Está en la página 1de 9

TEMA 8: ASPECTOS GENERALES

1. ESTRUCTURA Y CARACTERES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO-


ADMINISTRATIVO

El ordenamiento jurídico administrativo que mide el Derecho Administrativo se caracteriza


porque gira en torno a tres principios:

-Principio de territorialidad: el o.j.administrativo se aplica a todos los que se encuentren en el


territorio sobre el que cada administración extienda sus competencias. Se establece en el
Título preliminar del CC en su art 8.1: “Las leyes penales, las de policía y las de seguridad
pública obligan a todos los que se hallen en territorio español.”. Este principio se contrapone al
principio de personalidad de las leyes que remite a la idea de ordenamientos jurídicos que
acompañan a las personas allá donde van como su estatuto propio; esto sucede en el Derecho
canónico en el que las normas relativas al matrimonio canónico se aplican a los cristianos
bautizados estén donde estén.

-Principio de pluralidad de poderes públicos: se refiere a que el o.j.administrativo deriva de


una multiplicidad de centros de poder a los que se reconoce potestad normativa. De este
principio de pluralidad de poderes públicos deriva el de pluralidad de ordenamientos en un
sentido ideal, como normas que proceden de distintos centros de poder normativo.

-Principio de imperatividad: las normas jurídico administrativas en su mayor parte son normas
de carácter imperativo, normas de ius cogens. En el ámbito del Derecho privado prevalecen las
normas de derecho dispositivo. Por excepción en el ámbito del Derecho privado hay normas
de carácter imperativo –derecho civil imperativo- como las relativas al estado civil de las
personas, y en general, aspectos del derecho de familia y de sucesiones como el matrimonio.
Existe la posibilidad de que se aplique la costumbre de lugar pero por lo general las normas
son imperativas.

La segunda de estas características da lugar a que podamos afirmar que el o.j.administrativo se


caracteriza por una pluralidad de ordenamientos que se integran en un único ordenamiento
jurídico en el caso español.

Hemos hablado del principio de unidad del o.j.español a pesar de la existencia de normas que
proceden de distintos niveles territoriales. Este principio de unidad está asentado en el art 1.1
y 1.2 de la CE. Esa pluralidad de poderes da lugar a ordenamientos diferenciados que han de
ser articulados dentro de esa unidad de un único o.j. con arreglo a dos principios
fundamentales:

 Principio de jerarquía normativa: alude al rango de las normas que proceden de la


Administración, de manera que las normas que proceden de rango superior desplazan
o derogan a las normas que proceden de otra de rango inferior. Se aplica en el ámbito
de las normas públicas (organización de las Administraciones Públicas).
 Principio de competencia: supone que determinados poderes públicos tienen
atribuidas las funciones normativas sobre determinadas materias. En esas funciones
no deben intervenir las normas de otros centros de poder. Esto sin perjuicio de que

1
esa competencia esté a su vez supeditada al reparto normativo entre el Estado y las
CCAA en lo que se refiere a la legislación básica.

Nos tenemos que plantear ¿Por qué razón podemos identificar dentro de la unidad del
ordenamiento jurídico administrativo ordenamientos diferenciados? Hay tres MOTIVOS por
los que cabe identificar ordenamientos diferenciados:

-Por razones territoriales: podemos identificar los ordenamientos que proceden de los
distintos centros de poder con potestad normativa de las distintas CCAA (derecho autonómico
catalán, castellano, de Madrid…).

También lo vemos en las distintas normas que pueden adoptar las distintas entidades locales:
son normas administrativas como las ordenanzas locales que adoptan para su territorio los
distintos municipios.

Esas razones territoriales derivan, en último término, de la autonomía territorial de las CCAA y
de las entidades locales. No hemos de olvidar que las CCAA que se rigen por los
respectivos estatutos de autonomía se rigen, en definitiva, por una norma que aunque sea su
norma institucional básica no deja de ser parte del o.j.español como dice el art 147 CE.

Esta unidad en la diversidad confirma el art 149.3 donde se establece la cláusula general de la
supletoriedad del derecho estatal con respecto del derecho de las CCAA “si no existiese unidad
del ordenamiento español no existiría esa cláusula de supletoriedad”. Ello sin perjuicio de la
legislación básica del Estado ni de la cláusula de cierre del sistema (art 150.3: reparto de
competencias entre el Estado y las CCAA).

-Por razones personales: en razón de la actividad, profesión u oficio que desempeñen las
personas, pueden estar sujetas a normas específicamente aplicables a quien se dedique a eso,
que son las normas estatutarias: ordenamientos diferenciados por razones sectoriales.

-Por razones materiales: podemos apreciar ordenamientos diferenciados, por razones


materiales, dentro del conjunto de un único ordenamiento jurídico, como sucede con el
Derecho comunitario europeo que se puede identificar como un o.j. diferenciado pero dentro
de la Constitución en la medida que establece que el derecho internacional una vez ratificado
por España formará parte del ordenamiento jurídico interno tras su publicación en el BOE. Las
directivas y los reglamentos serán por tanto normas que podríamos identificar como
ordenamiento diferenciado dentro del propio ordenamiento jurídico español. Son tanto las
normas de derecho comunitario originario como del derecho comunitario derivado. La materia
son todos los aspectos regulativos que se dediquen a la actividad económica y a la efectividad
del mercado interior, las cuestiones relativas a las libertades económicas.

2. EL ART 149.1.18ª DE LA CONSTITUCIÓN

A. SU ALCANCE Y SIGNIFICADO

Este art es un título competencial que se atribuye al Estado como competencia exclusiva.” El
Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: Las bases del régimen

2
jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en
todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento
administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia
de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica
sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones públicas”.

Este art establece competencias exclusivas del Estado en unos ámbitos concretos que son las
reglas que se encuentran en el art 149.1, establece el fundamento de lo que podría haber sido,
y todavía no es una verdadera codificación del derecho administrativo español.

Los títulos competenciales son las bases del régimen jurídico de las AAPP el cual comporta que
una ley de acuerdo con este título competencial y con carácter básico deba señalar y regular lo
esencial de todas las AAPP y cuáles sean estas sin perjuicio de que, teniendo en cuenta que se
reconoce autonomía territorial con potestad normativa formal al menos así atribuida aunque
materialmente no lo sea, el precepto se refiere sólo a las bases de las AAPP dejando un
margen de desarrollo posible de esas bases a las CCAA.

Lo mismo sucede en relación con el procedimiento administrativo común: la Administración


Pública establece que el Estado debe regular los aspectos comunes a todo procedimiento
administrativo con base en el art.105.c sin perjuicio de que ese procedimiento pueda tener
especialidades de las normas de las CCAA.

B. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AAPP Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO


COMÚN: ANTECENDENTES Y FORMACIÓN DE SU TEXTO VIGENTE, NATURALEZA,
SIGNIFICADO, ÁMBITO DE APLICACIÓN

 ANTECEDENTES Y FORMACIÓN DE SU TEXTO VIGENTE

Es la Ley 30/92 que tiene como antecedente inmediato dos leyes preconstitucionales:

 Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) de 1958.


 Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE) de 1957.

Las dos leyes juntas después de la Constitución se quisieron refundir en la Ley 30/92 dando
lugar al cuerpo normativo que existe en la actualidad.

La Ley 30/92 fue modificada por la Ley 4/99 en aspectos puntuales en cuanto al silencio
administrativo, revisión de los actos y responsabilidad.

El antecedente más relevante fue la Ley Azcárate de 1889: quiso establecer una ley del
procedimiento marco en la que se estableciesen los principios a los que se debiese sujetar la
regulación de cualquier procedimiento de actuación de la Administración.

El problema es que dio lugar a una multiplicidad de los procedimientos administrativos de


regulaciones sobre los trámites que debía seguir la Administración al decidir los asuntos en sus
distintos ámbitos de actuación. Ante esta realidad, cuando en 1958, se aprueba la LPA con la

3
que el legislador tiene la misión de buscar un único procedimiento para superar la
multiplicidad. Para ello establece un procedimiento tipo que deberían aplicar las AP en los
distintos ámbitos de su actuación, pero aun así la ley del 58 tampoco consigue la unidad
absoluta de los procedimientos porque la propia ley regula procedimientos especiales dentro
de la misma. En este contexto se crea la ley 30/92 y se vuelve al planteamiento del
procedimiento marco de la Ley Azcárate teniendo en cuenta la descentralización territorial y la
pluralidad de centros de poder. Volver al pero marco y no el tipo.

En este contexto se aprueba una nueva ley del procedimiento administrativo en la que se
desglosa el contenido de la ley 30/92 aprobándose una leyes de regulación del régimen
jurídico del sector público que pretende sustituir parte de la Ley 30/92 referente a eso. Son la
Ley 39 -regula el régimen jurídico del sector público- y la Ley 40 -se refiere a todo lo relativo al
procedimiento administrativo y el régimen de su celebración-. Estas dos leyes son de 2015.

 NATURALEZA

Es una legislación básica.

Las CCAA tienen competencias para desarrollar esa regulación con arreglo a su organización
propia. Las peculiaridades regulativas del procedimiento administrativo que establezcan las
CCAA tienen que estar relacionadas con la organización propia sin perjuicio de las
especialidades derivadas de su organización propia.

Desde el punto de vista del régimen jurídico, las CCAA tienen que respetar las bases pero
pueden contener una regulación complementaria con respecto a la organización de su propio
sector público.

 SIGNIFICADO

Remite a la necesidad de garantizar o salvaguardar la igualdad de todos los administrados ante


todas las Administraciones Públicas dentro del territorio nacional. Sirve a la objetividad con
que debe actuar la AP en último término.

 ÁMBITO DE APLICACIÓN:

Podemos destacar un ámbito de aplicación objetivo (qué regula la ley) y uno subjetivo.

-Ámbito objetivo: que se encuentran en el art.1 “La presente Ley establece y regula las bases
del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de
las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas.”

-Ámbito subjetivo: se muestra en el art 2.2 Ley 30/92: “1. Se entiende a los efectos de esta
Ley por Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado. b) Las
Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la
Administración Local. 2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia
vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la
consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente
Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo
que dispongan sus normas de creación”

4
C. OTRAS LEYES ESTATALES IMPORTANTES QUE ESTABLECEN DERECHO ADMINISTRATIVO
GENERAL BÁSICO

 Texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público que está aprobado
por el real decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre vigente a partir del 1 de noviembre.
Ese sería uno de los cuerpos normativos con legislación básica aplicable a todas las AP.

 Ley de expropiación forzosa del año 1954 y su reglamento. Es legislación plena, estatal
aplicable a todas las AAPP.

 Ley reguladora de bases del régimen local: Ley 7/1985 que ha sufrido múltiples
modificaciones, la última en el año 2013.

 Ley de contratos del sector público aprobada por decreto legislativo en texto refundido
3/2011

D. RELEVANCIA DE LA COSTUMBRE Y EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO

 LA COSTUMBRE

Como estamos hablando del régimen jurídico administrativo tenemos que analizar ¿Cuál es el
papel de la costumbre desde el punto de vista de las fuentes del o.j.administrativo? porque
sabemos que el título preliminar del CC se aplica a todo el o.j.español, y es ahí donde se dice
que las fuentes del derecho son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

Dado el carácter predominantemente imperativo del o.j.administrativo, la costumbre como


fuente del ordenamiento tiene escasa cabida.

No obstante, la costumbre sí que se aplica en el ámbito jurídico administrativo cuando la ley


administrativa se remita a ella. Y en esos casos ha de aplicarse con arreglo a lo que establece
el CC siempre que no sea contraria al orden público y resulte probada.

Un ejemplo en el que la legislación administrativa se remite a la costumbre es la legislación de


régimen local (LRBRL: Ley Reguladora de Bases del Régimen Local) en el texto refundido
aprobado por real decreto legislativo 781/1986 que aprueba el texto refundido del régimen
local.

Antes de que se aprobara la ley 7/1985,que se aprobó para adaptar la realidad territorial, la
autonomía para la gestión de sus intereses debía traducirse en reglas, la capacidad de control
por parte de la entidad superior.

Por tanto esa ley modifica muchos preceptos del texto refundido del régimen local del año
1955; una cláusula que habilita a refundir todas las disposiciones vigentes del régimen local.

5
Ese texto refundido del año 1986 en el art.75.5 establece que habrá que remitirse a la
costumbre del lugar en lo que se refiere al aprovechamiento de los bienes comunales, que son
aquellos de titularidad municipal pero cuyo aprovechamiento corresponde a la totalidad de los
vecinos; son titulares los municipios, pero su aprovechamiento corresponde al común de los
vecinos.

Por tanto en la legislación administrativa cabe la costumbre más allá de la ley pero no cabe la
costumbre según la ley ni en contra de la ley.

 EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO

El precedente administrativo son los modos, más o menos reiterados, de actuar de la


Administración a la hora de decidir los asuntos que le toca con arreglo al ordenamiento; estos
modos se repiten en el tiempo ante situaciones similares.

Ante determinadas situaciones se espera que la Adm adopte determinadas decisiones.

Art 54.1.c de la Ley 30/92 “1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes
o del dictamen de órganos consultivos.” En este art 54 se contienen los supuestos de
motivación preceptiva: los actos administrativos que se separen del precedente
administrativo, de acuerdo con la legislación vigente.

A la vista de esta obligación se puede plantear si: ¿El precedente administrativo funciona
como la costumbre en cuanto fuente del o.j.administrativo? La respuesta es que no ya que la
Adm puede separase del precedente y decidir en un sentido distinto.

No podemos entender que el precedente fuese fuente del o.j ya que no vincula la actuación
futura de la Administración sino que únicamente exige motivar y justificar por qué se decide
de una forma diferente cambiando el criterio seguido en actuaciones preferentes. No es
fuente pero obliga a motivar.

El cambio de criterio responde a que pueden estar en juego principios generales del derecho,
que sí que son fuente del o.j.administrativo y del resto del ordenamiento, que puedan resultar
vulnerados mediante ese cambio de criterio; y en consecuencia no aplicados al caso concreto
provocando una ilegitimidad de la decisión.

Algunos de estos pgd que se podrían ver vulnerados serían: el principio de igualdad, principio
de seguridad jurídica, principio de previsibilidad, principio de prohibición de la arbitrariedad de
los poderes públicos -en particular de la Adm. Estos principios entran en juego cuando la
Adm ha decidido con arreglo a unos criterios que no son los que se aplican después, ha
decidido en contra del precedente administrativo. Para justificar que no contraviene el
principio de igualdad se puede justificar en razón de factores nuevos que en la situación
anterior no se daban.

Pueden estar en juego principios generales del derecho que vinculan la acción de la Adm
porque son fuentes del ordenamiento y ello justifica que la Adm deba motivar una decisión

6
anterior: no resultan vulnerados por cambiar de criterio (¿el cambio de criterio no se considera
inválido sino que es inválido decidir en contra del precedente administrativo? No seguro).

Un acto que se separe del criterio precedente si no se motiva será inválido y se podrá anular
porque la ley exige que se justifique ese cambio de criterio y si el órgano no expresa esa
justificación es una causa de invalidez.

E. OBSERVACIONES SOBRE LAS FUENTES COMPLEMENTARIAS E INDIRECTAS Y


SOBRE LA APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

Se refieren a lo que se consideran fuentes complementarias e indirectas del ordenamiento


jurídico en general y del o.j.adminsitrativo en particular que son:

 la jurisprudencia del TS
 la jurisprudencia del TC.

Se puede entender que la doctrina jurídica (lo que dicen los autores) es una fuente indirecta
sin carácter complementario, ni formal ni materialmente.

La jurisprudencia, tanto la del TC y como del TS, es una fuente complementaria e indirecta.

 TRIBUNAL SUPREMO

En relación con el TS lo recoge el Título Preliminar del CC en el art 1.6 “La jurisprudencia
complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el
Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del
derecho”: el TS complementará esas fuentes del o.j.

El CC –este artículo- requiere que se trate de:

 sentencias del TS
 también requiere la reiteración.

RAZONES por las que no se trata de una fuente directa porque:

 Por la la tarea y función, la del poder judicial y la del TS en concreto, no es crear


nuevas normas, ni definir nuevas medidas sino únicamente aplicarlas y para ello
tienen que interpretarlas.

 Porque los fallos del TS no vinculan la decisión futura del propio tribunal aun cuando
un cambio de interpretación del TS, en una determinada materia, pueda dar lugar a un
recurso de casación (el TS decide un asunto de forma contraria a criterios anteriores o
contraria al precedente judicial y el destinario de esa sentencia en el orden
contencioso-adm puede fundar un recurso especial de casación).

 Porque aunque una sentencia pueda hacer resurgir la vigencia de una norma -
reviviscencia de las normas-, como consecuencia de anular un reglamento que

7
derogaba otro anterior y que en consecuencia reviva la norma anterior, aun cuando
esto lo pueda hacer el TS (resurgir normas derogadas al anular normas que las
derogaban) no es su función crear una norma nueva sino que, indirectamente,
provoca la reviviscencia de la norma derogada por aquella otra que ha resultado
anulada por el TS.

 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

La jurisprudencia del TC, para ser tenida en cuenta y para que ejerza su función
complementaria, no requiere reiteración pero sigue siendo complementaria e indirecta en la
medida en que sus fallos no vinculan las decisiones futuras del propio tribunal.

Esto es así porque el TC no es más que legislador negativo: no puede decir lo que puede
establecer la ley sino que únicamente debe establecer lo que no debe decir la ley: no para
establecer el contenido de la ley pero sí para declarar lo que no puede decir la ley, declarar lo
que es inconstitucional.

El TC también incide en el o.j y puede innovarlo al interpretar el sentido constitucional de los


preceptos de las leyes pero, en este ámbito, su función complementaria es más relevante que
la del TS porque los jueces y los tribunales de todos los órdenes judiciales están obligados a
aplicar las leyes y los reglamentos de conformidad con los principios constitucionales tal y
como son interpretados por el TC al conocer todo tipo de procesos de los que tiene atribuidos
este órgano constitucional que son los recursos de constitucionalidad, recursos de amparo,
cuestiones de competencia, cuestiones de defensa de la autonomía local…

La jurisprudencia del TC innova el o.j no sólo cuando anula (como ocurre con la jurisprudencia
del TS) sino también cuando interpreta: art 5 LOPJ: “1. La Constitución es la norma suprema
del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y
aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales,
conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el
Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos”.
2. Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable
al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión
ante el Tribunal Constitucional, con arreglo a lo que establece su Ley Orgánica.

3. Procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa


no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional.

4. En todos los casos en que, según la ley, proceda recurso de casación, será suficiente para
fundamentarlo la infracción de precepto constitucional. En este supuesto, la competencia para decidir el
recurso corresponderá siempre al Tribunal Supremo, cualesquiera que sean la materia, el derecho
aplicable y el orden jurisdiccional”.

Aunque esa función innovadora sea superior a la del TS tampoco la jurisprudencia del TC
puede considerarse fuente directa sino que hay que considerarla fuente indirecta y
complementaria por dos RAZONES:

 Porque el TC no está autovinculado por sus propias sentencias.

8
 Porque sus decisiones son siempre condicionadas (porque tiene que responder a los
que se piden: principio de congruencia) y negativas (no puede determinar el contenido
de la ley: legislador negativo).

 IRRETROACTIVIDAD: potestad sancionadora

La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos


individuales aparece recogida en el art 9.3 CE “La Constitución garantiza el principio de
legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad
jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”. Esta
irretroactividad se aplica a la Adm en la medida en que esta tiene atribuida potestad
sancionadora.

Antes de la Constitución de 1978, la cuestión de la irretroactividad estaba contemplada en el


art 2.3 del Título Preliminar del CC donde se recoge que “las leyes no tendrán efecto
retroactivo, si no dispusieren lo contrario”

El art 4.2 del CC limita esa posible retroactividad estableciendo que “las leyes penales, las
excepcionales y las de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos
de los comprendidos expresamente en ellas”. (no podrán producir efectos retroactivos).

Antes de la CE 1978 la doctrina jurídico-administrativa había firmado este mismo criterio con
respecto a las normas reglamentarias en la medida en que los reglamentos se subordinan a la
ley y en la medida en que la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 establecía la regla
general de que los actos de la Adm no pueden producir efectos retroactivos.

Esa regla general –irretroactividad de las normas- con su excepción se recoge en el art 57.3 Ley
30/92 “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en
sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado,
siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la
eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.

Tiene importancia en el ámbito sancionador: desde muy tempranamente a partir de una


sentencia de 7 de mayo de 1981, ese aspecto del art 9.3 se interpretó en el sentido de que, no
podrán producir efectos retroactivos las disposiciones sancionadoras cuando sean más
restrictivas de los derechos individuales que las anteriores a las que sustituyen en el tiempo.
A contrario se podrá aplicar la retroactividad con respecto a las disposiciones sancionadoras
cuando su aplicación resulte más favorable al sujeto sancionado.

También podría gustarte