El Papel del

Sector Público

en la

Economía

Mexicana

Participación del Gobierno de México en

el Proyecto Internacional de Investigación
Julio de 1980

Centro Internacional para las

Empresas Públicas de los Países en Desarrollo
Secretaría de Programación y Presupuesto.
Coordinación General de los Servicios Nacionales
de Estadística, Geografía e Informática.

Informes y Ventas:

Balderas No. 71, planta baja. Centro

Delegación Cuauhtemoc,
06040 México, D. F.
Tel. 521 42 51.

Insurgentes Sur No. 795, planta baja.

Colonia Ñapóles, Delegación Benito Juárez,
03810 México, D. F.
Tels.: 687 46 91 y 687 29 11, ext. 289

México, D. F. julio de 1982.

ISBN 968-809-648-2
 Presentación
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982

El proyecto internacional de Investigación sobre El Papel del Sector Público en los Países en Desa-
rrollo, en el cual participa México junto a 11 países de Africa, Asia, Medio Oriente, Europa, América
Latina y el Caribe, es un programa que coordina el Centro Internacional para Empresas Públicas en
Desarrollo (CIEP).

El CIEP, institución conjunta y de cooperación de países en desarrollo, invitó en 1976 a varios países
del Tercer Mundo a colaborar en este proyecto de investigación internacional.

En diciembre de 1977, se realizó en Ljubljana, Yugoslavia, la primera reunión de los países interesa-
dos en participar en dicho proyecto. El objeto de la reunión fue discutir y aprobar un guión de trabajo
tentativo con una pauta de la información estadística para la formulación de los informes nacionales.

La elaboración del informe nacional de México fue asignado, por parte de la Secretaría de Relaciones
Exteriores, a la Secretaría de Programación y Presupuesto, y dentro de ésta, a la Coordinación General
de los Servicios Nacionales de Estadística, Geografía e Informática.

La primera versión del informe de México, se presentó en la reunión de coordinadores de países, en

abril de 1979 en Ljubljana, Yugoslavia. Por segunda vez se discutió esta versión en la Reunión Regional
para América Latina y el Caribe, en enero de 1980, en la ciudad de México. En esta reunión se analiza-
ron los informes nacionales de los países participantes de la región, y se formularon las recomendaciones
necesarias para culminar la primera etapa del pro/ecto de investigación.

En la formulación de la versión final del informe de México, la Coordinación General de los Servi-
cios Nacionales de Estadística, Geografía e Informática contó con la valiosa colaboración de las siguientes
dependencias: La Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República;
la Dirección General de Control, Vigilancia y Auditoría Gubernamental de la Secretaría de Programación
y Presupuesto; la Dirección General de Vigilancia de Fondos y Valores; y el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Todas estas instituciones hicieron llegar sus
comentarios y críticas, lo que permitió mejorar el contenido de la versión que ahora se presenta.

En el capítulo primero, de acuerdo a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), se presentan las definiciones básicas de
Gobierno, Administración Pública Federal, Sector Público y Empresas Públicas.

En el capítulo segundo se analiza la evolución histórica de la participación del Estado en la econo-

mía,-tanto del punto de vista de su actividad empresarial como de los motivos específicos que se han
tenido para la creación de empresas públicas.

El capítulo tercero analiza la magnitud y características actuales del sector público en lo que co-
rresponde a sus aspectos estratégicos y objetivos; su participación en la formación de capital y en la
producción de bienes y servicios.

El capítulo cuarto analiza la participación del sector público en los servicios sociales de salud, vi-
vienda, educación, desarrollo científico y tecnológico y empleo.

El capítulo quinto analiza los conceptos de sector público y empresa pública en la realidad mexica-
na y discute el papel de la reforma administrativa federal, señalando la estructura y funcionamiento de
ésta, así como los aspectos relacionados con la coordinación y control de las entidades paraestatales.
Ill
Indice General

INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
RESUMEN 1

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 5

1. CONCEPTOS BASICOS: GOBIERNO, ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL, SECTOR

PUBLICO Y EMPRESA PUBLICA 9

2. EVOLUCION HISTORICA DE LA PARTICIPACION DEL ESTADO MEXICANO EN LA

ACTIVIDAD ECONOMICA V SOCIAL DEL PAIS. 13

3. OBJETIVOS V ESTRATEGIA DE PARTICIPACION DEL SECTOR PUBLICO 19

4. MAGNITUD Y CARACTERISTICAS ACTUALES DEL SECTOR PUBLICO EN MEXICO 25

5. EL SECTOR PUBLICO Y LOS SERVICIOS SOCIALES 47

6. LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL: ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO 55

ANEXO A: INDICE DE CUADROS 61

ANEXO B: CUADROS 65

Lista de Entidades Paraestatales 101

Organigrama de Conasupo 108

Estructura Sectorial de la Administración Pública Federal 108

ANEXO C: GLOSARIO DE TERMINOS DEL SECTOR EDUCACIONAL 109

ANEXO D: GLOSARIO JURIDICO DEL SECTOR PUBLICO MEXICANO 113

ANEXO E: BIBLIOGRAFIA 121

 Resumen
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
I. Breve reseña histórica del papel del sector
público en el desarrollo económico y social
de México
El sector público en México ha jugado
un papel relevante en el cambio social y en
el progreso económico, asf lo muestra la
evolución histórica de la intervención, par-
ticipación y actividad empresarial diversifi-
cada del Estado Mexicano.
En la etapa de conformación del nuevo
Estado nacional independiente, que corres-
ponde al periodo 1810-1877, se luchó en
una primera fase contra el colonialismo es-
pañol y en una segunda contra la interven-
ción extranjera. En este periodo crítico se
produjeron intervenciones extranjeras arma-
das que retrasaron el desarrollo del país. Por
una parte la intervención armada norteame-
ricana que costó a México la pérdida de Te-
xas, Nuevo México y California. En esta
etapa histórica se da forma al nuevo Estado,
época difícil en que los gobiernos fueron
inestables; entre 1821 y 1850 hubo más de
50 gobiernos. Por otra parte, el país enfren-
tó en 1862 la intervención francesa y la
sustitución de la República por una efímera
monarquía que terminó en 1967, año en
que se establece la República Restaurada.
Durante el Porfiriato y la estapa de creci-
miento hacia afuera (1877-1910), la econo-
mía mexicana se caracterizó por las activida-
des agro-mineras de exportación. El gobierno
creó condiciones de apoyo para mantener
una inversión creciente, estimuló la inver-
sión extranjera y contó con la colaboración
política del sector agro-minero exportador
nacional y extranjero.
La participación moderna del Estado Me-
xicano en la economía, se inicia con la Re-
volución Mexicana de 1910 y se proyecta
hasta la fecha actual.
Desde el inicio de la Revolución Mexica-
na en 1910 y la promulgación de la Constitu-
ción de 1917, el país atravesó por un periodo
de tensiones sociales, inestabilidad política y
estancamiento económico. Esta situación de
crisis provocó un cambio en la correlación
de fuerzas políticas, se estableció una nueva
relación Estado-economía, y el nuevo Go-
bierno Federal adoptó medidas que acentua-
ron la intervención del Estado para satisfa-
cer las demandas sociales que surgieron de la
revolución triunfante.
Pasada la etapa de consolidación de la re-
volución y de los efectos de la depresión
mundial 1929-1933, se establecieron las
bases de un sistema político que trasciende
hasta la fecha actual. El Estado orienta el
gasto público para promover el desarrollo
económico y social, interviene para fortale-
cer el sistema financiero-monetario, el crédi-
to agrícola e industrial y propicia la expan-
sión de los servicios públicos, en resumen,
amplía las funciones del sector público.
De las políticas de desarrollo nacional que
impulsa el sector público, durante el periodo
1934-1940, destacan: la reforma agraria, la
expropiación petrolera, la creación de meca-
nismos financieros y la utilización del gasto
público para la formación de capital.
Durante la guerra y la posguerra el sector
público recurrió a la política de sustitución
de importaciones y amplió la actividad em-
presarial del Estado.
En los años 50, se siguió avanzando en la
sustitución de importaciones y el sector pú-
blico también siguió ampliando su interven-
ción en la economía para mejorar las defi-
ciencias y contradicciones que planteaba el
desarrollo nacional.
En la década de los años 60, a través de
la estrategia denominada desarrollo estabi-
lizador se trató de acelerar el proceso de
formación de capital, actuando sobre las va-
riables condicionantes del ahorro volunta-
rio y dando fuerza al f inane ¡amiento de los
inversionistas privados; mientras que el sec-
tor público recurría al endeudamiento exter-
no para complementar los ingresos fiscales
para el f inanciamiento de la inversión pública.
La estrategia del desarrollo estabilizador
tuvo un costo elevado: limitó el desenvolvi-
miento de las empresas públicas más impor-
tantes, por ejemplo: se suspendieron las
inversiones en exploración petrolera, se
redujeron las inversiones de mantenimiento
y expansión eléctrica y las de transporte y
comunicaciones. Esto tuvo como consecuen-
cia un retraso en las inversiones del sector
público.
En la década de los años 70, se trató de
superar esta situación y se adoptaron medi-
das que buscaban acelerar el proceso de
formación de capital en la economía nacio-
nal. A partir de 1971, se hizo difícil generar
una tasa de ahorro acorde con las necesida-
des de expansión de la inversión bruta, tanto
pública como privada y el resultado fue un
crecimiento notorio del déficit del sector
público y un aumento del endeudamiento
externo.
De 1970 a 1976, la economía mexicana
evolucionó en forma irregular debido tanto
a factores coyunturales como a otros de ca-
rácter estructural que todavía persisten; pero
que adquirieron una connotación intensa
durante aquel sexenio. Esto ocasionó que el
crecimiento en términos reales del PIB fuera,
en promedio, de alrededor del 5°/o anual,
inferior al observado en la década de los se-
senta, en donde fue del 7°/o.
A partir de 1977, el Gobierno ha adopta-
do una política de reconstrucción del sistema
productivo y financiero, congruente con los
objetivos estratégicos que postula la actual
administración, que son:
a) Reafirmar y fortalecer la independencia
de México como nación democrática,
justa y libre en lo económico, lo politico
y lo cultural.
b) Proveer a la población de empleo y míni-
mos de bienestar, atendiendo con priori-
dad a las necesidades de alimentación,
educación, salud y vivienda.
c) Promover un crecimiento económico
alto, sostenido y eficiente.
d) Mejorar la distribución del ingreso entre
las personas, los factores de la producción
y las regiones geográficas.
Estos objetivos estratégicos definen la
acción y comportamiento actual del sector
público, porque ellos son la base de la estra-
tegia de desarrollo para el cambio estructural
que postula la administración del Presidente
López Portillo.
La estrategia que define el Plan Global
de Desarrollo 1980-1982, se sustenta en polí-
ticas básicas que implican la utilización de
todos los instrumentos y medios que están a
disposición del sector público, y que son: el
gasto e ingresos públicos, la contabilidad na-
cional, la reforma administrativa, política y
económica, el aparato administrativo, la in-
vestigación científica y tecnológica, los
programas de educación, capacitación y ex-
tensión académica y los avances correspon-
dientes en el marco legislativo.
Las políticas básicas y los cambios cuali-
tativos que se han introducido en los meca-
nismos de dirección política del desarrollo,
han orientado el gasto público y la política
 de empresas paraestatales hacia la prioridad
en alimentos y energéticos, tomando en
cuenta el impacto regional, el efecto en el
empleo y tratando de mejorar su eficiencia
y productividad.
II. Lb actividad empresarial del Estado y lo#
motivos específicos para la creación
de empresas públicas
La intervención del Estado en la econo-
mía ha sido la respuesta necesaria a la res-
ponsabilidad de los gobiernos de orientar el
desarrollo económico nacional con justicia y
equidad. La mayor o menor intensidad de
esta intervención ha dependido de la orien-
tación político-económica de las distintas
administraciones.
La política del actual gobierno consiste
en proporcionar un ordenamiento al desa-
rrollo conforme a prioridades nacionales y
sociales que signifiquen avanzar en la auto-
determinación tecnológica y financiera. Está
orientada a ampliar la actividad empresarial
del Estado y a crear nuevas empresas públi-
cas y regiones prioritarias y en sectores diná-
micos de la economía. También se plantea la
eliminación de todas aquellas empresas públi-
cas que son ineficientes económicamente y
no cumplen satisfactoriamente con los obje-
tivos sociales para las que fueron creadas.
La actividad empresarial del Estado se
ha ampliado en los últimos años, como con-
secuencia del control estatal sobre los recur-
sos naturales básicos, especialmente el petró-
leo y el gas natural. El descubrimiento de
nuevos yacimientos y el aumento creciente
de los precios internacionales de los hidro-
carburos, han hecho que el sector público
amplíe notablemente sus actividades en esta
rama estratégica y determinante para el desa-
rrollo de la economía nacional.
El sector público ha estado ampliando
su capitalización y participación en la activi-
dad productiva nacional. Esta acción empre-
sarial directa no ha sido antagónica ni se ha
propuesto cuestionar al sector privado nacio-
nal y extranjero. Ello obedece más bien, a
que ha sido necesaria la presencia del Estrado
en la producción y distribución, tanto para
activar la economía como para garantizar la
soberanía nacional.
La experiencia empresarial del Estado
mexicano es bastante amplia: desde 1925
hasta la fecha, el Estado participa directamen-
te en las actividades mineras, industriales,
comercial izado ras, de servicios financieros.
En esta participación aparece como adminis-
trador directo o asociado, lo que le ha otor-
gado un papel rector y determinante en la
economía mexicana.
Los motivos generales y específicos que
en México han determinado la creación de
empresas públicas, han sido de orden político
y de fomento al desarrollo económico y so-
cial, tales como:
a) La defensa de la soberanía nacional y la
recuperación de las riquezas naturales;
b) La necesidad de proporcionar a precios
reducidos, insumos básicos para el desa-
rrollo industrial;
2
c) La expansión de ramas de la industria
que requieren tecnología avanzada y que
facilitan el avance del proceso de sustitu-
ción de importaciones;
d) La necesidad de promover el desarrollo
regional y la descentralización industrial;
e) El fomento de la agro industria y la mo
dernización de la agricultura para mejo-
rar los niveles de vida en el campo;
f) Impedir abusos en los precios, evitar la
especulación y garantizar el abasteci-
miento de artículos y servicios de prime-
ra necesidad a la población de escasos
recursos;
g) Salvar y rehabilitar empresas privadas
que están mal administradas y en situa-
ción de quiebra;
h) Mejorar la balanza comercial y la capaci-
dad de negociación y compra de tecnolo-
gías apropiadas,
i) Regular y contrarrestar el poder mono-
pólico u oligopólico de sectores privados
nacionales y extranjeros.
III. El papel del sector público en el proceso
de formación de capital
La inversión pública ha ido en constante
aumento durante los últimos años, en 1969
fue de 26 339 millones y en 1978, pasó a
215 821 millones de pesos. El debilitamiento
de la inversión privada se ha acentuado en los
años de crisis de la economía mundial. Este
fenómeno ha determinado una mayor inter-
vención del Estado para superar los proble-
mas derivados de la insuficiente formación
de capital.
Con el propósito de llevar adelante la
estrategia de formación de capital y para re-
forzar el ahorro, el Gobierno Federal ha pues-
to especial interés en la estructuración de un
sólido sistema financiero para movilizar los
recursos internos hacia los objetivos de inte-
tés prioritario que se postulan para el desa-
rrollo nacional. Por ello, en la actualidad el
sistema financiero ha desempeñado un papel
fundamental en el financ¡amiento de la inver-
sión nacional.
Las instituciones nacionales de crédito
que mayor financiamiento han otorgado al
Gobierno Federal son las siguientes: Banco
de México, S. A.; Nacional Financiera. S. A.;
Banco Nacional de Comercio Exterior, S.
A.; Banco Nacional de Crédito Rural, S. A.;
y Banco Nacional de Obras y Servicios Pú-
blicos, S. A.
La banca privada capta en el mercado
interno la mayoría de los recursos con que
cuenta. La mayor parte del financiamiento
otorgado por las instituciones privadas de
crédito es canalizado preferentemente hacia
la industria de transformación, el comercio,
la industria de la construcción y los servicios.
En 1970, el sector público participaba
con el 18.2°/o de la formación bruta de ca-
pital fijo en la economía, y el sector privado
lo hacía con el 81,8°/o. En cambio, en 1978,
la participación del sector público ascendió
al 30°/o y la del sector privado descendió al
70%.
En cuanto a los activos fijos del sector
industrial, en 1970 el sector industrial pú-
blico controlaba el 48.1% y el sector indus-
trial privado el 51.9°/o, en 1975, el público
pasó a controlar el 50.1 °/o y el privado el
49.9%.
La participación del sector industrial
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
público en la formación bruta de capital fijo
del sector industrial, debido a las inversiones
en petróleo, electricidad y siderurgia ha ido
en rápido aumento a partir de 1970. En ese
año participó con el 33.1°/o y el sector pri-
vado con el 66.9% en 1975 y 1978, el pú-
blico lo hizo con el 54% y 65%), y el priva-
do con el 46°/o y el 35%) respectivamente.
La participación del sector industrial
público en la inversión bruta del sector indus-
trial.es muy significativa. En 1970 participé
con el 50% y el sector privado con el otro
50%, en 1975, el público lo hizo con el
46.6%) y el privado con el 53.4%,
IV. La participación del sector público en la
producción de bienes y servicios
La participación del sector público en
la producción de bienes y servicios ha aumen-
tado notablemente en la última década. El
sector público ha crecido a un ritmo superior
al observado en la actividad económica en
general.
En la década de los 70 se crearon nuevas
empresas públicas en el sector industrial, por
lo que se puede afirmar que su participación
en la economía se ha incrementado.
El sector industrial paraestatal de la eco-
nomía mexicana es de importancia estratégi-
ca para el desarrollo nacional, por su magni-
tud, por el volumen físico de producción que
controla, por las divisas que aporta a la balan-
za comercial, por la capacidad tecnológica
que desarrolla y por el alto número de em-
pleos que proporciona.
El sector industrial paraestatal lo consti-
tuyen 284 empresas públicas, de las cuales
241 están ubicadas en la industria manufac-
turera, 37 en la industria extractiva y 6 en la
industria eléctrica.
La economía mixta mexicana muestra
que la participación del sector público en la
producción industrial ha ¡do en aumento;
en 1965 participaba con el 19.3°/o, mientras
el sector privado lo hace con el 80.7°/o;en
1975 la contribución del sector público as-
cendió al 23.9% y la del sector privado
descendió ai 76.1%.
En relación al valor agregado en 1965
el sector industrial público participaba con el
19.4%) y el sector industrial privado con
80.6°/o; en 1975 el público pasó al 29.8°/o
y el privado al 70,2%.
El sector público participa en ramas estra-
tégicas del sector industrial manufacture-
ro tales como: la petroquímica básica, la
siderurgia y la producción de fertilizantes. En
 otras ramas participa con una menor intensi-
dad como es el caso de la fabricación de ali-
mentos, la elaboración de bebidas, el benefi-
cio y la fabricación de productos del tabaco,
la industria textil, la fabricación de prendas
de vestir y otros artículos confeccionados
con textiles y otros materiales, etc.
En la industria extractiva la participa-
ción del sector público es muy importante,
sobre todo en la extracción y beneficio de mi-
nerales metálicos, no metálicos y en la explo-
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
tación de sal.
La participación más significativa del
sector público es en la producción de energé-
ticos: petróleo y electricidad. Es el rubro en
el cual el Estado tiene el control absoluto.
La participación deí sector público en la
producción de los sectores agropecuario,
forestal y de pesca ha ten ido distintas conno-
taciones:
a) En el sector agropecuario, la participa-
ción ha sido a través de la ampliación de
la infraestructura de riego, la investiga-
ción y extensión rural y las funciones
normativas de regulación y de estímulos
a la producción.
b) En el sector forestal, el sector público ha
asumido la función de cuidar los recursos
forestales nacionales y fomentar la pro-
ducción. Esto incluye, además de la emi-
sión de licencias de explotación respecti-
vas, el desarrollo de tecnologías propias
y la investigación científica del recurso y
sus aprovechamientos.
c} En el sector pesca la participación del
sector público ha sido normativa, de in-
vestigación, de dotación de infraestruc-
tura y directamente productiva.
También el sector público participa ac-
tivamente en el sector servicios, mediante la
distribución y comercialización de productos
básicos, en los transportes, comunicaciones
y telecomunicaciones y en el turismo.
Por último, participa en el sector mone-
tario-financiero y en el comercio exterior,
mediante un número importante de empresas
públicas que operan en estos sectores.
V. El sector público y lo* servicios sociales
El sector público tiene una importante
participación en servicios sociales como: sa-
lud, vivienda y educación.
En el sector salud, la participación del
sector público ha estado orientada funda-
mentalmente a intensificar los programas
asistenciales y de prevención de enfermeda-
des. Esto ha significado una reducción de los
índices de mortalidad y ha prolongado la es-
peranza de vida de la población.
El sector público proporciona los servi-
cios de salud y prevención social a través de
las instituciones públicas que financia direc-
ta o indirectamente. Entre estas últimas se
cuentan las instituciones de seguridad social
en que hay aportaciones de derechohab¡en-
tes, patrones y gobierno.
En relación a la vivienda, el sector pú-
blico ha contribuido a paliar el grave proble-
ma habitacional que tuvo su origen, tanto en
un acelerado crecimiento de la población
—superior al 3°/o anual en los últimos 20
años- como en los movimientos migratorios
del campo a la ciudad.
En la construcción de viviendas, intervie-
nen tres sectores, que son: el sector públi-
co, el sector social y el sector privado. En el
periodo 1950-1970, se construyeron más de
3 millones de viviendas,de las cuales el 7.8°/o
correspondieron al sector público,el 64.7°/o
al sector social y el 25°/o al sector privado.
En Méx ico se reconoce el carácter de ser-
vicio público a la educación que imparten
el Estado, los organismos descentralizados y
los particu lares, además del carácter laico y la
obligatoriedad de la educación primaria.
El sector público participa en la educa-
ción mediante la Secretaría de Educación
Pública (SEP) que dirige el sistema educati-
vo nacional, el cual comprende dos modali-
dades: el sistema escolar o formal y el sistema
extraescolar o informal, ambos divididos en
tres niveles: elemental, medio y superior.
En el primero intervienen el Gobierno y los
particulares y en el segundo exclusivamente
el sector público.
El sector público interviene en el desa-
rrollo científico y tecnológico, a través de
varios organismos y del Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnología (CONACYT) que
realizó el Programa Ciencia y Tecnología
1978-1982, el cual se compone de proyectos
específicos de investigación científica, for-
mación de recursos humanos y desarrollo
experimental.
En relación a la participación del sector
público en el empleo, el Gobierno Federal
ha tratado de mejorar la capacidad de gene-
ración de empleos del sistema productivo y
ha intentado lograr una utilización más ade-
cuada de los recursos humanos del país.
El sector público cumple dos papeles de
suma importancia en la creación deempleos:
a) Como empleador en la actividad político-
administrativa (Administración Pública
Centralizada) y en su actividad empresa-
rial (Administración Pública Paraestatal).
b) Como elemento rector que regula y for-
mula la política económica y de desarro-
llo social que determina el empleo nacio-
nal.
En 1975 se registraron 772 337 emplea-
dos de la administración pública centralizada
y 626 096 empleados de la administración
pública paraestatal. En total el sector públi-
co daba empleo a 1 398 433 personas.
En este marco de acción se trata de su-
perar uno de los problemas sociales más di-
rectos que afectan a la economía mexicana:
el del desempleo y subempleo, que presenta
las siguientes características:
a) Un nivel de desempleo abierto que en
1977 afectaba a cerca de un millón y
medio de personas (8°/o):
b) Un volumen de cerca de 8 millones de
personas con ingresos deficientes;
c) Migraciones masivas rural-urbana y hacia
los Estados Unidos, y
d) Elevada participación en la actividad eco-
nómica de niños y ancianos.
Desde 1977, el Gobierno ha tratado de
buscar una solución adecuada a este proble-
ma. En este sentido, se planteó la necesidad
de la acción conjunta entre los sectores pú-
blico, privado y social. El primero atendiendo
a programas obligatorios, el segundo y terce-
ro a una política de incentivos.
VI. Sector público: estructura y
funcionamiento
Para este informe nacional, el término de
"sector público", se utiliza para referirse al
conjunto de dependencias y entidades en-
cargadas de realizar las funciones políticas y
administrativas del Estado, programables y
evaluables en su connotación macroeconó-
mica, administrativa, contable y social que
se encaminan a conducir a la nación al desa-
rrollo político, económico, social y cultural.
El concepto de "sector público", en la reali-
dad mexicana, viene a ser equivalente al de
"administración pública federal".
La administración pública federal la con-
forman la administración pública centraliza-
da y la administración pública paraestatal.
La Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal determina que las dependen-
cias de la administración pública centrali-
zada son la Presidencia de la República, las
secretarías de Estado, los departamentos
administrativos y la Procuraduría General
de la República. Estas dependencias no
cuentan con personalidad jurídica propia y,
por tal motivo, todos sus actos deberán ser
realizados a nombre del titular del poder
ejecutivo, quien detenta la personalidad jurí-
dica del Estado.
Esta misma ley estipula que: "los orga-
nismos descentralizados, las empresas de
participación estatal, las instituciones nacio-
nales de crédito, las organizaciones auxilia-
res nacionales de crédito, las instituciones
nacionales de seguros y de fianzas y los fi-
deicomisos componen la administración pú-
blica paraestatal", este conjunto de entidades
paraestatales se asemeja en todos sus aspec-
tos a la definición teórica más generalizada
de empresa pública que se da en la región .
Sin embargo, la legislación mexicana no las
define como tales, sino que las denomina:
i) Organismos descentralizados;
ii) Empresas de participación estatal mayo-
ritaria;
iii) Empresas de participación estatal minori-
taria, y
iv) Fideicomisos.
1
Esta definición corresponde a las que se han dado
en los informes sobre empresas públicas de la Comi-
sión Económica para América Latina ICEPAL) y del Ins-
tituto para la Integración de América Latina UNTAD.
 Estas entidades paraestatales de acuerdo
a sus objetivos, su estructura orgánica de
funcionamiento y su administración pasan a
ser equivalentes a la definición de empresas
públicas que se da en otros países.
a) La reforma administrativa y la adminis-
tración pública federal
La administración pública es una organi-
zación que debe constantemente adaptar-
se a los cambios, a la diversificación y al
aumento de las actividades encomendadas
al poder ejecutivo; esto le exige tener que
perfeccionarse en su funcionamiento para
ser un instrumento eficaz y congruente en ta
toma de decisiones políticas.
En México se ha ideado un proceso
técnico-político permanente, programado y
participativo que busca analizar, evaluar y
reformar las estructuras y los sistemas de la
administración pública para hacerlos más
eficientes en el cumplimiento de los obje-
tivos que jurídica y políticamente les co-
rresponde dentro del marco de la estrategia
de desarrollo económico y social que pos-
tula el país. Este proceso es la reforma
administrativa.
La reforma administrativa reconoció
por primera vez que la administración públi-
ca federal está conformada por dos entidades
de diferente naturaleza jurídico-administra-
tiva que se denominan: "administración
pública centralizada" y "administración pú-
blica paraestatal". También definió el
concepto de "empresa pública" bajo el
nombre de "entidades paraestatales" y de-
terminó las formas jurídicas que éstas pue-
den adoptar; estableció que atendiendo a su
presupuestación, coordinación y control, el
Presidente de la República está facultado
para agruparlas en sectores a cargo de un
secretario de Estado o jefe de departamento
administrativo; además generó una norma en
el manejo del gasto público al establecer
controles presupuéstales y contables que
permiten la programación de actividades y
la evaluación de la productividad de las
mismas. Asimismo, un nuwo ordenamiento
financiero fue establecido al adecuar las
acciones prioritarias del sector público en
función a los recursos disponibles, evitando
el despilfarro y regulando el endeudamiento.
Por último, hizo posible el establecimiento
de un nuevo sistema de información para
hacer más pertinente la toma de decisiones
así como el análisis y las auditorías del gasto
público, tanto por parte del Presidente de la
República como del poder legislativo.
4
b) Coordinación y control de las entidades
paraestatales
El proceso de reforma administrativa, en
1976 generó las bases jurídicas de la estruc-
tura orgánica de ta administración pública
federal, estableció la sectorización como
estructura funcional, implementó el presu-
puesto por programas como mecanismo
global de programación-presupuestación y
perfeccionó los ordenamientos sobre aspec-
tos específicos y los mecanismos de coordi-
nación y control de la dirección y gestión
de las empresas públicas.
El presupuesto por programas ha estable-
cido un proceso de programación-presupues-
tación que constituye el mecanismo de coor-
dinación y control del gasto público y de las
entidades paraestatales.
La Secretaría de Programación y Presu-
puesto, actualmente, mediante el Plan Glo-
bal de Desarrollo fija las directrices, obje-
tivos y metas del progreso económico y
social; esto constituye el marco de referen-
cia para la formulación de los anteproyectos
de presupuesto de las entidades paraestata-
les. Estos son enviados para su revisión a
esta Secretaría y sirven para elaborar el pro-
yecto de Presupuesto de Egresos de la Fe-
deración, que debe ser aprobado en defini-
tiva por el poder legislativo.
Una vez aprobado y autorizado el gasto
público para cada programa y partida presu-
puesta!, éste es supervisado por medio de los
registros presupuéstales y contables que
realizan tanto las entidades ejecutoras como
la Secretaría de Programación y Presupuesto.
Este proceso incluye la autorización, por
parte de la citada Secretaría, de los docu-
mentos del presupuesto necesarios para que
las entidades ejerzan el gasto; el control de-
tallado que realizan los coordinadores de
sector al registrar las aperturas presupuésta-
les, la verificación de las órdenes de pago
autorizadas a sus entidades sectorizadas, la
revisión de los sistemas contables, la exi-
gencia de información adecuada y la realiza-
ción de auditorías internas.
La ley de Ingresos de la Federación es-
tablece —desde 1965— el control presupues-
ta! de algunas entidades paraestatales cuyo
número en la actualidad llega a 28. Los
presupuestos de estas entidades son revisa-
dos por la Secretaría de Programación y
Presupuesto, e incorporados al Presupuesto
de Egresos de la Federación que es sometido
a la Cámara de Diputados, para que autori-
ce a transferir partidas de egresos según con-
veniencias y necesidades de dichas entida-
des. Este procedimiento se realiza también
para efectuar un control específico sobre la
disposición y ejerciera de cada una de las
partidas presupuéstales que a dichas entida-
des se les hubieran aprobado. Además, los
ordenamientos legales establecen que los
ingresos que obtengan las entidades mencio-
nadas deberán declararse en la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, ya que todos
los pagos se realizan por conducto de esta
última.
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
Existen controles específicos, como los
siguientes:
i) Control sobre contratos de obras lo rea-
liza la Secretaría da Programación y Pre-
supuesto;
¡i) Control sobre las adquisiciones lo lleva
a cabo la Secretaría de Comercio;
ii¡) Control sobre precios y tarifas lo efec-
túa la Secretaría de Comercio;
iv) Control de las importaciones correspon-
de al Comité de Importaciones del Sec-
tor Público;
v) Control de la contratación de crédito
lo ejerce la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público en coordinación con la
Secretaría de Programación y Presupues-
to; y
vi) Control y coordinación de la Informa-
ción lo realiza la Secretaría de Progra-
mación y Presupuesto.
Por último están la coordinación y con-
trol en la dirección y gestión de las entida-
des paraestatales, ejercidos por el sector
público de la siguiente manera:
i) Participación del Gobierno Federal en
los órganos de dirección y de decisión de
las entidades paraestatales;
ii) Participación en la organización de las
entidades paraestatales, y
iii) Auditorías financieras y diagnósticos
administrativos de las entidades paraes-
tatales.
Estas formas de coordinación y control
de las entidades paraestatales están en fun-
cionamiento y son producto en su mayoría
de la reforma administrativa que busca per-
feccionar y optimizar en lo posible el ejer-
cicio del sector de actividad económica y
social, en el cual opera el conjunto de en-
tidades paraestatales o empresas públicas.
 Estados Unidos Mexicanos
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
Localización geográfica
Los Estados Unidos Mexicanos se lo-
calizan en la parte norte del Continente
Americano; cuentan con una superficie to-
tal de 1 958 201 km2, incluyendo 5 073
km de territorio insular emergido. Ocupa
por este concepto, el quinto lugar entre los
países del Continente y el décimo cuarto
en el mundo. Sus límites territoriales son:
al norte con los Estados Unidos de Amé-
rica, al sur con Guatemala y Bel ice, al este
con el Golfo de México y Mar Caribe y al
Oeste con el Océano Pacífico. Esta posición
geográfica le proporciona al país 3 326 km.
de frontera norte, 1 122 km de frontera sur
y una amplia extensión de litorales que su-
man 10 143 km. Ocupa, en este aspecto, el
segundo lugar del Continente Americano.
Organización pol ítica
"És voluntad del pueblo mexicano cons-
tituirse en una República representativa,
democrática, federal, compuesta de Estados
libres y soberanos en todo lo concerniente
a su régimen interior; pero unidos en una
federación establecida según los principios
de esta ley fundamental".
"El Supremo Poder de la Federación se
divide, para su ejercicio, en Legislativo, Eje-
cutivo y Judicial."2. . . , "El Poder Legisla-
tivo de los Estados Unidos Mexicanos se
deposita en un Congreso General, que se di-
vidirá en dos Cámaras, una de diputados y
otra de senadores". "Durante el receso del
Congreso habrá una Comisión Permanente,
compuesta de veintinueve miembros, de los
que quince serán diputados y catorce sena-
dores, nombrados por sus respectivas Cá-
maras la víspera de la clausura de las sesio-
nes". "El Supremo Poder Ejecutivo de la
Unión se deposita en un solo individuo, que
se denominará Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos."5 "El Poder Judicial de
la Federación se deposita en una Suprema
corte de Justicia, en Tribunales de Circuito,
Colegiados en Materia de amparo y Unita-
rios en materia de apelación, y en Juzgados
de Distrito."6
"Los Estados adoptarán para su régimen
anterior, la forma de gobierno republica-
1 Constitución Política da los Estados Unidos Mexica-
2 nos; art; 40, cap I, titulo segundo.
Op. Cit. Art. 49, cap. I, titulo tercero.
3 Op. Cit. Art. 50, cap. II, título tercero.
45 Op. Cit. Art 78, cap. II, sección IV, título tercero.
6 Op. Cit. Art. 80, cap III, título tercero.
Op Cit Art. 94, cap. IV, título tercero
no, representativo, popular, teniendo como
base de su división territorial y de su organi-
zación política y administrativa, el Muni-
cipio Libre, conforme a las bases siguientes:
I. "Cada Municipio será administrado
por un Ayuntamiento de elección popular
directa y no habrá ninguna autoridad
intermedia entre éste y el Gobierno del
Estado"1. .. ,
Población
En 1980, los Estados Unidos Mexica-
nos cuentan con una población estimada de
71,9 millones de habitantes, la cual es dos
veces mayor que la que existía en 1940. Es-
te incremento es resultado de la conjunción
de dos factores; una tasa de natalidad prácti-
camente constante, y una8 tasa de mortali-
dad en descenso continuo. En la actualidad
la migración rural-urbana ha acelerado el
proceso de urbanización. Mientras que en
1940 el 35.1 °/o de la población total vivía
en áreas urbanas, en 1978 este porcentaje
subió el 65.2°'o.
Economía en general
La estructura poductiva del país no ha
tenido un desarrollo uniforme en cada uno
de sus sectores, ya que en ella han coexistido
procesos productivos modernos y tradicio-
nales. El Producto Interno Bruto (PIB) en
1978 ascendió a 2.1 billones de pesos, va-
luado a precios corrientes, de los cuales, el
10.5°/o fue producido en el sector primario,
especialmente en la agricultura; el 37°/o fue
aportado por el sector secundario, y el
53.6°/o restante provino del sector terciario,
particularmente de la actividad comer-
cial.9 y 10
Sector primario
Del PIB generado por el sector prima-
rio en 1978, correspondió a la agricultura
el 65.3°/o, el 28.7°/o a la ganadería, el
7 mientras que el 32.8°/o restante correspon-
Op. Cit. Art. 1 15, título quinto.
9 Ver cuadro V 1 1 .
9 El sector primario incluye agricultura, ganadería, siivi
cultura y pesca; el sector secundario induve: minería,
petrfrlea y coque, petroquímica, manufactures, cons-
trucción V electricidad; el sector terciario incluye' trans-
portes y comunicaciones, comercio, gobierno v otros
servicios
1 o Menos 1/1, de ajusta par servicios bancarios
3.6°/o a la silvicultura y el 2.4°/o a la pesca.
La superficie de labor dedicada a la agricul-
tura es de 23.1 millones de hectáreas, que
representa el 16.5°/o de la superficie total
censada que es de 139.8 millones de hectá-
reas. De acuerdo al régimen de propiedad de
la tierra aceptado en México, el 50.1 °/o per-
tenece a ejidos y comunidades agrarias y el
49.9°/o a la propiedad privada. El nivel de
tecnificación del sector no es muy elevado
(26o. y 17o. lugar mundial en el uso de trac-
tores y fertilizantes). Los principales pro-
ductos agrícolas que se cultivan son: sorgo,
frijol, maíz, trigo, tabaco, caña de azúcar,
algodón, cacao y tomate.
Sector secundario
Este sector, en el que destacan la pro-
ducción de petróleo y las manufacturas, ge-
neró en 1978 el 37°/odel producto nacional.
La producción promedio de petróleo en
1978 fue de 1.3 millones de barriles diarios,
tas exportaciones de petróleo crudo repre-
sentaron el 30.5% de las exportaciones
totales del país y las reservas probadas de
crudo y gas fueron de 40 mil millones de
barriles. De acuerdo a esta cifra, México
tiene asegurado su abastecimiento de petró-
leo para los próximos 60 años. Al 18 de
marzo de 1980, las reservas probadas de
crudo y gas son de 50 mil millones de barri-
les. La manufactura, por su parte, se orienta
en mayor proporción a la elaboración de
productos de consumo no duradero y bie-
nes de uso intermedio, teniendo menos re-
levancia la producción de bienes de capital.
Los renglones que destacan son: minerales,
azúcar, cerveza, cigarros, tela, papel, produc-
tos auto motrices, productos químicos, hierro
y acero.
Sector terciario
Las actividades comerciales representan
una parte importante del producto generado
por el sector terciario. En 1978, esta partici-
pación era de 49.5°/o y le seguían en impor-
tancia los servicios que proporciona el Go-
bierno, los cuales constituyeron aproxima-
damente el 16.7°/o de los servicios totales,
dió a transportes, comunicaciones y otros
servicios. La infraestructura de transporte
de que dispone el país se caracteriza por ser
relativamente suficiente en el renglón de
carreteras y deficitaria en vías ferroviarias.
Las estadísticas correspondientes al año de
1976 indican la existencia de 191 800 km,
 de carreteras y 25 000 km de vías ferrovia-
rias. El renglón de comunicaciones se ha
desarrollado notablemente en la última dé-
cada: mientras en 1967 existían 990 mil
aparatos telefónicos, en 1977 la cifra se
elevó a 3.7 millones de aparatos; lo que sig-
nifica 5.7 aparatos por cada 100 habitantes.
Comercio Exterior
México es en la actualidad un importante
exportador de petróleo, asi' como de pro-
ductos primarios. En 1978 las exportaciones
6
de mercancías fueron de 5.8 miles de millo-
nes de dólares, de los cuales el 30.5°/o
correspondió a las ventas de petróleo cru-
do, el 28°/o a la venta de productos prima-
rios (café, algodón, tomate, camarón y gana-
do bovino); el 36.4°/o a las ventas de pro-
ductos de la industria manufacturera y el
5.1 °/o a otros productos. En relación a
las importaciones, la mayor proporción
está constituida por bienes de producción
(materias primas y bienes de inversión) y la
menor por bienes de consumo. En 1978, las
importaciones fueron de 8.2 miles de millo-
nes de dólares, de los cuales el 8J2°/o fueron
bienes de consumo, el 48.3°/o bienes de
producción no duraderos, el 33.9°/o bienes
de producción duraderos y el 9.6°/o restan-
te otros productos no clasificados. Estos
movimientos de mercancías generaron un sal-
do deficitario en la balanza comercial de
2.3 miles de millones de dólares. La mayor
parte del comercio exterior de México hasta
la fecha se canaliza a los Estados Unidos de
América, sin embargo, en la actualidad ya
existe una mayor d¡versificación hacia los
mercados de Europa, Asia y América Latina.
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982

y
Sector
Pública
Gobierno,
Conceptos

Empresa
Público
Federal,

Pública
Básicos:

Administración
1
 1. Conceptos Básicos: Gobierno, Administración
Pública Federal, Sector Público y Empresa Pública
Gobierno
La Constitución Política de 1917 define
la forma de gobierno para el país. En ella se
plantea: "La soberanía nacional reside esen-
cial y originariamente en el pueblo ". . .1
"Es voluntad del pueblo mexicano consti-
tuirse en una República representativa, de-
mocrática, federal, compuesta de Estados
libres y soberanos en todo lo concerniente
a su régimen interior; pero unidos en una
federación establecida según los principios
de esta ley fundamental".2
"El pueblo ejerce su soberanía por me-
dio de los Poderes de la Unión, en los casos
de la competencia de éstos, y por los de los
Estados, en lo que toca a sus regímenes inte-
riores, en los términos respectivamente
establecidos por la presente Constitución
Federal y las particulares de los Estados, las
que en ningún caso podrán contravenir
las estipulaciones del Pacto Federal".3
"El Supremo Poder de la Federación se
divide, para su ejercicio, en Legislativo, Eje-
cutivo y Judicial".4. . ., "El Poder Legislati-
vo de los Estados Unidos Mexicanos se
deposita en un Congreso General, que se di-
vidirá en dos Cámaras, una de diputados y
otra de senadores".5 ó, "Durante el receso
del Congreso habrá una Comisión Perma-
nente, compuesta de veintinueve miembros,
de los que quince serán diputados y catorce
senadores, nombrados por sus respectivas
cámaras la víspera de la clausura de las sesio-
nes'.6 "El Supremo Poder Ejecutivo de la
Unión se deposita en un solo individuo, que
se denominará "Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos".7 "El Poder Judicial de
la Federación se deposita en una Suprema
Corte de Justicia, en Tribunales de Circuito,
Colegiados en materia de amparo y Unita-
rios en materia de apelación, y en Juzgados
de Distrito".8. . ., "Los Estados adoptarán,
para su régimen interior, la forma de gobier-
no republicano, representativo, popular,
teniendo como base de su división territo-
rial y de su organización política y adminis-
trativa, el Municipio Libre, conforme a las
bases siguientes":
I. Cada Municipio será administrado por un
Ayuntamiento de elección popular direc-
1 Constitución Política da los Estados Unidos Mexica-
nos; art 39, cap. I título segunda
2 Op. Cit. Art. 40, cap. I, titulo segundo.
43 Op. Cit. Art, 41, cap. i, título segundo.
Op Cit Art 49, cap I, título tercero
5 Op. Cit Art 50, cap. II, título tercero.
67 Op. Cit. Art. 78, cap II, sección IV, titulo tercero
Op Cit. Art 80, cap. Ill, título tercero.
8 Op. Cit. Art. 94, cap. IV, titulo tercero.
ta y no habrá ninguna autoridad interme-
dia entre éste y el Gobierno del Esta-
do."9 . .,
Administración Pública Federal
El Supremo Poder Ejecutivo de la Unión,
para el ejercicio de las atribuciones, funcio-
nes y tareas que le han sido encomendadas,
cuenta con una estructura institucional de-
nominada "Administración Pública Federal",
la cual se divide en:10
Administración pública centralizada, in-
tegrada por: la Presidencia de la República,
las secretarías de Estado, los departamentos
administrativos y la Procuraduría General de
la República.
Administración pública paraestatal, com-
puesta por: los organismos descentralizados,
las empresas de participación estatal, las ins-
tituciones nacionales de crédito, las organi-
zaciones auxiliares nacionales de crédito, las
instituciones nacionales de seguros y de fian-
zas y los fideicomisos.
Sector Público
Para efectos del presente informe nacio-
nal, se puede convenir que el término sector
público es sinónimo de administración pú-
blica federal. Esto para el caso de México.
Empresa Pública
Para efectos de este informe nacional, se
está definiendo convencional mente a las en-
tidades paraestatales como sinónimo de em-
presas públicas. En el caso de México el con-
cepto de entidad paraestatal comprende a
los organismos descentralizados, las empresas
de participación estatal y los fideicomisos
que en conjunto constituyen la administra-
ción pública paraestatal.
Tipos de Entidades Paraestatales o Empresas
Públicas
Organismos Descentralizados, son las ins-
tituciones creadas por disposición del Con-
greso de la Unión, o en su caso por el Ejecu-
tivo Federal, con personalidad Jurídica y
patrimonio propios, cualquiera que sea 11la
forma o estructura legal que adopte.
9 Op. Cit., art. 11 5, título quinto
10 Lbv Orgánica da la Administración Pública Federal
(LOAPF). art. lo, cap Unico.
11 Lev Orgánica de la Administración Pública Federal
(LOAPF), art. 45.
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
Empresas de Participación estatal mayorita-
ria12 Son aquellas que satisfagan algunos de
los sigu ¡entes requ ¡sitos:13 14
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno
del Distrito Federal, uno o más organis-
mos descentralizados, otra u otras empre-
sas de participación estatal, una o más
instituciones nació na las de crédito u or-
ganizaciones auxiliares nacionales de
crédito, una o varias instituciones nacio-
nales de seguros o de fianzas, o uno o
más fideicomisos a que se refiere la frac-
ción III del artículo 3o. de la Ley Orgá-
nica de la Administración Pública Federal,
considerados conjunta o separadamente,
aporten o sean propietarios del 50°/o o
más del capital social.
b) Que en la constitución de su capital se
hagan figurar acciones de serie especial
que sólo puedan ser suscritas por el Go-
bierno Federal, o
c) Cuando al Gobierno Federal correspon-
da la facultad de nombrar a la mayoría
de los miembros del consejo de adminis-
tración, junta directiva u órgano de go-
bierno, designar al presidente, al director,
al gerente, o cuando tenga facultades
para vetar los acuerdos de la asamblea
general de accionistas, det consejo de
administración o de la junta directiva u
órgano de gobierno equivalente.
Bmpresas de participación estatal mino-
ritaria, son las sociedades en las que una o
varias empresas de participación estatal ma-
yoritaria consideradas conjunta o separada-
mente, o uno o más organismos descentrali-
zados, posean acciones o partes de capital
que representen menos del 50°/o y hasta
el 25°/o de aquél.15
Fideicomisos son las entidades que se es-
tablezcan por la Secretarla de Hacienda y
Crédito Público como fide ¡comitente único
de la administración pública centralizada,
asi como los que se creen con recursos de las
entidades16 a que alude el artículo 3o. de la
LOAPF.
12 Se incluyen las instituciones nacionales de crédito y or-
ganizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales
de seguros y fianzas
13 LOAPF. art. 46.
14 Se asimilan a estas empresas las comprendidas en el
articulo 47 de la LOAPF, que son las sociedades civiles,
así como las asociaciones civiles en las que la mayoría
de los asociados sean dependencias o entidades de las
mencionadas en el inciso (a) anterior, o en donde algu-
na o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las
aportaciones económicas preponderantes.
16 LOAPF, art. 48.
17 LOAPF, art. 49.
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982

Evolución Histórica de

la Participación del Estado

Mexicano en la

Actividad Económica y

Social del País

2.1. Los Orígenes de la Intervención del Estado

2.2. La Participación Moderna del Estado Mexicano

2.3. La Actividad Empresarial del Estado y los Motivos Específicos

para la Creación de Empresas Públicas

2.3.1. La Ampliación de la Actividad Empresarial del Estado

2.3.2. Los Motivos Específicos para la Creación de Empresas Públicas

 2. Evolución Histórica de la Participación del Estado
Mexicano en la Actividad Económica y Social del País
El Estado mexicano ha jugado un papel
relevante en el cambio social y el progreso
económico del país. La intervención del
Estado en la vida económica, social y cultu-
ral ha tenido modalidades diversas y se ha
adaptado a las condiciones y exigencias de
cada etapa del desarrollo histórico de la
nación.
2.1. Los orígenes de la intervención del
Estado
La conquista y la colonización de Mé-
xico por parte de España, impusieron al
pals una economía fuertemente dependien-
te e integrada a la metrópoli. El primer
antecedente sobre la intervención del Esta-
do que proviene de la Colonia, fue la acti-
vidad que ejercía la Real Hacienda a través
de los estancos.
a) Independencia y Reforma (1810-1877)
Esta etapa del desarrollo histórico es una
de las más convulsionadas y corresponde,
en un primer momento, al enfrenta miento
contra el colonialismo español y en un se-
gundo, a la lucha contra la intervención
extranjera. En este periodo crítico de con-
formación del nuevo Estado Independiente,
se produjeron intervenciones extranjeras ar-
madas que retrasaron el desarrollo del país.
Por una parte, la intervención armada Nor-
teamericana que costó al país la pérdida
de Texas, Nuevo México y de Nueva Cali-
fornia. En esta etapa histórica se da forma
al nuevo Estado, época difícil en que los
gobiernos fueron inestables; entre 1821 y
1850 hubo más de 50 gobiernos. Por otra
parte, el país enfrentó en 1862 la interven-
ción francesa y la sustitución de la Repúbli-
ca por una efímera Monarquía que terminó
en 1867, año en el que se establece la Repú-
blica Restaurada.
b) El crecimiento económico hacia afuera y
el Porfiriato (1877-1910)
Por más de tres décadas, la economía
mexicana se caracterizó por su orientación
hacia afuera; distinguiéndose las actividades
agro-mineras de exportación. La estrategia
de desarrollo porfirista se basó fundamental-
mente en cuatro elementos: un gobierno en-
cargado de crear y mantener las condiciones
propicias para el crecimiento económico; un
sector privado extranjero que aseguraba una
inversión creciente, complementando su
acción con el sector privado nacional que
disponía del apoyo politico del régimen;
un sector agro-minero exportador y el es-
timulo a la inversión extranjera.
2.2. La participación moderna del Estado
mexicano
A partir de la Revolución Mexicana que
se inició en 1910, se fraguaron los ideales de
una sociedad más justa que cristalizaron en
la Constitución de 1917. Por su contenido
social y político, este texto crea las bases
para la aparición de un Estado que abando-
narla el papel pasivo tradicional y se tornaría
más dinámico y activo en su acción inter-
ventora. Los principales cambios institucio-
nales introducidos en la Constitución fueron
las reformas al sistema educativo (artículo
3o ), la regulación del sistema de tenencia
de la tierra (artículo 27o.), la prohibición de
monopolios, la creación del Banco Unico
de Emisión la prerrogativa por parte del
Estado de intervenir en la economía (artícu-
lo 28o.) y la introducción de un sistema de
seguridad social en favor de la clase trabaja-
dora (artículo 123o.)
a) El proceso revolucionario mexicano y los
cambios en la economía (1910-1934)
Entre el inicio de la Revolución Mexica-
na en 1910 y la promulgación de la Consti-
tución de 1917, el país atravesó por un
periodo de inestabilidad política y estanca-
miento económico. Esta situación provocó
un cambio en la correlación de fuerzas po-
líticas y con ello, una nueva relación Estado-
Economía, en que la intervención del Esta-
do adoptó una nueva modalidad más activa
como producto de las demandas sociales que
surgieron al calor de la lucha armada y de
los cambios estructurales que produjo la
movilización revolucionaria.
"En la década de los veinte, al término
de la etapa violenta del proceso revoluciona-
rio, ei Gobierno decidió emprender la
reconstrucción económica y política del
país".1 Para tales fines, se crearon las ins-
tituciones siguientes:
La Comisión Nacional Sanearla y el
Banco de México, S. A., (Banco Central)
con el propósito de reestructurar el inci-
piente sistema bancario del país; la Comi-
sión Nacional de Caminos, con la idea de lo-
grar la integración física del territorio nacio-
nal; y la Comisión Nacional de Irrigación y
el Banco Nacional de Crédito Agrícola con
1 Carrillo Castro. Alejandro; Laa Empreña Públicas an
México. Ediciones INAP, México, 1 976, p. 17.
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
la finalidad de reducir el carácter aleatorio
de las actividades del sector agrícola. Asimis-
mo, en 1929 se fundó el Partido Nacional
Revolucionario, que aglutinaba a una buena
parte de los campesinos, obreros y miem-
bros del ejército.
El escaso crecimiento económico experi-
mentado en la década de los años 20 se vió
aminorado por los efectos de la depresión
mundial de 1929-33, la cual produjo reduc-
ciones en algunas actividades económicas,
sobre todo en aquellas que se orientaban al
mercado externo, como fue el caso de la
agricultura y minería de exportación.
b( La pre-guerra, la nacionalización del
petróleo y el impacto de la segunda gue-
rra mundial (1934-1946)
A partir de 1934, se establecieron las
bases de un sistema político que trasciende
hasta nuestros días, se inició un cambio en
la política del gasto público para orientarla
al fomento económico y social y se refor-
zaron los fundamentos del sistema finan-
ciero, agregándose al Banco de México di-
versas instituciones de crédito agrícola,
industrial y de servicios públicos.
De las políticas de desarrollo nacional
que se ponen en práctica durante este pe-
riodo sobresalen: la Reforma Agraria; la
Expropiación Petrolera; la creación de meca-
nismos financieros, y la utilización del gasto
público para la formación de capital.
La agricultura inició un proceso de desa-
rrollo diferente a partir de 1935 como resul-
tado de la inversión pública en obras de
fomento agropecuario y comunicaciones y
del más amplio uso de la tierra que resultó
de la Reforma Agraria. Si bien su tasa de
crecimiento fue sólo del 2.8ü/o anual en
1935-45 las inversiones de infraestructura
realizadas durante este periodo permitieron
su desenvolvimiento creciente hasta llegar
al 7.6°/o entre 1946 y 1956.
En 1938, el Gobierno ejerció su derecho
al expropiar los bienes de las empresas pe-
troleras extranjeras. Esta fue una decisión
trascendente y significativa, mediante la cual
el Estado amplió su actividad empresarial y
diversificó y expandió la capitalización del
sector público.
c) La post-guerra y la política de sustitución
de importaciones (1946-1958).
13
 La crisis de postguerra influyó en am-
pliar la acción interventora del Estado, for-
taleció los planteamientos estratégicos de la
política de sustitución de importaciones y
la necesidad de impulsar un proceso de
industrialización nacional. En este periodo
México ya había dado pasos importantes
para fomentar un desarrollo industrial, en
función de la capacidad interventora que
tenía el Estado en la economía. El sector
público en esta fecha, tenía cierto grado de
control importante en ramas de la industria
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
y en sectores de la economía, tales como:
hidrocarburos, siderurgia, fertilizantes, siste
ma financiero y comunicaciones y trans-
portes.
En este periodo los gobiernos apoyaron
su acción interventora en función de la polí-
tica de sustitución de importaciones y de
una mayor injerencia en la economía, lo cual
permitió avanzar en el proceso de industria-
lización del país: se crearon empresas indus-
triales públicas y se facilitó la capitalización
en el campo y otros sectores, mediante la
ampliación de funciones del sector para-
estatal.
d) Periodo de estabilidad cambiaría y de
precios (1958-1970)
En este periodo se postuló seguir avanzan-
do en la sustitución de importaciones de
componentes tecnológicos más complejos,
en función de una nueva estrategia que se
denominó de "Desarrollo Estabilizador" y
que tenia como objetivo lograr un creci-
miento económico acelerado con estabi-
lidad de precios y sin devaluaciones de la
moneda nacional.
Esta estrategia de desarrollo estabilizador,
otorgaba al Estado la responsabilidad para
crear condiciones favorables y estimular el
proceso de crecimiento económico en un
ambiente de estabilidad económica y social,
que diera seguridad tanto al inversionista
nacional como extranjero. En este marco,
el sector público se preocupó de dotar al
país de la infraestructura básica necesaria,
orientar la inversión de las empresas pú-
blicas a sectores que no fueran competi-
tivos con el sector privado, mantener
buenas relaciones con el sector laboral y
otorgar a la población los servicios sociales
necesarios.
Un aspecto fundamental de esta estra-
tegia fue la necesidad de actuar sobre los
elementos condicionantes del ahorro, rela-
cionando a este último directamente con
el financiamiento de los inversionistas priva-
dos. En tanto el Estado acudiría al ahorro
externo, lo cual ayudaría a mantener el equi-
librio en la balanza de pagos y el crecimiento
de las reservas, y contribuiría a comple-
mentar los escasos ingresos fiscales destina-
dos al financiamiento de la inversión pública.
e) La estrategia de desarrollo del periodo
1970-1976
La realidad económica y social a princi-
pios de los años 70 no era tan próspera
como se esperaba; después de analizarse los
resultados logrados por el modelo de desa-
rrollo estabilizador, se postuló una nueva
14
estrategia de desarrollo bajo la concepción
de que no basta el simple aumento cuanti-
tativo de las magnitudes con que se mide
una economía, para demostrar que ha habi-
do desarrollo, sino que hace falta un conjun-
to de cambios sociales, culturales y organi-
zativos que hagan posible que todos los
habitantes del país lleguen a utilizar y pue-
dan servirse del aparato productivo para
mejorar realmente sus condiciones de vida.
Esta nueva estrategia, llamada de "Desa-
rrollo Compartido", planteó como principa-
les objetivos: abatir los desequilibrios, supe-
rar e) ritmo de crecimiento del pasado y
elevar el nivel de vida de la mayoría de la
población, especialmente en las zonas rura-
les; fortalecer las finanzas públicas para
emplearlas como instrumento redistributi-
vo; racionalizar el desarrollo industrial y el
uso de los recursos de inversión orientándo-
los para enmendar los desequilibrios secto-
riales y regionales, y reordenar las transac-
ciones económicas con el exterior para
conseguir una mayor soberanía nacional.
De 1970 a 1976, la economía mexicana
evolucionó en forma irregular debido a fac-
tores coyunturales y problemas de carácter
estructural, cuyo origen data de tiempos
remotos pero que adquirieron una connota-
ción intensa durante este sexenio. Esto oca-
sionó que el crecimiento en términos reales
del PIB fuera, en promedio, de alrededor del
5°/o anual, inferior al observado durante la
década de los sesenta (7°/o) pero ligeramen-
te superior al crecimiento de la población
(3.5%).
f| La estrategia del desarrollo para el cam-
bio estructural y la situación presente.
1977-1980
La estrategia del desarrollo para el cam-
bio estructural ha sido planteada por la
presente administración que tomó posesión
del Gobierno en diciembre de 1976. Los ob-
jetivos estratégicos a largo plazo del desarro-
llo para el cambio estructural se inspiran en
los grandes principios de justicia social e
independencia nacional que se postulan en
el texto constitucional: además, estos grandes
objetivos se expresan en el marco macro-
económico e influyen directamente en los
objetivos nacionales de mediano y corto
plazo.
Para impulsar y poner en práctica esta
nueva estrategia ha sido necesario concer-
tar acciones con el sector privado empresa-
rial y el sector laboral: esto ha exigido de un
instrumento político como la Alianza Nacio-
nal, Popular y Democrática para la Produc-
ción, que es el compromiso táctico para
coordinar el esfuerzo y la acción de todos
los sectores de la sociedad en función del
desarrollo nacional. El propósito fundamen-
tal de este compromiso es convertir las nece-
sidades del pueblo en demandas reales que
puedan ser satisfechas, "la alianza para
producir debe ser seguida de un esfuerzo
para distribuir y de otro más que haga par-
tícipes a todas las minorías, en una tarea
política para conducir a un Gobierno que
debe reestructurarse administrativamente".2
2 López Portillo. José, en Uno más Uno (Diario! marzo
11, 1978
En el cumplimiento de esta estrategia de
desarrollo, el Gobierno actual ha planteado
cuatro objetivos nacionales, que están enu-
merados en el Plan Global de Desarrollo
1980-82 y que son: i) Reafirmar y fortale-
cer la independencia de México como
nación democrática, justa y libre en lo eco-
nómico, lo político y lo cultural, ii) Proveer
a la población de empleo y mínimos de bie-
nestar, atendiendo con prioridad las necesi-
dades de alimentación, educación, salud y
vivienda; ¡ii) Promover un crecimiento eco-
nómico alto, sostenido y eficiente, y iv) me-
jorar la distribución del ingreso entre las
personas, los factores de la producción y
las regiones geográficas.
Para el cumplimiento de los objetivos
estratégicos nacionales, el Gobierno Fede-
ral está llevando a cabo una serie de accio-
nes que se apoyan en los principios consti-
tucionales y en conjunto dan cuerpo a la
reforma social, que constituye el marco
más amplio de la estrategia de desarrollo
postulada. Aquí intervienen todos los ele-
mentos que norman el funcionamiento de
una sociedad estable, que cuenta con una
identidad nacional propia y que busca per-
feccionar el papel del Estado en lo político,
administrativo y económico.
La reforma política en curso, entrega
una mayor participación a los sectores so-
ciales y tiene como mecanismo de acción y
coordinación a la alianza para la produc-
ción, la cual condiciona las relaciones sector
público-sector privado que buscan alcanzar
con eficiencia los objetivos de productividad,
empleo y de adecuación de tecnología apro-
piadas a la realidad nacional.
La Reforma Administrativa del Sector
Público que ha emprendido el gobierno
actual, es el primer paso para encontrar ver-
daderas soluciones a los obstáculos del desa-
rrollo nacional. Esta reforma introduce la
programación de las acciones del Estado y el
control del ingreso y gasto público, permite
una mayor racionalidad en la asignación de
tareas y responsabilidades, la asignación efi
ciente de recursos, la mejor coordinación
entre los distintos sectores mediante el per-
feccionamiento del mecanismo de planifica-
ción. Además, dentro del Sector Público se
han impulsado Estudios para medir resulta-
dos y evaluar la acción del Sector Paraesta-
tal para contar con un sistema de información
que genere un flujo constante y entregue
elementos de juicio para el quehacer guber-
namental en sus diferentes niveles federal,
estatal y municipal.
La reforma económica en marcha ha
tratado de redefinir los diversos instrumen-
tos de política económica para darle a la
programación socioeconómica un sentido
participativo. La programación regional cons-
tituye el máximo esfuerzo del Gobierno Fe-
deral para evitar la improvisación, actuar
con riguroso orden de prioridades y racio-
nalizar la acción del Estado en sus diferen-
tes niveles; esto implica ajustarse a un
proceso de planificación que otorga parti-
cipación a los niveles locales de gobierno y
consulta las opiniones de los sectores pri-
vado y social.
En 1977 la inflación cedió terreno, el
ritmo de crecimiento del producto interno
bruto real fue superior al de 1976; el cre-
cimiento neto de la deuda pública fue me-
nor que en 1976, el desequilibrio de la
balanza de pagos disminuyó considerable-
mente, la captación de recursos financieros
tuvo un aumento significativo, el gasto del
sector público federal creció de 520.2
miles de millones en 1976 a 730.7 miles
de millones en 1977, y el tipo de cambio
se mantuvo prácticamente estable.
En 1978 el crecimiento del producto
interno bruto superó ampliamente al re-
gistrado en 1977. El aparato productivo
mostró un mayor dinamismo, el crecimien-
to real del producto fué de 7°/o; también
se observó un aumento en el empleo. Todo
esto fué producto de la reactivación del
gasto público y de la inversión privada; el
gasto público creció de 730.7 miles de mi-
llones de pesos en 1977 a 938.6 miles de
millones en 1978
Durante 1979, la economía mostró un
gran dinamismo en algunos sectores de la
producción, tales como: petróleo, petro-
química básica, siderurgia, industria manu-
facturera, fertilizantes y generación de
energía eléctrica. El crecimiento del pro-
ducto interno bruto real fué superior al de
1978. El crecimiento real del producto se
estima en 8°/o. La inversión pública y
privada se reactivó, la importación de ma-
quinarias y equipos aumentó respecto a
1978 en 67.5°/o; el empleo en la industria
manufacturera se incrementó en 7.4°/o
con respecto a 1978. Este año la inflación
tuvo un ligero repunte y como efecto del
aumento en las exportaciones del petróleo
crudo, y se incrementaron en 47.3°/o las
exportaciones con respecto a 1978. Los
ingresos totales del sector público tuvieron
una captación mayor en 34.1°/o con res-
pecto a 1978. Los gastos totales consolida-
dos del sector público se incrementaron en
19.9°/o con respecto al año anterior.
Por último, en los tres años de la actual
administración se ha logrado concretar un
mayor esfuerzo planificador con la ejecu-
ción y publicación de los siguientes planes:
Plan Global de Desarrollo, Plan Nacional de
Desarrollo Pesquero, los Planes Anuales
del sector Agropecuario y Forestal, el Pro-
grama Nacional de Empleo, el Plan Nacional
de Turismo, el Plan de Desarrollo Urbano
del Distrito Federal y el Programa Nacional
de Ciencia y Tecnología.
2.3. La actividad empresarial del Estado y
los motivos específicos para la creación
de empresas públicas.
La intervención del Estado en la econo-
mía ha sido la respuesta necesaria a la res-
ponsabilidad de los gobiernos de orientar
el desarrollo económico nacional con jus-
ticia y equidad. La mayor o menor inten-
sidad de esta intervención ha dependido
de la orientación político-económica de las
distintas Administraciones.
La participación estatal en la economía
ha sido de fomento y estímulo a las acti-
vidades productivas fundamentales y se ha
sostenido hasta ahora, en función de los
principios de eficiencia, eficacia y congruen-
cia.
La política del actual Gobierno es de dar
un ordenamiento al desarrollo conforme a
prioridades nacionales y sociales que signifi-
quen avanzar en la autodeterminación tec-
nológica y financiera. En este marco, la
actual política del sector paraestatal es la de
expandir ciertos organismos descentraliza-
dos y empresas de participación estatal,
crear nuevas empresas públicas en regiones
prioritarias y en sectores dinámicos de la
economía. Por otra parte, se plantea la eli-
minación de todas aquellas empresas pú-
blicas que son ineficientes económicamente
y no cumplen satisfactoriamente con los
objetivos sociales que les impone el Go-
bierno.
En el caso de México, uno de los princi-
pales instrumentos de acción directa y de
intervención en el proceso de desarrollo, que
tiene el Estado, corresponde al sector para-
estatal, el cual está constituido por organis-
mos descentralizados, empresas de participa-
ción estatal y fideicomisos que en conjunto3
conforman el sistema de empresas públicas.
2.3.1 La ampliación de la actividad
empresarial del Estado
En México la actividad empresarial del
Estado ha estado ligada a la mayor partici-
pación económica que el sector público ha
ido adquiriendo por medio del establecimien-
to de empresas públicas en los sectores claves
de la economía.
La actividad empresarial del Estado se ha
ampliado en los últimos anos, como conse-
cuencia del control que ejerce sobre los re-
cursos naturales básicos, especialmente el pe-
tróleo y gas natural. El descubrimiento de
nuevos yacimientos y el aumento creciente
de los precios internacionales de este ener-
gético, ha hecho que el sector paraestatal
expanda notablemente sus actividades en
este sector clave y determinante para el
desarrollo de la economía nacional.
El sector paraestatal ha estado amplian-
do su capitalización y participación en la
actividad productiva del país, esta acción
empresarial directa no ha sido antagónica
ni se ha propuesto cuestionar al sector pri-
vado nacional y extranjero. Ello obedece
más bien, a que ha sido necesaria la presen-
cia del Estado en la producción y distribu-
ción, tanto para activar la economía como
para cautelar la soberanía nacional.
En la realidad mexicana, el Estado ha
preferido actuar como catalizador en un
sistema en que las inversiones productivas
están repartidas entre los sectores público v
privado, ello en el marco de la denominada
economía mixta.
3 En el Plan Global, pág 103. se dice en forma explícita
que "La importancia distintiva de las empresas públi-
cas como instrumento para orientar y conducir el pro-
ceso de desarrollo reside en el hecho de que, mediante
ellas, la participación del Estado no es sólo de carácter
normativo o de creador de infraestructura. smo que
asume la forma de una intervención directa en la pro-
ducción de bienes y servicios, que tienden a garantizar
el suministro de msumos básicos, la disponibilidad de
energéticos, la creación de economías, externas, la
competencia en los mercados nacional e internacional,
el avance técnico y la correcta distribución de los bene-
ficios "
La experiencia empresarial del Estado Me-
xicano es bastante amplia, desde 1925 hasta
la fecha, el Estado participa directamente en
las actividades mineras, industriales, comer-
cial iz adoras y financieras como administra-
dor o asociado, lo que ha significado que el
sector paraestatal tenga una importancia
determinante dentro de la economía me-
x ¡cana.
Actualmente la participación en la acti-
vidad productiva, comercial y financiera y la
dirección económica que el Estado da, es
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
vital para el cumplimiento de los objetivos y
metas del desarrollo económico y social que
postula el Plan Global de Desarrollo 1980-
1982.
2.3.2 Los motivos específicos para la
creación de empresas públicas
Los criterios y motivos específicos que
se han tenido en México para la creación de
empresas públicas son variados, y van desde
aquellos de utilidad pública a los de defensa
nacional.
Los motivos generales y específicos que
han determinado la creación de muchas en-
tidades paraestatales, han sido de orden
político y de apoyo al desarrollo nacional,
tales como:
a) Defensa de la soberanía nacional y recu-
peración de las riquezas naturales;
b) La necesidad de proporcionar a precios
reducidos insumos básicos para el desa-
rrollo industrial;
cI Desarrollo de ramas de la industria que
requieren tecnología avanzada y que fa-
cilitan el avance del proceso de sustitu-
ción de importaciones:
d) La necesidad de promover el desarrollo
regional y la descentralización industrial;
e) Desarrollo de la agroindustria y moderni-
zación de la agricultura para mejorar los
niveles de vida en el campo;
f) Impedir abusos en los precios, evitar la
especulación y garantizar el abastecimien-
to de artículos y servicios de primera ne-
cesidad a la población de escasos recur-
sos;
g) Salvar y rehabilitar empresas privadasque
están mal administradas y en situación
de quiebra;
h) Mejorar la balanza comercial y la capaci-
dad de negociación y compra de tecno-
logías apropiadas, y
i) Para regular y contrarrestar el poder mo-
nopólico u oligopólico de sectores priva-
dos nacionales y extranjeros.
Todos estos motivos específicos para la
creación de empresas públicas se apoyan y
reflejan en la "esencia constitucional que
reserva al Estado el derecho exclusivo de
explotar recursos naturales de carácter estra-
tégico para el desarrollo del país y para regu-
lar aquellos que resulten de beneficio social,
fortaleciendo con ello la soberanía de la
Nación".4
4 Secretaria de Programación y Presupuesto. Plan Glo-
bal de Descolló 1 980-1 982. pág. 104
15
 3
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982

Objetivos y Estrategia

de Participación

del Sector Público

3.1. Los Objetivos de la Participación Estatal 19

3.1.1. Los Objetivos Estratégicos de Largo Plazo 19

3.1.2. Los Objetivos de Mediano y Corto Plazo 19

3.2. Formas de Propiedad que Sustentan la Estrategia de Participación Estatal 20

3.2.1. Propiedad y Usufructo de Tierras y Aguas 20

3.2.2. Las Formas de Propiedad en la Explotación Minera y Petrolera 21

3.2.3. La Prioridad Estatal en otros Sectores 22

3.2.4. Las Relaciones Sector Público-Sector Privado 22

3. Objetivos y Estrategia de Participación
del Sector Público
3,1 Los objetivos de la participación estatal
En la actualidad el sector público orienta,
interviene y participa en forma planificada
en la economía nacional, mediante la ade-
cuada programación y coordinación de todas
las actividades del conjunto de entidades que
conforman el sector público; antes se actua-
ba más en forma pragmática que planificada.
Esta acción planificadora y la reforma
administrativa actual, buscan, de acuerdo a
los programas sectoriales, llegar a la formula-
ción del "programa de acción del sector pú-
blico, el que fijará los objetivos, metas, estra-
tegias y recursos que se requiere aplicar, en
escala global y para cada uno de los sectores"
... Además se requiereel "marco que sustenta
y orienta el programa gubernamental" en
función del Proyecto Nacional; por esto, "es
preciso, en consecuencia, invocar sus grandes
líneas, subrayar sus aspectos centrales, para
dejar establecido el fundamento que guía la
selección de objetivos, prioridades, estrate-
gias y acciones sectoriales y globales en el
proceso de la planeación nacional".
El proceso de planeación, programación-
presupuestación, evaluación y control del
sector público se apoya en la reorientación
sectorial y regional del gasto público para
lograr un crecimiento acelerado de los sec-
tores y las regiones prioritarias que señala
el Gobierno. Esta acción se fundamenta en
lineamientos y objetivos estratégicos de
largo, mediano y corto plazo.
3.1.1 Los objetivos estratégicos
de largo plazo
Los objetivos estratégicos de largo plazo
se fundamentan en los grandes principios
de justicia social, independencia nacional y
autonomía internacional que sustenta Méxi-
co; éstos son los siguientes:
i) El derecho de todos los mexicanos a una
existencia más digna y mayores oportu-
nidades de desarrollo humano;
ii) Fortalecimiento de la independencia eco-
nómica y política que se exprese en una
mayor soberanía y un mejor aprovecha-
miento de los recursos naturales del país,
y La actual Administración apoya toda la
¡ii) Apoyo y fomento a la producción y des-
arrollo de la capacidad científica y tec-
nológica nacional para reducir la depen-
dencia del exterior.
1 SPP, Plan Global de Desarrollo 1 980-1 982, pp. 1 7 y .
22.
Estos objetivos de largo plazo son la base
en la que se apoya la estrategia de desarrollo
actual la que a su vez se sustenta en la Alian-
za para la Producción que es el compromiso
de planeación participativa de todos los sec-
tores sociales que actúan tanto en el sector
público como privado. En este marco sedan
nuevas relaciones y formas de cooperación
entre el sector público-sector privado y
sector público-sector laboral para sustentar
la reforma social y dar un carácter dinámico
al régimen de economía mixta.
La Reforma Social que se ha iniciado es
imprescindible para el logro de los objetivos
estratégicos de largo plazo. El cumplimiento
de éstos está ligado a una serie de medidas
que deben adoptarse y afectan a tres activi-
dades fundamentales, como son: la política,
la administrativa y la económica. Es decir
la Reforma Social implica la realización de
tres reformas que son:
i) La Reforma Política que postula una
mayor participación de todos los sectores
sociales en el proceso institucional de
toma de decisiones;2
ii) Reforma Administrativa que postula
reorganizar el Estado y dar una mejor
coordinación a todas las actividades
nacionales para servir mejor a los objeti-
vos de una política integral de desarrollo,
y,
iii) La Reforma Económica que postula re-
definir los diversos instrumentos de polí-
tica económica de que dispone el Estado
y plantea una estrategia de desarrollo
nacional con objetivos y metas viablesde
cumplir.
El cumplimiento de estos objetivos estra-
tégicos de largo plazo, como paso táctico,
exige un cambio social y un reordenamientcs
político, administrativo y económico que se
tiene que dar en un periodo de tiempo deter-
minado; es decir, hay un periodo inevitable
de transición antes de cumplir plenamente
con los objetivos de largo plazo.
3.1.2 Los objetivos de mediano y corto plazo
acción del sector público en la estrategia de
desarrollo para el cambio estructural; en ella
se plantean los lineamientos generales y la
orientación específica que deben seguir los
2 Es una forma de fortalecer v acelerar el proceso de de-
mocratización del país.
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
planes sectoriales. Cada sector tiene asignado
un papel y debe ceñirse a los objetivos de
mediano y corto plazo que fija el Gobierno
Central en materia de política económica;
éstos son los siguientes;
i) Reafirmar y fortalecer la independencia
de México como nación democrática,
justa y libre en lo económico, lo político
y lo cultural;
ii) Proveer a la población empleo y mínimos
de bienestar; atendiendo con prioridad las
necesidades de alimentación, educación,
salud y vivienda;
iii) Promover un crecimiento económico al-
to, sostenido y eficiente, y
iv) Mejorar la distribución del ingreso entre
las personas, los factores de la produc-
ción y las regiones geográficas.
La viabilidad de cumplir con estos objeti-
vos es muy grande, dado que México es uno
de los pocos países de economía mixta, en
donde los recursos energéticos son propiedad
del Estado. Además, es un país con una in-
fraestructura y base tecnológica de cierta di-
mensión, que tiene mano de obra calificada,
una estabilidad política y equilibrio social
capaz de sostener un rápido proceso de
cambio. De acuerdo al Plan Global, el vo-
lumen físico de la producción y las dimen-
siones de la infraestructura básica de México
"lo colocan entre los primeros quince países
del mundo; sin embargo, en materias de mí-
nimos de bienestar y distribución del ingreso,
continúa situado lejos de dicha posición".5
Al tener presente esta realidad y la volun-
tad de abrir caminos para corregir la actual
situación, con el aprovechamiento adecuado
de la magnitud e importancia que tiene el
sistema de empresas públicas dentro del sis-
tema productivo nacional, tenemosquereco-
3 La estrategia seguida por la actual Administración se ha
orientado desde su inicio, hacia la consecusión de es-
tos cuatro objetivos que se plantean en el Plan Global
de Desarrollo 1 980-1 982,
4 Un aspecto de vital importancia que plantea el Plan Glo-
bal. es ia dea de la "fusión del marco ideológico y el
esfuerzo de congruencia con los planes o políticas sec-
toriales surgidos de la urgencia de una acción ordenada
en cada parte de la'realdad nacional".
5 SPP, Plan Global, pág. 20
6 Para el logro de las metas, además del conjunto de ac-
ciones del sector público, es necesario contar con
"medios o instrumentos, como el gasto v la contabili-
dad, la Reforma Administrativa y ia administración mis-
ma, la investigación científica y tecnológica" Los
programas de extensión y capacitación y ios avances
correspondientes en el marco legislativo. Ver Plan Glo-
bal, pág. 15.
 nocer que es otro factor el que da viabilidad
al cumplimiento de los objetivos estratégicos
que definen al desarrollo para el cambio es-
tructural, porque el sector público controla
los grandes excedentes que generan los volú-
menes crecientes de exportaciones de crudo,
que concretamente está produciendo una
empresa pública y que son garantía de sol-
vencia estatal; además es lo que inspira con-
fianza y da validez a la Alianza para la
Producción que exige una planeación parti-
al pat iva dinámica de los sectores público,
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
privado y laboral.
En este marco y condiciones se ha podi-
do desarrollar la Alianza para la Producción
que actúa en forma operativa y concentrada
con "programas de fomento" en los cuales
se registran los compromisos con las empre-
sas privadas nacionales y extranjeras y se fijan
las metas de inversión, producción, de fija-
ción de precios, exportaciones y de integra-
ción de componentes nacionales. En el caso
de las empresas extranjeras, éstas tienen que
fijar además, las modalidades de su mexica-
nización en un plazo determinado.
Estos programas de fomento se hacen
con los sectores privado y laboral de los
diferentes sectores de la economía nacio-
nal; tienen por objeto aumentar los volú-
menes físicos de producción, mejorar los
niveles de productividad y facilitar la poste-
rior evaluación en función de los objetivos
específicos y metas de los planes sectoriales.
En relación a los objetivos sectoriales, es
necesario que éstos establezcan "metas inter-
medias cuantificables en el espacio y en el
tiempo". El Plan Global sostiene que para el
logro de las metas, tanto nacionales como
sectoriales, se requiere de "un conjunto de
acciones propias del sector público, especia-
les dentro de cada sector, complementarias
de otros, y de apoyo a los sectores social y
privado".
3.2 Formas de propiedad que sustentan la
estrategia de participación Estatal
En México se distinguen tres formas de
propiedad: privada, pública y social .
La propiedad privada puede ser de carác-
ter individual, entonces corresponde a per-
sonas morales o físicas. La Constitución seña-
la que: "la propiedad de las tierras y aguas
comprendidas dentro de los límites del
territorio nacional, corresponde original-
mente a la Nación, la cual ha tenido y tiene
el derecho de transmitir el dominio de ella
a los particulares, constituyendo la propiedad
privada" en consecuencia, es facultad de la
Nación: "imponerle las modalidades que
dicte el interés público, así como el de regu-
lar, en beneficio social, el aprovechamiento
de los elementos naturales susceptibles de
apropiación, con objeto de hacer una distri-
bución equitativa de la riqueza pública, cui-
dar de su conservación, lograr el desarrollo
equilibrado del país y el mejoramiento de
las condiciones de vida de la población rural
y urbana"2.
1 Ignacio Burgoa. Las Garantías Individuales, Cap.
Séptimo, Ed. Porrúa.
2 Constitución Política, Artículo 27. párrafos primero y
tercero.
20
La propiedad pública sobre los medios
de producción se extiende a medida que el
Estado interviene y diversifica su actividad
empresarial, mediante la acción de las em-
presas públicas en sectores estratégicas de la
economía nacional. La propiedad pública
se integra por: el "dominio directo de todos
los recursos naturales de la plataforma con-
tinental y los zócalos submarinos de las
islas; de todos los minerales o substancias
que en vetas, mantos, masas o yacimientos
constituyan depósitos cuya naturaleza sea
distinta de los componentes de los terrenos,
tales como los minerales de Sos que se extrai-
gan metales y metaloides utilizados en la
industria; los yacimientos de piedras precio-
sas, de sal de gema y las salinas formadas
directamente por las aguas marinas; los pro-
ductos derivados de la descomposición de
las rocas, cuando su explotación necesite
trabajos subterráneos; tos yacimientos mine-
rales y orgánicos de materias susceptibles de
ser utilizadas como fertilizantes; los combus-
tibles minerales sólidos; el petróleo y todos
los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
gaseosos; y el espacio situado sobre el terri-
torio nacional, en la extensión y términos
que fije el Derecho Internacional"..."Tratán-
dose del petróleo y de los carburos de hidró-
geno sólidos, líquidos o gaseosos o de mine-
rales radiactivos, no se otorgarán concesio-
nes ni contratos, ni subsistirán los que en su
caso se hayan otorgado y la Nación llevará
a cabo la explotación de esos productos, en
los términos que señale la Ley Reglamentaria
respectiva. Corresponde exclusivamente a la
Nación generar, conducir, transformar, disr
tribuir y abastecer energía eléctrica que tenga
por objeto la prestación de servicio público.
En esta materia no se otorgarán concesiones
a los particulares y la Nación aprovechará
los bienes y recursos naturales que se requie-
ran para dichos fines"... "Corresponde tam-
bién a la Nación ai aprovechamiento de los
combustibles nucleares para la generación de
energía nuclear y la regulación de sus aplica-
ciones en otros propósitos. El uso de ta ener-
gía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos"
Los bienes de dominio público o de uso
común no se pueden enajenar, en cambio,
los bienes de dominio privado, sí. Por tal
razón: "la propiedad pública tiene caracterís-
ticas que la distinguen de las otras propieda-
des; en relación con la privada, su propósito
no puede ser únicamente el de la obtención
de utilidades, sino principalmente el cumpli-
miento de los objetivos nacionales, en una
relación solidar'^ de eficacia con eficiencia
y congruencia."
La propiedad social comprende a: las
cooperativas, sindicatos, las sociedades de
solidaridad social, tos ejidos y la propiedad
comunal. El Plan Global plantea que: "los
derechos sociales. . . crean la propiedad
social y la organización de la producción en
el agro como el sustento estructural de la
justicia en el campo, eliminando el latifun-
dio y creando las formas de pequeña propie-
dad, ejidal y com .nal: organizan jurisdiccio-
nes y actividades agrarias tutelares; instauran
mecanismos para alcanzar condiciones de
vida dignas en el medio rural".5
3 Artículo 27, párrafos cuarto, sexto y séptima
4 spp, Plan Global, pág. 28
5 SPP fían Global, páfi. 29
En México: "El Proyecto Nacional admi-
te, en consecuencia, todas las formas de pro-
piedad y sus combinaciones, lo que origina
una economía mixta nacional, pública, pri-
vada, social, comunal, ejidal, cooperativa en
la que participan las iniciativas pública, social
y privada, todas a partir de una función so-
cial original y superior."
3.2.1 Propiedad y usufructo de tierras y
aguas
La propiedad de tierras, aguas y bosques
de México es regulada por el Estado mediante
un adecuado mecanismo legal. La forma
como se organiza la producción tiene una es-
trecha relación con las formas de propiedad
prevalecientes. Sin lugar a dudas, el caso de
la tierra para usos agrícolas y ganaderos, re-
viste la mayor importancia, y su estructura
de propiedad actual es la consecuencia direc-
ta y más significativa de la Reforma Agraria
emprendida por México a raíz de la Revolu-
ción de 1910. El Estado mexicano, se reser-
vó7 como parte medular de dicha reforma,
la facultad de imponer modalidades a la ex-
tensión de la superficie de propiedad privada,
así como la restitución, a las comunidades
campesinas, de las tierras que les habían sido
arrebatadas en el proceso de concentración
de la propiedad anterior a la Revolución,
surgiendo de esta manera la pequeña pro-
piedad, la propiedad ejidal y la propiedad
comunal.
La pequeña propiedad agrícola o ganade-
ra se basa en la protección jurídica que se
otorga al particular, a fin de que sus tierras
no sean afectadas, en extensión y caracte-
rísticas determinadas, como dotación de
tierra ejidal8 La pequeña propiedad agríco-
la es determinada por la Constitución y
el Reglamento de Inafectabilldad Agrícola
y Ganadera, al establecer como inafectables:
ciento cincuenta hectáreas de extensión que
reciban riego de avenida fluvial o bombeo,
y se destinen al cultivo de algodón; trescien-
tas hectáreas cultivadas con plátano, caña
de azúcar, cacao, café, henequén, hule, co-
cotero, vid, olivo, quinina, vainilla o árboles
frutales; cien hectáreas o más, de tierras de
riego destinadas a cualquiera de los cultivos
mencionados, más un 10°/o en tierras no
sembradas con dichos cultivos. La inafectabi-
lldad de la propiedad enunciada, se otorgará
y existirá cuando esta se dedique a la produc-
ción agrícola y se encuentre en explotación.
La pequeña propiedad ganadera inafecta-
ble es determinada por el Reglamento de
Inafectabilldad Agrícola y Ganadera, al esta-
blecer que: comprende las tierras de agosta-
dero o de monte bajo, no susceptibles de
cultivo y que tengan la extensión suficiente
para mantener hasta quinientas cabezas de
ganado mayor o su equivalente en ganado
menor. La inafectabilldad de esta forma de
propiedad se otorgará y existirá cuando se
oriente a: la producción, crianza, engorda o
mejoramiento de ganado mayor, bovino,
equino, asnal y mular, o de ganado menor,
ovino, caprino o porcino. Para otorgar la
6 SPP, Plan Global, pág. 28
7 Artículo 27 Constitucional, párrafo tercero.
8 Esta protección jurídica se denomina: "Título de ina-
fectebil¡dadr" agrícola o ganadera.
Inafectabilidad se exige la posesión anterior
de la extensión demandada, la cual se deter-
mina computando por una hectárea de riego,
dos de temporal, cuatro de agostadero de
buena calidad y ocho de monte agostadero
en terrenos áridos.
La propiedad ejidal10 es la extensión de
tierra con que se dota a un núcleo de pobla-
ción; dotación que comprende: las extensio-
nes de cultivo o cultivables, la superficie
necesaria para la zona de urbanización, la
parcela escolar y las tierras de agostadero, de
monte o de cualquier otra clase distinta a la
labor. El ejido persigue un fin socio-econó-
imico al establecerse como fuente de trabajo
para los ejidatarios, y exigir que la extensión
de tierras asignadas sea suficiente para satis-
facer sus necesidades y las de sus familias.
El ejido es principalmente de carácter agríco-
la; a reserva de los casos en que los terrenos
inafectables no sean de cultivo, pero sí útiles
para el desarrollo de la explotación ganadera
o forestal. De esta manera, surgen tres tipos
de ejidos:
i) Ejidos agrícolas, destinados principal o
exclusivamente al cultivo, y formados
con tierras de riego, de humedad o de
temporal;
ii) Ejidos ganaderos, los que se integran
cuando las tierras afectables son: de pas-
to, de monte o de agostadero y, cuando
los solicitantes tengan por lo menos el
50°/o del ganado necesario para cubrir
la superficie que les corresponda o, que
el Estado tenga posibilidad de ayudarlos
a satisfacer esa condición, y
¡ii) Ejidos forestales dedicados a la explota-
ción de los bosques.
Dadas sus características, este tipo de
propiedad se alejó mucho de la privada por-
que: existe un derecho de propiedad colec-
tivo sobre los bienes indivisibles y de uso
común, y un derecho individual sobre la par-
cela asignada a cada ej¡datarlo: esta propie-
dad no puede ser objeto de contratos que
impliquen explotación directa del trabajo
asalariado; es inalienable e inembargable,
sólo es permutable —previa autorización—
por otra parcela dentro del mismo ejido,
y se transmite por testamento entre las per-
sonas que dependen económicamente de
ella; finalmente, los derechos de propiedad
entrañan suspensión temporal y definitiva,
cuando se deje de cultivar o no se ejecuten
los trabajos de índole comunal, durante un
año, para el primer caso, o dos o más, para
el segundo,
El Estado mantiene una relación directa
con los ejidos por medio de la Secretaría de
9 La inafectabilidad otorgada puede ser: permanente,
concesionada a 25 años, temporal o provisional a un
10 Esta forma de propiedad existe en nuestro país, desde
la época precolomal, cuando los antiguos pobladores
del territorio nacional formaron grupos de población
—denominados capulli— en determinadas extensiones
de tierra, de la cual, éstos eran propietarios, y el apro-
vechamiento de los frutos correspondía a las familias
que lo integraban Tanto en el México colonial como en
ei México independiente, se respetó, casi totalmente,
esta modalidad de la propiedad yr actualmente, la
Constitución Política la reglamenta y regula bajo el
nombre Oe propiedad ejidal.
la Reforma Agraria; ésta, además de intervenir
en la creación de los ejidos, tiene facultades
para la regulación de la vida de los mismos.
Es política oficial del Estado, en cumpli-
miento de la Ley de Reforma Agraria, el
promover la organización colectiva de los
ejidatarios para la producción.
La Constitución y la Ley Federal de
Aguas otorgan facultades al Estado para el
control y administración del agua. Por tal
razón gran parte de la infraestructura hi-
dráulica existente en el país es propiedad de
la Nación y, es ésta, la que vende el agua a
los usuarios, como en el caso de los llamados
Distritos de Riego. Los particulares, que en
sus tierras desean perforar pozos para la irri-
gación, requieren la licencia respectiva de las
autoridades.
Con respecto a la propiedad de los recur-
sos silvícolas, ésta puede ser: privada, comu-
nal, o en gran parte propiedad de la nación.
La propiedad comunal se deriva, también,
de la Reforma Agraria; está formada por
aquellas tierras de pastoreo y bosques tradi-
cionalmente explotados por la comunidad
en su conjunto y que no han sido objeto de
divisiones individuales. Los beneficios de la
explotación de dichos recursos se deben
distribuir entre los miembros de la comuni-
dad en la forma que ésta estime conveniente.
Para la explotación de los recursos silvícolas,
los propietarios privados o comunales requie-
ren de la autorización del Gobierno Federal.
Los bosques propiedad de la nación serán
aprovechados por empresas estatales o, tam-
bién, ser concesionados a particulares. El Es-
tado ejerce la facultad de decidir sobre el
dominio de tales recursos.
Resulta interesante conocer la forma
como en México se distribuye la tierra para
usos agrícolas y ganaderos. Más de la mitad
de esas tierras es de propiedad ejidal y comu-
nal. Según el Censo Agrícola, Ganadero y
Ejidal de 1970, de 23.1 millones de hectáreas
de labor el 55.1 °/o (12.8 millones de hectá-
reas) eran ejidales o comunales. El mismo
censo registró ese año11casi 23 mil ejidos y
comunidades agrarias . Por el número de
beneficiarios del Reparto Agrario hasta
197012, se estima que el número de parcelas
ejidales individuales era de aproximadamente
2.8 millones. En contraste, el número de
unidades de producción privadas en 1970,
según el censo de referencia, fue de 825 mil.
De lo anterior se deriva un dato importante:
mientras el promedio de superficie por uni-
dad de producción privada era de 12.6 hec-
táreas, en las zonas de producción ejidal el
promedio de superficie era de 4.5 hectáreas.
Del total de las tierras de riego, el 50.9°'o es
de propiedad privada y el resto de propiedad
ejidal. De las de jugo o humedad, el 54.1 °/o
son de propiedad ejidal o comunal y el
45.9°/o de propiedad privada (véase cuadro
3.2.1.1.)
En el caso de los recursos pesqueros, el
Estado mexicano ha declarado su sobera-
nía13 sobre las 200 millas de mar territorial,
11
Esta cifra no representael número ce unidades oe pro-
ducción ejidales, porque la mayoría de los ejidatarios
miembros de un ejido explotaban su parcela en forma
individual
1
2 Resoluciones Presidenciales firmadas hasta 1970-
1 3 Artículo 27 Constitucional, párrafos primero y ouinlo.
consideradas ahora Zona Económica Exclu-
siva. En esta zona, todos losrecursosmarinos
son propiedad de la Nación, la cual tiene la
facultad de concesionar la pesca a embar-
caciones nacionales, privadas, públicas coo-
perativas y extranjeras. México cuenta,
desde el punto de vista de la existencia y
distribución de los recursos pesqueros, con
un amplio potencial para mejorar cuantitativa
y cualitativamente la alimentación popular
y para aumentar en forma sustancial la
ocupación dentro del sector pesquero, por
un lado, y las exportaciones del mismo por
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
el otro.
3.2.2. Las formas de propiedad en la explo-
tación minera y petrolera
Las bases legales de la participación del
Estado en la minería y en el petróleo están
en el artículo 27 de la Constitución Política
que textualmente establece:
"Corresponde a la Nación el dominio
directo de todos los recursos naturales de la
plataforma continental y los zócalos subma-
rinos de las islas; de todos los minerales o
substancias que en vetas, mantos, masas o
yacimientos, constituyan depósitos cuya na-
turaleza sea distinta de los componentes de
los terrenos, tales como los minerales de los
que se extraigan metales y metaloides utili-
zados en la industria; los yacimientos de
piedras preciosas, de sal de gema y las salinas
formadas directamente por las aguas marinas;
los productos derivados de la descomposición
de las rocas, cuando su explotación necesite
trabajo subterráneo; los yacimientos mine-
rales u orgánicos de materias susceptibles de
ser utilizadas como fertilizantes; los combus-
tibles minerales sólidos; el petróleo y todos
los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos
0 gaseosos"15.
El Estado puede tomar en sus manos las
actividades relativas a la explotación de di-
chos recursos o, en su caso, autorizar a parti-
culares la realización de las mismas, basán-
dose en que la Constitución establece: "sólo
los mexicanos por nacimiento o por natura-
lización y las sociedades mexicanas tienen
derecho para adquirir el dominio de las tie-
rras, aguas y sus accesiones o para obtener
concesiones de explotación de minaso aguas.
El Estado podrá conceder el mismo derecho a
los extranjeros, siempre que convengan ante
la Secretaría de Relaciones Exteriores en
considerarse como nacionales respecto de
dichos bienes y en no invocar por lo mismo
la protección de sus gobiernos por lo que
se refieren a aquéllos; bajo la pena, en cato de
faltar al convenio, de perder en beneficio de
la Nación, los bienes que hubieren adquirido
en virtud del mismo. En una faja de cien ki-
lómetros a lo largo de las fronteras y de cin-
cuenta en las playas, por ningún motivo
podrán los extranjeros adquirir el dominio
directo sobre las tierras y aguas".16
En 1958, se dictó la Ley Reglamentaria
del artículo 27 Constitucional que tiene por
antecedentes la primera ley promulgada en
1
4 Existe la posibilidad de producir harina de pescado para
consumo humano, lo cual mejoraría el nivel protéico en
la alimentación básica de la población.
1 5 Artículo 27 Constitucional, párrafo cuarto.
16 Artículo 27. primera prescripción.
 1925, y que reafirmó el documento directo
sobre el petróleo; la reforma de 1928, ratifi-
có las concesiones otorgadas a las compañías
petroleras, antes de la constitución de 1917.
Después, en 1941, la segunda Ley Reglamen-
taria estableció que la industria del petróleo
es de utilidad pública; pero, expidió conce-
siones, hasta por 50 años, en favor de mexi-
canos. Por último, la Ley Reglamentaria de
1958, en vigencia hasta la fecha, terminó con
todas las concesiones y reafirmó el dominio
y propiedad exclusiva de la Nación sobre el
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
petróleo. Además, adjudicó a Pemex la res-
ponsabilidad de realizar todas las actividades
de: exploración, explotación, refinación,
transporte, almacenamiento, distribución y
las ventas de primara mano de gss y los
productos que se obtengan de la refinación
del petróleo.
Aparte del petróleo, el Estado se reserva
la extracción de los minerales antes mencio-
nados en el primer párrafo del punto 3.2.2.17
cuya explotación regulada por la ley minera
podrá ser realizada por el Estado o los con-
cesionarios particulares "aprovechamiento
de los combustibles nucleares para la genera-
ción de energía nuclear y la regulación de
sus aplicaciones en otros propósitos", cuyo
uso "sólo podrá tener fines pacíficos"18.
3.2.3. La prioridad estatal en otros sectores
El Estado, a través de las empresas públi-
cas obtiene el control de bienes de capital
en sectores como: el comercio, la industria,
finanzas, transporte, comunicaciones y tele-
comunicaciones.
La participación y propiedad pública en
el sector industrial es de gran relevancia:
controla en forma absoluta la petroquímica
básica, energía eléctrica y fertilizantes. Ade-
más, la propiedad estatal controla un volu-
men importante de los activos fijos de la
industria siderúrgica.
En materia de transportes, el Estado
controla y administra los ferrocarriles, parti-
cipa en el transporte aéreo y marítimo, en el
transporte urbano del área metropolitana y
17 Los minerales de los que se extraigan metales v meta-
loides utilizados en la industria, les yacimientos de
piedras preciosas, las sales v salinas, ma tenas primas
para fertilizantes, etc.
18 Articulo 27 Constitución, párrafo séptimo.
22
en la administración y mantenimiento de
carreteras y autopistas federales. Además
dirige las telecomunicaciones y otros servi-
cios de comunicación masiva.
La propiedad y participación estatal or-
ganiza la distribución y comercialización
interna mediante un sistema de distribución
poputar que llega, incluso, a las zonas más
alejadas del territorio nacional.
3.2.4. Las relaciones sector público-sector
privado
Las relaciones sector público-sector pri-
vado son determinadas y mantienen gran in-
terdependencia con la política realizada por
el Gobierno Central. Asimismo, se regulan
con un marco legal y, dentro de la estrategia
de desarrollo de una economía mixta, como
la mexicana, deben corresponder al estable-
cimiento de una coexistencia armónica nece-
saria para asegurar el equilibrio social.
El Plan Global de Desarrollo destaca el
papel rector del Estado y el sector público
en materia de dirección del proceso socio-
económico, señalando: "los derechos de la
Nación para imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el interés público,
regular en beneficio social el aprovechamien-
to de los recursos naturales susceptibles de
apropiación, hacer una equitativa distribu-
ción de la riqueza pública, cuidar de su
conservación, lograr el desarrollo equilibrado
del país y el mejoramiento de las condiciones
de vida de la población rural y urbana, con-
fieren al Estado una responsabilidad explícita
de rectoría económica de la Nación como
guía del esfuerzo de la comunidad".19 Estos
planteamientos conforman la baseque regula
las relaciones sector público-sector privado.
Para no convertir en antagónicas estas re-
laciones, el Gobierno actual ha formulado
una estrategia de desarrollo para el cambio
estructural, la cual delimita responsabilida-
des y crea, así, confianza y seguridad para
las inversiones del sector privado. Resultan-
do, en consecuencia, un compromiso perfec-
cionado en la forma de: una Alianza para la
19 Spp Plan Global p 30
Producción, modelo de esfuerzo de planifi-
cación participative de todos los sectores so-
ciales que actúan, tanto en el sector privado
como en el público. De esta manera, al Go-
bierno ha logrado instaurar nuevas relaciones
y bases de cooperación entre ambos sectores.
El sector público en México, para ampliar
sus relaciones de colaboración e intercambio
directo con la iniciativa privada, ha utilizado
los estímulos fiscales como instrumento para
orientar la actividad productora de ésta, de
acuerdo al programa de inversiones postula-
do por el Gobierno Federal. En dicho meca-
nismo para reglamentar la producción indus-
trial del sector privado se sigue una larga
tradición. Las primeras disposiciones y me-
didas adoptadas en esta materia datan del
año 1934 al establecerse la Ley de Industrias
de Transformación; posteriormente se mo-
dificaron los ordenamientos legales, pero la
política continuó. En la actualidad, los incen-
tivos tributarios se otorgan, en particular,
a las empresas que cumplan algunas de las
siguientes condiciones.
i) Pertenezcan a giros de actividad conside-
rados prioritarios para ta economía del
país;
ii) Realicen inversiones que generen nuevos
puestos de trabajo;
iii) Produzcan artículos nuevos que sustitu-
yan importaciones, y
iv) Se establezcan en zonas de menor desa-
rrollo relativo.
Aparte de los estímulos tributarios, el
sector público concede gran apoyo crediti-
cio al sector industrial privado, sobre todo
a la pequeña y mediana industria. Esta me-
dida se realiza por medio de las instituciones
financieras del Gobierno Federal, principal-
mente el Banco de México, S.A., y Nacional
Financiera, S. A., las cuales han creado enti-
dades especializadas denominadas: fondos y
fideicomisos, cuyo objetivo se orienta hacia
la promoción de industrias.
 4

INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
Magnitud y

Características Actuales

del Sector Público

en México

4.1. Inversión, Ahorro Público y su Financiarniento 25

4.1.1. El Papel del Sector Público en el Proceso de Formación de Capital 25

4.1.2. Estructura del Sistema Financiero y Participación del Estado 26

4.1.3. Participación del Sector Público y Privado en la Formación Bruta de Capital 28

4.2. La Participación del Sector Público en la Producción de Bienes y Servicios 29

4.2.1. Tendencias Recientes de la Participación del Estado en la Producción 29

4.2.2. El Papel de las Empresas Públicas en el Sector Industrial Manufacturero 29

4.2.3. Participación en la Industria Extractiva: Minería 34

4.2.4. Energéticos: Petróleo y Electricidad. 34

4.2.5. Participación del Sector Público y Entidades Paraestatales en la Producción del

Sector Primario: Agricultura, Forestal y Pesca 36

4.3. Distribución y Comercialización Interna 39

4.3.1. Organización y Estructura del Estado para la Distribución y Comercialización de Productos 39

4.3.2. Distribución y Comercialización de Productos Básicos 40

4.4. Comercio Exterior 40

4.4.1. El Estado como Promotor del Comercio Exterior 40

4.4.2. Participación del Sector Público en las Importaciones y Exportaciones 42

 4.5. Participación del Sector Público en los Transportes, Comunicaciones y Telecomunicaciones 42

4.5.1. Participación en Transportes 42

4.5.2. Participación en las Comunicaciones 43

4.6. Turismo 43

4.6.1. El Papel del Turismo en la Economía Nacional 43

INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982

4.6.2. El Papel del Sector Público en el Turismo 43

24
4. Magnitud y Características Actuales del Sector
Público en México
4.1 Inversión, ahorro público y su financia-
miento
El Gobierno mexicano, mediante la utili-
zación de diversos mecanismos de política
económica, ha desempeñado un papel de
suma importancia en el mejoramiento eco-
nómico y social de la Nación.
Durante las últimas décadas se desarrolló
un proceso de formación y acumulación de
capital con altas tasas de crecimiento econó-
mico, cercanas a las obtenidas desde los años
cuarentas, con excepción del periodo que
cubre de 1974 a 1977, cuya tasa real de in-
cremento del PIB fue menor a la histórica
del 6°/o.
Las políticas hacendarías y financieras
constituyen instrumentos fundamentales en
este sentido.
Las diversas experiencias del Estado en
la dirección del proceso de generación y
canalización del excedente económico, a
través del ingreso y gasto público; el estable-
cimiento de un sistema financiero que per-
mita la movilización adecuada de los recursos
entre ahorradores e inversionistas, y la imple-
mentación de otras medidas de política para
impulsar el crecimiento del país, encierran
grandes posibilidades analíticas que pueden
ser aprovechadas por las sociedades que,
como la mexicana, se encuentran en vías de
desarrollo (ver comportamiento de la inver-
sión fija bruta de los sectores público y pri-
vado, Cuadro 4.1.1.).
4.1.1. El papel del sector público en el pro-
ceso de formación de capital
En el desarrollo de la economía mexica-
na han surgido fuertes obstáculos y graves
deficiencias que afectaron directamente el
proceso de formación de capital. Con una
estructura económica lastrada por un alto
grado de desarticulación y fuertes desequi-
librios sectoriales, el país enfrentaba a serios
impedimentos para el despegue económico,
especialmente, por un bajo nivel de ahorro
interno que dificultaba un ritmo sostenido
de acumulación de capital.
Durante el decenio de 1960, mediante
una política de estabilización se buscó ace-
lerar el proceso de formación de capital. En
base a ella, el banco central modificó la carte-
ra de la banca comercial. Su funcionamiento
fue regulado por la autoridad monetaria para
cambiar los usos y prácticas de mercado y
habilitar el sistema financiero para canalizar
proporciones de deuda, cada vez mayores,
en el financiamiento de la formación de capi-
tal público y privado. Se modificaron las
reglas de encaje legal, con objeto de ampliar
los requisitos de reserva en efectivo de los
bancos comerciales, que fueron complemen-
tados con adquisiciones de valoresdel gobier-
no a fin de inducirlos a participar más activa-
mente en el financiamiento de los déficits
gubernamentales. Las nuevas reglas permitie-
ron conceder créditos a actividades, deudo-
res y plazos que estos bancos, enun principio,
no consideraban suficientemente atractivos,
tales como: valores industriales para inversio-
nes a largo plazo y créditos para capital de
trabajo y para la adquisición de maquinaria
y equipo para la agricultura y la industria.
Estos fueron los renglones elegidos con el
objeto de incrementar el monto absoluto y
relativo de esta clase de documentos en la
cartera de la banca comercial. De igual ma-
nera se dio apoyo al mercado de bonos finan-
cieros e hipotecariosde instituciones privadas
no fiduciarias con ciertos requisitos de inver-
sión en las coberturas de los títulos, que
fueron usados como uno de los medios diri-
gidos a encaminar a estos intermediarios fi-
nancieros a participar directamente en el
proceso de formación de capital, tanto públi-
co como privado.
La política de estabilización tuvo un costo
elevado: inmovilizó, en cierta medida, a las
empresas públicas, que suspendieron, por
ejemplo, las inversiones en exploración de
petróleo, y redujeron las inversiones de man-
tenimiento en electricidad, lo que provocó
un retraso en las inversiones del sector pú-
blico. Esto también fue una consecuencia
de la erosión gradual de la capacidad del
Estado en el sistema impositivo. Se mantuvo
constante la carga fiscal mientras el coefi-
ciente de ahorro interno aumentaba gradual-
mente. La elevación de éste, obedeció al
aumento del ahorro institucional como a la
mayor intermediación financiera que derivó
de las ventajas de captación, sumado esto a
una tendencia de concentración del ingreso
hacia las capas medias altas y altas de la
población que favoreció el ahorro.
Durante la década de 1970 el Estado
mexicano enfrentó serios obstáculos para
mantener el proceso de formación de capital
en la economía. A partir de 1971 se dificultó
enormemente generar una tasa de ahorro
acorde a las necesidades de expansión de la
inversión bruta, tanto pública como privada,
y el resultado fue un crecimiento notorio
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
del déficit público y de la magnitud del dese-
quilibrio externo.
El desarrollo de estos factores se mostró
en los primeros años de la década de ios se-
tenta, bajo la forma de una disminución im-
portante en el ritmo de actividad económica
que se agravó durante 1974 y 1975 por la
confluencia del estado de recesión económica
en el plano internacional. Esta combinación
de factores creó una situación totalmente
desconocida en la economía mexicana con-
temporánea: lento crecimiento y rápida pre-
sión inflacionaria.
El financiamiento Interno, que represen-
taba en 1970 (a precios constantes) el
61,2°/o del total, respondió cada vez menos
a la necesidad financiera del Gobierno, por lo
que se recurrió, en mayor medida, al endeu-
damiento externo, que en 1977, representó
el 57.0°/o del déficit convirtiéndose así en
la fuente principal de financiamiento del
Estado (ver cuadro 4.1.1.1).
En 1970, la deuda pública externa era de
4 262 millones de dólares, alcanzando en
1977 la cantidad de 22 912.1 millones de
dólares, es decir un crecimiento durante este
periodo de 537.6% (ver cuadro 4.1.1.2). A
esta cantidad hay que añadir alrededor de
12 mil millones de dólares correspondientes
a la deuda del sector privado en 1977.
El papel del Estado mexicano en la gene-
ración del ahorro necesario para financiar la
acumulación de capital ha sido fundamental;
además, diversos mecanismos e instrumentos,
como el encaje legal que permite la moviliza-
ción del ahorro de la comunidad hacia acti-
vidades productivas y comerciales se han
utilizado ampliamente por el gobierno.
Es indudable que todos los aspectos de
dirección económica implementados por el
Gobierno mexicano para sostener el proceso
de acumulación de capital conforman un
bagaje de ricas experiencias que pueden ser
analizadas por otros países que, como Méxi-
co, consideren incuestionable la particípací-
pación creciente del Estado en el proceso de
reproducción del sistema económico.
Actualmente el Estado lleva a cabo una
estrategia de reconstitución del sistema fi-
nanciero que, siendo congruente con los ob-
jetivos generales de su política económica:
proporcione los recursos crediticios indispen-
sables a los diversos sectores para estimular
la formación de capital, la producción (en
 sus diferentes ramas) y erradique la especu-
lación.
"La paridad cambiaría mantenida hasta
1976 había sido una precondición de nuestro
desarrollo económico, y en los últimos años
se convirtió en un objetivo; de tal suerte
que en buena medida el endeudamiento, el
manejo del ahorro interno, el manejo del
crédito exterior estaba condicionado, obje-
tivado, digamos, a mantener la paridad...
el gobierno hará todos los esfuerzos que
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
sean necesarios para combatir la idea de que
el tipo de cambio es razón de nuestro desa-
rrollo, dentro del cual le daremos el papel
que realmente tiene y nada más".1
A través de las acciones consideradas en
el campo de la política hacendaría se preten-
de contribuir a: "consolidar la economía y
la inversión"; combatir el proceso inflacio-
nario: fortalecer el sistema financiero; sanear
las finanzas públicas; multiplicar las fuentes
de empleo ^redistribuir más equitativamente
el ingreso".
Las medidas tributarias desempeñan un
papel importante en el proceso de canaliza-
ción de recursos financieros hacia el Estado,
los cuales resultan necesarios para el cumpli-
miento de su función rectora del desarrollo.
Sin embargo, la estructura fiscal, además de
responder a este propósito, se diseñó para
ejercer los principios de equidad que deben
regir en esta materia, corrigiendo las distor-
siones provocadas por el proceso inflaciona-
rio e imprimiendo mayor progresividad al
Impuesto sobre la Renta.
También se ha orientado a promover la
inversión productiva, no en forma indiscri-
minada, sino más bien atendiendo a las
prioridades del país en materia de produc-
ción.
El gasto del sector público federal3, tam-
bién ha jugado un papel importante en el
proceso de desarrollo económico y social del
país.
En 1969 el PIB ascendió a 374 900.0 mi-
llones de pesos corrientes, mientras que el gas-
to bruto del sector público fue de 97 960.2
millones de pesos, lo que representa el
26.1°/o del primero. Para 1978 el gasto
bruto se elevó a 926 034.2 millones de pesos,
que comparados con 2 104 550.0 millones d|
pesos arrojan una participación de 44.0°/o
El gasto público durante este período registró
una tasa media anual de crecimiento de
28.3°/o, mientras que el PIB lo hizo en
21.1%.
El sector paraestatal absorbió, aproxima-
damente, la mitad de las erogaciones totales,
destacando dentro de él las correspondientes
a Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de
1 José López Portillo. Cuadernos de Filosofía Política,
No. 28. Financiamiento para el Desarrollo. SPP, Direc-
ción General de Documentación y Análisis.
2 Ibid.
3 Para los fines de este trabajo se entiende por gasto del
sector público federal, el realizado directamente por el
Gobierno Federal, asi como por los oganismos des-
centralizados v empresas propiedad del mismo, sujetas
a control presupuesta!.
4 La participación del gasto público en PIB se utiliza,
exclusivamente, para analizar el comportamiento de
estas dos variables económicas, ya que sólo una parte ,
del gasto público forma parte del mismo.
Electricidad y CONASUPO. La función eco-
nomicosocial que se desarrolla a través de
este sector es de gran importancia. Se apre-
cia, no sólo por los elevados volúmenes de
inversión que realiza, sino también porque
favorece la capitalización del sector privado
al ofrecer sus productos y servicios a precios
bajos; como es el caso del transporte por
ferrocarril y de los productos petroleros. No
obstante, esta situación ha incidido desfavo-
rablemente en el estado financiero del sector
público.
Durante el periodo 1969-1978, la inver-
sión pública pasó de 26 339 millones de
pesos a 215 821 millones. El debilitamiento
de la inversión privada, especialmente acen-
tuada en los últimos años por la crisis de la
economía mundial, determinó una mayor
intervención del Estado para superar tos
problemas derivados de la insuficiente for-
mación de capital. De esta manera, la inver-
sión pública realizada pasó de una participa-
ción de 36.2% de la inversión total durante
1969, a una de 45.4% en 1978; mediante
ella se hizo frente, sobre todo, al aumento
de áreas fundamentales para el desarrollo,
como la extracción y refinación de petróleo,
la energía eléctrica y la siderurgia.
Las principales acciones que incluye la
política de gasto público, en materia agro-
pecuaria para incrementar la producción,
obtener mayores tasas de empleo de la mano
de obra y elevar el nivel de vida de la pobla-
ción dedicada a esta actividad se refieren
principalmente a los recursos destinados a
obras de infraestructura, bordeo y sistemas
de irrigación; créditos y seguro agrícola y
ganadero; incorporación de nuevas áreas de
cultivo; dotación de semillas mejoradas, fer-
tilizantes, asistencia técnica y gastos de orga-
nización para la producción. Asimismo, se
diseñan programas de mejoramiento gené-
tico, de pastizales, de sanidad animal y pro-
yectos previos de investigación en diferentes
□reas.
También se implementaron sistemas de
comercialización para evitar la intermedia-
ción en detrimento de los núcleos de pobla-
ción de menores recursos; y se estableció
una revisión periódica de los precios de
garantía de los principales productos agríco-
las.
Aproximadamente el 10°/o del gasto
bruto del sector público se dirigió hacia estas
actividades. En 1978 el 18.3°/o de la inver-
sión pública federal5 se destinó al fomento
agropecuario, pesquero y desarrollo rural.
La política del Estado para favorecer el
desarrollo industrial se ha orientado al forta-
lecimiento del mercado interno; generar
empleo; mejorar la eficiencia de la planta
industrial; disminuir la concentración indus-
trial y lograr un desarrollo regional más
equilibrado; promover las industrias rurales,
la sustitución de importaciones y el incre-
mento de las exportaciones, especialmente
de productos manufacturados.
5 En ésta se incluyan, además del Gobierno Federal, or-
ganismos v empresas estatales controlados presupues-
táronte. v, otras entidades, propiedad del Gobierno
Federal, no sujetas a control presupuestario
El gasto público destinado al fomento,
promoción y reglamentación industrial y
comercial asciende, aproximadamente, al
30% del total.
En cuanto a la inversión pública federal
realizada, su participación cambió de 38.0%
en 1970 a 48.4% en 1978, absorbiendo la
mayor proporción, en el último año, el pe-
tróleo y la petroquímica con 29.1% y la
electricidad con 14.3%. (ver cuadro
4.1.1.3).
La política del sector Comunicaciones y
Transportes, se inclina principalmente a me-
jorar el sistema detransportede insumos para
ramas productivas estratégicas; así como a
integrar ios beneficios del desarrollo a mayo-
res núcleos de población.
El gasto asignado a este sector representó
el 5.5°/o del total para 1978. En términos
relativos su participación dentro del gasto
total ha disminuido, puesto que en 1969
ascendió a 11.0%.
En cuanto a la inversión pública federal
realizada, el mayor volumen se ha asignado
a la red de carreteras federales, estatales,
construcción de caminos alimentadores y
a la conservación de los mismos.
Hacia los ferrocarriles se canalizaron re-
cursos, tanto para mejorar los servicios que
prestan como para disminuir sus déficits de
operación. Por lo que se refiere a telecomu-
nicaciones, se continúa ampliando la red de
microondas y señales; en cuanto al transporte
aéreo, para aumentar su eficiencia y su capa-
cidad de volumen se da prioridad a la cons-
trucción, extensión y operación de aeropuer-
tos.
También conviene destacar la erogacio-
nes realizadas en obras marítimas, las cuales
incluyen la construcción y modernización
de puertos, bodegas; instalaciones y adquisi-
ción de barcos y dragas.
En materia de bienestar social se preten-
de que los beneficios de los diferentes pro
gramas se canalicen, en mayor proporción,
a los grupos de población de menores recur-
sos económicos.
Tales programas se refieren, principal-
mente, a servicios educativos y culturales;
salubridad, servicios asistenciales y hospita-
larios; bienestar y seguridad social.
El gasto de inversión asignado a este sec-
tor ascendió en 1978 a cerca de 35 000
millones de pesos, al representar el 16.1%)
de la inversión total (ver cuadro 4.1.1.3).
En cuanto al sector Turismo, los gastos
se han orientado, principalmente, al apoyo
para la construcción de instalaciones y
complejos turísticos. El gasto de inversión
destinado a esta actividad se estima en alre-
dedor de 2.0% durante el periodo corres-
pondiente.
4.1.2 Estructura del sistema financiero y
participación del Estado
Con el propósito de llevar adelante la
estrategia de formación de capital y refor-
zar el ahorro, el Gobierno mexicano ha
puesto especial interés, desde la época de la
postguerra, en la estructuración de un sólido
sistema de intermediación financiera, que
permitiera movilizar en forma adecuada los
ahorros de la comunidad hacia los objetivos
de interés prioritario para el desarrollo nacio-
nal. Por ello, el sistema financiero ha desem-
peñado un papel fundamental en el finan-
c¡amiento de los importantes volúmenes de
inversión registrados en la economía mexi-
cana.
La Secretaria de Hacienda y Crédito Pú-
blico, junto con el banco central, son las
entidades del Gobierno federal responsables
de definir e implementar la política moneta-
ria y financiera del país. El Banco de México,
S. A., además de cumplir funciones de banco
central, actúa como agente financiero del
Gobierno federal y como representante del
mismo ante los organismos internacionales;
también juega un papel clave en la coloca-
ción de la deuda interna del Gobierno.
Las operaciones de vigilancia de las acti-
vidades que desempeñan las distintas institu-
ciones de crédito están a cargo de la Comi-
sión Nacional Bancaria y de Seguros, y de la
Comisión Nacional de Valores; las cuales ac-
túan en coordinación con la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y el Banco de
México, S.A. para establecer los lincamien-
tos que deben regir a las instituciones de cré-
dito del país.
En la particularidad del caso mexicano
coexisten instituciones nacionales de crédito,
instituciones privadas e instituciones mixtas,
las cuales se encuentran bajo el control es-
trecho de las dependencias antes menciona-
das.
a} Instituciones nacionales de Crédito
La creación de instituciones nacionales
de crédito es resultado de la creciente ne-
cesidad de recursos, requeridos por el Es-
tado para financiar su participación en la
economía, atendiendo campos fundamenta-
les que la banca privada no apoya volunta-
riamente.
Del conjunto de instituciones nacionales
de crédito, sobresalen el Banco de México,
S. A., Nacional Financiera, S. A., Banco Na-
cional de Comercio Exterior, S. A., Banco
Nacional de Crédito Rural, S. A., y Banco Na-
cional de Obras y Servicios Públicos, S. A.
La mayor parte de estas instituciones se
crearon antes de 1960, y permanecen, hasta
la actualidad, sin modificaciones sustanciales
en su estructura.
En 1970 de los recursos totales captados
por la banca nacional, incluyendo el Banco
de México, S.A.. el 76.4°/o fue en moneda
nacional y el 23.6°/o en moneda extranjera;
en 1978 el primer porcentaje llegó a 83.4°/o
y el segundo disminuyó a 16.6°/o. Esta si-
tuación manifiesta que actualmente las ins-
tituciones nacionales de crédito participan
en forma importante en la captación de re-
cursos internos. Las instituciones nacionales
de crédito (incluyendo el Banco de México,
S.A.) participan con un alto porcentaje en el
financ¡amiento total proporcionado por el
sistema bancario. En 1970, estas institucio-
nes contribuyeron con el 36.4°/o del finan-
cian iento otorgado en ese año, aumentando
su participación a 55.0°/o en 1978. En lo
que respecta al financiamiento otorgado al
Gobierno Federal, las instituciones naciona-
les de crédito, incluyendo el Banco de Méxi-
co, S.A., son las que han participado con el
mayor porcentaje, ascendiendo éste a
98.0°/o para 1978. En ese mismo año tales
instituciones proporcionaron el 38.9°/o del
financiamiento dirigido a los particulares
y a los organismos y empresas del sector
público (Cuadro No. 4.1.2.1).
El financiamiento que el Banco de Méxi-
co otorga al Gobierno Federal se realiza, en
gran medida, a través de la emisión de valo-
res adquiridos por la banca privada mixta
vía encaje legal. El proporcionado por las
otras instituciones nacionales se lleva a cabo,
fundamentalmente, con recursos del exte-
rior en su papel de agentes financieros del
Gobierno Federal.
Aun cuando el crédito que otorga la
banca nacional se dirige a todos los campos
de la actividad económica, cobra importan-
cia en sectores como el primario, principal-
mente la agricultura, y en el sector indus-
trial, sobre todo en la industria energética y
la transformación.
b) Instituciones privadas de crédito
Hasta 1940 fueron los bancos de depósi-
to y los bancos de ahorro los más importan-
tes. Ello explica en parte la expansión logra-
da en el número de sucursales, mismas que
aumentaron de 544 a 705 en 1950. De 1940
en adelante son las financieras, las hipoteca-
rias, las fiduciarias y, actualmente. Las insti-
tuciones de banca múltiple las que mayor
relevancia han cobrado; situación explica-
ble por la preferencia cada vez mayor por
pasivos no monetarios.
Los recursos con que cuenta la banca
privada, en su mayoría, son captados en el
mercado interno. En 1970, de los recursos
totales captados por estas instituciones,
19 709.7 millones de pesos fue en moneda
nacional y 171.5 millones de pesos en mo-
neda extranjera; en cambio en 1978 fue de
131 031.9 millones de pesos en moneda
nacional y 17 742.1 millones de pesos en
moneda extranjera. La reducción de los de-
pósitos en moneda nacional y el aumento
de los de moneda extranjera se explica fun-
damentalmente por la situación inflaciona-
ria y especulativa que vivió el país, (ver cua-
dro 4.1.2.2.).
La mayor parte del financiamiento otor-
gado por las instituciones privadas de crédi-
to es canalizado, preferentemente, hacia la
industria de transformación, el comercio, la
construcción y los servicios.
c) Instrumentos de captación de las institu-
ciones de crédito privadas y públicas
Los instrumentos de captación de recur-
sos de las instituciones privadas han evolu-
cionado a la par con los cambios ocurridos
en la estructura institucional. Hasta 1940,
los bancos de depósito y los de ahorro eran
las instituciones más importantes que opera-
ban en el mercado, constituyendo los depó-
sitos a la vista y las cuentas de ahorro los
principales instrumentos de captación. En la
década de los cincuentas se produce una
ampliación de instrumentos tales como bo-
nos financieros, hipotecarios, obligaciones,
aceptaciones, cédulas hipotecarias, así como
diversos instrumentos fiduciarios en poder
de instituciones como las sociedades finan-
cieras e hipotecarias.
Considerando el conjunto de las institu-
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
ciones del sistema bancario, se observa un
desplazamiento de ios pasivos monetarios
(cuentas de cheques) por otros instrumen-
tos, como las obligaciones a la vista y a pla-
zo, y valores que en general se caracterizan
por operar con plazos más largos y mayores
rendimientos (cuadro 4.1.2,3.).
Las últimas modificaciones que inciden
en los instrumentos de captación se refie-
ren a la estructura de plazos y la política de
tasas de interés. Todas estas medidas tienen
como objetivo; adecuar la captación de re-
cursos a las necesidades básicas de financia-
miento de más largo plazo y a los cambios
experimentados por los mercados interna-
cionales, lo cual permite adidonalmente su
mayor estabilidad, control y canalización a
través del encaje legal.
d) El Banco de México y la política mone-
taria y financiera
El Banco de México es la institución fi-
nanciera del Gobierno Federal a la que des-
de su creación en 1925 le fueron asignadas
funciones de banca central.
Con la evolución del sistema financiero,
esta institución ha puesto en práctica diver-
sos mecanismos de control mediante los cua-
les ha podido afectar las variables financieras
de la economía, lográndose con ello un ma-
yor dominio sobre la canalización de los re-
cursos de la banca privada hacia sectores
prioritarios, además de los efectos antiin-
flacionarios descritos.
Los instrumentos de control utilizados
son fundamentalmente de dos tipos; cuan-
titativos y cualitativos. Los primeros se
dirigen a regular el monto del crédito y la
liquidez a corto plazo a través de modifi-
caciones en la base monetaria y variaciones
en la emisión primaria; los segundos coordi-
nan la orientación de los fondos prestables
para que éstos se canalicen hacia sectores
prioritarios.
Durante muchos años el mecanismo del
encaje legal ha sido el dispositivo principal
de la política monetaria utilizada por el Ban-
co de México, mismo que ha venido modi-
ficándose de acuerdo a las circunstancias
especiales de cada periodo.
La tendencia en México es constituir
una tasa única del encaje legal para todo el
sistema bancario que permita una mayor
estabilidad del multiplicador bancario, un
mayor control de la oferta monetaria y
además elimine la discriminación de tasas
de acuerdo a la localización geográfica y fa-
cilite el control da las reservas por parte del
Banco de México.
 Otro de los instrumentos utilizados por
el banco central la tasa de redescuento es
un instrumento de la política financiera uti-
lizado para canalizar selectivamente recursos
hacia las actividades prioritarias. También
se emplea para apoyar a las instituciones
bancarias que tienen problemas en sus pasi-
vos financieros.
Con respecto a la tasa de interés se han
presentado algunas modificaciones; actual-
mente se acepta un mayor grado de flexibi-
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
largo plazo y a los cambios en las condi-
ciones de los mercados internacionales de
fondos prestables. En este último caso, la
tasa de interés de los depósitos en dólares se
fija diariamente por el banco Central, en
función de la correspondiente a los depósi-
tos a plazos en el mercado de euro-dólares
en Londres (tasa LIBOR).
Por último, cabe mencionarse el régimen
de inversión obl ¡gatorio y los topes de carte-
ra. ambos instrumentos de control crediti-
diticias han utilizado y que coadyuvan con
la política económica en su objetivo de de-
sarrollo.
4.1.3 Participación del sector público y pri-
vado en la formación bruta de capital
a) Formación bruta de capital fijo: sector
público y privado.
La formación bruta de capital fijo en el

lidad en el manejo de la tasa de interés, a cio, así como las operaciones de mercado sector público y priyado muestra el siguien-
fin de que pueda ajustarse con mayor liber- abierto que complementan la gama de me- te comportamiento entre 1970 y 1978, se-
tad a las necesidades de financiamiento de dios que las autoridades monetarias y cre- gún el cuadro siguiente:

Formación bruta de capital fijo: sector público y privado, 1970-1978

(Miles de millones de pesos, precios de 1975)

1970 1978
Sectores
Público Privado Público Privado

Agricultura — 5.920 9.523

Ganadería — 2.398 2.905
Pesca — 224 387
Industria 13.809 27.874 54.583 29.451
Comunicaciones y Transportes 6.679 9.140 8.731 14.450
Comercio 1.611 6.935 75 7.787
Servicios — 46.884 36 82.466
Esparcimiento — 222 703
TOTAL 22.099 99.588 63.425 147.672

Fuente: Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial, Plan Nacional de Desarrollo Industrial, 1979-1982.

ta formación bruta de capital fijo en el
sector industrial paraestatal ha sido vertigi-
nosa, especialmente en los años 1975 y
1978, debido fundamentalmente a las
fuertes inversiones realizadas por el Estado
en petróleo y sus derivados, y en generación
de energía eléctrica. (El desglose por ramas
de la producción industrial puede verse en
el cuadro 4.1.3.11. Las tasas de crecimiento
para el periodo 1970-1975 y 1975-1978
reafirmaron los planteamientos anteriores
(ver cuadro 4.1.3.1).
b) Valor de los activos fijos del sector
industrial: sector público y privado.
En relación a los activos fijos del sector
industrial, éstos se descomponen entre los
que controla el sector privado y aquellos que
están en manos del sector público. En el pe-
riodo 1970-1975, se ha producido un cam-
bio importante y los activos fijos del sector
público han pasado a ser mayores que los
del sector privado; en 1970 el sector públi-
co controlaba el 48,1°/o y el sector privado
el 51.9°/o, en cambio en 1975 el sector
público pasó a controlar el 50.1°/o y el sec-
tor privado el 49.9°/o; se podría decir, que
hay a esa fecha un verdadero equilibrio en
el control de los activos fijos. Los incremen-
tos más importantes ocurrieron en el sector
paraestatal de la energía eléctrica, petróleo y
petroquímica básica (ver cuadro 4.1.3.3).
c) Inversión bruta del sector industrial:
sector público y privado.
La inversión bruta del sector público y
privado en 1970 fue casi igual en términos
numéricos y en porcentajes 50% y 50°/o,
en cambio, en 1975 la inversión del sector
privado fue ligeramente superior a la del sec-
tor público, como lo muestra el siguiente
cuadro:

Inversión fija bruta en la industria: sector público y privado, 1970 y 1975

(millones de pesos)
1970 1975
Sectores Millones °/o Millones
°/o
Sector Público 9.955 50 16.630 46.6
Sector Privado 9.949 50 16.071 53.4
Fuente: Censo Industrial 1970,1975. Secretaría de Industria y Comercio y Secretaría de Programación y Presupuesto, respectivamente.

Al analizar el comportamiento de la
inversión bruta por ramas de la industria, se
observa que el sector privado tiene elvados
porcentajes de participación en la industria
manufacturera y extractiva. En cambio, el
sector público predomina en petróleo y sus
derivados, y en energía eléctrica (cuadro
4.1.3.4). Esta situación se comprueba en el
siguiente cuadro 4.1.3.5, que muestra para
los años 1970 y 1975, la comparación de la
inversión bruta del sector industrial público
por ramas de la industria.
d) Transferencias del Gobierno y pago de
impuestos del sector público
Las transferencias del Gobierno han au-
mentado; en 1971 el total de transferencias
fue de 25 117 millones y en 1978 éstas fue-
ron de 181 206 millones de pesos.
Con respecto a las transferencias del Go-
bierno destinadas a las empresas industriales
públicas, también han crecido. En 1975
alcanzó el punto más alto con una contri-
bución del Gobierno de 19.635 millones de
pesos, ese año se hicieron grandes inversio-
nes en energía eléctrica, petróleo, siderurgia,
industria automotriz y pesquera. En 1978
las transferencias alcanzaron 16 002 millo-
nes de pesos, continuándose el mayor aporte
del Gobierno a la Comisión Federal de Elec-
tricidad, (ver cuadro 4.1.3.7). Del total de
transferencias en 1971, el 6.8°/o fueron des-
tinados a las empresas industriales públicas,
en 1974 fue el 10.2, en 1975 subió al
17.1°/o y en 1978 bajó al 8.8°/o.
El sector público cumple con una serie
de impuestos que se paga e integran en áreas
fiscales; el monto de estos impuestos ha ex-
perimentado un aumento debido a la am-
pliación que ha tenido el sector paraestatal.
En 1970 el sector público pagaba en impues-
tos 2 865.2 millones de pesos, y en 1975 pa-
gaba 12 343.9 millones. El aporte mayor en
pago de impuestos lo hicieron las empresas
industriales públicas. Como se puede apre-
ciar en el cuadro. 4.1.3.8, el gran aporte es
realizado por el petróleo, le sigue en impor-
tancia la industria manufacturera, y an últi-
mo término la industria extractiva. En con-
junto el sector industrial paraestatal es el
que más aporta en pagos de impuestos al
Gobierno; en 1970 del total de impuestos
pagados por el sector público fue el 79°/o
y en 1975 fue el 83.2°/o.
4.2 La participación del sector público en la
producción de bienes y servicios
4.2.1 Tendencias recientes de la partici-
pación del Estado en la producción
La participación del sector público en la
producción de bienes y servicios ha aumen-
tado notablemente en la última década.
Su ritmo de crecimiento es superior al obser-
vado en la actividad económica en general;
en la década de los 70 fue creada una serie
de nuevas empresas públicas, por lo cual se
puede afirmar que su participación en la
economía se ha extendido.
Esta mayor participación del sector pú-
blico ha resultado de las insuficiencias mos-
tradas por el desarrollo económico nacional
en materia de redistribución del ingreso y,
de la existencia de zonas de menor desarro-
llo relativo. Habría que agregar que la inver-
sión privada ha sido incapaz de desarrollar
ramas dinámicas y productivas de la indus-
tria, de igual manera ha sido insuficiente
para aumentar la producción de bienes de
consumo esencial destinados a satisfacer las
necesidades básicas de la población.
La participación del sector público en el
proceso productivo se ha orientado a las ra-
mas estratégicas y sectores claves de la eco-
nomía. La participación del sector paraesta-
tal en el PIB en 1975 en petróleo, petroquí-
mica y derivados del carbón fue del 65.1°/o;
en electricidad 78.9°/o, en minería 19°/o,
en forestal 3°/o y en comunicaciones y
transportes fue del 36.5°/o. (cuadro 4.2.1.1).
a) Producto interno bruto (PIB) y pro-
ducción industrial: sector público y
privado
En cuanto al volumen físico de la pro-
ducción industrial es claro su ascenso en
términos reales, observando por parte del
sector público un aumento en su participa-
ción dentro del total, de un 19.3°/o en
1965, pasó al 23.9°/o en 1975; mientras
que el sector privado del 80.7% que tenía
en 1965 bajó al 76.1°/o en 1975 (ver cua-
dro 4.2.1.2). La participación del sector
industrial en el PIB ha aumentado, del
26.5% en 1950, al 38% en 1978 (ver
cuadro 4.2.1.3); ahora la estructura del PIB
del sector industrial muestra que éste, en el
caso de la manufactura no sufre grandes
variaciones, manteniéndose por sobre el
60°/o del total y, en comparación con otras
ramas de la industria, entre las cuales desta-
can la del petróleo y la electricidad, es la
más significativa (ver cuadro 4.2.1.4). El
PIB se compone en lo que corresponde al
sector privado y público en 1972 en 83.4
y 16.5% respectivamente; en 1975 el sec-
tor privado participa con el 81.4°/o y el
sector público con el 18.6%). En relación
a la composición del PIB por sectores, tene-
mos que en el sector primario es mayor la
participación del sector privado e ínfima la
del sector público; en el sector secundario,
también es mayor la participación del sector
privado y ligeramente inferior la participa-
ción del público; en cambio, an el sector ter-
ciario el sector público tiene un porcentaje
mayor que el sector privado; también, se
pueden observar las tasas de crecimiento del
periodo 1972-1975 del PIB del sector públi-
co y privado (ver cuadro 4.2,1.5).
b) Valor agregado por ramas del sector
industrial: sector público y privado
El valor agregado del sector industrial
paraestatal ha experimentado una evolución
significativa: en 1965 participaba con el
19.4°/o mientras el sector privado con el
80.6%; en cambio, en 1975 el sector indus-
trial público participaba con el 29.8°/o y el
privado había bajado al 70.2% (ver cuadro
4. 2.1.6). Del valor agregada del sector in-
dustrial paraestatal el rubro más importante
lo constituyen las remuneraciones al perso-
nal del sector público (ver cuadro 4.2.1.7).
El sector industrial paraestatal ha aumen-
tado su participación en el valor agregado de
ciertas ramas de la industria, por ejemplo, en
la industria extractiva contribuía con el
1.7% en 1965, mientras que en 1975, lo
hacía con el 2.8°/o; en petróleo y sus deri-
vados, en 1965 tenía 52%, en 1975 el
53.8°/o; en cuanto a la industria manufac-
turera, en 1965 representaba el 21.9°/o, en
cambio en 1970 llegó al 25.4% para bajar
en 1975 al 22.6%; además, se puede apre-
ciar por una parte, cuál ha sido la evolución
y comportamiento para esos mismos años
del valor agregado que controla el sector pri-
vado por ramas de la industria (ver cuadro
4.2,1.8) y, por la otra, cuáles han sido las
tasas de crecimiento del valor agregado por
ramas de la industria, tanto del sector públi-
co como privado para los periodos 1965-70
(ver cuadto 4.2.1.9).
4.2.2 El papel de las empresas públicas en
el sector industrial manufacturero
El sector industrial paraestatal dentro de
la economía mexicana es de vital importan-
cia por su magnitud, por el volumen físico
de producción que genera, por las divisas
que aporta a la balanza comercial, por la
capacidad tecnológica que desarrolla y por
el alto número de empleos que proporciona.
En los análisis siguientes se establecerá en
forma comparativa cuál es el aporte que ha-
cen dentro de las actividades productivas
del sector industrial, tanto el sector público
como el privado.
a) Estructura industrial
A pesar de los cambios significativos ope-
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
rados en la estructura de la manufactura
mexicana en los últimos decenios, los mer-
cados industriales se caracterizan por el pre-
dominio de actividades orientadas hacia la
producción de ramas tradicionales como los
alimentos, los textiles y las prendas de vestir.
En términos sectoriales, la importancia de
la producción de bienes de consumo no
durables1 se redujo apreciablemente de
70.8% del producto bruto del sector en
1950 a solamente 51.5°/o en 1970 y
44.6°/o en 1975. En contraste la produc-
ción de bienes intermedios incrementó su
contribución a la producción industrial del
19.9% en 1950, al 29.3% y 35.6% en
1970 y 1975 respectivamente. Los bienes de
consumo durables así como los bienes de ca-
pital también aumentaron su participación
del 9.3, 19.2 y 19.8°/o respectivamente (ver
cuadro 4.2.2.1).
Estos cambios en la estructura industrial
reflejan claramente la forma en que ha evo-
lucionado la economía mexicana y se acer-
can a lo previsto por las teorías de la indus-
trialización, las cuales privilegian el paso de
industrias productoras de bienes de consu-
mo básico (textiles, alimentos y vestido) a
industrias de elaboración de productos inter-
medios (químicos y petroquímicos, cemen-
to, metales básicos, etc.) de bienes de consu-
mo modernos (farmacéuticos y durables), e
industrias pesadas (equipo y maquinaria).
En el cuadro 4.2.2.2) se muestra la im-
portancia relativa de cada tipo de industria4
de acuerdo al tamaño de empresas que la
conforman. Puede observarse que la mayor
proporción de las empresas cabe en la cate-
goría de industria artesanal (más del 80%).
Su contribución al empleo total fue alto
en los años sesenta (cercano al 20°/o), pero
su importancia relativa ha disminuido consi-
derablemente desde esa década (a menos del
13% en 1970). Por otra parte la contribu-
ción de los establecimientos art esa nales al
Producto Bruto de los sectores es insignifi-
cante (menos del56% en 1960 y alrededor
del 3% en 1970
La pequeña industria fabril es compara-
tivamente mas importante desde el punto de
1 Incluye las siguientes industrias al nivel de dos dígitos
de la clasificación SIC (20) alimentos, (21) bebidas.
(22) tabaco, (23) textiles, (24) vestido y calzado, (25)
madera, (26) muebles, (28) impresos, (29) piel y (39)
misceláneas.
2 Incluye (27) papel. (30) hule. (31) química y
petroquímica, (33) minerales no metálicos y 134) me-
tales básicos.
3 Incluye (35) productos metálicos, (36) maquinaria,
137) equipo eléctrico y (38) equipo de transporte.
4 Se refiere a la clasificación por tamaño de empresas:
artesanal, pequeña, mediana y gran industria.
5 Si el sector minero fuera excluido de los cálculos, la im-
portancia relativa de los establecimientos artesanales
disminuiría, pero no en un grado tal como para invalidar
las conclusiones anteriores.
 vista de empleo (27.7°/oen 1960 y 19.6°/o
en 1970).
La mediana industria que representa me-
nos del 2°/o del número total de estableci-
mientos representa más del 29°/o del em-
pleo total y contribuyó con cerca del 34°/o
el producto bruto del sector en 1960. Para
1970 su contribución relativa aumentó lige-
ramente.
Finalmente, la gran industria con menos
del 0.3°/o del total de establecimientos
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
hace la contribución mayor tanto en térmi-
cos de empleo (un cuarto) como del Produc-
to Bruto (un tercio) de los sectores, y su vo-
lumen también ha crecido durante el perio-
do 1960-1970.
Esta situación produce algunas repercu-
siones fuertes sobre la naturaleza del sector
manufacturero mexicano, en tanto que im-
plica la existencia de un dualismo tecnológi-
co. Lo que se ha llamado industria art esa nal
es un conjunto de miles de pequeños estable-
cimientos que emplean alrededor de dos
personas en promedio. Sus reducidas dimen-
siones contrastan con las de la pequeña in-
dustria manufacturera (23 personas prome-
dio), la industria media y grande (que em-
plean entre 200 y 1 000 personas en prome-
dio) (Ver cuadro 4.2.2.3.).
Las diferencias en el tamaño promedio
de los establecimientos se deben a las dife-
rencias en tecnología. La información dispo-
nible para 1960 indica que el consumo
promedio de electricidad por persona ocu-
pada (medida en miles de KHW), era menor
a 10 unidades en la industria artesa nal, 48
en la pequeña industria y alrededor de 75
unidades en la mediana y la gran industria,
(ver cuadro 4.2.2.4), lo que demuestra una
brecha enorme en la mecanización.
La intensidad de capital es consecuen-
temente diferente. El valor del capital total6
por persona ocupada en la industria artesa-
nal es sólo una quinta parte del promedio
nacional, mientras que el de la pequeña in-
dustria es alrededor de 75°/o de ese prome-
dio.
El capital por trabajador es, aproximada-
mente, similar al promedio nacional en la
mediana industria, y 50°/o mayor en los
grandes establecimientos industriales.
Es interesante notar que el valor agrega-
do por establecimiento, el valor agregado
por trabajador ocupado y el capital neto por
trabajador ocupado crece a medida que au-
menta el número de trabajadores ocupados
por establecimiento. También es importan-
te notar que la relación producto-capital se
incrementa hasta la categoría de 76-100
trabajadores ocupados y permanece relativa-
mente estable (con algunas fluctuaciones
menores) en los rangos superiores de empleo
(cuadro 4.2.2.5).
a) Magnitud actual e importancia del sec-
tor industrial paraestatal
En la actualidad el sector industrial pa-
raestatal está formado por 284 entidades
6 Medido a costo da adquisición, neto de depreciación
acumulada
30
industriales paraestatales (12 organismos
descentralizados y 272 empresas de partici-
pación estatal), de las cuales 241 se ubican
en la industria manufacturera, 6 en la gene-
ración de electricidad y 37 en la industria ex-
tractiva.
El sector público ha extendido su activi-
dad empresarial, en función del proceso de
industrialización sustituto que tomó fuerza
a partir de los años 40; esto se aprecia en la
evolución alcanzada por el sector industrial
paraestatal: a partir de 1934 hasta la fecha
se crearon 280 empresas industriales públi-
cas distribu idas en varias ramas de la produc-
ción industrial.
La participación del Estado en la indus-
tria, así como la ampliación del sector in-
dustrial paraestatal, en el momento actual,
responden a los siguientes objetivos estra-
tégicos:7
i) Reorientar la producción hacia bienes de
consumo básico, que son el sustento real
de una remuneración adecuada del traba-
jo.
ii) Desarrollar las ramas de alta productivi-
dad, capaces de exportar y sustituir im-
portaciones de manera eficiente.
iii) Integrar mejor la estructura industrial pa-
ra aprovechar en mayor medida los re-
cursos naturales del país y para desarro-
llar ramas como las productoras de ma-
quinaria y equipo.
iv) Desconcentrar territorialmente la activi-
dad económica, orientando las inversio-
nes hacia las costas, las fronteras y otras
localidades que puedan convertirse en al-
ternativas viables a los grandes centros
industriales del país.
v) Equilibrar, las estructuras de mercado
atacando las tendencias oligopólicas en
las industrias más dinámicas, y articulan-
do a la gran empresa con la mediana y
pequeña.
Tales objetivos reorientan la actividad
empresarial del Estado en el sector indus-
trial y las inversiones que deben realizar las
entidades industriales paraestatales.
i) Participación en ramas estratégicas del
sector industrial manufacturero
Petroquímica básica
La industria petroquímica es una activi-
dad primordial para el abastecimiento de
insumos esenciales para el sector industrial.
Está conformada por la petroquímica básica
y la secundaria; la primera es una actividad
reservada exclusivamente al Estado a través
de Petróleos Mexicanos o de empresas8 subsi-
diarlas o asociadas a dicha institución. Tam-
bién se reserva a Pemex o a sus empresas
7 Secretaría de patrimonio y Fomento Industrial Plan
Nacional de Desarrollo Industrial, 1979-1932, Mé-
xicol 979. pág. 2 1.
8 Art. 2o., Cap. I, del Reglamento de la Ley Reglamenta-
ria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petró-
leo en materia de Peiroquímca, Diario CHicial de la Fe-
deración del 9 de lebrero de 1971.
subsidiarias o asociadas la elaboración oe
aquellos productos no básicos, pero que re-
presentan un interés económico o social
fundamental para el país.9 En la petroquí-
mica secundarla podrán participar indistin-
tamente y en forma no exclusiva, el Estado
y los particulares, o las sociedades de parti-
culares que tengan una mayoría de capital
mexicano, ya sea sólo o asociado al Estado
por conducto de Pemex, o de organismos o
empresas subsidiarias.1
La industria petroquímica consiste en la
producción de procesos químicos o físicos
para la elaboración de compuestos a partir,
total o parcialmente, de hidrocarburos natu-
rales del petróleo o de hidrocarburos que
sean producto o subproductos de las opera-
ciones de refinación, con exclusión de los
productos básicos genéricos de refinación o
los subproductos a que se refiere el artículo
23 del Reglamento de la Ley Reglamentaria
del Articulo 27 Constitucional en el Ramo
del Petróleo.11
En México, el desarrollo de esta industria
se inició con el surgimiento de la petroquími-
ca básica al inicio de los años cincuentas,
cuando fueron instaladas las dos primeras
plantas en Poza Rica, Ver. y Azcapotzalco,
D.F., para elaborar en especial cuatro pro-
ductos: azufre, tetrámero de propileno, do-
decilbenceno y alquilarillo pesado.
Posteriormente se inició el despegue ace-
lerado de la industria petroquímica básica
que el año de 1978 contaba con 14 centros
petroqu ímicos, a los cuales se integraban 74
plantas elaboradoras en operación y dos
plantas más en fase de arranque. De las plan-
tas hasta la fecha existentes el 50°/o se
construyó durante el periodo de1 1950 a
1969 y el resto en los años setenta.
Hoy día, con el gran número de plantas
que se encuentran en proyecto, a nivel de
ingeniería o en construcción se espera satis-
facer la demanda nacional de productos
petroqu ímicos básicos. De los centros en
construcción destaca el proyecto "La Can-
grejera" en el estado de Veracruz, como
uno de los más ambiciosos de los hasta aho-
ra emprendidos por Pemex, el cual con-
tará con una capacidad instalada que supera
las 4 500 000 toneladas por año. Dicha
obra representará un incremento notable de
la producción.
Con el esfuerzo de Petróleos Mexicanos
se ha logrado colocar a la industria básica
como una actividad estratégica en el contex-
to industrial. Actualmente se ha elevado el
grado de diversificación elaborándose en
1978 36 productos que son insumos indis-
pensables para la fabricación de productos
de uso final en el sector secundario.
9 Op. cit. Art. 3o., Cap. I.
10
1 Op Cit. Art. 4o., Cap. I.
11 Op. cit. Art 1o., Cap I.
2 S P.P., Coordinación General del Sistema Nacional de
Información, La Industria Petrolera en México.
1 Cuadro II 71, pp. 1 96-1 98, México, 1 979.
3 Asociación Nacional de la Industria Química, A.C.,
Anuario de la Industria Química Mexicana en 1977,
México, 197 7
14 La Industria Petrolera en México, Cuadro II. 63 y Pe-
mex, Anuario Estadístico 1 977, México, 1 977.
 Capacidad Instalada
En 1978, la industria petroquímica bási-
ca contaba con 8 529 220 toneladas métri-
cas por año de capacidad instalada, y man-
tenía un coeficiente de 67.9°/o, inferior al
promedio de utilización obtenido hasta el
año de 1976. y que fue de 78.3°/o. La si-
tuación anterior resultó del descenso de la
actividad económica en general, que redujo
ligeramente el ritmo de crecimiento de la
producción. La tasa de crecimiento prome-
dio anual de la producción disminuyó del
18.9°/o en el periodo 1968-1973, a 17.5°/o
en el periodo 1974-1978.
Producción
En 1978, la producción de petroquími-
cos básicos fue de 5 788 060 toneladas por
año, casi un 200°/o mayor que en 1970,
con lo cual se logró satisfacer en promedio
al 97.2°/o, del consumo nacional aparente
y el resto fue cubierto mediante importa-
ciones. En la actualidad, este aumento en la
producción es posible porque varias plantas
trabajan a más del 79°/o de su capacidad
instalada, tal es el caso de las plantas del
dodecilbenceno, propileno, polietileno de
baja densidad, ortoxileno, dicloraetano, es-
pecialidades petroquímicas, cloruro de vini-
lo. También existen plantas que han exce-
dido su capacidad instalada, como las que
elaboran estireno, paraxileno, hexano, to-
lueno y acetaldehído. Para cumplir debida-
mente la demanda interna de estos produc-
tos todavía se recurre a las importaciones.
Otro grupo de plantas no han llegado a
la capacidad óptima de producción, y por
tanto, cuentan con capacidad instalada para
cubrir los futuros incrementos del consumo
por lo menos a corto plazo. Es el caso de las
plantas deamoniaco, uno de los productos de
mayor producción y consumo, que cuenta to-
davía con capacidad instalada, de la cual se
utiliza hasta el año de 1978 un promedio de
74.3°/o, cubriendo así la totalidad del mer-
cado nacional, formado principalmente por
la industria de fertilizantes. Otras plantas
son las de butadieno, ciclorohexano, óxido
de etileno, percloroetileno, etilbenceno,
azufre, sulfato de amonio, heptano, ácido
muriático, ácido clorhídrico e i so propanol,
que no obstante contar con suficiente capa-
cidad instalada no cubren el consumo na-
cional, recurriéndose, en consecuencia, al
mercado exterior para cubrir la demanda
interna.
Otros productos, como el cloruro de eti-
lo y el polipropileno no se producen en el
país, no obstante su gran demanda, la cual,
hasta la fecha se cubre con importaciones.
Para solucionar la situación anterior, el
esfuerzo de Pemex, se ha orientado no sólo
a lograr una satisfacción del mercado nacio-
nal, sino también se ha encaminado a lograr
mayores excedentes con el fin de ampliar
y fortalecer el mercado externo de estos
productos. Las obras que se encuentran en
proyecto, ingeniería o construcción permi-
tirán a las plantas que han alcanzado su
óptimo cubran la demanda nacional futura
en el mediano plazo y, además, la fabricá-
is Op cit., Cuadro II 70.
ción de productos antes no elaborados, lo
cual reducirá en gran medida la importg-
ción de productos petroquímicos básicos.
Petroqu ímica Secu ndarla
Esta industria la constituyen todos aque-
llos productos que resultan de las subsecuen-
tes transformaciones de los productos petro-
químicos básicos. La industria petroquímica
básica ha desempeñado un papel fundamen-
tal en el crecimiento de la petroquímica se-
cundaria, al constituir su fuente principal de
materias primas, y también por la política
de precios reducidos con que ha venido ope-
rando. La industria petroquímica secunda-
ria está integrada en su mayor parte por
empresas privadas y, en menor medida,
por empresas con participación estatal.
Los principales productos elaborados
por la industria petroquímica secundaria
son: fertilizantes, pesticides, insumos del
sector agrícola, resinas y plast¡ficantes de
gran demanda en el sector industrial para
elaborar productos de consumo doméstico y
de uso industrial como son: elastó meros y
productos relacionados con el hule, insumos
importantes para la industria llantera; fibras
artificiales y sintéticas y polímeros de fibras
sintéticas, utilizados en la industria textil;
además, se elaboran productos intermedios
y otros productos finales diversos.
De los productos anteriores, los fertili-
zantes constituyen el área más importante.
El Estado participa en su elaboración a tra-
vés de la empresa pública: Fertilizantes Me-
xicanos, S.A., la cual produce casi la totali-
dad de los fertilizantes utilizados en la agri-
cultura mexicana.
Siderurgia
El sector público concede una importan-
cia vital al desarrollo de la industria siderúr-
gica, por el impacto y efecto propagador
que tiene tanto en la producción como en el
empleo. La intervención del Estado en la in-
dustria siderúrgica, en muchos países no só-
lo obedece a la necesidad de satisfacer ade-
cuadamente la demanda interna de hierro y
acero, sino también a razones políticas y
necesidades de defensa.
En México la industria siderúrgica cuen-
ta con un amplio respaldo del Estado y den-
tro del sector industrial paraestatal ocupa un
lugar importante, tanto por lo que represen-
ta su capital fijo y en activos, como por la
parte que controla del volumen de produc-
ción total que es del 60°/o.
El gobierno pretende coordinar mejor su
acción en esta área estratégica de la produc-
ción; en 1978, creó la empresa pública "Si-
derúrgica Mexicana" (Sidermex, S.A. de
C.V.), constituida como un conglomerado
financiero o holding estatal, cuya función
es la de controlar y coordinar el desarrollo
de las tres empresas estatales más importan-
tes de la rama del hierro y del acero. Altos
16 0p cit. La Industria Petrolera an México.... Cuadros
11.66, 11.71. 111.31 V 1155.
17 Secretarla de Patrimonio Nacional, Industria
Petroquímica, Evolución y Perspectivas, 1966 -
1 985, México, 1 976.
Hornos de México, S.A., Siderúrgica Láza-
ro Cárdenas-Las Truchas, S.A., y Fundidora
de Monterrey, que en conjunto, en 1976,
disponía del 81.1°/o de la capacidad instala-
da de producción de acero líquido.
Sidermex, S.A. de C.V., se ha transfor-
mado en el holding estatal del acero, su
importancia crece a medida que aumenta la
demanda de hierro y acero. Actualmente
busca mejorar su eficiencia para aprovechar
al máximo la capacidad instalada que con-
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
trola, la cual no es utilizada a plena capaci-
dad debido a diversos problemas, que van,
desde la capacitación del personal a los de
tipo financiero.
El actual gobierno otorga especial aten-
ción a los problemas que enfrenta el desa-
rrollo del complejo estatal siderúrgico; éste
desde hace años intenta solucionar una si-
tuación de costos crecientes tanto en lo que
corresponde a su operación como a su ex-
pansión. La realidad es que la industria
siderúrgica ai cumplir una política de con-
trol de precios muy estricta ha impedido a
las empresas públicas del acero ser totalmen-
te autosu fie ¡entes. Cabe destacar que en los
últimos veinte años el aumento de los pre-
cios de productos siderúrgicos |6.1°/o) se
encuentra por debajo del aumento registra-
do en el índice general de precios al por ma-
yor, tanto de artículos de consumo (8°/o)
como de producción (7°/o).
En la actualidad funciona un progra-
ma de expansión del complejo estatal si-
derúrgico con base en el desarrollo postu-
lado para la industria pesada en México.
Este programa favorece a la siderúrgica Lá-
zaro Cárdenas-Las Truchas, cuyo proyecto
de ampliación supera a los 1 500 millones
de dólares e implica aumentar la producción
a 2 millones de toneladas de acero crudo y
1.5 millones de productos terminados en
placas.
Tal proyecto de ampliación corresponde
a la segunda etapa de la siderúrgica: la fabri-
cación de aceros planos, insumo fundamen-
tal para ia industria de bienes de capital bási-
cos y equipo pesado. El proyecto incluye
una inversión conjunta con empresas japo-
nesas para producir tubería de gran diáme-
tro y aceros planos.
Fertilizantes
La producción de fertilizantes es vital
para el desarrollo agrícola. Fértil izantes Me-
xicanos S.A. (Fertimex), es la empresa de
participación estatal mayoritaria responsable
de la producción de fertilizantes (100°/o).
Al proporcionar los insumos necesarios
para mejorar el rendimiento de cultivos y
praderas, FERTIMEX, se convierte en una
empresa pública estratégica para el desarro-
llo agropecuario de México. De igual manera,
se propone acrecentar su producción para
satisfacer plenamente la demanda interna y,
obtener, en mediano plazo, la autosuficien-
cia en el abastecimiento de fertilizantes.
El gobierno, por su parte, intenta perfec-
cionar la eficiencia de FERTIMEX, para así
incrementar su producción y disminuir las
 importaciones a fin de independizarse del
abastecimiento externo, controlado por los
países desarrollados, dominantes en el mer-
cado mundial de fertilizantes.
FERTIMEX, apoya el proyecto de crear
una Empresa Multinacional de Fertilizantes,
la cual se construiría en Panamá, con apor-
tes de 100 mil dólares de los países de Amé-
rica Latina y el Caribe. El objetivo de esta
empresa multinacional pública serla: evitar
la dependencia de los países latinoamericanos
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
con respecto a los altamente industrializados
en materia de abastecimiento de fertilizantes.
El complejo estatal de fertilizantes rea-
liza planes y programas para mejorar y ex-
tender su capacidad instalada mediante la
aceleración de los proyectos en ejecución,
tanto nuevos como de ampliación, con ob-
jeto de racionalizar el uso de fertilizantes,
promueve los abonos naturales en terrenos
alejados, con deficiente infraestructura eco-
nómica e incosteabilidad para el empleo de
fertilizantes químicos. Además, proyecta
modernizar sus equipos y maquinarias para
evitar estrangulamientes futuros en la capa-
cidad productiva; expande los canales de
comercialización, y por último, revisa su
política de precios a fin de lograr el autofi-
nanciamiento. Actualmente, ta tonelada de
fertilizantes en México cuesta alrededor de
2 500 pesos lentre 87 y 109 dólares), que
es uno de los precios más bajos del mundo.
En 1978, las plantas de Fertimex produ-
jeron 2.2 millones de toneladas, importaron
1.6 millones de materias primas y, aproxi-
madamente, 1 millón de productos termina-
dos (Fertilizantes Diversos). En 1979, la
producción alcanzó los 2.6 millones de to-
neladas; la importación disminuyó 15°/o
en materias primas y 50°/o en productos fi-
nales. Para 1980, se espera alcanzar una
producción de 3.4 millones de toneladas, y
únicamente importará 100 000 toneladas de
abonos potásicos.
Uno de los problemas más serios que en
la actualidad enfrenta la empresa estatal de
fertilizantes es el transporte ferroviario; la
carencia de vagones de ferrocarril le ha afec-
tado, tanto en el abastecimiento de insumos
básicos para la producción como en el trans-
porte de los productos terminados a los cen-
tros de consumo. Este año se utilizará inten-
samente el transporte terrestre carretero, aun
cuando esto implique costos mayores y, en
consecuencia, mayores subsidios de parte del
gobierno central.
El complejo estatal de fertilizantes, por
ahora, continuará importando 1 millón 200
mil toneladas anuales de roca fosfórica, pero,
se espera que este volumen disminuya en
un futuro próximo, en la medida que au-
mente la explotación y producción nacional
de la roca fosfórica.
Uno de los objetivos estratégicos del
complejo estatal de fertilizantes es lograr la
autosuficiencia y obtener un uso óptimo de
los recursos del país para producir fertili-
zantes químicos.
FERTIMEX, demanda de la petroquí-
mica básica el amoniaco, insumo esencial
32
que junto con el fósforo, potasio y azufre
son los componentes básicos para la fabri-
cación de fertilizantes. La meta de esta
empresa es llegar a producir en 1982, 6
millones 547 mil toneladas, con lo cual
México, para esa fecha, sería autosuficiente
en el abastecimiento de fertilizantes.
D) Participación en otras ramas del sector
industrial manufacturero
A continuación, se anal iza la participación
del Estado en otras ramas de la actividad in-
dustrial manufacturera, tomando como base
la información del X Censo I ndustrial, con
datos de 197518 (Cuadro 4.2.2.6}.
Fabricación de alimentos. El volumen
creciente de inversiones hechas por el Es-
tado en activosfijosdurantelosúltimosaños,
condiciona que las empresas estatales re-
presenten, en conjunto, el 23.9°/o del total
de activos fijos de esta rama industrial. Lo
reciente de estas inversiones y el desfase
que existe entre el momento de la realiza-
ción de la inversión y el tiempo en que ésta
alcanza su nivel normal de producción, son
causas de que la aportación que hacen las
empresas a la producción bruta de esta rama,
sea únicamente del 8.4°/o.
Es importante destacar que la partici-
pación del Estado en esta rama de la industria
se caracteriza por su impacto social sobre
las satisfacciones de necesidades básicas. Uno
de los pilares sobre los que se ha apoyado la
política estatal de suministros baratos y de
calidad, accesible a la población de escasos
recursos, es la Compañía Nacional de Sub-
sistencias Populares (CONASUPO).
Este organismo descentralizado, ha crea-
do una serie de empresas que industrializan
productos de consumo popular y garantizan
una nueva intervención efectiva del organis-
mo de la regulación de su precio en el mer-
cado. Industrias CONASUPO, S. A.,deC. V.,
produjo en 1976, el 39.9°/o de la produc-
ción nacional de aceites comestibles. Leches
industrializadas Conasupo, S. A. de C. V.
(LICONSA), produjo en el mismo año 277.8
millones de litros de leche rehidratada, que
fue vendida en su totalidad a personas de
escasos recursos económicos, paliando de es-
ta manera el creciente déficit que existe de
este producto en el país. Maíz Industriali-
zado Conasupo, S. A. de C. V. (MICONSA)
y Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de
C. V. (TRICONSA) que producen harina de
maíz y pan respectivamente.
En materia de producción azucarera, el
Estado ha diseñado una política basada en
el abastecimiento de la demanda interna a
precios diferenciales, según se trate de de-
manda para consumo humano, o demanda
para insumos de la industria, siendo infe-
riores en el pnmer caso. Además, se regula
la oferta del producto para garantizar el
cumplimiento de los precios establecidos.
Para regular la oferta, el Estado cuenta con
^ El X Censo Industrial de 1 97 5, no necesariamente re-
tleja la situación real de ese año porque la información
entregada por algunas empresas no ha sido completa
v otras no han s¡do considerabas: pero, los datos que
entrega sirven para avalar ciertos anáhss y tendencias
dentro riel sector industrial
dos mecanismos fundamentales: uno en el
que los productores privados se asocian con
el sector público en la comercialización y
distribución del producto a través de la
Unión Nacional de Productores de Azúcar,
S. A., (UNPASA), y el otro es el que repre-
senta la producción de propiedad estatal. El
37.5°/o del total de ingenios pertenece al
Estado y producen el 34.1 °/o del volumen
nacional de azúcar (1976).
Elaboración de bebidas. La importancia
de esta actividad en el contexto de las fun-
ciones sociales y de promoción del desarro-
llo realizadas por el Estado, es poco signi-
ficativa. Así lo demuestran los datos sobre
participación en dicha rama industrial, don-
de tiene apenas el 0.2°/o del total de activos
fijos en la rama, y contribuye con el 0.2°/o
de la producción bruta total.
Beneficio y fabricación de productos de
tabaco. La participación del Estado en esta
rama está condicionada por ésta al gran nú-
mero de agricu Itores de escasos recursos que
emplea, y por la considerable importancia
que adquiere esta actividad en las zonas pro-
ductoras.
La producción primaria de productos de
tabaco, involucra directamente a un gran
número de productores agrícolas, que en
determinado momento se enfrentaban a es-
tructuras mono páticas en la comercializa-
ción de su producto. Este hecho fue el mo-
tivo principal de la decidida intervención
del Estado en su industrialización.
Si bien, no se dispone de datos referen-
tes a la participación del Estado en el volu-
men de la producción nacional, se sabe que:
Tabacos Mexicanos, S. A., empresa de par-
ticipación estatal y mayoritaria, apoya desde
la siembra a los productores de tabaco, pro-
porcionándoles asistencia técnica, créditos e
insumos, a fin de elevar la calidad del tabaco
producido y contribuir a la elevación de tos
ingresos y del nivel de vida de aquéllos. El
Estado tiene una participación minoritaria
en la empresa Cigarros La Tabacalera Me-
xicana, S. A. de C. V., una de las más impor-
tantes en el país.
Las empresas estatales poseen el 78.5°/o
de los activos fijos netos de la rama, y con-
tribuyen con el 32.9°/o de la producción
bruta total; lo que indica una relación de
activos fijos netos a producción bruta total
de 2.387, muy superior a la del resto de las
empresas que es de 0.320. Esta situación se
explica por la orientación que tiene la parti-
cipación de las empresas estatales hacia la
producción de tabaco como insumo para la
elaboración de productos de consumo final
(como cigarrillos y puros), lo que requiere
de elevadas inversiones en activos fijos y, en
contraste tiene precios inferiores al de los
productos terminados. Con ello se cumple
con el doble propósito de: elevar los ingre-
sos de los productores agrícolas, y garanti-
zar el suministro de materia prima decalidad
y a precios atractivos, a los productores de
bienes de consumo final.
Industria Textil. La tradición que re-
presenta esta industria en la economía del
país es símbolo de su antigüedad y bondad
como actividad productiva.
 El Estado limita su participación en esta
rama industrial para salvaguardar aquellas
empresas que, dado los bajos márgenes de uti-
lidad que dejan, las hacen poco atractivas a
los particulares. El Estado ha adquirido
estas empresas con el fin de preservar la
fuente de trabajo. Estas plantas producen
textiles de fibras duras o naturales princi-
palmente; por lo mismo, sus activos fijos no
son elevados como en el caso de las empre-
sas productoras de textiles a base de fibras
sintéticas. Las empresas estatales tienen el
10.7°/o de los activos fijos netos totales y
contribuyen con el 8.4°/o de la producción
bruta total del 1.274, superior a la del resto
de las empresas de la rama industrial que es
de 0.975. Esta diferencia se explica también
por el tipo de textiles de fibra sintética, lo
que hace que aun cuando el precio es rela-
tivamente más elevado, en conjunto su par-
ticipación en el total sea reducida.
A pesar de esta moderna participación
en el total de la producción bruta de la rama
industrial, Ayotla Textil, S. A., Comercial
de Telas, S. A., que son empresas líderes en
la rama, pertenecen al Estado; todas ellas
producen textiles de fibras naturales cuyo
valor ha disminuido en términos relativos
respecto al total de la rama industrial. Cor-
demex, S. A. de C. V., es una empresa ca-
racterística del enfoque social que da el
Estado a sus empresas, ya que alrededor de
esta empresa, subsiste un gran número de
agricultores que cultivan el henequén, fibra
que emplea en su totalidad la empresa en
la producción de cabos, cuerdas, alfombras
y costales.
Fabricación de prendas de vestir y otros
artículos confeccionados con textiles y
otros materiales. La participación del Es-
tado en esta actividad es reducida, ya que
posee el 1.4°/o de los activos fijos netos y
produce el 1,4°/o de la producción bruta
total, lo que da una relación de activos fijos
netos a producto bruto de 0.929, mientras
que para el resto de las empresas de la rama
industrial es de 1.001. La Sociedad Coope-
rativa de Obreros de Vestuario y Equipo,
S.C.L. de P.E. (COVE), es una de las empre-
sas consideradas más importantes en el ramo
y agrupa, como su nombre lo indica, a obre-
ros del vestido en una cooperativa de pro-
ducción que representa una fuente de ingre-
sos segura y un empleo permanente y
remunerador. Esta empresa surte la deman-
da de vestuario y equipo de las fuerzas ar-
madas del pai's.
Industrialización y producción de made-
ra y corcho, excepto muebles. La explota-
ción de los recursos forestales es una activi-
dad reservada exclusivamente al Estado, el
que, por medio de concesiones a particula-
res, norma y controla la explotación de esos
recu rsos.
En la actualidad, las empresas y organis-
mos descentralizados del Estado han reali-
zado fuertes inversiones en maquinaria,
equipo e instalaciones para la explotación
forestal, que explican en parte el hecho de
que con el 18.6°/o de los activos netos, sólo
produzca el 12.1°/o de la producción bruta
total. Productos Forestales Mexicanos, es el
organismo descentralizado encargado de la
explotación de los recursos forestales en va-
rias partes de la República, y está considera-
do como una de las instituciones más impor-
tantes en esta rama industrial.
Fabricación y reparación de muebles y
accesorios, excepto los de metal y plástico
moldeado. La participación del Estado en
esta rama es muy reducida. Empleando el
2.4°/o de los activos fijos netos totales,
produce apenas el 0.3°/o del producto bru-
to total.
Industria det Papel. La participación del
Estado en esta actividad industrial se carac-
teriza por la orientación de sus inversiones
en activos fijos, que representan el 17.6°/o
del total de la rama. Lo reciente de una bue-
parte de estas inversiones, ocasiona que la
aportación de las empresas estatales a la
producción bruta total sea sólo del 7.9°/o
dando una relación de activos fijos a pro-
ducto bruto de 2.347, mientras que para el
resto de las empresas es de 0.891.
La Compañía Industrial de Atenquique,
S. A., es una de las compañías más impor-
tantes de esta rama industria! y es de propie-
dad estatal mayoritaria. Productora e Im-
portadora de Papel, S. A., de C. V., también
de participación estatal, es la única empresa
distribuidora de papel periódico, lo que ga-
rantiza el abastecimiento de este insumo vi-
tal para la industria periodística nacional.
Industria editorial, de impresión e in-
dustrias conexas. Las inversiones realizadas
por el Estado en esta actividad, son la causa
de que las empresas públicas ubicadas en es-
ta rama controlen el 2.40/0 de los activos
fijos netos y generen el 0.8°/o del producto
bruto total.
El Estado ha instituido,con el fin de es-
tandarizar la información que se maneja en
las escuelas primarias del país, los libros de
texto gratuitos. El carácter social de esta la-
bor resulta obvia, al igual que la realizada
por el resto de las empresas estatales de
esta rama, al procurar la difusión de la cul-
tura a todas las capas de la población. Des-
taca por su importancia, el Fondo de Cul-
tura Económica, empresa editorial del Esta-
do que edita textos literarios y científicos
de amplia difusión en el mundo de habla
hispana.
Derivados del Carbón Minera!. Los datos
relativos de participación estatal en la rama
son poco indicativos de su importancia. Las
empresas estatales, con el 2.6°/o de los acti-
vos fijos netos de la rama, producen el 7.3°/ o
del producto bruto total, lo que da una re-
lación de activos fijos a producto de 0.433,
mientras que para el resto de las empresas
de la rama es de 1.036.
Fabricación de productos de minerales
no metálicos (excepto petróleo y carbón
mineral). Debido al desarrollo considerable
de la construcción en las últimas décadas, el
Estado ha tenido que realizar cuantiosas
inversiones a fin de resolver esta escasez en
el suministro de materiales para la construc-
ción, especialmente cemento. Lo anterior,
unido a las inversiones realizadas por las em-
presas del Estado en la fabricación de vidrio,
y otros productos de minerales no metálicos.
es la causa de que las empresas estatales,
contanto con el 18.8°/o de los activos fijos
netos de la rama, genere apenas el 3.6°/o del
producto bruto total.
Fabricación de productos metálicos, ex-
cepto maquinaria y equipo. La participación
del Estado en esta rama industrial es reduci-
da. Debido a lo limitado de su efecto sobre
el desarrollo del resto de la economía, el
Estado ha restringido su participación en esta
rama, para evitar estrechez en la oferta de
productos como muebles, herramientas y ar-
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
tículos de ferretería, procurando evitar el
cierre de fuentes de trabajo que ejerzan una
presión sobre el mercado laboral.
De esta manera, las empresas estatales
ubicadas en esta rama, representan el 6.3°/o
del total de activos fijos netos, y generan el
6.3°/o del producto.
Fabricación, ensamble y reparación de
maquinaria, equipo y sus partes, excepto
eléctrica. La importancia que tiene la produc-
ción de máquinas herramientas (tornos, fre-
sadoras, esmeriles, etc.) es considerable. Las
empresas públicas ubicadas en esta rama dis-
ponen del 6.7°/o del activo fijo neto y gene-
ran el 1,8°/o de la producción bruta.
Fabricación y ensamble de maquinaria,
equipo, aparatos, accesorios y artículos eléc-
tricos. La participación del Estado en esta
actividad se ha reducido a evitar el cierre de
empresas que representan un empleo perma-
nente para un buen nú mero de personas. Así,
los activos fijos de las empresas estatales re-
presentan el 5,5°/o del total, y aportan el
4.3°/o de la producción bruta total, teniendo
una relación de activos fijos a productos de
1.271 mientras que para el resto de las indus-
trias es de 0.987.
Construcción, reconstrucción y ensamble
de equipo de transporte y sus partes. La par
ticipación del Estado en esta actividad es
considerable y se orienta principalmente a
garantizar la producción suficiente de equipo
de transporte, como un requisito indispensa-
ble para mejorar y satisfacer las exigencias
de la economía nacional, cada vez mayores
en esta materia.
La industria automotriz, que forma parte
de esta rama, se considera como una de las
actividades industriales de vital importancia
por el efecto de propagación que ejerce so-
bre la producción de otras industrias, como
la hulera, vidriera, de servicios mecánicos,
del acero y la industria productora de apara-
tos eléctricos. La participación estatal en esta
actividad se ejerce a través de tres empresas:
Vehículos Automotores Mexicanos, S. A.,
(VAM), Diesel Nacional, S. A. (DINA) y
Mexicana de Autobuses, S.A., (MASA). VAM
produjo durante el periodo enero-noviembre
de 1978, el 23.9°/o de la producción nacio-
nal de automóviles compactos, y el 3.1°/o y
2.7°/o de la producción nacional de camio-
nes comerciales y ligeros respectivamente.
Constructora Nacional de Carros de Fe-
rrocarril, produjo en 1976, 2 776 unidades
ferroviarias entre tolvas, carros, tanques y
góndolas metaleras. Durante el mismo perio-
do, la empresa logró producir con un 50°/o
de integración nacional, 900 unidades para ,
 el sistema de Transporte Colectivo Metro; lo
que constituye un avance tecnológico, a la
vez que representa un considerable ahorro
de divisas.
Según datos censales, las empresas estata-
les en esta rama poseían el 25.8°/o de los
activos fijos netos en 1975, y produjeron el
20.3°/o de la producción bruta total, con una
relación activos fijos a producto de 1.271.
4.2.3 Participación en la industria extractiva:
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
minería
La minería esuna industria extractiva que
produce una serie de minerales estratégicos
y es fuente de insumos esenciales para otras
ramas de la actividad económica. La presen-
cia del Estado es muy fuerte en este sector y
representa para el sector público un buen ins-
trumento de producción y control de ciertas
variables del proceso de desarrollo económi-
co nacional.
La minería ha tenido altos y bajos como
resultado de los precios en el mercado inter-
nacional que ha provocado condiciones des-
favorables para la demanda exterior de mine-
rales y concentrados industriales en el perio-
do 1975-1979. La producción minera tuvo
tasas de decrecimiento en 1975 y un estan-
camiento en 1977; en 1978, mostró una tasa
de aumento de 2.1 °/o con excepción de la
plata y el plomo, cuya extracción creció en
7.9°/o y 4.3°/o respectivamente, el resto de
la producción de los minerales preciosos e in-
dustriales presenta una baja, destacando el
oro, que después de haber mostrado un cre-
cimiento de 30.5°/o en 1977,en 1978 redujo
su explotación en cerca de 5°/o. En 1979, la
minería creció en 4°/o, principalmente, por
el mejoramiento de precios en el mercado
internacional y por el aumento de la capaci-
dad para refinar cobre.
Este sector tiene una vital importancia
como fuente de energéticos (petróleo, gas
natural y carbón mineral) de uso generalizado
en la economía. Además, proporciona los in-
sumos básicos como potasio y fósforo a la
industria de fertilizantes que es clave para el
desarrollo agropecuario.
El sector público otorga una especial
atención a la producción minera y su inter-
vención está dirigida a evitar posibles estran-
gulan! lentos en otros sectores de la econom ía
por insuficiencias en el abastecimiento de los
insumos mineros necesarios. De igual mane-
ra se trata de controlar la exportación de los
recursos no renovablesdel país, los cuales son
considerados patrimonio del pueblo, y por
lo tanto, es responsabilidad ineludible del
Estado salvaguardar el interés y el derecho a
usufructo de estas riquezas básicas, que tam-
bién merecen las futuras generaciones.
a) Extracción y beneficio de minerales me-
tálicos
Las empresas siderúrgicas estatales, repre-
sentan grandes inversiones que tiene un largo
periodo de maduración para el Estado. En
este marco, se explica, en parte, la despro-
porción que existe entre los activos fijos netos
de las empresas públicas del acero (40,4°/o)
y su contribución a la producción total
(21.0°/o).¡ Este es el caso del Consorcio Mi-
nero Benito Juárez-Peña Colorada y de la
Siderúrgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas,
que entraron en operación en 1975.
Las empresas estatales en 1975, participa-
ron con el 21°/o del valor total de la produc-
ción de minerales metálicos. La empresa
de participación estatal mayoritaria Z1NCA-
MEX, S. A., produjo el 21.2°/o del volumen
total de cadmio refinado; la empresa de par-
ticipación estatal minoritaria Cía. Minera
Autlán, S. A., de C. V., produjo el 68.7%
del volumen total deferroaleaciones y la C ía.
Minera de Cananea, S. A., también de partici-
pación estatal minoritaria, produjo el 51,2°/o
del volumen total de cobre.
Las cifras indicadas mas arriba, señalan la
importancia que tiene el sector paraestatal
en la producción de minerales metálicos para
uso industrial, los cuales constituyen un in-
sumo básico para el desarrollo de la industria
de transformación.
b) Extracción de minerales no metálicos
Iexcepto salí
La participación de las empresas estatales
en los activos fijos netos de la rama es del
35,0°/o, y su aportación al valor de la pro-
ducción total es del 38.6°/o lo que denota
una estructura de producción eficiente en tér-
minos de la relación activo fijo neto a produc-
ción bruta total, que es mayor en el caso de
las empresas del Estado 11.10) queen las
del resto de la rama (0.94).
La participación del Estado en esta rama
de la industria extractiva difiere en función de
los productos que la integran. Mientras que,
en el caso de productos como petróleo, azu-
fre, fósforo y potasio las empresas del Estado
son las únicas autorizadas para explotarlos,
el Estado no interviene en la explotación de
otra gama de minerales no metálicos. Este he-
cho explica en parte, que las empresas esta-
tales, ocupando el 18.8°/o del personal em-
pleado en la rama contribuyan con el 47.7°/o
del valor agregado, que da una relación per-
sonal ocupado a valor agregado muy superior
para las empresas estatales 12.53) que para
las del resto de la rama 10.64).
c) Explotación de sal
El sector paraestatal tiene una importan-
cia relevante en la producción y exportación
de sal. México ha llegado a ser el principal
exportador mundial de sal. A partir de 1973,
el sector industrial paraestatal pasó a contro-
lar a la empresa Exportadora de Sal, S. A.,
que explota uno de los yacimientos más gran-
des del mundo "Guerrero Negro", situado
en Baja California. En esta área se han desa-
rrollado diversos proyectos de industrializa-
ción de la sal. En 1975, la empresa de partici-
pación estatal mayoritaria Exportadora de
Sal, S. A., participó con el 71,9°/o del volu-
men físico total de la sal producida en ese
año.
4.2.4. Energéticos; petróleo y electricidad
México es un país privilegiado en materia
de disponibilidad de recursos energéticos, no
únicamente por la abundante existencia de
hidrocarburos, sino también, por la existencia
de otras fuentes de energía como son: el car-
bón, uranio, hidráulica, geotérmica y solar.
La crisis actual de energéticos en el mun-
do pone a México en una posición expectable
como productor y exportador de hidrocar-
buros. Esto hace que el petróleo se transfor-
me en elemento estratégico y clave^de su
futuro desarrollo económico nacional.
a) Petróleo
A principios del siglo XX, fue el comienzo
de la historia del petróleo en México: prime-
ro bajo el dominio de las compañías extran-
jeras (americanas e inglesas) que durante más
de 30 años explotaron las riquezas del sub-
suelo y de las cuales obtuvieron beneficios
cuantiosos. Las concesiones de explotación
y exploración, y todas las facilidades de que
gozaron estas compañías estuvieron legaliza-
das por la Ley del Petróleo de los Estados
Unidos Mexicanos, decretada en 1901, en la
cual le asignaron facultades amplias al Ejecu-
tivo Federal y al Gobierno Federal, para in-
tervenir en materia de exploración y explo-
tación de petróleo.
En 1910, se alcanzó una producción de
3.6 millones de barriles anuales, la cual su-
peraba la demanda nacional. A partir de
este año, continúa el ascenso de la produc-
ción petrolera —que no fué interrumpida por
el estallido del movimiento revolucionario-
alcanzando al año de 1921 una producción
de 193 millones de barriles anuales, cifra que
colocó al país como segundo productor mun-
dial de petróleo crudo. Durante la mitad de
los años veinte se mantuvieron esos niveles
de producción, década que podría ser califi-
cada como de gran éxito para la industria
petrolera, aún cuando los beneficios obteni-
dos no se reflejaron en adelantos importan-
tes para el país (cuadro 4.2.4.2).
El dominio y explotación del petróleo
por empresas extranjeras (65°/o capitales20 de
Estados Unidos y 32°/o de capital inglés) ,
después de la promulgación de la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos Mexica-
nos en 1917 no duraría más de 30 años. El
pueblo mexicano había desde antes iniciado
la lucha por rescatar las riquezasdel subsuelo
que estaban bajo control de empresas extran-
jeras. Las fuerzas sociales y políticas más
conscientes se manifestaron por la expropia-
ción como un objetivo estratégico de su lucha
por la independencia económica. Ello se lo-
gró, cuando el Gobierno de México el 18 de
Marzo de 1938, tomó la decisión de expro-
piar la industria petrolera por causa de utili-
dad pública. Este acto significó reafirmar la
soberanía nacional y recuperar una riqueza
natural básica para el desarrollo del país.
i) La creación de petróleos mexicanos
(PEMEX)
Tres meses después de haberse llevado a
cabo la Expropiación Petrolera, se creó por
decreto presidencial el 8 de junio de 1938 la
institución pública "Petróleos Mexicanos",
19
Las reservas totales probables de hidrocarburos garan-
tizan a México una perspectiva de desarrollo que no
tienen otros países de América Latina, (cuadro
4 2.4.1.).
20 Cifras obtenidas de PEMEX.
para encargarse de los bienes expropiados.
Sus atribuciones eran muy reducidas al prin-
cipio, ya que no incluyeron la distribución
de los productos petroleros; actividad que
estuvo a cargo de otro organismo creado para
ese fin denominado "Distribuidora de Petró-
leos Mexicanos, que dependía directamente
del Ejecutivo Federal, mientras que la coor-
dinación administrativa estuvo a cargo de la
Administración General de Petróleos Nacio-
nales.
Posteriormente, en el año de 1940, se
unifica toda la industria petrolera bajo la
coordinación exclusiva de Petróleos Mexica-
nos, con lo que los anteriores organismos se
liquidan y, desde entonces, esta institución
pública rige los destinos de esta industria.
Desde su creación se constituyó en un
organismo público descentralizado del Go-
bierno Federal de carácter técnico, indus-
trial y comercial que cuenta con personalidad
jurídica y patrimonio propio. Y que de acuer-
do a los lincamientos de sectorización imple-
mentados por el actual proceso de Reforma
Administrativa, es incluida para su coordi-
nación dentro del Sector Industrial, en el
cual se constituye como la empresa pública
más importante. Las funciones de PEMEX
son las siguientes:
—Tiene a su cargo la explotación, explo-
ración, refinación, transporte, almacena-
miento, distribución y las ventas de pri-
mera mano del petróleo, el gas y los
productos que se obtengan de la refina-
ción de éstos;
— La elaboración, el almacenamiento, el
transporte, la distribución y las ventas de
primera mano del gas artificial, y
— La elaboración, el almacenamiento, el
transporte, la distribución y las ventas de
primera mano de aquellos derivados
del petróleo que sean susceptibles de ser-
vir como materias primas industriales
básicas.
ii) La exploración petrolera
Las experiencias y estudios que han resul-
tado de las exploraciones en lo que va de este
siglo, han determinado que obviamente no
todo el territorio mexicano presenta condi-
ciones para la acumulación de hidrocarburos,
y que la zona con mayores posibilidades de
desarrollo petrolero es la planicie costera
del Golfo de México, desde las estribaciones
de la Sierra Madre Oriental en el Noroeste
hasta la Península de Yucatán, sobre los es-
tados de: Nuevo León, Tamaulipas, parte
Oriental de San Luis Potosí, Veracruz, Ta-
basco y Campeche.
La actividad exploratoria cobra impor-
tancia al paso de los años ante las continuas
necesidades de incrementar la producción de
petróleo para cubrir la demanda creciente de
hidrocarburos, y con el fin de encontrar
nuevas fuentes de reservas. Los esfuerzos
realizados en este sentido han logrado descu-
¿1 presidencia de la República Coordinación General de
Estudios Administrativos, Manual de Organización de la
Administración Pública Paraestatal, 1977, vol. A, p.
71, México, 1 977,
brim lentos en las aguas del Golfo de México
que colocan a esta zona como la provincia
petrolera de primer orden.
Existen zonas donde se han realizado tra-
bajos exploratorios preliminares y son: el
Norte de la República, la parte Central del
Altiplano en Oaxaca y Chiapas, y en Baja
California y la Costa de Sonora: otras tantas
regiones en el Norte y Sur del país en las
que aún no se definen sus posibilidades, pero
que son zonas geológicas arpopiadas.
Los resultados en materia de explotación
desde 1938 hasta la fecha, se resumen en el
(cuadro 4.2.5.3). en el cual puede observar-
se que en el ¡periodo 1970-1978, se intensi-
ficaron las actividades exploratorias pasando
de 820 grupos mes trabajados en 1970, a
1229 en 1978, lo que significó un buen
incremento.
iii) La perforación petrolera
Constituye una fase secundaria cuyo éxi-
to depende, en gran medida, de la eficiencia
y calidad de los estudios de exploración y su
importancia es menor que ésta.
En el pasado, México perdió miles de ba-
rriles de petróleo, por la negligencia de las
compañías extranjeras primero, y después
por no contar con técnicas adecuadas de
perforación que evitaran al momento de bro-
tar el yacimiento, el menor desperdicio posi-
ble de hidrocarburos. En la actualidad, se
utiliza el sistema de perforación rotatoria.
En el mismo cuadro puede observarse un
resumen de indicadores de exploración des-
de 1938 hasta 1978; por ejemplo, en 1978
de 83 pozos de exploración 25 fueron pro-
ductivos y 55 improductivos, ésto equivale
a 33.7°/o de acierto.
Hoy en día, el éxito obtenido se debe, en
parte, a que ios estudios exploratorios cada
vez son más precisos y permiten realizar una
mayor selección de los campos que ofrecen
mayores posibilidades. Petróleos Mexicanos
ha estado incrementando sus inversiones
tanto en la exploración como en la perfora-
ción.
iv) La extracción petrolera
Los productos de la industria petrolera
en México son fundamentalmente; petróleo
crudo, gas natural y los derivados del petró-
leo; los dos primeros constituyen la produc-
ción primaria y el último, la pnxtfcció
secundaria.
En relación a la producción primaria, la
producción de petróleo crudo y líquidos de
gas ha aumentado notablemente al pasar
de 177 559.0 miles de barriles en 1970 a
485 296.3 en 1978, habiendo alcanzado ya
un promedio de 1 330 000 barriles diarios.
Este incremento, que proviene principal-
mente de la zona sur, permite satisfacer
su alta demanda de hidrocarburos, y a partir
de 1975, pasa de pals importador de petró-
leo crudo a país exportador, logrando obte-
ner divisas importantes a partir de 1976.
México también fue importante productor
de gas natural en 1978: su producción de
26 474 millones de m3 representa más del
60°/o de la obtenida en 1968, lo que le
permite satisfacer casi en un 100°/oel mer-
cado nacional, logrando exportar el exce-
dente (cuadro 4.2.4.4).
Las principales zonas productoras de pe-
tróleo crudo y gas natural son las que se ubi-
can en los distritos del Sur. Para el año de
1977, estas zonas participaron con el 70.6°/o
de la producción de crudo y con el 64.4°/o
de gas natural; el resto se reparte entre los
distritos de la zona norte y los distritos del
este de Poza Rica y otros (cuadro 4.2.4.5).
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
La producción secundaria resulta del pro-
ceso de refinación del petróleo crudo, con el
objeto de obtener productos de distintas ca-
racterísticas, que pueden ser utilizados en la
agricultura, industria, uso doméstico, com-
bustibles, como lubricantes o materias pri-
mas para la industria petroqu (mica.
Petróleos Mexicanos, para efectuar los
procesos de refinación, tiene instaladas 7
modernas refinerías localizadas en: Azcapot-
zalco, D. F.. Madero, Tamps., Minatitlán,
Ver., Poza Rica, Ver., Reynosa, Tamps., Sa-
lamanca, Gto. y Tula, Hgo. Están en cons-
trucción: Salina Cruz. Oax. y Cadereyta,
N.L., y los proyectos de ampliación de plan-
tas de Salamanca. Minatitlán y Cd. Madero.
La producción de derivados del petróleo
cubre en promedio desde 1960 el 97.4°/o
del consumo nacional y el resto se cubre con
importaciones. De ios principales productos
petroleros elaborados por PEMEX se tienen:
las gasolinas que representan la producción
más alta y satisfacen más del 95°/o del con-
sumo nacional desde los años sesentas. Pre-
senta en los años setentas una tasa de creci-
miento de ventas de 6.2°/o casi igual a la
que se ten Ta en ios años sesentas; esto se ex-
plica en parte por la crisis de energéticos ini-
ciada en el año de 1973 que afectó la activi-
dad económica del pafs. Con ello se propició
una reestructuración de precios de la indus-
tria petrolera, de donde los precios de la
gasolina tuvieron los más altos incrementos.
Los ingresos obtenidos por concepto de
gasolina también reflejan una disminución
en relación a los ingresos totales de PEMEX.
Mientras en T968 representaban el 60°/o del
total, en 1978, su participación disminuyó
al 54.5°/o (cuadro 4.2.4.6).
La producción de Diesel se ha visto favo-
recida con la anterior situación, incremen-
tando los volúmenes de sus ventas al pasar
de 26 715 miles de barriles en 1968 a 72 461
miles de barriles en 1978. Sin embargo, los
ingresos derivados de sus ventas solo se
incrementaron ligeramente; para los mismos
años su participación es de 13.7°/o y 14.8°/o
respectivamente
Existen productos como al comoustóleo
y los asfaltos donde su producción no solo
satisface el consumo nacional sino que le
quedan sobrantes para la exportación. El
combustóleo es el producto que en mayores
volúmenes se ha exportado, con excepción
del petróleo crudo y del gas natural. Sin em-
22 $pp Coordinación General del Sistema Nacional de In-
formación. La Industrié Petrolera en México, Cuadro
2,49 p. 1 78, México 1 979 v cuadro 4.2.4.6.
 bargo, a partir de la década pasada existe
una tendencia descendente de sus exceden-
tes de exportación.
En relación a ciertos productos: kerosi-
nas, parafinas, turbosinae, lubricantes, grasas,
algunos cubren casi la totalidad del marcado
nacional y otros, tan solo una parte.
b) Electricidad
La electricidad es un energético indispen-
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
sable para la actividad productiva y el desa-
rrollo del bienestar social de la población.
En relación a ésto último, se le considera
un servicio y su explotación está reservada
al Gobierno Federal.
Hasta el año de 1937, la energi'a eléctrica
era suministrada en su totalidad, por compa-
ñías extranjeras que operaban en el país
desde finales del siglo XIX, tales como: The
Mexican Light and Power,23Col, Ltd; La Ame-
rican Foreign Power Co., y la Cía. Hidro-
eléctrica Irrigadora de Chapala24 En este
mismo ano se creó la Comisión Federal de
Electricidad (CFE), como un organismo ofi-
cial encargado de dirigir el sector nacional
de generación, transmisión y distribución de
energía eléctrica.
En los primeros años, la CFE afrontó
una situación económica difícil, la cual se
agudizó por motivo de la segunda guerra
mundial, que interrumpió el suministro de
maquinaria que se requería para la construc-
ción de plantas de la CFE. No obstante, en
1944 se instaló su primera unidad generado-
ra de importancia, en Ixtapantongo (Nuevo
Sto. Tomás, México), cuya capacidad actual
es de 106 000 kw. Esta planta fue el inicio
del acelerado crecimiento de la capacidad
instalada de CFE, que aumentó de 64 000
kw. en 1938, a 1 256 731 kw. en 1960, lo
cual representaba el 54.5°/o de la capacidad
instalada del Sector Eléctrico Nacional en
1960. Sus plantas principales estaban insta-
ladas en los estados de: Chihuahua, Durango,
Guerrero, México, Michoacán, Nuevo León,
Oaxaca, Puebla. 5 Sinaloa, Sonora, Tamauli-
pas y Veracruz.
Además de la construcción directa por
CFE de unidades generadoras para contro-
lar la producción de energía eléctrica, el
Gobierno Federal inició desde 1940, la na-
cionalización de las empresas extranjeras
existentes. "En los años de 1940 y 1941, el
Gobierno Federal por conducto de Nacional
Financiera, S.A., adquirió las acciones del
grupo Chapala, las cuales transfirió a la Nue-
va Compañía Eléctrica de Chapala, que se
convirtió en una sociedad anónima de par-
ticipación estatal con capital netamente me-
xicano", Este proceso de nacionalización
se consolidó totalmente en 1960, con la ad-
quisición del Consorcio que representaba la
Cía. Impulsora de Empresas Eléctricas, pro-
piedad de la American Foreign Power Co. y
la compra del 90°/o de las acciones de la
Cía. Mexicana de Luz y Fuerza Motriz, que
23 Constituida por un conjunto de empresas ya estableci-
das y administradas por la Cía. Impulsora de Empresas
Eléctricas.
24 Denominada anteriormente Cía. Eléctrica Chapala.
25 CFE Evolución del Sector Eléctrico en México, (publi-
cación aniversario!, México 1977, pp 47 y 68
26 Op. CU. p. 29.
era propiedad de The Mexican Light Power
Co. Ltd.
La adquisición de estas compañías cons-
tituyó un paso decisivo para la integración
del Sector Eléctrico Nacional. El proceso se
complementó en los años posterioresa 1960,
por la compra de diversas empresas particu-
lares de menor importancia que en forma
aislada venían operando en el interior del
país. En 1967, se determinó la disolución y
liquidación de 19 empresas filiales y su inte-
gración a la CFE, para terminar este pro-
ceso en 1972, cuando se adquirieron las últi-
mas empresas particulares que quedaban,
con lo cual la CFE tomó a su cargo total-
mente la dirección del Sector Eléctrico Na-
cional, que al año 1976 contaba ya con el
92.6°/o de la capacidad instalada de este
sector y generaba totalm^rite la energía des-
tinada al servicio público
En 1976. la capacidad instalada del sec-
tor eléctrico nacional totalmente integrado,
era de 11 459 miles de kw. Esto fue posible
por el acelerado crecimiento en la construc-
ción de nuevas plantas de la CFE . El cre-
cimiento anual promedio del periodo 1960-
1976 fue de 1T°/o, lo cual era necesario
para solventar las demandas provenientes de
la creciente población y las del sector indus-
trial. La población en ese mismo periodo
había tenido un crecimiento del 3.5°/o
promedio anual y en lo que respecta al creci-
miento de la producción industrial el incre-
mento anual fue de 7.9°/o en el mismo pe-
riodo.
Atendiendo a la capacidad por tipo de
planta del Sector Eléctrico Nacional, se obser-
va que en 1976, el 39.6°/o de la capacidad
instalada era hidroeléctrica y el 60.4°/o ter-
moeléctrica29. Esta estructura obedece a
que en México la instalación de plantas hi-
droeléctricas está condicionada por la esca-
sez de fuentes hidroeléctricas y su localiza-
ción geográfica constituye una limitación.
Las plantas termoeléctricas han contribuido
a solucionar el problema y, por tanto, han
presentado un mayor desarrollo
Para el año de 1982 estará concluida la
planta nuclear de Laguna Verde, Ver., que
será la primera en el país y que contará con
una capacidad instalada total en sus dos uni-
dades de 1 300 mw.31.
4.2.5 Participación del sector público y enti-
dades paraestatales en la producción del
sector primario: agricultura, forestal y pesca
a) Importancia del sector primario en la
econom ía
El sector primario ha desempeñado un
papel de importancia en el desarrollo econó-
mico de México, especialmente, a partir de
la década de los cuarentas, cuando se acelera
el proceso de industrialización del país. Su
27 El 7.4% restante de la capacidad instalada pertenecía
a la Cía, de Luz y Fuerza del Centro, S.A., en liquida-
ción.
28 Op, cit. Tabla 1. p. 68.
29 La generación termoeléctrica, incluye: vapor, diesel v
turbogas Op. ci!. "Evolución del Sector Eléctrico
Tabla 1 2, pág 99
30 La potencia termoeléctrica incluye: vapor, diesel y tur-
bogas.
31 1 mw = Mil lw;
contribución ha sido estratégica en el abasto
de alimentos para el consumo nacional, co-
mo fuente de empleo, y por su contribución
positiva a la captación de divisas extranjeras
provocada por la creciente exportación de
productos agropecuarios.
México, de país primordialmente rural
pasó a ser predominantemente urbano y
sem¡-industrializado. Como resultado de este
desarrollo, el país ha visto decrecer la impor-
tancia específica que tiene el sector primario
en la generación del Producto Interno Bru-
to (PIB).
En consecuencia, la estructura ocupa-
cional del país se transformó en el periodo,
decreciendo en términos relativos el empleo
en las actividades primarias y aumentando
en las secundarias y terciarias. Este fenóme-
no refleja el acelerado crecimiento del em-
pleo no agrícola frente al relativo estanca-
miento del empleo primario. A principios
del siglo, el 69.5°/o de la población econó-
micamente activa (PEA), se dedicaba a las
actividades primarias, mientras que sólo el
16.6°/o estaba ocupada en el sector secun-
dario y 13.9°/o en el sector terciario. Para
1940, la estructura del empleo no había su-
frido grandes transformaciones. En el sector
primario se ocupaba el 65.4°/o de la PEA,
15.5°/o lo estaba en el sector secundario y
19.1°/o en el sector terciario. Es en los últi-
mos cuarenta años, sin embargo, cuando la
transformación de la estructura ocupacional
se ha acentuado. En 1978, el sector primario
ocupaba el 40.1°/o de la PEA, 24.7°/o se
ocupaba en el sector secundario y el 35.2°/o
restante trabajaba en actividades del sector
terciario. Pese a la significativa reducción de
la importancia relativa del empleo primario,
es patente el papel que éste desempeña aún
como fuente de empleo, (véase cuadro 4.2.
5.1).
La importancia de la pesca y de la silvi-
cultura para generar empleo es reducida. De
los 7 millones de personas ocupadas en las
actividades primarias en 1975, tan sólo 74
mil, es decir, poco menos del 1% se dedi-
caba a las actividades pesqueras32. En
el caso de la silvicultura, ésta ocupó entre las
actividades extractivas y las de transforma-
ción, a 179 000 personas en 197833
Dentro del sector primario, las activida-
des agropecuarias desempeñan un papel pre-
ponderante, tanto por el volumen y valor
de su producción como por la generación
de empleo. En 1978, se previ ó cosechar en
el país 17 millones de hectáreas. Los diez
cultivos más importantes fueron: arroz, fri-
jol, maíz, trigo, ajonjolí, cártamo, soya, al-
godón, cebada y sorgo. Los principales pro-
ductos pecuarios fueron: carne de bovino,
porcino, aves y ovino, además, de leche,
huevo y una creciente producción de cera y
miel de abeja. Para 1978, el 30°/o de la su-
perficie total cosechada contaba con irriga-
ción34
La agricultura mexicana se caracterizó,
hasta mediados de los años sesentas, por satis-
32 SPP Coordinación General del Sistema Nacional de In-
formación, Manual de Estadística Básicas del Sector
Pesca, 1979.
33 SARH, Programa Nacional Agropecuario y Forestal,
1979.
34 (Véase cuadros del 4.2.5 2 ai 4.2 5.51
facer completamente la demanda interna de
alimentos básicos e incluso por contar con
remanentes de exportación. Los alimentos
básicos de consumo de la población son: el
maíz, el frijol y, en menor medida, el arroz
y el trigo. En los últimos años, la tasa de cre-
cimiento de la población sobrepasó la de la
producción agropecuaria, y particularmente,
la de productos de consumo básico.
La producción forestal para el ciclo pro-
ductivo 1979, fijó la meta de 8 millones 700
mil metros cúbicos de madera en rollo. Es-
ta, incluye varios tipos de maderas: precio-
sas, corrientes tropicales, pino, encino y
oyamel principalmente. La orientación de
la industria forestal maderable ha evolucio-
nado en años recientes. Puede observarse
cómo el uso de madera para combustible
tiende a disminuir y, en cambio, aumenta
el uso de madera para la producción de celu-
losa. Esto señala la tendencia a una mayor
integración de la industria forestal con la
de transformación (cuadro 4.2.5.6).
El crecimiento de la producción pesque-
ra fue relativamente lento en los años sesen-
tas, y su desarrollo se aceleró en los setentas.
La meta del presente gobierno es elevar la
captura de especies: de 546 mil toneladas
en 1976 a 2.4 millones de toneladas en 1982.
Entre ellas las principales para su explota-
ción $on: el camarón, ostión, sardina y atún
para consumo humano, y sargazos de mar
para uso industrial (cuadro 4.2.5.7).
La crisis en la producción de granos, ha
provocado un aumento en las importaciones
de éstos, y ha disminuido el saldo positivo
de la balanza comercial agropecuaria; situa-
ción compensada por el aumento en las ex-
portaciones de café, frutas y hortalizas (cua-
dro 4.2.5.8).
Tradicionalmente. las exportaciones agrí-
colas han constituido una de las principales
fuentes de divisas para México. En 1978, las
exportaciones agropecuarias alcanzaron la
cifra de 42 mil millones de pesos35 contra
casi 24 mil de las importaciones. Según esti-
maciones realizadas por la Secretaria de Pro-
gramación y Presupuesto 36 con base en la Ma-
triz de Insumo Producto en 1978, se ex-
portaron: el 10.3°/o del valor bruto de la
producción agrícola; el 2°/o de la produc-
ción ganadera, el 13°/o de la silvícola y el
1.4°/o de la pesca. Las exportaciones de
productos primarios en su estado natural y
beneficiados, representaron en 1979 apro-
ximadamente el 30°/o del total37de exporta-
ciones realizadas por México . Destacan
entre éstas: las de café, frutas y hortalizas,
así como las de camarón.
El saldo de la balanza comercial agrope-
cuaria y forestal, resulta siempre favorable,
aún cuando en años recientes ha disminuido
notablemente. En 1960, el saldo positivo
representó el 80°/o de las exportaciones,
mientras que, en 1978 únicamente el 43.2°/o.
La balanza comercial pesquera, salvo un bre-
35 incluida la revaluación
36 SPP. Coordinación General del Sistema Nacional de In-
formación, El Papel del Sector Agropecuario en la
Economía Mexicana.
37 SPP. Coordinación General del Sistema Nacional de In-
formación, Información Económica y Social Básica,
1979.
ve descenso en 1970, logró un saldo amplia-
mente favorable. El valor de las exporta-
ciones pesqueras ha crecido considerable-
mente y, en 1976, el saldo positivo represen-
tó el 93.9°/o de las exportaciones (cuadro
4.2.5.9).
b) Producción del sector agropecuario
La participación del sector público en la
producción del sector agropecuario se divide
en dos tipos de acciones. Por un lado, están
las acciones normativas del Estado y, por
otro, la intervención directa en la produc-
ción. En términos generales, la intervención
del Estado en el sector agropecuario se con-
centra en funciones de regulación e incenti-
vos a la producción.
Uno de los principales instrumentos a
disposición del Estado mexicano para inter-
venir en las actividades agropecuarias, es la
administración del agua en los distritos de
riego. Dichos distritos, construidos y finan-
ciados por el Gobierno Federal, a un costo
muy elevado, sirven tanto a los beneficia-
rios de la Reforma Agraria como a produc-
tores privados. En 1978, existían 115 distri-
tos de riego que proporcionaban servicio a
más de 3 millones de hectáreas. Con objeto
de lograr el mayor beneficio social de la in-
fraestructura de riego, el Estado, por medio
de la Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos, ejerce la facultad de entregar
agua a los agricultores, en la medida en que,
sus programas de producción se ajusten a
una serie de alternativas que aquella de ante-
mano propone a los mismos.
Por último, es importante mencionar el
fomento de la investigación científica y de
la extensión agrícola, que ha cobrado cre-
ciente importancia en los años setenta. El
servicio de extensión trata de propagar los
resultados de la investigación científica,
mediante un programa sistematizado de
ayuda técnica, a nivel local, para difundir
nuevas y mejores técnicas de cultivo, de
riego, semillas mejoradas, fertilizantes, etc.
c) Contribución de las entidades paraesta-
tales al desarrollo rural y a la satisfacción
de las necesidades básicas de los campe-
sinos.
El crédito oficial, constituyó uno de los
principales mecanismos del Gobierno Fede-
ral para impulsar el sector agropecuario. En
tos ños cuarentas, el Estado creó el Banco
Nacional de Crédito Ejidal, para satisfacer
las necesidades financieras de los campesinos
que fueron dotados con tierra (ejidos) y el
Banco Nacional Agrícola, para financiar los
requerimientos de los pequeños y medianos
propietarios agrícolas privados. Posterior-
mente, se fundó el Banco Nacional Agrope-
cuario.
A partir de 1975, las instituciones de
crédito del Gobierno Federal orientadas a
impulsar el sector agropecuario se fusionan
en una sola entidad: el Banco Nacional de
Crédito Rural.
En ei cuadro 4.2.5.10 se muestran los
montos de créditos otorgados por el sector
público para los años setenta. En él, puede
observarse que a partir de 1976, se ha dado
un fuerte impulso a las superficies agrícolas
de temporal para incrementar su producti-
vidad. Por ejemplo, en el año de 1978 se
canalizó el 60.4°/o del crédito a las tierras
de temporal y el 39.5°/o a las tierras de
riego.
Otra medida, para elevar los rendimien-
tos en los principales productos alimenticios
fue la creación, en 1943, de la Comisión Na-
cional del Maíz, que luego se transformó en
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
la empresa estatal Productora Nacional de
Semillas (PRONASE), que produce comer-
cialmente las semillas derivadas de amplios
proyectos de investigación, las cuales propor-
cionan rendimientos superiores al promedio,
y registran gran capacidad de adaptación a
las condiciones edafológicas y climatológicas
de las diferentes regiones del país. Actual-
mente, dicha empresa realiza exportaciones
de semillas mejoradas de maíz a Sudamérica.
Para contar con una infraestructura ade-
cuada al almacenamiento de granos, semillas
y demás productos agrícolas, el Gobierno
Federal crea en 1936, la empresa estatal Al-
macenes Nacionales de Depósito, que ade-
más de prestar el servicio de almacenaje y
conservación de los productos, confiere cré-
ditos prendarios que tienen corno garantía la
mercancía depositada. En 1971, se establece
la empresa estatal Bodegas Rurales Consupo
S.A., de C.V.. con la finalidad de prestar el
servicio de almacenamiento a las localidades
rurales que aún no cuentan con bodegas ade-
cuadas. Estas medidas del gobierno tienen
por objetivo: defender el ingreso de los cam-
pesinos que, frecuentemente, se deteriora
por la acción de los intermediarios y acapa-
radores. En 1978, la capacidad de almacena-
miento de las empresas mencionadas ascen-
dió a 5 millones de toneladas, mientras que
los almacenes y bodegas del sector privado
registraron 2.5 millones de toneladas de ca-
pacidad.
Para evitar la descapitalización del sector
agropecuario y disminuir los riesgos que im-
plican las inversiones en actividades agríco-
las y ganaderas, se creó en 1961, la Asegura-
dora Nacional Agrícola y Ganadera, S.A.,
como institución auxiliar de crédito del Go-
bierno Federal. En 1977, la superficie asegu-
rada por esta empresa ascendía a 2.6 millo-
nes de héctareas; en lo que respecta a la gana-
dería, tenía aseguradas 650 mil cabezas de
ganado de diversas especies.
La intervención del Estado en la comer-
cialización de los productos agrícolas pre-
tende favorecer a los campesinos y consu-
midores finales, desplazando la intermedia-
ción excesiva que resulta en la compraventa
de los productos alimenticios. La empresa
estatal Compañía Nacional de Subsistencias
Populares (CONASUPO). representa el ins-
trumento del Gobierno Federal para regular
la oferta y la demanda de los productos agrí-
colas. También, establece anualmente, los
precios de garantía de los principales pro-
ductos agrícolas, con el fin de estimular la
producción hacia los cultivos que se consi-
deren prioritarios, y garantizando a los pro-
ductores la compra de su producción al pre-
cio preestablecido. De esta forma, los cam-
pesinos tienen asegurados, de antemano, los
 ingresos por sus cosechas, lo cual impide
presiones de acaparadores e intermediarios
para reducir el precio de los productos agrí-
colas.
En 1979, se estima que CONASUPO par-
ticipó con el 56°/o de la oferta nacional del
trigo; el 47°/o de frjol; el 43°/o de arroz;
el 38°/o de sorgo y el 33°/o de la comercia-
lización del maíz, entre otros prodctos.
CONASUPO, además, es el único importa-
dor autorizado de leche en polvo para abas-
tecer el mercado nacional que adolece de un
INEGI. El papel del sector público en la economía mexicana : participación del gobierno de México en el proyecto internacional de investigación. 1982
crónico déficit de este alimento. Se estima
que en 1979, CONASUPO participó con el
91°/o de la oferta nacional de lecheen pol-
vo. Esta empresa cuenta con un amplio sis-
tema de distribución de leche rehidratada,
con plantas lecheras ubicadas en zonas po-
pulares y que expenden el producto a pre-
cios subsidiados. El precio al público de la
leche rehidratada CONASUPO, es más del
50°/o inferior al de la leche fresca produci-
da por empresas comerciales. CONASUPO,
participa dentro de las actividades del sec-
tor agropecuario en casi todas las etapas del
proceso productivo. Además, de su impor-
tante capacidad compradora de productos
de campo a precios garantizados, CONA-
SUPO participa en el fomento directo a. la
producción y la capacitación campesina; pro-
porciona servicios de almacenamiento; cubre
todas las etapas de la comercialización con
más de 5 mil tiendas, y realiza actividades
industriales como: la producción de pan,
harinas, sopas, tortillas, aceites, leche rehi-
dratada, etc.
En relación a la comercialización del azú-
car, cabe señalar que el Estado controla el
100°/o de su distribución a través de la
Unión Nacional de Productores de Azúcar
(UNPASA), considerada como una institu-
ción auxiliar de crédito perteneciente al sis-
banca rio oficial.
Para unificar la oferta de los pequeños
productores de café y aumentar su capaci-
dad de negociación en el mercado nacional
e internacional, el Gobierno Federal creó el
Instituto Mexicano del Café; éste comercia-
lizó en 1978, el 25°/o de la producción na-
cional de este grano.
El sector industrial paraestatal, también
contribuye a mejorar el nivel de vida del
sector campesino. El aporte más significati-
vo lo realiza Fertilizantes Mexicanos, S.A.
(FERTIMEX), proporcionando fertilizantes
e insecticidas a precios 50°/o menores a los
prevalecientes en el mercado nacional.
En 1980, FERTIMEX producirá 3.7 mi-
llones de toneladas de fertilizantes, los cua-
les se distribuirán en 9 millones de hectáreas
ubicadas en las zonas de riego y de mayor
precipitación pluvial. En 1982, la capacidad
instalada de la empresa ascenderá a 6 millo-
nes de toneladas.
A partir de 1977, el Gobierno Federal
otorga subsidios a la empresa, con el fin de
que el incremento de sus costos no afectara
el precio de los productos que elabora; di-
cha medida, representó un ahorro al sector
campesino equivalente al 33°/o del precio
de los fertilizantes.
Las empresas agroindustriales más impor-
tantes del país son los ingenios azucareros,
los cuales se apoyan en Financiera Nacional
Azucarera, S. A., institución de crédito del
Gobierno Federal, orientada a satisfacer los
requerimientos financieros de los ingenios y
de los campesinos cañeros. Los créditos
otorgadas por esta entidad proporcionaron
empleo a 110 mil familias de campesinos du-
rante el año de 1978. La mayor parte de la
industria azucarera nacional es controlada
por el Estado mediante una empresa pública
responsable de operar todos tos ingenios
azucareros de su propiedad. El desarrollo de
las actividades agroindustriales es uno de los
objetivos prioritarios en la política económi-
ca de la presente administración. Así pues,
además de una profunda reestructuración y
modernización en la industria azucarera, el
Estado invierte en otras ramas agroindustria-
les a fin de integrar verticalmente la produc-
ción agropecuaria.
En 1972, fundó la empresa de partici-
pación estatal Tabacos Mexicanos, S. A.
(TABAMEX), con la finalidad de fomentar
en todas sus formas la producción del taba-
co, desde su cultivo y cosecha, hasta su in-
dustrialización y comercialización en los
mercados nacional e internacional. Esta em-
presa surge como respuesta a las presiones
ejercidas por compañ ías transnacionales que
controlan internacionalmente el mercado del
tabaco. Por otro lado, opera como negocia-
dora de los intereses de los campesinos pro-
ductores de tabaco frente a dichas empresas.
Dentro de esta misma política de defensa
de los productores nacionales se formó en
1975, la empresa Productos Químicos Ve-
getales Mexicanos, S. A. de C. V., cuya ac-
tividad consiste en: la compra-venta e indus-
trialización de dioscoreáceas y de todo tipo
de productos vegetales (barbasco y otros)
susceptibles de aprovecharse para la obten-
ción de fármacos, como, por ejemplo, hor-
monas.
Una de las entidades promotoras de acti-
vidades específicas en este sector es la Comi-
sión Nacional de Fruticultura, que opera
como organismo de fomento a: la producción
comercialización y consumo de frutas. Di-
cha Comisión, desempeña diversas labores
de investigación para el aumento de la pro-
ductividad y mejora de las especies f rut ico-
las, así como el desarrollo de tecnologías
apropiadas a las diferentes etapas del proceso
productivo de la fruta. También, impulsa el
fomento a la producción canalizando crédi-
tos y otros recursos a productores especiali-
zados en esta actividad.
En relación a las actividades ganaderas,
el Estado interviene en el fomento de las
mismas, por medio de diversos instrumentos.
Aparte de los recursos crediticios canaliza-
dos por medio del Banco de Crédito Rural al
sector, existen algunos fondos y fideicomi-
sos especializados en fomentar la ganadería,
mediante el crédito en condiciones financie-
ras adecuadas. Por ejemplo: el Fideicomiso
para el Fomento, Desarrollo y Mejoramiento
de la Ganadería Ejidal y el Fideicomiso para
la adquisición de crías hembras de ganado
bovino para su crianza, desarrollo y venta en
estado de gestación a pequeños ganaderos y
ej ¡datar ios.
Para apoyar las actividades de mejora-
miento genético del hato ganadero nacional,
sb cuenta con un banco de semen que lo
distribuye a precio subsidiado y que cuenta
con la colaboración de expertos internacio-
nales en el diseño de programas de insemina-
ción artificial.
También, con el fin de apoyar a ta gana-
dería, existe la empresa Alimentos Balancea-
dos de México, S. A. de C. V., (ALBAMEX),
que se encarga de fabricar los productos que
convengan para mejorar la eficiencia del ali-
mento balanceado y concentrado para con-
sumo animal. Albamex tiene sus funciones,
además de la producción y venta de dichos
alimentos para animales, el fomento al
consumo de los mismos para mejorar la die-
ta animal, así como dar la asistencia técnica
necesaria a las asociaciones de ganaderos que
decidan producir sus propios concentrados.
di El sector forestal
Las actividades estatales en el sector fo-
restal se dividen entre: las normativas y de
fomento y las directamente productivas. En
las primeras se encuentra, como ya ha sido
mencionado, la administración del recurso
silvícola por medio de la concesión de li-
cencias para la tala moderada y racional de
los bosques así como las labores de refo-
restación. El Estado ha asumido, particular-
mente en la presente administración, la
función de cuidar los recursos silvícolas na-
cionales y fomentar la producción. En este
sentido sus funciones incluyen además de la
emisión de las licencias de explotación res-
pectivas, el desarrollo de tecnología propia y
la investigación científica del recurso y sus
aprovechamientos. El Estado supervisa las
actividades de los productores privados para
asegurar el buen manejo del recurso y el
cumplimiento de las obligaciones de refo-
restación.
El Estado está interviniendo en la orga-
nización de la producción de los pequeños
productores, que sólo recientemente han co-
menzado a explotar sus recursos forestales
directamente en tierras comunales o priva-
das. En estas empresas, el Estado se ha aso-
ciado con los productores para formar em-
presas mixtas, en las que aporta el capital y
asistencia técnica. En 1979, estas empresas
conocidas con el nombre de Unidades Pro-
ductoras de Materias Primas (UPMP), pro-
dujeron 1 millón de metros cúbicos de
madera en rollo, y para 1982, la meta es
producir 2 millones, es decir, una cuarta
parte de la producción nacional. Tales em-
presas se caracterizan por una explotación
racional del recurso que busca determinar
una capacidad de producción de acuerdo a
los potenciales de la zona, la integración
de todas las fuerzas productoras y políticas
de la región. Esto ayuda a la creación de
abundantes fuentes de empleo debido a la
utilización de tecnología específicamente
disenada con ese propósito.
El esfuerzo desarrollado por el Estado al
apoyar estas empresas forestales se enmarca
en la política de promover el trabajo colec-
tivo en la producción rural. Es así, como la
constitución de dichas empresas implica un
importante esfuerzo de capacitación técnica
y de concientización social sobre la función