DFGHJ

El Procedimiento Administrativo
Trilateral vs. Procedimiento

Administrativo Sancionador
Los Procedimientos Especiales en la
Ley N° 27444.
 PAT y PAS constituyen dos novedades
incorporadas en la Ley 27444 como
procedimientos especiales al interior de la
indicada ley.
 La novedad de este tipo de procedimiento, no es

su elaboración conceptual (puesto que ya existía
regulación en procedimientos administrativos
especiales), sino en su incorporación en una ley
de ámbito general, expansiva y supletoria a todo
tipo de procedimientos administrativos.
2
Trilateral
 Dentro de la sistemática de la LPAG se distingue
entre la regulación del procedimiento
administrativo común o general, y luego dos
procedimientos administrativos “especiales”,
como son el trilateral o triangular, y el
sancionador.
 El procedimiento administrativo especial que

corresponde al procedimiento trilateral es una
categoría que no se opone a las características
del procedimiento general.
3
El Procedimiento Administrativo Trilateral
 El Procedimiento Administrativo Común o General,
indica los principios o reglas básicas que deben
asegurar la eficacia y las garantías de desarrollo del
procedimiento administrativo.
 Los principios del procedimiento administrativo general,

definen la estructura del íter procedimental que ha de
requerirse para la realización de la actividad jurídica de
la Administración.
4
El Procedimiento Administrativo Trilateral
 En la regulación de los procedimientos
administrativos, existen determinadas materias
en las que se admiten específicas respecto del
régimen general.
 Existen procedimientos administrativos

especiales (como el tributario, el concursal, el de
servicios públicos, etc.) que no necesariamente
son trilaterales.
5
Trilateral
 Tradicionalmente, el procedimiento administrativo
adopta una estructura lineal (donde la Administración
es al mismo tiempo juez y parte), pero modernamente
se acepta que el procedimiento administrativo pueda
tener una fisonomía triangular.
 En los procedimientos triangulares, la Administración

decide un conflicto entre administrados, siendo ajena
a la relación jurídica discutida.
6
Trilateral
 Antes de la entrada en vigencia de la Ley 27444
se podían reconocer ejemplos de los
procedimientos trilaterales en las materias bajo la
competencia del INDECOPI (en temas marcarios,
de tutela del consumidor, de competencia desleal
y reestructuración patrimonial), de los organismos
reguladores de servicios públicos, y del Tribunal
del OSCE, entre otros organismos.
 La Administración ocupa una posición sui generis

en los PAT decidiendo un conflicto producido
entre dos o más administrados.
7
Trilateral
Antecedentes del PAT:
 El Decreto Ley 26111 introdujo normativamente por

primera vez la regulación del PAT. Este dispositivo (que
elevó a rango de Ley el Reglamento General de
Procedimientos Administrativos, el D.S. 006-67-SC)
modificó los alcances del Artículo 1° del citado
Reglamento, estableciendo el siguiente texto:
8
Trilateral
 “Artículo 1º.- La presente ley rige la actuación de
orden administrativo de las entidades de la
Administración Pública, siempre que por leyes
especiales no se establezca algo distinto. En
consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante

las diversas entidades de la Administración Pública
que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o
más particulares, entre éstos y la Administración
Pública o entre entidades de ésta última; (…)”
9
Trilateral
 El Decreto Ley 26111 reconoce expresamente que

podían suscitarse controversias en sede
administrativa en la que podían presentarse tres
clases de conflictos:
 A) Controversias entre dos particulares ante la

administración pública.
 B) Controversias entre un particular y la administración

pública.
 C) Controversias entre dos entidades públicas.

10
Trilateral
 Antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley
26111, existían en normas especiales como el
Dec. Leg. 701, 807, y las leyes sectoriales sobre
reestructuración patrimonial y derecho de
marcas, que ya regulaban procedimientos
trilaterales.
 La LPAG resulta innovadora por el tratamiento

integral y de marco general que otorga a la
regulación del PAT en su acápite respectivo.
11
Trilateral
Características del procedimiento administrativo
trilateral:
 A partir de su regulación normativa se pueden

encontrar tres características fundamentales:
a) Debe tratarse de un procedimiento especial -

Aquel tipo de procedimiento que ha sido pensado
para una hipótesis particular;
12
Trilateral
b) La materia de dicho procedimiento debe
corresponder a una propia de la Administración
Pública – siempre hay una situación de interés
público, sobre una materia calificada como singular;
c) Las autoridades que resuelven las controversias

propias de este tipo de procedimientos deben ser
imparciales – se rompe el criterio de que la autoridad
que resuelve los procedimientos administrativos
siempre es juez y parte.
13
Trilateral
Marco legal del PAT:
 El Artículo 220º de la LPAG señala que el PAT se rige
por lo dispuesto en el capítulo correspondiente de la
misma Ley y en lo demás que le que fuere aplicable
de manera supletoria.
 La Ley se remite al problema de la aplicación

supletoria del Código Procesal Civil a los
procedimientos trilaterales.
14
Trilateral
 Las normas del llamado “bloque de normatividad
administrativa” son de aplicación preferente con
respecto a toda normas que no constituya materia
administrativa.
 La LPAG dota a los procedimientos triangulares de un

marco jurídico adecuado, por lo que la remisión al
CPC debe ser evitada en lo posible.
15
Trilateral
Inicio del PAT:
 El PAT se puede iniciar de oficio o a pedido de parte

(Art. 221, LPAG). No es usual que se inicie de oficio.
 Los procedimientos que se inician de oficio, pueden

darse por voluntad de la Administración o por la admisión
a trámite de una denuncia al amparo del Artículo 105 de
la LPAG.
 No estamos de acuerdo con la postura de Gómez Apac,

quien afirma que no sería posible admitir un
procedimiento trilateral de oficio.
16
El Procedimiento Administrativo “Trilateral
Sancionador”
¿Existe un procedimiento “trilateral sancionador”?
 Los procedimientos sancionadores se distinguen de los
trilaterales.
 En materia de procedimientos especiales como los de

INDECOPI, se inician PAT’s que culminan en la imposición de
una sanción administrativa (casos de libre competencia o
competencia desleal).
 Tanto la materia del sancionador como la del trilateral son

distintas. En algunos PAT’s la imposición de sanciones son
consecuencia accesoria de la existencia de una controversia.
17
“Trilateral Sancionador”
 El art. 222 de la LPAG admite que la reclamación
pueda contener la petición de sanciones.
 El denunciante es un colaborador del

procedimiento; sin embargo, ello no implica que
sea parte en la lógica de la LPGAG.
 Según Gómez Apac, el denunciante en los

procedimientos ante INDECOPI no tienen
derecho a que se le imponga una sanción al
denunciado, sino únicamente el derecho a
solicitar una sanción.
18
 Los procedimientos trilaterales no pueden ser
sancionadores al mismo tiempo, porque la relación
jurídica procedimental en el sancionador es bilateral.
La sanción es una consecuencia del procedimiento.
 En los procedimientos especiales que se tramitan

ante INDECOPI, se plantea la existencia del
procedimiento trilateral sancionador (DL 1034 y DL
1044).
19
 El Artículo 221.2 de la LPAG, establece un deber a cargo
de las entidades, de procurar la solución conciliada de
las controversias suscitadas y que se encuentren bajo su
instrucción.
 El Artículo 228° de la LPAG favorece el empleo de

medios alternativos de resolución de conflictos bajo el
régimen de un PAT. Sin embargo, la autoridad debe ser
cuidadosa al momento de aprobar dichos convenios,
puesto que debe evaluar la afectación de intereses de
terceros o el interés general.
20
 El Artículo 221.3 establece la vigencia del
denominado principio de contradicción procesal en la
evaluación del PAT.
 Debe preservarse la igualdad de las partes en el

procedimiento. Siempre debe admitirse la
contestación a la reclamación.
 El Artículo 224 prohíbe la réplica a las contestaciones

de las reclamaciones.
21
Los sujetos del PAT y la noción jurídica de
administrado:
 Los sujetos del PAT son de un lado, una entidad de la

Administración Pública (resuelve el conflicto suscitado), y
del otro, dos o más administrados que concurren ante
dicha entidad, a raíz de la existencia de un conflicto de
intereses entre ambos. (Art. 219.1 LPAG)
22
 Existe una posición según la cual el PAT sería
aplicable únicamente cuando la administración
resuelve respecto de conflictos suscitados entre
administrados (particulares).
 Con relación a los sujetos del PAT, existen dos

posturas, que difieren en los alcances de la
noción jurídica de “administrado”.
 Tesis restrictiva vs. Tesis amplia.
23
 Para la tesis restrictiva, en el PAT la
Administración actúa como un tercero imparcial,
decidiendo un conflicto suscitado entre dos o
más particulares (administrado como una
persona física o jurídica privada).
 Interpretación aislada del Artículo 51° de la

LPAG.
24
 Para la tesis amplia, pueden ser materia de
composición a través del PAT, los conflictos
suscitados entre dos o más administrados, entre la
administración y administrados, y entre entidades de
la administración.
 Ello tiene sustento legal, en el numeral 1 del Artículo

50° LPAG, que dispone que: “cuando una entidad
interviene en un procedimiento como administrado,
se somete a las normas que lo disciplinan en
igualdad de facultades o deberes que los demás
administrados”
25
 El PAT está diseñado para resolver las siguientes
clases de conflictos o controversias:
A) Conflictos entre administrados: La relevancia del

conflicto sometido a la competencia de la entidad se
encuentra íntimamente relacionada con el interés
público.
Se aplica la denominada doctrina de la jurisdicción

administrativa primaria o jurisdicción retenida.
26
ADMINISTRACIÓN
ADMINISTRADO 1 ADMINISTRADO 2
27
B) Conflictos entre una entidad pública y un
particular: tienen su origen en una actuación
previa de una entidad pública que fue impugnada
ante una instancia superior.
Por ejemplo, el caso de las actuaciones ante el

Tribunal de OSCE, donde las entidades públicas
que tienen conflictos con particulares, acuden como
administrados al procedimiento, sin invocar
privilegios ni facultades propias.
28
ADMINISTRACIÓN
ENTIDAD -
ADMINISTRADO 2
ADMINISTRADO
29
 Según Gomez Apac, los procedimientos de apelación
tramitados ante el Tribunal Fiscal o el Tribunal de
Contrataciones del Estado, no son trilaterales.
 Si bien existirían 3 partes, ello no quiere decir que es

trilateral, pues en estos procedimientos recursivos, dichas
entidades no actúan como administrados, sino como
autoridades sometidas a un control de revisión del acto
administrativo por la instancia superior.
 Discrepamos con esta postura, pues el rol de las partes no

determina la naturaleza de este procedimiento (bilateral o
trilateral). En rigor existe una autoridad competente para
dirimir la controversia entre la Administración y el
administrado.
30
C) Conflictos entre entidades públicas: Las entidades
pueden participar en un procedimiento administrativo sin
ninguna prerrogativa especial.
Dos entidades que actúen en un procedimiento como

administrados, pueden tener un conflicto que se
resuelve en el marco del PAT.
Esta postura ha sido criticada en base a que las

entidades públicas no tienen derechos, sino
competencias, por lo que la forma mediante las cuales
resuelven sus conflictos, es a través de la contienda
competencial.
31
ADMINISTRACIÓN
ENTIDAD ENTIDAD
ADMINISTRADO 1 ADMINISTRADO 2
32
 De acuerdo a los alcances del Artículo 50.1 de la
LPAG la participación de dos entidades en un
procedimiento trilateral es posible
 Estas entidades participan como administrados

en tal procedimiento, sin sus prerrogativas
propias, de imperio, o sus atribuciones conferidas
con ley, como un administrado simple.
33
La autoridad administrativa ante la que se desarrolla el
procedimiento:
 Se ha afirmado que en la regulación del PAT se asiste a lo

que se denomina la “judicialización del procedimiento
administrativo”.
 Cuando la Administración actúa decidiendo respecto de un

PAT, asume un rol arbitral o similar al que desarrollan los
órganos jurisdiccionales cuando resuelven un conflicto de
intereses con relevancia jurídica.
34
 Ello se relaciona con la característica de
imparcialidad que debe tener la entidad de la
administración, que instruye y resuelve respecto
de un PAT, debiendo atender las posiciones de
cada parte, conforme lo señalan los Artículos 222
y 223 de la LPAG.
 La imparcialidad garantiza el respecto de la

igualdad de las partes en su posición en el
procedimiento, así como la vigencia del principio
de contradicción en el desarrollo del mismo y la
del debido procedimiento
35
El valor de la prueba en el PAT y el principio de
verdad material:
 En los procesos civiles se aplica el principio general
de carga de la prueba “quien afirma un hecho debe
probarlo”. Se aplica el principio de verdad formal,
puesto que el juez debe juzgar de acuerdo a las
pruebas ordenadas por las partes, sin sustituir ésta
carga.
 En cambio, en sede procedimental administrativa, la

autoridad que resuelve el procedimiento se rige de
acuerdo a los principios de verdad material y de
impulso de oficio, aunque con matices.
36
 El PAT se asemeja a los procesos judiciales, en
cuanto la autoridad que resuelve, debe atenuar el
principio general de prueba en el procedimiento
(regido por el principio de verdad material), debiendo
resolver, en principio, sobre la base de lo que aporten
los administrados.
 En el PAT se atenúan los principios de verdad

material, puesto que se presume que las partes
actúan en igualdad de condiciones. Rige el principio
de contradicción procesal.
37
 Cuando la autoridad advierta una situación de desigualdad entre
las partes puede efectuar una inversión de la carga de la prueba
a favor de quien tiene mejor posición de probar (por ejemplo, en
temas de defensa del consumidor). Esto se ha reafirmado en la
jurisprudencia administrativa del Tribunal de INDECOPI.
 Según el artículo 225° de la LPAG, la administración puede

prescindir de las pruebas ofrecidas por las partes por acuerdo
unánime de éstas. Se remite a los principios de impulso de oficio
y de verdad material para cargar sobre la administración un
deber probatorio.
38
Medidas cautelares:
 En el curso de los PAT’s, la administración, de oficio o a
pedido de parte puede ordenar medidas cautelares. (Art.
146° LPAG)
 La medida cautelar es una decisión administrativa

ejecutiva y ejecutoria. Cuando el obligado se manifieste
renuente a acatar lo ordenado, se aplican las normas
sobre ejecución forzosa contenidas en la LPAG.
39
 El Artículo 226.3 se referencia al principio de
contradicción procesal, que asemeja al PAT con un
proceso judicial.
 Consagra la posibilidad de impugnar en cuerda

separada la decisión de otorgar una medida cautelar,
ante el superior jerárquico de la autoridad que la
otorga.
40
Régimen de impugnación:
 En principio, los PAT’s son instruidos ante

Tribunales Administrativos, los mismos que
generalmente deciden respecto de una
controversia con carácter definitivo en sede
administrativa.
 Es admisible la configuración de PAT’s ante

autoridades unipersonales, o ante órganos
colegiados que actúen como primera instancia
administrativa.
41
 Según el Artículo 227.1, contra las decisiones
emitidas en los PAT’s, sólo procede la
interposición del recurso de apelación. Es posible
interponer el recurso de reconsideración cuando
no existe superior jerárquico.
 El trámite de los recursos en los PAT’s, recurre a

una fórmula de contradictorio, propia de los
procesos civiles, incluyendo una obligación de la
autoridad que resuelve el recurso de atender las
posiciones de ambas partes e incluir una vista de
la causa del procedimiento.
42
Cuestiones adicionales:
 Debe distinguirse entre la regulación jurídica del PAT y el

arbitraje de derecho administrativo.
 Existe una confusión doctrinaria por el empleo de la

categoría de la “actividad administrativa arbitral”. Ambas
figuras difieren por completo en sus caracteres, la eficacia
de las decisiones y sus consecuencias.
43
 La regulación del PAT que realiza la LPAG, (Arts. 221
a 224 y 226), permiten considerar que existe una
excesiva judicialización y formalismo en la ordenación
normativa del mismo.
 Sin embargo, el procedimiento administrativo de por

sí es flexible, debiendo interpretarse de manera
restrictiva algunas de las formalidades implantadas
en la regulación de la LPAG en aras del respeto de
las garantías jurídicas y los derechos de los
administrados intervinientes en el procedimiento.
44
CASOS POLÉMICOS
 Últimas resoluciones de INDECOPI:
 Res. 2249-2012/SC2-INDECOPI
 Res. 1448-2012/SC2-INDECOPI
45
Res. 2249-2012/SC2-INDECOPI
 Una de las cuestiones en discusión en este
procedimiento fue:
 (i) la naturaleza de los procedimientos sobre

protección al consumidor
 Sobre este aspecto la Sala indicó lo siguiente:
46
III.2. Los procedimientos sobre protección al
consumidor iniciados por denuncia del consumidor.
III.2. Su naturaleza sancionadora.

(…)
19. El procedimiento sancionador en materia de
protección al consumidor se inicia de oficio, bien por
iniciativa de la propia administración, por denuncia
del consumidor afectado o del que potencialmente
pudiera verse afectado, o por una asociación de
consumidores en representación de sus asociados o
apoderados o en defensa de intereses colectivos o
difusos de los consumidores.
47
III.2.2. Su naturaleza trilateral
(…)
24. Los consumidores tienen en estos procedimientos
pretensiones específicas frente a los proveedores
denunciados que los colocan como parte interesada en
los procedimientos, consistentes en el otorgamiento de
una medida correctiva destinada a resarcir la
consecuencias patrimoniales ocasionadas en ellos por la
conducta del proveedor (medidas correctivas
reparadoras) o revertir los efectos de la misma (medidas
complementarias). Además, en su condición de parte,
están habilitados para interponer recursos frente
aquellas decisiones de la autoridad que se pronuncian
sobre su denuncia en la medida que los agravie.
48
III.2.4 La naturaleza trilateral sancionadora de los
procedimientos.
(…)
34. En un reciente pronunciamiento esta Sala ha
confirmado su posición, al afirmar que los
procedimientos iniciado por el INDECOPI a
instancia de parte tienen una naturaleza mixta:
sancionadora, por la presencia de una potestad
punitiva de la Administración; y trilateral, porque
se discuten intereses de índole particular de los
administrados.
49
35. La posición sostenida en reiterada
jurisprudencia de este Tribunal ha sido ratificada
con la dación de la Directiva N° 004-2010/DIR-
COD-INDECOPI, Reglas Complementarias
Aplicables al Procedimiento Sumarísimo en
Materia de Protección al Consumidor, en su
numeral 4.3.1 señala textualmente que: “El
procedimiento sumarísimo se inicia de oficio, por
denuncia de parte, lo que le otorga una condición
trilateral que no altera la naturaleza
sancionadora de dicho procedimiento” [resaltado
añadido].
50
37. En conclusión, si bien en los procedimientos
administrativos en materia de protección al
consumidor iniciados por denuncia de parte se
encuentra presente el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración con el
propósito de cautelar el interés público
involucrado en la defensa de los consumidores;
también en ellos se discuten derechos subjetivos
e intereses legítimos de índole particular, por lo
que debe reconocerse además su naturaleza
trilateral.
51
Los procedimientos sobre protección al
consumidor iniciados por el Indecopi a pedido de
parte
9. Pese a que los procedimientos administrativos

sobre protección al consumidor iniciados por
Indecopi a pedido de parte, como el presente,
implican el ejercicio de la potestad sancionadora
de la Administración, no es menos cierto que en
ellos se discuten derechos subjetivos e intereses
legítimos de índole particular, por lo que también
tienen naturaleza trilateral. Ello ha sido señalado
por este Colegiado en reiterados
pronunciamientos desde el 2009.
52
 19. En efecto, pese a que los procedimientos
administrativos sobre protección al consumidor
iniciados a instancia de parte, como el presente,
implican el ejercicio de la potestad sancionadora de
la Administración, como se ha señalado, no es
menos cierto que en ellos se discuten derechos
subjetivos e intereses legítimos de índole particular,
por lo que también tienen naturaleza trilateral11 y se
justifica la aplicación subsidiaria de las condiciones
de procedencia del proceso civil.
53
23. Es importante señalar que el razonamiento
expuesto precedentemente se aplica a los
procedimientos iniciados por el Indecopi a pedido
de parte, los cuales, como ya se señaló, tienen
tanto una naturaleza sancionadora como
trilateral.
54
28. A criterio de esta Sala, el análisis de la Comisión
desconoce la oportunidad en que puede ser
aplicado lo dispuesto por el artículo 427º del Código
Procesal Civil, aplicable supletoriamente a los
procedimientos administrativos sancionadores
trilaterales. Al respecto, en la medida que dicha
norma regula un presupuesto procesal para
determinar la procedencia de una denuncia, su
aplicación es oportuna al analizar si la denuncia
debe ser admitida a trámite, es decir, antes de que
55 se inicie el procedimiento administrativo.
31. En opinión de este Colegiado y contrariamente a
lo señalado por la Comisión, el artículo 236º-A de la
Ley del Procedimiento Administrativo General debe
interpretarse sistemáticamente con el artículo 427º
del Código Procesal Civil, dispositivo legal
plenamente aplicable al presente procedimiento
atendiendo a su naturaleza no sólo sancionadora
sino también trilateral, conforme a lo expuesto
párrafos precedentes (…)
56
ASPECTOS
CONTROVERTIDOS
 ¿Es procedimiento trilateral sancionador,
sancionador trilateral o trilateral mixto?
 ¿Cómo debe aplicarse las normas supletorias

como el Código Procesal Civil a los
procedimientos administrativos trilaterales?
57
¡GRACIAS!
58

DFGHJ

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El Procedimiento Administrativo

Trilateral vs. Procedimiento

 La novedad de este tipo de procedimiento, no es

 El procedimiento administrativo especial que

 Los principios del procedimiento administrativo general,

 Existen procedimientos administrativos

 En los procedimientos triangulares, la Administración

 La Administración ocupa una posición sui generis

 El Decreto Ley 26111 introdujo normativamente por

a) Los procesos administrativos que se siguen ante

 El Decreto Ley 26111 reconoce expresamente que

 A) Controversias entre dos particulares ante la

 B) Controversias entre un particular y la administración

 C) Controversias entre dos entidades públicas.

 La LPAG resulta innovadora por el tratamiento

 A partir de su regulación normativa se pueden

a) Debe tratarse de un procedimiento especial -

c) Las autoridades que resuelven las controversias

 La Ley se remite al problema de la aplicación

 La LPAG dota a los procedimientos triangulares de un

 El PAT se puede iniciar de oficio o a pedido de parte

 Los procedimientos que se inician de oficio, pueden

 No estamos de acuerdo con la postura de Gómez Apac,

 En materia de procedimientos especiales como los de

 Tanto la materia del sancionador como la del trilateral son

 El denunciante es un colaborador del

 Según Gómez Apac, el denunciante en los

 En los procedimientos especiales que se tramitan

 El Artículo 228° de la LPAG favorece el empleo de

 Debe preservarse la igualdad de las partes en el

 El Artículo 224 prohíbe la réplica a las contestaciones

 Los sujetos del PAT son de un lado, una entidad de la

 Con relación a los sujetos del PAT, existen dos

 Tesis restrictiva vs. Tesis amplia.

 Interpretación aislada del Artículo 51° de la

 Ello tiene sustento legal, en el numeral 1 del Artículo

A) Conflictos entre administrados: La relevancia del

Se aplica la denominada doctrina de la jurisdicción

Por ejemplo, el caso de las actuaciones ante el

 Si bien existirían 3 partes, ello no quiere decir que es

 Discrepamos con esta postura, pues el rol de las partes no

Dos entidades que actúen en un procedimiento como

Esta postura ha sido criticada en base a que las

 Estas entidades participan como administrados

 Se ha afirmado que en la regulación del PAT se asiste a lo

 Cuando la Administración actúa decidiendo respecto de un

 La imparcialidad garantiza el respecto de la

 En cambio, en sede procedimental administrativa, la

 En el PAT se atenúan los principios de verdad

 Según el artículo 225° de la LPAG, la administración puede

 La medida cautelar es una decisión administrativa

 Consagra la posibilidad de impugnar en cuerda

 En principio, los PAT’s son instruidos ante

 Es admisible la configuración de PAT’s ante

 El trámite de los recursos en los PAT’s, recurre a

 Debe distinguirse entre la regulación jurídica del PAT y el

 Existe una confusión doctrinaria por el empleo de la

 Sin embargo, el procedimiento administrativo de por

 Últimas resoluciones de INDECOPI: