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Análisis de la prohibición de propiedad privada para extranjeros en

zona de frontera: Un candado constitucional pendiente de romper


para el desarrollo comercial de Tumbes.
Javier Ruperto Rojas Jiménez1

Sumario: I. Cuestiones Preliminares. II. Precisiones sobre la


prohibición de propiedad privada para extranjeros en zona de
frontera. 2.1.- Orígenes de la prohibición de propiedad privada para
extranjeros en zona de frontera. 2.2.- Justificación histórica,
normativa y jurisprudencial de la prohibición de propiedad privada
para extranjeros en zona de frontera. 2.3.- Los efectos de la
prohibición de propiedad privada para extranjeros en el desarrollo de
actividades comerciales en zona de frontera. 2.4.- Nuevo paradigma
de la prohibición de propiedad privada para extranjeros en el
desarrollo de actividades comerciales en zona de frontera. III.
Prohibición de propiedad privada para extranjeros en zona de
frontera y su influencia en el desarrollo comercial de Tumbes. IV. A
manera de conclusión.

I. Cuestiones Preliminares.
Realizando un estudio del panorama de crecimiento económico en los últimos
veinte años en el Perú, se tiene que gran parte del mismo se debe a la inversión
extranjera en todos sus niveles.
En ese escenario, teniendo en cuenta que la base de la inversión extranjera, es la
propiedad privada, quedarían excluidas de este panorama de crecimiento, ciertas
localidades del Perú que tienen como límites zona de frontera dentro de los
cincuenta kilómetros con Ecuador (Tumbes, Piura, Cajamarca, Loreto, Amazonas),
Colombia (Amazonas y Loreto), Brasil (Loreto, Ucayali y Madre de Dios), Bolivia
(Puno) y Chile (Tacna), debido a que nuestra Constitución Política prescribe que
“los extranjeros no pueden adquirir ni poseer, por título alguno, minas tierras,
bosques, aguas, combustible ni fuentes de energía, directa ni indirectamente,
individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, en beneficio del Estado, el
derecho así adquirido” (Const., 1993, 2º párrafo, art. 71º).
Es así que, si bien esta regulación jurídico constitucional tiene una excepción por
necesidad pública, su aplicación en la práctica sería absoluta, debido a la dificultad
del trámite para alcanzar las excepciones mediante un Decreto Supremo, por lo que
tendría no sólo efectos en la igualdad de oportunidades para el desarrollo de los
pueblos, sino también traería consigo postergación de las zonas de nuestro país
por su sola ubicación geográfica para generar riqueza, mediante la oportunidad de
empleo, la competencia de las diversas ofertas de comercio, vivienda y desarrollo
en general que las inversiones extranjeras traen consigo, al punto de que el común
denominador, vea a estas zonas fronterizas con menos atracción para vivir, lo que

1
Abogado y docente contratado en la Universidad Nacional de Tumbes. Magister en Administración de
la Educación por la Universidad César Vallejo. Egresado de la maestría con mención en Derecho
Constitucional y Administrativo de la Universidad Nacional de Tumbes.
sin duda hace vulnerable a los intereses de seguridad nacional, al no contar con
una frontera viva sólida.
En ese sentido, es indispensable recurrir al estudio correcto de la norma
constitucional prohibitiva antes acotada, partiendo desde sus orígenes, justificación
histórica, normativa y jurisprudencial, estudiando de forma especial su influencia en
el desarrollo comercial en Tumbes, para así poder proponer alternativas de
solución, tal como se desarrollará en el presente.

II. Precisiones sobre la prohibición de propiedad privada para extranjeros en


zona de frontera.
2.1.- Orígenes de la prohibición de propiedad privada para extranjeros en zona
de frontera.
La regulación de la prohibición de la propiedad privada para extranjeros en zona de
frontera, actualmente vigente en el artículo 71º del Capítulo III – de la propiedad,
relacionado al Título III - del régimen económico, de nuestra constitución de 1993,
encuentra sus primeros antecedentes constitucionales, en las constituciones de
1933 y 1979.
La primera de las citadas constituciones contenía esta regulación en el artículo 36º,
dentro del Capítulo I – garantías nacionales y sociales, relacionado al Título I –
garantías constitucionales, y la segunda en el artículo 126º del Capítulo III – de la
propiedad, relacionado al Título III - del régimen económico, pero con dos
diferencias puntuales, respecto de la regulación vigente: i) La excepción no se
basaba en la necesidad pública, sino en la necesidad nacional; y, ii) La declaración
no debía estar contenida en un Decreto Supremo, sino en una ley.
En ése sentido, debe tenerse en cuenta la nota distintiva que en sus orígenes la
excepción de la prohibición regulaba, ya que es muy distinto la “necesidad pública”
de la “necesidad nacional”. La primera alude a colaborar en satisfacer la función
pública del Estado, mientras que la segunda a colaborar en satisfacer la necesidad
de todos como parte integrante de la nación. Es así que incluso, el sentido de la
excepción queda al análisis del beneficio del estado y no de la nación en sí.
Por otro lado, en cuanto al mecanismo normativo de la declaración de excepción,
se distingue, al órgano competente encargado de su emisión, ya que el Decreto
Supremo, es emitido por el Presidente de la República, con respaldo del ministro
correspondiente, mientras que la ley es aprobada por el Congreso de la República y
promulgada por el Presidente de la República.
2.2.- Justificación histórica, normativa y jurisprudencial de la prohibición de
propiedad privada para extranjeros en zona de frontera.
En la doctrina se tiene a la seguridad nacional como base de justificación de esta
prohibición. Entiéndase que la definición de seguridad nacional se relaciona con la
“capacidad de un Estado para preservar la integridad del territorio, la soberanía y el
control de sus fronteras, junto con el combate a riesgos potenciales a la integridad
nacional o al sistema político y socioeconómico” (Calleros, 2010, pp. 10). Es decir,
esta prohibición encontró su justificación histórica normativa en la amenaza
probable de invasión al territorio nacional.
En ese sentido, la regulación constitucional de esta prohibición en el Perú, tanto en
las constituciones de 1933, 1979 y 1993, estaban contextualizadas a la grave
amenaza que, en el contexto de la época, significaban las guerras convencionales,
que se afrontaron, como la guerra Colombo – Peruana (1932-1933), segunda
guerra Peruano – Ecuatoriana (1941) y guerra del Cenepa (1995) entre Perú y
Ecuador (Basadre, 2005).
Por su parte, el Tribunal Constitucional, a consecuencia del trámite del expediente
Nº 04966-2008-PA/TC. Tacna, en los seguidos por Erasmo Mario Lombardi
Perazzo contra la Superintendencia Nacional de Registros Públicos, determina que
esta prohibición constituye una restricción a la regla general de la igualdad entre
nacionales y extranjeros, y la valora como una medida razonable, proporcional y no
desmedida, luego de ligarlo directamente a la ponderación del bien jurídico
seguridad nacional, al que reconoce como constitucional, sustentado en la
categoría soberanía del Estado, máxime si se tiene en cuenta que el extranjero
podría ejercer su derecho en otro lugar dentro del territorio (Candela, 2010, pp. 247-
248).
2.3.- Los efectos de la prohibición de propiedad privada para extranjeros en el
desarrollo de actividades comerciales en zona de frontera.
Por su parte Monteza, refiriéndose a los efectos que generan esta prohibición
sustenta que:
“esta restricción tiene efectos económicos muy importantes en las ciudades
que están ubicadas a menos de cincuenta kilómetros de la frontera […]. En los
hechos, esto significa por ejemplo, que muchas de las grandes tiendas y
centros comerciales que conocemos y frecuentamos quienes vivimos en Lima y
en otras ciudades no fronterizas del país, no puedan establecerse en ciudades
como Tumbes o Tacna, lo que sin duda limita el bienestar del consumidor y
aporte al empleo formal que estos negocios generan”.(Monteza, 2010).
Bajo el mismo criterio, Carpio citado por Córdova detalla: “es lo que sucederá
tratándose de proyectos de habilitación urbana (sean residenciales, comerciales o
industriales) para venta futura de lotes, o de centros comerciales a ser construidos
para futuro arrendamiento de sus locales o tiendas a terceros”.
En este contexto, la prohibición materia de estudio trae consigo efectos que inciden
significativamente en el desarrollo de actividades en el sector inmobiliario, comercial
y consecuentemente en el laboral y económico, propiciando más bien la
informalidad, delincuencia y la postergación de convertir a las zonas de frontera en
áreas económicas especiales que brinde mayores ingresos al erario nacional.
2.4.- Nuevo paradigma de la prohibición de propiedad privada para
extranjeros en el desarrollo de actividades comerciales en zona de frontera.
Muy a mi modesto entender, es de precisar que el contexto actual ha variado en
gran manera. Se tiene que desde la firma del acuerdo de Paz entre Perú y Ecuador,
suscrito en Brasilia en 1998, no existe si quiera un indicio de desacuerdos, mucho
menos conflictos con países de frontera. Incluso es de destacar que en los últimos
años, muchos de los países vecinos, han preferido tramitar sus diferencias ante
organismos internacionales legalmente establecidos, antes que desatar guerras que
lo que genera es llanto, retraso y pobreza. En ése escenario, la propiedad privada
de extranjeros en zona de frontera, no constituiría una amenaza a la seguridad
nacional. Por el contrario, la gran amenaza latente, es el descuido de las fronteras
vivas. Muchas de las localidades de frontera con otros países, se encuentran en
total abandono por parte del Estado Peruano, siendo incluso atendidos en sus
servicios básicos por los países vecinos. Las generaciones de ésas localidades se
van formando en Instituciones Educativas del vecino país, lo que resulta alarmante,
si pensamos en la identidad nacional de los pobladores de ésas localidades. Eso sí
resulta ser una grave amenaza a la seguridad nacional y no la propiedad privada de
extranjeros.
Es así que mediante Proyecto de Ley Nº 1811/2017-CR, un conjunto de
Congresistas de la República del Grupo Parlamentario “Peruanos por el Kambio”,
liderados por el Congresista Carlos Bruce, presentaron una propuesta de reforma
Constitucional que pretendía modificar el artículo 71º, donde se incluyen en esta
prohibición a “la adquisición de bienes inmuebles para vivienda y desarrollo
inmobiliario, así como para actividades industriales y comerciales, si los bienes
inmuebles están ubicados en zona urbana o de expansión urbana”. Hasta la fecha
se tiene que el citado proyecto fue ingresado el 27 de marzo del 2018, a la
Comisión de Defensa nacional, orden Interno, Desarrollo alternativo y lucha contra
las Drogas, habiéndose emitido el informe de admisibilidad en dicha comisión, el 02
de Abril del 2018, requiriéndose los informes previos de la Presidencia del Consejo
de Ministros, el Ministerio de Defensa, Ministerio de Economía y Finanzas y
Ministerio de Relaciones Exteriores, Encontrándose aún pendiente en su trámite.
III. Prohibición de propiedad privada para extranjeros en zona de frontera y su
Influencia en el desarrollo comercial de Tumbes.
Con lo que respecta a la influencia de la prohibición en Tumbes (capital), es
indispensable identificar que esta ciudad está ubicada en el extremo norte del país,
en la Región, Provincia y Distrito del mismo nombre. Su distancia respecto de la
línea fronteriza con ecuador, tiene un aproximado de 23 Km; por lo que se
encuentra dentro del límite de esta prohibición constitucional.
La ciudad de Tumbes, está conformada por tres áreas urbanas: Ciudad antigua,
centro de la ciudad; ciudad intermedia, generada con la expansión y construcción
de la Escuela Normal José Antonio Encinas y otras Instituciones Educativas y la
ciudad nueva, generada con la habilitación de las Urbanizaciones Andrés Araujo
Morán y José Lishner Tudela.
Su base económica está constituida, por actividades de turismo, comercio y de
servicios; sin embargo, el turismo tiene trabas de crecimiento en el área de frontera,
el comercio es vecinal e informal y los servicios que se ofrecen son los básicos
como de carácter financiero, transporte, hotelero principalmente. La actividad
industrial es también básica como fabricación de muebles, imprentas, panaderías,
ladrilleras, molinos de arroz y confección de prendas de vestir, salvo la desarrollada
por las pantas de congelado y langostineras que se instalaron con la Ley acuícola
que son de mayor envergadura, en relación a las anteriores, pero de igual forma
incipiente, si las comparamos con la actividad industrial de otros lugares del país.
Recientemente Corporación Costa del Sol, invirtió US$ 33 millones de dólares, en
la construcción de Costa Mar Plaza, dedicado al retail, sin embargo tuvo dificultades
para incorporar a los grupos conocidos en el rubro con inversión extranjera;
postergando su ingreso por más de seis meses con marcha blanca.
Está claro que este contexto, en cierto modo se debe a la frustrada intención por el
ingreso de inversionistas extranjeros en la zona ante la existencia de la prohibición
constitucional. Así lo relató Manuel Leyva, Gerente de Desarrollo Económico del
Gobierno Regional de Tumbes, en un medio local, donde precisa que “hay una
cartera de proyectos por S/860 millones de Soles. Empresarios Chilenos,
Colombianos y Ecuatorianos planean invertir S/500 millones en agroindustria, S/300
millones en acuicultura y S/60 millones en infraestructura turística; sin embargo aún
es tarea pendiente “romper ese candado constitucional”.
IV. A manera de conclusión.
Resulta indispensable, romper este candado constitucional, sin menoscabar la
seguridad nacional, para el desarrollo comercial de Tumbes, y también de otras
ciudades que se encuentren dentro de los 50 Km de prohibición de la propiedad
privada extranjera, por lo que atendiendo a que su justificación histórica, normativa
y jurisprudencial se debió al contexto de conflictos armados con los países vecinos
entre las épocas de 1932 a 1995, que ya no se suscitan en el contexto actual, es
que resulta prudente mediante reforma constitucional, excluir el alcance de la
prohibición, a la adquisición de bienes inmuebles para vivienda y desarrollo
inmobiliario, así como para actividades industriales y comerciales o en todo caso
amenorar la distancia de 50Km con un previo estudio de factibilidad. Tarea aún
pendiente por este Gobierno.
V. Referencias bibliográficas.
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Calleros, J. (2010). El El vínculo entre seguridad nacional y migración en México.
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el 14 de Noviembre de 2018 de:
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Constitución Política del Perú [Const.] (1993), 2º párrafo, artículo 71º [Cap. III - De
la propiedad, Título III - Del régimen económico] 1era Ed. Instituto
Pacífico.
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Córdova, F (2016). Propiedad de extranjeros en frontera. Blog Derecho, Defensa y
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Monteza, C (2016). Limitaciones a la inversión extranjera en zona de frontera ¿se
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inversion-extranjera-en-zona-de-frontera-se-trata-de-elegir-entre-la-
seguridad-nacional-y-el-desarrollo-economico/.
Tribunal Constitucional del Perú, 13 de abril de 2009. Sentencia en el Exp. Nº
04966-2008-PA/TC. Tacna.
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