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RAZONES POR LA QUE SE CAYÓ LA LEY DE FINANCIAMIENTO

Al revés de lo que dicen el gobierno, los gremios y los medios, la caída de la reforma tributaria puede hacerle
mucho bien a las finanzas públicas y también a la economía colombiana. Aquí están las razones.

Tres razones

Por tres razones es una fortuna que se haya caído la llamada ley de financiamiento (1943 de 2018):

1. Porque las finanzas del Estado van a mejorar,


2. Porque se puede atenuar el crecimiento del saldo de la deuda pública, y
3. Porque es una oportunidad para repensar la reforma tributaria que necesita el país.

1. Las finanzas del Estado van a mejorar.

La norma fue considerada por varios analistas como una ley de desfinanciamiento porque en lugar de
aumentar el recaudo lo iba a disminuir.

Hay dos evidencias que justifican esta afirmación. Una es directa y se desprende de las estimaciones del
recaudo y de las exenciones, antes y después de la Ley. La otra es indirecta y se basa en las proyecciones del
Marco Fiscal de Mediano Plazo. Veamos

Primera evidencia: el recaudo, las exenciones y beneficios fiscales.

La ley aumenta las exenciones y beneficios fiscales más que el recaudo, así que el balance final es negativo.
Con toda razón se ha dicho que desfinancia. Gracias a la ley, en el 2019 se obtendrían unos 7 billones de pesos
de recursos adicionales. Pero las exenciones creadas por la norma equivaldrían a 8,2 billones. Es decir que la
reforma tributaria estaría generando un desbalance de 1,2 billones de pesos.

Es una fortuna que se haya caído la llamada ley de financiamiento.

Antes de la ley los beneficios tributarios ya eran enormes, de 13,7 billones, que, junto a los 8,2 billones
adicionales, acabaron por sumar 21,9 billones.

Aunque la Comisión de Expertos Tributarios advirtió, con absoluta claridad, que no conviene admitir tantos
beneficios y exenciones, el gobierno no le prestó ninguna atención. Y en lugar de aceptar esta recomendación
hizo todo lo contrario, y aumentó los beneficios en un monto considerable.

Frente a esta abundancia de gabelas es comprensible la reacción airada de los empresarios ante el fallo de la
Corte Constitucional. Sus mensajes han sido apocalípticos, y ahora sí reclaman la seguridad jurídica que
olvidaron cuando las exenciones aumentaron.

Segunda evidencia: la caída de los recursos en el Marco Fiscal.

El gobierno ha reconocido que la ley fue de desfinanciamiento. Y esta aceptación es explícita en el Marco Fiscal.

Como se puede ver en el Cuadro siguiente, ese documento muestra que los ingresos del Gobierno Nacional
Central caerían del 16,6% del PIB en el 2019 a 15,7% en el 2030. Las proyecciones del propio Ministerio de
Hacienda son contundentes, y prueban que el gobierno reconoce que la ley de financiamiento no iba a
aumentar la participación de los impuestos en el PIB. En el cuadro es notoria la caída de los ingresos.
Ingresos y gastos del Gobierno Nacional Central (2018-2030) como porcentaje del PIB

Y para tratar de solucionar esta situación, al Ministro de Hacienda lo único que se le ocurre es imaginar que el
gasto público también va a disminuir. Y sueña con una caída de su participación en el PIB del 19% en el 2019
al 16,7% en el 2030.

Así como en materia de impuestos se desconocieron las recomendaciones de la Comisión de Expertos, también
por el lado del gasto se dejan de lado las propuestas que hizo la Comisión del Gasto, que consideró necesario
gastar más y mejor.

Como el gobierno ya había incorporado la menor financiación en sus estimaciones, no ha tenido ningún
inconveniente en hacerle eco a los mensajes alarmistas de los empresarios.

2. El crecimiento de la deuda pública se puede atenuar

Gracias a la caída de la ley de financiamiento es factible atenuar las presiones sobre la deuda pública.

Los gobiernos colombianos, y especialmente el de Duque, han cedido a la tentación Ponzi, más conocida en
Colombia como el juego de la pirámide que ha arruinado a tantos incautos y cuyo último ejemplo ruidoso fue
tal vez “el caso” David Murcia.

El famoso inversionista Ponzi —un inmigrante italiano que se enriqueció en Estados Unidos— creó pirámides
especulativas basadas en un principio sencillo: pagar deudas viejas con deudas nuevas. Para que el mecanismo
funcione es necesario ofrecer a los tenedores de sus títulos rentabilidades atractivas. El comportamiento Ponzi
se ha convertido en un punto de referencia para describir situaciones, como las del gobierno colombiano,
donde la única forma de responder a las deudas viejas es adquiriendo nuevas deudas. El gobierno ha
intensificado la emisión de TES y de diversas modalidades de bonos.

El monto más alto del presupuesto del 2020, que se acaba de aprobar en el Congreso, corresponde al saldo de
la deuda pública, que es de 59,7 billones de pesos. Este valor se distancia de manera considerable del segundo
gran rubro, que es el de educación (43,1 billones).
Es claro que el gobierno ha optado por cubrir los faltantes fiscales a través de deuda pública, que crece como
espuma. El saldo de la deuda del sector público no financiero está alrededor del 57% del PIB. En el 2012 el
porcentaje era de 40,6%. El saldo de la deuda pública sigue creciendo sin que el gobierno haga nada para
frenarlo.

Un buen ejemplo del manejo alegre de la deuda es la solución de “punto final” en el sector de la salud, que se
hará mediante emisión de TES con diversos plazos de maduración. Este mecanismo traslada el problema a los
gobiernos siguientes. Y, además, esconde su impacto fiscal porque estas emisiones de deuda se hacen sin que
previamente se haya reconocido el gasto correspondiente en el presupuesto.

3. Repensar la reforma tributaria

No conviene volver a presentar la reforma que adoptó la “ley de financiamiento”.

Antes que actuar con afán, es preciso repensar dos temas fundamentales. El primero relacionado con los
impuestos y el segundo con la productividad.

Los impuestos. La tributación tiene problemas serios que no resolvía la ley de financiamiento, y que valdría la
pena considerar con mayor detenimiento. Destacamos tres.

El primero es el bajo nivel de tributación. Como se observa en el cuadro siguiente, en el 2030 los ingresos
apenas serían del 15,7% del PIB, que es una cifra muy baja en el panorama latinoamericano, y bajísimo cuando
se compara con los países del norte de Europa, donde la presión tributaria supera el 50% del PIB.

El segundo es la incapacidad de hacer una reforma tributaria que efectivamente sea estructural. En 27 años se
han realizado 14 reformas, con alcances muy limitados e inspiradas en angustias de muy corto plazo.

Y, finalmente, no se ha logrado armonizar la tributación del nivel nacional con la de los gobiernos locales.
Aunque todas las veces se insiste en la necesidad de coordinación, este objetivo no se ha logrado.

La productividad. Vale la pena aprovechar estos días para replantear la falsa lógica de los gremios y del propio
gobierno, que atribuyen al “exceso” de impuestos el desempeño poco satisfactorio de nuestra economía.

Esta relación de causalidad no es cierta, y le está haciendo mucho daño a la economía. En vez de ir contra la
eficiencia productiva, los impuestos y el gasto del gobierno bien utilizados crean condiciones propicias para
impulsar la inversión privada, y generar empleo, ingresos y crecimiento.

Conclusión

Según el comunicado de prensa de esta semana sobre su sentencia C-481 de 2019, la Corte Constitucional fue
bastante ponderada al disponer que la inexequibilidad tenga efectos a partir del 1 de enero de 2020. Le da la
oportunidad al Gobierno y al Congreso de discutir una nueva reforma en lo que resta del actual periodo
legislativo.

El ministro de Hacienda ha dicho que “vamos a presentar exactamente la misma ley de financiamiento en el
Congreso, eso lo haremos en próximos días, el Presidente Iván Duque nos dio la instrucción y se llevará el
mismo texto”.

Esta sería una decisión equivocada. La ley de financiamiento tuvo serios problemas de trámite y, ni en lo
formal, ni en lo sustantivo, es lo que necesita país. ¿Por qué no aprovechar esta nueva oportunidad para
avanzar, entre otros temas, en la equidad tributaria?
OPINIÓN DE LOS GREMIOS CON RESPECTO A ESTA LEY

Prácticamente todos los gremios económicos están a favor de la ley y, casi unánimemente, le han pedido a la
Corte que no la tumbe, pues esto afectaría el crecimiento de la economía colombiana (3,2 % para 2019, en
proyecciones del Banco de la República). El otro argumento que suele esgrimir el empresariado es el de la
seguridad jurídica y las afectaciones en la confianza inversionista.

En este sentido se pronunció la Andi, en cabeza de Bruce Mac Master: “Una eventual caída de la Ley de
Financiamiento sería extremadamente grave para la economía. Además de ser un importante golpe a la
Certidumbre Jurídica con que deben contar los agentes de los mercados, pondría en graves apuros el
financiamiento del Estado”.

En la opinión de este gremio, la Ley de Financiamiento “significó un importante avance al bajar la presión
tributaria de las empresas, contribuye a la competitividad que tanto se había reclamado desde el sector
privado y en general fortalece el sector empresarial en Colombia, el cual ya ha realizado una serie de
importantes inversiones a la luz del marco normativo que empezó a regir en 2019”.

Desde el Consejo Gremial Nacional (cuya presidencia está ahora en cabeza de la Sociedad de Agricultores de
Colombia, SAC) también se envió un mensaje a la Corte para que declare exequible la ley. Jorge Bedoya,
director de la SAC, dijo recientemente que “hacemos un llamado a la Corte Constitucional para que realmente
evalúe el impacto de lo que significaría para las finanzas públicas y también para el estímulo de la economía
que la Ley de Financiamiento se declarará inexequible”.

La opinión de Fenalco se suma a los llamados a no tumbar la ley. Jaime Alberto Cabal, presidente del gremio
de los comerciantes, dijo hace poco menos de un mes que “hago un llamado a las altas cortes porque en la Ley
de Financiamiento está sustentada la esperanza del crecimiento del país, con estímulos tributarios para que
los sectores tengan mejor funcionamiento y formalización”.

Además de los gremios, el gran defensor de la ley es, claro, el Gobierno. Más allá de la enorme cantidad de
detalles, el argumento de fondo de la administración Duque es que la ley es esencial para financiar los gastos
e inversiones públicas. Si estos recursos no están asegurados, Colombia podría no cumplir las metas trazadas
en la regla fiscal y de ahí para adelante el panorama no se ve tan agradable: esto llevaría, muy probablemente,
a un examen negativo por parte de las calificadoras de riesgo, lo que a su vez impactaría asuntos como la
inversión extranjera, por ejemplo.

Como bien se sabe, la ley no dejó contento a todo el mundo. Con más de 20 demandas, la iniciativa es
impopular entre varios sectores, por decirlo de alguna forma.

Para Mario Valencia, director de Cedetrabajo, la Ley de Financiamiento quedó mal diseñada desde el principio
y su principal peligro es que recaudaría menos dinero con cada año de puesta en marcha. “En el primer año
recauda $7 billones adicionales, pero en el segundo le entrega en exenciones tributarias a las empresas $9,5
billones”.

Las otras críticas a la ley están anudadas al desempeño de indicadores como el desempleo, que en la más
reciente medición del DANE llegó a 10,8 %, la depreciación del peso y la baja en exportaciones, que bajaron 5
% anual para el trimestre finalizado en julio (a pesar de que el dólar llegó a superar la barrera de los $3.500).
QUE HACE EL ESTADO CON EL PROYECTO DE LEY

En la Cámara de Representantes, el Gobierno radicó la reforma tributaria con la que reemplazaría la Ley de
Financiamiento, que tumbó hace una semana la Corte Constitucional.

El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, aseguró que: “Se está radicando exactamente el mismo texto.
Tiene algunas pequeñas diferencias, debido a que ya pasó el año y que la ley del Plan Nacional de Desarrollo
(PND) derogó o modificó algunos artículos”.

Y agregó que la iniciativa “tiene plena correspondencia con esas modificaciones, además de ocho artículos
menos relacionados con la normalización de activos, que se hizo en 2019 y no va en 2020. También hay unas
transiciones contempladas que ya se surtieron y por lo tanto cambia”.

Unas horas atrás, la misma Corte Constitucional había salvado el Régimen Simple de Tributación, con lo cual
este se mantiene vivo en la reforma radicada ayer.

A pesar de esto, se prevé que el texto salga del Congreso con mayores diferencias. Según el represente Óscar
Darío Pérez, del Centro Democrático, el proyecto va a tener la misma estructura del aprobado el año pasado.
“Si hay que hacerle ajustes, hay que tratar de hacerle los menores cambios posibles”, dijo.

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