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TECNICOS GESTION AYUNTAMIENTO DE MADRID. TEMA 8 GRUPO I.

-
LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL Y ECONÓMICA.
EL MODELO ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN.

1.- LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL Y


ECONÓMICA.

1.1 Introducción.

Según ha explicado el profesor Karl Loewenstein1, "Como postulados


expresamente formulados, los derechos fundamentales socieconómicos no son
absolutamente nuevos: algunos de ellos, como el derecho al trabajo, fueron recogidos en
la Constitución francesa de 1793 y 1848. Pero es sólo en nuestro siglo, tras la primera y,
en mayor grado todavía, tras la segunda guerra mundial, cuando se han convertido en el
equipaje estándar del constitucionalismo. Fueron proclamados por primera vez, en la
Constitución mexicana de 1917, que con un alto salto se ahorró todo el camino para
realizarlos: todas las riquezas naturales fueron nacionalizadas y el Estado asumió
complemente, por lo menos en el papel, la responsabilidad social para garantizar una
digna existencia a cada uno de sus ciudadanos”.

En España, el capítulo III del título I de la Constitución regula los llamados


"principios rectores de la política social y económica", más conocidos como "derechos
sociales". Como ya sabemos, la naturaleza jurídica de los principios rectores de la
política social y económica es diferente del resto de los derechos y libertades regulados
en la Constitución española. Estos derechos sociales no son derechos subjetivos; esto es,
no pueden invocarse ante un Juez o Tribunal por sí mismos, sino sólo en los términos de
las Leyes que los desarrollen. Como dice el artículo 53.3 "El reconocimiento, el respeto
y la protección de los principios reconocidos en el capítulo tercero, informará la
legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo
podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las
leyes que los desarrollen".

1.2 Enumeración.

Los derechos sociales que nuestra Constitución recoge de un modo expreso


(artículos 39 a 52) son los siguientes:

- Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia.


Aseguran, asimismo, la protección integral de los hijos, iguales éstos ante la Ley con
independencia de su filiación, y de las madres, cualquiera que sea su estado civil
(artículo 39).

- Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y
económico y la distribución más equitativa de la renta regional y personal, en el marco
de una política de estabilidad económica (artículo 40).

1
"Teoría de la Constitución", Ariel, reimpresión de la segunda edición, 1982, pg. 401.

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- Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos
los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante
situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y
prestaciones complementarias serán libres (artículo 41).

- El Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y


sociales de los españoles en el extranjero y orientará su política hacia su retorno (artículo
42)

- Se reconoce el derecho a la protección de la salud. Compete a los poderes públicos


organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones
y servicios necesarios. Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la
educación física y el deporte. Asimismo facilitarán la adecuada utilización del ocio
(artículo 43).

- Los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos


tienen derecho. Los poderes públicos promoverán la ciencia y la investigación científica
y técnica en beneficio del interés general (artículo 44).

- Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo


de la persona, así como el deber de conservarlo. Los poderes públicos velarán por la
utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la
calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la
indispensable solidaridad colectiva (artículo 45).

- Los poderes públicos garantizarán la conservación y el enriquecimiento del patrimonio


histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran,
cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad (artículo 46).

- Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los
poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas
pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de
acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en
las plusvalías que genere la acción urbanística de los poderes públicos (artículo 47).

- Los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz
de la juventud en el desarrollo en el desarrollo político, social, económico y cultural
(artículo 48).

- Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e


integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la
atención especializada que requieran (artículo 49).

- Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente


actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad (artículo
50).
- Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios,
protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos
intereses económicos de los mismos. Los poderes públicos promoverán la información

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y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a


éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos en los términos que la Ley
establezca (artículo 51).

- La Ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los


intereses económicos que les sean propios (artículo 52).

1.3 Caracterización.

1.3.1 Planteamiento.

Estos derechos que acabamos de citar no son, como hemos insistido, derechos
subjetivos. Un particular, por ejemplo, no puede acudir a un Juez para solicitar que le
den una vivienda alegando que la Constitución reconoce en su artículo 47 el derecho de
los españoles a una vivienda digna y adecuada.

Tampoco los derechos sociales permiten legitimar actividades privadas que, en


contra de lo dispuesto en la Ley ordinaria, traten de obtener su consecución. Este fue el
caso, por ejemplo, planteado en la Sentencia de la Sala quinta del Tribunal Supremo de
10 de noviembre de 19872. Una empresa privada trató de organizar un sistema de
sorteos -no permitido por la Ley- que beneficiaba a ciertos colectivos de minusválidos,
supliéndose así, alegaban los recurrentes, las consecuencias del incumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 49 de la Constitución por parte de los poderes públicos. Frente a
ello argumentó el Tribunal Supremo que este incumplimiento "pudiendo ser cierto, no
otorga, sin embargo derecho alguno a tan benefactora Asociación como la que recurre,
porque no hay que olvidar que el mentado precepto constitucional está dirigido a los
poderes públicos y no a la recurrente a manera de programa, pero sin autorizar a
particulares a asumir las tareas y objetivos a que el precepto se refiere".

Pues bien, si todo esto es así )qué sentido tienen los derechos sociales y cuál es
su utilidad práctica? Esto es lo que ha tratado de ser resuelto por la doctrina.

1.3.2 La explicación económica.

Para explicar la naturaleza del Estado social y, por ende, de los derechos
sociales, es muy conocida la teoría de la procura existencial o Daseinvorsorge de
Forshoff3. Forshoff constata cómo el hombre desarrolla su existencia dentro de un
ámbito constituido por un repertorio de situaciones y bienes materiales e inmateriales,
de unas posibilidades de existencia a las que se designa como espacio vital. Dentro de
este espacio vital hay que distinguir el espacio vital dominado -el espacio sobre una
persona ejerce su señorío- y el espacio vital efectivo -ámbito en el que la persona
también realiza su existencia, constituido por el conjunto de las cosas y posibilidades de
las que se sirve, pero sobre las que no tiene control o señorío-. Así por ejemplo, un
tractor o un automóvil pertenecen al espacio vital dominado; el sistema de tráfico y
carreteras o el servicio de energía eléctrica pertenecen al espacio vital efectivo.

2
Repertorio de Aranzadi número 8.111. Puede verse también en la Revista de Administración Pública nº
117, 1988, pg. 212.
3
Seguimos en la exposición de esta teoría a García Pelayo, "Las transformaciones del Estado
contemporáneo", Alianza Editorial, 30 edición, 1982, pg. 27 y sgtes.

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Pues bien, en las sociedades modernas la vida de una persona tiende a depender
más del espacio vital efectivo que en el pasado. Antiguamente, en una sociedad agraria,
una persona podía controlar prácticamente todo lo que afectaba a su existencia. En la
actualidad, la cantidad de bienes y servicios que integran el espacio vital de un sujeto no
pueden pertenecer en su totalidad al espacio vital dominado sino que, necesariamente,
pertenecen también al espacio vital efectivo.

Si a esto se añade la idea de igualdad real y efectiva, también característica del


Estado social, obtenemos un cuadro cabal del fundamento de los derechos sociales. Por
una parte, se orientan a proteger y a fomentar el desarrollo de los sectores más
desfavorecidos de la sociedad. Pero los derechos sociales no se agotan en esto, sino que
alcanzan a toda la sociedad. Puesto que lo que hacen es introducir mandatos a los
poderes públicos para que éstos promuevan una serie de actividades prestacionales
tendentes a, en definitiva, ampliar el espacio vital efectivo de todo miembro de la
sociedad.

De todo lo anterior, evidentemente, se desprende que los derechos sociales no


están destinados a garantizar ámbitos de libertad frente al Estado -como sí lo están los
derechos fundamentales y libertades públicas en general- sino que son pretensiones de
los individuos o de los grupos sociales ante el Estado. Por esto son derechos de carácter
fundamentalmente prestacional.

1.3.3 La explicación jurídica.

- Caracterización técnica de los derechos sociales. Los derechos sociales tienen que ser
explicados también jurídicamente. En este sentido en nuestra doctrina el profesor
Alejandro Nieto ha recordado una idea de Larenz que puede ser de utilidad para la
cuestión que nos ocupa: "Una Ley consiste, por lo general, en una pluralidad de
proposiciones jurídicas que tienen el sentido de una orden de validez; pero no toda
proposición es una proposición jurídica completa. Algunas proposiciones sirven sólo
para determinar más detalladamente el supuesto de hecho, un elemento del supuesto de
hecho, la consecuencia jurídica de una o varias proposiciones jurídicas; algunas de ellas
se proponen limitar una proposición jurídica formulada de modo general; otras no
expresan directamente la consecuencia jurídica, sino que, por lo que a ello respecta,
remiten a otra proposición jurídica. Todas estas proposiciones son, como proposiciones
jurídicas, incompletas, a pesar de que lingüísticamente son proposiciones completas. El
que sean proposiciones jurídicas incompletas quiere decir que participan del sentido de
validez de la Ley (pretenden ser observadas), es decir, no son proposiciones
declarativas, sino órdenes de validez; pero sólo desarrollan su fuerza constitutiva,
fundamentadora de consecuencias jurídicas, en conexión con otras proposiciones
jurídicas"4.

Observa también el profesor Alejandro Nieto que "La incomplitud es, con
frecuencia, un fenómeno deliberado: el autor de la norma no quiere autovincularse
pronunciándose definitivamente sobre un tema, al ser consciente de la variabilidad de

4
Citado por Alejandro Nieto "Peculiaridades jurídicas de la norma constitucional", Revista de
Administración Pública 100-102, 1983, pg. 388. La principal obra de Larenz, la "Metodología de la
Ciencia del Derecho", se encuentra editada en español por Ariel en 1980. Se trata, sin duda, de una de las
mejores obras referentes a interpretación y aplicación del Leyes existentes hoy en día a nivel europeo.

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las circunstancias, y prefiere dejar las puertas abiertas para que una norma futura de
rango inferior vaya adaptando el orden jurídico a la realidad política de cada
momento"5.

Los derechos sociales, en efecto, parecen ser normas incompletas. Para que
generen verdaderos derechos (entendiendo por verdaderos derechos los derechos
subjetivos) necesitan una Ley posterior que les complemente y desarrolle. No establecen
de forma integral un supuesto de hecho al que se le atribuya una consecuencia jurídica
inmediata. Además, los derechos sociales parecen ser normas deliberadamente
incompletas. En la medida en la cual dependen en bastantes ocasiones de la situación
económica o de circunstancias variables, la Constitución no quiere ni puede establecer
una regulación completa de la materia. Se establece sólo el principio rector, pero no el
régimen jurídico completo.

En cualquier caso, no por el hecho de ser principios que deben ser desarrollados
carecen de toda consecuencia jurídica. Su propia existencia como tales principios genera
una serie de consecuencias jurídicas que, aunque no desemboquen en el derecho
subjetivo, no dejan de ser, al fin y al cabo, consecuencias jurídicas. En este sentido, los
derechos sociales, por el hecho de estar consagrados constitucionalmente como tales
principios:
a/ Son importantes elementos interpretativos que tienen que ser tomados en
cuenta en cualquier labor jurisprudencial.
b/ Su infracción por una Ley que los desconociese totalmente podría
fundamentar un recurso de inconstitucionalidad.
c/ Son criterios de orientación de la actividad de todos los poderes públicos.

- La doctrina del Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional ha tenido


presente que los derechos sociales son normas jurídicas, incompletas o no, pero normas
jurídicas cuya realidad no puede desconocerse. Como tampoco pueden desconocerse las
consecuencias que de estas normas jurídicas se desprenden.

Así por ejemplo, en la sentencia 19/1982, de 5 de mayo, el Tribunal


Constitucional afirmó que "El conjunto de los principios rectores de la política social y
económica del capítulo III del título I, cuyo `reconocimiento, respeto y protección'
informarán `la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes
públicos', según dice el artículo 53.3 de la Constitución, que impide considerar a tales
principios como normas sin contenido y que obliga a tenerlos presentes en la
interpretación tanto de las restantes normas constitucionales como de las Leyes". En
este párrafo se reconoce expresamente tanto el valor normativo de los derechos sociales
como la obligatoriedad de tenerlos presentes en la interpretación del ordenamiento
jurídico.

Pero no sólo hay que tenerlos presentes que a la hora de interpretar. Más
concretamente, la sentencia del Tribunal Constitucional 71/1982, de 30 de noviembre,
"Los principios proclamados en los apartados 1 y 3 del artículo 51, y lo que dispone el

5
Alejandro Nieto, "Las peculiaridades jurídicas...", cit., pg. 393.

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artículo 53.3, los dos de la Constitución, son previsiones constitucionales que obligan al
legislador".

Por otra parte, el Tribunal Constitucional también ha aclarado en su sentencia


64/1982, de 4 de noviembre, que, cuando el artículo 53.3 de la Constitución habla de
"los poderes públicos" y la "legislación positiva", "Entre esos poderes públicos se
encuentran las Comunidades Autónomas y que la `legislación positiva' citada
comprende tanto la legislación estatal como la emanada de los órganos legislativos de
aquéllas". Los derechos sociales, pues, no se aplican sólo al Estado central, sino a todo
el conjunto de los poderes públicos existentes en España.

2.- EL MODELO ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN.

2.1 Planteamiento.

Entre las consecuencias que plantea la existencia del Estado social se encuentra
la de la regulación constitucional del proceso económico y del estatuto de sus
principales protagonistas, contenido que hoy es el núcleo esencial de la llamada
"Constitución económica" o, en terminología alemana, Wirtshaftsverfassung.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional español ha reconocido


expresamente la existencia de esta constitución económica dentro de la Constitución de
1978. Como sabemos, en la sentencia de 28 de enero de 1982 se afirmó que "En la
Constitución española... existen varias normas destinadas a proporcionar el marco
jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica; el
conjunto de todas ellas compone lo que suele denominarse la constitución económica o
constitución económica formal". Los argumentos en favor de este planteamiento eran
tres: la aseveración del preámbulo en el sentido de la construcción de un orden
económico y social justo, el principio de unidad de la Nación española consagrado en el
artículo 2 de la Constitución, y la fijación a nivel constitucional de una serie de
objetivos a largo plazo que determinan la necesidad de una estructura económica
adecuada.

2.2 Preceptos que reconocen la iniciativa privada.

El artículo 33 determina que se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la


herencia. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con
las leyes. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de
utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de
conformidad con lo dispuesto por las leyes.

Por su parte, el artículo 38 dispone que se reconoce el derecho a la libertad de


empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y
protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de
la economía general y, en su caso, de la planificación.

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Como ha puesto de manifiesto el profesor Baena del Alcázar6, entre las


consecuencias más importantes del reconocimiento de la libertad de empresa pueden
destacarse las siguientes:
- El fundamento del sistema económico precisamente en la iniciativa privada, por ser
éste el rasgo decisivo de la economía de mercado.
- La libre fundación de empresas privadas, con la lógica consecuencia del
establecimiento libre a su vez de factorías industriales.
- El desenvolvimiento de la actividad económica de acuerdo con la libre competencia,
que naturalmente no puede entenderse en un sentido que permita el perjuicio de
eventuales terceros competidores a través de pactos colusorios.
- La libre fijación de precios, que se determinan de acuerdo con el mecanismo de la
oferta y la demanda.

Un argumento muy utilizado en la doctrina para realzar la importancia de estos


preceptos es destacar que su ubicación sistemática y su posibilidad de defensa se
encuentran especialmente cualificadas con respecto a cualesquiera otros recogidos en la
Constitución. Estos mandatos no son simplemente organizativos, sino verdaderos
derechos de los españoles, que vinculan a todos los poderes públicos. Sólo pueden ser
regulados por Ley, que, además, en todo caso habrá de respetar su contenido esencial.

La importancia del sistema del libre mercado ha sido aumentada por la adhesión
de España a las Comunidades Europeas. Es éste un principio esencial de estas
Comunidades, hasta tal punto que, incluso aunque toda la propiedad fuese pública, sus
reglas de funcionamiento habrían de ser las de la economía de mercado.

Además, el artículo 35.1 reconoce el derecho a la libre elección de profesión u


oficio, conceptos que no tienen que limitarse a las profesiones liberales, sino que abarca
también a la actividad empresarial e industrial. Así mismo, está reconocido el derecho
de fundación en el artículo 34, y el carácter no confiscatorio de los impuestos en el
artículo 31.

2.3 Preceptos que reconocen la iniciativa pública.

Pero todo lo anterior no supone una exclusión absoluta de Estado en la vida


económica. Hay algunos artículos de nuestra Constitución que recogen esta
participación del Estado en la actividad económica, o, al menos su posibilidad. Estos
preceptos definen el marco de intervención pública, con sus técnicas consiguientes,
hasta el punto de que frecuentemente se dice que más que una economía de mercado, el
nuestro es un sistema de economía social de mercado, destacándose así la participación
del Estado en la vida económica.

Ya el propio artículo 38 de la Constitución, al reconocer la libertad de empresa


en el marco de la economía de mercado, deja entrever que este principio no es absoluto:

6
Baena del Alcázar, Mariano: "La ordenación del mercado interior", dentro de la obra colectiva "El
modelo económico en la Constitución española", Instituto de Estudios Económicos, Madrid 1981, pg.
213. La cuestión del modelo económico fue una de las más discutidas durante los primeros años de
vigencia de la Constitución, en donde se sostuvieron opiniones muy contrapuestas. Actualmente parece
haberse llegado a un consenso mayor en torno a la necesidad de equilibrio entre las iniciativas pública y
privada.

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se dice que los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la


productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la
planificación. El modelo económico no es, en efecto, totalmente privado: la
Constitución habilita también al sector público para intervenir en el proceso económico
general.

En virtud del artículo 128 de la Constitución española, se reconoce la iniciativa


pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público
recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo
acordar la intervención de empresas cuando así lo exija el interés general. Estamos aquí
ante la técnica de intervención más fuerte, puesto que se consagra la participación
directa e inmediata del sector público en la actividad económica. El límite fundamental
es el del respeto al modelo económico: la iniciativa pública no puede llevarse hasta el
extremo de anular la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado.

Se requiere, en el caso de la reserva de los servicios esenciales, que la actuación


se reserve mediante ley, y que se trate de recursos o servicios esenciales. Ahora bien,
esto no significa que estemos ante una cláusula totalmente abierta. Habrá de existir una
ley que autorice en cada caso concreto la efectiva reserva que se produce. Por otra parte,
la esencialidad es un concepto jurídico indeterminado, pero no por ello aleatorio. Habrá
de justificarse esa cualidad y, desde luego, cabe recurso de inconstitucionalidad ante el
Tribunal Constitucional para constatar si efectivamente estamos ante un recurso esencial
o no.

El artículo 131, por su parte, dispone que el Estado, mediante ley, podrá
planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas,
equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la
renta y de la riqueza y su más justa distribución. El Gobierno elaborará los proyectos de
planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las
Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras
organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un
Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por ley. Este Consejo fue
efectivamente creado por Ley 21/1991, de 17 de junio. Según se expresa en la
exposición de motivos de la Ley, el Consejo Económico y Social responde a la legítima
aspiración de los agentes económicos y sociales de que sus opiniones y planteamientos
se oigan a la hora de adoptar el Gobierno decisiones que puedan afectar a los intereses
que les son propios. En tal sentido, la función consultiva que se instituye a través del
Consejo se ejerce en relación con la actividad normativa del Gobierno en materia
socioeconómica y laboral.

Por último, no debe olvidarse que los impuestos son también una parte
importante del sistema económico de una nación. En este sentido, el artículo 31 de la
Constitución todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con
su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios
de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio. Por su
parte, el artículo 133 establece que la potestad originaria para establecer tributos
corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley. Las Comunidades Autónomas y
las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la
Constitución y las Leyes.

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