¿LA ADMINISTRACIÓN COMO JUEZ CIVIL?

LA NUEVA REGULACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑOS

Y PERJUICIOS EN LA LEY 40/2015 DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR
PÚBLICO

Ángel del Río Monge.

INTRODUCCIÓN

En octubre de 2015, se publicaron las leyes 39 y 40/2015 de Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico
del Sector Público respectivamente, las cuales derogaban la que hasta ahora
había sido la ley fundamental administrativa, la 30/1992. Desde su publicación
muchos han sido los comentarios doctrinales respecto a las novedades
introducidas por dichas leyes, coincidiendo la mayoría de ellos en las escasas
innovaciones introducidas por la nueva ley en lo que se considera el núcleo
central del procedimiento administrativo y del régimen jurídico de la
administración pública, excepto, claro está, todo lo concerniente a la
administración electrónica, verdadero eje alrededor del cual pivota toda la
reforma, que culmina con el establecimiento de un nuevo derecho/obligación de
los ciudadanos que no es otro que poder relacionarse electrónicamente con las
administraciones publicas.

Sin embargo, el refrán de que los árboles no nos dejan ver el bosque, adquiere
en este caso un significado bastante diferente y en referencia a la reforma
introducida debería reformularse en sentido contrario, el bosque no nos deja
ver los árboles, porque si bien es cierto que efectivamente las novedades son
escasas respecto a los principios básicos del procedimiento administrativo, hay
determinados artículos de la ley que merecen ser leídos con el máximo
detenimiento ya que de ellos se pueden desprender nuevas e inexploradas
consecuencias.

Entre estos artículos de la ley que sí establecen verdaderas novedades,

destaca el concerniente a uno de los principios que informan del régimen
jurídico de la potestad sancionadora de las administraciones, concretamente el
artículo 28.2 de la ley 40/2015 sobre la responsabilidad, cuyo tenor literal dice:

“Las responsabilidades administrativas que se deriven de la

comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al
infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a

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 su estado originario, así como con la indemnización por los
daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por
el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad
sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo
que al efecto se determine en función de su cuantía, se
procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas.”

LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA EN

LA LEY 30/1992 DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y RÉGIMEN
JURÍDICO DE LAS ADMNISTRACIONES PÚBLICAS

El tema de la responsabilidad civil derivada de una infracción administrativa no

es nuevo. Con alguna referencia anterior en normativas sectoriales
(telecomunicaciones, turismo, caza), fue la ley 30/1992 en su artículo 130.2 la
que consagraba con carácter general la posibilidad de que la Administración
tutelara intereses privados, imponiendo al infractor la obligación del
resarcimiento por los daños y perjuicios que había sufrido el perjudicado. El
texto de este artículo, que ha sido derogado por la nueva ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas decía:

“Las responsabilidades administrativas que se deriven del

procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al
infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a
su estado originario, así como con la indemnización por los
daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el
órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al
infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se
determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía
judicial correspondiente”

Este artículo de la ley dio mucho que hablar en los primeros momentos de su
aprobación, llegándose a plantear su posible inconstitucionalidad por vulnerar
el artículo 117.3 de la CE ya que la posibilidad de que mediante un
procedimiento administrativo se pueda llegar a una restitución entre
particulares y por tanto su utilización para tutelar intereses contractuales entre
ellos, vulneraba dicho artículo que establece el ejercicio de las potestades
jurisdiccionales en exclusividad a jueces y tribunales. Sin embargo el Tribunal

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Constitucional no ha tenido, y obviamente ya no tendrá, posibilidad de
manifestarse sobre la constitucionalidad de esta norma.

La doctrina administrativista consideró una interpretación adecuada de este

artículo aquella que entendía que en ningún caso la administración podía
establecer las indemnizaciones de daños y perjuicios causados a un particular
derivadas de un ilícito administrativo y que sólo cuando el perjudicado era la
propia administración podía arrogarse con esa prerrogativa. Esta interpretación
vino a ser validada por el Real Decreto 1398/1993 por el que se aprueba el
Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad sancionadora en
cuyo artículo 22.1 se establecía que sus reglas respecto a la indemnización de
daños y perjuicios operaran cuando “las conductas sancionadas hubieran
causado daños o perjuicios a la Administración Pública.” Recordemos, que
este Real decreto ha sido derogado por la ley 39/2015.

En el mejor de los casos podría admitirse que la administración pudiera entrar

a valorar la indemnización por daños y perjuicios a particulares, pero esta
resolución no sería ejecutiva, debiendo el perjudicado acudir a la jurisdicción
civil para hacerla efectiva, de tal manera que la resolución administrativa que
estableciera la indemnización sería meramente orientativa para el perjudicado,
no quedando el órgano jurisdiccional civil que pudiera conocer la causa
vinculado por resolución administrativa alguna.

Los problemas interpretativos respecto a la posibilidad de que la administración

entrara a valorar la indemnización por daños y perjuicios del perjudicado en el
ámbito de un procedimiento sancionador volvieron a surgir con la reforma en el
2006 de la ley de defensa de los consumidores y usuarios introducida por la lay
44/2006, la cual añadía un nuevo párrafo al artículo 36 de la ley, hoy contenido
en el artículo 48 del Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios, que dice:

“Conforme a lo previsto en el artículo 130.2 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, en el procedimiento sancionador podrá exigirse al
infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a
su estado original y, en su caso, la indemnización de daños y
perjuicios probados causados al consumidor que serán
determinados por el órgano competente para imponer la

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 sanción, debiendo notificarse al infractor para que en el plazo de
un mes proceda a su satisfacción, quedando, de no hacerse así,
expedita la vía judicial.”

Este artículo fue incorporado a numerosas leyes de defensa de los

consumidores y usuarios publicadas por diferentes comunidades autónomas
como Aragón, Murcia, Extremadura y Castilla la Mancha en el ámbito de sus
respectivas competencias sobre esta materia. En Cataluña, el artículo 333-7
del Código de Consumo de Cataluña establece un criterio similar al instaurado
por la legislación estatal.

También la ley 17/2011, de 5 de julio de seguridad alimentaria y nutrición

establece en su artículo 49 esta posibilidad copiando literalmente el artículo 48
de la Ley para la defensa de los consumidores y usuarios.

Parece que la incorporación de esta posibilidad a la normativa que regula la

defensa de los consumidores y usuarios fue una respuesta a las demandas de
las doctrinas “consumeristas”. De nada sirve y en nada se protege a un
consumidor si exclusivamente se le impone al infractor una sanción y no se le
obliga al pago de los posibles daños y perjuicios que haya sufrido el
perjudicado. Unos daños que efectivamente podría reclamar en vía civil pero
que en muchos casos no iniciará por la baja cuantía de la pretensión y los
costes del procedimiento. En estos casos es lícito pensar que la Administración
está llamada no solo a sancionar la conducta tipificada como ilegítima sino a
satisfacer la pretensión del consumidor perjudicado. Si la legislación sobre
protección de los consumidores y usuarios tiene como objetivo primordial
precisamente esta protección, será necesario que se instaure un sistema de
restauración de la lesión sufrida por el consumidor perjudicado, el cual no
queda resarcido con la imposición exclusivamente de una sanción
administrativa al infractor.

Sin embargo, la introducción de esta posibilidad en la normativa de defensa de

los consumidores y usuarios no aclaró los problemas interpretativos del artículo
130.2; ¿puede o no puede la administración pronunciarse sobre los daños y
perjuicios sufridos por un particular? ¿Debe acordar la indemnización de oficio?
¿Es ejecutiva la resolución que establezca la administración o por el contrario
debe acudir a un tribunal civil para su ejecutoriedad? ¿Está vinculado el tribunal
civil por la resolución administrativa? ¿La resolución sobre la indemnización
civil es revisable en el orden contencioso administrativo?

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LA REFORMA DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA SANCIÓN
ADMINISTRATIVA, INTRODUCIDA POR LA LEY 40/2015 DE REGIMEN JURÍDICO
DEL SECTOR PÚBLICO

A la vista de estos antecedentes puede entenderse mejor la reforma sobre esta

cuestión que se establece en el artículo 28.2 de la nueva ley 40/2015, vigente,
recordémoslo, desde el 2 de octubre de 2016 y sobre la que nada se dice en la
Exposición de Motivos que nos pudiera ayudar a interpretar el sentido que el
legislador ha pretendido dotarle.

El artículo se encuadra en el Capítulo III de la ley, que trata sobre los principios
generales de la potestad sancionadora de las administraciones públicas. La
interpretación literal de la nueva norma parece evidente, la resolución
sancionadora deberá pronunciarse sobre la responsabilidad civil del infractor,
en relación con la indemnización por daños y perjuicios con la que se debe
resarcir al perjudicado. Si bien esta posibilidad, tal como hemos comentado, ya
aparecía recogida en la anterior ley 30/1992, en la nueva redacción,
desaparece de su enunciado la palabra “podrá” y se sustituye por “será
determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la
potestad sancionadora” con lo que parece que el pronunciamiento sobre la
indemnización que debe realizar la administración no es de carácter potestativo
sino que se erige en una obligación para el órgano resolutorio y que el inciso
establecido en la primera frase del artículo “serán compatibles” hace referencia
no al posible carácter no imperativo de la norma, sino a la aclaración de que las
posibles indemnizaciones que establezca el órgano administrativo no se
consideraran sanciones y por tanto no se vulnera el principio de non bis in
idem.

Las dudas y problemas que plantea esta interpretación son inabarcables. ¿No
rige el principio de autonomía en la defensa de los intereses privados? ¿El
particular no podrá acceder a la vía civil si esa es su elección? ¿Se le cierra el
paso a la jurisdicción civil una vez que la administración ha resuelto sobre la
indemnización? ¿La resolución administrativa tiene valor de cosa juzgada?
¿Cómo se armonizan los diferentes plazos de prescripción de la
responsabilidad civil y de la sanción administrativa?

Una de las cuestiones que más debate suscitó en su momento respecto del
artículo 130.2 de la derogada ley 30/1992, a la vista de la interpretación que
debía darse a la última frase del dicho artículo “quedando, de no hacerse así,
expedita la vía judicial correspondiente”, fue la posibilidad de que la resolución

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que estableciera la cuantía de la indemnización al perjudicado fuera
directamente ejecutiva por parte de la Administración. La doctrina
administrativista entendió que con la incorporación de esta expresión al texto
del articulado, se hacía referencia a la falta de ejecutoriedad del acto
administrativo por el cual se declaraba la indemnización por los daños y
perjuicios y que la reclamación, en su caso, podía remitirse a la jurisdicción
civil. De esta manera la administración podía determinar el importe de los
daños, pero sólo para orientar al perjudicado, que debería exigirlos ante los
juzgados y tribunales civiles. Por su parte la doctrina civilista centrada en el
derecho del consumo, propugnaba la ejecutoriedad del acto administrativo
análogamente a cualquier acto dictado por la administración.

Pues bien, en la nueva redacción del artículo 28.2 de la ley 40/2015 heredero
del 130.2 de la 30/1992, se elimina la controvertida expresión y se deja
meridianamente claro la ejecutoriedad del acto que estable la indemnización
civil:

“De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se

determine en función de su cuantía, se procederá en la forma
prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.”

El artículo 101 de la ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común,

regula el procedimiento de apremio en términos prácticamente idénticos a
como lo regulaba la ley 30/1992, con lo que la indemnización civil fijada por la
administración en un procedimiento sancionador será ejecutiva como cualquier
otro acto administrativo en virtud de la prerrogativa de ejecutoriedad de sus
propios actos de la que dispone las administraciones públicas. En caso que el
obligado incumpliera, podrá ser objeto de ejecución forzosa por parte de la
administración. Asimismo, en caso de discrepar con el contenido de la
resolución, el administrado tendrá que impugnarla en vía contencioso-
administrativa.

Parece que el dogma por el cual son los tribunales civiles son los que deben
decidir sobre cuestiones entre particulares se rompe con el tenor literal de este
nuevo artículo.

Otra cuestión que no podemos pasar por alto, es el encuadramiento de este

artículo en la Ley 40/2015 y no en la 39/2015 que tendría su lógico asiento ya

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que trata sobre el Procedimiento administrativo, del cual el sancionador es uno
especial pero procedimiento al fin y al cabo.

El hecho que se haya incorporado a esta ley tiene una consecuencia de primer
orden en el sentido que no queda afectado por las excepciones que en materia
de procedimiento marca la Disposición Adicional 1ª de la ley 39/2015 la cual
deja fuera de su ámbito de actuación los procedimientos en materia tributaria,
orden social, tráfico y seguridad vial (importantísima materia respecto al tema
que nos ocupa, por la multitud de indemnizaciones civiles que pueden
generarse) y extranjería.

Sin lugar a dudas se abre con esta nueva regulación un horizonte incierto de
consecuencias imprevisibles. Las dudas que se plantean y que hemos
desglosado brevemente en estas líneas son solamente la punta del iceberg del
efecto que puede tener la puesta en marcha de esta nueva regulación.
Deberemos esperar al desarrollo reglamentario que efectúe el ejecutivo, al
grado de utilización por parte de la administración de esta nueva prerrogativa
que le atribuye la ley y a las decisiones judiciales que se generen como
consecuencia de las posibles controversias que se susciten en los tribunales,
para vislumbrar el verdadero calado de esta importante reforma legislativa.

BIBLIOGRAFÍA

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indemnización al consumidor en el seno del procedimiento sancionador de consumo
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7
PEÑA LÓPEZ, “La indemnización de los daños y perjuicios causados al consumidor en
el marco del procedimiento administrativo sancionador”, Revista Doctrinal Aranzadi
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