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Ha-Joon-Chang (2011). Cap. 3.

Instituciones y desarrollo económico: El


"buen Gobierno" en una perspectiva
histórica". En Pateando la Escalera. (pp.
115-176). México: Juan Pablo editores.
Ha-Joon Chang

Pateando la escalera
Estrategias de desarrollo económico
desde una perspectiva histórica

Traducción: Julio Mog-u.el


con la colaboración de Tania Paola Hernández,
César Arenas y Jorge Zepeda

mÉnico
PUNDACION MÉXICO SOCIAL
SIGLO XXI, A.C.
JP
ab°

Fundación México Social Siglo XXI


Juan Pablos Editor
México, 2011
CAPITULO 3
INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONÔMICO:
EL "BUEN GOBIERNO" EN UNA PERSPECTIVA
HISTóRICA

3.1. INTRODUCCIóN

Bajo la idea del "buen gobierno", el tema del desarrollo institucio-


nal ha pasado a ocupar recientemente el escenario central del debate
en torno a las politicas de desarrollo. Desde hace aproximadamen-
te una decada, el Establishment de la Politica Internacional de Desa-
rrollo (en adelante, EPID) ha comenzado a reconocer las limitaciones
de su empefio anterior en "mejorar los precios" por medio de "bue-
nas politicas". Actualmente ha aceptado la importancia de la es-
tructura institucional que apuntala el sistema de precios. 1 Ello ha
ocurrido particularmente despues de la reciente crisis asiatica, que
en términos generales se interpretó como resultado de estructuras
institucionales deficientes; por ello, el EPID ha comenzado a enfati-
zar "la mejora de las instituciones" y a incluir lo que Kapur y Webb
llaman "condicionamientos relacionados con la gobernanza".2
La ofensiva proviene actualmente de aquellos que creen que to-
do pals deberia adoptar un conjunto de "buenas instituciones" (por
desgracia equiparadas a menudo de manera implicita con las de
Estados Unidos), con algunos periodos de transición minimos (en-
tre cinco y diez afios) para los paises más pobres (diversos acuer-
dos en el marco de la omc son el mejor ejemplo de lo anterior). En
torno a este asunto ha venido creciendo una bibliografia — elabo-
rada especialmente por el Banco Mundial y sus asociados que
trata de establecer la correlación estadistica causal de las variables
institucionales sobre el desarrollo económico.'

1
El Banco Mundial (2002) es el ejemplo más reciente.
2
Kapur y Webb, 2000.
Una revision de estos estudios, en Aron, 2000. Las variables instituciona-
les suelen estar representadas por diversos "indices" construidos por consulto-

[115]
116 HA-JOON CHANG

La lista de instituciones que deberia integrarse al paquete de


"buen gobiemo" varia de una recomendaciOn a otra, y no es una
raz6n menor de ello el hecho de que todavia no se entienda a cabali-
dad la relación entre unas instituciones particulares y el desarrollo
econOmico. No obstante, este paquete de "buenas instituciones" in-
cluye con frecuencia un sistema democritico, burocracia y poder
judicial eficientes y libres de corrupción, fuerte protección de los
derechos de propiedad (privada) — a los que se agregan los Dere-
chos de Propiedad Intelectual—, buenas instituciones de control
de la gestión empresarial — que cumplan en particular con los re-
quisitos de transparencia, acceso a la información y leyes de banca-
rrota — e instituciones financieras bien desarrolladas. Se incluyen
con menor frecuencia, pero tambien como importantes: buenos sis-
ternas de finanzas p-oblicas y de seguridad social e instituciones
laborales que provean "redes de seguridad" y proteccion a los de-
rechos laborales.4
Los criticos sostienen que, además del hecho de que las Institucio-
nes Financieras Internacionales (IF1) no tienen un mandato oficial
para intervenir en la mayoria de estos asuntos de "gobernanza",5
las instituciones de los paises desarrollados pueden ser demasiado
exigentes hacia los paises en desarrollo en términos de sus requeri-
mientos de recursos humanos y financieros. Determinados criticos
tambien arguyen que algunas de estas instituciones podrian ir en
contra de las normas sociales y de los valores culturales de algunos
de los paises involucrados. Muchos enfatizan la dificultad de tras-
plantar instituciones y advierten contra el intent() de imponer un
estindar institucional comun a paises que se encuentran en condi-
ciones diferentes.
Estos criticos tienen una objeciOn importante que plantear, pero
ante la falta de ideas sobre que instituciones son necesarias y/o via-
bles, y bajo que condiciones, corren el riesgo de simplemente jus-
tificar cualquier statu quo institucional que exista en los paises en
vias de desarrollo. zCuál es entonces la altemativa?

ras e institutos de investigación basados en informes de expertos o empresarios


(ver, para más detalle, Kaufmann et al., 1999).
4
Kaufmann et al., 1999; Aron, 2000; La Porta et al., 1999; Rodrick, 1999.
Kapur y Webb, 2000.
PATEANDO LA ESCALERA 117

Un enfoque obvio consiste en averiguar de manera directa cud-


les de las instituciones con "mejores prácticas" son adecuadas para
paises especificos en vias de desarrollo, trasplantándolas y obser-
vando cOrno se comportan. De cualquier forma, como puede corn-
probarse por los fracasos de las politicas de ajuste estructural en
muchos paises en desarrollo, y de transiciOn en muchas economias
ex comunistas, esto no funciona por lo general y puede resultar
muy costoso.
Otra alternativa para los paises en desarrollo es esperar a que
las instituciones evolucionen de manera espontánea. Podria argu-
mentarse que la mejor manera de tener instituciones que se ajusten
a las condiciones locales es permitirles evolucionar con naturalidad,
como ciertamente ocurrió en los APD cuando eran paises en desa-
rrollo. No obstante, esa espontánea evoluciOn puede llevar mucho
tiempo. Ademds, dada la naturaleza del proceso evolutivo, no exis-
ten garantias para que esa manera de proceder termine dando lu-
gar a las mejores instituciones posibles, aun considerándolas desde
la perspectiva de las exigencias nacionales especificas.
Estas cuestiones, entonces, nos setialan la tercera ruta alternati-
va — que es mi preferida —, a saber: aprender de la historia. Asi
como en el capitulo anterior estudiamos el tema de las "buenas
politicas" desde una perspectiva histOrica, podemos, y debemos,
extraer lecciones de la historia del desarrollo institucional. De esta
manera, los paises en desarrollo pueden aprender de las experien-
cias de los paises desarrollados sin tener que pagar todos los costos
inherentes a la formaciOn y puesta en marcha de nuevas institu-
ciones (una de las pocas ventajas de "llegar tarde"). Esto es impor-
tante porque, una vez establecidas, las instituciones pueden ser
más dificiles de cambiar que las politicas. Esto ayudard tambien a
que los donantes que deseen alentar la adopciOn de instituciones
particulares por parte de los destinatarios de su apoyo financiero,
decidan Si son razonables o no los argumentos especificos que les
ofrecen algunos gobiernos de los paises receptores en el tono de
que "aUn no estamos preparados".
Como lo setiale en el capitulo 1, a pesar de la obvia relevancia
del enfoque historic° en la comprensiOn de los problemas de de-
sarrollo en nuestro tiempo, resulta sorprendente lo poco que se ha
escrito bajo esta perspectiva. Esta aberración es aUn más seria en el
118 HA-JOON CHANG

área de desarrollo institucional. 6 Este capítulo intenta llenar este


importante vacío.
En el apartado 3.2 examino cómo determinadas instituciones que
actualmente se consideran componentes esenciales de la estructu-
ra del "buen gobierno" evolucionaron en los APD cuando ellos mis-
mos eran países en desarro119, principalmente entre principios del
siglo xix y principios del xx. Presto atención a seis grandes áreas:
democracia (3.2.1), burocracia y poder judicial (3.2.2), regímenes de
derechos de propiedad (3.2.3), gobernanza corporativa (3.2.4), ins-
tituciones financieras públicas y privadas (3.2.5) e instituciones la-
borales y de seguridad social (3.2.6).
En el apartado 3.3 discuto cómo los avances institucionales al-
canzados en los APD en el pasado son similares a los de los actua-
les países en desarrollo en niveles similares de desarrollo. En el
primer subapartado (3.3.1) muestro a los APD en el proceso de evo-
lución institucional en fechas más tempranas por medio de tres
"instantáneas" (1820, 1875 y 1913). En el 3.3.2 se discute cómo el
proceso de desarrollo institucional en los APD fue "largo y sinuo-
so". El apartado 3.3.3 compara el nivel de desarrollo institucional
de los APD en el pasado con el de los actuales países en vías de desa-
rrollo, y muestra que, en estadios comparables de desarrollo, éstos
tienen en realidad niveles mucho más altos de desarrollo institu-
cional que los alcanzados por los APD.

3.2. LA HISTORIA DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL


EN LOS PAÍSES DESARROLLADOS

3.2.1. Democracia

El debate sobre la relación entre democracia y desarrollo económi-


co ha sido particularmente intenso. 7 En el periodo siguiente al de
la posguerra se había popularizado el argumento de que los paf-

6 Krafts(2000) es una excepción significativa, pero sólo abarca la experien-


cia del Reino Unido y se centra en instituciones de control de la gestión fi-
nanciera y empresarial.
7
Bardhan (1993) hace un resumen conciso; Ruechmeyer, Stephens y Ste-
phens (1992) tratan la cuestión de manera global; ver también Przeworski y
Limongi, 1993.
PATEANDO LA ESCALERA 119

ses en desarrollo no podian darse el lujo de tener instituciones de-


mocraticas "caras". Hoy, la perspectiva dominante del END es
que la democracia ayuda al desarrollo econOmico y por ello tie-
ne que promoverse como su precondiciOn. 8 Sin embargo, otros
autores sefialan que la democracia es más bien un product° del de-
sarrollo y no su precondiciOn, y que, por lo tanto, no es realmente
una variable que pueda ser manipulada, independientemente de si
creamos que es buena o mala para el desarrollo.
No pretendo zanjar aqui este dificil debate, de larga data. De
cualquier modo, la experiencia histOrica de los paises desarrollados
en este aspecto nos cuenta una historia interesante que deberia obli-
gar al lector a hacer una pausa antes de aceptar el actual plantea-
miento ortodoxo de que la democracia es una precondiciOn del
desarrollo.

Cuando el voto se introdujo por vez primera en los APD, estaba li-
mitado a una pequefia minoria de propietarios masculinos (usual-
mente mayores de 30 aflos de edad) que soil an tener un nUmero
desigual de votos ponderados de acuerdo con una escala basada
en propiedad, logros educativos o edad.
En Francia, por ejemplo, entre 1815 y 1830 el privilegio del sufra-
gio fue concedido solo a varones mayores de 30 arlos que pagaban
al menos 300 francos en impuestos directos, lo que significO que
solo entre 80 mil y 100 mil personas de una población total de 32
millones (es decir, entre 0.25 y 0.3 por ciento de la poblaciOn) po-
dia votar. Entre 1830 y 1848 hubo cierta flexibiliación de los requi-
sitos, pero aun asi solo 0.6 por ciento de todo el pueblo franc&
podia votar. 9 En Inglaterra, antes del Acta de Reforma de 1832 — que
fue el evento parteaguas en la extension del sufragio en el pals—,
era un acuerdo muy extendido entre los observadores de ese tiempo
que los terratenientes podian decidir en torno a 39 de 40 eleccio-
nes municipales por medio de su influencia sobre los arrenda-

Incluso Rodrik, conocido por exponer la debilidad intelectual del EPID,


concuerda con esta concepción ortodoxa y llega a sostener que, al tratarse de
una "metainstitución" que ayuda a construir mej ores instituciones, la democra-
cia es el Unico "condicionamiento institucional" apropiado que las IFI pueden
vincular a su ayuda financiera (ver Rodrik, 1999b).
9
Kent, 1939.
120 HA-JOON CHANG

dores, el sobomo y el clientelismo. 1 ° Incluso despues de esta Acta,


el derecho al voto solo se extendió de 14 a 18 por ciento de los horn-
bres, en parte porque muchos artesanos y trabajadores con poca o
ninguna propiedad fueron descalificados como resultado del Ac-
ta, la cual estableció un vinculo más estrecho entre propiedad y
derecho a votar. En Italia, incluso después de la disminución de la
edad para votar a los 21 atios y la reducciOn de requisitos para el pa-
go de impuestos en 1882, solo alrededor de dos millones de hom-
bres (equivalentes a siete por ciento de la población) podia votar,
debido a los más bajos pero aiin existentes requisitos de pagos de
impuestos y de alfabetizaciOn.n
No fue sino hasta 1848, afio en que Francia introdujo el sufragio
universal masculine, cuando algunas incipientes formas de demo-
cracia comenzaron a aparecer en los APD. Como vemos en el cua-
dro 3.1, la mayoria de APD introdujo el sufragio universal masculino
entre mediados del siglo xix y las primeras dos decadas del xx.
No obstante, incluso asi el proceso no dejó de tener sus retrocesos.
Por ejemplo, hacia finales del siglo )(Ix, cuando apareciO la posi-
bilidad de que el Partido SocialdemOcrata ganara las elecciones
—al menos las elecciones locales—, Sajonia abandonó el sufragio
universal que habia adoptado en epocas recientes para cambiar ha-
cia el sistema de voto de estilo prusiano de tres estamentos (que
Prusia misma aplicó entre 1849 y 1918). 1 ' En este sistema cada uno
de los tres estamentos (clasificados de acuerdo al ingreso) elegia el
mismo ndmero de delegados al Parlamento, lo que significaba que
los dos estamentos superiores (que correspondian a 3-5 por ciento
y a 10-15 por ciento de la poblaciOn, respectivamente) siempre po-
dian superar en votos al estamento más pobre. En 1909 Sajonia se
alejO aim más de la democracia al otorgar a los votantes entre uno
y cuatro votos dependiendo de su ingreso y de su estatus social. Asi,
por ejemplo, aquellos que tenian una granja de gran tamafio obte-
nian tres votos adicionales, y se otorgaban boletas suplementarias
a quien.es tenian más estudios y a los mayores de 50 atios de edad.
En Estados Unidos se permitiO votar a los negros varones a par-
tir de 1870, tras la Decimoquinta Enmienda Constitucional que

10
Daunton, 1995, pp. 477-478.
11
Clark, 1996, p. 64.
12
Ritter, 1990; Kreutzer, 1996.
PATEANDO LA ESCALERA 121

CUADRO 3.1
INTRODUCCIóN DE LA DEMOCRACIA EN LOS APD

Pais Sufragio universal Sufragio universal


masculino
Australia 19031 1962
Austria 1907 1918
Belgica 1919 1948
Canada 19202 1970
Dinamarca 1849 1915
Finlandia 1919 1944
Francia 1848 1946
Alemania 18492 1946
Italia 19194 1946
Japón 1925 1952
Paises Bajos 1917 1919
Nueva Zelanda 1889 1907
Noruega 1898 1913
Portugal s.d. 1970
Espana s.d. 1977 (1931)**
Suecia 1918 1918
Suiza 1879 1971
Rein° Unido 19185 1928
Estados Unidos 1965 (1870)* 1965
FUENTES: Therborn (1977) y Silbery (1995) para indicadores sobre la demo-
cracia. Información adicional de Foner (1998) para Estados Unidos, y Carr
(1980) para Espafia. Para más detalles sobre la introducción del sufragio uni-
versal, ver el cuadro 3.2.
Con restricciones raciales.
2
Con restricciones de propiedad.
Excluidos los comunistas.
4
Con restricciones.
Todos los hombres y mujeres de más de 30.
* El sufragio universal masculino se introdujo en 1870, pero fue anulado
entre 1890 y 1908 por la proscripción del derecho a votar a los negros en
los estados suretios; dicho derecho fue restablecido hasta 1965.
** El sufragio universal se introdujo en 1931, pero fue anulado después del
golpe militar del general Francisco Franco en 1936. Fue restaurado hasta
1977, tras la muerte de Franco en 1975.
122 HA-JOON CHANG

prohibió a los estados negar el voto "por criterios de raza, color o


condiciones previas de servidumbre". No obstante, los estados su-
reños proscribieron su voto nuevamente entre 1890 (Mississippi) y
1908 (Georgia). Al no ser capaces de introducir medidas abierta-
mente racistas, adoptaron en cambio métodos de penalización impo-
sitiva y de propiedad (que también, llevaron a que algunos blancos
pobres perdieran sus derechos), así como exámenes de alfabeti-
zación (que se aplicaban a analfabetas blancos de manera extrema-
damente indulgente). Después de esto sólo un pequeño número de
negros en los estados sureños pudo votar. Así, por ejemplo, en Lui-
siana se emitieron 130 mil votos negros en la elección de 1896, pero
en 1900 sólo sufragaron cinco mil. 13 Aún más: la amenaza de vio-
lencia evitó que muchos de los pocos votantes negros con capaci-
dad legal para hacerlo se registraran, y que de entre los registrados
muchos votaran. Este estado de cosas se mantuvo hasta el Acta del
Derecho al Sufragio de 1965, introducida a partir de las moviliza-
ciones del Movimiento de los Derechos Civiles.
En España, cuando la introducción del sufragio universal en
1931 abrió el camino a una serie de gobiernos republicanos de iz-
quierda o centro-izquierda, las fuerzas conservadoras reacciona-
ron contra ello con un golpe militar en 1936, suspendiendo así la
democracia hasta el fin de la dictadura de Franco en 1977.14
Aunque el sufragio universal masculino entre la mayoría (blan-
ca) se obtuvo en la mayoría de los APD hacia el final de la Primera
Guerra Mundial, estos países difícilmente podrían haberse califi-
cado como democracias incluso en el sentido puramente formal
de la palabra, porque se discriminó a las mujeres y a las minorías
étnicas. No fue sino hasta 1946 que la mayoría de los 19 APD pre-
sentados en el cuadro 3.1 alcanzaron el sufragio universal.
Australia y Nueva Zelanda fueron los primeros países en otor-
gar el voto a las mujeres (en 1903 y 1907, respectivamente), aun-
que Australia no incluyó a los no-blancos sino hasta 1962. Noruega
permitió el voto a las mujeres contribuyentes o a las mujeres casa-
das con hombres contribuyentes en 1907, aunque el sufragio uni-
versal sólo se introdujo en 1913. 15 En Estados Unidos las mujeres

" Garraty y Carnes, 2000, pp. 445-473; Foner, 1998, p. 154; Kruman, 1991,
p. 1045.
14
Linz, 1995; Carr, 1980.
Neborvik, 1986, p. 125.
PATEANDO LA ESCALERA 123

obtuvieron el derecho a sufragar solo hasta 1920, y en el Reino Uni-


do hasta 1928. En muchos otros paises (por ejemplo, Alemania,
Finlandia, Francia y Belgica) no se otorgO el voto a las mujeres
sino hasta despues de la Segunda Guerra Mundial. En el caso de
Suiza, el sufragio femenino se otorgO casi 100 afios despues de la
introducción del voto universal masculino (1971, frente a 1879).
Algunos paises tambien impusieron restricciones al sufragio ba-
sadas en credos politicos. Finlandia prohibie) el voto a los comu-
nistas hasta 1944. En paises con grupos minoritarios no-blancos
significativos — de Australia, por ejemplo — se impusieron restric-
ciones raciales. En Estados Unidos el sufragio negro estuvo limita-
do hasta antes de la Guerra Civil, incluso en los estados del Norte.
En 1821, por ejemplo, el estado de Nueva York elimine) el requisito
de poseer una propiedad para los votantes blancos, pero para los
votantes negros lo aumentó a 250 &Mares, "una suma que se encon-
traba más alld del alcance de casi todos los residentes negros del
estado". Para 1860 los negros (solo los hombres, por supuesto) po-
dian votar en igualdad de condiciones que los blancos en solo cinco
estados de Nueva Inglaterra. 16 Incluso despues de la Decimoquinta
Enmienda (1870), varios obstdculos, tanto formales (por ejemplo, los
requisitos de alfabetizaciOn, de "catheter" y de posesiOn de pro-
piedades) como informales (por ejemplo, amenazas de violencia),
alejaron a los negros de las urnas.17
Cuando los APD alcanzaron la democracia formal esta no siem-
pre tuvo los niveles de calidad que pudieran haberse esperado; cir-
cunstancia que aparece en una buena parte de los actuales paises
en desarrollo. Ya hemos mencionado el problema de "calidad" re-
lacionado con el empadronamiento selectivo de acuerdo con la raza,
el genero y la propiedad. Pero eso solo representaba una parte.
En primer lugar, el voto secreto no se generalize) sino hasta el
siglo xx. Noruega, pais con importante avance en terminos de ins-
tituciones democriticas, 18 no introdujo el voto secreto sino hasta
1884. En Prusia, los empleadores podian ejercer presión sobre sus
trabajadores para votar de una manera particular hasta la reforma
16
Foner, 1998, p. 74.
17
Ver Therborn, 1977; Silbey, 1995.
18
Por ejemplo, en 1814 alrededor de 45 por ciento de los hombres se encon-
traba en cortdiciones de votar en Noruega (Nerborvik, 1986, p. 119). Cotejar
esto con la información disponible para el caso (citado antes) del Reino Unido
(18 por ciento en 1832). Ver Nerborvik, 1986, p. 125; Kreutzer, 1996.
124 HA-JOON CHANG

electoral de 1919, pues el voto no era secreto. Francia introdujo el


sobre y la cabina de votación hasta 1913, varias decadas después
de la introducción del sufragio universal masculino.19
En segundo lugar, la compra del voto y el fraude electoral tam-
bien eran muy comunes. Por ejemplo, los sobornos, las amenazas
y las promesas de empleo a los votantes fueron prácticas corrien-
tes en las elecciones britanicas hasta los Ultimos afios del siglo )(Ix.
El primer intento serio para controlar la corrupción electoral fue el
Acta de Pricticas de Corrupción de 1853-1854, documento que de-
finia por primera vez actividades como el soborno, la "negociación",
la influencia indebida y la intimidación, al tiempo que establecia
los procedimientos para el recuento electoral y el escrutinio. En
cualquier caso las medidas fueron ineficaces. 2° El Acta de Prácticas
Ilegales y Corruptas introducida en 1883 logró reducir significa-
tivamente la corrupción electoral, pero el problema persistió to-
davia hasta bien entrado el siglo xx, particularmente en elecciones
locales. 21 En las decadas que siguieron a la introducción del sufra-
gio universal masculino en Estados Unidos hubo numerosos casos
de funcionarios pUblicos participando en campafias politicas par-
tidistas (incluyendo donaciones forzosas a fondos de campafias
electorales), asi como de fraude electoral y compra del voto.22
Con elecciones tan caras no podia sorprender a nadie que los
funcionarios electos fueran corruptos. Hacia finales del siglo xix la
corrupción legislativa en Estados Unidos, especialmente en los
congresos estatales, creció tanto que el futuro presidente Theodore
Roosevelt lamentaba que los congresistas de Nueva York involucra-
dos abiertamente en la y enta de votos a grupos de presión "tuvie-
ran la misma idea acerca de la vida pUblica y del servicio civil que
la que puede tener un buitre frente a una oveja muerta".23
19
Kreutzer, 1996.
" O'Leary, 1962, pp. 23-25.
21
Searle (1979-1980); Howe (1979-1980).
22
También incluye la conversion de extranjeros en ciudadanos mediante el
soborno, lo que se hacia "con no más solemnidad y con bastartte más celeri-
dad que la que se utilizaba para convertir un puerco en cerdo enlatado en una
casa de embas ado de Cincinnati", segUn el periodic° New York Tribune en 1868
(Cochran y Miller, 1942, p. 159). Ver también Cochran y Miller, 1942, pp. 158-159;
Benson, 1978.
23
Garraty y Carnes, 2000, p. 472. La yenta libre de votos estaba especial-
mente extendida en las decadas de 1860 y 1870. El grupo de asambleistas co-
PATEANDO LA ESCALERA 125

El camino hacia la democracia de los APD fue entonces pedre-


goso. Solo tras varias decadas de campafias politicas (por ejemplo,
para el sufragio femenino o negro) y de ref ormas electorales estos
paises adquirieron los elementos básicos del sistema democratic°
(el sufragio universal y el voto secreto), e incluso entonces su pric-
tica estuvo identificada con fraudes electorales, compra de votos y
violencia.
Es interesante anotar que, comparados con los APD en sus eta-
pas tempranas de desarrollo, los actuales paises en vias de desarro-
llo parecen tener un mejor registro a su favor. Como podemos ver
en el cuadro 3.2, ningtin APD otorgO el sufragio universal por deba-
jo de un nivel de dos mil Mares de ingreso per capita (en dOlares
internacionales de 1990), pero la mayor parte de la amplia selec-
ción de actuales paises en desarrollo presentados en el cuadro re-
ferido logrO ese objetivo por debajo de ese nivel de desarrollo.
Por supuesto, muchos de estos paises han experimentado regre-
siones en sus procesos democráticos, justo en la misma forma en
que ocurriO con los APD (especialmente por medio de golpes mili-
tares). De cualquier modo, es importante notar que, incluso en los
casos en que suspendieron por completo las elecciones, ninguno de
los gobiernos no democraticos en los actuales paises en vias de desa-
rrollo reintrodujo la discriminación selectiva basada en factores
como la propiedad, el genero o la raza, factores que habian sido
ampliamente aceptados como criterios legitimos para el empadro-
namiento en los APD de los primeros tiempos. Esto demuestra que
la idea, si no necesariamente la practica, del sufragio universal, es
mucho más ampliamente aceptada en los actuales paises en vias de
desarrollo de lo que fue en los APD.

rruptos de ambos partidos, llamado "La caballeria del caballo negro", exigia
mil Mares por sufragio en acciones ferroviarias, con pujas que hicieron subir
las cuotas hasta los cinco mil &dares por voto. El grupo introdujo tambien "le-
yes de castigo" que, si se adoptaban, perjudicaban considerablemente los in-
tereses de deterrninados individuos ricos o empresas; el asunto en este caso
consistia en exigir pagos especificos para abrogar la ley. Como resultado de
ello, algunas empresas crearon grupos de presión encargados de comprar legis-
lación, librandose asi del chantaje. Ver, para mayores detalles, Benson, 1978,
pp. 59-60.
CUADRO 3.2 I\J
C:7\
INGRESOS PER CAPITA AL ADOPTAR EL SUFRAGIO UNIVERSAL

PIB PC (en dólares PAD en desarrollo (ario en que se Países (año en que se adoptó
internacionales de 1990) adoptó el sufragio universal: PIB PC) el sufragio universal: PIB PC)

<1000.00 dólares Bangladesh (1947: 585 dólares)1


Birmania (1948: 393 dólares)2
Egipto (1952: 542 dólares)
Etiopia (1955: 295 dólares)
India (1947: 641 dólares)
Indonesia (1945: 514 dólares)
Kenia (1963: 713 dólares) O
Pakistán (1947: 631 dólares)
Corea del Sur (1948: 777 dólares)
Tanzania (1962: 506 dólares)
Zaire (1967: 707 dólares)
1 000-1 999 dólares Burgaria (1945: 1 073 dólares)
Ghana (1957: 1 159 dólares)
Hungría (1945: 1 721 dólares)
México (1947: 1 882 dólares)
Nigeria (1979: 1 189 dólares)
Turquía (1946: 1 129 dólares)
2 000-2 999 dólares Austria (1918: 2 572 dólares) Colombia: (1957: 2 382 dólares)
Alemania (1946: 2 503 dólares) Perú (1956: 2 732 dólares)
CUADRO 3.2 (CONTINUACIóN)
PIB PC (en &Mares PAD en desarrollo (aiio en que se Pulses (aiio en que se adoptó
internacionales de 1990) adoptó el sufragio universal: PIB Pc) el sufragio universal: PIB PC)
Italia (1946: 2 448 Mares) Filipinas (1981: 2 526 &Mares)
Japón (1952: 2 277 dOlares)3
Noruega (1913: 2 275 &Mares)
Suecia: (1918: 2 533 Mares)
3 000-3 999 Mares Dinamarca (1915: 3 635 Mares) Taiwan (1972: 3 313 Mares)
Finlandia (1944: 3 578 Mares) Chile (1949: 3 715 Mares)
Francia (1946: 3 819 Mares)
4 000-4 999 Mares Belgica (1948: 4 917 Mares) Brasil (1977: 4 613 &Hares)
Paises Bajos (1919: 4 022 &Mares) 0
5 000-5 999 &Mares Australia (1962: 8 691 &dares) Argentina (1947: 5 089 Mares)
Nueva Zelanda (1907: 5 367 dólares) 4 Venezuela (1947: 6 894 Mares)
Portugal (1970: 5 885 Mares)
rri
Reino Unido (1928: 5 115 Mares)
>10 000 Mares Canada (1970: 11 758 dOlares)5
Suiza (1971: 17 142 Mares)
Estados Unidos (1965: 13 316 Mares)
FUENTE: Therborn, 1977; Elecciones, 1989; Maddison, 1995.
1
PIB PC de 1948.
2
PIB PC de 1950.
3
El sufragio universal se concedió en 1946, bajo la determinación de las fuerzas ocupantes después de la Segunda Guerra Mundial, pero
no entro en vigor sino hasta 1952, con el fin de la presencia militar en Estados Unidos.
4
Cuando se estableció el status de dominio.
5
Cuando el Acta de Elecciones de ese aflo concedió los derechos politicos plenos.
128 HA-JOON CHANG

3.2.2. Burocracia y poder judicial

A. La burocracia

Pocas personas podrian estar en desacuerdo con la afirmaciOn de


que una burocracia eficaz y transparente es determinante para el
desarrollo economic°, incluyendo entre ellas a quienes mantienen
una posiciOn escéptica con respecto a la pertinencia de la inter-
vención estata1. 24 No obstante, en la actualidad se lleva a cabo un
serio debate sobre cOmo deberiamos definir con precision los con-
ceptos de eficacia y transparencia, y sobre cOmo deberiamos diseriar
un sistema de incentivos burocráticos para alcanzar tales caracte-
risticas.
La opinion dominante durante el siglo pasado fue la del economis-
ta-sociologo aleman Max Weber, quien pensaba que la burocracia
moderna se basaba en el reclutamien.to meritocratico, en carreras
de larga duraciOn, y en la coherencia corporativa dentro del mar-
co de una gestiOn reglamentada. 25 Más recientemente, sin embargo,
la literatura sobre la Nueva AdministraciOn Palica (NAP) ha plan-
teado un reto a la ortodoxia weberiana: defiende una reforma
burocrática basada en carreras profesionales diseriadas a más corto
plazo, especializadas y "abiertas", con mejores incentivos mone-
tarios y un estilo de gestiOn más "empresarial" (o impersonal) ba-
sado en un desemperio cuantificable y transparente.26
Aunque algunos de los cambios defendidos por la NAP pueden
ser Utiles para mejorar la burocracia de perfil weberiano predomi-
nante en los paises desarrollados, lo más relevante para la mayor
parte de los paises en desarrollo es cOmo lograr que sus burocra-
cias alcancen por lo menos el nivel básico del "weberianismo".27
Este es también el desafio que los APD tuvieron que enfrentar en
sus primeros estadios de desarrollo.

24
Banco Mundial, 1997. El capitulo 6 resume lo esencial del debate actual
en el EPID sobre este punto.
25
Weber, 1968. Ver tambien Evans, 1995, capitulo 2.
26
Para algunas valoraciones criticas de la literatura sobre la NPC, ver Hughes,
1994; Hood, 1995 y 1998.
27
Rauch y Evans, 2000, presentan evidencia estadistica en apoyo de este
argumento.
PATEANDO LA ESCALERA 129

Es bien sabido que hasta el siglo xvIii la yenta de cargos y de


privilegios p-Ublicos —algunas veces con "etiquetas de precios" muy
publicitadas — era una practica corriente en la mayor parte de los
APD. Antes de la importante reforma burocratica emprendida en
Prusia por Federico Guillermo 1(1713-1740), si bien los cargos no se
vendian formalmente, se otorgaban con relativa frecuencia a quie-
nes estuvieran dispuestos a pagar la cantidad más alta por el im-
puesto que habitualmente se imponia sobre el salario del primer
atio.28
Dado que entraban al juego de compra y yenta de manera abier-
ta, los cargos pUblicos eran considerados formalmente como propie-
dad privada en la mayoria de estos paises. En Francia, por ejemplo,
y debido justamente a esta razón, fue muy dificil introducir medidas
disciplinarias para los burócratas hasta la Tercera RepUblica (1873).29
En Inglaterra, antes de la ref orma emprendida a principios del si-
glo )(Ix, los ministerios gubernamentales eran instituciones priva-
das independientes del Parlamento, cuyo personal era pagado por
honorarios en lugar de salarios, y mantenia muchos puestos pUbli-
cos obsoletos como sinecuras. 3 ° La cesión, por parte del gobierno,
de la recaudación de impuestos a un particular, estaba asociada a
la yenta de cargos pUblicos. Al ser esta una prictica fundamental-
mente francesa en la etapa prerrevolucionaria, tambien tuvo un
curso más o menos comUn en otros paises, incluyendo entre ellos
a Inglaterra y los Paises Bajos (ver para más detalles el apartado
3.2.5.D).
El sistema de "clientelismo politico" (spoils system), que determi-
naba que los cargos pUblicos se otorgaran a los seguidores del par-
tido gobernante, se convirtió en tin componente cave de la politica
estadounidense desde el surgimiento del sistema bipartidista en
1828, a par tir de la elección del presidente Jackson. Esta situación
empeoró significativamente en las decadas posteriores a la Guerra
Civi1. 31 Durante el siglo XIX, un vehemente clamor exigia una refor-
ma del servicio civil con el fin de crear una burocracia profesional
28
Ver Kindleberger, 1984, pp. 160-161 (para Inglaterra); pp. 168-169 (para
Francia); Dorwart, 1953, p. 192 (para Prusia).
29
Anderson y Anderson, 1978.
30
Finer, 1989.
31
Cochran y Miller, 1941, pp. 156-160; Garraty y Carnes, 2000, pp. 253-254;
Finer, 1989.
130 HA-JOON CHANG

no partidista, pero no se consiguieron verdaderos avances sino has-


1883.32
ta la Ley Pendleton en Italia y Espaiia, por su parte, continua-
ron con el sistema del clientelismo politico a lo largo del siglo xDc.33
El nepotismo era tambien una práctica muy usual. Aunque, por
razones obvias, los datos históricos concretos sobre este tema son
dificiles de obtener —y todos los datos disponibles tienen que ser
interpretados con cautela—, Armstrong setiala que una proporción
significativa de los administradores de elite en Francia y Alemania
tenian padres con cargos pilblicos de alto nivel, lo que sugiere un
grado significativo de nepotismo. 34 Asi, por ejemplo, entre los bur&
cratas de alto rango de la Francia preindustrial (a principios del
siglo xix), alrededor de 23 por ciento tenia padres que fungian co-
mo administradores de elite. Cuando se produjo el despegue in-
dustrial del pals a mediados del siglo )(ix, la proporción alcanzaba
todavia 21 por ciento. Las cifras correspondientes a Prusia eran, res-
pectivamente, de 31 y de 26 por ciento. 35 Feuchtwanger sostiene que,
incluso tras la importante reforma burocritica emprendida por el
gobierno de Federico Guillermo I (ver más adelante), "el nepotis-
mo seguia siendo una práctica corriente y muchos cargos seguian
siendo hereditarios". 36 En Prusia se elimino de la competenda a
los hombres instruidos de clase media baja modificando los requi-
sitos de admisión, de manera que en la decada de 1860 "un proceso
de reclutamiento cuidadosamente controlado creó una elite admi-
nistrativa compuesta de individuos provenientes de la aristocra-
cia y de la clase media acomodada".37
Con la y enta de cargos pUblicos, el clientelismo politico y el
nepotismo, no debe sorprender a nadie que la mayor parte de las
burocracias de los API) se caracterizara por una evidente falta de
profesionalismo, al menos hasta fines del siglo xix. En Estados Uni-
32
Garraty y Carnes, 2000, pp. 472 y 581-583.
33
Anderson y Anderson, 1978.
34
Armstrong, 1973.
Por supuesto, esto no implicó que el nepotismo fuera la razón de todos
estos nombramientos.
" Feuchtwagner, 1970, p. 45.
37
Armstrong, 1973, pp. 79-81. No obstante, en este contexto el termino "aris-
tocracia" debe manejarse con cierta cautela. Desde los dias del Gran Elector
Federico Guillermo (1640-1688) era costumbre en Prusia ennoblecer a plebe-
yos que hubieran ascendido hasta alcanzar posiciones altas en el servicio real.
Feuchtwanger, 1970, pp. 45-46.
PATEANDO LA ESCALERA 131

dos los jacksonianos despreciaban el conocimiento de los expertos


y se alineaban en contra de la profesionalización de la burocracia,
bajo el argumento de que el mayor número posible de ciudadanos
debía tener posibilidades de participar en la actuación del gobierno.
Incluso después de la Ley Pendleton de 1883, que creó la Comi-
sión del Servido Civil como encargada de gestionar una contra-
tación competitiva de la burocracia federal, sólo alrededor de diez
por ciento de los puestos de trabajo estaban abiertos a concurso. Ha-
cia fines del siglo XIX los burócratas italianos carecían de "garantías
legales, incluso convencionales, sobre la duración, el despido, la
pensión de cargos públicos, y no podían recurrir a los tribunales".
A principios del siglo XX las carreras en la función pública española
se caracterizaban por lo que era conocido como padrinazgo. Incluso
en Bélgica, que después de Inglaterra era el país más industrializa-
do del siglo XIX, la función pública no pasó a ser totalmente profe-
sionalizada sino hasta 1933.38
Las burocracias de los APD sólo se modernizaron tras un prolon-
gado proceso de reformas. Prusia fue pionera en este sentido. Fede-
rico Guillermo I puso en práctica una amplia reforma burocrática
a partir de 1713, ario de su ascensión al trono. Entre las medidas
clave que implementó se incluyó: la centralización burocrática, di-
rigida a enfrentar la dispersión prevaleciente entre dos docenas
de entidades territoriales independientes (muchas de ellas ni siquie-
ra físicamente contiguas) y entre departamentos que coincidían par-
cialmente; la transformación del statuts de los burócratas, que
pasaron de ser servidores privados de la familia real a ser servido-
res del Estado; el pago regular en efectivo (y no en especie, como
antes) de unos salarios remuneradores, y la introducción de un
estricto sistema de supervisión. 39 Gracias a estas medidas y a accio-
nes introducidas por su hijo, Federico el Grande (1740-1786), a prin-
cipios del siglo xix se podía decir que Prusia había instaurando los
elementos fundamentales de una burocracia moderna (weberiana):
examen de ingreso, organización jerárquica, sistemas de pensio-
nes, procedimientos disciplinarios y la seguridad de la permanen-

38
Garraty y Carnes, 2000, pp. 254, 583, sobre Estados Unidos; Clark, 1996,
p. 55, sobre Italia; Palacio, 1988, p. 496, sobre España; Baudhuin, 1946, pp. 203-
204, sobre Bélgica.
39
Para más detalles ver Dorwart, 1953; Feuchtwanger, 1970; Gothelf, 2000.
132 HA-JOON CHANG

cia en el empleo. Otros Estados alemanes, como Bavaria, Baden y


Hesse tambien hicieron progresos importantes en este sentido du-
rante los primeros afios del siglo xix.4°
En Inglaterra, las sinecuras fueron eliminadas mediante una se-
r de reformas emprendidas entre 1780 y 1834. La remuneración
burocrática experimentO una transformación en la primera mitad
del siglo )(Ix, pasando de un sistema de honorarios a otro salarial.
Fue alrededor de esta epoca cuando los ministerios gubernamen-
tales en Gran Bretafia dejaron de ser instituciones privadas para
convertirse en ministerios gubernamentales en el sentido moder-
no. No obstante, fue solo hasta despues de 1860 que la funciOn
blica británica fue modernizada de manera sustancia1. 41 Estados
Unidos hizo progresos importantes en el terreno de la profesionali-
zación de la burocracia en las dos laltimas decadas del siglo )(Ix, al
elevar la proporción de cargos gubernamentales federales sujetos
a concurso de ingreso, de diez por ciento en 1883 — cuando se pro-
mulgó la Ley Pendleton— a alrededor de 50 por ciento en 1897.42

B. El poder judicial

En el discurso contempordneo sobre "buen gobierno" se enfatiza


mucho la necesidad de que un poder judicial politicamente autO-
nomo garantice "el Estado de derecho". 43 No obstante, se requiere
tomar con algunas reservas esta retórica sobre el "poder judicial
autónomo".
Podria argumentarse que un poder judicial con un alto grado
de independencia politica (el poder judicial aleman o el japones,
por ejemplo) no necesariamente es deseable, dado que carece de
un control democrático suficiente. Es por ello que algunos paises
someten a elección algunos de sus cargos judiciales; el Reino Uni-
do en el siglo xix y Estados Unidos en la actualidad son los ejem-

Sobre esta caracterización de la moderna burocracia "weberiana" en el


contexto de los actuales paises en desarrollo, ver Rauch y Evans, 2000; Ander-
son y Anderson, 1978; Blackbourn, 1997, pp. 76-77, 82-84.
Hobsbawm, 1999, pp. 76-77, 82-84.
Benson, 1978, pp. 81, 85.
43
Para una critica de la retórica sobre "el imperio de la ley", en Upham,
2000; Ohnesorg, 2000.
PATEANDO LA ESCALERA 133

plos más conocidos. 44 En el Reino Unido los limites entre el poder


judicial y el poder legislativo son por lo demis difusos, ya que sus
más altos jueces ocupan escafios en la Cámara de los Lores. No obs-
tante, pocos llegarian a sostener que esto constituye un problema
i mportante.
De esta manera, debemos valorar la calidad del poder judicial no
solo en funciOn de su independencia politica, sino también toman-
do en cuenta otras dimensiones: el profesionalismo de los funcio-
narios, la calidad de sus sentencias (y no a partir de una concepción
estrecha del "Estado de derecho", sino tambien desde una perspec-
tiva social más amplia) y el costo administrativo del sistema.
Al igual que en los actuales paises en desarrollo, el poder judi-
cial en muchos APD padeció de una serie de excesos y de corrupciOn
en los nombramientos (o, en su caso, en las elecciones), incluso
despues del siglo )(Ix. Tambien era frecuente que estos cargos fue-
ran ocupados exclusivamente por hombres con origen social privi-
legiado y selecto, con poca formaciOn en Derecho (si es que alguna
formaciOn tenian), lo que provocaba que la justicia que se dispen-
saba a menudo fuera impartida con parcialidad y poco profesio-
nalismo.
En el Reino Unido ni siquiera las leyes anticorrupciOn de 1853-
1854 y de 1883 afectaron la elecciOn de los jueces de instrucciOn de
la corona (coroners), sujeta a una extendida corrupción y a manio-
bras politicas partidistas. Las elecciones para los jueces de instruc-
ciOn municipales fueron abolidas en 1888, y no fue sino hasta 1926
que se les impusieron calificaciones profesionales obligatorias.45
Durante la Ultima parte del siglo xix Alemania hizo progresos
impresionantes para llegar a un "Estado de derecho", y hacia fina-
les de siglo habia logrado tener un poder judicial muy indepen-
diente. No obstante, siguió faltando igualdad ante la ley pues los
juicios sobre delitos de la milicia y de la clase media se llevaban
con menos diligencia ante los tribunales y se castigaban con menor
severidad. Este problema de "justicia de clase" afectO a otros APD
con la misma intensidad en esa época, incluyendo al Reino Unido,
Estados Unidos y Francia. 46 En Italia, al menos hasta fines del siglo

Ver Upham, 2000.


45
Glasgow, 1999.
46
Blackbourn, 1997, p. 384.
134 HA-JOON CHANG

)(Ix,los jueces no solian tener ninguna formación en Derecho y


"no podian protegerse a sí mismos, ni a nadie más, contra los abu-
sos politicos" .47

3.2.3. Regimenes de derechos de propiedad

La "calidad" de los regimenes de derechos de propiedad se conci-


be como algo crucial en el discurso del "buen gobierno", dado que
aparece como determinante cave en la calidad de los incentivos
de inversion y, por consiguiente, en la creaciOn de riqueza. No
obstante, no es facil medir la "calidad" de los regimenes de este ti-
po de derechos, pues tiene numerosos componentes. Entre otros:
derechos contractuales, empresariales, de quiebra, de herencia, de-
rechos tributarios y legislación para regular el uso del suelo (por
ejemplo: leyes para la zonificación urbana, normas ambientales y
reglas de seguridad contra incendios).
En muchos estudios empiricos se evita este "problema de agre-
gación" pidiendo a las personas encuestadas que den un valor nu-
meric° a la calidad global de las instituciones de protecciOn de los
derechos de propiedad (por ejemplo, "seguridad de contratación
y derechos de propiedad" o "cumplimiento de contratos o dere-
chos de propiedad"). 48 No obstante, ni siquiera esta "solución" tan
inadecuada del problema está disponible para la comparaciOn his-
tOrica que desarrollamos en este capitulo.
Asi, en contraste con otros aspectos del desarrollo institucional
discutidos aqui, y que son más "medibles" (la democracia, por ejem-
plo, medida por la existencia del sufragio universal; el desarrollo
de instituciones financieras, medido, entre otros indicadores, por la
existencia de un banco central), resulta imposible hacer una corn-
paración general sobre la calidad de los regimenes de derechos
de propiedad a lo largo de la historia y entre paises.
Un aspecto del sistema de derechos de propiedad que si se pres-
ta fácilmente a este tipo de analisis es el de los Derechos de Propie-
dad Intelectual, pues se encuentra definido por un niimero red-ucido
de leyes claramente identificables (leyes de patentes y, en menor
medida, de derechos de autor y de marcas registradas). En este

47
Clark, 1996, p. 54.
48
Para algunos ejemplos, ver Aron, 2000, cuadro 1.
PATEANDO LA ESCALERA 135

apartado llevaremos a cabo, en consecuencia, un análisis empírico


detallado de la evolución de los derechos de regímenes de propie-
dad intelectual de los APD. Pero antes me parece necesario hacer
una serie de comentarios teóricos generales sobre el papel de los dere-
chos de propiedad en el desarrollo económico (con algunas referen-
cias históricas).

A. Algunas concepciones erróneas sobre los derechos


de propiedad y el desarrollo económico

El discurso ortodoxo predominante en la actualidad considera que


cuanto más importante sea la protección de los derechos de pro-
piedad tanto mejor será para el desarrollo económico, dado que di-
cha protección estimula la creación de riqueza. Parece razonable
argumentar que la persistente incertidumbre sobre la seguridad
de los derechos de propiedad resulta ser un mal para las inversio-
nes a largo plazo y para el crecimiento; pero el papel de los derechos
de propiedad en el desarrollo económico es mucho más complejo
que lo que sugiere este tipo de argumento.
La garantía de los derechos de propiedad no puede ser percibi-
da como algo bueno en sí mismo. Hay numerosos ejemplos histó-
ricos que muestran que la conservación de ciertos derechos de
propiedad ha perjudicado el desarrollo económico. Más aún: exis-
ten ejemplos que muestran que la violación de ciertos derechos de
propiedad (y la creación de derechos nuevos) ha beneficiado el desa-
rrollo económico.
El ejemplo más conocido es probablemente el de los enclosures
en Inglaterra. Éstos violaban los derechos de propiedad comunitaria
prevalecientes al cercar las tierras comunales, pero contribuyeron al
desarrollo de la industria de la lana al promover el establecimien-
to de granjas de ganado ovino en las tierras confiscadas. Otros ejem-
plos pueden ser útiles. De Soto muestra cómo el reconocimiento
de los derechos de ocupación a quienes hacían apropiaciones ile-
gales fue determinante para el desarrollo del Oeste estadouniden-
se. Upham, por su parte, cita el famoso caso Sanderson de 1868,
cuando el Tribunal Supremo de Pensilvania anuló el derecho que
tenían los terratenientes de reclamar el acceso a agua dulce, favo-
reciendo así a la industria del carbón (que era una de las principa-
136 HA-JOON CHANG

les industrias estatales de la epoca). 49 La reforma agraria en Japón,


Corea y Taiwan, despues de la Segunda Guerra Mundial, violaba
los derechos de propiedad de los terratenientes, pero a partir de
ese momento fue importante en el desarrollo que se dio en tales pai-
ses. Muchos autores sostienen que la nacionalizaciOn de industrias
tras la Segunda Guerra Mundial en paises como Austria y Francia
contribuyó a su desarrollo, al permitir la transferencia de determina-
das propiedades industriales pertenecientes a una clase capitalista
industrial conservadora y no dindmica a unos gestores profesiona-
les del sector pUblico con predisposición favorable a las modernas
tecnologias y a la realizaciOn de inversiones agresivas.
Por consiguiente, lo que importa para el desarrollo econOmico
no es simplemente la protección de todos los derechos de propie-
dad existentes, pues hay que establecer que derechos son los que
se protegen y en qué condiciones. Si existen grupos que pueden uti-
lizar determinados derechos de propiedad de una mejor manera
que los propietarios actuales, acaso deba llegarse a la conclusion
de que resulta más conveniente no proteger los derechos de propie-
dad existentes y crear nuevos derechos (que transfieran a dichos
grupos los derechos en cuestiOn). A partir de esta consideración
general revisaremos cuidadosamente las instituciones de protec-
ciOn de los Derechos de Propiedad Intelectual.

B. Derechos de Propiedad Intelectual

El primer sistema de patentes fue creado en Venecia en 1474, cuan-


do se concedieron diez aflos de regalias a los inventores de nuevas
tecnologias y máquinas. En el siglo xvi, algunos de los Estados ale-
manes usaban patentes — principalmente Sajonia—, aunque no
de manera regular. La Ley de Patentes britinica fue promulgada en
1623, junto con el Estatuto de los Monopolios, aunque muchos in-
vestigadores 5 ° sefialan que en realidad solo es adecuado llamar-
la "ley de patentes" hasta su ref orma en 1852. Francia instituyO su
ley de patentes en 1791, Estados Unidos en 1793 y Austria en 1794.
Como se mencionó en el capitulo 2, la mayor parte de los dernds
APD impusieron sus leyes de patentes durante la primera mitad del
siglo XIX: Rusia en 1812, Prusia en 1815, Belgica y los Paises Bajos

49
De Soto, 2000; Upham, 2000.
" McLeod, 1988.
PATEANDO LA ESCALERA 137

en 1817, Espatia en 1820, Bavaria en 1825, Cerdefia en 1826, el Estado


del Vaticano en 1833, Suecia en 1834, Wiirttemberg en 1836, Portu-
gal en 1837 y Sajonia en 1843. Por su parte, Japón promulgO su pri-
mera ley de patentes en 1885. 51 Durante la segunda mitad del siglo
xix estos paises empezaron a desarrollar otros elementos de sus
regimenes de protección de Derechos de Propiedad Intelectual (DPI,
en adelante), tales como los derechos de autor (introducidos por
primera vez en Inglaterra en 1709) y los derechos de marcas regis-
tradas (introducidas por primera vez en Inglaterra en 1862).
Cabe sefialar, en este punto, que de acuerdo con los estándares
actuales todos estos primeros regimenes de protecciOn de los DPI
eran muy "deficientes". 52 Los sistemas de patentes de muchos pai-
ses carecian de requisitos de prueba o de demostraciOn del descu-
brimiento, obligaban a hacer frente a costos muy altos en trimite
de las solicitudes, y otorgaban un nivel de protecciOn inadecuado a
sus poseedores. For lo general las leyes de patente eran demasiado
flexibles en la verificación de la originalidad de una invenciOn. En
Estados Unidos, por ejemplo, antes de la revision de la ley de pa-
tentes de 1836, las patentes se concedian sin ninguna prueba de
originalidad. Esto no solo provocO que muchas tecnologias impor-
tadas fueran patentadas, sino que también alentO a los estafadores
a dedicarse al "rentismo parasitario" para patentar aparatos que ya
estaban uso ("patentes falsas") y para obtener dinero de los usua-
rios bajo la amenaza de demandarlos por infracciOn. 53 Pocos paises
otorgaban patentes de sustancias quimicas y farmaceuticas, aun-
que esta práctica fue "ilegalizada" por el acuerdo TRIPS (Trade-Re-
lated Aspects of Intellectual Property Rights) de la omc, excepto
para los paises más pobres (exenciOn que expirO en 2006).54
51
Penrose, 1951, p. 13; Doi, 1980, para Japón.
52
Pongo entre comillas el termino "deficiente" porque lo que es deficiente
depende en parte de la opinion de cada quien. Por ejemplo, alguna gente cree
que deberian prohibirse las patentes de productos quimicos y farmaceuticos,
mientras que otros sostienen que si son necesarias.
53
Segim Cochran y Miller (1942, p. 14), por lo tanto, el hecho de que entre
1820 y 1830 Estados Unidos produjera 535 patentes por ario frente a las 145 del
Reino Unido se debiO principalmente a la dfferencia en "escrüpulos". Contras-
ta este sefialamiento con el de Sokoloff y Khan, centrado en la idea de que fue
gracias a un "buen" sistema de patentes, lo que permitió que en 1810 Estados
Unidos superara ampliamente a Inglaterra en patentes per capita (2000, p. 5).
54
Las sustancias quimicas no pudieron patentarse hasta 1967 en Alemania
occidental, 1968 en los paises nórdicos, 1976 en Japon, 1978 en Suiza y 1992 en
138 HA-JOON CHANG

Pero estas leyes proporcionaban una protección muy inadecua-


da, sobre todo en relaciOn con la protección de los DPI de los ex-
tranjeros, cuestión que se ha convertido en un importante tema de
controversia tras el acuerdo TRIPS (ver el apartado 2.3.3). Como ya
hemos serialado, la mayor parte de las leyes de patentes del siglo
xix era demasiado flexible a la hora de comprobar la originalidad
del invento. Adernás, tal como se mencionO en el capitulo 2, en la
mayor parte de los paises, incluyendo al Reino Unido (antes de
1852), Paises Bajos, Austria y Francia, la prictica de patentar por
parte de sus nacionales invenciones importadas solia permitirse de
manera abierta. Los casos de Suiza y de los Paises Bajos en relaciOn
con sus leyes de patentes merecen una revision mis detallada.55
Como se menciono en el capitulo 2 (apartado 2.2.6.B), en 1869
los Paises Bajos abolieron las leyes de patentes que habia promul-
gado en 1817, debido a su naturaleza deficiente (incluso para los
parametros de la época) 56 como a la influencia del movimiento an-
tipatentes que entonces se extendia por el continente europeo. En
relaciOn estrecha con los movimientos en favor del librecambio, es-
to supuso que las patentes se consideraran como prácticas mono-
pOlicas.57
Suiza no reconoció ningiu-i DPI sobre invenciones sino hasta 1888,
cuando se promulgO una ley de patentes que protegia los inventos
mecánicos ("inventos que puedan representarse por medio de mo-
delos mecdnicos"). 58 No fue sino hasta 1907 cuando, en parte por
la amenaza de Alemania de imponer sanciones comerciales a Sui-
za como represalia por el uso de sus inventos quimicos y farma-
ceuticos, empezO a existir una ley de patentes digna de tal nombre.

Espafia. Los productos farmaceuticos fueron patentados hasta 1967 en Alema-


nia occidental y Francia, 1979 en Italia y 1992 en Espafia. Los productos farrna-
céuticos tampoco podian patentarse en Canada en la decada de 1990. Ver
Patel, 1989, p. 980.
" Para más detalles, Schiff, 1971.
56
La ley de patentes de Holanda de 1817 no exigia que se revelaran los deta-
lles de las patentes, permitia patentar inventos importados, anulaba las patentes
nacionales de inventos que adquirieran patentes extranjeras, y no penalizaba
el uso comün de productos patentados sin permiso si ello era para beneficiar el
propio negocio. Ver Schiff, 1971, pp. 19-20.
Machlup y Penrose, 1950; Penrose, 1951.
58
Schiff, 1971, p. 85.
PATEANDO LA ESCALERA 139

No obstante, la ley tenía numerosas carencias, particularmente en


lo que se refiere a su negativa a conceder patentes a sustancias quí-
micas (en contraposición a procesos químicos). Sólo hasta 1954 la
ley suiza de patentes pasó a ser comparable a la de otros APD, aun-
que las sustancias químicas sólo fueron patentables hasta 1978.59

Hacia finales del siglo xix, con la introducción de las leyes de DPI
en un mayor número de países, empezaron a aumentar las presio-
nes para establecer un régimen internacional para estos derechos.6°
Hubo una serie de eventos relacionados con este específico tema.
Algunos de ellos fueron el Congreso de Viena de 1873 —el prime-
ro—, y en 1883 la Convención de París de la Unión Internacional
para la Protección de la Propiedad Industrial (los signatarios ori-
ginales fueron Bélgica, Portugal, Francia, Guatemala, Italia, Países
Bajos, San Salvador, Serbia, España y Suiza).
La Convención incluía no sólo leyes de patentes, sino también
leyes de marcas registradas (lo que permitió que Suiza y los Países
Bajos lo firmaran a pesar de carecer de una ley de patentes). En
1886 se firmó el Convenio de Berna sobre derechos de autor. Poste-
riormente el Convenio de París fue revisado en varias ocasiones (en
1911, 1925, 1934, 1958 y 1967) con el fin de fortalecer los derechos
de los poseedores de patentes. Junto con el Convenio de Berna,
éste constituyó la base del régimen internacional de los DPI hasta
el acuerdo TRIPS. 61 No obstante, como se señaló en el capítulo 2
(apartado 2.3.3), pese al surgimiento de un régimen internacional
de DPI, los APD más desarrollados siguieron violando con regula-
ridad tales derechos de ciudadanos de otros países hasta bien avan-
zado el siglo xx.
Lo señalado hasta aquí deberá mostrar los niveles de deficiencia
existentes en los regímenes de DPI de los APD (cuando ellos mis-
mos eran países en desarrollo), dentro del marco de medición que
se exigen a los actuales países en desarrollo. Incluso los APD más
avanzados incurrían con frecuencia en violaciones serias hasta fi-
nes del siglo XIX y durante el siglo xx, sobre todo cuando se trata-
ba de proteger los DPI de los extranjeros.

" Schiff, 1971; Patel, 1989, p. 980.


" Para más detalles, ver Chang, 2001a.
61
Shell, 1998; Chang, 2001a.
140 HA-JOON CHANG

3.2.4. Gobernanza corporativa

A. Responsabilidad limitada

En la actualidad tendemos a dar por sentado el principio de res-


ponsabilidad limitada. No obstante, a partir de su aparición en el
siglo xvi (para proyectos comerciales de gran riesgo e importan-
cia, siendo la Compafiia Británica de las Indias Orientales el ejem-
plo temprano más representativo) se mantuvo por lo general como
un tema que generaba una significativa desconfianza.
Muchos creian que el principio de responsabilidad limitada te-
nia que ver con riesgos excesivos (o lo que hoy en dia denomina-
mos "riesgo moral") asumidos tanto por parte de los duerios como
de los administradores. Dicho principio era percibido por lo de-
más como una institución que minaba lo que en aquel entonces
era visto, junto con la codicia, como uno de los mecanismos disci-
plinarios más importantes del capitalismo, a saber, el temor al fra-
caso y a la indigencia, considerando en particular la rigidez de las
leyes de bancarrota de ese entonces (ver el apartado 3.2.4.C).
Adam Smith sostuvo que la responsabilidad limitada daria lu-
gar a la holganazeria de los administradores. John McCulloch, in-
fluyente economista de principios del siglo xix, argumentó por su
parte que ello relajaria el control de los propietarios sobre los admi-
nistradores contratados." Tambien se creia, con cierta justificación,
que era una causa importante de la especulación financiera. Fue
por tal motivo que el Reino Unido prohibió la formación de nuevas
sociedades de responsabilidad limitada mediante la Ley Bubble
de 1720; aunque se autorizaron de nuevo despues de la abroga-
ción de la ley (en 1825)."
No obstante, tal y como ha sido demostrado una y otra vez en
los ültimos siglos, la responsabilidad limitada proporciona uno de

62
Gillman y Eade, 1995.
63
No obstante, Kindleberger sostiene que la Ley Bubble no era "un medio
para atacar, [sino] un mecanismo para salvar a la Compaiiia de los Mares del
Sur frenando el flujo de suscripciones en metálico a empresas rivales" (1984,
p. 70). Cualquiera que haya sido el motivo generador de esta ley, el hecho de
que sobreviviera todo un siglo implica que la opinion de que la responsabili-
dad limitada promueve la especulaciOn, fuera verdadera o falsa, tenia una
amplia aceptaciOn.
PATEANDO LA ESCALERA 141

los mecanismos más poderosos para "socializar el riesgo", lo que


ha posibilitado inversiones a escala sin precedentes. Por tal motivo,
pese a su potencial para crear "riesgo moral", todas las sociedades
han pasado a aceptar la responsabilidad limitada como piedra an-
gular de la gestion empresarial modema.64
En muchos paises europeos las sociedades de responsabilidad
li mitada — o sociedades anOnimas — habian existido desde el siglo
xvi bajo la regulación de decretos reales fabricados a la medida."
No obstante, no fue sino hasta mediados del siglo xix cuando, más
que como un privilegio, empezaron a autorizarse de manera co-
rriente.
La responsabilidad limitada generalizada se introdujo por pri-
mera vez en Suecia en 1844. Inglaterra no se quede) eras y en 1856
introdujo la Ley de Sociedades AnOnimas. No obstante, cabe sefia-
lar que la responsabilidad limitada para bancos y comparlias de se-
guros se introdujo solo más tarde (en 1857 y 1862, respectivamente),
lo que reflejaba la preocupación, entonces muy extendida, de que
pudieran causar serios "riesgos morales". Rosenberg y Birdzell do-
cumentan aim°, unas decadas despues de la introducción de la
responsabilidad limitada generalizada (a finales del siglo xix), eran
vistos con malos ojos los pequetios comerciantes estando
activamente a cargo de un negocio tanto como sus propietarios,
intentaban limitar la responsabilidad por sus deudas por el meca-
nismo de constituirse en sociedades".66
En l3elgica, la primera sociedad de responsabilidad limitada se
formO en 1822, y la decada de 1830 atestiguó la formaciOn de un
gran rainier° de sociedades similares. No obstante, la responsabi-
lidad limitada no se generalize) sino hasta 1873. Durante la decada
de 1850 se introdujo en forma restringida en varios Estados ale-
manes, de modo que los propietarios de mayor peso tenian respon-
sabilidad ilimitada pero podian actuar en alguna medida bajo el
criterio de la responsabilidad limitada. No fue sino hasta la déca-
da de 1860 cuando varios Estados alemanes restringieron o debili-
taron las tradicionales leyes de los gremios, abriendo asi la puerta
a la total institucionalizaciOn de la responsabilidad limitada (Sajo-

64
Rosenberg y Birdzell, 1986; Chang, 2000.
Kindleberger, 1984, p. 196.
Rozenberg y Birdzell, 1986, p. 200.
142 HA-JOON CHANG

nia en 1861, Wurttemberg en 1862 y Prusia en 1868-1869). En Fran-


cia, la responsabilidad limitada se generalizó hasta 1867, pero en
Espana — aunque las sociedades anónimas empezaron a surgir ya
en 1848— no quedó totalmente establecida sino hasta 1951. Y con-
viene destacar el hecho de que Portugal, pals con un significativo
retraso económico, generalizó la responsabilidad limitada desde
1863.6'
En Estados Unidos, la primera ley de responsabilidad limitada
general se promulgó en el estado de Nueva York en 1811. Sin em-
bargo, debido a la apatia general prevaleciente con respecto a las
sociedades de responsabilidad limitada, la ley se volvió obsoleta
en 1816, y otros estados restringieron la creación de dicho tipo de
instituciones hasta 1837. Los prejuicios contra las sociedades de res-
pon.sabilidad limitada se mantuvieron al menos hasta la decada
de 1850. Todavia en la decada de 1860 la mayor parte de las manu-
facturas se producian por empresas no conformadas en sociedad,
y no existia una ley federal que concediera una responsabilidad li-
mitada generalizada.68

B. Leyes de bancarrota

Las leyes que regulan las quiebras de las empresas han sido objeto
de una atención cada vez mayor durante las Ultimas dos decadas.
Las escandalosasbancarrotas que tuvieron lugar durante las diver-
sas crisis económicas de este periodo volvieron a las personas más
conscientes sobre la necesidad de contar con mecanismos efecti-
vos para reconciliar intereses encontrados, transferir fondos y pre-
servar empleos. Las crisis industriales de los paises de la OCDE
durante las decadas de 1970 y 1980, el colapso del comunismo, el
fracaso de la "transición" desde fines de la decada de 1980 y la
crisis asidtica de 1997 fueron especialmente importantes en este
sentido.
Aunque el debate sobre cual debe ser la mejor ley de bancarro-
tas no termina por resolverse —la ley estadounidense, más favora-

67
Dechesne, 1932, pp. 381-401, para Belgica; Tilly, 1994; Milward y Saul,
1979, p. 416, para Alemania; Bury, 1964, p. 57, para Francia; Volts, 1979, pp.
32-35, 46, para Espafia; Mata y Valerio, 1994, p. 149, para Portugal.
68
Garraty y Carnes, 2000, pp. 231-232, 244, 362.
PATEANDO LA ESCALERA 143

ble para los deudores en Estados Unidos; la ley del Reino Unido,
favorable a los acreedores; o la ley francesa, favorable a los traba-
jadores—, son pocos quienes consideran no deseable contar con
una ley de bancarrotas eficaz.69

En la Europa preindustrial la ley de bancarrotas era considerada


sobre todo como un medio para establecer los procedimientos di-
rigidos a que los acreedores pudieran valorar y, en su caso, cas-
tigar a los empresarios deshonestos y despilfarradores. La primera
ley de bancarrotas del Reino Unido, aplicable a comerciantes que
llegaran a un determinado monto de deuda, fue introducida en
1542, aunque sólo se consolidó con la legislación de 1571. Esta ley
era particularmente estricta con los comerciantes en quiebra, a
quienes obligaba a que sus futuras propiedades sirvieran para sol-
ventar deudas anteriores.m
Con el desarrollo industrial se aceptó cada vez más que los nego-
cios podían fracasar debido a circunstancias que estuvieran fue-
ra de su control, y no sólo a consecuencia de la deshonestidad y el
despilfarro. Como resultado de ello, las leyes de bancarrota em-
pezaron a considerarse como un modo de hacer borrón y cuenta
nueva tras las quiebras. Esta transformación de la leyes de banca-
rrota fue, junto con la generalización de la responsabilidad limi-
tada, uno de los elementos clave en el desarrollo de mecanismos
para "socializar el riesgo", necesarios para las grandes industrias
modernas. En 1705-1706, por ejemplo, en el Reino Unido se intro-
dujeron medidas que permitían a los empresarios en quiebra que
cooperaran mantener el cinco por ciento de sus activos; se permi-
tía a la vez liberar a algunos de dichos comerciantes en desgracia
de la obligación de hacer frente a las deudas en el futuro si los
acreedores lo consentían.71
No obstante, si se le considera desde los parámetros modernos,
la ley de bancarrotas del Reino Unido siguió siendo en extremo
deficiente hasta mediados del siglo XIX. Hasta esas fechas, recupe-
rarse de una situación de quiebra no fue más que el privilegio de
" Para ubicar los términos en los que se desarrolla el debate, particularmen-
te en Estados Unidos, Gran Bretaña y el Este Asiático, ver Carruthers y Halli-
day, 1998; Carruthers, 2000.
Duffy,1985, pp. 7-9.
71
Ídem., pp. 10-12.
144 HA-JOON CHANG

un pequetio m'icleo de negociantes, en condiciones en que la respon-


sabilidad de entablar acciones judiciales correspondia totalrnente
a los acreedores y el sistema no era uniforme en el pals. Tambien
habia problemas relacionados con la concesiOn de la liberaciOn de
las deudas, que solo podia ser concedida por los acreedores y no
por los tribunales, lo que negaba a muchos hombres de negocios
la oportunidad de empezar de nuevo. Tambien habia falta de pro-
fesionalismo y una tendencia a la corrupciOn en los funcionarios
que procesaban los trimites por quiebras.72
La época victoriana fue testigo de una serie de reformas legales
en la materia, empezando por el establecimiento del Tribunal de
Bancarrotas en 1831. En la enmienda de 1842 la liberaciOn de las
deudas se convirtió en un derecho otorgado por los tribunales, no
por los acreedores, lo que facilitO que los empresarios en quiebra
tuvieran una segunda oportunidad. No obstante, la cobertura de
la ley fue limitada hasta 1849, cuando pasO a ser aplicable a todo
aquel que se ganara la vida por "la fabricación de bienes o mer-
cancias". 73 En Estados Unidos las primeras leyes de bancarrota se
modelaron segim la primera ley inglesa (favorable al acreedor) y
fueron administradas a nivel estatal. Sin embargo, hasta fines del
siglo xix solo unos pocos estados tenian algUn tipo de ley de ban-
carrotas, y estas divergian de unos a otros. Cierto ruamero de leyes
de bancarrotas federales se introdujeron durante el siglo )(Ix (1800,
1841 y 1867), pero tuvieron una vida corta debido a sus limitacio-
nes, de tal forma que fueron abrogadas, respectivamente, en 1803,
1841 y 1878. La ley de 1800, por ejemplo, liberaba a muchos de sus
deudas contraidas por pagos de peaje y especulaciones de tierras
a fines de la década de 1790, aunque el alivio que provocO solo con-
dujo a una mayor especulaciOn. La ley de 1841 fue criticada por-
que daba a los acreedores solo diez por ciento de la propiedad, y
la mayor parte de este porcentaje quedaba absorbida por los cos-
tos legales y administrativos. Tambien se le criticO por determinar
que la propiedad debia venderse inmediatamente para obtener
dinero en efectivo, por lo que resultaba financieramente desventa-
josa para los acreedores. Ademds, los tribunales eran rebasados
por el gran nUmero de casos a procesar: durante los primeros cua-

72
idern., pp. 16-17; Hoppit , 1987, pp. 32-37.
73
Duffy, 1985, pp. 52-53; Marriner, 1980.
PATEANDO LA ESCALERA 145

tro afios posteriores a la promulgación de la ley en 1867 se presen-


taron 25 mil casos por año. Otro punto controvertido de la ley era
la laxitud con la que se manejaba la exigencia de que los comer-
ciantes en quiebra pagaran al menos la mitad de las deudas con-
traidas antes de la Guerra Civil, lo que provocó criticas 74 de los
acreedores en el sentido de que la concesiOn protegia la irrespon-
sabilidad.
Fue hasta 1898 cuando el Congreso consiguiO adoptar una ley de
quiebras federal duradera. Las disposiciones de esta ley incluian
la liberaciOn de todas las deudas, no solo las contraidas despues de
1898; permiso de quiebras involuntarias y voluntarias; exenciOn a
todos los granjeros y asalariados de quiebras involuntarias; protec-
ciOn de todas las propiedades exentas de adjudicación bajo la ley
estatal, y concesiOn de un periodo de gracia a los insolventes para
reorganizar sus asuntos o llegar a nuevos compromisos con los
acreedores.

C. Auditorias, informes financieros


y transparencia de la informaciOn

La importancia de las auditorias financieras y de la transparencia


de la informaciOn ha sido objeto de significativa atenciOn desde la
crisis reciente de las economias asiáticas. Muchos operadores de
prestamos al extranjero consideran que las malas decisiones sobre
empréstitos en los paises que sufrieron la crisis tuvieron como ba-
se la opacidad de las cuentas de las empresas y la flexibilidad ex-
trema de los reglamentos sobre auditorias y la transparencia de la
informaciOn. Un argumento en contra que resulta obvio es que inclu-
so antes de la crisis se aceptaba abiertamente que la informaciOn a
nivel de las empresas de estos paises tenia estos problemas. En
tales situaciones, el curso natural de la acción para un prestamista
prudente habria sido no prestar a estas compafiias. En este contex-
to, el argumento sobre "falta de informaciOn" de los lideres inter-
nacionales parece en gran medida justificatorio.75
Partiendo de aqui caben pocas dudas sobre la necesidad de con-
tar con instituciones que mejoren la calidad y transparencia de la

Coleman, 1974, pp. 6-16, 19-20, 23-26.


75
Para mayores detalles, ver Chang, 2000.
146 HA-JOON CHANG

informaciOn empresarial. No obstante, debe considerarse la rela-


ciOn costo-beneficio que en recursos humanos y financieros supone
desarrollar estas instituciones, especialmente en paises en desa-
rrollo que carecen de tales recursos.
Si examinamos la historia de los APD llama la atenciOn que las
instituciones encargadas de regular los informes financieros y la
transparencia de la informaciOn de las empresas seguian siendo
de muy baja calidad en un buen trecho del siglo xx.
El Reino Unido empezó a exigir auditorias externas a las empre-
sas con la Ley de Empresas de 1844, pero el requisito volvió a con-
vertirse en optativo con la Ley de Sociedades Ananimas de 1856
debido a las recomendaciones de criticos como John Stuart Mill.76
Pero esto significó un importante retroceso debido a que las socie-
dades de responsabilidad limitada exigen una mayor transparen-
cia para controlar el comportamiento oportunista de sus accionistas
principales y de sus administradores contratados.
Con la promulgaciOn de la Ley de Empresas de 1900 las audito-
rias externas volvieron a ser obligatorias para las compariias briti-
nicas. No obstante, aim no existia una exigencia directa para que
las empresas prepararan y publicaran informes anuales para los
accionistas, aunque ello fuera un requisito implicito pues el audi-
tor tenia la obligación de informar a los accionistas. Solo hasta la
promulgaciOn de la Ley de Empresas de 1907 se hizo obligatorio
publicar los balances. Con todo, muchas compaiiias se beneficia-
ron de un vacio de la ley, pues esta no especificaba los plazos obli-
gados para presentar los informes. El vacio solo se Reno por la Ley
de 1928, con la obligaciOn para las compariias de hacer circular los
balances actualizados antes de las reuniones generales de los ac-
cionistas, y de dar a conocer información más detallada como la
representada, por ejemplo, por la composiciOn de los activos77
No obstante, hasta la Ley de Compariias de 1948 las regulacio-
nes sobre la transparencia de la información seguian siendo insu-
ficientes, convirtiendo el mercado de los Ultimos tiempos de la
epoca victoriana en un "mercado secundario" (market for lemons).78
Crafts concluye que:

76
Amsler et al., 1981.
77
Edwards, 1981.
78
Kennedy, 1987, citado en Crafts, 2000.
PATEANDO LA ESCALERA 147

[...] el desarrollo de mercados de capital basados en derechos am-


plios para los accionistas y en la amenaza de la aplicacion de medi-
das rigoristas es un fenómeno relativamente reciente en Inglaterra,
a pesar de que los britanicos fueron los pioneros en el desarrollo de
los modernos informes financieros y de que contaban con la tradi-
ción de The Common Law."

En Alemania fue solo a partir de la promulgación de la Ley de Em-


presas de 1844 cuando se empezaron a aplicar disposiciones sobre
el listado de las compariias que cotizaban en bolsa. En Noruega, la
legislación promulgada en 1910 obligaba a las empresas a informar
sobre sus presupuestos y ganancias dos veces al ario, para que sus
accionistas y el Estado tuvieran más informaciOn sobre la situación
regular de los negocios. Estados Unidos convirtiO en obligatoria la
divulgaciOn plena de la informaciOn empresarial a los inversionis-
tas en cuanto a las ofertas pilblicas de emisiOn de valores solo tras la
promulgación de la Ley Federal de Valores de 1933. En Esparia, el
escrutinio de las cuentas realizado por auditores independientes
solo pasó a ser obligatorio en 1988.80

D. Leyes de competencia

En contra de lo que generalmente se da por supuesto en la litera-


tura actual en la materia, el control de la gestion empresarial no es
simplemente una cuestión interna de la empresa. Las acciones de
empresas muy grandes con gran poder en el mercado pueden te-
ner consecuencias para toda la economia (si caen en bancarrota, por
ejemplo, pueden crear situaciones de panic° financiero) o poner en
cuestiOn la base misma de la economia de mercado (por ejem-
plo, mediante la explotaciOn socialmente dariina de una posiciOn de
monopolio). En este contexto, el control de la gestion empresarial
se convierte en un problema de la sociedad en su conjunto y no sO-
lo de los accionistas de una empresa especifica.
La gestiOn empresarial asi entendida no involucra simplemen-
te la legislaciOn a nivel de empresa — como, por ejemplo, las leyes
79
Mem., p. 5.
80 Tilly, 1994, para Alemania; sitio web del gobierno noruego: http://www.
lovdata.no, para Noruega; Atack y Passell, 1994; Garraty y Carnes, 2000, p. 750;
Newton y Donaghy, 1997, p. 251, para Espatia.
148 HA-JOON CHANG

que especifican las obligaciones de la junta directiva para con los


accionistas —; involucra también muchas otras regulaciones (como
las regulaciones sectoriales o las del comercio exterior e inversio-
nes) y las normas informales que rigen las prácticas comerciales,
tales como los convenios sobre el trato que debe darse a los sub-
contratistas.
En este apartado consideramos la evolución de la institución
más fácilmente identificable en torno al control de la gestión em-
presarial "social", a saber, las leyes de competencia (legislación an-
timonopolio y/o antitrust) en cierto número de APD. Subrayo aquí
que mi interpretación está fuera de la ortodoxia actual, que asu-
me que los APD necesitan una política antimonopolio al estilo de
la de Estados Unidos."

En 1810 Francia adoptó el artículo 419 del Código Penal, que ilega-
lizaba las coaliciones de vendedores. Estas asociaciones habían pro-
vocado el alza o baja de los precios por encima o por debajo de los
de la "competencia natural y libre". No obstante, la ley se aplicó en
forma irregular y en 1880 ya había caído en desuso. A partir de la
década de 1890 los tribunales franceses empezaron a aceptar com-
binaciones "defensivas" (cárteles) y a apoyar sus acuerdos. Fue
hasta 1986 que Francia anuló el artículo 419 y adoptó una ley anti-
monopolio "moderna" y de mayor cobertura."
Estados Unidos fue el pionero en la elaboración de las "moder-
nas" leyes de competencia. La Ley Antimonopolio Sherman se pro-
mulgó en 1890, pero cinco arios después el Tribunal Supremo la hizo
a un lado en el célebre caso del Monopolio del Azúcar. Esta ley fue
utilizada más contra los sindicatos que contra las grandes corpora-
ciones, hasta que en 1902 el presidente Roosevelt la usó contra el
holding ferroviario de J.P. Morgan, the Northern Securities Com-
pany. Roosevelt creó la Oficina de Corporaciones en 1905 para in-
vestigar las malas prácticas empresariales, instancia que fue elevada
en su categoría al crearse la Comisión Federal para el Comercio con
la Ley Antomonopolios Clayton de 1914 (que también prohibía el
uso de la legislación antimonopolios contra los sindicatos).83

81
Para una crítica a esta visión ortodoxa, ver Singh y Dhumale, 1999.
82
Cornish, 1979; Gerber, 1998, p. 36.
83
Brogan, 1985, pp. 458, 464; Garraty y Carnes, 2000, pp. 518, 613-614, 622.
PATEANDO LA ESCALERA 149

Durante el siglo )(Ix el Estado britinico no apoyó ni condenó los


trusts ni otras prácticas contrarias a la competencia. No obstante,
hasta la Primera Guerra Mundial los tribunales estuvieron muy
dispuestos a favorecer la validez de acuerdos comerciales restricti-
vos. La primera iniciativa antimonopolios que se tomó fue la Ley
sobre Ganancias Excesivas (1919, suspendida en 1921), creada para
hacer frente a la circunstancia de escasez de la posguerra. Durante
la Depresión de la decada de 1930 el Estado apoyó la racionaliza-
ción y la cartelización. Hubo que esperar hasta 1948 para que, con
la Ley sobre Monopolios y Practicas Restrictivas, se intentara pro-
mulgar la primera legislación seria contra los monopolios, pero es-
ta resultó en gran medida ineficaz. La Ley de Prácticas Restricfivas
de 1956 se opuso con eficacia a los cárteles, pero tuvo poco éxito
contra la monopolización por medio de fusiones.84
Como ya ha sido mencionado en el capitulo 2 (apartado 2.2.3),
el Estado alemán apoyó inicialmente con firmeza a los cárteles, y
reforzó sus acuerdos durante sus primeros afios (fines del siglo xix
y principios del xx). El punto culminante de esta practica se dio en
1897, cuando el principal tribunal del pals decretó que los cárteles
eran legales. A parfir de la Primera Guerra Mundial la carteliza-
ción pasó a ser una prictica extendida y un medio por el que el
gobierno conseguia planificar las actividades económicas. La Ley
de Cárteles de 1923, que daba al tribunal el poder de eliminar car-
teles, fue la primera ley general de competencia en Europa. Sin
embargo, esta ley no resultó eficaz, pues definia a los cárteles con
mucha rigidez, y los organismos que tenian la capacidad legal de
control sobre los carteles —el Ministerio de Economia y el Tribunal
de Carteles — intervenian poco y con dificultad. El Tribunal de Car-
teles fue abolido en 1930, cuando una serie de leyes de emergencia
dieron al Estado la potestad de disolver cualquier organismo mo-
nopOlico cuando asi lo considerara necesario. En 1933 el ministro
de Economia adquirió la capacidad juridica para anular o avalar
cualquier tipo de cárte1.85
84
Cornish, 1979: Mercer, 1995, pp. 44-46, 49-50, 99-105, 125-126; Hannan,
1979.
85
Bruck, 1962, pp. 93, 96, 196-197, 222; Hannah, 1979; Gerber, 1998, pp. 115,
129-131, 134, 147. Es bien sabido que, despues de la Segunda Guerra Mundial,
Alemania, junto con JapOn, fue obligada por Estados Unidos a adoptar una
estricta ley de competencia en "el formato" estadounidense. No obstante, las mo-
150 HA-JOON CHANG

En Noruega, la primera ley contra los monopolios fue promul-


gada en 1926, pero la comisión antitrust que se encargaba de ella
consideraba que su deber no era impedir o nulificar su existencia
sino simplemente controlar su comportamiento monopOlico. Aun-
que dicha ley fue sustituida en 1953 por la Ley de Precios y la Ley
de la Competencia — que contenian unas disposiciones algo más es-
trictas (por ejemplo, las empresas debian informar sobre las prin-
cipales fusiones y adquisiciones) —, la base principal de la politica
antitrust noruega siguió siendo la publicidad y el control más que el
establecimiento de prohibiciones categóricas. La Ley de la Compe-
tencia danesa de 1955 (la Ley sobre Monopolios y Pricticas Restricti-
vas) funcionaba de acuerdo con el mismo principio de "publicidad
y control" .86

3.2.5. Instituciones financieras

A. Banca y regulación bancaria

Dado el importante incremento de las crisis bancarias alrededor del


mundo en las dos ültimas decadas, especialmente en los paises en
desarrollo, el establecimiento de un buen sistema de regulación
en este rubro se ha convertido en un tema fundamental en los es-
fuerzos del EPID para la promoción del desarrollo industrial. No
obstante, en la historia de los APD la formación de instituciones en-
cargadas de regular la banca no fue considerado un tema relevante
durante los primeros tiempos, puesto que, con la excepción posi-
ble de Inglaterra, el desarrollo de la propia banca fue un proceso
lento y desigual.
El sistema bancario de los APD se fue construyendo lentamen-
87
te. En Inglaterra, pais con el sistema bancario más avanzado del

dificaciones posteriores a la ley, sobre todo la de 1953, facilitaron los acuerdos


integradores, especialmente entre pequefias empresas, cuando se vinculaban
a objetivos de "racionalización", "especialización" (por ejemplo, segmentación
negociada del mercado), a actividades conjuntas de exportación y a ajustes es-
tructurales (Shin, 1994, pp. 343-355).
86
Hodne, 1981, pp. 514-515, para Noruega; Dahl, 1982, p. 298, para Dina-
marca.
87
Las especificaciones del siguiente paragrafo, salvo sefialamiento en con-
trario, vienen de Kindleberger, 1984.
PATEANDO LA ESCALERA 151

mundo hasta mediados del siglo xx, la integración financiera plena


se alcanzó hasta la década de 1920, cuando las tasas de depósitos
en las ciudades y en el campo se hicieron uniformes. En Francia, el
desarrollo del sistema bancario sufrió mayores rezagos, con datos
tan relevantes como el de que la generalización de la utilización de
los billetes de banco se dio hasta mediados del siglo XIX (cuando en
Inglaterra dicha generalización se había dado en el siglo xviii), y
de que para 1863 las tres cuartas partes de la población todavía no
tenía acceso a los servicios bancarios. Prusia, por su parte, con-
tó con algunos cuantos bancos hasta el siglo xvm, y el primer banco
con capital social no se fundó sino hasta 1848. En Suecia los bancos
sólo aparecieron hacia finales del siglo xix. Experimentaron una
importante expansión en 1870 (antes los créditos a productores y
exportadores eran proporcionados por casas de comercio mercan-
tiles), y sólo llegaron a consolidarse en la década de 1890. En Por-
tugal, las empresas bancarias sólo experimentaron un importante
desarrollo en las décadas de 1860 y 1870, cuando se permitió crear
bancos con capital socia1.88
En los APD los bancos se convirtieron en instituciones profesio-
nales de préstamo sólo hasta principios del siglo xx. Antes de ello,
los vínculos personales influían poderosamente en las decisiones
sobre los préstamos bancarios. Durante el siglo xix, por ejemplo,
los bancos estadounidenses prestaban el grueso de su dinero a sus
directores, así como a los parientes de éstos y a sus conocidos.89
Los bancos escoceses del siglo xviii y los bancos ingleses en el si-
glo XIX eran, más que instituciones bancarias en el sentido moder-
no del término, asociaciones de ayuda mutua para comerciantes
que necesitaban un crédito.9°
Las regulaciones bancarias eran significativamente ineficaces.
Estados Unidos permitía "prácticas bancarias salvajes", que eran,
"en principio, poco diferentes a las operaciones de falsificación"."
Las prácticas bancarias salvajes resultaron particularmente proble-
88
Los juicios sobre Prusia provienen de Tilly, 1994; sobre Suecia, Chang y
Kozul-Wright, 1994, p. 872; para Portugal, Matta y Valerio, 1984, pp. 147-148.
89
Lamoureaux, 1994. No obstante, Lamoureaux argumenta que esta prác-
tica era benéfica, dado el alto grado de competencia y el bajo nivel de influen-
cia prevalecientes en las empresas bancarias estadounidenses.
9
° Munn, 1981; Cottrell, 1980.
91
Atack y Passel, 1994, p. 103.
152 HA-JOON CHANG

máticas durante los 30 atios —entre 1836 y 1865— en que desplegó


sus actividades el Segundo Banco de Estados Unidos (ver el apar-
tado 3.2.5.B). Aunque el costo global de las quiebras de bancos no
regulados en la epoca fue pequefio, segUn se ha calculado, los co-
lapsos eran más o menos corrientes. 92 En 1919, el sistema banca-
rio estadounidense estaba constituido por "miles y miles de bancos
y corredurias pequefios, gestionados con poca profesionalidad y
con escasa supervision". Ello implicó que durante el periodo de
prosperidad de la presidencia de Coolidge (1923-1929) 600 ban-
cos por afio se declararan en quiebra.93
En Italia hubo un enorme escándalo hacia finales del siglo )(Ix
(1889-1892), cuando la quiebra de la Banca Romana, uno de los seis
bancos emisores de billetes, puso al descubierto una red de corrup-
ciOn (concesión de credit° a importantes politicos y a sus parien-
tes, incluyendo dos ex primeros ministros), un deficiente sistema
contable y la emisiOn "irregular" de billetes de banco (por ejemplo,
billetes duplicados) en el corazon de la industria bancaria del pais.94
En Alemania la regulación directa de los bancos comerciales no
se dio sino hasta 1934, con la Ley de Control de Credit°, en tanto
que en Belgica las regulaciones bancarias solo se dieron en 1935,
con el establecimiento de la Comision Bancaria.95

B. Banca central

Actualmente, la banca central — con su monopolio de emisiOn de


moneda, su intervenciOn en el mercado del dinero y su función
de prestamista de Ultimo recurso— es considerada como la piedra
angular de una economia capitalista estable. Impera un acalorado
debate en tomb a que tan politicamente independiente debe ser
esta banca central, asi como sobre cudles deberian ser sus objetivos,
metas e instrumentos más apropiados. 96 Pero por más acalorado
que sea este debate son pocos los que niegan la necesidad de contar
92
kern., p. 104.
93
Broagan, 1985, p. 523.
94
Clark, 1996, pp. 97-99.
95
Tilly, 1994, para Alemania; Van der Wee, 1987, p. 56, para Bélgica.
96
Para una lücida a aproximaciOn a este debate, ver Grabel, 2000; Hellei-
ner, 2001, presenta una fascinante revision de la historia de este debate en el
contexto de los paises en desarrollo.
PATEANDO LA ESCALERA 153

con una banca central. Ello no era asi en los primeros tiempos del
capitalismo.

Ya desde el siglo xviii los bancos dominantes, como el Banco de


Inglaterra o los grandes bancos de Nueva York, estuvieron obliga-
dos a desempefiar el papel de prestamistas de Ultimo recurso para
épocas de crisis financiera. La cada vez mayor habilidad de estas
instituciones para manejarse en medio de pinicos financieros sisté-
micos a corto plazo, y la consiguiente estabilidad que esto produ-
cia en la perspectiva de largo plazo, condujeron naturalmente a
la creación de una banca central propiamente dicha.
No obstante, eran muchos los que entonces creian que tener una
banca central motivaria una excesiva "toma de riesgos" (rescatan-
do deudores imprudentes) en tiempos de inseguridad financiera.97
Herbert Spencer fue quien resumió de mejor manera esta perspec-
tiva, al observar que "el resultado final de proteger al hombre de
los efectos de la tonteria es poblar el mundo de tontos". 98 Como con-
secuencia de ello, el desarrollo de los bancos centrales fue un pro-
ceso muy lento y pausado en los APD.99
El Riksbank sueco (creado en 1688) fue nominalmente el primer
banco central oficial del mundo. Sin embargo, solo pudo funcio-
nar como tal hasta mediados del siglo )(ix, pues carecia, entre otras
facultades, del monopolio de la emisión de billetes (que no obtuvo
sino hasta 1904).b00
El Banco de Inglaterra fue creado en 1694, y a partir del siglo xvin
empezO a asumir el papel de prestamista de -Ultimo recurso (aun-
que hay quien sugiere que esto solo ocurrió a partir de la primera
mitad del siglo xix). Sin embargo, no se convirtio en un banco cen-
tral en forma sino hasta 1844. El banco central frances, Banque de
France, se creó en 1800, pero solo obtuvo el monopolio de la emi-

97
Y, en efecto, esta es la linea que toma Friedrich von Hayek, cuando pro-
puso la eliminación de la banca central y defendió la libre competencia entre
bancos emisores de moneda.
98
Citado en Kindleberger, 1996, P. 146. La fuente original es H. Spencer,
"State Tampering with Money and Banks", en Essays: Scientific, Political and Spe-
culative (Londres, Williams & Northgate, 1891), vol. 3, p. 354
" Para una mayor aproximación, ver Kindleberger, 1984; Cameron, 1993.
100
Kindleberger, 1984, p. 50; Larsson, 1993, pp. 47-48; página web del Ban-
co Sueco Central: http://www.riksbank.se .
154 HA-JOON CHANG

Sión de billetes en 1848. Hasta 1936, sin embargo, el Banque de


France estuvo controlado por los propios bancos más que por el
gobierno. El banco central de los Países Bajos, el Nederlandsche
Bank, fue creado en 1814 por el rey Guillermo I, siguiendo el mo-
delo del Banco de Inglaterra. No obstante, no pudo circular sus
billetes de manera generalizada sino hasta la década de 1830, y
siguió siendo un banco "local" con sede en Ámsterdam hasta la
década de 1860."
El Banco de España fue creado en 1829, pero no obtuvo el mo-
nopolio sobre la emisión de billetes sino hasta 1874, manteniéndose
como un banco privado hasta 1962. El Banco de Portugal fue creado
en 1847, pero su monopolio sobre la emisión de billetes estaba res-
tringido a la región de Lisboa. Obtuvo legalmente el monopolio
pleno sobre la emisión de billetes en 1887, pero dada la resistencia
de los demás bancos emisores de billetes sólo obtuvo el monopo-
lio de la función hasta 1891. El Banco de Portugal sigue siendo una
institución plenamente privada y no puede intervenir en el mer-
cado de dinero."
Elbanco central belga, Banco Nacional de Bélgica, no se creó sino
hasta 1851; fue, sin embargo, uno de los primeros bancos centrales
auténticos con monopolio de la emisión de billetes, función que le
fue asignada desde el momento de su creación." De los 11 países
que tratamos en este apartado sólo los bancos centrales británico
(1844) y francés (1848) obtuvieron el monopolio de la emisión de
billetes antes que Bélgica. El banco central alemán no se creó sino
hasta 1871, obteniendo el monopolio de la emisión de billetes en
1905. En Italia el banco central se estableció hasta 1893 y no obtuvo
el monopolio de la emisión de billetes hasta 1926. El banco nacio-
nal suizo, fundado en 1907, se constituyó a partir de la fusión de
cuatro bancos emisores de billetes.
El desarrollo de los bancos centrales en Estados Unidos fue toda-
vía más lento. Los primeros intentos por introducir algún grado de
centralización fracasaron en forma espectacular. El Primer Banco
101
Para el Banco de Inglaterra, ver Kindleberger, 1984, pp. 90-92, 277-280; pa-
ra el Banco de Francia, ver Plessis, 1994; para el Banco de los Países Bajos, ver
T. Hart et al., 1997, p. 4; Jonker, 1997, p. 95.
102
Pérez, 1997, p. 67, para España; Mata y Valerio, 1994, pp. 139-148, para
Portugal.
103 Dechesne, 1932, p. 402.
PATEANDO LA ESCALERA 155

de Estados Unidos (First Bank of the usA), instituciOn privada en


80 por ciento, fue creado en 1791 con el apoyo decidido del enton-
ces secretario del Tesoro Alexander Hamilton, en contra del tam-
bién entonces secretario de Estado Thomas Jefferson. No obstante,
en 1811 no consiguió permiso de renovaciOn por el Congreso. El
Segundo Banco de Estados Unidos (Second Bank of the usA), creado
en 1816, corrió con la misma suerte 20 afios despues. En 1863 Esta-
dos Unidos acabO por adoptar una moneda Unica mediante la Ley
Nacional de Banca, pero seguia sin contar con una banca centra1.104
Como mencionamos con anterioridad, dada esta situación los
grandes bancos de Nueva York se vieron obligados a desempefiar
la función de prestamistas de Ultimo recurso para garantizar la
estabilidad del sistema, pero esta soluciOn tenia limitaciones evi-
dentes. Finalmente, en 1913, el Sistema de Reserva Federal de Es-
tados Unidos vio la luz mediante la Ley Owen-Glass, impulsada
por el espectacular pánico financier° de 1907. Hasta 1915, sin em-
bargo, solo 30 por ciento de los bancos (con 50 por ciento de todos
los activos bancarios) formaba parte del sistema, y todavia en 1929,
65 por ciento seguian estando fuera del sistema, aunque para ese
entonces contaba solo con 20 por ciento del total de los activos ban-
carios. Esto hizo que en 1929 la ley "dejara a 16 mil pequefios bancos
fuera de su jurisdicción. Casi cada año cientos de ellos iban a la quie-
bra". 105 Asimismo, durante la Gran Depresión la ComisiOn de la
Reserva Federal estaba controlada en los hechos por Wall Street.106

Presentamos a continuaciOn, en el cuadro 3.3, un resumen de las


anteriores descripciones de la evolución de los bancos centrales en
los APD. La primera columna representa el afio en que diversos
bancos centrales se establecieron; la segunda indica cuando se con-
virtieron en bancos centrales propiamente dichos por medio de la

104
Garraty y Carnes, 2000, pp. 154-155, 423; Atack y Passel, 1994; Brogan,
1985, pp. 266, 277.
105
Cochran y Miller, 1942, p. 295.
106
Brogan, 1985, p. 477. La evidencia más significativa es la historia de Char-
les E. Mitchell, cabeza del National City Bank y director de la Reserva Federal
Bancaria de Nueva York, quien, intentando minimizar los dailos de sus activi-
dades especulativas en la etapa de la Gran DepresiOn, presionó con exito a la
Reserva Federal para que diera marcha atrás en la politica de ajuste monetario
que habia anunciado a principios de 1929 (Brogan, 1985, pp. 525-526).

156 HA-JOON CHANG

obtención del monopolio de la emisión de billetes y de otras corn-


petencias. El cuadro muestra que la mayoria de los 11 paises rese-
Rados tenian nominalmente bancos centrales a fines de la decada
de 1840. No obstante, en la mayor parte de los paises estos bancos
no se convirtieron en verdaderos bancos centrales sino hasta prin-
cipios del siglo )0C. Fue en 1891 cuando, con la concesión del mo-
nopolio de la emisión de billetes al Banco de Portugal, la mayoria
de los 11 bancos centrales incluidos en el cuadro pasaron a obte-
ner dicho monopolio.

CLTADRO 3.3
DESARROLLO DE LOS BANCOS CENTRALES EN LOS APD

Arlo de creación Arlo en que se obtuvo


el mono polio de
emisi6n de billetes

Suecia 1688 1904


Reino Unido 1694 1844
Francia 1800 18481
Paises Bajos 1814 Después de la década
de 1860
Espana 1829 1874
Portugal 1847 18912
Belgica 1851 1851
Alemania 1871 1905
Italia 1893 1926
Suiza 1907 1907
Estados Unidos 1913 Después de 19293
1
Controlada por los propios banqueros hasta 1936.
2
El monopolio de la emisión de billetes se estableció legalmente en
1887, pero solo se logrO en los hechos hasta 1891, dada la insistencia
de otros bancos emisores de billetes. El banco sigue estando total-
mente en manos privadas y no puede intervenir en el mercado de
dinero.
3
E1 65 por ciento de los bancos que contaban con 20 por ciento de los
activos bancarios, quedaron fuera del sistema de la Reserva Federal
hasta 1929.

C. Regulación del mercado de valores


En la actual fase de globalización financiera, comandada por Esta-
dos Unidos, el mercado de valores se ha convertido en el simbolo
PATEANDO LA ESCALERA 157

del capitalismo. Cuando el comunismo se derrumbó muchas eco-


nomias de transición se apresuraron a crear bolsas de valores e,
incluso antes de crear instituciones capitalistas básicas, enviaron a
algunas de sus jóvenes promesas a capacitarse en el extranjero co-
mo corredores de bolsa. De la misma forma muchos gobiernos de
paises en desarrollo se han esforzado por crear e impulsar sus mer-
cados de valores y por abrirlos a inversores extranjeros, creyendo
que ello les daria acceso a unos recursos financieros que hasta en-
tonces se encontraban fuera de su alcance.1°7
Muchos conocedores del tema en la decada de 1930 —el más
famoso de los cudles fue John Maynard Keynes — sostuvieron que
el capitalismo funciona mejor cuando el mercado de valores des-
empefla un papel secundario. De hecho, desde la decada de 1980
ha tenido lugar un acalorado debate sobre los mentos relativos
de los sistemas financieros que dan primacia al mercado de valo-
res — como es el caso de los paises angloamericanos— y los sistemas
que tienen primacia de la banca — como es el caso de Japón y de
los paises de Europa continenta1. 108 No obstante, la concepción or-
todoxa considera que un mercado de valores que funcione bien es
una institución necesaria para el desarrollo económico, idea que re-
cientemente ha ganado adeptos gracias al auge del mercado de va-
lores en Estados Unidos (aunque este auge se encuentre en duda
debido al rápido enfriamiento de la economia de ese pals).
En cualquier caso, más alld de la importancia que se otorgue a la
bolsa y a otros mercados de valores, establecer instituciones que los
regulen eficazmente resulta ser una tarea importante. Dado que
las bolsas se convirtieron recientemente en una fuente suplementa-
ria de inestabilidad financiera en los paises en desarrollo, sobre
todo cuando estaban abiertas a flujos externos, el establecimiento
de instituciones para regularlas se presenta como una tarea urgen-
te. Cabe entonces la pregunta: za5mo manejaron los APD el desa-
rrollo de dichas instituciones?

El desarrollo temprano del mercado de valores en Irtglaterra (creado


en 1692) condujo al surgimiento igualmente temprano de su regu-

Singh,
107
gn 1997, dirige una critica consistente a esta perspectiva de análisis.
Zysm —
108
an 1983; Cox, 1986; Hutton, 1995; Dore, 2000, aporta importantes
elementos para el enriquecimiento de este debate.
158 HA-JOON CHANG

lación. El primer intento, de 1697, limitó el número de corredores


de bolsa mediante la concesión de autorizaciones e impuso un lí-
mite a sus emolumentos. En 1734 el Parlamento aprobó la Ley de
Barnard, que intentaba limitar las tendencias más especulativas
del mercado de valores, prohibiendo a las partes el establecimien-
to de contratos mediante el pago de diferenciales de precios y esti-
pulando que las acciones deberían ser efectivamente apropiadas por
la parte correspondiente para que los contratos que habían genera-
do su venta fueran refrendados por un tribunal. Sin embargo, esta
ley no se aplicó y fue finalmente abrogada en 1860.109
Posteriormente, excepto por la Ley de Compañías Bancarias (Ac-
ciones) de 1867, que prohibía la venta al descubierto de acciones
bancarias —y que, de todos modos, no se aplicó—, hubo pocos in-
tentos para regular el mercado de valores hasta 1939, cuando fue
promulgada la Ley de Prevención del Fraude (Inversiones). La ley
introdujo un sistema de autorizaciones para individuos y empre-
sas que trabajaran con acciones que habían de ser concedidas por el
Ministerio de Comercio, organismo que contaba con la capacidad
de revocar o rechazar la renovación de una autorización si la parte
implicada daba información falsa o inadecuada en el proceso de
solicitación o de negociación. La ley se fue reforzando con el tiem-
po, al conceder al Ministerio de Comercio la potestad de estable-
cer reglas relativas a la cantidad de información que los corredores
debían dar en las ofertas de ventas (1944) y de nombrar inspecto-
res encargados de investigar la administración
110
de las sociedades in-
versoras por obligaciones (1958).
Fue hasta la promulgación de la Ley de Servicios Financieros de
1986 que el Reino Unido introdujo un sistema global de regulación
del mercado de valores (que entró en vigor el 29 de abril de 1988).
Esta ley exigía el listado oficial de las inversiones participantes en
bolsa y la publicación de las particularidades de dichas inversio-
nes con anterioridad a la elaboración del listado; también definía
la responsabilidad penal de aquellos que dieran informaciones fal-
sas o engañosas y prohibía la gestión de negocios de inversión a
todo aquel que no contara con una expresa autorización.111

109
Bann.er, 1998, pp. 39-40, 101-105, 109-110.
110
Pennington, 1990, pp. 31, 38-42.
ni
Ídem., pp. 54-55.
PATEANDO LA ESCALERA 159

En Estados Unidos los mercados de valores organizados datan


de la década de 1700. Los primeros intentos de regularlos se dirigie-
ron a impedir la participación de personas con informaciOn privi-
legiada. En 1789, por ejemplo, el Congreso promulg6 una ley que
prohibia a los funcionarios del Tesoro especular en el mercado de
valores; al tener esta legislaciOn Estados Unidos se colocaba por
delante incluso del Reino Unido. Aunque el gobierno federal ame-
naz6 en dfferentes manifiestos con introducir la regulación del mer-
cado de valores, dicha linea de politica qued6 en manos de los
estados a lo largo de todo el siglo xix. Pero no todos los estados
tenian leyes que regularan las transacciones del mercado de valo-
res (el mejor ejemplo es Pensilvania, uno de los más importantes
de la epoca en el terreno econOmico), y las leyes existentes eran de-
biles en teoria y aün más debiles en su aplicaciOn.112
El fraude en las transacciones del mercado de valores, especial-
mente las informaciones falseadas, se convirti6 en un delito contra
la propiedad a mediados del siglo xix, pero no fue sino hasta la pro-
mulgaciOn de la Ley Federal del Mercado de Valores de 1933 que
pas6 a ser obligatoria la revelación de la información completa.
A principios del siglo xx, 20 estados se hicieron de leyes regulado-
ras de valores que exigian a los banqueros dedicados a la inver-
sión el registro de valores ante las autoridades estatales antes de
venderlos, y que penalizaban la informaciOn falsa sobre el asunto;
pero las leyes resultaron ineficaces y tenian muchos vacios. La pri-
mera regulacion federal eficaz del mercado de valores fue la de la
Ley Federal del Mercado de Valores de 1933, que dio a la Comision
Federal de Comercio el poder de regular las transacciones del mer-
cado de valores, capacidad que más adelante se transfiri6 a la nue-
va Comisi6n de Valores y Cambio de 1934.113

D. Instituciones püblicas de finanzas

La persistente crisis fiscal en muchos paises en desarrollo ha sido un


gran obstaculo para el desarrollo al menos desde la decada de 1970.
El EPID considera que la naturaleza del problema fiscal en estos

112
Banner, 1998, pp. 161-163, 170-171, 174-175, 281.
113
Geisst, 1997, pp. 169, 228; Atack y Pasell, 1994; Garraty y Carnes, 2000,
p. 750.
160 HA-JOON CHANG

paises tiene que ver con el despilfarro, pero en la mayor parte de


los casos existe un problema más profundo: la incapacidad de co-
brar impuestos. n4 Este argumento tambien se apoya en el hecho de
que los gastos presupuestales en los paises en desarrollo son propor-
cionalmente mucho menores que en los paises desarrollados.
La capacidad de cobrar impuestos exige, en su nivel más estricto,
la capacidad de generar legitimidad politica, tanto en relación con
el gobierno como en lo que se refiere a los impuestos especificos
comprometidos. Por ejemplo, el impuesto per capita (poll tax) que
Margaret Thatcher quiso introducir en el Reino Unido fracasó por-
que la mayoria de los contribuyentes británicos lo consideró "injus-
to" (y, por tanto, ilegitimo), más que por pensar que el impuesto
era demasiado elevado o porque consideraran que el gobiemo de
Thatcher no fuera legitimo.
No basta contar con la legitimidad politica de un regimen y de
los impuestos especificos para incrementar la capacidad de cobrar
impuestos. Tambien hace falta que se desarrollen instituciones es-
pecificas, v. gr. nuevos mecanismos impositivos y administrativos
para mejorar el cobro de impuestos zCómo hicieron los APD para
desarrollar este proceso?

En sus primeros tiempos los APD tenian capacidades fiscales muy


limitadas. Y podria decirse que probablemente padecieron ain más
este problema que la mayor parte de los paises en desarrollo de la
actualidad. Su capacidad de cobrar impuestos durante los siglos
XVII y xviii era tan limitada que se aceptaba de manera genera-
lizada la cesión del cobro de impuestos a particulares como una
medida eficaz para reducir costos y aumentar los ingresos guber-
namentales. Muchos con.temporáneos han justificado dicha medi-
da como una manera de ahorrar gastos administrativos, estabilizar
ingresos y reducir la corrupción en el cobra de impuestos; y no eran
probablemente argumentos irracionales si tenemos en cuenta el po-
bre desarrollo de las institucion.es de finanzas pUblicas de esos pai-
ses en aquel entonces.115

114
Di John y Putzel, 2000; Toye, 2000, aporta datos muy reveladores sobre
la problemitica fiscal en los paises en desarrollo.
115
Ver Kindleberger, 1984, pp. 161-162, para Gran Bretafia y Francia; T. Hart,
1997, p. 29; Kindleberger, 1996, p. 100, para los Paises Bajos.
PATEANDO LA ESCALERA 161

En muchos APD las finanzas gubernamentales —en particular las


finanzas de los gobiernos locales— eran un caos durante la mayor
parte del periodo en cuestión. Un ejemplo relevante es el del in-
cumplimiento de pago por parte de un buen rromero de estados de
Estados Unidos respecto a prestamos britanicos en 1842. Tras es-
tos incumplimientos, las autoridades financieras britanicas pre-
sionaron al gobiemo federal estadounidense para que asumiera la
responsabilidad del pago (hecho que nos recuerda lo ocurrido en
Brasil tras el incumplimiento de pagos del estado de Minas Gerais
en 1999). Cuando estas presiones fracasaron, The Times se burló del
intento del gobiemo estadounidense de obtener más tarde (en ese
mismo afio) un nuevo prestamo, argumentando que "el pueblo de
Estados Unidos puede estar totalmente persuadido de que existe un
determinado tipo de garantias frente a las cuales la abundancia de
diner°, por alta que sea, no puede otorgar valor, y que dentro de116es-
ta clase sus propias garantias ocupan un lugar preeminente".
Lo que complio5 las cosas en el terreno de las finanzas ptiblicas
de la época fueron las guerras frecuentes, que exigieron un finan-
ciamiento public° sustancial extraordinario, asi como la incapaci-
dad de cobrar impuestos directos, especialmente los impuestos
sobre la renta. 117 La inexistencia del impuesto sobre la renta (algu-
nos paises habian tenido impuestos sobre la propiedad y/o sobre
la riqueza desde epocas relativamente tempranas) reflejaba en par-
te la limitada representación politica de las clases más pobres, pe-
ro tambien la limitada capacidad administrativa de la burocracia.
Esta capacidad burocrática restringida era, sin lugar a dudas, una
de las razones por la que los aranceles (los impuestos más faci-
les de cobrar) fueron una importante fuente de ingresos en los APD
en epocas anteriores. Y tambien para muchos de los actuales pai-
ses en desarrollo más pobres.
El impuesto sobre la renta se aplicó en principio como un im-
puesto de emergencia que tenia como objetivo el financiamiento
de la guerra. En 1799 Inglaterra introdujo gradualmente el im-
puesto sobre la renta para financiar la guerra con Francia, pero lo
eliminó al finalizar la misma. Dinamarca lo utilizó para el finan-
ciamiento de emergencia durante la guerra revolucionaria de 1789

116 Citado por Cochran y Miller, 1942, p. 48.


117
Di John y Putzel, 2000.
162 HA-JOON CHANG

y las Guerras Napoleónicas de 1809; Estados Unidos introdujo un


impuesto sobre la renta temporal durante la Guerra Civil, pero lo
abolió a su término, en 1872.118
En 1842 el Reino Unido se convirtió en el primer país que impu-
so este impuesto de manera permanente. Sin embargo, la oposi-
ción al impuesto fue importante, ya que se consideraba una medida
desigual y una intromisión. John McCulloch, uno de los econo-
mistas más conspicuos de la época, planteó que los impuestos sobre
la renta "exigen una constante intervención e investigación de los
asuntos personales, por lo que, independientemente de su des-
igualdad, provocan un sentimiento permanente de irritación".119
En 1874 la abolición del impuesto sobre la renta fue uno de los
más importantes puntos de la plataforma electoral de Gladstone,
quien no obstante perdió las elecciones.12°
Dinamarca introdujo un impuesto sobre la renta permanente y
progresivo en 1903. En Estados Unidos, la Ley del Impuesto sobre
la Renta de 1894 fue anulada por "inconstitucional" por la Supre-
ma Corte. Una propuesta de ley posterior fue derrotada en 1898, y
la Decimosexta Enmienda, que autorizaba el impuesto sobre la
renta federal, no se adoptó sino hasta 1913. No obstante, el impues-
to era de sólo uno por ciento para los ingresos netos ubicados por
encima de los tres mil dólares, elevándose a siete por ciento para in-
gresos superiores a los 500 mil dólares. En Bélgica se introdujo
en 1919. En Portugal se adoptó en 1922, pero fue abolido en 1928,
para reinstaurarse en 1933. Pese a que más tarde alcanzó relevancia
por su voluntad de imponer elevados porcentajes en su impuesto
sobre la renta, Suecia no lo introdujo sino hasta 1932. En España,
el primer intento de introducirlo por parte del ministro de Finan-
zas, Calvo Sotelo, en 1926, fracasó debido a una campaña 121
en contra
"encabezada por la aristocracia del mundo bancario" P

118
Booney, 1995, pp. 443-445; Deane, 1979, pp. 228-229, para Gran Bretaña;
Morch, 1982, pp. 160-161, para Dinamarca; Garraty y Carnes, 2000, pp. 408, 468;
Carlson, 1991, p. 540, para Estados Unidos.
119
Citado en Booney, 1995, p. 434.
1
" Hobsbawn, 1999, p. 213.
121
Morch, 1982, pp. 160-161, para Dinamarca; Baack y Ray, 1985; Carson,
1991, p. 540, para Estados Unidos; Baudhuin, 1946, pp. 113-116, para Bélgica;
Meta y Valerio, 1994, pp. 186-192, para Portugal; Larsson, 1993, pp. 79-80, para
Suecia; Carr, 1980, p. 101, para España.
PATEANDO LA ESCALERA 163

3.2.6. Instituciones laborales y de seguridad social

A. Instituciones de seguridad social

Con el progreso de la liberalización y de la desregulación, fenóme-


nos que pueden generar trastornos económicos a gran escala, asi
como con la frecuencia cada vez mayor de las crisis económicas, ha
crecido la preocupación por proveer de medios de vida a aquellos
que han sido los más afectados por estos procesos en los paises en
desarrollo. Incluso el FMI y el Banco Mundial, organismos que
soil an estar en contra de la introducción en estos paises de institu-
ciones de seguridad social que consideraban "prematuras" (especial-
mente por su preocupación sobre los deficits presupuestales), hablan
ahora sobre la necesidad de proveer de una "red de seguridad" a
dichos paises. For tanto, aunque los estándares exigidos suelen ser
bastante bajos, existe ahora una presion para que los paises en de-
sarrollo adopten algunas instituciones de seguridad social (aunque
esta presión es más debil que la que se ejerce en otros rubros de la
agenda del "buen gobierno").
En cualquier caso, las instituciones de seguridad social son mu-
ch° más que "redes de seguridad", pues si se las disefla e implemen-
ta cuidadosamente pueden aumentar la eficiencia y el crecimiento
de la productividad. 122 Sin duda, el suministro public° de los ser-
vicios de salud y educación pueden generar mejoras en la calidad
de la fuerza de trabajo, lo que, a su vez, puede elevar la eficiencia
y acelerar el crecimiento de la productividad. Las instituciones de
seguridad social reducen las tensiones sociales e incrementan la le-
gitimidad del sistema politico, dando lugar de esa manera a la exis-
tencia de un entorno más estable para las inversiones de largo plazo.
Beneficiar temporalmente el crecimiento del consumo mediante
medidas que beneficien a los sectores desempleados puede inclu-
so contribuir a evitar el sobrecalentamiento del ciclo económico. Y
asi sucesivamente.
Todos estos beneficios potenciales de las instituciones de seguri-
dad social deben medirse en relación con sus costos potenciales. En
primer lugar, se encuentran los efectos potencialmente corrosivos

122
Ver Chang y Rowthorn, 1995, capitulo 2; Rodrik, 1999, tiene un punto de
vista similar.
164 HA-JOON CHANG

de las instituciones de seguridad social en la etica del trabajo y los


efectos en la autoestima de los receptores de ayudas. En segundo
lugar, elementos aparentemente tecnicos pueden determinar de ma-
nera importante la eficacia y la legitimidad de estas instituciones.
Lo que incluye la valoración de silos beneficios y los niveles de
contribución se determinan de manera adecuada, de si la adminis-
tración de este sistema es vista como justa y eficiente, y de si hay un
mecanismo efectivo para comprobar los fraudes en el sistema.
En tercer lugar, tratar de cobrar más impuestos para financiar pro-
gramas de seguridad social en un contexto en que su legitimidad
politica no este firmemente establecida puede llevar a una "huelga
de inversiones" por parte de los ricos, o incluso al apoyo a un retro-
ceso violento, como sucedió en Chile con Allende.
Cualesquiera que puedan llegar a ser los costos y los beneficios
de determinadas instituciones de seguridad social, el hecho de que
todos los APD hayan desarrollado un conjunto comUn de institu-
ciones de seguridad social a lo largo del tiempo (salvo en el caso de
Estados Unidos, donde se dio una persistente y preocupante au-
sencia de una politica de salud de amplia cobertura) sugiere que
existen algunas necesidades similares a los diversos paises que obli-
gan a que sean atendidas. No obstante, es importante notar que las
instituciones de segu.ridad social tienden a ser establecidas en pe-
riodos significativamente tardios de desarrollo en la mayor parte
de los paises.
Las instituciones que se ocupan de atender a los sectores más
debiles de una sociedad siempre han sido necesarias para garanti-
zar la estabilidad social. Antes de la industrialización, tal atención
la proporcionaban la "familia ampliada", la comunidad y las orga-
nizaciones religiosas. En los APD, con el debilitamiento de estas
instituciones que siguió a la industrialización y a la urbanizacion
durante el siglo XIX, las tensiones sociales empezaron a aumentar,
tal y como lo muestra el constante miedo a la revolución que se
extendió en muchos de estos paises durante todo el siglo.
No obstante, antes de los afios setenta del siglo xix las institu-
ciones de seguridad social en los APD eran muy pobres, y se basa-
ban en una legislación del tipo de la Ley de Protección de Pobres
de Inglaterra. Las leyes de alivio a la pobreza de ese tiempo estig-
matizaban a los beneficiarios de la ayuda estatal, en condiciones en
que en no pocos casos se les privaba del derecho al sufragio, como
PATEANDO LA ESCALERA 165

en los casos de Noruega y Suecia que, en 1898 y 1918, respectiva-


mente, introdujeron el sufragio universal masculino, pero no fue
sino hasta 1918 y 1921, tambien en forma respectiva, que los benefi-
ciarios de la asistencia estatal pudieron votar.123
Como puede comprobarse en el cuadro 3.4, las instituciones de
seguridad social de los APD solo empezaron a surgir a finales del
siglo )(Ix. Su desarrollo estuvo motivado por la creciente fuerza
politica de las clases populares tras la importante extension del su-
fragio durante este periodo (ver el apartado 3.2.1) y por el activis-
mo sindical. No hubo, sin embargo, ninguna relaciOn fundamental
entre la extension del sufragio y la de las instituciones de seguri-
dad social. Mientras que en paises como Nueva Zelanda existe
un claro vinculo entre la temprana extension del sufragio y el desa-
rrollo de instituciones de seguridad social, en casos como el de
Alemania estas crecieron thpidamente cuando el sufragio estaba
relativamente limitado.
Alemania fue, de hecho, pionera en este ámbito. Fue el primer
pals en introducir seguros industriales por accidentes (1871), se-
guros de salud (1883) y pensiones estatales (1889), aunque Francia
124 Las
fue el primero que introdujo el seguro de desempleo (1905).
primeras instituciones de seguridad social de Alemania tenian ya
un catheter muy "moderno" (contaban, por ejemplo, con cobertu-
ra universal), y aparentemente suscitaron una gran admiración
por parte de la izquierda francesa de la epoca. Es importante desta-
car que, bajo el liderazgo de Gustav Schmoller, los estudiosos de
la Escuela Histórica Alemana (ver el capitulo 1) constituyeron la
importante Verein für Sozialpolitik (Union para la Politica Social)
e impulsaron con firmeza la promulgaciOn de leyes de seguridad
social en Alemania.125
Las instituciones de seguridad social lograron progresos impre-
sionantes en los APD durante el periodo de 50 afios que transcu-
rriO entre el ultimo cuarto del siglo xix y el primer cuarto del siglo
xx. En 1875, ninguno de los 19 paises enlistados en el cuadro 3.4 con-
taba con alguna de de las cuatro instituciones de seguridad social

123
Pierson, 1998, pp. 106-107.
124
Mem., p. 105, cuadro 4.2.
125
Blackbourn, 1997, pp. 346-347. Para un análisis pormenorizado sobre la
Escuela Historica Alemana, ver Balabkins, 1988.
166 HA-JOON CHANG

CUADRO 3.4
INTRODUCCION DE INSTITUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL
EN LOS ACTUALES PAÍSES DESARROLLADOS

Accidentes Salud Pensiones Desempleo


industriales
Alemania 1871 1883 1889 1927
Suiza 1881 1911 1946 1924
Austria 1887 1888 1927 1920
Noruega 1894 1909 1936 1906
Finlandia 1895 1963 1937 1917
Reino Unido 1897 1911 1908 1911
Irlanda* 1897 1911 1908 1911
Italia 1898 1886 1898 1919
Dinamarca 1898 1892 1891 1907
Francia 1898 1898 1895 1905
Nueva Zelanda 1900 1938 1898 1938
España 1900 1942 1919 s.d.
Suecia 1901 1891 1913 1934
Países Bajos 1901 1929 1913 1916
Australia 1902 1945 1909 1945
Bélgica 1903 1894 1900 1920
Canadá 1930 1971 1927 1940
Estados Unidos 1930 No 1935 1935
Portugal 1962 1984** 1984** 1984**

FUENTES: Pierson, 1998, p. 104, cuadro 4.1. La información sobre Es-


paña procede de Voltes (1979), Maza (1987) y Soto (1989); la de Por-
tugal procede de Weiner (1977) y Magone (1997).
Notas:
1
Los países estan colocados en el orden que introdujeron los se-
guros industriales por accidentes (empezando por Alemania en
1871). Si se introdujo en el mismo ario, colocamos al país en el or-
den cronológico en que se introdujo el seguro de salud.
2
Las cifras incluyen algunos esquemas que fueron inicialmente vo-
luntarios, pero con ayuda estatal. También incluyen aquellos que
fueron obligatorios.
* Irlanda era una colonia del Reino Unido durante los arios refe-
ridos.
** Aunque en Portugal se establecieron algunas instituciones de
seguridad social a partir de la década de 1960, se mantuvieron
como sistemas muy fragmentados, consistentes en el manejo de
regímenes parciales de regulación de los seguros sociales de deter-
minados grupos hasta 1984.
PATEANDO LA ESCALERA 167

mencionadas en el cuadro, con la excepción de Alemania, que ha-


bia introducido el seguro industrial por accidentes en 1871. No
obstante, 16 paises contaban con seguros industriales por acciden-
tes en 1925, 13 con seguros de salud, 12 con un sistema de pensio-
nes y 12 con seguro de desempleo.

B. Instituciones reguladoras del trabajo infantil

El trabajo infantil ha dado lugar a un debate particularmente aca-


lorado desde las primeras epocas de la industrialización. Más re-
cientemente, sin embargo, la discusión ha tomado un mero curso
en el piano institucional. Existe en la actualidad una exigencia a
que los paises desarrollados presionen a los paises en desarrollo
para eliminar el trabajo infantil. Particularmente controvertida es
la propuesta de reducir el trabajo infantil mediante la imposición
de sanciones comerciales a tra y& de la OMC a paises que violen los
"están.dares laborales internacionales", incluyendo en especial
los estándares sobre trabajo infanti1.126
Existe una preocupación generalizada en torno al hecho de que
por medio de esas sanciones se impongan estandares institucio-
nales que los paises en desarrollo no puedan solventar, aunque re-
sulta dificil determinar lo que en este caso quiera decir el termino
"solventar". A algunos les preocupa que pueda abusarse de esas
medidas en inter& de un proteccionismo "injusto" que se maneje
de manera enc-ubierta; otros argumentan que, sean o no económi-
camente viables, cuestiones como la regulación del trabajo infantil
no deberian sancionarse en el nivel internacional. Por otra parte,
hay quienes serialan que es poco razonable esperar una rapida erra-
dicación del trabajo infantil en los actuales paises en desarrollo,
cuando a los APD les tomó siglos conseguirlo.
El trabajo infantil se extendió en los APD durante los primeros
tiempos de su industrialización. En la década de 1820 los nirios bri-
tinicos trabajaban entre 12.5 y 16 horas al dia. Entre 1840 y 1846,
los nirios menores de 14 arios constituian una franja mayor a 20
por ciento del total de la fuerza de trabajo industrial en Alemania.

126
Basu, 1999a, presenta una revision global y sofisticada sobre el debate.
Basu, 1999b, presenta una version más accesible para el lector. Engerman, 2001,
hace una revision global sobre la historia de esta cuestiOn.
168 HA-JOON CHANG

En Suiza, hacia 1837 todavia se empleaba a nifins de entre cinco y


seis afios.127
En Estados Unidos el trabajo infantil era un fen6meno generali-
zado a principios del siglo XIX; en los afios veinte del siglo XIX alrede-
dor de la mitad de los obreros textiles del algodón eran menores
de 16 afios. En esa epoca era muy comUn que las familias fueran
contratadas como unidades completas. En 1813, por ejemplo, un
fabricartte de algodOn anunciaba en un periOdico del estado de Nue-
va York —el Utica Patriot— que "la fabrica de algodOn requeria de
familias serias e industriosas con al menos cinco hijos, todos mayo-
res de ocho afios" . 128 En 1900, el mamero de nifios menores de 16
afios que trabajaban en Estados Unidos a tiempo completo (1.7 mi-
Hones) superaba el nUmero total de miembros de la FederaciOn Ame-
ricana del Trabajo (American Federation of Labour, AFL), principal
sindicato del pals en ese entonces.129
En Inglaterra, los primeros intentos por introducir instituciones
de regulacion del trabajo infantil enfrentaron muy fuertes resisten-
cias. En el debate sobre la Ley de RegulaciOn de Fábricas de Algo-
don de 1819, que prohibia el empleo de infantes menores de nueve
afi.os y limitaba la jomada laboral de los nifios, algunos miembros
de la Cámara de los Lores sostuvieron que "el trabajo deberia ser
libre", en tanto que otros argumentaron que los nifios no son "agen-
tes libres". Las primeras leyes (1802, 1819, 1825 y 1831) se aplicaron de
manera limitada, en parte porque el Parlamento no aprobaba los
recursos econOmicos necesarios para su puesta en práctica. La Ley
de 1819, por ejemplo, solo habia permitido dos condenas hacia
1825.13°
El primer intento serio para regular el trabajo infantil en Gran
Bretaiia fue la Ley de Fábricas de 1833, pero ésta solo cubriO los ca-
sos de la in.dustria del algodOn, lana, lino y seda. 131 Esta ley prohi-

127
Hammond y Hammond, 1995, p. 169, para Inglaterra; Lee, 1978, P. 466,
para Alemania; Montgomery, 1939, pp. 219-22, para Suecia.
128
Garraty y Carnes, 2000, p. 227, niam. 1.
129
Mem., pp. 229, 600.
130
Blaug, 1958; Marx, 1976, p. 390; Hammond y Hammond, 1995, pp. 153-
154.
131
Los datos que siguen estin tomados de Marx, 1976, pp. 390-395, a me-
nos que se especifique otra cosa; ver también, para mayores detalles, Mathias,
1969, pp. 203-204.
PATEANDO LA ESCALERA 169

bia la contrataciOn de nirios menores de nueve afios de edad. Y


limitaba a ocho horas la jomada laboral de los nifios entre los nue-
ve y los 13 arios de edad, asi como la de "personas jóvenes" (entre
13 y 18 arios) a 12 horas. Tampoco se permitia a los nirios trabajar
en las noches (entre las 20:30 y las 5:30). En 1844, otra Ley de Fábri-
cas redujo la jomada laboral de los nirios menores de 13 arios a seis
horas y media (siete, en circunstancias especiales), y estableciO tiem-
pos obligatorios para comida. No obstante, esto quedó contrarres-
tado parcialmente con la reducción de la edad minima de trabajo de
nueve a ocho arios de edad. La Ley de Fábricas de 1847 (la "Ley
de las Diez Horas") redujo la jomada laboral de los nifios entre 13
a 18 arios a diez horas.
A partir de 1853 otra serie de industrias quedaron integradas al
ordenamiento juridico, en diferentes leyes que se aplicarort en for-
ma simultánea, siendo la de 1867 la ley más significativa al respec-
to. No obstante, la jomada laboral de los nirios empleados en las
minas solo se contempló en la Ley de Fábricas de 1872. Incluso, en
la Ley de Fábricas y Talleres de 1887 los nifios de más de diez arios
de edad eran obligados a trabajar hasta 30 horas a la semana, mien-
tras que las condiciones eran aim más negativas en las fábricas
no textiles.132
En Alemania, Prusia introdujo la primera ley sobre trabajo in-
fantil en 1839. Esta ley prohibiO el empleo "regular" de nifios me-
nores de nueve arios, asi como de nifios analfabetos menores de 16
afios en fábricas y minas. Durante 1853-1854, cuando se instituyO la
inspección fabril y la edad minima legal para el trabajo fue eleva-
da a 12 alms, la ley logrO aplicarse en alguna medida. No obstante,
fue hasta cuando la ley reforzO la inspecciOn (1878) que el trabajo
infantil de nifios menores de 12 arios se volviO ilegal. En Sajonia, el
trabajo infantil de los nirios menores de diez afios fue considerado
ilegal en 1861, y cuatro afios después la edad minima de trabajo pa-
ra nirios fue elevada a 12 afios. Francia estableció una regulación
sobre el trabajo infantil en 1841, y al an() siguiente Austria elevO la
edad laboral en las fábricas de nueve (una edad que se habia es-
tablecido en 1787) a 12 arios.133

132
Hobsbawn, 1999, pp. 103, 634-635, 636, niam. 47.
133
Lee, 1978, p. 467; Engerman, 2001.
170 HA-JOON CHANG

En 1846 Suecia promulgó una ley que prohibía el trabajo de los


niños menores de 12 años, en tanto que una ley de 1881 restringió
la jornada laboral infantil a seis horas. Sin embargo, estas leyes se
incumplieron de manera generalizada hasta 1900, cuando fue crea-
da una agencia especial de inspección para ponerlas en práctica. En
el mismo ario, el límite máximo de horas de trabajo para niños de
entre 13 y 18 arios fue establecido en diez horas.134
En Dinamarca, la primera regulación del trabajo infantil se in-
trodujo en 1873. Tal regulación prohibía emplear a niños menores
de diez arios en la industria, con una cantidad máxima de horas de
trabajo de los grupos de edad de diez a 14 arios y de 14 a 18 años
de seis y media y doce, respectivamente. En 1925 se estableció que
los niños menores de 14 arios que no hubieran concluido formal-
mente sus estudios escolares no podían ser contratados. No obstan-
te, esta ley establecía excepciones para los casos del trabajo agrícola,
forestal, pesquero y para la navegación. La promulgación de esta
ley fue relativamente fácil, dado que el Parlamento danés estaba en
ese entonces controlado por los intereses agrícolas, cuyos repre-
sentantes no pusieron objeciones a una legislación que no afectaba
al sector.135
En Noruega, la primera legislación para regular el trabajo in-
fantil es de 1892. 13 ' La ley prohibía emplear a niños menores de 12
arios de edad en establecimientos industriales, en tanto que el tra-
bajo de los niños de entre 12 y 14 arios quedó definidamente regu-
lado, y la jornada laboral para los niños de entre 14 y 18 años de
edad quedó reducida a diez horas. Se prohibieron los turnos noc-
turnos para los menores de 18 arios, excepto en las fábricas que fun-
cionaban las 24 horas del día.
En 1873, el gobierno español promulgó una ley que prohibía el
empleo de niños menores de diez años, pero resultó ser ineficaz.
Una nueva ley, aprobada en 1900, limitaba la jornada laboral de
los niños de entre diez y 14 arios a seis horas en los establecimientos
industriales y a ocho en los establecimientos comerciales. En Ho-
landa el trabajo infantil se reguló por primera vez en 1874, y en Sui-
za en 1877.137
134
Hadertius et al., 1996, p. 250; Montgomery, 1939, pp. 225-226.
135
Morch, 1982, pp. 364-367.
136
Nerborvik, 1986, p. 210; Engerman, 2001, apéndice 1.
137
Soto, 1989, pp. 702-704, sobre España; Engerman, 2001, cuadro 1, sobre
Holanda y Suiza.
PATEANDO LA ESCALERA 171

En Bélgica, el primer intent() para regular el trabajo infantil se


dio con la ley de 1878, concerniente al empleo infantil en las mi-
nas. En 1909, los nirios mayores de 12 arios vieron limitada su jor-
nada laboral a 12 horas al dia y seis dias a la semana. El empleo de
nirios menores de 12 afios quedó prohibido. En 1914, la edad mini-
ma para el trabajo infantil se elevó a 14 arios. En Italia, la legislación
que prohibia el empleo de nirios menores de 12 arios se introdujo
hasta 1902, mientras que en Portugal las regulaciones sobre las ho-
ras de trabajo de los nirios (y de las mujeres) se adoptaron hasta
1913.138

CUADRO 3.5
INTRODUCCION DE LA REGULACIóN DEL TRABAJO INFANTIL
EN LOS APD

Primer intento Primera Regulación


de regulación regulación relativamente
(mayoritariamente "seria" general y bien
eficaz) aplicada
Austria 1787 1842? ?
Reino Unido 1802 1833 1878
Prusia 1839 1853-1854 1878
Francia 1841 ? ?
Estados Unidos 1842* 1904-1914 1938
Suecia 1846 1881 1900
Sajonia 1861 ? ?
Dinamarca 1873 1925 ?
Esparia 1873 1900 ?
Paises Bajos 1874 ? ?
Suiza 1877 ? ?
Belgica 1878 1909 1914?
Noruega 1892 ? ?
Italia 1902 ? ?
Portugal 1903 ? ?

FUENTE: el
texto.
* Cuando Massachusetts introdujo su reg-ulacion estatal en la materia.

138
Dechesne, 1932, pp. 494-495; Blanpain, 1996, pp. 180-182, para Bélgica;
Clark, 1996, p. 137, para Italia; Serrao, 1979, p. 413, para Portugal.
172 HA-JOON CHANG

En Estados Unidos, algunos estados adoptaron regulaciones so-


bre trabajo infantil desde la década de 1840: Massachusetts en 1842,
New Hampshire en 1846 y Maine y Pensilvania en 1848. 139 Al es-
tallar la Primera Guerra Mundial, casi todos los estados habían
adoptado leyes que prohibían el empleo de niños pequeños y que
limitaban los horarios de los mayores. Durante este periodo de tran-
sición fue crucial la iniciativa tomada por el Comité Nacional so-
bre Trabajo Infantil. Sin embargo, por desgracia las leyes siguieron
aplicándose de manera inadecuada. El Congreso aprobó una Ley
de Trabajo Infantil federal en 1916, pero dos arios después la Supre-
ma Corte la declaró inconstitucional. Otro intento, en 1919, tuvo el
mismo destino. Fue necesario esperar hasta 1938 para que se adop-
tara una legislación federal que prohibía el trabajo infantil, con la
promulgación del Acta de Regulación para el Trabajo Justo.14°
El cuadro 3.5 ofrece un resumen sobre la información presenta-
da hasta ahora sobre la evolución de la regulación del trabajo in-
fantil en los APD durante los siglos XIX y )oc. Y aunque la información
contenida en el cuadro es incompleta y las fechas sólo son aproxi-
madas, parece claro que hasta mediados de la década de 1870 ni
siquiera existía una legislación cosmética sobre trabajo infantil en
la mayoría de los 15 países que aparecen en la lista. Sólo hasta prin-
cipios del siglo xx empezamos a ver algo "razonablemente serio"
en lo que a regulación de trabajo infantil en los APD.

C. Instituciones reguladoras de la jornada laboral


y de las condiciones de trabajo de los adultos

Las instituciones que regulan la jornada laboral y las condiciones


de trabajo de los trabajadores adultos no generan tanta discusión
como las que regulan las condiciones del trabajo infantil. No obs-
tante, los temas fundamentales involucrados en su implementa-
ción son básicamente los mismos que los que tienen que ver con
las instituciones que regulan el trabajo infantil.
Durante el siglo xix, en la mayor parte de los APD las jornadas de
trabajo prolongadas eran algo común. Antes de la Ley de Fábricas

139
Engerman, 2001, cuadro 5.
140
Garraty y Carnes, 2000, pp. 607, 764. Agradezco a Stanley Engerman la
información aportada en torno al intento de legislación de 1919.
PATEANDO LA ESCALERA 173

de 1844 la jornada laboral normal en el Reino Unido excedia las 12


horas. En Estados Unidos, y ya en la decada de 1890, solo un peque-
fio nUmero de empresarios ilustrados estaban dispuestos a aceptar
jornadas de trabajo que estuvieran por debajo de las diez horas. A
lo largo del siglo xix muchos trabaj adores inmigrantes trabajaban
más de 16 horas al dia. 141 En Alemania, entre 1850 y 1870 la sema-
na laboral media era de 75 horas, de 66 en 1890 y de 54 en 1914,
mientras que en las decadas de 1870 y 1880 la jornada laboral de
los panaderos en Noruega era a menudo hasta de 16 horas. La jor-
nada laboral media en Suecia era de 11 o de 12 horas hasta la deca-
da de 1880, y en la de 1900 podia durar hasta 17 para determinadas
ocupaciones, especialmente en la panaderia. Morch calcula que en
1880 la semana laboral danesa era de alrededor de 70 horas, a lo
largo de una semana laboral de seis dias y medio.142
Pese a estos horarios extremadamente prolongados, hasta me-
diados del siglo )(Ix no existio una legislaciOn que regulara la jorna-
da laboral de los adultos (recuerdese que en algunos paises habia
habido algunos intentos de regular el trabajo infantil desde fines
del siglo xviii y principios del xx). Uno de los primeros intentos
para regular la jornada laboral de los adultos fue la Ley de Fábri-
cas de 1844 de Inglaterra. Entre otros puntos de regulación, limita-
ba a 12 horas las jornadas laborales de las mujeres mayores de 18
afios y prohibia para ellas el trabajo nocturno. 143 Aunque no estaba
legalmente reglamentada, tras la promulgaciOn de esta ley la jor-
nada laboral socialmente aceptada para los trabajadores adultos
de sexo masculino tambien se redujo a 12 horas. La Ley de Fabri-
cas de 1847, que entre) en vigor al afio siguiente, limito la jornada
laboral de las mujeres y los niflos a diez horas. Sin embargo, mu-
chos empresarios explotaron diversos vacios legales para amorti-
guar el impacto de la legislación Por ejemplo, una buena parte de
estos empleadores no permitian hacer pausas para comer duran-
te la jornada de trabajo.144
En Estados Unidos se introdujeron limitaciones a la jornada la-
boral en diferentes estados. Massachusetts fue pionero en este ni-
141
Cochran y Miller, 1942, P. 245.
142
Lee, 1978, pp. 483-484, para Alemania; Pryser, 1985, pp. 194-195, para No-
ruega; Hadenius et al., 1996, p. 250, para Suecia; Morch, 1982, para Dinamarca.
143
Marx, 1976, p. 394.
144
Mem., pp. 395, 398-399; Hobsbawm, 1999, p. 102.
174 HA-JOON CHANG

vel, donde desde 1847 se limit!) legalmente la jornada laboral de


las mujeres y de los nifios a diez horas diarias. 145 No fue sino has-
ta la decada de 1890 cuando esta regulaciOn se generalize) en todo
el pals. Hacia principios del siglo xx algunos estados limitaron
ademis la extension de la jornada laboral en industrias especificas
(como en los ferrocarriles y las minas), en las que el cansancio pro-
vocaba graves accidentes. No obstante, antes de 1900 "la impor-
tancia del impacto de tal legislaciOn no era gran cosa", sobre todo
porque muchos jueces conservadores intentaron limitar su aplica-
ción. En 1905, por ejemplo, la Suprema Corte de Estados Unidos
declare), en el famoso caso Lochner contra Nueva York, que la ley
que establecia una jornada laboral de diez horas para los panade-
ros —promulgada por el estado de Nueva York— era inconstitu-
cional porque "privaba al panadero de la libertad de trabajar el
tiempo que deseara". En 1908, una ley de Oregon, que limitaba la
jornada laboral de las lavanderas a diez horas diarias, fue impug-
nada ante la Suprema Corte, aunque en este caso la Corte mantu-
vo la ley en vigor.
Fue solo alrededor de 1910 cuando la mayor parte de los estados
estadounidenses "modificaron la tradición de derecho comün de
que el trabajador aceptara el riesgo de accidentes como una de las
condiciones del empleo, sin derecho a recibir ningün tipo de corn-
pensación por las heridas a menos que pudiera probar que el
empleador habia tenido una conducta negligente" . 146 No obstan-
te, en la época referida la legislaciOn sobre riesgos laborales se apli-
caba en forma extremadamente débil, con el agravante de que los
seguros por accidentes industriales no se crearon sino hasta 1930
(ver el cuadro 3.4).
La informaciOn disponible sobre otros APD es más fragmenta-
ria, pero parece razonable afirmar que las regulaciones minimas
de la jornada laboral y las condiciones de trabajo de los adultos no
existieron en muchos de estos paises sino hacia fines del siglo XIX
o, in.cluso, hasta principios del xx.
En 1848 habia sido promulgada en Francia una ley que limitaba
la jornada laboral femenina a 11 horas diarias. Pero hacia princi-

145
Garraty y Carnes, 2000, P. 607; toda la información del resto del parrafo
proviene de la misma obra, pp. 607-608.
146
Mem.
PATEANDO LA ESCALERA 175

pios del siglo xx la elite francesa seguia oponiéndose con firmeza


a toda regulaciOn del trabajo de los hombres adultos. Ninguno de
los paises escandinavos tenia leyes que regularan el trabajo de las
mujeres adultas antes del comienzo de la Primera Guerra Mundial.
En Italia, la jomada laboral femenina fue limitada a 11 horas dia-
rias en 1902, pero el dia de descanso semanal obligatorio no se in-
trodujo sino hasta 1907. En Espana, fue hasta el afio de 1904 cuando
se estableciO el dia de descanso semanal (el domingo), mientras
que en Bélgica no se introdujo el dia de descanso en las empre-
sas industriales y comerciales sino hasta 1905.147
Fue hasta bien entrado el siglo xx cuando se realizaron las pri-
meras regulaciones "modemas" de las jomadas laborales. En Espa-
fia se introdujo una jomada laboral de ocho horas en los niveles
regionales en 1902 —relativamente pronto dado su nivel de desa-
rrollo pero esta no se generalizO sino hasta 1919. En Suecia se
introdujo la semana laboral de 48 horas en 1920. Dinamarca tam-
bien convirtio en obligatoria la jomada laboral de ocho horas en
1920, pero la agricultura y la industria maritima, que entre ambas
empleaban alrededor de un tercio de la fuerza de trabajo, queda-
ron excluidas de la obligaciOn de aplicar la ley. Belgica introdujo la
semana laboral de 48 horas en 1921, y la semana laboral de 40 ho-
ras en 1936. Solo con la Ley de Regulaciones Laborales Justas de
1938 la semana laboral de un máximo de 48 horas pasO a aplicarse
en Estados Unidos.148

3.3. PASADO Y PRESENTE DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL


EN LOS PAISES EN DESARROLLO

Dada la argumentación que hemos desarrollado en este capitulo,


cabe la pregunta: zque puede decirse acerca del desarrollo insti-
tucional de los APD en el pasado? Soy consciente de que generalizar
en este contexto resulta aventurado, dadas las limitaciones que se
147
Kuisel, 1981, P. 4, para Francia; Engerman, 2001, apendice 1, para los pai-
ses escandinavos; Clark, 1996, p. 137, para Italia; Soto, 1989, p. 591, para Espa-
tia; Dechesne, 1932, P. 496, para Belgica.
148
Soto, 1989, pp. 585-586, para Espana; Norborg, 1982, p. 61, para Suecia;
Morch, 1982, pp. 17-18, para Dinamarca; Blanpain, 1996, pp. 180-182, para Bél-
gica; Garraty y Carnes, 2000, p. 764, para Estados Unidos.
176 HA-JOON CHANG

tienen en cuanto al manejo de datos históricos (sobre todo en lo que


se refiere a los países pequeños) y las diferencias prevalecientes en-
tre los distintos países. No obstante, dicha generalización resulta
indispensable para los objetivos del presente libro. Y lo haré, pri-
mero, presentando algunas imágenes fijas de tres distintas etapas
del desarrollo de los APD (apartado 3.3.1), a saber: a) 1820, para
referirme a las primeras etapas de la industrialización, incluso pa-
ra el caso de los APD más avanzados; b) 1875, para referirme al
punto culminante de la industrialización en los APD más avanza-
dos, y c) 1913, para referirme al inicio de la madurez industrial de
los APD más desarrollados y al punto de mayor alcance de la in-
dustrialización en los APD menos desarrollados. En el siguiente
apartado sostengo que el proceso de desarrollo institucional en los
APD ha sido lento y desigual (apartado 3.3.2). Luego comparo los ni-
veles de desarrollo institucional de los APD en sus primeros tiem-
pos con los que se dan en los actuales países en desarrollo (apartado
3.3.3). Concluyo que los actuales países en desarrollo tienen en la
realidad más altos niveles de desarrollo institucional que los que
tuvieron los APD en estadios comparables de desarrollo.

3.3.1. Una mirada histórica, a vuelo de pájaro,


del desarrollo institucional de los APD

A. 1820: industrialización temprana

En 1820 ninguno de los APD contaba siquiera con el sufragio univer-


sal masculino. Cuando se dio el caso en que el voto "se extendió",
ello fue para aquellas personas del sexo masculino que contaban
con propiedades importantes, dándose el caso corriente, incluso, de
que sólo se permitía sufragar a los mayores de 30 arios. En todos
esos países, el nepotismo, las prebendas, las sinecuras y las ventas
de cargos públicos eran moneda corriente en el ámbito de los nom-
bramientos burocráticos. Era más o menos común que la "oficina
pública" fuera considerada formalmente como una propiedad pri-
vada, y en la mayoría de los países no existía — en el sentido mo-
derno del término — una burocracia profesional asalariada (con la
excepción notable de Prusia y de otros Estados alemanes).
Los derechos preexistentes de propiedad fueron violados de ma-
nera constante para darle espacio a los nuevos derechos propie-

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