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Desigualdad y política fiscal en América Latina / 13

La trampa de los países de


ingreso medio: desafíos para
la cooperación

Alejandro Foxley Rioseco*


CIEPLAN

El fortalecimiento de las Introducción


instituciones, la capacidad
de innovar para aumentar la Las economías de América Latina
productividad, el mejoramiento en la actualidad se ven enfrentadas
de la calidad de los recursos a un freno en su avance hacia
humanos y la capacidad de economías avanzadas y democracias
cooperación dentro de los estables. Los buenos resultados de la
países serán vitales para iniciar década anterior habían despertado
una nueva etapa que permita nuevamente expectativas positivas:
a América Latina salir de la estábamos escapando de la trampa
trampa de los países de renta de países de ingreso medio. Como
media. consecuencia, se le hacía creíble a
la gente de América Latina que era
posible pensar en una estrategia de
desarrollo estable y exitosa a futuro,
con un sólido crecimiento económico,
con menor desigualdad y mayor
protección social para los grupos más
vulnerables.

* Alejandro Foxley es Doctor en Economía por la Universidad de Wisconsin y actualmente se desempeña como
presidente de la Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN). Ha sido ministro de Hacienda, presidente
del Partido Demócrata Cristiano, senador de la República y ministro de Relaciones Exteriores de Chile. En el
ámbito de las instituciones y organismos internacionales ha sido Senior Associate de Carnegie Endowment for
International Peace, co-presidente del Directorio del Diálogo Interamericano, además de gobernador del Banco
Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.
El autor agradece la colaboración de Pablo Derpich en la preparación de este documento.
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Afinando la mirada: países de la OCDE para el periodo, el


cual fue de 7,1%.
diagnóstico de la
convergencia con países Más importante aún es que esta época
desarrollados de crecimiento económico permitió
una disminución de la pobreza y
Efectivamente, si examinamos con desigualdad. El gráfico 1 (a) muestra
más detalle la década 2003-2013 la evolución de la distribución de la
con datos del Banco Mundial, esta población por grupo socioeconómico
parecía confirmar una visión optimista para un agregado de 17 países de
del futuro: el PIB per cápita de Latinoamérica. Los umbrales1 de los
Latinoamérica crecía, en promedio, grupos socioeconómicos están basados
a 2,4% al año, muy superior al en el ingreso per cápita en dólares y
promedio de los países OCDE que era en poder de paridad de adquisitivo2
cercano al 0,9% anual. Lo anterior fue (PPA) equivalente a 2011. Se puede
consecuencia de un gran auge de la observar que la pobreza disminuyó
economía mundial, particularmente del 43% al 25% entre 2003 y 2013
de un aumento de la demanda de en la región. Además, hay países que
commodities y, sobre todo, de la fuerte lo hicieron excepcionalmente bien,
expansión de la economía china. Esto como es el caso de Uruguay, donde la
les permitió a países como Chile, pobreza pasó de ser del 32,5% en 2006
Argentina y Brasil crecer a tasas altas. al 9,4% en 2016; la pobreza extrema
se redujo desde el 2,5% al 0,3% para el
Por otro lado, este periodo de buena mismo periodo. Los buenos resultados
gestión económica permitió a los países permitieron a la clase media emergente
controlar la inflación, algo que había estabilizarse, logrando alcanzar, en
sido particularmente difícil para la el caso de Uruguay, una clase media
región. Podemos comparar el periodo consolidada cercana al 60%, la más alta
1990-2002 con la década 2003-2013. de Latinoamérica3. El caso contrario
Se observa que la inflación promedio lo presenta Argentina, que luego de
anual fue 6 puntos menor que en el lograr reducir considerablemente la
periodo anterior para el promedio pobreza en la década del 2000, rompió
de América Latina. De igual forma, la tendencia y una proporción alta de la
el desempleo se mantuvo en torno a clase media más vulnerable volvió a la
7,3%, muy cercano al promedio de los pobreza. Según las estadísticas oficiales

1. Línea de extrema pobreza (menos de 3,2 US$ al día); línea de pobreza (menos de 5,5 US$ al día); clase media
emergente (5,5 – 13 US$ al día); clase Media (13 – 70 US$ al día).
2. La paridad de poder adquisitivo (PPA) es un indicador que se utiliza para poder comparar de manera consistente
el nivel de vida de distintos países.
3. Banco Mundial, El Banco Mundial en Uruguay, 2017, Montevideo, Uruguay. Recuperado de https://www.
bancomundial.org/es/country/uruguay/overview
La trampa de los países de ingreso medio: desafíos para la cooperación / 15

Gráfico 1
Pobreza y Desigualdad en América Latina

(a) Pobreza, Clase Media Emergente y Clase Media 2000 - 2016

50
43.3
45
40 37.6
CLASE MEDIA EMERGENTE
35
32.4 35.4
30
CLASE MEDIA
25 23.6
POBREZA 24.6
20 22.7
15
10 9.9
POBREZA EXTREMA
5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Pobreza Extrema (menos de $3.2) Clase Media ($13 - $70)


Pobreza (menos de $5.5) Clase Media Emergente ($5.5 - $13)

(b) Coeficiente de Gini 2000 -2016

0,57 0,564
0,56
0,55
0,54
0,53
0,52 0,505
0,51
0,5
0,49
0,48
0,47
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fuente: Lac Equity Lab tabulados de SEDLAC (Banco Mundial)


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presentadas por el Banco Mundial, el lejos de alcanzar los niveles de ingreso


año 2018 el 27,3% de los argentinos por habitante de economías avanzadas.
vivía en la pobreza, mientras que el Esto cambió a partir del año 2003,
4,9% se encontraba en situación de donde el PIB per cápita de los países de
pobreza extrema. Latinoamérica pasó de ser el 34% del
de los países OCDE, para subir hasta
un 40% en el año 2013. Es decir, en
La desaceleración de este periodo América Latina estaba
la economía mundial y “convergiendo” con el PIB per cápita de
las crisis económicas los países desarrollados.
internas han afectado
Sin embargo, en la fase posterior que
fuertemente a América se inicia en 2014, todos los países
Latina desde el año disminuyeron su tasa de convergencia,
2014. o dejaron de converger, o simplemente
empezaron un proceso de retroceso
al compararse con los países OCDE. El
De igual forma, hubo un aumento
caso extremo es Venezuela, que perdió
del gasto social en América Latina.
toda la convergencia acumulada en
Esto, sumado a un incremento de
la década de 2003-2013 y, además,
los ingresos en los sectores más
retrocedió considerablemente en años
bajos de la distribución, permitió
recientes. Una tendencia similar ha
una importante disminución de la
ocurrido en Argentina, que se alejó de
desigualdad medida por el coeficiente
los países desarrollados en 2 puntos
de Gini. Se puede observar en el gráfico
adicionales los últimos años. También
1 (b), que el coeficiente ha bajado
Brasil, que sufrió una de sus peores
considerablemente, pasando de 0,564
crisis en décadas en los años 2015-
en 2000 a 0,505 en 2016, lo cual
2016, aumentó su divergencia con
implica una caída cercana al 10%.
los países desarrollados en 5 puntos
porcentuales. Esta crisis de la economía
Sin embargo, la situación en América
brasileña se vio magnificada por una
Latina ha cambiado en los últimos
caída en el consumo de los hogares,
años. La desaceleración de la economía
por una importante disminución de la
mundial y las crisis económicas
inversión y una desconfianza ciudadana
internas han afectado fuertemente a
que derivó en una aguda crisis política.
la región desde el año 2014. El gráfico
2 muestra el PIB per cápita PPA de
América Latina como porcentaje del Trampa del ingreso medio
promedio de países OCDE para 1990- en Latinoamérica
2017. Se observa que, desde el año
1990, la región estaba “divergiendo”, El fenómeno que ha afectado a
es decir, se encontraba cada vez más América Latina en los últimos años
La trampa de los países de ingreso medio: desafíos para la cooperación / 17

Gráfico 2
PIB per cápita PPA, % de Latinoamérica con respecto al promedio
OCDE 1990-2017

40%
39%
CONVERGENCIA
38%
37%
36%
35%
DIVERGENCIA
34%
33%
DIVERGENCIA
32%
31%
30%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial4

ha sido frecuente en esta y otras 2. Baja calidad de la educación y lenta


regiones del mundo cuyas economías transferencia de conocimiento e
alcanzan un ingreso propio de países de ideas innovadoras.
desarrollo intermedio. Estas economías 3. Excesiva desigualdad y
frecuentemente repiten el mismo desprotección social.
síndrome: comienzan a caer en lo que
4. Incapacidad del sistema
se ha llamado “la trampa de los países
institucional para proveer
de ingreso medio”.
estabilidad, transparencia y buena
gestión estatal5.
Los factores que llevan a la trampa del
ingreso medio pueden agruparse en
Observando los actuales precarios
cuatro:
resultados económicos en América
Latina, la interrogante que
1. Desaceleración del crecimiento
surge es: ¿por qué las economías
por incapacidad de lograr mejoras
latinoamericanas parecen tan proclives
continuas en competitividad y
a caer en la trampa de los países de
productividad.
ingreso medio? Se trata de economías

4. Banco Mundial. World Development Indicators, 2019. https://data.worldbank.org/ Fecha de consulta: marzo
de 2019.
5. Foxley, A., La Trampa del Ingreso Medio. El Desafío de esta Década para América Latina, CIEPLAN,
Santiago, 2012.
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abiertas a los mercados mundiales pero la baja capacidad de estos países para
con su producción y exportaciones reformar el aparato del Estado, con el
muy concentradas en commodities. objetivo de convertirlo en un agente
La escasa diversificación productiva articulador de los actores, públicos y
y de exportaciones genera una alta privados, como sucedió en los casos
dependencia de estas economías al más emblemáticos de las economías
ciclo económico mundial, debido a asiáticas que salieron a tiempo de la
que el precio de las materias primas trampa de ingreso medio.
sigue y refuerza ese ciclo. En la parte
expansiva del ciclo, se generan altos
Algunos componentes
ingresos incluyendo los que recibe
el Estado. Los recursos públicos para destrabar el freno al
abundantes permiten a su vez expandir crecimiento en la nueva
el gasto social y reducir la pobreza. etapa
Esta tendencia se revierte durante la
desaceleración global. Se reduce el A continuación se destacan algunos
crecimiento, aumenta la pobreza y las temas prioritarios en una agenda
desigualdades. Crece el desempleo y de futuro para América Latina que
se instala una inseguridad en la vida apuntan a poder sortear la trampa de
cotidiana. Se debilita la confianza en las ingreso medio.
instituciones. Esto se refuerza porque
aún en la buena fase de crecimiento, A. Diversificación e integración
América Latina ya estaba sumergida en desde la base productiva
una falta de transparencia de muchas
instituciones públicas, con reiteradas Ya se ha construido un consenso en la
muestras de corrupción. región en cuanto a la conveniencia de
políticas macroeconómicas estables
De igual forma, la región no ha sido en el tiempo y de ahorrar una buena
capaz de mantener constantes mejoras proporción de las ganancias cíclicas por
de la productividad. Si se examina la alto precio de las materias primas. ¿Es
variación de la PTF6 para 2014-2017, esto suficiente?
esta ha sido negativa en todos los años
para el promedio de Latinoamérica. En esta nueva etapa, las economías
Este estancamiento de la productividad emergentes tienen que aprender a
se explica por la poca capacidad de competir con economías desarrolladas
innovar en los procesos productivos, la en un mundo globalizado. Aquí la
baja calidad de los recursos humanos y experiencia de los países de Asia,

6. Datos obtenidos en The Conference Board. Total Economy Database™ (Versión ajustada), Noviembre 2018.
Fecha de consulta: marzo de 2019.
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incluyendo China y Vietnam, es requiere dar fuerte énfasis a reducir


determinante. Los actores principales los costos de transporte intrarregional,
en ese proceso han sido las empresas, a aumentar la conectividad territorial
nacionales o transnacionales, que y asegurar la explotación de sus
han ido integrándose en cadenas de abundantes recursos energéticos,
producción en todo el Este de Asia de accesibles a todos los países a través de
forma cooperativa, y exportando, a marcos jurídicos que den estabilidad y
partir de allí, sus productos al resto del faciliten las inversiones en este campo.
mundo.
B. Para mayor competitividad:
es urgente mejorar la calidad
Ahora y hacia el futuro, de los recursos humanos en
el rol de la creatividad y América Latina
el pensamiento crítico
serán esenciales para Las mediciones comparadas de
calidad de la educación entre países,
el desarrollo de nuevos como las pruebas PISA, muestran
productos y procesos fuertes déficit para América Latina
productivos. en todos los niveles. Se hace urgente
reemprender reformas al sistema
En América Latina, en cambio, se ha educativo aprendiendo de los aciertos
llevado adelante el proceso inverso: y errores en la primera generación de
numerosos y diversos tratados de reformas educativas llevadas adelante
integración, aprobados por gobiernos por los países latinoamericanos. En
y con escasos resultados prácticos este nuevo periodo, los desafíos
en cuanto a mayor dinamismo o son avanzar en sistemas educativos
integración en la base productiva. Un menos rígidos, que sean capaces de
nuevo enfoque requeriría invertir el incentivar las “habilidades para el
orden en el proceso, dando una alta siglo XXI”, es decir, será crucial que los
prioridad a todo aquello que facilite la nuevos profesionales sean capaces de
integración de cadenas de producción adaptarse en un entorno cambiante y
en la región latinoamericana y, globalizado. Ahora y hacia el futuro, el
consecuentemente, facilitando rol de la creatividad y el pensamiento
el surgimiento de “multilatinas” crítico serán esenciales para el
capaces de competir con las desarrollo de nuevos productos y
mejores transnacionales europeas, procesos productivos7. En este sentido
estadounidenses o asiáticas. Ello será útil aprender de las experiencias

7. Meller, P., Claves para la Educación del Futuro. Creatividad y Pensamiento Crítico. Santiago, Chile, Catalonia,
2018.
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más exitosas realizadas por los del sistema educativo, favoreciendo


países escandinavos, por Corea y por la incorporación de los jóvenes al
Singapur, entre otros. mercado de trabajo, y transformando la
investigación académica en innovación
También será relevante la capacidad empresarial8. Un programa similar,
que tengan los países de América establecido en América Latina, ayudaría
Latina de retener a sus mejores a la integración regional a partir de
talentos y evitar la “fuga de cerebros” los recursos humanos, más aún si se
a países desarrollados, generando realiza no solo a nivel de pregrado, sino
las condiciones necesarias para que también de empresas y postgrados.
los profesionales más capacitados
puedan permanecer y desarrollar sus C. La revisión del modelo de
capacidades en la región. provisión de servicios sociales

Será relevante la En las décadas pasadas se decidió


focalizar la política pública social y
capacidad de los países los recursos del Estado en los más
de América Latina de pobres. Al mismo tiempo se procedió
retener a sus mejores al desarrollo gradual de un “private
talentos y evitar la welfare market” para el resto, usando
una expresión de Esping Andersen. La
“fuga de cerebros” a provisión privada de servicios sociales
países desarrollados. para la clase media se financiaría por
la contribución de las familias con sus
Por otro lado, una forma de potenciar propios recursos.
la cooperación entre los países de
Latinoamérica sería tomar como Los resultados de este esquema son
ejemplo el programa Erasmus de la mezclados. La focalización de los
Unión Europea y el programa de la recursos públicos ha producido avances
Secretaría General Iberoamericana significativos en la reducción de la
(SEGIB) llamado “Campus pobreza. Pero los resultados para la
Iberoamérica”, el cual busca potenciar clase media no han sido satisfactorios
la movilidad y cooperación entre 22 en términos de las expectativas que se
países de Iberoamérica. Esta propuesta habían generado.
tiene como objetivo el crecimiento
inteligente de la región, contribuyendo El acceso a servicios privados de
a garantizar y homogeneizar la calidad educación, salud, vivienda y otros ha

8. Para más detalles: https://campusiberoamerica.net/es.


La trampa de los países de ingreso medio: desafíos para la cooperación / 21

mejorado en teoría, pero el costo para correcciones a ese sistema de


las familias ha subido drásticamente provisión de servicios sociales. Los
en relación a su capacidad de pago. Un elementos centrales de esta propuesta
ejemplo es el costo de la educación son: darle una mayor importancia
superior privatizada en Chile. El arancel al financiamiento público como
universitario promedio es del 40% un igualador de oportunidades,
del ingreso per cápita. Para el decil de incluyendo a la clase media emergente;
menores ingresos enviar un hijo a la poner un techo al financiamiento vía
universidad significa pagar un arancel contribuciones de las familias; y llevar
equivalente al 100% del ingreso familiar. adelante una mejor regulación de
Esta realidad empuja a las familias, costos y aranceles por parte de los
especialmente a las de clase media proveedores privados, sector que ha
emergente, a un sobreendeudamiento acumulado excesivas utilidades a pesar
imposible de manejar. de los pocos años en que este sistema
ha estado vigente.
El acceso a servicios D. Mejorar la calidad de las
privados de educación, instituciones y su transparencia
salud, vivienda y otros
ha mejorado en teoría, En la práctica, hay áreas completas
de la política pública en que las
pero el costo para disposiciones legales o reglamentarias
las familias ha subido no se ejecutan por deficiencias
drásticamente en en las instituciones que deben
implementarlas, o por un mal diseño de
relación a su capacidad las regulaciones.
de pago.
Dos ejemplos conectados con el
Claramente, la mayor movilidad social tema anteriormente discutido de la
que acompaña a la reducción de la vulnerabilidad de las clases medias
pobreza no ha sido acompañada de sirven para ilustrar el punto. La
instrumentos eficaces para atacar la escasa regulación o ineficacia de las
volatilidad de ingresos y la inseguridad instituciones reguladoras en el campo
económica que la propia movilidad de la provisión de servicios sociales
genera. Esta se ha convertido en una por parte de proveedores privados
fuente de descontento social que se se ha hecho evidente en el caso de la
expresa en manifestaciones contra “el educación superior en Chile. El ejemplo
modelo” e incluso contra “el sistema”. se puede extrapolar a otros países y a
otros ámbitos como a los proveedores
A la luz de los hechos, se hace obvio privados de servicios de salud. Estos
que es necesario llevar adelante temas van a adquirir enorme relevancia
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en América Latina a medida que Conclusión


continúa expandiéndose su clase media
y que esta no dispone de los ingresos En esta etapa de freno del crecimiento
adecuados para pagar los costos que y de descrédito de las instituciones
cargan los proveedores privados por se debilita, también, la capacidad de
estos servicios. construir acuerdos políticos y sociales
amplios que habían permitido llevar
Otro ejemplo se da en el sector adelante, desde la década de los
financiero. En efecto, la mayor noventa, las reformas económicas y
movilidad social en América Latina sociales que fueron esenciales para
genera una explosión de demanda impulsar el crecimiento. En el nuevo
por bienes de consumo en todas escenario, la clase política compite más
sus formas. El sector financiero da bien por dar respuestas de corto plazo
acceso al crédito casi sin restricciones que satisfagan a clientelas específicas,
para hacerlo posible. Ello lleva a un perdiéndose una mirada estratégica
sobreendeudamiento y un deterioro que es la que permitió empezar a salir
en las carteras de crédito de bancos, de la trampa en la década anterior.
multitiendas y otras entidades
cuasifinancieras. La regulación en esta El fortalecimiento de las instituciones,
área es incluso más débil y precaria la capacidad de innovar para aumentar
que en algunas de la economías la productividad, el mejoramiento de
avanzadas que se han visto inmersas la calidad de los recursos humanos y la
en una crisis por factores similares. capacidad de cooperación dentro de
los países, es decir, de la clase política,
La mayor movilidad del sector público y privado y de los
actores sociales serán vitales para esta
social en América nueva etapa. De igual forma, así como
Latina genera una lo fue en su momento (e incluso hoy en
explosión de demanda día) la necesidad de los países de salir
por bienes de consumo de la pobreza, en la actualidad gana
preponderancia la necesidad de llegar
en todas sus a acuerdos amplios para dar finalmente
formas. un salto hacia economías avanzadas y
democracias estables.
La calidad de las instituciones,
su transparencia, probidad y Por otro lado, la vulnerabilidad
accountability en áreas claves en personal y familiar en América Latina
países de renta media en América no se vincula solamente a un acceso a
Latina debería ser tema central en empleos y mejores ingresos, también
una reflexión compartida sobre los afectarán el crimen y la violencia. En
desafíos pendientes en la región. este sentido, la región tiene una de
La trampa de los países de ingreso medio: desafíos para la cooperación / 23

las tasas de criminalidad más altas en


términos comparativos en el mundo.
La inseguridad en la vida cotidiana en
algunas áreas urbanas se ha convertido
en el tema de mayor preocupación para
quienes viven en ellas. El problema a
menudo se contamina y agrava por el
narcotráfico y sus mafias o carteles.
En esta materia hace falta un estudio
comprehensivo que compare políticas
exitosas y políticas no exitosas en la
región, así como analizar iniciativas
emprendidas en otras regiones del
mundo.

Finalmente, tener éxito en estos


objetivos, supone también asumir
nuevos desafíos: cómo dar respuesta a
tiempo a los desajustes estructurales
que generan el cambio climático,
el deterioro generalizado de las
condiciones ambientales y en la calidad
de vida, particularmente en las grandes
ciudades. También, cómo avanzar a
las demandas de igualdad de género
que será un componente esencial en el
logro de una mayor inclusión social en
los países de América Latina.

Todas las áreas anteriores debieran


ser ejes prioritarios para orientar la
cooperación iberoamericana en la
próxima década.