Universidad Nacional del Oeste

Cátedra Problemática Regional

Módulo I

Docentes

Prof. Magalí Barrios

Lic. Carolina Vespasiano

Dra. Alejandra Moreno

Dr. Cesar Osorio

Lic. Sebastián Codini

Lic. Rosa Zalazar

Año 2015
Universidad Nacional Del Oeste

Programa del Espacio Curricular: Problemáticas Regionales

Fundamentación:
El presente espacio curricular propone estudiar el proceso histórico de
conformación del Area Metropolitana de Buenos Aires –en adelante AMBA-,
puntualizando su estudio en torno a las problematicas actuales que se
plantean en el ámbito del Gran Buenos Aires.
La comprensión de dichas problematicas, dada su complejidad, requieren
aproximaciones que integren la mayor cantidad de variables pertinentes a la
hora de desentrañar su desarrollo sociohistorico, ambiental, organizativo y
urbano, entre otros.
Como resultado de la dinámica socio-historica, nos encontramos con un objeto
de conocimiento complejo y atravesado por múltiples problemáticas. Sin
embargo, dentro de este mismo contexto complejo, se inscribe el surgimiento
del desarrollo local, como concepción metodológica de intervención que
apuesta a transformar la realidad y a incorporar al conjunto de la población en
un proyecto inclusivo.
De lo que se desprende de los párrafos precedentes, se apunta a ligar a los
estudiantes íntimamente con el desarrollo histórico del AMBA, y encauzar
posteriormente el estudio sobre las problemáticas regionales actuales. Para
transformar una “realidad” hay que “conocerla” profundamente, nadie
transforma lo que no conoce, a tal objetivo apunta este espacio curricular,
vislumbrando como prioritaria la importancia del fomento del desarrollo local y
productivo de la región atendiendo al propio ámbito de incumbencia
profesional.

MODULO 1
• Objetivo del módulo:
- Analizar los procesos de formación y transformación del AMBA en una
perspectiva histórica y teórico-conceptual.
- Identificar los diversos períodos de transformación del GBA.
- Establecer relaciones pertinentes entre los cambios político-económicos y su
impacto en la trama urbana.

METODOLOGÍA DE TRABAJO:

El trabajo de aula incluirá exposiciones a cargo del docente, discusiones

derivadas de los distintos textos seleccionados y de las fuentes audiovisuales.
La exposición por parte del docente se complementará con presentaciones
Power Point.
Eventualmente se acordarán algunas breves exposiciones por parte de los
estudiantes. En el transcurso de la cursada se solicitará un trabajo práctico
obligatorio y se brindarán guías de estudio para abordar mejor los textos.

Distribución de los temas clase a clase con bibliografía:

MÓDULO 1: Historia y desarrollo del GBA en el contexto nacional.

Clase 1:
• Conceptualización: AMBA. GBA. ARBA, Conurbano Bonaerense.
(Presentación Power Point. Apunte del INDEC ¿Qué es el Gran Buenos
Aires? 2003.
• Características del espacio geográfico. Diagnóstico de Bs As.
• Una mirada en perspectiva: Buenos Aires, un recorrido por su historia.
Desde la primera fundación a los tiempos actuales.

Bibliografía obligatoria:
• Apunte del INDEC ¿Qué es el Gran Buenos Aires? 2003.

-Bertoncello Rodolfo, Buenos Aires ¿Qué es la Reina del Plata? Población de

Buenos Aires, vol ón de Buenos Aires, vol Nº 1, N. o, Julio, 2004, pp Nº 1, N. o,
Julio, 2004, pp 16-22.
- Di Virgilio María Mercedes, Vio Marcela, La geografía del proceso de
formación de la región metropolitana de Buenos Aires, 2009.
- Daniel Arrollo, Las Cuatro Argentinas, cap. Nº 1, pag. 7-35. Editora Patria
grande.

Clase 2

• Buenos Aires colonial. Desde la fundación a la ciudad virreinal. El

trazado en damero .
• Las características socioeconómicas de la región y el inicio de
algunas de sus problemáticas.
• Argentina criolla, primeros años de la vida independiente. 1820
Organización de la Provincia de Buenos Aires. Ampliación de fronteras
provinciales. La ganadería y el puerto de Buenos Aires. El saladero.

Bibliografía
-Linares Santiago y Guillermo Velásquez, La formación histórica del sistema
urbano. En: Otero Hernán (dir) Población, Ambiente y Territorio. Colección
Historia de la Provincia de Buenos Aires. Tomo Nº 1, 1º ed. Buenos Aires,
Edhasa, 2012.
Anahi Ballent y Adrián Gorelik, País urbano o país rural: la modernización
territorial y su crisis. En: Alejandro Cataruzza (comp.) Colección Nueva Historia
Argentina. Tomo 7. Cap IV.
Torres, Horacio, El mapa social de Buenos Aires (1940-1990) . Difusión-
UBA/FADU, Buenos Aires.2006
Timerman Jordana y Dormal Magdalena Buenos Aires, ciudad de dicotomías:
un recorrido por su historia. En: Antonio Cicioni (comp.) La Gran Buenos Aires :
rompecabezas metropolitano. 1a ed. –Buenos Aires 2010.
-Aldo Ferrer, La Economía Argentina, FCE. 1996.
Torre, Juan Carlos y Elisa Pastoriza, 2002, “LA DEMOCRATIZACIÓN DEL
BIENESTAR” en Torre, J.C. (Director), Los años peronistas (1943-1955), (Tomo
VII de Nueva Historia Argentina), Sudamericana, Buenos Aires

Clase 3
Periodo de formación del Estado Argentino. La ocupación territorial. El
Modelo agroexportador su impacto en la región. La urbanización de la
ciudad de Buenos Aires. La política inmigratoria y sus consecuencias.
Las problemáticas socioeconómicas y ambientales de la época.

Bibliografía:
Brailovsky Antonio Elio, Foguelman Dina. Memoria Verde. Historia Ecológica de
la Argentina. Ed. Sudamericana. Primera Edición 1991. Décima Edición 1998
Brailovsky Antonio Elio. Historia ecológica de la Ciudad de Buenos Aires. 1º Ed.
Buenos Aires: Kaicron 2012
David Rock 1516-1987 desde la colonización española hasta Alfonsín (selección)
James Scobie, Buenos Aires: Del centro a los barrios 1870-1910. 1º Ed. Buenos
Aires: Solar 1997
Timerman Jordana y Dormal Magdalena Buenos Aires, ciudad de dicotomías:
un recorrido por su historia. En: Antonio Cicioni (comp.) La Gran Buenos Aires :
rompecabezas metropolitano. 1a ed. –Buenos Aires 2010.
-Aldo Ferrer, La Economía Argentina, FCE. 1996.

Clases 4 y 5
• La crisis del 30 y el inicio del proceso de industrialización por
sustitución de importaciones (ISI. Desde 1930 a 1976). Las
migraciones internas, industrialización y urbanización.
• Modernización de la Ciudad de Buenos Aires y la obra pública
• Suburbanización del primer cordón del Conurbano
• La irrupción del peronismo. Planes quinquenales
 • Vivienda y peronismo. Planes de vivienda, planes urbanos. Vivienda
en altura y Ley de propiedad horizontal. Nacionalización y subsidios
al transporte. Ej: Ezeiza.
• Cuestiones socio-económicas y la suburbanización regional de los
años que transcurrieron después de 1955.
• El ambiente durante la fase de industrialización (1930-1976)

Bibliografía
Anahí Ballent y Adrián Gorelik, País urbano o país rural: la modernización
territorial y su crisis. En: Alejandro Cataruzza (comp) Colección nueva historia
Argentina. Tomo 7, Cap IV.
Brailovsky Antonio Elio, Foguelman Dina, Memoria verde. Historia ecológica de la
Argentina. Ed. Sudamericana. Décima edición 1998
Méndez Patricia (coord), Jorge Sabaté, Arquitectura para la justicia social. 1º Ed
Buenos Aires, CEDODAL – Centro de documentación de arte y arquitectura
latinoamericana. 2009
Torres, Horacio. El mapa social de Buenos Aires (1940-1990). Difusión
UBA/FADU, Buenos Aires, 2006
Anahí Ballent. Las huellas de la política: vivienda, ciudad, peronismo en Buenos
Aires, 1943-1955. Bernal, Universidad Nacional de Quilmes, 2005
Brailovsky Antonio Elio, Historia ecológica de la Ciudad de Buenos Aires, 1º Ed.
Buenos Aires, Kaicron, 2012
Rapoport, M, 2005, Historia económica,política y social de la Argentina (1880-
2003), Emecé, Buenos Aires.
Torrado Susana (1994): Estructura social de la Argentina: 1945-1983, Ediciones
de La Flor, 2º Ed. Buenos Aires
Torre Juan Carlos y Pastoriza Elisa, 2002, “La democratización del bienestar” en
Torre, J.C. (director) Los años peronistas (1943-1955), Tomo VII de la Nueva
Historia Argentina, Sudamericana, Buenos Aires.

Clases 6 y 7
• Crisis del estado de bienestar y de la economía mixta. Liberalismo y
globalización. El modelo del ajuste (1976-2002)
 • Las transformaciones sociales y territoriales
• Institucionalización de las problemáticas metropolitanas. Aparición
del concepto de AMBA
• Neoliberalismo y reformas del estado
• El proceso de desindustrialización, su impacto en el Gran Buenos
Aires. Negocios inmobiliarios, fiebre de construir en altura.
Urbanización sobre terrenos inundables. Autopistas urbanas. La
ciudad de los contrastes. Metropolización. Polarización y
fragmentación socio-territorial: country, asentamientos y villas
miseria. La “estigmatización territorial” y privatización del espacio.
• Colapso de los sistemas urbanos. Los rellenos sanitarios. Las obras
públicas

Bibliografía
Anderson Perry, Neoliberalismo: un balance provisorio. En: Emir Sader y Pablo
Gentili (comps.) La trama del neoliberalismo. Mercado, crisis y exclusión social.
Buenos Aires. CLACSO, 2003, 2º Ed.
Brailovsky Antonio Elio, Historia ecológica de la ciudad de Buenos Aires, 1º Ed.
Buenos Aires, Kaicron, 2012
Duarte Marisa, El consenso de Washington y su correlato en la reforma del
estado en la Argentina. Los efectos de la privatización. En: Más allá del
pensamiento único. Hacia una renovación de las ideas económicas en América
Latina y el Caribe. Buenos Aires. CLACSO, septiembre de 2003
Cravino María Cristina, Del Río Juan Pablo, Duarte Juan Ignacio. Magnitud y
crecimiento de las villas y asentamientos en el Área Metropolitana de Buenos
Aires en los últimos 25 años.
García Delgado Daniel (comp.) Rol del estado y desarrollo productivo-inclusivo. 1º
Ed. Buenos Aires, Ed CICCUS 2010
Prévot Schapira Marie. Fragmentación espacial y social. Conceptos y realidades.
Perfiles latinoamericanos, diciembre, número 019. Facultad latinoamericana de
Ciencias Sociales, Distrito Federal, México pp. 33-56. 2001
Torrado Susana. El costo social del ajuste. Tomo I. Edhasa Buenos Aires. 2010
Torres, Horacio. El mapa social de Buenos Aires (1940-1990). Difusión
UBA/FADU, Buenos Aires, 2006
Buzai Gustavo, Marcos Mariana. El mapa social de la aglomeración Gran Buenos
Aires como evidencia empírica de los modelos urbanos.
Castellani, Ana Gabriela. Implementación del modelo neoliberal y restricciones al
desarrollo en la Argentina contemporánea. En: Más allá del pensamiento único.
Hacia una renovación de las ideas económicas en América latina y el Caribe.
Buenos Aires, CLACSO, septiembre 2003
Rapoport, M, 2005, Historia económica, política y social de la Argentina (1880-
2003), Emecé, Buenos Aires.
Torrado, Susana. Ajuste y cohesión social. Argentina: el modelo para no seguir.
En libro: Revista Tareas, Nº 117, mayo-agosto. CELA, Centro de estudios
latinoamericanos, Justo Arosemena, Panamá, Rep. De Panamá. 2004, pp 15-24.
Disponible en http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/tar117/torrado.rtf
Torres, H, 2001. Cambios socio territoriales en Buenos Aires durante la década
de 1990. EURE. Revista latinoamericana de Estudios Urbanos y Regionales,
XXVII.
 ¿Qué es el
Gran Buenos Aires?

REPÚBLICA ARGENTINA
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN

SECRETARÍA DE POLÍTICA ECONÓMICA

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS
Buenos Aires, agosto 2003

Director responsable de la edición Bib. Rosa Gemini

PERMITIDA LA REPRODUCCIÓN PARCIAL CON MENCIÓN DE LA FUENTE

PUBLICACIONES DEL INDEC

Las publicaciones editadas por el Instituto Nacional de Estadística y Censos se encuentran a la venta
en INDEC, Centro Estadístico de Servicios, Julio A. Roca 615 P.B., C.P. (1067), Buenos Aires,
Argentina.
Por cualquier consulta puede dirigirse personalmente al Centro Estadístico de Servicios, o bien
comunicarse a los Tel.: 4349-9650/52/54/62, al Fax: 4349-9621, o a través de correo electrónico
E-Mail: CES@indec.mecon.gov.ar, o en la página de INTERNET, http://www.indec.mecon.gov.ar
Horario de atención de 9:30 a 16:00.
 ¿Qué es el Gran Buenos Aires?

La expresión Gran Buenos Aires tiene múltiples interpretaciones en su uso corriente: los partidos
de la provincia de Buenos Aires cercanos a la Ciudad de Buenos Aires (“yo vivo en el Gran Buenos
Aires...”, “yo trabajo en la Capital” etc.); o bien el “aglomerado” que incluye a la Ciudad de Buenos Aires
y a todo el conjunto urbano unido a ella. A veces se habla del “Conurbano” o del “Conurbano bonaerense”;
y a veces del “Área metropolitana”, “AMBA”... y siempre queda poco claro si la Ciudad de Buenos está o
no incluida en el conjunto.

Para facilitar la interpretación de la información suministrada por el INDEC, indicamos aquí la termi-
nología que utilizará el Instituto a partir del 1º de agosto de 2003 referente a las jurisdicciones de la
provincia de Buenos Aires (partidos) cercanas a la Ciudad de Buenos Aires. Con esto tratamos de reme-
diar el hecho de que distintos programas de trabajo han utilizado en distintos momentos del tiempo
denominaciones no siempre uniformes.

Ciudad de Buenos Aires

Tradicionalmente hemos denominado a la ciudad de Buenos Aires “Capital Federal”. En realidad, el
nombre de la ciudad ha sido siempre el mismo; el hecho de que sea la Capital Federal de la República es
un atributo, que no ha perdido ni se ha modificado. Sin embargo, la Constitución de la Ciudad de 1996
estableció que la ciudad sea denominada como “Ciudad de Buenos Aires” o “Ciudad Autónoma de Bue-
nos Aires”. Desde entonces el INDEC está utilizando la denominación “Ciudad de Buenos Aires”, y así
seguirá haciéndolo. Véase el mapa 1.

Partidos del Gran Buenos Aires

Desde hace mucho tiempo se viene hablando de los “19 partidos del GBA”, o del “conurbano” como
un área unida a la Ciudad de Buenos Aires y que conforma un gran conjunto urbano. Los 19 partidos se
transformaron en 24 mediante varias subdivisiones y cambios que hizo la provincia de Buenos Aires entre
los años 1993 y 1994(1) . En el cuadro 2 puede consultarse la lista completa de los 19 partidos y de los 24;
y también una breve referencia a la forma en que nacieron los nuevos partidos y a cómo se redujeron o
modificaron los partidos preexistentes.
En la misma época se creó el partido de Presidente Perón, que no integra actualmente los 24, pero
que se formó con partes de algunos partidos del grupo de los 19 (y también de San Vicente, que no
integra el GBA). Véanse los mapas 2 y 3.
El INDEC ha usado hasta ahora diversas denominaciones para este conjunto de partidos, pero a
partir del 1º de agosto de 2003 se referirá a ellos como “Partidos del Gran Buenos Aires”. No empleará,
con este sentido al menos, la palabra “conurbano”.

Uso de la palabra “conurbano”

Sin embargo, merece la pena hacer alguna referencia al uso que en algunos programas de trabajo
del INDEC se ha venido haciendo de la palabra “conurbano” y del uso que la prensa y algunos analistas de
información hacen de la expresión “primer cordón”, “segundo cordón”, etc. Cuando la Encuesta Perma-
nente de Hogares (EPH) presenta información referida a los conurbanos (el conurbano 1, 2, 3 y 4), lo que
hace es subdividir el ámbito de los Partidos del Gran Buenos Aires según un criterio de homogeneidad de
ciertas variables de tipo social y económico. Esto da como resultado grupos de partidos que no necesa-
riamente son contiguos, como puede verse en el mapa 4.

( 1)
De los 24 partidos del GBA, según el Censo de Población de 2001, cuatro de ellos tienen hasta 200.000 habitantes;
trece tienen entre 200.000 y 400.000 habitantes; y siete tienen más de 400.000 habitantes.

3
 La noción de “cordón”, en cambio, tiene una connotación estrictamente de continuidad geográfica; el
“primer cordón” se representa en general como un anillo de partidos que rodean a la Ciudad de Buenos
Aires; y el “segundo cordón” como un anillo sucesivo que abarca partidos más alejados de la Ciudad de
Buenos Aires. También se habla a veces de un “tercer cordón”. En realidad, cuando se habla de las
características del primer o segundo cordón, también se da por supuesta una cierta homogeneidad de la
población en ellos incluida.
Pero el criterio de determinación de los cordones es diferente del criterio que utiliza la EPH para los
4 conurbanos. Este criterio se explicita en la página 6.

Gran Buenos Aires (GBA) = Ciudad de Buenos Aires + Partidos

del Gran Buenos Aires
El INDEC denominará así al área comprendida por la Ciudad de Buenos Aires más los Partidos del
Gran Buenos Aires (en el sentido administrativo, es decir, 24 partidos completos). Esta es la denomina-
ción que vienen utilizando la mayoría de los programas de trabajo del INDEC, tanto en el área económica
como social, salvo muy contadas excepciones. A partir de agosto de 2003 se dejará de utilizar la expre-
sión “Área metropolitana” en algunos cuadros del Censo de Población y en la Encuesta de Gasto de los
Hogares (2) .

Con esta decisión volvemos a la forma clásica de hacer referencia al gran conjunto urbano constitui-
do por la Ciudad de Buenos Aires y los 24 partidos. De manera que la expresión Gran Buenos Aires
incluye a la Ciudad de Buenos Aires. Cuando nos referimos a los partidos, decimos Partidos del Gran
Buenos Aires.

Aglomerado Gran Buenos Aires (AGBA)

El INDEC denominará Aglomerado Gran Buenos Aires al área geográfica delimitada por la “envol-
vente de población”; lo que también suele denominarse “mancha urbana”, como puede verse en el mapa
3. Se entiende por “envolvente de población” una línea que marca el límite hasta donde se extiende la
continuidad de viviendas urbanas. Esta línea se mueve con el tiempo y, por cierto, no respeta las
delimitaciones administrativas de los partidos.

Por eso, cuando nos referimos al área delimitada por la envolvente de población, nos encontramos
con que los partidos no siempre están incluidos por entero. Como puede observarse en el mapa 3, el
continuo de viviendas se va extendiendo principalmente a lo largo de las rutas.

El Aglomerado Gran Buenos Aires es el mayor conjunto urbano del país. Abarca la Ciudad de
Buenos Aires y se extiende sobre el territorio de la Provincia de Buenos Aires, integrando la superficie
total de 14 partidos, más la superficie parcial de otros 16 (esto sin contar una muy pequeña participa-
ción de los partidos de Cañuelas y La Plata). Véase el mapa 3 y el cuadro 1.

La diferencia entre el Gran Buenos Aires y el Aglomerado Gran Buenos Aires es que el primero
alude a un conjunto de partidos (más la Ciudad de Buenos Aires) tomados en su totalidad, mientras el
segundo alude a un área que se va moviendo con el tiempo y que incluye a algunos partidos de manera
parcial.

El concepto de aglomerado y de localidad censal

El concepto de aglomerado tal como se lo ha definido en este caso coincide exactamente con el
concepto de “localidad censal”. Una localidad censal, en el sentido técnico que se utiliza en los censos
de población, se define como “una porción de superficie terrestre caracterizada por la forma, cantidad,
tamaño y proximidad entre sí de ciertos objetos físicos artificiales fijos (edificios) y por ciertas modificacio-

(2
) En realidad, la definición que ha utilizado el INDEC hasta julio de 2003 en esos programas se corresponde exactamente con
la definición que estamos dando ahora de Gran Buenos Aires. Véase el mapa 2.

4
nes artificiales del suelo (calles), necesarias para conectar aquellos entre sí ”. Brevemente, puede decirse
que “una localidad censal es una concentración espacial de edificios conectados entre sí por una red de
calles” (3) . El Aglomerado Gran Buenos Aires es un ejemplo de localidad censal.

Los límites de las “localidades”, en el sentido que se da a la palabra en el habla corriente (“lugar o
pueblo”, 2da. acepción del Diccionario de la Real Academia Española), están habitualmente determina-
dos por las legislaturas de los partidos, sobre la base de la tradición histórica y el conocimiento de los
vecinos. Por ejemplo, Adrogué o Santos Lugares son localidades en este último sentido.

Partidos del Aglomerado Gran Buenos Aires

Algunos indicadores elaborados por el INDEC, en particular los de la Encuesta Permanente de

Hogares, se presentan para el Aglomerado Gran Buenos Aires y también para la Ciudad de Buenos Aires
por un lado, y el conjunto de 30 partidos que integran el aglomerado, por otro. En este caso nos referire-
mos a este conjunto de partidos (cuya lista puede verse en el cuadro 1) como “Partidos del Aglomerado
Gran Buenos Aires”.

Región Gran Buenos Aires (Región GBA)

Cuando el INDEC publicó los datos provisorios del Censo de Población, Hogares y Viviendas 2001
utilizó en algunos cuadros una subdivisión del país en seis regiones. Cada región aparece con las provin-
cias que la conforman. La “Región metropolitana” aparece conformada por la Ciudad de Buenos Aires y
los 24 partidos del GBA. También la Encuesta de Gasto de los Hogares 1985-86 utilizó la denominación
“Región metropolitana” con el mismo sentido.

Para lograr uniformidad en las denominaciones se ha decidido utilizar también en esos casos la
expresión Gran Buenos Aires para denominar a la región. Por lo cual, la anterior Región metropolitana
pasará a llamarse Región Gran Buenos Aires. De manera que desde agosto de 2003 el INDEC no utilizará
en ningún caso el nombre Región metropolitana.

Una observación sobre esta región

Con la Región Gran Buenos Aires ocurre algo muy especial, ya que el espacio así definido abarca
una cantidad de población inferior al Aglomerado Gran Buenos Aires, dado que el conjunto de partidos
que conforman el GBA permanece inalterado desde hace muchos años (salvo por la subdivisión que llevó
los 19 partidos a 24), mientras el Aglomerado Gran Buenos Aires se va extendiendo de manera continua
con el paso del tiempo.

Resumen de las denominaciones que utilizará el INDEC

Ciudad de Buenos Aires

Partidos del Gran Buenos Aires = los 24 partidos de la provincia de Buenos Aires que conforman
el Gran Buenos Aires

Gran Buenos Aires = Ciudad de Buenos Aires + los Partidos del Gran Buenos Aires

Aglomerado Gran Buenos Aires = Ciudad de Buenos Aires + 30 partidos de la provincia de

Buenos Aires que, total o parcialmente, integran la “envolvente de población” = la “localidad
censal” correspondiente al aglomerado Gran Buenos Aires

Partidos del Aglomerado Gran Buenos Aires = los 30 partidos que integran total o parcialmente
el Aglomerado Gran Buenos Aires

Región Gran Buenos Aires = Gran Buenos Aires

Información más detallada al respecto puede consultarse en INDEC (1998), Censo Nacional de Población y Vivienda 1991,
(3)

serie D, Nº 4, El concepto de localidad: definición, estudios de caso y fundamentos teórico-metodológicos.

5
 Cuadro 1.Partidos que integran el Aglomerado Gran Buenos Aires
Población en
Partidos componentes del Aglomerado Gran Buenos Aires
el Censo del 2001
Total del aglomerado (con la Ciudad de
Buenos Aires) 12.045.921
(Ciudad de Buenos Aires) (2.768.772)

Partidos componentes del aglomerado 9.277.149

14 partidos cuya superficie y población integran
totalmente el Aglomerado GBA y el GBA 4.611.266

Lomas de Zamora 590.677

Quilmes 518.723
Lanús 452.512
General San Martín 405.122
Tres de Febrero 335.578
Avellaneda 329.638
Morón 309.086
San Isidro 293.212
Malvinas Argentinas 290.530
Vicente López 273.802
San Miguel 253.133
José C. Paz 229.760
Hurlingham 171.724
Ituzaingó 157.769

10 partidos cuya superficie y población integran

parcialmente el aglomerado, y forman parte del
Gran Buenos Aires (en sentido administrativo) 4.051.805
La Matanza 1.253.858
Almirante Brown 513.777
Merlo 468.724
Moreno 379.801
Florencio Varela 343.238
Tigre 295.561
Berazategui 287.642
Esteban Echeverría 243.715
San Fernando 147.409
Ezeiza 118.080

6 partidos cuya superficie y población integran

parcialmente el aglomerado, y no forman parte
del GBA (en sentido administrativo) 605.047
Pilar 228.724
Escobar 172.494
General Rodríguez 64.017
Presidente Perón 59.592
San Vicente 40.801
Marcos Paz 39.419

2 partidos cuya superficie y población integran

muy parcialmente el aglomerado, y no forman
parte del GBA (en sentido administrativo).
Tampoco se los considera, por el momento,
como parte del Aglomerado GBA 9.031
Cañuelas 5.525
La Plata 3.506

6
 Cuadro 2. De cómo los 19 partidos del Censo de 1991 devinieron 24
Los 19 partidos Los 24 partidos Origen de los nuevos partidos Origen de los partidos

1 Almirante Brown 1 Almirante Brown Fue fundado en 1873 con tierras prove-
nientes de Quilmes y San Vicente.

2 Avellaneda 2 Avellaneda Se fundó en 1895 con el nombre de Barra-

cas al Sur. Incluyó a Lanús hasta 1944. En
1914 adquiere su nombre actual.

3 Berazategui 3 Berazategui Fue fundado en noviembre de 1960 to-

mando la parte sudeste de Quilmes.

4 Esteban Echeverría 4 Esteban Echeverría En 1993 y 1994 cede tierras a Cañuelas y Se fundó en 1913, con tierras provenien-
para la creación de los partidos de Ezeiza tes de Lomas de Zamora y San Vicente.
y Presidente Perón.

5 Ezeiza Se crea en 1994 con tierras de Esteban

Echeverría.

5 Florencio Varela 6 Florencio Varela En 1993 cede tierras para la creación del Se fundó en 1891, separándose de
partido de Presidente Perón. Quilmes.

6 General San Martín 7 General San Martín Se fundó en 1864, separándose de San
Isidro. Hasta 1959 incluyó a Tres de Fe-
brero.
8 Hurlingham Se crea en 1994 con tierras del partido de
Morón.

9 Ituzaingó Se crea en 1994 con tierras del partido de

Morón.

10 José C. Paz Se crea en 1994 con tierras del partido de

General Sarmiento.

7 General Sarmiento En 1994 desaparece, pasando a confor- Fundado en 1889, con tierras provenien-
mar los partidos de José C. Paz, Malvinas tes de Las Conchas (actual Tigre) y Pilar.
Argentinas y San Miguel.

8 La Matanza 11 La Matanza Se separó del partido de Morón en 1812.

Es uno de los partidos con mayor pobla-
ción en la región.

9 Lanús 12 Lanús Se fundó en 1944, con tierras provenien-

tes de Avellaneda. Hasta 1947 se llamó 4
de junio.

10 Lomas de Zamora 13 Lomas de Zamora Se fundó en 1861 con el nombre de La

Paz, que se conservó hasta 1869.
14 Malvinas Argentinas Se crea en 1994 con tierras de General
Sarmiento y un sector del partido de Pilar.
11 Merlo 15 Merlo Se fundó en 1864.

12 Moreno 16 Moreno Se fundó en 1864, incluyendo parte de

Gral. Sarmiento hasta 1889.

13 Morón 17 Morón En 1994 cede tierras para los partidos de Se fundó en 1865 y hasta setiembre de
Hurlingham e Ituzaingó. 1945 se llamó Seis de Setiembre.

14 Quilmes 18 Quilmes Fundado en 1865, incluyó hasta 1891 a

Florencio Varela y parte de Alte. Brown; y
a Berazategui hasta noviembre de 1960.

15 San Fernando 19 San Fernando El partido se fundó en 1821.

16 San Isidro 20 San Isidro Fue fundado en 1822. Incluyó a Vicente

López hasta 1905.
21 San Miguel Se crea en 1994 con tierras de General
Sarmiento.
17 Tigre 22 Tigre Se fundó en 1865 con el nombre de Con-
chas y Tigre. En los Censos de 1895, 1914
y 1947 aparece como Las Conchas. Inclu-
ye parte de Escobar hasta 1960.

18 Tres de Febrero 23 Tres de Febrero Se fundó en 1969. Hasta entonces forma-

ba parte de Gral. San Martín.

19 Vicente López 24 Vicente López Se separó de San Isidro en 1905.

El partido de Presidente Perón se creó en 1993 con tierras de San Vicente, Esteban Echeverría y Florencio Varela. No integra el GBA.
7
Conurbanos bonaerenses
Si bien los Censos de Población constituyen la fuente principal para la caracterización de la pobla-
ción, entre censo y censo son las encuestas las que actualizan esos datos. La Encuesta Permanente de
Hogares, que está basada en una muestra probabilística, no puede suministrar resultados a nivel de
partido (en los Partidos del Gran Buenos Aires) ya que la muestra no ha sido diseñada para ser represen-
tativa a ese nivel de desagregación.

Pero sí puede hacerlo por grupos de partidos, para lo cual desarrolló entre 1991 y 1994(4) una
metodología específica para efectuar un agrupamiento en función de algunas variables socioeconómicas,
lo que permite mostrar mejor la heterogeneidad del aglomerado, facilitando la formulación de las políticas
públicas. A estos agrupamientos, que son cuatro, se los llama en el INDEC “conurbanos bonaerenses”.

La metodología utilizada está basada en la correlación de variables, que son las siguientes:

– % de población cubierta por algún sistema de salud;

– % de hogares con ingresos per cápita en los cuatro primeros deciles;

– % de hogares con jefes con educación primaria incompleta;

– % de viviendas con baño de uso exclusivo.

Mediante técnicas estadísticas se establecieron los siguientes grupos:

Conurbano bonaerense 1 (CB1): San Isidro y Vicente López;

Conurbano bonaerense 2 (CB2): Avellaneda, La Matanza 1 (el partido de La Matanza fue

dividido en dos zonas diferenciadas, como puede observarse en el mapa 4), Morón, General
San Martín y Tres de Febrero;

Conurbano bonaerense 3 (CB3): Almirante Brown, Berazategui, Lanús, Lomas de Zamora

y Quilmes;

Conurbano bonaerense 4 (CB4): Florencio Varela, Esteban Echeverría, Merlo, Moreno,

General Sarmiento, La Matanza 2, San Fernando y Tigre.

Como esta clasificación se realizó para los 19 Partidos del Gran Buenos Aires, los nuevos partidos
(cuando reemplazan a uno anterior, como es el caso de General Sarmiento) se consideran dentro del
mismo conurbano en que quedó ubicado el partido anterior, aun cuando no se ha estudiado si, analizados
de manera separada, alguno de ellos no hubiera integrado otro conurbano. Este es el caso del antiguo
partido de Morón, constituido ahora por Morón, Hurlingham e Ituzaingó; y también el de General Sarmien-
to, que ha desaparecido, dejando en su lugar los partidos de José C. Paz, Malvinas Argentinas y San
Miguel.

Véase MESSERE M. Y HOSZOWSKI A. (1994), Agrupamiento de los partidos del conurbano bonaerense, ponencia al
(4)

Congreso de ASET de 1994. También INDEC (1991), Conurbano bonaerense: aproximación a la determinación de
hogares y población en riesgo sanitario a través de la EPH, trabajo realizado por un equipo dirigido por Camila Morano.

8
1. Ciudad de Buenos Aires. División por distrito escolar

9
 2. Gran Buenos Aires (concepto tradicional) Ciudad de Buenos Aires + 24 partidos

10
3. Aglomerado Gran Buenos Aires

11
4. Agrupamiento de partidos (conurbanos) establecidos por la EPH para los partidos del Gran Buenos
Aires

Nota: Este agrupamiento fue realizado por los Departamentos de Muestreo, Análisis y Desarrollo Temático de la EPH,
tanto a requerimiento de usuarios externos como a una serie de trabajos previos desarrollados por los equipos
técnicos.

12
 Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal
Sistema de Información Científica

Rodolfo Bertoncello
Buenos Aires ¿quién es la Reina del Plata?
Población de Buenos Aires, vol. 1, núm. 0, julio, 2004, pp. 16-25,
Dirección General de Estadística y Censos
Argentina

Available in: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=74010003

Población de Buenos Aires,

ISSN (Printed Version): 1668-5458
cdocumentación_estadistica@buenosaires.gov.ar
Dirección General de Estadística y Censos
Argentina

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Buenos Aires ¿quién es la “Reina del Plata”?
Rodolfo Bertoncello1
Resumen
Desde una mirada geográfica y demográfica, el artículo se
inicia formulando la pregunta: ¿de qué se habla cuando
nos referimos a “Buenos Aires”? Para responderla, se
exponen las principales definiciones que se utilizan en la
literatura científica para describir los asentamientos
urbanos de gran tamaño y se recorren criterios y defini-
ciones usados en el país para referirse a Buenos Aires,
precisando los más confiables como el de Aglomeración
Gran Buenos Aires o, simplemente, Gran Buenos Aires,
pero destacando la ausencia o imprecisión de otros con-
ceptos y definiciones.
El artículo plantea la necesidad de pensar a la
Aglomeración Gran Buenos Aires como un conjunto
dinámico y heterogéneo. Un gran ámbito urbano, en el que
deben interpretarse los roles que juegan el núcleo metropo-
litano (la Ciudad Autónoma) y las periferias (primero,
segundo y tercer anillo). Finalmente, el artículo plantea
una serie de reflexiones y desafíos para la investigación, en
torno a la necesidad de repensar el conjunto urbano en su
totalidad y en su diferenciación interna.
Introducción
En tono humorístico, el título de este artículo
alude a la pregunta central que se aborda en él:
de qué estamos hablando cuando nos referimos
a “Buenos Aires”. Desde la Dirección General
de Estadística y Censos que edita esta publicación,
por ejemplo, la respuesta sería simple, pues
remite al ámbito de incumbencia del gobierno
al que esta Dirección pertenece, la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Sin embargo, quienes
vivimos en Buenos Aires sabemos que nuestro
ámbito cotidiano excede ampliamente este
núcleo, para abarcar una extensa “periferia” que
usualmente se ha denominado Gran Buenos
Aires o Conurbano, y que va más allá de la
Ciudad Autónoma.
1
Geógrafo. Profesor de la UBA e investigador del CONICET.
16 Población de Buenos Aires
Notas
Summary
From a demographic and geographical point of view, the
article starts with the question: What are we talking
about when we speak of “Buenos Aires”? To answer
this question the article goes through the main definitions
used by the scientific literature to describe urban settle-
ments of large size, and then through the criteria and
definitions utilized for the case of "Buenos Aires". The
article ilustrates that the best definition is that of
Aglomeration of Great Buenos Aires or simply Great
Buenos Aires, but emphasizing the absence or lack of
precision of other concepts and definitions.
The article discusses the need to think Great Buenos
Aires as a heterogeneous and dynamic aggregate. A large
urban area, in whose framework should be explained the
roles played by the metropolitan nucleus (the
Autonomous City) and it periphery (first, second and
third ring). Lastly, the article proposes a series of
thoughts and research challenges regarding the need to
distinguish between the urban agglomeration as a whole
and its internal differentiation.
Leemos en un diario nacional que “La industria
y el turismo hacen crecer el empleo en Capital”
(Clarín, 12/4/04, pp. 32-33), afirmación avalada
con información que muestra el descenso de la
tasa de desocupación en la Capital Federal, y
con varios indicadores del crecimiento econó-
mico de la misma: crece la actividad económica,
crece la ocupación. Cabe preguntar, sin embargo,
cuántos de los nuevos puestos que se han creado
en la Capital son ocupados por trabajadores que
residen en ella y cuántos puestos son cubiertos
por trabajadores que residen en los partidos
aledaños y vienen a trabajar a la Capital.
Formuladas estas preguntas, la relación entre el
crecimiento de la actividad económica en la
Capital y la disminución de la desocupación
entre sus habitantes deja de ser tan evidente y
necesaria como nos parecía en un primer
momento.
Ejemplos como el precitado podrían multiplicarse,
y no tiene sentido abundar en ellos aquí. Lo que sí
interesa es advertir sobre la necesidad de repensar
qué características tiene esto que, en términos
generales, llamamos “Buenos Aires”, no sólo
para precisar a qué nos referimos cuando hablamos
de ella, sino también porque según la definamos,
tendremos distintas perspectivas desde las cuales
observarla, y veremos cosas diferentes según
cada una de ellas.
Algunas precisiones conceptuales
El concepto localidad
Todos creemos tener en claro de qué hablamos
cuando decimos “ciudad”, aunque a poco de
reflexionar algo más, esta claridad desaparece.
Estaríamos de acuerdo en decir “ciudad de
Buenos Aires”, aunque quizás dudaríamos en
decir “ciudad de Quilmes” o “ciudad de San
Justo” pues algunos pensaríamos que estas últimas
forman parte de la primera. Conviene por lo
tanto aclarar algunas cuestiones.
En términos generales, podría aceptarse que
estamos hablando de una unidad de asentamiento
de población, un espacio en el que se concentra
población. Claro que esto requiere ser definido y
precisado aplicando algún o algunos criterios
fundamentados, a partir de los cuales poder
observar la realidad y detectar aquello que fuera
definido por Tisdale (1942) como “un punto de
concentración de población”.
César Vapñarsky (1998) realizó aportes sustantivos
para aclarar estas cuestiones. Entre otros temas,
el autor sistematizó tres grandes criterios para
definir lo que se denomina localidad, la cual, una
vez definida, podrá ser clasificada como urbana,
rural u otra categoría. Estos aportes tienen el
mérito de plantear la cuestión relacionándola con
asuntos relevantes para la comprensión de la
sociedad; además, sirven para dar nombres
precisos, y para “operacionalizar” la definición,
esto es, guiar nuestra observación de la realidad
para poder captar aquello que hemos definido en
términos conceptuales.
Se puede partir definiendo a cualquier punto de
concentración de población en la superficie
terrestre como una localidad. Para hacerlo, es
necesario establecer un criterio que especifique la
definición, y permita captar y delimitar en el
territorio a cada localidad. El precitado autor
plantea que, para esto, puede tomarse alguno de
los tres criterios siguientes:
• El criterio interaccional, que se basa en la existencia
de un grupo social que interactúa cotidianamente
y que tiene una relativa autosuficiencia. Aplicando
este criterio, la localidad se define como una
comunidad local.
• El criterio jurídico (o político), que remite a la exis-
tencia de un gobierno local. Según este criterio,
una localidad se define como un municipio, esto
es, una unidad de gobierno local.
• El criterio físico, que se basa en la existencia de
un conjunto de constructos materiales fijos al
territorio, normalmente un entramado de edificios
y calles. Según este criterio, una localidad se define
como una aglomeración.
La adopción de cualquiera de estos criterios per-
mitirá definir localidades, y sobre esta base se
podrá observar la realidad para detectarlas y
caracterizarlas: se podrá saber cuántas hay en un
territorio determinado (por ejemplo, un país),
cuántos habitantes tiene cada una de ellas, a qué
se dedican estos habitantes, o qué condiciones
presentan sus viviendas.
Debe advertirse que la adopción de uno u otro
criterio para definir localidades no es neutro, ya
que dará lugar a definir objetos que, en rigor, son
diferentes. Definir una localidad como comunidad
local es lo más adecuado para comprender la
estructura y dinámica social, ya que remite a una
unidad socialmente significativa; su definición
práctica, es decir su captación y delimitación, en
cambio, es sumamente compleja. Una localidad
como aglomeración puede captarse y definirse
más fácilmente, por ejemplo sobre la base de car-
tografía (si se cuenta con ella); es la mejor apro-
ximación si lo que interesa es el equipamiento o
Año 1, número 0, julio de 2004 17
 la infraestructura, muy útil por ejemplo para la
planificación física; pero puede no ser la más
adecuada para observar lo social. Por último, la
localidad como municipio es la unidad más ade-
cuada para la gestión de gobierno, pues remite a
su ámbito de incumbencia; pero también tiene
sus limitaciones, muy evidentes por ejemplo en
los casos en que varios municipios están, todos
juntos, formando una gran aglomeración cuya
dinámica y problemáticas los exceden.
La localidad urbana
Algunas de las localidades, a su vez, podrán ser
consideradas urbanas. Los criterios que se aplican
internacionalmente para definir lo urbano son
diversos, aunque en general consideran un tamaño
mínimo de población residiendo en localidades.
Otros criterios pueden sumarse a éste, tales
como características de la población (usualmente
una proporción alta de individuos en actividades
industriales, comerciales y de servicios), la pre-
sencia de infraestructura o equipamiento de ser-
vicios, o simplemente el estatus político, es decir
la existencia de normas jurídicas que pauten esta
condición. Es usual que se utilice más de un cri-
terio en forma combinada.2
Las localidades que son definidas como urbanas,
podrán, al mismo tiempo, ser clasificadas según
otros criterios. Es común que lo sean según su
tamaño; hablamos así de ciudades (en rigor, loca-
lidades) pequeñas, intermedias y grandes. Para
las más grandes, solemos utilizar los términos
metrópolis y a veces megaciudades, y para el
conjunto de ciudades muy grandes, grandes y de
otros tamaños relacionadas entre sí, el de mega-
lópolis; dado que nos interesa Buenos Aires,
conviene precisar un poco más estos términos,
aunque advirtiendo desde ahora que sus defini-
ciones no siempre son claras y unívocas.
2
A nivel internacional, existe una gran heterogeneidad en las definiciones
de lo urbano que adoptan los distintos países. Una sistematización de los
criterios utilizados en censos de América Latina, así como una discusión
más amplia al respecto, puede verse en Lattes, Rodríguez y Villa (2004,
pp.104 y ss.)
18 Población de Buenos Aires
Con el término metrópoli se alude a grandes –en
superficie y número de habitantes– unidades
urbanas, que tienen influencia más allá de sus
límites, para abarcar áreas de nivel regional,
nacional o incluso internacional. La expresión
área metropolitana se ha generalizado a partir de su
uso en los Estados Unidos, para definir unidades
compuestas por grandes ciudades, sus suburbios
y, también, áreas más alejadas con las que esta-
blece altos niveles de interacción cotidiana. Es
frecuente que el área metropolitana reúna entonces:
áreas urbanas consolidadas junto a otras que no lo
están (áreas de edificación no continua, porciones
de campo abierto, otras ciudades y pueblos de
diverso tamaño).
El término megalópolis se utiliza habitualmente
para referir a un conjunto urbano de gran tamaño,
formado por la unión de varios que, en un tiempo
previo, fueron independientes. El término remite
a un proceso que Jean Gottman (en la década de
1960) definió como conurbación, al observar
cómo grandes áreas urbanas del nordeste de los
Estados Unidos iban articulándose en una unidad
funcional mayor. El término Boswash suele utili-
zarse para definir esta megalópolis, que se extiende
desde Boston hasta Washington, incluyendo
entre otras a Nueva York y Filadelfia; en esta
megalópolis quedan incluidas varias metrópolis,
además de muchas otras ciudades de distinto
tamaño, y también áreas no consolidadas.
Si bien hoy es frecuente escuchar hablar de mega-
ciudades, no es fácil encontrar una definición para
este término. Muchas veces aparece en la literatura,
simplemente, como grandes aglomeraciones
urbanas con 8, 10 o más millones de habitantes.
Un componente crucial de las megaciudades,
según Hugo y Champion (2004. pp 375), es que
se trata esencialmente de una gran área metropo-
litana, multinuclear y muy extendida. Estos autores
señalan además que varias megaciudades del
mundo, incluidas en Naciones Unidas (2002), no
cumplen con estas características.
De la misma manera, cuando se habla de regiones
metropolitanas (o áreas metropolitanas extendidas, o
metrópoli-región) se alude en general a extensas áreas
configuradas a partir de la influencia de una gran
ciudad o metrópoli, en la que pueden incluirse,
además de ésta, otras ciudades de distinto tamaño
e importancia, y áreas rurales en las que se realizan
actividades muy asociadas o subsidiarias a la gran
ciudad. El uso de esta expresión se relaciona en
gran medida con la necesidad de vincular expli-
cativamente fenómenos tales como, por una
parte, la desaceleración del crecimiento metro-
politano y su menor dinamismo respecto de las
ciudades intermedias, y por otra, el crecimiento
diferencial a favor de los sectores periféricos de las
metrópolis respecto de sus núcleos. En este con-
texto, las regiones metropolitanas serían ámbitos
territoriales coherentes, articulados por una o
varias metrópolis, con presencia de otras ciudades
de distintos tamaños, además de áreas no conso-
lidadas (Rodríguez Vignoli, 2002, p. 46 y ss.). Un
ejemplo de este tipo suele reconocerse en el Estado
de San Pablo (Brasil) donde la intensidad de los
flujos de bienes y personas permite recortar un
área de interacción que, teniendo como núcleo a
la metrópoli de San Pablo, incluye también a
Campinas, Santos, Cubatao y São José dos Campos.
Las localidades en la Argentina
En nuestro país, y sobre la base precisamente de
los aportes de César Vapñarsky, se ha avanzado
en la adopción de un criterio claro para la definición
de localidad, y para su detección y caracterización
censal. A partir del censo de 1991, el Instituto
Nacional de Estadística y Censos-INDEC adoptó
el criterio para definir la localidad como aglome-
ración (Vapñarsky, 1998). No vienen al caso aquí
los detalles técnicos implicados en esta definición,
pero sí puede decirse que la aplicación de este
criterio permite captar y delimitar con precisión
todas las localidades existentes en el territorio
nacional, y censar su población. Aquellas aglo-
meraciones (esto es, localidades definidas según
el criterio físico) que superan un umbral de
población determinado (y arbitrario pero acon-
sejable), que en Argentina es de 2.000 habi-
tantes, son consideradas urbanas. Las restantes,
junto con la población dispersa, conforman la
población rural.
Dos cuestiones importantes deben abordarse
aquí, las que remiten al tiempo y al espacio. En
relación con el primero, debe decirse que las
aglomeraciones cambian a lo largo del tiempo.
En relación con el segundo, que ellas se extienden
sobre un territorio que, a su vez, puede ser ámbito
de incumbencia de distintas jurisdicciones políticas.
Las aglomeraciones cambian a lo largo del tiempo.
Lo hacen no sólo porque su población puede
variar, sino porque su extensión o superficie
también puede hacerlo. Es normal que, a lo largo
del tiempo, una aglomeración se extienda sobre
su periferia, incorporando nuevas áreas. Y en
este proceso puede incorporar áreas con poca
población, pero también puede unirse a otra
aglomeración (u otras); esto es, dos aglomeraciones
que, en un primer momento, eran independientes,
pueden, en un segundo momento, unirse y pasar
a ser sólo una; el término coalescencia se utiliza
para denominar este proceso.
A su vez, una localidad puede extenderse sobre
el territorio de un área político-administrativa
(por ejemplo, un municipio), en cuyo caso recibe
el nombre de localidad simple. Se denomina
localidad compuesta a la que se extiende sobre
más de un área político-administrativa. Las locali-
dades compuestas son identificadas con un nombre
formado por sus componentes unidos por guiones.
Aquellas que superan los 100 mil habitantes, en
cambio, son identificadas con el nombre de su
componente más dinámico, precedido por la
palabra Gran, por ejemplo Gran Rosario.3
Buenos Aires, cada cosa por su nombre
Cuando en 1580 Juan de Garay establece por
segunda vez un asentamiento a orillas del río de
la Plata, funda una ciudad que pronto se llamaría
Santa María de los Buenos Aires. La fundación
de ciudades fue una estrategia privilegiada por la
conquista y colonización española en América,
pues desde ellas se avanzaba en la apropiación y
valorización de los territorios circundantes.
3
Para más detalles, véase Vapñarsky (1998).
Año 1, número 0, julio de 2004 19
 Entre aquella ciudad, cuyo plano fundacional no
excedía lo que en la actualidad denominamos
microcentro (el que ni siquiera estaba totalmente
ocupado), y la actual metrópoli con más de 12
millones de habitantes, que se ubica en el puesto
número 11 en la nómina de las mayores aglome-
raciones urbanas del planeta, existe una larga y
compleja historia. Interesa aquí rescatar algunos
elementos de esta historia, los referidos a su
expansión territorial y al crecimiento de su
población. Asociado a esto, corren los cambios
de su estructura y composición interna.
Dos ejes, basados en las cuestiones presentadas
en el título anterior, pueden ayudar a organizar
este tratamiento. El primero se refiere a pensar
a Buenos Aires como una aglomeración, es
decir, como una unidad de edificación continua,4
más allá de las unidades políticas sobre las que
puede extenderse. Desde aquí, Buenos Aires
podría pensarse como una extensa área continua
caracterizada por la presencia de edificios y
calles, lo que suele denominarse “mancha urbana”.
Y, tal como hemos visto, corresponde que nos
refiramos a esta “mancha urbana” con la deno-
minación establecida de aglomeración Gran
Buenos Aires: a) aglomeración, porque se trata de
una localidad definida sobre la base del criterio
físico; b) Gran, porque es una aglomeración
compuesta y tiene más de 100 mil habitantes; c)
Buenos Aires, porque éste es el componente más
dinámico de la aglomeración.
El segundo eje se refiere, por el contrario, a pensar
a Buenos Aires como una unidad política, o
mejor dicho, como un conjunto de unidades
políticas que contienen a la aglomeración. Así,
Buenos Aires estaría formada por la Capital
Federal hoy Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y por un conjunto de jurisdicciones municipales y
partidos pertenecientes a la provincia de Buenos
Aires, ubicados en torno a la Capital Federal,
adyacentes a ella algunos, más alejados otros.
4
Se utiliza aquí la expresión edificación continua, para simplificar lo que,
en rigor, es fruto de una compleja y precisa definición. Para evitar con-
fusiones, basta decir que pueden incluirse terrenos baldíos de cierta
extensión. Para el tratamiento pormenorizado de estas cuestiones, se
remite a la obra ya citada de César Vapñarsky (1998).
20 Población de Buenos Aires
Usualmente, este conjunto ha sido denominado
Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).
Es precisamente en el cruce de estos dos ejes
donde podemos establecer el centro de la discusión
planteada al inicio, respecto de qué es Buenos
Aires, de qué hablamos cuando nos referimos a
ella. Y, al mismo tiempo, es también en este cruce
donde se generan muchos malentendidos que
dificultan los acuerdos y, desde ya, el análisis.
La aglomeración Gran Buenos Aires
Es nuevamente César Vapñarsky quien, en su
obra La aglomeración Gran Buenos Aires 5 aporta
información sustantiva para el análisis histórico
de la conformación de esta gran unidad urbana.
Nótese desde ahora que la expresión Gran Buenos
Aires se utiliza aquí en un sentido preciso, deri-
vado de la definición de la localidad como aglo-
meración y con la identificación o nombre esta-
blecido a partir de ello, y no en el sentido coloquial
habitual (los partidos o municipios que rodean a
la Capital Federal).
La reconstrucción de la aglomeración Gran
Buenos Aires desde mediados del siglo XIX
muestra que la misma abarcaba, a fines de la
década de 1860, un área de unas 500 manzanas
en torno a la Plaza de Mayo, que se extendía
hacia el sur por los actuales barrios de Barracas y
La Boca y, cruzando el Riachuelo, alcanzaba lo
que en aquel momento se denominaba Barracas
al Sur, hoy parte de Avellaneda. San Fernando-
Las Conchas, Morón o San Martín, eran aglome-
raciones independientes; y también lo eran San
José de Flores o Belgrano, pueblos que poco
después quedaron incluidos dentro del territorio
de la nueva Capital Federal.
En los años siguientes, la aglomeración creció
aceleradamente, y su población pasó de 181 mil
habitantes en 1869, a 319 mil en 1881 y a 671 mil
en 1895 (Vapñarsky, 2000, tablas 3, 4 y 5). El
5
Véase el comentario bibliográfico sobre este libro en esta misma
Revista.
crecimiento de la población se explica por la
densificación del área, pero también por la ex-
pansión de la aglomeración: por ejemplo el pueblo
de San José de Flores ya había sido incorporado
en 1881, y Belgrano lo hizo en 1895.
Hacia 1914, el crecimiento de la aglomeración ya
había sobrepasado los límites de la Capital
Federal en varias direcciones, estimándose que el
16% de los 1.883.811 habitantes con que contaba,
residían en algún partido de la provincia de
Buenos Aires aledaño a la Capital Federal.
(Ibídem, tabla 7).
El proceso de expansión del área de la aglome-
ración fue continuo y podría decirse que explo-
sivo hasta los años sesenta. Una característica
distintiva de este proceso es que la población de
la Capital Federal, luego de alcanzar los 3 millones
de habitantes a fines de la década del cuarenta, se
ha mantenido alrededor de esta cifra hasta la actua-
lidad; paralelamente, desde entonces, la Capital
Federal ha venido disminuyendo su peso relativo
sobre la población de la aglomeración. Por otro
lado, las mayores tasas de crecimiento poblacional
dentro de la aglomeración, correspondieron a
sus áreas más periféricas.
La Capital Federal y los partidos
El crecimiento de Buenos Aires puede observarse
también a partir de considerar el cambio pobla-
cional que tiene lugar en las jurisdicciones políticas.
La primera pregunta que cabe formular es cuáles
son dichas jurisdicciones. La Capital Federal es una;
las otras son los partidos que, antes o después,
reciben en su territorio la expansión de la aglo-
meración. De esta manera, la aglomeración Gran
Buenos Aires fue incorporando población que
ya estaba asentada en esos territorios, fuera en
localidades independientes o, simplemente, en
forma dispersa. Así, por ejemplo, la localidad de
San Justo, cabecera del partido de La Matanza,
ya existía como una localidad independiente en
1869 y siguió siéndolo hasta 1914; en algún
momento entre esta fecha y 1938, quedó incor-
porada a la aglomeración Gran Buenos Aires.
Como se expresara, ha sido habitual denominar
al conjunto formado por la Capital Federal y
los partidos de la provincia de Buenos Aires
“afectados” por la aglomeración, como Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Cuáles
y cuántos son estos partidos es una pregunta
cuya respuesta ha variado a lo largo del tiempo;
por una parte, porque la aglomeración, en su
expansión, fue abarcando partidos cada vez más
alejados de la Capital Federal; por otra, porque
los partidos cambiaron a lo largo del tiempo: sus
límites se han modificado, y se han creado nuevos.
En relación con esto último puede señalarse
que, desde que en 1960 se creó el partido de
Berazategui y hasta 1991, la división de partidos
del área en cuestión se mantuvo estable. Durante
ese lapso fue habitual hablar de “Capital Federal
y 19 partidos” para referirse al AMBA. Pero en
1993 comenzó un proceso de creación de nuevos
partidos en la provincia de Buenos Aires, que
modificó profundamente esta situación.6
Los 19 partidos tradicionales hoy han pasado a
ser 24 (sus nombres pueden verse en el Cuadro 1).
Catorce de ellos se caracterizan en la actualidad
por el hecho de que toda su superficie y población
integran el aglomerado Gran Buenos Aires. Los
restantes diez partidos cuentan con superficie y
población que se integran parcialmente a esta
aglomeración. Todos ellos conforman lo que se ha
denominado habitualmente Área Metropolitana de
Buenos Aires. Pero además, y como resultado de la
dinámica de la aglomeración, otros partidos perifé-
ricos a los anteriores han visto ya una parte de su
superficie y población incorporadas a la aglome-
ración. En el censo del 2001, seis partidos se encon-
traban en esta situación (aunque, por el momento,
no se consideran como integrantes del AMBA).
6
En 1993 se creó el partido Presidente Perón, con tierras cedidas por los
partidos de San Vicente, Florencio Varela y Esteban Echeverría. En
1994 se creó el partido de Ezeiza con tierras cedidas por el partido
de Esteban Echeverría. En la misma fecha el partido de General
Sarmiento fue dividido en cuatro porciones, creándose dos nuevos
partidos (Malvinas Argentinas y José C. Paz) mientras que el anterior
pasó a llamarse San Miguel, y una porción de su territorio se anexó al pre-
existente de Pilar. También en 1994 el partido de Morón fue dividido,
pasando su territorio a conformar los nuevos partidos de Morón,
Ituzaingó y Hurlingham.
Año 1, número 0, julio de 2004 21
 En una reciente publicación, denominada preci-
samente Qué es el Gran Buenos Aires el INDEC
propone, con el fin de superar confusiones y
ambigüedades, las denominaciones que se trans-
criben más abajo.
Aglomerado Gran Buenos Aires (AGBA)
“El INDEC denominará Aglomerado
Gran Buenos Aires al área geográfica deli-
mitada por la ‘envolvente de población’, lo
que también suele denominarse ‘mancha
urbana’ (...). Se entiende por ‘envolvente de
población’ una línea que marca el límite
hasta donde se extiende la continuidad de
viviendas urbanas. Esta línea se mueve con
el tiempo y, por cierto, no respeta las deli-
mitaciones administrativas de los partidos.”
Gran Buenos Aires (GBA) =
Ciudad de Buenos Aires +
Partidos del Gran Buenos Aires
“El INDEC denominará así al área com-
prendida por la Ciudad de Buenos Aires
más los Partidos del Gran Buenos Aires (en
el sentido administrativo, es decir, 24 par-
tidos completos). (...) A partir de agosto de
2003 se dejará de utilizar la expresión ‘Área
metropolitana.’”
Fuente: INDEC, 2003, página 4.
Como puede observarse, la propuesta recoge los
dos grandes ejes que ya hemos utilizado para
abordar el tema. En relación con la aglomeración,
mantiene el criterio propuesto por César
Vapñarsky que fundamenta la denominación de
“aglomeración Gran Buenos Aires”.
Para el área comprendida por la Capital Federal y
los partidos, que se viene denominando Área
Metropolitana de Buenos Aires, en cambio, se
propone otra denominación, la de “Gran Buenos
Aires”. Desconocemos cuáles son los funda-
mentos en que se basa esta propuesta, pero pueden
hacerse algunas observaciones críticas al respecto.
22 Población de Buenos Aires
En primer término, porque se abandona una
denominación –AMBA– que remite, de forma
aproximada, al objeto que se está denominando:
un área afectada por la aglomeración, que incluye
también áreas no consolidadas (recuérdese la
definición de metrópoli o área metropolitana).
En segundo lugar, asigna la palabra “Gran” a un
uso diferente al que se le había, clara y sistemáti-
camente, asignado: el de denominar aglomera-
ciones compuestas mayores. Y al mismo tiempo,
la misma palabra se mantiene con esta función
para denominar a la aglomeración, lo que previ-
siblemente generará además confusión en el uso.
En síntesis, dos entidades distintas, la aglome-
ración y el área compuesta por las unidades jurí-
dicas sobre las cuales ella se extiende, pasan a
tener el mismo nombre, excepto por el manteni-
miento del nombre genérico de “aglomeración”
que se antepone en el caso correspondiente.
Bastará con que este último término se dé por
sobreentendido y se omita, cosa muy posible
porque el término “Gran” significa, precisamente,
“aglomeración compuesta”, para que el nombre
resulte igual para la aglomeración y para el con-
junto de unidades políticas. Por otra, reforzará
aún más la confusión con respecto al uso coloquial
de “Gran Buenos Aires” que, a pesar de las difun-
didas críticas, sigue instalado en nuestra sociedad.
A modo de síntesis
Estamos ahora en condiciones de precisar res-
puestas a la pregunta inicial. Cuando hablamos de
Buenos Aires, de esta gran ciudad en la que vivimos,
nos estamos refiriendo a un conjunto urbano amplio
y múltiple, integrado por varios componentes y
que puede abordarse desde distintas definiciones.
La definición conceptualmente más sólida y para la que
contamos con información confiable, es la de la aglo-
meración, que corresponde denominar Aglomeración
Gran Buenos Aires o, simplemente, Gran Buenos Aires.
Su definición precisa se encuentra en el recuadro,
y no debe confundirse con lo que coloquialmente
se ha denominado Gran Buenos Aires o conurbano.
Para muchos fines prácticos, en especial la gestión Área Metropolitana de Buenos Aires, aunque ahora
de gobierno, es indispensable tener en conside- el INDEC propone reemplazarla por la denomi-
ración que la aglomeración Gran Buenos Aires nación Gran Buenos Aires. Su población no es la
se extiende por el territorio de muchas jurisdic- misma que la de la aglomeración, pues incluye a
ciones políticas diferentes. Ésta es la razón por quienes residen en los partidos pero fuera del
la que es indispensable poner en claro cuáles son área aglomerada; de todos modos, su volumen es
sus “componentes”, tal como se observa en el muy pequeño y puede considerarse residual.
Cuadro 1. Considerar a la población total de Pero también es distinta porque no se incluyen
estos componentes (en la actualidad, Capital los otros seis partidos afectados por la aglome-
Federal y 24 partidos) lleva sin embargo a otra ración, pero que por alguna razón aún no se
definición, la que denominábamos hasta hoy consideran parte del AMBA; y el volumen de
población implicado en este caso no es menor,
Cuadro 1
Partidos que integran el Aglomerado Gran Buenos
como puede constatarse en el Cuadro 1.
Aires en 2001
A la hora de utilizar información, estas definiciones
Partidos componentes del Aglomerado Población
Gran Buenos Aires Total (*)
no son irrelevantes. Es frecuente que se confunda
Total del Aglomerado 12.045.921
una y otra definición y se hagan afirmaciones
Ciudad de Buenos Aires 2.768.772 que no corresponden. También es frecuente que,
Partidos componentes del aglomerado 9.277.149
ante la falta de información sobre la aglomeración
14 partidos cuya superficie y población integran 4.611.266
totalmente el Aglomerado GBA y el GBA. (en especial para el pasado) se utilicen datos de
Lomas de Zamora
Quilmes
590.677
518.723
jurisdicciones, lo cual no está mal siempre que se
Lanús 452.512 utilicen correctamente.
General San Martín 405.122
Tres de Febrero 335.578
Avellaneda 329.638
Morón 309.086
San Isidro 293.212 Conclusión: el todo y las partes
Malvinas Argentinas 290.530
Vicente López 273.802
San Miguel 253.133
José C. Paz 229.760
El tema planteado en este texto es significativo,
Hurlingham 171.724 no sólo en el contexto de una revista que se
Ituzaingó 157.769
llama Población de Buenos Aires. Ante todo, porque
10 partidos cuya superficie y población integran 4.051.805
parcialmente el aglomerado y forman parte advierte sobre la necesidad de pensar a Buenos
del GBA (en sentido administrativo)
La Matanza 1.253.858
Aires como una totalidad que excede el ámbito
Almirante Brown 513.777 de la Ciudad Autónoma, lo cual no significa que
Merlo 468.724
Moreno 379.801 el estudio de esta última carezca de utilidad, sino
Florencio Varela
Tigre
343.238
295.561
que el mismo debe hacerse, cuando corresponda,
Berazategui 287.642 en el contexto más amplio que le da sentido.
Esteban Echeverría 243.715
San Fernando 147.409
Ezeiza 118.080
Vienen al caso aquí, por ejemplo, las considera-
6 partidos cuya superficie y población integran
parcialmente el aglomerado, y no forman parte
605.047 ciones acerca del “estancamiento” de la población
del GBA (en sentido administrativo) de la Ciudad Autónoma, a fin de señalar que este
Pilar 228.724
Escobar 172.494 tema requiere, para su adecuada comprensión,
General Rodríguez
Presidente Perón
64.017
59.592
colocar a la Ciudad en el marco de la aglomeración,
San Vicente 40.801 e incluso de la dinámica urbana del país.7 Desde
Marcos Paz 39.419
mediados de la década de los años 1940 las tasas
2 partidos cuya superficie y población integran muy 9.031
parcialmente el aglomerado, y no forman parte del
de crecimiento de la población de la Capital Federal
GBA (en sentido administrativo). Tampoco se los oscilan en torno a cero. Pero este fenómeno se
considera, por el momento, como parte del AGBA.
Cañuelas 5.525
La Plata 3.506
(*) Resultados provisionales
7
Sobre las características y dinámica del sistema urbano de la Argentina,
Fuente: INDEC (2003). véase Vapñarsky y Gorojovsky (1990).

Año 1, número 0, julio de 2004 23

 inscribe en otro más amplio, que es la declina-
ción del crecimiento poblacional del AMBA en
su conjunto, que se explica también por la decli-
nación del ritmo de crecimiento de los partidos que
rodean a la Ciudad (Lattes y Recchini de Lattes,
1992, cuadro 1). Los análisis presentados en algu-
nos medios, luego de conocidas las cifras del censo
de 2001, que intentaron encontrar una vincula-
ción directa entre la aparente disminución de la
población de la Ciudad Autónoma y los procesos
de suburbanización de las elites (countries y barrios
cerrados en la periferia), por ejemplo, además de
no tener en cuenta la omisión censal, desconocen
que es un fenómeno que ya estaba instalado
mucho antes de que estas nuevas formas de
suburbanización se asomaran en el horizonte.
Hemos señalado que el crecimiento de la aglome-
ración Gran Buenos Aires ha estado asociado a un
profundo proceso de estructuración urbana, carac-
terizado por una creciente especialización y dife-
renciación territorial. En rigor, es posible advertir
que este proceso acompaña toda la historia de la
aglomeración, es decir, no es un fenómeno nuevo,
aunque adquiera nuevas características en cada
momento, seguramente en consonancia con los
cambiantes procesos políticos, económicos y
sociales. Horacio Torres (1993, 2000) ha realizado
aportes sustantivos a la comprensión de esta diná-
mica estructural, que se expresan en sus “mapas
sociales de Buenos Aires”. Sectores residenciales de
clase alta o baja, áreas industriales y de servicio,
infraestructura de circulación, se distribuyen en el área
metropolitana siguiendo patrones que responden a los
requerimientos socioeconómicos, políticos y cultu-
rales, pero que se ven condicionados por el carácter
material de los constructos funcionales a usos previos.
Los mapas sociales de la metrópoli han mostrado
el predominio de una estructura urbana que ha
asignado las áreas periféricas, siempre con algunas
excepciones, a los sectores sociales más desfavo-
recidos (Prevot Schapira, 2002), siendo además
estas áreas las que mostraron niveles de creci-
miento poblacional más elevados. La división de
los partidos en dos grupos primera y segunda
corona o anillos ha permitido constatar estos
comportamientos diferenciales (Pirez, 1994).
24 Población de Buenos Aires
La Ciudad Autónoma ha sido tradicionalmente
residencia de los sectores más acomodados de la
metrópoli y, crecientemente, área de servicios.
La suburbanización de las elites, que se ha insta-
lado con fuerza en los años noventa, no parece
cambiar en profundidad este panorama general,
excepto en aquellos sectores periféricos privilegiados
por estas modalidades, como es el caso de Pilar.
Lo anterior remite a la necesidad de pensar a la
metrópoli como un conjunto complejo y en inter-
acción, del cual la Ciudad Autónoma sigue siendo
su núcleo. La expansión de los servicios especiali-
zados, en particular aquellos vinculados con los
sectores financieros y empresariales, con la cultura
y el ocio, siguen teniendo sede en el núcleo
metropolitano. Quizás sea en este contexto en el
que deberían ser interpretadas sus tendencias
poblacionales, siempre en relación con la totalidad
metropolitana, y reconociendo también su heteroge-
neidad interna (por distritos o barrios, por ejemplo).
Hoy se ha instalado también, con fuerza, la dis-
cusión en torno a las nuevas formas de estructu-
ración metropolitana, teniendo como eje de
indagación las propuestas de ciudad difusa, frag-
mentada o descentrada; muchos retoman estudios
realizados en otras metrópolis, tales como México
o San Pablo, en el contexto latinoamericano
(Villa y Rodríguez, 1997; Rodríguez Vignoli, 2002),
que han visto disminuir el ritmo de crecimiento
de su población aglomerada al tiempo que sus
áreas adyacentes mostraban crecimientos muy ele-
vados. Buenos Aires no ha escapado a estas con-
sideraciones, y quizás la expresión más clara de
esto sean los trabajos que abordan no ya el área
metropolitana o la aglomeración, sino la llamada
“Región Metropolitana”, definida a partir de la
incorporación de otros partidos bonaerenses (a
veces denominados también como tercera corona).
Los declinantes ritmos de crecimiento de la aglo-
meración han sido, también en Buenos Aires, inter-
pretados como ejemplo de estos procesos.
Se trata, sin dudas, de propuestas interesantes,
que requerirían de mucha más investigación
empírica para probar esas hipótesis en el caso de
Buenos Aires, al tiempo que permitirían seguir
avanzando en otras cuestiones de gran impor-
tancia. Por una parte, requerirían volver a discutir
o proponer nuevas definiciones que permitan
precisar el objeto de estudio, así como César
Vapñarsky lo hizo para el caso de las localidades
como aglomeraciones. Esto es, poder ir más allá de
un cambio de rótulo, para construir conceptual-
mente, y luego operacionalizar y aplicar, una defi-
nición fundamentada de “región metropolitana”.
Por otra parte, exigiría instalar la discusión en el
marco de una reconsideración de lo urbano y lo
rural, categorías dicotómicas cuya pertinencia
viene siendo cada vez más discutida (véase
Champion y Hugo, 2004), sin que se haya logrado
instalar alguna alternativa superadora. La consi-
deración de las funciones metropolitanas y su
despliegue territorial, probablemente, estarán en
el núcleo de esta reconsideración, así como las
nuevas formas de utilización del espacio rural.
Con esto podrá avanzarse en el análisis del sistema
urbano nacional, al tiempo que también deberán
considerarse los vínculos de la metrópoli con
otras de igual o mayor jerarquía en la escala global.
Todo esto teniendo en cuenta, además, las defi-
niciones internacionales que permitan producir
información comparable.
Y en este contexto, seguramente habrá que
enfrentar el desafío de comprender el cambiante
rol que el núcleo metropolitano (la Ciudad
Autónoma) y sus periferias (primero, segundo,
tercer anillo) ocupan en esta compleja estructura.
Esto es, seguir avanzando en la comprensión de
los niveles y tendencias que los distintos indica-
dores muestran de la Ciudad Autónoma y sus
varias unidades internas, y al mismo tiempo reinter-
pretarlos en su articulación con otras totalidades.
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A LA búsqueda del "vaís urbano"

El territorio y las obras públicas

La crisis de 1930 fue leída por los elencos técnicos y políticos

con peso en el poder público como un síntoma que revelaba la
necesidad de una mayor intervención del Estado en la economía,
más allá de que los diagnósticos difirieran sobre su profúndidad y
duración, y sobre la capacidad del país para superarla. En relación
con el territorio, estas cuestiones se tradujeron en un incremento
de las obras públicas, consideradas tradicionalmente como el so-
porte de la producción y de las funciones asignadas al Estado. Se
trató, fundamentalmente, de una modernización de la infraestruc-
tura de transporte, riego y almacenamiento de la producción, y de
las condiciones de la vida rural, que buscaba una mayor eficiencia
en la producción agrícola-ganadera.
Sin embargo, la situación del campo no fúe el único impulso
para la ampliación de la obra pública en los inicios de la década.
La sustitución de importaciones obligó a concebir obras vincula-
das a la producción industrial y energética, a la vez que la cons-
trucción en general, y la obra pública en particular, eran vistas
como actividades capaces de controlar la desocupación. Las con-
signas del momento eran "modernizar el campo" y "urbanizar el
país", en otras palabras, construir un territorio cohesionado y ho-
mogéneo sobre la base de nueva infraestructura y nuevo equipa-
miento.
La relevancia cobrada por el Ministerio de Obras Públicas in-
forma sobre la modalidad que fueron adoptando estas preocupa-
ciones. Su principal centro de acción lo constituyó la red camine-
ra, aunque el incremento en obras o proyectos de arquitectura, hi-
dráulica y elevadores de granos no debe ser soslayado. También
debe atenderse el parcial ingreso de la obra pública en terrenos
que anteriormente no formaban parte de sus competencias, a tra-
vés de ciertos programas de acción social que en la década si-
guiente enfatizaría el peronismo. El ministerio había sido creado
en 1898, y el período 1932-1940, cuando lo dirigió Manuel R.
Alvarado, constituyó una etapa principal de su desarrollo. La in-
auguración en 1936 de su nueva sede, un "rascacielos" modernis-
ta en la aún incipiente avenida 9 de Julio, fue parte de la política
de centralización de la actividad de cada uno de los ministerios.

151
148 -
Con el edificio se creaba una nueva imagen pública de la institu-
ción, vinculada a la modernidad y el progreso, y a la creciente
intervención del Estado en la configuración del territorio; era una
consecuencia de su actividad a la vez que un símbolo de su pro-
grama institucional.
Los gobiernos provinciales, aunque de manera desigual de acuer-
do con sus recursos y su orientación política, avanzaron en senti-
dos similares al planteado por el gobierno nacional, en muchos
casos superando sus propuestas. El gobierno del Partido Demó-
crata Nacional en Mendoza (1932-43), por ejemplo, sobre todo
durante la gestión de Guillermo Cano (1935-38), además de desa-
rrollar una amplia protección a la industria vitivinícola, estimuló
la producción de cemento, el petróleo y el turismo, y propuso un
amplio plan de obras públicas donde se destacaban las áreas de
vivienda, salud y educación; en 1940 se llamó a concurso para la
concreción de un Plan Regulador para la ciudad de Mendoza. En
el caso de la provincia de Buenos Aires, el gobernador Manuel A.
Fresco (1936-1940) sólo redujo la ambición de sus planes provin-
ciales de obras públicas cuando el gobierno nacional negó autori-
zación para continuar emitiendo los empréstitos provinciales que
los financiaban. Una amplia acción de equipamiento para las ciu-
dades provinciales (cementerios, sedes gubernamentales, matade-
ros, aeródromos) coexistió con proyectos de vivienda urbana (se
creó el Instituto de la Vivienda Obrera) y rural (a través del Institu-
to Colonizador de la provincia, otra de las promociones de su go-
bierno) y con importantes obras ligadas al turismo.
El reconocimiento del valor de las obras públicas no era exclu-
sivo de los conservadores, sino que se extendía a muchos otros
grupos políticos. El bloquismo sanjuanino, durante el gobierno de
Federico Cantoni (1932-1934), impulsó la construcción de em-
presas con fúerte participación estatal (Bodegas del Estado, Azu-
carera de Cuyo y Marmolería del Estado), a la vez que se mantuvo
particularmente activo en áreas como vialidad, irrigación y vivienda
rural. Los gobiernos radicales de Córdoba (Amadeo Sabattini y
Santiago del Castillo, 1936-43), a través de su eslogan electoral
"Agua para el Norte, caminos para el Sur y escuelas para toda la
provincia", ponían también en primer plano las obras públicas.
A su vez, ciertas r e p a r t i c i o n e s estatales d e s a r r o l l a r o n n o t a b l e s
a m p l i a c i o n e s d e su p r o d u c c i ó n a nivel nacional. La D i r e c c i ó n de
I n g e n i e r o s Militares c o n s t r u y ó cuarteles en distintos p u n t o s del
país y obras de particular envergadura en Buenos Aires, cuyo inte-
rés trascendía el plano militar para insertarse en una renovación
más global de la producción arquitectónica. Fue el caso del barrio
de viviendas Sargento Cabral en Campo de Mayo, o del Hospital
Militar Central.
En la mayor parte de estos ejemplos se hace presente la explota-
ción de la capacidad simbólica y expresiva de la arquitectura mo-
derna por parte del Estado. Su lenguaje de formas geométricas,
techos planos, muros desnudos y blancos, expresaba mucho más
que cambios internos a la arquitectura: a través de imágenes, des-
plegaba un discurso que hablaba de progreso y de una transforma-
ción productiva basada en la técnica. Por otra parte, se trataba de
un lenguaje fuertemente asociado a lo urbano, cuya incorporación
al paisaje del campo o de las pequeñas localidades del interior
evocaba también las consecuencias deseables de tal transforma-
ción en la dimensión social y cultural; el progreso rescataría de su
atraso al habitante del interior. Campo y ciudad dejarían de ser
antagonistas, para que el primero se transformara en una suerte de
prolongación de la segunda.
Más allá de estos significados básicos que se reiteraban en las
propuestas modernizadoras estatales, existieron variantes en cuanto
a elecciones formales y a modelos de referencia. Así, la moderni-
dad que proponía la arquitectura de los planes de Fresco era más
audaz que el austero racionalismo de los planes mendocinos o el
elegante modernismo de las escuelas cordobesas. La especie de
expresionismo mal templado que caracterizó buena parte de los
edificios construidos en el interior de la provincia de Buenos Ai-
res puede ser juzgado, a primera vista, como mera extravagancia
formal, pero en realidad tensa y extrema una búsqueda de expresi-
vidad político-cultural de la arquitectura que fúe propia de buena
parte de la producción estatal de la década. La monumentalidad
modernista de las obras promovidas por Fresco se proyectaba como
una representación elocuente de modernidad y progreso, directa y
carente de ambigüedad. Cargada por un fúerte programa simbóli-
co, esta arquitectura parecía obligada a apelar a todos los recursos
para ser visible, construyendo nuevos hitos urbanos o territoriales
que señalaran la radical novedad de los programas económicos,
sociales o culturales que encarnaban. La extrañeza con respecto a
su entorno inmediato, en lo que atañe a forma, colores o dimensio-
nes, era deliberada, porque constituía la imagen de un cambio que

154
se iniciaba en el presente, a la v e z q u e c o n t e n í a u n a p r o m e s a d e
f u t u r o ; esta a r q u i t e c t u r a se erigía al m i s m o t i e m p o c o m o instru-
m e n t o y símbolo del cambio. La sólida alianza e n t r e a r q u i t e c t u r a
m o d e r n a y E s t a d o f u e central para la difusión de las f o r m a s y esté-
ticas m o d e r n i s t a s en la sociedad. Y a m b o s f u e r o n los h e c h o s ca-
racterísticos de los a ñ o s treinta, a u n q u e las rutinas del eclecticis-
m o no a b a n d o n a r o n los t a b l e r o s de d i b u j o de las reparticiones es-
tatales de un día para el otro.
Sin embargo, las acciones llevadas a la práctica fueron notable-
mente inferiores a las carencias que se detectaban. Hubo, por ejem-
plo, un notable atraso en el desarrollo de la infraestructura de ae-
ropuertos, ya que la construcción de uno para Buenos Aires fue
propuesta por el Congreso en 1932, pero los estudios sobre su lo-
calización tomaron más de una década, demorando la concreción
de la obra, que se inició recién en 1944 en la localidad de Ezeiza.
Otro caso fue el de diques y represas hidroeléctricas, que comen-
zaron a planificarse a fines de la década del treinta (El Cadillal en
Tucumán o El Nihuil en Mendoza), pero cuya construcción efecti-
va fue impulsada recién por el peronismo. Finalmente, la inter-
vención del Estado en la construcción de viviendas masivas, en-
tendida como un conjunto de acciones planificadas, sostenidas en
el tiempo y relevantes desde el punto de vista cuantitativo, fue
otro tema que se vio postergado en la práctica hasta que el pero-
nismo las encaró.
La modernización, entonces, encontraba sus límites. En ellos es
posible reconocer las huellas del conservadurismo político de sus
impulsores, sus dudas e incertidumbres frente a los grandes cam-
bios que estaban enfrentando, y su prudente apego a una política
fiscal equilibrada. Pero tales límites no afectan el impacto del vo-
lumen de lo realmente realizado, y esto se tradujo en el imaginario
social bajo la forma de un lugar común de larga duración, los go-
biernos conservadores "hacen obra". Esto significaba que "hacer
obra" a través de emprendimientos públicos era sinónimo de "buen
gobierno", en un argumento donde la política era entendida como
"progreso" en el "bienestar general", interpretación alentada por
los nuevos roles del Estado en la vida social. "Los conservadores
roban, pero hacen obra": gobiernos que fúeron sinónimo de co-
rrupción, fraude electoral o intimidación política, se legitimaban
en su capacidad ejecutiva a través de la obra pública. Desde este
punto de vista, la obra pública y sus imágenes adquirían una nueva

155
dimensión simbólica, ya que parecían tomar partido dentro de la
vieja alternativa administración/política. La obra pública permitía
a los conservadores presentarse como eficaces administradores
empeñados en una tarea amplia y patriótica, que buscaba el bien
común, y desvinculada generosa y asépticamente de los intereses
partidarios o sectoriales con los cuales identificaban a "la política".

El territorio como espacio de la producción

La red de caminos

En la mayor parte de las obras públicas es posible, entonces,

introducir matices entre los imaginarios y lo realmente producido;
pero hay un sector de la obra pública en el cual la década de 1930
marcó un antes y un después: la construcción de caminos. Este
hecho empalmó con tendencias internacionales iniciadas en la pri-
mera posguerra, aunque la inmensa difusión propagandística a ni-
vel internacional de la obra vial se produjo a partir de 1933, cuan-
do en Estados Unidos se transformó en una de las recetas con que
el New Deal combatió la depresión y en Alemania en uno de los
emblemas del despegue nacional que prometía el régimen nazi.
El automóvil se imponía como el medio de transporte del siglo
XX. En la Argentina, el surgimiento del mercado automotor local
y su posterior afianzamiento en la década del veinte constituyeron
un efecto de la expansión del comercio norteamericano en Améri-
ca Latina a partir de la Primera Guerra Mundial. Como parte de
esa expansión, se radicaron subsidiarias de empresas norteameri-
canas; Ford Motors instaló una planta de armado de automóviles
en el país en 1917 y la General Motors lo hizo en 1925. Como
plantea García Heras, el establecimiento de compañías financie-
ras asociadas, a partir de 1928, permitió ofrecer facilidades para la
compra de automóviles, ampliando el mercado. El inmenso des-
pliegue publicitario apuntaba a consolidar nuevos patrones de con-
sumo entre las clases medias y altas. Finalmente, la radicación en
el país de Good Year (1930) y Firestone (1931) afianzó la preemi-
nencia norteamericana en el rubro. La crisis y el control de impor-
taciones frenaron el crecimiento del mercado automotor hasta la
recuperación de mediados de la década; a partir de esos años, la
tendencia ascendente fúe sostenida.

156
 Como resultado de esa expansión, el transporte automotor co-
m e n z ó a producir una transformación en las comunicaciones. Ya a
mediados de la década del veinte se había intensificado un debate
sobre los medios de transporte, dentro del cual ocupaban un lugar
central las disputas de los productores rurales con los ferrocarriles
británicos por la incidencia de las tarifas de transporte en el costo
de la producción. La necesidad de desarrollar nuevos medios de
transporte era vista como una urgencia por los sectores que pro-
pugnaban una modernización de la infraestructura: Alejandro
Bunge y su Revista de Economía Argentina venían siendo ejem-
plos de esa actitud, observada con recelo por las empresas británi-
cas y, por esa razón, sin una acogida entusiasta en ámbitos ofi-
ciales.
Los prestigios del transporte automotor combinaban variados
argumentos, su modernidad técnica, su novedad empresarial (que
contraponía los éxitos de la industria norteamericana frente a la
decadencia irremisible de la británica), la ductilidad que le permi-
tía llegar con baja inversión a zonas alejadas, la posibilidad de
desarrollo de pequeñas empresas no monopólicas para el trans-
porte de carga, el desarrollo de industrias locales que proveían
parcialmente a las automotrices. Con esos argumentos, en Buenos
Aires toda la oposición progresista, y buena parte de la opinión
pública, se pronunciaban en contra del monopolio británico del
sistema de tranvías y subterráneos, y a favor de la revolución del
transporte urbano que había significado el surgimiento del colec-
tivo.
Así se generalizó desde los años veinte la oposición entre el
ferrocarril y los transportes de motor de explosión en todo el país.
Como resultado, el camino aparecía enfrentado a todo aquello que,
en la economía y el territorio argentinos, representaba el trazado
ferroviario, sinónimo de los males del país, especialmente de la
crisis de la producción rural y del crecimiento desacompasado de
las diferentes regiones argentinas. Por ello, la construcción de ca-
minos era entendida como una demorada reafirmación de la na-
cionalidad oprimida por la "tela de araña" que habían tendido los
intereses británicos sobre el mapa nacional. Tal interpretación es-
taba difundida en un amplísimo espectro político, que reunía des-
de la izquierda hasta los sectores nacionalistas, y que presentaba
al camino como un símbolo de la voluntad de desarrollo económi-
co nacional. Curiosamente, la acción gubernamental de la década

157
del treinta fue la que materializó aquellos núcleos ideológicos de
los que serían sus opositores.
En efecto, la construcción de carreteras tuvo por entonces un
desarrollo que no se igualaría por décadas. El principal impulso a
la vialidad tuvo lugar en los inicios de la presidencia de Justo a
través de la ley 11.658/32, que creó un nuevo fondo nacional de
vialidad destinado al estudio, trazado y construcción de caminos y
obras anexas, obtenido por un impuesto sobre la nafta y los
lubricantes. En el mismo año se había creado, dentro del Ministe-
rio de Obras Públicas, la Dirección General de Vialidad de la Na-
ción, sobre la base de dos reparticiones existentes. La ley 11.658
daría a este ente administrador de fondos, proyectista y ejecutor de
obras, una mayor autonomía, ascendiéndola a Dirección Nacio-
nal. Entre 1932 y 1939, durante la gestión del ingeniero Justiniano
Allende Posse, integrante del círculo más estrecho vinculado al
presidente Justo, Vialidad construyó la parte principal de la red
caminera que estructuraría por décadas las comunicaciones nacio-

158
nales. En 1932, el país disponía sólo de alrededor de 2.000 km de
caminos de tránsito carretero permanente; para 1944 la red nacio-
nal se había ampliado a casi 60.000 km, con más de 30.000 km de
caminos de tránsito permanente y más de 3.000 km en construc-
ción, a los que se sumaban aproximadamente 8.000 km de cami-
nos provinciales.
El plan integral delineado por la Ley de Vialidad preveía la unión
de las capitales y los centros de producción, y el acceso a los paí-
ses limítrofes, a los puertos y estaciones ferroviarias. El trazado de
la red nacional o troncal constituyó una preocupación inmediata:
Buenos Aires, Bahía Blanca, Rosario y Santa Fe en el litoral, Cór-
doba en el centro del territorio, Salta y Resistencia en el norte,
fueron los centros camineros del sistema. Las características espe-
cíficas de la región patagónica aconsejaron la construcción de dos
rutas paralelas de dirección norte-sur, vinculadas por rutas trans-

159
versales. En cuanto a la comunicación con países limítrofes desde
Buenos Aires, en la ruta 9 (Panamericana) hacia Bolivia se regis-
traron los progresos más rápidos, a la vez que se avanzaba de ma-
nera algo más lenta hacia Chile, Paraguay y Brasil. Para 1940, los
objetivos iniciales del plan se consideraban cumplidos. Privile-
giando la integración nacional, los trabajos iniciales se desarrolla-
ron en el interior del país, aunque ya a mediados de la década se
emprendió el plan de acceso inmediato a las grandes ciudades,
que comenzó con el trazado de la avenida de circunvalación Ge-
neral Paz en Buenos Aires, en 1936. Era éste un proyecto experi-
mental cuyos principios pensaban trasladarse más tarde a Rosario,
Córdoba y Bahía Blanca.
Las empresas británicas, ante la evidencia de que no podían
impedir el desarrollo vial, buscaron al menos que complementara
su propio trazado, proponiendo a las estaciones principales de fe-
rrocarril como cabeceras de subsistemas viales locales. Sin em-
bargo, vieron todas sus aspiraciones derrotadas, ya que la red ca-
minera se construyó en franca competencia, organizando una red
troncal paralela a las principales vías férreas nacionales. De tal
modo, el volumen de cargas por ferrocarril descendió hasta el bor-
de de la extinción a lo largo de la década. Y aquí aparece una de las
grandes paradojas presentes en el trazado vial, ya que la oposición
brutal entre ambos sistemas alejó el reclamo opositor y la política
del gobierno de toda posibilidad de planificación racional de un
trazado coordinado nacional que capitalizara la infraestructura ins-
talada (cuando se dispuso la "Coordinación de Transportes" fue
apenas un intento fallido por prolongar el control británico
monopólico). Y, sobre todo, duplicó en asfalto el problema ya exis-
tente en el riel: la configuración radial sobre Buenos Aires que,
pese a la potencial flexibilidad del camino y el motor, no tardaría
en estabilizarse con consecuencias de larga duración.

El petróleo

La certidumbre de que los caminos eran un factor fundamental

de modernización de las comunicaciones, de desarrollo económi-
co y de cohesión nacional se fortalecía también por sus vincula-
ciones con Yacimientos Petrolíferos Fiscales, una empresa estatal
central en las aspiraciones a la autonomía económica. La empresa

160
había sido creada durante el primer mandato de Yrigoyen y estuvo
comprometida con la campaña por la nacionalización del petró-
leo, uno de los conflictos agudos del segundo mandato, al punto
de que en la literatura de la época el golpe del 6 de setiembre fue
bautizado como "golpe petrolero". De hecho, notorios represen-
tantes de la Standard Oil, la competencia norteamericana, forma-
ron parte del gabinete de Uriburu y esa empresa consolidó su po-
der en Salta. Sin embargo, YPF experimentó un notable desarrollo
a lo largo de la década abierta en 1930.
En 1931, la tarea de extensión de la empresa había encontrado
un hito importante en el contrato firmado con la provincia de Men-
doza, que le permitió monopolizar toda la producción petrolera de
la región; en 1932 se aprobó la primera Ley Nacional de Petróleo
y en 1934 se limitaron las concesiones privadas y se convirtió todo
el país en reserva fiscal. La participación de YPF en el mercado de
combustibles, en expansión por el inicio de la red caminera, au-
mentó progresivamente entre 1931 y 1934. En este último año, la
empresa se lanzó a propagandizar su tarea con un fuerte contenido
ideológico, a la vez que ampliaba los cuerpos técnicos dedicados a
la proyección y ejecución de obras —Jorge De la María Prins,
responsable de la mejor producción arquitectónica de la empresa,
ingresó por entonces a la Oficina de Ingeniería—.
Entre las obras emprendidas se contó el barrio obrero para la
destilería de La Plata y la gran campaña de construcción de esta-
ciones de servicio, lanzada en 1936. En las estaciones de servicio,
el estilo moderno era utilizado como imagen establecida en los
modelos proyectados en serie desde la dirección central, que los
concesionarios debían respetar y reproducir. Las estaciones fun-
cionaban como una suerte de comandos de vanguardia tecnológi-
ca, sinónimos de progreso y modernización. La vocación didácti-
ca de la arquitectura elegida era evidente: un modernismo estiliza-
do, con claros motivos icónicos (formas náuticas, pilotes, superfi-
cies lisas y blancas). Contenido similar al del edificio de los labo-
ratorios de la empresa en Florencio Varela (una de las mejores
obras del período), la Destilería San Lorenzo, y el vasto complejo
industrial, residencial y recreativo de Comodoro Rivadavia, todos
iniciados en 1937.
Al mismo tiempo, el petróleo se convertía también en un com-
bustible fundamental para las industrias, de modo que todas las
derivaciones de la industria petrolera parecían desembocar natu-

• 161
 raímente en la presenta-
ción de YPF como una
empresa modernizadora
y pujante, pionera en el
d e s c u b r i m i e n t o y la
atención de lejanas zo-
nas del país a las que
hacía llegar el progre-
so. "YPF hace caminos,
YPF hace patria", fue
una de las característi-
cas leyendas publicita-
rias que comenzó a usar
la empresa en los años
treinta, acompañada por
fotografías que mostra-
ban una brecha abierta
en la selva norteña, un
automóvil atravesando
veloz un nuevo camino
recién desbrozado o la
inauguración de una mo-
dernísima estación de
servicio en un pequeño
poblado provinciano, en
el que debía producir un efecto de modelo técnico y estético.
Esta imagen se apoyaba también en la relación de la empresa
con otras prácticas muy novedosas y llamativas, de exitosa expan-
sión social, como el deporte y el turismo. YPF impulsó a nivel
nacional el automovilismo, en su modalidad de Turismo Carrete-
ra, que funcionó durante las décadas del treinta y el cuarenta como
vertebrador social y cultural de muchos pueblos del interior, intro-
duciendo pautas modernizadoras y de integración regional. El
automovilismo realimentó también el desarrollo de una miríada
de pequeños talleres de autopartes, bases sobre las cuales se
expandiría en las décadas siguientes la industria automotriz local.
A su vez, YPF desarrollaba acciones que contribuyeron con la ex-
tensión a las clases medias del turismo, que dejaba de ser una prác-
tica de elite, convirtiéndose en el mecanismo privilegiado del "co-
nocimiento de lo propio" inseparable de la constitución de un ima-

162
ginario nacional. YPF realizó un verdadero amojonamiento de las
rutas del país: sólo en el plan que realizó juntamente con el Auto-
móvil Club Argentino, entre 1938 y 1943, construyó 180 estacio-
nes de servicio con sedes sociales en las principales ciudades, cam-
pings, servicios recreativos y técnicos.
Modernización, nuevas técnicas, nuevas prácticas sociales, in-
dustrialización, desarrollo del territorio. Todas esas valencias se
anudaban de manera inequívoca en la imagen que construía YPF.
Pero también, y muy especialmente, soberanía e interés nacional,
consolidando un imaginario nacionalista y favorable a la autono-
mía económica del país. En efecto, las implicancias telúricas del
petróleo como recurso natu-
ral propio, radicado en las
profundidades de lejanos
rincones de la nación, suma-
das a su creciente inciden-
cia en la producción indus-
trial y a las pujas interimpe-
rialistas por su control, se
prestaban adecuadamente
para campañas nacionalistas
que intentaban imponer los ® ® .f/ í*liando
p r o d u c t o s de la empresa Í Í
como quintaesencia de lo
argentino. |< s una verdad
tibie la
incontrovcr-
argentinidad de
siva
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síntesis
ella deriva
«le
esa
argentiuidad?
"calidad

"La índole de la industria v I". E n e s l e sentido, pode- argentina" de los lubricantes

del petróleo, la íntima rela- esión de lo argentino, eon los c u a l e s , se lo asegura-

ción que tienen la explota- ue es obra, e x c l u s i v a m e n t e , mon, su coche será mejor.

íile p u e b l o . Con SUS v a c i - Consulte en (urajees y estaciones de «rrurio

la labia Je lubricación Jel Motormm.I Yl'f.
ción, desarrollo e industria- Itos en el país, Y P F Le indicará el Molormótilque su coche necesito.

ta y elalwtra con
lización del mismo con la tonal propio, que es argén- i <lt u< ron en su cese

defensa nacional y la econo- transporta su producción 1 1 PUNTOS

SUPERIORIDAD
DE

su flota, que es la mas s i U d . d . u . (.n.<.,

mía del país, y la lucha uni- <l significado úcnico
loriante e n t r e las q u e e s t á n d< cualquiera de estos
versal que se ha entablado ( . r u c i o d<- u n a empresa ni- JJ'^^J1j7l°«ít™

trial a r g e n t i n a , y d i s t r i b u y e '*m"Iu"dlía'll * U i n
por apoderarse de los cam- productos con elementos '«.""'ÚT.'pid.
fono o carta "ó.'Iclí-
« VPF

pos petrolíferos han dado a |»IOS. ¿¡No e s e l l o u n a e x p r e - Dmsrán Lubricantes.

>. til - 3.1-M.1I - II».
MIKMOS l'l l KOI.IKKKOS KISCAI.KS - l'ASKO <
esta rama de la industria un
carácter eminentemente na-
cionalista", escribía el pre-
LUBRICANTES YPF
v
1 0 0 "/. ARGENTINOS
> ' • « . , 1., V P F l l í c r < m r ex r a c f i i i n ' a i i u n l r ( t r ^ c n i m . . . dice lo ivid.

sidente de YPF, Ricardo

Silveyra, en enero de 1934, Aviso de YPF en Sur. n" 24, setiembre de 1936.

163
planteando una paradoja similar a la de la construcción de la red
vial, sobre todo si se piensa en el modo en que ha quedado estig-
matizada la acción estatal de la década. Es que el "crear mercado"
tenía también implicancias ideológicas y culturales, más aún si se
atiende a la composición de un grupo de colaboradores íntimos
del presidente Justo. Todos ellos pertenecían, como él mismo, a
una corporación profesional con una matriz ideológica muy parti-
cular, la ingeniería, que desde finales del siglo XIX venía levan-
tando las banderas de un "nacionalismo técnico" de fuerte arraigo
en las oficinas públicas, donde se formaron los nuevos cuerpos
técnicos del Estado nacional. Las principales políticas de los go-
biernos conservadores, entonces, coincidieron casi puntualmente
en una suerte de "nacionalismo objetivo" con los principales
lincamientos que, por ejemplo, proponían los hermanos Irazusta
en La Argentina y el imperialismo británico, un libro fundador del
revisionismo que apareció en el mismo año de 1934, o con pro-
puestas posteriores de Scalabrini Ortiz. Se trataba en todos los
casos de promover una industrialización parcial para aumentar el
mercado interno y el desarrollo de la producción nacional de pe-
tróleo, de la infraestructura vial y del transporte automotor.

El territorio como espacio del ocio

El turismo

Desde los años veinte, el turismo dentro del país había sido
impulsado como recreación masiva por periódicos modernizado-
res de los hábitos sociales como Crítica, que destinaba correspon-
sales en las zonas pintorescas del país. Se otorgaba al turismo una
función "civilizadora" de doble vía, vinculada al conocimiento del
país: "desprovincializar" a los habitantes del interior, para borrar
los rastros de "odioso regionalismo", y "argentinizar" a los porte-
ños, que "conocen en sus mínimos detalles el París elegante" pero
"ignoran paladinamente cómo se vive en el interior de su propia
tierra". Esos movimientos se creían indispensables para la consti-
tución de una "nacionalidad moral", como sostenía Critica en se-
tiembre de 1922. La expansión del turismo tenía dos vertientes: el
arraigo a los sitios argentinos del turismo de elite, inviniendo el
hábito prestigioso del viaje a Europa, y la incorporación de los

164
sectores medios y popula-
res al nuevo turismo ma-
sivo.
Las primeras ampliacio-
nes en ambos sentidos ha-
bían comenzado durante los
años de la Primera Guerra
Mundial, pero el progreso
más notable ocurrió en la
década del veinte, con la
consolidación de las clases
medias aunada a la difusión
del automóvil y a ciertas
políticas sectoriales, como
la de la comuna de Mar del
Plata controlada por el Par-
tido Socialista, tal cual de-
muestra Elisa Pastoriza. El
principal desarrollo se ex-
perimentó en esa ciudad y
en las sierras de Córdoba:
tanto la elite como las cla-
ses medias preferían, fren-
te a la sublimidad de cier-
tos escenarios naturales, la
suavidad y benignidad de los paisajes pintorescos, aquellos espa-
cios naturales colonizables por el hombre de manera relativamen-
te sencilla y que aludían a la naturaleza como sereno y confortable
marco de la vida social. Más aún, el veraneo de la elite tuvo siem-
pre una marcada predilección por aspectos mundanos y de
interacción social. La ruleta era un elemento imprescindible para
atraerla; clubes, cines, posibilidades de prácticas deportivas diver-
sas, confort, eran factores necesarios para satisfacer gustos sofisti-
cados y formas de sociabilidad complejas, que serían también adop-
tadas por los sectores medios.
Ese doble proceso de ampliación registró un salto cualitativo en
los años treinta. En el caso del turismo de elite, el viaje a Europa
se vería nuevamente postergado, en principio por la crisis y el con-
trol de cambios, más tarde por el clima bélico. En el caso del turis-
mo masivo, transformaciones legislativas como el sábado inglés

165
de 1932 o las vacaciones pagas, que se sancionaron por primera
vez para el sindicato de comercio en 1934, favorecieron la genera-
lización del hábito entre la clase media, alentando un proceso que
luego extendería el peronismo a los sectores obreros. Ciertas insti-
tuciones, como la Asociación Cristiana de Jóvenes, la Casa de la
Empleada y el Club Argentino de Mujeres, disponían de casas de
veraneo para sus asociados en Sierra de la Ventana, Cosquín y
Mar del Plata, comenzando a trascender así las posibilidades de
acceso individual al veraneo y esbozando las bases de lo que sería
más tarde el turismo sindical. En el mismo sentido, pero dentro de
la acción estatal, a fines de la década la ley 12.669 disponía la
construcción de hosterías y hoteles de turismo en San Luis, La
Rioja y Catamarca. El incremento del turismo en esos años puede
medirse a través del caso de Mar del Plata, donde las cifras de
turistas pasaron de 65.000 en 1930 a 380.000 en 1940, registrando
así casi el 500% de aumento.
El cambio fundamental que se produjo en los años treinta radi-

148 -
có en la actividad estatal en la cual la expansión de la red camine-
ra jugó un rol central. La pavimentación de la ruta 2 a Mar del
Plata, inaugurada en 1938, fue un hito en el proceso de ampliación
del turismo, del mismo modo que el nuevo equipamiento urbano
promovido por el gobierno provincial, como el balneario de Playa
Grande de 1935 y la nueva rambla con el Casino y Hotel Provin-
cial iniciados en 1938, todas obras de Alejandro Bustillo. Mar del
Plata se publicitaba entonces como "la ciudad de todos", en el
aparente convencimiento de que el avance de los sectores medios
podía no ser contradictorio con la permanencia de la elite, que se
mantendría fiel al carácter mundano de la ciudad si su equipa-
miento era modernizado e incrementado. Mar del Plata, entonces,
constituía la expresión más clara del doble sentido en que era pen-
sada la ampliación del turismo, y de la forma en que era usado lo
que se consideraba su también doble base material, rutas y equipa-
miento. Allende Posse, director de Vialidad, expresaba sintética-
mente en un artículo de la revista El Hogar el doble carácter de tal
base material: "El turismo —decía— necesita caminos... y coci-
neros."
En la presentación que hacía de su primer número extraordina-
rio dedicado al turismo, en noviembre de 1933, El hogar parecía
continuar las expresiones del diario Crítica de la década anterior:
"Fomentar el turismo es hacer obra patriótica [...] (El viaje a Euro-
pa debe dejar de constituir) el objetivo de los ricos y el ideal de los
pobres que aspiran a un mejor estado de fortuna para alcanzarlo".
Sin embargo, la diferencia sustancial entre los textos de las dos
publicaciones es que el autor de este último era Manuel R. Alvarado,
ministro de Obras Públicas: era el Estado quien ahora lideraba un
proceso que había sido reclamado anteriormente por sectores pro-
gresistas o modernizadores de la sociedad.

Los parques nacionales

"Conocer la patria es un deber": el lema que se imponía en otra

de las creaciones estatales destinadas a la promoción del turismo,
la Dirección General de Parques Nacionales, dirigida por Exequiel
Bustillo, mostraba a su vez la sintonía con los eslóganes que di-
fundía entonces YPF. "Crear mercado", "Defender la producción
nacional", "Conocer el país": la coincidencia de eslóganes es sin-

167
tomática y muestra una concatenación de ideas que vinculan dis-
tintos campos de acción sobre el territorio nacional. La Dirección
General de Parques Nacionales creada por ley 12.103 de 1934, se
encontraba en el ámbito del Ministerio de Agricultura, aunque go-
zando de una amplia autonomia; administraba parques o reservas
nacionales, definidos como "porciones del territorio de la Nación,
que por su extraordinaria belleza o en razón de algún interés cien-
tífico determinado, fueran dignas de ser conservadas para uso y
goce de la población de la República". La misma ley creaba los
parques nacionales de Nahuel Huapi e Iguazú, y por decreto
105.433/37 se crearon las reservas nacionales Perito Moreno, Los
Glaciares, Lanín, Los Alerces y Copahue para la constitución de
nuevos parques en el fúturo.
La característica central del programa, tal como fúe delineado
por Bustillo, no respondió tanto al concepto conservacionista de
reservas naturales (típico en los Estados Unidos) como al intento
de construcción de grandes enclaves modernizadores, relacionan-
do el turismo con la pavimentación, el transporte, la hotelería, pero
también con la transformación del hábitat rural y con nuevos em-
prendimientos económicos. La llegada del camino, el hotel y el
turista comenzaban a ser vistos como avanzadas de nacionaliza-
ción en las fronteras más alejadas, como puesta en práctica de la
soberanía territorial, objetivos coincidentes con los de Gendarme-
ría Nacional, creada en 1938. Los parques nacionales quedarían
marcados por ese origen vinculado al anhelo de consolidar zonas
de frontera, y buena parte de los emprendimientos modernizado-
res de los años treinta tendrían ese carácter estratégico. En verdad,
se trataba de otra vertiente del "nacionalismo objetivo" aplicado a
la transformación territorial, en alimentación mutua con los temas
económicos o de la identidad cultural.
Tanto la zona del Nahuel Huapi como la del Iguazú tenían una
historia como símbolos de soberanía nacional que se remontaba a
comienzos de siglo; ya se les había asignado un específico valor
geopolítico que presidiría toda la actividad de su ocupación. Pero
recién en la década del treinta tuvo lugar una acción decidida por
parte del Estado, basada en el objetivo de integrar la industria del
ocio y el turismo en la tarea de puesta en régimen y explotación
del territorio nacional. En tal sentido, el impulso brindado al Nahuel
Huapi superó notablemente los esfuerzos destinados al Iguazú, ya
que se juzgaba que el potencial económico del Sur era mayor que

168
el de la selva tropical, y que permitiría competir con el turismo
desarrollado en Europa.
El impulso en el Nahuel Huapi comenzó en 1934, cuando se
completó la línea de ferrocarril que lo unía con la capital. Poco
después, la Dirección Nacional de Vialidad construyó unos 300
kilómetros de pavimento dentro del parque y la navegación en el
lago quedó garantizada por la construcción del buque Modesta
Victoria. La arquitectura, encargada por Exequiel Bustillo a su
hermano Alejandro, jugó un papel destacado en la transformación
del área: desechando las imágenes que había desarrollado en Mar
del Plata, tanto el modernismo de Playa Grande como el clasicis-
mo del hotel y casino, Bustillo proyectó el hotel Llao-Llao en una
arquitectura pintoresquista de piedra y madera. Asimismo, realizó
una serie de obras menores en el Parque, redactó las normas gene-
rales de urbanización y fijó los estilos para Bariloche, a los que se
ajustó el centro cívico proyectado por Ernesto De Estrada, inaugu-
rado entre 1936 y 1940. Tal arquitectura pretendía armonizar con
el paisaje circundante a través del uso abundante de madera y pie-
dra y, por otro lado, se proponía civilizar su carácter agreste a tra-
vés de la presencia humana condensada en obras, configurando
definitivamente las imágenes adecuadas a la anhelada "Suiza ar-
gentina". Se promovieron instalaciones deportivas, especialmente
de esquí, se reforestaron áreas, se adaptaron nuevas especies de
valor comercial, se importaron ciervos y se introdujeron colonias
de salmón. La apropiación del territorio era esencialmente trans-
formadora, aunque se planteara en vinculación con valores inhe-
rentes al sitio.
La vasta operación territorial incluía también el fraccionamien-
to de ciertos sectores para su venta y la posterior organización de
villas de turismo; muchos lotes habían sido adquiridos previamente
por Exequiel Bustillo, en una operación francamente especulati-
va. Los 1.550 turistas de 1934 se incrementaban a 4.000 en 1940,
siempre dentro del universo del turismo de elite. Bustillo conside-
raba que sólo la explotación económica de las prácticas de elite
podía construir, consolidar e imponer los nuevos espacios libra-
dos al turismo; otros efectos de carácter social vendrían más tarde,
por añadidura, y en los meses estivales, lejos de los costosos equi-
pamientos del esquí. Así, su propuesta se diferenciaba netamente
de la que realizó Fresco para Mar del Plata, que apostaba a la am-
pliación del turismo masivo. Sin embargo, no eran vistas como
políticas contradictorias, sino como dos caras, la nacionalista y la
cosmopolita, que convivían en el eslogan de "crear mercado".

El w e e k e n d

La modalidad del weekend, estrechamente ligada a la difusión

del automóvil, propuso nuevas facetas de un tipo de habitar desa-
rrollado desde fines del siglo XIX: la casa suburbana o rural de
uso ocasional o semipermanente. El automóvil facilitaba el aban-
dono de la ciudad por lapsos cortos, permitiendo gozar a la vez de
los beneficios de la ciudad y de la tranquilidad del campo. El auto-
móvil produjo una ampliación de esta tendencia, y al mismo tiem-
po señaló una ruptura dentro de ella, favoreciendo un avance de
los espacios del weekend sobre el campo, modernizando el territo-
rio de una manera más amplia que la operada anteriormente por el
ferrocarril.

170
 Como ofertas para el weekend, a la tradicional opción de la vi-
vienda individual se sumaron nuevas p r o p u e s t a s d e vivienda agru-
pada, como los primeros country-clubs que comenzaron a surgir en
la época: el Tortugas en 1930 y el Hindú a fines de la década. Orga-
nizados a partir de instalaciones deportivas (en particular deportes
terrestres, polo y golf), vinculaban vivienda y deporte de una ma-
nera nueva, sobre la base de referencias norteamericanas que co-
menzaban a extenderse en algunas ciudades de Latinoamérica. Los
country-clubs de la década del treinta eran iniciativas de elite; for-
maban parte de una diversificación de los espacios del ocio selecta
y exclusiva, pero indicaban claramente el peso cada vez mayor que
las prácticas deportivas ganaban en el conjunto de la sociedad.
La ampliación a los sectores acomodados de las clases medias
de la práctica del weekend fuera de la ciudad se vinculaba con el
proceso de modernización de los modos y espacios del habitar
doméstico. Fue aquél un momento de intensa transformación de
las tipologías de vivienda, en el que cambió la disposición de los
ambientes; se abandonó la tradicional "casa chorizo" para adoptar
la moderna casa de "planta compacta". También se incrementó la
tecnificación del hogar, especialmente el equipamiento electrodo-
méstico y sanitario, mientras aparecían nuevas estéticas caracteri-
zadas por la simplicidad y la ausencia de ornamento. En 1933 co-
menzaba a publicarse la revista Casas y Jardines, representante de
estas nuevas tendencias y dedicada sobre todo a la vivienda subur-
bana, de weekend o de veraneo. La nueva publicación ilustró el
gusto del momento a través de sus protagonistas privilegiados, la
casa racionalista y el chalé californiano, variantes modernista y
rústica de un nuevo afán modernizador de los espacios del habitar.
Por primera vez un emprendimiento editorial podría sostenerse en
el tiempo centrándose en la arquitectura y la decoración dirigidas
a un público no especializado; el hecho es indicativo del interés
que despertaba la transformación de la vivienda dentro de un mer-
cado relativamente amplio y en expansión.

L a modernización en la ciudad: Buenos Aires

como epicentro del " p a í s u r b a n o "

La vivienda urbana asumía a su vez particulares formas de trans-

formación, que la convirtieron rápidamente en el símbolo elocuente

171
de los nuevos tiempos: la casa de renta o departamentos desarro-
llada en altura se imponía como parte de una modernización gene-
ral de la ciudad. Fue éste un proceso reconocible en los distritos
centrales de Rosario, Córdoba y Mendoza, ejemplos de gran des-
pliegue constructivo en edificios de altura. Pero, como en otros
aspectos de la modernización, Buenos Aires lo emblematizó de
modo más completo. En esa ciudad, durante los años treinta se
construyó la masa de edificios de renta que todavía hoy caracteri-
za áreas completas de su zona central. Su construcción compro-
metió una importante ola de inversiones privadas que se mantuvo
incluso durante los años de la crisis, ya que el alquiler de departa-
mentos se consideraba una renta segura. Estos edificios generali-
zaron en la ciudad un perfil modernista de rascacielos blancos y
en ese rubro se obtuvo en 1935 uno de los "récords" en que se
apoyaba el orgullo porteño: el Kavanagh, el rascacielos "más alto
de Latinoamérica". Se trataba de una transformación radical de
los hábitos domésticos basada en la modernización tecnológica
del habitar.

172
 El edificio de departamentos de renta fue producto de una ecua-
ción, directamente relacionada con el cálculo económico del cual
es el producto más directo, que vincula el sobrio modernismo de
las fachadas con la compactación de las plantas de los departa-
mentos, la consiguiente reducción de la superficie de las habita-
ciones, la racionalización y simplificación de los diseños y la in-
corporación de nuevos dispositivos y artefactos de confort, res-
pondiendo acabadamente a lo que en los años treinta se denomi-
naba una "concepción de vida moderna". Además de las nuevas
formas, los nuevos artefactos y los nuevos equipamientos, ella
implicó la exasperación del carácter de mercancía de la vivienda,
ya que el negocio estaba implícito desde la construcción, y se ex-
presaba en la propia forma de las unidades y en los equipamientos
colectivos que proponían una disgregación individualista de las
funciones tradicionalmente agrupadas en el "hogar". En general,
se la concebía como vivienda transitoria, porque se compartía con
otra o porque sus habitantes eran familias en formación, en franco
contraste con el anhelo de permanencia emblematizado por la vi-
vienda individual autoconstruida típica de las décadas anteriores.
De tal modo, la casa de renta también encarnó unas relaciones
hombre-habitar más plenamente modernas, tema percibido y cele-
brado por los medios que formaban opinión entre las clases me-
dias y altas urbanas.
Si esta renovación privada fue posible y tuvo tal impacto fue
porque formó parte de una modernización urbana emprendida por
el Estado, con inversiones cuya intensidad y coherencia sólo resis-
ten la comparación con la obra del intendente Torcuato de Alvear
en los años ochenta del siglo XIX. De tal modo, en 1936 Buenos
Aires podía celebrar el cuarto centenario de su primera fundación
en el apogeo de una modernización que definió su perfil urbano,
social y cultural por varias décadas. El intendente Mariano de Vedia
y Mitre (1932-1938) buscó constituir ese acontecimiento en un
punto de llegada de la vida de Buenos Aires marcado por su obra y
coronado por las transformaciones decisivas que se estaban pro-
duciendo de modo vertiginoso. Durante su gestión se ensancharon
las avenidas transversales desde Callao hasta el río, se finalizaron
las diagonales norte y sur, se inició la avenida 9 de Julio, se finali-
zó la avenida Costanera, se completó la red de subterráneos, se
rectificó el Riachuelo y se reemplazaron todos sus puentes tradi-
cionales con estructuras modernas, se entubó el arroyo Maldona-
do, se trazó la avenida General Paz, se consolidó y completó la
estructura de calles con infraestructura de servicios. Aunque algu-
nas de esas obras correspondían en los hechos a otras reparticio-
nes nacionales como el Ministerio de Obras Públicas o Vialidad
Nacional, se integraban en un proceso liderado por el municipio
que venía a completar la modernización urbana.
Que el proceso pudiera ser leído como la culminación de un
impulso anterior no es un dato menor de la performance de De
Vedia y Mitre, ya que eso implicaba que había logrado colocar su
obra en la estela del proyecto para Buenos Aires del intendente
Alvear, iniciado cincuenta años antes. Gracias a la intensidad de la
obra pública y a sus logros publicitarios, De Vedia y Mitre consi-
guió restituir en Buenos Aires el imaginario dinámico de las ciu-
dades modernas, recuperando el sentido de espectáculo urbano que
había caracterizado a Alvear. A lo largo de 1936 se demolió y abrió
la avenida Corrientes desde Callao a Pellegrini, y al otro año des-
de allí hasta Alem; cada dos meses se realizaban las inauguracio-

148 -
148 -
nes parciales con gran sentido ritual. En un tiempo similar se de-
molieron las cinco manzanas completas que fueron el comienzo
de la avenida 9 de Julio. Para celebrar el cuarto centenario se le-
vantó en 60 días la obra cumbre, desde el punto de vista simbóli-
co, de toda la operación, el Obelisco, diseñado por Alberto Prebisch
en la Plaza de la República, intersección de tres avenidas en cons-
trucción y de dos líneas de subterráneos que también estaban en
obra.
De tal modo, se produjo una concentración de transformacio-
nes modernizadoras que parecían convertir a la Buenos Aires de
los años treinta en el lugar de realización del sueño modernista.
Las fotografías de la época muestran una ciudad desventrada, tra-
bajando día y noche en marcha febril de progreso. Roberto Arlt,
que en sus ficciones había ya figurado una Buenos Aires radical-
mente modernista, fue su cronista entusiasmado, mostrando la
atracción que ejerce una ciudad que ha decidido acelerar el porve-
nir. "El Intendente [...] parece regocijadamente dispuesto a tirar
abajo la ciudad", escribía Arlt en su columna del diario El Mundo,
nada habituada al elogio de la clase política.

LA ofensiva DEL "PAÍS R U R A L "

Los dos países

Esta imagen de la Buenos Aires moderna constituía el centro

que daba sentido a las representaciones públicas del "país urba-
no", producidas en el curso de la modernización territorial. Así
proponía entenderlo el poeta y cronista norteamericano Archibald
Mac Leish, miembro de la comitiva del presidente Roosevelt en
su visita de 1936, quien ofrece una vivaz descripción del país que
podía verse desde "la Diagonal Norte de Buenos Aires, con un
primer término lleno de Buicks de turismo tapizados de cuero y
convertidos en taxis [y] un segundo de ventanas de lujosos edifi-
cios para oficinas [...]". De acuerdo con esa imagen de la capital,
se llegaba a la conclusión de que la Argentina era una nación mo-
derna y cosmopolita, conclusión que Mac Leish enfatizaba en la
escritura con el ritmo sincopado de las visiones urbanas de la lite-
ratura modernista. Pero, en cuanto se avanza en el texto, se advier-
t e q u e e s a e x a l t a c i ó n d e l o s a s p e c t o s m o d e r n i z a d o r e s t i e n e en su

176
 Capítulo I.
Neoliberalismo: un balance provisorio
Perry Anderson

Comencemos con los orígenes de lo que se puede definir como neoliberalismo en tanto
fenómeno distinto del mero liberalismo clásico, del siglo pasado. El neoliberalismo nació
después de la Segunda Guerra Mundial, en una región de Europa y de América del Norte
donde imperaba el capitalismo. Fue una reacción teórica y política vehemente contra el Estado
intervencionista y de Bienestar. Su texto de origen es Camino de Servidumbre, de Friedrich
Hayek, escrito en 1944. Se trata de un ataque apasionado contra cualquier limitación de los
mecanismos del mercado por parte del Estado, denunciada como una amenaza letal a la
libertad, no solamente económica sino también política. El blanco inmediato de Hayek, en
aquel momento, era el Partido Laborista inglés, en las vísperas de la elección general de 1945
en Inglaterra, que este partido finalmente ganaría. El mensaje de Hayek era drástico: “A pesar
de sus buenas intenciones, la socialdemocracia moderada inglesa conduce al mismo desastre
que el nazismo alemán: a una servidumbre moderna”. Tres años después, en 1947, cuando las
bases del Estado de Bienestar en la Europa de posguerra efectivamente se constituían, no sólo
en Inglaterra sino también en otros países, Hayek convocó a quienes compartían su orientación
ideológica a una reunión en la pequeña estación de Mont Pélerin, en Suiza. Entre los célebres
participantes estaban no solamente adversarios firmes del Estado de Bienestar europeo, sino
también enemigos férreos del New Deal norteamericano.

En la selecta asistencia se encontraban, entre otros, Milton Friedman, Karl Popper, Lionel
Robbins, Ludwig Von Mises, Walter Eukpen, Walter Lippman, Michael Polanyi y Salvador de
Madariaga. Allí se fundó la Sociedad de Mont Pélerin, una suerte de franco masonería
neoliberal, altamente dedicada y organizada, con reuniones internacionales cada dos años. Su
propósito era combatir el keynesianismo y el solidarismo reinantes, y preparar las bases de otro
tipo de capitalismo, duro y libre de reglas, para el futuro. Las condiciones para este trabajo no
eran del todo favorables, una vez que el capitalismo avanzado estaba entrando en una larga
fase de auge sin precedentes su edad de oro , presentando el crecimiento más rápido de su
historia durante las décadas de los ‘50 y ‘60. Por esta razón, no parecían muy verosímiles las
advertencias neoliberales de los peligros que representaba cualquier regulación del mercado
por parte del Estado. La polémica contra la regulación social, entre tanto, tuvo una repercusión
mayor. Hayek y sus compañeros argumentaban que el nuevo “igualitarismo” de este período
(ciertamente relativo), promovido por el Estado de Bienestar, destruía la libertad de los
ciudadanos y la vitalidad de la competencia, de la cual dependía la prosperidad de todos.
Desafiando el consenso oficial de la época ellos argumentaban que la desigualdad era un valor
positivo en realidad imprescindible en sí mismo , que mucho precisaban las sociedades
occidentales. Este mensaje permaneció en teoría por más o menos veinte años.

Con la llegada de la gran crisis del modelo económico de posguerra, en 1973 cuando todo el
mundo capitalista avanzado cayó en una larga y profunda recesión, combinando, por primera
vez, bajas tasas de crecimiento con altas tasas de inflación todo cambió. A partir de ahí las
ideas neoliberales pasaron a ganar terreno. Las raíces de la crisis, afirmaban Hayek y sus
compañeros, estaban localizadas en el poder excesivo y nefasto de los sindicatos y, de manera
más general, del movimiento obrero, que había socavado las bases de la acumulación privada
con sus presiones reivindicativas sobre los salarios y con su presión parasitaria para que el
Estado aumentase cada vez más los gastos sociales.

Esos dos procesos destruyeron los niveles necesarios de beneficio de las empresas y
desencadenaron procesos inflacionarios que no podían dejar de terminar en una crisis
generalizada de las economías de mercado. El remedio, entonces, era claro: mantener un
Estado fuerte en su capacidad de quebrar el poder de los sindicatos y en el control del dinero,
pero limitado en lo referido a los gastos sociales y a las intervenciones económicas. La
estabilidad monetaria debería ser la meta suprema de cualquier gobierno. Para eso era
necesaria una disciplina presupuestaria, con la contención de gasto social y la restauración de

11
una tasa “natural de desempleo”, o sea, la creación de un ejército industrial de reserva para
quebrar a los sindicatos. Además, eran imprescindibles reformas fiscales para incentivar a los
agentes económicos. En otras palabras, esto significaba reducciones de impuestos sobre las
ganancias más altas y sobre las rentas. De esta forma, una nueva y saludable desigualdad
volvería a dinamizar las economías avanzadas, entonces afectadas por la estagflación,
resultado directo de los legados combinados de Keynes y Beveridge, o sea, la intervención
anticíclica y la redistribución social, las cuales habían deformado tan desastrosamente el curso
normal de la acumulación y el libre mercado. El crecimiento retornaría cuando la estabilidad
monetaria y los incentivos esenciales hubiesen sido restituidos.

La ofensiva neoliberal en el poder

La hegemonía de este programa no se realizó de la noche a la mañana. Llevó más o menos

una década, los años ‘70, cuando la mayoría de los gobiernos de la OECD (Organización para
el Desarrollo y la Cooperación Económica) trataba de aplicar remedios keynesianos a las crisis
económicas. Pero al final de la década, en 1979, surgió la oportunidad. En Inglaterra fue
elegido el gobierno Thatcher, el primer régimen de un país capitalista avanzado públicamente
empeñado en poner en práctica un programa neoliberal. Un año después, en 1980, Reagan
llegó a la presidencia de los Estados Unidos. En 1982, Kohl derrotó al régimen social liberal de
Helmut Schmidt en Alemania. En 1983, en Dinamarca, Estado modelo del Bienestar
escandinavo, cayó bajo el control de una coalición clara de derecha el gobierno de Schluter.
Enseguida, casi todos los países del norte de Europa Occidental, con excepción de Suecia y de
Austria, también viraron hacia la derecha. A partir de ahí, la ola de derechización de esos años
fue ganando sustento político, más allá del que le garantizaba la crisis económica del período.
En 1978, la segunda Guerra Fría se agravó con la intervención soviética en Afganistán y la
decisión norteamericana de incrementar una nueva generación de cohetes nucleares en
Europa Occidental. El ideario del neoliberalismo había incluido siempre, como un componente
central, el anticomunismo más intransigente de todas las corrientes capitalistas de posguerra.
El nuevo combate contra el imperio del mal la servidumbre humana más completa a los ojos de
Hayek- inevitablemente fortaleció el poder de atracción del neoliberalismo político,
consolidando el predominio de una nueva derecha en Europa y en América del Norte. Los años
‘80 vieron el triunfo más o menos incontrastado de la ideología neoliberal en esta región del
capitalismo avanzado.

Ahora bien, ¿qué hicieron, en la práctica, los gobiernos neoliberales del período? El modelo
inglés fue, al mismo tiempo, la experiencia pionera y más acabada de estos regímenes.
Durante sus gobiernos sucesivos, Margaret Thatcher contrajo la emisión monetaria, elevó las
tasas de interés, bajó drásticamente los impuestos sobre los ingresos altos, abolió los controles
sobre los flujos financieros, creó niveles de desempleo masivos, aplastó huelgas, impuso una
nueva legislación anti sindical y cortó los gastos sociales. Finalmente y ésta fue una medida
sorprendentemente tardía , se lanzó a un amplio programa de privatizaciones, comenzando
con la vivienda pública y pasando enseguida a industrias básicas como el acero, la electricidad,
el petróleo, el gas y el agua. Este paquete de medidas fue el más sistemático y ambicioso de
todas las experiencias neoliberales en los países del capitalismo avanzado.

La variante norteamericana fue bastante diferente. En los Estados Unidos, donde casi no
existía un Estado de Bienestar del tipo europeo, la prioridad neoliberal se concentró más en la
competencia militar con la Unión Soviética, concebida como una estrategia para quebrar la
economía soviética y por esa vía derrumbar el régimen comunista en Rusia. Se debe resaltar
que, en la política interna, Reagan también redujo los impuestos en favor de los ricos, elevó las
tasas de interés y aplastó la única huelga seria de su gestión. Pero, decididamente, no respetó
la disciplina presupuestaria; por el contrario, se lanzó a una carrera armamentista sin
precedentes, comprometiendo gastos militares enormes que crearon un déficit público mucho
mayor que cualquier otro presidente de la historia norteamericana. Sin embargo, ese recurso a
un keynesianismo militar disfrazado, decisivo para una recuperación de las economías
capitalistas de Europa Occidental y de América del Norte, no fue imitado. Sólo los Estados
Unidos, a causa de su peso en la economía mundial, podían darse el lujo de un déficit masivo
en la balanza de pagos resultante de tal política.

12
En el continente europeo, los gobiernos de derecha de este período a menudo de perfil católico
practicaron en general un neoliberalismo más cauteloso y matizado que las potencias
anglosajonas, manteniendo el énfasis en la disciplina monetaria y en las reformas fiscales más
que en los cortes drásticos de los gastos sociales o en enfrentamientos deliberados con los
sindicatos. A pesar de todo, la distancia entre estas políticas y las de la socialdemocracia,
propia de los anteriores gobiernos, era grande. Y mientras la mayoría de los países del Norte
de Europa elegía gobiernos de derecha empeñados en distintas versiones del neoliberalismo,
en el Sur del continente (territorio de De Gaulle, Franco, Salazar, Fanfani, Papadopoulos, etc.),
antiguamente una región mucho más conservadora en términos políticos, llegaban al poder,
por primera vez, gobiernos de izquierda, llamados eurosocialistas: Mitterrand en Francia,
González en España, Soares en Portugal, Craxi en Italia, Papandreu en Grecia. Todos se
presentaban como una alternativa progresista, basada en movimientos obreros o populares,
contrastando con la línea reaccionaria de los gobiernos de Reagan, Thatcher, Kohl y otros del
Norte de Europa. No hay duda, en efecto, de que por lo menos Mitterrand y Papandreu, en
Francia y en Grecia, se esforzaron genuinamente en realizar una política de deflación y
redistribución, de pleno empleo y protección social. Fue una tentativa de crear un equivalente
en el Sur de Europa de lo que había sido la socialdemocracia de posguerra en el Norte del
continente en sus años de oro. Pero el proyecto fracasó, y ya en 1982 y 1983 el gobierno
socialista en Francia se vio forzado por los mercados financieros internacionales a cambiar su
curso dramáticamente y reorientarse para hacer una política mucho más próxima a la ortodoxia
neoliberal, con prioridad en la estabilidad monetaria, la contención presupuestaria, las
concesiones fiscales a los capitalistas y el abandono definitivo del pleno empleo. Al final de la
década, el nivel de desempleo en Francia era más alto que en la Inglaterra conservadora,
como Thatcher se jactaba en señalar. En España, el gobierno de González jamás trató de
realizar una política keynesiana o redistributiva. Al contrario, desde el inicio, el régimen del
partido en el poder se mostró firmemente monetarista en su política económica, gran amigo del
capital financiero, favorable al principio de la privatización y sereno cuando el desempleo
alcanzó rápidamente el record europeo de 20% de la población económicamente activa.

Mientras tanto, en el otro extremo del mundo, en Australia y Nueva Zelandia, un modelo de
características similares asumió proporciones verdaderamente dramáticas. En efecto, los
gobiernos laboristas superaron a los conservadores locales en su radicalidad neoliberal.
Probablemente Nueva Zelandia sea el ejemplo más extremo de todo el mundo capitalista
avanzado. Allí, el proceso de desintegración del Estado de Bienestar fue mucho más completo
y feroz que en la Inglaterra de Margaret Thatcher.

Alcances y límites del programa neoliberal

Lo que demostraron estas experiencias fue la impresionante hegemonía alcanzada por el

neoliberalismo en materia ideológica. Si bien en un comienzo sólo los gobiernos de derecha se
atrevieron a poner en práctica políticas neoliberales, poco tiempo después siguieron este
rumbo inclusive aquellos gobiernos que se autoproclamaban a la izquierda del mapa político.
En los países del capitalismo avanzado, el neoliberalismo había tenido su origen a partir de una
crítica implacable a los regimenes socialdemócratas. Sin embargo, y con excepción de Suecia
y Austria, hacia fines de los años ‘80, la propia socialdemocracia europea fue incorporando a
su programa las ideas e iniciativas que defendían e impulsaban los gobiernos neoliberales.
Paradojalmente, eran ahora los socialdemócratas quienes se mostraban decididos a llevar a la
práctica las propuestas más audaces formuladas por el neoliberalismo. Fuera del continente
europeo sólo Japón se mostró reacio a aceptar este recetario. Más allá de esto, en casi todos
los países de la OECD, las ideas de la Sociedad de Mont Pèlerin habían triunfado plenamente.
¿Qué evaluación efectiva podemos realizar de la hegemonía neoliberal en el mundo capitalista
avanzado, durante los años ‘80? ¿Cumplió o no sus promesas? Veamos un panorama de
conjunto.

La prioridad más inmediata del neoliberalismo fue detener la inflación de los años ‘70. En este
aspecto, su éxito ha sido innegable. En el conjunto de los países de la OECD, la tasa de
inflación cayó de 8,8% a 5,2% entre los años ‘70 y ‘80 y la tendencia a la baja continuó en los
años ‘90. La deflación, a su vez, debía ser la condición para la recuperación de las ganancias.

13
También en este sentido el neoliberalismo obtuvo éxitos reales. Si en los años ‘70 la tasa de
ganancia en la industria de los países de la OECD cayó cerca de 4,2%, en los años ‘80
aumentó 4,7%. Esa recuperación fue aún más impresionante considerando a Europa
Occidental como un todo: de 5,4 puntos negativos pasó a 5,3 puntos positivos. La razón
principal de esta transformación fue sin duda la derrota del movimiento sindical, expresada en
la caída dramática del número de huelgas durante los años ‘80 y en la notable contención de
los salarios. Esta nueva postura sindical, mucho más moderada, tuvo su origen, en gran
medida, en un tercer éxito del neoliberalismo: el crecimiento de las tasas de desempleo,
concebido como un mecanismo natural y necesario de cualquier economía de mercado
eficiente. La tasa media de desempleo en los países de la OECD, que había sido de alrededor
de 4% en los años ‘70, llegó a duplicarse en la década del ‘80. También fue éste un resultado
satisfactorio. Finalmente, el grado de desigualdad otro objetivo sumamente importante para el
neoliberalismo- aumentó significativamente en el conjunto de los países de la OECD: la
tributación de los salarios más altos cayó un 20% a mediados de los años ‘80 y los valores de
la bolsa aumentaron cuatro veces más rápidamente que los salarios.

En todos estos aspectos (deflación, ganancias, desempleo y salarios) podemos decir que el
programa neoliberal se mostró realista y obtuvo éxito. Pero, a final de cuentas, todas estas
medidas habían sido concebidas como medios para alcanzar un fin histórico: la reanimación
del capitalismo avanzado mundial, restaurando altas tasas de crecimiento estables, como
existían antes de la crisis de los años ‘70. En este aspecto, sin embargo, el cuadro se mostró
sumamente decepcionante. Entre los años ‘70 y ‘80 no hubo ningún cambio significativo en la
tasa media de crecimiento, muy baja en los países de la OECD. De los ritmos presentados
durante la larga onda expansiva, en los años ‘50 y ‘60, sólo quedaba un recuerdo lejano.

¿Cuál es la razón de este resultado paradojal? Sin ninguna duda, el hecho de que a pesar de
todas las nuevas condiciones institucionales creadas en favor del capital la tasa de
acumulación, o sea, la efectiva inversión en el parque de equipamientos productivos, apenas
creció en los años ‘80, y cayó en relación a sus niveles ya medios de los años ‘70. En el
conjunto de los países del capitalismo avanzado, las cifras son de un incremento anual de
5,5% en los años ‘60, 3,6% en los ‘70, y sólo 2,9% en los ‘80. Una curva absolutamente
descendente.

Cabe preguntarse aún por qué la recuperación de las ganancias no condujo a una
recuperación de la inversión.

Esencialmente, porque la desregulación financiera, que fue un elemento de suma importancia

en el programa neoliberal, creó condiciones mucho más propicias para la inversión
especulativa que la productiva.

Los años ‘80 asistieron a una verdadera explosión de los mercados cambiarios internacionales,
cuyas transacciones puramente monetarias terminaron por reducir de forma sustancial el
comercio mundial de mercancías reales. El peso de las operaciones de carácter parasitario
tuvo un incremento vertiginoso en estos años.

Por otro lado, y éste fue el fracaso del neoliberalismo, el peso del Estado de Bienestar no
disminuyó mucho, a pesar de todas las medidas tomadas para contener los gastos sociales.
Aunque el crecimiento de la proporción del PNB consumido por el Estado ha sido notablemente
desacelerado, la proporción absoluta no cayó, sino que aumentó, durante los años ‘80, de más
o menos 46% a 48% del PNB medio de los países de la OECD. Dos razones básicas explican
esta paradoja: el aumento de los gastos sociales con el desempleo, lo cual significó enormes
erogaciones para los estados, y el aumento demográfico de los jubilados, lo cual condujo a
gastar otros tantos millones en pensiones.

Por fin, irónicamente, cuando el capitalismo avanzado entró de nuevo en una profunda
recesión, en 1991, la deuda pública de casi todos los países occidentales comenzó a reasumir
dimensiones alarmantes, inclusive en Inglaterra y en los Estados Unidos, en tanto que el
endeudamiento privado de las familias y de las empresas llegaba a niveles sin precedentes
desde la Segunda Guerra Mundial. Actualmente, con la recesión de los primeros años de la
década de los ‘90, todos los índices económicos se tornaron mucho más sombríos en los

14
países de la OECD, donde hoy la desocupación alcanza a 38 millones de personas,
aproximadamente dos veces la población de Escandinavia. En estas condiciones de crisis tan
aguda, era lógico esperar una fuerte reacción contra el neoliberalismo en los años ‘90.
¿Sucedió de esta forma? Al contrario: por extraño que parezca, el neoliberalismo ganó un
segundo aliento, por lo menos en su tierra natal, Europa. No solamente el thatcherismo
sobrevivió a la propia Thatcher, con la victoria de Major en las elecciones de 1992 en
Inglaterra; en Suecia, la socialdemocracia, que había resistido el embate neoliberal en los años
‘80, fue derrotada por un frente unido de la derecha en 1991. El socialismo francés salió
desgastado de las elecciones de 1993. En Italia, Berlusconi, una suerte de Reagan italiano,
llegó al poder conduciendo una coalición en la cual uno de sus integrantes era hasta hace poco
un partido oficialmente fascista. En Alemania, el gobierno de Kohl probablemente continuará en
el poder. En España la derecha está en las puertas del poder.

El segundo aliento de los gobiernos neoliberales

Sin embargo, más allá de estos éxitos electorales, el proyecto neoliberal continúa demostrando
una vitalidad impresionante. Su dinamismo aún no está agotado, como puede verse en la
nueva ola de privatizaciones llevadas a cabo en países hasta hace poco tiempo bastantes
resistentes a ellas, como Alemania, Austria e Italia.

La hegemonía neoliberal se expresa igualmente en el comportamiento de partidos y gobiernos

que formalmente se definen como claros opositores a este tipo de regímenes. La primera
prioridad del presidente Clinton, en los Estados Unidos, fue reducir el déficit presupuestario, y
la segunda adoptar una legislación draconiana y regresiva contra la delincuencia, lema
principal también del nuevo liderazgo laborista en Inglaterra. La agenda política sigue estando
dictada por los parámetros del neoliberalismo, aun cuando su momento de actuación
económica parece ampliamente estéril y desastroso.

¿Cómo explicar este segundo impulso de los regímenes neoliberales en el mundo capitalista
avanzado? Una de sus razones fundamentales fue, claramente, la victoria del neoliberalismo
en otra región del mundo. En efecto, la caída del comunismo en Europa Oriental y en la Unión
Soviética, del ‘89 al ‘91, se produjo en el exacto momento en que los límites del neoliberalismo
occidental se tornaban cada vez más evidentes. La victoria de Occidente en la Guerra Fría, con
el colapso de su adversario comunista, no fue el triunfo de cualquier capitalismo, sino el tipo
específico liderado y simbolizado por Reagan y Thatcher en los años ‘80. Los nuevos
arquitectos de las economías poscomunistas en el Este, gente como Balcerovicz en Polonia,
Gaidar en Rusia, Maus en la República Checa, eran y son ardientes seguidores de Hayek y
Friedman, con un menosprecio total por el keynesianismo y por el Estado de Bienestar, por la
economía mixta y, en general, por todo el modelo dominante del capitalismo occidental
correspondiente al período de posguerra. Esos líderes políticos preconizan y realizan
privatizaciones mucho más amplias y rápidas de las que se habían hecho en Occidente; para
sanear sus economías, promueven caídas de la producción infinitamente más drásticas de las
que jamás se ensayaron en el capitalismo avanzado; y, al mismo tiempo, promueven grados de
desigualdad y empobrecimiento mucho más brutales de los que se han visto en los países
occidentales.

No hay neoliberales más intransigentes en el mundo que los “reformadores” del Este. Dos años
atrás, Vaclav Klaus, Primer Ministro de la República Checa, atacó públicamente al presidente
de la Federal Reserve Bank de los Estados Unidos durante el gobierno de Ronald Reagan,
Alan Greenspan, acusándolo de demostrar una debilidad lamentable en su política monetaria.
En un artículo para la revista The Economist, Klaus fue incisivo: “El sistema social de Europa
occidental está demasiado amarrado por reglas y controles excesivos. El Estado de Bienestar,
con todas sus generosas transferencias de pagos desligadas de cualquier criterio, de esfuerzos
o de méritos, destruyó la moralidad básica del trabajo y el sentido de la responsabilidad
individual. Hay excesiva protección a la burocracia. Debe decirse que la revolución
thatcheriana, o sea, antikeynesiana o liberal, apareció (con una apreciación positiva) en medio
del camino de Europa Occidental, y es preciso completarla”. Bien entendido, este tipo de
extremismo neoliberal, por influyente que sea en los países poscomunistas, también
desencadenó una reacción popular, como se puede ver en las últimas elecciones en Polonia,

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Hungría y Lituania, donde partidos ex comunistas ganaron, y ahora gobiernan nuevamente sus
países. Pero en la práctica, sus políticas de gobierno no se distinguen mucho de las de sus
adversarios declaradamente neoliberales. La deflación, el desmantelamiento de los servicios
públicos, las privatizaciones, el crecimiento del capital corrupto y la polarización social siguen,
un poco menos rápidamente, por él mismo rumbo. Una analogía con el eurosocialismo del Sur
de Europa se hace evidente. En ambos casos se trata de una variante mansa al menos en él
discurso, aunque no siempre en las acciones de un paradigma neoliberal común tanto a la
derecha como a la izquierda oficial. El dinamismo continuado del neoliberalismo como fuerza
ideológica a escala mundial está sustentado en gran parte, hoy, por este “efecto de
demostración” del mundo post soviético. Los neoliberales pueden ufanarse de estar frente a
una transformación socioeconómica gigantesca, que va a perdurar por décadas.

América Latina, escenario de experimentación

El impacto del triunfo neoliberal en el Este europeo tardó en sentirse en otras partes del globo,
particularmente aquí en América Latina, que hoy en día se convierte en el tercer gran escenario
de experimentación neoliberal. De hecho, aunque en su conjunto le ha llegado la hora de las
privatizaciones masivas después de los países de la OECD y de la antigua Unión Soviética,
genealógicamente este continente fue testigo de la primera experiencia neoliberal sistemática
del mundo. Me refiero, obviamente, a Chile bajo la dictadura de Pinochet: aquel régimen tiene
el mérito de haber sido el verdadero pionero del ciclo neoliberal en la historia contemporánea.
El Chile de Pinochet comenzó sus programas de forma drástica y decidida: desregulación,
desempleo masivo, represión sindical, redistribución de la renta en favor de los ricos,
privatización de los bienes públicos. Todo esto comenzó casi una década antes que el
experimento thatcheriano.

En Chile, naturalmente, la inspiración teórica de la experiencia pinochetista era más

norteamericana que austríaca: Friedman, y no Hayek, como era de esperarse en las Américas.
Pero es de notar tanto que la experiencia chilena de los años ‘70 interesó muchísimo a ciertos
consejeros británicos importantes para Thatcher, como que siempre existieron excelentes
relaciones entre los dos regímenes hacia los años ‘80. El neoliberalismo chileno, bien
entendido, presuponía la abolición de la democracia y la instalación de una de las más crueles
dictaduras de posguerra. Sin embargo, debemos recordar que la democracia en sí mísma –
como explicaba incansablemente Hayek jamás había sido un valor central del neoliberalismo.
La libertad y la democracia, explicaba Hayek, podían tomarse fácilmente incompatibles, si la
mayoría democrática decidiese interferir en los derechos incondicionales de cada agente
económico para disponer de su renta y sus propiedades a su antojo. En ese sentido, Friedman
y Hayek podían ver con admiración la experiencia chilena, sin ninguna inconsistencia
intelectual o compromiso de principios. Pero esta admiración fue realmente merecida, dado que
a diferencia de las economías del capitalismo avanzado bajo los regímenes neoliberales en los
‘80 , la economía chilena creció a un ritmo bastante rápido bajo el régimen de Pinochet, como
lo sigue haciendo con la continuidad político económica de los gobiernos pospinochetistas de
los últimos años.

Si Chile fue, en este sentido, una experiencia piloto para el nuevo neoliberalismo en los países
avanzados de Occidente, América Latina también proporcionó la experiencia piloto para el
neoliberalismo del Este pos soviético. Aquí me refiero a Bolivia, donde en 1985 Jeffrey Sachs
perfeccionó su tratamiento de shock, aplicado más tarde en Polonia y Rusia, pero preparado
originariamente para el gobierno de Banzer, y después aplicado imperturbablemente por Víctor
Paz Estenssoro, sorprendentemente cuando fue electo presidente en lugar de Banzer. En
Bolivia, la puesta en marcha de la experiencia neoliberal no tenía urgente necesidad de
quebrar a un movimiento obrero poderoso, como en Chile, sino de parar la hiperinflación. Por
otro lado, el régimen que adoptó el plan de Sachs no era una dictadura, sino el heredero del
partido populista que había hecho la revolución social de 1952. En otras palabras, América
Latina también inició una variante neoliberal “progresista”, difundida más tarde en el Sur de
Europa, en los años del eurosocialismo. Pero Chile y Bolivia eran experiencias aisladas hasta
finales de los años ‘80.

El viraje continental en dirección al neoliberalismo no comenzó antes de la presidencia de

16
Salinas, en México, en 1988, seguido de la llegada de Menem al poder, en 1989, de la segunda
presidencia de Carlos Andrés Pérez en el mismo año en Venezuela, y de la elección de
Fujimori en el Perú en el ‘90. Ninguno de esos gobernantes confesó al pueblo, antes de ser
electo, lo que efectivamente hizo después. Menem, Carlos Andrés Pérez y Fujimori, por cierto,
prometieron exactamente lo opuesto a las políticas radicalmente antipopulistas que
implementaron en los años ‘90. Salinas ni siquiera fue electo, apelando, como es bien sabido, a
uno de los tradicionales recursos de la política mexicana: el fraude.

De las cuatro experiencias vividas en esta década, podemos decir que tres registraron éxitos
impresionantes a corto plazo (México, Argentina y Perú) y una fracasó: Venezuela. La
diferencia es significativa. La condición política que garantizó la deflación, la desregulación, el
desempleo y la privatización de las economías mexicana, argentina y peruana fue una
concentración formidable del poder ejecutivo; algo que siempre existió en México, un régimen
de partido único. Sin embargo, Menem y Fujimori tuvieron que innovar con una legislación de
emergencia, autogolpes y reforma de la Constitución. Esta dosis de autoritarismo político no
fue posible en Venezuela, con una democracia partidaria más continua y sólida que en
cualquier otro país de América del Sur, y el único que escapó de las dictaduras militares y
regímenes oligárquicos desde los años ‘50. De ahí el colapso de la segunda presidencia de
Carlos Andrés Pérez.

A pesar de esto sería arriesgado concluir que en América Latina sólo los regímenes autoritarios
pueden imponer con éxito las políticas neoliberales. El caso de Bolivia, donde todos los
gobiernos electos después de 1985, tanto el de Paz Zamora como el de Sánchez de Losada,
continuaron con la misma línea, está ahí para comprobarlo. La lección que deja la larga
experiencia boliviana es clara. Existe un equivalente funcional al trauma de la dictadura militar
como mecanismo para inducir democrática y no coercitivamente a un pueblo a aceptar las más
drásticas políticas neoliberales: la hiperinflación. Sus consecuencias son muy parecidas.
Recuerdo una conversación en Rio de Janeiro en 1987, cuando era consultor de un equipo del
Banco Mundial y hacía un análisis comparativo de alrededor de veinticuatro países del Sur, en
lo relativo a políticas económicas. Un amigo neoliberal del equipo, sumamente inteligente,
economista destacado, gran admirador de la experiencia chilena bajo el régimen de Pinochet,
me confió que el problema crítico del Brasil durante la presidencia de Samey no era una tasa
de inflación demasiado alta como creía la mayoría de los funcionarios del Banco Mundial , sino
una tasa de inflación demasiado baja. “Esperemos que los diques se rompan”, decía. “Aquí
precisamos una hiperinflación para condicionar al pueblo a aceptar la drástica medicina
deflacionaria que falta en este país”. Después, como sabemos, la hiperinflación llegó al Brasil, y
las consecuencias prometen o amenazan confirmar la sagacidad de este neoliberal local.

Un balance provisorio

La pregunta que queda abierta es si el neoliberalismo encontrará aquí, en América Latina, más
o menos resistencia a su implementación duradera que la que encontró en Europa Occidental y
en la antigua URSS. ¿Será el populismo o el laborismo latinoamericano un obstáculo más fácil
o más difícil para la realización de los planes neoliberales que la socialdemocracia reformista o
el comunismo? No voy a entrar en esta cuestión; otros aquí pueden juzgarla mejor que yo. Sin
duda, la respuesta va a depender también del destino del neoliberalismo fuera de América
Latina, donde continúa avanzando en tierras hasta ahora inmunes a su influencia.

Actualmente, en Asia, por ejemplo, la economía de la India comienza, por primera vez, a ser
adaptada al paradigma liberal, y hasta el mismo Japón no es totalmente indiferente a las
presiones norteamericanas para desregular la economía. La región del capitalismo mundial que
presenta más éxitos en los últimos veinte años es también la menos neoliberal, o sea, las
economías de Extremo Oriente como Japón, Corea, Taiwán, Singapur y Malasia. ¿Por cuánto
tiempo estos países permanecerán fuera de la influencia de este tipo de regímenes? Todo lo
que podemos decir es que éste es un movimiento ideológico a escala verdaderamente mundial,
como el capitalismo jamás había producido en el pasado. Se trata de un cuerpo de doctrina
coherente, autoconsistente, militante, lúcidamente decidido a transformar el mundo a su
imagen, en su ambición estructural y en su extensión internacional. Algo mucho más parecido
al antiguo movimiento comunista que al liberalismo ecléctico y distendido del siglo pasado.

17
En este sentido, cualquier balance actual del neoliberalismo sólo puede ser provisorio. Se trata
de un movimiento inconcluso. Por el momento, a pesar de todo, es posible dar un veredicto
sobre su actuación durante casi quince años en los países más ricos del mundo, única área
donde sus frutos parecen maduros. Económicamente, el neoliberalismo fracasó. No consiguió
ninguna revitalización básica de capitalismo avanzado. Socialmente, por el contrario, ha
logrado muchos de sus objetivos, creando sociedades marcadamente más desiguales, aunque
no tan desestatizadas como se lo había propuesto. Política e ideológicamente, sin embargo, ha
logrado un grado de éxito quizás jamás soñado por sus fundadores, diseminando la simple idea
de que no hay alternativas para sus principios, y que todos, partidarios u opositores, tienen que
adaptarse a sus normas. Probablemente, desde principios de siglo, ninguna sabiduría
convencional consiguió un predominio de carácter tan abarcativo como hoy lo ha hecho el
neoliberalismo. Este fenómeno se llama hegemonía, aunque, naturalmente, millones de
personas no crean en sus promesas y resistan cotidianamente a sus terribles efectos. Creo que
la tarea de sus opositores es ofrecer otras recetas y preparar otros regímenes. Alternativas que
apenas podemos prever cuándo y dónde van a surgir. Históricamente, el momento de viraje de
una onda es siempre una sorpresa.

18
 EL CONSENSO DE WASHINGTON Y SU CORRELATO
EN LA REFORMA DEL ESTADO EN LA ARGENTINA:
LOS EFECTOS DE LA PRIVATIZACIÓN

MARISA DUARTE*

PRESENTACIÓN

L a persistencia de la crisis de mediados de los años setenta sentó las ba-

ses para una profunda reforma del Estado y la sociedad en la mayoría
de los países de América Latina. En la década del ochenta, el estancamiento de
la producción, el crecimiento de los niveles de inflación y la profundización del
endeudamiento externo exigieron la formulación de respuestas efectivas a la cri-
sis. A inicios de los años noventa un corpus de ideas devino hegemónico para la
mayoría de los Estados latinoamericanos: el Consenso de Washington (William-
son, 1990; Fanelli, Frenkel y Rozenwurcel, 1990) sostuvo, entre otros, que el lo-
gro de buenos resultados económicos requería la liberalización comercial, la es-
tabilidad macroeconómica y la correcta fijación de precios.
En la Argentina, lo que había comenzado como un debate acerca de las posi-
bilidades de reestructuración económica derivó, a la par del proceso hiperinfla-
cionario, en la adopción absoluta del dogma neoliberal surgido en Washington.
Al amparo de dichas ideas se formuló un paquete de leyes –compuesto, básica-
mente, por las Leyes de Reforma del Estado (23.696/89) y de Emergencia Eco-
nómica (23.697/89)- que fue aprobado en tiempos sumamente cortos por ambas
cámaras legislativas, donde se plasmaron los principales ejes de las reformas.

* Lic. en Sociología de la Universidad de Buenos Aires. Becaria de Conicet con Sede en Flacso de
Argentina.

143
 MÁS ALLÁ DEL PENSAMIENTO ÚNICO

En dicho contexto, la privatización de las empresas del Estado se destacó co-

mo un problema económico central que encubrió la necesidad del capital de es-
tablecer –bajo este mecanismo- un nuevo impulso al régimen de acumulación en
la Argentina. La privatización se erigió como la respuesta probable a una parte
importante de los problemas de la economía argentina suponiendo -los organis-
mos financieros internacionales- que “una vez que el gobierno es apartado del ca-
mino se asume que los mercados privados distribuirían eficientemente los recur-
sos y generarían un fuerte crecimiento” (Stiglitz, 1998). El programa de privati-
zaciones perseguía varios objetivos: reducir el déficit fiscal y generar mayor li-
quidez para estabilizar la economía; reducir la deuda externa y mitigar las presio-
nes de la balanza de pagos al convertir la deuda en acciones patrimoniales de las
empresas privatizadas; y producir una estructura de precios adecuada; limitar las
funciones del Estado a las áreas esenciales (educación, salud, seguridad) (Smith,
1993). El supuesto subyacente detrás de estas recomendaciones de política era
que existía una complementariedad fundamental entre ajuste y crecimiento eco-
nómico con tendencia a la distribución progresiva del ingreso (Guitian y Muns,
1999).
El presente trabajo se propone establecer, en primer lugar, la correspondencia
existente entre el paradigma neoliberal y las políticas económicas aplicadas en la
Argentina de los años noventa y, en segundo lugar, la incapacidad de las últimas
de conducir al desarrollo económico en términos de crecimiento con distribución
del ingreso.
En función de los objetivos, en el segundo apartado se revisan los anteceden-
tes de la reestructuración ocurrida en la Argentina en los años noventa. En el ter-
cer punto se presentan los ejes sobre los que se estructuró el “Consenso de Was-
hington” puesto que tienen un fuerte correlato con las medidas de política econó-
mica que se tomaron con posterioridad en la Argentina. En el cuarto punto se rea-
liza un resumen de las medidas de la Ley 23.696/89 de Reforma del Estado y de
la Ley 23.697/89 de Emergencia Económica que encastran en el marco del Con-
senso, con especial énfasis en el proceso de privatizaciones. En el quinto punto
se precisan los objetivos del proceso de privatización de las empresas prestatarias
de servicios públicos. El sexto punto se dirige a señalar los efectos de las priva-
tizaciones sobre las tarifas de los servicios públicos, sobre el fisco y sobre la con-
figuración de la cúpula empresaria. El séptimo punto examina los efectos sobre
el empleo puntualizando los cambios en el volumen, la dinámica y la composi-
ción del empleo de dichas empresas. Finalmente, en el octavo apartado se extraen
las principales conclusiones emanadas de los desarrollos previos.
La importancia del proceso de privatizaciones, entre otras reformas, radica en
el impacto que produjo en dos sentidos: sobre la configuración de los sectores do-
minantes, así como sobre el empleo y la distribución del ingreso del resto de los
sectores sociales.

144
 MARISA DUARTE

El trabajo intenta brindar elementos acerca “… del riesgo que implica, desde
el punto de vista de la cohesión social, la retirada del Estado, la imposición de las
leyes del mercado y el desmantelamiento del sistema de regulaciones vehiculiza-
das por el Estado social, con respecto al empleo asalariado - en tanto trabajo so-
cialmente protegido-, en el seno de la sociedad nacional” (Peñalva, 2000). El te-
ma fue tratado en lo que respecta a la privatización de las grandes empresas in-
dustriales (Somisa, Altos Hornos Zapla y el polo petroquímico), que se circuns-
cribían a un ámbito geográfico y social determinado. En este caso se abordará el
universo de las empresas prestatarias de servicios públicos que abarcan –directa
o indirectamente- un amplio espectro de la economía.
En definitiva, se intenta razonar en términos de las propuestas del Consenso
de Washington para el crecimiento, la forma en que se instrumentaron en la Ar-
gentina, y vincularlas con la aplicación práctica de una medida específica (la pri-
vatización de los servicios públicos) en dicho país.

ANTECEDENTES DE LAS POLÍTICAS NEOLIBERALES

El neoliberalismo, como fenómeno distinto al liberalismo clásico, surgió des-
pués de la segunda guerra mundial, como una reacción teórico-política contra el
Estado intervencionista y de bienestar. El objetivo de sus propulsores, Hayeck y
Friedman entre otros, era combatir el keynesianismo y la solidaridad imperantes
y preparar las bases de otro tipo de capitalismo, duro y desregulado. Las ideas
neoliberales tardaron en ser escuchadas con seriedad hasta la crisis de 1973. Allí,
los defensores del Estado de Bienestar vieron revelarse como inocuas a las res-
puestas que habían sido efectivas hasta entonces. La particularidad del discurso
neoliberal consistió en centrar la crisis del capitalismo en el poder de los sindica-
tos y del movimiento obrero en general, que habrían socavado las bases de la acu-
mulación privada (Anderson, 1995). La solución sería reducir al mínimo el Esta-
do en lo que respecta a gastos sociales e intervenciones económicas, pero mante-
ner la fortaleza suficiente para romper la capacidad de negociación de los sindi-
catos. Por otro lado, la estabilidad monetaria debía basarse en la disciplina presu-
puestaria consistente en la contención del bienestar y en la restauración de la ta-
sa natural de desempleo.
El Estado de Bienestar es suplantado entonces por un conjunto de proposicio-
nes que escinde de la política económica, paradójicamente, cualquier connotación
de política social. El neoliberalismo no constituye en rigor un cuerpo teórico si-
no que está conformado por un cúmulo de proposiciones prácticas y, en el plano
conceptual, introduce formulaciones y propuestas que rozan el conservadurismo
político y una suerte de darwinismo social muy lejano a las vertientes liberales de
los inicios del siglo XX. Estas ideas y valores componen un ámbito particular, es-
pecie de cultura de solución de problemas: idealizando la especialización y la

145
 MÁS ALLÁ DEL PENSAMIENTO ÚNICO

competencia, la ideología neoliberal proyecta una cultura política despolitizada

en apariencia, movida por la búsqueda de soluciones ágiles y eficientes (Draibe,
1994).
En el país, las políticas neoliberales tuvieron un largo proceso de construc-
ción. Así, el programa de gobierno implementado en 1976 por los sectores eco-
nómicos más concentrados en alianza con una fracción del ejército se propuso y
logró romper la alianza social que sostuvo el modelo de la Industrialización Sus-
titutiva de Importaciones socavando las relaciones sociales mediante instrumen-
tos militares, políticos, ideológicos y económicos. En términos socioeconómicos,
diversos procesos como la apertura y la desregulación, el endeudamiento externo
y los distintos mecanismos por los que se subsidió al capital más concentrado fue-
ron conformando una nueva cúpula económica que adquirió singular importancia
en la definición de las políticas económicas implementadas desde el Estado en los
gobiernos democráticos de los años ochenta y noventa. “Los procesos simultá-
neos de concentración y centralización del capital producidos a partir de 1976,
tendrían continuidad bajo nuevas condiciones políticas” (Azpiazu, Basualdo y
Khavisse, 1986; Acevedo, Basualdo y Khavisse, 1991).
La apertura democrática reactivó expectativas redistributivas del ingreso, de-
mocratizadoras de las instituciones y compensadoras de las transferencias de in-
gresos relegadas entre 1976 y 1983. Sin embargo, a poco de iniciarse el gobierno
de Alfonsín, una parte del sistema político comenzó a asumir los límites estruc-
turales impuestos por el poder económico y, por consiguiente, a reformular las
políticas públicas a implementar: tras el intento de política distribucionista de
Grinspun se inició el “desarme de la democracia” (Bonnet y Glavich, 1994) con
el primer programa de ajuste bajo un régimen constitucional (el “Plan Austral” de
1985). Sin embargo, dicha política no logró construir el consenso necesario para
el ajuste estructural, las privatizaciones, una mayor apertura y la más amplia des-
regulación económica y de las relaciones laborales.
En términos económicos -donde la cuestión del empleo es central- si bien se
había avanzado en diversas direcciones no había sucedido lo propio en relación
con la reestructuración o privatización de las empresas estatales; más aún, ciertas
medidas referidas a la apertura de la economía fueron revertidas a partir de la cri-
sis por la que atravesó el país entre 1981 y 1983, donde la deuda tuvo un papel
fundamental. Por otro lado, las elecciones democráticas de 1983 demostraron que
no se había logrado imprimir un quiebre ideológico en el conjunto de las clases y
fracciones sociales del mismo tenor que el operado en la estructura económico-
social de la Argentina (Duartey Ortíz, 1997).
En efecto, la reforma estructural no había alcanzado todavía un grado de legi-
timidad suficiente para comenzar a implementarse y hacía falta un proceso tan
efectivo como la dictadura (la hiperinflación) para alcanzar el grado de discipli-
namiento necesario para llevar a cabo las medidas de reestructuración pendien-

146
 MARISA DUARTE

tes. Por un lado, el régimen democrático de gobierno no podía ser puesto en cues-
tión (la década del ochenta había demostrado la compatibilidad entre capitalismo
y sistema democrático); por otro, quien tenía la ofensiva en la lucha de clases era
una fracción de los sectores de la burguesía más concentrada. De tal modo, la dis-
puta no se desarrollaría en la arena política, ya allanada, sino a través de meca-
nismos de mercado: el fantasma de la inflación rampante del período radical era
entonces exhibido abiertamente contra Alfonsín, el futuro presidente, la pequeña
burguesía y el conjunto de los trabajadores.
La crisis hiperinflacionaria en que culminó el período alfonsinista constituyó
el marco de las contradicciones que llevarían al peronismo al gobierno. En el cen-
tro de los conflictos era esbozada la discusión acerca del papel que debía ocupar
el Estado en la economía.
A fines de la década del ochenta, en un contexto de estancamiento con infla-
ción, endeudamiento externo y deterioro de las estructuras productivas, comenzó
a expandirse el legado neoliberal como solución hegemónica a los problemas de
América Latina, promoviendo el desarme del Estado de Bienestar, el incremento
de los niveles de desempleo y la desigualdad como un valor impulsor de la eco-
nomía (Anderson, 1995). En mayo de 1989 Carlos Menem triunfó en las eleccio-
nes nacionales y asumió la presidencia en julio del mismo año, luego de la renun-
cia anticipada de Alfonsín. A menos de diez días de gobierno, el Poder Ejecutivo
envió al Congreso los proyectos de las leyes de Reforma del Estado (23.696/89)
y de Emergencia Económica (23.697/89).
En la primera se estableció, entre otras medidas, que las empresas públicas
podían ser privatizadas mediante decretos, dando la posibilidad a los acreedores
del Estado y/o sus empresas de capitalizar sus créditos. Disponía, entre otras me-
didas, los procedimientos para privatizar total o parcialmente o liquidar empresas
del Estado; establecía preferencias para la adquisición de las empresas; imple-
mentaba un Programa de Propiedad Participada para las empresas a privatizar;
autorizaba al Poder Ejecutivo Nacional a declarar nulos los contratos de obra o
consultoría aprobados antes de dicha ley.
La segunda tenía por objetivo reestructurar el gasto estatal (mediante la sus-
pensión de los subsidios del régimen de promoción industrial y todo otro benefi-
cio o exención al sector privado). Establecía, además, igual tratamiento al capital
nacional y extranjero; la suspensión del régimen de compre nacional; la autoriza-
ción al Poder Ejecutivo Nacional para declarar la prescindibilidad de los emplea-
dos designados sin concurso (Duarte, 1999).
La puesta en práctica de la reestructuración fue consolidando las característi-
cas de una nueva estructura social que se condice con los cambios iniciados por
la política de la dictadura de 1976 y con los preceptos neoliberales. Los últimos
se precisan en el apartado siguiente.

147
 MÁS ALLÁ DEL PENSAMIENTO ÚNICO

EL CONSENSO DE WASHINGTON
Hacia fines de los años ochenta y principios de los noventa el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional (FMI) produjeron, a partir de los fundamen-
tos neoliberales, un conjunto de propuestas de política económica que fueron sis-
tematizadas bajo la denominación de Consenso de Washington (Williamson,
1990). Allí se estableció un conjunto de instrumentos de política destinados a re-
solver los problemas de inestabilidad de las economías latinoamericanas (Wi-
lliamson, 1990; Fanelli, Frenkel y Rozenwurcel, 1990):
• Déficit fiscal: fue presentado como la causa de los desajustes macroeconó-
micos y estaría asociado a la incapacidad de equilibrar los gastos y los ingre-
sos públicos.
• Gastos públicos: los subsidios debían ser eliminados de la actividad econó-
mica y dirigidos a la educación y la salud. La inversión del gobierno debía di-
rigirse a la infraestructura pública.
• Reforma impositiva: se recomendaba ampliar la base impositiva y moderar
la tasa marginal.
• Tasa de interés: debía estar determinada por el mercado; de esta manera se
desalentaría la fuga de capitales y aumentaría el ahorro privado.
• Tipo de cambio: la política de tipo de cambio no sólo debía asegurar un ni-
vel competitivo para este indicador, sino también garantizar su mantenimien-
to para estimular la confianza del sector privado. El crecimiento de las expor-
taciones era el propósito fundamental de esta política.
• Política comercial: sugería eliminar las barreras no arancelarias (licencias de
importación) y eliminar los impuestos a las exportaciones.
• Inversión externa directa: los países debían establecer una legislación que
favoreciera la inversión extranjera directa como forma de atraer capital y tec-
nología.
• Privatización: la reforma debía favorecer la privatización de las empresas
estatales para su manejo más eficiente por parte de agentes privados.
• Desregulación: un mayor nivel de competencia estimularía el crecimiento.
Son especialmente destacadas las políticas que apuntan a desregular los mer-
cados de trabajo.
• Derechos de propiedad: existía la convicción de que los derechos de propie-
dad eran notablemente inseguros en América Latina. Por ello, la legislación y
las instituciones deben ser adaptadas para garantizar la propiedad durante el
proceso de reforma estructural.

148
 MARISA DUARTE

Para muchos autores existía una estrecha relación entre desregulación y com-
petitividad puesto que “la competencia fomenta el espíritu de invención, éste fo-
menta la innovación y la innovación fomenta, a su vez la productividad, así co-
mo la calidad de los productos y del servicio” (Sguiglia, 1994). El Consenso de
Washington se construyó a partir del fundamento de que América Latina era un
bloque homogéneo de economías similares, con problemáticas congruentes a las
cuales –en consecuencia- se daría respuesta en forma conjunta. Aquí cabe una ob-
servación: si bien es cierto que existía una mirada absoluta sobre América Lati-
na, también existieron en ciertos países del sur fracciones del bloque dominante
que internalizaron el mensaje como propio. En este sentido, la Argentina –a dife-
rencia de países como Brasil o Venezuela- constituyó un ejemplo extremo de ali-
neación automática con Estados Unidos, a pesar de la resistencia de amplios sec-
tores en contra del empobrecimiento y la exclusión social.
El punto siguiente extracta los principales conceptos de las leyes de Reforma
del Estado y de Emergencia Económica que recogieron el mandato del Consenso
de Washington.

LA RELACIÓN ENTRE EL CONSENSO DE WASHINGTON Y LA REFORMADEL ESTADO

EN LA ARGENTINA

El programa de política neoliberal irrumpió en la economía argentina con el

gobierno del Dr. C. S. Menem a través de asesores como el Ing. A. Alsogaray, R.
Alemann, los sucesivos ministros de economía (M. Roig, N. Rapanelli, E. Gon-
zález, D. Cavallo) y un amplio grupo de economistas y analistas que se sumaron
a la ola liberalizadora.
Las reformas fueron implementadas a través de dos leyes ómnibus denomina-
das de Reforma del Estado y de Emergencia Económica, que rescataron las prin-
cipales recomendaciones de política aconsejadas por Estados Unidos:
• con respecto al déficit fiscal, la tendencia al equilibrio se lograría a través de
la suspensión de los subsidios y subvenciones a la vez que los ingresos mejo-
rarían (en el corto plazo) mediante la privatización de empresas públicas y la
venta de inmuebles del Estado (Leyes 23.696 y 23697 de 1989);
• en cuanto a los gastos públicos, el capítulo II de la ley 23.697 estableció la
suspensión de los subsidios, subvenciones y todo otro compromiso que afec-
te los recursos del Tesoro Nacional. Se suspendieron los regímenes de promo-
ción industrial y minera que incluían una larga serie de beneficios impositivos
y fiscales;
• en cuanto a la reforma impositiva, la ley de Emergencia Económica avanzó
en la suspensión de los incentivos vía reducción o exención de impuestos.
Más tarde, se expandiría la base impositiva mediante el aumento y ampliación
de los impuestos al consumo;

149
 MÁS ALLÁ DEL PENSAMIENTO ÚNICO

• política comercial: se liberalizó el comercio exterior eliminando todos los

entes de regulación;
• en lo referido a la inversión externa directa, el capítulo VI de la Ley 23.697
refiere al régimen de inversiones extranjeras: “se garantizará la igualdad de
tratamiento para el capital nacional y extranjero que se invierta con destino a
actividades productivas en el país” (art. 15). En el mismo sentido se estable-
ció la suspensión del régimen de compre y de contrate nacional;
• en lo que respecta a la privatización, el artículo 8 de la Ley 23.696 faculta
al Poder Ejecutivo Nacional para proceder a la privatización total o parcial o
a la liquidación de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas pro-
ductivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional;
• en cuanto a la desregulación se avanzó en la liberalización del comercio li-
quidando todos los entes de control de exportaciones (como la Junta Nacional
de Granos o Junta Nacional de Carnes). La desregulación del mercado de tra-
bajo se produjo a través de la Ley de Reforma Laboral, aprobada recién en el
año 2000 1.
Las medidas referidas al tipo de cambio fueron impulsadas a partir de plata-
formas legales diferentes, como la Ley de Convertibilidad, que se aprobó con
posterioridad (en 1991) y que vino a completar el proceso de reformas iniciado
en 1989.
Como fue enunciado, el presente trabajo centra la atención en el proceso de
privatizaciones para establecer las correspondencias que hubiere entre los enun-
ciados de la Reforma del Estado y la puesta en práctica.

EL PROCESO DE PRIVATIZACIONES: SUS PRINCIPALES OBJETIVOS

El proceso de privatizaciones impulsado por las agencias financieras interna-
cionales era justificado por la necesidad de “reordenar prioridades”, implementar
“políticas económicas más apropiadas o eficientes” y realizar “ajustes estructura-
les”. Sin embargo, no hay dudas que el objetivo final del proceso era reducir el
papel del Estado en la economía (Margheritis, 1999). En 1989 las empresas del
Estado habían acumulado más de una década de deterioro, asociado al fin de los
sectores dominantes de llevarlas al colapso que hiciera aceptable la privatización
que la dictadura no había podido concretar. En este sentido se dijo que “las em-
presas públicas habían abandonado progresivamente el propósito social que ha-
bía guiado su creación; por el contrario, la calidad de sus servicios era cada vez
más pobre, su productividad declinaba, el rendimiento de sus inversiones era muy
bajo, el precio de sus servicios se había deteriorado y su endeudamiento había
crecido notablemente” (Gerchunoff et al, 1995).

150
 MARISA DUARTE

La privatización tendía a lograr una economía más competitiva basada en el

restablecimiento del libre funcionamiento de los mecanismos de mercado. Más
específicamente, los objetivos a alcanzar serían, entre otros: mejorar la eficiencia
de las empresas prestadoras de servicios públicos; transferir el esfuerzo inversor
al sector privado, librando al Estado de su papel empresario; disponer de recur-
sos a través de la venta de los activos públicos; reducir el stock de deuda externa
con capitalización de bonos (Rofman, 2000).
Desde una perspectiva sociopolítica se puede establecer que en la raíz de la
crisis económica de 1989 se encuentra la puja distributiva por la apropiación del
excedente entre, por un lado, los conglomerados nacionales y extranjeros que
operan en el país y, por el otro, los acreedores externos. Ello contrarresta la idea
de que en la Argentina se atribuye la responsabilidad de la crisis al Estado, y no
a los actores sociales que determinaron su comportamiento (i.e., al Estado y no al
nuevo Estado). La clave para la resolución de este conflicto, desde el punto de
vista de estos sectores, se vislumbraba en 1985 cuando se puso en funcionamien-
to el Plan Baker, a partir del cual se instrumentaron los primeros programas de
capitalización de la deuda externa argentina, y es precisamente a partir de enton-
ces cuando se puso de manifiesto el interés, no sólo de los acreedores externos,
sino también de la cúpula empresaria local, de hacer confluir dichos programas
con la privatización de las empresas del Estado argentino.
En el caso de los acreedores externos, las privatizaciones podrían restablecer
el pago de los servicios de la deuda externa, mediante la instrumentación del me-
canismo de capitalización de los títulos de la deuda en la transferencia de los ac-
tivos estatales. En el caso de los grupos económicos locales y de los conglome-
rados extranjeros radicados en el país, suponía, si llegaban a participar en los con-
sorcios adjudicatarios de las empresas públicas, la apertura de nuevos mercados
y áreas de actividad con un reducido –o nulo– riesgo empresarial, en la medida
en que se trataba de la transferencia o concesión de activos a ser explotados en el
marco de reservas de mercado mono u oligopólicas, con ganancias extraordina-
rias garantizadas por vía legal.
De esta manera, en la medida en que, mediante la privatización de empresas
estatales, pudieran converger los intereses de los acreedores externos y del capi-
tal concentrado radicado en el país, el círculo vicioso –y explosivo– al que había
conducido la pugna por el excedente entre los distintos componentes del “gran
capital” (interno y externo) durante los ochenta, podría devenir en un círculo “vir-
tuoso” de asociación y convergencia, al margen –como era previsible, y luego se
constataría– de las necesidades de los sectores populares.
En realidad, el programa de privatizaciones constituiría una prenda de paz por
“partida doble”. Por un lado, permitiría saldar de forma “superadora” el conflic-
to existente entre las fracciones predominantes del capital (interno y externo). Por
otro, como consecuencia de lo anterior, permitiría al gobierno contar con un fuer-

151
 MÁS ALLÁ DEL PENSAMIENTO ÚNICO

te apoyo político, sobre el cual sustentaría su persistencia en el poder. En otras

palabras, las privatizaciones darían lugar a una conciliación tanto entre actores in-
ternos y externos como entre éstos (tomados conjuntamente) y el nuevo gobier-
no: el Partido Justicialista contaría, a partir de entonces, con una nueva “colum-
na vertebral”. Esta convergencia de intereses constituiría el trasfondo sociopolí-
tico del vasto programa de reformas estructurales instrumentado por la adminis-
tración Menem, dentro del cual las privatizaciones ocuparían un lugar central.

EL PROCESO DE PRIVATIZACIONES COMO EL NUEVO MOTOR DE LA ACUMULACIÓN

DEL CAPITAL

En este punto se analizarán tres temas que refieren al impacto de la privatiza-

ción sobre los precios y tarifas, sobre las cuentas fiscales y, por último, las con-
secuencias del proceso sobre la morfología de los mercados.

EL IMPACTO DE LAS PRIVATIZACIONES SOBRE LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Desde que el Estado se hiciera cargo de la prestación de la mayoría de los ser-
vicios públicos, especialmente a partir de las décadas del cuarenta y cincuenta,
hasta los años noventa (bajo una concepción completamente diferente acerca de
la relación Estado-economía-sociedad), los sucesivos gobiernos -militares o civi-
les- manipularon el nivel de las tarifas de los servicios públicos en función de, en-
tre otros factores, su impacto sobre el nivel de vida, en particular de los asalaria-
dos y los restantes sectores de bajos ingresos.
El tratamiento de la evolución de los precios y tarifas de los servicios públi-
cos se asocia con los argumentos difundidos a favor de las privatizaciones, en el
sentido de que las empresas públicas necesitaban una inyección de capital cuya
magnitud, en el marco de la llamada quiebra del Estado, sólo podía proveer el
sector privado, a fin de aumentar la productividad y eficiencia de estas empresas,
en beneficio del conjunto de la población.
Sin duda, una vez privatizadas, muchas de las empresas de servicios públicos
mejoraron la calidad de sus prestaciones, sobre todo con respecto a los paráme-
tros evidenciados a principios de los noventa –si bien, en varias ocasiones, muy
por debajo de sus compromisos contractuales, aumentaron su eficiencia microe-
conómica y, fundamentalmente, su productividad (ello se manifiesta con particu-
lar intensidad en el caso de, por ejemplo, las telecomunicaciones, donde ha me-
jorado la calidad y cobertura del servicio en paralelo a un intenso proceso de ex-
pulsión de personal).
Ahora bien, si estos incrementos en la productividad, que además de implicar
una mejora en la calidad suponen una disminución de los costos operativos de las

152
SECRETARÍA DE EXTENSIÓN SECRETARÍA DE INVESTIGACIONES
SUBSECRETARÍA DE MEDIOS Y COMUNICACIÓN EN CIENCIA Y TECNICA
DIRECCIÓN DE PUBLICACIONES
Agradecimientos: Ana María Lang
©2006, EDICIONES FADU del Instituto de Arte Americano.
Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo
de la Universidad de Buenos Aires
Ciudad Universitaria, Pabellón III
C1428BFA Ciudad de Buenos Aires
Edición electrónica, 2006

Los textos pueden ser tomados y reproducidos por cualquier medio, por toda persona o institución
sin fines de lucro que lo desee siempre que se cite la fuente.
Horacio A. Torres

El Mapa Social de Buenos Aires (1940-1990)

Serie Difusión Nº 3
SI/FADU/UBA

Prólogo

Pensar la construcción del superobjeto ciudad desde la perspectiva de la

producción social del espacio, trasciende la idea de escenario y “patio de
objetos”, para explorar en toda su complejidad el habitar urbano.
Horacio Torres hurgó incansable y rigurosamente en la historia de Buenos
Aires, tejiendo con paciencia, desde su introspección y cierta timidez, la trama y
urdimbre del mapa social de la ciudad formal e informal.
En los sucesivos cambios de la estructura urbana, encuentra claves en las
políticas públicas (ya sean populares o “de ajuste”) y en la lucha por el espacio
desplegada por los sucesivos actores y movimientos sociales.
Esperamos que la presente reedición –homenaje merecido- sirva de base para
despejar los interrogantes que Torres dejó planteados para la urbe post-
noventa.

Jorge Ramos

Buenos Aires, setiembre de 2006

 Serie
Difusión 3

El Mapa Social
de Buenos Aires (1940 . 1990)*
Horacio A. Torres

Edición: Dirección de Investigaciones. Secretaría de Investigación y Posgrado

FACULTAD DE ARQUITECTURA, DISEÑO y URBANISMO La Serie Difusión tiene
por objetivo principal
Decano:
dar a conocer en forma
Juan Manuel Borthagaray sintética el proceso
y resultados de las
Secretaria de Investigación y Posgrado:
investigaciones realizadas
Odilia Suarez
en el ámbito de la SIP
FADU - UBA.
Director de Investigaciones:
Está dirigida a alumnos,
Eduardo Bekinschtein
docentes, becarios
e investigadores
Serie Difusión de la FADU con el ánimo
de aportar a la difusión
Dirección y Coordinación: del conocimiento
Odilia Suarez adquirido en las tareas

Eduardo Bekinschtein de investigación que

en ella se realizan y
Diseño Gráfico: Germán alentar a su progresiva
evolución.
Díaz Colodrero

..
 l. Introducción

Los períodos de cambio de los procesos de estructuración espacial interna de

Buenos Aires guardan una estrecha relación con los grandes períodos de cambio
económico, demográfico, social y político que afectan el desarrollo metropolitano
en su conjunto. En el presente trabajo se analizan esos períodos, identificando un
conjunto de procesos socioespaciales q,ue configuran en cada caso un "mapa
social" característico. En este contexto, las políticas urbanas del Estado en
. Este trabajo es la versión vigencia en cada período son también tratadas en tanto posibilitan, impiden o
original completa de una condicionan selectivamente esos procesos.
versión algo más reducida,
actualmente en prensa En varios trabajos que estudian el desarrollo urbano de Buenos Aires ha sido un
(H.A. Torres, motivo central de interés analizar las diferencias entre centro y periferia en tanto
La aglomeración
de Buenos Aires. resultados de procesos de naturaleza socioespacial. Eltrabajo de Scobie (1982)1
Centralidad y es ejemplar en este sentido: al analizar los procesos de suburbanización de
suburbanización
(1940 -1990)).
comienzos de siglo -"del centro a los barrios"- encuentra que el movimiento hacia
Se incluye también aquí una la periferia estaba ligado a un proceso de ascenso social generacional de un
reelaboración de las amplio sector de trabajadores urbanos -inmigrante s de segunda generación en un
ilustraciones cartográficas,
incorporando la proceso de integración- y que en esas circunstancias era parte inseparable de ese
correspondiente a 1991, proceso el acceso a la propiedad de la vivienda y la consolidación de una corona
elaborada a partir de de barrios periféricos dentro de la Capital Federal.
información censal
recientemente publicada.
A partir de la década de 1940, luego de haber prácticamente cesado en 1930 los
flujos migratorio s europeos que habían sido la base del crecimiento de Buettos
1James R. Scobie (1977), Aires desde la segunda mitad del siglo anterior, son los nuevos migrantes del
Buenos Aires. Del centro
a los barrios, interior del país -y más adelante también de los países limítrofes- quienes
Ed. Solar, Buenos Aires. alimentan un nuevo período de crecimiento metropolitano, configurando un

3
modelo de estructuración urbana que implica un corte con el de periodos anteriores y que ]Ese enfoque -existiendo
en el interior del mismo una
va a ser la base del desarrollo futuro. variedad de posturas
diferentespuede ser
En el presente trabajo se estudia el desarrollo de ese proceso tratando separadamente las representado por los
siguientes etapas: (a) la situación inmediatamente anterior al proceso de crecimiento siguientes trabajos:
urbano y suburbanización que comienza durante la década de 1940, (b) Los importantes Derek Gregory y John Urry
(compiladores) (1985),
cambios que tienen lugar entre 1940 y 1960, (c) el periodo comprendido entre 1960 y
Social Relatioms amd
1980, cuando progresivamente dejan de tener vigencia los procesos socioespaciales Spatial Structures,
característicos del período anterior y (d) la década de 1980, cuando se manifiesta Macmillan, Londres.
Capítulos individuales de
nuevamente un cambio generalizado de las tendencias urbanas. Philip Cooke, Antony
Giddens, Derek Gregory,
David Harvey, Doreen
Massey, R.E.Pahl, Allen
Pred, Peter Saunders,
Desde el punto de vista de la perspectiva teórica que está en la base del trabajo que aquí Andrew Sayer, Edward
se presenta --continuando en esto el enfoque de otros que lo precedieronse reivindica la Soja, Nigel Thrift, 10hn
Urry, Richard Walker, Alan
naturaleza interactiva de las relaciones sociales y las estructuras espaciales. Este enfoque Warde.
-que es defendido por un significativo conjunto de autores a partir de la segunda mitad de
la década de 1 98()2- rechaza la postura que ve al espacio como un epifenómeno, como Mark Gottdiener (1988),
una mera reflexión de la estructura social. Por el contrario, siguiendo las reflexiones de The Social Production of
Urban Space, University
Gregory y U11)' (1985) acerca de la relación entre las relaciones sociales y las estructuras
ofTexas Press, Austin.
espaciales, puede afirmarse que "la estructura espacial no debe ser vista solamente como
Edward W. Soja (1989),
la arena en la cual la vida social se desarrolla, sino como el medio a través del cual las Postmodern Geographies.
relaciones sociales se producen y reproducen"3. Si bien este trabajo no se propone el The Reassertion ofSpace in
Critical Social Theory,
desarrollo sistemático de esta perspectiva teórica, ella está presente en la forma como es
Verso, Londres.
tratado un conjunto significativo de "procesos socioespaciales" que caracterizan el
desarrollo de Buenos Aires.
JGregory y Urry,
op.cit., pp. 2-3.

4
 11. La estructura urbana a comienzos de la década de 1940: el fin del
modelo agroexportador.

1. El contexto, la estructura urbana

Durante la década de 1930, en el contexto de la crisis y luego bajo los efectos de

la guerra mundial, se asiste al fin del modelo agroexportador que había asegurado
durante 50 años el crecimiento y la prosperidad de Buenos Aires. El cambio en
los términos del comercio internacional es acompañado por un proceso de
industrialización "sustitutivo de importaciones" dirigido al mercado interno y
orientado principalmente a la fabricación de bienes de consumo. En el nuevo
contexto, la aglomeración de Buenos Aires no sólo continúa sino que acrecienta
la preponderancia que había adquirido cuando era el centro de la economía
primaria de exportación.

Antes de 1940, el fenómeno de la suburbanización masiva que va a caracterizar a la

década siguiente aún no se ha manifestado: la dimensión social de la segregación está
definida en mayor medida por las diferencias entre los sectores urbanos (norte, oeste y las
dos ramas del sector sud) que por las diferencias en el sentido de los ejes radiales (centro-
periferia).

Los "mapas sociales" correspondientes a 1943, 1947 Y 1960 (ver figuras 1,2 y 3) son los
tres primeros de la serie de cinco esquemas (se suman a los anteriores los
correspondientes a 1980 y 1991-figuras 4 y 5) que reflejan de manera dicotómica la
evolución de la estructura socioespacial de Buenos Aires durante el período considerado4.
4 Para una descripción
de las variables censales
En estos esquemas las zonas se agrupan en dos categorías: aquellas con índices
utilizadas, ver Torres sociohabitacionales superiores a la media (zonas "buenas") y las restantes (zonas
(1978, 1992). "malas"), entre las que, en algunos casos, se indican las zonas que

5
no pueden clasificarse netamente en algunas de las dos categorías (zonas próximas a la
media). En base a este agrupamiento, puede obtenerse una medida que permite precisar la
dimensión socioespacial del proceso de suburbanización posterior a 1940: la distancia
promedio al centro de cada uno de ambos grupos de zonas. En el mapa correspondiente a
1943, las zonas "buenas" y las "malas" se encuentran a una distancia promedio del centro
equivalente (9 Km en ambos casos); en 1960, en cambio (cuando el proceso de sub
urbanización del período 1940-1960 se ha completado, las zonas "buenas" se encuentran a
igual distancia que en el período anterior pero las "malas" han duplicado su distancia
promedio (18 Km). Lo anterior aporta un elemento más que permite caracterizar el
importante proceso de subur

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1943
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media

NSE.iDferiox
.Ia media

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QuiIm<s~
29. San FcmandD-JO.
San Isfdro
31. VICente l6pe2

Figura l.

6
 banización de Buenos Aires entre las décadas de 1940 y 1960 como un movimiento
"popular" hacia la periferia protagonizado fundamentalmente por los trabajadores
urbanos. En lo que sigue, este proceso es estudiado con cierto detalle, identificando los
aspectos socio espaciales que permiten caracterizado.

A comienzos de la década de 1940 el tipo de tenencia predominante en el mercado

residencial era el alquiler. Aparte de las casas individuales y colectivas heredadas de
períodos anteriores, la más importante contribución a la tipología residencial y el paisaje
urbano en las décadas de 1920 y 1930 son las casas de departamentos
dirigidas a la amplia gama de las clases medias. Las más económicas no sobrepasan las
tres plantas y no tienen ascensor (el extremo inferior de esta categoría lo

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Figura 2.
constituye un tipo muy difundido: el edificio de departamentos en horizontal 5 En 1925, la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos
llamado "de pasillo descubierto"); las "casas de renta" de 6 plantas, con ascensor, Aires publica el "Proyecto
de mayor calidad constructiva y de más cuidado diseño (es la norma en este caso orgánico para la
urbanización del
la intervención de estudios de arquitectura), tienen una localización más central y
Municipio. El plano
se dirigen a los estratos superiores de los sectores medios. regulador y de reforma de
la Capital Federal". En
Desde el punto de vista de las acciones urbanas, desde poco antes de la década de 1929 Le Corbusier visita
1930 se toma conciencia del urbanismo como disciplina y de la unidad funcional Buenos Aires y esboza un
plan director para la
existente entre la ciudad como unidad político administrativa (la Capital Federal) ciudad que es completado
y su periferia (el "Gran Buenos Aires", en la jurisdicción de la provincia de en París, con la
Buenos Aires)5 . colaboración de dos
discípulos argentinos
siendo posteriormente
publicado (Le Corbusier,
1960 Ferrari Hardoy y

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\: Figura 3.

8
 Kurchan, 1947). La década de 1930 es una etapa de grandes obras urbanas: la avenida de
Esta presentación es más
un ejercicio intelectual circunvalación General paz; el ensanche de calles con un intervalo de cuatro
que expresa una teoría cuadras, el comienzo de una avenida monumental de 100m de ancho que va a
sobre la "ciudad
atravesar el centro urbano (la Avenida 9. de Julio), en cuyo centro se erige en
contemporánea" que
una propuesta concreta 1936 uno de los monumentos que en el futuro van a simbolizar a la ciudad: el
para ser aplicada; sin obelisco.
embargo, la influencia
que ejerció sobre los
medios técnicos (y sobre 2. El transporte urbano
los estudios que se
estaban realizando en la
mU1{icipalidad de Buenos
Aires fue considerable.
Los transportes de la Capital estaban constituídos en la década de 1930 por una
Por otra parte, en 1927, red de tranvías eléctricos de 800 Km de longitud, tres líneas de subterráneos y una
Carlos María Della cuarta que se inaugura en 1941) Y líneas de ómnibus (el 80% de esa red es
Paolera, quien tenía un
título en Ingeniería en la propiedad de una empresa de capital británico). En 1933, como consecuencia de
Universidad de Buenos la restructuracion de las relaciones anglo-argentinas que se materializa mediante
Aires, completa sus el pacto Roca-Runciman, entran en discusión medidas de protección a los
estudios de urbanismo en
Francia con una tesis intereses británicos en el transporte urbano de Buenos Aires frente a la creciente
doctoral realizada en el competencia de una multitud de pequeños empresarios locales que animan la
Institut d'Urbanisme de
Paris, dirigida por el
rápida difusión de pequeños autobuses (los "colectivos").
teórico Marcel Poete Una breve historia del desarrollo del "colectivo" merece ser destacada.
("Contribution ti !'étude
d'un plan d'aménagement, Durante 1929-1930, como consecuencia de la reduccion de la demanda a causa de
d'embel/isement et la crisis, grupos de conductores de taxímetros habían decidido asociarse siguiendo
d'extension de Buenos
recorridos comunes, cobrando tarifas uniformes y llevando todos los pasajeron
Aires") (Novick y
Piccioni, 1989). Bajo el sentados que pudieran cargar en sus vehículos. Su éxito es tal que en 1934
influjo de Della Paolera transportan el 30% de los pasajeros de la Capital Federal y realizan en el país un
se crea en 1932 el
Servicio Técnico del Plan
carroza do especial de los vehículos para aumentar su capacidad. Esta
de Urbanización, la competencia suscita protestas de las grandes empresas, quienes aducen que a estos
primera oficina estable en la pequeños empresarios no sólo no les ha sido necesario realizar inversiones en
municipalidad dedicada
a estudios urbanos, que infraestructura
perdura entre 1934 y 1943 (tendido de vías, pavimentación de ciertos trayectos y de algunas bocacalles,
(cf Suárez, 1986).
iluminación de la vía publica) sino que aprovechan las obras existentes realizadas
9
por las grandes empresas. Argumentan además que esa situacion impedirá en el 6 Si bien la base de
esta línea de
futuro la mejora y expansión de los servicios6. argumentación
es real, no debe
La expansión de los "colectivos", sin embargo, estuvo erizada de obstáculos. En olvidarse otro hecho que
1936 y 1937 se dictaron varios decretos creando la Corporación de Transportes permite explicar el éxito de
de la Ciudad de Buenos Aires, ente del que formaban parte el Estado y las los colectivos: la libertad
en el trazado de los
grandes compañías. La Corporación tenía el monopolio del transporte en la itinerarios, lo cual les
Capital Federal y estaba autorizada a expropiar -{;on compensación monetaria- permite servir zonas
intersticiales alejadas de
todas las líneas de "colectivos" registradas después de 1934. La mayor parte de
los grandes ejes (dentroy
los propietarios de "colectivos" se resitieron a la expropiación, la cual, no fuera de los limites de la
obstante, fue finalmente ejecutada por la Municipalidad. Capital FederaQ,
contribuyendo de esta
manera al desarrollo de un
3. El carácter de la ciudad proceso de densificación en
esas zonas. Como factor
explicativo, no debe
olvidarse tampoco que la
Los cambios sociales y wb~os que se producen de manera abrupta en los años 40, han época de expansión de los
sido tratados por algunos autores desde el ángulo de la historia social y la sociología "coletivos" en Buenos
Aires se corresponde en
como el pasaje de la "ciudad de las élites" a la "ciudad de masas". José Luis Romero
general con la expansión
señala que entre. 1930 Y 1943 un "sentimiento aristocratizante" campea en la ciudad mundial del motor de
mientras el centro "prospera y se embellece"7. Manuel Mora y Araujo sostiene que la combustión interna en las
ciudades, sobre todo del
actividad de las clases medias --que permanecen en el centro, a diferencia de otras automóvilindividua~
ciudades, donde estos grupos emigran a la periferiaestá dirigida más a modificar, adaptar desarrollo que también
y transformar la ciudad que a cambiar radicalmente sus patrones8. Juan Carlos Torre, por adquiere un peso
importante en Buenos
su parte, hace notar que ''una ciudad que había crecido en los primeros años del siglo Aires. Todo lo anterior está
acompañada por la inescapable presencia de los enclaves proletarios en pleno centro" y más relacionado con las
inversiones
"modelada sobre la rotunda y confiada prosperidad de sus clases dirigentes" va a ver, a
norteamericanas
partir de la década de 1940, un proceso de integración .ecológica y aculturación (de los (vehículos, neumáticos,
enclaves proletarios urbanos), "facilitado por la trama urbana abierta de la ciudad" (sin combustible,
pavimentación) que con las
zonas vedadas ni espacios inaccesibles)9. Es sobre estos patrones que la "ciudad de las británicas (especializadas
élites" se va a transformaren la "ciudad de masas"IO. en el transporte sobre rieQ.

10
 111. La estructura urbana entre 1940 y 1960.

1. El contexto.

Entre 1935 Y 1960 se produce una reactivación del crecimiento metropolitano

concentrado en la zona periférica (ver cuadro 1), acrecentándose el peso de los
migrantes del interior del país (la migración de argentinos es más importante que
la de extranjeros entre 1945 y 1960 --42,9% Y 29,4% respectivamente- aumen-
tando también entre los extranjeros el peso de los migrantes de los países
limítrofes --4% en 1947, 8% en 1960)11.
Al mismo tiempo, se produce un cambio importante en las tendencias de estructu-
7 J.L.Romero (1983), en
ración espacial interna de la región, configurándose una forma de desarrollo
J.L.Romero y L.A.Romero metropolitano que implica un corte con la de los períodos anteriores y que va a
(1983). tener vigencia hasta la década de 1960.

8 M. Mora y ~:;8j; Cuadro 1. Población 1945, 1960. Tasas de crecimiento 1935-45, 1945-6012

Tasa POB. Tasa POB.

9 J.C.Torre (1983).
1935-45 1945 1945-60 1960
Total país (en miles) 15.893,8* 20.013,8
10 Romero (1983).
~ (porcentajes) 1,7 100,0 1,7 100,0
Total urbano 2,5 61,2 3,0 73,8
11 Lattes, 1992.
AMBA 3,2 29,3 2,6 33,;)7
Capital Federal 2,7 19,3 0,0 14,8
12 Fuente: Lattes, 1992.
Gran Buenos Aires 4,3 10,0 6,0 18,9
Resto Urbano 1,9 32,0 3,2 40,1
*Censo 1947
Total Rural 0,5 38,8 -0,9 26,2
11
Entre 1944 Y 19481a producción manufacturera aumenta un 40% ypor primera vez
supera a la agropecuaria en la formación del producto bruto. Desde entonces y hasta
1960, la zona típica de expansión industrial es el anillo externo de la Avenida General
Paz (el límite oeste de la Capital Federal)13.

Tanto la reactivación del crecimiento metropolitano como los procesos de indus-

trialización y reestructuración interna de la metrópoli se hallan íntimamante
relacionados al nuevo contexto político (la "década peronista" de 1945 a 1955)
en el que el Estado incrementa su papel como conductor del proceso económico,
como productor de bienes y servicios y (parte inseparable de ese contexto), como
agente involucrado en un proceso de re distribución del ingreso a favor de los
asalariados. El aumento del papel del Estado se basa en medidas institucionales
que permiten el control de la economía, la orientación del crédito bancario, la
nacionalización de los servicios públicos y la elaboración de un Plan Quinquenal.
La nacionalización de la red ferroviaria suburbana y las políticas de explotación
que se establecen, la nacionalización de otros servicios urbanos y varios otros
aspectos referidos a la acción del Estado van a tener una gran incidencia en la
forma que adoptan los procesos de estructuración metropolitana durante el
período considerado.

2. Los cambios en la gestión del transporte urbano

A diferencia de otras metrópolis latinoamericanas, Buenos Aires tenía ya en la década

de 1940 una importante red de ferrocarriles suburbanos que era básicamente utilizada
para los desplazamientos cotidianos residencia-trabajo. La corona externa de la
aglomeración, por lo tanto, reunía las condiciones para ser considerada potencialmente
urbana. Sin embargo, el desarrollo del tipo de suburbanización que caracteriza a Buenos
Aires durante ese período requirió de condiciones específicas relacionadas a las políticas 13 Schvarzer (1983).
de gestión de la red.

12
En 1948, el gobierno peronista nacionaliza los ferrocarriles (80% británicos, 10%
franceses), incluyendo la importante red suburbana de Buenos Aires. La Corpora-
ción de Transportes de la Ciudad de Buenos Aires (tranvías, ómnibus, subterrá-
neos, colectivos expropiados) es tambiénnacionalizada como medida complemen-
taria y es posteriormente disuelta; a partir de ese momento, la expansión de las
líneas de "colectivos" adquiere un ritmo acelerado, lo cual cierra un ciclo
comenzado en la década anterior. En efecto: entre fines de la década de 1930 y
comienzos de la de 1970, se ha producido un cambio radical en la gestión del
transporte urbano: del predominio de las grandes compañías privadas y la existen-
cia de un ente monopólico mixto, se ha pasado, por una parte, al transporte
nacionalizado y, por otra, al predominio de una multitud de pequeñas empresas
privadas: los colectivos. Frente a su notable expansión, el desarrollo del resto del
transporte público entra en un periodo de estancamiento y de degradación de los
servicios: los ferrocarriles suburbanos llegan a su expansión máxima en 1920
(820 Km); los subterráneos, que habían avanzado desde 7 Km en 1913, a 15 en
1930 y 26 en 1940, se estabilizan luego en 34 Km. La explotación que hace el
Estado de los ferrocarriles a partir de 1948 es deficitaria (hacia 1970, el 88% de
las transferencias del Estado a las empresas nacionalizadas está dirigido a los
ferrocarrilesfEn relación con los servicios suburbanos se produce una situación
contradictoria: por una parte, el nivel de los servicios decrece por falta de
inversiones y modernización; por otra, la red suburbana incrementa su papel
como espina dorsal de los desplazamientos cotidianos largos (en condiciones
máximas de falta de confort) contribuyendo a hacer accesibles las zonas
periféricas; en este tipo de desplazamientos los "colectivos" cumplen el papel
complementario de unir las zonas intersticiales con las estaciones de los grandes
ejes ferroviarios.

13
3. Los procesos socioespaciales, las políticas públícas y la difusión de la 14Torres (1975),
cuadro 8.
pequeña propiedad urbana.

15 CI Guy Bourdé (1987).

Los salarios reales, que
La expansión metropolitana entre 1940 y 1960 muestra el aumento sustancial de entre 1929 y 1945 habían
la propiedad como forma de tenencia residencial y la consecuente pérdida de la aumentado de 96 a 108
importancia que el mercado de alquileres había tenido anteriormente entre los (1937=100), aumentan
entre 1946 y 1955
sectores populares. (comprendidas las mejoras
sociales) de 106,7 a 138,5
La expansión urbana adopta dos formas: en la periferia, se produce un tipo de (1943=100) (op.cit. Tomo
suburbanización que tiene como protagonistas a los estratos de menores ingresos 2, pp.844858). Mientras
que en 1945-46 la duración
(loteos económicos); en las zonas urbanas consolidadas centrales y subcentrales
"normal" del trabajo se
(fundamentalmente en la Capital Federal en su conjunto) se desarrolla una forma establecía en 48 horas por
de densificación urbana de la que son protagonistas toda la gama de los sectores semana, en 19551956 la
duración
medios (departamentos en "propiedad horizontal"). "normal" másfrecuente era
de 44 horas (cálculo
Ambas situaciones posibilitaron que el porcentaje de propietarios en el área realizado para
metropolitana experimentara un formidable incremento entre 1947 y 1960 (de 35 profesiones)
26,8% en la primera fecha a 58,1% en la segunda). En el Gran Buenos Aires esa (op. cit.pp. 605-607).

proporción aumenta de 43,3% a 67,2%; en la Capital Federal el aumento de la

proporción de propietarios es aun más espectacular: de 17,6% a 45,6%14.
16 cl HA. Torres, "El
Son varias las políticas del Estado que contribuyeron a la difusión de la pequeña mapa social de Buenos
propiedad urbana: las líneas de préstamos subsidiados (mensualidades no indexa- Aires en 1943, 1947 Y
1960 ". En Desarrollo
das) en los bancos oficiales, una política de tarifas también subsidiada en el -
Económico Revista de
transporte público nacionalizado y, finalmente, una situación paradójica en Ciencias Sociales, N°70,
Vol.18,jul.-set.1978
materia de control del desarrollo urbano: por una parte, la presencia creciente del
(Cuadro 1, p.203).
Estado en el desarrollo económico y social en general (manifestado entre otros
Se argumenta en este
aspectos por el mantenimiento del control de los alquileres establecido en 1943) trabajo que el transporte
y, por otra, una verdadera política de laissez-faire en relación con el control del suburbano subsidiado de
uso del suelo (tanto en relación con el uso residencial--central yperiférico- como Buenos Aires tiene la
característica, por una
en lo relativo a las localizaciones industriales). parte, de ser'

14
 extraordinariamente Para comprender el aumento masivo de la pequeña propiedad periférica es
económico y, por otra, de
ser poco eficiente necesario tener en cuenta que elloteo económico es al mismo tiempo la forma
(consumir mucho tiempo principal de acceso a la tierra y la vivienda de los sectores populares y una forma
en los desplazamientos).
Esto configura una
privilegiada para la colocación de inversiones especulativas. Los trabajadores se
situación que induce la constituyeron en demanda solvente para este tipo de operación no sólo debido al
suburbanización de los aumento de su poder adquisitivo en esos años -lo cual incrementa el consumo en
grupos de menores
ingresos y desalienta la de general- sino también a la disminución del tiempo de la jornada de trabajol5, lo
los de altos ingresos: para cual facilita la realización de prolongados desplazamientos cotidianos residencia-
los primeros es vital el
ahorro en dinero que
trabajo y la dedicación de un número determinado de horas a la construcción de
permiten las bajas tarifas la vivienda.
(al poder adquirir tierra
barata en la periferia), en En relación con esta expansión periférica, la nacionalización de los ferrocarriles
particular cuando es en 1948 permite fijar tarifas políticas para los trayectos suburbanos, cuyo aumento
posible sacrificar una
parte del tiempo libre Ó'
resulta insignificante comparado con el costo de la vida: entre 1939 y 1959 un
se está dispuesto a ello); trayecto en ferrocarril suburbano aumenta entre m$n 1,60 y m$n 7,50, mientras el
para los segundos, en nivel general del costo de vida aumenta entre m$n 2,60 y m$n 78,7 (es decir un
cambio, un transporte
público ineficiente aumento de 5 veces en el primer caso y de 30 veces en el segundo). Esta política
(sumado a la falta de de tarifas implicó en los hechos un subsidio a la tierra periférica del que resultaron
inversión pública beneficiados amplios sectores de los trabajadores urbanos 16. Para explicar por qué los
suficiente en autopistas),
significaría un consumo loteos económicos cuyos promotores otorgaban prolongados planes de pago en
excesivo e inaceptable del cuotas no indexadas pudieron convertirse en una actividad inmobiliaria rentable,
tiempo libre.
es necesario tener en cuenta qUe las grandes propiedades periféricas se habían
En un trabajo anterior valorizado (es decir, se habían tomado accesibles a una demanda potencial masiva
se presenta una
formalización de este y aptas para ser subdivididas), sin inversiones importantes ni por parte de los
modelo a partir de propietarios ni de los promotores inmobiliarios, lo cual fue posible -además de lo
consideraciones sobre
relacionado con el subsidio al transporte suburbano- debido a la falta casi absoluta
accesibilidad, renta
diferencial de la tierra de requerimientos "urbanísticos" durante los años de mayor expansióIfde los
urbana y -siguiendo a loteos.
1. Wingo- la
consideración del tiempo
El fraccionamiento periférico fue un simple trazado sobre el suelo -sin construc-
de traslado residencia
trabajo como parte de la ciones materiales, pavimentos, ni la provisión de ningún tipo de servicio- que

15
 reproducía el amanzanamiento tradicional (subdividido en las parcelas mínimas:
lotes de 8,66m -las 10 varas históricas), sin la reserva de espacios de uso común o
público. Este tipo de fraccionamiento, que no puede ser calificado de "pirata"
porque no contravenía reglamentaciones (estas, simplemente, no existían), ha sido
definido como una subdivisión "salvaje". Como ya se dijo, resulta paradójico que
un sector económico (el dedicado a este tipo de "producción" de la tierra urbana)
-haya actuado en un clima de laíssez-faire que contradecía un modelo de
desarrollo que aumentaba el papel del Estado como conductor de la actividad
económica. Esta paradoja es sólo aparente; la urbanización "salvaje" llenaba en
realidad otra necesidad del mismo modelo: hacía posible -a un bajo costo
inmediato pero dejando planteados altos costos futuros (los relativos a la
provisión de servicios en zonas muy poco densas ocupadas solo parcialmente)- la
expansión del área metropolitana principal, donde se desarrollaba de manera
preponderante el proceso de industrialización sustitutivo de importaciones y tenía
lugar una proporción importante del consumo colectivo de bienes y servicios.
Además, el acceso masivo de amplios sectores populares a la pequeña propiedad
periférica no hacía sino reforzar las políticas de re distribución del ingreso, parte
inseparable del mismo modelo.

En relación con el incremento de la densificación central, es necesario señalar en primer

lugar la sanción en 1948 de la ley de la "propiedad horizontal", que abrió la posibilidad jornadalaboral(cf Torres,
1978). Todo lo anterior
de que en la propiedad de los edificios de departamentos -que hasta ese momento debía lleva a afirmar que el
ser considerada como una unidad- fuera compartida entre los copropietarios de las subsidio al transporte
público en Buenos Aires
distintas unidades locativas. Aparece entonces un nuevo tipo residencial urbano: el
durante el período
edificio "en propiedad horizontal". Hasta 1948, los pequeños propietarios solo podían considerado implicó un
vivir en su propiedad si se trataba de casas individuales, lo cual traía como consecuencia subsidio a la tierra
periférica del que
la necesidad de alejarse del centro; como contrapartida, para habitar un edificio de resultaron beneficiados
departamentos en altura -lujoso o económico-- era necesario ser inquilino. los asalariados.

16
 El submercado de la "propiedad horizontal" económica tuvo su auge en las
décadas de 1950 y 1960 Y estaba dirigido a todo el espectro de las clases medias.
Los empresarios eran frecuentemente profesionales de la construcción
(arquitectos, ingenieros) cuyas pequeñas empresas abarcaban todas las
actividades de ese sector: el proyecto, los aspectos financieros -cuyo eslabón
central era el aprovechamiento del crédito de los bancos oficiales- y la promoción
inmobiliaria. La forma de operar de este sistema -renovación urbana parcela por
parcela- produjo consecuencias importantes en la configuración del tej ido urbano
central-lo cual se trata más adelante.
Si bien durante el periodo tratado existen acciones urbanas directas (construcción
de importantes conjuntos residenciales) puede afirmarse que el conjunto de las
políticas urbanas "implícitas" mencionadas (préstamos subsidiados a la vivienda
individual, subsidio al transporte público, permisividad de las reglamentaciones
de usos del suelo urbano) representan durante ese período el factor de mayor
envergadura para explicar la forma adoptada por el proceso de expansión metro-
politana y suburbanización.

El paisaje urbano periférico.

En las zonas periféricas de loteos económicos y autoconstrucción, la alta tasa de

ocupación de las viviendas individuales (generalmente pequeñas) se contapone a
las bajas densidades producidas porun tejido urbano discontínuo y des estructura-
~ do, marcado por la existencia frecuente de terrenos baldíos y lotes no ocupados; la
existencia de estos espacios abiertos "informales" se contrapone, por otra parte, a
la inexistencia de espacios abiertos públicos incorporados al trazado original. La
"
infrecuente pavimentación de las calles y la aún más infrecuente provisión de los
servicios básicos de agua y cloacas sigue patrones azarosos: iniciativas oficiales a
nivel municipal, provincial o nacional no coordinadas entre sí e iniciativas de

17
organizaciones de vecinos. El único transporte público que sirve a estas zonas -los
"colectivos"- negocian sus itinerarios para unir las zonas algo más densas con la red de
rutas troncales pavimentadas, a través de calles locales con pavimento o sin él. Lluvias
fuertes o inundaciones desarticulan esa red.

Tanto el pozo de extracción de agua de las napas subterráneas como el pozo de

eliminación de las aguas servidas se encuentran dentro de la misma parcela. Un
pozo de extracción de agua que sólo llega hasta la primera napa es el más
económico pero el que presenta el riesgo mayor de contaminación; como el
"poceado" corre por cuenta de los propietarios, el pozo a la primera napa es
prácticamente la nonna. El agua del pozo es elevada hasta un pequeño tanque de
almacenamiento por medio de un motor eléctrico (la electricidad es el servicio
público más difundido) o una bomba manual, desde donde se distribuye por
cañerias hasta el baño y la cocina (la aplicación masiva de este sistema motivó la
realización de trabajos por parte de estudiosos extranjeros17.
Las viviendas son construidas al ritmo dictado por la capacidad de ahorro y el
17 Para una historia
tiempo disponible de las familias. Este proceso, luego del esfuerzo inicial que de la red de agua potable
implican los primeros pagos por el terreno, tiene una primera etapa de ahorro en en Buenos Aires,
ver Bodard, Thierry, UDu
fonna de materiales almacenados en el mismo terreno. Los materiales y las
reseau au 'bombeador'. L'
técnicas constructivas son los que provee el mercado (muros de ladrillo, puertas, alternative critique pour l'
ventanas y artefactos sanitarios estándar, techos planos de honnigónannado, de eau potable ",
en Dupuy (1986).
losas y vigas prefabricadas o tejados inclinados cubiertos con chapas acanaladas
o con tejas), en algunos casos, generalmente de manera temporaria, se recurre a la
adquisición a plazos de casillas o viviendas prefabricadas de madera que también 18 En algunos trabajos se
postula que, en realidad,
provee el mercado. La aplicación o desarrollo de técnicas y materiales artesanales la mayor parte de los
o tradicionales es prácticamente inexistente; por el contrario, la mej orutilización casos constituyen
-adaptada a las circunstancias- de las técnicas y materiales estándar, así como variaciones a partir de un
tipo básico (Clichevsky,
también la decantación natural de ciertos patrones de diseño (disposicioI).es Schapira y Schneier,
típicas de las plantasI8), ha llegado a fonnar parte inseparable de la subcultura de op.cit.).
los barrios de

18
 autoconstrucción, transmitiéndose de los vecinos establecidos a los recién
llegados tanto la experiencia adquirida como ciertas herramientas y utiles (por
ejemplo los andamios y encofrados) cuyo uso no es contínuo sino concentrado en
ciertas etapas del proceso constructivo. Este proceso puede prolongarse durante
años o aun indefinidamente; al trabajo en la obra durante el tiempo libre del
núcleo familiar del propietario, puede agregarse la colaboración esporádica de
otros familiares y de amigos y también la contratación de personal especializado
(poceros, techistas, etc.).
La desarticulación espacial del tejido urbano resultante de este tipo de desarrollo
en las zonas donde se produjo de manera predominante durante el período
19 El Código de la considerado (la parte externa de la primera corona y la parte interna de la segunda
edificación de 1944
reemplaza a las -ver mapa síntesis) puede ser considerada como un factor de deterioro de las
regulaciones más laxas de condiciones habitacionales comparable al representado por la falta de servicios.
1928. Aumenta la altura
posible de la fachada (que
se regula por el ancho de
la calle del frente y no por Cambios en el paisaje urbano central derivados de su renovación parcela por
criterios de densidad parcela.
máxima). Permite que las
habitaciones sean La forma de operar de este sistema y el tamaño reducido de las empresas, imponía que la
ventiladas e iluminadas
por "patios de aire y luz"
renovación del tejido urbano fuera realizada parcela por parcela, quedando excluidas las
de dimensiones grandes operaciones urbanas. La rentabilidad de las operaciones hacía necesario que los
reglamentadas. Según inmuebles adoptaran invariablemente las máximas alturas permitidas por el Código de la
algunos autores, este
código inicia la Edificacion de 194419 (por ejemplo de 8 a 12 pisos) y fueran construidos en parcelas de
"fragmentación" del medidas mínimas (por ejemplo de 8,66 m de ancho por 30 ó 40 m de profundidad). Esta
tejido urbano y produce
un mecanismo que
lógica se aplicaba de manera inflexible: tanto en una manzana saturada como en una con
"convierte el diseño de la edificación baja y un solo edificio en altura, este era construido a la máxima altura
propiedad horizontal en permitida, separándose de los IOtes linderos con grandes muros medianero s cerrados.
un mecanismo
automático" (Diez y otros, Una manzana que hubiera sido construida en su totalidad hubiera llegado a densidades del
1984). orden de las 3500

19
personas por hectárea; si este cálculo fuera extendido a la Capital Federal en su
conjunto, la cifra total de habitantes llegaria a los 50 millones. Sin embargo, la
población de la Capital -el ámbito principal de difusión de la "propiedad
horizontal"- se mantuvo prácticamente estable en 3 millones desde 1947; los
resultados de que la permisividad del Código se mantuviera durante 30 años, no
redundaron sin duda en la sobrepoblación de la Capital --como temían algunos
urbanistas2°- sino que se tradujeron en la posibilidad de actuación de empresas
pequeñas y medianas poco tecnificadas y la producción irrestricta de un tejido
urbano discontínuo y desarticulado, generándose un paisaje urbano sin interés en
el que predominan los muros medianeros de grandes dimensiones. Como contra-
partida, este sistema se constituyó en el principal vehículo que posibilitó el acceso
a la pequeña propiedad urbana de amplios sectores de las clases medias urbanas.

La creación de un submercado residencial protegido: la ley de alquileres de 1943.

La ley de locaciones urbanas de 1943 congeló el valor de los alquileres creando

sólidos obstáculos legales para aumentarlos o desalojar a los inquilinos. El
proceso inflacionario de las décadas subsiguientes redujo el valor de los
alquileres protegidos a una fracción insignificante de los alquileres de mercado.
Los efectos de esta ley sobre los cambios en la estructura espacial son contradic-
torios: en primer lugar, si bien por una parte congeló parte del parque
habitacional durante varias décadas, por otra, al producir una retracción muy 20 CI Odilia Suárez
marcada en el mercado de alquileres, favoreció de manera indirecta el auge de las (1987).

formas de acceso a la propiedad ya tratadas.

20
.

4. Los procesos fuera del mercado: la "villa miseria" clásica

Si bien la historia social de la ciudad registra en la década de 1930 la aparición de

asentamiento s de desocupados en la zona de Puerto Nuev021, el fenómeno de los
asentamientos marginales que, con altibajos, va a estar presente en la ciudad
desde ese momento, tiene su comienzo durante la década de 1940, asociado a la
expansión urbana, y las migraciones internas. Son los sectores que quedan fuera
de los mecanismos del mercado residencial -trabajadores con relaciones laborales
no formalizadas, temporarias o precarias-los que van a construir los
"asentamientos marginales", ''villas de emergencia" o -adoptando la
denominación que aparece en ese período y que va a perdurar-las ''villas miseria".
A diferencia de otras metrópolis latinoamericanas donde se configura -siguiendo
las tesis clásicas de Quijano- un extendido "polo marginal" urbano, en Buenos
Aires las ''villas'' producen preponderantemente situaciones de enclave más
restringidas, ocupando parcelas fiscales (terrenos ferroviarios, portuarios o man-
tenidos en reserva para otros usos) o terrenos privados no ocupados por sus
propietarios. Visto en fotografias aéreas, el trazado irregular de las "villas"
contrasta con las manzanas regulares, uniformes y parceladas de la ciudad en
general y de los barrios de loteo y autoconstrucción próximos. En la Capital
Federal, las "villas" pueden ser centrales (zona portuaria, zonas ferroviarias) u
ocupar el vasto sector sud, próximo al Riachuelo; en el Gran Buenos Aires, la
zona de mayor concentración es un anillo disperso que aproximadamente coincide
. con los partidos de la "primera corona", alrededor de la Capital Federal (ver mapa
síntesis -figura 6). Las viviendas son construidas con materiales precarios, (lata,
cartón, muros de ladrillo de canto, chapa ondulada, madera) y la carencia' de
servicios es casi absoluta. Cuando la red de agua está próxima, los habitantes
utilizan colectivamente grifos conectados a la red; la energía eléctrica es tomada
2I J.L.Romero, La ciudad
de masas.
de manera no autorizada de la red pública.

21
Durante largos períodos -particulannente durante la etapa inicial de expansión
industrial- las "villas" fueron toleradas en tanto brindaban soluciones "de
emergencia" al problema habitacional; existieron también de manera esporádica
planes de crédito y adjudicación de viviendas dirigidos específicamente a
habitantes de "villas", lo cual, sin embargo, no afectó de manerá significativa su
reproducción como fenómeno urbano. Es dificil construir series estadísticas de la
magnitud de la población involucrada, salvo para períodos recientes y para la
Capital Federal. Para apreciar su magnitud puede recurrirse a las estadísticas de
1976 para la Capital Federal (antes de los operativos masivos de erradicación),
que registran una población de 225.000 personas y al Censo de Villas de
Emergencia (1981, Provincia de Buenos Aires) que arroja, para el Gran Buenos
Aires, una población de 290.000 personas.

22
 IV. Los cambios entre 1960 y 1980.

1. El contexto: tendencias contradictorias de un período complejo.

A partir de 1960, el crecimiento del región metropolitana se desacelera (tasas de

2,1% para 1960-70 y de 1,6 para 1970-80). 1970 constituye un punto de
inflexión, cuando el peso de la población del área como porcentaje de la
población del país llega a su máximo histórico (35,4%), manifestándose luego
una tendencia debil a la disminución. Entre 1970 y 1980, por primera vez el
crecimiento vegetativo supera a las migraciones; entre los migrantes extranjeros,
la proporción de los de los países limítrofes aumenta considerablemente (entre
1960 y 1980, de 8% a 27%).
Cuadro 2. Población 1960, 1970, 1980. Tasas de crecimiento 1960-70, 1970-8022

POE. Tasa POE. Tasa POE.

1960 1960-70 1970 1970-80 1980
Total país (en miles) 20.013,8 23.364,4 27.947,4
(porcentajes) 100,0 1,6 100,0 1,8 100,0
Total urbano 73,8 2,2 79,0 2,3 83,0
AMBA 33,7 2,1 35,4 1,6 34,9
Capital Federal 14,8 -0,2 12,4 0,1 10,5
Gran Buenos
18,9 3,6 23,0 2,4 24,5
Aires
485
Resto Urbano 40,1 2,4 13,6 2,8
,
Total Rural 26,2 -0,7 21,0 -0,3 17,0
21 Fuente: Lattes, 1992.

23
Con posterioridad a 1955 (al finalizar la "década peronista" 1945-1955) se asiste
en ténninos generales al fin de las políticas "redistribucionistas", acentuándose la
predominancia del mercado en la actividad económica; por otra parte, la inestabi-
lidad institucional (alternancia de regímenes civiles y militares) se va a prolongar
hasta 198323. En relación con las políticas de vivienda, la ley de alquileres deja
de tener vigencia y se desmantelan los mecanismos de subsidio que
caracterizaron a las políticas peronistas, suspendiéndose en 1959 el
financiamiento público (Banco Hipotecario Nacional) de la compra de viviendas,
el que queda en manos privadas. En 1970 se ponen en vigencia planes oficiales
que otorgan créditos para la construcción de grandes conjuntos residenciales
quedando reducido a un mínimo el crédito para la vivienda individual (20%
durante el gobierno peronista de 1973
1976)24.
Entre 1966 Y 1973 -durante un régimen militar que ha sido calificado de
"burocrático-autoritario"- se pone en práctica el "Sistema Nacional de P1anea-
miento y Acción para el Desarrollo" que convierte a la región metropolitana de
Buenos Aires en una de las áreas de p1aneamiento en que se divide al país. Entre
1976 y 1983, durante el régimen militar del auto denominado "Proceso de reorga- 13 Osz/ak (1991).

nización nacional" -que ha sido calificado de "autoritario radicalizado"- se ponen

en práctica políticas urbanas que intentan, por una parte, regular desde su propia 14Yujnovsky,Oscar
óptica el "derecho al espacio urbano"25 y ,por otra, se pone en vigencia una (1980).
legislación de usos del suelo a nivel metropolitano y se emprenden obras urbanas
de importancia (una red de autopisatas urbanas, el "cinturón ecológico")26. 15 Osz/ak, op.cit.

16 Para una descripción de

2. Cambios en la estructura urbana. estos emprendimientos, ver
Suárez, op.cit.; para su
caracterización como parte
de las políticas de un
Para poder comprender los cambios en la estructura urbana producidos durante este largo régimen "autoritario ", ver
y complejo período, es necesario analizar separadamente varios aspectos: los Oszlak, op.cit.

24
~

grandes planes -no realizados- de desarrollo metropolitano (1958-1977), la

legislación de,usos del suelo (1977), el proceso que conduce al fin de los loteos
económicos y la aparición de nuevas formas de suburbanización (1960-1980).
,
El surgimiento)' ocaso de los grandes planes de desarrollo metropolitano (19581977).

Entre 1958 Y 1977 aparecen un conjunto de estudios técnicos de importancia -

realizados por el gobierno nacional, la municipalidad de la ciudad de Buenos
Aires y el gobierno de la Provincia de Buenos Aires- dirigidos a proponer grandes
esquemas de ordenamioento metropolitan027. Los intentos de actualización de
los poderes públicos sobre la estructura espacial de la región, sin embargo, se
vieron restringidos no solamente por la dificultad de conciliar los intereses
contrapuestos de un área que depende de varias jurisdicciones, sino también
porque los temas del ordenamiento metropolitano -a pesar de la trascendencia de
los cambios urbanos propuestos- no entraron en el discurso político de las grandes
corrientes de opinión (y esto no solamente durante los periodos militares
prolongados -1966/ 73 Y 1976/83- cuando la discución política no era posible en
ningún campo).
Los siguientes son los documentos elaborados y publicados entre 1958 y 1977:
1) El Plan Director para la Ciudad de Buenos Aires28, realizado entre 1958 y 1965 por la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que incorpora también lineamientos
estructurales (indicativos) para la parte de la región metropolitana que pertenece a la
provincia de Buenos Aires. Es éste un plan de zonificación, control de usos del suelo,
17 CfSuárez (1986), propuesta de esquema de vialidad y de transporte y propuesta de obras prioritarias.
Torres, Fernández y Presenta sus propuestas en tres escalas: la Capital Federal, el área metropolitana y el área
Morano (1992).
regional. Su marco legal de aplicación se restringe a la Capital Federal, donde algunas de
las propuestas originaron acciones de planeamiento.
18 MCBA (1959).

25
 -
2) El "Esquema Director Año 2000"29 es elaborado entre 1967 y 1969 por un
organismo directamente dependiente del Poder Ejecutivo Nacional, el Consejo
Nacional de Desarrollo (CONADE), con el asesoranÍiento de un organismo 29 CONADE (1969).
francés, el IAURP3O. Su proposición básica se refiere a la definición de unos
"ejes principales de urbanización" cuyo propósito es encauzar linealmente el
30Institut d'Aménagement et ,,
crecimiento metropolitano en la dirección del Río de la Plata y el Río Paraná (lo d'Urbanisation de la
cual es definido como un "eje fluvial-industrial" de alcance nacional), incluyendo Région Parisienne.
la reestructuración completa del esquema de movilidad, incorporando sistemas
avanzados de transporte público (Red Expresa Regional o RER) y un sistema de 3/ CONADE,
autopistas. Este plan, luego de ser publicado en dos versiones (castellano y 1969 (versión
original);
francés) y haber servido de base para la elaboración de otros documentos, no es
IAURP, 1972 (versión
aplicad03!. Pareciera que el corte autoritario y la inclinación eficientista del francesa). El RER parisino,
régimen durante el cual el plan fue elaborado no fueron las condiciones suficientes una extensa red
expresa regional planeada
para garantizar su ejecución. sólo pocos años antes que el
3) El Estudio Preliminar del Transporte de la Región Metropolitana, emprendi-
RER de Buenos Aires, se
miento del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación y de la completa como parte de la
Secretaria de Urbanismo y Vivienda (asistido por el Programa de las Naciones política urbana gaullista;
en América Latina, extensas
Unidas para el desarrollo, PNUD), publica en dos tomos un estudio técnico y redes subterráneas que
diagnóstico que culmina en propuestas que siguen las líneas del documento emplean tecnologías
"Buenos Aires 2000"32 y que en lo fundamental tampoco son aplicadas. francesas se construyen en
la ciudad de México y en
4) En 1977, la provincia de Buenos Aires, a través de la Secretaria de Estado de Santiago de Chile durante
la década de 1970,
Transporte y Obras Públicas, la Secretaria de Planeamiento Ambiental y, en el superando en extensión a la
nivel nacional, la Dirección Nacional de Planeamiento Ambiental, formulan el red de Buenos Aires, la más
"Sistema Metropolitano Bonaerense (SIMEB)", en coordinación con el programa antigua de América Latina,
cuya parte principal se t
CONHABIT de las Naciones Unidas. Esta gran estrategia metropolitana y
regional sigue el mismo camino que sus antecesoras: es archivada.
había completado entre
1913 y 1941. I
Las grandes estrategias regionales elaboradas entre 1958 y 1977 implicaron un \
impresionante despliegue técnico y la contribución de un nutrido y representativo
conjunto de planificadores urbanos; los resultados de este esfuerzo son productos 32 MOSP (1972).

26
 que (en el papel) son comparables a ejemplos internacionales y constituyen en su
conjunto un material bibliográfico indispensable sobre el análisis y el diagnóstico
del sistema metropolitano de Buenos Aires. La forma de evolución de la región
metropolitana, sin embargo, ha seguido tendencias que no respondieron a los
principios contenidos en este gran urbanismo producido por organismos del
Estado'
(concebido en contextos político-institucionales disímiles), que fue prácticamente
ignorado por el discurso político y la opinión pública; la forma urbana de Buenos
Aires, porel contrario, se ha desarrollado en los hechos respondiendo a un
complejo conjunto de procesos de naturaleza "socioespacial" -no expresados
explítamente ni "voluntaristas"- generados en el seno de la sociedad civil.

Los instrumentos de control de usos del suelo de 1977.

Con anterioridad a su reforma drástica en 1977, el Código de la Edificación de 1944 había

sufrido varias modificaciones, siendo una de las más importantes en relación con la
evolución del tejido urbano, la autorización en 1957 para la construcción de "edificios en
torre" que, por una parte, permitían duplicar o triplicar la intensidad de uso del suelo y,
por otra, al imponer determinadas restricciones en relación con la forma de ocupación de
la parcela, incrementaban la "segmentación" existente del tejido urban033.

Durante el régimen militar del "Proceso" son puestos en vigencia dos instrumentos
dirigidos explícitamente al ordenamiento territorial, marcando la existencia de
instrumentos de este tipo una diferencia sustancial con el período anterior. Uno de estos
instrumentos es el nuevo Código de Planeamiento Urbano de la ciudad de Buenos Aires
de 1977, que impone drásticos cambios en las formas de ocupación de la parcela -están
ahora reguladas porun "factor de ocupación total" y un "factor de ocupación del suelo"- y
disminuyen sustancialmente las alturas a las que es posible construir. Está dirigido
principalmente a la modificación gradual del tejido
33 Diez et al., op.cit. v

27
 ....

urbano existente, proponiéndose al mismo tiempo limitar el crecimiento poblacio-

nal; tan importante como esa modificación es la que influye sobre el diseño de los
edificios al impedir que las habitaciones sean iluminadas y ventiladas a través de
los "patios de aire y luz"34.

El segundo instrumento es la ley 8912 "de usos del suelo" de la Provincia de

Buenos Aires, tambien de 1977, uno de cuyos propósitos es propender a la
estructuración del tejido suburbano disperso, imponiendo una serie de
requerimientos a las operaciones de subdivisión.
En cuanto a las restricciones que esta ley efectivamente plantea a la expansión
suburbana, se refieren a características de las zonas (por ejemplo no estar por
debajo de determinadas cotas de nivel en zonas inundables), a la reglamentación
de las dimensiones de las parcelas y la disposición de las manzanas, a los
coeficientes de usos del suelo, a las normas de edificación de las construcciones y
a la obligación de que en las nuevas subdivisiones se contemple la provisión de
servicios (agua, cloacas, electricidad) y la pavimentación de las calles principales;
las subdivisiones, además, deben estar de acuerdo con planes reguladores
municipales que deben ser aprobados a nivel provincial.
En la práctica, estas normas chocaron contra numerosos obstáculos. En primer
lugar, contra la práctica usual de los promotores inmobiliarios delloteo disperso
(en "islas"), que deja zonas vacantes intermedias en espera de su valorización
como consecuencia de la construcción paulatina en las zonas ya ocupadas; en
segundo lugar, a la mayor inversión necesaria para cumplir con los nuevos 34 Algunos análisis
requerimientos; finalmente, a que la aplicación de normas de edificación choca muestran que las
restricciones impuestas, al
también con las prácticas de autoconstrucción de los propios pobladores. El propender a la
intento de aplicar un marco legal de control urbano que no estaba acompañado de construcción de edificios
medidas de promoción y de control eficaces produjo además otro efecto perverso: bajos, han agregado un
obstáculo más a la
un sector de la promoción inmobiliaria adoptó prácticas de operación dirigidas a construcción de viviendas
burlar las normas, naciendo de esta manera los loteos "piratas"; este tipo de económicas.
operaciones

28

35 Oszlak (1991).
36 Cassagne, J.c., Duprat,
J.E., Mendonfa Paz, A.E.,
Reinhold, A.L., Scotti,
E.P. y Suárez, O. (1983).
fueron realizadas sin aprobación municipal formalizándose la venta de las parcelas
solamente mediante un "boleto de compra-venta". Esta situación está difundida
principalmente en zonas que si bien no son francamente inundables, se encuentran
por debajo de las cotas mínimas establecidas como consecuencia de la implemen-
tación de la ley 8912, no pudiendo entonces ser objeto de un fraccionamiento
legal. En esas condiciones, los compradores de buena fe heredaron una situacion
ilegal que les impidió efectuar su escritura de dominio por no estar su parcela
debidamente inscripta en el catastro oficial. Estas situaciones han sido frecuentes a
fines de la década de 1970 y comienzos de la de 1980 -prolongándose sus
consecuencias para los afectados hasta el día de hoy- dando lugar a movilizaciones
de vecinos (pequeños propietarios pobres de barrios de autoconstrucción) que
requieren que su situación sea regularizada por algún tipo de reconocimiento por
parte de las autoridades municipales, lo cual se ha obtenido en algunos casos por
el reconocimiento municipal (no la aprobación) de la subdivisión de la tierra,
numerando las parcelas y registrando a sus propietarios. Este logro parcial, si bien
no permite a
éstos la obtención del título formal de propiedad, les permite en cambio realizar
acciones que implican pruebas formales de la "ocupación pacífica" de su propie-
dad, por ejemplo, pagar sus impuestos.
Ambos instrumentos legales-a diferencia de los "grandes planes"- tuvieron una
aplicación real. Sus efectos han sido evaluados desde distintas ópticas; trabajos
centrados en el análisis de las características de las decisiones políticas del período
del "Proceso" militar 1976-83, ponen en evidencia un intento"autoritario radica-
lizado" de regular el derecho a la ciudad (lo cual resulta claro en la erradicación
manu militari de la mayor parte -39.000 familias- de las "villas" de la Capital
Federal)35. Otros autores, centrándose en el análisis de los aspectos técnicos de la
legislación de usos del suel036, muestran que entre los planificadores urbanos
existió cierto consenso en el sentido de justificar medidas tendientes a
reglamentar el desarrollo urbano incontrolado.
29
Entre estos últimos, sin embargo, hay algunos37 que llaman la atención, desde el
punto de vista jurídico, sobre las dificultades insalvables que una ley (la 8912)
concebida en un contexto "de facto" iba a tener para ser aplicada en un marco
constitucional, haciendo notar especialmente la ausencia en la ley de mecanismos
de participación ciudadana (lo cual es un aspecto inseparable de los mecanismos
de implementación previstos en leyes similares dentro de la experiencia mundial
en este campo).

El fin de los loteos economicos

La disminución progresiva de la incidencia del proceso de loteamiento económico
y autoconstrncción, que comienza a manifestarse a partir de 1960 y se completa -
bajo los efectos de la crisis- durante la década de 1980, se encuentra asociada
principalmente a la desaparición progresiva de lo que se ha llamado políticas
urbanas "implícitas" y la aparición de una legislación de usos del suelo cuyos
requerimientos -aunque mínimos si los comparamos a nivel intemacional- son
suficientes para desalentar a los especuladores inmobiliarios.
Una de las manifestaciones más evidentes de los cambios en el proceso de
suburbanización son los signos de la desaceleración de ese proceso sumados a la
caída de la tasa de crecimiento del Gran Buenos Aires y al deterioro de los
indicadores sociohabitacionales de la periferia: el importante aumento en el
porcentaje de propietarios que había tenido lugar en esa zona desde fines de la
década de 1940 se mantiene prácticamente estacionario durante la década de
1970. Por otra parte, la población registrada en los censos como "ocupantes 37 Ben;aitz, M.A.,
"Régimen juridico del
gratuitos y en otro carácter" -que debe suponerse que engloba a los habitantes de
planeamiento urbano ': en:
"villas miseria"- se duplica en el Gran Buenos Aires en el mismo lapso: 5,0% en Cassagne et al., op.cit.)
1960 y 11,24% en 1970. De manera consistente con las cifras anteriores, el
coeficiente

3
0
 de personas por cuarto para el conjunto de la población de los partidos del Gran
Buenos Aires (índice de hacinamiento) aumenta de 1,7 en 1960 a 1,9 en 197038.
A la disminución relativa del precio del transporte anterior a 1960, sucede una
tendencia opuesta con posterioridad a esa fecha: considerando dos períodos
quinquenales, uno anterior y otro posterior a 1960, y teniendo en cuenta el costo
de vida, los salarios y el precio del transporte público, puede verse en el cuadro
siguiente que, entre 1952 y 1957, es el transporte público el que crece menos,
mientras que entre 1965 y 1970, por el contrario, es éste último el que más crece
(en el quinquenio intermedio, los valores reflejan también la misma tendencia
aunque más moderadamente).

Cuadro 3. Aumentos en el costo de vida, salarios y transporte público39

Período Costo de vida Salarios Transporte público

1952-57 71,6 97,9 25,0

1965-70 142,0 145,9 187,9

Asi como la subvención del transporte en los ferrocarriles suburbanos nacionali-

zados fue una condición necesaria para el desarrollo del proceso de suburbaniza-
38 Torres (1975).
ción "económica" de las décadas de 1940 y 1950, la disminución progresiva de
ese subsidio a partir de la década de 1960 se constituye en un factorcrucial para
39 Fuente: Vitel/i, 1986. explicar el agotamiento posterior de ese modelo de suburbanización.

31
La aparición de procesos de suburbanización de nuevo tipo.

Al nivel de los grupos de mayor poder económico, aparece una tendencia creciente
a la suburbanización residencial, que se manifiesta en la ocupación del espacio
periférico en aquellas zonas donde existen autopistas radiales que se integran con
una red de rutas secundarias y que permiten acceder al perímetro más externo de
la aglomeración. Las autopistas -sobre todo el Acceso Norte, cuyo tramo principal
queda habilitado en la segunda mitad de la década de 1960- representaron en este
caso para los grupos de mayores ingresos (poseedores de uno o más automoviles
privados por familia) el mismo factor inductor de un proceso de suburbanización
que el representado, para los grupos de menores ingresos, por los ferrocarriles
suburbanos con tarifas subsidiadas dos décadas antes.
En ambos casos, el potencial residencial que en un momento dado adquieren 40 La evidencia de la
mejora de las condiciones
sectores determinados de la corona periférica, se manifiesta de manera diferente de habitabi/idad de las
para los distintos grupos sociales, canalizándose tambien de esta manera la renta zonas intersticiales del
urbana generada. sector noroeste frente al
estancamiento y retroceso
Como consecuencia de la habilitación del Acceso Norte, todo el sector noroeste de zonas equivalentes del
seCtor sur, surge de la
mejora sus condiciones de habitabilidad entre 1960 y 1980"°, convirtiéndose lo comparacion de
que era un sector intersticial servido de manera deficiente por lineas secundarias indicadores censales a nivel
de fraccion de los censos
de transporte público (ferrocarril suburbano no electrificado y lineas locales de nacionales de 1960 y 1980
colectivos), en un eje radial principal bien servido por transporte automotor (cf HTorres, 1985).
(automovil privado y ramales troncales de las lineas principales de ~olectivos).

32
 v. La década de 1980.

1. El contexto.

Durante la década de 1980, habiendo llegado el país a un grado de urbanización

muy elevado (83,0% en 1980), el aumento del porcentaje de la población urbana
nacional es mínimo (86,2% en 1991), concentrándose este aumento en el resto
urbano del país, fuera del área metropolitana (de 48,0% a 52,6%). La Capital
Federal disminuye su peso en la población nacional (de 10,5% a 9,1%) y el Gran
Buenos Aires mantiene la misma proporción (24,5%). Por primera vez en la serie
estadística presentada, el Gran Buenos Aires tiene una tasa de crecimiento (1,4%)
inferior a la del resto urbano (2,3%). En el Gran Buenos Aires, el crecimiento se
concentra en los partidos de la segunda corona; dentro de la Capital Federal se
registra un hecho singular: a pesar de que el distrito apenas registra un pequeño
aumento de su población (32.173 personas), la población en "villas" recibe, dado
su tamaño, un incremento considerable (16.281 personas).

Cuadro 4. Población 1980, 1991. Tasas de crecimiento 1980-9141

POB. Tasa POB.

1980 1980-91 1991
Total país (en miles) 27.947,4 32.370,4
(porcentajes) 100,0 1,4 100,0
Total urbano 83,0 1,8 86,2
AMBA 34,9 1,0 33,6
Capital Federal 10,5 1,8 9,1
Gran Buenos Aires 24,5 1,4 24,5
Resto Urbano 48,5 2,3 52,6
Total Rural 17,0 -0,6 13,8
41 Lattes, J 992.
33
Desde el punto de vista de la economía, la década de 1980 comienza con la
generalización de una "crisis estructural" (aumento de la población por debajo de
la "línea de pobreza"42, aumento del empleo informal), que repercute en el final
defmitivo de las políticas "redistribucionistas" -tanto a nivel general como a nivel
urbano- y la aplicación generalizada de políticas "de ajuste".
Desde el punto de vista institucional, en 1983 finaliza el régimen militar del
"Proceso" y el sistema constitucional es restablecido. En relación con las acciones
dirigidas al planeamiento metropolitano, en el contexto de un afianzamiento
institucional de la renacida democracia, surge una entidad que aspira a constituirse
en la autoridad coordinadora del planeamiento metropolitano (el AMBA, Area
Metropolitana de Buenos Aires), a partir de un convenio entre el gobierno
nacional, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el gobierno de la
Provincia de Buenos Aires. La idea central de los investigadores, planificadores y
políticos nucleados en el AMBA era concebir la aglomeración como un área con
problemáticas comunes para las que debían hacerse propuestas conjuntas. Dentro
de los aspectos tratados aparecía claramente la temática eco lógica, la
investigación sobre las carencias y desigualdades dentro del espacio urbano (sobre
todo la infraestructura), la desconcentración económica y la descentralización del
aparato decisorio y administrativo. Las reflexiones sobre estos aspectos
aparecieron en una revista cuatrimestral (los Cuadernos del AMBA), pero las
aspiraciones iniciales que parecían dirigirse a constituir una entidad jurídica
formal, amparada por la Los hogares por
4]
Constitución Nacional, para actuar sobre un área multijurisdiccional, encontraron debajo de la "línea de
pobreza" pasaron de 5,8%
dificultades crecientes-y aparentemente insalvables-para conciliar los intereses
en 1974 a 33,1 en 1987; el
económicos y políticos divergentes de las distintas partes constitutivas de la descenso que se registraba
Durante la parte final de la década de 1980 se profundizan las manifestaciones de la crisis
región. en la "pobreza estructural"
económica y el rigor de las políticas "de ajuste". Además -dentro de los mecanismos desde 1974, se detiene en
los años 80 (INDEC, La
constitucionales- se producen cambios en los partidos gobernantes, en primer lugar en el pobreza urbana en la
gobierno de la Provincia de Buenos Aires (1987, 1991) Y luego en el gobierno nacional Argentina, 1991).
(cambio de la administración radical a la peronista en 1989).

34
 En este contexto, se imp lementan nuevas estrategias para superar la crisis en las
que se privilegia lo local (el municipio, el barrio, la manzana), lo operacional
(emprendimientos que requieran pocas inversiones) y lo gestionario (nuevos
actores, grupos autogestionarios ). Varios autores ponen en evidencia que la
década de 1980 está signada por nuevos actores y nuevos movimientos sociales
fuertemente territorial izados (municipios, barrios, organizaciones de la
comunidad, Iglesia, ONG), por un "desplazamiento del eje de la acción política a
lo social y lo urbano" en donde la "lucha por el espacio" centrada en la tierra
adquiere un peso predominante43.
Por otra parte, el discurso neo liberal predominante (libertad de mercados,
desregulación), tiende a ser asimilado en el contexto argentino como opuesto al
emprendimiento por parte del Estado de operaciones de ordenamiento territorial
(un punto de vista reminiscente de lo que Tribillon llama "post-urbanismo"44). Es
por este conjunto de razones que la formulación de grandes planes de alcance
metropolitano ha entrado en un período de eclipse. Esto no es un obstáculo para la
existencia de un conjunto de iniciativas puntuales urbanas (a nivel municipal), por
ejemplo, la rehabilitación de vivienda y provisión de servicios bajo sistemas
autogestionarios, la rehabilitación y reciclaje de edificios y zonas históricas y aun
la existencia de
grandes proyectos locales de renovación urbana (zona portuaria), con la condición
de que su rentabilidad esté garantizada y su financiamiento asegurado.

2. Cambios en la estructura urbana.

La evolución de la estructura urbana durante la década de 1980 será ejemplificada

con los siguientes procesos: (a) la evolución que lleva de la "villa miseria" clásica
43 Prévot Schapira, 1992; al "asentamiento", (b) los procesos de suburbanización de los grupos de altos
Jelin (comp.), 1985.
ingresos (los "country clubs") y (c) el acrecentamiento de las tendencias hacia el
deterioro central: los "hoteles y pensiones", las "villas" de la Capital Federal y la
44 Tribillon, 1991. ocupación de viviendas centrales desocupadas.
35
De las "villas" a los "asentam;entos".

En relación con los procesos residenciales fuera del mercado, la evolución de la

"villa miseria" clásica también sufre cambios importantes. Desde comienzos de la
década de 1980, las ocupaciones ilegales de tierra periférica adoptan nuevas
formas: los "asentamientos". Las "villas", de trazado irregular, no respetan ni el
patrón tradicional de la manzana ni la división regular en parcelas; los
"asentamiento s", desde el momento de su instalación, tratan de evitar toda
diferenciación formal demasiado evidente con el tejido urbano regular
(características que favorecen una futura "regularización").
Estas diferencias reflejan varios aspectos sustanciales que se refieren a cambios en
la naturaleza del proceso: (a) la erradicación de las "villas" de la Capital Federal,
lo que fuerza a parte de ese contingente a intentar establecerse en el Gran Buenos
Aires, fuera de los límites de la Capital, (b) el agravamiento de la crisis
económica y la desaparición de alternativas, lo que impulsa a organizarse y
adoptar soluciones ilegales a grupos que hasta ese momento encontraban solución
en las situaciones dentro del mercado, (c) la intervención de asociaciones
voluntarias (vinculadas a la Iglesia, a grupos profesionales o a ONG), (d) la
actitud favorable del gobierno de la Provincia de Buenos Aires para entablar
negociaciones dirigidas a canalizar el proceso de regularización por vias
administrativas (Direccion General de Regularización Dominial) y favorecer la
formulación de soluciones económicas.
En esas condiciones, desde la toma inicial se adopta un diseño regular, 45 Prévót Schapira y
amanzanado y parcelado (a diferencia de las "villas" donde predomina lo Schneier (1988).

irregular, las calles interiores, la indiferenciación entre el espacio público y

privado), lo cual hace posible el proceso administrativo de regularización. Ver diario Clarín, 22/9/
46

Algunos autores ven aquí una situación intermedia entre la ''villa'' y elloteo 1991, reportaje al grupo
organizador de un
popular"5. Son los pobladores los que comienzan a rechazar la denominación de asentamiento establecido
"villa", favoreciendo la de "barrio" y aceptando eventualmente la de en 1986.
"asentamiento"46. En los hechos, los "asentamien

36
tos" y las políticas del Estado dirigidas a su regularización, constituyen los únicos
procesos recientes que plantean fonnas de suburbanización de los grupos de
menores mgresos.

Los "country clubs".

Aparte de otros desarrollos periféricos menores dirigidos a los grupos de más

altos ingresos, el fenomeno caracteristico de la década de 1980 -dirigido de
manera exclusiva a esos grupos- es la aparicion de los "country clubs". A partir
de 1985 los periodicos de mayor circulacion comienzan a discriminar el rubro
"country clubs" como ítem separado (anteriormente estaban englobados en rubros
tales como "casas de fin de semana" o "quintas"). La localización de estos
desarrollos se extiende hasta localidades situadas a mas de 40 Km del centro (ver
mapa síntesis -figura 6), a lo largo originalmente del Acceso Norte y luego
cubriendo también las zonas del sud y sudoeste seIVidas por un conjunto de rutas
secundarias a las que se puede acceder desde la Capital Federal utilizando obras
viales más recientes (Autopista 25 de mayo y Acceso Sudeste).

Los "country clubs" se implantan en el tejido urbano de la extrema periferia como

verdaderas situaciones de "enclave": cerrados al exterior por límites que solo
pueden ser franqueados a traves de accesos custodiados, muestran una organiza-
ción libre y cuidada de su espacio interno -viviendas individuales, jardines y
espacios comunes de recreación y deporte. Desde el punto de vista del regimen de
propiedad y la organizacion administrativa, los "countries" plantean situaciones
asimilables a las de los "consorcios de propiedad horizontal" debido a la
existencia de un régimen de copropiedad en el que espacios y elementos de uso
individual se hallan inscriptos en-una unidad mayor de la que también forman
parte espacios y equipamientos comunes.

37
La cobertura periodistica relacionada con este tipo urbano es un fenomeno en
crecimiento: además de la oferta inmobiliaria, que requiere cada vez más espacio
periodístico, han sido tratados con frecuencia, por una parte, aspectos
relacionados con la segregación social que parece ser una característica
indisociable de este fenómeno y, por otra, la falta de seguridad (robos, asaltos)
derivada de su implantación en la periferia externa 47.

Nuevas tendencias hacia el deterioro centraL

El tipo de fenómenos que puede designarse como "deterioro central", que-había

tenido un peso considerable en Buenos Aires durante el período 1880-1930
(conventillos) y había tendido a estancarse o a disminuir en términos relativos a
partir de la década de 1940, reaparece durante la década de 1980 en la Capital
Federal adoptando nuevas formas: (a) perdurabilidad del "conventillo" a pesar de
su disminución en términos relativos, (b) aparición e incremento de otras modali- 47 Las asociaciones de
dades de alquiler de piezas en condiciones de precariedad, sobre todo bajo la propietarios de country
clubs han realizado
forma de "hoteles y pensiones", (c) aumento considerable de la población de las declaraciones reclamando
''villas'' de la Capital, luego de su disminución a consecuencia de los intentos de medidas de seguridad. Los
erradicación masiva entre 1976 y 1982 Y (d) el incremento del fenómeno de las countries serían "una presa
facil y atractiva" y habría
casas "tomadas". que temer "la vuelta al
hogar suburbano" debido a
los asaltos en las rutas
"Tememos que el Buenos
Los "hoteles y pensiones".
Aires suburbano se
convierta en una segunda
A pesar de las dificultades encontradas para llegar a una cuantificación precisa de la Bogotá ", afirman
evolución de la población en "hoteles y pensiones" (en los censos quedan englobados -en textualmente (véase "A nice
un conjunto heterogéneo- dentro de las "viviendas colectivas), toda la evidencia soft target", Buenos Aires
Herald, Mayo 24, 1990).
disponible señala la emergencia de este fenómeno. Se ha señalado que la aparición de este
tipo debe remontarse a 1959, cuando los hospedajes quedan

38
 excluídos de la ley de alquileres, apareciendo entonces la denominación de "hotel
y pensión" como forma de disimular la existencia de residentes permanantes en
ese tipo de establecimientos, haciéndolos aparecer como pasajeros transitorios
(aparecen en un "libro de huéspedes" en lugar de tener un contrato; son objeto de
reglementaciones restrictivas que muchas veces dificultan o impiden la residencia
de familias con hijos) y pueden ser desalojados de manera inmediata. En esta
población predominan las personas de origen migrante reciente, los hogares
jóvenes sin hijos y las personas solas: el espacio por persona y la privacidad son
mínimos y el deterioro de las estructuras fisicas e instalaciones de los estableci-
mientos es máximo; los cambios de residencia son frecuentes aunque la
permanancia en un hotel pueda prolongarse durante varios años. Desde el punto
de vista ocupacional, predomina la inestabilidad laboral y la irregularidad de los
ingresos. Si bien la actividad de los "hoteles y pensiones" es legal desde el punto
de vista de la situación del inquilino, la violación sistemática de las disposiciones
municipales (seguridad de las estructuras, estado del edificio, existencia de
instalaciones sanitarias en número suficiente, iluminación y ventilación de los
locales) y la ausencia de contratos, configuran una situación que dificilmente
pueda ser calificada como legal en lo que respecta a los propietarios y encargados
48.

Los "conventillos" en la década de 1980.

La proporción de la población de la Ciudad de Buenos Aires que vive en

"conventillos" ha seguido -con algunos altibajos- un proceso histórico de
declinación: 21,8% en 1892, 10,1 % en 1960,2,8% en 196049. El número
absoluto de esa población en 1980 (79.662 personas) permite, sin embargo,
48 Cuenya, op.cit. considerada como una parte significativa de los procesos de deterioro central que
se reactivan en la década de 1980. Los "conventillos" tienen su mayor
49 Cuenya, op.cit., cuadro concentración en las zonas centrales hacia el sur (distritos 3 Y 4) que
1, p.42. constituyeron su origen histórico, pero su dispersión abarca también el resto de la
ciudad. La población de los

39
conventillos es más estable que la de los "hoteles y pensiones" (existen familias
residiendo durante más de una generación); desde el punto de vista laboral
predominan los empleados y se registra también una mayor estabilidad que en los
"hoteles y pensiones" (donde predominan los obreros), existiendo además muchas
personas jubiladas. En algunos casos, la situación de los inquilinos está
garantizada por contratos o recibos en debida forma; en muchos otros casos, sin
embargo, esto no es así, lo que da lugar a la arbitrariedad de los propietarios o de
los "inquilinos principales" (que tienen derecho a subarrendar). El deterioro de los 50 Cuenya, op.cit.
edificios es grande, viéndose los inquilinos forzados a hacerse cargo ellos mismos
de los trabajos de reparación, lo cual en muchos casos no es reconocido por los 51 Cuenya, op.cit., Rivas
propietarios 5°. (J 977).

Tanto en los "conventillos" como en los "hoteles y pensiones" -tal como es

52 La tensión entre espacio
señalado por algunos autores51- "el acceso a la centralidad se paga con el y accesibilidad se resuelve
hacinamiento", desde que la localización central facilita los desplazamientos al a veces a favor del espacio,
trabajo, permitiendo (sobre todo a las mujeres) disponer de más tiempo en el como lo manifiesta
explícitamente el ocupante
hogar para el cuidado de los hijos. Encontramos aquí una aplicación particular- de un asentamiento
dirigida al análisis de la precariedad habitacional- del principio general de la periférico (regularizado):
sustitución entre espacio residencial y accesibilidad urbana 52. "Durante años yo viví a tres
cuadras de mi trabajo (...)
en una pensión en la que
mis chicos (siete hijos) no
se podían mover. Ahora
Los procesos fuera del mercado en la Capital: casas tomadas, "villas miseria". tengo una hora y media de
viaje, ida y vuelta, todos los
Las casas tomadas (dueños ausentes, juicios sucesorios, edificios en construcción días, pero tengo mi terreno,
paralizados, propiedad fiscal no utilizada) adquieren una mayor difusión a partir mi casa, mis chicos pueden
jugar. A eso no lo cambio
de la década de 1980, como otro más de los fenómenos desatados por la crisis. Si por nada" (Reportaje a
bien su cuantificación es en extremo dificultosa, no se discute que su número ha ocupantes de un
aumentado durante la última década. "asentamiento ", Clarín,
22/9/91, Buenos Aires).
Las "villas miseria" de la Capital Federal -cuya evolución durante el último
período intercensal se conoce-- han experimentado un aumento vertiginoso

40
 -
(34.664 personas en febrero de 1980 y 50.945 en mayo de 1991), en el contexto
de una práctica estabilidad poblacional de la Capital (un aumento de sólo 32.173
personas para una población total -en 1991- de 2.955.002 habitantes). El aumento
se concentra en el distrito 1 (central-portuario), 5 (sud) y 19 Y 20 (sudoeste).

En conclusión, considerando a la Capital Federal como el núcleo central de la

aglomeración, puede decirse que las tendencias recientes dentro de su perímetro
muestran un claro aumento y diversificación de las situaciones de deterioro
central, lo cual pone de manifiesto un nuevo cambio en le historia de la tensión
centro

1980
"NSE su¡xrio<

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I!II!IIIIINSE-
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36. Sonloidro
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Figura 4.
periferia: las fonnas típicas del deterioro central (conventillos) se implantan
durante el comienzo del período 1880-1930 en zonas del centro-sur anterionnente
ocupadas por la élite (de manera similar a lo que sucede durante el siglo XIX en
otras metrópolis); durante los procesos de suburbanización de los grupos de bajos
ingresos que tienen lugar durante las décadas de 1940, 1950 Y 1960, si bien el
centro-sur mantiene muchos de sus "conventillos", su peso en el total disminuye y
el crecimiento de las situaciones de deterioro habitacional se produce predomi-
nantemente en la periferia. Puede decirse entonces que la década de 1980 marca
una reactivación de los fenómenos asociados al deterioro central en Buenos Aires.

.
1991
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...media
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Figura 5.

42
 VI. Resumen y conclusiones

Los períodos en los que se ha dividido este trabajo muestran en cada caso un
conjunto específico de procesos socioespaciales, que implican en todos los casos
formas de interrelación entre estructuras espaciales y procesos sociales. El efecto
agregado de esos procesos ha producido una configuración como la presentada en
el mapa síntesis (figura 6), que traduce el efecto de cambios periódicos en el mapa
social asociados a procesos más amplios de naturaleza demográfica, socioeconó-
mica y política.
Entre 1940 y 1960, en el contexto de una reactivación del crecimiento metropoli-
tano basado en las migraciones i~tenias, de un proceso de industrialización
sustitutivo de importaciones y de políticas tendientes a la "redistribución del
ingreso", se produce, por una parte, una marcada expansión de la periferia que
supera no sólo el núcleo central de la aglomeración sino también la primera
corona que ya se encontraba consolidada a su alrededor y, por otra, un importante
proceso de densificación central (edificios de vivienda en altura). Ambos procesos
constituyen los mecanismos por los que vastos sectores sociales acceden a la
propiedad de la vivienda: los trabajadores urbanos en el caso de los "Ioteos
económicos" periféricos y la amplia gama de los estratos medios en el caso de los
edificios en "propiedad horizontal" centrales. Por su parte, las ''villas miseria", en
tanto
. sectores fuera del mercado, encuentran su localización en terrenos
vacantes, algunos centrales, pero sobre todo en el vasto anillo que sigue las
cuencas inundables de. los ríos Matanza-Riachuelo y Reconquista (ver figura 6).
Durante las décadas de 1960 y 1970 dejan de tener vigencia varios factores que
habían incidido fuertemente sobre el desarrollo urbano durante las dos décadas
anteriores: la tasa de crecimiento metropolitano disminuye reduciéndose el peso

43
 relativo de las migraciones; varias de las políticas del Estado que en mayor medida
afectaban los procesos de estructuración urbana cambian de sentido o desaparecen
(subsidios a la vivienda y al transporte, ley de alquileres). En relación con la difusión de la
pequeña propiedad urbana, el desarrollo expansivo de los loteos económicos se detiene y
el submercado de la "propiedad horizontal" se hace selectivo para los sectores de ingresos
medio-altos, estabilizándose el porcentaje de propietarios en los valores de fines del
periodo anterior. De manera consistente con el agotamiento del modelo de desarrollo
característico de las décadas de 1940 y
1950, el modelo de estructuración socioespacial de ese periodo muestra también
. señales de agotamiento.

Durante la década de 1980, en el contexto de una situación calificada como de crisis

"estructural", se ponen de manifiesto cambios importantes en relación con la tensión
centro-periferia: por una parte, reaparecen tendencias que apuntan al deterioro de ciertas
áreas centrales. y, por otra, aparecen en la extrema periferia ~n zonas que hacen accesibles
las dos autopistas principales- desarrollos que señalan .una tendencia a la suburbanización
de los grupos de más altos ingresos.

En relación con las políticas públicas dirigidas a producir cambios en la estructura

metropolitana, se ha señalado que en Buenos Aires, o bien no fueron enunciadas
explícitamente como políticas urbanas (sino que se enmarcaron en el contexto de
políticas generales, por lo que en este trabajo son llamadas "políticas urbanas
implícitas"), o bien, cuando sí lo fueron y dieron lugar a planes urbanos, estos no
se aplicaron de manera efectiva. Además, pueden advertirse importantes
contradicciones entre políticas generales y políticas de control urbano (en algunos
casos podría mostrarse que se tratra de contradicciones aparentes), siendo de ello
el ejemplo más evidente la situación de las décadas de 1940 y 1950, cuando ~n el
contexto de un modelo de desarrollo que incrementaba la participación del Estado
(ley de alquileres, nacionalización de los servicios públicos, crédito subsidiado a
la vivienda}-los procesos de expansión urbana se produjeron en condiciones de
un verdadero laissez-faire, lo que dió por resultado la formación y consolidación

44
de un tejido urbano periférico discontínuo y desarticulado, desprovisto de servi-
cios, que ocupaba por lo general las zonas intersticiales alejadas de los ejes
principales de transporte, en algunos casos en zonas anegadizas de las cuencas de
los ríos Matanza y Reconquista (ver la principal zona de expansión entre 1947 Y
1960, señalada con un rayado horizontal en el mapa síntesis -figura 6). Deben
también mencionarse los grandes planes urbanos formulados durante la década de
1960, que no fueron aplicados de manera efectiva ni tuvieron un lugar en el
debate político, como podría haberse esperado dada la magnitud de sus
propuestas. Cuando en 1977, bajo un gobierno militar, se establecen controles
sobre la expansión urbana (ley de usos del suelo de la Provincia de Buenos Aires),
estos chocan en tal medida con las prácticas de los promotores y los intereses
creados que resultan de muy dificil-o imposible- implementación. Finalmente, los
intentos realizados entre 1983 y 1989, luego de restaurarse el régimen
constitucional, para constituir una entidad jurídica formal (el AMBA) que actuara
como autoridad coordinadora del planeamiento metropolitano, resultaron
infructuosos debido al obstáculo planteado por los intereses políticos y
económicos divergentes de las distintas partes constitutivas de la región.
Se sostiene en este trabajo que las "políticas urbanas implícitas" han tenido en los
hechos un peso más decisivo en lo que respecta a la consolidación de la estructura
socioespacial característica de Buenos Aires que los documentos formales de
urbanismo. Por otra parte, las políticas que afectaron el sistema de accesibilidad
metropolitano tuvieron un efecto importante sobre los procesos de localización
residencial, al incidir de manera diferente y selectiva en los distintos estratos
sociales.

La situación posterior a los cambios drásticos producidos durante la década de

1980, plantea importantes interrogantes en lo que respecta a la evolución futura
del mapa social, cuyos cambios periódicos han acompañado a los cambios del
contexto socioeconómico y político durante los últimos cincuenta años.

45
 Zonas con /ndices SUpe-

riores .Ia tnediJ¡ entre

1947 Y 1991

. Zonas oonlDdices infe-

rictes .Ia tnediJ¡ entre

1947 y 1991

11 Zonas que cambian de

o catq¡oda
5 entre 10
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Figura 6.

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50
,..~ ~'.

El autor q egresado de la Faéulkui de Arquitectura Instituto de Sociología (UBA) y la Facultad de

y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires Arquitectura Diseño y Urbanismo (UBA).

(1959). Realizó estudios de posgrado en el Instituto

Desempeñó cargos docentes en la Faculkui de
de Sociología, FFyL, UBA (1960-64) y, habiendo
Arquitectura y Urbanismo (UBA) entre 1959 y 1966
sido favorecido con una beca del British Council
(Cátedras de A. Ibarlucía y F. García Vázquez).
(1967-70), completó los estudios de posgrado
Entre 1980 y 1985 es Profesor Titular por concurso
en el Department of Planning de la Architectural
de Introducción al Urbanismo en la Facultad de
Association (Londres), donde obtuvo el Diploma
Arquitectura en la Universidad de Belgrano.
de Posgrado en Planificación Urbana (1970)
A partir de 1988 dicta una materia en el CESPUR,
con la presentación de una tesis sobre
FADV, UBA. Durante un trimestre de 1992 se
"Accesibilidad y localización residencial".
desempeñó como Profesor Invikuio del Institut
Durante su eskuiía en Gran Bretaña, se desempeñó
d'Urbanisme de Paris (Universidad de Paris XII).
también como Investigador Visitante Asociado
Es autor de numerosas publicaciones nacionales y
en un centro de investigación (Centre for Land Use
extranjeras que se escalonan entre 1967 y 1993.
and Built Form Studies) de la Escuela

de Arquitectura de la Universidad de Cambridge.

A partir de 1971 Y hasta la fecha es miembro

de la Carrera del Investigador del Concejo

Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas

(CONICET), siendo su tema central de

investigación la evolución de la estructura

socioespacial de Buenos Aires. En su caracter

de investigador del CONICET, tuvo como lugares

de trabajo el Centro de Estudios Urbanos y

Regionales (ITDT), la Universidad de Belgrano, el

PROLOGO

Nuestro país ha tenido una década de crecimiento económico con tasas

cercanas al 8% anual. Esta situación casi no tiene registro en la historia argentina
y nos da la posibilidad de ver a este tiempo como una década ganada, una década
en donde el crecimiento económico generó mejoras en las condiciones de vida de
los argentinos.

Si durante toda la década del ´80 la Argentina no logró generar crecimiento

económico y, si la crisis del 2001 nos encontró con 57% de pobreza, 28% de
desocupación y 60% de informalidad laboral, es posible decir que los últimos años
iniciaron un proceso de mejoras en términos de inclusión social.

Sin embargo, esta situación no impactó en todos los argentinos de la misma

manera. Esta mirada general sobre las mejoras sociales debe complementarse
con un análisis más fino acerca de qué ha pasado en los últimos años, cómo
cambió la sociedad, qué nuevos conflictos y tensiones se presentan y,
principalmente, analizar cuánto repercutió este cambio en los diferentes sectores o
clases sociales.

En ese punto es dónde va el objetivo principal de este libro, en no quedarse

en el análisis general, sino ahondar en cómo estos procesos fueron modificando la
situación social y dieron lugar al surgimiento de nuevas clases sociales con
características distintas a las de hace una década.

Los diversos capítulos que aquí se presentan surgen de diferentes artículos

académicos publicados, conferencias que he desarrollado en los últimos dos años
y notas de opinión en medios periodísticos que dan cuenta del debate sobre cómo
mejorar la situación social.

Este libro busca darle continuidad a una obra editada por La Crujía en el año
2009 denominada “Políticas sociales. Ideas para un debate necesario” en la que se
ponía como eje central el debate acerca de qué políticas de reducción de pobreza
tenía que encarar nuestro país.

“Las cuatro Argentinas” parte de la idea de que estamos frente a una nueva
estructura social, a otras formas de movilización y organización y, principalmente

7
que nuestro país no tiene una sociedad sino, al menos, cuatro realidades
diferentes.

Los modos de vida de los sectores de pobreza estructural, sus redes de

relación, sus demandas y sus formas de organización y vínculo con el Estado
tienen poco que ver con la dinámica cotidiana que tiene la clase media en
Argentina, cuya característica principal es que tener trabajo formal, estar
representada en la discusión salarial, contar con obra social y tener, en este
contexto, un horizonte de futuro que le permite planificar y proyectar sus consumos.

Diferente a ambas realidades es la que viven los cuentapropistas o aquellos

que tienen trabajo informal. Han logrado mejorar su situación en los últimos años
pero lo que predomina en sus vidas cotidianas es la precariedad, las dificultades
para poder planificar a futuro. Se trata de un sector claramente vulnerable, que
indudablemente está mejor que hace una década, pero que no logra dar el salto a
la formalización laboral.

Se podría decir que, frente al mundo del trabajo, nuestro país es una
sociedad de diferentes velocidades, con unos que trabajan con determinadas
condiciones (recibo de sueldo, obra social, jubilación, representación sindical, etc.)
y otros que se generan sus ingresos sin tener esas condiciones o que directamente
se encuentran en situación de extrema necesidad.

También se diferencia de las otras tres, la realidad de la clase alta en

nuestro país. No sólo porque tiene mayores niveles de consumo y de ingreso, sino
también porque ha desarrollado una gran capacidad para concentrar capital y
diversificar sus fuentes de acumulación económica.

El lector podrá ver en “Las cuatro Argentinas” cómo nuestro país no es uno
sólo, cómo los diferentes sectores sociales (pobreza estructural, sectores
vulnerables, clase media y clase alta) tienen dinámicas, modos de vida,
relacionamientos con el Estado e intereses diferentes y, en algunos casos,
contrapuestos.

Esa idea central recorre todo el libro, tanto cuando se plantea en el capítulo
inicial la caracterización de estas cuatro realidades sociales, como cuando se
avanza en la descripción del sistema de partidos en Argentina, las formas de

8
organización social, las políticas de inclusión económica y los sistemas de
protección social en América Latina.

Pero este libro no intenta quedarse sólo en la descripción, no tiene el

objetivo de caracterizar cómo se vive en Argentina, intenta dar un paso más. Aquí
se plantean, con la intención de abrir el debate, ideas y caminos con el objetivo de
lograr terminar esta década con una sociedad sin pobreza ni exclusión.

La década que viene debería ser la que nos permita generar condiciones
sociales y productivas para lograr una sociedad integrada.

Este libro tiene esa finalidad: ayudar a generar condiciones para que, en
este contexto económico favorable, logremos dar vuelta definitivamente la situación
social. Para que no tengamos “cuatro Argentinas” sino una.

Para que generemos las condiciones para dar oportunidades a nuestros

hijos y consolidemos un proceso de movilidad social ascendente que nos permita a
todos poder construir nuestro propio futuro.

Daniel Arroyo

9
 Capítulo 1

Un recorrido por la estructura social en Argentina

1.1 La movilidad social de ayer
1.2. Las cuatro realidades de hoy

1.1. La movilidad social de ayer

La estructura social de un país da cuenta de los sectores o clases que la

componen. Es decir que indica cómo se conforma el funcionamiento
socioeconómico.

Argentina, desde las décadas del 30/40 hasta el golpe militar de 1976, fue
considerado el país más europeo de toda América Latina debido a su clásica
estructura social tripartita:

1. El sector de los trabajadores, el segmento más bajo en la pirámide social.

2. La clase media o trabajadores de cuello blanco.
3. La clase alta.

Dentro de esta estructura social, el país vivía un fuerte proceso de

movilidad social ascendente que, para la clase trabajadora, dependía de cinco
elementos clave:

1. La tendencia al pleno empleo. Si bien Argentina no llegó a tener pleno

empleo, el nivel de desempleo apenas alcanzó un 3%. Fue así como se forjó el
concepto cristalizado en la famosa frase utilizada en nuestro país durante mucho
tiempo: “El que no trabaja es porque no quiere”. En este sentido, cobró fuerza la
idea de que el empleo era constitutivo para la población.

2. La existencia del camino educativo. Ante el deseo de ascenso social,

existía la posibilidad real de que tal proceso sucediera a través de la educación: “Si
mi hijo accede a un mayor nivel educativo que yo, seguramente tendrá más

10
chances de ser alguien”. Ese camino era la manifestación de una movilidad
ascendente y la manera de provocar un cambio real en la vida de las personas.

3. La presencia de un Estado interventor, regulador y empleador. Existía

una fuerte incidencia del Estado en la creación de empleo a través de la
articulación de políticas promotoras del mismo.

4. La consolidación de un proceso industrial significativo. Gran parte del

empleo estaba concentrado en los grandes centros urbanos y en cadenas de
montaje que requerían muchas personas para la fabricación industrial (por ejemplo,
para hacer un auto se necesitaban muchos trabajadores). En esa época, previa a la
globalización, la tecnología aún no había impactado de manera decisiva y esto
permitía que el aumento de la productividad fuera en base a la mano de obra
calificada que hoy se reemplaza, en parte, por la robotización del proceso
productivo.

5. La continuidad y estabilidad laboral. Un aspecto determinante en el

proceso de movilidad social es que no sólo existía una carrera en términos
educativos, sino también laborales. Si se ingresaba a trabajar en el ferrocarril en la
categoría D, en cinco años se pasaba a la categoría C, y aproximadamente en
otros cinco años se ascendía a la categoría B. Incluso, un trabajador especializado
podía llegar a ser jefe. Todo este proceso, claramente, formaba parte de la
movilidad social.

En aquel momento, la clase media argentina tenía algunas características

específicas. Una de ellas, era el trabajo formal asegurado, principalmente no
industrial. Fue una etapa en donde los obreros y los trabajadores de clase media
no se concebían como “trabajadores”. Precisamente, sobre esta cuestión podemos
señalar un punto muy interesante que sucedió en la conformación de SUTEBA1.
Durante el proceso de su creación se discutió mucho sobre el nombre del sindicato
y finalmente, decidieron llamarse “Sindicato Unificado de Trabajadores de la
Educación de Buenos Aires”, sin incluir la palabra docente.

Es que, puntualmente salvo excepciones como la destacada arriba, los

“trabajadores” eran los que pertenecían al ámbito industrial, mientras que la clase
media tenía otras actividades laborales vinculadas a los servicios, al denominado
“trabajo de cuello blanco”. En este sentido, existía un sector medio muy extendido,
1
La creación de SUTEBA se realizó el 31 de agosto de 1986.
11
en conflicto con los trabajadores, fundamentalmente en términos políticos:
masivamente votaban distinto. Cabe destacar que esto sucedía en un contexto
social de bajo nivel de tensión y conflictividad entre las clases. Es decir, se trató de
un período signado por la violencia política, pero no por la contienda social. No
había un conflicto de clase sino una puja ideológica entre derecha e izquierda, en
términos de un modelo más o menos occidental.

La clase alta tenía una característica muy particular que ha cambiado

mucho en la actualidad: estaba muy fragmentada, no era homogénea y se
encontraba segmentada por el tipo de actividad productiva a la que se dedicaba.

Se distinguían tres sectores:

1- Vinculado al proceso de la actividad primaria agrícola ganadera, cuyo objetivo

claramente tenía que ver con la exportación.
2- Dedicado a la actividad financiera.
3- Concentrado en el trabajo industrial.

Claro que cada uno de esos sectores tenía intereses diferentes y

confrontaban entre sí. No había diversificación y, si bien comenzaban a aparecer
algunos grupos económicos, aún no existían como concepto, como unidad de
análisis dentro del mapa económico y social.

En este modelo de estructura social había una diferencia de 7 a 1 entre el

10% más rico y el 10% más pobre. Podemos hablar también de la existencia de
una sociedad integrada que generó un modelo que se basaba en tres creencias:
Una, como se mencionó anteriormente, vinculada al “camino de la educación”
como garantía de progreso laboral y social, con la fuerte idea que dentro de la
estructura había un lugar para todos.

La segunda creencia estaba asociada a la movilización y a la acción

colectiva, fundamentada en “el todo es más que las partes” o “la unión hace la
fuerza”. Sólo actuando en grupo, y no individualmente, se podían conseguir ciertos
objetivos.

El tercer y último elemento tenía que ver con el predominio de la ideología.

La creencia de que la política definía modos de vida y que la pertenencia de una
persona a un partido predeterminaba sus valores, principios, amigos e identidad.

12
 Además, en esta estructura social, el rol de la política no sólo era electoral,
el partido no se concebía como una mera “máquina productora de candidatos” sino
como un núcleo capaz de establecer maneras de mirar, de entender y de vivir. En
este sentido, el rol del candidato era menor, ya que tanto peronistas como radicales
votaban simplemente a quien fuera del partido al que pertenecían. Y más allá del
voto, la identidad fuerte la generaba la afiliación porque los militantes se sentían y
nucleaban al compartir una misma cosmovisión, una determinada manera de
percibir el mundo.

2.2. Las cuatro realidades de hoy

A mediados de los años 70 comenzó una nueva etapa, que permaneció

hasta el 2001, caracterizada por la presencia de un Estado neoliberal. A diferencia
de un primer período, que ubicamos al comienzo de este apartado entre los años
30/40 y mitad de los 70, entre 1976 y 1983 -bajo el régimen dictatorial y luego, con
el advenimiento de la democracia- existió la fuerte convicción que el Estado debía
ausentarse para dar lugar prioritario al mercado. Esta manera de concebir la
política trajo aparejada la implementación de ajustes y la conformación de una
nueva y compleja estructura social.

Este nuevo período del país puede ser visto de dos maneras:

1- Argentina se “latinoamericanizó”. Se produjo la casi anulación de la clase media

y el mapa social quedó conformado por incluidos-excluidos, ricos y pobres.

2- La otra manera de interpretar la estructura social existente en el período 1976-

2001 parte de una concepción personal que fui construyendo en estos años y la
denomino “compleja”. Fundamentalmente, divido el mapa o pirámide social de
Argentina en cuatro partes:

a. El sector de pobreza estructural. Los integrantes de este grupo no

lograban cubrir sus necesidades básicas, lo mínimo indispensable. Por ejemplo, su
vivienda no tenía piso de material, tampoco poseía los servicios básicos y estaban
en situación de clara pobreza por falta de acceso a los servicios elementales.
Asimismo, destaco que la pobreza estructural también era intergeneracional. Dicha
intergeneracionalidad no sólo imposibilitaba insertarse en el mercado laboral o
mejorar las condiciones económicas, sino que también implicaba la naturalización

13
de la pobreza: “Siempre fuimos pobres, vamos a seguir siéndolo”. De esta manera,
se produjo una ruptura con el mundo del trabajo y el educativo que,
inevitablemente, generó un quiebre con la posibilidad de movilidad social
ascendente. En este sentido, se efectuó un doble proceso: dejó de existir el camino
educativo y de haber un trabajo que permitiese tal movilidad. Si bien esta estructura
se pudo ver con claridad en los años 90, lo cierto es que su gestación se produjo a
mediados de los 70 y fue tomando cada vez mayor impulso.

b. El sector de nuevos pobres, la gran novedad en la década del 90. En

términos conceptuales, estos sectores estaban vinculados al mundo del trabajo
-principalmente público-, en fuerte caída debido al proceso de ajuste o de
retracción del Estado. Eran docentes, jubilados, trabajadores estatales, pequeños
emprendedores y/o comerciantes, cuentapropistas que encaraban actividades del
sector formal o informal y que veían bajar su nivel de ingreso claramente. A
diferencia del pobre estructural, tenían una red de capital social que los hacía más
fuertes. Lo que más sufrió este segundo sector es la privación relativa que tuvieron
que asumir ya que sus ingresos, cada vez menores, no pudieron responder a sus
expectativas de consumo. Y como consecuencia de esta realidad, este sector sintió
mucha bronca y trató de resistir a los ajustes. Objetivamente, quienes formaban
parte de este grupo estaban mejor que los pobres estructurales pero
experimentaron un claro proceso de caída económica y social.

c. La clase media, conformada por los sectores medios que tenían la

posibilidad de ascender y descender y que estaban vinculados al mercado, no al
Estado. En algunos casos, eran afines a la globalización o a la industria del
software, por lo cual estaban en transición ascendente. En otros casos, quienes
estaban vinculados al mercado interno, experimentaron una clara transición
descendente.

A diferencia de los nuevos pobres, los sectores medios no dependían del

Estado, motivo por el que lograron adaptarse de mejor manera al modelo que
promulgaba la preeminencia del mercado. Además, y como consecuencia, este
fenómeno de sectores medios en transición generó un fuerte proceso de
individualismo competitivo.

d. Los sectores altos. Después de un largo ciclo en Argentina, variaron sus

intereses. Ya no eran sectores vinculados exclusivamente a una rama de actividad
(agroindustrial, financiera o industria con productos destinados al mercado

14
interno), sino que concentraron la producción y diversificaron sus actividades.
Fueron menos y más concentrados. Eso también marcó un fenómeno nuevo en la
Argentina.

Ahora bien, en esta estructura social compleja, los sectores más pobres
fueron quienes generaron los movimientos de protesta contra el ajuste: la “Carpa
Blanca” docente, la primera etapa del conflicto en la provincia de Jujuy, con Carlos
“Perro” Santillán como líder, son algunos ejemplos. Lo destacable, en este
contexto, es que, en 1995, Carlos Menem logró su reelección gracias a una alianza
entre los sectores altos y bajos, un hecho sin antecedente en la historia de nuestro
país.

A comienzos de 2012 podemos ver que la estructura social tiene otras

características. Sigue siendo compleja y fragmentada. La diferencia entre el 10%
más rico y el 10% más pobre es de 22 a 1, es decir, una sociedad efectivamente
más integrada aunque los niveles de integración no son los de los primeros años
de la década del 70, ni reconstruye su esquema original. Ahora se puede distinguir
una sociedad dividida en cuatro partes que mantiene algunas características de los
años 90, mientras que otras se han transformado.

Por un lado, aparece el sector de pobreza estructural, que continúa con

las mismas características conceptuales, sin cubrir sus necesidades mínimas, que
está concentrado en los grandes centros urbanos y, especialmente, en el NOA, el
NEA y el conurbano bonaerense. El sector de pobreza estructural continúa con las
mismas características conceptuales, es decir, que no cubren lo mínimo, tiene
pobreza intergeneracional, no hay movilidad social ascendente, no está
incorporada al mundo del trabajo pero sí es sujeto de gran parte de las políticas
sociales argentinas. Se pasa de las políticas sociales más acotadas y específicas a
las grandes políticas como la Asignación Universal por Hijo (AUH) que no toma
sólo a este sector, sino que abarca también al sector que está un poco más arriba
en la pirámide social.

Como consecuencia de esto se produce una mejora de infraestructura

(condiciones mínimas en las viviendas, por ejemplo) en los sectores de pobreza
estructural. La tendencia es una mayor capitalización de otros sectores. El estado
puso en marcha diversas y exitosas políticas sociales y mejora la transferencia de
dinero. Sin duda, los sectores de pobreza estructural a inicios del 2012 son
menores y se encuentran mejor que durante los años 90, aunque conceptualmente

15
tienen las mismas dificultades. El trabajo y la educación aún no son las vías para
generar una movilidad social ascendente en el sentido de inclusión en el mundo del
trabajo. Justamente, uno de los grandes desafíos para el Estado es lograr
remplazar la asistencia directa por mecanismos que les permita generar auto-
ingreso.

Otro grupo que compone la estructura social vigente está integrado por los
sectores vulnerables vinculados al mundo del trabajo informal (Argentina tiene
entre 35% y 37% de informalidad económica), sea por trabajo no registrado o, la
mayoría, por ser cuentrapropistas (gasista, plomero, carpintero, etc.). Los sectores
vulnerables claramente se auto-sostienen económicamente y viven de su propio
ingreso, no tienen asistencia estatal directa aunque, en ocasiones, pueden ser
beneficiados por la Asignación Universal por Hijo. Lo que marca su modo de vida
es la precariedad, como primer concepto fuerte, y la falta de previsibilidad. Un
docente tiene idea de lo que va a ganar durante un año, puede proyectar sus
vacaciones si tiene o no ahorros. Es decir, tiene un horizonte de futuro bastante
claro. Contrariamente, los sectores vulnerables no gozan de esta posibilidad de
previsión. Pueden ganar más o menos que un docente, pero esa falta de
previsibilidad es, en gran parte, su preocupación. También paga más impuestos y
tiende a ver al Estado como generador de políticas para el sector de pobreza
estructural y no para sí mismo. Estos grupos, a diferencia del fenómeno de la
nueva pobreza, no están en un proceso de movilidad ascendente. Sin dudas están
mejor que en la década de los 90 y también tienen muchas dificultades de vida
cotidiana que les hace la situación más difícil.

La clase media en Argentina se reconstruye vinculada al Estado y al

mercado interno. Los docentes, los trabajadores estatales, los empleados de
comercio, vuelven a formar parte de la clase media pero con algún nivel de
integración y no en situación de precariedad. Asimismo, se puede observar el
aumento del consumo y de la previsibilidad. A partir de estas cuestiones, se percibe
claramente la mayor presencia del Estado en el escenario político y social. De
todas maneras, frente a esta mejoría quedan algunas cuestiones que modificar: por
ejemplo, los trabajadores que son formales pero contratados por determinado
tiempo tienden a consolidarse como vulnerabilidad o como clase media
formalizada.

Por último, la clase alta continúa con sus niveles de diversificación y

concentración, y presenta mayor tensión tanto durante el gobierno de Néstor

16
Kirchner como el de Cristina Fernández de Kirchner. Los fenómenos de
concentración continúan siendo fuertes y el fortalecimiento de la actividad primaria
permite que el sector tenga mucha vinculación con el mundo de la producción
agrícola- ganadera y, especialmente, con la soja.

A modo de conclusión de este análisis descriptivo de la estructura social

actual, podemos decir que la Argentina está frente a una nueva organización social.
Ha resuelto problemas importantes originados o consolidados en los años 90 y no
se percibe un fenómeno generalizado de movilidad social descendente. También
reconstruyó el aparato estatal, tanto en la atención para los sectores de pobreza
extrema como en la consolidación para los que tienen trabajo en el sector público.
Lamentablemente, aún no ha logrado rehacer la idea del camino de la movilidad
ascendente por medio de la educación. Este es un problema serio porque hay un
contexto de mejora económica en el que no se logra visualizar cuál es el trayecto
que se debe seguir para que a nuestros hijos les vaya mejor que a nosotros.
Queda claro, entonces, que los próximos años nos enfrentan al desafío de integrar
y reconstruir la movilidad social ascendente.

17
 Notas de Opinión en medios de comunicación
Capítulo 1

• Nota publicada en el diario BAE, el lunes 29 de noviembre de 2010

AHORA ES EL MOMENTO DE REDUCIR LA DESIGUALDAD

Por Daniel Arroyo

Durante los primeros gobiernos peronistas se llegó a una distribución de la riqueza

en la que la mitad correspondía al capital y el otro cincuenta por ciento quedaba en
manos de los trabajadores. De allí en más, el país penduló entre gobiernos
militares en los que aumentaba la participación del capital y períodos democráticos
en los que ascendían los recursos en manos de los trabajadores.
A partir de 2003, el gobierno se propuso como meta volver a una distribución 50 y
50. Las políticas de aumentos salariales, la reapertura de las paritarias y el
fortalecimiento del sindicalismo permitieron establecer un piso cada más alto en el
ingreso de los asalariados. Y efectivamente ésta ha sido una década ganada: hoy
el 57% de la riqueza va para el mundo del capital y el 43% para el mundo del
trabajo.
La brecha de desigualdad, en cambio –y si bien registra una tendencia a la mejora,
parece reducirse a ritmo más lento. En la primera mitad de los años ’70, la
diferencia entre el 10% más rico y el 10% más pobre era de 7 a 1. Luego de un
brutal proceso de concentración de la riqueza, en 2002 llegó a ser de 44 a 1. Hoy
esa brecha se acortó a 28 a 1. Sin dudas estamos mejor que diez años atrás, pero
el nivel de concentración sigue siendo muy alto.
Las mejoras conquistadas en la última década marcan un piso importante para los
argentinos. Ahora es el tiempo de encarar la lucha contra la desigualdad en la
verdadera escala que requiere el problema.
Es el momento de ir por más, poniendo en marcha una reforma tributaria
importante donde los que más ganan, paguen más. Los avances en la AFIP y las
nuevas tecnologías nos permitirían tener el control necesario para encarar estos
cambios. También hay que implementar políticas que luchen contra la informalidad
laboral (que hoy afecta al 40% de los trabajadores) y consolidar a través de una ley
la universalización de las AUH. Hay que fomentar las cadenas estratégicas que
generen empleo. Si logramos dar cuenta de estos desafíos, podremos tener al final

18
de esta década la distribución equitativa de la riqueza a la que los argentinos
aspiramos.

19
 Capítulo 2

El Sistema de partidos en Argentina

2.1 Las nuevas estructuras de la política nacional
2.2. ¿Caminamos hacia un nuevo sistema de partidos?

2.1 Las nuevas estructuras de la política nacional

Las movilizaciones populares que se desarrollaron en diciembre de 2001

cuestionaron una forma de pensar la relación entre economía, política y sociedad
que se había arraigado durante largos años en la dirigencia argentina. A diez años
de aquellas jornadas, queda claro que la consigna “Que se vayan todos” –repetida
una y otra vez en aquellos días agitados- más que impulsar el fin de la democracia
delegativa, manifestó la amplia demanda de un fuerte cambio en el sistema político
nacional.

Desde el retorno democrático en 1983 y hasta los meses previos a diciembre

de 2001, la Argentina manifestaba un sistema predominantemente bipartidista.

Con los reacomodamientos internos operados tras la derrota de la fórmula

integrada por Ítalo Argentino Luder y Deolindo Bittel en octubre de 1983, el
surgimiento de fuerzas renovadoras más cercanas a la socialdemocracia europea,
y luego, con el corrimiento hacia posiciones de derecha durante las dos
presidencias de Carlos Saúl Menem, el Partido Justicialista logró recomponer sus
fuerzas y supo mostrar su peso tanto en las provincias como en ambas cámaras
legislativas.

Por su parte, la salida precipitada del presidente Raúl Alfonsín había

generado dificultades en el andar del radicalismo que, sin embargo, consiguió
volver al poder con Fernando De la Rúa en 1999, a través de una alianza con
fuerzas de centroizquierda y del propio peronismo.

Es cierto que ese sistema bipartidista ya venía mostrando sus grietas desde
la misma reapertura del sistema democrático. El surgimiento de terceras fuerzas
con proyección nacional –como el Partido Intransigente (PI), la Unión del Centro
20
Democrático (UCeDé) y el Frente Grande-, venía exponiendo, desde posturas de
centroizquierda o de centroderecha, que este modelo binario no lograba
representar a todo el arco de la opinión pública y dejaba mostrar sus fallas. Sin
embargo, a pesar de esas experiencias alternativas, un politólogo que observara la
realidad política argentina a comienzos de los años noventa, podía concluir, desde
una visión satelital, que había un sistema de partidos consolidado, con tibios
intentos de nuevas expresiones políticas, a veces por derecha, y otras por
izquierda.

Pero, a mediados de la última década del siglo XX, y especialmente después

de la crisis económica y financiera de 1998, el sistema político comenzó a
resquebrajarse de forma abrupta en la Argentina. Las elecciones legislativas de
octubre de 2001 fueron el primer indicio de la explosión que se vivió dos meses
más tarde. Se observó un ascenso claro del voto blanco, nulo o impugnado.
Surgieron grupos que impulsaban la no participación y otros que proponían llenar
los sobres electorales con consignas o elementos que mostraran “la bronca” social
contra la dirigencia política.

Y en diciembre de 2001, Argentina vivió el pasaje de esa crisis de

representación –es decir, de cierta idea de que la gente se sentía poco
representada por los partidos tradicionales-, hacia protestas y movilizaciones que,
directamente, se podrían interpretar como simbologías de la antipolítica y la
autorepresentación. En otras palabras, muchos ciudadanos manifestaban no creer
“nada en la política” y preferían refugiarse en la esfera íntima, con la familia, con
sus hijos, en sociedades de fomento, asambleas barriales, a la vez que eludían
cualquier mecanismo representativo que tuviera vinculación con el sistema político
tradicional. Aquello que, en mayor o menor medida, tuviera alguna relación con la
política estaba inmediatamente asociado a la corrupción, la ingobernabilidad y el
desastre económico. De hecho, en aquellos días de diciembre de 2001, cualquier
persona vestida con traje y corbata que necesitara pasar por el frente del Congreso
de la Nación, corría el riesgo de ser agredido si era identificado como potencial
asesor de un diputado.

La crisis de representación se corporizaba en acciones concretas: se creía

que todos los que estaban asociados con la función pública se enriquecían de
forma ilegal, a través de coimas y negociados espurios. La visión mayoritaria era
que todos los que estaban en política no dudaban en privilegiar los intereses

21
propios por sobre el bien común. Mientras, el resto de la población tenía que
trabajar, sufrir y “deslomarse” para vivir.

En ese diciembre de 2001, un sistema político, que se creía consolidado

hasta poco tiempo atrás, colapsó. Y, por varios años, vivió en una crisis absoluta.

Las formas de participación de la sociedad civil tuvieron un giro de

relevancia durante la década del noventa. Las razones de esas modificaciones se
encuentran, por un lado, en la consolidación del proceso democrático, tras los
primeros años turbulentos que se vivieron durante el gobierno de Raúl Alfonsín,
asediado una y otra vez por levantamientos de distintos sectores de las Fuerzas
Armadas. Por otro, en el cambio en la relación entre el Estado y la sociedad
impulsado durante las dos presidencias de Carlos Menem.

El modelo neoliberal implementado en los años noventa apuntaba a una

dirección clara: la búsqueda de la reducción del rol del Estado en el manejo de las
fuerzas de la economía y la producción. Las políticas de privatización de las
principales empresas públicas transfirieron buena parte de las funciones estatales
hacia el mercado. Asimismo, se impulsaron políticas de descentralización que
delegaban actividades hacia el nivel municipal y hacia las propias organizaciones
sociales, sin mediar una transferencia de recursos acorde al traspasamiento de
esas responsabilidades antes ejercidas por el Estado Nacional.

El paradigma de la época indicaba que había que ajustar y achicar el gasto

público, flexibilizar el trabajo y esperar inversiones hacia los mercados emergentes
que en algún momento pudieran derramar beneficios para los más pobres. En
definitiva, se imponía la aplicación de los lineamientos del Consenso de
Washington (1989), que prescribían la apertura unilateral de la economía, la
reforma fiscal y del Estado, la privatización de empresas públicas, las
desregulaciones, la disminución del gasto público, el mantenimiento del equilibrio
de los índices macroeconómicos y los cambios en la legislación laboral.

Bajo esta perspectiva, se observaban diferencias importantes en las

consecuencias del retiro del Estado de sus anteriores funciones: por un lado, en el
caso de los programas de privatización y concesión de servicios, se trasladaron
actividades rentables hacia el sector privado; por otro, la implementación de los

22
programas sociales se dejó en manos de los gobiernos locales (incluidos los
servicios de salud y educación) y también de las organizaciones no
gubernamentales, que debían dar cuenta de gran parte de los problemas derivados
de la crisis de integración social y del aumento de la exclusión generados por el
propio ajuste estructural2.

Justamente ese cambio en la relación entre el Estado y la sociedad tuvo su

correlato con la crisis de representación política a la que nos referimos desde el
comienzo de este apartado. Durante los años noventa, se terminó la política de
masas articulada por las concepciones ideológicas comunes, con un fuerte
componente solidario, y vinculada a una idea organicista del pueblo. Se pasó a un
sistema en que la política articulaba principalmente con los medios de
comunicación, los operadores y los asesores de imagen. Es decir, a un esquema
que marcaba una brecha entre la “macropolítica” –que articula intereses alrededor
de los bienes públicos, espacios territoriales de poder y control de los aparatos
partidarios- y la “micropolítica”, vinculada a las organizaciones comunitarias y los
movimientos sociales con incidencia en aspectos puntuales y sectoriales. La
macropolítica aparecía conformada por un umbral reducido de grupos y sectores
que tenían capacidad de incidencia en las grandes decisiones nacionales, mientras
que la micropolítica se manifestaba alejada de las decisiones centrales y se
desarrollaba como uno de los instrumentos principales para “amortiguar” los
efectos de la crisis3.

En este contexto, se produjo un esperable y lógico distanciamiento entre el

sistema político y la esfera de lo social. Así, los ciudadanos planteaban su
incredulidad frente a los relatos políticos. Pero esa sociedad delegaba poder y se
distanciaba de lo público en un modelo que potenciaba la auto-resolución de las
demandas y en donde las acciones colectivas tendían a circunscribirse a hechos
puntuales: protestas sectoriales, defensa de espacios verdes o de derechos
vulnerados, reivindicaciones locales, etcétera.

De allí, derivó el concepto de “crisis de representación”, la idea de que los

ciudadanos no se sentían representados en sus demandas y, por eso, buscaban
2
Para comprender las claves de esa transferencia hacia la sociedad civil de las
acciones estatales, recomiendo leer LUNA, Elba, La representación en Argentina
y el fortalecimiento de la sociedad civil, Banco Interamericano de Desarrollo,
marzo de 1995.
3
FORNI, Floreal, Organizaciones económicas populares, CEIL-SCC, Buenos Aires,
1993.
23
resolver sus problemas en el ámbito de lo social. Es que precisamente la política
estaba asociada a la corrupción y cualquiera que dijese que militaba en un partido
o que estaba vinculado a la función pública, era mal visto. Además, existía la fuerte
creencia de que “lo privado era bueno y lo público era malo”. Esto provocaba que el
empleado público, aunque no tuviera ninguna pertenencia política, evitara dar a
conocer su trabajo.

Recuerdo que empecé a cursar Ciencia Política en la Universidad de Buenos

Aires en 1986. En los últimos años de estudio, la gente me miraba y me preguntaba
por qué estudiaba esa carrera, para qué, si era una “indecencia”. En el imaginario
social de aquel momento, la política carecía de todo valor.

De este modo, el proceso de reformas neoliberales dejó un esquema

ambiguo. Por un lado, potenció la constitución de organizaciones sociales y
comunitarias que buscaban “resolver” los problemas derivados de las políticas de
ajuste estructural. Por otro, amplió las distancias entre la política y la sociedad,
reduciendo las posibilidades de articular la acción de los diversos actores sociales.

En este esquema, es necesario y pertinente señalar que se consolidó la

fragmentación de la estructura social que se había generado durante la última
dictadura militar (1976-1983). La red social con amplia presencia estatal que se
había tejido desde las primeras décadas del siglo XX y que se había fortalecido
durante los dos primeros gobiernos de Juan Domingo Perón, entró en crisis a
mediados de los años setenta con las políticas antipopulares aplicadas por el
gobierno autoritario. Frente a este desmembramiento del tejido social, surgieron en
la sociedad nuevas formas de organización diferentes a las tradicionales. Ya no se
trataba de la gran movilización y demanda del conjunto de los trabajadores, sino
del surgimiento de movimientos que se desarrollaban en base a temas específicos
y en donde se daba prioridad al espacio de lo local, la supervivencia económica y la
ausencia de vinculación con la política partidaria4.

Luego de la crisis de 2001, el sistema político comenzó a reconfigurarse con

distintas marchas y contramarchas. A partir de mayo de 2003, el presidente Néstor
Kirchner supo leer buena parte de las demandas sociales expresadas en las

4
Para ampliar las diferentes modalidades de categorización de las
organizaciones no gubernamentales, ver FILMUS, Daniel; ARROYO, Daniel;
ESTEBANEZ, María Elina, El perfil de las ONGs en la Argentina, FLACSO – BANCO
MUNDIAL, Buenos Aires, 1997.
24
jornadas de diciembre de 2001 y provocó fuertes variaciones sobre la forma de
ejercer la gestión pública. En una conjugación de elementos económicos
heterodoxos y ortodoxos, apostó al desarrollo de la obra pública, impulsó medidas
cercanas al keynesianismo y puso, como pilares de su gestión, el
desendeudamiento y el superávit fiscal. También convirtió a la defensa de los
derechos humanos en una política de Estado, encaró una profunda renovación de
los jueces de la Corte Suprema, desarrolló políticas sociales amplias, desde un
modelo de gestión propicio para la concentración de recursos.

En síntesis, volvió a poner a la política en el centro de la toma de decisiones.

Es que, si hasta la crisis de 2001 predominaba la idea de que quien se hiciera
cargo de la presidencia del país debía convocar a economistas, en general de
tendencia ortodoxa y que fueran respetados por los sectores financieros o
empresarios, para luego entregarle el gobierno “llave en mano”, el kirchnerismo
reconstruyó la idea de que la voluntad y la participación política podían dar batalla
frente a las imposiciones del mercado.

En este sentido, podría señalarse que Néstor Kirchner –y luego Cristina

Fernández- son presidentes que se reconocen como actores políticos pero que, a
la vez, actúan de manera diferente a los dirigentes anteriores. Al mismo tiempo que
entablaron lazos con organizaciones sociales que eran desconocidas como actores
políticos hasta ese momento, no dudaron en ignorar a ciertas instituciones
tradicionales, como las cámaras empresariales, las Fuerzas Armadas, los sectores
eclesiásticos, etcétera. Es decir, decidieron recuperar el valor de la política -y de la
voluntad política- como un elemento clave.

En sus primeros años, el kirchnerismo apostó a la “transversalidad” y a la

idea de recrear el sistema político argentino. Buscaba así llevar a la práctica la idea
de un “peronismo progresista”, que combinara lo popular y lo multitudinario, con
programas de centroizquierda5. A la vez, intentaba encauzar a la Argentina hacia
un sistema de partidos similar a la de muchos países europeos, con dos polos
fuertes: uno de centroizquierda y progresista; otro, de centroderecha y
conservador. Luego del paso de los primeros años, la lectura de la correlación de
fuerzas llevó a Kirchner a dejar en un plano secundario esa idea y a luchar de
forma abierta por el control del Partido Justicialista.

5
Estas ideas fueron plasmadas en el libro de DI TELLA, Torcuato y KIRCHNER,
Néstor, Después del derrumbe: teoría y práctica política en la Argentina que
viene, Galerna, Buenos Aires, 2003.
25
 De esta manera, una primera interpretación, sin la distancia histórica
necesaria, podría indicar que en la última década, el kirchnerismo supo advertir
ciertas demandas sociales que habían irrumpido en el 2001 y logró reconstruir
cierto paradigma de la representación política, pero sin terminar de recomponer el
escenario previo a la crisis institucional mediante la construcción de un nuevo
sistema de partidos. Así, después de 2003 se restableció el valor de la política
como elemento articulador de los conflictos económicos y sociales, pero no se
logró configurar un sistema vigoroso de partidos e instituciones políticas.

Durante el 2011, año eminentemente electoral, con renovación amplia de

cargos ejecutivos y legislativos, en los tres niveles del Estado, cualquier persona
que haya caminado por las calles de la Argentina, pudo ver un bombardeo
incesante de propagandas de múltiples candidatos. Pero al agudizar su mirada,
habrá notado que gran parte de ellos se postuló sin ninguna estructura política
consolidada que lo promoviera y sin que quedase claro a qué tipo de candidatura
aspiraba. Durante la campaña sobresalió la imagen de los aspirantes, sus rostros,
algunas ideas y eslóganes, pero la identificación partidaria quedó evidentemente en
un segundo plano.

El escenario electoral mostró, entonces, a candidatos que apostaron a valer

por sí mismo y que intentaron conseguir algún espacio en la política. Allí se hizo
evidente las dificultades existentes para recomponer, luego de la crisis de
representación de 2001, un sistema de partidos que formule cuáles son las reglas
para acceder al centro de la decisión política y cómo se hace para ingresar en las
estructuras partidarias que, de hecho, presentan aún múltiples fracciones y
desprendimientos.

Con la apuesta por la transversalidad, el kirchnerismo intentó crear un

sistema de partidos concebido como un nuevo movimiento de mayorías que podría
dar un vuelco importante en la historia política argentina. En la década de 1930, el
yrigoyenismo había logrado amalgamar elementos innovadores con otros
preexistentes y se había convertido en la fuerza progresista que sintonizaba el
espíritu de la época. En el mismo sentido, el peronismo, a partir de 1945, supo
reunir expresiones de izquierda y de derecha, con rasgos más transformadores
junto a otros más tradicionales, y consiguió posicionarse como un movimiento
amplio, cuyos ecos llegan hasta la actualidad. Y, en la misma línea, el kirchnerismo
se imaginaba como una expresión fundante, que buscaba juntar a “todos los

26
buenos” del radicalismo, el socialismo, partidos de centro o de izquierda y/o
expresiones independientes.

Sin embargo, ese sistema no logró cuajar con fuerza por una serie de
razones, sin duda, complejas; algunas coyunturales y otras más de tipo estructural.

En primer lugar, el estilo de conducción de gobierno tan cerrado -tal vez

necesario ante la grave crisis económica y social que vivía el país-, hizo difícil que
quienes quisieran sumar sus aportes al nuevo proyecto, pudieran hacerlo sin
mayores obstáculos. Pero más allá de ese aspecto circunstancial, es necesario dar
cuenta que, en la actualidad, se vive en una sociedad posmoderna o “líquida”, con
democracias de baja intensidad, en la que las personas deciden no ponerle del
todo el cuerpo a las cosas, y en especial a aquellas cuestiones ligadas a lo
público6. Bajo esta nueva realidad, en el marco de la actual sociedad argentina, no
aparece con tanta claridad la posibilidad de construir un movimiento político de
identidades tan fuertes como en su momento fueron el yrigoyenismo y el
peronismo. Hasta los años setenta, en la Argentina primaba lo que se denomina el
“voto camiseta” o “voto militancia”. La política generaba una identidad fuerte y de
forma masiva en la sociedad. Tal vez, aquel sistema que imaginaba el kirchnerismo
en sus primeros años, estaba más relacionado con una sociedad de ideologías
fuertes que con las características de la sociedad actual.

En los años noventa, mucha gente que podría haber participado de forma
activa en la política, y haber trabajado de acuerdo a ese interés por lo público,
frente a la catástrofe de las instituciones estatales, derivó su intervención hacia las
organizaciones no gubernamentales, las sociedades de fomento, o los distintos
grupos de defensa de derechos sectoriales y/o ecológicos. Hubo un claro repliegue
de lo político hacia lo social. Esa participación sectorial o local es una característica

6
Zygmunt Bauman analiza las características que adquieren las relaciones
humanas en los tiempos contemporáneos en Amor líquido. Acerca de la
fragilidad de los vínculos humanos, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires,
2005. El sociólogo polaco sostiene: “Al igual que otros productos, la relación es
para consumo inmediato (no requiere una preparación adicional ni prolongada)
y para uso único, sin perjuicios. Primordial y fundamentalmente, es
descartable”. Es decir, no hay ya más “relaciones” sino, en todo caso,
“conexiones”, de fácil y veloz acceso, de fácil y veloz salida. “La moderna razón
líquida ve opresión en los compromisos duraderos; los vínculos durables
despiertan su sospecha de una dependencia paralizante. Esa razón les niega
sus derechos a las ataduras y los lazos, sean espaciales o temporales”, explica
Bauman.
27
de los años noventa, donde se observa una necesidad de volcarse al barrio, a la
ecología, a la radio comunitaria. Durante esa década, los jóvenes de clase media
tendían a vincularse con ese tipo de participación.

La desocupación fue un dato novedoso de los ‘90. Y esa situación crítica

creó un nuevo sector que no tenía representación hasta ese momento. El
sindicalismo tardó mucho en entender ese fenómeno irruptivo y en tratar de
generar una vinculación con esos nuevos actores sociales. Si bien la Central de
Trabajadores Argentinos (CTA) lo comprendió con mayor rapidez, esa falta de
reacción sindical dio pie al surgimiento de los movimientos de desocupados,
también conocidos como “piqueteros”. En el marco de la alta desocupación y la
crisis económica, esos grupos tuvieron un rol claro: lograron volver visible la
pobreza y la exclusión económica creciente. Sin embargo, en los últimos años, con
la recuperación de la economía, las changas y el trabajo informal, y la presencia
activa del Estado con planes sociales masivos, la desocupación perdió peso como
eje articulador de distintas expresiones sociales. En este nuevo contexto, sí actúan
como elemento conector de la reivindicación de ciertos derechos, las demandas
ambientales, la calidad del trabajo y la lucha contra la corrupción, pero ya no la
desocupación7.

Con todo, buena parte de esas expresiones, provenientes de la sociedad

movilizada e interesada por lo público, comenzó a cuestionarse si su acción no
debía articularse con el Estado y los partidos políticos. Y como respuesta decidió
volcar sus actividades nuevamente hacia el campo de lo político.

Nos vemos, entonces, frente a un intento de consolidar las organizaciones

de tipo sociopolíticas. Es decir, agrupaciones de derechos humanos, luchas
ambientales y de defensa de cuestiones barriales reconocen que necesitan tener
una conexión con la política, aunque no necesariamente a partir de la vinculación
con un partido o un candidato determinado. En este sentido, hoy existen más
movimientos de la sociedad civil o del tercer sector que buscan ya no incidir, sino
cambiar e intervenir de forma activa sobre las políticas públicas con la idea
predominante que para que las cosas sucedan hay que estar involucrado
directamente con ellas.

7
He trabajado con mayor amplitud este tema en ARROYO, Daniel, Políticas
sociales: ideas para un debate necesario, La Crujía, Buenos Aires, 2009.
28
 La gran diferencia entre el trabajo de las organizaciones y el Estado es de
escala. Una organización tiene penetración barrial o temática, pero su tarea no
alcanza para modificar la realidad. El único actor que tiene esa capacidad de
transformación es el Estado. Así es que, si se desea, transformaciones masivas,
con la acción de la sociedad civil no alcanza.

2.2. ¿Caminamos hacia un nuevo sistema de partidos?

A partir del conflicto entre el Gobierno nacional y las entidades

agropecuarias, suscitado en 2008 por la resolución 125, las posteriores medidas
tomadas por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner, los masivos funerales
de los ex presidentes Raúl Alfonsín y, en especial, de Néstor Kirchner, podría
decirse que hay un resurgimiento del debate y de la movilización política en el país.
Y, sin dudas, hay una parte importante de la sociedad argentina que manifiesta
interés en este campo, tensionando a través de las categorías tradicionales de
derecha e izquierda.

A la vez, ya no está mal visto que alguien milite políticamente. Es más,

muchos coinciden que es adecuado participar en la escena pública. Si bien en
algunos sectores existe aún cierta concepción que engloba a los políticos como
representantes de la corrupción y la impericia, ya no es predominante como en
décadas anteriores ya que, durante sus primeros años de gestión, el kirchnerismo
contribuyó a desmontar esa idea. Y esa transformación posibilita que parte de las
nuevas generaciones se vinculen más -y libremente- con la política.

Sin embargo, el grueso de la sociedad sigue sin construir su identidad en

base a su pertenencia ideológica e incluso, en muchos casos, se siente “fuera” de
la política. Restringe su participación al acto electoral, vota a quienes cree que van
a gobernar o legislar con mayor solvencia, pero las prioridades pasan por su vida
cotidiana, por las cuestiones personales y familiares. La democracia delegativa es
un dato de la sociedad posmoderna. Y esa lejanía de buena parte de los
ciudadanos resiente esa opción de apostar a generar un partido de masas, al
menos pensado en los términos que fueron visibles durante el siglo XX.

El contacto entre política y sociedad tiene hoy, además, a un nuevo actor

privilegiado: los medios masivos de comunicación, transformados, a su vez, por las
nuevas tecnologías de la conectividad como las redes sociales (Twitter y Facebook,
fundamentalmente). Un político que necesita hacerse conocido para intervenir con

29
cierto grado de incidencia en el debate público requiere tener presencia en los
espacios virtuales, radiales y televisivos8. Entonces, la acción de la política
adquiere una modalidad distinta a la de años anteriores. Hoy, en la elección de un
candidato o de un funcionario, también tiene injerencia que sean personas que
tengan una buena dicción, que sepan articular un discurso con impacto en la
sociedad. La política, entonces, se transforma en una profesión específica porque
requiere de mucho tiempo y preparación. Hay que estudiar para adquirir esas
nuevas habilidades requeridas por los medios, con códigos de lenguaje y maneras
innovadoras de comunicación.

De todas formas, se debería considerar posible –y necesaria- la construcción

de un nuevo sistema con partidos que tengan marcos conceptuales e ideologías
medianamente razonables para una sociedad con características ligadas a la
posmodernidad, y la religazón de la sociedad y sus líderes, a través de un
restablecimiento de la confianza. En cierta forma, un sistema similar al que impera
en las democracias europeas, con partidos mayoritarios –en el caso español, el
Partido Socialista Obrero Español, el Partido Popular, y luego un abanico de
expresiones de derecha, de izquierda o con fuerte impronta regionalista-, que tenga
rumbos ideológicos diferenciados. Pero, sucede que en la Argentina, en cambio, la
división parece darse entre partidos populares y partidos de clase media. El
componente distintivo es que nadie se identifica como de derecha. Ni siquiera de
centroderecha. Es que en la historia argentina, los que se ubicaron por sí mismos
en ese espacio ideológico, han proporcionado diversas catástrofes, económicas,
políticas y sociales. El modelo conservador, el modelo liberal oligárquico que
predominó hasta los años cuarenta, fue fraudulento y tuvo fuertes elementos
represivos de la vida social. Y la última dictadura, con su saldo horroroso de
desaparecidos y exiliados, y su modelo económico aperturista y alocado, han
marcado a fuego en el pueblo argentino el concepto de que la derecha está
relacionada a políticas excluyentes y violentas. Sin dudas, deberán pasar aún
muchas décadas en la Argentina para que alguien pueda decirse de derecha y que
la sociedad no interponga una prevención tan fuerte como la actual.

Con el resurgimiento del debate político acontecido en los últimos años, gran
parte de la población está dispuesta a escuchar, a ver y a analizar las propuestas
que se presentan en la mesa de discusión. Pero, como dijimos, ese interés por la

8
Con respecto a la relación entre política y medios de comunicación,
recomiendo la lectura de BOURDIEU, Pierre, Sobre la televisión, Anagrama,
Barcelona, 1997.
30
política no debe interpretarse, de forma mayoritaria, como un retorno de la doctrina
partidaria como elemento constructor de identidades. La particularidad del
peronismo, al que todos los dirigentes parecen suponer como el instrumento
adecuado para llegar al poder, sin dudas introduce un elemento diferenciador en la
política nacional. El peronismo opera como una maquinaria electoral en general
muy eficiente, con muchos intendentes, estructuras consolidadas, unidades básicas
y trabajo territorial permanente. Muchos se sienten “peronistas”, pero se trata de
una marca identitaria fraccionada y diluida. Ya no es un movimiento que ocupa los
sentimientos y los espacios cotidianos de la vida de las personas, como sí lo fue –
junto al radicalismo- durante buena parte del siglo XX.

Hoy, entonces, no parece posible la idea de un partido de masas, de

carácter movimientista, que genere ideologías fuertes y que se vuelva permeable
en todos los espacios sociales. La Argentina marcha hacia un nuevo sistema, más
o menos fraccionado. La sociedad posmoderna en la que vivimos le da mayor
relevancia a la vida privada y le otorga un rol específico a la política, un espacio
limitado. En ese sentido, un nuevo sistema de partidos en la Argentina debe aspirar
a recuperar la credibilidad y a ocupar -con eficacia distributiva y orientación de
desarrollo- ese espacio determinado que la sociedad le cede.

31
 Capítulo I
Buenos Aires, ciudad de dicotomías:
un recorrido por su historia

Jordana Timerman y Magdalena Dormal

“Hemos hecho una gran ciudad porque

no supimos hacer una gran nación.”
Ezequiel Martínez Estrada

Al releer la historia de Buenos Aires, con los toques de irracio-

nalidad que la acompañan desde siempre, es inevitable recordar la
fundación mítica borgeana. La ciudad siempre tuvo contradicciones,
casi como si su naturaleza no se encontrase en un tenue y gradual
gris, sino en la tensión permanente entre un blanco y un negro contra-
puestos que dan pie a la dificultad de separar los permanentes mitos
de las realidades históricas que les dan contexto.

Buenos Aires fue fundada en un lugar estratégico, pero quedó

olvidada durante un siglo por la metrópoli colonial. Ya como capital vi-
rreinal, tuvo que escapar a las leyes españolas para perdurar. Más tar-
de, con la independencia, la puja con el interior opacó toda dinámica
alternativa y dominó el escenario durante casi un siglo. Finalmente, la
ciudad –ya seccionada de la provincia homónima– tuvo que aprender
a convivir con su condición definitivamente capitalina y, también, con
su inesperado desborde, el Conurbano.

Aunque fundada como “puerta para la tierra”, Buenos Aires le

da la espalda al río. Sin embargo, el puerto –su clausura, su apertura,
la pelea por sus ingresos– dejó una marca en su historia que perdura,
en formas algo más sutiles, hasta el presente. Esta tensión indeleble
sentó las bases de la dimensión a analizar, la del núcleo urbano origi-

 A Juan de Garay se le dio la tarea de abrir una puerta directa al Atlántico y a España.
Buenos Aires fue fundada –una vez más– “para que las tierras, cerradas y remotas y apar-
tadas de trato y conversación, vengan a ser lo que éstas serán” (Orquera, 2000:33).
 18 nal y sus siempre crecientes suburbios, que comenzó a manifestarse
con mayor intensidad en las primeras décadas del siglo XX. Para en-
Jordana Timerman y Magdalena Dormal

tender la ciudad real, la metrópoli, es útil volver la mirada hacia atrás

y detenerse en los procesos que fueron signando su identidad y su
vertiginoso ascenso de pequeña aldea a urbe global.

Marcada por dos ejes centrales, la historia de la ciudad se desa-

rrolló desde sus comienzos en un marco de puja entre la capital y el
interior, lucha que terminó por imponer la capitalización y federaliza-
ción de la ciudad más poblada y que concentró, desde un principio, las
actividades económicas y administrativas más importantes del país.
A la vez, esta problemática sentó las bases para el segundo conflicto
a analizar, el de la ciudad autónoma y sus suburbios, el Conurbano,
que comenzó a manifestarse con mayor intensidad en las primeras
décadas del siglo XX.

Fundaciones
La marginalidad de Buenos Aires dentro del temprano Imperio
español se debió al papel limitado de su puerto, alejado de las fuentes
de riqueza de la época, lo que lo mantuvo chico, escaso de recursos y
sin mayor presencia colonial (Romero, 2000:67). El dato ineludible de
los primeros años de vida de la ciudad fue su pobreza absoluta. Luis
Alberto Romero señala que “... la lucha por la libertad mercantil –que
era la lucha por la supervivencia– constituyó por más de dos siglos el
aspecto más importante de su vida económica” (Romero, 2000:61).
En cuanto a los aspectos sociales, Félix Luna señala el carácter ple-
beyo que tuvo la ciudad. No fue una ciudad de nobles, sino una urbe
constituida por personas obligadas a trabajar duramente (1985:14-
15). La escasez fue el dato ordenador de la vida política, social y
económica de la naciente ciudad periférica.

John Lynch enfatiza que durante su primer siglo de vida, Buenos

Aires fue tan pobre que la acción del Estado fue casi nula y, conse-
cuentemente, hubo poca competencia por el poder (2000:45). A la
vez, y al igual que Luna, agrega a este dato la composición étnica –la
falta de población indígena y la mayoritaria presencia mestiza– para
explicar las diferencias entre este puerto austral y Lima o México,
áreas centrales del Imperio, caracterizadas por la heterogeneidad. La
ausencia de población indígena, es decir de mano de obra esclava, 19
según destaca José Luis Moreno (2000:80-84), también la debilitó

I. Buenos Aires, ciudad de dicotomías

como fuente de recursos. La sociedad porteña –pobre, plebeya y con
aspiraciones mercantiles– se distinguió así de otras colonias por una
“cierta liberalidad para los estratos más bajos de la población”.

Por otro lado, no sorprenderá la dependencia de la ciudad con

respecto al ganado. Éste fue el alimento fundamental de una pobla-
ción “poco afecta a las tareas agrícolas” (Moreno, 2000:68), que ha-
cia mediados del siglo XVIII ya consumía ochenta mil cabezas anuales.
A las reses domésticas se sumó la rápida expansión de la vacada
cimarrona, que durante años proveyó el único recurso exportable, el
cuero. A mediados de siglo, sin embargo, se consolidó la apropiación
privada de los animales, con lo que hubo que comenzar a defender
las estancias de los malones, a la vez que la industria del cuero se
trasladaba a la Banda Oriental, donde sobrevivía en gran número el
ganado cimarrón.

Como era previsible, el nacimiento del Virreinato del Río de la

Plata, en 1776, produjo cambios sustanciales. Surgió la primera bu-
rocracia de la ciudad y, con ella, el consumo de artículos de lujo, que
estimuló la producción local e impulsó las relaciones comerciales tan-
to con el interior del país como con el viejo continente. A la vez, esta
evolución económica profundizó la estratificación social. Creció el flujo
de inmigrantes –vascos, catalanes, andaluces, franceses e italianos–,
que rápidamente lograron integrarse y muchas veces con gran éxito.
Luna marca el contraste entre los recién llegados a Buenos Aires y las
familias patricias de Tucumán, Santa Fe, Corrientes y Asunción, que
descendían de los conquistadores y mantenían gran orgullo por tal
condición. En cambio, los porteños no tenían linajes ilustres: “... boli-
cheros y contrabandistas aparecían en el primer ramaje de cualquier
árbol genealógico y, ahora, la sangre nueva de la península reforzaba
el tono plebeyo, orgulloso de la honradez y laboriosidad de que hacían
gala los porteños más representativos” (Luna, 1985:53-54).

En esta misma época, las manifestaciones culturales, casi inexis-

tentes hasta entonces, comenzaron a expandirse, empapadas por la
Ilustración europea. La primera imprenta, usada, llegó en 1780 desde
Córdoba. El primer diario apareció en 1801, pero fue rápidamente
clausurado por orden virreinal. Se dio origen también a la larga e in-
 20 fructuosa gestión para crear una universidad, que contaba con la fuer-
te oposición de las ciudades que ya la tenían, es decir, Lima, Córdoba,
Jordana Timerman y Magdalena Dormal

Chuquisaca y las españolas. También el teatro empezó a tener impor-

tancia, mientras que los literatos encontraban sus primeras audiencias
(Weinberg, 2000:91-105).

Las reformas borbónicas, que buscaron consolidar el poder de

la metrópoli peninsular y la recaudación fiscal, crearon tensión tanto
en Buenos Aires como en el resto del continente. El Virreinato había
mejorado la gobernanza de la ciudad, junto con el comercio y estilo
de vida, pero también había traído “mayores cargas de gobierno, una
mayor explotación y una política más irritante: si los porteños habían
vivido en la inercia bajo el antiguo gobierno colonial, con el nuevo pa-
saron a estar alertas” (Lynch, 2000:59). Así, para comienzos del siglo
XIX surgieron las semillas de un partido pro-español y, en la vereda
de enfrente, uno revolucionario. En el segundo bando se ubicaron los
funcionarios y militares criollos, así como los comerciantes que traba-
jaban por fuera del monopolio.

Revolución
Las crónicas de la época dan cuenta del entusiasmo con el cual
la ciudad vivió las declaraciones de independencia en América. El pro-
ceso capturó el imaginario porteño y se reflejó en apasionadas dis-
cusiones en los medios, los salones y los teatros. En esta línea, Tulio
Halperín Donghi sostiene que los años que siguieron a las frustradas
invasiones inglesas de 1806 y 1807 fueron aquellos en los cuales
“Buenos Aires nació para la política” (2000:174).

Una de las muchas derivaciones de las invasiones fue la militari-

zación de la ciudad, donde un ejército urbano –netamente criollo– de-
jaba traslucir la crisis del Imperio. Fue a través del enfrentamiento con
los ingleses y del choque, en 1809, del nuevo ejército con el Cabildo
apoyado por los peninsulares, que los protagonistas descubrieron el
poder latente de la capital virreinal. El ejército tuvo, de hecho, un rol
preponderante en los eventos de mayo de 1810, cuando el Cabildo
Abierto decide reemplazar al Virrey por la Primera Junta, de forma que
impulsó un proceso aún más revolucionario que los sucedidos previa-
mente en México, Bogotá y Santiago.
 No fue meramente político el cambio, ni tampoco exclusivamen- 21
te económico, en el marco de la apertura definitiva del comercio con

I. Buenos Aires, ciudad de dicotomías

el Reino Unido. Como señala Halperín Donghi, el creciente número de
inmigrantes ingleses también aportó cierto refinamiento a la ciudad:
“Gracias a ellos, la elite –y no sólo la elite– aprenderá a vestir a la
moda, reemplazará el sebo por la manteca y tendrá vidrios para sus
ventanas, en lugar de papeles engrasados” (2000:149). Estos cam-
bios acompañaron una alteración aún más profunda en las estructu-
ras de los sectores sociales más poderosos: la expansión comercial
conllevó al debilitamiento de la elite tradicional, que fue dejando lugar,
paulatinamente, a los hacendados ganaderos.

Consecuencia inevitable de este proceso fue la creciente tensión

entre el puerto y el resto del país, dado que el incremento de las im-
portaciones no reemplazó la siempre limitada producción local, sino la
del interior. Esta contradicción, uno de los ejes de la relación del puerto
con el resto del país, también se reflejó en las reacciones a la guerra
de liberación: mientras que para Buenos Aires se trató de una aventura
que prometía riquezas y progreso, para el resto de las provincias tuvo
efectos económicos destructivos. En palabras de Luna (1985:86), “una
grave fractura debía estar produciéndose en la incipiente nacionalidad,
cuando la empresa común generaba efectos tan diferentes”.

Hacia 1821, Buenos Aires contaba con 40 mil habitantes y era

ya la capital de la provincia más próspera, más progresista y más euro-
peizada. Salían de su puerto cueros, sebo, astas y carne salada, que
enriquecían a una naciente y poderosa elite rural. A la vez entraban
productos manufacturados, principalmente ingleses, que dejaban en
la aduana grandes sumas que las provincias envidiaban. De todas for-
mas, la mejora relativa respecto del interior no significaba un progreso
absoluto. Buenos Aires estaba aún lejos de ser una urbe moderna.
Los relatos de la época la describen como “una ciudad insalubre y
pestilente, sin diversiones, sin cloacas, sin siquiera abastecimiento de
agua potable” (Lynch, 2000:191). Incluso la infraestructura del puer-
to, su fuente de riqueza, era todavía primitiva y limitada a la estructura
natural de piedras, arena y tierra, y así seguiría por casi tres décadas
más.

La distribución de los recursos generados por el puerto se con-

virtió rápidamente en el gran clivaje de la joven nación. Buenos Ai-
 22 res, libre de la carga de las batallas por la independencia (y habiendo
sufrido mucho menos devastación que, por ejemplo, las provincias
Jordana Timerman y Magdalena Dormal

litoraleñas), pudo dedicar los ingresos provenientes del comercio a

su crecimiento y, principalmente, a la expansión de la ganadería. En
contraste, los Estados provinciales apenas sobrevivían, ya que “las
rentas públicas estaban en el último descalabro, las entradas eran
muy cortas y el comercio era muy ridículo por falta de seguridad” (Go-
rriti, 1974:21).

El creciente sentimiento del interior era que las autoridades porte-

ñas habían tomado el lugar del Virrey, y que a eso se limitaba el cam-
bio. Para quienes pensaban así, este sentimiento fue confirmado con la
Constitución de 1819, que negó la distribución de las rentas aduaneras
y la consolidación de un Poder Ejecutivo Nacional. Pocos años des-
pués, la guerra con el Brasil generó el surgimiento de un breve poder
central, que incluyó el primer intento de capitalización de Buenos Aires.
Sin embargo, pronto se volvería a la disgregación y la preeminencia de
los caudillos. La República quedó acéfala y sin una Constitución. Cada
Estado se cerró en sí mismo, incluso la provincia de Buenos Aires y su
crecientemente dinámica capital, que fueron gobernadas durante largos
años por la mano férrea de Juan Manuel de Rosas.

Conquista
Luego de la derrota rosista en la batalla de Caseros en 1852,
en Buenos Aires se acentuó la división entre separatistas –cuyos re-
presentantes demandaban la profundización de la autonomía– e inte-
gracionistas, que aceptaban la federalización de la ciudad y el finan-
ciamiento del Ejecutivo nacional con las rentas aduaneras. Dado el
predominio de los primeros, el acuerdo de San Nicolás fue rechazado
por la legislatura provincial. Así, mientras el presidente de la Confe-
deración Argentina, Justo José de Urquiza, daba inicio a un ciclo que
intercalaría políticas de seducción con acciones armadas –que inclui-
rían sitios de la ciudad–, en 1854 se aprobó la carta constituyente del
Estado de Buenos Aires, que reservaba para sí la soberanía hasta que
fuera expresamente delegada a una autoridad federal (Botana, 2000:
312). Fue una época de intensa politización, expresada a través de
clubes políticos –una suerte de proto-partidos caracterizados por su
falta de plataforma fija y por ser espacios de pasión política y orato- 23
ria– y de los diarios –se crearon 30 diarios sólo en 1852 y otros 55 en

I. Buenos Aires, ciudad de dicotomías

los tres años que siguieron (Luna, 2000:363-369).

Durante la etapa autonómica, el contraste entre Buenos Aires y

el resto del país se hizo aún más pronunciado. La ciudad tenía 100
mil habitantes, el 10% de la población nacional, de los cuales casi
la mitad eran extranjeros. El resto de la provincia tenía casi el doble,
mientras que Córdoba contaba con 25 mil residentes y Paraná y Ro-
sario tan sólo con 10 mil cada una. Buenos Aires seguía controlando
la aduana y el Banco de la Provincia era emisor de los billetes más
confiables del territorio nacional. Las finanzas públicas ilustraban la
creciente asimetría: el presupuesto porteño superaba el de todas las
otras provincias juntas (Botana, 2000:311).

Rápidamente se fueron acumulando los signos de una sociedad

urbanizada. En 1853 se establecieron los primeros servicios de ómni-
bus que, tirados a caballo, partían desde la Plaza de la Victoria (actual
Plaza de Mayo). Siguieron, poco después, los ferrocarriles y tranvías.
Se desarrollaron las primeras obras de sanidad y alumbrado en gran
escala, además de la construcción de una nueva aduana (Botana,
2000:312; Gorostegui de Torres, 2000:329; Sarrailh, 2000:410).
Aumentaron los comercios y surgió el proletariado urbano, de escasos
recursos y familias grandes, que llevó a la creación de los arquetípicos
conventillos. Los barrios tradicionales vivieron rápidas transformacio-
nes: los adinerados se mudaron del Sur hacia el Norte, mientras que
las nacientes clases medias –fortalecidas por la inmigración que co-
menzaba a acelerarse– se instalaron, en general agrupadas por sus
nacionalidades, en Monserrat, Balvanera e incluso en los cercanos
poblados de Belgrano y Flores. Los sectores más pobres ocuparon las
viejas mansiones del Sur, pero también construcciones nuevas en La
Boca, Constitución y Once. Las zonas periféricas, intermedias entre lo
rural y lo urbano, eran las más deprimidas y marginales.

Luego de la batalla de Pavón (1861) y una vez disuelta la Con-

federación, Buenos Aires se incorporó, esta vez definitivamente, a la
República Argentina. Se estableció la capital nacional provisoria en la
ciudad, lo que dio lugar a un período de debate, cambios y soberanías
yuxtapuestas, semillas de la complejidad jurisdiccional aún hoy vigen-
te. El Congreso Nacional llegó a impulsar la federalización de toda la
 24 provincia, mientras que el gobierno bonaerense prefería una federali-
zación temporaria de la ciudad. La cercanía entre ambos poderes fue
Jordana Timerman y Magdalena Dormal

también física, ya que fue en la Manzana de las Luces, a pocos metros

de la Plaza de Mayo, donde se ubicó la sede del poder provincial.

Era intenso el debate sobre la ubicación definitiva de la capital

argentina. Algunos, como Leandro Alem, veían demasiados riesgos en
situar la capital en Buenos Aires. Para José Hernández, en cambio, que
Buenos Aires se constituyera en la capital era el único medio de afianzar
las instituciones federales, ya que consideraba que la prosperidad eco-
nómica y social porteña iban a proyectarse en un desarrollo integral del
país. En una línea similar, Juan Bautista Alberdi consideraba que hacer
de Buenos Aires la capital del país era un paso necesario para crear un
gobierno federal, al unirse el Gobierno nacional de derecho –creado y
situado en la ciudad por la Constitución de 1853– con el Gobierno na-
cional de hecho –resultante de la Constitución reformada en 1860, que
permitió a las autoridades nacionales finalmente residir en la ciudad,
pero le concedió a la provincia de Buenos Aires los medios y recursos
del poder nacional. Una vez que ambos gobiernos se hallaran consoli-
dados en uno solo, creía Alberdi, la provincia “dejará de ser una mitad
principal del poder nacional; y la Nación entrará en posesión y goce de
todos los elementos de su poder” (Gallo y Botana, 1997:129).

Cuando venció el plazo de la federalización temporaria, en 1867,

el Gobierno federal decidió quedarse en el municipio de Buenos Aires,
aunque sin ejercer aún jurisdicción sobre la ciudad. El Congreso Na-
cional, entre 1868 y 1873, intentó trasladar la capital cuatro veces (a
Rosario y a Villa María), pero Mitre y luego Sarmiento vetaron la mu-
danza. En 1878 fue electo gobernador de Buenos Aires Carlos Tejedor,
quien dos años después y frente al anuncio del presidente Nicolás
Avellaneda de volver a intentar la federalización de Buenos Aires inició
un cruento y fracasado levantamiento armado. Finalmente, el 21 de
septiembre de 1880 el Congreso aprobó la Ley 1.029 de federali-
zación de la ciudad; cuatro días después, la cesión sería oficializada
por la legislatura porteña. Mientras la provincia perdía su capital, la
Nación la conseguía.

 En 1889 la legislatura bonaerense aprobó una ley que cedía los municipios de San
José de Flores y de Belgrano, lo que dio lugar a los límites definitivos de la Capital Fede-
ral, hoy Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Despegue 25

Podría decirse que en 1880 comenzó la historia moderna de

I. Buenos Aires, ciudad de dicotomías

Buenos Aires. No obstante su condición de ciudad federalizada, o
quizás como consecuencia de ello, Buenos Aires se consolidó rápi-
damente como centro predominante de la dinámica política, eco-
nómica, social y cultural del país. El Gobierno federal, ahora sin la
superposición jurisdiccional de las autoridades bonaerenses, brindó
mejores servicios públicos –diez años antes, o a veces más, que en
otras ciudades argentinas– y logró imponer instituciones que multi-
plicaron su influencia, tales como el establecimiento de la primera
moneda nacional (Cortés Conde, 2000:31). Fue también en esta
época que los primeros anillos del Conurbano empezaron a poblarse
(Scobie y Ravina, 2000:176-179), aunque el centro de la ciudad
mantuvo, como hoy, su condición nuclear.

Con las reformas realizadas en la Plaza de Mayo, la incorpora-

ción de parques y diagonales y la creación de la Avenida de Mayo
–la primera de Sudamérica, inaugurada en 1894–, Buenos Aires co-
menzó a tornarse reconocible en su aspecto actual (Scobie y Ravina,
2000:168). El sistema ferroviario experimentó un fuerte desarrollo y
se construyó el nuevo puerto, entre 1886 y 1889. Los grandes edifi-
cios públicos, como el Congreso Nacional, el Palacio de Justicia y el
Teatro Colón, terminaron de darle a la ciudad la impronta de metrópoli
global. Los ambiciosos proyectos urbanizadores no carecieron de un
sustento ideológico. Adrián Gorelik (1998:146) analizó la concepción
urbana de la “nueva ciudad” del presidente Sarmiento, que aspiraba a
reflejar los cambios –los reales y los pretendidos– que se estaban dan-
do en las esferas económica, cultural, social y política, a saber: “una
racionalidad diferente a la económica y una homogeneidad no homo-
logable exclusivamente con el mercado”. Se trató de una búsqueda
de igualación comparable a la que entonces comenzaba a inducirse
masivamente desde la escuela pública.

De hecho, los cambios fueron mucho más que cosméticos. La

ciudad se consolidó como líder de la industria, el comercio y el trans-
porte. El efecto centrípeto se aceleró, incluso en sectores donde antes
no era líder, lo que generó un efecto de círculo virtuoso (o vicioso)
que produjo un creciente distanciamiento de la gran urbe respecto del
resto del país. El ejemplo más claro es el del puerto de Buenos Aires,
 26 que era el predominante, aunque no necesariamente el más adecua-
do dada la baja profundidad de su canal y la altura de su barranca
Jordana Timerman y Magdalena Dormal

–Rosario, por ejemplo, presentaba condiciones naturales más favo-

rables. El ambicioso proyecto de remodelación del puerto propuesto
por Eduardo Madero tuvo como efecto un crecimiento inmediato de la
ciudad. Aquello que mucho después sería denominado Puerto Madero
afirmó en ese entonces la ciudad como boca marítima predominante
–de hecho, la décima segunda del mundo– hasta opacar, incluso, a la
nueva competencia del puerto de Ensenada. También exacerbó la de-
pendencia de las zonas exportadoras y dio lugar al surgimiento de nu-
merosas industrias de servicios en su entorno. A la vez, la construcción
de los ferrocarriles, financiada por capitales británicos, complementó y
completó los efectos del puerto. De hecho, las nuevas vías de comuni-
cación terrestre, originalmente diseñadas para llevar los productos de
la provincia de Buenos Aires al puerto, se extendieron al resto del país
(Scobie y Ravina, 2000:19-28).

Dos poderosos y simultáneos procesos potenciaron la rápida

expansión de las fronteras de la ciudad. Por un lado, y a partir de
1870, los tranvías, que llegaron a correr hasta 200 km el acceso ha-
cia el centro y funcionaron como una extensión del sistema ferrovia-
rio. Al completar los vacíos en la cobertura y llegar a los barrios más
humildes y a las zonas intermedias, se consolidó el esquema radial
de la ciudad (Chiozza, 2000:424). Hacia 1905, una vez disminuido
dramáticamente el precio del boleto, el tranvía se convirtió en el me-
dio de transporte masivo. En 1913 se incorporó el subte, el primero
del hemisferio sur, pero dentro de los límites capitalinos. Quince años
más tarde, el exceso de oferta de taxis indujo el surgimiento de los
característicos colectivos, que extendieron la cobertura del sistema
de transporte masivo a cada rincón de la metrópoli (Scobie y Ravina,
2000:176-178).

Por otro lado, el flujo constante y vertiginoso de la inmigración

europea llegó a ser tan masivo que afectó todos los aspectos sociales
y económicos. La población creció de 663 mil habitantes en 1895

 Aunque el puerto se siguió agrandando y mejorando hasta 1932, nunca se remedió

el problema básico de su ubicación en el centro de Buenos Aires, lo que hizo que el
tránsito de cargas pasara por el medio de la ciudad (lo que, además, contribuyó a que
se convirtiera en uno de los puertos más caros del mundo).
–cuando ya el 91% de las industrias y el 87% de los comercios per- 27
tenecían a extranjeros– a más de un millón y medio en 1914. Para

I. Buenos Aires, ciudad de dicotomías

ese entonces, la mitad de los habitantes eran extranjeros, aunque
una buena cantidad ya eran hijos de inmigrantes nacidos en el país.
Incluso las profesiones del ámbito estatal –la militar, la administración
pública, la justicia y la enseñanza–, tradicionalmente dominadas por
los nativos, comenzaron a dejar lugar a los hijos de inmigrantes (Korn,
2000:59).

Las mejoras en el transporte y el aumento de la población in-

dujeron el crecimiento de los suburbios, que comenzaron a llenarse
de pequeños propietarios, favorecidos también por el surgimiento de
las opciones de crédito hipotecario de largo plazo. Sin embargo, la
provisión de servicios sanitarios, agua corriente y alumbrado era tan
escasa en esas zonas como lo es hoy en las áreas de reciente asen-
tamiento en los anillos exteriores del Gran Buenos Aires (Gutiérrez,
2000:69-70).

Pero no todos los recién llegados ascendían, por supuesto. Los

inmigrantes también incrementaron la magnitud y la naturaleza de los
sectores bajos e indigentes. Por primera vez aparecieron masivamente
vagabundos y mendigos, que vivían de los desperdicios y causaban
intenso desagrado en las clases sociales más acomodadas. A la vez,
el desbalance de género originado por la inmigración mayoritariamen-
te masculina impulsó la prostitución en los barrios pobres (Gutiérrez,
2000:83-91). Sin embargo, el crecimiento del sector popular llevó
también al fortalecimiento de su propia identidad –potenciada por las
ideas anarquistas y socialistas traídas de Europa–, lo que pronto ten-
dría consecuencias políticas sísmicas para la agroexportadora y satis-
fecha Argentina del Centenario, en particular a través del nacimiento
de la Unión Cívica Radical.

Fue de hecho en Buenos Aires que surgieron los principales

movimientos subversivos del viejo poder. Luego de varios intentos
revolucionarios liderados por el radicalismo, se estableció en 1912
el sufragio universal (masculino), secreto y obligatorio. Así, el sis-
tema político entonces vigente colapsó rápidamente y los votan-
tes de la ciudad permitieron que los radicales, y en menor grado
los socialistas, dominaran la política porteña hasta 1930 (Botana,
2000:108-111).
 28 En este época comenzaron también las huelgas masivas y au-
mentó marcadamente la frecuencia de los disturbios sociales, lo que
Jordana Timerman y Magdalena Dormal

alarmó a las autoridades y estableció una dinámica que dominaría las

próximas décadas (Gutiérrez, 2000:65-68). De hecho, los primeros
intentos de sindicalización comenzaron hacia 1890, a partir de la reu-
nión de los trabajadores de la capital con los de los alrededores. A
principios de siglo comenzaron a desarrollarse las tácticas de confron-
tación entre trabajadores, patrones y autoridades, crudamente ilustra-
das en 1918-1919 por la denominada –al igual que diez años antes
en Cataluña– Semana Trágica. Ésta comenzó con un paro de obreros
metalúrgicos que se transformó en huelga general, luego en saqueos,
protestas masivas y confrontaciones violentas. En la represión intervi-
nieron bandas de ultraderecha e incluso el Ejército, y el saldo fue de
700 muertos y casi cuatro mil heridos (McGee Deutsch, 1993:37-38).
Algunos años más tarde, en 1930, se organizó finalmente la Confe-
deración General del Trabajo, que tuvo mayoría socialista hasta 1945
(Gutiérrez, 2000:73-80).

Las formas de diversión cultural que conocemos hoy –nota-

blemente el fútbol, pero también los paseos dominicales por el
Rosedal o el Jardín Zoológico– empezaron a tomar forma en esa
época (Troncoso, 2000:93-101). Se conformaron también grupos
intelectuales que, influenciados por la cultura europea, se propu-
sieron educar al público porteño. Algunos tuvieron efectos dura-
deros, como la apertura del Museo Nacional de Bellas Artes en
1896 (Dujovne, 2000:128-130). Se multiplicaron también los gru-
pos literarios, con base en librerías, bares, diarios y revistas espe-
cializadas (Lafforgue, 2000:128-130). Con la incorporación de la
poesía gauchesca y del sainete al teatro, comenzó a delinearse una
verdadera cultura porteña, que tomó inspiración en la vida de la
ciudad (Diego, 2000:146). Fue en esa época además que el tango
echó raíces definitivas en la cultura porteña: “… si alguien creó y
crió al tango fue la ciudad misma, necesitada de una danza que
no resultara extraña a la población cosmopolita que hacinaban sus
‘corralones’ o conventillos y se dispersaba en lejanos suburbios,
dilatando los límites urbanos en la fundación de nuevos barrios... Si
Buenos Aires era una versión módica de Babel, el tango vendría a
ser algo así como el esperanto triunfador de las músicas” (Stilman,
2000:159).
Peronismo 29

La crisis mundial de 1929 impactó fuertemente en la actividad

I. Buenos Aires, ciudad de dicotomías

agroexportadora y generó una fuerte migración a la ciudad. Elena Chio-
zza observa que la abundancia de trabajo urbano, en fuerte contraste
con el desempleo en el campo, llegó incluso a absorber, por primera
vez, a las mujeres (2000:416). Fue a partir de la crisis mundial que
comenzó la migración interna. La nueva y aluvional migración, primero
del interior y poco más tarde de los países limítrofes, fue trastocando
una ciudad cuya etnicidad netamente europea casi no tenía parangón
en la América iberoamericana. Juan Carlos Torre (2000) afirma que en
la época anterior a 1936 la ciudad recibía alrededor de 8 mil migran-
tes anuales del interior, cifra que aumentó a por lo menos 80 mil en
la década que siguió. Así como los descendientes de la inmigración
extranjera tuvieron su resultante político en el radicalismo, la nueva
oleada sembró las raíces del segundo gran movimiento popular del
siglo XX: el peronismo.

La expansión hacia el Conurbano es la otra gran marca de la

época, por supuesto relacionada con el nuevo flujo migratorio. Su
poblamiento fue principalmente el de las clases obreras, a diferencia
de muchas otras grandes ciudades, cuya suburbanización se explica
por el traslado de las clases medias. Halperín Donghi describió admi-
rablemente el fenómeno, al decir que las nuevas masas se estable-
cieron en torno al viejo núcleo “poniendo silencioso sitio a la ciudad”
(citado en Torre, 2000:263). De este modo, Buenos Aires se con-
virtió “... en otro escenario de las tensiones generadas por la rápida
incorporación social y política de los trabajadores. Las elecciones de
1946 pusieron en relieve la polarización de las opiniones políticas,
que oponía el centro y los barrios residenciales a los suburbios indus-
triales. Esta oposición se prolongó luego en un conflicto de carácter
cultural, por el cual la ciudad reaccionó frente a [...] la llegada de los
migrantes internos” (Torre, 2000:265).

Gorelik explica que fue justamente en esta época que echó raí-
ces el aún perdurable mito de la ciudad europea, justamente cuando
la nueva y gran expansión no la provocaban ya europeos sino “una
extraña ‘masa oscura’” (2004:92). Es decir, el mito cobró fuerza justa-
mente cuando dejó de ser verdadero, quizás como forma de enfatizar
una identidad deseada más que real. Esta narrativa dio también el en-
 30 cuadre para una división cultural que, con relativamente pocas excep-
ciones, seguía nítidamente los límites de la avenida General Paz. Co-
Jordana Timerman y Magdalena Dormal

menzaba así a consolidarse un distrito federal que se veía a sí mismo

como la única o verdadera Buenos Aires, y que desconocía las nuevas
y rápidas adiciones que surgían más allá de los límites capitalinos.

Para Alberto Ciria, el 17 de octubre de 1945 representó y pre-

sagió la profunda división de la ciudad, es decir, entre lo nuevo y lo
viejo (2000:297). Torre y Pastoriza (2002:261), a la vez, analizan una
de las consecuencias del surgimiento del peronismo: el inesperado
y traumático reacomodamiento de las clases altas y medias. Desde
su perspectiva, el 17 de octubre fue símbolo para ambas partes, y
generó un nuevo y más nítido “ellos” y “nosotros”. Así, la gran dicoto-
mía argentina que ya había observado Martínez Estrada antes de esta
segunda ola de migrantes –“la tierra del blanco” porteña y el “mundo
oscuro y antiguo” del interior (Gorelik, 2004:39)– terminó expresándo-
se en la metrópoli nacional. A la vez, también se confirmó otro de los
pronósticos de Martínez Estrada: la ciudad no tenía destino de realidad
contrapuesta al país, sino más bien el destino de convertirse en su
más acabada representación (Gorelik, 2004:45).

Pero no fue sólo la clase obrera la que marcó a la Buenos Aires

de mitad de siglo. En este período, y por algunas décadas más, se
consolidó el auge de su clase media, cuya proporción sobre el total de
la población creció ininterrumpidamente desde 1930 y hasta 1970.
Muchos fueron los síntomas de este fenómeno, en ese entonces único
entre las metrópolis de la región. Por ejemplo, la multiplicación masiva
de estudiantes en todos los niveles, pero más que nada en la universi-
dad: de 10 mil estudiantes en 1930 se pasó a 200 mil en 1975 (Mora
y Araujo, 2000:248). La metrópoli había generado un movimiento in-
tegrador para los sectores más bajos, pero también lograba mantener,
con las tensiones descritas, el ideal de movilidad social inherente a los
sectores medios.

Jorge Schvarzer observa que el crecimiento de la ciudad hacia la

periferia tuvo el efecto de crear un cinturón de desorden a su alrededor.
Por ejemplo, cada municipio tenía entonces sus propios reglamentos
de ordenamiento urbano, lo que generaba que las zonas industriales
y residenciales surgieran con gran velocidad e incoherencia. Por otra
parte, la actividad industrial, que inicialmente se había concentrado
en la zona de la capital, terminó por desplazarse por toda la urbe, lle- 31
vándose con ella a los trabajadores que poblaron el primer y segundo

I. Buenos Aires, ciudad de dicotomías

anillo del Conurbano (Schvarzer, 2000:209-222; Torre, 2000:262).
De hecho, los intentos de acelerar el desarrollo del interior, tan pre-
sentes en la década peronista, no pudieron evitar que Buenos Aires
renovara y reforzara en este período su capacidad de centralizar las
dinámicas sociales. Gran parte de la expansión industrial de la época
se produjo en el inmediato conurbano bonaerense: según el censo de
1947, el Conurbano generaba el 44,2% del total de la producción del
país (Rapoport y Seoane, 2007:694).

La masificación del consumo cultural propia de este período tuvo

su mayor expresión en la radio. Este medio exportó al resto del país
no sólo el acento rioplatense sino también su manera de ser, que ex-
pandieron la influencia porteña a dimensiones más sutiles y poderosas
(Brenca y Lacroix, 2000:395). En 1948 se adopta el concepto de
“Gran Buenos Aires” para usos estadísticos. La modestia de la medi-
da, sin embargo, fue premonitoria de la reticencia con la cual no sólo
el Estado nacional, sino la nación en general, se relacionarían con el
gigante surgido en torno al viejo puerto.

Fragmentación
Los años que siguieron al golpe de Estado de 1955 se caracteri-
zaron por el paulatino incremento de la inestabilidad política y econó-
mica. Breves años de democracia tutelada se alteraron con dictaduras
crecientemente violentas, mientras se mantuvo proscrito por largos
años al movimiento justicialista. Si bien la economía tuvo momentos
de expansión en las décadas del cincuenta y principios de los seten-
ta, la inflación, la gradual baja de la inversión y el debilitamiento del
ahorro comenzaron a afectar cada vez más el crecimiento. Fue en
esa época que comenzó a percibirse como definitivo el quiebre con la
imagen de la Buenos Aires próspera y abrumadoramente de clase me-
dia. En la capital, y sobre todo en el Conurbano, se extendieron cada
vez más zonas de extrema precariedad. Aquello que había sabido ser
un fenómeno relativamente aislado se fue convirtiendo en un paisaje
común, hasta modificar el aspecto, pero también la estructura social,
de la metrópoli.
 32 Herederas sociológicas de los conventillos, las “villas miseria”
se localizaron principalmente en áreas inundables, por lo general en
Jordana Timerman y Magdalena Dormal

terrenos fiscales (Rapoport y Seoane, 2007:133). La villa, considera-

da hasta entonces un lugar de tránsito, pasó a convertirse en sitio de
residencia definitivo, en un principio para los nuevos arribados, pero
luego también para sus descendientes. Lidia de la Torre observa que
en 1960, las villas ocupaban el 13% del distrito federal, una superficie
equivalente al barrio de Belgrano (2000:280). Estas áreas carecían,
salvo pocas excepciones y al igual que hoy, de servicios básicos. Pero
esta realidad afectaba también a sectores de la clase media: el 75%
de la población del Gran Buenos Aires, por ejemplo, en 1960 no tenía
aún cloacas (Yujnovsky, 2000:443) y el 24% de la población metropo-
litana no disponía de agua potable (Rapoport y Seoane, 2007:52).

A partir de 1965 se aceleró el crecimiento de la población de los

territorios tomados, en términos relativos y absolutos, los que llegaron
a albergar, en 1968, a 600 mil personas en la Región Metropolitana
de Buenos Aires (Yujnovsky, 2000:447). Las villas miseria de la capital
incrementaron su población en un 129% en los diez años que siguie-
ron a 1966, pasando de 93 mil a casi 214 mil residentes. A principios
de 1970, la mortalidad infantil en las villas del distrito federal alcanzó
el 38,2%, una trágica cifra que ya no dejaba lugar a duda de que Bue-
nos Aires contenía en su seno vastas áreas de profundo subdesarrollo
(Rapoport y Seoane, 2007:334).

La dictadura iniciada en 1976 actuó sobre el creciente problema de

la miseria sin privarse de los métodos que caracterizaron su accionar en
las otras dimensiones. En 1977 se dio inicio a una política de erradica-
ción de villas en la Capital Federal mediante la Ordenanza 33.652/1977.
La “extirpación quirúrgica” (Rapoport y Seoane, 2007:483) incluyó, en
muchos casos, el desmantelamiento de la infraestructura urbanística
existente en cada asentamiento, como las redes de provisión de agua y
luz o los centros asistenciales de salud y educación. Los planes de tras-
lado forzoso de los habitantes de las villas ofrecieron tres posibilidades:
retorno al lugar de origen, abono de gastos de mudanza para los que
tuviesen propiedad en el Conurbano o traslado a otras villas todavía no
desalojadas (Torre, 2002:282). Estas medidas fueron reforzadas con
un nuevo Código de Planeamiento Urbano, que aumentó el precio de
los terrenos y encareció la construcción, así como con el incremento
sostenido de los impuestos inmobiliarios.
 El objetivo fue casi cumplido: cientos de miles de “villeros” y de 33
inquilinos desalojados fueron expulsados al Conurbano. Para el final

I. Buenos Aires, ciudad de dicotomías

de la Dictadura, la población de las villas capitalinas había disminui-
do de 200 mil personas a 12.600. La avenida General Paz se había
consolidado, ya sin tapujos, como “la metáfora del límite ‘europeo’
de la ciudad capital, el borde vergonzante detrás del cual ocultar sus
contrastes y sus imposibilidades” (Ballent y Gorelik, 2001:184). Este
tapar el sol con la mano –el pretender crear una ciudad dentro de
otra– se sustentó, más o menos conscientemente, en lo que Oscar
Oszlak denominó “la ambición de la ciudad blanca” (citado en Silvestri
y Gorelik, 2000:470).

A la vez que la Dictadura buscaba eliminar todo vestigio de miseria

en el distrito federal, se implementaron faraónicos proyectos moderni-
zadores. Los más elocuentes fueron las obras orientadas a promover
un mejor acceso del parque automotor privado al centro de la ciudad.
Para erigir las nuevas autopistas fueron expropiados y destruidos ba-
rrios enteros, pero en algunos casos no llegaron a construirse, lo que
dejó en el camino trechos enteros de espacios vacíos donde antes
existían tranquilas manzanas residenciales. Tan grave como esto, la
nueva red de accesos condenó al centro de Buenos Aires a un perma-
nente estado de caos vehicular, con las implicancias que esto tuvo y
tiene en términos de equidad social, de productividad económica y de
contaminación ambiental.

La democracia retornó al país en un contexto difícilmente más

desalentador. La sociedad se encontraba desmoralizada, el Estado,
quebrado y la economía había naturalizado altísimas tasas de infla-
ción que atentaban contra cualquier escenario mínimamente adecua-
do para la inversión y el ahorro. Previsiblemente, el gobierno de Raúl
Alfonsín privilegió las políticas orientadas a fortalecer la democratiza-
ción política, pero se mostró incapaz de resolver las tensiones ma-
croeconómicas. Las bajas tasas de crecimiento y la muy alta inflación
aceleraron el crecimiento de la pobreza y la miseria. Más grave aún,
consolidaron la fragmentación social, que dejó atrás, y ya muy lejos,
las posibilidades de movilidad e integración social de los sectores más
vulnerables.

Graciela Silvestri y Adrián Gorelik afirman que así como 1983

significó un cambio paradigmático para el país, para Buenos Aires el
 34 cambio de época se concretó hacia 1990, ya durante el gobierno de
Carlos Menem. Fue entonces que las transformaciones del último me-
Jordana Timerman y Magdalena Dormal

dio siglo se consolidaron para dar lugar a una nueva modalidad urbana,
típicamente latinoamericana. Se aceleró y consolidó la fragmentación
territorial y, con ella, la diferenciación entre la ciudad privatizada de las
clases altas y el resto de la población. El retiro del Estado redundó en la
multiplicación de escuelas y sanatorios particulares e incluso en el sur-
gimiento masivo de la seguridad privada. Los shoppings simbolizaron los
nuevos ámbitos de interacción social y los countries y barrios cerrados
terminaron de dar formar a la vida segmentada. En la Buenos Aires de
fines del siglo XX podía ya vivirse una vida primermundista, casi sin per-
cibir el vasto mundo de pobreza que seguía creciendo en el entorno.

Pronto este modelo se extendería también a las clases medias,

que buscarían imitar ese estilo de vida aun con estándares mucho
menores. La metrópoli que acababa de intentar por la fuerza mante-
ner su ethos europeo se alejaba rápidamente de sus pares del viejo
continente, para parecerse cada vez más, en cambio, a Johannes-
burgo o San Pablo. Dicen Silvestri y Gorelik: “La ‘ciudad blanca’ de la
dictadura era el reflejo todavía modernista de un Estado autoritario,
la cara siniestra de la modernidad tantas veces denunciada; el sho-
pping, en cambio, fue la respuesta privada más consecuente con el
fin de la expansión” (2000:484).

La Buenos Aires de las últimas dos décadas es aún parte del pre-
sente y merece, por lo tanto, un análisis desde una óptica distinta. Hay
hitos que inevitablemente deberán ser parte del relato: los saqueos en el
Gran Buenos Aires en 1989 y 2001; la creación en 1991 del Fondo del
Conurbano y su virtual eliminación en 1996, y la creación de la Ciudad
Autónoma y la eliminación del Colegio Electoral en 1994. También, el
comportamiento electoral de la metrópoli que, salvo contadas excepcio-
nes, sostiene la hipótesis de fragmentación profunda aquí planteada.

Como ya se observó, la ciudad parece estar siempre dividida,

siempre en yuxtaposición. Las divisiones, por más que sean arbitrarias
y en muchos sentidos construidas, es decir, dependientes de una lec-
tura específica, fueron causa de innumerables problemas. Estos, junto
con las políticas diseñadas para darles respuesta, pero principalmente

 Sobre esta materia, ampliar en Pírez, 2006:31-54.

junto con las ausencias y las faltas en materia de implementación, 35
son el marco a través del cual puede entenderse la fragmentación

I. Buenos Aires, ciudad de dicotomías

institucional actual con la que se gobierna la Región Metropolitana. A
la vez, esta “no gobernabilidad” da cuenta de la difícil realidad social
que representa la región, en la cual las poblaciones más carenciadas
conviven con las más privilegiadas. Sin embargo, son justamente es-
tos ejes de división los que apuntan posibles soluciones, que requieren
dejar de lado la supuesta dicotomía entre “civilización y barbarie”, para
reconocer, siguiendo a Martínez Estrada, que dentro de la ciudad real
convive también la síntesis de estas dos visiones.

Los desafíos que presenta la metrópoli son tan grandes como

ella misma, y no es casual que sea cada vez más común encontrarse
en los debates académicos con conceptos que aluden a la ciudad
“real”, “inmensa” o, simplemente, “desbordada”. Chiozza parece ha-
ber dado en un punto neurálgico cuando afirmó que “nadie puede
ya sentirse ciudadano –con lo que ello significa en cuanto a arraigo,
solidaridad e identificación– de una ciudad cuya magnitud excede la
posibilidad de su conocimiento” (Chiozza, 2000:411). Generar una
ciudadanía metropolitana integrada será seguramente un desafío
que llevará décadas y que requerirá de un crudo y sincero análisis de
la identidad real de Buenos Aires.

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