TEMA PRIMERO

EL DERECHO PROCESAL, ADMINISTRATIVO Y DERECHO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

I. PROCESO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1. Derecho Procesal Administrativo: Es el conjunto coordinado de

reglas y principios reguladores del procedimiento seguido por los
órganos administrativos, en ejercicio de la función administrativa, que
persigue la estructuración de una decisión.

¿Ante quien se adelanta? ante los órganos de la administración

¿Quién decide? un representante de una de las partes interesadas: la

administración.

¿Es litigioso? No lo es; es una verdadera acción administrativa,

tendiente a ejecutar finalidades también administrativas.

¿Cuál es el objeto del proceso administrativo? El acto administrativo y

en la práctica los tres aspectos que constituyen la finalidad del proceso
administrativo son:

A. Acatamiento al principio de la legalidad

B. La garantía del respeto a los intereses particulares relacionados
procesalmente con la administración o de la comunidad en
general.
C. El cumplimiento de los cometidos estatales, el bien común y el
interés general.

2. Derecho Contencioso Administrativo. Comprende el conjunto de

normas y principios reguladores que han de seguirse ante los tribunales
jurisdiccionales especializados para resolver las diferentes controversias
o litigios suscitados entre la administración pública y sus contradictores.

¿El proceso contencioso que busca? Restablecer un derecho subjetivo

administrativo.

II. EL PROCESO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. El Proceso, es un conjunto de actos interrelacionados y

caracterizados por su naturaleza teleológica, en la medida que busca la
realización de un fin determinado. El proceso administrativo es aquel
acervo de actuaciones administrativas coordinadas y orientadas a la
producción de una decisión por parte de quien ejerce funciones
administrativas.

2. El procedimiento, es el sendero, el cauce que debe seguirse para

obtener lo que el proceso pretende. Es toda una sucesión formal de
actos, tendiente al cumplimiento de las competencias asignadas a
quienes ejercen funciones administrativas, pudiendo culminar en la
expedición de un acto administrativo.
III. LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

1. Concepto:

Es aquel proceso de preparación y expedición de actos emitidos por los

órganos del Estado con el propósito de satisfacer necesidades
individuales y colectivas.

2. Objeto:

A. CUMPLIMIENTO DE LOS COMETIDOS ESTATALES, entendidos como

las tareas o “actividades que tienen a su cargo las entidades estatales
conforme al derecho vigente”. Su extensión es muy variable y depende
de las ideas predominantes acerca de los fines del Estado1

B. LA ADECUADA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS , los

cuales no son prestados exclusivamente por la administración, pues
algunos los prestan los particulares, se ha llegado a considerar que la
principal actividad y preocupación de la administración debe consistir en
asegurar cada día un mejor funcionamiento de los servicios públicos; el
mejor mecanismo que puede utilizar el Estado para garantizar los
derechos sociales es ampliar permanentemente la prestación de esos
servicios, mejorándolos y extendiendo su radio de acción.

La Constitución consagra varios principios generales sobre los servicios

públicos del Art. 365 a 370.

C. LA EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS E INTERESES DE LOS

ADMINISTRADOS, es el Estado el responsable de mantener la vigencia
de los derechos fundamentales con el fin de hacer efectivas las
declaraciones de derechos, nuestra C.P. prevé la instauración de una
serie de mecanismos o garantías institucionales de carácter procesal.
3. Principios Orientadores

1
SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo, 1963,
Tomo I, p. 50
 TEMA SEGUNDO
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO

I. PROCEDIMIENTO GENERAL.

1. Concepto: Es un procedimiento estrictamente administrativo anterior

a lo jurisdiccional caracterizado por ser unitario pero con etapas
delimitadas en el ordenamiento positivo.

Las normas contenidas en los títulos de la primera parte del Código

Contencioso (Decreto 01 /84) son generales y aplicables con dicho
carácter a todo proceso formativo de un acto, cualesquiera que sea el
origen del mismo: una petición; el cumplimiento de un deber legal o de
oficio.

2. Etapas

A. Actuación Administrativa: Es aquella que antecede a la decisión

administrativa, se refiere al proceso de preparación y expedición
de actos emitidos por los órganos estatales con el fin de satisfacer
necesidades individuales y colectivas
B. La vía gubernativa, corresponde a la etapa de los recursos contra
las decisiones administrativas, es decir es una etapa de
impugnación, que busca que la administración aclare, revoque o
modifique.
C. La etapa en que la administración publicita sus decisiones como
procedimiento de notificación o publicación, es una etapa
tendiente a darle eficacia al acto administrativo.

3. Características

- No es en exceso rituado, es amplio para cumplir los objetivos y

corregir los errores.
- Su periodo probatorio coincide en la práctica con la totalidad de la
actuación.
- En cumplimiento del debido proceso admite la necesaria
intervención de terceros determinados, indeterminados, y
obligatorios en la actuación administrativa.

II. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

Son los que se rigen por leyes especiales y en lo no previsto en ellas

se aplicaran las normas del procedimiento general contenidas en los
Artículos 1 al 81 del CCA que sean compatibles. Esto procedimientos
son:

1. Los de carácter tributario que se siguen ante la DIAN.

2. Los agrarios que se siguen ante el INCODER.
3. Los referentes a propiedad industrial, que se adelantan ante la
Superintendencia de Industria y Comercio.
4. Los mineros, que se adelantan ante el Ministerio de Minas y
Energía.
5. Las de registro de Instrumentos públicos que se surtan ante las
oficinas de registro.
 6. Los Disciplinarios, adelantados por las entidades públicas o la
Procuraduría General de la Nación.
7. Los de la naturaleza fiscal adelantados por las Contralorías
General de la República y Departamentales y municipales

El decreto 01 de 1984 se ocupa adicionalmente de establecer algunas

disposiciones concretas para tres tipos de procedimientos especiales:

1. El de ejecución de políticas monetarias, cambiarias y de

crédito. (Art. 80)
2. El procedimiento que pueden establecer las autoridades de
las entidades territoriales para regular aquellos asuntos que
sean de competencia de sus autoridades (Art. 81).
3. Los procedimientos ideados por los organismos del sector
central o descentralizado de cualquiera de los niveles para
regir las actuaciones que se presenten en el ejercicio de sus
funciones a través del derecho de petición (Art. 32)

III. RELACIONES ENTRE EL PROCEDIMIENTO GENERAL DEL

DECRETO 01 DE 1984 y LOS DIVERSOS
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES QUE RIGEN PARA
DIVERSAS MATERIAS.

El procedimiento administrativo regulado en la primera parte del C.C.A.

(Art.
1 – 81), constituye regla general de los procedimientos administrativos
y opera en la medida en que no exista un procedimiento específico para
determinada función pública, en consecuencia se da el principio de
especialidad normativa, regulado en el Art. 10 num.1 del C.C., según
el cual, para resolver incompatibilidades en la interpretación de los
códigos, la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que
tenga carácter general.

De conformidad con el Art. 1º del C.C.A, inciso 2º, el respeto a la

especialidad no implica negación de la integración y la
complementariedad normativa entre el procedimiento general del
Decreto 01 / 84 y los procedimientos especiales.

IV. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA

FORMACIÓN DE ACTOS DE CONTENIDO INDIVIDUAL, DE
CONTENIDO GENERAL Y MIXTOS.

El procedimiento general del Decreto 01/84 es principalmente un

instrumento propicio para la creación de actos de contenido individual.

Respecto a la regla general para la expedición de actos administrativos

de contenido general, se puede afirmar que se carece de ella en el
ordenamiento jurídico nacional, v.gr. la expedición de un decreto
reglamentario de la ley; la ordenanza o el acuerdo, por parte de la
autoridad competente, no tiene un procedimiento específico, ni en la ley
ni en los actos generales normativos de las competencias de las
autoridades locales o departamentales. La expedición de una ordenanza
o de un acuerdo está sometida a los procedimientos internos de la
Corporación.
Conclusión: La característica de los actos de carácter general y de los
mixtos es que depende en la práctica de procedimientos administrativos
especiales para su estructuración y expedición.

V. COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DE

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.

A nivel nacional la tiene el Congreso de la República Art. 150 num. 2º de

la C.P., y a nivel departamental las asambleas por vía de actos
administrativos de carácter general y a nivel municipal los consejos
municipales o distritales también por vía de actos administrativos (Art.
81 C.C.A) Corte Constitucional Sentencia C – 252 de 1994.

VI. CARÁCTER MIXTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

GENERAL

Los caminos procesales establecidos como generales en el Decreto

01/84 permiten tramitar todo tipo de asuntos administrativos sin
diferencia sustancial, material o de naturaleza, por eso es un
procedimiento mixto que sirva para adoptar decisiones.

4. Tendientes a reconocer derechos

5. A interponer sanciones administrativas o
6. Para la resolución de conflictos por parte de la
administración.

VII. EXCEPCIONES A LA APLICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS PARA LA EXPEDICIÓN DE ACTOS
ADMINISTRATIVOS

No se aplican los procedimientos generales del Decreto 01 – 84 a las

hipótesis determinadas por el mismo legislador, los incisos 3º y 4º del
Art. 1º del C.C. son claro ejemplo: Las decisiones de aplicación
inmediata, para evitar o remediar una perturbación de orden público, en
los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y
circulación de personas y cosas o el ejercicio de la facultad de libre
nombramiento o remoción.

VIII. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA TECNOLOGIA

La tecnología tiene incidencia directa en la aplicación de las normas

sobre procedimientos administrativos. Las comunicaciones han
modificado los instrumentos de la administración para la transmisión,
recepción y archivo de documentación relativa a actuaciones
administrativas.

Las siguientes normas producen efectos directos sobre las actuaciones

administrativas:

1. Decreto 2150 de 1995 o Art. 26

 2. Ley 527 de 1999. “Por medio de la cual se definió y reglamentó el
acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y
de las firmas digitales”. Art. 1º, 2º, 5º, 6º, 7º, 11º
3. Decreto 2170 de 2002. Actuaciones Administrativas contractuales.

IX. FUENTES DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS

El artículo 4º del C.C.A señala las formas de iniciarse la actuación

administrativa:
1. Derecho de Petición.

A. CONCEPTO. Es un derecho fundamental constitucional que posibilita

el acceso de todas las personas a las autoridades y obliga a estas a
responder prontamente lo requerido por los solicitantes.

Constituye un derecho y una garantía, de que gozan los asociados en el

Estado para relacionarse con los administradores y demás servidores
públicos.

Como Derecho significa que su aplicación consolida el Estado de

Derecho, en la medida en que respeta aspectos básicos de la vida y de
la individualidad de las personas como es el de relacionarse con la
autoridad cuando lo requieran.

Como garantía implica el ejercicio de las vías adecuadas para que

oportunamente se satisfagan sus derechos.

B. RANGO DEL DERECHO DE PETICIÓN: Es un derecho fundamental, lo

cual significa: que hace parte de los derechos inherentes a la persona
humana; que su protección judicial inmediata puede lograrse mediante
el ejercicio de la acción de tutela.

C. PORQUE ES INDISPENSABLE SU EFECTIVIDAD? para el logro de los

fines esenciales del Estado particularmente: el servicio a la comunidad;
La promoción de la prosperidad general; la garantía de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución; la participación de
todos en las decisiones que los afectan; asegurar que las autoridades
cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas.

D. ¿QUÉ POSIBILIDAD DE ACCIÓN TIENE ESTE DERECHO? Muy amplia

puesto que puede ejecutarse ante todos los poderes públicos: Ejecutivo,
legislativo y judicial. Asuntos relacionados con los procesos judiciales.

E. ELEMENTOS ESTRUCTURALES: De acuerdo con el Art. 23 de la C.P.

son varios los elementos normativos:

- Persona Interesada: puede ser natural o jurídica, de derecho público o

de derecho privado, nacional o extranjero. A los militares y policías
según el Art. 219 C.P., les esta prohibido formular como tales, ante las
autoridades de la fuerza pública respectiva peticiones que no se
relacionen con el servicio o la moralidad del cuerpo.

- Mecanismos de presentación de la solicitud: La Constitución no

establece un sistema específico de acceso a las autoridades públicas
para el ejercicio de este derecho. El legislador ha destacado dos
sistemas que por sus características son los más usados: El verbal y el
escrito.

- Respetuosa: es una característica importante de la petición, sino es

respetuosa exime a la autoridad de resolverla prontamente.

F. MODALIDADES: Derecho de petición en interés particular y derecho

de petición en interés general.

 Derecho de petición en interés particular (Art. 9º al 16 C.C.A).

Noción: Es un derecho subjetivo individual amparado con prerrogativas

constitucionales y legales que constituyen garantías para evitar su
desconocimiento y lograr la protección. Se refiere propiamente a
aquellas reclamaciones individuales que buscan el reconocimiento por
parte de la administración o del Estado de un derecho subjetivo de la
persona. Su ejercicio no puede limitarse por normas diferentes a la ley.

Procedencia: Toda persona, sean nacionales o extranjeros, adultos o

menores de edad, letrados o iletrados pueden presentar peticiones.

Solamente existe una restricción para los militares y policías a quienes

les esta prohibido formular peticiones ante las autoridades de la fuerza
pública, peticiones que no se relacionen con el servicio y la moralidad
del cuerpo respectivo.

Desistimiento: Obra en forma expresa o tácita.

- Expresa: Cuando el interesado manifiesta que desiste de su petición.

- Tácita: Cuando el interesado no acata, en término, los requerimientos

señalados por la autoridad v.gr. informaciones, documentos adicionales,
pago de citaciones y publicaciones.

Práctica de pruebas: Se podrán pedir y decretar pruebas y allegar

informaciones, sin requisitos ni términos especiales de oficio o a petición
del interesado (Art. 34)

Recursos: Si transcurrido el término de 3 meses de formulada la petición

sin que la administración haya notificado decisión que la conteste o
resuelva, se entenderá que la decisión es negativa, considerándose un
acto presunto contra el cual proceden los recursos de reposición y
apelación o el particular espera indefinidamente a que la administración
se pronuncie.

Es conveniente señalar que a parte de ese plazo de 3 meses (Art. 40

C.C.A) pueden existir otros términos especiales para decidir, fijados
para normas especiales v.gr. el Art. 136 Ley 223 de 1995 que adiciona
el Estatuto Tributario y en su artículo 738-1 señala un año.

También es bueno anotar que la ley 446/98 establece que se podrá

demandar el acto presunto que resuelve un recurso en cualquier tiempo.
Esa morosidad, decidía o incumplimiento del deber de la administración
de emitir y notificar decisión expresa constituye una flagrante violación
al derecho de petición, Art. 23 de la C.P. cuyo remedio reivindicador
eficaz lo constituye la acción de tutela.

Término: El término para resolver es de 15 días hábiles contados a

partir de la radicación (Art. 6º. C.C.A)

Petición de Derechos con nombre propio: Son derechos que surgen de

una situación legal y reglamentaria, que incluye la existencia misma del
derecho a peticionar y su exigibilidad por parte del titular, cuando
constituye un derecho adquirido o la mera expectativa de cumplirse con
las condiciones legales.
Ejs.

- El reconocimiento de una pensión de jubilación, vejez, invalidez.

- El reajuste de la misma
- La sustitución pensional, etc.

 Petición en Interés General

Concepto: Tiene su fundamento en la protección del bien común y el

interés general; se refiere al pronunciamiento de los asociados frente a
las autoridades en procura de obtener una respuesta a sus necesidades
comunes. Se configura en los casos en que se pida a las autoridades la
adopción en determinadas medidas económicas, sociales o
administrativas.

Procedencia: la podrá hacer toda persona.

Formas: Verbal o por escrito a través de cualquier medio.

- Las escritas deberán contener, por lo menos:

 La designación de la autoridad a la que dirigen.

 Los nombres y apellidos completos del solicitante, cédula de
ciudadanía y dirección
 Objeto de la petición
 Las razones en que se apoya
 La relación de los documentos
 La firma

Las autoridades podrán elaborar un formulario para ser diligenciado por

el interesado.

- Verbal. Si el peticionario no sabe o no puede escribir, puede solicitar al

funcionario constancia de haberla presentado.

Término para resolver: 15 días hábiles contados a partir de la fecha de

radicación (Art. 6 C.C.A).

Sanciones por desatención, la falta de atención, la inobservancia de los

principios orientadores de las actuaciones administrativas y la del
término para resolver o contestar, constituirán causal de mala conducta
para el funcionario renuente.

Desistimiento: los interesados podrán desistir en cualquier tiempo de

sus peticiones, pero si es de interés público, la Administración podrá de
oficio y mediante Resolución motivada continuar.

G. DIVERSAS DENOMINACIONES DE PETICIONES. Las peticiones

pueden denominarse:

- Quejas: cuando ponen en conocimiento de las autoridades conductas

irregulares de los servidores públicos o de particulares que ejerzan
funciones administrativas.

- Reclamos: cuando dan a las autoridades noticia de la suspensión

injustificada o de la prestación deficiente de un servicio público.

- Manifestaciones: cuando hacen llegar a las autoridades la opinión del

peticionario sobre una materia sometida a actuación administrativa.

Peticiones de información, cuando se presentan a las autoridades para

que estas:

 Den a conocer cómo han actuado en un caso concreto.

 Permitan el examen de documentos públicos que tienen en su
poder.
 Expidan copias de documento que reposan en una oficina
pública.

- Consultas; cuando se presentan a las autoridades para que

manifiesten su parecer sobre materias relacionadas con sus
atribuciones.

H. TÉRMINOS PARA DAR RESPUESTA

 Quince días para contestar quejas, reclamos y manifestaciones

 Diez para contestar peticiones de información
 Treinta para contestar consultas.

I. SANCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LOS TÉRMINOS PARA

CONTESTAR.

Las autoridades que incumplan injustificadamente los anteriores

términos para resolver o contestar una petición incurren en causal de
mala conducta.

J. RESOLUCIÓN DE LA PETICIÓN Debe ser: rápida, oportuna y

sustancial.

- Rápida; significa que se adopte dentro del término legal o sea que este
acorde con el principio de celeridad.

- Oportuna; proferida en tiempo a propósito y conveniente para el

interés invocado por el peticionario.
- Sustancial, material o de fondo, no se cumple con una simple
respuesta. Se consolida con una resolución material de la solicitud.

(Ver sentencia T - 481 de 1992 y T – 495 de 1992)

Las decisiones adoptadas deben ser comunicadas o notificadas en la

forma prevista por los Art. 43 al 48 del C.C.A.

K. ENTIDADES OBJETO DE LA PETICIÓN

 Autoridades públicas o sea aquellas que ejercen de manera

principal o secundaria funciones administrativas o se ocupan de
asuntos de esta naturaleza.
 Entidades privadas, cuando cumplan funciones administrativas.
 Frente a organizaciones privadas, sin necesidad de que
cumplan funciones públicas o administrativas. Así lo ha
señalado la Corte Constitucional en las sentencias: T - 1 de
enero de 1998 M.P. Antonio Barrera y T- 777 de junio 2000
M.P. Alejandro Martínez Caballero.

L. SILENCIO ADMINISTRATIVO

El Art. 40 del C.C.A. señala que “transcurrido el plazo de tres meses

contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya
notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa”.
Es decir, se presenta el silencio administrativo negativo que consiste en
que la administración se abstiene de dar respuesta a una petición
concreta y el peticionario está facultado para actuar como si hubiere
recaído un expreso acto denegatorio sobre su solicitud.

2. Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o

deber legal. (Art. 27)

Noción: Es la actuación administrativa que se inicia por el administrado

no voluntariamente sino por mandato expreso de una norma legal como
ocurre en materia tributaria.

Características

- Las autoridades no pueden impedir que el administrado cumpla un

deber legal que puede dar lugar a una actuación administrativa
posterior.
- Las autoridades no podrán negarse a recibir el escrito por medio
del cual el administrado busca cumplir su obligación.
- Se le exige al funcionario que advierta los errores que tiene el
escrito.
- Si las autoridades no admiten el escrito del administrado éste
podrá realizar ante el funcionario del Ministerio Público los actos
necesarios para cumplir su deber y este servidor público ordena
iniciar el trámite e impondrá las sanciones disciplinarias

Término: El legislador no lo señaló se dejo para ser resuelto por los

procedimientos especiales v.gr. de carácter tributario.
3 Por las autoridades oficiosamente (Art. 28 C.C.A)

Noción: Es la actuación administrativa que se inicia motu propio por la

Administración en desarrollo de la teoría de la acción de oficio en
cumplimiento de los cometidos estatales. Ejs. Cuando se inician
investigaciones disciplinarias contra servidores públicos; cuando la
administración revoca un acto; cuando realiza liquidación de revisión de
la declaración de renta de un contribuyente.

Características:

- Existe la obligación de la administración de comunicarle a los

posibles afectados el objeto de la actuación oficiosa para que estos
comparezcan e intervengan y hagan uso del derecho de defensa y
de las demás garantías constitucionales y legales.

- En cuanto a citación a terceros, pruebas y decisiones se aplica lo

preceptuado en los Arts. 14 – 34 y 35 del C.C.A. en concordancia
con el Art. 74

- Si no son decididas estas actuaciones administrativas

oportunamente y a causa de ello se presente demora o retardo,
procede el ejercicio del derecho de petición, para que concluyan
dicha actuación.

Termino:

El legislador no lo estableció por tanto es a la autoridad a quien le

compete.

4. En cumplimiento de decisión judicial

Concepto. Cuando la autoridad administrativa inicia su actuación por

una orden judicial impartida, como es el caso de las acciones
constitucionales: tutela, cumplimiento, popular.

Objeto: Iniciar una actuación administrativa o adoptar una

determinada decisión en procura de proteger derechos
fundamentales o colectivos.

Término: La iniciación de la actuación administrativa no lo señaló el

legislador, la autoridad judicial debe definir el término prudencial
dentro del cual la autoridad administrativa debe cumplir con sus
obligaciones.

X. TRÁMITE Y FORMACIÓN DEL EXPEDIENTE PARA LA ADOPCIÓN

DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS

1. Concepto. Se refiere a la etapa de la conformación previa de la

legalidad o validez de las decisiones administrativas.
2. Características:

a. Tiene un carácter eminentemente temporal y finalístico, ya

que a través de ella se debe lograr la conformación plena
de la voluntad de la administración
b. Reúne los ingredientes garantizadores del debido proceso
administrativo.
c. El trámite varía de acuerdo con las fuentes de la actuación
administrativa.

3. El Expediente Administrativo

A) Concepto: Es el conjunto de pruebas, documentos, autos o actos de

trámite o preparatorios, alegaciones, decisiones, recursos que
anteceden y sustentan los actos administrativos o decisiones
administrativas.

La formación del expediente debe tener relación con los principios de

buena fe, orden, buena administración y seguridad jurídica, unidad
procesal, economía procesal.

B) Acumulación de Expedientes: Tiene por finalidad unificar

documentación, información, autos y expedientes que tiendan a producir
actos con los mismos efectos.

La acumulación se hará al primer expediente o actuación incoada, el

competente será la autoridad que primero actúo.

La acumulación puede ser: de oficio o a solicitud de parte

4. Sujetos del Procedimiento Administrativo.

A) Sujeto Activo: Es la persona u órgano que ejerce funciones

administrativas, la competente para adelantar el procedimiento o
adoptar si es el caso, la respectiva decisión.

B) Sujeto pasivo: Es la persona u órgano que recibe la decisión de la

administración, constituye garantía de respeto a los derechos
fundamentales del interesado y es sinónimo de participación para la
legalidad de la decisión.

C) Terceros: Son los sujetos que tienen alguna clase de interés en la

decisión administrativa, pero permanecen fuera de la actuación,
obligando a la administración a convocarlos.

Pueden ser:

-Necesarios: Son los que normalmente surgen de la realidad material de

la controversia, son a su vez determinados (Art. 14 C.C.A.) o
indeterminados (Art. 15 C.C.A.).

-Obligatorios: Son aquellos que no surgen de la realidad procesal sino

de directos mandatos constitucionales o legales, son partes
indispensables, sin cuya presencia no se puede adelantar la actuación.
Ejs. Intervención de comunidades negras o indígenas en trámites
administrativos ambientales y explotación de recursos naturales.

En actuaciones administrativas sobre urbanismo donde es obligatoria la

convocatoria a los colindantes de aquellos predios vinculados a
proyectos de construcción, cuando se va a aprobar las licencias.

Consultar sentencias:

A. T – 233 del 22 de junio de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo.

B. T – 051 del 2 de febrero de 1999 M.P. F. Moron
C. T – 199 del 25 de mayo de 1993 M.P. Carlos Gaviria
D. T – 247 del 27 de mayo de 1997 M.P. Fabio Morón

D) Agentes oficiosos: Son las personas que pueden interponer recursos

gubernativos en nombre de otras y que actúan en defensa de los
derechos del interesado ausente.

E) Ministerio Público: Por expreso mandato constitucional (No. 7 Art.

277) el Procurador o sus agentes o delegados puede eventualmente ser
parte en una actuación administrativa en procura del cumplimiento de la
Constitución, las leyes, las decisiones judiciales, los actos
administrativos y los intereses de la sociedad y también para la
vigilancia y defensa del derecho de Petición (Art. 75 C.C.A)

Las solicitudes del Ministerio Público no son vinculantes ni obligatorias;

tan solo comprometen a las autoridades a responder pronta, oportuna y
sustancialmente.

5. Funcionario Incompetente.

Puede ocurrir que en las actuaciones administrativas generales o

especiales se presenten casos de incompetencia tanto de autoridad
como orgánica:

A. Si la incompetencia se presenta al interior de una entidad deberá

ser resuelta pro el jefe de la misma.
B. Si el funcionario es incompetente deberá remitirlo al competente
para que inicie la actuación administrativa (Art. 33 del C.C.A Y Ley
954 de 2005)
C. Si se presentan conflictos deberá ser resuelto por la jurisdicción
contenciosa. ( Ley 954 de 2005)

6. Impedimentos y Recusaciones

Los funcionarios encargados de realizar investigaciones, practicar

pruebas o pronunciar decisiones definitivas tienen la obligación de
declararse impedidas, si se configuran algunas de las causales previstas
para los jueces en el Art. 150 del C.P.C. y además las señaladas en el
Art. 30 del C.C.A. El procedimiento se encuentra establecido en el Art.
30 del C.C.A.

7. Desistimiento
El Derecho de Petición es desistible en cualquier momento, pero las
autoridades podrán continuar de oficio la actuación si lo consideran
necesario para el interés público y en este evento expedirán resolución
motivada indicando los motivos por las cuales la administración
considera conveniente, oportuno y legal continuar con una actuación
administrativa, respecto de la cual el sujeto pasivo no desea que la
misma llegue a su final.

8. Nulidades procesales en las actuaciones administrativas

El Código Contencioso en su primera parte no establece un proceso

régimen de causales de nulidad procesal por ello es necesario acudir a la
Constitución, Art. 29 y a la aplicación de los principios generales de
eficacia y celeridad de los procedimientos administrativos.

Se puede acudir a la simple anulación o incluso a la figura de la

revocación de actuación procesal, que valga la ocasión para advertir que
es diferente a la revocación directa que solo procede frente a actos
administrativos.

9. Suspensión o aplicación de términos en las actuaciones

administrativas

Las actuaciones administrativas deben procurar llegar a decisiones de

fondo, resolviendo sustancialmente las pretensiones y derechos que
justificaron su iniciación. La decisión final se debe adecuar plenamente a
las exigencias de los artículos 35 y 36 del C.C.A, para recoger
plenamente los argumentos probatorios y respetar el principio de
legalidad.

Pero antes de lograr la decisión final puede ocurrir:

A. Que carece de elementos suficientes para decidir, entonces se

requiere practicar pruebas y por lo tanto puede ampliar el término, con
base en el Art. 6º del C.C.A.

B. Que su decisión depende de lo que deba resolverse en otra actuación

judicial o administrativa, entonces debe reconocerse el principio de
prejudicialidad y se suspende temporalmente la actuación administrativa
hasta que se produzca la respectiva providencia.

CONCLUSIÓN: Es prudente suspender la actuación, o ampliar los

términos, en la medida en que le daría a la administración la claridad
jurídica necesaria para proferir una decisión de fondo.

10. Perención

Dentro de la actuación administrativa de acuerdo con el Art. 62 No. 4,

es posible que se produzca la terminación anormal del proceso, conocida
como perención la cual es excepcional y se daría en el evento en que el
agente oficioso no se ratifique dentro de los tres meses siguientes a la
interposición de recursos de la vìa gubernativa.

11. Impugnación de los actos internos de la actuación

administrativa
De acuerdo con el Art. 49 del C.C.A los actos de trámite, preparatorios,
de mero impulso de la actividad administrativa no son susceptibles de
recurso alguno si se someten en su trámite al C.C.A. v. gr. Los autos de
iniciación de la actuación, pruebas, nulidades, traslados, cargos.

12. Régimen probatorio en las actuaciones administrativas

Los aspectos probatorios de las actuaciones administrativas tendientes a

producir una decisión, deben tener su fundamento en el principio
constitucional garante de los derechos ciudadanos consagrado en el Art.
29 y desarrollado en los Arts. 3, 35 y 36 del C.C.A.

13. Caducidad de la acción administrativa

El artículo 38 del C.C.A. estableció la figura de la caducidad y señalo que

“la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer
sanciones caduca a los tres años de producido el acto que pueda
ocasionarlas”. Es decir se refiere a los casos en que los trámites
procesales del C.C.A. sean utilizados para efectos de la imposición de
sanciones administrativas y en cuento hace relación al momento en que
opera materialmente podemos afirmar que se da por no haberse
adoptado la decisión final.

14. Adopción de decisiones en vía administrativa

Se pueden presentar dos situaciones:

A. Que se expida el acto administrativo. Una vez cumplidos los términos

legales para adoptar la decisión y habiéndose dado oportunidad a los
interesados para hacer valer sus derechos, la administración procederá
a decidir mediante un ACTO ADMINISTRATIVO motivado con base en el
análisis probatorio y conforme a las normas de la sana crítica y
resolviendo siempre en derecho las cuestiones planteadas cuando se
trata de decisiones regladas, o con consideraciones jurídicas y de
oportunidad, en los casos de decisiones discrecionales.

Ese ACTO ADMINISTRATIVO esta encaminado a producir efectos

jurídicos y su validez corresponde al contenido de legalidad mientras
que su eficacia se logra mediante la exteriorización a través de los
procedimientos de publicación, notificación o comunicación.

B. Que no se expide el acto administrativo, individual, subjetivo o

personal que se guarde silencio ante las peticiones de contenido
individual. Esta decisión se denomina ficta o presunta. Estamos en
presencia del denominado SILENCIO ADMINISTRATIVO que veremos a
continuación.

15. El Silencio Administrativo.

A) Concepto: Consiste en que transcurrido un tiempo señalado por la ley

para que la administración notifique la decisión de una petición
presentada o resuelva un recurso interpuesto contra un acto
administrativo y no lo hace, ese acto emanado del silencio es ficticio,
constituye una simple presunción de origen legal o sea que admite
prueba en contra.

B) Clases:

a. Negativo: Se presenta cuando transcurre un plazo establecido por la

ley contado a partir de la presentación de una petición (3 meses) o
interpuesto los recursos procedentes (2 meses) y la administración no
notifica decisión expresa alguna sobre esa petición o recurso formulado
o interpuesto por el Administrado.

De lo dispuesto se establecen dos clases de silencio negativo:

d. Silencio Administrativo Sustantivo. El que se origina cuando

no se notifica decisión que resuelva una petición inicial (Art.
40 del C.C.A.) en interés particular.

Características del silencio administrativo sustantivo: (Art. 40 del

C.C.A.)

- Se entiende desestimada la petición, sin más condicionamientos que

el mero transcurso del tiempo (3 meses), es decir, que la administración
se abstuvo de resolverla y hacerlo conocer, mediante notificación al
interesado.

- Las excepciones válidas para interrumpir el término de los tres meses

son:

* En los casos de solicitud de información o documentos adicionales

(Art. 12 del C.C.A.).
* El trámite de un impedimento o recusación (Art. 30 del C.C.A.)
* En los caos de funcionario incompetente (Art. 33 del C.C.A.)

- El hecho que no se haya notificado decisión expresa que resuelva la

petición dentro del límite temporal se considera un ACTO PRESUNTO
contra el cual proceden los recursos autorizados en la vía gubernativa.

- No es obligación, como presupuesto procesal de la acción, interponer

contra el acto presunto los medios de impugnación recursiva
procedentes pues el silencio negativo en relación con la primera petición
también agota la vía gubernativa (Art. 135 inciso 2º del C.C.A.) y el
artículo 51 inc. 2º expresamente determina que los recursos contra los
actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo.

- Si la administración contesta y notifica posteriormente (vencido los 3

meses) sin que el interesado haya impugnado la decisión negativa
presunta contra acto expreso si es obligatorio agotar la vía
gubernativa, como presupuesto procesal de la acción.

e. Silencio Administrativo negativo procesal o adjetivo. El que

se presenta como consecuencia de no haberse notificado
decisión expresa sobre los recursos de reposición o
apelación interpuestos (Art. 60 del C.C.A.)
Características del silencio administrativo adjetivo o procesal (Art. 60 del
C.C.A.)

- Cuando se interponen los recursos contra la denegación presunta de

la petición inicial y la administración no notifica decisión expresa sobre
ello (2 meses), debe entenderse que la decisión sobre los recursos es
NEGATIVA.

- La excepción única al transcurso de los 2 meses, como interrupción es

la práctica de pruebas (inc. 2 del Art. 60 del C.C.A.)

- La ocurrencia de este silencio no impide a la autoridad competente

resolver los recursos mientras no se haya acudido a la jurisdicción
contenciosa.
- Cuando se traslade la controversia a la jurisdicción contenciosa la
carga de la prueba de ocurrencia del silencio administrativo
negativo corresponde al accionante. (Art. 139 del C.C.A.).

El Consejo de Estado considera que la invocación del silencio

administrativo negativo, debe ir acompañada de la prueba de que la
actuación evidentemente se inició o de que los recursos fueron
realmente interpuestos.

Leer sentencia del C.E., Sala Contencioso Administrativa sección

segunda, Sentencia del 15 de mayo de 1989 C,P, Clara Forero de
Castro.

La persona afectada por el silencio administrativo puede optar:

f. Por esperar a que la administración resuelva en cualquier

momento su petición.
g. Interponer los recursos de ley contra el presunto acto
administrativo emanado del silencio, preferibleente el de
apelación.
h. Acudir directamente a la jurisdicción contencioso
administrativa (Art. 135 C.C.A.)

Con la entrada en vigencia de la Ley 446/98, Art. 44. la acción

contencioso contra los actos fictos o presuntos derivados del artículo 60
y también el 40 del C.C.A. podrá presentarse en cualquier época

b. Positivo: Se presenta cuando normas especiales, para casos

concretos, le dan efectos positivos a la morosidad o abstención de la
administración de resolver las peticiones que se formulen, pronto y
rápidamente, surgiendo el acto administrativo presunto estimatorio.
Ejemplos: Art. 158 de la Ley 142 de 1994 y Art. 25, numeral 16 de la
Ley 80 de 1993

Características del silencio administrativo positivo

- La ocurrencia del silencio es excepcional y restrictiva, subordinada a

la preexistencia de una disposición jurídica que expresamente le otorgue
dicho carácter.
- El cómputo de los términos para decidir establecidos por la disposición
especial, se realiza a partir del día en que la administración inicia su
actuación o desde la fecha en que se radica la petición formulada.

- No basta la presunción de entender la decisión favorable o estimatoria

a lo solicitado, se requiere la observancia del procedimiento para invocar
el beneficio, el interesado deberá protocolizar ante notario público la
copia del memorial mediante el cual se formuló la petición (con fecha,
número de radicación, etc.) junto con su declaración jurada de no
habérsele notificado dentro del plazo.

XI. LIMITES DE LA ACCIÓN ESTATAL.

La actividad que desarrolla el Estado está limitada por dos principios:

1. El de legalidad, según el cual toda actuación de la administración

está sometida al ordenamiento jurídico que la regula. Art. 6 C.P.

2. El de responsabilidad, que conlleva a la obligación de indemnizar al

perjudicado cuando su actuación no se ajusta a la legalidad o cuando a
pesar de estarlo con ella se causa un perjuicio.

Ambos principios son garantías para la protección del administrado, el

no cumplimiento conlleva a que el acto sea declarado nulo y a que la
administración asuma la consecuencia de ello, y por tanto se le declare
la responsabilidad.

XII. EFECTIVIDAD DE LAS GARANTIAS DEL ADMINISTRADO

¿Cómo se obtiene esa efectividad?

La efectividad de las garantías del administrado frente a la actuación del

Estado, se obtiene mediante el ejercicio de los controles, los cuales
hacen que la actividad administrativa se cumpla dentro del marco de
legalidad o que se someta a las sanciones derivadas de la
responsabilidad que les es propia.

¿Cómo pueden ser esos controles?

1. El Control Político: según el Art. 114 de la C.P. corresponde al

Congreso de la República entre otras funciones ejercer el control político
sobre el gobierno y la administración, el cual se ejerce de acuerdo con el
Art. 6 de la Ley 5/92 para requerir y emplazar a los Ministros del
despacho y demás autoridades, y conocer de las acusaciones que se
formulen contra altos funcionarios del Estado.

La moción de Censura y la moción de observaciones pueden ser algunas

de las conclusiones de la responsabilidad política.
2. El control social, se ejerce por los grupos de presión, como los
sindicatos, los grupos económicos, las comunidades religiosas, las
asociaciones de pensionados, etc.

3. Los controles jurídicos, se manifiestan por dos vías:

a. Mediante el ejercicio de los recursos ante la misma administración,

llamados recursos de la vía gubernativa (Reposición, apelación, queja)

b. Acudiendo al ejercicio de las acciones contencioso administrativas,

ante la autoridad jurisdiccional.
 TEMA TERCERO
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE PUBLICIDAD DE LAS
DECISIONES ADMINISTRATIVAS

I. CONCEPTO: La publicidad del acto administrativo general, individual

y mixto es uno de los principios rector de la función administrativa del
Estado (Art. 209 de la C.P) en concordancia con el Art. 3 del C.C.A,
entonces es una condición de legitimidad, ya que nadie puede ser
obligado a cumplir las normas que no conoce.

La EFICACIA JURIDICA de los actos administrativos depende

directamente de los efectivos y validos procesos de publicidad que
desarrollen las autoridades, mediante COMUNICACIONES,
NOTIFICACIONES, O PUBLICACIONES.

II. PUBLICIDAD DE LOS ACTOS GENERALES

1. Naturaleza Jurídica: Se encuentra regulada en el articulo 43

Decreto 01/84. Leyes 57/85 y 489/98.
2. Obligatoriedad: El parágrafo del Art. 119 de la ley 489/98, de
manera perentoria establece la obligatoriedad de publicar en el
DIARIO OFICIAL el acto administrativo de carácter general para
efectos de su vigencia y oponibilidad.

Sin embargo bueno es advertir que la ley 446/98 determino para

el ejercicio de la acción de nulidad que esta podrá ejercitarse a
partir de su existencia o vigencia y no de su publicación.

3. ¿Donde se deben publicar los actos administrativos

generales?
- Los actos administrativos generales expedidos por las
autoridades nacionales se publicaran en el DIARIO OFICIAL.
- Los actos administrativos generales expedidas por las autoridades
departamentales se publicaran en el diario, boletín o gaceta oficial
de la entidad y solo regirán a partir de su publicación.
- Los actos administrativos generales expedidos por las autoridades
municipales se publicaran en un diario, boletín oficial o gaceta y
en los municipios donde no existiere este órgano de publicidad se
podrán divulgar los mismos mediante fijación de avisos,
distribución de volantes, inserción en otros medios o por bando.
Solo entraran a regir después de su publicación y las autoridades
tienen 10 días para realizar la publicación.

NOTA: Si del derecho de petición en interés general surge una

verdadera decisión de contenido general oponible a la generalidad
de los asociados, el mecanismo apto para su publicidad es el
señalado en los eventos anteriores.

III. PUBLICIDAD DE LOS ACTOS INDIVIDUALES

La forma de publicidad de los actos individuales es la

NOTIFICACION.
1. Concepto: son medios legales para hacer conocer a los
interesados las determinaciones que se tomen en procedimiento
administrativo. Son parte de un proceso administrativo no son
susceptibles de recursos, estos recaen en contra de los actos
administrativos.

Es auténtica garantía de respeto a las libertades y derechos

humanos, le permiten a los administrados conocer las obligaciones
que las autoridades pretenden hacerles efectivas.

2. Clases:

A. Personal: Es la notificación que se hace personalmente al

interesado o a su apoderado. Presenta las siguientes
características:

- Se debe entregar copia integra, auténtica y gratuita

- Se deben indicar los recursos que legalmente procedan y ante
que funcionarios.
- Se deben indicar los términos para impugnar
- Se debe hacer a través de citaciones enviadas a las direcciones
suministradas.

B) Por edicto: Si no es posible la notificación personal al cabo

de cinco días de enviada la citación, se recurrirá
subsidiariamente a la notificación por edicto fijado en un
lugar público del respectivo despacho, por el término de diez
días con inserción de la parte resolutiva de la decisión
administrativa

C) Por conducta concluyente: Para algunos tratadistas es una

variante de la NOTIFICACION PERSONAL y es una
notificación presunta o ficta que consiste en que la parte
interesada con una decisión de la administración realiza
determinadas acciones de carácter positivo que permiten
concluir que conoce la decisión v.gr. presentación de
recursos, presentación de demanda, otorgamiento de
poderes, etc.

D) A terceros interesados (Art. 35 inciso 3 y 46 del CCA) Si las

autoridades encuentran que las decisiones que ponen
termino a una actuación administrativa afectaron directa e
inmediatamente a terceros que no hayan intervenido en la
actuación, ordenaran publicar la parte resolutiva, por una
vez , en el DIARIO OFICIAL o en cualquier otro medio.

3. Irregularidades:

Las notificaciones no son actos administrativos, son simplemente

parte de un procedimiento administrativo posterior, tendiente a
darle eficacia a un acto administrativo.
La falta de publicación o notificación de un acto administrativo o la
deficiencia en las mismas implicará que no se tenga por hecho la
publicación o notificación y por lo tanto, no producirá efectos
legales el acto administrativo (Art. 48 C.C.A)
En el texto de notificación según lo establece el articulo 47 del CCA
deberá indicarse a la persona interesada los recursos que legalmente
proceden y ante quien y los términos para hacerlo si no se hace se
viola el derecho de defensa y se puede acudir directamente a la
Jurisdicción Contenciosa.

IV. PUBLICIDAD DE LOS ACTOS MIXTOS:

Los actos mixtos deben ser publicados y notificados, de lo contrario

no podría producirse plenamente los efectos jurídicos en él
previstos.

III. PUBLICIDAD DE LOS ACTOS DE TRAMITE O

PREPARATORIOS.

Los actos de impulso procesal no son SUSCEPTIBLES de

NOTIFICACION en cuanto contra ellos no procede ningún tipo de
recurso según lo señala en el Art. 49 del CCA.
 TEMA CUARTO
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE IMPUGNACION DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS

I. LA VIA GUBERNATIVA

1. NOCIÓN
Es el primer control jurídico frente a la actuación de la Administración,
es decir, que se le permite a los administrados el control jurídico de la
actuación de la Administración cuando consideren que con ella el Estado
ha infringido el orden jurídico a que debe estar sometido para el
ejercicio de la misma y que se le ha causado un perjuicio.

La vía gubernativa también se le denomina vía Administrativa porque su

trámite se cumple se cumple ante la misma administración.

La vía gubernativa es el conjunto de actuaciones que se cumplen ante la

Administración con posterioridad a la decisión definitiva que adopta
aquella y sobre la cual los administrados que se encuentran inconformes
con ella adelantan los pasos requeridos para propiciar la expedición de
un nuevo pronunciamiento de la Administración que MODIFIQUE,
REVOQUE, ADICIONE o ACLARE , la primera decisión.

Conclusión:

Vía gubernativa es la actuación que realiza la Administración para

resolver las peticiones que hacen los administrados frente a una decisión
de esta con el objeto de que se revise la misma.

2. CUANDO SE INCIA LA VÍA GUBERNATIVA

Se inicia con la notificación de la providencia o acto que pone fin a una
actuación administrativa, allí es donde el administrado puede solicitar a
la Administración que revise su decisión, con la finalidad de obtener un
nuevo pronunciamiento favorable a su posición.

3. QUE NO ES VÍA GUBERNATIVA

A). El cumplimiento de los procedimientos administrativos que se
siguen para la expedición de un acto.

B). El ejercicio de la facultad de revocatoria directa que tiene la

administración para enmendar su error.

4. CUANDO TIENE LUGAR LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL

Según el artículo 81 de la Ley 446 de 1998 solo tiene lugar cuando no
procede la vía gubernativa o estuviere agotada.

La Ley 640 de 2001 hizo obligatoria la conciliación en materia

contenciosa aunque restringida a las acciones de reparación directa y
contractual.

5. SE DEBE AGOTAR LA VÍA GUBERNATIVA PARA PODER

DEMANDAR?
Si es requisito previo para poder demandar ante la jurisdicción
contencioso administrativo el agotar la vía gubernativa.

6. CONTRA QUE ACTOS ADMINISTRATIVOS PROCEDE

Únicamente contra actos administrativos creadores de situaciones
individuales o concretas, por lo cual no puede proponerse contra los
actos generales o reglas, ni contra los actos de trámite.

7. QUIENES DEBEN AGOTAR LA VIA GUBERNATIVA

Las personas que pretendan acudir a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (Art. 135 del C.C.A.) a demandar un acto de carácter
individual o concreto expedido por la Administración y que les vulnera su
derecho. Esas personas pueden ser los particulares o las entidades
públicas cuando se encuentren en la misma situación v.gr. cuando se le
niega por otra entidad estatal una licencia para construir una carretera o
una represa.

La Entidad Pública puede también demandar sus propios actos en Acción

de LESIVIDAAD (Art. 136 No. 7 del C.C.A.) evento que se presenta
principalmente cuando se encuentra frente a un ACTO PARTICUALR al
que no ha podido aplicarle la REVOCACIÓN DIRECTA por cuanto no se
dan los condicionamientos que exige el artículo 73 del C.C.A.

8. EN CUALES ACCIONES SE REQUIERE EL AGOTAMIETO DE LA

VÍA GUBERNATIVA
La ley exige el agotamiento de la vía gubernativa únicamente para los
actos de contenido particular.

Quedan excluidos de esta exigencia:

- Las acciones de nulidad contra los actos regla o generales que

implican la creación de situación jurídica general.
- Las acciones de reparación directa y contractuales.
- Las acciones electorales
- Las acciones de revisión de cartas de naturaleza.
- Las acciones de definición de competencias administrativas.
- Las acciones de tutela.
- Las acciones populares.
- Las acciones de repetición.
- Las acciones de pérdida de investidura.
- Las acciones de cumplimiento en la cual debe llevarse a cabo una
actuación previa ante la Administración, mediante la cual el
administrado obtiene un pronunciamiento de aquella sobre la aplicación
de la Ley o del Acto Administrativo cuyo cumplimiento se persigue.

JURISPRUDENCIA:

* Deber de señalar en la decisión o en el auto de notificación los

recursos procedentes.

Sentencia del 9 de junio de 1962

C.P. GUILLERMO GONZÁLES CHARRY

* Obligación de resolver sobre los recurso interpuestos en la vía

gubernativa. Eficiencia administrativa y respecto al gobernado.
 Sentencia T-134 del 27 de marzo de 1995
M.P. JOSÉ GREGORIO HERNANDEZ
* No proceden los recursos gubernativos contra actos
administrativos de nombramiento y remoción:

Sala Contencioso
Sentencia de 9 de junio de 1962
C.P. PEDRO GÓMEZ VALDERRAMA

9. IDENTIDAD EN EL OBJETO DE LA VÍA GUBERNATIVA Y LA

JURISDICCIONAL
Debe haber identidad entre el asunto que fue objeto de revisión y
análisis por parte de la Administración y el que finalmente se somete a
control jurisdiccional

Identidad que mira el objeto de la petición, no así los argumentos

expuestos, los cuales pueden ser ampliados y mejorados incluso se
pueden presentar nuevos para defender la misma pretensión, sin
cambiar la petición que se hizo por vía Gubernativa.

Si el Juez tiene en cuenta en su decisión aspectos no discutidos en la

VIA GUBERNATIVA, estará desbordando su competencia, generando una
nulidad parcial en la misma, solo puede pronunciarse sobre la
controversia que a la administración le fue planteada en sede
administrativa.

JURISPRUDENCIA
Sentencia agosto 6 de 1995
M.P. CLARA FORERO DE CASTRO
Exp. S-154
Actor: Financiera Colpatria

10. QUE RECURSOS PROCEDEN EN LA VÍA GUBERNATIVA

A). REPOSICIÓN
Noción: Es el recurso que presenta el interesado o afectado con la
decisión de la Administración ante el mismo funcionario que expidió el
ACTO par que lo MODIFIQUE, ACLARE, ADICIONE o REVOQUE.

Oportunidad y Presentación: Se debe presentar por escrito y se

sustentado con la expresión concreta de los motivos de inconformidad,
en la diligencia de notificación personal o dentro de los 5 días siguientes
a ella o a la desfijación del edicto o a la publicación.

Transcurrido dicho término sin que se presente como tampoco el de

APELAICON la decisión quedará en firme.

Características:
- Es el típico recurso frente a los actos de la Administración procede
contra todas las que dicta la Entidad salvo prohibición expresa.
- Tiene carácter facultativo (Art. 51 del C.C.A.)
- En muchas ocasiones es el único recurso frente a la decisión de la
Administración cuando la ley así lo indica o cuando se trata de una
decisión tomada por el funcionario de mayor jerarquía en la Entidad.
(Art. 50 No. 2 del C.C.A.)

B)- APELACIÓN
Noción: Es el recurso que presenta el interesado o afectad con una
decisión de la Administración ante el superior Jerárquico de quien
expidió el ACTO ADMINISTRATIVO para que lo ACLARE, MODIFIQUE o
REVOQUE.

Oportunidad y Presentación: Deberá presentarse por escrito y ser

sustentado con la expresión concreta de los motivos de la
inconformidad, también como el de reposición en la diligencia de
NOTIICACIÓN PERSONAL o dentro de los 5 días siguientes a ella o a la
desfijación del edicto o a la publicación según el caso. Si no es recibido
por el funcionario competente se presentará ante el Procurador Regional
o Personero Municipal quien ordenará su tramitación e inpondra las
sanciones.

Características:
- Es la excepción; solamente procede cuando la norma expresamente lo
concede.
- No procede contra las decisiones de los Ministros, Jefes de
Departamentos Administrativos, Superintendentes y representantes
legales de las entidades descentralizadas o de las Unidades
Administrativas especiales con personería jurídica.
- Puede interponerse directamente y como principal o simultáneamente
con el de reposición, pero en subsidio de este.

Requisitos que deben reunir los recursos: Son 4 y están estipulados en

el artículo 52 del C.C.A., si no se cumple en el escrito con estos
requisitos el servidor público competente deberá RECHAZARLO y contra
el rechazo del recurso de apelación procederá el de QUEJA.

Desistimiento de los recursos: Se desiste en los términos del artículo 13

del C.C.A.

Quienes presentan los recursos

1- Directamente el interesado o
2- Por intermedio de abogado en ejercicio o
3- Un tercero mediante la figura de la agencia oficiosa, caso en el
cual deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio y
garantizar mediante acción que aquel por quien obra ratificará su
actuación en el término de tres meses (Art. 52 n. 9 C.C.A.)

C). QUEJA
Noción: Es el recurso que procede cuando se deniegue la concesión del
recurso de APELACIÓN.

Oportunidad y Presentación
Se debe interponer dentro de los cinco (5) días siguientes a la
notificación el ACTO que niega la procedencia del RECURSO DE
APELACIÓN.
Se debe presentar por escrito sustentándolo ante el mismo funcionario
que niega la apelación para que este la envíe al superior o directamente
ante este funcionario o sea el superior, ese escrito deberá acompañarse
de la copia de la providencia que haya negado el recurso de apelación.

TERMINO PARA DECIDIR LOS RECURSOS

La Administración dispone de 2 meses contados a partir de la
interposición del recurso, para resolverlos.

Que pasa si no se resuelve en este término? Surge el ACTO

PRESUNTO O FICTO, acto en el que el legislador supone que la decisión
sobre la impugnación hecha fue NEGATIVA (Art. 60 del C.C.A.)

La ocurrencia del silencio administrativo procesal no exime a la

autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver mientras no se haya
acudido en demanda ante la JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA. La Sección Primera del Consejo de Estado dijo que la
Administración perdía la competencia para decidir ante la ocurrencia del
silencia negativo. Excepcionalmente puede darse el SILENCIO
POSITIVO.

JURSIPRUDENCIA
Sentencia del 20 de mayo de 1999
Expediente 5267
M.P. ERNESTO RAFAEL ARIZA

La decisión debe adoptarse una vez que haya concluido el término

probatorio -no superior a 30 días, ni menor de 10- (Art. 58 del C.C.A.),
la cual deberá ser debidamente motivada en los aspectos de HECHO, de
DERECHO o de CONVENIENCIA.

11. PERIODO PROBATORIO

- En la vía gubernativa son admisibles todos los medios de prueba
señalados en el C.P.C.
- En el recurso de apelación deben practicarse las pruebas pedidas por
el recurrente, siempre que sean pertinentes o conducentes o también de
oficio se pueden practicar.
- En el recursote reposición NO se previó período probatorio, sin
embargo para garantizar el derecho de defensa se pueden practicar
(Art. 52 N. 4).

SILENCIO POSITIVO PROCESAL, es decir, que se entiende fallado el

recurso a favor del recurrente como en los siguientes casos:
Art. 42 de la Ley 443 de 1998
Art. 732 y 734 Estatuto Tributario

- El período probatorio interrumpe el plazo de dos meses para resolver

los recursos.
- La Ley 446 de 1998 prohibio la CONCILIACIÓN PREJUDICIAL antes de
agotarse la vía gubernativa.

12. NOTIFICACIÓN DE LAS DECISIONES

- Deben ser notificadas personalmente al interesado, o a su
representante o apoderado.
- Debe procurarse siempre la notificación personal, para lo cual se
buscará la comparecencia, por un medio eficaz: llamada telefónica,
fax, correo electrónico, correo certificado, etc.
- Transcurridos 5 días del envío de la citación por correo, la notificación
se hace por EDICTO fijado en un lugar público del respectivo despacho
por 10 días, insertando la parte resolutiva de la providencia.
- Puede darse por conducta concluyente (Art. 48 del C.C.A.)
- El acto de notificación NO es un acto administrativo sino un
presupuesto para su eficacia, es un mero instrumento para notificarle al
interesado la voluntad expresada por la Administración.
- La notificación debe efectuarse en la forma prevista en la Ley porque
de no ser así, el ACTO NO ADQUIRIRÁ el carácter de ejecutorio.

13. AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA (Art. 63 del C.C.A.)

La vía gubernativa como presupuesto procesal para acudir a la
Jurisdicción contencioso se agota en los siguientes casos:

A) Cuando contra el Acto Administrativo Unilateral de CARÁCTER

PARTICULAR Y CONCRETO no procede ningún recurso.
B) Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido
C) Cuando el acto administrativo quede en firme por no haberse
interpuesto los recursos de reposición o de queja. Ello por cuanto estos
recursos son facultativos, o sea que no son necesarios para demandar
en ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. El único
recurso obligatorio para agotar la vía gubernativa es el de APELACIÓN.
D) Cuando la Administración no hubiera dado la oportunidad de
interponer los recursos procedentes de acuerdo con la disposición del
artículo 135

14. AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA Y EJECUTORIA DE

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Son dos conceptos diferentes:

El agotamiento de la vía gubernativa, habilita para acudir a

la vía jurisdiccional.
La ejecutoria de los ACTOS ADMIISTRATIVOS, se refiere a la
firmeza de estos o sea el momento a partir del cual pueden
hacerse efectivos, es indispensable para la ejecución de ellos
contra la voluntad del interesado.

Los actos administrativos quedarán en firme en los siguientes casos,

(Art. 62 del C.C.A.):

A. Cuando contra el acto administrativo no procede ningún

recurso, el acto queda ejecutoriado al día siguiente de su
notificación.
B. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, la
ejecutoria del acto se produce al día siguiente de la
notificación del ACTO por medio del cual se resuelve el
recurso.
C. Cuando no se interpongan recursos o se renuncie
expresamente a ellos.

En el primer caso, el ACTO queda en firme al día siguiente del

vencimiento de los cinco días que tenía para interponer.
 En el segundo evento se entiende que se acepta la decisión y el
acto queda en firme, pero si se renuncia al apelación también se
esta renunciando a la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional,
no se agotó la vía gubernativa, la ejecutoria se producirá a partir
del día en que se haya hecho la manifestación.

D. Cuando haya lugar a la perención o se acepten los

desistimientos.
* LA PERENCIÓN, es una sanción a la inercia de quien está
obligado a cumplir una carga dentro del trámite administrativo
y no lo hace.
* EL DESISTIMIENTO, implica una renuncia a continuar con el
trámite de los recursos interpuestos y requiere la aceptación de
la entidad y la ejecutoria se producirá al día siguiente al que se
le notifica la aceptación.

II. LA REVOCATORIA DIRECTA (Art. 69 a 74 del C.C.A. y LEY 809

DE 2003)

1. NOCIÓN
Para unos como el tratadista JUAN ANGEL PALACIO es un recurso
extraordinario en cuanto si el acto carece de recurso por vía gubernativa
a pesar de existir se dejo pasar el término sin ejercerlo, el particular
afectado puede acudir ante la Administración para solicitar que se
revoque. Pero la Entidad que expidió un ACTO individual y considere
que se ha equivocado o de alguna manera a infringido una norma
superior, puede acudir a la REVOCATORIA DIRECTA del mismo, siempre
que se ajuste a lo señalado en la ley.

Otros como LIBARDO RODRIGUEZ sostienen que cuando se produce a

solicitud de parte, en la práctica se habla antitécnicamente de RECURSO
EXTRAORDINARIO.

El Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección

Cuarta, en sentencia de marzo 11 de 1993 dijo que no es considerada
estricto sensu un recurso para el particular, y por ello el C.C.A. la trata
como PETICIÓN DE REVOCACIÓN.

2. DIFERENCIA CON LA ANULACIÓN Y CON LA VÍA

GUBERNATIVA
A). La Anulación, es la desaparición o extinción del acto por decisión
de autoridad jurisdiccional.

B). La Vía Gubernativa, la cual también permite revocar o hacer

desaparecer, los actos por decisión de la misma administración, pero
dicha REVOCACIÓN o DESAPARICIÓN se produce solo en virtud de
recurso contra ACTOS INDIVIDUALES o cuando ellos apenas han sido
expedido sin que se encuentren aún ejecutoriados.

C). La Revocación Directa en cambio se presenta por fuera de los

términos propios de la vía gubernativa e independientemente de ella,
sea porque para el caso no haya vía gubernativa o porque habiéndola,
no se hizo uso de ella.
3. CAUSALES DE REVOCACION (Art. 69 del C.C.A.)
A). Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución o a las Leyes.
Se refiere a la invalidez del acto en razón de su ilegalidad la cual es
declarada por la administración, en cambio la nulidad es declarada por
el juez contencioso administrativo.

B). Cuando no están conformes al interés público o social o atentan

contra él. Se refiere al criterio de conveniencia o mérito, consiste en el
retiro de un acto legalmente válido por la administración que lo había
expedido, en razón de la inoportunidad o inconveniencia de aquél frente
al interés social.

Puede suceder:

Un acto en su origen fue conveniente por coincidir con el interés general

y favorecer el bien común pero ulteriormente puede tornarse en
inconveniente por llegar a ser incompatible o inarmónico con el interés
público y aun contrario al bien común.

C). Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. Es

una solución de equidad. Se refiere al perjuicio en su patrimonio
económico o moral.

4. CLASES DE REVOCACIÓN DIRECTA

En nuestro sistema administrativo se da origen a dos clases de
revocación de los actos administrativos:

A). Como mecanismo que obra a petición de parte, es el utilizado por el

interesado ante la autoridad que profirió el ACTO creador de situaciones
jurídicas subjetivas particulares o concretas o ante su superior.

B). La que de oficio decreta la administración para hacerle perder

eficacia a sus propios actos, igualmente por las causales instituidas
como auto control enmendador o corrector.

5. ACTOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE

Teóricamente contra toda clase de ACTOS:
Generales, particulares reglados, discrecionales pero en la práctica, su
mayor utilidad se da respecto de los actos particulares puesto que para
los generales existe la derogación.

6. COMPETENCIA
La puede decretar indistintamente, tanto el funcionario que produjo el
acto administrativo de que se trate, como su superior jerárquico
inmediato (art. 69 del C.C.A.)

7. OPORTUNIDAD (Art. 71 mod. Por la Ley 809 de 2003)

A). Por la parte interesada, se puede hacer en cualquier tiempo
después de expedido el ACTO independientemente de que esté o no en
firme, pero con sujeción a dos limitaciones como son:

Que el solicitante no haya hecho uso de recurso alguno de la

vía gubernativa situación que el Art. 70 del C.C.A. establece
como causal de improcedencia de la solicitud de revocación
directa.
 Que no se haya dictado auto admisorio de la demanda si es
que aquél ha acudido a los Tribunales Contencioso
Administrativos.

B). La revocación directa oficiosa, también podrá efectuarse en

cualquier tiempo, tanto el funcionario que expidió el acto como el
superior jerárquico del mismo, pueden revocarlo en cualquier tiempo,
aún estando en firme y aunque haya sido recurrido por el o los
afectados e incluso demandado ante la jurisdicción contencioso
administrativa, siempre que no se haya dictado auto admisorio de la
demanda.

8. REVOCACIÓN DE LOS ACTOS PARTICULRES

La revocación solo es posible con el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular del derecho, salvo las excepciones.

Si el titular del derecho no otorga el consentimiento en esa forma, la

Administración debe acudir a la JURISDICCIÓN CONTENCIOSA mediante
Acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho denominando ACCIÓN
DE LESIVIDAD a fin de procurar la ANULACIÓN del respectivo acto.

Excepciones de esta condición:

1- La revocación de actos particulares expresos cuando en su
expedición se emplearon medios fraudulentos, debidamente
demostrados, los cuales pueden provenir de la administración o
del administrado o de un tercero.
2- La revocación de los actos que resulten del silencio administrativo
positivo, siempre y cuando se den las causales previstas en el
artículo 69 o si fuere evidente que el acto presunto ocurrió por
medios ilegales.
3- Se puede revocar el acto administrativo cuando este no es
compatible con el orden público o con el orden social.
4- Se puede revocar cuando se trate de corregir simples errores
aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.
5- Cuando el acto impone un deber, una obligación o una sanción
v.gr. una multa y la administración se da cuenta de la ocurrencia
de una de las causales del artículo puede revocarlo cuando es a
favor del administrado.
6- Cuando el acto contenga un nombramiento sin el lleno de los
requisitos exigido para el desempeño del cargo.
7- Cuando el acto dispone la inscripción en carrera administrativa o
actualización del escalafón y se comprueba que el empleado
aportó documentación cuyo contenido sea falso.
8- Cuando el acto administrativo contiene una situación jurídica
particular y concreta pero no reconoce ningún derecho v.gr.
cancelación de un permiso, una licencia.
9- Cuando se trate de actos de registro de instrumentos públicos no
le es aplicable el artículo 69 del C.C.A., sino el Decreto Ley 1250
de 1970.
 TEMA CINCO
PROCESOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES

EL PROCESO DE JURISDICCIÓN COACTIVA

I. CONCEPTO: Es la facultad que tiene el Estado para que, sin recurrir a

la autoridad judicial, cobre directamente las deudas fiscales de los
contribuyentes como son: contribuciones, tasas, impuestos, anticipos,
intereses, retenciones, garantías, cauciones, sanciones, multas, alcances
líquidos, etc.

II. OBJETO: Esta institución busca sanear la cartera morosa que el

Estado pueda tener por el no pago oportuno de las deudas fiscales de
los contribuyentes.

III. CARACTERISTICAS:

1. Hace más expedito y ágil el cobro coactivo de las obligaciones

fiscales.

2. Es un complemento de las facultades de la administración,

orientado por el carácter público y el interés general que persigue
y que allí expresa su capacidad ejecutoria.

3. El servidor público se convierte en juez con muy limitadas

funciones por ejemplo libran mandamiento de pago y adelantan
las diligencias para el remate de bienes.

4. La función del servidor es de simple ejecución.

5. Los actos proferidos son administrativos jurisdiccionales, porque

los emite la administración en ejercicio de la función jurisdiccional.

6. En la actualidad esta jurisdicción no es autónoma sino en primera

instancia.

7. Adolece de un proceso propio, pues el que existe es tomado de los

códigos procesal, civil y contencioso administrativo.

8. Sobre este tipo de procesos, existe un control jurisdiccional

ejercido por lo contencioso administrativo, en defensa del estado
de derecho.

9. La jurisdicción es creada exclusivamente por la Constitución y la

ley, excepcionalmente el Decreto 1604 de 1996, faculta a los
Departamentos, a los municipios, a Bogota y a la Nación para
crear los cargos de los funcionarios que han de conocer de los
procesos de jurisdicción coactiva, por razones de deudas fiscales
vinculadas con la contribución de valorización, pero solo en cuanto
a la tramitación administrativa.
IV. NATURALEZA JURIDICA

Para la Corte Suprema de Justicia se trata de una actividad

administrativa, cuyo ejercicio está reservado exclusivamente a los
funcionarios investidos de esa jurisdicción; esta no se deduce de las
funciones administrativas asignadas ni puede considerarse implícita en
las mismas. En igual sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional.

El Consejo de Estado ha considerado que es una función jurisdiccional y

por lo tanto es una potestad especial de la administración que obedece a
la necesidad de recaudar de manera expedita los recursos económicos
que legalmente le corresponden y que son indispensables para el
funcionamiento y la realización de los fines de las entidades del Estado.

V. COMPETENCIA

Proviene de la Constitución o de la ley; el Artículo 116 de la Carta señala

que “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas”.

Los funcionarios competentes son los siguientes:

1. A Nivel Nacional.

A. Rama Ejecutiva Los Ministerios, los Departamentos

administrativos y los organismos adscritos a ellos
como las Superintendencias, y las Unidades
Administrativas especiales y los establecimientos
públicos nacionales.

B. Empresa de servicios públicos domiciliarios oficiales.

C. Entidades administradores de los distintos regímenes del sistema de

pensiones, incluyendo a las administradoras de régimen de prima media
con prestación definida.

D. Los administradores de impuestos.

E. La Contraloría General de la República

F. La Procuraduría General de la Nación

G. La Registraduria Nacional del Estado Civil

2. A nivel Departamental

A. Rama Ejecutiva - Oficinas de valorización

- Tesorerías especiales.

B. Las Contralorías Departamentales.

3. A nivel Distrital

A. El Alcalde Mayor quien delega en el tesorero

B. La Contraloría Distrital
C. Las Entidades Descentralizadas incluyendo las sociedades de economía
mixta.

4. A Nivel Municipal
 Los Alcaldes quienes delegan las funciones en los Jueces de ejecuciones
fiscales.

VI. CLASIFICACIÓN DE LOS PROCESOS RELATIVOS A LA JURISDICCIÓN

COACTIVA.

1. EL Proceso Administrativo Coactivo: Se surte para obtener el pago

de obligaciones a favor de la DIAN y para el pago de tributos
municipales y de sanciones relacionadas con ellos.

2. El Proceso Coactivo Fiscal – Financiero: Se tramita de acuerdo con

lo regulado en la Ley 42/93, por la Contraloría General de la República.

3. El Proceso Coactivo de Contribución de Valorización. Sigue el

trámite previsto en el Código de Procedimiento Civil.

4. El Proceso Ejecutivo Fiscal. Sus lineamientos están regulados por el

C. P. C. y son competentes para adelantarlo: Los Ministerios, Los
Departamentos Administrativos y los organismos adscritos y vinculados;
la Registraduria, Los Alcaldes, los organismos de transito.