ECONOMÍAS EN TRANSICIÓN

I. Introducción

Diez años después de haberse iniciado la transformación de las economías de

planificación centralizada en economías de mercado, algunos países están cercanos
a la meta, otros se encuentran atascados en distintos puntos del camino, y un grupo
pequeño apenas ha logrado iniciar el proceso. Algunos países de Europa central y
oriental y los países bálticos han solicitado su ingreso a la Unión Europea (UE), pero
en muchos países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), incluido Rusia,
los avances han sido desiguales y las perspectivas siguen siendo turbias. (Véase el
recuadro 1 en que se presenta la clasificación de las economías en transición utilizada
en el presente informe.)

Recuadro 1. Clasificación de las economías en transición

Economías en transición de Europa y de la antigua Unión Soviética
Europa central y oriental
Países bálticos
CEI
Economías en transición de Asia
Camboya, China, Laos, Vietnam
Albania, Bulgaria, Croacia, la República
Checa, la antigua República Yugoslava de
Macedonia, Hungría, Polonia, Rumania, la
República Eslovaca, Eslovenia
Estonia, Letonia, Lituania
Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Georgia,
Kazajstán, la República Kirguisa,
Moldova, Rusia, Tayikistán, Turkmenistán,
Ucrania, Uzbekistán

¿A qué se debe el hecho de que los países de Europa central y oriental y los países
bálticos hayan avanzado más rápidamente que los países de la CEI? ¿Cómo pueden
seguir adelante Rusia y otros países? Estos son los temas generales que se analizan
en las siguientes secciones. El texto principal de esta nota se centra en los países en
transición de Europa y la antigua Unión Soviética; asimismo, aunque sólo se analiza
brevemente la evolución de China y de las economías en transición de Asia
sudoriental, este tema es objeto de análisis en el recuadro 2.

II. Elementos del proceso de transición

Los principales componentes del proceso de transición, que se describen a

continuación, se acordaron en una etapa relativamente temprana 1.

 Liberalización: Proceso que consiste en permitir que la mayoría de los precios se

determinen en mercados libres, y en reducir las barreras comerciales que habían
 aislado a las economías en transición de la estructura de precios de las economías
de mercado del resto del mundo.
 Estabilización macroeconómica: En esencia, es el proceso mediante el cual se
contiene y se reduce la inflación a lo largo del tiempo, tras un estallido inicial de alta
inflación después de la liberalización y la reaparición de la demanda reprimida. Este
proceso exige disciplina en cuanto al presupuesto público y al crecimiento del
dinero y el crédito (es decir, disciplina en la política fiscal y monetaria), así como
avances hacia el logro de una balanza de pagos sostenible.
 Reestructuración y privatización: Proceso mediante el cual se crea un sector
financiero viable y se reforman las empresas de estas economías para que puedan
producir bienes comerciables en mercados libres y transferir su propiedad a manos
privadas.
 Reformas jurídicas e institucionales: Estas reformas son necesarias para redefinir
el papel del Estado en la economía, establecer el imperio de la ley, e introducir
políticas de competencia apropiadas.

Se estimó que tanto la liberalización y la estabilización macroeconómica como la

privatización de las pequeñas empresas podrían emprenderse con relativa rapidez.
La privatización de las grandes empresas y las reformas jurídicas e institucionales se
intensificarían en una etapa más avanzada del proceso de transición y exigirían más
tiempo.

III. Control de la inflación y reactivación de la producción

Al inicio de la transición, la mayoría de los economistas coincidían en que era

necesario proceder rápidamente a la liberalización y la estabilización
macroeconómica para lograr que el mecanismo de precios de mercado funcionase
eficazmente, pese a las posibles dificultades económicas que estas medidas podrían
engendrar. Se estimaba que estos problemas serían transitorios y menos graves si el
proceso no se dilataba en el tiempo.

Por consiguiente, en la mayoría de las economías los precios se liberaron

rápidamente de sus niveles artificialmente bajos al comienzo de la transición,
generando inmediatamente una súbita inflación correctiva. La demanda reprimida
acumulada durante el período de planificación central dio impulso a la inflación. Al
inicio del proceso de transición, la inflación se situaba en una tasa media anual del
450% en las economías de Europa central y oriental, de casi 900% en los países
bálticos y superior al 1000% en la CEI. En 1998, sin embargo, la inflación anual se
había reducido a cifras de un solo dígito en los dos primeros grupos, y a 30%
aproximadamente en el tercer grupo de economías.

Paralelamente al brusco aumento de inflación, la transición se caracterizó por una

segunda perturbación: al inicio de la transición el producto de los tres grupos de
economías bajó, en promedio, un 40% antes de llegar a su punto mínimo, es decir, la
reducción fue mucho mayor de lo previsto.
Fuente: Havrylyshyn y otros autores, "Growth Experience in Transition Countries,
1990-98", estudio No. 184 de la serie Occasional Papers del FMI,1999.
Nota: Los países que integran cada grupo se indican en el recuadro 1.

Es probable que el nivel del producto del período anterior a la transición se haya
sobreestimado como consecuencia de fallas estadísticas. Si el valor agregado se
hubiese cuantificado correctamente utilizando precios de mercado, el nivel del
producto antes de la transición, y por ende la caída del producto, habrían sido mucho
menores. En 1998, la tasa de crecimiento del producto en los tres grupos (véase
el gráfico 1) se había reactivado, aunque en la mayoría de los países se mantenía por
debajo de las mediciones anteriores a la transición.

¿Cómo se logró contener la inflación? En la mayoría de las economías que

emprendieron reformas rápidamente, las autoridades adoptaron una paridad
cambiaria explícita o implícita3. En otras palabras, las autoridades se comprometieron
a vincular sus monedas a una moneda "dura", una moneda internacional de valor
relativamente estable. Dado que una tasa demasiado rápida de expansión monetaria,
debida, por ejemplo, a un gasto público excesivo, haría más difícil mantener la
paridad, esta política consistió esencialmente en la promesa de seguir una política
macroeconómica rigurosa4. Esta política, y el efecto que tuvo en las expectativas
inflacionarias del sector privado, contribuyó a reducir la inflación. No obstante, otros
mecanismos también facilitaron el logro de ese objetivo. Por ejemplo, muchos países
promulgaron cartas orgánicas que otorgaron considerable independencia al banco
central para instrumentar una política monetaria restrictiva, o aceptaron la disciplina
impuesta por los programas macroeconómicos respaldados por el FMI. Estas
medidas también contribuyeron a contener la inflación.

¿Por qué el producto se redujo inicialmente y en forma tan acusada, por qué variaron
las características de la caída entre un país y otro, y a qué factores se debió la
reactivación de la producción?
 Estas cuestiones han sido analizadas en muchos estudios econométricos. Los
resultados obtenidos parecen indicar que una parte relativamente pequeña de la
disminución inicial de la producción se debió a la adopción de una política
macroeconómica restrictiva para contener la inflación. En realidad, un factor más
importante fue la "desorganización" vinculada a perturbaciones como el
desmantelamiento del Consejo de Ayuda Económica Mutua (CAEM). Esta
desorganización se refiere a las perturbaciones que surgieron en la red de producción,
sobre todo en la provisión de materiales e insumos intermedios, resultantes del
colapso de la planificación centralizada y del desmembramiento de los
conglomerados de integración vertical del sistema antiguo. Estos desórdenes
provocaron una reducción de la producción.

Generalmente suelen invocarse "condiciones iniciales adversas" en algunos países

para explicar las distintas formas en que se produjo el colapso. Esta explicación se
refiere al hecho de que, al inicio de la transición, las economías presentaban distintas
características y, en muchos países, estas características dificultaron la tarea de
mantener el ritmo de actividad económica. Por ejemplo, había diferencias en la
capacidad de los países para reorientar su comercio hacia las economías de mercado
avanzadas, el grado de industrialización (reflejo en parte del papel que los países
habían desempeñado en el sistema soviético) y la participación del sector
agropecuario en la economía, los niveles de capacitación (medidos según la tasa de
matriculación en la escuela secundaria) y al número de años en que los países
estuvieron bajo un régimen comunista. Como cabría esperar, los países cuyas
condiciones iniciales eran más adversas registraron en un primer momento
disminuciones más acusadas de la producción.

¿A qué se debió la posterior reactivación de la producción?

Un factor importante fue el avance en la lucha contra la inflación. Los países que
lograron contener la inflación rápidamente y pudieron consolidar los avances
obtenidos registraron una reactivación más rápida y pronunciada.
Fuente: Havrylyshyn y otros autores, estudio No. 184 de la serie Occasional
Papers del FMI, 1999, y Havrylyshyn, Izvorski y van Rooden, documento de trabajo
del FMI 98/141.
Nota: Cada rombo del gráfico representa un país.

Este fenómeno puede observarse en el gráfico 2, en que se presenta, por una parte,
la relación entre la variación del producto en un país, y por la otra, los avances en la
reducción de la inflación. Cada rombo del gráfico representa un país; no se indican
los nombres de los países para que la ilustración sea más clara. Los países que
figuran en la parte inferior derecha del gráfico registraron bajas tasas de inflación (en
relación con otras economías en transición) y una reactivación de la producción; los
que figuran en la parte superior derecha tuvieron altas tasas de inflación y sufrieron
una pérdida de producción. En general, el gráfico muestra que los países que
pudieron contener la inflación estuvieron en mejores condiciones para mantener el
nivel de actividad económica que los países que no lograron controlar la inflación.

Aunque la reducción de la inflación fue necesaria para reactivar el crecimiento, no fue

suficiente. La reforma estructural fue clave para reactivar la economía porque fomentó
la expansión del sector privado. En los países en que las reformas estructurales se
emprendieron con firmeza en una etapa inicial surgieron rápidamente nuevas redes
de producción que contrarrestaron la desorganización observada en los primeros
años de la transición.

Este fenómeno se resume en el gráfico 3. El producto, en relación con los niveles

anteriores a la transición, fue más elevado en los países en que se adoptaron
reformas estructurales de mayor alcance, medidas según el índice elaborado por el
Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD)6. En general, estos países
pertenecen a Europa central y oriental y los países bálticos. Al igual que en el gráfico
anterior, cada rombo representa un país. Los países que figuran en la parte superior
derecha emprendieron reformas estructurales con mayor vigor (que otras economías
en transición) y registraron una reactivación de la producción; los que figuran en la
parte inferior izquierda tardaron más en poner en marcha medidas estructurales y
registraron una pérdida de producción.
Fuente: Havrylyshyn y otros autores, estudio No. 184 de la serie Occasional
Papers del FMI, 1999.
Nota: El índice del BERD mide la liberalización de los precios, la liberalización del
régimen cambiario y comercial, el acceso del sector privado y la reforma jurídica.
Cada rombo representa un país.

Recuadro 2. ¿Son diferentes las economías en transición de Asia? *

El proceso de reforma se inició en China a fines de los años setenta tras la

revolución cultural, y hace una década aproximadamente en las economías de
Indochina. En general, las economías asiáticas iniciaron la transición en una
situación mucho más favorable que las economías europeas. En comparación con
este último grupo, la situación política en la fase inicial de la reforma era más
estable; el sector agropecuario de sus economías era más grande; su grado de
integración en el sistema del CAEM era menor, y habían tenido una experiencia
más reciente con el sistema de mercado (sobre todo en Indochina). No obstante,
el predominio del sector agropecuario se tradujo en bajos niveles de ingreso per
cápita (con los consiguientes problemas derivados de una infraestructura
rudimentaria y de una capacidad administrativa limitada), y al inicio estos países
estaban más aislados de la comunidad internacional.

Al igual que en los países europeos, los primeros años de la transición en

Indochina trajeron consigo un súbito aumento de la inflación. La aplicación de una
política macroeconómica restrictiva permitió reducir la inflación a niveles
moderados. Se recurrió sólo en limitada medida a la vinculación con otra moneda
como ancla nominal para reducir la inflación; en su lugar se adoptaron diversos
marcos monetarios y en el caso de Laos se recurrió a programas respaldados por
el FMI para reforzar la credibilidad. China adoptó un enfoque gradual con respecto
a la estabilización. Aunque la inflación nunca superó el 30%, el país ha atravesado
por ciclos de baja inflación seguidos por una intensificación de presiones
 inflacionarias. Estos ciclos obedecieron más bien a aumentos repentinos de la
demanda agregada que a modificaciones del régimen cambiario.

.Contrastando abiertamente con lo sucedido en los países europeos, la tasa de

crecimiento del producto se mantuvo positiva tras adoptarse los programas de
estabilización. La capacidad de recuperación de la producción se ha atribuido a la
reacción favorable de la oferta en el sector agropecuario. Asimismo, las
importantes reformas institucionales respecto al uso y la propiedad de los predios
agrícolas facilitaron esta reacción favorable.

 En China, las reformas incluyeron la adopción, a principios de los años ochenta,

de un sistema que otorgó a las unidades familiares del sector agrícola una mayor
participación en la toma de decisiones; el arrendamiento de tierras agrícolas a
mediano plazo, y el otorgamiento de libertad para utilizar los superávit (más allá
del monto que debía transferirse al Estado).
 En Vietnam, la reforma agrícola trajo consigo mejoras en el régimen de tenencia
de la tierra y permitió a mediados de los años ochenta que los agricultores
vendieran la producción excedentaria a precios de libre mercado, y a mediados
de 1989 se autorizó a los agricultores a crear sus propios centros de venta, y se
liberalizaron totalmente los precios agrícolas.

La estrategia seguida en las economías en transición de Asia habría resultado

difícil de aplicar en las economías en transición "europeas", debido al gran tamaño
del sector de las empresas estatales industriales y la escala más reducida del
sector agropecuario. Además, la estrategia elegida en las economías en transición
de Asia plantea ciertos riesgos para el futuro: en general, la reforma del sector
financiero en estas economías ha sido más lenta que en las economías "europeas"
en transición más avanzadas; aún queda por reformar el sector de las empresas
estatales, y es posible que la estrategia de desarrollo de una economía de
mercado fomentando sectores específicos, en lugar de adoptar una estrategia de
amplio alcance, ya no sea la más indicada.

* El análisis se basa en los siguientes estudios: Kalra y Sloek, "Inflation and Growth
in Transition: Are the Asian Economies Different?", documento de trabajo del FMI
99/118, agosto de 1999; Dodsworth, Chopra, Pham y Shishido, "Macroeconomic
Experiences of the Transition Economies in Indochina", documento de trabajo del
FMI 96/112, octubre de 1996; Aghevli y Dodsworth, "Transition in East Asia:
Stabilization and Economic Reforms", mimeografiado; Camard, "Transition in East
Asia: The Role of Enterprise Reform and Monetary Control", mimeografiado, abril
de 1997; S. Erik Oppers, "Macroeconomic Cycles in China", documento de trabajo
del FMI 97/135, octubre de 1997.

Como se explica en el recuadro 2, la experiencia de cuatro de las economías en

transición de Asia—Camboya, China, Laos y Vietnam—es interesante a efectos del
análisis y contrasta en varios aspectos con la evolución de las economías "europeas"
en transición.

IV. Privatización

Como ya se señaló, en general los economistas estaban de acuerdo con la necesidad

de proceder rápidamente a la liberalización y la estabilización. Pero en cuanto a la
privatización de las grandes empresas, se planteó una polémica con respecto a si era
más conveniente transferir rápidamente los activos del Estado al sector privado o
adoptar un enfoque más gradual7.

Los partidarios de una privatización rápida preconizaban la eliminación de la

propiedad estatal mediante la transferencia de los activos a los ciudadanos, por
ejemplo, por medio de cupones que otorgarían a sus tenedores el derecho y los
medios para adquirir empresas de propiedad estatal. Basaron sus argumentos en
consideraciones de equidad y en el deseo de otorgar al ciudadano medio una
participación en la economía. Asimismo, consideraron que era necesario aprovechar
la oportunidad ofrecida por la privatización antes de que las burocracias estatales
pudieran reorganizarse y obstaculizar el proceso.

Otros analistas eran partidarios de reducir más gradualmente la presencia de las

empresas estatales en la economía a medida que surgieran nuevas empresas
privadas. Se manifestaron a favor de privatizar las empresas mediante la enajenación
de los activos a grupos que probablemente pudieran mejorar los resultados de las
empresas. Además, subrayaban la importancia de imponer "restricciones
presupuestarias rigurosas" para que se retirasen las empresas que generaban
pérdidas, con lo cual las empresas más rentables podrían atraer inversionistas.
Hungría adoptó esta estrategia de privatización gradual y, al parecer, ello ha facilitado
una verdadera reestructuración empresarial.

En cambio, la experiencia acumulada ha puesto de manifiesto algunas de las

desventajas de una privatización acelerada. En la República Checa, por ejemplo, los
activos transferidos a millones de ciudadanos en la primera etapa de la privatización
fueron enajenados por los beneficiarios y terminaron consolidándose en fondos de
inversión. Pero las empresas nunca se reestructuraron verdaderamente, ya sea
porque dichos fondos no contaban con el capital necesario para desarrollarlas o
porque los fondos estaban a su vez controlados por bancos estatales que no imponían
restricciones presupuestarias rigurosas. El magro crecimiento económico de la
República Checa a fines de los años noventa, en relación con otros países de Europa
central y oriental, se debe en parte al alcance limitado de la reforma empresarial.

La estrategia de privatizar rápidamente fue incluso más negativa en Rusia. En el

marco del programa de privatización a gran escala adoptado en 1992–94, se
transfirieron más de 15.000 empresas al sector privado. Sin embargo, contrariamente
a lo que se esperaba, la venta de las empresas en cuestión a sus propios directivos
y empleados no dio lugar a una reestructuración empresarial autoinducida. Se
esperaba que mediante operaciones en el mercado secundario se atraería la
participación de socios externos y que, en la segunda etapa de privatización de
empresas que aún estaban en manos del Estado, se adoptarían procedimientos
transparentes. Ninguna de estas expectativas se materializó. Los beneficiarios de la
primera ola de privatizaciones se mostraron renuentes a ceder el control; los
trabajadores temían los recortes de gastos que podrían efectuarse en caso de
transferirse el control a terceros, y a los gerentes les resultó más fácil mantener las
empresas en funcionamiento ejerciendo presión para obtener subvenciones estatales
que estimular la competencia mediante la participación de terceros. La segunda ola
de privatizaciones, en particular el mecanismo denominado "préstamos por acciones",
no fue transparente y excluyó sistemáticamente a inversionistas y bancos extranjeros
en favor de grupos vinculados a los intereses estatales.

Con todo, la experiencia acumulada por las economías en transición parece indicar
que las empresas privatizadas tienden a restructurarse más rápidamente y obtener
mejores resultados que empresas similares que se mantienen en manos del Estado,
pero sólo si se cumplen ciertas condiciones complementarias. Estas condiciones
incluyen la imposición de restricciones presupuestarias rigurosas, la competencia,
normas sobre gobierno de las empresas, y una estructura jurídica y un régimen de
propiedad eficaces.

A diferencia de los dispares resultados obtenidos con la privatización de las grandes

empresas, en general estos han sido satisfactorios en el caso de las pequeñas
empresas; salvo en cinco países, el proceso pudo llevarse a cabo en todos los países
examinados.

V. Flujos de capital

La transición hacia una economía de mercado exigió un financiamiento considerable

para facilitar la reasignación de la inversión a los sectores productivos, modernizar
equipos anticuados, efectuar mejoras en la infraestructura pública y proporcionar
financiamiento a empresas de incipiente desarrollo. No obstante, en los primeros años
de la transición los gobiernos tuvieron dificultades para conseguir el capital necesario.
Nunca se materializó un "Plan Marshall" para las economías en transición. En su
lugar, la mayor parte de la asistencia externa procedió, aunque a escala mucho
menor, de las instituciones financieras internacionales, la Unión Europea y los países.

Otro factor que contribuyó a la escasez de capital fue la fuga de capitales privados
como consecuencia de la incertidumbre imperante en los países al inicio de la
transición. Sin embargo, una vez que muchos países de Europa central y oriental y
los países bálticos lograron establecer claramente la orientación de las reformas, los
flujos de capital privado se reanudaron con rapidez. En el gráfico 1 se resume la
situación mediante una comparación de las estimaciones anuales medias de la fuga
de capitales, la tasa de inflación, la tasa de crecimiento real del PIB, los saldos fiscales
y la calidad de las reformas en los primeros años de la transición y en los años
posteriores9. En las economías de Europa central y oriental, la disminución de la
inflación y las mejoras en la calidad de la reforma estructural estuvieron acompañadas
de un cambio de sentido de los flujos de capital, los cuales pasaron de US$15 per
cápita por concepto de salidas netas a US$75 per cápita en entradas netas.
Análogamente, gracias a los avances en materia de inflación y reforma estructural en
los países bálticos, y a las mejoras en los saldos fiscales, las salidas netas de US$30
per cápita se convirtieron en entradas netas de US$70 per cápita. La experiencia de
Rusia fue notoriamente distinta. Aunque han transcurrido varios años desde que se
inició la transición en ese país, Rusia continúa experimentando una fuga masiva de
capitales. Si bien se ha logrado contener la inflación, Rusia sigue atrasada en la
ejecución de las reformas estructurales.

VI. Desigualdad

No es de sorprender que durante el período de transición la desigualdad del ingreso

se haya intensificado. Un indicador ampliamente difundido para cuantificar la
desigualdad del ingreso es el coeficiente de Gini, cuyo valor va de 0 a 1; un valor de
0 indica perfecta igualdad de ingreso. Antes de la transición, estos coeficientes
oscilaban en torno a 0,25, valor cercano al de los países escandinavos y mucho menor
que el de Estados Unidos (0,4). Después de la transición, los coeficientes de Gini
aumentaron, variando entre 0,2 en Eslovenia y 0,5 en Ucrania. En los países de mayor
crecimiento, medido según el aumento acumulado del PIB en los primeros ocho años
de la transición, la desigualdad se agravó en menor medida, como se ilustra en
el gráfico 4.

El hecho de que la desigualdad de ingresos haya aumentado poco en muchos países

no significa que el proceso de transición no haya beneficiado a algunos y perjudicado
a otros. El caso de Polonia es un buen ejemplo. En ese país la desigualdad en
la remuneración del trabajo aumentó sustancialmente. Sin embargo, las
transferencias sociales mitigaron este efecto, de modo que la intensificación de las
desigualdades del ingreso fue mucho menor. Curiosamente, las transferencias
beneficiaron a las personas que más habían perdido o que más podrían verse
perjudicadas por el proceso de transición. En general, estas personas pertenecían a
la clase media y no a los grupos más pobres; es decir, no habrían recibido asistencia
si el objetivo hubiese sido ayudar a los más necesitados. Pero es posible que estas
mismas personas hayan apoyado el proceso de reforma al reforzar el respaldo político
a favor de las reformas entre los grupos que con mayor probabilidad se habrían
opuesto a ellas.

Este breve análisis de las desigualdades no debe, de ninguna manera, considerarse

un examen exhaustivo de los cambios sociales, frecuentemente muy dolorosos, que
la transición trae consigo. Por ejemplo, una de las principales características del
aumento de las desigualdades es el deterioro de la situación relativa de los jubilados
(aunque ello no sucedió en el caso de Polonia). Dadas las presiones demográficas
con que se ven confrontados estos países, este problema es muy difícil de abordar
en el marco de los sistemas de pensiones financiados con ingresos corrientes. En la
mayoría de estos países, la reforma del sistema jubilatorio se traducirá en mejoras,
pero lamentablemente éstas se concretarán demasiado tarde para beneficiar a la
generación actual de jubilados. Además, en algunas economías en transición varios
otros indicadores sociales se han deteriorado.
Fuente: Keane y Prasad, documento de trabajo del FMI 00/117, junio de 2000.
Nota: El eje horizontal mide la variación de la desigualdad de ingreso (coeficiente de
Gini) entre los años anteriores a la transición (entre 1990 y 1992, según el país) y los
años posteriores a la transición (1995 hasta 1997). El eje vertical mide la tasa de
crecimiento del PIB real en los primeros ocho años de la transición en cada país. Cada
cuadrado corresponde a un país. Véase el cuadro 8 del estudio de Keane y Prasad
en que se presenta la lista de países examinados.
VII. Perspectivas de Rusia

Aunque tardó en materializarse y se vio amenazada por la crisis de 1998, la

determinación de llevar a cabo la estabilización macroeconómica parece haberse
afianzado en Rusia. Sin embargo, los programas de reforma estructural han sido
endebles y en muchos casos la gestión del proceso de privatización no ha sido
adecuada. ¿Cómo puede Rusia seguir adelante? Se han propuesto numeras
respuestas a este interrogante que varían según la opinión que se tiene del proceso
de reforma en Rusia.

Una opinión ampliamente difundida es que el enfoque adoptado en Rusia con

respecto a la reforma, sobre todo en materia de privatización, adolecía de fallas
intrínsecas porque se basó en una reforma radical más bien que en una estrategia de
desarrollo institucional gradual. Según Joseph Stiglitz, por ejemplo, el fracaso de la
rápida privatización en Rusia no fue un accidente sino una consecuencia previsible
de la falta de una política de competencia y de una infraestructura institucional y
jurídica en que pudiera sustentarse el programa de reforma.. Stiglitz sostiene que en
esta etapa Rusia debería proceder muy gradualmente a la privatización de activos o
a la reprivatización de aquellos que podrían volver a manos del Estado, reconociendo
debidamente la necesidad de establecer precondiciones institucionales, y
aprovechando el capital social y organizativo con que cuenta el país. Al respecto,
Stiglitz plantea que Rusia podría aprender del enorme éxito de China que, en vez de
basarse en el modelo o las recetas de asesores occidentales, trazó su propia
trayectoria de transición.

El punto de vista contrario, que sostienen algunos observadores rusos y autoridades

como Boris Fedorov y Andrei Illarionov, es que la estrategia de reforma adoptada fue
la correcta pero nunca pudo aplicarse, en parte debido a la tolerancia demostrada por
las economías de mercado avanzadas y las instituciones financieras
internacionales12. Illarionov señala que:

"La postura del FMI con respecto a la política económica aplicada por las autoridades
rusas fue, y sigue siendo, tímida, incoherente y constantemente sujeta a
concesiones... durante años, las autoridades rusas y el conjunto de la sociedad rusa
han sido apañados, lo cual les ha permitido recibir asistencia financiera inmerecida.
En consecuencia, además de ser incoherente, la política económica del país se ha
distanciado considerablemente de la política económica de la mayoría de los países
en transición . . ."

En esa misma línea, Fedorov no recomienda a las autoridades de occidente otorgar

concesiones a Rusia sino más bien velar por que se apliquen las mismas reglas a que
están sujetos los demás países. Según Fedorov, el capital de occidente debe
destinarse al sector privado y no al gobierno. Esta es la única forma de cambiar el
país, crear empleo e incrementar la eficiencia".

Si bien el FMI reconoce que debería haberse prestado mayor atención a la reforma
institucional, la opinión de la institución es que la estrategia básica adoptada por Rusia
fue acertada pero que se apartó de su objetivo debido a factores especiales. Por
ejemplo, Fischer y Sahay señalan que la causa de los problemas actuales de Rusia
es en gran medida resultado de la interrupción de las reformas tras las elecciones de
1996, momento en que poderosos grupos de intereses creados fortalecieron su poder
político y económico, propagando la corrupción. Lo que se requiere no es un cambio
radical en la estrategia de reforma, sino una decisión por parte de las autoridades
políticas de reanudar las reformas y mejorar la calidad de la gestión pública. La
experiencia acumulada por los países de Europa central y oriental y los países
bálticos, resumida en los párrafos anteriores, parece indicar que, una vez que se
afianza la determinación de llevar a cabo las reformas, los capitales vuelven al país,
sentando así las bases necesarias para lograr un crecimiento sostenido.

¿Puede neutralizarse el poder de los grupos de intereses creados?

Al respecto Havrylyshyn y Odling-Smee son optimistas. Es posible que estos mismos

grupos acepten las reformas si piensan que sus ganancias aumentarán en una
economía en que "los derechos de propiedad están protegidos y se respeta el estado
de derecho, y no reina la criminalidad, como ocurre actualmente en gran parte de los
países de la CEI. Este cambio de mentalidad, en que el comportamiento depredador
es reemplazado por una actitud de conservación se ha observado en las economías
de mercado...".

También podría producirse un cambio si surgiera un líder fuerte decidido a hacer

frente a los grupos de intereses creados, o como consecuencia del mayor poder
político de la creciente clase media, o de la presión que pudieran ejercer los
competidores externos o las instituciones financieras internacionales.

VIII. Resumen

En ciertos casos la transición ha sido notablemente exitosa. Si bien en este informe

la atención se ha centrado en la evolución económica, el logro más importante ha sido
el amplio, aunque no universal, compromiso con la democracia y el establecimiento
de una economía de mercado. En la mayoría de los países, la transición a una
economía de mercado ha traído aparejada una mayor libertad política. El organismo
de derechos humanos "Freedom House" ha calificado a todos estos países, salvo
seis, como "libres" o "parcialmente libres" y, gracias a elecciones regulares, en estos
países la ciudadanía tiene una mayor voz en el proceso de transición. Los políticos
que preconizan dar marcha atrás en el camino hacia una economía de mercado nunca
han logrado asumir el poder, aunque en ciertos casos los partidos comunistas
tradicionales han conseguido hasta un tercio del voto popular15. Parecería, por lo
tanto, que pese a las dificultades económicas impuestas por la transición, los
ciudadanos consideran que volver al pasado sería peor.

En segundo lugar, parecería que se ha afianzado el compromiso con la estabilidad

macroeconómica, y en la mayoría de los casos se ha logrado controlar la inflación. A
modo de ejemplo cabe citar la forma decidida en que actuaron las autoridades rusas
para evitar una espiral inflacionaria tras la devaluación del rublo en 1998.

Tercero, la mayoría de los países ha logrado establecer los fundamentos estructurales

básicos de una economía de mercado, al menos de jure. Estos fundamentos incluyen
procedimientos de quiebra, una política de competencia y normas antimonopolísticas,
mejoras de las normas contables y legislación para regular los mercados financieros.

En los países de Europa central y los países bálticos, el compromiso con la

estabilización macroeconómica se manifestó más rápidamente y la implementación
de la reforma estructural fue más rigurosa. Estos países han vuelto a integrar el grupo
de países de ingreso medio y pueden afirmar que han completado la etapa de
transición. El desafío que enfrentan estos países se relaciona con el ingreso a la UE,
y, a nivel más general, con el proceso necesario para cerrar la brecha con los países
más ricos.

La opinión convencional es que Rusia y los otros países de la CEI pueden y deben
seguir una trayectoria similar, pero paralelamente se reconocen cada vez más las
dificultades que surgen al intentar crear instituciones y la influencia que pueden
ejercer los intereses creados para desviar el proceso en el período intermedio.