero 482 de 1969 y emitido por la Procuraduria General de la Nacién, el concepto ordenado por la Constitueién y por el precitado Deereto, corresponde a la Corte pronunciarse sobre la exequibilidad del Decreto 2920 de 1982, enviado por el Gobierno Nacional. II Texto del Decreto Incluidos los acdpites correspondientes, el tex- to integral del Decreto Legislative sometido al control automatico de la Corte Suprema de Tusticia, es el siguiente:Namero 2409 “DECRETO NUMERO 2920 DE 1982 (octubre 8) Por el cual se dictan normas para asegurar la confianza del piiblico en el sector financiero colombiano. El Presidente de la Repibliea de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el articulo 122 de la Constitucién Politica, y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto mimero 2919 de 1982, DECRETA: CAPITULO I De las instituciones financieras Articulo 1° Los administradores de las instituciones financieras, deben obrar no sélo dentro del mareo de la ley, sino dentro del principio de la buena fe y de servicio a los intereses sociales, absteniéndose de las siguientes conduetas: a) Otorgar, en contravencién a disposiciones legales créditos 0 descuentos a los accionistas, 0a personas relacionadas con ellos, en condiciones tales que puedan legar a poner en peligro la solveneia o liquidez. de la Institueién ; b) Concentrar ilegalmente el crédito en forma tal que el incumplimiento de un deudor o de un grupo de dendores relacionados entre si, ponga en peligro la solveneia o liquidez de la Institueién ; ¢) Utilizar 0 facilitar recursos del ahorro privado para operaciones dirigidas a adquirir el control de otras empresas, con fines especulati- vos 0 en condiciones que se aparten sustancial- mente de las normales en el comercio; d) Invertir en otras empresas en cuantias no autorizadas por la ley que faciliten el control de las operaciones de aquéllas; e) Facilitar 0 promover cualquier préctica que tenga como efecto sobresaliente permitir la evasién fiscal ; f) Abstenerse de dar la informacién que a juicio del Superintendente Bancario, deba tener el pablico para conocer en forma clara la posibilidad que la Institueién tiene de atender sus compromisos g) Violar cualquiera de las normas legales sobre limites a inversiones, a concentracién de riesgos y de créditos, y seguridad en el manejo de los negocios. GACETA JUDICIAL 541 _Articulo 2° Cuando una institueién financiera mostrare pérdida de la liquidez en condiciones extremas en que hayan resultado insuficientes los eréditos extraordinarios del Banco Emisor, y aunque ello puede no atribuirse a operaciones ilegales, inseguras o contrarias a la buena fe de sus administradores, deberé ser objeto de alguna de las medidas establecidas en el artieulo siguiente, Articulo 3° El Gobierno procuraré que las institueiones finaneieras merezcan la confianza del piblico, Para ello, utilizard uma o varias de las siguientes medidas: a) Vigilancia especial de 1a Superintendencia Bancaria o de la Comisién Nacional de Valores, segiin el caso; b) Toma de posesin para administrar o liquidar; ¢) En casos extremos, la nacionalizacién. CAPITULO IL De la nacionalicacién de las instituciones financieras Articulo 4° Para los efectos del presente decreto, se entiende por nacionalizacién la ac- tuacién del Gobierno por medio de la cual asume la administracién de una institucién financiera, en uso de la facultad de intervencién y adquiere la posibilidad de participar en su capital en condiciones especiales, evitando que los responsables de pricticas ilegales o inseguras se beneficien de su apoyo. ‘Artieulo 5° Bl Presidente de la Repiiblica podré decretar por resolucién ejecutiva la na~ Cionalizacién de cualquier institucién financiera, en los términos previstos en este decreto, cuando, a su juicio: a) El proceso normal de administracién o liquidacién por la Superintendencia Bancaria pueda afectar gravemente la confianza en todo el sistema financiero, 0 causar graves e injustos perjuicios a tereeros; b) Se hayan violado las prohibieiones conte- nidas en el articulo 1? de este decreto, de ma- hera que no haya otra forma eficaz y ejemplar de asegurar la confianza del pablico en la ins- titueién afectada, sin proteger o beneficiar a Jos responsables ; e) Las condiciones de iliquidez de una insti- tucién finaneiera aleancen un grado extremo, a que alude el articulo 29, sin que se hubiese tomado posesin de ella.542 La resolucién ejecutiva debe ser motivada y require coneepto previo del Ministro de Ha- cienda y Crédito Publico, del Superintendente Baneario, del Gerente del'Banco de la Repiibli- cay del Presidente de la Comisién Nacional de Vaiores. Artieulo 6° La resolueién que decrete 1a na- cionalizacién de una institucién financiera, produce los siguientes efectos: a) El Presidente de la Republica adquiere el derecho de nombrar el representante legal; b) La Junta Directiva quedard integrada por cinco miembros, con sus respectivos suplentes, asi: — Un representante del Presidente de la Repi- bliea. — Cuatro representantes de los diversos sectores econémicos, designados uno por el Ministro de Hacienda y Crédito Publico 0 por los accionistas de caracter oficial, si los hubiere; otro, por el Ministro de Desarrollo Econémico; otro, por el Ministro de Agri- cultura, y otro, por el Ministro de Minas y Energia. c) Los accionistas particulares perderén el derecho a participar en la administracién de la Instituci6n y a recibir dividendos sobre sus acciones ; 4) La Nacién garantizard a la institueién, a través del Banco de la Repiblica, recursos su- entes para atender todas las obligaciones adquiridas con accionistas o terceros, de buena fe; e) La institucién, previo coneepto motivado del Superintendente Bancario, podré rechazar © dilatar el cumplimiento de’ obligaciones adquiridas en favor de administradores 0 accionistas, o de personas estrechamente vinculadas con ellos, cuando éstas hubiesen sido adquiridas en ‘operaciones ilegales, inseguras 0 sin buena fe que hayan dado origen a la nacionali- zacién de la entidad, podré también hacer exi- gibles de inmediato las obligaciones a cargo de éstos, adquiridas en esas operaciones. Articulo 7? Si la institucién que se nacionaliza tiene 0 recibe créditos del Banco de la Re- publica, originados en el uso de sus cupos ordinario y extraordinario, el Gobierno Nacional podré asumir la totalidad de las obligaciones respectivas. Articulo 8° En el caso del articulo anterior, el Gobierno podra por medio de resolueién eje- GACETA JUDICIAL Namero 2409 cutiva aumentar el capital de la institueién yue nacionalice, y suseribir el aumento, capita- lizando la deuda que asume. Articulo 9 Cuando el Gobierno asuma la deuda de una institueién de erédito con el Banco de la Repiblica, en los términos de este deereto, convendré con’ el Baneo su refinancia- cién dentro de condiciones similares a las previstas en el contrato de consolidacién de la deuda interna ¢elebrado en desarrollo del articulo 7? de la Ley 22 de 1973, de manera que los vencimientos de las nuevas obligaciones a cargo del Gobierno coineidan con el programa de amortizaciones previsto para la deuda con- solidada. La financiacién del Gobierno por este concepto en ningin caso afectaré sus eupos legales en el Banco de la Republica. Articulo 10. El contrato 0 contratos que se celebren con base en lo establecido en el articu- Io anterior, slo requeriran para su validez la firma del Presidente de la Repiblica. Articulo 11. Una vez perfeecionada la capi- talizacién de las instituciones de crédito nacionalizadas a que aluden los articulos anteriores, el Banco de la Reptiblica proceder a devolver a tales entidades las garantias recibidas para asegurar sus obligaciones, Articulo 12. La Nacién podré adquirir las acciones que las personas juridicas de cardeter privado o las personas naturales posean en las institueiones que nacionalice, en las siguientes condiciones: a) El precio de las acciones inseritas en bolsa seré el promedio que hayan registrado diaria- mente, durante el ltimo afio, antes de la fecha de la nacionalizacién ; o el del afio anterior a la fecha en que, a juicio del Presidente de la Comisién Nacional de Valores, hayan co- menzado las operaciones de especulacién o biis- queda del control a precios distintos de los normales ; b) Para las acciones no inseritas en bolsa, el precio se determinara de acuerdo con el valor intrinseco de la aeci6n, segiin el tiltimo balan- ee que apruebe la Superintendencia Bancaria, y luego de avalitos que den a activos y pasivos su valor comercial ; ©) Para las aceiones de las institueiones intervenidas, el precio sera igual al del valor intrinseco de tales acciones, segin el balance que haga para tales efectos 1a SuperintendenciaNGmero 2409 Banearia, y luego de avalos que den a activos ¥ pasivos su valor comercial, Si el valor de la accién resultare negativo, su precio sera de un centayo. La Nacién podr cancelar el precio con titulos valores de deuda piblica a la orden, redi- mibles hasta en cinco aiios, libremente’ nego ciables, y cuyos intereses mensuales vencidos equivalgan al porcentaje que el iiltimo dividen- do mensual represente dentro del precio de cada aceién que se adquiere. La cuantia de estos titulos no excederé el monto de los valores de las acciones ealculado de conformidad con el procedimiento sefialado en este deereto. El servicio y la redencién de estos titulos valores, se haré con cargo al presupuesto nacional y por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Pablico. El mismo procedimiento para determinar el precio y cancelarlo se aplicara cuando se trate de compras cuotas o derechos de participacién social. Artieulo 13, La Nacién, previo coneepto de Jos funcionarios mencionados en el artieulo 5° de este decreto, podré vender de nuevo sus acciones a particulares, previa reforma de estatutos que restableceré a estas instituciones y a sus aceionistas el régimen y los derechos aplicables a entidades privadas similares. Tal venta se realizaré en las condiciones que sefialen el Ministro de Hacienda y Crédito Piblico, el Superintendente Bancario_y el Presidente de la Comisién Nacional de Valores. Artieulo 14. Una vez que se nacionalice una institucién finaneiera, su junta directiva pro- cederé en forma inmediata a modificar los estatutos de la entidad, de manera que reflejen su nueva naturaleza juridiea, con arreglo a la clasificacién establecida por los Decretos 1050 y 3130 de 1968, y 130 de 1976. Todas las instituciones financieras que se nacionalicen se vineulardn al Ministerio de Ha- cienda y Crédito Publico. Articulo 15. Las relaciones laborales en. las institueiones finaneieras que se nacionalicen seguirén rigiéndose por las normas del Cédigo Sustantivo del Trabajo y por las disposiciones legales y convencionales vigentes, sin que los derechos sociales de los trabajadores puedan ser desmejorados como consecuencia de la apli- eacién del presente decreto, Se atenderd espe- GACETA JUDICIAL 543 cialmente a los intereses de los trabajadores, para proteger a quienes estén cumpliendo correctamente sus deberes. Articulo 16. Las institueiones finaneieras que se nacionalicen estando sujetas a la inter- veneién de la Superintendencia Bancaria, 0 que hayan sido objeto de convenciones fidu- ciarias autorizadas por ésta, continuarén bajo dicho régimen hasta cuando, a juieio del Super- intendente Bancario, convenga entregar la ad- ministracién a la nueva junta directiva y al nuevo representante legal. Si la institueién se eneuentra en proceso de liquidacién y se nacionaliza, sus nuevos administradores podrén revertir las operaciones de liquidacién realizadas, en cuanto sea posible, ¥ dentro del propésito de que reanude normalmente sus operaciones, de que no se produzea dafio a quienes a juicio del Superintendente Baneario hayan obrado de buena fe, ni se coneeda beneficio injustificado a persona alguna. Articulo 17. Para el ejereieio de la facultad de nacionalizar, el Gobierno procederé a expedir, en cada easo, las resoluciones ejecutivas correspondientes, la sola publicacién de éstas en los periédicos privados de cireulacién nacional surtiré todos los efectos legales relacionados con las obligaciones que la ley impone a los comerciantes, entre ellas la del registro mereantil de reformas estatutarias y otros actos de comereio. Asi mismo, la expedicién y publ cacién de la resolueién supliré las formalidades exigidas para la autenticidad, publicidad y prueba de los distintos actos jurfdicos necesa~ rios para la modificacién y transformacién de estas sociedades; todo ello sin perjuicio de que los administradores den cumplimiento a tales exigencias legales, dentro del plazo que para el efecto establezea el Gobierno. Todos los actos y operaciones de la Nacién y de las instituciones financieras a que dé lugar el presente deereto, no causarin gravamen 0 derecho fiseal alguno; los partieulares, sin em- Dargo, quedardn gravados en la forma prevista en las leyes. CAPITULO TIT Proteecién penal de 1a confianca en el sistema financiero “Artieulo 18. Los directores, administradores, representantes legales y funcionarios de las institueiones financieras que, utilizando fondos eaptados del publico, los destinen sin autoriza- eidn legal a operaciones dirigidas a adquirir el544. GACETA JUDICIAL Namero 2409 control de entidades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, 0 de otras sociedades, incurriré en prisién de 2 a 6 afios. Articulo 19. A la misma pena estar4n sujetos los directores, administradores, representantes legales y funcionarios de las instituciones finaneieras, que otorguen eréditos 0 efectien deseuentos en forma directa o por interpuesta persona, a los accionistas de la propia entidad, por encima de las autorizaciones legales. Incurrirén en la conducta establecida en este articulo y en las sanciones aplicables, los accionistas o beneficiarios de la operacién respectiva. Articulo 20. Quien eapte dineros del piiblico en forma masiva y habitual sin contar con la previa autorizacién de la autoridad competente, incurriré en prisién de 2 a 6 aiios. Ar‘culo 21, Para los efectos de los delitos contemplados en los articulos 18, 19 y 20 sera competente para conocer el Juez. del Cireuito del domicilio de la respectiva empresa 0 persona. La investigacién se iniciaré de oficio o por de- nuneia del Superintendente Baneario o de cualquiera otra persona. Articulo 22. Cuando el Superintendente Ban- cario, después de pedir explicaciones a los administradores 0 a los representantes legales de cualquier institueién sometida a su vigilancia, se cereiore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondra al establecimiento, por cada vez, una multa en favor del ‘Tesoro Nacional, no menor de $ 500.000 ni mayor de $ 2.000,000.00, graduéndola a su juicio, segim la gravedad de la infraccién o el beneficio pecuniario obtenido, 0 segin ambos factores, stas sumas se ajustaran anualmente, en el mismo sentido y porcentaje en que varie el indice de precios “al consumidor que sumi- nistre el DANE Las multas previstas en este articulo podran ser sucesivas mientras subsista el incumplimien- to de la norma y se aplicarén sin perjuicio de lo dispuesto en los artieulos 18, 19 y 20. Artieulo 23, Cuando cualquier director, gerente, revisor fiseal u otro funeionario o' empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Baneario, autorice 0 eje- eute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba su- jetarse, el Superintendente Bancario podr sancionarlo, por cada vez, con una multa de $ 1,000.000,00 a favor del’ Tesoro Nacional. El Superintendente Bancario podré, ademas, exi- gir la remocién inmediata del infractor y comu- nieard esta determinacién a todas las entidades vigiladas. Esta suma se ajustaré anualmente, en el mismo sentido y porcentajes en que varie el indice de precios al consumider que sumi nistre el DANE, Las multas previstas en este artieulo podrén ser sucesivas mientras subsista el incumplimien- to de la norma, y se aplicardn sin perjuicio de lo dispuesto en los articulos 18, 19 y 20. CAPITULO IV Disposiciones generales Artieulo 24. Se entienden por institueiones financieras, para los efectos de este decreto, los baneos, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compaiiias de seguros y de capitalizacién, las compaiifas de Financiamiento comercial,’ las sociedades administradoras de fondos de inversién, y las demas sometidas al control de la Superinten- deneia Banearia, exceptuando las_sociedades urbanizadoras de que trata la Ley 66 de 1968. Articulo 25. Derdgase el Decreto 1839 de 1982. Las compafifas de autofinanciamiento in- dustrial o de servicios que se hubieren organi- zado en desarrollo de esta norma, dispondrén de un plazo de 24 meses para liquidarse dentro de un programa de desmonte paulatino de sus eaptaciones que regular y vigilaré la Super- intendencia Banearia. Artieulo 26. Las compafiias de ‘‘arrendamiento finaneiero”’ (leasing) y compra de ear- tera (factoring), no podran realizar en forma masiva y habitual eaptaciones de dineros del piblico. Articulo 27. El control y vigilancia administrativo de las bolsas de valores, de los comisionistas de bolsa y de las sociedades administradoras de fondos de inversién, corresponderd en adelante a la Comisién Nacional de Valores. Artfeulo 28. El Gobierno sefialaré un programa, en virtud del cual deberd procederse a demoeratizar la propiedad accionaria de las institueiones financieras. Para tal efecto determi- nard los poreentajes maximos de su capital, que puede poseer una misma persona natural 0 juridica y las subordinadas de ésta; y los plazos dentro de los cuales se levaré a’ cabo el programa,NGmero 2409 Articulo 29, El Gobierno realizar todas las operaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento de este decreto, en especial para lo previsto en el articulo 12 Articulo 30, Este Decreto vige a partir de su expedicién. Comuniqnese y fimplase™. Conviene sefialar que el decreto anteriormente transcrito, esta firmado por el seiior Presi- dente de la'Repiblica y la totalidad de sus Ministros, ur Defensa ciudadana del Deereto En escrito presentado en la Secretaria de la Sala Constitucional el 11 de octubre del presente aiio, Julio H. Fajardo, en su doble condieién de ciudadano y de ‘abogado titulado™, pide a la Corte (F. 1), que declare: “Que el Deereto 2920 (sie) del aiio en curso, mediante el cual se declaré la emergencia eco- némica es exequible”. El solicitante, después de referirse a los pre supuestos necesarios ‘para que el Presidente de la Repitblica pueda constitucionalmente declarar la emergencia econémica’’, al tenor de lo dispuesto por el articulo 122 de la Carta Funda- mental, termina afirmando a fin de justifiear su solicitud que: “La facultad del Presidente de la Reptiblica es medida diserecional de la cual esta investido por su calidad de tal como Jefe del Poder Bje- eutivo. Pero debe someterse, so pena de violar la Constitueién, a los postulados expuestos taxativamente en la norma... existieron y atin subsisten fraudes al pitblico en ciertas y determinadas corporaciones financieras que verda- deramente intranquilizan a la sociedad por el empobrecimiento y son causa que puede incidir en la seguridad de la Nacién””. Iv Impugnaciones De conformidad con lo dispuesto en la primera parte del articulo 14 del Reglamento Cons- titueional niimero 432 de 1969, el 13 de octubre se ordené la fijacién en lista del proceso (Fl. i, vito.), por el término de tres dias. Durante dicho término se presentaron en la Seeretarfa seis memoriales de impugnacién del Deereto mimero 2920, sometido a la revisién constitucional de la Corporacién, por los ciudadanos Héctor Galle- go Osorio, Alfonso Charria Angulo, César Castro S. CONSTITUCIONAL/#2 — 35, GACETA JUDICIAL _ 545 Perdomo, Gerardo Vacea Sanchez y Luis Ja- vier Caycedo, lo mismo que por Ivan Restrepo Lince y Silvia Giraldo Lopera, éste iiltimo firmado conjuntamente. Concluido dicho término, vale decir, de manera extempordnea, se presentaron tres’ impugnaciones més, una del ciudadano Esteban Bendeck Olivella, otra presentada conjuntamente por Efraim’ Garcia Torres y Raymundo Mendoza Medina, y una mas por el ciudadano Bernardo Carreiio Varela. También el ciudadano José Libardo Lépez Montes presents un memorial atacando tanto el Deereto 2920 de 1962, al cual corresponde tate, proeeso, eomo el Desreto nimero 2919 de La Corte procedera a continuacién a realizar un breve resumen de todas ellas, para sistema~ tizar mas adelante el aparato argumental de las mismas, Finalmente, cuando ya el proceso se encontra- ba a la consideracién de la Sala Plena, y por lo tanto en forma igualmente extempordnea, se presentaron dos nuevas impugnaciones, ‘una firmada por el ciudadano Manuel Ospina’ Acos- ta, con el membrete de “Ospina Holguin Neira y Pombo, Abogados”, y la otra, por el ciudadano Luis Carlos Gémez Jaramillo. También en dicho momento procesal se presenté un escrito de defensa de la constitucionalidad del Decreto por el ciudadano Alfonso Isaza Moreno. 1° Impugnacién de Héctor Gallego Osorio (Bis. 14 y ss+)- Considera este libelista que a su juicio son inconstitucionales los articulos 18, 19, 20 y 21 Gel Decreto impugnado, por ser ellos violatorios de los articulos 76-2 y 122, inciso 2°, parte final de la Carta Politica. Afirma en primer término que las facultades previstas por el artienlo 122 de la Constitu- cin no abarean la reforma del Cédigo Penal ni del Cédigo de Procedimiento Penal, toda vez que ‘Al establecer nuestra Carta Magna como competeneia constitueional propia y privativa del legislador la de ‘Expedir cédigos en todos los ramos de la legislacién y reformar sus disposiciones’, es ineuestionable que no puede la Rama Ejecutiva del Poder Paiblico entrar a reformar el Cédigo Penal, estableciendo nuevas conduetas delietivas; y el Cédigo de Procedi- miento Penal, estableciendo competencia para el conocimiento de dichos delitos. Sélo puede546 el Ejecutivo ejercer esta competencia cuando en forma pro dempore y previas y precisas fax cultades legislativas lo reviste de facultades extraordinarias el legislador mediante una ley”’. En segundo y iiltimo Iugar considera el impugnante que no existe relacién entre la tipifi- eacén de los delitos hecha por el Bjecutivo y las razones invoeadas por éste en la parte con- siderativa del Decreto 2919, que establecié el Estado de Emergencia Econémica, En tal orden de ideas y Inego de transeribir las consideraciones hechas por el Ejecutivo en dicho Deereto, afirma que: Asi las cosas, si el articulo 20 del Deereto legislative 2920 de 1982 tipifica como conducta delictiva sancionable con pena privativa de la libertad de 2 a 6 aiios, el ‘‘Captar dineros del piiblico en forma masiva y habitual, sin contar con la previa autorizacién de la autoridad competente”’, esta refiriéndose a materias que no tienen relacién directa y especifica con la_si- tuacién que determiné la declaratoria del E: tado de Emergencia Econémica, ya que en momento alguno en sus considerandos el Deereto 2919 de 1982 mencioné como causa de la emergencia econdmica la captacién de dineros del piblico por parte de personas diferentes a las instituciones financieras, Los considerandos de la norma precitada se refieren como causa de la declaratoria de Emer- gencia Econémica a la grave crisis de ciertos sectores del sistema financiero y de las institu ciones financieras, pero no menciona como causa de dicha crisis el hecho de que personas diferentes a estas instituciones financieras capten dineros del piblico. 2° Impugnacién de Héctor Charria Angulo (Fis. 17 y ss.). Este libelista considera como inconstitucional prdcticamente la totalidad del articulado del Deereto revisado, la cual conereta en Ja siguiente forma: ‘*19 Son inconstitucionales los artieulos 3°, 49, 5°, 6%, 79, 8%, 99, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17, por violar los artieulos 16, 20, 30, 32, 33, 55, 122'y 218 de la Constitucién ; 2° Son inconstitucionales los articulos 18, 19, 20, 22 y 23 del Deereto, por violar el artfeulo 122 de la Cons- titueién en relacién eon los articulos 16, 20, 55 ¥ 76 de la misma; 3° Hs inconstitueional el articulo 21, por violacién de los mismos articulos de la Carta; 49 Es inconstitucional el artfeulo 26 por violacién de los mismos artfeulos de la Constitucién ; 5° Es inconstitucional el artfculo 27 por violacién de los mismos artfeulos, y 6° GACETA JUDICIAL Numero 2409 Es inconstitucional el articulo 28 por violacién de los artieulos 122, 55 y 76 de la Constitucién. El impugnante hace en primer término una larga y cnidadosa historia legislativa del actual articulo 122 de la Constitueién Nacional, para Iuego determinar cuales son a su juicio el ‘contenido, aleance y limitaciones de las facultades que otorga al Presidente de la Repiblica’ el articulo en cuestién. Seguidamente, con un amplio aparato jurisprudeneial y doctrinario, y basandose especialmente en lo sostenido por los profesores Vidal Perdomo y Copete Lizarralde, intenta precisar los limites entre la intervencién, la expropiacin y la confiseacién, para coneluir esta parte del diseurso, con un ‘estudio de las ‘causas invocadas para la declaratoria de emergencia y medios para conjurarla’ ”’, Sentados los presupuestos anteriores, el impugnante procede a puntualizar las razones coneretas de la inconstitucionalidad de las normas que a su modo de ver resultan inexequibles. Tales normas y las razones respectivas pueden agruparse sintéticamente del siguiente modo: a) Articulos 3° a 17 del Deereto, respecto de Jos cuales afirma el impugnanti “En su conjunto establecen un régimen ju- ridieo denominado ‘nacionalizacién’ de las instituciones financieras que no es cosa distinta que la confiseacién de la propiedad de las acciones de particulares en tales establecimientos, 0 Jo que es més grave, el simple y completo despojo de acciones de terceros de buena fe, ajenos a prictieas reprobables sin la correlativa’ exigeneia del pago de precio o indemnizacién alguna”. Agrega el impugnante que: ‘Al lado de los accionistas administradores irregulares, cuya sancién es necesaria pero dentro del marco de la Constitucién, se hallan muchos otros peque- fios y medianos aceionistas sin poder decisorio y sin manera de usufructuar irregularmente los recursos del piblico. ;Qué sucede con éstos? Que igualmente se ven desposefdos de su pr piedad, no a titulo de eonfiscacién porque deli- to alguno han cometido, sino por llano y total despojo del Estado. El artieulo 6°, literal ¢) comprende todos los accionistas del ‘ente nacio- nalizado. Si se rechaza la tesis de ser constitutivos de confiscacién los artieulos acusados, halléndose garantizada la propiedad privada y los derechos adquiridos con justo titulo por el artieulo 30 de la Constitueién y estableciendo dicha normaNamero 2409 que la Ginica forma para tornar piblica la propiedad privada es la expropiacién, debe con- eluirse 0 que se violé dicha norma o que se modificé la Constitueién ereando la nueva figura de ‘nacionalizacién’, exeepeién al articulo 30, con quebranto del articulo 218” Toda vez que no se argumenta en relacién con la violacién de los demas articulos de la Constitueién que habia enumerado como viola dos, ni se censuran individualmente los artieulos 'ya mencionados del Deereto, aclara entonces ‘el impugnante que ‘‘la violacién de las demas normas constitueionales se infiere de lo argiiido anteriormente”” y que tales articulos del Deereto ‘en su conjunto y como proposieién juridica completa encauzan’ y desarrollan la figura de la nacionalizacion’”. b) Artienlos 18, 19, 20, 22 y 23 del Deereto 2920. En relacién’ con éstos expresa el impugnante, de un lado, que en la motivacién del Deereto no se menté la ‘‘insuficiencia de las normas penales vigentes”” como ‘‘hechos pertur- badores del orden econdmico y social”, no exis- tiendo de contera relacién directa entre la medida adoptada y la situacién determinante de la misma; y de otro, que: “Los considerandos 5°, 6° y 7? del Decreto 2919, que fijan el marco de competeneia del Gobierno no contemplan explicitamente la posibilidad de modificar el Cédigo Penal”. Parejas razones de inconstitucionalidad pre- texta el libelista en punto a los articulos 26 ¥ 27 del Decreto 2920, vale decir, que carecen de ‘relacién alguna con la situacién determinante del estado de emergencia”. c) Finalmente y en lo atafiedero a la eventual institueionalidad del articulo 28 del Deereto argumenta el libelista que una vez vencido el término de la emergencia y restablecida la normalidad, concluye la eapacidad colegislativa del Gobierno y que dicha elusula: ‘“pretende extender en él tiempo, fuera de la época de emergencia y vuelta la ‘normalidad, la potestad consagrada en el artfeulo 122 de la Constitu- ign”, 8° Impugnacién del ciudadano César Castro Perdomo (Bis. 45 y ss.). Se considera por este impugnante parcialmente inconstitucional el articulo 1° del Decreto 2920 por vulnerarse con él los articulos 28, 20 y 44 de la Constitueién; también parcialmen- mente inconstitucional, el articulo 2°, por vio- acién del articulo 28'de la Carta; inconstitu- GACETA JUDICIAL 547 cional, el diltimo inciso del articulo 5°, por vio- lacién’ del articulo 120-14 de la Constitucién; el articulo 6° parcialmente, por violacién del articulo 30 de la Carta Fundamental; el artfeulo 12, parcialmente, por violacién del citado artieulo 30 de la Carta; los articulos 26 y 27, por violacién del articulo 122 de la misma; y, finalmente, el articulo 28, por violacién del ‘articulo 118-8 de la Constitucién, Las razones adueidas por este impugnante pueden sintetizarse en la siguiente forma: 1. Con respecto a los ordinales a) y b) del artieulo 1° del Decreto, estima que traténdose de normas de Derecho Penal Administrativo se viola el articulo 28 de la Constitucién: “Porque no tipifican con precisién juridica a qué clase de relacién se refiere la vineula- cidn que pueda existir entre los accionistas de la institueién finaneiera respectiva y las personas mencionadas en los mismos ordinales im- pugnados”. Se considera el ordinal ¢) del mismo artfeulo, violatorio de los articulos 20 y 44 de la Cons- titueién, de una parte, porque el artieulo 20 de la Carta: “Da competencia al Estado colombiano para saneionar a un particular exclusivamente por infraceién de la Constitucién o de la Ley, y en cambio el inciso impugnado adiciona el estado ilegal inherente a la especulacién alli previsto, con otra figura, como es la de apartarse sus- tancialmente de las condiciones normales del comereio colombiano”’. Y, de otra, porque el artieulo 44 de la Carta, autoriza a los particulares a crear instituciones financieras que no sean contrarias a la moral, y el inciso ¢), impugnado, ‘‘incluye una actividad que no es inmoral, como es la de apartarse de las condiciones normales del comercio””. En cuanto a la parte impugnada del articulo 2, estima el libelista que la nacionalizacién no es un acto de interveneién sino una pena administrativa cuya aplicacién ‘‘no brinda ninguna oportunidad defensiva al inculpado o infractor”, por lo cual se viola el citado articulo 28 de 1a Constitucién. 2° En punto al ailtimo inciso del articulo 5° del Deereto, se estima inconstitucional por con- traponerse a lo dispuesto en el articulo 120-14 de la Carta, toda vez que en razén de sus atribuciones, el Presidente no tiene “por qué solicitarle coneepto previo a ninguno de sus subalternos’’.548 3° En Jo atinente al articulo 6%, ordinales ) y ©), ¥ el articulo 12 del Decreto, vale decir en cuanto a los efectos de la nacionalizacién y a la adquisicién de acciones por parte de la Nacién, se consideran contrarios al articulo 30 de la Constitueién, en obsequio a que tales situaciones s6lo pueden originarse en una ex- propiacién adelantada segin los trémites constitucionales, presentdéndose en general una des- proteceién de la propiedad privada 4° En cuanto a los artienlos 26 y 27 del De- ereto, se consideran violatorios del’ articulo 122 de Ia Carta, por earecer de “relacién directa y espeeifica con la situaci que determiné el estado de emergencia econémica”’, y no estar comprendidas a mayor abundamiento, las compafifas de arrendamiento financiero y las que se ocupan de compra de cartera, ni las bolsas de valores, en la enumeracién de las instituciones financieras, para las cuales se expidi6 el Deereto impugnado, 5? Finalmente, se considera el articulo 28 del Deereto contrario a la Constitueién, toda vez que: ‘mediante él se autoriza al Gobierno Nacional para seguir legislando sobre emergencia econémica por fuera de los términos y condiciones constitucionales’’, segtin los articnlos 76-12 y 118-8 de la Constitueién, con lo enal el libelista asimila las facultades del estado de Emergeneia Econémica a las facultades extraordinarias trasladadas al Ejecutivo por el Con- xreso. 4° Impugnacién de los ciudadanos Ivin Res- trepo Lince y Silvia Giraldo (Fis. 58 y ss.) Estos impugnantes limitan su censura de inconstitucionalidad al articulo 25 del Decreto 2920, por el cual se deroga el Decreto 1939 de 1982, relative a las compaiifas de autofinan- ciacién. Opinan que en el contexto integral del Decreto, tal norma es un verdadero ‘‘mico”” y que ademés viola el articulo 122 de la Cons- titueién : “En cuanto ordena que los Decretos dietados con base en la emergencia econdmica, se refieren tinicamente a materias que tengan relacién con la situacién que determina el Estado de Emergencia”. Encontrdndose el negocio al despacho para la decisién de fondo, la impugnante Silvia Giraldo ha presentado varios memoriales refiriéndose al mismo punto. 5° Impugnacién del ciudadano Gerardo Vacca Torres (Fis. 6° y s8.). GACETA JUDICIAL Namero 2409 Piensa este impugnante que el Decreto que se estudia viola la Constitucién ‘tanto en su estructura general, como en varios de sus artieulos, tales como el 16, 20, 26, 30, 32, 33, 34, 55, 16-12, 120, 122, 147’ y siguientes”. Con el fin de demostrar su aserto, el impugnante afirma que la Constitucién Nacional, ‘ni en su letra ni en su espiritu concede al Presi- dente de la Repiiblica o a autoridad alguna, la posibilidad de deeretar la nacionalizecién’ de bienes o empresas de propiedad privada”, vul- nerdndose consiguientemente la proteceién ‘constitueional de la propiedad privada, como quiera que, por otra parte, lo perseguido por el Es- tado sélo es posible a través de la expropiacién, prevista en los articulos 80 y 88 de la Carta, Agrega el impugnante que se viola el artfculo 122 de la Constitueién, toda vez que por medio del Decreto se pretendié erear un Estatuto de “‘vigencia permanente”’, poniéndole fin a “todas Jas emergeneias del futuro”, las cuales “‘deben, ser materia de otras declaratorias”. Termina el impugnante afirmando que constitueionalmente casos como el de la emergencia econémica, no permiten la interveneién del Es- tado en el ‘‘sistema financiero’’, violandose, otra parte, el articulo 76-12 de la Constitueién, toda vez que el Gobierno, en lugar de solicitar facultades extraordinarias al Congreso, opté “por autoconcedérselas”’, sin precision ni tem- poralidad. 6? Impugnacién del ciudadano Luis Javier Caicedo (Fis. 71 y ss.). Este impugnante considera inexequibles los articulos 19 a 23, lo mismo que el 28 y el 29 del Deereto 2920. El impugnante, para los efectos de la censura de inconstitucionalidad, divide en tres partes los articulos del Deereto 2920 que considera violatorios de la Carta. a) Nacionalizacién. Reconoce el impugnante que ‘Es evidente la relacién existente entre un estatuto de nacionalizacién de instituciones financieras y las causas invocadas para declarar la emergencia”, no obstante lo cual considera violados los articulos 55, 76-2 y 192 de la Cons- titueién, toda vez que los artieulos respectivos : “En forma general y hacia el futuro, no tienen ‘relacién directa y especifica’ con’ los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia econémica”’. _ Precisa el impugnante que las normas son inconstitucionales en cuanto colocan al Presi-Namero 2409 GACETA dente en posibilidad de nacionalizar este 0 cualquier otro baneo y explica que: Sostener la permaneneia de un deereto de emergencia con contenido de la mis alta generalidad y abstraceién de que es posible una ley, es perpetuar el estado de emergencia dictado ante una coyuntura critica especifiea, haciendo aplicables las medidas que se tomaron con estre- cha relacién a ella, a situaciones de hecho euales- quiera que ocurran con posterioridad a la fecha de la expedicién de la medida, El nivel de generalidad y abstraceién, en su mas alto grado, que pueda tener una ley, es parte de la potestad legislativa propia e indelegable del Congreso”. Estudiando el artieulo 5? del Deereto 2920 “+ los conexos con él”", expresa el impugnante, que se violan los articulos 2%, 55, 76-2 y 122 de la Constitueién, como quiera que por medio del dicho articulo: “El legislador excepcional asume la facultad de conceder autorizaciones al Presidente de la Repiiblica, cuando esa facultad es de las com- peteneias indelegables por el Congreso e inasu- mibles por el Presidente bajo ninguna eireuns- tancia”. Se agrega que la mentada norma rompe la relacién directa y especifica con los hechos que motivaron la emérgencia econdmica, como quiera que en el futuro: “Cada vez que se vaya a hacer uso de esa facultad, se va a estar en una situacin féctica muy diferente a la existente el dia 8 de octubre de 1982, fecha en la declaracién de esta emergencia fugaz"’. Y ya para terminar el andlisis eritico de estas normias, afirma el impugnante que el articulo 14 del Decreto es asi mismo contrario a la Cons- titueién, en ateneién a que la competencia para modifiear los estatutos de las entidades descen- tralizadas radica en el Congreso. b) Proteccién penal. Analizando los artieulos 18 a 23 del Decreto 2920, mediante los cuales se erean nuevas figuras delictivas, el impugnante los considera inconstitucionales en aten- cién a que, en primer término, tales normas abarean ‘‘situaciones futuras impredecibles, sin relacién directa y especifica con los hechos que determinaron la emergencia’’; en segundo lugar, “‘afectan garantias individuales que, sélo pueden alterarse por el Presidente de la Repa- bliea, en virtud de decretos legislativos del estado de sitio’ y, finalmente, somete los delitos JUDICIAL 549 financieros, 0 lo que él denomina ‘‘conveniente estatuto de seguridad para banqueros”, a un “‘régimen mas desfavorable”” “que los ‘delitos comunes”’. Agrega qne los Decretos de emergencia econémiea no pueden afeetar ‘las libertades individuales’’, ©) Democratizacién de la propiedad aeciona- ria, Frente al artieulo 28 del Decreto 2920, el impugnante replantea un argumento ya mencionado con anterioridad, el cual le permite asumir la inconstitueionalidad de tal norma, en cuanto por ella es dable adoptar medidas hacia el futuro, vale decir, “por fuera de la emer gencia’ 7% Impugnacién del ciudadano José Libardo Lépez M. (Fis. 160 y ss.) Destacando el hecho de que ‘el verdadero origen de la crisis" se encuentra en los ‘‘fondos de inversién del Grupo Grancolombiano”” sefialandolos como ‘los yerdaderos responsables de la crisis”, afirma este impugnante que soli- cita la ‘‘inexequibilidad”’ del Deereto 2920 y on especial de los artfeulos ‘49, 13 y 28, argu- mentando exclusivamente en relacién con éstos. Por lo que hace al artieulo 4? piensa que la nacionalizaci6n alli prevista es simplemente una ‘confiscacién’ y que ademés al procederse a definir la nacionalizacién, se tomé una medida que no tiene nada que ver con la erisis finaneiera, medida que por lo demas no acepta como de interveneién, con la violacién consiguiente de los articulos 32 y 120-14 de la Carta”. En cuanto al artielo 13 del Deereto 2920 iensa que viola el articulo 122 de la Consti- tueién, toda vez que, recuperada la confianza en las instituciones finaneieras, venderle nueva- mente por el Estado las acciones a ellas ‘no seria un castigo sino un premio por las faltas cometidas, seria un resareir con dinero oficial el que maiversaron los particulares”’, lo cual no aseguraria ninguna confianza del publico en el sector financiero, fin para el cual se dicté el Deereto nimero 2920. Finalmente, considera el impugnante que el articulo 28 del Deereto también es inconstitueional; enfatiza al respecto el hecho de que la Nacién_pagé 6.000 millones de pesos adeudados por el Banco del Estado, situacién que: “Seria ‘como legalizar una situacién irregular, Jo. que constituirfa un claro abuso en el cjereicio de las facultades a que se refiere el articulo 122 de la Constitueién Nacional”. Si bien las demas impugnaciones fueron alle- gadas en forma extempordnea, se procede, sinembargo, a presentar sintéticamente el aleance de la censura constitucional en ellas expresada. 8° Impugnacién de tos ciudadanos Efraim Garcia Torres y Raimundo Mendoza Medina (Fis. 95 y ss.). Estiman inconstitucionales los articulos 3°, literales b) y ¢),; 4%, 5% 69, con exclusion de los literales d) ye) ; 10, 12, 14 y 28, los cuales, ‘a su juicio, violan el artfeulo 30, en concordan- cia con los artieulos 32, 44, 55, 58, 61, 120, 122 y 215 de la Constitueién Nacional. Los impugnantes empiezan por hacer un dete~ nido andlisis de la nacionalizacién contemplada en el Decreto 2920, acerea de la cual mani- fiestan “‘la intima convieeién de que su finalidad es en un todo acorde con las necesidades histérieas que vivimos”, para concluir mas adelante que ‘‘se trata en el fondo de una verdadera expropiacién, que por lo tanto debe Henar los requisitos establecidos por la Carta, Fundamental”, no obstante lo cual también coneluyen que la mentada institucién de la na- cionalizaci6n es una ‘“confiscacién”’. Agregan que los actos descritos en el Deereto y que dan lugar a la nacionalizacién, violan a su turno los articulos 16, 23 y 26 de la Constitucién, por vulnerar los prineipios de defensa y de tipici- dad. Expresan igualmente que el artienlo 10 del Decreto 2920 no se ajusta al artieulo 76-11 de la Carta, el cual determina eudles son los requisitos que deben contener las autorizaciones otorgadas al Bjecutivo. Finalmente precisan que se viola el artieulo 57 de la Constitucién, toda vez que el articulo 5° del Deereto se refiere tinicamente a una reso- Iucién ejecutiva; y que el artieulo 28 del citado Deereto ha debido fijar un término segiin el 76-12 de la Carta, para el ejercicio de las facultades alli previstas. 9° Impugnacién del ciudadano Esteban Bendeck Olivella (Fis. 107 y ss.). Este impugnante dirige la censura de ineons- titucionalidad tmicamente contra los articulos 18, 19, 20 y 21 del Decreto mimero 2920, los cuales considera violatorios de los articulos 2%, 26, 28 (1), 76-1-2, 12 y 55 de la Constitucién. Empieza el impugnante por hacer un estudio de los lamados delitos econémicos, para desta: car sus “‘contornos imprecisos para la ciencia, criminal”, lo mismo que el cardcter discutible del Bien Juridico protegido y la vaguedad del GACETA JUDICIAL Namero 2409 “Orden Publico Econémico”’, y las relaciones existentes entre los delitos econdmicos y los delitos contra el patrimonio, para coneluir en tal marco argumental que: “Con fundamento en el artfeulo 122, el Eje- cutivo podria cambiar, derogar o sustituir ea- pitulos enteros, e inclusive titulos del Cédigo Penal vigente, y aun desplazar masivamente una categoria de reatos de un titulo a otro, por considerar que el bien juridico vulmerado es diferente del que tuvo en cuenta el legislador ordinario”’. Cita como ejemplos la evasién fiscal y el monopolio, dentro de las mentadas faculta- Ges del Bjecutivo, Alude a continuacién el autor a la erisis del Congreso, al abuso de las facultades otorgadas por éste al Ejecutivo, para concluir al respecto que: “De aceptar que el Presidente de la Repi- blica 0 el Gobierno Nacional, pueden legislar con base en el 122 sobre euestiones penales, ni siquiera quedaria al Congreso ese remanente de poder, o la funeién de delegar la legislativa. El Gobierno Nacional para poder legislar sobre ese tema, sélo tiene dos vias exclusivas para hacerlo, en tiempo de paz: “‘a) La normal y obvia, prevista en la Cons- titucién Nacional en el articulo 76, ordinales 19 y%y “b) La que ofrece el artfeulo 76, ordinal 12”. Finalmente afirma el impugnante que ‘todos los actos gravosos para los ciudadanos deben apoyarse en una ley formal”’, y que en cualquier cireunstaneia s6lo el Congreso puede expedir eédigos y reformar sus disposiciones; y luego de reconocer que ‘‘la necesidad de legislar en materia penal, para frenar la delineuencia desatada en el campo comercial, econdmico y finaneiero es evidente””, concluye que: “‘legislar por fuera de la ley formal, en materia de delitos, es violatorio de la Constitueién y_es un quebranto del estado de derecho, y ademés del principio de separacién de los poderes, y por ende, con ello se infringen no s6lo los artieulos 26 y 28 (ineiso 1°), sino los artfcu- los 55 y 76 ordinal 12 de la Constitueién Na- cional”’, 10. Impugnacién de Bernardo Carreno Va- rela (Fis. 122 y 85). Empieza el impugnante por sefialar las normas de la Constitucién que considera violadas, citando al efecto los articulos 26, 28, 58, 34,Numero 2409 30, 33 y 207. A continnacién analiza el aleance de’ la nacionalizacién contemplada por el De- ereto 2920, para extraer como corolario que “sino hay confiseacién, necesariamente hay expropiacién”’, la iltima de las cuales debe hacerse, segiin los requisitos previstos por la Constitueién para tal efecto. Alude Iuego a la ‘‘confianza en el sistema financiero”’, y a la calificacién ad libitum de ésta por el Presidente para coneluir que el Decreto 120 : ‘Viola la Constitucién porque erige en deli tos hechos no definidos, cuya determinacion corresponde ex post facto a funcionarios de la Rama Ejecutiva. Consagra la confiseacién. Pero de no ser asi, permite la expropiacién sin intervencién de la'rama jurisdiccional. Permite la expropiacién sin indemnizacién previa, Con- fiere al Presidente y a funcionarios del Ejecn- tivo facultades que corresponden al Legislativo y los jueces, ya que: les permite definir hechos como constitutivos de delito. Les permite definir los motivos de utilidad piblica e interés social que permiten la expropiacién y aun las razones de equidad que la permitan sin indem- nizaeién (si es que no hay confiscacién). Les permite imponer sanciones civiles y penales. Les permite expropiar. Faculta al Gobierno en tiempo indefinido, para modificar cualquier presupuesto’’, Vv Concepto de la Procuradurta General de la Nacién Concluido el término de fijacién en lista des- tinado a la intervencién de la ciudadania, de conformidad con lo dispuesto por la Constitu- cién y por el Decreto mimero 432 de 1969, or- génico del procedimiento constitucional, y segin lo realizado por la Corte en oportunidades anteriores, se corrié traslado a la Procuraduria General de la Nacién por el término de diez dias. Esta entidad descorrié dicho traslado, mediante el concepto (Fis. 128 Bis y ss.) numero 595 del dia 28 de octubre del presente afio, en el cual termina solicitando a la Corte: “Que declare exequibles todos los preceptos que conforman el Decreto Legislative 2920 de 1982”. La Procuraduria inicia su estudio realizando una sintesis de las impugnaciones presentadas, sin incluir aquéllas que lo fueron extemporé- neamente. GACETA JUDICIAL Afrontando a continuacién el estudio de la constitucionalidad del decreto revisado, la Pro- curaduria siguiendo la estructura del_mismo, divide en cuatro partes las consideraciones al respecto, las que constituyen por supuesto la base doctrinaria para llegar a la conelusin de exequibilidad ya mencionada. a) En el primer capitulo alude la Procura~ duria a la intervencién del Estado en el sector finaneiero de la economfa- Inicialmente se refiere a la confianza pibliea en las instituciones financieras y a la pérdida de la misma expresando al efecto que: «para devolver esa confiabilidad es indispensable que la sociedad sepa tutelados sus derechos, no slo en los eventos de conductas dolosas sino por razones de ineptitud, deseuido de los administradores 0 pricticas inseguras. De otro lado, la legislacién bancaria no distingue entre las causas que motivan el estado de liquide para efecto de la interveneién (Arts. 48 de la Ley 45 de 1923, 5? de la Ley 57 de 1931). No puede entenderse en otra forma la proteceién que el articulo 16 de la Carta exige a las anto- ridades de la Repabliea””. Destaca a continuacién que las actividades de vigilancia y control se encuentran previstas desde 1923 por la Ley 45 de ese afio (Arts. 19 a 76), ampliadas y ratificadas por la Ley 57 de 1931 y por el Deereto Extraordinario niéimero 975 de 1950 y que la ‘‘toma de posesién para administrar y liquidar”’, también se encuentra eonsagrada en los artfeulos 48 y 50 respectiva- mente, de las leyes citadas, 45 de 1923 y 57 de 1931, para coneluir Inego que: “Se debe entonces deducir cién del Estado en el sector financiero de la economia y a que se refieren los dos primeros literales del articulo 3° del Deereto 2920 de 1982, ya habia sido prevista por el legislador y halla pleno respaldo en el articulo 32 de la Constitueién: fue coneebida desde 1923, cuando no habia sido introducido en la Carta el artieulo 32, lo que demuestra que desde tal época el legislador tuvo la certeza de esa necesidad y del imperativo de regular drésticamente esa ac~ tividad del sector privado, por lo cual, no en~ cuentra este despacho objeciones de inconstitucionalidad a la intervencién concebida en el articulo 4° del decreto de la revisién’’. b) En la segunda parte de su vista fiscal el Ministerio Publico se refiere a la nacional zacién y a los efectos de la misma, la cual en tiende como ‘Ia intervencién estatal en grado que la interven-552 riguroso y necesario para conjurar la erisis eco- némiea y prevenir la extensién de sus efectos’. Analiza las conductas financieras que dieron origen a la declaracién de la emergencia eco- némica para destacar el hecho de que: “al aparecer como dewdas o como pasivos, can- tidades muchas veces superiores a sus activos, al ser la cuantia de sus dendas mayores que sus haberes, automaticamente las acciones se con- vierten en valores negativos, o lo que es lo mis mo, resultaron con valores negatives. Por lo anterior, el articulo 12 dispone asignarles a esas aceiones el minimo de valor positivo mone- tario, la norma expresa asf: ‘Si el valor de la accién resultare negativo, su precio sera el de un centavo’. Siendo ello asi, no se ve cémo la Nacién podria indemnizar a sus propietarios En el evento anterior, el sentido comin leva a coneluir que la indemnizacién seria a la inversa, esto es, que los propietarios de esos ‘valores negativos’ deberian pagar los perjuicios al nue~ vo propietario (la Nacién), por haber asnmido las deudas de la institneién insolvente y en estado de iliquiden”” Termina esta parte de su estudio afirmando que todo el proceso de la nacionalizacién y sus vonsecuencias, ineinida la de modificar la’ fiso- 1.omia juridiea de las entidades intervenidas se avienen a lo dispuesto en el artieulo 122 de la Constitucién, teniendo ademés ‘directa relacién con las eausas que dieron lugar a la emergencia econémiea y con la obligacién del Gobierno de restaurar el orden”. ¢) En la tercera parte, analiza la Procuradu- ria la tipificacién de delitos financieros a la luz de los “‘poderes de policfa y punitivo”” del Estado enfatizando su criterio, segin el cual, en ejercicio de las facultades excepcionales de la emergencia econémica, el Gobierno puede ejercer indudablemente el poder punitivo, y resulta inseparable la nocién de orden pitblieo con la de poder de policfa, entendiendo este tiltimo precisamente como el mecanismo més idéneo y es trechamente vineulado a la necesidad de resta~ blecer el primero. Concreta su argumento expresando que: ‘en este caso las definiciones delictivas y las sanciones que ante ellas se sefialan en los articulos 18, 19 y 20 del Deereto constituyen una racional, adeeuada y proporcional reaceién del Estado ante un comportamiento que se encuentra estrechamente ligado con la presencia de la perturbacién y que afecta de manera grave miltiples intereses subjetivos de los particulares e intereses generales relievantes, sobre cuya GACETA JUDICIAL Namero 2409 importancia resulta superflua cualquier argu- mentacién”” 4) En la cuarta y iltima parte de su estudio aborda la Procuraduria lo relative al mercado financiero, a las instituciones financieras, al ahorro privado, lo mismo que al programa de “‘democratizacién de la propiedad accionaria’ contemplado en el artieulo 28 del Deereto revisado, todo ello en el marco de sus relaciones con la situacién que determiné la declaracién de emergencia econdmiea, es decir, ‘‘con las causas sefialadas por el Gobierno Nacional en el De- ereto 2919 de 1982”. Por lo que hace a las ins- titneiones financieras, el Ministerio Pablico con cluye que: “Hay una exacta correspondencia entre el vocablo institueiones financieras empleado en los considerandos del Deereto 2919 de 1982 con la enumeracién de las entidades, que para los efec tos anotados, quedan comprendidos bajo esa denominacién en el precitado articulo 24 del Decreto 2920 de 1982. De modo que si para esta {iltima disposicién las compafias de seguros generales, al igual que las de vida, estén alli comprendidas, es porque el Gobierno estima que son parte importante, asi no intermedien en estrieto derecho y en forma independiente, de ese sector financiero, en donde se advirtid el mal sefialado’’. En lo relativo a la derogatoria del Decreto 1839 de 1982 y consiguiente eliminacién de las compaiiias de autofinanciamiento, lo mismo que en cuanto a las limitaciones impuestas a las compaiiias de arrendamiento financiero y compra de cartera, la Procuraduria luego de precisar que el dinero eaptado en forma masiva ¥ habitual por tales compafifas no es otro que el ahorro privado, afirma que tales medidas corresponden holgadamente a las atribuciones del Bjecutivo derivadas del articulo 120-14, acla- rando naturalmente que el hecho de que’se hayan incluido en el Deereto 2920, no excluye la competencia de la Corte, como quiera que: “Todas las disposiciones que conforman el Deereto materia de revisiOn, tienen formalmen- te (y también materialmente), el cardcter de preceptos ‘legislativos’, expedidos en uso de las facultades exeepeionales de la emergencia eco- némica que se invoca, y por la manera como esti concebido en el paragrafo del artieulo 122 el _mecanismo de revision automatica resulta apenas légico concluir que dicha revision debe cjercerse por la Corte sobre la integridad del deereto expedido ‘en uso de las facultades a que se refiere ese articulo’ ””.Numero 2409 En lo atafiedero al control y vigilancia atribuida por el artieulo 27 del Deereto 2920 a la Comisién Nacional de Valores, la Procuraduria euenentra que existe una clara correspondencia con las razones invoeadas por el Bjecuitivo en el pardgrafo 6 del Deereto que declaré el estado de emergencia, ¥ al efecto destaca el carieter de ‘partes inseparables”” entre los comisionistas y las sociedades administradoras de fondos de in- versién, en el mareo del ‘‘engranaje general de la oferta y la demanda”. Finalmente se estudia en la vista fiscal el artieulo 28 del Decreto, para relievar en primer témino, lo mismo que en el caso anterior, su correspondencia con las causas determinantes en segundo lugar, poner de resalto su relacién con las facultades generales de intervencién en la eeono- mia, aspecto sobre el cual afirma que: “Ahora bien, conjugando tanto los parime- tros de la emergencia decretada por el Gobier- no, o sea Jos méviles que lo impulsaron a tomar esa medida, con las facultades de que quedé investido el Ejecutivo con la declaratoria anota- da, es decir, atendiendo a los motivos, con los fines y facultades de la emergencia en cuesti debo concluir afirmando que la norma del citado artieulo 28 constituye el ‘mandato de la ley’ a que se refiere el mencionado artieulo 32 de la Carta como presupuesto indispensable para que el Ejecutivo, que obviamente serd el ejecutor de esa medida, pueda actuar dentro de los pa- rimetros de dicho canon... la democratizacion de la propiedad accionaria de las instituciones finaneieras, constituye a mi modo de ver, una forma efectiva de racionalizar y planificar ese sector de la economia, del que nadie duda que sea impulsor del desarrollo”. VI Consideraciones de la Corte de la declaratoria de emergencia; y Primera. Competencia de la Sala Plena. En atencién a la naturaleza juridiea del De- creto legislative mimero 2920, materia del presente proceso de constitucionalidad, 1a competencia para decidir sobre su exequibilidad, al tenor de lo dispuesto por los artieulos 122 y 214 de la Constitueién Nacional, le corresponde a la Sala Plena de la Corte, previo estudio de Ta Sala Constitucional de la misma. Segunda, Constitucionalidad del Decreto. a) Aspecto formal. En primer término es preciso observar que el citado Decreto legislativo 0 extraordinario GACETA JUDICIAL 553 nero 2920 de 1982, tal como se dejé expresado oportunamente en este provefdo, Meva la firma del Presidente de la Repiblica y de la totalidad de los Ministros del Despacho. Por otra parte, también debe destacarse que el Deereto miimero 2919, de Ia misma fecha, por cl eual se “*declaré el estado de emergencia’ eco- Gmiea en todo el territorio nacional, por el término de 24 horas”, también fue expedido re- gularmente, habiéndose firmado por el Presi- dente y todos los Ministros, como ya tivo oportunidad de decidirlo la Corte en'sentencia del Aia 18 del mes de noviembre del presente aio. b) Conecidad entre el Decreto 2920 y el 2919, que establecié el Estado de Emergencia Con el propésito de estudiar la conexid existente entre los dos Decretos, la Corte trans- cribe a continnacién el texto integral del prime- vo de cllos: DECRETO NUMERO 2919 DE 1982 (octubre 8) al se declara el estado de emergencia por el econdmica Bl Presidente de la Reptiblica de Colombi en uso de las faeultades que le confiere el articulo 122 de la Constitucién Politica, previo concepto favorable del Consejo de Estado, y Considerando: Que el Gobierno estima que la existencia de institueiones financieras privadas es garantia indispensable para la libertad de empresa y opinion de los ciudadanos; pero, al mismo tiempo juzga necesario que sus accionistas y administradores tengan la absoluta certidumbre de que todo derecho debe ejercerse con el espiritu de servir los intereses de la sociedad y que la propiedad debe cumplir una funeién social ; Que el orden econdmico y social requiere ne las instituciones financiéras gocen de la confianza de la opinién pibliea, y del sector fivanciero internacional ; Que en los tiltimos meses se han descubierto en ‘varias institueiones financieras, actividades especulativas para adquirir su control, concen- tracién de la propiedad de las acciones y del crédito, conduetas dolosas para burlar los’ limites legales, pricticas destinadas a facilitar la evasion de los deberes fiscales y, en fin, diversas formas de abuso del derecho de propiedad ;554. Que ante la evidencia de esas conductas, ante la incertidumbre desatada por elas, ‘ha sobrevenido una crisis de la confianza piblica, originando situaciones de iliquidez que compro- meten la politica monetaria y dudas respecto a la aptitud de ciertos sectores del sistema finan- cievo para cumplir normalmente sus funciones de apoyo a los demas sectores de la economia ¥ sus obligaciones laboraies y comerciales; es decir, hechos que perturban en forma grave ¢ inminente el orden econémico y social; Que ante tal crisis, el Gobierno eree necesario respaldar con diversas medidas a las institueiones finaneieras sometidas a su control y vigilaneia, a las personas que confian en aqué- las, y a las que prestan correctamente sus servieios; y que para impedir la extensiin de sus efectos, juzga indispensable evitar que ese respaldo beneficie a quienes crean la crisis, e impedir que se repitan los hechos que la ocasio- nan} Que también, para impedir la extensién de los efectos de Ia crisis, se requiere dar protec- cin a los aceionistas y propietarios de buena fe en empresas de otros sectores de la economia que tengan contratos con las institueiones financieras respecto de las cuales es preciso actuar; Que por todo ello es menester adoptar de inmediato las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensién de sus efectos, mediante reformas al régimen legal, Decreta: Artienlo 1° Declirase el estado de emergencia econémica en todo el territorio nacional, por el término de 24 horas, a partir de las diez (10) de la noche del dia de hoy. Articulo 2° El presente deereto rige a partir del momento de su expedicién. Dado en Bogoté, a las 9 de la noche del dia 8 de octubre de 1982. Comuniquese y eiimplase>. De acuerdo con lo dispuesto en el artieulo 122 de la Constitueién, constituyen claras limita~ ciones a las facultades de que dispone el Go- bierno en el Estado de Emergencia Econémica, en primer término, el ejercicio de las mismas ‘inicamente durante noventa dias al afio; en segundo lugar, la prohibicién de desmejorar, con base en ellas, los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores; ¥, finalmente, la exigencia de que los Decretos legislativos 0 extraordinarios dictados, guarden GACETA JUDICIAL Namero 2409 una relacién directa y espectfiea con los motivos de la crisis econémica social. Este tiltimo requisito se plasma, entre otras cosas, en la obligacién del Gobierno de motivar el Deereto mediante el cual se declara el Hstado de Emergencia. Por lo tanto, si bien es cierto que la Corte, como ésta lo ha reconoeido, earece de competencia para entrar a calificar 0 valorar los motivos invocados por el Gobierno para determinar si éstos realmente tienen existencia féetiea o si retnen las caracteristicas fundamentales previstas en el articulo 122 de la Carta para declarar el Estado de Emergencia, entre otras razones porque el juicio de constitucionalidad encargado a la Corte por aquélla, es de naturaleza esencialmente jurfdiea, al contrario de la competencia atribuida en’el mismo sentido, ora al Consejo de Estado, ya al Congreso de la Repiibliea, los cuales si tienen un contenido eminentemente politico; ¥ porque, ademés, s6lo el Ejecutivo cuenta con los elementos de juicio que le permiten valorar con autonomia y objetividad la gravedad de la situacién y las ‘consecuencias econémico sociales de la misma; no es menos cierto, sin embargo, que la Corte si tiene competencia para valorar la rela- cién directa y especifica de las medidas tomadas con los motivos de la crisis aducidos por el Gobierno en el Deereto que declara el Estado de Emergencia Econémica, y precisados en este caso en las consideraciones del Decreto 2919 de 1982. Ahora bien, las seis consideraciones de tal Deereto, estimadas atentamente, ponen en evidencia la mentada conexidad. Ciertamente, la primera de ellas alude a lo que podria lamarse la filosofia constitucional de las medidas, al proceder a reconocer que las institueiones financieras de orden privado constituyen una garantia indispensable para la libertad de empresa y la libertad de opinién de los ciudadanos; pero precisando enfiticamente en el marco estricto de las cldusulas de la Constitueién, que tales derechos deben ejercerse con espiritu de servicio a los intereses de la sociedad, y que la propiedad debe cumplir una funcién social. La segunda destaca, supuestas entre otras cosas, las relaciones existentes con el orden econémico inter- estatal, que la confianza de la opinién piblica Y del sector financiero internacional constitu- Yen perentoria exigeneia del orden econémico social. La tercera de ellas enumera las ‘“‘conductas dolosas’’, las actividades especulativas y menciona en general diversas formas de abuso delNimero 2409 derecho de propiedad realizadas tiltimamente en las Institueiones Financieras, las enales constituyen naturalmente la base para la tipificacién de los delitos contra el Orden Econémico hecha en el Capitulo TI del Decreto 2920, como también para la deseripcién de las conductas prohibidas a los administradores de las instituciones finaneieras, hecha en el Capitulo I. La cuarta registra la situacién factiea de mayor importancia, al advertir que las activi ¥ conduetas anteriores han generado wi sis de la confianza piblica”, comprometiéndose consiguientemente a politica monetaria del Estado y los demas sectores de la economia nacional, con las derivaciones naturales de orden laboral y comercial, La quinta consideracién se refiere a la necesidad del Gobierno de respaldar a las institueiones financieras sometidas a su control y vigilancia, como también a quienes prestan sus servicios corretcamente y a quienes han depositado su confianza en ellas, y de impedir la extensiéa de los efectos de la’ imencionada crisis. Final- mente, la sexta consideracién reitera la necesidad de impedir la extensién de los efectos de la crisis, ampliando la proteccién a otros seetores de ta economia vinculados con las institueiones financieras. Tal respaldo del Estado, en el cuadro de la crisis suscitada por las conduetas y aetividades anteriores, se traduce y obtiene a través de las medidas desarrolladas en el Capitulo II del Deereto 2920 y que van desde la simple vigilancia hasta la nacionalizacién de las empresas comprometidas en la crisis econdmica. De conformidad con lo anterior, obsérvese que el Gobierno destaca repetidamente en tales motivaciones la vinculacién existente entre las institueiones financieras y otras areas de la economia nacional, precisando a mayor abundamiento y de manera expresa la necesidad de extender la proteccién del Estado a propietarios y aceionistas de empresas pertenecientes a otros “‘sectores de la economia”. Carece por lo tanto de razén la objecién hecha por algunos de los impugantes del Decre- to, que consideran que la conexidad que se comenta se rompe al haberse tomado por el Gobierno en tal Decreto medidas que abarean otras instituciones, y al haberse regulado la captacién de dineros del publico por parte de las compafiias de arrendamiento finaneiero y de compra de cartera, sin mencionarlas expres mente en dicha motivacién. Con mayor razén si GACETA JUDICIAL 555 se trata de proteger a quienes depositan su confianza en ellas, vale decir a los ahorradores y de que las sociedades eumplan con las funciones que corresponden a su propia naturaleza, sin invadir campos que no tienen ninguna relacién con ella, y extraiios por lo tanto a su objeto social. En el mismo orden de ideas, y constituyendo una de las razones del estado de emergencia, la proteccién ya meneionada del ahorro privado, ¥ en general la defensa del orden piiblico eco- némieo y de los intereses comunitarios en jue- g0, y debiendo corregirse por lo tanto la reite- rada desviacién del ahorro de las actividades productivas hacia fines de muy distinta indole, resultaba entonces una consecuencia l6gica la derogatoria del Decreto miimero 1839 de 1982, toda vez que éste no sélo comportaba el uso del ahorro privado para el enriquecimiento particu lar con olvido total de los intereses colectivos, no que ademés dicha situaeién ponia en peligro a tales ahorradores, con el riesgo adicional que podia impliear en general un estado de panico por parte de los mismos. “e) Confiseacién, expropiacién, nacionaliza- cién. 19 Destéease en primer lugar que el carécter de confiseacién que ha querido darsele a la lla- mada nacionalizacién por el Decreto niimero 2920 de 1982, carece de todo fundamento juri- ico, toda vez que ni por el fin perseguido, ni por sus causas, ni por los medios previstos por el Gobierno para su realizacién, la dicha nacio- nalizacién puede compararse con aquélla, La jurisprudencia de la Corte tiene bien definido cual es el alcance de la confiscacién probibida por la Carta en su articulo 34, y al respecto resulta oportuno transcribir parte de Jo que en diversas oportunidades ha expresado la corporacién: La confiscacién a que se refiere el precepto constitucional, tal como se estimé desde sus ori- genes, es el absoluto despojo, sin compensacién alguna, que da por resultado la pérdida total de los ‘valores confiscados sin resareimiento alguno; y esto a beneficio del fisco, segtin lo expresa el vocablo (José Marfa Samper. Derecho Piblico Interno. T. II., Pigs. 73 y 74. Biblio- teca Popular de Cultura Colombiana) La eonfiscacién puede ser directa o indirecta. Es decir, que puede ser el resultado del apode- ramiento inmediato, material de la propiedad privada por los agentes de la administracién- O puede ser también el resultado de una serie de556 actos w operaciones administrativas que obedez~ can a una interpretacién arbitraria 0 caprichosa de la ley. En sfntesis, la confiseacién que 1a Coustitu- cién prohibe es la apropiacién oficial indebida, sin eausa y procedimiento legal, por via de simple aprehensién, del patrimonio de wna persona”” (agosto 3 de 1972; Gaceta Judicial, tomo CXLIV, niimero 2364, Pag. 178). 2° Por otra parte, no puede dejar de reco- nocerse por ningtin motivo que la confiseacién tiene y ha tenido siempre como cireuustancia individualizadora que no permite confundirla con ninguna otra institueién, un cardeter eminentemente punitivo, la cual por lo demas, al igual que la expropiacién, tiene que recaer’ sobre el activo patrimonial de las personas, y en ningtin momento sobre el pasivo de las mismas. Y estudiando desde otra éptica las earacteris: tieas comunes de la confiseacién y la expropiacin, es preciso reconocer que ambas significan una enajenaecién forzosa, Uevada a término sin y aun contra la voluntad del agente pasivo, mmediante un acto unilateral del Estado, w teralidad que en ambito de la teoria del’ Estado constituye la esencia misma de la fuerza, Todo lo anterior, descarta de consiguiente la posibilidad de entendimiento de las partes y por lo tanto de una situacién contractual entre las mismas: vale decir que si la persona respecto de la cual se toman tales medidas mantiene 0 conserva su derecho de enajenar o de negarse a hacerlo, desaparece la posibilidad de tipifiea- cién de dichas instituciones. Por tiltimo, téngase en cuenta que la expro- piacién es una medida prevista, tanto en razén de su propia naturaleza, como en virtud del procedimiento aplicable para su cumplimiento, para épocas de normalidad institucional, totalmente ajena consiguientemente a los momentos de crisis, propios de los estados de excepeién 0 de emergencia. «3° En cuanto a la nacionatizacién conviene advertir en primer lugar que, parejamente a lo ‘ccurrido con otras institueiones econémicas como la planeacién, aquélla se encuentra hoy en dia desprovista de toda connotacién ideolégica que la identifique con un determinado modelo de gobierno, encontrandose por Jo tanto consagrada en el ordenamiento juridico, tanto en los paises de economfa capitalista, como en los estados de economia socialista. Hist6ricamente ha correspondido por lo tanto ala necesidad del Estado de restringir la apro- & GACETA JUDICIAL Namero 2409 piacién por parte de los particulares de bienes 0 de servieios que tengan una significacién especial para la comunidad en beneficio del in- terés ptiblico y puede decirse, que aparece en los Mamados paises occidentales a partir de la primera post-guerra universal, entre los cuales vale mencionar a Alemania, Francia, Inglate- rra_y Espafia, generalizindose su aplicacién especialmente a partir de 1945, época en que se presenta lo que el Derecho Constitueional y la doctrina politica califiearon como una verdadera “‘ola de nacionalizaciones”. Por supuesto Colombia no fue una excepeién a la mentada corriente histériea, a la cual se integré constitucionalmente a partir de la reforma constitucional de 1936, en la cual entre las diversas medidas adoptadas respecto de la propiedad, se consagré la expropiacién por motivos de utilidad piblica o de interés social, v por sobre todo se dejé didfanamente definido en el articulo 30 de la Carta que ‘‘la propiedad es una funeién social que implica obligaciones"”, y en el articnlo 32 que “‘la direceién general de la economia estaré a cargo del Estado’ Ahora bien, corresponde precisar ante todo cual es la naturaleza y el aleance de la naciona- lizacién consagrada por el Deereto 2920 de 1982, materia del presente estudio, para lo cual es neeesario tener en cuenta en forma sistematica lo dispuesto en los articulos 2%, 49, 5? y 24 del mismo. Ciertamente el primero de ellos determina eudl es la situacién en que debe encon- trarse una institueién financiera para que pueda ser objeto de la nacionalizacién al disponer que se puede proceder a ésta: “‘cnando una institueién financiera mostrare pérdida de la liquidez en condiciones extremas en que hayan resultado insuficientes los eréditos extraordina~ rios del Banco Emisor, y aunque ello puede no atribuirse a operaciones ilegales, inseguras 0 contrarias a la buena fe de sus administradores' Por su parte, el articulo 49 al definir lo que se entiende por nacionalizacién para los efectos del Deereto en cuestién, consagra como notas esenciales de la misma: la administracién de las instituciones financieras por parte del Es- tado; la posibilidad de participacién de éste en el capital de las mismas; la actuacién del Estado en uso de la facultad de interveneién y que ésta se cumpla para ‘‘evitar que los responsables de préctieas ilegales o inseguras se beneficien de su apoyo’’>. BI articulo 5? a su turno, especifica los casos coneretos en que se puede decretar la nacionali-Namero 2409 zacién y determina al propio tiempo cual es la naturaleza juridica del acto, por medio del eval se procede al cumplimiento de aquélla, al igual que las formalidades propias del mismo, Tales casos se dan cuando “‘a) El proceso normal de administracién 0 liquidacién por la Snperintendencia Banearia pueda afectar gravemente la confianza en todo el sistema finaneiero, 0 causar graves e injastos perjuicios a tereeros; b) Se hayan violado las prohibiciones conte- nidas en el articulo primero de este deereto, de manera que no haya otra forma eficaz y ejemplar de asegurar la confianza del piblico en la institueidn afectada, sin proteger o beneficiar a los responsables ©) Las condiciones de iliquidez de una insti- tueién financiera aleaneen un grado extremo, a que alude el articulo segundo, sin que se hubiese tomado posesién de ella” Finalmente el articulo 24 determina lo que Gebe entenderse por instituciones financieras mencionando al efecto: “Los baneos, las corporaciones finaneieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compafiias de seguros y de capitalizacién, las eompa- fifas de financiamiento comercial, las sociedades administradoras de fondos de inversién, y las demas sometidas al control de la Superintenden- cia Bancaria, exeeptuando las sociedades urbanizadoras de que trata la Ley 66 de 1968”. Por otra parte y para precisar atin més los contornos juridicos de dicha nacionalizaeién, deben mencionarse algunas de las consecuencias vineuladas por el Decreto niimero 2920 a la rea lizaciéu de la misma, consecuencias que por lo demas y en su condicién de tales, frente al respectivo juicio de constitucionalidad, deberdn seguir la misma suerte de aquélla. Bn efecto, vale destacar entre tales consecuencias: el derecho del Presidente a nombrar el representante legal de la empresa, artieulo 6%, literal a); la pérdida por parte de los particulares del derecho a participar en la administracién de la Institu- cidn, artieulo 6°, literal e) ; el rechazo del cumplimiento de obligaciones adquiridas en favor de administradores 0 accionistas 0 de personas estrechamente vinculadas con ellos, articulo 6°, literal e) ; la posibilidad del Gobierno de asumir la totalidad de las obligaciones respectivas, artieulo 79; la adquisicién en ciertos casos de las aeciones de los particulares por parte del Estado, articulo 12 y finalmente la venta de tales acciones por el mismo, al tenor de lo dispuesto en GACETA JUDICIAL 557 el articulo 13, con Jo cual en este tiltimo caso se da lugar a lo que podria Iamarse la ‘“desna- in” de las institueiones que hayan sido objeto de tales medidas. En los términos anteriores puede en conse- cuenein definirse 1a nacionalizacion previ el Deeveto 2920, como la toma de posesién de una entidad crediticia en estado de falencia, financiada con recursos externos a los del esta blecimiento intervenido y de origen ofieial, para lograr asi la superviveneia y evitar la desapari- cién de la entidad, cuya naturaleza por razén del aporte estatal, puede pasar del campo de la actividad privada al sector oficial de 1a economia Se trata por lo tanto de una nueva figura juridiea, auténoma e independiente, euyo contenido y caracterfsticas permiten diferenciarla claramente, tanto de la confiscacién como de la expropiacidn, segim el aleance de éstas, adecuadamente precisado en la primera parte de esta provideneia, en razén de lo cual no encuentra la Corte que pueda predicarse de la misma Ia inconstitueionalidad alegada por los impugnantes. Es dable concluir, en consecuencia, que no existe fundamento alguno para calificar como inconstitueional 1a nacionalizaciOn prevista por el Deereto que se revisa, Antes bien, es racional y vélido considerar que su naturaleza resulta ‘claramente compatible con la Constitucién y, en especial, con lo dispuesto acerea de la propiedad y de la libertad de empresa en los artieulos 30 y 32 de la misma, en conexién con las facultades presidenciales que consagra el articulo 122. Igual cosa cabe predicarse de lo dispuesto en el artieulo 12 del Decreto, al tenor del cual, realizada la nacionalizacién, se dispone que el Estado ‘podré adquirir las aeciones que las personas juridicas de cardeter privado o de las personas naturales’ poscan en las institueiones finaneieras que hayan sido objeto de aquélla, norma ésta cuya coustitucionalidad ha sido impugnada igualmente por quienes han intervenido en el proceso. Nada sin embargo, dentro del contexto del artfeulo en cuestién, ni de los demés en alguna forma relacionados con é1, permite coneluir que el propietario de las acciones se encuentre en la obligacién de vender al Estado las acciones co rrespondientes. Por el contrario aquéllos tienen la opeién de hacerlo 0 no, de acuerdo con los diversos parametros consagrados en el Deereto para determinar el valor de las acciones. Setrata por Jo tanto de un auténtico negocio juridico, de un acuerdo realizable entre el Estado y el propietario, todo lo cual impide de manera absoluta que dicha negociacién se pueda considerar como expropiacién 0 como confiseacién al tenor de lo expresado anteriormente. En enanto a las otras medidas que puede adoptar el Estado, vale decir, la vigilancia especial de la Superintendencia Banearia o de la Comisién Nacional de Valores y la toma de posesién para administrar o liquidar, basta con recordar como lo ha hecho la Procuraduria, que se trata de atribuciones previstas de antiguo en la Ley 45 de 1923, y en las disposiciones com- plementarias y reglamentarias de la misma, que reprodueidas ahora por el Deereto sub examine no ofreeen reparo alguno de constitueionalidad. Por lo que hace a la figura de la ‘‘desnacio- nalizacién’” abstraecién hecha de los aspectos de convenieneia planteados por algunos impugnantes y ajenos por su naturaleza al juicio de constitucionalidad, tampoco ofrece veparos de tal indole. En efecto, se trata simplemente del otro extremo de la opeién estudiada, y nada impide juridicamente por otra parte, que desaparecidas las causas que motivaron la emergeneia, las cosas regresen a la situacién anterior a’ ésta, a través de la libertad de disposicién del Estado, ejereida de acuerdo con las disposiciones legales y sin que pueda hablarse de la existencia de un indebido aprovechamiento. 4) El estado de emergencia y la intervencién econdémica, El Estado de emergencia econdmiea, previsto en el articulo 122 de la Constitucién y adoptado en la reforma de ésta, realizada en el afio de 1968 constituye una iltima etapa, o si se quiere el remate de un proceso largo y feeundo decan- tado durante muchos aiios en relacién con la accién del Estado en la economia, Es por lo tanto la respuesta del Derecho Pi- blico Nacional a una situacién evidenciada, especialmente a partir de la Primera Guerra Mun- dial y que se cristaliza en la triada integrada por el Derecho, la administracién y la economia. Y se dice que es el resultado de un fecundo proceso dentro de la necesidad de interveneién del Estado en la economia, vineulado por otra parte al tratamiento juridico otorgado a las situaciones de exepeién, de perturbacién 0 de emergencia, toda vez que en una primera etapa, el Estado colombiano afronté tales situaciones de crisis, incluyendo por supuesto, la pertur- GACETA JUDICIAL Namero 2409 badora crisis de los afios treinta, y el enfrenta- miento en la Administracién Santos de la erisis originada en la Segunda Guerra Mundial, por medio de las facultades extraordinarias previstas en el ordinal 12 del artieulo 76 de la Cons- titueién; més tarde en una segunda etapa dentro de tal proceso evolutivo, se encuadra la crisis econdmica dentro del estado de sitio previsto en el artfeulo 121 de la Constitucién, elaboréndose por la jurisprudencia con aguda visién de aquellas necesidades, la nocién del orden pablico econémico; para coneluir més adelante en la institucionalizacién del estado de emergencia econémica como figura auténoma y de naturaleza independiente del dicho estado de sitio, autonomia con la cual, ademas del perfee- cionamiento téenico juridico del amado orden ptiblico econémico, se sorteaban los graves ries g0s inherentes al estado de sitio, entre los cuales no eran los menos, los desajustes institucionales derivados de su aplicacién, Corolario de todo lo anterior es que el estado de emergencia econémica adquiere su razén de ser ¥ su utilidad politico social en cuanto permite al Estado intervenir en la economia, por fuera de lo cual vendria en la practica a resultar innecesario. En tales condiciones se presenta como caracteristica individualizadora del estado de emergencia econémica, como lo ha reconocido ya la jurisprudencia de la Corte, el hecho de {que dicha situacién permite suplir’el pronuneia- miento del legislador, en todos aquellos. casos como el previsto en el articulo 32 de la Carta, donde ésta requiere como presupuesto para la utilizacién de las diversas formas de interven- cién en la economia, tal pronunciamiento, El problema se aclara todavia més, si se tiene en cuenta que de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 122 de la Carta, el Congreso adquiere plena iniciativa para legislar, atin en aquellos casos en que normalmente carece de ella; y plena competencia para derogar y modificar los deeretos legislativos expedidos por el Go- bierno. En efecto, la Corte, en senteneia del 15 de octubre de 1974, al decidir sobre la constitucionalidad de uno de los decretos dictados con ocasién del estado de emergencia econémiea decretada en tal afio, se pronuncié al respecto en la forma siguiente: “Bl limite de los poderes del Presidente en tales cireunstancias se contiene en varios fren- tes: el primero esté constituido por una corre- lacién de términos y finalidades entre lasNamero 2409 causales que determinaron la emergencia econs- mica y que deben constar en el deereto que la declaré, ya que debe ser motivada, y los decretos legislativos que se dieten, los enales deben referirse exelusivamente ‘a materias que tengan re- lacién directa y especifica con la situacion que determine el estado de emergencia’. Otro esta configurado por la circunstaneia de que, teniendo como finalidad esta institucién especial, afrontar una grave perturbacién del orden eco n6mico y ofrecer soluciones para la misma, las medidas de aquel cardcter y también sociales que deban tomarse, corresponden general y ordinariamente al Congreso con arreglo a lo dispuesto por los articulos 76 y concordantes de la Carta. De consiguiente, el Gobierno, investido de las facultades del articulo 122, asume transitoriamente la funcién legislativa en lo que ataiie estrictamente a esas materias especiales, sin que pueda llevar su aceién a otras, ni tomar disposiciones que segiin los textos constitucionales el Congreso no puede delegar bajo ninguna cireunstaneia. El principio enunciado se reafir- ma en la disposicién del tercer inciso del articulo 122, parte final, cuando dispone que el Congreso ‘podré en todo tiempo, y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar las materias especificas de los deeretos a que se refiere este articulo’; lo que vale tanto como decir que el Congreso no pierde en estado de emergencia su competencia legislativa en las materias mencionadas, sino que la puede ejercer durante dicho estado, para corregir lo hecho por el Go- bierno, bien derogindolo, ora mejorandolo, ya adicionandolo. Es simulténeamente un freno ¥ un orientador del Gobierno. Otro esta constituido por la prohibicién ea~ tegérica que se contiene en el inciso final del propio articulo 122, cuando dispone que durante el estado que se comenta, ‘el Gobierno no podré desmejorar los derechos sociales de los, trabajadores consagrados en leyes anteriores’. Se trata, a primera vista, de impedir que las providencias dictadas dentro del estado de emergeneia econémica, Heven consigo gérmenes de contradiceién politica o factores autodestructi ‘vos © al menos iniitiles, los cuales resultarian de medidas que al suscitar malestar en las clases trabajadoras agravarian una situacién que se trata de remediar. Por iiltimo, el Gobierno, dentro de los estrie- tos limites indieados, no puede hacer nada de aquello que la Carta impida al propio Congreso, ni deseonocer derechos, principios o situaciones garantizados por la Carta. Sus actos deben ser GACETA JUDICIAL 559 tan respetuosos de la Constitueién eomo debe serlo la ley” (Gaceta Judicial, tomos CXLIX - CL, mimeros 2390/2391, Pag. 445). Reconocidas de consiguicnte las citadas atribuciones del Gobierno, como consecuencia del estado de emergencia econdmica, encuentra la Corte que la “‘Nacionalizacién’” ‘consagrada en el articulo 4° del Decreto 2920 de 1982 y las demas medidas derivadas de ella, con las excep~ ciones que se precisarn mas adelante se ajusta a lo dispuesto en el citado artieulo 122, para constituir en definitiva una clara expresién de las facultades alli previstas en materia de inter- veneién econémiea, proporcionalmente adecua- das por otra parte, a la magnitud de los problemas derivados de la grave situacién de anormalidad generada por los hechos econémico- sociales, meneionados por el Gobierno en los considerandos del Decreto mimero 2919 de 1982. Se trata por lo tanto de medidas ciertamente extraordinarias, exclusivamente dirigidas a conjurar una situacién de anormalidad, por ello imismo también extraordinaria y a impedir la extensién de sus efectos, que no podian ser otros gue los de subvertir drasticamente el orden pi- Dlieo, econdmico y social. Es preciso anotar asi mismo que en el contexto de las facultades ya aludidas, propias del Gobierno en el estado de emergencia econémica, resulta igualmente aceptable desde el punto de vista constitueional que en el Deereto en que se tomaron las medidas para conjurar la erisis e impedir la extensién de sus efectos se hayan ineluido medidas que en condiciones de normalidad econémico-social el Presidente hubiera podido tomar con base en el artfeulo 120-14 de la Constitueién, sin que tal cosa, por otra parte, pueda influir negativamente en la competencia de la Corte para conocer de las mismas. En efecto, ya la Corte ha definido en forma reite- rada, en situaciones similares que: <<, Ja atribueién de competencias, entre la Corte y el Consejo de Estado, en lo que hace a la decision sobre el tipo de deeretos que se viene considerando, est fijada en la Carta por un elemento externo o formal, como no podria ser de otra manera, o sea la fuente inmediata de los poderes que invoque el Gobierno al expe- dirlos, invocacién que en el caso de los decretos dietados con base en facultades extraordinarias © especiales debe ser expresa, y que generalmente eonsta en el predmbulo. El que los preceptos de la parte dispositiva se acomoden o no a las atribuciones que se hicieron valer, 0 en generala la normaeién constitueional, es preeisamente la cuestién de fondo. La Constitueién no distribuye la competencia entre la Corte y el Consejo de Estado por articulos o incisos, segiin unos y otros se expidan con base en facultades extraordinarias 0 especiales, © con fundamento en otras diversas, sino que la da completa para el examen y de- cisién correspondiente respecto a los decretos, como un todo, segiin Ja naturaleza de las atyi- buciones invocadas. Puede ser wn criterio me- eénico, pero es el fijado en la Carta y también el tnico viable para alcanzar oportunas decisio- (Gaceta Judicial, tomo CXXXVII, ni mero 2338, Pag. 88) En el citado marco de las atribuciones del Gobierno, en ejercicio del_articulo 122 de ja Carta, otro tanto cabe predicarse de las deter- minaciones tomadas por aquél respecto de la Gerogatoria del Decreto mimero 1839 de 1982, hecha en el artieulo 25 del Decreto 2920, como expresién de medidas ciertamente indispensa- bles para proteger adecuadamente a los ahorradores y asegurar ademas que la captacién de los dineros del piblico, en los cuales se encuentra comprometido el interés general, y en tiltimo término, el propio desarrollo econémico del pais, no se destine al aprovechamiento indebido. ‘Tales razonamientos resultan aplieables de modo similar a las limitaciones impuestas en el artieulo 26 del Decreto a las compefifas de arrendamiento financiero (Leasing) y de compra de cartera (Factoring), en materia de cap- tacién masiva y habitual de dineros del piiblico, aspectos a los cuales ya se habia aludido al estudiarse el problema de la conexidad de las medidas adoptadas con los motivos de la emergeneia econémica, e) Aspectos de orden penal y procesal Se ha censurado enérgicamente por parte de los impugnantes el heeho de que el Deereto revisado ntimero 2920 de 1982, haya creado fi guras de ilieitud de orden penal y determinado Jos jueces competentes para conocer de las mismas, modificdndose consiguientemente los Cé- digos Penal y de Procedimiento Penal. Determinadas reiteradamente las atribuciones del Gobierno en el estado de emergencia econdmica, afiadir otras consideraciones a fi de reconocer que aquellas medidas, también se acomodan constitueionalmente a las dichas atribuciones del Gobierno, resultaria evidentemente superfluo. GACETA JUDICIAL Namero 2409 Con todo es oportuno tener en cuenta que la Corte, en forma que muy bien puede califi- carse de tradicional ha sostenido que el Gobier- no, en uso de las facultades propias del estado de sitio puede obrar de tal manera y modificar por lo tanto concretamente los Cédigos Penal y de Procedimiento Penal, lo cual desde Inego y supuestos el origen y la evolucién del estado de emergencia econémica, en reiacidn con el estado de sitio ya meneionados en otra parte de esta providencia, viene a ser rigurosamente aplicable también a la primera situacién de crisis mencionada. Efectivamente la Corte en sentencia de octubre 30 de 1978 al estudiar y definir la constitueionalidad del Decreto intimero 1923 del mismo afio, invoeando ademés decisiones anteriores, expres6 lo siguiente: “La ereacién de nuevas figuras delictivas e infraceiones policivas, asi como la reestructu- racién de las existentes y al establecimiento de las consiguientes sanciones, es una facultad in- diseutible del Gobierno en estado de sitio, La presencia de nuevas modalidades criminales puede ser precisamente la causa de la pertur- bacién justificativa de la implantacién 0 man- tenimiento del estado de sitio, ya que aquéllas no se pueden afrontar dentro de la legalidad normal” (Gaccta Judicial, nimero 2397, tomo CLVI, Pag. 237). Por supuesto, la meneién de tales antecedentes jurisprudenciales tiene como estribo constitucional la naturaleza y amplitud de las facultades del Gobierno cn las mentadas situaciones de crisis, asi como también las finalidades per- seguidas con las medidas correspondientes, y sin deseonocer por lo tanto que en el estado de sitio aquéllas tienen una voeacién de tran- sitoriedad, al paso que en el estado de emergencia econémiea la tiene de permanencia, por voluntad expresa del constituyente. Por otra parte encuentra la Corte que en la relacién ya aludida de administracién - Econo- mia - Derecho, propia del Estado moderno, siempre han corrido parejas las crisis de orden econdmico, con el ineremento y la aparicién de una eriminalidad de igual naturaleza, por lo cual ya no resulta razonablemente inadmisible la existencia de um Derecho Penal Econémico, cuyo vigor e importancia, han conducido de antiguo a la aparicién de wna serie de ramifi eaciones del mismo, tales como el Derecho Penal Fiscal, el Derecho ‘Penal de las sociedades y el Derecho Penal financiero entre otras.Namero 2409 Basarse, cuando se habla de delitos econémi- eos a fin de desconocer su incontrastable reali- dad, en una hipotética vaguedad del bien juridico protegido, no es aceptable juridicamente. Igual cosa puede predicarse de muchos de los dienes juridicos tutelados en las codificaciones punitivas, constituyendo tradicionalmente un agudo punto de controversias y de soluciones de muy diversa indole, en que a la postre cada Cédigo Penal adopta un criterio distinto de los otros. Lo mas que podria aceptarse en este caso es que se trata como en tantos otros, de un bien juridico polivalente, en que se protege tanto el orden piblico econdmico, como el patrimonio de los particulares. En ocasiones ha resultado tan dificil definir cual es el bien juridico tutelado respecto de eiertos delitos, que a menudo se ha optado, como lo hizo el Cédigo Penal Colombiano en’ 1936, en el Titulo V de la Parte Especial, por esei bir el delito principal, sin entrar a’ mencionar el bien juridico tutelado, En iiltimo anilisis, la problemstica planteada al respecto viene a ser resuelta de acuerdo con la politica criminal de cada Estado, en la cual constituye un factor nada despreciable, la propia concepeién del Estado y de la extension de sus poderes relacionados con los miembros de Ia comunidad. Tampoco encuentra la Corte en punto a la tipifieacién de los delitos econémieos que sea dable la aceptacién de reparos de constitucionalidad. Tal deseripeién corresponde igualmente al propésito del Estado plasmado tanto en el quinto considerando del Deereto 2919, como en el articulo 4? del Decreto 2920, de evitar que el respaldo del Estado a las instituciones financieras perseguido a través de la nacionali- zacién ‘‘beneficie a quienes crean la crisis’, segiin la primera norma, y que los responsables de ‘‘prdcticas ilegales 0 inseguras se benefieien de su apoyo”, al tenor de la segunda disposi- cin, En cuanto a la eventual violacién de los derechos atinentes a la defensa de los individuos, cabe mencionar simplemente, que en el caso sub examine, y de acuerdo con los limites que el Derecho Constitucional ha formulado en rela- cién con los estados de crisis, de exeepeién 0 de emergeneia, se le ha dado competeneia para el conocimiento de tales delitos al Poder Judicial, ¥ se entiende como corolario légieo que tanto por lo que hace a los delitos, como a aquellas eonductas que acarrean una sancién admini 5. CONSTITUCIONALIE2 — 36 GACETA JUDICIAL 561 trativa, en desarrollo de las funeiones de policfa econémica del Gobierno, los imputados gozan de todos los derechos y libertades previstos por la legislacién ordinaria aplicable a los procesos correspondientes. Piensa consiguientemente 1a Corte que los articulos 18 a 23 del Deereto 2920, al igual que las disposiciones analizadas anteriormente, tampoco admiten reparo alguno de constitucionalidad, por consiguiente, como en los casos anteriores, deberd declararse su exequibilidad. £) Constitucionatidad del articulo 28 del De- creto 2920. También encuentra la Corte, que este articulo del Decreto 2920 se aviene a los mandatos de la Carta Politica, por las siguientes razones: 1* Tal como lo estatuye el articulo 122 de la Carta, los ‘‘deeretos con fuerza de ley’’ que puede expedir el Presidente de la Repibliea con las firmas de todos los Ministros tienen dos objetivos especiticos 1. Conjurar la erisis econémica que ha oca- sionado la declaratoria de emergencia, 2. Impedir que se extiondan sus efectos. Es- to significa que las medidas con fuerza legal que el Gobierno decida adoptar tienen 0 pueden tener una doble proyeccién temporal; sobre el presente, en cuanto destinadas a conjurar la crisis actual, del momento; sobre el futuro porque necesariamente los efectos oeurrirdn en éste y pueden ser a veces previsibles, a veces imprevisibles. No seria razonable que el Gobierno tuviera que repetir la declaratoria de emergencia eco- némica con motivo de efectos de las crisis que se produzean posteriormente al término de du- racién de aquélla, sobre todo cuando su perfodo ha sido tan breve como el presente. Tampoco es completamente posible que el Gobierno conozea con antelacién aquellos efectos en el porvenir inmediato, como para que puedan ser controla- dos 0 eorregidos con anticipacién. Pero debe prevenir tal situacién, y la mica manera de hacerlo es dejando estabiecidos unos instrumen- tos legales, y' unos mecanismos que le permitan cumplir el segundo de los objetivos de la emergencia: impedir la extensién de los efectos. 2° Existe siempre la posibilidad de que algunos de tales efectos puedan ser corregidos sin necesidad de nueva emergencia, sino por simple aplicacién de las normas que autorizan la di- receién general de la economfa por el Estado, y su intervencién ‘‘en la produecién, distribu-562 cidn, utilizacién y consumo de los bienes y en los servicios piblicos y privados, para racionalizar y planificar la economia a fin de lograr el desarrollo integral’? (Art. 32 de la Carta). Ello es, desde Inego, asunto de decisién auténoma del Gobierno, pero que requiere, como lo ordena la Constitueién, mandato legal previo, Eneuen- tra la Corte que éste puede ser perfectamente el que aparece contenido en el articulo 28 del Deereto 2920, con clara previsién, sobre todo si se tiene en cuenta la permanencia de las normas de emergeneia ‘eon fuerza de ley”, cireunstan- cia que les acentia mas tal cardeter, que en el caso de los deeretos legislativos de estado de sitio, cuya provisionalidad determina la Carta. ‘Asi vistas las cosas, considera la Corte que el articulo 28 es constitueional, y, por consiguiente debe ser declarado exequible. g) Normas del Decreto 2920 contrarias a la Constituci A diferencia de las normas anteriores que han sido materia del andlisis constitucional respectivo, la Corte encuentra que no se ajustan a los mandatos de la Carta, los textos del Decreto 2920 que a continuacién se mencionan. En primer término, el ordinal ¢) del articulo 6° en cuanto establece como uno de los efectos de la nacionalizacién, la pérdida de los accionistas particulares del derecho ‘‘a recibir dividendos sobre sus acciones”. Disposicién que, evidentemente, es contraria a la garantia de la propiedad privada contenida en el articulo 30 constitucional, pues no es légico que, mantenién- dose a los accionistas la calidad 'o titulo de duefios, se les niegue el derecho a los frutos de su propiedad, despojo éste si equivalente a una expropiacién irregular, tanto mas cuanto aque- lla norma no distingue entre accionistas de buena o de mala fe, En segundo lugar, el articulo 10 del Deereto en cuanto dispone que la celebracién del contrato o contratos que hagan con base en lo establecido en el artieulo 9° del mismo, relati- vos a la refinanciacién de la institueién nacionalizada convenida con el Banco de la Repi- Dlica, sélo requeriran para su validez, de la firma del Presidente de la Republica. Evidentemente dicha expresién viola lo dispuesto en el articulo 57 de la Constitucién, al tenor del cual, ningiin acto del Presidente, ex- cepto el de nombramiento y remocién de Minis- tros y Jefes de Departamentos Administrativos, “tendré valor ni fuerza alguna mientras no GACETA JUDICIAL Namero 2409 sea refrendado y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Jefe del Departa- mento Administrativo correspondiente”. Por Io tanto, también se dispondré la inexequibilidad de la expresin subrayada. VII Decision A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitu- cional, escuchada la Procuraduria General de la Nacién, y en ejercicio de las atribuciones con- sagradas en el articulo 214 de la Constitucién, Resuclve: Primero. DecuARASE INEXEQUIBLE por ser contrario a la Constitucién, la parte que se subraya del literal c) del articulo 6? del Decreto namero 2920 de 1982, cuyo texto es el siguiente: ¢) Los accionistas particulares perderdn el derecho a participar en Ia administracién de la Institueién y a recibir dividendos sobre sus acciones. Segundo. DEcLARASE INEXEQUIBLE por ser contraria a la Constitueién, la palabra que se subraya del articulo 10 del citado Decreto, el cual dispone: Artieulo 10. El contrato o contratos que se eelebren con base en lo establecido en el articulo anterior, sélo requeriran para su validez, 1a firma del Presidente de la Repttblica. Tercoro- DecudRanse exequibles por no ser contrarios a la Constitucién los demas articulos del citado Decreto niimero 2920 de 1982, incluidos los apartes no subrayados de los textos anteriores. Cépiese, publiquese, inférmese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y ar- chivese el expediente. Luis Carlos Séchica Presidente (con aclaracién) Jerénimo Argiez Castello; Fabio Calderén Botero; Ismael Coral Guerrero; Manuel Enri- que Daza A.; José Maria Esguerra Samper, con salvedad parcial de voto; Dante Luis Fio- rillo Porras, con salvedad ‘parcial de voto; Manuel Gaona Cruz, con salvamento parcial de voto; José Eduardo Gnecco Correa, con salvamento parcial de voto; Germin Giraldo Zuluaga, con salvamento de’ voto; Héctor Gé-Némero 2409 mez Uribe; Gustavo Gémez Velasquez, salvamento de voto; Juan Herndndez Siéenz, con salvamento parcial de voto; Alvaro Luna Gémez, con salvamento de voto; Carlos Medellin Forero, con salvamento; Ricardo Medina Moyano, con salvamento de voto parcial; Humberto Murcia Ballén, con salvamento parcial de voto; Alberto Ospina Botero; Alfonso Reyes Echandia, con salvamento de voto; Luis Enrique Aldana Roz0, con salvamento parcial de voto; Jorge Salcedo Segura, voto disidente; Pedro Elias Serrano Abadia, con salvamento parcial de voto; Fer= nando Uribe Restrepo; Darto Velésquez Gavi- ria, con salvedad pareial de voto. Rafael Reyes Negrelli Seeretario, Salvamento de voto del Magistrado Manuel Gaona Cruz Me permito sustentar en este escrito las rax zones de mi disentimiento respecto de la providencia mayoritaria de la Corte, por la cual se declaré exequible el Decreto de la referencia. Este salvamento no apunta contra Ia totalidad del Deereto ni contra Ja figura de la na- cionalizacién, sino respecto del incumplimiento de los procedimientos y de las garantias que exige la Constitucién para que ella pueda efec- ‘tuarse, y que se extralimitan u omiten funda- mentalmente en el literal ¢) del artfeulo 6%, el cual se declaré inexequible a propuesta mia, pero por otras razones, y en algunos apartes del articulo 12 del Deereto, ast como en rela~ cién con los “‘programas”” de desnacionalizacién © reprivatizacién y de democratizacién que nada tienen que ver con la emergencia. Primera. La competencia y las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia. 1. La Constitueién faculta al Gobierno para expedir durante el estado de emergencia eco- némica y social deeretos con fuerza de ley respecto de las estrictas materias que motivaron su declaratoria, pudiendo luego el Congreso en todo tiempo y a iniciativa propia derogar, modificar 0 adicionar los asuntos especificos’ con- tenidos en aquéllos (Art. 122) La finalidad constitucional de esta atribucién excepeional es la de permitirle al Ejecutiv adoptar medidas normativas destinadas ‘‘exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensién de sus efectos”’, acordes con las causas que hayan determinado la declaratoria de emer- GACETA JUDICIAL _ _ 563 geneia. Asi entendida, dicha competeneia simplemente supone la necesidad de expedirlas con celeridad y diserecién a fin de evitar que su debate abierto y piiblico y su dilacién produz~ can efectos contraproducentes, o las torne ino- cuas, 0 agraven la situacién que precisamente se trata de conjurar. 2. Pero lo anterior no permite afirmar que el Bjecutivo pueda, en aras de la sitnacién de emergencia, suspender, derogar 0 desconocer vélidamente las garantias constitucionales 0 los derechos y libertades ciudadanos durante el estado excepeional, ni después de él, o apoyandose en las medidas tomadas 0 autorizadas en desarrollo de su declaratoria. Las facultades presidenciales derivadas del estado de emergencia © las que se reconozean u otorguen en los respectivos deeretos a los funcionarios del Estado, tienen que ser ejercidas de conformidad con lo previsto en la Constitueién para époea de completa normalidad : pues la excepeién de su atri- bucidn no se refiere a la potestad gubernamen- tal de modificar 0 desconocer la Carta, sino apenas a la de suplir la competencia legislativa asignada formal y ordinariamente al Congreso. No es entonees aceptable, a la luz de la Cons- titucién, que el Bjecutivo tenga con ocasién del estado de emergencia atribueiones supra 0 ex- traconstitucionales 0 arbitrarias. Precisamente, siendo légicos, la potestad reconocida al Con- greso por el articulo 122 de la Carta de reformar los decretos de emergencia, supone que la competencia de legislacién es la misma en época de normalidad absoluta que relativa 0 de emergeneia. De no ser asf, sobraria la Corte con su funcién de eontrol de constitueionalidad sobre tales decretos, reconocida en el pardgrafo del articulo 122 y en el 214 de la Carta. 3, Hay que entender, por principio, que todo aquello que esté prohibido por la Constitucién al Congreso y a los demas poderes del Estado en tiempo de absoluta normalidad, le esté igualmente vedado al Bjecutivo en estado de emergencia, 0 atin para ejercerlo o autorizarlo mis allé de su vigencia. Y el afirmar que ello rige por principio, significa que si dicha igualdad de atribuciones no se cumple siempre, es porque frente a la Constitucién el Ejecutivo tiene menos ¥ nunca mas facultades que el Congreso, en razén de que éste ejerce ciertas prerrogativas 0 potestades absolutas e indelegables que no pueden ser suplidas por aquél ni siquiera en estado de emergencia, como son, por ejemplo, la de revisar la Constitueién (Art. 218), 0 la de de-564 eretar expropiacién sin indemnizacién previa, por razones de equidad (Art. 30). Ademés, tiene ya sentado la Corte que la cldusula general de ‘competencia o eldusula implicita de legislacién, es exclusiva del Congreso (Art. 76-1). Por idénticos fundamentos, tampoco es entonces valido sostener que, con ocasién de las_me- didas de emergeneia, pueda el Gobierno atribuir © suprimir competencias a funcionarios admi nistratives o judiciales, distintas de las reconocidas o prohibidas a ellos por la Carta. 4. Por lo dems, este salvamento se refugia en lo que al respecto ya habia dejado claramente establecido la Corte desde su sentencia de 15 de octubre de 1974, al expresar que: .el Gobierno, investido de las facultades del articulo 122, asume transitoriamente la fun- cién legislativa en lo que atafie estrictamente a esas materias especiales, sin que pueda llevar su accién a otras, ni tomar disposiciones que segiin los textos constitucionales el Congreso no puede delegar bajo ninguna circunstancia”, Y en la que se agregaba: “Por iiltimo, el Gobierno, dentro de los es trietos limites indicados, no puede hacer nada de aquello que la Carta impida al propio Con- greso, ni desconocer derechos, principios 0 situaciones garantizados por la Carta. Sus actos deben ser tan respetuosos de la Constitucién como debe serlo la ley” (Gaceta Judicial, Tomo CXLIX, ntimeros 2390 y 2391, Pag. 445). No deja de ocasionar extrafieza que esta misma sentencia haya sido también transerita por la Corte mayoritaria en el fallo que comento, pero con el propésito de tratar de sostener la tesis contraria, es decir, la de que el Ejecutivo si puede ejercer atribuciones exorbitantes en estado de emergencia. Segunda. El presupuesto contradictorio del fallo. 1. Frente a lo precedentemente enuneiado, con el acatamiento debido al fallo, pero también a la logica juridica, no resulta del todo juri prudente, como lo hace en este caso la Corte mayoritaria, otorgarle por sentencia poderes de constituyente extraordinario al Bjecutivo de emergencia, al afirmar que ‘‘la expropiacin es una medida prevista, tanto en razén de su propia naturaleza, como en virtud del procedimien- to aplicable para su cumplimiento, para épocas de normalidad institucional, totalmente ajena consiguientemente a los momentos de crisis, pro- GACETA JUDICIAL Namero 2409 én o de emergen- pios de los estados de excep cia”. 2. O sea que segiim el fallo mayoritario las formas de expropiacién previstas en la Consti- tucién s6lo rigen para época de absoluta normalidad, pero no obligan al legislador de emergencia, Se han confundido ast por la Corte las competencias formales de legislacién excepcional que el articulo 122 Je atribuye al Gobierno en estado de emergencia, con el otorgamiento al Ejecutivo de poderes extraordinarios de revisién o de suspensién de la Constitueién, 3. Con todo, de la propia sentencia surge una fundamentacién incompatible con lo ya transcrito de ella: pues si segiin su doctrina la ex- propiacién regular sélo rige para épocas de ‘normalidad institucional”, no resulta. facil de explicar entonees por qué se declaré inexequible la parte final del literal e) del articulo 6°, que prevela la pérdida de los accionistas ‘a recibir dividendos sobre sus aceiones””, con el siguiente argumento: ‘“despojo éste si equivalente a una expropiacién irregular” (sie). O se puede expropiar irregularmente en estado de emergencia 0 no se puede, pero frente al principio légico de no contradiccién una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo y bajo un mismo predicamento. 4. La euriosidad légica aumenta al observar que en la misma sentencia la Corte termina negando que la ‘‘nacionalizacién”” decretada implique expropiacién, al decir que aquélla es “ana nueva figura juridiea, autonoma e independiente, euyo contenido y caracteristicas permiten diferenciarla claramente, tanto de la con- fiscacién como de la expropiacién, segin el aleance de éstas...””. 5. De consiguiente, la Corte de mayoria en el caso en examen, ha dado al Bjecutivo el visto bueno genérico para expropiar en forma diferente de la ordinaria en época ‘‘de crisis”, sal- vo en el especifico caso relativo a los dividendos de las acciones nacionalizadas, en el que si se lo impidié hacerlo en forma “irregular”, para coneluir de todas maneras en que la ‘‘naciona~ lizacién’ es una figura auténoma ereada por el Ejecutivo para époeas de emergencia, que nada tiene que ver con la confiscacién ni con la ex- propiacién (;ni con la Constitueiént), Francamente, ante la posteridad, nos hemos quedado ‘‘con el pecado y sin el género"’: pues es inevitable observar que si la nacionalizacién es distinta de la expropiacién, resultaba innece=Némero 2409 sario ungir al Ejecutivo de emergeneia de poderes extraordinarios y espontaneos que, al entender del propio fallo, aquél no utilizo. 40 seré que acaso el Gobierno si entendié que nacioualizar implica expropiar sin juez y por ende expidié el articulo 12, segan el cual la Nacién podré adquirir administrativamente las acciones que nacionalice? Tercera. La nacionalizacién 1. Es indispensable sefialar los rasgos fundamentales del fenémeno comin de la naciona- lizacién en los Estados capitalistas, con el pro- pésito de facilitar la comprensién de las razones por las cuales la Corte asumié su decisién. Los elementos esenciales de toda nacionalizacién son los siguientes: 1° Busea otorgarle al Estado la facultad de asumir directamente un servicio piiblico 0 de transformar en pibliea la actividad de un sector de la economia privada, en forma exelu- yente y monopolistica con propésitos de arbitrio rentistico (C. N., articulo 31), 0 predominante de interveneionismo (C. N., articulo 32), por razones de utilidad pablica 0 interés social, con el reeonocimiento pleno y previo de los derechos de los partieulares afectados, Inego de un pro- cso judicial, a indemnizacién por la privacién de su industria Iicita o por la expropiacién de sus bienes entregados al Estado. Generalmente es imperativa o conminatoria; excepeionalmen- te pueden confluir a ella los acuerdos de voluntad en Ja fijacién bilateral del precio de la compensacién por la privacién de la actividad econémica y de la propiedad. 2° Cualquiera que sea la forma de naciona- lizacién instituida en los Estados del sistema capitalista, ella tiene como condicién de validez su reconocimiento y consagracién en la Cons- titucién: bien porque ésta la permita de manera expresa, como acontece con el mandato del articulo 34 de Ia Carta francesa, que sdlo se la otorga al Parlamento y no al Ejecutivo; ora porque en los regimenes constitueionales con- suetudinarios el juez haya logrado hacer amol- dar el interés ptiblico y el privado hacia su reconocimiento y préctica; ora porque aunque no se halle instituida expresamente ni de manera auténoma, como en Colombia, la Consti- tucién sefiale auces indirectos, pero estrictos e inequivocos hacia su implantamiento por via de legislacién (articulos 26, 30, 31, 32, 83, 55, 76, 120 y 122 C. N.). 3° En ninguno de tales Estados la naciona~ lizacién es equiparable a la “‘estatizacién”” de __GACETA JUDICIAL 565 los bienes, ya que aquélla, a diferencia de ésta, tiene por presupuesto indeclinable la propiedad privada, la libertad de industria y de comercio ¥ la iniciativa particular (articwlos 30 y 32 C.N.), mas no la apropiacién coleetiva o ‘esta tal y Ia carencia de libertad e iniciativa eco- némieas. 4° Por lo tanto, el hecho de que en nuestra Constitucién se reconozea que ‘la propiedad es una funeién social que implica obligaciones”” (Art. 30), y que el Estado ‘‘intervendré, por mandato de la ley en la produccién, distribu- cién, utilizacién y consumo de los bienes’” (Art- 32), como lo sefiala la Corte de mayoria, no nos permite jamés legar a sostener que la’ propiedad y la libertad e iniciativa econdmicas pueden ser desconocidas, suprimidas o cercenadas, Todo to contrario: la funcién social de la propiedad y el intervencionismo estatal tienen como ineludible razén ontolégica la propiedad privada, pues si ésta desapareciera como sujeto de la relacién, igualmente tendrian que esfu- marse sus predicamentos. La Corte asi lo habia dejado sentado de manera clara en reciente sentencia de mayo 27 de 1982, cuando expres6: “Precisamente el intervencionismo del Es- tado en el proceso econdmico privado, presupone, por légico contraste, la existencia y el respeto de la propiedad privada; de no presupo- nerlo, no se tratarfa de intervencionismo, sino de apropiacién estatal y piiblica de todos los dienes, pues piénsese en que sélo es susceptible de ‘intervencién econémica estatal’, lo que no es de propiedad del Estado, lo ajeno al Estado, lo privado a su apropiacién, o sea, la propiedad privada” (proceso niimero 916, sentencia ni mero 35, Acta nimero 42 de mayo 27 de 1982) 5° En armonia con lo previsto en nuestra Constitucién y con la ideologia de sustento del Estado capitalista, es entonces de la esencia de Ta nacionalicacién’la previa y justa indemniza- cién que ocasione la expropiacién y la supresion de la actividad econdmica del particular. 69 En consecuencia se tiene entonces que aunque no toda expropiacién corresponda a wna politica 0 actividad de nacionatizacién, sin embargo, toda nacionalizacién presupone una ex- propiacién 0 cambio de objeto de la propiedad particular y de la actividad econémica privada, sin que ello naturalmente comporte nunea un desconocimiento de éstas.566 2. Repiirese en que atin en Franeia, donde la Constitueién autoriza expresamente en su articulo 34 al parlamento para deeretar la na- cionalizacién y se lo impide al Bjecutivo, y donde gobierna actualmente el partido socialista con respaldo mayoritario en el parlamento; sin embargo, el Consejo Constitueional, al ser con- sultado sobre la constitueionalidad del proyecto de ley que vino a ser la de 11 de febrero de 1982 sobre nacionalizacién de empresas y de bancos, salié en defensa del derecho de propiedad y de la libertad econdmica y mediante fallo de 16 de enero de 1982, declaré inconstitucionales varios articulos del’ proyecto, el cual hubo de ser modificado. Las bases fundamentales del Consejo Constitueional franc guientes: a) “El principio de la nacionalizacién debe ejercerse dentro del respeto del derecho de propiedad y del derecho a la libertad de empresa, al como resulta de los articulos 2, 4 y 17 de la declaracién de 1789. Segin esos articulos, el derecho de propiedad somete entonces el_prin- cipio de nacionalizacién a una doble condicién, la de la necesidad piiblica y la de la indemni- zacién. La libertad opone a ello igualmente el necesario respeto del derecho de empresa y la climinacién de las restricciones arbitrarias y abusivas””. (Ctr. André G. Delion y Michel Durupt “Les nationalisations 1982°’, Paris, Ed. Econ mica, 1982, Pég. 102) b) El articulo 34 de la Constitueién prevé que la ley fija las reglas concernientes a la na~ cionalizacién de empresas ¥ a las transferencias de propiedad de empresas del sector piblico al sector privado”’. itado fallo del » fueron las si- “EL Consejo Constitucional recuerda al Par- lamento que él no puede en ningtin caso des- cargarse de su competencia en provecho de los Srganos de gestion de las sociedades naciona- licadas. Los consejos de administracién de esas sociedades, habilitados en los términos de los articulos 4, 16 y 30 del texto votado para enajenar algunas participaciones de sus sociedades, podrian dar lugar a transferencia de los ele- meptos del sector piiblico al sector privado, sin ningiin control y por consiguiente con violacién de las disposiciones del artieulo 34 de la Cons- titueién’” (Cfr. ibidem, Pag. 104). c) “El articulo 17 de la Declaracién de los derechos del hombre de 1789, prevé que la pri- GACETA JUDICIAL Namero 2409 vacién del derecho de propiedad por causa de necesidad piiblica requiere wna indemnizacién justa y previa” “‘Mhora bien, el Consejo Constitucional destaca en su decisién varios factores de desigual- dad de tratamiento y de insuficiencia de evalua- cién, Unos se refieren a la ausencia de toma en consideracién de la depreciacidn monetaria que afecta inevitablemente el curso normal de las acciones en bolsa_o no cotizadas, en un periodo largo de tiempo. Los otros se refieren a las de sigualdades de tratamiento, a las cuales condu- con las referencias a la situacién contable nata, sin tomar en cuenta el beneficio de las filiales. El Consejo no admite, de otra parte, que los accionistas sean privados de dividendos respecto del ejercicio 1981” (Cir. ibidem, Pag. 105). Se destaca esta jurisprudencia del Consejo Constitueional Franeés, sin ahondar en comen- tarios de detalle, con tres propésitos ilustrati- vos: porque la sentencia es de reciente data y corresponde a la ley de nacionalizaciones de empresas y baneos, expedida este afio en un pais capitalista por un parlamento de mayoria socialista; porque dicha ley habia sido aprobada inicialmente con preceptos que, por no respetur los derechos de propiedad, de iniciativa y libertad econémicas y de indemnizacién previa y justa por expropiacién, fueron declarados inconstitucionales, no obstante que la nacionalizacin se halla constitucionalmente reconocida como de competencia del parlamento; y porque, como se iré palpando més adelante, varios de aquellos preceptos corresponden a diversos articulos del Decreto 2920 de 1982, que fueron declarados exequibles por la Corte. Cuarta, La nacionalizacién y la expropiacién. 1. La nacionalizacién no ha sido consagrada entre nosotros como modalidad juridiea de ran- go constitucional. Pero ha quedado establecido que aiin en donde las eonstituciones la recono- cen expresamente, dicha figura supone la ex- propiacién, Entiéndese entonces que como la Constitucién no instituye en forma expresa y auténoma la nacionalizacion, ésta sélo puede ser validamente admitida cuando el legislador ordinario, 0 el de emergencia, en su caso, la ade- cuen a los expresos ¢ insustituibles mandatos que sobre expropiacién ¢ intervencionismo se prescriben en los articulos 26, 30, 31, 32 y 33 de la Constitucién. Pues no hay otras vias constitucionales, diferentes a las previstas en estos mandatos, que la permitan. No es que el legis-Name'o 2499 lador no pueda nacionalizar, sino que para hacerlo debe someterse a la Constitucién, Son por lo tanto inconstitueionales las medidas de emergeneia que se tomen por fuera de las previstas en la Constitucién para el Con- greso. Aceptando la validez de las nacionalizaciones dentro de los marcos sefialados, es entonees axiomatico que el Gobierno no puede hallarse exento de ellos ni disponer de derro- teros diferentes de los que se puedan hacer derivar para el legislador de 1a intervencién del Estado en la economia y de la expropiacién, con las adicionales limitaciones de que el Bje- cutive debe adoptarlas tinicamente en lo rela- cionado con las causales de emergencia que declaré y abstenerse de hacerlo cuando la fun- cién legislativa ordinaria sea indelegable. 2. La Constitucién instituye los ineludibles eauces de la expropiacién y de la privacién de toda industria licita en los siguientes preceptos: a) ‘‘Articulo 26. Nadie podré ser juzgado, sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se impute, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio”’. b) ‘‘Articulo 30.. “La propiedad es una funein social que implica obligaciones” “Por motivos de utilidad pibliea o de in- terés social definidos por el legislador, podr: haber expropiacién, mediante sentencia judicial e indemnizacién previa”. c) “Articulo 31. Ninguna ley que establezea un monopolio podra aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los indivi duos que en virtud de ella deban quedar pri vados del ejercicio de una industria lieita’’, a) “Artfoulo 33. En caso de guerra y sélo para atender al restablecimiento del orden pablico, 1a necesidad de una expropiacién podré ser deeretada por autoridades que no pertenezcan al orden judicial y no ser previa la indem- nizacién. “En el expresado caso la propiedad inmueble s6lo podré ser temporalmente ocupada, ya para atender las necesidades de la guerra, ya para destinar a ella sus productos, como pena pecu- niaria impuesta a sus duefios conforme a las leyes. GACETA JUDICIAL 567 “La Nacién seré siempre responsable por las expropiaciones que el Gobierno haga por si o por medio de sus agentes’. e) ‘‘Articulo 34. No se podré imponer pena de confiseacién”, f) “Articulo 37. No habra en Colombia bienes rafces que no sean de libre enajenacién, ni obligaciones irredimibles”. 3. Dentro de esta perspectiva constitucional, la expropiacién, que es el cambio de objeto de la propiedad privada, pero no su desconocimiento, como elemento ineludible de toda na- cionalizacién, requiere del cumplimiento de las siguientes condiciones exigidas por la Carta: a) Que se declare su necesidad por razones de utilidad pabliea o de interés social (Art. 30) ; b) Que la declaratoria la haga el legislador ordinario, o el extraordinario facultado, o el de emergencia (Arts, 30, 76-12, 122) ; ©) Que haya un previo y debido proceso, en el que se controviertan las razones y se decida sobre la necesidad declarada y el precio de la indemnizacién por la propiedad expropiada (Arts. 26 y 30); d) Que el funcionario competente para diri- gir el. proceso pertenezea al poder judicial (Art. 30) ; e) Que Ia indemnizacién se decida mediante senteneia judicial y sea previa, y ademas justa, esto es, acorde con el valor de lo expropiado, teniendo en cuenta el perjuicio derivado de la supresién de la actividad econdmiea, en su caso, y la depreciacién monetaria (Art. 30) ; £) El procedimiento legal del juicio de ex- propiacién es el sefialado en el Titulo XXIV, articulos 451 a 459, del Cédigo de Procedimiento Civil y en la Ley 45 de 1923, articulos 48 y siguientes. 4, Las otras formas especificas y excepeio- nales de expropiacién, que en todo caso no am- paran por via distinta la nacionalizacién, son: a) La consagrada en el articulo 31 de la Car- ta, que autoriza el monopolio en favor del Es- tado como arbitrio rentistico y en virtud de la ley, y exige ‘“‘que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una industria Iieita’’; b) la prevista en el artieulo 33 de la Consti- tucién, de expropiacién de la propiedad mueble, en caso de guerra, con el exclusive propésitode ‘“‘atender al restablecimiento del orden pi Dlico””. Esta es Ja finiea que puede ser decretada por autoridades que no pertenezcan al orden judicial y respecto de la cual puede no ser previa la indemnizacién, quedandole afin asi al particular el derecho a reclamar responsabilidad de la Nacién, y c) La preserita en el inciso altimo del artieulo 30 de la Carta, decretada por el legislador ‘por razones de equidad’”’ y sin que haya indemnizacin, con determinacién de los casos, ¥ que requiere del voto favorable de la mayoria absoluta de los miembros de una y otra Camara, la cual es de exclusiva competeneia del Congreso. Quinta. Las medidas del Decreto 2920 sobre nacionalizacién. 1. Como corolario de lo anteriormente expuesto y punto de partida para examinar el sentido y aleance que a la nacionalizacién le dan las disposiciones del Decreto 2920 de 1982, al igual que para determinar su adecuacién o no a los mandatos constitucionales, catalganse como inenestionables las siguientes afirmacio- nes: Que no hay expropiacién e intervencién, sino por mandato de la ley, que el Gobierno no puede ir mas allé de lo que la Constitucién le permita a la ley, que no hay nacionalizacién sin expropiacién, que no hay capropiacién sin in- demnizacién previa, que no hay indemnizacién previa sin proceso que culmine con la sentencia que la decrete, y que no hay proceso sin juez. © sea que si las normas del Deereto no se ajustan a estos principios basieos, es porque son ineonstitucionales, 0 porque no contienen realmente medidas de nacionalizacién, aunque asi se llamen, 2. A la nacionalizacién se refiere el ordinal ¢) del articulo 3%, el cual forma parte del Ca- pitulo I, y todo el Capitulo III, que comprende de los articulos 4° a 17. El artieulo 3 ¢) enuncia la nacionalizacién como medida extrema para merecer la confianza del piblico; el 4° define qué se entiende por nacionalizacién de instituciones financieras, para los efectos del Deereto que se examina; el 5? determina quién (el Presidente de la Re- piblica), cudndo y en qué casos, a su juicio, la puede deeretar; los articulos 6°, 14, 15 y 16 regulan los efectos de la nacionalizacin de tales entidades, en relacién con su estructura, con los aecionistas particulares y con los trabajado- GACETA JUDICIAL Namero 2409 res; los articulos 7, 8, 9, 10 y 11 rigen las relaciones de capital, contractuales y de subroga- cién de deuda entre el Gobierno y el Baneo de la Replica; el 12 sefiala las modalidades de adquisicién de acciones y de fijacién de su precio; el 13 contempla Ja posibilidad de la desna- eionalizacién, y el 17 se refiere a la forma juridiea de decretar la nacionalizacién y la exen- cién de impuestos de las operaciones que ella cause. 3. El precepto matriz es sin duda el artieulo 49, euyo texto es el siguiente: “‘Articulo 4° Para los efectos del presente Deereto, se entiende por nacionalizacién la ac- tuacién del Gobierno, por medio de la cual asume la administracién de una institueién financiera, en uso de la facultad de interveneién, y adquiere la posibilidad de participar en su capital en condiciones especiales, evitando que los responsables de prdcticas ilegales 0 inseguras se beneficien de su apoyo”’. Son seis los elementos esenciales en torno a este precepto: 1° Que haya razones de utilidad piblica o de interés social que permitan declarar la nacio- nalizaeién: Sefidlase como cumplido este requisito constitueional, por cuanto el legislador de emergencia invoe6 como razin la merecida confianza del piblico en la actividad del sector finaneiero, en el encabezamiento y en los articulos 1? y 3% e) del Deereto 2920 (C. N., Art. 30). 2? Que la nacionalizacién sélo se refiere a Jas instituciones financieras (encabezamiento del Capitulo IIT y articulo 24). 3? Que es el Gobierno el que en nombre del Estado actia para asumirla (Arts. 57, 120 y 122 C.N.). 4° Que sélo una parte de la actuacién guber- namental consiste en asumir la administracién de la institueién financiera de que se trate, en ejercicio de la facultad de intervencién del Es- tado en la economia (C. N. Arts 16, 30, 32, 120-14 y 122). 5° Pero que el Gobierno adquiere ademés la posibilidad de participar, en condiciones especiales, en el capital de la institueién financiera nacionalizada (C. N. Arts: 30, 31, 32, 33, 120-14 y 122). 6° Que la medida supone, por ser_un caso extremo (Art. 39 ¢), una especie de ‘‘naciona- lizacién-sancién’”, ya que tiende también a evitar que los responsables de précticas ilegales 0NGmero_2409 GACETA inseguras se beneficien de su apoyo (C. N. 20, 28, 26, 28, 55 y 163), aan " De suyo, por lo anteriormente expresado y teniendo en cuenta los preceptos constitucionales sefialados entre paréntesis, no hay reparo de incoustitucionalidad respecto del articulo 49. Mas no acontece siempre cosa igual al examinar los que lo desarrollan. Veamos: a) La confiscacién y la expropiacién, _1, La eonfiseaeién, al contrario de lo que tradicionalmente se ha considerado que ella es, no solamente atenta contra el derecho real de propiedad, como el despojo (in re), sino que ade- més puede comprometer el derecho personal al patrimonio (ad rem), como es el caso por ejemplo de la privacién sin indemnizacién de una industria Ifeita (C. N., Art. 31) Segiin el artfculo 22 de la Constitueién, ‘no habré eselavos en Colombia”’. Esto quiere decir que todos los seres humanos tienen la categoria juridiea de sujetos de derechos y no de objetos Ge derecho, 0, como lo establece el articulo 74 del Cédigo Civil, de “personas naturales”. Uno de los derechos esenciales de la personalidad es el derecho al patrimonio, es decir, el derecho a adquirir bienes 0 ‘‘a la propiedad”, a contraer obligaciones, a ejercer y representar actividades econémicas, a la libertad e iniciativa de industria y de comercio. Por Jo tanto, la circunstancia de que la persona no tenga bienes, 0 que no tenga sino deudas, no quiere decir que ella no tenga derecho al patrimonio: pues el patrimonio no es sélo la universalidad actual de activos y pasivos, sino ademés la universalidad potencial de seguir ad- quiriendo bienes y de seguir contrayendo deudas y obligaciones en el futuro (Cfr. Jean Carbon- nier, “Droit ”,'T. 3 Ed. Themis, Paris, 1969, Pag. 11). De abi por qué resulta factible ordenar confiseacién atin respeeto de una persona que en el momento de soportar la pena no tenga bienes, 0 que sdlo tenga deudas. Es entonees confiscacién tanto el prohibirle a la persona en forma total o parcial (porcen- tual por ejemplo), pero permanente, su derecho al patrimonio, como el despojarla materialmente de los bienes que realmente tenga. En rigor, la sonfiscacién consiste no s6lo en el despojo de los bienes de una persona, sino también en sus- traer a una persona del comercio y de la actividad econémica. Es la ‘muerte patrimonial”” de la persona. JUDICIAL 569 2. Ahora bien, segiin el articulo 34 de la Constitueién, no ‘se podrd imponer la pena de confiscacién. Esto quiere decir : a) Que ni el legislador ni autoridad distinta alguna, puede ni por disposieién juridica, ni de hecho, ni como medida ni como pena, privar a ninguna persona de su derecho al patrimonio, asi ésta no tenga propiedad alguna, o sélo tenga deudas, y b) Que, conforme lo ha entendido la Corte, la confiseacién también se refiere al despojo, es decir, a la pérdida de los bienes y valores de una persona, tomados por el Estado sin juicio resarcimiento alguno y en beneficio del’ fisco (sonteneia de agosto 3 de 1979). Una y otra medida, pues, son confiseacién. 3. Por lo tanto, no es del todo consistente la afirmacién mayoritaria de la Corte en el sentido de que la confiseacién ‘tiene que recaer sobre el activo patrimonial de las personas, ¥ en ningiin momento sobre el pasivo de las mismas”, expresada al parecer para sustentar el argumento de que el artfeulo 12 del Decreto 2920, al fijar el valor negativo de las acciones nacionalizadas en el precio positive de un cen tavo, no est expropiando ni confiseando sino “nacionalizando”’ u ofreciendo al aceionista la opeién de comprarle algo que no vale nada. Sur- ge del fallo ademis la afirmacién de que el articulo 29 del Decreto 2920, establece que uno de los presupuestos de la nacionalizacion es la “earencia de liquidez”, que la Corte confunde con insolveneia, para dejar inferir de ahi que a nadie se le ocurre que se puedan confiscar deudas 0 pasivos. b) Indebida expropiacién 0 privacién de in dustria licita, Es imposible abstenerse de poner en evidencia que algunas de las condiciones especiales que el Bjecutivo se autodelegé por medio del articulo 49 del Decreto 2920, sobre participacién en el capital de las instituciones nacionalizadas, no son nada diferentes de la expropiacién 0 de la privaeién de una industria Ifeita, aunque sin el cumplimiento de los requisites que los articulos 26, 30, 31 y 37 de la Carta exigen al legislador y con mayor razén al de emergencia. 1. Uno de los efectos de la nacionalizacién de las institueiones financieras esta previsto en la parte que en seguida se subraya del ordinal c) del articulo 6?, que dic570 “¢) Los accionistas particulares perderén el derecho a participar en la administracién de la institucién, y a recibir dividendos sobre sus acciones”’. Si se toma aisladamente su texto, ocasiona perplejidad el postulado: pues no es explicable que el Estado asuma e! usufructo de la propiedad privada de las acciones por via administrativa y sin indemnizacién judicial previa. Por ende hay que acudir al articulo 12 del Deereto que prevé que la Nacién podrd adquirir las aeciones de los particulares. Pero atin asi se saca en claro que esa facultad opeional de adquirir © no dichas acciones no releva al legislador de especificar en el artieulo 6? ¢) : si al accionista, particular se le niega su derecho a recibir dividendos, porque pierde su accién en virtud de que ha sido adquirida por 1a Nacién, o si es que sin perder siquiera su propiedad pierde su derecho a usufructuarla, o si se trata de una san- cién a la mala fe de los accionistas. Con todo, Ja alternativa Ieva siempre a la inconstitucionalidad : a) Si se interpreta el ordinal c) en el sentido de que el accionista particular no pierda el derecho a sus acciones, porque siguen siendo de su propiedad, sino apenas su facultad de participar en la administracién de la institueién y de recibir los dividendos sobre ellas, dicho precepto es inconstitueional porque el articulo 30 de la Constitueién consagra el derecho integral de propiedad y por tanto garantiza a los aecionistas no sélo el titulo sobre sus acciones 0 nuda propiedad, sino su facultad inescindible de usu- fructuarlas y de disponer de ellas, como consecuencia del derecho de dominio ‘pleno, de la funcién social de la propiedad, y aun de la libre enajenaeién de bienes y de la no existencia de obligaciones irredimibles que consagra el artiewlo 37 de la Carta; b) Si se considera que el ordinal ¢), en la parte subrayada, simplemente consagra la pér- dida del derecho de los accionistas sobre sus acciones, porque obviamente la Nacién las adqui- rid, el texto no s6lo resultaria antitéenicamente redaetado, debido a la contradiecién que impli- caria el pronombre sus, sino de todos modos inconstitucional, porque entonces habria que re- mitirlo al articulo 12 del Decreto, el cual es también en parte contrario a la Carta, como se veré en detalle, debido a que sefiala un procedimiento para que la Nacidn por medio de la administracién adquiera la propiedad de las acciones o ‘‘expropie””, sin cumplir con los re- auisitos exigidos en los articulos 30 y 31 de la GACETA JUDICIAL Namero 2409 Carta, que ordenan que la transferencia de la propiedad accionaria slo es valida, mediante un proceso judicial y una indemnizacién deeretada por juez, ésta y aquél previos a la expr- piacién (Art. 30), y que la privacién al aceionista de la facuitad de administracién, aun admitiendo que fuera con fines monopolisticos, requiere de plena y previa indemnizacién (Art. 81); ©) ¥ no se piense que lo que acontece es que el ordinal ¢) en comento sélo se aplica a los aceionistas irregulares 0 de mala fe, porque el despojo o aun la expropiacién administrativa de sus aeciones estén proscritos como pena (Arts. 20 y 34), fuera de que nadie puede ser juzgado y condenado como responsable por delitos por via o eatalogacién administrativa, segiin lo sefialado en los articulos 6 y 12 del De- ereto, sino tinicamente ante los jueces del orden penal, y previo y debido proceso en el que cum- plidas las formas plenas del juicio se haya determinado conforme a la ley su responsabilidad (Art. 26 ©. N.). La Corte acogié mi propuesta de inexequibilidad de la parte final del literal ¢) del articulo 6° que he comentado, aunque sus razonamientos son distintos debido a que los que aqui se han sustentado hubieran dado lugar también, por imperio de la légica, a declarar igualmente inexequibles los apartes del articulo 12, que por estar imbrincados en el mismo presupuesto del 6° c), no podian eludirse. Fue ast como entonces se tildé de inconstitucional este acdpite calificdndolo de despojo, éste si equivalente a una expropiacién irregular, para liberar la na- cionalizaciin del cnestionamiento, 2. Es también contrario a la Carta et ordinal ¢) del articulo 6? del Decreto, sobre efectos de la nacionalizacién de instituciones financieras: La razén de su inconstitucionalidad estriba en que dicho precepto faculta a la entidad nacionalizada o a un funcionario administrativo, como es el Superintendente Bancario, y no a un juez, para que mediante concepto previo mo- tive 'y decida sin proceso ni controversia pro- batoria y por lo tanto en forma diserecional y caprichosa, eudndo procede dilatar 0 aun ‘‘rechazar’’ el cumplimiento de obligaciones; euén- do y por qué esas obligaciones fueron adquiridas en operaciones ilegales, inseguras 0 sin buena fe, todo lo cual es contrario al articulo 26 de la Carta que supone que la decisin de calificar conductas, establecer responsabilidades y dilatar 0 rechazar el cumplimiento de obliga-NGmero 2409 ciones sélo es potestativa de los jueces, previo un debido proceso y no de funcionarios administrativos y sin proceso; asi como violatorio del 30, que no permite el rechazo al cumplimiento de obligaciones, 0 la expropiacién implicita, por via de decisidn administrativa diserecional, unilateral y sin proceso judicial. c) El articulo 12 y la UWamada “opcién de venta”, Sobre la misma cuerda, son contrarios a los articulos 20, 26, 28, 30, 31, 163, 210, 211, 212 y 213 de la Carta, los apartes que en seguida se subrayan de los incisos transcritos del articulo 12 del Deereto: “‘Articulo 12. La Nacién podrd adquirir las acciones que las personas juridicas de cardeter privado o las personas naturales posean en las institueiones que nacionalice, en las siguientes condiciones : “‘a) El precio de las acciones inseritas en bolsa ser4 el promedio que hayan registrado dia- riamente, durante el wltimo afio, antes de la fecha de la nacionalizacién; 0 el del aio anterior a la fecha en que, a juicio del Presidente de la Comisién Nacional de Valores, menzado las operaciones de especulacién o biis- queda del control a precios distintos de los normales ; “«p) Para las acciones no inseritas en bolsa, el precio se determinaré de acuerdo con el valor intrinseco de la accién, segiin el iltimo ba~ lance que apruebe la Superintendencia Banca- ria, y luego de avaliios que den a actives y pasivos su valor comercial ; “
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