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GOBERNAR LA EDUCACIÓN: Estudio comparado con el poder y la educación en las

provincias argentinas. AXEL RIVAS

INTRODUCCIÓN
Existe un fuerte consenso entre los argentinos respecto de la importancia de la política
educativa para el desarrollo con equidad en nuestro país. Sin embargo, son mucho más
débiles los consensos respecto de qué hay que hacer en esta materia para garantizar el
acceso de todos los niños por igual a una educación de calidad.
Un aspecto clave de la política educativa es su carácter descentralizado. En ultima
instancia es cada provincia la que decide cómo va educar a sus niños. Como sostienen
los autores, tenemos 24 sistemas educativos, cada uno sujeto a los vaivenes
particulares de la economía, la política y la sociedad local. Por esta razón resulta tan
importante estudiar detenidamente el funcionamiento de los sistemas educativos
provinciales, buscando entender las condiciones y factores del gobierno de la
educación que pueden afectar en forma positiva a las prácticas políticas.

Educar a cada nueva generación de ciudadanos es un de los desafíos más complejos


que se han propuesto, hace ya tiempo, los Estado modernos. Crear redes de escuelas
eficaces implica sofisticados esfuerzos logísticos y presupuestarios, y son aún pocas las
naciones que se muestran satisfechas con el desempeño de sus sistemas educativos.
En este sentido, la Argentina, que ha visto a sus escuelas deteriorarse gravemente en
las ultimas décadas, forma claramente parte de la mayoría insatisfecha. No es de
extrañar que se haya producido tal deterioro, dado el contexto que rodeó a nuestras
escuelas a lo largo del siglo XX. En particular, cabe destacar el notable aumento de la
población, que impuso un imparable ritmo de crecimiento del sistema educativo, así
como la disminuida capacidad de los ciclos de gobierno y de las perjudiciales políticas
económicas implementadas.
La degradación de nuestro sistema educativo es evidente para cualquier persona que
haya tenido la posibilidad de concurrir a una escuela argentina que no esté destinada a
las elites, y son varios los indicadores que podrían utilizarse para demostrar dicho
fenómeno. Sin embargo, la característica que más crudamente resume el fracaso del
objetivo transformador fundacional de la educación argentina es la regresividad del
sistema, es decir, el hecho de que los niños y jóvenes que provienen de los ámbitos
sociales más vulnerables concurren, salvo contadas excepciones, a las escuelas de peor
calidad.
Tanto en nuestra Constitución Nacional como en la Ley Federal de Educación de 1993
se establece que los Estado provinciales son los principales responsables de brindar un
servicio educativo de calidad. Ser ministro de Educación en un provincia argentina, sin
embargo, no es una tarea fácil. La naturaleza misma del rol, tal como está actualmente
planteado, atenta en general contra la factibilidad de una gestión eficaz. Esto es así
porque, por un lado, el ministro es el equivalente al presidente de un ente regulador,
que debe establecer pautas sobre los contenidos de la enseñanza, supervisar los
establecimientos de gestión privada y determinar múltiples acciones que mejoren la
eficiencia y la eficacia de las escuelas, entre otras cuestiones. Por otro lado, el ministro
debe asumir un papel completamente distinto, que es ser de hecho el gerente general
de una enorme empresa publica, que cuenta con centenares (o miles) de “sucursales”,
con miles (o decenas de miles) de empleados y, centenares de miles (o millones) de
destinatarios del esencial servicio que presta. A esto, por supuesto, hay que sumarle lo
que podría denominarse la cultura de gobierno prevaleciente, que tiende a teñir
políticamente muchos aspectos de la gestión educativa.
En la práctica, esto se traduce para los ministros en una agobiante acumulación de
tareas diarias que perturban su capacidad para llevar a cabo acciones efectivas. Tal vez
un ejemplo concreto ilustre de manera más adecuada este punto. A fines de 1997 tuve
la posibilidad de comentarle al entonces ministro de Educación de Jujuy que tenía la
impresión de que su trabajo consistía principalmente en “apagar incendios”, es decir,
intentar resolver los problemas que surgían en el día a día. “Es más que eso”, me
respondió. “Mi trabajo consiste básicamente en resolver problemas personales”, y
relató el caso de la larga ausencia que, bajo presión de un diputado provincial, había
tenido que otorgarle ese mismo día a la ordenanza de una lejana escuela semi-rural
que se encontraba en conflicto con el director del establecimiento.
Otra característica que se evidencia apenas se tiene la posibilidad de trabajar en los
ministerios provinciales es la escasez de información confiable para realizar un
planeamiento mínimamente adecuada de la política educativa.
Lamentablemente, la lógica de los sistemas educativos contribuyen a que los
dirigentes políticos no cuenten con los incentivos adecuados para implementar
políticas responsables. Por un lado, las políticas educativas realmente transformadoras
suelen demostrar resultados mucho tiempo después del paso del político de turno por
el gobierno. Por otro lado, gobernar mal, desde el punto de vista de la educación, trae
pocas o nulas consecuencias a los dirigentes electos. En esto la educación se diferencia
claramente de otras áreas de la administración publica. Cuando un gobierno
instrumenta política fiscales irresponsables, por ejemplo, tarde o temprano surgen
graves consecuencias, generalmente en formas de estallidos, como los argentinos
lamentablemente bien sabemos. Pero cuando las escuelas son prácticamente
abandonadas a su suerte durante años, dejadas en manos de la rígida y automatizada
burocracia, el resultado, poco perceptible, es “tan solo” su lenta degradación. Así es
como los gobernadores se han permitido concebir a la política educativa casi
exclusivamente como un proceso de inversión en “ladrillos”, limitándose a construir
escuelas, de modo de atender, en el mejor de los casos, únicamente a las más básica
de las demandas educativas.
Ante esta situación, ¿debemos simplemente esperar a que nuestro sistema político
produzca estadistas dispuestos a invertir a futuro?. Por supuesto que no.
Responsabilizar solo a los dirigentes es, naturalmente, simplificar a la cuestión. Tal vez
el principal desafío para quienes se interesan por la mejora de nuestra educación esté
en aumentar el nivel de concientización de la sociedad con respecto a la situación y sus
consecuencias. Después de todo, el aprendizaje colectivo de los argentinos ha sido lo
que posibilitó los principales avances de los últimos veinte años: la consolidación de la
democracia, la imposibilidad de implementar políticas monetarias inflacionarias, y (tal
vez lo estemos presenciando actualmente) el comienzo del fin de la corrupción y el
clientelismo en el Estado y del endeudamiento público irresponsable. Es de esperar que
el próximo mandato irrevocable que los argentinos demos a nuestros gobernantes sea
el apostar claramente a la educación como uno de los elementos de progreso más
claros de los que disponemos como sociedad.
Por otra parte, el análisis comparativo con otras naciones federales demuestra que
nuestro país se destaca por la diversidad de tamaño de sus Estado subfederales.
Esto tiene consecuencias concretas en el plano educativo, haciendo que, por ejemplo,
el ministerio de Tierra del Fuego pueda prácticamente conocer por su nombre a cada
director de escuela de su provincia, mientras que para el director general de Escuela
de Buenos Aires resulta un desafío el solo hecho de identificar los 134 municipios de su
jurisdicción.
Las características de nuestro sistema federal de gobierno, sin embargo, tiene aún más
importantes consecuencias en la dinámica política fiscal y económica del país. La
argentina es la segunda federación, después de Rusa, cuyas provincias pequeñas
tienen mayor sobre-representatividad en la legislatura federal. Esto impacta
directamente en, por ejemplo, la coparticipación de la recaudación impositiva y, en
consecuencia, en el gasto por habitante que cada provincia logra efectuar. Los
diferenciales de gasto por habitante, aun tomando en cuenta (en particular tomando
en cuenta) a la población con necesidades básicas insatisfechas, son notables, y esto
por supuesto tiene un impacto directo sobre los sueldos de los docentes y la calidad de
la infraestructura escolar, entre otros aspectos esenciales del gobierno. Reformular la
organización federal de la Argentina será sin duda uno de los desafíos más complejos e
importantes de las próximas décadas, y es de esperar que el presente trabajo sea un
aporte a dicho debate.
También se desprende del presente estudio la necesidad de profundizar, por parte de
los científicos sociales, en las diferencias culturales de las regiones de la Argentina. Tal
vez uno de los principales aportes del proyecto “Las provincias educativas” será ilustrar
con claridad la notable variedad en las culturas de gobierno, así como el impacto que
estas tienen en el desempeño de los Estados provinciales. Esto se explica en parte, por
supuesto, a partir de condicionantes estructurales, como la demografía e, incluso, la
geografía de cada distrito. Sin embargo, resulta también claro que aún es mucho lo
que queda pendiente de ser analizado con respecto a cómo los valores predominantes
en la ciudadanía de cada provincia permiten o condicionan el espacio posible para las
políticas publicas.

INTRODUCCIÓN
Viaje a la educación provincial
La escolarización recorre y ata los territorios, integrando, codificando, profundizando
las relaciones sociales, llenándolas del saber, verdad y moral que dan forma y hacen
cumplir el mandato estatal oficial. Las horas de clase cronometradas, los rituales, los
guardapolvos, los boletines, los castigos y las innumerables historias que se esconden
en los registros escolares han gastado a lo largo de las ciudades y pueblos un lazo, una
frontera y un dispositivo. De la homogeneidad didáctica, disciplinaria y curricular, ha
surgido el sistema, como un lazo que irriga durante horas y años a la mayoría de la
población igualándola ante la ley y ante la nación. Al mismo tiempo, ese mundo
encerrado en aulas y templos del saber, se concentra en sí mismo dado el voluminoso
poder concedido por las instituciones sociales de la modernidad, conformando muchas
veces una frontera inexpugnable para todo aquello que va quedando en el borde
externo de su intimidad. Allí se encuentran las normas del Estado y las menudas
prácticas que van dando forma a las conciencias de niños, niñas y jóvenes, codificando
y traduciendo pedagógicamente la cultura vigente en torno de un dispositivo a
gobernar: el sistema educativo.
Quizás como ningún otro país latinoamericano, la Argentina vivió desde el ultimo
cuarto del siglo XX un proceso de escolarización masiva que arrastró a lo que por
entonces era una conflictiva confederación de provincias o ciudades. La llegada de los
libros de texto, de las técnicas de enseñanza, de los pupitres, de las planillas de
inspección, fue una de las formas a través de las cuales esa confederación comenzó a
formalizar su destino hacia un federalismo centralizado en lo que Martínez Estrada
llamó “la cabeza de Goliat”: Buenos Aires. Sin embargo, ya desde el inicio de esta
configuración homogeneizante y “civilizatoria” del sistema educativo nacional, fueron
quedando fisuras y vacíos en las leyes, en las políticas y en los sentidos de la
escolarización. Los diversos contextos de las provincias dejaron su marca distintiva
tanto en quienes lograban acceder a los recintos escolares como en aquellos otros
excluidos del saber oficial. En esas disparidades – marcadas a fuego por la extrema
desigualdad económica del país – también dejaron su huella los sucesivos gobiernos y
autoridades nacionales y provinciales, al arrastrar el lento paso de la política educativa
y sus diversas traducciones a las aulas y escuelas.

La herencia de esas marcas diferenciales según escenarios provinciales y contextos


dispares fue lo que nos propusimos indagar hacia fines del año 2001 desde el Área de
Política Educativa del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y
el Crecimiento (CIPPEC). El paso hacia la definitiva configuración de un Ministerio
nacional “sin escuelas” a partir de la transferencia final de servicios educativos
secundarios y terciarios en 1992, sumado al enorme proceso de reforma educativa
experimentado desde la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993, nos
condujeron a observar con mayor interés lo que ocurría en las provincias, donde
quedaban delegadas (como en los orígenes del sistema educativo argentino) la gran
mayoría de las atribuciones sobre la educación. Poco se sabía de lo que había ocurrido
en las provincias a partir de tamaña transformación, y las miradas sobre la dimensión
política de la educación parecía tener todavía un denominador común excesivamente
centralista y una concepción del sistema educativo como un conjunto uniforme que
atravesaba a la nación, sin dar mayor importancia a las diferentes gestiones políticas
locales.

CAÍTULO III
ACTORES Y PODER

Si la divergencia es lo que caracteriza a las relaciones entre la racionalidad política


dominante en las provincias y la lógica propiamente educativa de la intimidad del
sistema, el terreno del gobiernos de la educación se convierte en la mayoría de los
casos en un escenario de disputa, de batalla, de confrontación. Los actores tienen
muchas veces una compulsión de hallar un lugar desde el cual sostener su identidad
política frente al incierto terreno del gobierno de la educación. Así, entre las provincias
hallamos distintas continuidades y grandes disparidades en la forma en la cual cada
uno de los actores y sectores de poder se instala en una posición determinada del
campo de batalla, accionado, resistiendo y a veces alternando y modificando ese rol
asumido, según situaciones contextuales y reposicionamientos indefinidos,
especialmente en una década plagada de cambios nacionales y provinciales.
Las fuerzas de estos actores provinciales en la contienda provincial se manifiestan,
como veremos, a través de tecnologías de poder específicas, que caracterizan y
diferencias sus relaciones políticas (sus representaciones, visiones e identidades). El
resultado de estas relaciones de fuerza expresará una primera dimensión del estudio
del gobierno provincial, referida a quienes se disputan el poder, mientras que en el
capitulo siguiente nos centraremos en qué se disputan, es decir en los contenidos y las
dinámicas del gobierno de la educación.
Quedan excluidos es este análisis los representantes del gobierno nacional, que serán
estudiados en su relación con los distintos actores provinciales, pero no como actores
específicos, dado que aquí se privilegia la comparación interprovincial, mas que la
acción específica del poder central nacional. Sin dudas, este poder resultará clave a lo
largo de todo nuestro estudio y su análisis se realizará de forma más transversal a lo
específicamente indagado en este capitulo.

Los gobernadores
Los gobernadores son, en la amplia mayoría de los casos, los verdaderos amos de los
designios provinciales, especialmente a causa de la recuperación del poder territorial
que han experimentado desde 1983. Más allá de depender de diversos factores
políticos y económicos, en muchas provincias su posición estratégica se consolida a
través de una subordinación de lealtades y formas de cooptación de las distintas
agencias clave de poder, lo que da lugar a registros concentrados y verticalistas de
dominación social. Por este motivo, puede señalarse como hipótesis inicial que la
racionalidad política de la educación que expresen los gobernadores será
generalmente la que llamaremos “dominante” o “hegemónica”. Si bien existen
diferentes posiciones y usos de la educación provincial, en términos generales esta
racionalidad política que expresan los gobernadores verá a la cartera educativa como
una carga, como un gasto enorme, inamovible y creciente en las finanzas publicas, que
trae pocos beneficios políticos concretos. Es más, en muchos casos la educación
aparecerá como una masa ininteligible del Estado que, al ser traducida a la lógica de la
administración publica, se convierte en un cúmulo de salarios docentes y en una
necesidad permanente de gestión del conflicto con los actores internos del sistema.
Existen fuertes diferencias en la nacionalidad política de la educación entre provincias
y entre gobernadores, que vale la pena describir. Un ejemplo evidente de estas
diferencias lo representa el “uso político de la educación” que parece privilegiar los
distintos gobernadores y sus circuitos de poder, generalmente determinados por su
propia presencia como lideres. Son estos usos políticos los que expresan la
racionalidad política dominante a partir de tecnologías de poder específicas, que
hemos observado en las provincias a lo largo de nuestra investigación. En este sentido,
hallamos cuatro usos políticos de la educación que, si bien se encuentran
estrechamente ligados entre sí, mantienen ciertas particularidades.
- La educación como terreno de construcción y acumulación de poder político.
El principal uso político de la educación se manifiesta en la dinámica permanente de
construcción y acumulación de poder por parte de las autoridades políticas
provinciales. Una diversidad de mecanismos, practicas, discursos y medidas
administrativas y políticas van delineando una acción capilar que tiende a favorecer las
relaciones de fuerza de las autoridades: la construcción de escuelas, el otorgamiento
discrecional de súbditos (para el sector privado, o para propias escuelas publicas, por
ejemplo, a través de comedores, materiales y otras ayudas económicas) y a cargo
(tanto en la administración central como en las escuelas, aunque en este ámbito sea
mucho más difícil imponer “amigos políticos”), los actos públicos y las maniobras
mediáticas, son algunas de las estrategias más comunes y continuas que parecen
captar la atención de los funcionarios provinciales. La propia racionalidad política
dominante hace que estas acciones se impongan muchas veces a otros problemas
educativos y tiendan un manto de “partidización” (donde predomina la lógica de la
“lealtad” y la sumisión al líder) sobre las relaciones que atraviesan el sistema educativo
en las provincias.
- La educación como generadora de votos.
En estrecha vinculación con el anterior, se observa un segundo uso político de la
educación, ligado con las campañas electorales, más acotado en el tiempo y con
características particulares que lo distinguen del primer punto. Si bien las practicas
muchas veces repiten la acción de construcción y acumulación de poder político (dado
que los gobiernos también están “siempre en campaña”), la proximidad de las
elecciones parece acentuar estas dinámicas y otorgarles un nuevo sentido.
Así, las acciones de política educativa en tiempos de comicios se destacan en las
provincias a través de distintas estrategias: desde el aumento de los subsidios, cargos y
variados apoyos económicos, hasta las avanzadas más arriesgadas de implementar
grandes reformas educativas. En el medio de estas acciones muchos políticos tienden a
obturar el conflicto con el sector docente, aumentando el gasto público y cediendo a
demandas de los sindicatos para atravesar “en paz” la contienda electoral. Incluso, en
muchas provincias las elecciones generan lo que podríamos llamar “estrategias de
invitación”, donde se evade cualquier reforma que pueda generar conflicto en el
sector.
- La educación como mecanismo de contención y control social.
Una tercera estrategia entra en un registro distinto de las anteriores. En el marco de la
creciente brecha de desigualdades sociales y con el crecimiento patente de la pobreza
y el desempleo durante la década estudiada, la educación, la educación se transformó
en un mecanismo de contención y control social. Así, muchas provincias vieron un uso
político en la educación, como terreno que permitía interiorizar institucionalmente el
conflicto latente: para muchos políticos las aulas fueron las contenedoras de posibles
problemas delictivos de los jóvenes (a través de complejas estrategias de control social
escolarizado) y medios para el otorgamiento de servicios sociales complementarias
(comedores, becas, etc.) que tiñeron al sistema educativo con el manto de la acción
social mas inmediata. Este uso político de la educación permite observar los vínculos
entre la racionalidad política y la expansión del sistema educativo atravesó la década
analizada. No se trata, en este sentido, de sugerir que los gobiernos provinciales solo
ampliaron la escolarización para apaciguar el conflicto local(como si la propia
integración de los jóvenes al sistema no fuese parte de su intencionalidad), sino de
observar la génesis compleja de las decisiones políticas que afectan a la educación en
el contexto federal.
- La educación como núcleo geopolítico estratégico para sostener y aprovechar
relaciones con la Nación.
El cuarto uso político de la educación observado en las provincias es el referido a las
diversas acciones que implicaron negociaciones con el gobierno nacional. En muchos
casos la educación aparece como una moneda de cambio frente a políticas y medidas
que afectan otras áreas del gobierno provincial. Aplicar la Ley Federal de la Educación,
por ejemplo, no solo fue lo que permitió en muchas provincias que llegasen recursos
para la cartera educativa, sino que fue parte de las negociaciones macro de cada
gobernador con el Poder Ejecutivo nacional. De esta manera, cada provincia se
posiciona en el mapa geopolítico de relaciones con la Nación utilizando a la educación
como un área central de intercambio, que puede beneficiar o perjudicar al sector,
según los intereses particulares de las autoridades provinciales.

Dentro de este panorama general, en cada provincia se destacan ciertas prioridades


según los distintos gobernadores y contextos que permiten caracterizar los usos
políticos específicos de la educación. Un ejemplo casi extraordinario de esta dinámica
durante los años noventa es el de la provincia de Buenos Aires con Duhalde, cuya
campaña de construcción de poder para llegar a la presidencia de la nación se basó en
gran parte en el uso político de la reforma educativa. En este caso concreto se
combinaron distintas lógicas, que profundizaremos en el Capítulo 5. Por un lado, se
utilizó la reforma que venía del nivel nacional para darle un uso propio adaptado a las
necesidades políticas de la provincia, con una implementación acelerada para llegar a
cumplir con todo el proceso de cambio de la estructura de niveles antes de las
elecciones presidenciales de 1999 (en las que Duhalde, como candidato peronista,
perdió la contienda electoral nacional ante De la Rúa).
Al mismo tiempo, la reforma se constituyó como un mecanismo que delineó la
construcción del poder dualista en el terreno educativo, que en muchos sentidos le
resultaba esquivo. Así, las alianzas con uno de los grandes sindicatos provinciales, la
FEB (Federación de Educadores Bonaerenses), y la operación de reemplazar el
liderazgo administrativo local de los supervisores con la creación de las Secretarías de
Inspección como organismos más ligados a la esfera política de la Dirección General de
Escuelas, representan los trastocamientos que pueden aplicarse a partir de una
reforma masiva y profunda del sistema. Finalmente, dentro de este esquema de
acciones, la reforma como política de inclusión de adolescentes y jóvenes que estaban
fuera de la escuela y que aparecían como una amenaza en un marco de conflicto social
y extrema pobreza, también se constituyó como un ejercicio de contención y control
social.
Sin embargo, los usos políticos extremados de la educación, como en el caso de la
provincia de Buenos Aires, también tienen su contracara. La propia resistencia política
de los docentes escasamente embanderados dentro de la dinámica peronista operó,
en el escenario de transfiguración abrupta del sistema, como un ejercicio de oposición
que tuvo altos costos políticos para el gobierno duhaldista. Por ejemplo, ya al inicio de
la década de los 90’, el intento de la directora genera de Escuela, Farías de Castro, de
limitar el poder docente, “ordenar” el sector y producir ahorros, generó u
enfrentamiento con los gremios que disuadió al gobernador de sostener estas
medidas. Luego, durante la gestión de Giannetasio y con la aplicación de la reforma
deductiva, SUTEBA (Sindicato de Trabajadores de la Educación de Buenos Aires),
conjuntamente con relevantes figuras de los partidos políticos de la oposición, realizó
multitudinarias movilizaciones a La Plata en oposición a la implementación de la
reforma.
Algo similar se observa en el caso de San Luis, una provincia claramente caudillista,
que experimentó la mayor cantidad y profundidad de reformas educativas durante la
década. Allí triunfó una lógica muy particular y excepcional en la comparación
interprovincial. Adolfo Rodríguez Saá, gobernador con neto control de la provincia
desde 1983, impulsó una serie de reformas estructurales del sistema educativo, como
parte de un proyecto de reforma del Estado concebido en gran medida para lograr
repercusión y posicionarse en el escenario político nacional, al mismo tiempo que
eficientizar la administración provincial. Sin embargo, en muchos sentidos la
radicalidad de las reformas y el bajo consenso de los actores del sistema, además de
ciertas desprolijidades en su implementación, lo llevaron a perder votos y arriesgarse
su capital electoral en medio de un proceso que podríamos calificar de “uso político
excéntrico de la educación”.
La provincia de Salta, con Romero como gobernador, también siguió un camino de
construcción de poder a través de procesos de reforma del Estado que involucraron
importantes cambios en la educación. En este caso, de manera mucho mas contenida y
administrativa que en San Luis, la vocación del gobierno por “ahorrar recurso” llevó a
la lógica política a imponer un reordenamiento del presupuesto educativo a partir de
una reforma administrativa que dio la oportunidad al gobierno de publicitar como
hecho positivo el comandar la provincia que menos recursos asignaba al sistema
educativo. Dentro de un paquete de negociaciones con la Nación y los organismos
internacionales que pedían mayor disciplina fiscal, esta provincia muestra el ejemplo
de un uso político de la educación ligado a la publicidad del ajuste para seguir créditos
y fondos externos.
En otros casos, los gobernadores vieron a lo largo de la década una oportunidad para
hacer del sistema educativo provincial un espacio de aprovechamiento de las
relaciones con el gobierno nacional. Los casos de San Juan (durante la gestión de Jorge
Escobar, especialmente entre 1995 y 1999), Chubut (gobierno de Carlos Maestro, de
1992 a 1999), Salta (gobierno de Juan Carlos Romero, de 1995 en adelante), Chaco
(mandato de Rolando Tauguinas, 1991-1995)) y Formosa (gobierno de Insfrán, 1996-
2002), por ejemplo, se encuadran en esta lógica, con gobernadores que ceden
decisiones (“hacer los deberes”) de política educativa a la impronta nacional, a cambio
de recursos y legitimación política de sus referentes a nivel nacional.
El uso del sistema educativo para la construcción y acumulación de poder político a
nivel provincial tiene múltiples manifestaciones en los diferentes casos analizados.
Sin embargo, se destacan en particular los del gobernador Carlos Juárez en Santiago
del Estero y de Vicente Jga y Gildo Insfrán en Formosa., provincias donde el sistema
educativa se halla particularmente atravesado por la lógica política discrecional de
dádivas de cargos y construcción local de poder de los líderes gobernantes. Allí, asó
como, más parcialmente, en La Rioja y en Corrientes durante el período de “Tato”
Romero Feris, se observa la presidencia incluso de “punteros políticos” dentro de las
escuelas, algo que no se repite en ninguna otra provincia con ese nivel de
sistematicidad. La línea divisoria entre la educación y la política se esfuma, lo que tiene
como consecuencia una fuerte ilegitimidad y baja institucionalización de la dinámica
de funcionamiento del sistema.
A diferencia de lo analizado hasta aquí, existe dos formas de lo que podemos
denominar como forma de construcción ideológica a favor del poder político, y como
fuente de crecimiento y desarrollo económico provincial. En el primer caso, salvo
ejemplos demasiado abruptos y de alguna manera socavados por su propia
incoherencia respecto de las lógicas del sistema, como fue la propaganda política a
favor del gobierno de San Luis en los libros de textos, no existen claras estrategias para
“bajar líneas ideológicas” a través de la educación provincial. En este punto, existe una
frontera conformada por la resistencia del sistema educativo frente a la política, que
los gobernadores parecen comprender desde un principio como un factor
inexpugnable, al limitar su poder, y que no merece demasiados esfuerzos para ser
obliterada. En el segundo caso, la necesidad de inversión de recursos y el impacto a
largo plazo de las políticas que busquen ligar el sistema educativo con el aparato
productivo provincial, así como también las fronteras propias del sistema frente a este
tipo de cambios (dada su tradición enciclopedista), parecen impedir todo intento de
“uso político” con este fin.
En cierto sentido, más allá de las mencionadas apropiaciones políticas de la educación,
el sistema también es un territorio indomable para los gobernadores (como lo
demuestran estos “usos apagados”), además de constituir un carga presupuestaria a
sostener. En definitiva, la racionalidad política dominante, que encabezan los
gobernadores, está atravesada por la contradicción de los usos políticos de la
educación (que en algunas provincias están ramificados y afincados en el corazón del
sistema) y la carga conflictiva que parece definir a la cartera. En muchas provincias, los
actores políticos entre vistados expresaron que la educación es una esfera
“problemática” de gobierno, que trae más disgustos que réditos. Es por ese motivo
que un alto numero de casos lo que parece primar desde la representación de los
gobernadores es la imagen de que tener “éxito” en la cartera educativa es sinónimo de
lograr pagar los sueldos todos los meses y no generar ningún conflicto con la
resistencia educativa activa (los sindicatos) y pasiva (los docentes, padres y alumnos).
Por otra parte, es necesario indagar cuáles son los niveles y formas de intervención
que los gobernadores tienen dentro de la toma de decisiones ligadas al sistema
educativo. ¿Hasta qué punto participan de la elaboración de las políticas educativas y
de la gestión corriente del sistema?. Nuevamente aquí nos interesa resaltar las
diversas situaciones provinciales, vinculadas con distintos factores contextuales y con
los matices que también se observan en lo que hemos denominado hasta aquí “la
racionalidad política dominante de la educación”.
En primer termino, podemos ubicar a los gobernadores que han tomado postura de
intervención “omnipotente” en el sistema educativo, definiendo las políticas
educativas y negando toda entidad a la cartera y a sus ministros, funcionando estos
como receptores de órdenes que los asemejan al séquito de súbditos que dinamiza
este tipo de lógicas provinciales con concentración absoluta del poder. Adolfo
Rodríguez Saá en San Luis es un ejemplo de estas dinámica, con cierta interrupción a
partir del perfil propio que logró imponerse uno de sus ministros, Héctor Torino (1996-
2001).
En una segunda categoría entra aquellos gobernadores que tuvieron una participación
activa y permanente en las decisiones educativas, sin llegar a anular la instancia de los
ministros y cierta autonomía relativa de la cartera. Allí podemos incluir los gobiernos
de Moine (1992-1995) y Busti (1995-1999) en Entre Ríos, Verani (1996-2003) en Río
Negro, Kirchner (1991-2002) en Santa Cruz, etc. Estos casos se caracterizan por una
combinación de gobernadores y ministros fuertes, con un verticalismo de cúpula
compartido entre ambas esferas de poder, que en la práctica dejó poca capacidad
entre ambas esferas de poder, que en la práctica dejó poca capacidad de participación
a los actores propiamente educativos de la provincia.
En tercer lugar, aparecen las provincias que tuvieron liderazgos políticos fuertes en la
figura de los gobernadores, quienes, sin embargo, otorgar una amplia autonomía a la
cartera educativo, con ministros de alto perfil, capaces de sostener políticamente sus
propias decisiones. Estos son los casos de la Ciudad de Buenos Aires, con ministros de
alto perfil, capaces de sostener políticamente sus propias decisiones.
Esta variedad de relaciones entre los gobernadores y la toma de decisiones referida a
la educación demuestra la complejidad del panorama del gobierno de la educación
Argentina. Generalmente, las provincias con mayor concentración de poder en figuran
de carácter caudillista y cuasi feudales son las que tienen carteras educativas con
menos independencias y donde la racionalidad política dominante se expresa con la
mayor crueldad, haciendo del sistema educativo un espacio atravesado por la lógica de
acumulación de poder para el partido y el gobernador a cargo. En jurisdicciones con
mayor alternancia partidaria y con un cierto equilibrio de poder entre el oficialismo y
la oposición, la ausencia de estas situaciones extremas tampoco es necesariamente un
buen síntoma, sino que muchas veces refleja el imperativo de “sostener” al sistema
como se pueda, intentando no ganar conflictos y permanecer en el poder lo máximo
posible.
Son pocos los casos donde los gobernadores interponen una razón de largo plazo en
las medidas que impacten en el sistema educativo, resignando su poder personal para
garantizar un esquema de reglas institucionales que contribuya a una dinámica más
democrática de gestión del sistema. Tan solo aparecen dinámicas más profesionales,
con equipos de gestión ministerial más preparados, cuyo margen de autonomía es
aprovechado para una construcción más solida de políticas, en casos como los de La
Pampa, Cuidad de Buenos Aires y Mendoza, que de todas formas no llegan a traslucir
una identidad democrática institucionalizada de gestión de los problemas públicos.
Como ejemplo de ello, en estas provincias el Ejecutivo también muestra una fuerte
concentración de poder, que deja poco margen de participación en las decisiones de
política educativa a los restantes actores del sistema.

En términos generales, un gobernador parece tener tres grandes esferas de decisión


en lo referido al gobierno de la educación provincial: 1) la designación del perfil y el
liderazgo del ministro a cargo del área; 2) la atribución de la cuota de autonomía que
le otorgará a la cartera educativa, por ejemplo dándole libertad al ministro para que
arme su propio equipo de gestión sin intervención de designaciones políticas ajenas a
su plan de gobierno del sistema; y 3) la definición del presupuesto educativo y del
esfuerzo financiero dirigido a la educación, que manifiesta el grado de importancia que
tendrá la cartera dentro de la administración publica. Sobre estas definiciones parece
ponerse en juego la racionalidad política que manifiesta un carácter predominante de
“desinterés” por los fines propiamente educativos del sistema y una mayor presión por
sus usos políticos, si bien el análisis comparado nos permite observar excepciones y
diferencias constitutivas en la materialización de estas prácticas.

Ley de Financiamiento Educativo

En la década de los ‘90, la cuestión del financiamiento se reflejó en todo el proceso de


reforma del estado donde el desarrollo de estrategias de corte neoliberal, desde la
década de los ’70, pugnaron por el corrimiento del Estado impulsando la no intervención
estatal en la economía, la reducción del gasto publico, el ajuste fiscal y el aplacamiento
de procesos inflacionarios. Al estado le cabía una función compensatoria de la acción de
los particulares que implicó el avance de las privatizaciones.
Específicamente en lo educativo con la sanción de la Ley de Transferencia Nº24049/92,
que culminó un proceso iniciado en la década de los ’50, se finalizó con el proceso de
provincialización de las obligaciones educativas, generando la dispersión de tantos
sistemas educativos provinciales como jurisdicciones existentes y su desarrollo dispar
en cuanto al desarrollo que pudieran asegurar con sus propios recursos.
Con la Ley Federal de Educación se explicita el corrimiento del estado nacional en su
responsabilidad educativa dado que no se lo define como garante de impartir y asegurar
las condiciones materiales para el cumplimiento del derecho ciudadano a la educación,
se fomenta el avance de otros agentes educativos dando lugar a la privatización de la
educación y se le asigna una acción complementaria en aquellas escuelas que
demuestren o visibilicen una necesidad o carencia.

La Ley de Financiamiento Educativo Nº26.075 del año 2005 constituyó en nuestro país
un novedoso marco normativo en la historia del sistema educativo nacional.
En sus 19 artículos definió un nuevo sistema de organización del financiamiento
educativo con participación del nivel nacional y provincial del estado. La cuestión central
referida al financiamiento fue la definición de la meta de aumento gradual de la
inversión educativa entre 2006 y 2010, hasta alcanzar el 6% del PBI.
Para ello, en el artículo 5º se establecieron las responsabilidades financieras tanto del
estado nacional como las provincias. Así, el aumento presupuestario para educación es
aportando un 60% por las provincias y un 40% por la Nación y los fondos derivan del
Presupuesto Nacional, en el caso del Estado Nacional, y en el caso del 60%
correspondiente a las provincias se obtiene del aumento en la disponibilidad de recursos
fiscales. Se define que ese incremento de los recursos, en el caso de las provincias, “se
destinará prioritariamente a mejorar las remuneraciones docentes”.
Se puede afirmar que las metas educativas tienden a garantizar la inclusión y
permanencia escolar en niños, niñas y jóvenes que viven por debajo de la línea de la
pobreza, erradicar el analfabetismo en todo el territorio nacional y fortalecer la
educación de jóvenes y adultos en todos los niveles del sistema, constituyendo un
conjunto amplio de objetivos que expresan la orientación de la política educativa
nacional.
Para ello, el estado nacional asume nuevas obligaciones financieras respecto a la
inversión presupuestaria, y educativas respecto a su lugar como articulador y
coordinador en la definición de metas para cada jurisdicción y supervisor en el
cumplimiento de las mismas. La apelación a este nuevo rol del estado nacional en
educación se destaca en el tratamiento parlamentario.
Ahora bien, la ley propone un cambio en el rol del estado nacional y metas a cumplir
pero ¿qué elementos arroja para logar los objetivos tanto financieros como educativos
propuestos?
Respecto a los financieros, se establece la asignación específica sobre las transferencias
de recursos que reciben las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través
del sistema de Coparticipación Federal de Impuestos y la política salarial del estado
nacional para el sector docente que incluye la colaboración a través del Fondo Nacional
de Incentivo Docente (FONID) y el Programa Nacional de Compensación Salarial
Docente.
El sistema de organización de recursos al cual estarán sujetas las provincias, distribuye
la responsabilidad en educación con la obligación de la Nación de aportar un 40% y las
jurisdicciones un 60%, tendiendo a alcanzar el 6% del PBI para el año 2010.

Las metas educativas, en cambio carecen de esas especificaciones en el texto de la ley


por lo cual se propone otros instrumento que permitan su implementación y alcance.
Estos instrumentos parten de la formalización de los convenios bilaterales a rubricar
entre el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología con las provincias y la CABA en
los que se explicitarán las metas a alcanzar en cada jurisdicción.
Otro instrumento en el que se anclaron los objetivos educativos presentes en la ley
fueron los diversos programas nacionales que se impulsaron.
Luego de la provincialización de los servicios educativos, donde las jurisdicciones
destinan la mayor parte de sus recursos a financiar la estructura del sistema, los
programas educativos se constituyeron en una herramienta clave del estado nacional
para llevar adelante políticas educativas nacionales.

A partir del artículo 10º se comienza a ver cómo se va ubicando al estado nacional, en
tanto autoridad de aplicación de la ley a través del Ministerio de Educación, en un actor
protagónico en el diseño, la planificación y evaluación de las políticas educativas a
implementar en las diferentes jurisdicciones. De esta manera, se establece la necesidad
de definir conjuntamente los objetivos y metas a cumplir por las provincias y las
condiciones para obtener los aportes del Presupuesto Nacional.
Es sabido que, aun realizando los esfuerzos presupuestarios que la ley establece, las
jurisdicciones más débiles o las que cuentan con ingresos fiscales más escasos, no
podrán alcanzar por sí mismas los pisos de igualdad salarial y educativa que se fijaron a
nivel nacional, recayendo en un incumplimiento de la misma.
Suasnábar (2010), sostiene que en el discurso educativo oficial aparece la idea de estado
garante que cambia su sentido original, que se erige en la ruptura de un pasado – los
`90 – y la proyección de un futuro – el reforzamiento de su carácter centralizador en la
definición política educativa: “es un Estado nuevo, distinto, que produce una censura con
el pasado reciente e inaugura una nueva etapa cuyo punto culmine se encuentra tanto
adelante, en el futuro de una educación de calidad para todos”(p.58).
De esta manera, el estado nacional se ubica como actor clave para el cumplimiento de
las metas financieras y educativas formuladas en la Ley de Financiamiento Educativo,
por un lado provee parte de los recursos financieros y por otro coordina y supervisa la
ejecución de las acciones tendientes al cumplimiento de las metas educativas a través
de los convenios bilaterales y desarrolla acciones propias y directas a través de los
programas educativos nacionales.

La Ley Nacional de Educación, sancionada un año más tarde, refuerza el rol del estado
nacional y profundiza y amplía las metas educativas proponiendo claramente la
inclusión educativa a través de políticas universales (art. 11º), el acceso a todos los
ciudadanos a la información y al conocimiento (art. 7º), la igualdad de oportunidades y
resultados educativos asegurando la provisión de textos escolares y otros recursos
pedagógicos, culturales, materiales, tecnológicos y económicos (art.80º).