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Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana


Departamento de Asuntos Públicos - FLACSO Sede Ecuador
ISSN: 1390-3691 · JUNIO 2013 · No. 13

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Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana
Departamento de Asuntos Públicos - FLACSO Sede Ecuador
ISSN: 1390-3691 · JUNIO 2013 · No. 13

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-10

Investigación

El debate sobre políticas de drogas en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13-25


Coletta A.Youngers

Los intentos de reforma de las políticas sobre drogas en América Latina. . . . . . . . . . . . . . 27-39
Ricardo Soberón Garrido

¿Por qué no se despenalizan las drogas?


Las razones de la vigencia de una política fallida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41-55
Daniel Pontón Cevallos

La prohibición de las drogas en México (1912-1929). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57-68


José Domingo Schievenini Stefanoni

Guerra contra las drogas, consumidores de marihuana y legalización . . . . . . . . . . . . . . . . 69-80


Adrián Restrepo Parra

Drogas en el Ecuador: ¿política prohibitiva o democracia deliberativa? . . . . . . . . . . . . . . 81-94


Ana Isabel Jácome Rosenfeld

Bolivia y la despenalización de la hoja de coca como estrategia de cambio . . . . . . . . . . . . 95-107


Loreta Telleria Escobar
Artículo

Jóvenes en el narcomenudeo: el caso Ciudad de México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111-123


Carlos Alberto Zamudio Angles

Comparativo

La penalización de drogas en América Latina desde el marco


legal y constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127-136
Javier Monroy Díaz

Entrevista

Despenalización de drogas ilegales: una disputa de sentimientos, emociones e intuiciones


Entrevista con Francisco Thoumi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139-142
Por Jenny Pontón Cevallos

Reseña

Pablo Emilio Angarita Cañas (2011). Seguridad democrática.


Lo invisible de un régimen político y económico.
Bogotá: Siglo del Hombre Editores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145-147
Olmo Jesús Sierra Moreno

Fredy Rivera Vélez (2012). La seguridad perversa. Política, democracia


y derechos humanos en Ecuador 1998-2006. Quito: FLACSO, sede Ecuador. . . . . . . . . . . 148-150
Gilda Alicia Guerrero Salgado

Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC) (2012).


Informe internacional sobre la prevención de la criminalidad
y la seguridad ciudadana 2012. Montreal: CIPC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151-154
Andrea Betancourt Urresta

Política editorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155-157


Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana
Departamento de Asuntos Públicos - FLACSO Sede Ecuador
ISSN: 1390-3691 · JUNIO 2013 · No. 13

Presentation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-10

Research

The debate on drug policy in Latin America. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13-25


Coletta A.Youngers

Attempts to reform drug policy in Latin America. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27-39


Ricardo Soberón Garrido

Why do not decriminalize drugs?


The reasons for the validity of a failed policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41-55
Daniel Pontón Cevallos

The Drug Prohibition in Mexico (1912-1929). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57-68


José Domingo Schievenini Stefanoni

War on drugs, marijuana consumers, and legalization. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69-80


Adrián Restrepo Parra

Drugs in Ecuador: ¿prohibitive politics or deliberative democracy?. . . . . . . . . . . . . . . . . . 81-94


Ana Isabel Jácome Rosenfeld

Bolivia and the decrimilazation of coca leaves as a strategy for change . . . . . . . . . . . . . . . 95-107
Loreta Telleria Escobar
Article

Youth in small scale drug traffic: the case of Mexico City. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111-123
Carlos Alberto Zamudio Angles

Comparative section

The criminalization of drugs in Latin America from the legal


and constitutional framework. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127-136
Javier Monroy Díaz

Interview

Decriminalization of illegal drugs: a dispute of feelings, emotions and intuitions


Interview with Francisco Thoumi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139-142
By Jenny Pontón Cevallos

Book reviews

Pablo Emilio Angarita Cañas (2011). Seguridad democrática.


Lo invisible de un régimen político y económico.
Bogotá: Siglo del Hombre Editores.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145-147
Olmo Jesús Sierra Moreno

Fredy Rivera Vélez (2012). La seguridad perversa. Política, democracia


y derechos humanos en Ecuador 1998-2006. Quito: FLACSO, sede Ecuador. . . . . . . . . . . 148-150
Gilda Alicia Guerrero Salgado

Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC) (2012).


Informe internacional sobre la prevención de la criminalidad y
la seguridad ciudadana 2012. Montreal: CIPC.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151-154
Andrea Betancourt Urresta

Editorial policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155-157


Investigación
Urvio, Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana, No. 13, Quito, junio 2013, pp. 13-25
FLACSO Sede Ecuador • ISSN: 1390-3691
El debate sobre políticas de drogas
en América Latina

Coletta A. Youngers1
Fecha de recepción: 4 de marzo de 2013.
Fecha de aceptación y versión final: 2 de mayo de 2013.

Resumen
Mientras los Estados Unidos mantienen su “guerra contra las drogas”, los líderes en América
Latina cuestionan cada vez más las premisas que subyacen las políticas actuales y formulan lla-
mados para debatir enfoques alternativos. Reformas significativas de las políticas sobre drogas
implican sin duda un proceso largo y complicado. Ello no obstante algunos gobiernos –como
Bolivia y Uruguay– y aun algunos Estados en los Estados Unidos que están avanzando en
cuanto a intentos de reforma. El tema de las reformas a políticas de drogas se encuentra ahora
en la primera línea de la agenda regional y, como resultado de una iniciativa lanzada en Amé-
rica Latina, también lo está en la agenda de la Organización de las Naciones Unidas. Es claro:
Washington ya no puede dictar el enfoque de la región hacia las drogas.

Palabras clave: América Latina, cannabis, guerra contra las drogas, legalización, política de
drogas.

Abstract
While the United States continues its “war on drugs”, Latin American leaders are increa-
singly questioning the underlying premises of present policies and are calling for debate on
alternative approaches. Meaningful drug policy reform will no doubt be a long and messy
process. Nonetheless, some governments –such as Bolivia and Uruguay– and even some
U.S. states are moving forward with their own reform efforts. Drug policy reform is now at
the forefront of the regional agenda and, as a result of an initiative launched in Latin Ame-
rica, is on the UN agenda as well. One point is clear: Washington can no longer dictate the
region’s approach to drugs.

Keywords: Latin America, cannabis, drug war, legalization, drug policy.

1 Asesora Principal de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA), Representante del Consor-
cio Internacional sobre Política de Drogas (IDPC), integrante del Colectivo de Estudios Drogas y Derecho (CEDD)
y consultora independiente.
Correo electrónico: coletta.youngers@gmail.com

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URVIO, Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana


No. 13 - Quito, junio 2013 - pp.13-25 - © FLACSO Sede Ecuador ISSN: 1390-3691
Coletta A. Youngers

E
n un día cualquiera, unos 4 mil sol- (UNGASS) sobre drogas, a realizarse en 2016
dados estadounidenses son desple- para analizar el sistema internacional actual de
gados a través de América Latina control de las drogas. Aunque indudablemente
para librar la llamada guerra de los las reformas a escala regional e internacional
Estados Unidos contra las drogas. avanzarán lentamente, resultan evidentes fisu-
Adicionalmente, de acuerdo con un estudio ras significativas en la estructura internacional
reciente realizado por Associated Press, has- para el control de las drogas.
ta cuatro barcos de la Marina de los Estados Mientras tanto, algunos países en la región
Unidos se encuentran patrullando; pilotos aé- –así como algunos Estados dentro de los Es-
reos registran decenas de miles de horas al año tados Unidos– impulsan sus propias reformas.
en misiones para la fiscalización de drogas; y Bolivia desafió con éxito la Convención Úni-
agentes procedentes de al menos 10 agencias ca sobre Estupefacientes de 1961: es el primer
estadounidenses participan en actividades de país que ha denunciado y retornado al trata-
capacitación y de otro tipo para el control de do con una reserva, en este caso en relación
las drogas en la región (López y otros, 2013). al consumo de la hoja de coca dentro de su
En pocas palabras, pese a las esperanzas ini- propio territorio. El Gobierno de Uruguay ha
ciales de que la Administración del Presidente propuesto crear mercados legales controlados
Barak Obama repensaría la iniciativa esta- por el Estado para el cannabis y observa con
dounidense más costosa de los Estados Uni- mucha atención los marcos regulatorios que
dos en América Latina desde la Guerra Fría, se implementan en los Estados de Colorado
la “guerra contra las drogas” continúa a toda y Washington donde, en noviembre pasado
máquina y está escalando peligrosamente en (2012), los votantes aprobaron referendos para
América Central. la legalización del cannabis.
No obstante, los líderes en América Lati-
na cuestionan cada vez más las premisas que
subyacen a la guerra contra las drogas. Por Políticas de los Estados Unidos
primera vez, presidentes en ejercicio, inclu- sobre drogas, en piloto automático
yendo a Otto Pérez Molina de Guatemala y
Juan Manuel Santos de Colombia, demandan La elección del Presidente Obama en 2008 ge-
una reconsideración del régimen internacional neró esperanzas de que Washington finalmen-
predominante para el control de las drogas. te pusiera fin a la “guerra contra las drogas”,
Durante la Cumbre de Cartagena realizada vigente durante décadas (Youngers, 2011).
en abril de 2012, los presidentes del hemisfe- Desde que asumió el cargo, la Administración
rio ordenaron la realización de un estudio de Obama cambió de inmediato la terminología
la Organización de los Estados Americanos bélica que durante mucho tiempo había carac-
(OEA) para examinar las políticas actuales de terizado las políticas estadounidenses para el
fiscalización de las drogas y para explorar alter- control de drogas, cesando las referencias a una
nativas. Los gobiernos de México, Colombia y “guerra contra las drogas”. Gil Kerlikowske, di-
Guatemala lideraron un esfuerzo que resultó rector de la Oficina Nacional de Políticas para
en la convocatoria a una Sesión Especial de el Control de las Drogas (ONDCP), anunció
la Asamblea General de las Naciones Unidas que no usaría ese término ya que uno no pue-

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El debate sobre políticas de drogas en América Latina

de librar una guerra contra su propia gente. La de la cocaína que se dirige a los Estados Uni-
Secretaria de Estado de los Estados Unidos, dos pasa ahora por este istmo. Sin embargo, el
Hillary Clinton, admitió públicamente que las narcotráfico es solo una fuente de violencia en
políticas sobre drogas habían fracasado y que, Centroamérica; las guerras civiles han dejado
como el principal consumidor de drogas ilíci- secuelas de violencia y bandas criminales tie-
tas, los Estados Unidos debían asumir una ma- nen larga trayectoria en una gama de activida-
yor responsabilidad para enfrentar el problema des ilegales (Arnson y Olson, 2011).
de la demanda. La afirmación de Clinton cons- Pero, dado el enfoque de la Administración
tituía la primera vez que una alta autoridad de Obama al tema de las drogas, se ha incre-
estadounidense formulaba una declaración en mentado sostenidamente la asistencia de los
este sentido. Estados Unidos hacia las fuerzas de seguridad
La Administración Obama sí implemen- de América Central a través de la Iniciativa de
tó cambios modestos pero importantes en las Seguridad Regional Centroamericana (CAR-
políticas domésticas sobre drogas. La estrategia SI). Una serie de agencias estadounidenses se
anual para el control de drogas de la Admi- ubica actualmente en el terreno de América
nistración Obama enfatiza ahora programas Central; en Guatemala, los marines estadouni-
de prevención de base comunitaria y la inte- denses han brindado capacitación a los Kaibi-
gración del tratamiento para el uso problemá- les, la temida unidad de las fuerzas especiales,
tico de drogas en servicios convencionales de mientras que tropas de la Guardia Nacional de
atención de salud. Resulta de particular impor- los Estados Unidos están apostadas en lo que
tancia que el tratamiento sea obligatoriamente algunos consideran uno de los países más peli-
cubierto por el seguro de salud como parte del grosos del mundo, Honduras. En 2011, el De-
plan Obamacare, en un esfuerzo significativo partamento de Defensa de los Estados Unidos
para expandir el acceso a tales servicios. Sin capacitó a más de 300 miembros de las Fuerzas
embargo, en lo que concierne a América Lati- Armadas hondureñas y gastó casi 90 millones
na, los cambios en la retórica y a nivel domésti- de dólares en mantener estacionado, en la Base
co no han modificado las políticas y programas Aérea Soto Cano, al Batallón Bravo, un contin-
implementados en esta región. Tal como se gente militar estadounidense compuesto por
ha señalado, la guerra de los Estados Unidos 600 miembros (López y otros, 2013).
contra las drogas continúa a toda máquina e Los Equipos de Asesoría y Apoyo Destaca-
incluso está escalando peligrosamente en Amé- dos en el Extranjero (FAST) de la Drug Enfor-
rica Central. cement Administration (DEA) constituyen una
El Plan Colombia, un esfuerzo desplegado piedra angular de las políticas estadounidenses
durante ocho años con un costo total superior sobre drogas en América Central. Operando
a los 7 mil millones de dólares, se ha desinfla- inicialmente en Afganistán para bloquear el
do. El principal programa de control de drogas tráfico de amapola, los equipos FAST ahora
de los Estados Unidos en México, la Iniciativa están desplegados en Honduras. El 11 de mayo
Mérida, continúa; sin embargo, la atención de de 2012, fuerzas hondureñas acompañadas por
los Estados Unidos se ha redireccionado hacia agentes de la DEA, en una misión de control
Investigación

América Central, dado que fuentes estadouni- de drogas cerca del pueblo de Paptalaya, abrie-
denses reportan que aproximadamente 80% ron fuego contra un bote que la Policía inicial-

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Coletta A. Youngers

mente afirmó que era usado para transportar políticas exportadas de Washington no iban
drogas ilícitas, matando a cuatro personas: dos a lograr el éxito y los costos altos de imple-
mujeres, un menor de 14 años de edad y un mentar estas políticas –costos pagados por los
hombre de 21 años; una de las mujeres estaba gobiernos y ciudadanía de América Latina
embarazada. Todos los fallecidos tenían razo- (Aguilar y Castañeda, 2006; Galán y otros,
nes legítimas para estar en el río a esa hora de 2008; García-Sayán, 1989 y 1990; Youngers
la mañana (Bird y Main, 2012). Además, los y Rosin, 2005). En los últimos años, el Banco
agentes de la DEA dispararon y dieron muerte Mundial y la Organización Panamericana de
a sospechosos en dos incidentes que ocurrie- la Salud (PAHO) han publicado libros sobre
ron posteriormente. Luego que la Fuerza Aé- cómo repensar las políticas de drogas (Keefer
rea hondureña derribase a disparos dos aviones y Loayza, 2010 y Babor y otros, 2010). Ahora,
sospechosos por tráfico de drogas, el Gobierno los mismos gobiernos de América Latina están
de los Estados Unidos suspendió temporal- llegando a las mismas conclusiones. Décadas
mente el acceso a información del radar y sus- después de seguir los consejos de Washington,
pendió asimismo parte de su apoyo a la Policía la mayoría de los países de América Latina en-
nacional, luego de que se nombrara a un nuevo frenta problemas mucho más profundos con
director de esta institución con vínculos a es- el consumo y tráfico de drogas. Las prisiones
cuadrones de la muerte. están abarrotadas de delincuentes de poca
Los riesgos de una mayor militarización se monta, en tanto el crimen organizado ero-
ciernen sobre una región que ostenta trágicos siona las instituciones democráticas y genera
antecedentes de conflicto interno, violencia niveles significativos de violencia. Tal como lo
e instituciones extremadamente débiles. Sin declaró sucintamente el Presidente guatemal-
embargo, el Gobierno de los Estados Unidos teco Otto Pérez Molina:
parece dispuesto a incrementar más aún su
presencia militar en América Central, donde Hemos visto que el prohibicionismo y la
aparentemente el Gobierno estadounidense to- guerra contra las drogas no ha dado los
davía no ha aprendido las lecciones de la Gue- resultados que esperábamos. Todo lo con-
rra Fría. trario. Los carteles han crecido en fuerza,
ha aumentado el flujo de armas desde el
norte hacia América Central y las muertes
en nuestro país se han incrementado. Ello
El debate regional nos ha forzado a buscar una respuesta más
apropiada (Guardian, 2013).
Mientras el Gobierno de los Estados Unidos
(y especialmente los militares estadouniden- No resulta sorprendente que oficiales estadou-
ses) aumentan sus programas de control de nidenses no hayan recibido estas críticas con
drogas en América Central, los países de la re- buenos ojos. Antes de la Cumbre de Cartage-
gión cuestionan cada vez más el enfoque y las na, el Presidente guatemalteco Pérez Molina
estrategias de las políticas de drogas actuales. invitó a los presidentes de América Central
Desde el lanzamiento de la Iniciativa Andina a participar en una cumbre regional para dar
en 1989, académicos a lo largo del hemisfe- forma a una posición conjunta respecto a al-
rio han documentado y analizado por qué las ternativas de políticas sobre drogas. En res-

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El debate sobre políticas de drogas en América Latina

puesta a ello, las autoridades estadounidenses Cartagena en abril de 2012, donde este fue el
emprendieron una ofensiva en América Cen- único tema discutido en una reunión privada
tral, enviando más funcionarios del Gobierno de los presidentes, realizada a puertas cerradas.
de los Estados Unidos hacia la región en un Como resultado de esa discusión, la OEA re-
mes, de los que habían visitado la región en cibió el encargo de analizar los resultados de
cualquier período de la historia reciente, in- las políticas actuales y de explorar enfoques
cluyendo al Vicepresidente Joe Biden, la Se- alternativos. Al momento en que este artículo
cretaria de Seguridad de la Patria Janet Na- ingresa a prensa, dicho estudio se encuentra
politano, la entonces Vicesecretaria de Estado todavía en borrador, y queda por verse si su
María Otero y el máximo jefe antidrogas del realización contribuirá significativamente o no
Departamento de Estado, William Brown- al debate regional sobre el tema. (Un esfuerzo
field. El intento dio resultado: aunque todos paralelo más prometedor también se encuen-
los presidentes centroamericanos habían ini- tra en marcha para implementar un proceso
cialmente aceptado la invitación, los manda- de planificación de “escenarios”). No obstan-
tarios de El Salvador, Honduras y Nicaragua te, el estudio ha tenido ya un impacto inme-
desistieron de asistir a último minuto, en una diato. Apuntando a la necesidad de discutir
decisión que sin duda se debió, al menos en el estudio, el Gobierno guatemalteco propuso
parte, a la presión de los Estados Unidos. que las “estrategias alternativas para combatir
El Presidente Pérez Molina, sin embargo, las drogas” sean el tema de la próxima reunión
tuvo bastante éxito llevando a debate un con- de la Asamblea General de la OEA, a realizar-
cepto considerado tabú durante mucho tiem- se en Guatemala del 4 al 6 de junio de 2013.
po: la legalización. Aunque ha habido mucha Con objeciones menores por parte de los Es-
confusión en los medios respecto al significa- tados Unidos y Canadá (los cuales expresaron
do preciso de términos como descriminaliza- preocupación respecto al amplio rango de tó-
ción y legalización, por primera vez la idea de picos por cubrir), la propuesta fue aprobada el
contar con mercados legales y regulados ha 25 de febrero de 2013 (Nota de prensa de la
entrado a formar parte del debate regional en OEA, 2013).
políticas sobre drogas. Para sorpresa de nadie, Los gobiernos de Colombia, Guatemala y
la respuesta de las autoridades estadouniden- México también tuvieron éxito en colocar en
ses ha consistido en declarar repetidamente la agenda de la Organización de las Naciones
que están dispuestos a “debatir” sobre polí- Unidas (ONU) el tema de reforma de las po-
ticas de drogas, siempre y cuando cualquier líticas sobre drogas. Durante la reunión de la
tema en discusión caiga dentro de lo que está Asamblea General de la ONU en 2012, los
permitido en las convenciones internacionales países emitieron una declaración formal el 1
ya existentes, o sea, dentro del paradigma pro- de octubre de ese año subrayando la necesidad
hibicionista. de “revisar el enfoque” de las políticas actuales
En contraste con sus esfuerzos iniciales en sobre drogas, y apelaron a la ONU a
América Central, la Administración Obama
tuvo menos éxito tratando de descarrilar la
Investigación

[E]jercer el liderazgo que le corresponde


discusión de políticas de drogas en la reunión en este esfuerzo y conducir una profunda
de todos los presidentes del hemisferio en reflexión que analice todas las opciones dis-

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Coletta A. Youngers

ponibles, incluyendo medidas regulatorias Reformas a escala nacional


o de mercado, con el fin de establecer un
nuevo paradigma que impida el flujo de re-
Un tema controvertido entre los gobiernos
cursos hacia las organizaciones del crimen
organizado. de la región ha sido si las reformas deberían
iniciarse antes de culminar el estudio encar-
La declaración concluye haciendo un llama- gado a la OEA, o siquiera antes de forjar un
do a la ONU a llevar a cabo “una conferencia nuevo consenso internacional, tal como lo ha
internacional que permita tomar las decisio- dicho repetidamente el Presidente Santos. Sin
nes necesarias a fin de dar mayor eficacia a las embargo, desde hace ya algún tiempo se han
estrategias y los instrumentos con los que la producido reformas a nivel local y nacional
comunidad global hace frente al reto de las en la región. Y cada vez más, los gobiernos
drogas y sus consecuencias”. Estos sentimien- están dispuestos a desafiar las convenciones
tos fueron reproducidos en la Declaración internacionales para el control de drogas, ya
de la Cumbre Iberoamericana –incluyendo a sea indirectamente o, en los casos de Bolivia y
todos los países de América Latina, España y Uruguay, directamente.
Portugal– que tuvo lugar el 16 y 17 de no- Aún antes que la Comisión de América
viembre de 2012. Poco después, se anunció Latina sobre Drogas y Democracia lanzara su
que se convocaría una Sesión Especial de la informe en 2009 (que fue seguido dos años
Asamblea General de la ONU (UNGASS) a después por el informe de la Comisión Global
inicios de 2016 sobre el tema de las drogas. sobre Políticas de Drogas), el cual generó am-
La competencia ya ha empezado para plia cobertura en los medios de comunicación
tratar de controlar la agenda de la UNGASS sobre la necesidad de realizar una reforma de
sobre drogas. Una pregunta fundamental al las políticas sobre drogas, ya se encontraban
respecto consiste en si la discusión se manten- en marcha algunos intentos. La descriminali-
drá o no dentro de los confines de las con- zación de la posesión de pequeñas cantidades
venciones internacionales ya existentes para de drogas para consumo personal en aquellos
el control de drogas –en particular, la Con- países donde esta es ilegal constituye una de
vención Única sobre Estupefacientes de 1961, las reformas más ampliamente discutidas.
y la Convención Contra el Tráfico Ilícito de En 2006, Brasil aprobó una ley que descri-
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de minaliza parcialmente la posesión de drogas
1988–, tal como propugnan los Estados Uni- para consumo personal. Posteriormente, en
dos y otros países clave, o si finalmente lle- 2008, un juez de São Paulo dictaminó que im-
gará a la mesa de negociaciones el tema de la poner sanciones para la posesión de drogas por
reforma de las convenciones. La Convención consumo personal es inconstitucional. Actual-
de 1961 tiene ahora más de 50 años de vigen- mente se encuentra en marcha una campaña
cia y las reformas se hacen esperar desde hace de la sociedad civil en Brasil para descrimina-
mucho tiempo; lo que no resulta evidente es si lizar completamente el consumo de drogas.
los Estados miembros de la ONU están listos En agosto de 2009, México promulgó una ley
para asumir ese desafío. que descriminalizaba la posesión de pequeñas
cantidades de drogas para consumo personal
y que ordenaba la provisión de programas de

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El debate sobre políticas de drogas en América Latina

prevención y tratamiento. Aunque las canti- sarrollar programas coordinados de infor-


dades máximas establecidas para determinar mación, prevención y control de alcohol,
el consumo personal eran problemáticamente tabaco, así como de sustancias psicotró-
picas y narcóticas (...). Bajo ninguna cir-
bajas, la legislación por lo menos reconoce el cunstancia estos serán criminalizados ni se
consumo de drogas como un tema de salud violarán sus derechos constitucionales.
pública, no como un delito.
Ese mismo mes, la Corte Suprema argen- El Presidente Rafael Correa también imple-
tina determinó que imponer sanciones pena- mentó un indulto para quienes han cometido
les por la posesión de pequeñas cantidades delitos de drogas de poca monta, el cual su-
de drogas para consumo personal resultaba puso la liberación de aproximadamente 2.300
inconstitucional; al mismo tiempo, una co- personas. El indulto se proponía ser una me-
misión oficial estaba redactando una nueva dida temporal, en tanto la legislación nacional
legislación sobre drogas. En 2012, esa y varias sobre drogas era reformada para garantizar
otras propuestas legislativas en Argentina se la proporcionalidad al imponer sentencias
combinaron en una ley que descriminalizaría (Ecuador posee una de las legislaciones de
la posesión de drogas para consumo personal, drogas más severas del hemisferio y no estable-
reduciría las penalidades para delitos de dro- ce distinciones entre los niveles de involucra-
gas de poca monta, daría a los jueces mayor miento en el tráfico de drogas, lo cual somete
discreción para determinar las penalidades, y a infractores de poca monta a sentencias exce-
potencialmente permitiría el cultivo de can- sivamente largas). No obstante, dicho esfuerzo
nabis para consumo personal. Desafortuna- se ha visto entorpecido en relación al conteni-
damente, aunque se forjó un consenso polí- do propuesto por las reformas legislativas y ha
tico en apoyo de la reforma de las leyes sobre languidecido en la Asamblea Nacional. Queda
drogas, el proyecto se encuentra actualmente por verse si luego de su reelección en febrero
estancado en la medida en que otros temas de 2013, el Presidente Correa retornará o no a
dominan la agenda política de la presidenta su discurso inicial de promover la reforma de
Cristina Fernández de Kirchner. Con el adve- la legislación sobre drogas.
nimiento de elecciones para el Congreso ar- Aun aquellos países que han estado abo-
gentino en octubre (2013), es probable que el gando por reformas a nivel internacional
tema continúe languideciendo durante algún mientras mantenían políticas de mano dura
tiempo. Más recientemente, Belice se encuen- a nivel doméstico están empezando a hablar
tra contemplando la descriminalización del ahora de reformas dentro de sus propios paí-
consumo de drogas. ses. Pese a su apoyo público a considerar la
Ecuador es el único país en el hemisferio legalización de las drogas, el Presidente Pé-
cuya Constitución declara que el consumo de rez Molina ha incrementado la participación
drogas constituye un tema de salud pública. militar en actividades de control de drogas.
El artículo 364 de la Constitución de 2008 Sin embargo, también ha comisionado un
declara: informe a la Fundación Beckley, con sede en
el Reino Unido, sobre opciones de políticas
Investigación

Las adicciones son un problema de salud alternativas sobre drogas, y ha dicho que con-
pública. Es responsabilidad del Estado de- siderará una propuesta para permitir el cultivo

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Coletta A. Youngers

legal de amapola para producir medicamentos los próximos meses descriminalizará el con-
analgésicos, a ser empleados domésticamente sumo personal de drogas sintéticas, como el
(Prensa Libre, 2013). A inicios de febrero, el éxtasis y la metanfetamina, además de la pose-
Gobierno guatemalteco anunció un récord en sión de pequeñas cantidades de cocaína y ma-
la eliminación de plantas de amapola durante rihuana, la cual es permitida por la legislación
la primera parte del año. Resulta interesante actual. El Estatuto Nacional de Drogas pro-
que el Gobierno anunciara asimismo que na- puesto obligará también a las municipalidades
die había sido detenido en este proceso. El mi- a comprometer fondos para programas de pre-
nistro de Gobernación, Mauricio López Bo- vención y tratamiento (El Tiempo, 2013).
nilla, declaró a El Periódico: “La destrucción, La ministra de Justicia también anunció la
que se enfoca en atacar el producto y no en formación de una Comisión Asesora en Polí-
detener a personas, se enmarca en el modelo ticas de Drogas, lo cual finalmente envió “una
de despenalización que impulsa el Presidente señal clara de que tiene intenciones de alinear
Otto Pérez” (Boche , 2013). la política interna con su discurso internacio-
Quizá resulta más significativo que el Pre- nal” (La Silla Vacía , 2013). La Comisión tiene
sidente Santos haya avanzado muy reciente- un mandato amplio para evaluar las políticas
mente en la dirección de reformas a nivel do- de drogas implementadas en el transcurso de
méstico. Entre 1994 y 2009, la posesión de los últimos 10 años, y hacer recomendaciones
pequeñas cantidades de drogas para consumo para futuras políticas de drogas. La Comisión
personal era legal en Colombia, debido a una presentará un primer borrador de su trabajo
sentencia del Tribunal Constitucional que de- en septiembre y un documento final al térmi-
claraba que la posesión de una “dosis mínima” no del año. Resulta particularmente intere-
de drogas no podía ser penalizada cuando ella sante la composición de la Comisión, la cual
tenía lugar “en el ejercicio de sus derechos per- parece concebida para asegurar que políticas
sonales (…) y cuando el acusado no ha afec- alternativas sean de hecho presentadas. Inclu-
tado a otros”. Tras repetidos intentos en este ye al ex Presidente César Gaviria (miembro de
sentido, el ex Presidente colombiano Álvaro la Comisión Global sobre Políticas de Dro-
Uribe tuvo finalmente éxito en enmendar la gas), al ex General de la Policía Óscar Naranjo
Constitución del país para abolir el dictamen (ahora integrante del circuito de eventos sobre
del Tribunal Constitucional. No mucho des- políticas de drogas, hablando en parte a fa-
pués de asumir la Presidencia, el Gobierno de vor de reformas), al ex integrante de Tribunal
Santos hizo circular una propuesta enmen- Constitucional Rodrigo Uprimny (un gran
dada para una ley de drogas que, entre otros defensor de la reforma) y al profesor de Eco-
asuntos, hubiera convertido la enmienda nomía en la Universidad de los Andes Daniel
constitucional en ley al recriminalizar la pose- Mejía Londoño, quien presidirá la Comisión.
sión de drogas para consumo personal. El bo- De hecho, Mejía es uno de los académicos que
rrador del nuevo Estatuto Nacional de Drogas más ha estudiado y documentado el fracaso
ha pasado por varias revisiones y, más recien- del Plan Colombia en reducir el narcotráfico
temente, la ministra de Justicia de Colombia, en este país (Gaviria Uribe y Mejía, 2011).
Ruth Stella Correa, anunció que el borrador
del Estatuto a ser presentado al Congreso en

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El debate sobre políticas de drogas en América Latina

Desafiando las convenciones Los defensores de la prohibición mantie-


nen que las convenciones internacionales so-
Dos países en la región, Bolivia y Uruguay, bre drogas deben quedar como están por te-
han ido significativamente más lejos en la pro- mor a que los esfuerzos de Bolivia en relación
puesta de reformas a las políticas sobre drogas, a la hoja de coca podrían abrir una caja de
desafiando directamente las convenciones in- Pandora, animando a otros países a proponer
ternacionales existentes para el control de es- cambios que cuestionen los fundamentos de
tas sustancias (Bewley-Taylor, 2012). En junio los tratados actuales. La exitosa readhesión
de 2011, el Estado Plurinacional de Bolivia se de Bolivia a la Convención Única puede, de
retiró de la Convención Única sobre Estupefa- hecho, constituir un importante precedente.
cientes de 1961, enmendada por el Protocolo Bolivia es el primer país en denunciar la Con-
de 1972, con la intención de readherirse con vención de 1961 y reacceder luego a ella con
una nueva reserva que permita los usos tradi- una reserva (aunque otros países incluyeron
cionales de la hoja de coca en su territorio. La reservas a su adopción original del acuerdo).
Convención de 1961 erróneamente clasifica la Al hacerlo, Bolivia ha preparado el camino
coca como un estupefaciente peligroso, junto para que otros países lo sigan, y ha subrayado
con la cocaína. la necesidad de que la comunidad internacio-
Para bloquear el retorno de Bolivia al seno nal reforme las convenciones para eliminar
de la Convención Única, un tercio o más de completamente la hoja de coca de la Lista 1
los 184 Estados miembros del Tratado debían de la Convención de 1961.
presentar una objeción formal antes del 10 de
enero de 2013. Bolivia lanzó una campaña di-
plomática para garantizar el apoyo necesario, Creando mercados legales y
y logró una importante victoria en la Cumbre regulados para el cannabis
Iberoamericana celebrada en noviembre de
2012 en Cádiz, España. En dicha Cumbre, se El desafío más reciente de América Latina al
adoptó un pronunciamiento especial de apo- régimen para la fiscalización internacional de
yo al uso tradicional del masticado de la hoja las drogas ha provenido del Gobierno urugua-
de coca en Bolivia y Perú. yo que, el 20 de junio de 2012, dio a conocer
Hasta la fecha límite del 10 de enero, solo una propuesta que, de ser adoptada por el Po-
15 países habían presentado objeciones formal- der Legislativo de este país, crearía mercados
mente. Desde el 10 de febrero de 2013, Bolivia legales y controlados por el Gobierno para el
retornó al seno de la Convención Única, ha- cannabis, como parte de una estrategia más
biendo ganado una significativa victoria en sus amplia para mejorar la seguridad ciudadana y
esfuerzos por corregir un error histórico en la enfocar mayor atención y recursos en el con-
clasificación de la hoja de coca como un estupe- sumo y tráfico de drogas más duras (Garat,
faciente peligroso. Sin embargo, el derecho a los 2012). El mercado estaría altamente regulado,
usos tradicionales de la hoja de coca correspon- con estrictos límites de edad, controles elec-
de únicamente a Bolivia; la exportación de la trónicos que limiten la cantidad adquirida
Investigación

hoja de coca y su consumo siguen prohibidos a por mes y el consumo público estaría prohi-
nivel internacional (Ledebur y Youngers, 2013). bido. El proyecto de ley presentado al Con-

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greso también permite el cultivo de hasta seis tar plenamente sus iniciativas legislativas, se-
plantas para consumo personal y la creación rían los únicos lugares en el mundo (con la
de “clubes de cannabis” o cooperativas, simi- posible excepción de Uruguay, tal como se ha
lares a los que actualmente operan en España. explicado antes) donde la marihuana puede
En momentos en que este artículo ingresa a cultivarse, venderse y consumirse legalmente
prensa, el proyecto de ley está pendiente en la (incluso en Holanda la producción sigue sien-
Cámara de Representantes y, de ser aprobado do ilegal, aunque las personas pueden com-
allí, será enviado al Senado. prar pequeñas cantidades de marihuana en los
Luego del anuncio del Gobierno de Uru- coffee shops o cafetines).
guay, se introdujeron iniciativas en otros paí- La Administración Obama tiene ante sí un
ses, incluyendo México y Chile, para legalizar acertijo político mientras define su respuesta
el consumo de cannabis. Quienes proponen a las iniciativas de legalización del cannabis
crear mercados legales y regulados de marihua- aprobadas en Washington y Colorado, que
na señalan que esta supone riesgos comparati- colocan frente a frente la ley estatal y la fede-
vamente menores que muchas otras sustancias ral. (El Acta Federal de Sustancias Controla-
(incluyendo drogas legales) y, sin embargo, el das prohíbe la producción, venta y posesión
enfoque prohibicionista causa enormes da- de marihuana). El Ejecutivo tiene a su dispo-
ños a quienes se ven atrapados en el sistema sición un arsenal de instrumentos de políticas,
de justicia penal (Metaal y Youngers, 2010). incluyendo el escalamiento de actividades de
Actitudes más tolerantes hacia el consumo de fiscalización de drogas a cargo de la DEA, el
marihuana en muchos países –incluyendo los inicio de procesos judiciales en los tribunales
Estados Unidos– sugieren que, tarde o tem- o la amenaza de confiscar los ingresos por im-
prano, más y más países empezarán a imple- puestos procedentes de la marihuana.
mentar mercados legales y regulados. Al asumir la Presidencia, Obama inicial-
En ningún lugar es más clara esta tenden- mente prometió respetar las leyes estatales en
cia que en los Estados Unidos. En las eleccio- relación con la marihuana para consumo mé-
nes de noviembre de 2012, el 55,4% de los dico. Sin embargo, la DEA ha expresado pú-
votantes en el Estado de Washington decidió blicamente su oposición a tal postura y, con el
“legalizar la producción, distribución y pose- tiempo, ha incrementado significativamente
sión de marihuana, y establecer regulaciones”. sus allanamientos contra instalaciones donde
Una iniciativa similar fue aprobada en Colo- se dispensa marihuana para uso médico, apa-
rado por el 54,8% de los votantes. En ambos rentemente sin objeciones por parte de la Casa
casos, la posesión para consumo personal se Blanca. Hace dos años, cuando se produjo el
volverá legal y, en última instancia, el cannabis voto sobre la Propuesta 19 en California, el
podría venderse en puntos de expendio que cual hubiera legalizado la marihuana, el Fis-
cuenten con licencia del Estado. Colorado cal General Eric Holder se pronunció enér-
también permitirá a las personas cultivar seis gicamente contra la propuesta. Este año, sin
plantas. La propuesta regulatoria de 66 pági- embargo, el Departamento de Justicia guardó
nas en Washington fue escrita cuidadosamen- silencio antes de la votación en Washington y
te para resistir la presión del Gobierno federal. Colorado. (Algunos especulan que ello se de-
Si Washington y Colorado pueden implemen- bió a que Colorado era un Estado contencioso

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en la elección y Obama necesitaba contar con Luis Videgaray, a la sazón jefe del equipo de
el voto de jóvenes). Desde las elecciones, los transición del Presidente mexicano Enrique
funcionarios del Gobierno solo han hecho de- Peña Nieto, comentó públicamente que esta
claraciones generales de que están revisando votación cambiaba las reglas de juego, afir-
las iniciativas de los votantes y que las políti- mando: “Obviamente no podemos manejar un
cas para la fiscalización de las drogas no han producto que es ilegal en México, intentando
variado. En diciembre, al preguntarle sobre detener su traslado a los Estados Unidos, cuan-
consumidores de marihuana recreacional en do en (…) al menos en parte de los Estados
los Estados donde esta ha sido legalizada, el Unidos, tiene un estatus diferente” (Castillo y
Presidente Obama respondió: “Tenemos pe- Weissenstein, 2012). En la reunión en Davos
ces más grandes que freír” (Dwyer , 2012). en enero de 2013, los gobiernos de Costa Rica,
Tal prudencia se encuentra justificada dado México y Colombia anunciaron estar inician-
el amplio apoyo popular recibido en cada Esta- do conversaciones con autoridades estadouni-
do y vista la clara tendencia en los Estados Uni- denses en preparación para la legalización de
dos hacia un relajamiento de las leyes relativas la marihuana en Colorado y Washington. De
a la marihuana. Las encuestas muestran ahora hecho, resulta irónico que el país que fue el
que más de la mitad de todos los estadouni- principal arquitecto de las convenciones inter-
denses apoyan alguna forma de legalización. nacionales para el control de las drogas, y que
Más de la mitad de los Estados en los Estados es uno de sus más acérrimos defensores, se en-
Unidos han descriminalizado el consumo de cuentra ahora incumpliendo dichos tratados.
marihuana, han aprobado el consumo de ma- Las iniciativas de legalización en Washing-
rihuana con fines médicos, o los dos. Seis Esta- ton y Colorado erosionan más aún la credi-
dos tienen pendientes propuestas de ley para la bilidad de los Estados Unidos en el debate
legalización de la marihuana y es probable que regional sobre políticas de drogas; con suer-
otros tres Estados se les unan pronto. Es proba- te ello brindará mayor espacio político para
ble que al menos dos Estados más, incluyendo países como Uruguay, Guatemala y Colombia
California, celebren referendos para legalizar la que están abogando por una reforma de las
marihuana en las próximas elecciones presiden- políticas sobre drogas a nivel nacional, regio-
ciales en 2016. Y se ha introducido legislación nal e internacional. Una reforma significativa
en el Congreso de los Estados Unidos para le- de las políticas sobre drogas será sin duda un
galizar el cannabis a nivel federal, aunque esta proceso largo y complicado. A nivel nacional,
tiene escasas oportunidades de ser aprobada en países como Argentina y Ecuador, que buscan
el futuro inmediato. implementar reformas a las leyes sobre drogas,
han encontrado grandes obstáculos políti-
cos, incluyendo informes sensacionalistas en
Conclusión los medios de comunicación, percepciones
y temores a nivel popular de que leyes más
El movimiento por la legalización del cannabis flexibles sobre drogas lleven a un mayor con-
en los Estados Unidos no ha pasado desaperci- sumo de estas sustancias y a mayores niveles
Investigación

bido en América Latina. Inmediatamente des- de violencia, así como oposición por parte de
pués de las elecciones en los Estados Unidos, sectores religiosos y políticos más conservado-

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res. Aunque varios países de América Latina se Boche, Evelyn (2013). “Gobierno reporta
han expresado a favor de la reforma, muchos incautación récord de amapola, sin captu-
otros han guardado silencio o siguen siendo ras”. El Periódico. Cuidad de Guatemala, 6
firmes aliados de los Estados Unidos sobre de febrero.
este tema. No obstante, las demandas por Castillo, E. Eduardo y Michael Weissenstein
una reforma aumentan sostenidamente a lo (2012). “Leaders in Latin America call for
largo del hemisferio, algunos gobiernos están review of drug policy after 2 US states vote
avanzando en cuanto a intentos de reforma y to legalize marijuana”. The Associated Press.
el tema de las reformas a políticas de drogas México DF, 12 de noviembre.
se encuentra ahora en la primera línea de la Corte Constitucional (1994). Sentencia
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