Consideraciones y propuestas sobre la estrategia de

desarrollo para México

Avance de la edición

Grupo Nuevo Curso de Desarrollo

Universidad Nacional Autónoma de México

Noviembre 2018

1
Primera edición: 30 de noviembre de 2018

D.R. © Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, Delegación Coyoacán, 04510, México D.F.

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la

autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Hecho en México

2
 Contenido

Primera parte

Presentación ..............................................................................10

El imperativo de la aceleración del crecimiento ...................13

Las insuficiencias del crecimiento…y
de la política económica ....................................................16

Política de desarrollo productivo ..........................................26

Industria manufacturera ...................................................26
Desarrollo rural y desafío alimentario ..........................31

Políticas redistributivas con énfasis en la protección

social universal, el empleo y los salarios ...............................35
Máxima prioridad a la atención de la juventud ...............36
Hacia un sistema de protección social universal
basado en derechos ............................................................39
El empleo de calidad como un objetivo central
y condición esencial de una estrategia económica
y social incluyente ............................................................42
Recuperación urgente de los salarios mínimos
y fortalecimiento de los salarios medios
y de la masa salarial..........................................................45
Políticas para una mejor adaptación a los cambios
que supone el trabajo del futuro .....................................48

Reforma hacendaria ..................................................................51

Gasto e inversión ...............................................................52
Reforma tributaria .............................................................56

3
 Reforma al federalismo fiscal ..........................................64

Adecuación del marco institucional para la planeación .......67

Segunda parte

Política y políticas para un nuevo curso de desarrollo ........73

Pactos sociales y crisis ..............................................................86

Introducción ......................................................................86
Acuerdos internacionales .................................................87
Autonomía gubernamental ................................................91
Los mercados de trabajo ....................................................94
Los pactos fiscales .............................................................97
La democracia ....................................................................99
Conclusiones ....................................................................101

Un nuevo desarrollismo incluyente vs

el estancamiento estabilizador:
Una Política Hacendaria diferente para sustentarlo .........107
Introducción ....................................................................107
Las visiones alternativas a debate en el 2018 .................111
El mundo ante una Gran transformación .....................114
¡El “Estancamiento estabilizador”
fracasado y obsoleto! .....................................................116
Hacia el modelo Neodesarrollista ................................119
Diez propuestas para una política hacendaria
diferente, que sustenta un crecimiento
acelerado con igualdad, el “Nuevo desarrollismo” ....120
Conclusión .......................................................................133
I. Lo fiscal, la realidad en cifras ...................................135
II. Las deficiencias del crédito bancario ........................137

La renegociación del TLCAN: desafio

y oportunidad para la economía mexicana .............................140

4
Rescate del petróleo, rescate de la Nación ..........................156
Una industria en desmantelamiento ...............................156
Cesión de reservas, territorio y soberanía ......................160
La frontera marítima .......................................................162
La contrarreforma constitucional
en materia energética ......................................................164
Una agresión potencial más a la soberanía
de la nación ......................................................................167
Una nueva política petrolera ..........................................168

La doctrina diplomática mexicana .........................................175

Características de la doctrina internacionalista
de los gobiernos posrevolucionarios .............................176
México durante la segunda guerra mundial:
el panamericanismo ..........................................................180
La doctrina internacionalista de México en el orden
internacional de la segunda posguerra mundial ...........182
Doctrina revolucionaria en la era de la Guerra Fría
y de la hegemonía priista .................................................185
Pragmatismo y revisionismo de la doctrina de
política exterior: De Carlos Salinas de Gortari a
Enrique Peña Nieto .........................................................188
Trump y el fin del sueño de integración con EUA .......195
Conclusiones ....................................................................197

Reactivación económica y tensiones geopolíticas –

Un escenario global complejo ...............................................202
Indicios tempranos de desaceleración ...........................208
Perspectiva de una desaceleración anunciada ...............210
Comercio internacional al alza
entre nubarrones restrictivos .........................................212
Un desempleo persistente, a pesar de la reactivación ....218
Condiciones financieras y el debate sobre
el endeudamiento .............................................................221

5
 Las tensiones políticas multilaterales o
el águila en el aviario ......................................................225

El futuro del trabajo y el contrato social ...........................230

Introducción ....................................................................230
Una mirada al trabajo a través de la historia ...............231
La aceleración del cambio tecnológico ........................233
Las bases de las instituciones del trabajo
del siglo XX se cimbran ..................................................235
Las incógnitas y los riesgos que surgen .........................239
La necesidad de reconstruir el contrato social ............242

Ingreso Ciudadano Universal ................................................247

Introducción ....................................................................247
Principios de Aplicación del ICU ....................................248
Justificación .....................................................................249
Antecedentes ...................................................................250
Experiencias en nuestro país ............................................253
Conclusión .......................................................................258
ANEXO. Características de Iniciativas presentadas
en el Poder Legislativo ICU Etapas, supuestos,
costos y fuentes de financiamiento ................................260

El Desafío del Empleo Tendencias globales

y perspectivas nacionales ........................................................271
La globalización y su impacto en el mundo
del trabajo ........................................................................271
Del crecimiento sin empleo a la gran recesión ..............273
De la cantidad y la calidad del empleo .........................274
Empleo vulnerable y economía gig ................................278
El sector servicios y la desindustrialización .................280
Mercados de trabajo y desigualdades ............................281
Propiciar el trabajo decente ...........................................283
El panorama laboral en México .....................................285
El mercado laboral .........................................................287

6
 Los salarios y la calidad del empleo .............................292
Desigualdades ..................................................................294
La dimensión regional .....................................................299
Políticas de protección y fomento al empleo ...............301
Debilidad institucional ...................................................303
Conclusiones ....................................................................305

Las violencias y la Cuestión Social ......................................317

Violencias, en plural .......................................................317
Efectos de las violencias en la Cuestión Social ..........329
Efectos de las violencias en el Espacio Social .............337
A manera de conclusión: La urgencia
de una nueva política social ............................................348

Presupuesto y derechos sociales ............................................357

7
 Miembros del Grupo Nuevo Curso de Desarrollo

Rolando Cordera (coordinador), Eugenio Anguiano, Ariel

Buira, Cuauhtémoc Cárdenas, Mauricio De Maria y Campos,
Enrique Del Val, Saúl Escobar, Gerardo Esquivel, Mario Luis
Fuentes, Carlos Heredia, David Ibarra, Leonardo Lomelí, Juan
Carlos Moreno Brid, Ciro Murayama, Jorge Eduardo Navarrete,
Enrique Provencio, Jaime Ros, Norma Samaniego, Francisco
Suárez Dávila, Carlos Tello.

8
Primera parte

9
 Presentación

El Grupo Nuevo Curso de Desarrollo (GNCD) surgió bajo el

auspicio de la Universidad Nacional Autónoma de México para
reflexionar sobre las consecuencias de la Gran Recesión de 2008-
2009 y sus implicaciones para el futuro de la sociedad mexicana.
Pasado el periodo de emergencia, el GNCD se mantuvo para
propiciar una deliberación acerca de las mejores rutas que
conduzcan a un crecimiento económico de alta calidad social,
con mejores estructuras distributivas, empleos dignos, seguridad
social universal, sustentabilidad ambiental y otros rasgos de un
desarrollo inclusivo.
A lo largo de sus diez años el GNCD ha publicado diversos
libros con ensayos de sus integrantes, y comunicados sobre temas
urgentes. En esta entrega, el énfasis tanto del artículo inicial
como de las colaboraciones individuales, está colocado en el
señalamiento de posibles opciones de política económica y social
ante los desafíos del nuevo gobierno que inicia el 1º de diciembre
de 2018, con el que también comienza el cumplimiento del amplio
mandato de transformación contenido en el resultado electoral
del 1º de julio. Retomamos algunos de los planteamientos y
propuestas formulados en diversas coyunturas de esta década,
de especial relevancia en este momento crucial para la vida de
la nación.
Desde el pimero de sus plantemientos, el GNCD ha sostenido
que “el problema principal de la economía mexicana […] es la
permanencia de una estrategia que induce el desmantelamiento
del aparato productivo y perpetúa la desigualdad”. Se requiere,
por tanto, la articulación de un enfoque integral en las propuestas
específicas de política económica y social, así como la reforma
10
de la estructura institucional que sustenta su formulación,
ejecución y seguimiento. Por ello, “proponemos la revaloración
del papel del Estado en la economía, como actor fundamental,
en el objetivo toral de terminar con la economía del privilegio de
unos cuantos […] Para garantizar que los mercados funcionen
de manera eficaz y la economía crezca, se necesita contar con un
régimen amplio y efectivo de protección social universal, con un
Estado fuerte y transparente que rinda cuentas”1.
A principios de 2017, el GNCD subrayó que “la economía
mexicana lleva tiempo entrampada en una senda de muy bajo
crecimiento y ha perdido impulso en años recientes. De hecho,
para 2017 se espera un alza del PIB real menor al 1.8% [resultó
de 2%]. La brecha del PIB per cápita frente al de EUA se ha
ampliado sistemáticamente y se ubica en niveles comparables a
los de mediados del siglo XX; la incidencia nacional de la pobreza
va al alza desde hace ocho años; la vulnerabilidad afecta a casi
el 80% de la población, y el mercado de trabajo sufre de gran
precariedad, dando lugar a un índice de pobreza laboral superior
al 40%.” Para salir de esta trampa se propuso transformar “la
estructura productiva, dinamizar el mercado interno [y] colocar
al combate a la desigualdad como preocupación central de la
agenda macroeconómica”, a través de introducir “cambios
importantes en cuatro áreas de la política económica, muy
interrelacionadas entre sí: i) Política de desarrollo productivo,
que incluye cambios en la política cambiaria y de financiamiento;
ii) Políticas redistributivas, con énfasis en empleo y salarios;
iii) Política fiscal, para influir tanto en el nivel y composición
del ingreso y el gasto públicos, como en las estrategias de
financiamiento, y iv) Adecuación del marco institucional para
el diseño y planificación de las nuevas políticas, así como su
ejecución y evaluación.” Se subrayaba así la necesidad de
“responder a esta coyuntura crítica [derivada de la actitud hacia

1 “Presentación”, México frente a la crisis – Hacia un nuevo curso de desarrollo, GNCD,

UNAM, octubre de 2010, pp 12-13.

11
México del entonces nuevo gobierno estadounidense] en función
del interés nacional de largo plazo. No basta con replantear los
temas puntuales de la relación bilateral que han sido puestos
en cuestión, sino, como tantas veces ha propuesto este Grupo,
hay que colocar a la nación en un nuevo curso de desarrollo
—menos vulnerable y dependiente, más sostenible, equitativo
y compartido. Para hacer frente a este desafío, México debe
responder mediante el replanteamiento de su propio rumbo de
desarrollo y la reforma del marco institucional que lo sustenta”2.
Dado que la redacción de este documento se concluyó el
30 de septiembre, no se incorporan consideraciones sobre la
renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte, ni sobre diversas medidas anunciadas en el proceso de
transición gubernativa, como las modificaciones a la estructura
institucional de la administración pública o las decisiones sobre
ingresos y gastos de la Federación en 2019, en espera de su
formulación definitiva y de las modificaciones legislativas a
que den lugar. Estas y oras cuestiones serán en su momento
analizadas y consideradas por el Grupo.
Tanto el entorno de persistente bajo crecimiento, como los
ámbitos de política enumerados, reclaman atención prioritaria
en la transición y en el despegue del nuevo gobierno. Las
posiciones y propuestas del GNCD sobre cada una de ellos
integran esta entrega.

2 GNCD, “En defensa del interés nacional – Ante la coyuntura crítica, ¿qué hacer?,
UNAM, 2017, pp 1, passim (www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx/docs/
GNCDEnDefensaIntNal.050217.pdf).

12
 El imperativo de la aceleración del crecimiento

Tras decenios de dinámica claramente insuficiente, la aceleración

del crecimiento económico aparece como la prioridad más
importante e inmediata del nuevo gobierno, sobretodo si se
considera inoportuno realizar una reforma fiscal y allegarse más
recursos públicos para atender las prioridades nacionales. Debe
tenerse en cuenta que la mera restructuración del gasto público
genera un flujo constante de recursos a precios constantes, pero
decreciente como porcentaje del PIB a lo largo del tiempo.
Resultaría, sin embargo, claramente insuficiente para atender las
prioridades nacionales en materia de infraestructura y reforma de
los sistemas de salud y pensiones, para mencionar solo dos de los
mayores desafíos.
Se parte del supuesto de que la estructuración del gasto
público en 2019 generará recursos invertibles en nuevos
programas sociales y de infraestructura por 2.5% del PIB de
2018, equivalente a alrededor de 555 mil millones de pesos a
precios de 2017. Estos recursos se mantienen en el tiempo y
representan un flujo permanente, independiente del ritmo de
crecimiento económico. Este flujo es constante como porcentaje
del PIB de 2018 pero, desde luego, por el crecimiento del PIB
en el tiempo, es un flujo decreciente respecto del PIB de cada
año sucesivo. Este sería el escenario base para una trayectoria de
crecimiento real del 2% anual.
Conviene comparar este escenario base con dos escenarios
alternativos de crecimiento del PIB, con tasas de 4% y 6%
anual respectivamente, a partir de 2019. El mayor crecimiento
en estos dos escenarios genera recursos públicos adicionales con
respecto al escenario base que se calculan con el supuesto de
13
que no hay cambios en el nivel y composición de los impuestos.
Más precisamente, se calculan suponiendo que los ingresos
presupuestales no petroleros (18.9% del PIB en 2017) se
mantienen constantes como proporción del PIB, pero al crecer
éste más rápido que en el escenario base, el crecimiento genera
recursos adicionales que se agregan a los fondos invertibles en
infraestructura física y social.
Como muestra el cuadro 1, el impacto de una aceleración del
crecimiento es notable. Para su tercer año, el gobierno dispondría
de recursos invertibles 50% superiores a los del escenario base
en el escenario con crecimiento anual de 4% y 100% superiores
en el escenario de 6%. Para fines de sexenio, el gobierno podría
invertir dos veces más que en el escenario base con crecimiento
de 4% y por encima de tres veces más con crecimiento de 6%.
Todo esto, sin modificar un solo impuesto. El problema, claro
está, es si resulta viable acelerar el crecimiento sin, al mismo
tiempo, realizar una reforma fiscal.
Cuadro 1. Recursos invertibles por restructuración del gasto
público bajo distintos escenarios de crecimiento

2019 2010 2021 2022 2023 2024

Escenario de 2% anual
PIB (Mmp 2017) 555 555 555 555 555 555
% / PIB 2018 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5
Escenario de 4% anual
PIB (Mmp 2017) 639 727 822 922 1,027 1,133
% / PIB 2018 2.9 3.3 3.7 4.1 4.6 5.1
Rel esc base 1.15 1.31 1.48 1.66 1.85 2.04
Escenario de 6% anual
PIB (Mmp 2017) 723 904 1,100 1,311 1,537 1,776
% / PIB 2018 3.3 4.1 2.45 5.0 6.9 8.0
Rel esc base 1.30 1.63 1.98 2.36 2.77 3.20
Fuente: Elaboración propia, (2018).

14
 Anexo

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

Recursos públicos (% PIB) = 18.9% anual Ingresos presupuestarios no petroleros
PIB g= 2%a 21,767 22,202 22,646 23,099 23,561 24,032 24,513 25,003
a
Rec Pub 4,113 4,196 4,280 4,366 4,453 4,542 4,633 4,731
PIB g=4%b 21,767 22,202 23,090 24,013 24,974 25,973 27,011 28,092
Rec Puba 4,113 4,196 4,364 4,538 4,720 4,909 5,105 5,309
a
Rec extra 0 0 84 172 267 367 472 578

15
Rec extra % PIB 2018 0.38 0.78 1.20 1.65 2.13 2.60
PIB g = 6%c 21,767 22,202 23,534 24,946 26,443 28,030 29,711 31,494
Rec Púba 4,448 4,715 4,998 5,298 5,615 5,952
Rec extraa 168 349 545 756 982 1,221
Rec extra % PIB 2018 0.76 1.57 2.45 3.41 4.42 5.50

a Miles de millones de pesos a precios de 2017

b 4% a partir de 2019
c 6% a partir de 2019

Fuente: Elaboración propia, (2018).

Las insuficiencias del crecimiento…y de la política económica

En un planteamiento de fondo dado a conocer a finales de 20153,

el GNCD resumió su visión en tal momento de la trayectoria de
la economía y los titubeos de la política económica de México:
“Tras la profunda crisis de 2009 seguimos sin lograr una
recuperación económica y social sostenida, generalizada y
compartida. El desempeño continúa siendo decepcionante
en relación, sobre todo, con las necesidades de ampliación y
modernización de la infraestructura y la planta productiva, la
creación de suficientes empleos de calidad y la superación de
la pobreza. Los ingresos de la mayor parte de la población,
reflejados en la masa salarial y otros indicadores, continúan
siendo inferiores en valores reales a los que existían antes de la
Gran Recesión”.
A partir de 2012 los pronósticos de crecimiento se han
ajustado constantemente a la baja por razones diversas, pero
principalmente por la incapacidad nacional para invertir lo
suficiente, recuperar el consumo y el mercado interno. A partir
de 2015, a las razones anteriores se sumaron factores externos,
sobre todo la caída de los precios del petróleo. Constatamos que
la recuperación después de la Gran Recesión fue insuficiente
para alcanzar las metas y concretar las expectativas sociales de
empleo, ingreso y bienestar.
Ante el deterioro en algunas de las principales variables
económicas externas e internas, estamos ante un escenario más
complejo, en un entorno de desgaste político, de liderazgos
debilitados y de un escepticismo y disgusto social que
retroalimentan las menguantes expectativas económicas.

3 Grupo Nuevo Curso de Desarrollo, “El cambio económico y social reciente”, en Rolando
Cordera (coordinador general), Más allá de la crisis – El reclamo del desarrollo, Fondo de
Cultura Económica, México, 2015: “Introducción”, pp 15-16, y “Política económica
insuficiente”, pp 26-33.

16
 La incertidumbre por la inseguridad pública, la irritación
creciente ante la corrupción, la baja credibilidad y las muestras
de incapacidad para promover grandes proyectos de inversión
nacional pública y privada, entre otros aspectos, configuraron un
entorno aún más complejo y adverso. Nos encontramos en una
situación que hereda rezagos estructurales, a la que se agregan
nuevos problemas de coyuntura, unos derivados del entorno
global, otros internos.
La orientación general de política hacia el desarrollo, que
incluso el Fondo Monetario Internacional (FMI) propone,
subraya la necesidad de revigorizar las políticas de estímulo al
crecimiento, a través, entre otras medidas, de mayores inversiones
en infraestructura con vistas a reforzar el crecimiento potencial
y alejar el riesgo del estancamiento secular. El comportamiento
de la inversión ha sido débil a pesar de la afluencia de inversión
extranjera directa en algunas ramas, destacadamente la
automotriz.
El mediocre desempeño económico mostrado por México
obedece tanto a causas estructurales como de corto plazo. Los
desfavorables factores externos, entre ellos el neo proteccionismo
comercial, operan frente a un telón de fondo de baja inversión
pública y privada, y frente a una política macroeconómica
desfavorable al crecimiento que lleva actuando por lo menos
década y media.
Después de la Gran Recesión de 2009, la economía mexicana
no ha encontrado un rumbo de crecimiento sostenido. A largo
plazo se mantiene en lo general el patrón de insuficiencia
dinámica, e incluso se han reafirmado algunos signos de mayor
debilidad estructural, al menos en lo que se refiere al desempeño
de la inversión y al bajo nivel del consumo interno.
La discusión que se generó no solo durante la crisis de
2009 sino también en los años siguientes, sobre la necesidad
de impulsar políticas proactivas para crecer y distribuir mejor,
apuntó a la activación de medidas para el fortalecimiento de
17
las capacidades productivas a partir de la inversión, la reforma
del presupuesto público y el impulso de los encadenamientos
productivos nacionales para estimular la formación de capital y
aprovechar el auge exportador, y también a la necesidad de poner
en marcha un gran rescate social para enfrentar la desigualdad
y la pobreza, mejorar los servicios sociales y, en general, para
propiciar el dinamismo del mercado interno y la demanda
nacional.
Parte de esas directrices fue retomada en los programas
oficiales de desarrollo presentados al inicio del periodo de
gobierno 2012-2018, y en alguna medida reflejaron el debate
global sobre las fallas de la política de desarrollo, el crecimiento y
el aumento de la desigualdad. Sin embargo, tras la crisis y la oleada
de reformas de 2012 a 2014, lo que prevaleció fue una política
que en los hechos fue incapaz de propiciar un mayor dinamismo
productivo y de superar las trabas que han mantenido elevados
los niveles de pobreza y desigualdad y los rezagos sociales y de
infraestructura, todo ello en el marco de mayor inseguridad, el
debilitamiento de la capacidad de conducción pública por parte
de la autoridad y la menor credibilidad de las instituciones frente
a la ciudadanía.
Los años recientes de la economía mexicana se enmarcan en
otro ciclo de inestabilidad, caracterizado, en una apretada síntesis,
por el bajo crecimiento tendencial, la estabilidad de las variables
macroeconómicas fundamentales, la incapacidad de generar
el empleo requerido y la permanencia de los niveles inerciales
de pobreza y desigualdad, en un contexto de dinamismo de las
exportaciones. Después de 2015 esa situación se afianzó por la
aplicación de restricciones al gasto público.
Con frecuencia se menciona que México sorteó bien la crisis
de 2009 y que su desempeño ha sido favorable en comparación
con otros países y regiones, o frente a otros periodos de las
décadas recientes. El crecimiento económico mexicano posterior
a 2009 ha sido inferior al de los años noventa. En comparación
18
con el desempeño promedio de los países catalogados como
emergentes y en desarrollo, el de México ha seguido siendo
inferior. Son muy conocidos los contrastes con otros países,
pero destaca el rezago en el PIB per cápita frente a EUA, con la
pérdida de varios puntos porcentuales desde los años ochenta
hasta 2010-2017.
Como lo han reiterado diferentes diagnósticos, la economía
mexicana ha sido incapaz de alcanzar el ritmo de crecimiento de
largo plazo tras el repunte posterior a la crisis, es decir, ha estado
por debajo de su potencial inercial, que de por sí equivale a una
expansión insuficiente para generar los empleos requeridos. Luego
de 2009, sin embargo, las exportaciones recuperaron su crecimiento.
El crecimiento exportador de los años recientes se
concentró sobre todo en las manufacturas, y especialmente
las automotrices, pero no ha sido suficiente para impulsar a la
economía en su conjunto por su débil efecto de arrastre causado
por el bajo nivel de integración o encadenamiento nacional. El
bajo crecimiento ha sido, así, una consecuencia, sobre todo,
del insuficiente crecimiento de la inversión, en particular la del
sector público, sobre todo después de 2015.
El desempeño del mercado laboral, marcado por la
precariedad y asociado además a una mayor concentración
factorial del ingreso, ya ha tenido consecuencias en la evolución
del índice de desarrollo humano de México. Si bien éste sigue
mejorando relativamente por las tendencias en educación y salud,
se ha rezagado en comparación con otras regiones del mundo, a
causa del mal desempeño del ingreso disponible de la población.
Ahora, tras otra década de malos resultados económicos,
parecería sensato replantear, o al menos someter a debate,
algunos cambios de política macroeconómica, incluso si se da
por hecho que las reformas estructurales de 2001-2014 estén
operando o vayan a funcionar correctamente. Aún más, para
que dichas reformas funcionen, se requerirá una revisión de
los supuestos de política económica, que más bien propician el
19
estancamiento. En especial, deben considerarse opciones para
activar capacidades internas vinculadas a la demanda, sobre
todo en la política de salarios, en el crédito y en la promoción
de la inversión.
Lo que se cuestiona es si la estrategia general de desarrollo
por la que se ha apostado es la correcta. Somos sin duda un país
altamente exportador, definitivamente vinculado al exterior,
y en especial a EUA, que ha sido exitoso en la estabilidad
macroeconómica, pero lo somos a un costo social muy elevado,
pues los niveles de pobreza y la elevada desigualdad no ceden.
Por ello, y en el contexto globalizado en el que nos hemos
insertado, consideramos indispensable instrumentar nuevos
impulsos internos para un crecimiento centrado en la generación
de empleo digno como prerrequisito de una recuperación
sostenida, robusta e inclusiva.
Se reconoce de forma unánime que continuamos con una
brecha ante el producto potencial, pero siguen ausentes las
políticas económicas activas de fomento. Hay, pues, elementos
fundados para preguntarse qué previsiones pueden adoptarse
ante la contingencia de que la economía no se recupere lo
suficiente. De hecho, estamos ante el riesgo de continuar
durante años en una ruta de bajo crecimiento, lo que agravaría la
precarización social.
Aún más, la agenda nacional de riesgos económicos no puede
descartar la vuelta a los problemas cíclicos de salida masiva de
capitales en un escenario de incrementos de las tasas de interés
en Estados Unidos, lo que introduciría nuevas dificultades para
incentivar la inversión nacional y fortalecer la balanza de pagos.
No hemos superado las restricciones externas al crecimiento, y
por ello la idea de promover más activamente la recuperación
con impulsos internos está asociada a la propuesta de poner
en marcha una estrategia intensa de política industrial y de
encadenamientos productivos que aproveche las capacidades
nacionales de abastecimiento.
20
 Pese a los programas formales de fomento al crecimiento de
la productividad y del reconocimiento de la necesidad de aplicar
una política industrial como ejes importantes del nuevo modelo
de crecimiento del país, se dejó pasar una vez más la oportunidad
de aplicar tales propósitos a través del estímulo a las inversiones,
la capacitación y la investigación y el desarrollo tecnológico, que
son los medios tradicionales para lograrlo. De nuevo quedamos
lejos de cumplir el objetivo de alcanzar un 1% del PIB en el
gasto en ciencia y tecnología, y de avanzar en la e implantación
de políticas sectoriales y regionales, salvo las relativas a las Zonas
Económicas Especiales.
Por los dichos y por los hechos, prevaleció una estrategia
centrada en la estabilización y una actitud defensiva, o de abierto
rechazo, respecto al fomento y el estímulo al crecimiento, la
protección social, el empleo, la promoción regional y otros
componentes esenciales de una política económica activa para
el desarrollo. De hecho, las reformas que no han sido llevadas a
cabo, y que se postergaron indefinidamente, son precisamente
las de protección y seguridad social.
En los años recientes, la recuperación en el empleo asalariado
se ha concentrado fundamentalmente en puestos de trabajo de
niveles salariales bajos, de carácter temporal, de tiempo parcial,
gran parte de ellos sin acceso a protección social. El número de
trabajadores asalariados con ingresos de más de tres salarios
mínimos todavía no recupera el nivel que tenía a mediados de
2008.
El trabajo informal continúa siendo la principal modalidad
de ocupación en México. Casi seis de cada 10 trabajadores
son informales. El reconocimiento de esta situación, con un
programa explícito, constituye un avance para la formulación de
políticas en esta materia. Fue también positivo que se retomaran
medidas como la inspección laboral o los incentivos fiscales a los
pequeños negocios para la incorporación de trabajadores a la
seguridad social. En alguna medida, estas acciones pueden haber
21
contribuido a la disminución registrada de algunas modalidades
de la informalidad.
Sin embargo, es preciso tener en cuenta que no toda
disminución coyuntural del número de trabajadores informales
representa una disminución de fondo del fenómeno. En muchos
casos se trata más bien de movimientos cíclicos de trabajadores
que se retiran de la fuerza de trabajo. De hecho, en los últimos
años el trabajo informal y la población que no participa en la
fuerza de trabajo se han movido sincrónicamente en sentido
inverso, observándose un crecimiento en la población no activa,
lo que obliga a tener cautela en la interpretación de las bajas
coyunturales de la informalidad.
Por otra parte, dentro del trabajo informal existen grupos
específicos en los que no se observa disminución y donde
persisten injustificables rezagos en el acceso a la protección
social. Uno de ellos es el trabajo doméstico, tema en el que
nuestro país ha quedado a la zaga no sólo de la legislación que
existe en las naciones desarrolladas, sino de las que imperan
desde hace varios años en países de similar o menor desarrollo
de América Latina.
La tasa de desempleo abierto descendió en los años recientes,
aunque apenas en 2018 se alcanzaron los niveles previos a la Gran
Recesión. Sin embargo, este indicador, que tradicionalmente
se utiliza para medir los déficit del mercado de trabajo, pierde
significado en países como México, donde impera un alto nivel
de informalidad, que constituye un refugio para quienes no
pueden mantenerse en el desempleo sin ningún ingreso.
Se ha subrayado el comportamiento de la población asegurada
en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) como el
indicador privilegiado de dinamismo en la economía y de la
creación de empleo, pero es obligado interpretar con cautela esta
información, pues es posible que parte de los nuevos empleos
reportados en esa institución no sean realmente de creación
nueva, sino la incorporación de trabajadores anteriormente no
22
registrados. Por lo que respecta a su composición, los puestos
de trabajo en el IMSS son en su gran mayoría trabajadores de
muy bajos ingresos –57% de ellos ganan tres salarios mínimos
o menos– y el porcentaje de empleos permanentes ha venido
descendiendo.
Una lectura de indicadores económicos y sociales más
recientes, permite reafirmar el diagnóstico y las conclusiones
presentadas por el GNCD año y medio antes4:
De 2012 a 2016 el gasto público, como proporción del PIB,
siguió una trayectoria creciente, que se tradujo en un incremento
de 1.8 puntos. En 2017 se introdujo una reducción drástica, que
lo colocó un punto por debajo del nivel del primero de estos
años.
En cambio, en el mismo lapso, la trayectoria de los ingresos
presupuestales, medidos también como proporción del producto
interno, fue de altibajos: tres alzas frente a dos descensos en
2012-2017. El primer año equivalieron a 22.2 puntos del PIB y
el último a 22.7.
En consecuencia, entre los años extremos del periodo, el
déficit público (balance primario) se movió de 2.6 a 1.1 puntos
del PIB. Las principales implicaciones de este déficti fueron la
insufiencia de recursos para financiar el gasto y el recurso al
endeudamiento para atender el pago de la deuda.

4 Juan Carlos Moreno Brid (con base en trabajos de Noel Pérez Benítez y Héctor Juan
Villareal Paz), “Política hacendaria en México: retos (nuevos y de larga data) para la nueva
administración”, presentado en el seminario “Política fiscal contra-cíclica para el crecimiento
estable y sostenido de los países en desarrollo – El caso de América Latina”, IIEc, UNAM,
13 y 14 de agosto de 2018.

23
 • Durante 2008 y 2009 se elevó el gasto público para contrarrestar los efectos de la crisi
financiera global, desde entonces se ha mantenido por encima de los ingresos.

• En 2015 el déficit público alcanzó 3.4% del PIB y para 2017 fue de 1.1% del PIB.

1% del PIB 2017 = 218 mmp

Gasto neto e ingresos presupuestarios
Gráfica 1. Gasto neto e ingresos presupuestarios (% del PIB)
(% del PIB)
26.4 26.6
25.7 25.9 Los déficit debieron
25.4
24.9 24.8 24.8
3.4 23.8 ser temporales, sin
23.3
2.8
Déficit público embargo, se
Gasto neto del sector público
21.6 23.3
24.1 convirtieron en
23.2
23.2 22.8 23.0 22.7 prácticas
21.2
20.9 22.1 22.3 22.2
20.3 20.5 21.3 21.6 recurrentes
19.6 Ingresos presupuestarios
20.3 20.1 20.4
18.5 18.6

18.6
17.618.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP e Inegi.
Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP e Inegi

Los recursos adicionales de que dispuso el gobierno entre

2012 y 2016 equivalieron a 6 puntos del PIB (alrededor de 1.3
billones de pesos), integrados por el alza de 5.2 puntos de los
ingresos tributarios, de 4.3 puntos por endeudamiento y 1.4
puntos del remanente de operación del banco central (0.2 en
2015 y 1.2 en 2016), y disminuidos por la caída de 4.9 puntos en
los ingresos petroleros. En 2017, este remanente se elevó a 1.5
puntos del PIB.
Los requerimientos financieros del sector público (RFSP)
siguieron una trayectoria rápidamente creciente entre 2012 y
2016 y aumentaron en 12 puntos del PIB entre esos años.

24
 Grafica 2. RFSP (Requerimientos finacieros del sector
público) en México: Saldo histórico y pronósticos

Elabroación propia, (2018).

En cada uno de estos años, la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público (SHCP) pronosticó trayectorias descendientes
a partir de uno o dos años después, las que nunca se cumplieron.
A pesar del mayor endeudamiento, la formación bruta de capital
del sector público disminuyó en términos reales en 5% entre
2012 y 2017. La inversión pública en este último año fue la
menor en varios decenios.

25
 Política de desarrollo productivo

Industria manufacturera5

El desarrollo industrial del país, incluyendo al sector energético, la

construcción y las manufacturas, se encuentra en una encrucijada
y al mismo tiempo ante una ventana de oportunidad para propiciar
un círculo virtuoso de crecimiento y desarrollo nacionales.
México debe afrontar la mayor crisis en la historia de su sector
manufacturero a partir de estrategias y políticas de fomento como
las que continúan desplegando las naciones de mayor desarrollo
productivo y tecnológico en el mundo. La capacidad de generar
una amplia gama de bienes de alto valor agregado a través de
procesos productivos complejos y con elevados contenidos
nacionales de componentes y conocimientos determinará la
productividad de la economía mexicana, el grado de modernidad
del tejido productivo nacional y la competitividad sistémica del
país en el siglo XXI. De ahí que sea necesario:
• Recuperar como instrumento de desarrollo la política
industrial y de fomento productivo en México. Áreas
estratégicas del sector público como la Secretaría
de Economía (SE), Petróleos Mexicanos (Pemex)
y Comisión Federal de Electricidad (CFE) deben
revitalizarse para estar en capacidad de fomentar en
particular el desarrollo de empresas nacionales, en

5 Este inciso proviene de GNCD, México ante la crisis – Hacia un nuevo curso de desarrollo
– Síntesis, UNAM, 2009, pp. 25-27 (www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx/docs/Mexico_
frente_a_la_Crisis.pdf).

26
 ramas estratégicas y con perspectiva de largo plazo
–como la industria automotriz, la electrónica y la
farmacéutica– para lo cual deben contar con personal
especializado, con conocimientos del tejido productivo
nacional y capacidad de diálogo y articulación con el
sector empresarial y la infraestructura tecnológica del
país.

• Abandonar la política actual que incentiva la sustitución

de producción nacional por extranjera. Debe fomentarse
la reconstrucción de las cadenas productivas nacionales y
la sustitución eficiente de productos importados a partir
de empresas establecidas en México con capacidad
propia de investigación y desarrollo tecnológico y de
exportar. El poder de compra del sector público debe
reconstituirse en una eficaz palanca del desarrollo de
industrias y empresas nacionales proveedoras de bienes
y servicios.

• Reorientar la política de atracción de la inversión

extranjera directa hacia sectores que generen empleos
y exportaciones, que modernicen la producción, y
amplíen de manera efectiva el aparato productivo y las
capacidades nacionales, en vez de continuar permitiendo
pasivamente la compra de empresas nacionales y su
concentración en el ensamble de productos para la
exportación a partir de insumos importados y mano de
obra mexicana de escasa calificación.

• Estructurar una agenda explícita de fortalecimiento de

las relaciones económicas y la cooperación de México
con países como China, India, Brasil y otras naciones
emergentes, así como otros socios potenciales, que
favorezca la diversificación geográfica de comercio,
inversiones y flujos tecnológicos, atendiendo mercados
27
 con capacidad de absorción de exportaciones mexicanas
y en particular de empresas de capital mexicano.

• Fortalecer con nuestros socios de América del

Norte infraestructuras y redes mejor articuladas y
balanceadas de competitividad regional, buscando,
ante el agotamiento del TLCAN, nuevos patrones
de producción industrial compartida y de movilidad
laboral y potenciando el margen de negociación que nos
ofrece el nuevo contexto global.

• Poner en marcha un nuevo esquema de política

comercial y aduanera más sencillo y pragmático y menos
susceptible a prácticas corruptas que permita defender a
la producción nacional de importaciones depredadoras
o injustificadas y reforzar la capacidad negociadora
nacional para la conquista de nuevos mercados externos
y el rescate de mercados nacionales.

• Fortalecer a la banca de desarrollo, que ha sido un

instrumento de política esencial en los países emergentes
exitosos. En este sentido, resulta importante mantener
y consolidar las funciones distintas y específicas que
tienen encomendadas Nacional Financiera y el Banco
Nacional de Comercio Exterior para el fortalecimiento
de la política industrial, el fomento e incorporación
de la innovación y la promoción de la capacidad
exportadora del país hacia áreas de mayor valor
agregado y mayores encadenamientos productivos.
Una estrategia de racionalización de recursos, podría
considerar la reintegración de la función promotora al
Banco Nacional de Comercio Exterior, que por muchos
años ha sido una institución autofinanciable.

28
 • Fomentar la educación, la capacitación, la investigación
y el desarrollo tecnológico en el sector manufacturero
con el fin de elevar la productividad, generar ventajas
comparativas y elevar el valor agregado nacional,
estimulando una mayor contribución financiera del
sector privado a estas actividades.

• Propiciar de manera explícita el desarrollo de productos

y procesos limpios, el reciclaje de residuos industriales,
el uso eficiente del agua y la energía y el cumplimiento
efectivo de la normatividad ambiental nacional e
internacional.

• El próximo gobierno necesita un plan y una estrategia

de desarrollo industrial de mediano y largo plazo,
que busque que las manufacturas recuperen su papel
de motor del desarrollo y el cambio tecnológico y
articulador de la agricultura, la minería, el sector
energético y los servicios clave para el futuro desarrollo
del país.

En un documento posterior,6 se retomó el asunto de la

industrialización en los siguientes términos:
Al abordar el futuro del sector industrial en México debe
reconocerse que, por una parte, se está configurando un
nuevo mapa industrial del mundo y, por otra, tras decenios
de abandono, se revaloriza el papel central que corresponde
a la política industrial. Se propone la elaboración de un plan
de desarrollo industrial –que incorpore las dimensiones sub-
sectorial y regional– para el México del siglo XXI, orientado a
los próximos dos decenios, con los siguientes lineamientos, entre
otros:

6 GNCD, Lineamientos de política para el crecimiento sustentable y la protección social universal

-- Sumario, UNAM, marzo de 2012, pp 11 y 12 (www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx/
docs/ MFC2012.pdf).

29
 • Hacer de la expansión del mercado interno el
instrumento central de la industrialización, incluyendo
una amplia participación de la inversión pública y
privada, que son complementarias;

• Buscar nuevas oportunidades de inserción dinámica de

las manufacturas mexicanas en los mercados externos,
renovando las políticas de comercio exterior;

• Modernizar y fortalecer las empresas pequeñas y

medianas;

• Asegurar una regulación efectiva de oligopolios y

monopolios;

• Determinar criterios de desempeño de la inversión

extranjera directa (IED);

• Utilizar el poder de compra de los distintos niveles de

gobierno y de las entidades del sector público en favor
de la industria nacional, e

• Impulsar el desarrollo tecnológico y la innovación.

En primer término, debe otorgarse prioridad al desarrollo de

ramas de tecnología avanzada y amplio horizonte de crecimiento,
en función de las nuevas cadenas productivas en la globalidad,
entre otras: biotecnología, nanotecnologías, bienes para la
salud, equipo ferroviario moderno, aeronáutica, tecnologías de
la información, fuentes de energía de bajo impacto ambiental y
desarrollo de nuevos materiales. Por otra parte, es indispensable
otorgar mayores apoyos a la industria manufacturera nacional
para asegurar la modernización y consolidación en el nuevo
marco global de sectores y ramas maduras y en reconversión.
Al mismo tiempo, en la presente década, México requiere
duplicar, cuando menos, la inversión en investigación, desarrollo
e innovación.
30
 En el sector de las telecomunicaciones se propone una
política de Estado incluyente, transversal y suficientemente
debatida entre todos los actores de la comunicación (gobierno,
legisladores, empresas, operadores y sociedad) que rija el destino
de la radiodifusión, las telecomunicaciones y la implantación de
la sociedad de la información y el conocimiento en México.
Para que la economía en general pueda alcanzar tasas
de crecimiento sustancialmente mayores, es necesario elevar
cuanto antes la participación de la inversión pública en el PIB
y recuperar los niveles de inversión privada sobre todo en las
manufacturas y la economía del conocimiento, para que crezcan
a un ritmo superior y lo hagan con un creciente valor agregado
nacional. Con este propósito será crucial construir alianzas,
con participación activa de los sectores académico y laboral,
que garanticen las condiciones y cambios necesarios en el
andamiaje institucional y en la disponibilidad de recursos para
realizar las tareas necesarias y crear un nuevo espíritu nacional
industrializador.

Desarrollo rural y desafío alimentario7

Habida cuenta de los profundos cambios registrados en el

medio rural, debe partirse de la familia rural como unidad de
análisis y punto de convergencia de las políticas públicas. Habría
que avanzar hacia una política de ingresos rurales, revisable
periódicamente, cuya continuidad esté garantizada por ley y se
integre a los derechos sociales exigibles. Esa política de ingresos
le daría al productor la libertad de elegir su propia mezcla de
cultivos y actividades productivas, fortalecería los ingresos
rurales y fomentaría un desarrollo sustentable que permitiera
diferentes acciones, tomando en cuenta las características de
los productores, sus estrategias productivas y los desequilibrios

7 Ibidem, pp 12 y 13.

31
regionales. Esta política de ingresos favorecería la pluriactividad
rural, las reconversiones a nivel de parcela y de comunidad, sobre
todo si están fuertemente vinculadas a generar valor vía servicios
ambientales, y los encadenamientos productivos regionales.
Dado que el campo mexicano es extraordinariamente
diverso, aunque predominan los sistemas de producción de
pequeña escala, a esta característica deben ajustarse las reformas
institucionales, los trabajos de extensión e investigación, y los
mecanismos de financiación y asistencia técnica.
Para una modernización justa e incluyente se requiere una
transformación a fondo del gasto público destinado al campo,
que hoy privilegia el impulso a bienes privados y que concentra
más del 70% de los subsidios en los estratos de más alto ingreso.
Se requieren presupuestos multi-anuales, que den certidumbre
en especial a los pequeños productores, y se necesita corregir
el sesgo que discrimina a favor de los grandes productores del
noroeste y norte del país.
De esta suerte, se colocaría en el centro a las familias rurales,
a los sistemas productivos de pequeña escala y a un estilo de
desarrollo regional que estimule una modernización incluyente.
Dicho de otra manera, se articularía el derecho a la alimentación
con la soberanía alimentaria.
En los próximos años deberán canalizarse mayores
volúmenes de crédito y capital de riesgo al sector, en particular a
los productores pequeños y marginales, así como restablecer un
seguro agropecuario de amplio alcance. Para ello sería necesario
fortalecer y racionalizar el sistema institucional de apoyo y las
políticas correspondientes.
Al mismo tiempo, se requiere una política comercial
pragmática, orientada a reforzar la capacidad nacional de
almacenamiento de alimentos, proteger a los productores
mexicanos de la competencia desleal y promover su mayor
productividad y competitividad por la vía de la investigación, el
desarrollo tecnológico y la innovación.
32
 La imagen del campo que queremos8 se resume en los
siguientes puntos:
Productividad y competitividad. Implica que el campo aporte
al crecimiento económico y al bienestar de la sociedad, para lo
que debe contar con los recursos, bienes y servicios necesarios
que le permitan ser productivo, diversificado, sustentable y
eficiente lo que incluye aumentar la participación de las mujeres
en empleos remunerados.
Sostenibilidad ambiental. El campo mexicano debe ser
moderno e inclusivo, pero también sustentable, resiliente a los
efectos del cambio climático, e incorporado a una economía que
haga uso equilibrado de la biomasa.
Inclusión productiva. El campo debe estar integrado a
los mercados y cadenas de valor urbanos e internacionales.
Debe contar con agricultores profesionales y con pequeños
productores rurales, que superen la visión convencional
mediante la integración de innovación y conocimiento, reducir las
desigualdades tecnológicas y de conocimientos entre pequeños
y grandes productores, y ofrecer mayores oportunidades
de participación productiva a mujeres, jóvenes, indígenas y
afromexicanos para reducir la desigualdad.
Bienestar rural. El campo debe cumplir con el propósito
de brindar a sus habitantes bienestar, expresado en salud,
educación, empleo y acceso a activos productivos; reducir la
desigualdad de género y ofrecer condiciones de trabajo similares
a las de los trabajadores urbanos, salario digno, asegurando que
la visión de los habitantes rurales sea recogida en la adopción de
las políticas.

8 Aporte del Grupo Agenda Rural, integrado por Kirsten Appendini, Julia Carabias, Alfonso
Cebreros, Max Correa, Isabel Cruz, Jaime de la Mora, Enrique del Val, Margarita Flores,
Gustavo Gordillo, Sergio Madrid, Francisco Mayorga, Héctor Robles, José Sarukhán,
John Scott y Antonio Yúnez. El texto que aquí se reproduce es el “Mensaje principal”
del documento La nueva sociedad rural, publicado el 18 de marzo de 2018 por el Centro
Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP): www.rimisp.org

33
 Estado de Derecho. El campo debe ser seguro en lo físico,
lo social y lo ambiental; las zonas rurales deben desarrollarse
en paz, con adecuada y oportuna presencia del Estado y sus
instituciones, que garantice a sus habitantes el ejercicio pleno de
los derechos ciudadanos.
Todo lo anterior debe calibrarse frente a la cruda realidad
respecto a la ausencia de una política pública agroalimentaria
que a) sea producto de la convergencia, quizás tensa y con
desacuerdos en algunos temas, de todos los actores públicos
y privados interesados, b) que sea resultado de un proceso
transparente, definido por reglas básicas, c) que sea una política
articulada en función de una estrategia nacional coherente
e integral, y d) que no excluya a nadie, particularmente a los
actores sociales con mayores dificultades para articularse en el
ámbito nacional, tanto en la producción, como en el abasto,
comercialización y consumo de alimentos y materias primas.
 

34
Políticas redistributivas con énfasis en la protección social
universal, el empleo y los salarios

Desde sus inicios, el GNCD ha sostenido que los problemas

sociales que se exacerbaron a raíz de la pasada crisis, no eran
simplemente resultado de un desajuste de los mercados
internacionales. Debían entenderse “como el mayor y más cruel
síntoma de un sistema económico construido implícitamente
para la desigualdad”. Se decía “no se puede plantear como salida
de la crisis solamente corregir o mejorar lo que hoy se tiene o lo
que se percibe que no funciona adecuadamente, sino revisar sus
causas”9.
Se destacaba la urgencia emprender un cambio hacia una
estrategia desarrollo con inclusión social y se subrayaban las
siguientes prioridades:
a) Asignar atención primordial a la juventud.

b) Transitar de un enfoque desarticulado de política social,

hacia un sistema de protección social universal basado
en derechos;

c) Considerar al empleo de calidad como un objetivo

central y una condición esencial de una estrategia
económica y social incluyente.

d) Promover la recuperación urgente de los salarios

mínimos y el fortalecimiento de los salarios medios y de
la masa salarial.

9 (GNCD, 2009) México frente a la crisis: hacia un nuevo curso de desarrollo. http://www.
nuevocursodedesarrollo.unam.mx/docs/Mexico_frente_a_la_Crisis.pdf

35
 Dichos objetivos cobran especial relevancia en el momento
actual en el que se inicia una nueva administración y se ha
anunciado una transformación de fondo en la estrategia de
desarrollo. Algunos de los cambios divulgados hasta ahora
coinciden, en principio, con planteamientos que el GNCD
ha venido haciendo a lo largo de estos años; otros no han
sido mencionados dentro de los que la nueva administración
contempla en una primera etapa; sin embargo, consideramos
que, por su relevancia y porque los problemas que los originan
tenderán a agudizarse con el paso del tiempo, será necesario
considerarlos en un planteamiento integral.

Máxima prioridad a la atención de la juventud

En 2009 el grupo señalaba que “Una prioridad de cualquier

política de Estado que se haga cargo de la crítica situación
que vive la sociedad mexicana debe tener como población
objetivo el vasto y heterogéneo universo juvenil en México”.
Advertíamos también que “México ha pasado por un momento
de transición demográfica en el cual los jóvenes han alcanzado
máximos históricos en su participación dentro de la población
total y en la fuerza de trabajo. Paradójicamente, ni el Estado ni
la sociedad parecen haberse percatado de la trascendencia de
esta circunstancia crucial para el futuro del país”10. Los jóvenes
han sido uno de los grupos sociales más afectados en períodos
de crisis. En ellos, “su situación de desventaja en el mercado
laboral se ha agudizado y la transición de la escuela al trabajo se
ha hecho más difícil”. Todavía hoy día “el grueso de la población
desempleada está constituido por jóvenes con un nivel educativo
mayor que el promedio de la población trabajadora”11.
“La inactividad prolongada en los jóvenes representa un grave

10 GNCD, 2009, ibid. p. 36

11 GNCD, 2009, ibid.

36
desperdicio de un potencial que no está siendo aprovechado.
Quienes se han desconectado de la fuerza de trabajo constituyen
un grupo particularmente vulnerable, propenso a caer en
situaciones de frustración y depresión, en adicciones o en
actividades nocivas para la sociedad. La marginación del trabajo
por periodos prolongados y a temprana edad amenaza las
perspectivas laborales y los ingresos futuros de una persona y
propicia el desarrollo de patrones de comportamiento laboral
nocivos que perduran toda la vida”12.
Por lo anterior, hemos manifestado la necesidad de adoptar
medidas específicas orientadas a este sector de la población:
• “El Estado mexicano debe adoptar grandes definiciones
en torno a la cuestión juvenil. Es necesario canalizar
mayores recursos a este sector con una perspectiva
incluyente y de fortalecimiento de la cohesión social
para apoyar su inserción laboral”13.

• “La política hacia los jóvenes debe articular la acción del

Estado, dentro de una estrategia integral y transversal
explícita, que contemple al conjunto de las instituciones
públicas”.

• Es necesario diseñar ambiciosos programas de

capacitación y aprendizaje y adiestramiento en el
trabajo, así como la vinculación de las instituciones de
educación con el tejido productivo14.

Debe reconocerse que uno de los programas prioritarios de

la nueva administración va justamente orientado a incorporar a la
educación y a la actividad productiva al cada vez más numeroso

12 Samaniego, N, 2014, La participación del trabajo en el ingreso nacional: El regreso a un tema

olvidado. https://repositorio.cepal.org/handle/11362/37279 p. 14

13 GNCD, 2009, Ibid. p. 15

14 GNCD, 2009, Ibid. p. 35

37
grupo de jóvenes que ha abandonado la escuela y que no trabaja.
El programa anunciado, dada su dimensión y complejidad, así
como por las expectativas que ha despertado, requeriría ser
cuidadosamente diseñado, enfocado e implementado, y tomar
en cuenta, entre otros aspectos:
• Ser diseñado e implementado con la participación
estrecha de los sectores de trabajadores, empleadores,
de las autoridades laborales y educativas, así como de
las localidades en las que operará.

• Su contenido deberá reflejar las necesidades reales de las

empresas en las que está destinado a operar, con énfasis
en construcción de capacidades de empleabilidad,
integración social y desarrollo de los becarios. Debe
evitarse el riesgo de que se convierta simplemente en un
subsidio temporal al ingreso.

• La mayoría de los programas de capacitación en el

mundo han fallado cuando no hay una conexión
directa entre la capacitación que se imparte y trabajos
específicos que se demandan en empresas concretas y
en el entorno productivo en el que se inscriben.

• Otro riesgo que habrá que contemplar y evitar es la

posibilidad de que se ocupe a los becarios en tareas
que no aporten nuevos conocimientos y habilidades,
que desplacen a trabajadores en activo, o a aquéllos que
la empresa estaría dispuesta a contratar. Un elemento
adicional que debe preverse es la articulación del
programa a los servicios de certificación y colocación
que amplíen las posibilidades de colocación y desarrollo
de los becarios.

• Cabe apuntar, finalmente que, independientemente de

su diseño, un factor fundamental para el éxito de todo
38
 programa de capacitación está vinculado con la dinámica
de la economía y la pertinencia de la capacitación que se
imparta. Es recomendable, asimismo, que el programa
pueda ser evaluado periódicamente por expertos,
autoridades, los propios becarios y los empleadores.

Hacia un sistema de protección social universal basado en

derechos

Una de las conclusiones que apuntaba nuestro documento de 2009

es que “en sentido estricto no ha habido una auténtica política
social, sino un conjunto de programas superpuestos, inconexos
y en algunos casos, con enfoque clientelar. Para construirla, es
fundamental recuperar como columna vertebral la noción de
derechos sociales exigibles y la construcción de las garantías que
permitan a toda la población acceder a ellos”15.
El concepto de protección social universal para el siglo XXI
que hemos propuesto comprende un conjunto de derechos
sociales esenciales, que nuestro país debería aspirar a garantizar
a toda su población en el curso de una generación, en materia
de salud, seguridad social, alimentación, educación, cuidado
infantil, vivienda y otros servicios sociales indispensables. Se
finca en un enfoque basado en derechos y plantea que nadie
debe vivir por debajo de un ingreso mínimo garantizado y todos
tener acceso a un conjunto de servicios sociales básicos para
desarrollarse en igualdad de condiciones.
Un régimen de protección social universal así definido sería
la expresión contemporánea de los contenidos y paradigmas
del Estado de bienestar, que dieron base a los pactos que
permitieron el surgimiento de las democracias sociales. Esta
noción de protección social universal supone, por otra parte,

15 GNCD, 2009, Ibid. p. 18.

39
adecuar a nuestro tiempo —a los riesgos y necesidades de hoy—
el esquema limitado de seguro social que México adoptó en
los años cuarenta, restringido únicamente al trabajo asalariado
formal y cuyos supuestos están siendo claramente rebasados.
Representa, asimismo, un cambio de fondo en la orientación
focalizada de atención a la pobreza extrema, a través de los
múltiples programas que han proliferado en las últimas décadas,
en un esfuerzo por atender al amplio núcleo de población que ha
quedado fuera de los criterios tradicionales de seguridad social y
que padece de múltiples carencias económicas y sociales, algunas
de ellas en grado extremo16.
Entre los elementos que conformarían este sistema de
protección social universal, a nuestro juicio se debería contemplar:
• “Un sistema de salud pública del Estado mexicano, que,
sin excluir la pertinencia de los servicios provistos por el
sector privado, constituya un sistema no fragmentado de
salud de calidad y genuina cobertura universal, no sólo
de afiliación nominal, financiado a través de impuestos
generales de carácter progresivo para hacer de la salud
un derecho al alcance de todos”.

• Fortalecer y ampliar la protección de los individuos y

las familias frente a la pérdida de ingresos en la vejez y
la incapacidad, a través de esquemas de pensiones de
amplia cobertura que garanticen un ingreso suficiente
y hagan extensiva esta protección a trabajadores
independientes. Esto implicaría una revisión de fondo a
los sistemas de pensiones en vigor, porque el panorama
del sistema de pensiones de México dista mucho de
estar resuelto. Su cobertura en el ámbito contributivo
sigue siendo muy baja y prácticamente no ha variado

16 GNCD, 2012, Lineamientos de política para el crecimiento sustentable y la protección

social universal, p. 40 http://www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx/docs/Manifiesto_
lineamientos_politica.pdf

40
 en los últimos 15 años; el ingreso de reemplazo es el
menor de la OCDE y más bajo que la media de América
Latina. El alto costo fiscal y el pasivo contingente,
cuya corrección de fondo fue el motivo fundamental
de las últimas reformas, siguen siendo considerables y
aumentarán todavía más en los próximos años17.

• La crisis reciente puso en evidencia la urgente necesidad

de construir redes adecuadas de seguridad frente al
desempleo. No se trata de medidas utópicas. Numerosos
países —desarrollados y en desarrollo— han recurrido
a este tipo de protección al ingreso como uno de los
principales instrumentos anti cíclicos de estabilización
automática frente a una recesión. Visualizamos, por
tanto, la necesidad de crear un seguro de desempleo
como parte de la red de protección que nuestro país
requiere construir dentro de un nuevo Estado garante
de los derechos sociales.

• Una de las medidas que se requieren con carácter más

inmediato, es la incorporación obligatoria a los esquemas
de salud y seguridad social a grupos importantes de
asalariados hasta hoy no cubiertos, como el de los
trabajadores y trabajadoras asalariados domésticos.

• Otro de los aspectos que requiere atención particular

es ampliar los servicios de cuidado infantil para hijos
de padres o madres trabajadoras y los de atención y
cuidado a población en edad avanzada.

La universalización de la salud y la seguridad social es una de

las grandes reformas estructurales fundamentales para construir

17 Samaniego, N. 2015, Diagnóstico del sistema de pensiones en México. Instituto Belisario

Domínguez, Senado de la República http://www.bibliodigitalibd.senado.gob.mx/
handle/123456789/3552

41
un país menos excluyente y más justo. Es éste un proyecto de
largo alcance que debe involucrar a todos los sectores de la
sociedad, a los prestadores de servicios, a la comunidad médica y
académica y, por supuesto, a los poderes y a las administraciones
públicas, pues se trata de una auténtica tarea de Estado que,
consideramos, es factible y realizable.
Dado que el esfuerzo fiscal que implicaría será elevado, es
muy importante emprenderlo en el marco de una reforma fiscal
integral, que estría llamada a ser una reforma articuladora de
otras que contribuyan a crear una red de protección social más
fuerte, que desemboque en el establecimiento de un sistema de
protección social universal.

El empleo de calidad como un objetivo central y condición

esencial de una estrategia económica y social incluyente

El trabajo es un elemento clave que sirve de gozne entre el

desempeño económico y el bienestar social. Influye en el potencial
del crecimiento de la economía y es la principal fuente de ingresos
de la mayoría de las familias en México. La estrategia de desarrollo
debe asignar, en consecuencia, un lugar prioritario al empleo. El
diagnóstico elaborado por el GNCD parte de la premisa de que
la muy baja creación de empleos de calidad es, en esencia, un
problema de demanda laboral insuficiente, de débil crecimiento y
de un escaso acervo de capital. Tres décadas de magro crecimiento
se han traducido en una débil creación de empleo formal frente
a un desbordamiento de la ocupación informal —a la que se
acoge más de la mitad de la fuerza de trabajo— mientras que
otros emigran. México debe fortalecer la formación de capital y
crecer a tasas significativamente mayores, para asegurar un ritmo
suficiente de creación de puestos de trabajo.
Consideramos que una estrategia de desarrollo que priorice
el empleo de calidad requeriría tomar en cuenta las siguientes

42
consideraciones y líneas de acción:
• Dinamizar la creación de empleo no puede reducirse a
la mera flexibilización de la legislación laboral y a tolerar
la precarización los puestos de trabajo, sino que implica
cambios de fondo en la estrategia macroeconómica y
sectorial. México requiere fortalecer la formación de
capital y crecer a tasas claramente mayores que en el
pasado reciente.

• Transitar a mediano plazo hacia una estructura

ocupacional basada en actividades generadoras de
mayor valor agregado, a fin de elevar la calidad de los
empleos existentes. Para ello se requiere emprender una
estrategia de transformación de la estructura productiva
que no está fuera de los alcances de un país como
México. La mayoría de las naciones recientemente
industrializadas de Asia la fincaron en políticas
industriales, agrícolas y de infraestructura, educación y
desarrollo tecnológico.

• Fortalecer el andamiaje jurídico institucional del trabajo

para adecuarlo a las exigencias de un marco democrático,
con transparencia, justicia laboral efectiva y pronta y
rendimiento de cuentas por parte de las organizaciones
del trabajo. En este sentido, es importante dar efecto
a la reforma constitucional de 2017, mediante las leyes
reglamentarias que han quedado pendientes para poner
en práctica el contenido de dicha importante reforma,
que establece entre otros aspectos:

∙∙ La sustitución de las Juntas tripartitas de

Conciliación y Arbitraje adscritas al Ejecutivo por
tribunales laborales del Poder Judicial, como es
usual en regímenes sustentados en la división de
poderes.
43
 ∙∙ La creación de una instancia de conciliación
especializada, expedita e imparcial en apoyo a la
solución de controversias

∙∙ La fijación de criterios para la negociación colectiva

legítima, a fin de garantizar la participación de los
trabajadores, mediante su voto libre y secreto, y
evitar prácticas como los contratos de protección
o los emplazamientos de huelgas “fantasma” en las
empresas.

• Ratificar el Convenio 98 de la OIT sobre el derecho de

sindicación y negociación colectiva, único de los ocho
convenios sobre Derechos Fundamentales del Trabajo
que México no ha ratificado, que constituye una
herramienta esencial para terminar con los “contratos
de protección” y promover su observancia18.

• Repensar desde ahora los empleos del futuro que México

requiere, ante un mundo en el que industrias completas
están en transformación radical o desaparición, al
tiempo que otras están emergiendo. En esta materia,
será necesario avanzar hacia la sustitución de empleos
de baja calificación y salario en la maquila tradicional,
por empleos vinculados al cambio tecnológico en
sectores productores de mayor valor agregado y en la
infraestructura que el país requiere.

• Es imprescindible, además, como ya se señaló,

asegurar un buen inicio de los jóvenes en el mundo del

18 El 20 de septiembre de 2018, el Senado de la República ratificó por unanimidad el Convenio

98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), relativo a la Aplicación de los
Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, adoptado en Ginebra,
el 1 de julio de 1949. (http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/
boletines/41780-senado-ratifica-por-unanimidad-convenio-98-de-la-oit.html).

44
 trabajo, dando un amplio impulso a los programas de
capacitación y colocación y apoyando, en especial, la
transición entre escuela y trabajo.

• Finalmente, una medida que favorecería dar al empleo

la relevancia que le corresponde dentro de la estrategia
económica, sería recuperar en el mandato del Banco
de México la promoción del crecimiento y el empleo.
Es éste un esquema usual que hoy rige en otros bancos
centrales en el mundo.

Recuperación urgente de los salarios mínimos y fortalecimiento

de los salarios medios y de la masa salarial

Junto al débil crecimiento del empleo de calidad, el salario - y en

especial el salario mínimo- han sufrido una erosión prolongada
respecto a sus niveles reales de hace tres décadas. Si bien a partir
de 2016, el salario mínimo se desindexó respecto a numerosas
variables, y se inició lo que pretendía ser una recuperación, su
nivel continúa hoy entre los tres más bajos de América Latina y
es todavía insuficiente para adquirir la canasta básica esttablecida
por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (Coneval).
El salario medio del trabajo formal, a juzgar por la trayectoria
el salario medio real de los asegurados al IMSS, se empezó a
desvincular del comportamiento de los mínimos a fines de
los ochenta y desde mediados de los años noventa mostró un
crecimiento moderado, que se vio interrumpido con la crisis
de 2008-2009. Sin embargo, después de la caída de 2008, este
salario demoró seis años en recuperarse y solo ha sido, a partir
de los últimos cuatro años, que ha podido situarse ligeramente
por arriba del nivel pre-crisis, aun cuando su mejoría no muestra
una clara tendencia sostenida.

45
 La debilidad para lograr el crecimiento sostenido de los
salarios ha redundado en una declinación de la masa salarial
real, que es la fuente principal de ingreso de la mayoría de las
familias en México. Dicho agregado es uno de los componentes
más importantes del consumo interno, que no solo impacta en
demanda final y en el crecimiento potencial del país, sino que
se refleja en la declinación prolongada de la participación de
los salarios en el ingreso nacional. El nivel al que ha llegado la
participación salarial en México es, no solo es el más bajo de
la OCDE, sino que resulta muy inferior al de otros países no
miembros de esa organización, como Brasil, la India y China.
Ante este panorama, el GNCD considera importante adoptar
las siguientes líneas de política:
Revertir la severa declinación del salario mínimo

Es urgente detener y revertir la severa declinación del

salario mínimo, a fin de que resulte compatible con el mandato
constitucional y, a la vez, funja como un límite inferior efectivo,
social y económicamente aceptable, de la estructura salarial.
Un primer paso sería establecer metas claras, de muy corto
plazo, para que este salario cubra el costo de la canasta básica, y
constituya un límite inferior adecuado de la estructura salarial.
Contribuir al fortalecimiento sostenido del salario medio

Una mejora sustancial y duradera en los niveles de ingreso,

particularmente del salario, implica orientar y articular los
distintos instrumentos de la política económica y social hacia
este objetivo; supone reorientar el modelo de desarrollo del país.
Requiere, a la vez, cuidar los equilibrios macroeconómicos, a
fin de evitar efectos desestabilizadores o aumentos de precios
que pueden salirse de control como ocurrió en los años ochenta,
con un muy alto costo social y un desplome acelerado de los
niveles de salario e ingreso de la mayoría de la población. En este
sentido, se propone:

46
 • Fortalecer la inversión productiva y el impulso a
la innovación en áreas productivas de mayor valor
agregado, que promuevan la transición hacia empleos
de mayor nivel de calificación y de mayores salarios;

• Dejar de utilizar el salario como el principal instrumento

de contención inflacionaria y como variable clave del
ajuste macroeconómico durante las eventuales crisis;

• Transitar hacia un modelo superior de inserción en

los mercados globales y en las cadenas de valor, donde
la competitividad no se centre básicamente en el bajo
precio de la mano de obra, y

• Asegurar que las ganancias de una mayor productividad

se reflejen de manera efectiva en las remuneraciones al
trabajo.

Una premisa para un crecimiento incluyente es revertir la pérdida

de participación de los ingresos del trabajo en el ingreso nacional.

La ampliación de la disparidad en la distribución funcional

del ingreso en México -una de las más extremas, no sólo en la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), sino entre países de desarrollo similar de América
Latina- es a su vez, un factor que ha alimentado la desigualdad
en la distribución personal del ingreso. Es imprescindible, por
tanto, asegurar que los salarios estén efectivamente ligados
a los incrementos de la productividad, a fin de que la mayor
prosperidad sea equitativamente distribuida.
En el muy corto plazo, y en tanto se logra poner en marcha
una reforma como la que el GNCD plantea, sería necesario
adoptar otras medidas de carácter más inmediato, entre ellas:
• Incorporar a los trabajadores domésticos al actual
régimen obligatorio de seguridad social y establecer
47
 modalidades que faciliten la incorporación de
trabajadores independientes.

• Intensificar los programas de inspección para incorporar

al trabajo formal a los trabajadores que actualmente
laboran en empresas formales, sin estar registrados en la
seguridad social. Una medida indispensable para lograr
avances más significativos en el abatimiento de este tipo
de informalidad, sería homologar los distintos registros
que para un mismo trabajador mantienen las autoridades
hacendarias, el IMSS y el Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda (Infonavit). Esto ayudaría a evitar que las
empresas registren a sus trabajadores ante la autoridad
hacendaria, con objeto de deducir costos de mano de
obra, pero no lo hagan ante el seguro social.

• Crear el marco institucional que favorezca negociación

colectiva y libertad de sindicación, que contribuya a
que las ganancias de la productividad tengan un reparto
equitativo que se refleje en el salario.

Políticas para una mejor adaptación a los cambios que supone

el trabajo del futuro

Los desplazamientos de mano de obra que se avizoran, como

resultado de la automatización y del cambio tecnológico,
sobrevendrán mucho más rápido que en otros momentos de
la historia. Este fenómeno no solo afectará en alto grado a los
países más avanzados, donde el cambio tecnológico se adopta con
mayor rapidez, sino que tendrá también efectos considerables en
nuestro país, debido a que es en el tipo de industrias que aquí
prevalecen, donde más ha avanzado la introducción procesos
automatizados y de robotización.

48
 De ahí que es importante reaccionar, desde ahora, y avanzar
en el diseño de una estrategia que permita que esta nueva ola
de avances tecnológicos redunde en beneficio de la sociedad y
de los propios trabajadores. Esto supone tres elementos básicos:
a) Emprender un plan de gran escala en materia de
educación, capacitación y readaptación continua
de la fuerza de trabajo, a fin de que los trabajadores
puedan no solo adaptarse, sino beneficiarse del
cambio tecnológico. Esto implica, desde el sistema
educativo, dotar a la población de los conocimientos
y habilidades críticos para desenvolverse mejor en
entornos laborales de mayor nivel de requerimientos,
sujetos a un cambio continuo; impulsar, con el
concurso de las empresas, las instituciones educativas
y las organizaciones de los trabajadores, esquemas
de capacitación y readiestramiento continuo, y dar
un impulso considerable a las políticas activas de
empleo, para facilitar un ajuste más armonioso en los
puestos de trabajo y actividades con mayor riesgo de
desplazamientos masivos.

b) Reforzar la libertad de negociación y organización

colectiva de los trabajadores, particularmente en
las cadenas productivas de exportación, donde la
automatización avanza con mayor rapidez y donde
la declinación de la participación salarial ha sido más
acentuada.

c) Avanzar hacia un sistema de protección social universal

no solo se justifica desde el punto de vista de los derechos
humanos. Este sistema permitiría al país estar mejor
posicionado para adoptar los avances tecnológicos,
limitando los costos humanos correspondientes. Una
sólida red de seguridad social permite ajustes más

49
 armoniosos, favorece la readaptación de trabajadores
entre distintos puestos o unidades productivas, y en este
sentido, favorece un cambio tecnológico incluyente y la
innovación.
Es indispensable, repensar el contrato social dentro
de este nuevo entorno, a fin de aprovechar las ventajas
que ofrecen las nuevas formas de empleo, brindando
al mismo tiempo, adecuada protección social a los
trabajadores en los distintos contextos laborales.

Todas estas propuestas requieren enmarcarse en una estrategia

de desarrollo inclusivo, centrada en la protección social universal,
el empleo y el ingreso, y enfocada a atender el grave problema
de la desigualdad, mediante la coordinación, coherencia y
complementariedad entre las políticas macroeconómica y de
apertura comercial, con las de protección social, de salarios e
ingresos y la política fiscal. Debe aprovecharse la coyuntura
crítica por la que atraviesa el país para rediseñar la estrategia de
apertura y replantear el modelo de desarrollo.
En este nuevo modelo, el Estado requerirá recuperar su
papel como moderador o árbitro, que actúe para hacer efectivas
las garantías constitucionales mínimas de ingreso de la población
asalariada, promueva el marco institucional adecuado para una
libre negociación colectiva entre capital y trabajo y oriente el
proceso de desarrollo hacia una más equilibrada distribución
funcional del ingreso.

50
 Reforma hacendaria

El GNCD siempre ha considerado que la reforma de la hacienda

pública es pieza fundamental para la adopción del GNCD que
México requiere. En su primer pronunciamiento amplio,19 el
Grupo señaló:
La reforma fiscal no es sólo una de las múltiples reformas que necesita
el país, sino que constituye el eje de la transformación social, de la
articulación de un nuevo arreglo social que combine la ampliación
del bienestar para el conjunto de la población, priorizando la
condición de las grandes mayorías desfavorecidas; la expansión de
las capacidades productivas de la economía, y el fortalecimiento de
la convivencia armónica en el marco de la democracia participativa
y el Estado de derecho. La reforma fiscal está llamada a ser una
reforma articuladora de reformas. […] La viabilidad política de la
reforma [hacendaria] dependerá, en gran medida, de su vinculación
a otras reformas encaminadas a apoyar el empleo y a construir una
red de protección social más sólida y con cobertura universal.

El pronunciamiento más amplio del GNCD sobre reforma

hacendaria20 data de 2012 y a él corresponden los párrafos
siguientes:
La reforma hacendaria que se propone debe ser integral,
incluir cambios en materia de gasto, ingreso y crédito y
promoverse de manera coordinada en los tres órdenes de
gobierno. Por sus alcances y complejidad requerirá de un amplio
esfuerzo de concertación y de una secuencia bien definida. Un
instrumento para facilitar el consenso y coadyuvar a las labores

19 México frente a la crisis – Hacia un nuevo curso de desarrollo, GNCD, UNAM, octubre de
2010, pp 36 y 39.

20 GNCD, Lineamientos de política para el crecimiento sustentable y la protección social universal

-- Sumario, UNAM, marzo de 2012, pp 99-112 (www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx /
docs/ MFC2012.pdf).

51
del Poder Legislativo sería el establecimiento de un Consejo
Económico y Social que permitiera movilizar la participación de
los sectores y promover el apoyo ciudadano a un pacto social
que haga viable la reforma hacendaria desde el punto de vista
político.
Por su contenido y alcances, la reforma hacendaria integral
requerirá de un proceso de cambio institucional que debe abarcar,
entre otros aspectos, la revisión del actual federalismo fiscal y la
transformación del sistema de coordinación entre los distintos
órdenes de gobierno en un mecanismo de amplia coordinación
hacendaria. Se requiere, además, la reforma de un conjunto de
ordenamientos legales y procesos administrativos en materia de
ingreso, gasto y crédito, con objeto de lograr mejoras sustantivas
en la administración y simplificación tributarias, el control de la
evasión y la elusión fiscales, la planeación y ejercicio presupuestal,
el control, transparencia y rendimiento de cuentas en todos los
niveles de gobierno, así como en la adecuada regulación de las
instituciones financieras.

Gasto e inversión

Los objetivos de impulsar el crecimiento económico y de reducir

la pobreza y la desigualdad deben orientar el gasto del Estado
mexicano. La reforma hacendaria, tantas veces propuesta y
pospuesta, debe encontrar su viabilidad política en un consenso
nacional acerca del uso transparente y adecuado de los recursos
públicos en fines legítimos y claramente identificables. En especial,
debe enfocarse en asegurar el cumplimiento de derechos sociales
básicos, genuinamente universales, como el acceso a un sistema
nacional de salud de calidad, así como en ampliar la inversión en
infraestructura para incrementar la capacidad productiva de la
economía mexicana, con el fin expreso de recuperar la senda de
desarrollo del país y la posibilidad de ofrecer mejores condiciones

52
de vida a la población. Aumentar la inversión pública y mejorar
la eficiencia del gasto público son elementos indispensables
para impulsar el crecimiento económico y el empleo y, con ello,
alcanzar de modo deliberado y comprometido mejores niveles de
equidad social.
Es preciso reconocer que en México la tasa de inversión y
gasto públicos respecto del PIB son inferiores a los que alcanzan
los países industrializados e incluso las naciones emergentes con
mejor desempeño económico. A esa insuficiencia en el volumen
hay que añadir la deficiencia en la ejecución, lo que explica que
con frecuencia se haya llegado a identificar gasto público con
ineficiencia o dispendio. Por ello, transparentar y legitimar el
ejercicio del gasto entraña, en sí, una profunda reforma de la
administración pública en su conjunto. El contribuyente necesita
tener certeza acerca del destino y buen uso de sus impuestos.
Deben eliminarse los gastos superfluos y onerosos, a la par que
se incrementan los recursos destinados a actividades prioritarias.
Deben recortarse las estructuras administrativas excesivas en los
tres órdenes de gobierno, en los poderes Ejecutivo, Legislativo
y Judicial, y en los organismos constitucionalmente autónomos.
El Estado mexicano y sus funcionarios deben ser ejemplo
de probidad y buen uso de los recursos: es inaceptable que los
sueldos y salarios de los mandos superiores sean significativamente
mayores a los que perciben sus pares en países desarrollados
y que exista una desigualdad extrema en los ingresos de los
trabajadores públicos. Debe recuperarse la ética del servicio
público evitando, en primer lugar, que ocupar un cargo en la
administración pública sea sinónimo de enriquecimiento.
En el mismo sentido, el sector público mexicano no puede
destinar sus recursos a gastos de publicidad en medios de
comunicación electrónica: el Estado no tiene por qué publicitar
que cumple con sus obligaciones básicas ni debe distraer recursos
en tareas no sustantivas, sobre todo cuando se dispone de tiempos
oficiales del Estado en todas las difusoras de radio y televisión.
53
 Se propone que el Poder Legislativo prohíba, en definitiva,
la contratación de publicidad gubernamental, incluida la de las
entidades federativas, en los medios electrónicos.
Asimismo, el supuesto adelgazamiento del Estado ha servido
para trasladar recursos a despachos y consultorías que ahora
hacen el trabajo de planeación y evaluación inherente a la
actividad sustantiva del sector público, por lo que es necesario
recuperar esas funciones y reducir el desmesurado y poco
transparente gasto en asesorías y estudios.
Por otra parte, debe racionalizarse la ejecución del gasto
público. en materia de política social, a la documentada dispersión
de los programas federales, hay que sumar la dispersión y la
duplicidad de los programas a cargo de las entidades federativas
y los municipios. El hecho de que existan cientos de programas
destinados a combatir la pobreza es muestra de ineficiencia y no
de amplitud y suficiencia de la acción estatal.
El incremento en el gasto debe canalizarse al combate
efectivo a la pobreza; a garantizar el acceso real a la salud de
calidad para todos los mexicanos; a la educación, con el fin
explícito de mejorar la calidad, la infraestructura y los servicios
escolares; al desarrollo científico y tecnológico; a la construcción
y rehabilitación de infraestructura básica en agua, energía,
transportes y comunicaciones, y al desarrollo rural.
La reforma al gasto público implica, necesariamente, revisar
qué nivel de gobierno debe ejercerlo y cómo lo debe ejercer.
En la actualidad las entidades federativas y los municipios, que
recaudan directamente menos de 3% de los ingresos públicos,
ejecutan 50% del gasto nacional sin la suficiente transparencia y
rendición de cuentas. Asimismo, grandes volúmenes de compras,
como los medicamentos del seguro popular, se ejercen por cada
entidad desaprovechando la capacidad de compra del Estado
y multiplicando los incentivos a la corrupción y la ineficiencia.
No se trata de que la Federación vuelva a concentrar partidas
de gasto, sino de avanzar hacia esquemas novedosos en los que
54
las entidades federativas realicen en conjunto adquisiciones a
nivel nacional en mejores condiciones, sujetándose a estándares
estrictos, uniformes y transparentes de auditoría y rendición de
cuentas.
Asimismo, conviene reducir a situaciones excepcionales
el margen de maniobra de que dispone el titular del Ejecutivo
federal para hacer modificaciones en materia de gasto durante el
ejercicio fiscal correspondiente.
La planeación a largo plazo del gasto y un proceso eficiente
de evaluación son indispensables. Es oportuno considerar
la asignación multianual de presupuestos para proyectos en
actividades prioritarias para el desarrollo cuya realización
trasciende los ejercicios anuales. Asimismo, como han hecho
otras naciones, es del todo pertinente recuperar la planeación
del desarrollo y la gestión del ciclo económico, renunciando
a la visión de corto plazo guiada por la meta del equilibrio
anual entre ingresos y egresos para, en cambio, trazar una ruta
de presupuesto estructural acorde con la evolución del ciclo
económico.
Durante tres décadas México ha crecido por debajo de su
potencial, en buena medida por la reducción de la inversión
pública, tanto dentro del presupuesto de egresos como dentro
de la inversión total. Para toda economía la llave del crecimiento
es la inversión. Es indispensable que la inversión fortalezca
significativamente su participación dentro del conjunto del
gasto. Se propone que la contabilidad gubernamental distinga
con claridad y rigor entre gasto corriente e inversión pública
para facilitar y racionalizar la toma de decisiones.
Para reimpulsar la inversión pública es necesario que
los ingresos petroleros, que provienen de recursos finitos no
renovables, se canalicen prioritariamente a ella y sirvan para
generar ingresos en el futuro a través de nuevas actividades
económicas.

55
 Todo lo anterior supone que el volumen de gasto del Estado
mexicano alcance 35% del PIB hacia 2018. Asimismo, la
inversión pública requiere duplicarse de sus niveles actuales (de
4 o 5%) hasta 10% del PIB. Esta necesidad es más imperiosa
si se considera que sin Pemex la formación pública de capital
actual es del orden de 2% del PIB.

Reforma tributaria

En parte por haberse abordado como un ejercicio independiente

de la reforma hacendaria que México necesita desde hace varios
decenios, la reforma tributaria —uno de los componentes
centrales de aquélla— ha sido un objetivo que se ha eludido por
un tiempo ya demasiado largo. La han sustituido, en diversos
momentos, los ingresos de Pemex, particularmente los derivados
de la exportación de crudo, que se apropia el gobierno sin
atender las necesidades de desarrollo del organismo, y una serie
interminable de “misceláneas fiscales” que, adosadas cada año a la
Ley de Ingresos de la Federación, han complicado enormemente
el sistema impositivo, le han restado certeza al contribuyente y
abierto oportunidades mayores para la elusión y evasión. Siendo
México uno de los países con menor carga impositiva en relación
con el producto, se torna cada vez más urgente el diseño e
instrumentación de una reforma tributaria integral, como parte
de una amplia reforma hacendaria vinculada al nuevo curso de
desarrollo que se propone para la nación.
Existen algunas premisas que deben reconocerse y modular
la reforma tributaria:
• El alcance de la reforma debe plantearse en su
integridad, al tiempo que se anuncia una secuencia de
instrumentación que puede extenderse por varios años
y responder a la evolución de la coyuntura económica,
que aconsejaría acelerarla o demorarla. 

56
 • El objetivo de la reforma no es simplemente elevar la
recaudación, aunque sea evidente la insuficiencia de
los ingresos tributarios, sino asegurar el financiamiento
de la parte que corresponda al Estado del desarrollo
económico y social de la nación. 


• Deben ser las estimaciones de las necesidades de

gasto e inversión públicos las que determinen, una vez
descontado el aporte que se espera del endeudamiento,
las metas de recaudación por alcanzar. 


• La reforma debe incluir, en principio, todo tipo de

instrumentos impositivos. No hay razón para eludir de
entrada ninguna de las figuras tributarias modernas,
incluidas en sistemas impositivos vigentes en países
reconocidamente bien administrados. 


• Conviene buscar con la reforma impositiva un equilibrio

adecuado entre los impuestos directos y los indirectos,
tanto en términos de equidad en la distribución de las
cargas como de rendimiento recaudatorio. 


• El Consejo Económico y Social puede articular

consensos para facilitar el proceso legislativo en torno
a las propuestas políticas para impulsar el crecimiento
económico y el empleo, la instrumentación del sistema
de protección social universal y la concreción de la
reforma hacendaria integral.

Como objetivo preliminar que permita elaborar y cuantificar

las diversas propuestas, sujeto a los ajustes que demande la
evolución de la coyuntura económica, puede pensarse en una
reforma tributaria que permita elevar la recaudación en 10
puntos porcentuales del PIB a lo largo de un gobierno (seis
años), con un impacto sustancial a su inicio.

57
 En cualquier caso, paralelamente a las medidas de reforma
tributaria y para elevar su factibilidad y grado de aceptación
social, se requiere:
• Mejorar sustancialmente la administración tributaria.
Es indispensable elevar la eficacia recaudatoria, que ha
quedado muy atrás de los índices que alcanzan países de
desarrollo similar. Para reducir drásticamente los niveles
de elusión y evasión —que se estiman equivalentes a una
cuarta parte de la recaudación— se requiere actualizar
y mantener al día el registro de contribuyentes y sus
obligaciones, y avanzar en la simplificación tributaria
mediante procedimientos recaudatorios más sencillos
y expeditos. Las auditorías a los contribuyentes deben
mejorarse y aplicarse de manera transparente. 


• Transparentar el ejercicio del gasto. Para generar

el apoyo de la opinión pública a las propuestas de
reforma tributaria se requiere un esfuerzo constante de
transparencia en el ejercicio del gasto y de eliminación
de gastos superfluos o abiertamente inequitativos, a
favor sobre todo de la alta burocracia, y en el desmedido
afán publicitario de la función gubernativa, legislativa,
judicial y reguladora. Los delitos asociados al ejercicio
del gasto público deben sancionarse de manera ejemplar,
como parte de una estrategia anticorrupción.


• Abatir el gasto fiscal. Salvo aquellos que resulten

estrictamente indispensables —como los relacionados
con la exención del impuesto al valor agregado (IVA)
a alimentos y medicinas, en una primera etapa, y a
una canasta básica de alimentos y una lista acotada
de medicinas, más adelante— debería programarse la
más pronta reducción del conjunto de exenciones y
privilegios que lo constituyen. 
Los mayores ingresos

58
 públicos que se deriven de la elevación de la eficiencia
recaudatoria y de la reducción del gasto fiscal y la
evasión, así como los ahorros de gasto que se obtengan
no serán suficientes para los objetivos planteados. Sin
embargo, avanzar en estas medidas permitirá modular
las necesidades de recaudación adicional y facilitará la
aceptación de la imprescindible reforma tributaria.

Impuesto sobre la renta - Personas físicas

No hay razón alguna que justifique que la recaudación mexicana
por este impuesto —el gravamen distribuidor y equilibrador
por excelencia— sea excesivamente baja en las comparaciones
internacionales. Además, ha perdido progresividad y capacidad
recaudatoria. Se requiere por tanto una reforma integral de
fondo que vaya aplicándose por etapas —a fin de no provocar
trastornos económicos y políticos—, a paso y medida que la
estrategia propuesta en este documento desemboque en un
mayor crecimiento:
• Debe elevarse la progresividad de la tarifa. En la
actualidad la tasa marginal máxima, que es de sólo
30%, se aplica a cualquier ingreso gravable superior a
360 mil pesos anuales. Por una parte, la tasa marginal
máxima debe elevarse a niveles comparables a los de los
países industriales, o cuando menos a la media actual de
los países miembros de la OCDE, sin incluir a México;
por otra, debe revisarse el escalonamiento de la tarifa,
abriendo un mayor número de tramos para llegar al
nuevo nivel de ingreso sujeto a la tasa marginal máxima. 


• Adicionalmente, en consonancia con experiencias

internacionales recientes, se requiere establecer
una sobretasa extraordinaria aplicable al 1% de los
perceptores de más alto ingreso gravable. 

59
 • Se requiere establecer un impuesto sobre ganancias
de capital, incluyendo las obtenidas en la bolsa o,
alternativamente, prever la acumulación de estas
ganancias al ingreso gravable con el ingreso sobre la
renta de personas físicas (ISRPF). 


• La base gravable de los causantes individuales debe

incluir todos los conceptos de ingresos que serán
acumulables para efectos del ISPRF. 


• Un impuesto patrimonial de control (de 0.25 o 0.5%),

acreditable contra
 el ISRPF, permitiría una mejor
identificación de los causantes de muy altos ingresos
antes mencionados. Todos los ingresos que perciba
una persona deben ser acumulables para el cálculo del
ISRPF. 


• Añadir un impuesto progresivo a herencias y legados,

gravando la masa hereditaria. 


• Se requiere también eliminar estímulos, tratamientos

especiales y subsidios, así como revisar, con vistas a
reducirlos, los conceptos deducibles, en especial los de
carácter regresivo, como las colegiaturas. 


Impuesto sobre la renta - Personas morales 


En consonancia con las experiencias internacionales, el
impuesto sobre la renta de personas morales, independiente por
completo del que grava el ingreso de las personas físicas, tendrá
como causantes a todas las empresas, sin importar su tamaño,
localización o rama de actividad, con las modalidades que se
indican.
Para el ISRPM se propone un sistema en el que se definan
60
con claridad “los gastos necesarios para el negocio” que se
descuentan para definir la base del impuesto y establecer una
tasa única sobre las utilidades comparable al promedio de los
países de la OCDE, con tratamiento especial para las pequeñas y
medianas empresas Pymes. Se requiere revisar a fondo el régimen
de pequeños contribuyentes, el de causantes menores y personas
físicas con actividad empresarial. 


Impuesto al valor agregado

Una reforma que aumente la progresividad del ISRPF y eleve
la eficacia recaudatoria del ISRPM abriría la puerta para una
reforma sustancial del IVA, que se ha convertido casi en tabú
político. Dicha reforma consistiría en:
• Elevar la tasa, gradualmente, hasta alcanzar en el curso
de un sexenio niveles comparables a otros países, del
orden de 17 a 20 por ciento.

• Mantener la actual exención a alimentos y medicinas

durante los primeros tres años y establecer que el IVA se
aplicará de manera generalizada (excepto a una canasta
básica de alimentos y una lista acotada de medicinas) a
partir del cuarto año, eliminando la tasa cero.

• Evaluar y ponderarlos efectos del tratamiento especial

para la zona fronteriza, con la reducción propuesta del
IVA y el ISR, ya que implicaría efectos adversos en los
ingresos públicos.

• En cualquier caso, paralelamente se requieren

mecanismos explícitos 
de compensación a las personas
de menores ingresos.

61
Otros impuestos
Conviene establecer una tasa sobre las transacciones financieras
internas como lo han hecho otros países, que produce un buen
rendimiento recaudatorio con un gravamen bajo: tasas inferiores
a 0.3%. Esta tasa podría eliminarse, eventualmente, tras varios
años de aplicación, cuando se esté obteniendo la recaudación
adicional derivada de otros rubros de la reforma tributaria o se
haya alcanzado el objetivo general de recaudación.
Deben mantenerse los impuestos especiales (IEPS) al tabaco,
la cerveza, las bebidas alcohólicas y otros productos, y aplicarlos
a alimentos chatarra, orientándolos más a desalentar el consumo
que a la finalidad recaudatoria.
De igual manera, debe explorarse la oportunidad de gravar el
consumo y la producción de bienes y servicios que deterioran la
sustentabilidad ambiental, como el uso de combustibles fósiles,
por ejemplo.
En función del comportamiento de la recaudación y,
sobre todo, de la evolución de las necesidades de gasto —por
ejemplo, las asociadas a acelerar la ampliación de la cobertura
de la educación superior o las derivadas de gasto adicional en
salud pública para atender a una población en envejecimiento
progresivo—, conviene mantener en cartera opciones tributarias
a las que podría acudirse en caso necesario. También deben
revisarse las tasas y la pertinencia de los diversos derechos y
aprovechamientos que actualmente se recaudan.

Aspectos institucionales

Simplificación administrativa y eficiencia de la recaudación

En materia de simplificación administrativa y mayor eficiencia en
la recaudación, el campo para actuar es muy amplio. Se estima
que actualmente la evasión y la elusión equivalen a alrededor de

62
una cuarta parte de la recaudación fiscal. Complementariamente
a los procesos de simplificación, se requiere revisar con detalle
el Código Fiscal de la Federación, a fin de evitar que, de manera
indirecta, este ordenamiento sirva para facilitar la evasión y la
elusión fiscales. También es necesario eliminar la facultad que
tiene el ejecutivo de conceder todo tipo de modificaciones y
tratos distintos del régimen general.
Evaluación y control del gasto público, transparencia y rendición de
cuentas
Se propone ampliar las funciones del Congreso en materia de
control y evaluación del gasto público, a fin de aumentar la
transparencia y reducir sustancialmente la discrecionalidad del
ejecutivo en el ejercicio del presupuesto. En especial, es necesario
estimular la transparencia y la rendición de cuentas de las
entidades federativas y los municipios, y conformar un esquema
presupuestal único y exigible a estos niveles. Debe revisarse el
procedimiento para que la cuenta pública y otros instrumentos
de fiscalización sean presentados con mayor oportunidad al
Congreso con el objetivo de que se conozcan antes de la siguiente
aprobación presupuestal.
Definición clara del déficit fiscal y reforma de la Ley de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria
Se requiere una definición precisa de déficit fiscal, utilizada
por la SHCP, que sea consistente en el tiempo y comparable
internacionalmente, de forma que no se preste a la manipulación.
Asimismo, es necesario reformar la Ley de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria para hacerla compatible con el
concepto de equilibrio fiscal estructural, que supone déficit o
superávit en función de las necesidades de crecimiento de la
economía y la evolución del ciclo económico. Actualmente
esta Ley prevé la posibilidad de déficits moderados cuando las
condiciones económicas recesivas hacen necesaria una política

63
anticíclica, facultad que a menudo se ignora.

Reforma al federalismo fiscal

Debe reformarse la actual Ley de Coordinación Fiscal,

incluyendo participaciones y aportaciones, a fin de avanzar hacia
una verdadera coordinación hacendaria entre los tres niveles
de gobierno. En la actualidad existe un acervo de propuestas
dirigidas a la Convención Nacional Hacendaria que deben ser
analizadas y que contemplan, entre otros aspectos:
• La definición clara de responsabilidades de gasto y de
fuentes de tributación a cada orden de gobierno.

• La posibilidad de que las entidades federativas y

los municipios apliquen sobretasas a los impuestos
federales.

• Una mejor regulación en materia de endeudamiento

estatal.

• El ejercicio pleno de las facultades de regulación y

supervisión de la SHCP y de la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores en materia de endeudamiento
estatal y la exigencia de responsabilidad a las agencias
calificadoras.

• La eliminación de exenciones y tratamientos especiales

en el cobro del impuesto predial actualizando de manera
permanente los valores catastrales, con base en una
reforma a los registros de la propiedad y 
del catastro.

• Actualización del sistema de cobro de servicios públicos

como el agua.

64
 Aunque formulada hace algunos años, la propuesta de
reforma hacendaria aquí transcrita parece sustancialmente
actual y, desde el punto de vista económico, absolutamente
válida. En los últimos años, sin embargo, se ha producido una
evolución perversa en el ambiente de opinión pública respecto
de la función recaudatoria del Estado. In nuce, la combinación
de circunstancias como los numerosos casos de corrupción en el
uso de los recursos públicos; la impresión pública generalizada
de que estos abusos no se investigan y mucho menos se sancionan;
la percepción de que existe una disponibilidad casi ilimitada de
recursos públicos que permite su evidente dispendio, en gastos
claramente innecesarios, como los de publicidad oficial; el
resentimiento que se deriva de la información sobre niveles de
retribución abierta e insultantemente excesivos de un segmento
privilegiado de servidores públicos de alto nivel, entre otros
factores semejantes, han aumentado el rechazo de la población a
las iniciativas orientadas a colocar las diversas tasas tributarias en
niveles comparables con las de otros países de desarrollo medio
de la OCDE o de América Latina.
A esta suerte de clamor popular se ha respondido, desde
la autoridad y desde los partidos políticos y sus candidatos,
con actitudes que equivalen a renunciar, de hecho, a la
facultad recaudatoria del Estado, ofreciendo la congelación de
impuestos por lapsos prolongados, como los del término de una
administración. Es esa la circunstancia que vive México –tanto
en lo que corresponde al gobierno saliente cuanto al recién
electo. En consecuencia, es indispensable revisar la secuencia
de acciones propuestas en materia de reforma hacendaria.
Convendría dar la más alta prioridad, quizá en los primeros dos
años, a las acciones orientadas a evitar el gasto superfluo –sobre
todo pero no exclusivamente en el pago de servicios personales,
sino incluyendo gasto dispendioso, del que la publicidad oficial
es el más conspicuo pero no el único ejemplo.
De manera permanente, este esfuerzo debería incluir el

65
compromiso de eliminar el componente suntuario de la obra
pública –en el que abunda el proyecto de nuevo aeropuerto
internacional para la Ciuedad de México (CDMX). Dar
continuidad y aumentar el énfasis en el combate efectivo de
la elusión y la evasión fiscales es asunto que también debería
priorizarse en este primer momento. Otro frente, quizá de
mayor importancia, es asegurar la transparencia y la rendición
de cuentas en el ejercicio del gasto público; es decir, el combate
frontal a la corrupción. Las acciones y resultados en esta materia
deben ser ostensibles y verificables. Existen sobre estos puntos
compromisos del gobierno electo que permiten apreciar una
perspectiva positiva en la materia. Tras dos o tres años de esfuerzos
de esta naturaleza –y habiendo utilizado los importantes recursos
adicionales que sin duda resultarán de ellos– podría procederse,
en función de necesidades de gasto bien cuantificadas, a buscar
la aprobación de las reformas fiscales que permitan financiarlas.

66
 Adecuación del marco institucional para la planeación

La experiencia del último gobierno en materia de planificación

ha confirmado y justificado el diagnóstico y las propuestas que el
GNCD formuló con motivo de la elaboración del Plan Nacional
de Desarrollo (PND) 2013-2018. Mutatis mutandis siguen siendo
validas seis años después. Se reproducen a continuación:
Como ha ocurrido desde hace décadas, para el próximo Plan
Nacional de Desarrollo podrían convocarse las tradicionales
consultas temáticas, regionales o de otros tipos. Las consultas
públicas son necesarias y están previstas en la ley. Sin embargo,
el procedimiento vigente ya no está a la altura del intenso
debate que se ha registrado en México en los últimos años, ni
de la riqueza de las contribuciones académicas, ciudadanas,
empresariales, sindicales y de otros orígenes planteadas en la
búsqueda de nuevos cauces al desarrollo.
La formulación y consulta de los planes y programas se
ha convertido en un procedimiento rutinario, burocrático,
sin consecuencias prácticas, lo que conduce al desprestigio
público de la planeación y a la creencia de que es una actividad
innecesaria.
En los documentos preparados por el GNCD se propone
una agenda para el crecimiento, la inclusión y una reforma
del sistema de planeación de las políticas públicas. Se necesita
construir una perspectiva macroeconómica, integradora, de
largo alcance que articule los intereses colectivos, que facilite la
deliberación pública, la reconstrucción del pacto social y de un
Estado a la altura de las demandas sociales y nacionales.
Se requiere renovar las prácticas de participación y
planeación.
67
 En su sentido actual, la planeación debería ser vista como
una tarea colectiva, pública, como un modo de definir la senda
del desarrollo, de trazar rutas en lo inmediato congruentes
entre sí y con la visión del largo plazo, de adoptar mecanismos
deliberativos en apoyo de las grandes decisiones nacionales, con
rendición de cuentas y mecanismos de control y corrección.
Se vive un momento privilegiado para abordar prácticas
participativas, incluyentes, que contribuyan a enriquecer las
políticas públicas con horizontes de alcance mayor, que no se
agoten en consultas públicas virtuales o presenciales, sino se
conviertan en práctica constante en la selección y evaluación de
las mismas.
En una sociedad democrática inserta en las incertidumbres
de la economía de mercado y, además, globalizada, es necesario
reconstruir las dimensiones del espacio público y dotar al Estado
de nuevos contenidos y prácticas de planeación.
Con esas miras el GNCD adelanta las siguientes medidas:
1. Construir un proyecto de nación de largo plazo
Hoy día las naciones, instituciones y las mismas corporaciones
mercantiles, realizan ejercicios estratégicos deliberados para
compensar factores de incertidumbre y sobre todo ordenar
sus acciones y programas. Por otro lado, el combate a nuestras
principales carencias sociales debe ser visto en función del debate
abierto sobre las metas nacionales y la construcción de un nuevo
curso de desarrollo.
Proponemos que el próximo PND y los distintos programas
que lo integran, se perfilen con una visión que trascienda
las acciones de gobierno al 2024 y que integre las políticas
económicas entre sí y con las de orden social. Así está dispuesto
hoy, por lo demás, en la Ley de Planeación.
La cesión de la macroeconomía del desarrollo al cortoplacismo
de los mercados ha dejado sin brújula a las políticas y reformas

68
microeconómicas, les ha restado efectividad, tanto como alcances
a las políticas de empleo y ampliación de los derechos sociales y
ciudadanos. México tiene las capacidades de identificar sendas
de desarrollo que suplan esas deficiencias y que lo aparten de los
caminos trillados, fracasados, del pasado.
2. Establecer formas participativas de deliberación de los grandes
temas nacionales, creando un Consejo Económico y Social de alcan-
ce nacional
Las políticas económicas y sociales debieran debatirse, formar
parte de la deliberación democrática abierta. Sin duda, el Pacto
por México proporcionó una base de concertación de acuerdos
entre partidos políticos que superó muchas desavenencias
legislativas. Sin embargo, cabe enriquecer los temas a debatir
e incluir a otras instituciones y organismos importantes de la
sociedad.
Ha llegado el momento de que los poderes Ejecutivo y
Legislativo convoquen a la formación de un Consejo Económico
y Social, como mecanismo no partidista de diálogo y de consulta
social obligada. Se integraría por expertos de instituciones
académicas y centros de investigación o de estudios estratégicos,
representantes empresariales y sindicales y grupos organizados
de la sociedad civil, con el fin de afianzar el apoyo ciudadano a
reformas y acciones sobre diversos temas, sean macroeconómicos,
hacendarios, energéticos, de política industrial o de carácter
social.
El intenso proceso de reformas legislativas que ha tomado
cuerpo requiere del ensanchamiento de la participación
ciudadana en el procesamiento de la legislación primaria y
secundaria o en el de implantar innovaciones institucionales
necesarias al nuevo rumbo que se busca imprimir a la política.
Un Consejo Económico y Social puede hacer aportes
significativos, enriquecer decisiones complejas con la voluntad
de actores sociales prominentes y comprometidos en allanar y
69
contribuir al proceso de toma de decisiones. No se trata de crear
otro órgano burocrático, sino de abrir un espacio social que
ventile decisiones hasta ahora cerradas en círculos reducidos de
los poderes públicos. El Consejo podría abrir mecanismos de
diálogo social y nacional a fin de abordar temas que aseguren el
apoyo público a reformas de significación y al escrutinio de sus
resultados.
3. Participación de la Cámara de Diputados en el sistema de pla-
neación
Como efecto de las reformas constitucionales de 2014 y de los
cambios a la Ley de Planeación realizados en febrero de 201821,
por primera ocasión el Presidente de la República deberá enviar
el Proyecto de PND a la Cámara de Diputados del Congreso de
la Unión, en esta ocasión a más tardar el 28 de febrero de 2019,
y la Cámara deberá aprobarlo en un plazo máximo de dos meses.
Para todo fin práctico, el proyecto del nuevo PND deberá ser
procesado en un corto periodo de tiempo, lo que supondrá un
reto de inclusión y formulación, y a la vez una dificultad para
que las personas, grupos, instituciones, cámaras empresariales,
sindicatos y otros agentes sociales canalicen sus propuestas
y propicien una deliberación nacional en toda regla sobre la
estrategia de desarrollo de los próximos años.
No sólo el Gobierno de la República deberá contar con una
estrategia de participación e intervención pública en este sentido,
sino que también deberá hacerlo la Cámara de Diputados, de
tal forma que ésta realmente constate que el proyecto de PND
incluya los fines del proyecto nacional, contenga una visión de
largo plazo, al menos de dos décadas adelante, según lo prevé
la propia Ley de Planeación, se adapte a lo comprometido en
los tratados internacionales, y responda al enfoque de derechos
establecido en el art. 1 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (CPEUM).

21 Ley de Planeación, art. 21. Reformado el 16 de febrero de 2018.

70
4. Dar un seguimiento sistemático con rendición de cuentas al Plan
y los programas

La Ley de Planeación prevé la revisión de los resultados

del Plan y de sus programas, tarea que no se ha satisfecho en
la práctica. Tampoco se han realizado adecuaciones al Plan en
función de circunstancias no previstas, hecho que incide a la
obsolescencia y descrédito de la propia planeación.
En consecuencia, se propone que el Poder Ejecutivo asuma
el compromiso de revisar el desempeño del PND y de sus
programas y, en su caso, corregir estrategias y metas al menos
cada dos años, poniendo énfasis en mejorar los mecanismos de
medición de resultados y de rendición de cuentas.
5. Implantar perspectivas regionales y de sustentabilidad ambiental
en las políticas de desarrollo
Una de las consecuencias del empobrecimiento de la planeación
económica es el abandono de la perspectiva regional del desarrollo.
La adopción de una agenda de largo alcance no supeditada
exclusivamente a objetivos de equilibrio macroeconómico de
precios, mucho contribuirá a redescubrir la importancia de la
dimensión geográfica del desarrollo, de la programación sectorial
o de la gestión de proyectos de infraestructura e inversiones.
En la revisión del PND habría que incorporar no sólo las
dimensiones territoriales y sectoriales, sino también los criterios
de sustentabilidad del desarrollo y protección al ambiente.
Las propuestas incorporadas a este documento son el
punto de arranque en la renovación del sistema de planeación
nacional. El cambio de perspectiva es impostergable ante el
pausado crecimiento nacional de las últimas tres décadas y la
presencia de una crisis global que pone en entredicho a varios
de los ingredientes de los paradigmas socio-económicos todavía
en boga.

71
Segunda parte

72
 Política y políticas para un nuevo curso de desarrollo

Rolando Cordera Campos

Vale la pena insistir en la necesidad de trazar una política para el desarrollo.

Las que siguen, son consideraciones generales que buscan ser más que una
mera declaración de principios aunque, quizá, sea conveniente pensar en
estos términos para iniciar una deliberación desarrollista después de nuestros
treinta poco gloriosos años, de tanto extravío político y político-económico.

Estamos en el vórtice de transformaciones de las economías

políticas nacionales y del orden internacional que daba a las
primeras un mínimo de estabilidad y certidumbre. La Gran
Recesión que estallara en 2007 hizo evidente la fragilidad del
nuevo orden globalizador que se presumía había llevado a la
euforia globalista y la llamada “gran moderación”.
Lo que vivimos y viviremos en los próximos años es un
cambio de época como han sugerido la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL) y su Secretaria Ejecutiva,
Alicia Bárcena. En particular, podríamos que la cuestión de
las relaciones entre el Estado y el mercado ha cobrado nueva
presencia como un asunto de urgente reflexión y deliberación
para (re)prensar el papel de la política para empujar un nuevo
curso de desarrollo.
No hay que olvidar que fue en la modificación radical de
esas relaciones que se cifró el éxito del cambio estructural de fin
de siglo, la “Gran Transformación” mexicana. No soslayar que
ésta no se tradujo en un fortalecimiento de nuestras capacidades
productiva, un mejor y mayor crecimiento económico y un
mejoramiento social efectivo, con el abatimiento de la pobreza
y la reducción sostenida de la desigualdad económica y social.
73
 A treinta años de que se iniciaran estas mudanzas, ha llegado el
momento de hacer valer un reclamo de justicia social postergado
ya por tantos años, como la mejor vía para revisar dichas relaciones
fundamentales. México tiene que llevar a cabo una sustancial
reconversión de sus criterios de evaluación de la realidad y de
sus políticas básicas. Poner al empleo como objetivo central y
articulador de las políticas y programas del Estado, pensar en
una economía política de las transformaciones para crecer y una
política democrática para la inclusión como sostén de un nuevo
acuerdo para recuperar la idea y la visión del desarrollo.
Para darle al pacto social hoy fracturado ominosamente,
consistencia y vigor, atributos extraviados en la mudanza
estructural, se trataría de (re)actualizar un proceso de cambio
social; un desarrollo que tuviera como núcleo un nuevo formato
político en el que la participación y la deliberación social,
junto con un sostenido aprendizaje democrático, conformaran
la plataforma primordial de una reforma del Estado siempre
pospuesta. Para convertirlo en un Estado social, democrático y
constitucional que tendría que ser, en las actuales circunstancias,
un Estado desarrollista.
Lo anterior obliga a reivindicar la política económica y
social como un paquete integral; entenderlas, decimos, como un
proceso social y no sólo técnico o tecnocrático; ver a la política
social como el cemento indispensable para el funcionamiento del
Estado democrático constitucional moderno. Tales deberían ser
las divisas de este Estado en transformación.
Como lo ha propuesto Celso Furtado (2004):
“Lo que caracteriza al desarrollo, es el proyecto social subyacente.
El crecimiento se funda en la preservación de los privilegios de las
elites que satisfacen sus ansias de modernizarse. Cuando el proyecto
social da prioridad a la efectiva mejora de las condiciones de vida de
la mayoría de la población, el crecimiento se convierte en desarrollo.
Pero este cambio no es espontáneo. Es fruto de la expresión de
una voluntad política”. Cómo construir y darle durabilidad a esa
voluntad política es nuestro gran reto.

74
 En palabras de Raúl Prebisch:
“(...) influir sobre las fuerzas del desarrollo es de muy vastas
dimensiones en tiempo y en extensión. No sólo exige la
transformación de estructuras, sino también mudanzas de actitudes,
de modos de ver y de formas de actuar. ¿Pero se conseguirán las
mudanzas en nuestros países? Preguntárselo entraña con frecuencia
un sentido de escepticismo que desalienta la acción. Hay que
empeñarse ineludiblemente en hacerlo, porque no hay otra
solución” (Prebisch, 1963: 19).

Lo que está sobre la mesa de estas decisiones políticas, que

queremos fundamentales, tiene que ver con ser capaces de diseñar
una relación efectiva, virtuosa por su capacidad reproductora,
entre la acumulación de capital y la redistribución social. De aquí
la importancia crucial de recuperar el Estado y, a la vez, modificarlo
en un sentido desarrollista claro y expreso, hay que repetirlo.
De la mano con las reformas de mercado consagradas
en el canon del llamado Consenso de Washington, hechas a
contrapelo de las crisis financieras desatadas por la debacle de
la deuda externa que explotara en 1982, hacia fines del siglo XX
México sellaba “a tambor batiente” su entrada a la globalización
con la firma del TLCAN (1993). Apuesta mayor, sin duda, por
un cambio estructural que asegurara su pronta inserción en
los nuevos mundos que la globalización prometía instaurar en
la tierra. Y que alejara del horizonte político y económico de
México los fantasmas del Estado populista y el endeudamiento
público externo sin control.
Mucho que aprender y más que enmendar nos arroja el relato
mexicano de su “Gran Transformación” hacia una economía
abierta y de mercado. Poco de qué presumir: hoy, nuestra
economía registra deslices y caídas, el bienestar no aparece, la
democracia es acremente cuestionada y la violencia desatada no
da tregua. Tal es, además, el contexto de la nefasta centralidad
adquirida y otorgada a la corrupción como conducta pública
y criterio prácticamente único para evaluar a la política y los
políticos y, de paso, enjuiciar al Estado.
75
 Habría que admitir, de entrada, que la gran apuesta aterrizó
en un “estancamiento estabilizador”, condensado en la lentitud
del crecimiento de la economía, la falta de los empleos necesarios
y su precarización. La redistribución social se desparramó en
altas cuotas de pobreza y vulnerabilidad de la mayoría y la
democracia no pudo ser, como se quería, el manantial de nuevas
y mejores formas de gobierno.
No se trata, por cierto, de regatear los logros del cambio:
México se volvió un gran exportador de manufacturas pesadas
y semipesadas, con una base poderosa de la producción y la
exportación automotriz y electrónica; vastas regiones, en parte
del centro y el centro norte de México, han vivido enormes
mutaciones en sus formas de vida, cultura y economía.
Empero, esta notable expansión exportadora, cuyo
valor cuando menos se ha quintuplicado a partir de 1995,
se ha concentrado en el mercado norteamericano, con la
preponderancia relativa de la maquila y la producción de partes
y componentes para la exportación y con una muy reducida
o nula capacidad de irradiación al resto de la economía y la
sociedad mexicanas. Esta pauta, al reproducirse, se ha alejado
progresivamente de criterios de industrialización regional con
potencialidades de desarrollo tecnológico e integración nacional.
También se superó la condición de economía dependiente
del petróleo; sin embargo, esta superación no se ha visto reflejada
en un mayor ritmo de expansión del PIB ni de la inversión. De
hecho, el incremento de las exportaciones ha sido insuficiente
para arrastrar al resto del aparato productivo y poder distribuir
las ganancias provenientes del comercio exterior renovado1.
Pero, no puede decirse que hoy México cuente con un
Estado “esbelto y eficaz”, como propuso el discurso estructural

1 Debido a la alta dependencia de insumos importados, así como al abandono de la política

industrial, el auge exportador no ha desarrollado los encadenamientos productivos internos
que permiten crecer a los demás sectores, razón que explica por qué desde 1995 los sectores
que más exportan no han aumentado su peso en el PIB.

76
globalizador. México tiene un Estado financieramente débil y
erosionado en cuanto a sus capacidades para formular y llevar
a la práctica proyectos de largo alcance; para poder desarrollar
estrategias que contemplen no sólo el fortalecimiento de los
mercados, sino la ampliación de la infraestructura, el impulso
a la planta productiva y el empleo, el fortalecimiento de sus
capacidades para regular la economía y propiciar la redistribución
social.
Si hubiera que apuntarlo en una nuez diría que estamos ante
resultados totalmente paradójicos y discordantes: tenemos un
modelo de desarrollo inverso al de la industrialización dirigida
por el Estado, pero que sigue reproduciendo la desigualdad y
ha sido incapaz de asimilar productivamente las ganancias del
comercio exterior. El más grave y preocupante de estos saldos,
es el divorcio de una demografía profundamente transformada
que no encuentra acomodo en una economía política también
transformada. Tómese nota: no más de 30% de los jóvenes
cursa educación superior y media superior, y alrededor de la
mitad de la fuerza de trabajo ocupada lo hace en condiciones
de informalidad, sin acceso a la seguridad social y sin protección
laboral. Junto con esta brecha laboral enorme, la de México
es una sociedad mayoritariamente vulnerable, según los
criterios de Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (Coneval), con una fuerza de trabajo ocupada
que mayoritariamente gana salarios muy bajos. Con poca o
ninguna capacidad de asegurar mejores niveles de vida y menor
vulnerabilidad en el acceso a los bienes y servicios que ofrecen
una buena vida.

77
 Gráfico 1. Brecha laboral en México, porcentaje y
composición, 2005-2016

Fuente: Elaboración con base en datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y

Empleo, INEGI (varios años).

Esta encrucijada, que no es sólo coyuntural ni atribuible

a la crisis y su secuela, debería constituir un argumento prima
facie contra las pretensiones e ilusiones que sobre la “magia
del mercado” el pensamiento único esparció urbi et orbi. Hoy,
hay que sostener lo contrario: sin política y sin Estado no hay
mercado, por más virtuosismos que se le cuelguen.
Sin esos vectores, que recogen la voluntad y el conocimiento
colectivos, el libre actuar que supuestamente propicia la
competencia no arroja ni deriva en progreso y bienestar. Por el
contrario, da lugar a reacciones políticas y culturales enormes,
portadoras de descalabros enormes y nocivos para la estabilidad
política y la cohesión social. Y para el propio funcionamiento
de la economía global y las formaciones nacionales que sufren
dichas reacciones. Ahí están, para quien quiera verlo, los nuevos
proteccionismos, el racismo y el chovinismo, los nacionalismos
xenofóbicos y extremos.
Como lo enseña la historia, cada momento de revisión del
papel de la política y del Estado en la economía ha significado
grandes cambios en el sistema productivo y distributivo y en los

78
modos de pensar dicho papel. En realidad, lo que ha habido son
transgresiones de las ideas consagradas y de las prácticas al uso
en cuanto a la conducción económica. Así se pudo abrir paso la
teoría y la doctrina keynesiana y el “nuevo trato” del presidente
Roosevelt o el reformismo social redistributivo y desarrollista
avant la letre del presidente Cárdenas; pero también, conviene
recordarlo, la “revolución de los ricos” (Tello & Ibarra, 2012),
que arrancara de las crisis de los años setenta que auspició la
demolición de los criterios y principios que habían organizado el
Estado de bienestar.
Frente a los embates ideológicos que marcaron la época de
esta “revolución”, negando su propia historia, el Estado mexicano
renunció a generar proyectos de largo alcance y a fijar objetivos
sociales congruentes con esta voluntad. Este distanciamiento, a
su vez, propició un vacío intelectual y ético en el sector público,
donde se alojaba corazón de la economía política. Así se despojó
a la noción de interés y servicio público, de sentido y contenido
cultural y político.
La primera y gran tarea para la reedición de un Estado
desarrollista en México implica recuperar dicho sentido y
contenido, así como las capacidades constitucionales del Estado,
aún vigentes, para promover el crecimiento y auspiciar su
sostenibilidad, a la vez que encarar la desigualdad y la pobreza.
La inversión pública, en particular, no sólo debe reconstruir
su dinámica sino los tejidos y las formas de división del trabajo
dentro del propio Estado que le daban ese sentido histórico
de soporte de una fórmula económico política novedosa y
renovadora de las relaciones básicas entre Estado y mercado,
entre inversión pública y privada, entre gobierno, empresa y
sociedad. Un formato de economía mixta que no renunciaba a
sus compromisos y veredictos históricos.
Hoy, tiene que hacerse honor a los cambios constitucionales
recientes (2011) y construir un Estado comprometido con
la garantía del acceso universal a los derechos humanos
79
consagrados en la Constitución. En cualquier hipótesis de
trabajo a este respecto, debe ser claro que esto implica revisar las
formas actuales de organización y división del trabajo público,
pero también y desde luego de las formas y modalidades en el
ejercicio del gasto y de su financiamiento.
Desde la política democrática, el desafío y los dilemas que
lo acompañan estriba en recuperar la voluntad de encarar y
despejar el arrinconamiento de que ha sido objeto la tradición
y la práctica del reclamo desarrollista mexicano, como una
condición para que el país se enfile hacia la construcción de un
nuevo curso de desarrollo.
Una visión de largo plazo para la economía, como la implica
ese nuevo curso, tiene que asumir, sin dilación, la centralidad de
la igualdad como requisito para alcanzar un desarrollo robusto y
sustentar en él una forma distinta de insertarnos en la globalidad
que viene. Por esto es que la superación progresiva, pero
sistemática, de la pobreza, tiene que verse y entenderse como
un propósito prioritario y no como un resultado subalterno o
subordinado del desempeño económico o de la situación de las
finanzas públicas.
Estas consideraciones deberían llevarnos a hacer recuento
de las fortalezas y debilidades actuales para, desde ahí, evaluar
la viabilidad de un proyecto nacional renovador y actualizador.
La equidad para la igualdad y la remoción sostenida de la
pobreza, deberían ser los criterios más rigurosos de evaluación
de la estrategia de desarrollo y de las políticas económicas y
sociales. Pero el ritmo y la modulación del cambio de estructuras
y políticas tendría que instalarse en los circuitos decisivos de la
asignación de los recursos públicos y el seguimiento y revisión de
las estrategias y políticas específicas para el cambio.
La sintonía que se requiere para reescribir las relaciones
sociales y económicas en dirección desarrollista tiene a su vez
que respetar la “restricción” democrática. De aquí la relevancia
de los órganos colegiados y representativos del Estado y la
80
urgencia que adquiere la revisión y reformas de sus estructuras y
prácticas deliberativas internas y, desde luego, las que definiesen
sus vínculos cotidianos y constitucionales con el Poder Ejecutivo
y el sistema de justicia.
La necesidad de pensar y poner en acto una estrategia que
reconoce la dimensión regional como sustancial para su avance,
tendrá que llevar a una dimensión de la reforma del Estado que
se ha desnaturalizado en estos lustros de una descentralización a
partir de un “centro” cada vez más debilitado. Tanto en el plano
de la coordinación tributaria como en el decisivo del gasto y
la inversión, se impone una actualización del federalismo y la
puesta al día de sus contenidos fiscales y de cooperación entre
órdenes de gobierno. Tarea peliaguda pero impostergable.
Aquí se habla, entonces, de una reforma de la política macro
económica para transitar a un nuevo curso de desarrollo. Éste
debe entenderse como el inicio de una serie de modificaciones
en el carácter y propósitos del Estado, cuyos primeros pasos
deben dirigirse a modificar los conceptos y convicciones que han
ordenado las decisiones de la política económica general en las
últimas décadas, en especial lo referente a los equilibrios que
han inspirado las decisiones primordiales en materia de gasto e
ingreso públicos.
Una operación como ésta, requiere de mecanismos e instancias
de modulación del conflicto y facilitación del diálogo social y
político que, en nuestro caso, tiene que ser regional y federalista.
Los partidos y el sistema político actual, no parecen contar con
la fuerza y disposición necesarias, pero son imprescindibles si se
quiere respetar la “restricción” nombrada arriba. El tripartismo
tradicional carece de las fuerzas y organizaciones sociales que le
dieron vida y sostén y su reedición podría salir más que costosa.
Estamos en esta materia ante la inevitabilidad de un momento
que puede ser largo de prueba y error cuyas incertidumbres no
debían servir de pretexto para postergarlo.
Las organizaciones de la sociedad civil pueden coadyuvar
81
significativamente en esta empresa, pero a condición de que
asuman con claridad y precisión su carácter de auxiliares del
proceso democrático más amplio y no caigan en la tentación
de sustituir a los vectores clásicos pero imprescriptibles de la
democracia representativa: los partidos y los congresos. Es en
esta perspectiva que se justifica la reiteración de la ya añeja
demanda de que desde el Congreso de la Unión, pero en un
auténtico ejercicio de colaboración entre poderes, se constituya
un Consejo Económico y Social que facilite las deliberaciones y
coadyuve a un mejor procesamiento de las iniciativas de política
y asignación de recursos provenientes de la sociedad civil, de los
propios partidos y de otros organismos de acción política que
forman parte ya del Estado.
Tampoco debería verse esta iniciativa como algo a examinarse
en el largo plazo o en momentos de “estabilidad” política y
social. Su papel sería no sólo como promotor de una efectiva
ampliación del Estado democrático, sino como un mecanismo
de estabilización y sostenibilidad del propio diálogo plural que
el país tendrá que poner en acto para acometer la dura tarea del
desarrollo.
No todo es ni ha sido política, y el arrinconamiento del
mercado por el Estado es tan perjudicial como su inversa, aún
en los niveles relativamente menos extremos que el mundo
y nosotros hemos vivido en las últimas décadas. De esta saga,
cuyos postulantes entendieron y vivieron como revolucionaria
hasta topar con la difícil coyuntura abierta por la Gran Recesión,
debe extraerse una sencilla pero vital lección: que la economía de
hoy, globalizada y compleja, no puede entenderse o conducirse
sin la presencia y dinámica de la política.
Por ello es que debe apurarse el reconocimiento de la
relevancia de esta elemental ecuación histórica. Su traducción
al plano de la política y la organización del Estado no es ni será
sencilla y supone un gran esfuerzo intelectual y mucha pedagogía
democrática, a la cual no nos hemos habituado a pesar de casi
82
treinta años de transición y alternancia. Sin este piso institucional,
conceptual y político, que tendrá que ser cultural a medida
que avance el proceso aquí apenas sugerido, parece imposible
imaginar alguna reedición prometedora del pragmatismo
histórico que, en otros momentos decisivos, nos ha permitido
salir de atolladeros y encrucijadas e, incluso, plantearnos el
desarrollo como empresa colectiva y constitucional.
La clave reside en montar bajo mandatos democráticos, una
conversación virtuosa entre demografía, economía y sociedad,
para lograr una sintonía virtuosa entre acumulación de capital y
distribución de los frutos del crecimiento. Ni esa conversación
ni esa sintonía podrán siquiera formularse sin contar con el
entramado institucional y semántico del Estado democrático
constitucional.
Un Estado dispuesto a asumir su responsabilidad en el
entendimiento claro y a fondo de la cuestión social contemporánea
y de lo urgente que es su superación. Sólo así México podrá (re)
conocer al desarrollo como un derecho central y fundamental de
una modernidad globalizada.

83
 PEA Desocupados Subocupados No Ocupados Brecha laboral (eje Fuerza laboral
Disponibles derecho) potencial
2005 43631501 1552365 3154880 4332790 18.85% 47964291
2006 44982518 1604057 2988641 4779625 18.83% 49762142
2007 45904540 1673292 3190745 5020018 19.41% 50924559
2008 46769214 1825687 3101024 5083837 19.31% 51853051
2009 48018362 2583010 4174887 5788940 23.32% 53807302
2010 48717789 2596168 3980678 5804419 22.71% 54522208
2011 49721702 2582815 4049405 6083552 22.79% 55805254
2012 51228767 2522033 4160453 6012634 22.18% 57241401

84
2013 51787087 2559774 4116552 6110656 22.09% 57897743
2014 51924053 2508642 4026751 5836698 21.42% 57760751
2015 52905125 2293793 4236762 5977005 21.24% 58882130
2016 53679954 2085206 3954046 5830597 19.95% 59510551
2017 54068791 1870180 3773194 5802113 19.12% 59870904
Fuente: elaboración con base en datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, INEGI (varios años).

Nota: para el trimestre 2017 se tomó el dato del segundo trimestre del año.
Referencias

Furtado, C. (2004). La fantasía deshecha. Pesquisa FAPESP, (106)

Diciembre. Disponible en: http://revistapesquisa.fapesp.br/
es/2004/12/01/la-fantasia-deshecha/
Prebisch, R. (1963). Hacia una dinámica del desarrollo
latinoamericano, Argentina, FCE, p. 19.
Tello, C. & Ibarra, J. (2012). La revolución de los ricos. México,
UNAM.

85
 Pactos sociales y crisis

David Ibarra

Introducción

La historia cercana de los pactos sociales reguladores de la vida

interna de los países y de la convivencia entre naciones, muestra
debilidades y necesidades de reparación o reconstrucción.
Se trata de arreglos insertos en tradiciones, costumbres,
expectativas, normas jurídicas o convenios trasnacionales,
erosionados por cambios que se han venido sucediendo en el
interior de los países y en el orden económico internacional.1 A
ello se añaden fenómenos agravantes sean de carácter ideológico,
demográfico, tecnológico y de relocalización de los centros
productivos mundiales. Por largo tiempo tales fenómenos
pasaron desapercibidos o se pasó por alto la profundidad de los
costos acumulativos del proceso imperfecto de modernización
globalizante.
Analizar el resquebrajamiento de los pactos sociales es la
otra cara de la moneda del escrutinio de las deficiencias de los
paradigmas del orden internacional. Esta última tarea se resumió
en el artículo “Paradigmas Económicos Corroídos” publicado
en las revistas Economía UNAM y en Configuraciones.2 Por

1 Una versión más detallada de esta cuestión se aborda en el libro “Mercados abiertos y
protección social: democracia arrinconada” (2017) publicado por el Fondo de Cultura
Económica.

2 “Paradigmas Económicos Corroídos” (2017), Revista Economía UNAM, No. 41, mayo-

86
supuesto, entre ambos textos hay tesis comunes que confiamos
les hagan ganar en complementariedad al examinar el mismo
problema desde dos vertientes distintas.
Repasemos ahora con mayor acercamiento algunos de los
pactos sociales invalidados en distinta medida en el mundo.

Acuerdos internacionales

A escala internacional quedaron maltrechos los viejos principios

rectores de la Paz de Westfalia (1648) que dieron fin a la “Guerra
de los Treinta Años” y que rechazaron el universalismo religioso,
ideológico o político al dar nacimiento al concepto de soberanía
nacional. El universalismo neoliberal prevalente rompió esa
concepción e instaló en casi todos los países la libertad de
mercados, la integración financiera, la vocación al Estado
pequeño, la validación de la estabilidad de precios y la aceptación
de las disparidades distributivas resultantes. Sin embargo, en
respuesta, a los trastornos nacidos de ese cambio paradigmático,
surge titubeante otro universalismo, civilizatorio, el de los
derechos humanos que comienza a postular no sólo la igualación
de oportunidades sino, en cierto grado, la de resultados.
Ya también es historia el acuerdo de Bretton Woods que
avalaba la libertad de los países en la elección de los objetivos de
empleo y crecimiento con la única obligación de fijar sus tipos
de cambio apoyados en el compromiso de los Estados Unidos
de América (EUA) de sostener el precio del oro (35 dólares por
onza) para saldar ordenadamente los resultados del comercio.
En 1971 el gobierno norteamericano suspende su compromiso,
abriendo la puerta a que cada gobierno eligiese el régimen
cambiario y monetario de su preferencia. De ahí, los tipos de
cambio flotantes.

agosto de 2017 y Configuraciones No. 44, mayo-agosto, UNAM, México.

87
 Remediar los trastornos reales o potenciales del tránsito de
tipos de cambio fijos a flotantes en el intercambio de bienes
y de capitales, llevó a los países líderes a inducir enormes
reformas institucionales en el mundo que acotaran la libertad o
el posible libertinaje de los gobiernos nacionales. Al propósito,
se generalizó el otorgamiento de independencia a los bancos
centrales -para resguardar la estabilidad de precios cualquiera
que fuesen las estrategias gubernamentales- y la reducción del
ámbito de autonomía fiscal de los propios gobiernos con la
instalación del monetarismo macroeconómico.
En ese ámbito al parecer ordenado u ordenador, surge de
pronto una sorpresa inesperada: la política norteamericana
parece alejarse de su liderazgo histórico en favor del libre
comercio y de la búsqueda universal de la estabilidad de
precios. Hoy, los tipos de cambio flotantes, las inyecciones
monetarias masivas de los bancos centrales y los barruntos de
intervencionismo proteccionista (“America First”) ya anticipan
la alteración de las reglas del orden económico internacional,
cuando no, el surgimiento de tensiones entre países o grupos
de países. En esa coyuntura, las exigencias de reacomodo
global tenderán a subordinar de nueva cuenta las demandas
ciudadanas nacionales. Piénsese, por ejemplo, en los efectos de
la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLCAN), donde el primer objetivo norteamericano es el
de reducir sus déficits comerciales.
Ese último propósito se corresponde con realidades difíciles
de soslayar. Los EUA registran déficits significativos en su balanza
de pagos que suman en el periodo 1990-2017 más de 10,562
miles de millones de dólares. En igual lapso China, Alemania y
Japón tienen superávits acumulados de 5,329, 2,712 y de 3,505
miles de millones de dólares. (tabla 1). Esos desequilibrios y la
crisis financiera de 2007-2008, restan dinamismo al intercambio,
lentitud, que parece hacerse crónica e invalidar en algún grado
las esperanzas puestas en la exportación como agente del

88
desarrollo sobre todo ahora que los EUA pretende reducir
sus déficits comerciales que fueron durante años el principal
estímulo del intercambio internacional. Según estimaciones del
Fondo Monetario Internacional, el crecimiento del comercio
internacional se ha contraído del 6.6% al 3.0% anual entre los
periodos de 1999-2008 y 2009-2018 (donde se proyectan con
cierto optimismo los dos últimos años)3.
Tabla 1. Saldos en cuenta corriente de la balanza de pagos
(miles de millones de dolares)

País Total Total Total Gran total

1990-1999 2000-2009 2010-2017
EUA -1,223.80 -5,764.90 -3,574.30 -10,562.90
Alemania -450.7 1,101.90 2,061.00 2,712.20
Japón 991.5 1,492.10 1,022.00 3,505.60
China/1 100.2 1,759.50 3,469.40 5,329.10
América Latina y el -439.2 -85.3 -1,117.20 -1,641.70
Caribe
México -141.3 -126.9 -179.1 -447.4
/1 Hong Kong y China continental

Fuente: Fondo Monetario Internacional

Otra manera de visualizar los desajustes acumulativos en el

comercio internacional consiste en contrastar los cambios en
las tenencias de reservas internacionales. En 1992, los países
desarrollados,4 habían acumulado reservas -medidas en derecho
especiales de giro– que representaban alrededor del 56% de los
acervos mundiales.5 En 2014, la situación fue diferente: el mundo
desarrollado apenas disponía del 34.4% de las reservas totales,
mientras las naciones en desarrollo retenían 65.6% restante,

3 World Economic Outlook, (abril de 2017, página 211).

4 Incluyendo a Taiwán, Hong Kong, Corea y Singapur.

5 En ese año, los Estados Unidos contaban con el 7%, Europa desarrollada con el 28% y
Japón con 7 por ciento.

89
destacándose China con el 32% y los EUA con apenas el 1%.6
(tabla 2). Así, poco a poco se forman desequilibrios difíciles
de sostener indefinidamente que corren paralelos a grandes
desplazamientos productivos y de las capacidades financieras
comparativas de los centros mundiales.
Tabla 2. Tenencia de reservas internacionales (por ciento)

1992 2014
Países desarrollados 56.3 34.4
EUA 7.0 1.0
Europa 28.0 2.7
Japón 7.0 10.3
Otros 14.3 20.4
Países en desarrollo 43.7 65.6
China 16.4 32.3
India 4.6 4.5
Medio oriente y norte 5.9 11.4
de Africa
Europa en desarrollo 2.1 6.1
América Latina 6.6 6.9
Otros 8.1 14.4
Total 100 100
Fuente: IMF, International Financial Statistics

Sea como sea, los desequilibrios en las relaciones entre países

están llegando a un punto que demandan revisiones al orden
económico internacional establecido. Y ello necesariamente
implica redistribución de los beneficios netos de la integración
comercial y financiera del mundo, impulsada de distinta manera
-a veces encontrada- por los países líderes como expresión
viva del multipolarismo de visiones e intereses. Por otra parte,
el orden mundial no debiera seguir siendo fiel a proposiciones

6 En ese año, Europa poseía el 2.7%, Japón el 10.3% y el resto de Asia desarrollaba el 11.4
por ciento.

90
económicas exentas de contenido social, de ingredientes
inclinados a perfeccionar a la democracia.

Autonomía gubernamental

Congruentes con el neoliberalismo internacional, los países

como México abrieron sus mercados esto es, viajaron del
proteccionismo al libre cambio, cercenando en el proceso
parte de los instrumentos que les aseguraban soberanía en la
erección de instituciones desarrollistas y en la fijación de los
grandes objetivos nacionales. La meta del crecimiento cede el
lugar a búsqueda de la estabilidad de precios, aún contrariando
la aspiración de los países de abandonar las filas del atraso.7
Como correlato se suprimen las políticas industriales, se
emprenda la privatización de las empresas públicas y se hace
perder autonomía al fomento público deliberado. Los sustitutos
a la compleja armazón nacional de los pactos desarrollistas se
hicieron descansar casi exclusivamente en la inversión extranjera
y en trabajosas ganancias potenciales de competitividad en
mercados abiertos. La simplificación institucional resultante fue
exitosa en integrar al mundo y en combatir la inflación, aunque
invariablemente restase soberanía y autonomía socioeconómica
a los gobiernos del tercer mundo.
Esas características del orden internacional son bien conocidas
y se han divulgado ampliamente. Menos publicitado es que los
países periféricos asumen condicionantes o restricciones a sus
concepciones estratégicas derivadas de la adopción de la libre
movilidad de capitales y de tipos de cambio flotantes, asociado
al rompimiento de los acuerdos de Bretton Woods. Al asumir
esos cambios, cancelan regulaciones a la inversión extranjera,

7 Puesto en términos de Mervyn King, exdirector del Banco de Inglaterra, “… Then major
policy question, was how reduce inflation, not how to boost employment”; King, M. (2016),
The End of Alchemy, pág. 292, Norton, N. York.

91
tanto como muchas de las medidas internas de fomento
financiero en respaldo a sus políticas industriales. Ese doble
régimen sólo en teoría ensancha la capacidad del monetarismo
de satisfacer objetivos nacionales supuesta en el trilema de la
política monetaria.8 De hecho, los países en desarrollo quedan
casi inermes para estabilizar sus sistemas financieros frente a
la magnitud desproporcionada de las fluctuaciones cíclicas,
burbujas especulativas y otros fenómenos originados en los
centros mundiales. De ahí, el temor generalizado a flotar y la
singular acumulación precautoria de reservas internacionales de
gran parte de los gobiernos en desarrollo a partir de la década de
los noventa del siglo pasado. En consecuencia, cabría reconocer
limitaciones de la política monetaria -sobre todo en los países
en desarrollo- para compensar las oscilaciones financieras
atribuibles a fenómenos internacionales, sean cíclicos o de otra
naturaleza.
En resumen, la supresión de regulaciones a la cuenta de
capitales y el sostenimiento de tipos acomodaticios de cambio no
favorecieron la esperada independencia monetaria para acometer
objetivos nacionales. Las oscilaciones en los flujos internacionales
de capitales usualmente fuerzan a los bancos centrales a intervenir
en términos casi idénticos a los que se usarían para defender un
tipo de cambio fijo.9 Además en caso de México, el predominio

8 El trilema sostiene la imposibilidad de alcanzar simultáneamente más de dos de los tres

objetivos optativos del monetarismo aperturista: estabilidad en el tipo de cambio, libre
movilidad de capitales e independencia en las estrategias monetarias nacionales. Véanse,
Obstfeld, M. (2015), Trilemmas and Tradeoffs: Living with Financial Globalization, in Global
Liquidity, Spillovers in Emerging Markets and Policy Responses en Raddafa, et.al, Central
Bank Chile; Obstfeld, M. et alia (2005), The Trilemma in History, Review of Economics
and Statistics 87 (43), 429-438; Ocampo, J.A. (2015), Capital Account Liberalization and
Management Wider, Working Paper 2015/048; Shoenmaker, D. (2013), Governance of
International Banking: The Financial Trilemma, Oxford University Press; Davis, S. (2015),
The Trilemma in Practice Federal Reserve Bank of Dallas, Globalization and Monetary Policy
Institute, Annual Report.

9 El caso de México puede resultar ilustrativo. Entre diciembre de 2006 y al mismo mes
de 2016, el tipo de cambio se depreció de 10.8 a 20.6 pesos por dólar (91%), sin que
el déficit de la balanza de pagos se hubiese deteriorado en proporción análoga. En alta
proporción los prolegómenos y luego la crisis de 2007-2008, determinaron la interrupción

92
de la banca extranjera en el mercado financiero nacional y la
pérdida deliberada de autonomía promocional en los bancos
estatales, suponen limitaciones redobladas a la autonomía de las
políticas monetarias y crediticias nacionales10.
Ahí no terminan las demandas internacionales sobre la
conducción de las políticas financieras internas de los países.
Ahora se quiere amoldar las finanzas públicas a las exigencias
de los acreedores internacionales. Ante la posibilidad de que
caigan en mora de pagos, no sólo las empresas y personas,
sino los mismos países, se comienza exigir de los gobiernos
acomodar sus políticas a fin de garantizar el servicio puntual
de la deuda externa, reduciendo o reasignando gastos, casi
siempre sin elevar contribuciones. Dos argumentos justifican
la renuencia a ensanchar el espacio tributario: la competencia
internacional en atraer inversiones y las resistencias a tributar,
nutridas en ideologías conservadoras. Así, cobra vida la llamada
“consolidación tributaria”, auspiciada por bancos, instituciones,
calificadoras de riesgos y las organizaciones financieras
internacionales.

o aflojamientos de las entradas netas de la inversión extranjera de cartera, originada en la

búsqueda de la seguridad del mercado norteamericano. Entre enero de 2015 y enero de
2016, la inversión extranjera en valores gubernamentales cae de 145 a 117 miles de millones
de dólares. Al afianzarse la recuperación financiera en EUA con sus tasas de interés muy
bajas y especialmente al intervenir el Banco de México elevando su tasa de interés real
del 3.25% al 7.0% entre 2016 y 2017, se apaciguó la fragilidad del tipo de cambio que ya
experimenta una revaluación del 14% entre diciembre de 2016 y septiembre de 2017. Como
consecuencia, la inflación devaluatoria en el mercado extremadamente abierto de México
subió hasta alcanzar el 4.1% en agosto de 2017 pronosticándose en 6.5% a fin del año en
curso. Otra consecuencia de ese esfuerzo estabilizador fue la de ensanchar el diferencial
entre la tasa de interés y la tasa de desarrollo, con efectos distributivos regresivos. Como se
aprecia, la política monetaria se enderezó primordialmente a contrarrestar la inestabilidad
creada por factores externos y luego a contener la inflación causada por las oscilaciones
del tipo de cambio, más que favorecer otros objetivos nacionales. Todo ello se inclina a
dar continuidad a la contención crediticia en complemento de la política de consolidación
fiscal.

10 Obsérvese que las instituciones financieras extranjeras instaladas en México operan con
prelaciones de carácter global o de sus matrices, mientras el aparato regulatorio de las
políticas internas funciona exclusivamente con criterios nacionales.

93
Los mercados de trabajo

En otro terreno, se debilitan los pactos que dieron raíz y razón a

los mercados de trabajo. Desde Bismark (1879) esos mercados se
edificaron como instituciones de conciliación entre los intereses
obreros y empresariales. Por ese medio, los trabajadores se
obligaban a aceptar la disciplina empresarial sin mayor agitación
política, ni exagerar peticiones. Y, en contrapartida, los
empresarios y los gobiernos compartían la responsabilidad de
proveer empleo y protección social a los propios trabajadores.
La globalización violenta tales funciones al desequilibrar
demanda y oferta de empleos en el mundo.11 Entre 1980 y 2
mil, la fuerza de trabajo incorporada a la competencia de los
mercados abiertos se duplica casi de golpe, sube de 1,500
a 2,900 millones de personas, dejando corta a la demanda
mundial de ocupaciones. De inmediato aparecen sus efectos,
depreciación o estancamiento de las remuneraciones salariales
en los países industrializados y de desarrollo intermedio, así
como evoluciones dispares en el empleo y la informalidad entre
diferentes países y localizaciones.12 A lo anterior, se suman
fenómenos sociodemográficos y políticos agravantes, donde
destaca presiones a favor de la flexibilización competitiva de
normas laborales, así como la sustancial incorporación de la
mujer como demandante de trabajo.
Sin cambios contrabalanceadores en la orientación de las
políticas económicas de los gobiernos y del orden mundial
globalizado, no resulta sorpresivo el desempleo crónico o el
rezago salarial en los países industrializados junto a la explosión
de la informalidad en muchas zonas comparativamente atrasadas.
En Europa la desocupación abierta oscila entre el 9%-10% de la

11 Véase, Rodrik, D. (2017) “Too Late to Compensate Free Trade´s Losers”, Project Syndicate,
abril 11.

12 Véanse, Freeman, R. (2008) “The New Global Market”, Focus, Madison Institute for
Research in Poverty, 26 (1), University of Wisconsin; Ibarra, D. (2017), op.cit; Calvo, G. y
Reinhart, C. (2002), Fear of Floating Quarterly Journal of Economics 117 (2), pp. 379-408.

94
fuerza de trabajo, siendo mucho más grave la de los jóvenes. De
su lado, la informalidad se estima en más de 1 mil millones de
trabajadores en las zonas de desarrollo.
En general, el ritmo de ampliación del trabajo en las naciones
industrializadas ha caído más del 50% de compararse el periodo
2001-2006 con los años posteriores a la crisis de 2008 (de 0.9%
a 0.4% anual) mientras se mantiene alrededor del 2% en el
Sudeste Asiático y con hondas oscilaciones sobre todo a la baja
en América Latina. En los EUA la desocupación se reduce, pero
los salarios no acaban de recobrarse plenamente. También en
Norteamérica no obstante la mejora general del empleo, no ha
ocurrido lo mismo con la ocupación sectorial. Los sueldos y
salarios han crecido lentamente o han quedado rezagados con
respecto a su participación en el producto. Asimismo, el aporte
industrial al empleo no agrícola ha caído de una cifra del 30% en
buena parte de la posguerra a menos del 12% en la actualidad,
siguiendo la involución del valor agregado manufacturero que,
de alcanzar el 24% del producto (1970), cae a sólo el 12% en
201513.
Como daño asociado, se deprime el ascenso de la
productividad, al caer la industrial y cobrar relevancia el avance
tecnológico en desplazar empleo de las actividades susceptibles de
ser automatizadas o sustituidas por el abaratamiento de los bienes
de capital.14 Al propio tiempo, ocurren fallas de correspondencia
entre las ofertas de profesionistas o de trabajadores calificados
de los sistemas educativos y la demanda de los sectores de la
producción. En conjunto, se configura un dramático problema
de incapacidad mundial de generar suficientes empleos,
originado en múltiples factores: desplazamientos geográficos de
la producción, cambios tecnológicos, fallas de la oferta educativa

13 Véanse, OIT (varios números), World of Work Report, Ginebra.

14 El cambio tecnológico -asociado al uso del internet- ya comienza a afectar también al

sector de servicios reduciendo por ejemplo el empleo en los mercados al menudeo y en la
preparación de información periodística.

95
o insuficiencias de demanda que ahondan las consecuencias del
abandono de las políticas de empleo pleno. A futuro, quizás
tendrá que recurrirse a medidas extraordinarias o de corte
distinto a las consagradas para completar o reemplazar las
funciones protectoras de los viejos mercados de trabajo y atenuar
la concentración de los ingresos15.
Por supuesto, la desorganización y fallas institucionales con
torno al trabajo no se reducen a su impacto cuantitativo, tiene
profundas repercusiones cualitativas:16 los salarios pierden peso
frente al ingreso del capital con reducción de la participación de
los trabajadores en el producto; los beneficios de la productividad
favorecen en exceso al empresariado; el sindicalismo se abate. El
corolario inescapable es la pérdida de influencia política de los
trabajadores y, posiblemente de las mayorías de las poblaciones
en la orientación de las políticas sobre todo de las que guarecían
los equilibrios distributivos socialmente aceptables.
En México, la situación es grave, el empleo informal absorbe
alrededor del 50%-60% de la fuerza de trabajo. Por eso, la
desocupación abierta -4%-5%- es baja, además de la inexistencia
de seguros de desempleo; la válvula de escape de la emigración
se ha reducido mucho en el último quinquenio, dejando
como residuo a la numerosa población indocumentada (8-10
millones) que vive en los EUA; la sindicalización y la influencia
de las principales centrales obreras van a la baja; los salarios se
precarizan y la participación de los trabajadores en el producto
se comprime del 46% al 28% entre 1946 y 2013; la producción
manufacturera deja de ser la actividad más dinámica del país,

15 Ya se discuten y hasta instrumentan parcialmente algunas ideas novedosas: la renta básica

garantizada, hacer del Estado empleador de última instancia, elevar los impuestos directos
al ingreso y a la riqueza, reducir la jornada laboral, establecer acceso universal a los servicios
sociales, etc.

16 Véanse, Ibarra, D. (2017), Mercados abiertos y pactos sociales: democracia arrinconada, op.
cit.; Cameron, D. (1982), Social Democracy, Corporatism and Labour Evanescense, Stanford
University, California; Lavoie, M. y Stockhammer, E. (2013), Wage-Led Growth, Palgrave,
Inglaterra; Elsby, M. et alia (2013), “The Decline of the U. S. Labor Share”, Brookings
Papers on Economic Activity, Fall, pp. 1-63, Washington.

96
como lo atestigua el estancamiento en su aportación al producto
en poco más del 17%, mientras su empleo decae del 19% al
16% entre 2000 y 2015. Todo ello se decanta en una distribución
muy dispareja del ingreso, donde el 10% de la población más
rica absorbe más del 60% del producto17.

Los pactos fiscales

Por igual se han erosionado los pactos fiscales por cuyo medio los
gobiernos buscaban sostener el ritmo de desarrollo económico
y enmendar, además, desigualdades distributivas graves. En
contraste, hoy en día, la tributación ha dado en considerarse
rémora a la competitividad y a la formación de ahorro e
inversiones. Por eso se reduce ex profeso la progresividad de
los impuestos directos, se suprimen los gravámenes al comercio
exterior, se elevan regresivamente los que inciden sobre las ventas,
el empleo y la seguridad social, como fenómenos generalizados
en el mundo. Entre 1980 y 2007 los países de la OCDE redujeron
las tasas máximas del Impuesto sobre la Renta a las personas del
65% al 40% y las empresariales del 50% al 30%. De otro lado,
los gravámenes a las ventas y los relacionados con el trabajo,
explican el 70% del aumento de la carga tributaria de esos
países en los mismos años. La continuidad de esas tendencias
desgravatorias parece confirmada en los discursos, lo mismo
Macron de Francia, que del presidente Trump en los Estados
Unidos. El propio México no escapó a tales contagios globales,
la reducción de las primeras tarifas fue del 55% al 28%-32%
y las de los segundos del 40% al 28%-32%, acentuando el

17 Véanse, Cortés, F. (2013), “Medio siglo de desigualdad en el ingreso en México”, Economía

UNAM, México; Cordera, R. (2017), La perenne desigualdad, Fondo de Cultura Económica,
México; Samaniego, N. (2014) “La participación del trabajo en el ingreso nacional: un tema
olvidado”, Economía UNAM, No. 33, México; Campos. R. et.al. (2016), Estimating Top
Income Shares Without Tax Return Data: México, Since the 1990´s, Centro de Estudios
Económicos, El Colegio de México, México.

97
estrangulamiento crónico de las finanzas públicas18.
En esas condiciones, los países debieron recurrir al
monetarismo o más recientemente a las políticas de consolidación
fiscal, como los principales instrumentos macroeconómicos
asequibles, en el manejo de los ciclos económicos, al tiempo que
cerraban la vía redistributiva de la imposición para centrar esa
última función en un gasto público casi siempre reprimido.19 Al
propio tiempo, los países mantuvieron bajos o no establecieron
los gravámenes patrimoniales o rechazaron, otros, como el “Tobin
Tax” que reduciría la especulación financiera internacional20.
Sea como sea, la democratización de la tributación y de los
presupuestos públicos21 resultó acotada al coincidir, además,
con los salvamentos bancarios en buen número de naciones.
Principalmente por esta última razón se ha disparado la deuda
gubernamental de los países industrializados. En el periodo 2007-
2013 ese endeudamiento pasó del 60% al 107% del producto en
los Estados Unidos, del 66.5% al 95.7% en el área del Euro y de
183% a 243.5% en Japón. En México, el costo acumulado del
rescate bancario de los años noventa no debe haber resultado

18 Véanse, Webber, C. y Wildasky, A. (1986), History of Taxation and Expenditure in the

Western World, Simon & Schuster, N. York; Hall, R. y Rabushka, A. (1983), Low Tax,
Simple Tax, Flat Tax, Mc-Graw Hill, N. York; Ibarra, D. (2011), La tributación en México,
Facultad de Economía, UNAM, México.

19 Véanse, Goñi, E. et.al. (2008), Fiscal Redistribution and Income Inequality in Latin America,
Policy Research Working Paper, No. 4487, Banco Mundial, Washington; Genschel, P. y
Schwartz, P. (2012), Tax Competition and Fiscal Democracy, TranState, Working Paper No.
161, University of Bremen.

20 El “Tobin Tax” consiste en la fijación de una pequeña tasa impositiva (0.05%, por ejemplo)
a las transacciones financieras internacionales que aminoraría la especulación y velocidad de
las operaciones de los mercados financieros internacionales. (Véanse, J. Tobin (1996), The
Tobin Tax: Coping with Financial Volatility: Prologue, Oxford University Press, Nueva York,
pp. IX-XVIII; T. Piketty (2014), Capital in The Twenty First Century, The Belknap Press of
Harvard University Press, Cambridge, Mass; Tobin, (1978), “A proposal for International
Monetary Reform”, Eastern Economic Journal, 4, pp. 153-159; M. Cintra (2009), A Modern
Tax Technology: The Brazilian Experience with a General Bank Transactions Tax (1993-
2007), University Library Munich, PRA, Paper 16720, Munich; Ibarra, D. (2017), Mercados
Abiertos y Pactos Sociales: Democracia Arrinconada, FCE y UNAM, México.

21 La democratización fiscal suele entenderse como la capacidad de los votantes de influir en

las políticas fiscales a la luz de sus intereses y preferencias.

98
inferior al 20% del producto. Esos hechos se utilizan ahora
como valladar insalvable a toda reforma impositiva con miras
redistributivas o de mejoramiento de los servicios sociales.
Adviértase al respecto que sin tocar impuestos, el equilibrio
fiscal sólo puede satisfacerse acomodando o reprimiendo el
gasto, esto es, implantando una austeridad pública más o menos
permanente. Y en esa tesitura lo más fácil de comprimir son las
erogaciones que van a la formación de capital o a cubrir demandas
sociales con daño al desarrollo del futuro y a la legitimidad de los
gobiernos.

La democracia

Habría sido sorprendente que la reorientación o debilitamiento

de los pactos sociales, no hubiese erosionado a los regímenes
democráticos de los países. Sin duda, los armazones institucionales
de la democracia se han fortalecido en cuanto a la organización
independiente de los procesos electorales, la división de poderes,
la observancia de los tratados internacionales y el financiamiento
de los partidos políticos. Pero ha de reconocerse un componente
peculiarmente rezagado, el vinculado al ejercicio de la soberanía
popular. Ello se manifiesta en la inferior prelación otorgada a
satisfacer demandas justificadas y viables de las poblaciones,
frecuentemente contrariadas o subordinadas a las reglas de los
mercados abiertos.
Una globalización mercantil sin raíces democráticas,
acompañadas de estrategias internas que soslayan las
demandas populares, inevitablemente llevan a empobrecer
la equidad social. En efecto, al quedar los sistemas nacionales
condicionados a criterios tecnocráticos o de orden global,
surgen déficits democráticos que se traducen en desconfianza
ciudadana y singularmente en deslegitimación de los gobiernos.
Desde 1970 ocurre frecuente fragmentación de los partidos

99
políticos tradicionales, caída en el volumen de votantes, aún
en los comicios de las potencias líderes (Francia, Alemania,
Inglaterra, EUA, Canadá) y multiplicación de elecciones poco
concurridas. Al propio tiempo, es bastante común la reducción
de la membresía de los partidos políticos en relación al tamaño
de los electorados, mientras los comicios se tornan volátiles,
propensos al populismo, no afianzados en posturas ideológicas
sólidas. La debilitada voz popular carcome la salud social de los
países en tiempos donde, en respuesta angustiada, gana terreno
el respaldo ciudadano a los derechos humanos22.
Los sorpresivos resultados de algunos comicios y plebiscitos
tienen repercusiones que se trasminan al orden económico y
político internacional, complicando con ingredientes políticos
los desequilibrios económicos a la par de multiplicar los
factores de incertidumbre, pero abriendo esperanzas al cambio
progresista. En todo caso, el Brexit, el triunfo de Trump o los
significativos contratiempos del PRI en las pasadas elecciones
intermedias de México, tienen denominadores comunes,
expresan la insatisfacción de amplios grupos sociales agobiados
por el abandono, la pobreza o la corrupción, al quedar excluidos
del juego democrático medular.
Quiérase o no, la desigualdad económica refleja renuencia
a otorgar representación genuina a los distintos segmentos de
las sociedades. A su vez, su persistencia favorece la ulterior
concentración del poder político y casi siempre en compañía de
la corrupción e impunidad.23 Esos procesos se contraponen a lo

22 Véanse, Dalton, R. (2004), Democratic Challenges, Democratic Choices: The Erosion of

Political Support in Advanced Industrial Democracies, Oxford University Press; Van Biezen
et.al. (2011) “The Decline of Party Membership, Contemporary Europe”, European Journal
of Political Research, Vol. 51 (1); Schmitter, P. (2001), “Parties are no What They Once
Were”, en Diamond y Gunther editors, Political Parties and Democracy, John Hopkins
University Press.

23 Bartels, resume así el caso norteamericano: “increasing economic inequality may produce
increasing inequality in the political responsiveness which in turn produces public policies
that are increasing detrimental to the interest of the poor citizens. Barters, L. (2008),
Unequal Democracy, Princeton University Press, p. 286.

100
que sería el ideal democrático, esto es “la sistemática respuesta
de los gobiernos a las preferencias de sus ciudadanos tomados
como iguales políticamente”24.
Por fortuna, urgencias y preocupaciones cambian con el
tiempo; hasta hace poco el debate entre los partidos políticos
estuvo confinado a temas sobre mercados, eficiencia económica
e inflación, sin mostrar preocupación mayor por las condiciones
de vida de clases medias y otros segmentos sociales. Tal visión
se está tornando obsoleta, ya es inexcusable valorar, aunque sea
limitadamente, los impactos democráticos y distributivos de
las políticas nacionales, tanto como los de las reglas del orden
internacional.

Conclusiones

Se ha roto el contrato social básico que se hizo prevalecer

después de la Gran Crisis de los años treinta en el mundo,25
esto es, se transgrede la esencia de un convenio consistente en
aceptar la economía de mercado como el medio institucional de
asegurar progreso y creación de riqueza, tanto como la de un
sistema paralelo garante del empleo y de la protección social de
la población. La demolición, aunque sea parcial de los acuerdos
ordenadores de la vida en sociedad erosionan la legitimidad
de los gobiernos, su capacidad de atender al interés nacional
o a las demandas ciudadanas. Además, ello ocurre en ausencia
de arreglos internacionales supletorios o correctores de los
déficits democráticos nacionales al carecer la globalización de
ingredientes sociales significativos. Mejor guardadas están las
normas de los estados de derecho, por provenir de los criterios
frecuentemente sesgados distributivamente de las legislaturas

24 Véanse, Dahl, R. (1971), Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University Press;
Dahl, R. (2006), On Political Equality, Yale University Press.

25 En el caso de México, el que surgió inmediatamente después de la Revolución de 1917.

101
nacionales y defender con prelación los derechos de propiedad.
Tres son las consecuencias de esas rupturas que cabe
resaltar aparte de su impacto debilitador sobre las instituciones
democráticas. La primera es el decaimiento de los estados
benefactores en las naciones del Primer Mundo y su precario
avance o estancamiento en buena parte de los países en
desarrollo. Ahí surgen o no se llenan huecos en el tejido de los
derechos humanos de por sí empobrecidos por el individualismo
ideológico predominante. La segunda consecuencia derivada de
la desaparición de las políticas de pleno empleo, en sí misma, el
retroceso más grave en el armazón de los estados de bienestar,
seguido de la disminución de la provisión estatal de bienes y
servicios públicos, peculiarmente en las esferas de la salud y la
educación. La tercera dimensión de las rupturas es consecuencia
de las anteriores y explica la difícil recuperación mundial y los
bajos ritmos generales de crecimiento que cercenan el bienestar
de las poblaciones y la legitimidad misma de las políticas sociales.
Después de la gran crisis de 1930 y de la devastación
de la Segunda Guerra Mundial, el New Deal trajo consigo
prosperidad y una distribución del ingreso favorable a los grupos
mayoritarios de las poblaciones de buena parte de las naciones.
Pero a partir de la séptima década del siglo pasado, el cambio
de paradigmas económicos y políticos revierte con fuerza las
tendencias progresistas de ese periodo. Tómese el caso de los
Estados Unidos, ahí el decil más alto y rico de la población vio
ascender su participación en el ingreso (antes de impuestos) del
31.5% al 45.5% del producto entre 1970 y 2007, el 1% de los
más ricos casi lo duplicó del 7.8% al 14.3% y el 0.1% de los
super ricos lo cuadruplica hasta alcanzar el 8.2% del propio
producto. Situación distinta, inversa, suele observase en los
estratos de pobres y de clases medias. Tendencias distributivas
análogas toman cuerpo en otros países, incluidos aquellos que
se han distinguido por la intensidad del combate a la pobreza,

102
como China y Chile.26 Frente a esas realidades, muchos gobiernos
(los latinoamericanos, entre otros) se ven obligados a efectuar
transferencias importantes de ingreso a los grupos menesterosos,
reduciendo así los coeficientes de desigualdad, pero no sus raíces
estructurales.
Desde luego, la desigualdad con sus múltiples dimensiones
(pecuniaria, social, de género, entre países) es tan vieja como
la historia del hombre. Siempre han existido serias, grandes,
diferencias en ingreso, riqueza o estatus entre las personas y los
países. Históricamente, la lucha jurídica y política por la igualdad
cobra relevancia en Europa con el conflicto de la burguesía y
la aristocracia, luego renace durante la primera revolución
industrial en la brega por afianzar los derechos laborales, a la
que siguen la de la edificación de los estados benefactores hasta
desembocar en el keynesianismo económico. En todas esas
etapas, en otras no reseñadas y todavía hoy en día, la defensa
de las desigualdades encuentra siempre respaldo o al menos
explicación en tradiciones compartidas, en las funciones sobre
inversión y ahorro de las clases privilegiadas, tanto como en
limitaciones de la libertad política (colonialismo, dictaduras, etc.)
o en los trastornos causados por guerras y revoluciones. Hoy,
por fortuna, el fenómeno de la desigualdad, las disimilitudes
entre pobreza y riqueza, entre influencia y carencia de poder,
se observan con ojos distintos, se perciben más y más como
construcciones sociales susceptibles de remodelarse en beneficio
de sistemas verdaderamente democráticos27.

26 Véanse, Atkinson, A. (2015) Inequality: What can be done, Harvard University Press,
Cambridge, Mass.; (Ed. En español en el FCE: Desigualdad. ¿Qué Podemos hacer?;
Atkinson, A., Piketty, T. y Saez, E. (2011) “Top Incomes in the Long Run of History”,
Journal of Economic Literature No. 49-1, pp. 3-71; Bourguignon, F. et.al. (2002) “Inequality
among Citizens, 1820-1992”, American Economic Review, Vol. 92, (4) (septiembre,), pp.
727-744; Milanovic, B. (2005), Worlds Apart: Measuring International and Global Inequality,
Princeton University Press, p. 142; Piketty, T. (2014), Capital in the Twenty-First Century,
The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, Mass. (Ed. En español del
FCE, El capital en el siglo XXI).

27 Véanse, Bobbio, N. (1996), El filósofo y la política, compilación de textos por José Fernández
Santillán, Fondo de Cultura Económica; Sen, A. (1992), Inequality Reexamined, Harvard

103
 Sea como sea, la polarización distributiva se evalúa ya como
el principal desajuste del mundo por su hondura y por reflejar
procesos inaceptables de concentración del poder. Más allá de
connotaciones morales o de legitimidad política, esos desajustes
parecen desalentar además, demanda y crecimiento. En el
periodo 1956-1973 el producto mundial ascendió casi al 5%
anual, de 1973 a 2016 apenas lo hizo al 3.3%. Al mismo tiempo,
el comercio internacional en vez de impulsar la producción se
rezaga respecto a la misma, restando validez intrínseca a las
estrategias exportadoras. Además, el desplazamiento geográfico
de la producción y del empleo favorece diferencialmente a las
naciones. Así, pese a los notables avances desarrollistas de China
y la India, las diferencias de bienestar entre las distintas zonas
del mundo siguen siendo abismales. Mientras Noruega y Qatar
tienen casi el doble del producto per cápita norteamericano,
Somalia, Etiopía o Nigeria cuentan con menos del 1%. Y, sin
embargo, con sus acomodos, aciertos y sobre todo costos, el
cambio económico y del poder en los centros mundiales sigue
impertérrito. El conjunto de los países en desarrollo, aportan
ya más del 50% (2017) del producto mundial y alrededor del
36% del valor agregado manufacturero. Sin embargo, subsisten
rezagos institucionales porque las estructuras del poder
internacional y de los países no se alteran en la misma medida
o con la prontitud necesaria. Al efecto, la desindustrialización
que cobra notoriedad en una parte del mundo industrializado,
más que un fenómeno de maduración económica es reflejo de la
relocalización de inversión productiva hacia países de mano de
obra abundante, barata y de mercados con amplias economías
de escala. Pero esa convergencia en la generación geográfica del
producto no altera del todo las disparidades distributivas y la
migración del poder en el mundo económico, ni cierra los ritmos
diferenciales de modernización entre países28.

University Press, Cambridge, EUA.

28 En particular, México ha perdido el paso entre las naciones en desarrollo. La contracción

104
 No sólo hay desacomodo en las relaciones económicas
más salientes de la globalización, sino vacíos en el manejo de
sus consecuencias en la vida de países y poblaciones. Más y
más los problemas de los gobiernos reconocen soluciones que
desbordan sus fronteras. La rápida integración de los mercados
mundiales, junto a efectos positivos, crea desajustes que debieran
atenderse mediante normas de alcance transfronterizo. De aquí
la justificación de reconstruir el orden internacional con la mira
de transnacionalizar poco a poco los procesos democráticos. En
ese sentido, las instituciones internacionales habría de asumir
responsabilidad y tareas compartidas en la legitimación de los
sistemas políticos nacionales29.
En resumen, vivimos una época en que el mundo y
México reclaman la reconstrucción de los pactos sociales, el
reordenamiento de las normas sociopolíticas y el reemplazo
de modelos que ya incumplen la promesa de mejorar y hacerlo
ordenada y parejamente el bienestar de las poblaciones y los
países. La prolongada crisis mundial que hizo erupción en 2007
2008, los tropiezos en su recuperación y en especial la desigualdad
generalizada de ingresos son manifestación ostensible de fallas en
los órdenes económico y político. Ya hay barruntos claros que la
insatisfacción ciudadana se está transformando en fuerza política
favorable a modificar ese estado de cosas en las más variadas
latitudes. Sin regresar al pasado, ni cambiar radicalmente el

del crecimiento ha sido intensa y corre pareja con la concentración del ingreso. Entre
1956-1973, el ascenso del producto excede del 6% anual. En el siguiente periodo (1973-
2012), se comprime a la mitad y en el año en curso se pronostica apenas un 2%, sin contar
el crecimiento demográfico y de la productividad. Habrá que imprimir mayores dosis
de creatividad a las políticas propias a la vez que reducir las sujeciones innecesarias a
compromisos externos.

29 Desde hace tiempo Dani Rodrik subrayó la existencia del trilema de la globalización. La
integración económica mundial no puede avanzar, sin cortapisas o sin producir ajustes sea
de los poderes de los estados nacionales o en la configuración de los sistemas democráticos.
Hasta ahora esos ajustes han reducido sensiblemente el radio de acción de las políticas
gubernamentales y paralelamente los alcances de la democracia por lo menos en impedir
desigualdades sociales en ascenso. (Véanse, Rodrik, D. (2011), The Globalization Paradox:
Democracy and the Future of the World Economy, Kindle, N. York; Habermas, J. (2015), The
Lure of Technocracy, Polity Press, Inglaterra).

105
régimen que se vive, como aspiración mínima cabría buscar
un mejor acomodo entre las naciones y entre las diversas capas
sociales de los países al tornarse inestables, cuando no perversas,
las avenidas presentes de conjugar libertades, democracia y
bienestar. En particular, sería necesario convenir políticas
dirigidas a corregir la exclusión social y al mismo tiempo a
conciliar crecimiento, cambio tecnológico y protección a la
ecología. La tarea no es sencilla, aunque resulte cada vez más
dañina toda posposición.

106
Un nuevo desarrollismo incluyente vs el estancamiento
estabilizador: Una Política Hacendaria diferente para
sustentarlo

Francisco Suárez Dávila

Introducción

México está en una nueva encrucijada de su historia: la elección

del 2018, desde muchos puntos de vista inédita por su amplitud
y profundidad, por el surgimiento de grandes coaliciones
electorales y con candidatos independientes.
El debate de ideas ha sido singularmente pobre e indefinido,
por lo menos hasta marzo del 2018. Sin embargo, sí se aprecia
que hay dos grandes alternativas: una opción que esencialmente
es “el más de lo mismo”, el “continuismo”, que apoya las
políticas actuales del gobierno, privilegia la estabilidad y el
equilibrio de las finanzas públicas, el perfeccionamiento de las
reformas estructurales, la importancia dogmática de la apertura
comercial expresada por los Tratados de Libre Comercio
(TLC). Un “liberalismo a la mexicana”, que yo he denominado
“el estancamiento estabilizador”. Esta escuela se sustenta en el
conformismo, ¡vamos bien!, ¿para qué cambiar? Cualquier otra
opción es una vuelta al pasado y a la irresponsabilidad fiscal.
Ojala haya “cambios” en las semanas próximas.
Las otras opciones tienen en común que pretenden un
cambio, pero no muy bien definido, con pocas ideas novedosas

107
de verdadera transformación, salvo generalidades. Una es una
mezcla de planteamientos, de cambios de régimen político
hacia gobiernos de coalición, ataque frontal al actual sistema
de corrupción, una visión prospectiva, imprecisa e incompleta,
apoyada en la innovación tecnológica para congraciarse con los
jóvenes. Pocos “cómos”, uno de ellos importante: el ingreso
básico, pero sin reparar en los medios para financiarlo. La otra
“visión de cambio” tiene una tradicional orientación hacia
programas sociales de ataque a la pobreza y la desigualdad. ¡Para
financiarlos plantea una “reforma fiscal” de fondo, pero sin tocar
impuestos y tasas! ¿Recurrirá a la magia? Se sustenta también en
la “austeridad”, con recortes al gasto dispendioso y la reducción
de la corrupción. Es decir, expresa un gran conservadurismo
fiscal, preocupado por el balance ingreso-gasto, sin recurrir a
la deuda, casi más que el propio gobierno. Además, la revisión
o cancelación de reformas, como la educativa y la energética.
Estas opciones, la del “más de lo mismo” perseverante y las del
“cambio indefinido” en sus rumbos, y más aún, en sus ¿cómos?
nos parecen insatisfactorios. Ninguna plantea un cambio
realmente progresista.
Consideramos que por cualquiera de los caminos, México
enfrenta serios riesgos y retos. El país quizá no está todavía en
una situación de crisis financiera, política o social, como las
de 1968, 1982, 1994 y 2008, pero hay elementos apenas abajo
de la superficie que las pudieran detonar. Se necesita una gran
reflexión nacional a la que este grupo convoca nuevamente.
La esencia de este artículo es que existe una escuela de pensamiento
y de política económica que representa una real alternativa
para México, frente al ya fracasado y obsoleto “neoliberalismo
a la mexicana”, que no va de acuerdo con los tiempos, ni con las
necesidades del país. Se llama el “neodesarrollismo” que está
resurgiendo. Un reciente seminario celebrado en 2011, justamente
con el título “hacia un nuevo desarrollismo” con investigadores
de primera línea, comenta que “en las últimas tres décadas un
sustancial cuerpo de investigación ha surgido que colectivamente
representa un programa de desarrollo alternativo al liberalismo…

108
 La crisis económica y financiera global de 2007-2009 ha creado el
clima para explorar alternativas y la validación de las alternativas
propuestas... Nuestro enfoque de una estrategia de desarrollo
alternativa ha demostrado superar al neoliberalismo que en el mejor
de los casos, es ineficaz y, en el peor, destructivo” (Khan, 2011: 4).

Este neodesarrollismo es la Agenda del “Estado

Desarrollador” activista, que privilegia el crecimiento para
alcanzar, en sus niveles de vida, a los países avanzados (catch
up), que se sustenta en una política industrial moderna, que
promueve las exportaciones y el mercado interno, y se sustenta
en un sistema financiero, orientado a apoyar políticas públicas
(policy based finance). Ahora se agrega combatir la desigualdad
y preservar el medio ambiente.
Según se comenta, este “modelo” tiene sus antecedentes en las
ideas y preocupaciones de los primeros desarrollistas: Rosenstein-
Rodan, Nurkse, Lewis, Hirschman, Prebisch, nombres muy
ilustres. De hecho, la literatura reciente, como un libro del
Profesor DeLong, “Concrete Economics”, hace referencia a su
gran “pedigrí” histórico (De Long & Cohen, 2010). El primer
practicante de la política “desarrollista” fue Alejandro Hamilton,
primer Secretario del Tesoro de Estados Unidos, que se considera
el creador del Estado Desarrollador para fortalecer la economía
norteamericana. Intentó crear un Banco del Estado, the Bank of
the United States; promovió gran inversión en la infraestructura,
el uso de la deuda para financiarse, una política industrial para
estimular, mediante medidas proteccionistas, la industria naciente
frente a las manufacturas inglesas. Inspirado en esas políticas, el
gran economista alemán Federico Liszt aporta un cuerpo teórico
en su libro “Sistema de Economía Política” –el primer libro en
la serie de clásicos del pensamiento económico, publicado por el
Fondo de Cultura Económica-. Éste se enfrenta a lo que él llama
el “pensamiento único” de Adam Smith en un debate global.
Se lleva el esquema a Alemania donde Bismarck adopta algunas
de sus ideas como la Unión Aduanera. También lo lee el Conde
Witte, primer Ministro ilustrado en las postrimerías de la Rusia
109
Zarista, que trata de salvarla, a través de la industrialización e
invirtiendo fuertemente en ferrocarriles, como el transiberiano.
De allí, el modelo desarrollista se transfiere al Japón de la
postguerra y se refina con “grado de excelencia”. Después al
alumno aventajado, Corea lo adopta. Tiende a un cierto declive,
pero ahora lo resucitan China, Vietnam, Malasia y otros países
asiáticos.
Brasil es otro gran país desarrollista. Desde la época de
Getulio Vargas y Kubitschek, pero Presidente Cardoso, el
Presidente Lula, en su primer periodo, adoptarían una política
“neodesarrollista”, que da inicialmente grandes resultados.
Bresser Pereira, destacado Ministro y académico ha escrito una
extensa bibliografía sobre el tema. Así mismo, una destacada
investigadora, Mazzucato, escribió en 2016 un importante libro:
“The Entrepreneurial State: debunking public vs private sector
Myths”. Anthem Press”.
En México, el “modelo desarrollista” que se practicó de
1933 a 1973, puede decirse es el más exitoso de nuestra historia
económica; nos dio crecimiento de 6% anual, la industrialización
y el gran crecimiento de la clase media; el gran desarrollo urbano,
aunque dio muestras de agotamiento al final del periodo por no
adecuar el modelo de sustitución de importaciones al fomento
de exportaciones y no atacar la desigualdad en los grupos de
bajos ingresos, como sí lo hicieron los países asiáticos.
Así pues, nosotros plantearemos “la alternativa
neodesarrollista”. No entraré ahora en los detalles del modelo. El
Desarrollismo no es tanto una teoría, sino un modelo de política
económica, muy diferente de las que prescribe el liberalismo.
Descansa mucho en los elementos de la política Hacendaria, y
en ellos me concentraré.
Así, en la formulación de la propuesta de una nueva estrategia
económica y financiera, comentaré tres temas:

110
 1) ¿Cuáles han sido las grandes transformaciones en el
mundo que nos obligan a rectificar nuestras ideas y
políticas?

2) Evidenciar el fracaso de nuestro “estancamiento

estabilizador”, que va por lo menos del principio del
milenio hasta el momento actual.

3) Dentro del nuevo desarrollismo, plantearemos como

su sustento, una política hacendaria diferente, cuyos
elementos básicos tienen importantes diferencias sobre
la actual política en cuanto a sus objetivos e instrumentos,
con la esperanza que puedan influir en el debate actual y
para la conformación del nuevo programa de gobierno.
Al referirnos a la política Hacendaria, la hacemos de
manera integral: la fiscal, tanto del gasto público, como
la tributaria y, el federalismo fiscal; luego, la política
monetaria y financiera, para finalmente adentrarnos en
las políticas sectoriales que lo financiero debe sustentar,
la industrial y la regional, la comercial y, las reformas
estructurales de segunda generación en el ámbito
social, que al acercarse al bienestar de los individuos,
deben ser el fin último de la política Hacendaria, que
nunca es un fin en sí mismo.

Las visiones alternativas a debate en el 2018

Así, nos enfrentamos a dos visiones alternativas: la primera es la

tesis prevaleciente oficialista del “continuismo”, del “más de
lo mismo”. Ésta se sustenta en cierta complacencia, ¡estamos
bien, no hay crisis! Crecemos al 2%, más o menos igual que
Canadá, Estados Unidos de América (EUA), más que muchos
países europeos, más que Brasil o Chile; crece el empleo formal;

111
tenemos poca inflación, las finanzas públicas están prácticamente
equilibradas, la deuda es baja en comparaciones internacionales;
en materia comercial, tenemos un elevado superávit con EUA (lo
cual es un problema); se han introducido reformas estructurales
importantes, particularmente en energía y telecomunicaciones.
Es decir, cumplimos cabalmente con los elementos básicos del
llamado modelo económico liberal en boga hasta la Gran Recesión
de 2008. ¿Para qué cambiar? Cualquier cambio representaría la
vuelta al pasado, a la irresponsabilidad financiera y las crisis de
los setenta, o abrazar el nuevo populismo. No hay otra opción.
Pero, si la examinamos analíticamente, cómo veremos, la
realidad dista mucho de cumplir estos objetivos de la estabilidad
y de ofrecer una pretendida situación “color de rosa”.
La visión alternativa que proponemos es la de un verdadero
“cambio de modelo”. Ello implica una exigencia impostergable de
cambiar la estrategia económica, sus objetivos, sus motivaciones,
sus metas, y luego los instrumentos. Debe darse una cruzada
nacional para acelerar el crecimiento con participación de todos
los actores: gobierno, empresa, sociedad. Los empresarios en
particular pueden enarbolar esta valiosa bandera. Todo debe
acomodarse a este fin. Pero no destruir lo anterior, sino construir
lo nuevo sobre lo aprovechable de lo viejo, como lo valioso
de las reformas de energía y de telecomunicaciones. Un lema
podría ser: ¡“reformar para crecer, crecer para generar bienestar y
distribuir mejor”!.
La necesidad de cambio se sustenta en varias consideraciones.
Con “el más de lo mismo” de esta etapa “del estancamiento
estabilizador”, en el que llevamos inmersos todo el milenio,
estamos condenados a la mediocridad. El neoliberalismo
definido con sus fines últimos, las finanzas públicas equilibradas,
la estabilidad de precios, el libre comercio dogmático que, como
veremos, tampoco cumplimos, ¡están rebasados! Varios premios
Nobeles de economía ya firmaron el “acta de defunción” del
“neoliberalismo”. Debemos reconocer que estamos rezagados
112
en ideas. Lo que está intelectualmente de moda es atacar la
lacerante desigualdad que provoca serios sismos sociales y frena el
potencial de crecimiento. El populismo ha surgido precisamente
por fracasadas políticas liberales que agravan la desigualdad y
provocaron la Gran Recesión de 2008. Estos fracasos significan
que debemos acercarnos a las políticas de los países emergentes
exitosos neodesarrollistas que privilegian el crecimiento, que les
funciona ahora y les funcionó antes, para crecer al 6-8%, con
diferentes énfasis y prioridades. Ello no significa abandonar, ni
la responsabilidad fiscal, ni una razonable estabilidad de precios,
ni el motor exportador. Pero nuestro gran fin social, lo que nos
mueve, ¡no puede ser bajar la inflación a 3 por ciento.
Debemos sustituir una “obsesión alemana por la
estabilidad”, país con elevados niveles de bienestar, por un
entusiasmo asiático por el crecimiento. Crecer fue el objetivo
que movió y mueve a países como China, India, Corea, Singapur,
Vietnam, para mencionar a algunos. El crecimiento es la base
de sus programas de gobierno. Su gran motivación nacional
para alcanzar al primer mundo, como lo han logrado algunos,
y preservar su independencia económica. ¿Cómo encararemos a
Trump con una economía débil? Los países asiáticos practican el
modelo llamado “neodesarrolista”, que significa crecer a más del
6%, con fuerte inversión en infraestructura, política industrial
moderna, que fomentan sectores estratégicos y campeones
nacionales, sustentada en una política crediticia vinculada a esos
fines y fuerte impulso a la educación, la innovación tecnológica y
a las exportaciones, con mercado interno protegido en áreas que
les conviene.
En México mismo, al rechazar el pasado –hay que precisar
cuál pasado- nos olvidamos del ante-pasado, la etapa anterior
que mencionamos va de 1933 a 1973. Éste fue el periodo más
exitoso de nuestra historia económica con crecimiento anual de
6 por ciento.

113
 Ahora, en cambio, México pasó de las “crisis” a un crecimiento
secular mediocre de 2%, productividad promedio muy baja, con
economías duales, con Estados NAFTA (North American Free
Trade Agreement) de tasas de crecimiento asiático en el centro y
el norte, y otros muy rezagados en el sur y el sureste. Nos pasó de
noche el auge de materias primas de los primeros años del milenio.
Aún con el nuevo gran yacimiento petrolero de Cantarell, éramos
en 2007 el país número 157 en crecimiento y, luego, a partir del
2010, después de la Gran Recesión, con el precio del petróleo,
arriba de $100, se nos fue todo en gasto corriente y tampoco
generamos crecimiento.

El mundo ante una Gran transformación

Vivimos momentos en verdad excepcionales. Como alguien

dijo, “no es solo una época de cambio, sino un verdadero cambio
de época”. El mundo se encuentra en un momento de grandes
transformaciones, una verdadera encrucijada de la historia, que
encierra grandes retos, que provoca cambios de paradigma. “Lo
anormal, se vuelve lo normal”. Trump y Brexit son realmente
los síntomas más dramáticos que afloraron de estas profundas
corrientes sociales.
En México hay preocupación y zozobra, pero no nos damos
cuenta que ante estos cambios nosotros también debemos
cambiar. Es el verdadero antídoto. Los nuevos problemas no se
enfrentan con las mismas visiones y políticas del pasado.
Entendemos mejor lo que pasa si apreciamos que se trata
de grandes tendencias, de ciclos históricos. Hubo un gran ciclo
liberal que va de la llamada “época dorada” de finales del siglo
XIX (los noventa), que se colapsa con la gran Depresión de 1929.
Como reacción sobreviene a partir de los años treinta, el Estado
Activo, transformador, keynesiano y socialmente orientado de
Roosevelt. Este periodo concluye en los setenta y ochenta con
la crisis monetaria internacional de la caída del talón oro-dólar,
114
la estanflación, la crisis de la deuda. Surge el periodo neoliberal,
el Consenso de Washington, la caída del muro de Berlín y el mal
llamado “fin de la historia”.
Este mundo comienza a desmoronarse con la Gran Recesión
de 2008, de la cual todavía no salimos plenamente; una economía
mundial frágil con una recuperación volátil, como lo demuestra
la reciente caída de la Bolsa. Summers dice que estamos inmersos
en una etapa de “estancamiento secular”. Otro economista,
El-Erian, comenta que “un largo periodo de bajo crecimiento
no es sostenible, ya que va provocando y acumulando severas
presiones sociales y genera su propia destrucción”. El comercio
mundial anormalmente crece menos que la economía; los
sistemas financieros han adquirido un peso desproporcionado,
la llamada financiarización, y han sido factores concentradores
de riqueza; bancos muy frágiles, son “demasiado grandes para
quebrar o para ser apoyados; una “cuarta revolución industrial
produce severo desempleo y afecta sectores tradicionales.
Ello significa, como lo han señalado, el premio Nobel Stiglitz
o aún economistas del Fondo Monetario Internacional (FMI),
el “neoliberalismo” está en “declive”. ¡Han pronunciado su
certificado de defunción! Puede ser el fin de esta época. Se
cuestionan los dogmas económicos que lo sustentan: el libre
comercio, la “austerocracia” fiscal, la desregulación financiera.
Esta crisis económica con las graves tensiones políticas y
sociales que provoca, el desprestigio de las clases dirigentes y sus
gobiernos, el auge de movimientos populistas y antisistémicos
de derecha e izquierda, los flujos migratorios desestabilizadores,
racismo, zonas de conflicto, choques de civilizaciones, el
triunfo de Brexit y Trump, el surgimiento de hombres fuertes
autoritarios, como Xi, Putín, Erdoan; como en los años treinta,
Hitler, Mussolini, Stalin. Pero ahora occidente carece del
liderazgo de un Roosevelt o un Churchill. El Presidente de la
mayor potencia es parte del problema, no de la solución o el
contrapeso. ¡Analogía aterradora!
115
 Lo comento, porque ese es el entorno mundial en el que nos
movemos y, como la historia lo demuestra, incide sobre ideas y
políticas en México.

¡El “Estancamiento estabilizador” fracasado y obsoleto!

En México ha habido sin duda algunos avances a lo largo del

tiempo. ¡“Sólo los muertos quedan inmóviles en el cementerio”!
Empiezo por lo que hemos ponderado hasta la saciedad: los
macro-fundamentos sólidos, que ya no son tanto, se mantiene
la estabilidad de precios; hay un comercio de bienes importante
con América del Norte, que se tradujo en sectores y regiones
con prósperas cadenas productivas “hacia afuera”; reformas
estructurales que sólo son verdaderas o eficaces en energía y
telecomunicaciones, montos muy cuantiosos de inversión en el
sector energético, vinculadas con el proceso exitoso de subastas;
aumento en la recaudación fiscal para compensar la caída del
petróleo. Navegamos en algunas ínsulas de “autocomplacencia”.
Estos claros, sin embargo, se ensombrecen con muchos
oscuros: un crecimiento mediocre de 2% por décadas; en la
actual administración 2.5%. ¡Sí!, mayor ahora que Brasil,
Argentina o Venezuela, pero en 2017 crecimos (2.28%), menos
que el promedio de la eurozona (2.4%), con países europeos
que crecen arriba del 3%: Holanda, España, Polonia, Suecia.
Ni qué decir de casi toda Asia. La inflación alcanza niveles de
alrededor del 6% y, la canasta básica, 10%. Hay problemas
fiscales: fuerte crecimiento de la deuda (33% a 50% del PIB), el
servicio de intereses representa alrededor del 3% del PIB, que
significa que absorbe todo el déficit fiscal de cerca de 2.5%, que
no va a la inversión; hay grandes incrementos en gasto corriente
y burocracia, que absorbieron el auge de los precios del petróleo
de inicios de la administración; la inversión, como porcentaje
del PIB, más baja que en los años cincuenta, lleva tasas negativas

116
de crecimiento durante varios años, la mayor caída en 2017; la
inversión en infraestructura, proporcionalmente la más baja del
Continente. La producción del petróleo cayó en una tercera
parte desde 2004 e importamos el 80% de la gasolina. Un
Pemex (Petróleos mexicanos) desmantelado y quebrado, pero
todavía “vaquita lechera” del gobierno. Perdimos la soberanía
energética. Tenemos un severo problema de pensiones a nivel
federal, estatal y en universidades.
Como lo han señalado Ros y Moreno Brid (2010), tenemos
“un modelo de crecimiento sustentado en las exportaciones,
que no genera crecimiento”, porque no hay “amarres” con la
economía doméstica, hay poco contenido local, salvo algunos
sectores. NAFTA, por falta de políticas compensatorias ha
generado dos países: uno, los Estados NAFTA al norte de México
y, otro país, el sur-sureste, al borde del conflicto social. No hemos
logrado cerrar la brecha de ingresos con EUA, como sí lo logró
la Unión Europea. Tenemos un país que se “desindustrializa”,
una estructura industrial desconectada entre grandes empresas
prósperas y “changarros” de baja productividad. La política de
ciencia y tecnología es un fracaso por el monto que se invierte
(0.4% del PIB) y la escasa generación de patentes.
La banca de desarrollo se convirtió en la del “subdesarrollo”,
particularmente Nacional Financiera (Nafinsa), “joya de la
corona”, el gran Banco Industrial, que se dedica a operar en 2º
piso y dar garantías concentrada en pocos clientes, muchos de
ellos bancos. El Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
(Banobras), ahora el mayor banco de desarrollo, y el Banco
Nacional de Comercio Exterior (Bancomext) (que sobrevivió el
intento de desaparecerlo), tienen un mejor comportamiento y se
han fortalecido, pero las cifras de esta banca, en su conjunto, son
lamentables, en términos históricos otorga crédito por 3-4% del
PIB y, si se compara con los de otros países, por ejemplo, China,
con su China Development Bank; India con sus tres bancos
de desarrollo industrial; Brasil, con su Banco de Desarrollo de

117
Brasil, que a pesar de sus recientes problemas, presta más que
todo el Banco Mundial y el Banco Interamenricano de Desarrollo
(BID) a nivel global.
La banca comercial da relativamente crédito insuficiente a
la actividad productiva, se orienta mucho al crédito al consumo,
las nuevas “tiendas de raya” del crédito a la nómina, que generan
leoninos márgenes de utilidad. Bancos que con mucho menor
volumen de crédito generan los mayores niveles de utilidades a
nivel global de sus matrices en España o EUA.
En resultados sociales: seguimos siendo “medio país”,
una mitad en pobreza, cerca de una quinta parte en pobreza
extrema, sin grandes cambios. Uno de cada cinco jóvenes es
“nini” -ni trabaja, ni estudia- 23%, más que el promedio de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE). El llamado “tema olvidado” (Samaniego, 2014): los
salarios reales no crecen desde los años ochenta, aún menos que
la productividad. Como porcentaje del PIB, los salarios eran 42%
del PIB en ese momento; ahora sólo 28%. El capital 72%. En los
países industriales es al revés, los salarios son 65%. Somos de los
países más desiguales, el 20% más rico detenta el 60%; el 20%
más pobre, el 4%. Hay un proceso de destrucción institucional
y la pérdida de control de parte del territorio nacional ante el
crimen organizado. No menciono el problema de la corrupción
y la impunidad.
Hemos tenido un modelo económico, obsesionados por la
estabilidad, el equilibrio de las finanzas públicas, la desregulación
de la banca, el campeonato de tratados de libre comercio. Es
decir, lo que he llamado el “estancamiento estabilizador”, una
copia imperfecta del modelo neoliberal. Lo que tenemos es una
obsesión también por las reformas estructurales; muchas ni
son reformas, ni son estructurales, algunas aún destructurales.
A juzgar por los resultados expuestos de la política económica
(que no viene de ahora, Hacienda recientemente hace su mayor
esfuerzo para mejorar las finanzas públicas); es difícil argumentar
118
que nuestra estrategia es un éxito. En el mejor de los casos es
mediocre, pero más bien se puede decir que es un modelo agotado
o fracasado. Se requiere, en consecuencia, cambios de fondo, no
cosméticos. Lo más grave es que estamos rezagados en las ideas
y frente al debate mundial, y no nos damos cuenta. ¡Somos una
sociedad “pasmada”! La terquedad aferrada al “pensamiento
único” es evidente. ¿A caso se requiere un gobierno populista o
un movimiento social para cambiar?

Hacia el modelo Neodesarrollista

1) En síntesis, el mundo avanza hacia cambios de

paradigmas, cambios en la estrategia económica,
particularmente en los países emergentes exitosos:
China, India, Vietnam, Asia, en general, aún Brasil,
hasta su reciente fracaso. Frente al neoliberalismo se
han venido construyendo lo que se llama el modelo
neodesarrollista, porque corrige las deficiencias del
“desarrollismo”, como el esquema ya rebasado de
sustitución de importaciones, que floreció hasta los años
setenta. La esencia de ambas épocas es que privilegiaron
el crecimiento. Así, estos países crecen más del 6%,
los impulsa un Estado estratega, también llamado “el
Estado desarrollador”. La corriente de pensamiento
en favor de este nuevo modelo desarrollista es muy
impresionante.

2) ¡Adoptar este modelo para México no es nuevo! El

periodo más exitoso de nuestra historia económica va
de 1934 a 1974, en que crecimos al 6% anual, con baja
inflación. Se sustentó en un modelo “desarrollista”,
que fue históricamente de los primeros y que otros
países copiaron. Éste se caracterizó también por

119
 un Estado impulsor del crecimiento; un consenso
nacional con el sector privado para alcanzar este
objetivo; fuerte inversión en infraestructura; un Banco
Central heterodoxo con objetivo dual (crecimiento-
estabilidad); una auténtica banca de desarrollo
complementada por la orientación del crédito de la
banca hacia fines nacionales; déficit fiscal bajo, con
deuda externa, orientada a la inversión. El modelo de
sustitución de importaciones se agotó. Pero, sobre todo,
fue descarrilado por excesos a partir del Presidente
Echeverría; igual le pasó a Brasil a partir del segundo
periodo de Lula. El problema fueron las personas
que lo aplicaron, como sucede frecuentemente, ¡no el
modelo mismo!

3) Podemos concluir que hemos tenido dos periodos en

nuestro desarrollo económico, cada uno de 40 años:
uno exitoso, “el desarrollismo” de 1933 a 1973: 6%
de crecimiento; otro, fracasado, con cuatro crisis:
1976, 1982, 1994, 2008 y 2% de crecimiento, el del
“estancamiento estabilizador” de 1974 a 2017.

Diez propuestas para una política hacendaria diferente, que

sustenta un crecimiento acelerado con igualdad, el “Nuevo
desarrollismo”.

Expondré los elementos de la política hacendaria diferente que

debe sustentar la nueva estrategia de desarrollo. El nombre es
lo de “menos”, pero se trata de una “estrategia neodesarrollista”
o “neodesarrolladora”, que se opone al “neoliberalismo” y a
su versión mexicana del “estancamiento estabilizador”. No
es nostalgia del pasado, tampoco requiere de mecanismos
autoritarios, como lo pretenden sus críticos liberales, sino de

120
adaptar lo que funcionó bien y lo que funciona eficazmente
ahora en otros países, “las mejores prácticas”. Es un plan de
ruta, integral, que debe ejecutarse a lo largo del tiempo en forma
consistente.
Son diez propuestas, para configurar esta política hacendaria
diferente, que serán el sustento de la nueva estrategia económica
general.
1º Privilegiar el crecimiento, no la Estabilidad. Ello
requiere una gran motivación nacional, un consenso
y un pacto social de Estado, empresa y sociedad, en
torno a una visión estratégica comprometida con un
crecimiento acelerado, socialmente incluyente como
prioridad nacional, no la obsesión por la estabilidad.

El objetivo debe ser crecer desde un 4%, con un

adverso entorno internacional, hasta una “normal” del
6%. ¡Sí se puede lograr! efectuando cambios de política
y de enfoque, combinando el impulso al mercado
doméstico y la competitividad exterior, logrando
cierta desvinculación (“delinking”) lesiva con el ciclo
económico de EUA. Ello genera miles de empleos.

2º Para lograr lo anterior, un instrumento clave es el

aumento significativo de la inversión pública. Fuerte
inversión en infraestructura, que hasta el FMI reconoció
tiene gran efecto multiplicador y puede justificar un
déficit. Para ello debemos fortalecer “la infraestructura
de la infraestructura”, generación de proyectos,
preparación de técnicos, ejecutores y, el desarrollo
urbano y municipal (que se está desmoronando). Esto
debe impulsar y complementarse con la inversión
privada y los PPPs (public-private partnerships). Ello
debe ubicarse en el marco de una política de desarrollo
regional para reducir desigualdades entre Estados

121
 NAFTA y del sur-sureste. Las “zonas económicas
especiales” ayudan sólo si el Estado juega un rol
principal para eliminar obstáculos y crear masa crítica.
El turismo es un sector fundamental que requiere
todavía mejor infraestructura y conectividad. Banobras
debe ser el banco (“policy Bank”) que apoya estas
políticas.

3º La reforma fiscal implica acción en varios frentes. Debe

ser integral, cubrir ingreso y gasto. Conforme a niveles
internacionales gastamos mal y poco. Recaudamos
también poco y no redistribuimos. Nuestro gasto
público oscila en promedio entre 23 y 27% del PIB
contra 42% el promedio de la OCDE y, los ingresos
públicos, incluyendo petróleo, oscilan entre 20 y 23%
del PIB, contra 38%, como el promedio de la OCDE.

Racionalización verdadera del gasto público:

más inversión y un gasto social eficaz; reducir la
proporción del gasto corriente administrativo. Esto
se logrará sólo compactando las estructuras del
Estado: desapareciendo o consolidando secretarías,
subsecretarías, organismos, fondos y fideicomisos,
afectando costosas estructuras superiores, pero
respetando a los trabajadores de base. ¡De la Madrid,
para ajustar el gasto, eliminó 40 de 60 subsecretarías!
Reducir el exceso de Comisiones Autónomas,
capturados en algunos casos por cuotas políticas y
grupos de interés que atomizan facultades del Estado.
Cancelar programas clientelares, asistenciales, de
ataque a la pobreza, que no producen resultados.

4º Reforma Tributaria, llamada “la madre de todas las

reformas”. Tenemos que recaudar más impuestos
para poder invertir más en infraestructura y sustentar
122
las reformas sociales. Hay que reconocer que esta
administración logró aumentar la recaudación fiscal
en 3% del PIB, de tal suerte que por vez primera, la
recaudación tributaria aumenta de 10 a 13% del PIB,
gran mérito del Sistema de Administración Tributaria
(SAT), que incorporando tecnología moderna logró
compensar la caída de los ingreso por el petróleo,
aunque ayudó el impuesto sobre las gasolinas y la
depreciación cambiaria. ¡Hay que continuar por ese
camino!

El menú tributario puede incluir:

a) ISR-Personas Físicas: el mayor recaudador y

redistribuidor. Se necesita una progresividad mayor,
tanto para generar recursos como para redistribuir
el ingreso, como se logró en Europa, bajando los
coeficientes de desigualdad (Gini de .50 a .30).
Tenemos en este impuesto, comparativamente, un muy
bajo porcentaje de recaudación, aproximadamente
4% del PIB; en la OCDE es alrededor del 13%.
Hay que reducir el piso del impuesto, que es de
los más altos de América Latina, y elevar el techo,
simplificando los tramos.

b) Reducir el ISR de personas morales, el impuesto de

la competitividad. Para competir internacionalmente,
inclusive con la baja anunciada por Trump (a 21%),
debe reducirse nuestro impuesto a alrededor del 20%.
Paradójicamente, en este impuesto con la tasa actual
de 30% tenemos, en comparaciones internacionales,
el mejor lugar; Suecia bajó su impuesto al 22%;
Inglaterra, al 20%. Recaudamos 3.6% del PIB, arriba

123
 del promedio de la OCDE. Casi lo mismo que el ISR
personas físicas. Ésta es una anomalía. Normalmente
representa éste último 3 ó 4 veces. Para hacer la baja,
planteada con nuestro reducido espacio fiscal, debe
compensarse con otros impuestos.

c) El Impuesto al Valor Agregado (IVA), la máquina

recaudadora más general. Probablemente debemos
aumentar el IVA en forma general, con solo una
verdadera canasta básica de productos (alimentos
y medicinas) exentos o tasa “0”, justificado para
financiar la mayor inversión y la seguridad social,
no la deuda. ¡Requiere una motivación social!
Se ha atacado el “mito” de su “regresividad”.
Efectivamente, a los pobres les afecta una mayor
proporción de su ingreso, pero se está dando un
subsidio enorme a los grupos de altos ingresos. Con
esos recursos se pueden apoyar programas sociales
focalizados. Chile así lo hace con tasa de 18%; Brasil
y Argentina con el 21%. El promedio de tasa de la
OCDE es de 19% y ha aumentado en muchos países
al 22%. Tenemos una de las recaudaciones más bajas,
alrededor del 4% del PIB; en Chile y Argentina es el
8% del PIB; el promedio de la OCDE es 6.8%. Esto
refleja esta tendencia de alza en las tasas. Tenemos
pues tasa y recaudación baja.

Irlanda tiene un “menú” satisfactorio: IVA, 20%;

Impuesto Sobre la Renta (ISR)-Personas Morales,
12%; ISR-Personas Físicas, 40 por ciento.

d) Impuesto bajo (inferior al 1%) sobre transacciones

financieras. En países de América del Sur, generó

124
 recaudaciones de alrededor del 1% del PIB. En
México son los mecanismos que en la práctica
imponen los bancos para beneficio propio vía
comisiones leoninas. Aquí sería para un fin social.

e) El predial es un impuesto difícil de evadir, que

afecta a “ladrillos” que no se mueven. Sí se requiere
cobrar eficazmente por la autoridad con valores
catastrales reales actualizados. Es progresivo, porque
depende del valor de las casas, y deben exentarse
a las viviendas de interés social. En México es un
escándalo, recaudamos 0.4% del PIB; en países de
la OCDE, por lo menos cinco veces más. Ayudaría
mucho a los municipios.

Como se puede apreciar, tenemos una “estructura

tributaria de cabeza”, recaudamos poco donde
debemos recaudar más, y al revés.

5º Revisar un Pacto Fiscal Federal disfuncional

establecido en la Ley de “descoordinación” fiscal,
que ha degenerado en un verdadero feudalismo fiscal.
Participaciones y aportaciones representan el 60% del
Presupuesto Federal. Su falta de control y rendición
de cuentas explican un alto grado de la corrupción
y el despilfarro, y son un factor que explica nuestro
menor crecimiento. Debe negociarse que los Estados
sean corresponsables de la recaudación… no sólo el
predial y, pactar y verificar que los recursos se canalicen
a un mayor gasto de inversión eficaz. Los Estados en
otros países cobran una sobretasa sobre el ISR y el IVA
federales, que ayuda a corresponsabilizarse.

125
 Se da el caso absurdo que, del aumento realizado por la
mejor recaudación tributaria del gobierno federal por
el 3% del PIB, los Estados se llevan una “gran tajada”,
una “ganancia del cielo”. Obviamente con la cómoda
situación de no incurrir un costo político, ni hacer
ningún esfuerzo propio.

6º Tiene que haber verdaderas reformas en la política

monetaria y crediticia para ampliar su margen de acción
y que nos permita ampliar los estrechos márgenes de
maniobra fiscales.

a) El Banco de México debe abandonar el

“monoteísmo”; retomar el objetivo dual de la política
monetaria, tanto para estimular el crecimiento y el
empleo, como mantener la estabilidad. Así lo hizo
en los momentos estelares de su historia con Don
Rodrigo Gómez (18 años al frente de la Institución),
y como lo hacen ahora la Reserva Federal y bancos
centrales de algunos países avanzados y emergentes.
La Reserva Federal pudo así sacar a los EUA de la
Gran Recesión (y a la economía mundial), a través de
una política expansiva de apoyo a la economía (los
QEs: “facilitación cuantitativa”), incluyendo rescate
directo a la General Motors. Sí debería respetarse
su autonomía, que no significa autarquía frente a las
prioridades nacionales.

b) Hacer que la banca del “subdesarrollo” vuelva a ser

“la banca de desarrollo”. Convertir a estos Bancos en
“Policy Banks”, como lo definen los chinos, que apoyen
las políticas de su sector, elaborando programas,
evaluando y creando proyectos detonadores,
capacitando una burocracia meritocrática. Nuestros

126
 Bancos eran antes un “semillero” de evaluadores de
proyectos, ahora especie casi en extinción. Deben
consolidar fideicomisos dispersos en Secretarías de
Estado que no deben ser “bancos”, a veces fuentes
de desviaciones. Nafinsa, que fue “la joya de la
corona”, se dedica ahora primordialmente a dar
garantías, factoraje u operaciones de segundo piso
con la banca privada. Los niveles de crédito que da
esta banca son muy bajos, el crédito total es 4% del
PIB; Nafinsa, ella sola daba el 7% en 1970. Otorga
el 17% del crédito total bancario; hasta 1988 era el
50%, principalmente orientado a créditos de largo
plazo.

c) Orientar a la banca comercial y a las Afores,

mediante políticas financieras generales para inducir
que parte del ahorro de los mexicanos se oriente en
complemento de la banca de desarrollo a los objetivos
nacionales. Debe haber una mayor participación en el
crédito industrial, agrícola, energía, medio ambiente,
infraestructura. No privilegiar, como se hace, el
crédito al consumo con márgenes leoninos, que
significa apoyo a las utilidades de sus matrices. Cuidar
con una supervisión eficaz a una gran proliferación de
bancos chicos e instituciones financieras no bancarias
de dudosa calidad y alto riesgo. También prestamos
mal y poco. El crédito total, a pesar de aumentos
recientes, representa alrededor del 30% del PIB,
muy por debajo (aproximadamente la tercera parte
o menos) de países de desarrollo comparable, como
Brasil o Chile.

127
7º Las Políticas de Apoyo a los Sectores Económicos
Productivos. Una política industrial moderna en apoyo
del mercado interno, debe promover no sólo cadenas
productivas “hacia afuera”, sino “hacia adentro”,
generando mayor contenido local; productos de mayor
valor agregado, incorporando la innovación. Hay que
reconocer que sin esta política, México continúa siendo
una gran maquiladora o, en forma análoga a lo que
ocurrió en el Porfiriato, una “economía de enclave”,
con elevados contenidos importados en todo el proceso
productivo, más del 50% en la manufactura.

Debemos articular una mejor estructura industrial,

más balanceada entre grandes y medianas empresas. Es
necesario revisar nuevamente el tema del gran peso de
la inversión extranjera en el control de las empresas.
¿Hemos perdido el control de sectores estratégicos?
El sector energético: gas y energía eléctrica, energías
renovables y medio ambiente deben ser motores del
crecimiento industrial. Nafinsa debe ser el “banco de
estas políticas”.

La política industrial debe sustentarse en un sistema

educativo moderno, que nos permita acceder a la
sociedad del conocimiento, mediante el desarrollo
tecnológico. Agrego un matiz. Más allá de elevar la
calidad de la educación básica, debe concentrarse un
esfuerzo prioritario en la “educación técnica” para
capacitar futuros trabajadores y en las profesiones
modernas, científicos, ingenieros, etc. (Así lo hizo la
India ante la magnitud de la tarea y la limitación de
recursos para apoyar la básica). Esta educación debe
estar estrechamente vinculada a las demandas de la
industria.

128
8º La nueva política comercial internacional debe servir
como instrumento para contribuir eficazmente al
crecimiento. La política industrial, la comercial y
la regional deben ser un triángulo armónico. Un
proceso de apertura comercial para ser eficaz requiere
“políticas compensatorias” hacia los grupos rezagados
o perdedores de la apertura. No se hicieron en México,
en 1994; en Inglaterra frente al Brexit y, en Estados
Unidos, en los Estados del norte del Medio Oeste (el
“Rust Belt”). Se pagaron los costos. Nuestro TLCAN
simplemente quedó “cojo”. En cambio, estas políticas
se aplicaron exitosamente en la Unión Europea para
reducir brechas y rezagos de ingreso entre los miembros,
particularmente de Irlanda, Portugal y España.

En todo caso, los avances comerciales se pondrán a dura

prueba ante las ineludibles y difíciles negociaciones
con el gobierno de Trump. El tema más importante
será definir una nueva relación comercial. Si es posible,
sustentado en un TLCAN “renegociado”, acorde con
el interés nacional. El Nadbank (Banco de Desarrollo
de Norte América), debe dejar de ser un “banquito
fronterizo” y financiar la infraestructura y los rezagos
económicos-sociales de los tres países, como lo
hicieron los europeos con sus políticas financieras
compensatorias.

Es necesario definir los tiempos por el gran problema de

las “incertidumbres” que conlleva. No se ha entendido
que el Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLCAN) sigue vigente hasta que se concluya su
renegociación o se derogue. Por otra parte, si Trump
lo deroga, no es el fin del mundo, continúan las reglas
de la Organización Mundial del Comercio (OMC);
los aranceles anteriores no eran altos, son manejables.
129
Podemos, en todo caso, adoptar (fuera del TLCAN)
elementos de una “Política Estratégica de Comercio”,
con un “Comercio Administrado Ilustrado”, lo que
significa proteccionismo selectivo. Ello, que todo el
mundo practica, es anatema para quienes defienden
la apertura comercial más extrema y “cándida” del
mundo. Es muy discutible la receta que algunos
pregonan, responder “a mayor proteccionismo con
mayor apertura”.
Ciertamente habrá que diversificar las relaciones
económicas y disminuir nuestra dependencia con EUA;
pero esto toma tiempo. Requiere ampliar los recursos
de Bancomext e integrarle, como antes a Promexico.
El financiamiento debe ir vinculado con la promoción.
Por ello desapareció el Índice Mexicano de Confianza
Económica (IMCE) y se fusionó con Bancomext,
que sustentaba los gastos de promoción, sin acudir al
presupuesto.

Si el TLCAN entra en problemas debe servir como

aliciente para impulsar una política de desarrollo,
sustentada en lo que no se hizo a partir de sus inicios
en 1994: política industrial, regional, agropecuaria,
de innovación, orientada a aprovechar nuestro gran
mercado interno. Hay que recordar que las grandes
interrupciones comerciales, derivadas de la Segunda
Guerra Mundial, nos permitieron dar el gran brinco
“industrializador”, con una base económica mucho
más débil que la de ahora.

Hay que fortalecer la cooperación económica, social y

política con Centroamérica y el Caribe –área estratégica
para nosotros-, a través del fortalecimiento de la
Agencia Mexicana de Cooperación, que ha tenido muy
escasos resultados.
130
9º Realizar reformas estructurales sociales de segunda
generación. Crear una política de seguridad social
integral, particularmente con cobertura universal
de salud y pensiones. Ello requiere avanzar hacia la
convergencia de los actuales sistemas del Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS) y del Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado (ISSSTE), cuyas instalaciones, a veces se
duplican. Integrar y desaparecer el paliativo temporal
que fue el Seguro Popular, ahora, con frecuencia,
otra “caja chica” de algunos gobernadores. La propia
generación de empleo, derivada del crecimiento,
propicia el aumento de ingresos y un sistema de salud
sustentable. Estas reformas son un buen objetivo para
una reforma fiscal, no la recaudación.

Otro tema es fortalecer el papel de las Afores como

grandes generadores de ahorro con aumento de cuotas
(como lo ha hecho Perú). El sistema actual de pensiones
no es sustentable, ¡es una bomba de tiempo!

10º La reducción de la pobreza y la desigualdad es esencial

por razones de ética, pero también para eliminar uno
de los mayores obstáculos para el crecimiento, o
aprovechar una de sus mayores reservas, o bien, uno
de los grandes factores de riesgo social; por ello, el
nuevo desarrollismo es redistributivo e incluyente.

Avances en estos campos sociales deben ser

primordialmente resultado de las políticas generales
antes enumeradas (crecimiento, empleo, educación,
seguridad social), más que un enfoque asistencial,
poco eficaz, que genera despilfarro y corrupción, como
en los más de mil programas de ataque a la pobreza,
las decenas de programas de apoyo al campo, que a
131
veces son regresivos y consumen muchos recursos y
no generan resultados. Deben algunos suprimirse o
consolidarse. Sí hay que enfatizar cuatro políticas:

a) Mantener algunos programas sociales focalizados,

que han probado su eficacia, como Próspera (desde
1997).

b) Una política integral de apoyo al campo, principalmente

en zonas de temporal y en las regiones más rezagadas.
Reducir nuestras vulnerabilidades en ciertos
productos alimenticios básicos, como el maíz.
Requiere más crédito y seguros. Por motivos de
soberanía, la seguridad alimentaria es fundamental.

c) De acuerdo con una tendencia mundial, examinar

la posibilidad de introducir una política de salarios
mínimos más efectiva (o sustituir muchos programas
dispersos por una renta básica, pero acotada y en forma
gradual). Explorar cómo instrumentar un necesario
Seguro de Desempleo, que facilite la movilidad
laboral.

d) Un programa nacional de apoyo a jóvenes,

particularmente los millones que no tienen
educación, ni empleo. Roosevelt creó, para combatir
la Depresión, la National Youth Administration (la
Administración Nacional para los jóvenes).

132
Conclusión

No ignoro los enormes obstáculos y resistencias para introducir

estas propuestas en el momento actual, es una visión que requiere
formar nuevos consensos sociales y políticas, y ejecutarse a lo largo
del tiempo. Un nuevo Pacto Desarrollista, como lo ha sugerido el
Maestro David Ibarra. Pero, el cambio de modelo de desarrollo,
además de las razones apuntadas, cuenta con el acicate de las
serias amenazas y retos provenientes del exterior, como fue la
Gran Recesión y la Segunda Guerra Mundial. En ese sentido, si
las sabemos aprovechar, las amenazas provenientes del gobierno
de Trump es a la vez reto y oportunidad de cambio. La tarea
principal es fortalecer el Estado y la sociedad mexicana; ejercer
un mayor liderazgo con una visión y motivación compartida. No
es suficiente invocar el optimismo si no va acompañado de un
programa de acciones concretas, amplio y creíble.

Esa fortaleza nacional debe sustentarse en un dinámico

crecimiento, generador de empleos, no en la estabilidad de
precios; en la reindustrialización y la nueva economía de
servicios, basada en el mercado doméstico y las exportaciones
competitivas, no en más tratados de libre comercio, sin
resultados; en una mayor inversión en infraestructura, no en el
despilfarro del gasto corriente; una reforma de la seguridad social
de alcances universales, financiada por una verdadera reforma
fiscal, no en sistemas asistenciales y clientelares; una banca de
desarrollo y comercial, que apoyan a los sectores productivos, no
una banca que privilegia el consumo y el apoyo a sus matrices;
sí a una educación de calidad para trabajadores y profesionistas
productivos que no tengan que salir a ser vejados en el exterior; sí a
la autosuficiencia alimentaria y la autosuficiencia energética para
superar vulnerabilidades evidentes; sí a corregir desigualdades
regionales de miseria en el sur-sureste, además de sí al freno a
la corrupción e implantación de un Estado de derecho. Ello es

133
lo que nos dará la posibilidad de negociar desde posiciones de
fuerza. “La negociación externa debe basarse en la fortaleza
interna”. Debemos avanzar hacia un verdadero “Acuerdo de
Unidad Nacional”, sustentado un una plataforma de políticas
concretas con objetivos específicos.
Quiero concluir, por último, con una cita del premio nobel,
Paul Krugman, que es aplicable a la situación actual de México:
“En una recesión (o crisis), las reglas usuales de la política
económica no se aplican: la virtud se convierte en vicio, la
cautela es riesgosa y la prudencia es tontería” y, “Algunas
personas dicen que nuestros problemas económicos son
estructurales, para lo cual no hay remedios rápidos,
pero yo creo que los únicos obstáculos importantes a
la prosperidad mundial son las doctrinas obsoletas que
atrofian las mentes de los hombres”.
SOLAMENTE PROPONDRÍA QUE SE
ACTUALIZASE EL INICIO DEL ARTÍCULO PUES
LA ELECCIÓN YA PASÓ Y SE PODRÍA HACER
MAS PRECISO (¿?)
 

134
 I. Lo fiscal, la realidad en cifras

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

I. Estancamiento Estabilizador
1) Bajo crecimiento del PIB (Tasa anual) 4.0 4.0 1.4 2.3 2.6 2.3 2.5 2.0 / 3.0
2) Inflación al alza (tasa anual) 4.0 4.1 2.1 3.4 5.7 3.0
II. Estructura de Ingreso-Gasto Público
insuficiente
A) Baja Recaudación (porcentaje PIB):
1) Ingresos Públicos (promedio OECD = 38%) 22.5 22.5 23.6 23.1 23.4 24.8 22.7 20.7

135
2) Ingresos no petroleros 13.9 13.6 15.2 16.0 18.7 20.8 18.8 17.1
3) Ingresos tributarios 8.9 8.4 9.7 10.4 12.9 13.9 13.0 13.7
4) Ingresos Petroleros 8.6 8.9 8.4 7.1 4.6 4.0 3.9 3.7
B) Deficiente Gasto Público (% del PIB) 25.0 25.1 25.9 26.2 26.8 27.4 22.8 22.7
(promedio OECD=42%).
1) Gasto Programable 19.6 19.8 20.5 20.7 20.9 21.3 16.5 16.2
a) Muy baja inversión pública (cifras IMF) tasa -0.5 -4.1 -9.0 -1.3 -5.0 -11.8 -9.0 -10.2 -1.7
crecimiento anual
b) Pensiones (porcentaje PIB) 2.7 2.7 2.9 3.0 3.2 3.3 3.4
 I. Lo fiscal, la realidad en cifras (continuación)

2) Gasto no Programable (% PIB) 5.6 5.8 5.8 6.2 6.3 6.6

Feudalismo Fiscal: Participaciones 3.3 3.2 3.3 3.4 3.4 3.6 3.6 3.5
III. Estructura Finanzas Públicas Deformada:
A) Déficit Trad. / Balance Público Presupuestal -2.4 -2.6 -2.3 -3.1 -3.5 -2.6 -1.3 2.0
1) Déficit primario (porcentaje PIB) -0.6 -0.6 -0.4 -1.1 -1.2 -0.1 +0.4 +0.9
2) Alto costo financiero (% del PIB) 1.9 2.0 1.9 2.0 2.3 2.5 2.7 2.9
B) Alto Déficit Amplio (porcentaje PIB): 3.4 3.8 3.7 4.6 4.1 2.8 -1.4 -2.5
Requerimientos financieros del sector Público

136
(RFSP)
C) Aumento Deuda Pública (% del PIB) Saldo 37.5 37.7 40.4 43.1 47.3 50.1 48 47.3
Histórico RFSP
 PEF $B5.2
1) Gobierno Central $B1.0
2) Educación / Seguridad 50%
2018 El PEF
Resumido 3) IMSS, ISSSTE, CFE, PEMEX $B1.0
4) Federalismo: Participaciones / $B1.5
Aportaciones
5) Pensiones, Costo financiero $B1.5
Fuente: SHCP: Documento de Criterios de Política Económica 2017. Cifras

II. Las deficiencias del crédito bancario

I. Actual distribución del crédito total Banca múltiple y Banca de

desarrollo (2016)
PIB $19’244,000 MM
I. Cartera de Crédito
Banca Múltiple
Porcentaje del PIB = 22.5%
II. Cartera de Crédito
Banca de Desarrollo $897,776 MM
Porcentaje del PIB = 4%
III. Crédito Total $5,236’000,000 MM
Porcentaje PIB = 27%
IV. Estructura Crédito
Crédito Banca Desarrollo 17% del total del crédito
Banca Múltiple 83% del total del crédito
Fuente: Comisión Nacional Bancaria: cifras diciembre 2016.

137
 II. Distribución crédito Banca Múltiple Porcentaje
del Total
1. Crédito: (Crédito al consumo igual al $895,930
crédito total Banca de Desarrollo):
20%
a) Tarjeta de Crédito $356,349
b) Crédito de Nómina $218,711
2. Vivienda $687,600 15%
3. Empresas $1’980,829 37%
4. Instituciones Financieras $190,000 4%
5. Entidades Gubernamentales $585,000 11%
Estados y municipios $325,000 6% 22%
Otras Entidades Gubernamentales $259,000 5%
Fuente: Comisión Nacional Bancaria: cifras diciembre 2016.

III. Distribución del crédito: Banca Múltiple, Banca de Desarrollo en la

historia en relación al crédito total
Año Banca Múltiple Banca de Desarrollo
1940 60 % 40 %
1950 53 % 47 %
1955 51 % 49 %
1960 48 % 52 %
1980 56 % 44 %
1985 52 % 48 %
1990 69 % 31 %
2000 70 % 30 %
2005 81 % 19 %
2010 85 % 15 %

138
Referencias

Bresser, L. (enero - abril 2007). El nuevo Desarrollismo y la

ortodoxia convencional. Economía UNAM.
Bresser, L. (octubre - diciembre 2017). The Two Forms of
Capitalism: Developmentation & Economic Liberalism.
Brazilian Journal of Political Economy.
De Long, B. & Cohen, S. (2010). Concrete Economics: The
Hamilton Approach to Economic Growth and Policy.
Harvard Business Review Press.
Mazzucato, M. (2013). The Enterpreneurial State: debunking
public vs private sector Myths. Anthem Press.
Minns, J. (2006). The Politics of Developmentalism. The
Midas States of Mexico, South Korea and Taiwan. Palgrave,
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Moreno-Brid, J. & Ros, J. (2010). Desarrollo y Crecimiento en la
Economía Mexicana. Una Perspectiva. México, FCE.
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para el Desarrollo Industrial (IDIC).
Khan, S. & Christiansen, J. (editores). (2011). The New
Developmentalism, Market as Means Rather than Master.
Routledge, London and New York.
Suárez, F. (2013) Crecer o no Crecer, del Estancamiento
Estabilizador al Nuevo Desarrollo. Taurus.
Woo-Cummings, M. (1999). The Developmental State. Cornel
University Press.

139
La renegociación del TLCAN: desafio y oportunidad para
la economía mexicana

Juan Carlos Moreno Brid

El primero de enero de 1994 comenzó a operar el Tratado de Libre

Comercio de América del Norte (TLCAN); acuerdo pionero
para la facilitación progresiva del comercio y de la inversión
extranjera entre México, Estados Unidos de América (EUA)
y Canadá. Este acuerdo subregional fue una pieza importante
del giro en la estrategia de desarrollo de México, inaugurada a
mediados de 1980, enfocada a dejar atrás el proteccionismo y la
industrialización liderada por el Estado para en su lugar colocar
a la inversión privada y a las exportaciones como motores del
crecimiento económico en un marco de apertura comercial y
retraimiento de la intervención del sector público en la asignación
de factores en la esfera económica.
Hoy, a 25 años de su puesta en marcha, la continuidad del
Tratado se ve amenazada por el gobierno de Trump. Lo califica
como el peor tratado comercial en la historia de los EUA y lo señala
como causa fundamental del déficit comercial de EUA y, con ello,
de minar la creación de empleo en ese país (USTR, 2017). Desde
los primeros meses de su gobierno obligó a comenzar rondas
de renegociación del TLCAN entre sus miembros con el fin de
explorar la posibilidad de cambiar diversos de sus aspectos clave
sin descartar la posibilidad de cancelar su participación en él.
Amenazar la continuidad del Tratado, elemento jurídico-
regulatorio central en las relaciones de comercio y de inversión
entre México con sus vecinos del norte por más de dos décadas,

140
ha traído gran incertidumbre y deterioro al clima de negocios del
país lo que ha debilitado la inversión privada. Su debilitamiento,
aunado a la contracción sistemática de la formación de capital fijo
del sector público –a una tasa media anual del 5% en términos
reales– durante el presente sexenio, mina las posibilidades de la
economía mexicana de salir de la senda de lento crecimiento en
la que se encuentra entrampada de buen tiempo atrás1.
Esta encrucijada vuelve indispensable conocer cuales han
sido los efectos –favorables y desfavorables- del TLCAN en
la economía mexicana para identificar com mayor o menor
precisión los posibles impactos en ella de los cambios que
podrían esperarse en el Tratado, con base en lo que se presupone
de las rondas de renegociación. Tal identificación se requiere
para diseñar políticas económicas y sociales que, además de
mitigar riesgos y efectos adversos de corto y mediano plazo de las
modificaciones o eventual cancelación del Tratado, contribuyan
a remover obstáculos estructurales que impiden una expansión
elevada y sostenida de la actividad productiva y el empleo en
México. Después de todo, en estos ya casi 25 años de operación
del TLCAN, la economía nacional se encuentra entrampada
en uns senda de muy lento crecimiento, con un rezago cada
vez mayor de su PIB per cápita frente al de EUA, una aguda
incidencia de la pobreza de México e, intimamente ligado a este
decepcionante desempeño, una desigualdad y escasa movilidad
social lacerantes; desempeño que tarde que temprano atentará
contra la estabilidad política y social.
Precisar la magnitud de los diversos efectos del TLCAN
en la economía mexicana es un empeño que tiene desafíos

1 Además de por el cuestionado futuro del TLCAN, el panorama de la inversión en la

economía mexicana se ve enturbiado este año por las presiones de Trump sobre las
compañias transnacionales para que cancelen los proyectos de construccion o de ampliación
de plantas productivas en nuestro país, la reciente aprobación de una reforma tributaria en
los EUA que reduce significativamente la tasa impositiva a las utilidades corporativas, el alza
de tasas de interés en los mercados mundiales por la normalización de la política monetaria
y, adicionalmente, por la incertidumbre inherente a todo año de elección presidencial en el
país.

141
metodológicos significativos. De hecho, como se aprecia en
las centenas de trabajos publicados, entre libros, artículos y
reportes especializados sobre el tema, las formas de abordar
dichos desafios -independientemente de la corriente analítica
que se adopte- explican en una medida importante la
divergencia de conclusiones. El primero de estos desafíos es
que la instrumentación del TLCAN, como la de toda reforma
económica mayúscula, genera efectos de muy diversa magnitud,
dirección e índole –favorables o adversos– sobre los diferentes
agentes económicos, trabajadores y empresarios, así como sobre
las variadas regiones y gama de actividades productivas. Más
aun, la identificación de “ganadores y perderdores” por dichos
efectos dista de ser inmediata, pues es contingente tanto en
espacios geográficos específicos como en horizontes temporales
de análisis. Por ejemplo, los efectos sobre los trabajadores en las
varias actividades no necesariamente son los mismos en el norte
del país que en el sur, ni tampoco sus impactos de corto plazo no
necesariamente son iguales a los mediano y largo.
En segundo lugar, la instrumentación de una reforma
económica de envergadura, y máxime si implica un giro
sustancial en la relación Estado-Mercado como el TLCAN, se da
en asociación a reformas adicionales en múltiples campos de la
política pública en el marco de un giro de la agenda de desarrollo.
Con ello, diferenciar los efectos específicos del TLCAN de los
de otras reformas es complicado. ¿En qué medida la resurgida
dinámica de la IED al país y el notable impulso exportador
manufacturero de las últimas décadas México responde: i) al
TLACN, ii) a la evolución del tipo de cambio real, iii) al deterioro
del mercado interno o iv) a otros factores como el giro en la
política industrial para priorizar medidas de corte horizontal y
actividades más bien de tipo maquilador?
Finalmente, el tercer desafío metodológico es que la evaluación
de los efectos de una reforma económica mayúscula debe hacerse
tomando para comparación un escenario base alternativo

142
macro plausible, imaginado o modelado en consideración a
combinaciones de políticas que podrían implementarse en vez
del TLCAN original.
Tomando en cuenta los desafíos anteriores, para evaluar
el TLCAN consideramos tres escenarios alternativos
(counterfactuals) imaginables. El primero es la continuación y
profundización del proceso de apertura comercial y financiera de
manera unilateral en la que se embarcó México desde mediados de
los 1980s; pero sin TLCAN. Comparado con dicho escenario de
liberalización unilateral, el TLCAN sin duda ha traído beneficios
netos en tanto comprende garantías de largo plazo de contar con
un acceso preferencial para las exportaciones a los mercados de
EUA y de Canadá. La provisión de estas garantías de largo plazo,
sin duda, ha ayudado a detonar el auge de la IED a México.
El segundo escenario es la concertación de un TLCAN
diferente, enmarcado en un proceso más profundo de
integración subregional al estilo del seguido por la Unión
Europea (UE); es decir un acuerdo de integración que fuese más
allá de la liberalización de los flujos de comercio y de capitales.
En comparación con el puesto en marcha en 1994, un tratado
comercial de esta naturaleza habría seguramente traido mayores
beneficios al desarrollo económico y social de México, y quizá
de EUA y Canadá, al fincarse en el firme compromiso de los
tres países de aportar recursos fiscales o financieros comunes
para, por una parte, impulsar las regiones más rezagadas de cada
país con escasas posibilidades de beneficiarse de la apertura
y, por otra, para dar una compensación efectiva a las zonas o
grupos “perdedores” es decir que pudiesen verse adversamente
afectadas por el cambio. El beneficio para los trabajadores
mexicanos hubiera sido aun mayor bajo este escenario –aunque
es objeto de intenso debate cual hubiera sido el impacto sobre
los trabajadores de EUA y Canadá– si el acuerdo contemplase
un grado mucho mayor de movilidad legal del trabajo entre los
países firmantes, como se instrumentó en la UE (Zufiaur, 2012).

143
 Un tercer escenario alternativo, imaginable para fines de
evaluación, es un tratado comercial similar al TLCAN original
pero complementado con una agenda nacional de desarrollo
diferente en cuanto a tener un papel mucho más activo del
Estado en la economía, inspirada en el rol que ha tenido en el Este
asiático. En este escenario se concibe una operación del TLCAN
en líneas similares a las originales, pero comprometida a reducir
selectivamente la protección del mercado interno y, a la vez, a
promover activamente las exportaciones. En otras palalabras, esta
opción de rediseño del Tratado sería continuar con la apertura
externa comercial, pero con intervención selectiva del Estado
mediante una política de desarrollo productivo para robustecer
la innovación y la generación de valor agregado interno junto
con programa urgente de modernización y ampliación de la
inversión pública en infraestructura a nivel nacional si bien con
énfasis en las regiones atrasadas.
Tres instrumentos serian indispensables en este empeño: i)
una política industrial activa, ii) una politica monetaria orientada
a evitar una tendencia de largo plazo a la sobreapreciación del tipo
de cambio real, y iii) una reforma fiscal profunda que cubra tanto
la racionalización y ejecución más transparente y eficiente del
gasto público (corriente y de inversión) como el fortalecimiento
de la captación de ingresos a fin de ampliar la base, robustecer
la capacidad de intervención contracíclica, abatir la desigualdad;
en síntesis, para contar con los recursos suficientes para una
nueva agenda de desarrollo que garantice la satisfacción de los
derechos económicos y sociales de la población mexicana en el
marco de un Estado de bienestar. Esta reforma fiscal, por cierto,
es necesaria tanto en el segundo modelo arriba descrito como en
la contexto actual. Tal opción de Tratado hubiera sido mucho
más favorable al desarrollo económico del país que el escenario
inercial de liberalización financiera y comercial unilateral y
también que el TLCAN tal y como fue negociado y puesto en
marcha en 1994. Queda menos claro si sus ventajas relativas

144
hubieran superado los de la segunda opción arriba descrita.
Estamos convencidos que a principios de la década de 1990,
las diversas opciones de Tratado subregional arriba descritas
eran política e institucionalmente muy poco viables. En efecto,
en los hechos, para cuando el TLCAN se lanzó, la ideologia y
instrumentación de la agenda neoliberal estaba firmemente
enraizada en el país tanto para abrir los mercados internos
unilateralmente como para achicar la intervención estatal en
la esfera económica incluyendo la eliminación de la política
industrial con la excepción de la asociada a la promoción de la
actividad maquiladora. Asimismo, por la parte de EUA jamás
se contempló como opción realista potenciar el TLCAN hacia
un acuerdo fiscal subregional para promover el desarrollo de
infraestructura en zonas rezagadas o para expandir la movilidad
laboral no calificada.
En consecuencia, para fines de identificar los efectos macro
del Tratado –y con ello señalar algunos de los costes de su posible
cancelación y diseñar políticas para aminorarlos– la comparación
relevante del TLCAN en vigencia es con el escenario dado por la
trayectoria inercial de apertura comercial unilateral de México. En
contraste a dicho escenario inercial, el TLCAN fue un elemento
para impulsar las importaciones y sobre todo para orientar más
la economía mexicana hacia las exportaciones manufactureras, al
ofrecer un marco regulatorio y legal concertado trilateralmente
con un horizonte temporal de largo que, además de prácticamente
eliminar los aranceles y cuotas a la importación a EUA, garantizó
un acceso preferencial al mercado norteamericano de los bienes
y servicios producidos en el país con un contenido subregional
predeterminado. Con este marco regulatorio se eliminaron,
además de la trabas comerciales, numerosas restricciones tanto
sobre los flujos de IED como sobre la participación extranjera
en el capital de diversas actividades productivas. Así el TLCAN
potenció la ventaja comparativa del país para constituirse en una
plataforma de manufactura y sobre todo ensamble de productos

145
para exportación a EUA y, también, a Canadá.
Para tener una mejor idea de la apertura en materia comercial
que acompañaron a la puesta en marcha del TLCAN, cabe
mencionar que para el 2003, menos de diez años después de su
lanzamiento “la vasta mayoría de barreras artificiales a los flujos
de comercio y de inversión en tre México y los EUA se habían
desmantelado. En 2001 el 87% de todas las exportaciones
de México a los EUA entraron libres de aranceles. El arancel
promedio en el monto restante fue de 1.4%. Para ese año el
arancel promedio sobre las importaciones provenientes de
México fue de 1.3% frente a 12% en 1993”2. No está demás
notar que este 12% de arancel medio era mucho mayor diez años
atrás, cuando comenzó a tomar forma rápida y decididamente el
desmantelamiento del proteccionismo comercial del país.
En este sentido, concordamos en que el TLCAN ha sido
benéfico a México frente al escenario alternativo inercial de una
mera profundización de la liberalización comercial y financiera.
unilateral. Sin embargo, coincidimos con la valoración del CBO
(2003) de que el beneficio del TLCAN en materia comercial
fue de un orden muy menor en comparación con la dinámica
ascendente que ya se venía observando en las exportaciones
mexicanas desde al menos una década atrás.
Por otra parte, hoy a casi 25 años de su lanzamiento, la
magnitud de los beneficios del TLCAN para el dinamismo
de la producción y del empleo en la economía de México
distaron de arrojar un impulso significativo. En efecto, a pesar
del notable auge del comercio internacional en estas décadas,
reflejado en el alza de más de 20 puntos de la participación de
las exportaciones en el PIB y en su recomposición radical a
favor de las manufacturas, la actividad de la economía mexicana
continua sumiéndose cada vez más en una trampa de muy lento
crecimiento. De hecho, la brecha frente a los EUA en cuanto al

2 Ver CBO (2003).

146
PIB per cápita medido en una moneda común es más amplia hoy
que en 1994 a pesar del auge exportador.
Buena parte de este fracaso de éxito en la búsqueda de una
expnasión liderada por las exportaciones (export-led growth) se
debe a las falencias y limitaciones de la agenda neoliberal que se
adoptó, en la cual el TLCAN por sí mismo fue una mera pieza.
Este fracaso se manifiesta más agudamente en el débil impulso
que ha acusado la inversión privada, insuficiente para compensar
la pobre trayectoria relativa e incluso contracción absoluta de la
inversión pública.
El mal desempeño de la inversión ha minado y continúa
minando el ritmo de crecimiento potencial de la economía
del país por dos razones: i) el deterioro que conlleva en la
infraestructura y ii) el rezago en la modernización y ampliación
de la plata productiva y equipo de fabricación. Con tal rémora a
la transformación del aparato productivo, la economía nacional
fincó cada vez más su ventaja comparativa en bajos salarios en
vez de en la capacidad de innovación, el alza de la productividad
y de la generación de valor agregado. Así, en conjunto, se hizo
cada vez más dificil avanzar en la disminución de la pobreza y
de la vulnerabilidad; por demás preocupante dado el contexto
de aguda desigualdad y escasa movilidad socioeconómica de la
población mexicana.
En los hechos, la evolución, en su conjunto, de la economía
mexicana desde la puesta en marcha del TLCAN dista mucho
de satisfacer las expectativas que sus promotores originales más
importantes ayudaron a difundir en sus inicios en lo que se refiere
a la promoción del desarrollo. Véanse, como ilustración de este
divorcio entre lo esperaodo y lo real, las declaraciones siguientes
del, entonces Presidente, Carlos Salinas de Gortari (1993).
“ El Tratado significa más empleo y mejor pagado para los
mexicanos… es así, porque vendrán más capitales, más inversión…
En palabras sencillas, podremos crecer más rápido y entonces
concentrar mejor nuestra atención para beneficiar a quienes menos

147
 tienen. …El objetivo es que los beneficios del Tratado lleguen a
todas las regiones del país y a todos los sectores productivos; es
decir, a todas las familias…”. “…En palabras sencillas, podremos
crecer más rápido y entonces concentrar mejor nuestra atención
para beneficiar a quienes menos tienen.”

O bien:
“El TLCAN era un candado [institucional] para impedir a
posteriores gobiernos [en México] revertir el proceso de apertura
económica, privatización y desregulación jurídica; [pues ello, les
implicaría]...entrar en conflicto de intereses con EUA”3.

Contrástese ello con la declaración relativamene reciente

de Jaime Serra, ex secretario de Comercio, sobre los logros del
TLCAN que refleja cómo se diluyó su entusiasmo por éste como
palanca del desarrollo nacional:
“…El principal efecto [del TLCAN] sobre la economía de México
puede resumirse en la eliminación de la distorsión del precio relativo
entre bienes exportables e importables…”

Colocar tal modificación de precios relativos como su mayor

logro. ¡Qué lejos está de discursos iniciales del gobierno de
ese entonces que presentaban al TLCAN como el pivote para
lograr mucho mayor crecimiento económico, eficiencia y mejora
de salarios reales, y abatimiento de la desigualdad y la pobreza.
Curiosamente el mismo Serra, al reflexionar sobre el potencial
actual del comercio subregional coloca al TLCAN como base
para una nueva agenda de competitividad:
“el TLCAN debe ser la plataforma a partir de la cual se establezcan
políticas públicas regionales que estimulen la competitividad de la
región norteamericana y, por tanto, se genere un mayor crecimiento
de nuestras respectivas economías y un mayor y más equitativo
desarrollo de los países de América del Norte.”

3 Nadie adivinaría en ese entonces que sería un Presidente de EUA quien generaría la primera
amenaza seria a la continuidad del TLCAN y, de hecho, al régimen mundial de apertura
comercial de la OMC.

148
 El marco actual adverso a la continuación del TLCAN, por
la insistencia del gobierno de Trump en imprimirle elementos
que favorezcan más a EUA, complica mucho el panorama de las
renegociaciones en cuanto a su efecto en el desarrollo económico
y social de nuestro país. En este contexto, consideramos uno de
los dos siguientes desenlaces como probables.
El primero es el eventual fracaso de las negociaciones, no
antes del inicio del segundo semestre del 2018, esencialmente
por una cancelación unilateral por los EUA. Ello implicaría
en principio que el comercio internacional de México con la
subregión pasaría a estar regido por las normas de la Organización
Mundial del Comercio, aunque sujeto a presiones proteccionistas
del gobierno de Trump en mercados seleccionados. Aún en este
escenario no se esperaría que México de marcha atrás en su
proceso de liberalización comercial unilateral.
El impacto de dicho fin del TLCAN nos parece mucho menos
costoso de lo que puede a priori creerse. En primer lugar, su efecto
adverso puede ser parcialment compensado por la depreciación
resultante del peso mexicano que más que compensaría la muy
acotada alza de aranceles que las exportaciones mexicanas van
a enfrentarían en los EUA. En segundo lugar, el fin del TLCAN
y como lo conocemos, daría margen a una mayor libertad de
acción de la política económica mexicana, al volver al escenario
reglamentario de la OMC, no sólo en el terreno comercial sino
también el de políticas de desarrollo productivo. Ambos efectos
bien pueden lograr que el déficit comercial entre México y EUA
–que tanto preocupa al presidente Trump– se eleve aun más.
Sin embargo, esta perspectiva corre el riesgo de ser demasiado
optimista en tanto que a las declaraciones crecientemente
agresivas contra el TLCAN, en marzo de 2018 Trump declaró la
intención de imponer aranceles considerables a la importación
de acero y aluminio en su país. Ratificó su desdén por el riesgo
de los efectos negativos de con ello comenzar –por primera
vez desde 1930– un proceso de “guerras” protecccionistas;

149
desechando declaraciones del Secretario de la OMC en torno al
peligro de provocar una recesión mundial.
El segundo escenario es una conclusión de las
renegociaciones, considerada por los actores –al menos en
público– como satisfactoria, sin cambios de fondo en puntos
que para México han resultado más controvertidos e incluso
declarados inaceptables. Entre ellos, cabe señalar los siguientes:
i) requisito de contenido nacional de EUA más allá del contenido
subregional, ii) imposición de una claúsula de “ocaso” a los cinco
años que obliga a la renegociación desde casi cero cada cinco
años, iii) elevación de los salarios mínimos en México, gradual,
hasta equipararlos con los de EUA y Canadá, iv) imposición
de mecanismos estacionales de proteccion a la importación de
productos agropecuarios de México, sujetos a la disponiblidad
de oferta local en EUA, y posiblemente v) cambios en los
mecanismos de solución de controversias. Creemos que en los
demás aspectos, objeto de las renegociaciones, los cambios, que
en principio se han puesto sobre la mesa, pueden ser negociables
para el país.
Este escenario de renegociación concertada,
independientemente de que sea o no publicitado como un éxito
por los tres gobiernos, sería en gran medida la continuación del
status quo de la integración comercial y financiera subregional tal
y como la conocemos. Vista así, probablemente no provocaría
sobresaltos en los mercados de capitales y cambiarios relevantes.
Sin embargo, tal desenlace representaría a la vez una oportunidad
perdida para replantear una revisión del TLCAN con una
visión progresista en la línea de los escenarios alternativos
arriba descritos; mismos que traerían mayores beneficios a la
población de las tres economías involucradas. Como señalamos
recientemente, (Ver Blecker, Moreno-Brid & Salat, 2017), la
revisión del TLCAN en principio –en otro contexto político–
bien podría hacerse desde una visión cooperativa amable a las
tres economías con el objetivo de: i) robustecer la capacidad

150
competitiva y de innovación de la subregión vista de manera
integral frente a China y las otras economía asiáticas, ii) mejorar
las condiciones laborales y de salarios de los trabajadores de las
tres economías para ir cerrando tanto las brechas de bienestar
entre ellos, como la caída en sus participaciones en los ingresos
nacionales respectivas y iii) avanzar hacia a la construcción de
un pacto fiscal subregional para modernizar la infraestructura de
las áreas marginadas de la subregión, promover una distribución
más igualitaria del ingreso, abatir la evasión tributaria, y cancelar
de una vez por todas la competencia por atraer IED mediante
subvenciones fiscales en detrimento del erario de los tres países.
El impasse que la administración Trump ha puesto a la
operación del TLCAN tal y como lo conocemos y el riesgo
adicional que ha introducido en torno al inicio de medidas cada
vez proteccionistas y guerras comerciales han venido a mostrar
el fracaso de la agenda de desarrollo neoliberal seguida por el
gobierno de México en busca de un crecimiento liderado por las
exportaciones apoyado en la apertura comercial, el abandono de
la política industrial y el retiro del Estado de la esfera económica.
El contexto de larga data de lento crecimiento de la economía
mexicana, aguda desigualdad y pobreza revela la urgencia de una
nueva agenda de desarrollo, con diferentes políticas y bases de
sustento político que tenga como prioridades por una parte abatir
la desigualdad para escapar de la trampa de lento crecimiento
y reducir las vulnerabilidades sociales y por otra,impulsar la
transformación de la estructura productiva nacional con base
en una firme política de desarrollo productivo y el impulso
acompasado de la inversión privada y de la pública.
Sería deseable, por no decir crucial, que EUA revierta la
tendencia al nacionalismo, xenofobia y proteccionismo que se
ha fomentado con el gobierno de Trump. Como henos señalado,
urge retornar a un enfoque de cooperación subregional para
generar un marco propicio hacia la convergencia en América
del Norte e implementar políticas sociales y económicas internas
151
más progresistas. La renegociación del TLCAN puede jugar un
papel en ello, siempre que se haga con una visión solidaria y
cooperativa entre los tres firmantes. Hoy por hoy, sin embargo,
vemos muy dificil que cambie la presión actual de EUA a la
revisión del Tratado, miope en tanto se pretende justificar con
un nacionalismo excluyente y una interpretación ignorante de
los determinantes de los balances comerciales que bien puede
acabar con su clausura intempestiva. Ello sería un paso atrás en
la complicada tarea o aspiración por hacer que la integración de
América del Norte avance en beneficio de los ciudadanos de EUA,
de México y de Canadá. Este paso atrás, no deseable sobra decir,
debe estar contemplado en la abanico de escenarios que deberá
tomar muy en cuenta quien gane las elecciones presidenciales
en México en el 2018 en su análisis de posiblidades, requisitos y
consensos o acuerdos políticos que posibiliten poner en marcha
la nueva agenda de dearrollo.

152
Referencias

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155
 Rescate del petróleo, rescate de la Nación

Cuauhtémoc Cárdenas.

Una industria en desmantelamiento

Desde principios de la década de 1980 se impuso en México

el modelo de desarrollo neoliberal, entreguista en lo político
y económico, y excluyente en lo social. Desde entonces, los
gobiernos de la República han encabezado el desmantelamiento
consciente y sistemático de la industria petrolera nacional, así
como la entrega de los recursos energéticos de la nación para
beneficio preferente del interés privado. Esta entrega culmina
con la contrarreforma energética impuesta por las mayorías
legislativas en 2013 y con la decisión de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, que resolvió, de la forma más absurda y
artificiosa1, que la consulta sobre las reformas a los artículos
27, 25 y 28 constitucionales era una cuestión eminentemente
fiscal, de impuestos concretamente, lo que excluía el tema de ser
consultado e impidió finalmente llevarla a cabo, arrebatándose
así a la Nación el dominio y la propiedad originaria de los
hidrocarburos y, paradójicamente, haciendo perder también la
legitimidad que este gobierno podía haber tenido para conducir
en orden la articulación del nuevo modelo energético que está
pretendiendo instrumentar.

1 De acuerdo al dictamen propuesto por la ministra Olga Sánchez Cordero y que aprobó el
pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 30 de octubre de 2014.

156
 Al no contar con legitimidad política y moral, el gobierno
se precipitó, sin conocimiento, preparación institucional y la
planeación necesarias, a instrumentar un gigantesco proceso de
desmantelamiento de instituciones que el país tardó en construir
80 años, destruyendo sistemas, conocimientos adquiridos por
cuadros profesionales que han sido despedidos o ignorados y
servicios públicos que el país tardará mucho tiempo en recuperar.
Pero que con toda seguridad, la sociedad mexicana volverá a
crear. Porque lo que no acaban de entender aquellos que han
impuesto la mal llamada reforma energética, es que el país
requiere para el beneficio social y el crecimiento económico que
pueden derivarse del aprovechamiento de sus vastos recursos
energéticos, de empresas estatales sólidas, que garanticen,
justamente, que la renta y el provecho de esos recursos no sean
acumulados en pocas manos ni vayan mayoritariamente para el
exterior, sino que se utilicen en el fomento de la industrialización
y el desarrollo general y se distribuyan equitativamente para
beneficio del conjunto de los mexicanos.
Desde el inicio del gobierno actual, cuando se reiteró
la intención de intensificar la privatización de las industrias
petrolera y eléctrica, señalamos que además de constituir un
robo a la Nación, la reforma oficial sería inviable por precipitada
y porque las condiciones sociales y económicas del país no
permitirían su asimilación armónica.
Aspecto central de las políticas energéticas de los gobiernos
neoliberales, ha sido la vulneración presupuestal y la corrupción
en Petróleos mexicanos (Pemex) y en la Comisión Federal de
Electricidad (CFE), con una erosión de recursos que no han
llegado a mantenimiento, causa de innumerables accidentes; al
incremento de la capacidad de refinación, por ello el aumento cada
vez mayor de las importaciones de combustibles; a la no instalación
de sistemas avanzados de control de los flujos en poliductos, de ahí
el fenómeno del robo masivo de combustible en ductos, llamado
corrientemente huachicol, y su constante incremento, etc.

157
 Los resultados de esas políticas están a la vista: la extracción
petrolera declina ante la incapacidad operativa de Pemex para
detenerla: de 3.4 millones de barriles diarios que alcanzó en
2003, en 2017 la extracción no rebasó los 2 millones; la reserva
probada actual, de mantenerse los ritmos de extracción,
alcanzará para no más de seis años, lo que pone en alto riesgo la
seguridad energética del país; se importa el 70 % de las gasolinas,
mientras las refinerías mantienen la mayor parte de su capacidad
ociosa por mantenimientos insuficientes o mal programados y
aumentan los accidentes de gran magnitud, como los registrados
en 2016 en Salamanca y Minatitlán.
Las familias mexicanas dependen de la importación de
gas licuado del petróleo (LP) y también se importan grandes
cantidades de productos petroquímicos. En materia de
generación de energía eléctrica, la CFE dejó de construir nueva
capacidad y cedió está actividad a particulares; se concesionan
los recursos geotérmicos y no existe una política precisa para
la transición energética, que incorpore de manera ordenada
y suficiente fuentes renovables que contribuyan a evitar el
calentamiento global.
La lista de errores e insuficiencias de la política energética
gubernamental con facilidad podría extenderse, así como
aquella de los escándalos de corrupción que alcanzan el más
alto nivel gubernamental, como son los casos del Pemexgate y
recientemente el de Odebrecht, abierto por el Departamento de
Justicia de los Estados Unidos de América (EUA) en diciembre
del 2016.
El 30 de noviembre de 2017 el gobierno liberalizó los
precios de las gasolinas, por lo que han desaparecido los precios
máximos administrados y cada expendedor ofrece combustibles
al precio que considera conveniente. Esta nueva circunstancia
ha producido nuevos incrementos en los precios e incluso
especulación con un producto de primera importancia para la
economía de las familias y de las empresas mexicanas. El propio
158
Banco de México atribuyó el descontrol de la inflación, el mayor
de los últimos 17 años, al crecimiento de los precios de los
combustibles.
Después del rechazo unánime a los aumentos a los precios
de las gasolinas, que se registró en todo el país desde el inicio
de 2017, el gobierno intentó paliar el descontento social con
una campaña de propaganda donde atribuyó tales aumentos a
la imposibilidad presupuestal de mantener un supuesto subsidio
al consumo de estos productos. El gobierno miente, pues no
existe ningún subsidio, ya que no aparece nada como tal en el
presupuesto de egresos de la Federación; por el contrario, lo
que sí existe, es un incremento escandaloso a los impuestos que
cobra a cada consumidor de gasolina y que en 2017 superó los
300 mil millones de pesos.
La liberación del mercado de gasolinas representa un
negocio de más de 32 mil millones de dólares al año, que buscan
aprovechar múltiples empresas extranjeras que quieren venir a
México no a bajar los precios, sino a tratar de aumentar cada
vez más sus ganancias. En diferentes sectores se ha expresado un
enérgico rechazo a esta medida, que afecta un servicio público
fundamental para la movilidad, la economía y el bienestar social.
El 21 de diciembre de 2017, la Comisión Nacional de
Hidrocarburos asignó, de manera directa, sin licitación, a la
empresa internacional Trafigura2, un contrato con vigencia
de tres años, para comercializar el petróleo crudo del Estado
mexicano a partir del 1 de enero de 2018. Esta medida no sólo
será un gravísimo error y una concesión privilegiada, sino que
entraña además, una cesión de soberanía del Estado sobre un
recurso estratégico, tanto por su valor económico, como, sobre
todo, por su relevancia política y social.

2 Segundo comercializador independiente mundial que lo hará a un precio de 0.18 dólares

por barril. https://www.gob.mx/cnh/prensa/comunicado-de-prensa-048-emitido-por-cnh.
No debe perderse de vista que esta empresa ha sido señalada en casos graves de corrupción:
Irak 2001 “Alimentos por petróleo”; Costa de Marfil 2006, contaminación. https://
en.wikipedia.org/wiki/Trafigura.

159
 Otro tanto está ocurriendo con el tipo de asociaciones a las
que está siendo sometido Pemex, sobre todo para la explotación
de yacimientos transfronterizos o limítrofes con la frontera
estadounidense, como es el caso del campo Trión. En esos casos se
debe garantizar la predominancia de Pemex. En el caso concreto
de esa región es claro que, por la cercanía con la infraestructura
de ductos y transformación industrial ya instalados en la costa
texana, los hidrocarburos que se extraigan no tocarán suelo
mexicano sino irán a parar inmediatamente al país vecino, con
los riesgos para nuestra economía y la de mismo Pemex, por los
obstáculos que puedan ponerse para un control efectivo por la
parte mexicana de los volúmenes transportados en esas redes.

Cesión de reservas, territorio y soberanía

Hoy las consecuencias de la contrarreforma están a la vista: las

licitaciones iniciales para extracción de hidrocarburos fueron
desairadas por las grandes petroleras, pero el gobierno fue
pronto quebrado por los intereses privados en su postura inicial,
conducido entonces a malbaratar los yacimientos nacionales y a
extender los plazos para recibir inversiones. De 2014 a 2017 el
gobierno ha realizado licitaciones de exploración y explotación de
hidrocarburos mediante las cuales ha entregado 23 bloques en el
Golfo de México, que abarcan una superficie de 25 518 km2. En
las primeras rondas de licitación participaron empresas pequeñas
y medianas; en las rondas 1.4 y 2.1 participaron ya las grandes
petroleras, como China National Offshore Oil Corporation, Total,
ExxonMobil, Chevron, Statoil, BP, Lukoil International Upstream
Holding y Shell, (Rodríguez, 2017) lo que muestra, entre otras
cosas, que estas empresas confían en que el gobierno mexicano
es lo suficientemente estable y que habrá continuidad en sus
políticas entreguistas para garantizar que las condiciones en las
que se entregan esos recursos no van a revertirse.

160
 En las licitaciones anteriores está incluida la del campo Trion,
en aguas profundas, al que se estima un potencial de 500 millones
de barriles, en un área de 1 284 km2. En este caso se asoció a
Pemex con la compañía australiana BHP Billiton, quedando el
socio mexicano como pasivo y minoritario, pues “la contabilidad
y administración general del proyecto la llevarán los australianos,
recibiendo Pemex lo que estos quieran darle” (Rodríguez, 2017).
El Programa Quinquenal de Licitaciones para la Exploración
y Explotación de Hidrocarburos 2015-2019 prevé licitar 231
áreas, con una superficie de 165 218 km2, con lo que se llegará
a tener concesionada una superficie de 200 mil km2, la cuarta
parte de la superficie mexicana del Golfo de México. Esta
extensa superficie, más las cuencas del sureste en sus porciones
de aguas someras y terrestre, se estima alberga una reserva de 42
mil millones de barriles, el 80% del total nacional. Además de
las zonas consideradas en el Plan Quinquenal, en la licitación 2.4
se prevé incluir 4 mil km2 frente a las costas yucatecas, en aguas
profundas (Rodríguez, 2017).
Todos y cada uno de esos contratos son problemas para el
futuro porque, quiérase o no, la Nación habrá de recuperar lo que
le pertenece. El rechazo a la privatización ya mostró su magnitud
al inicio de 2017, con las protestas en todo el país en contra
del llamado gasolinazo, fruto inocultable de la contrarreforma
energética de la administración.
Los contratos adjudicados por el gobierno a empresas
privadas, barril por barril, no aportarán más allá del 14 o 16%
de beneficios al Estado, muy alejados del 70% que ha venido
aportando Pemex en ingresos fiscales; ni contribuirán al impulso
que la empresa estatal ha dado a la industrialización y al desarrollo
social del país en sus 80 años de existencia.
En esa circunstancia las licitaciones deben ser detenidas; no
hay razón válida para que el gobierno siga entregando el presente
y comprometiendo el futuro del país.

161
 Coincidentemente, la opinión pública ha conocido anuncios
de empresas que desisten de su interés invertir por falta de
confianza y “pifias” en los procesos de privatización de los
servicios de ductos, mientras el gobierno a hurtadillas ha
aducido, con descaro, que con ello paga su curva de aprendizaje.

La frontera marítima

El 10 de octubre de 2017 el Ejecutivo hizo llegar al Senado los

textos de dos tratados, uno, con el gobierno de EUA, sobre la
delimitación de la frontera marítima en la región oriental del
Golfo de México; el otro, con la República de Cuba, referente
a la delimitación de la plataforma continental en el polígono
oriental del Golfo de México, más allá de las 200 millas náuticas.
En los casos de ambas remisiones, éstas se hicieron sólo mediante
copias certificadas, al señalar puntualmente el Ejecutivo que
en esos casos no era aplicable lo dispuesto por la Ley sobre
Aprobación de Tratados Internacionales en Materia Económica.
En ambos tratados se hace referencia explícita a “la posible
existencia de yacimientos de petróleo y gas natural”, lo que se
contradice con la indicación de no aplicabilidad de la ley antes
mencionada, pues si se trata, entre otras cuestiones, de territorios
submarinos con potencial petrolero, es un asunto en el que no
puede desconocerse la implicación económica y geoestratégica.
Las razones del Ejecutivo para saltar sobre lo dispuesto en
la Ley de Tratados Internacionales en Materia Económica, no se
argumentan, pero evidentemente, con ello, se eludió el proceso
de seguimiento y consulta previa al Senado. Al llegar la propuesta
del tratado entre México y EUA a la Comisión de Relaciones
Exteriores América del Norte del Senado, ésta aprobó el
dictamen en menos de media hora, con la sola intervención de un
senador, de manera por tanto apresurada y descuidada o ya con
espíritu entreguista incorporado. Este hecho provocó la reacción

162
de organizaciones civiles atentas al desarrollo de la industria
petrolera y el que no se enviara el dictamen para su aprobación
fast track, sino que se abrió una consulta, realizándose una sesión
el 29 de noviembre del 2017.
En esta sesión, el representante del Observatorio Ciudadano
de la Energía, Sergio Benito Osorio, planteó la necesidad de
cumplir lo establecido en la Ley de Tratados Internacionales en
Materia Económica, además de que en el cuerpo del tratado se
señale que éste “debe contener una moratoria a la explotación
de hidrocarburos de, al menos cinco años, como se establece
en el Tratado con Cuba, así como la notificación y consulta de
las partes en el caso de realizar exploraciones y otros estudios”.
Manifestó igualmente, la necesidad de que la plataforma de
Yucatán y Quintana Roo se constituya en reserva natural libre
de los riesgos de la explotación petrolera, debido a sus recursos
pesqueros, coralíferos y de flora y fauna vulnerables a la acción
humana.
Llama la atención el interés del gobierno mexicano por
favorecer la posición estratégica de los EUA en el Golfo de
México, particularmente en su relación con Cuba, justo en
el momento en que el gobierno norteamericano endurece
drásticamente su postura migratoria y comercial al renegociar
el TLCAN. Estos tratados3, además, son importantes no sólo
porque delimitan y distribuyen las porciones de un territorio
submarino de 18 mil km2 entre los tres países, sino también
porque al aprobarse, quedaría fijado el punto de intersección
de la frontera tripartita, lo que lleva a pensar que en lugar de
dos tratados firmados por el gobierno mexicano separadamente
con los gobiernos de Cuba y EUA, debiera suscribirse un único
tratado que involucrara a los tres gobiernos para garantizar una
mayor certidumbre.

3 Hasta enero de 2018, los Tratados aún no han sido votados en el pleno del Senado

163
La contrarreforma constitucional en materia energética

El 20 de diciembre de 2013, entró en vigor la reforma

impuesta por las mayorías legislativas a los artículos 27, 25 y 28
constitucionales en materia energética. Esta reforma culmina la
tarea destructiva de las bases fundamentales, tanto políticas como
ideológicas, de la CPEUM surgida de la Revolución Mexicana,
al cancelar las facultades del Estado para aprovechar de manera
exclusiva los recursos naturales de carácter estratégico, abriendo
la posibilidad de concesionarlos a particulares, mexicanos o
extranjeros, anulando prácticamente todo control por parte del
Estado sobre los recursos mismos y sobre las superficies que los
albergan.
Artículo 27.- En el texto vigente desde el 6 de febrero de 1975
(última reforma del párrafo que a continuación se reproduce,
hasta la de 2013) del artículo 27 de la CPEUM se establecía que:
“[Tratándose] del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos,
líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarán
concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan
otorgado y la nación llevará a cabo la explotación de esos productos
en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva”.

El texto reformado de este párrafo dice:

“Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o
gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable
e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el objeto
de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo
de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades
de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos
mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través
de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley
Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o
contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con
particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son
propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o
contratos”4.

4 Subrayado de CCS

164
 Esto es, de acuerdo a esta reforma, la Nación deja de tener
control sobre el destino de los hidrocarburos extraídos en
cuanto éstos alcanzan la boca del pozo. El particular, asociado
con una empresa productiva del Estado, puede disponer según
su conveniencia de la proporción del hidrocarburo que le
corresponda, pudiéndose llegar a que ese recurso se exportara
o se almacenara con fines especulativos y se produjera desabasto
en los mercados nacionales.
Ahora bien, es cierto que en este texto se señala que no se
otorgarán concesiones respecto a los hidrocarburos en el subsuelo,
que así deberá asentarse específicamente en las asignaciones o
contratos, y en el mismo párrafo se establece que el Estado podrá
contratar con particulares o con empresas productivas del Estado,
que a su vez podrán asociarse con particulares para la exploración
y/o extracción de hidrocarburos. Concesión y contrato, como
se quiera llamar a un acuerdo entre dos partes, exige una serie
de requisitos que cada una de las partes debe cumplir y en ello
convienen ambas partes contratantes, y si se habla de asignación,
el Estado fija las condiciones de esa asignación que da a una
persona moral o física, que las acepta, o sea que en todos los
casos, concesión, contrato o asignación se trata de lo mismo, o
sea, que independientemente de la prohibición de concesionar
que fija el 27 de la CPEUM, la reforma permite que se le dé la
vuelta, que se le burle, con base en el mismo texto reformado,
más allá de que el hidrocarburo del subsuelo sea de la nación y a
quien pertenezca al ser extraído del subsuelo.
Artículos 25 y 28.- La reforma del 20 de diciembre de 2013
de cada uno de esos artículos los mantiene entrelazados. La del
25 consistió en la adición del párrafo siguiente:
“El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las
áreas estratégicas que señalan en el artículo 28, párrafo cuarto
de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal
la propiedad y control sobre los organismos que en su caso se
establezcan. Tratándose… de la exploración y extracción de
petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas

165
 actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y
séptimo del artículo 27 de esta Constitución5. En las actividades
citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración,
organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y
demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del
Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal,
para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad,
transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores
prácticas, y determinará las actividades que podrán realizar”.

Con anterioridad, de acuerdo a la reforma del mismo artículo

25 del 3 de febrero de 1983, el párrafo correspondiente al antes
citado decía:
“El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas
estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la
Constitución6, manteniendo siempre el Gobierno la propiedad y el
control sobre los organismos que en su caso se establezcan”.

Respecto al 28 constitucional, la reforma consiste en la

supresión de unas cuantas palabras en su párrafo cuarto, que se
leía y se lee:
“No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza
de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos,
telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos,
petroquímica básica, minerales radiactivos y generación de energía
nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las
leyes y expida el Congreso de la Unión; la planeación y el control
del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de
transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y
extracción del petróleo y los demás hidrocarburos, en los términos
de los párrafos sexto y séptimo de artículo 27 de esta Constitución,
respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen
las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía
satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo
nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución;
el Estado al ejercer en ellos su rectoría, protegerá la seguridad
y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos
mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de
comunicación der acuerdo con las leyes en la materia”.

5 Subrayado de CCS

6 Subrayado de CCS

166
 La reforma de diciembre de 2013 suprimió de la calificación
de áreas estratégicas al petróleo y demás hidrocarburos,
petroquímica básica y electricidad, perdiendo el Estado mexicano
la exclusividad para la gestión de estas áreas, fundamentales para
el estímulo y la orientación del desarrollo económico y, en la
práctica, dejando que sea el interés particular el que determine
cómo se manejan estas áreas y cómo se explotan los recursos
naturales del país, especialmente los no renovables. Se trata,
en pocas palabras, de la primacía del interés particular sobre el
público y de la cesión de la soberanía de la nación sobre riquezas
de suma importancia, tanto para el presente como para el futuro.

Una agresión potencial más a la soberanía de la nación

El embate entreguista no se frena con las reformas ya impuestas

de los artículos 27, 25 y 28 en materia de energía. Intereses ya
desembozados pretenden nuevos asaltos: senadores del Partido
Acción Nacional presentaron el 7 de septiembre de 2017 una
iniciativa para reformar el artículo 27 de la CPEUM7, reduciendo
su texto a lo siguiente:
“Toda persona tiene derecho a la propiedad privada.
“En consecuencia, toda persona tiene derecho a adquirir, recibir,
usar, ocupar, defender, intercambiar, dividir y ceder su propiedad de
cualquier manera, siempre que no menoscabe con ello los derechos
de terceros.
“La propiedad no puede ser expropiada, sino por causa de utilidad
pública y previa indemnización. Sólo se podrán considerar causas
de utilidad pública a aquellas que sean indispensables para generar
un beneficio general en la comunidad. La indemnización debe ser
completa y se dará al precio de mercado de la cosa expropiada. La

7 Los senadores firmantes de esta iniciativa son Francisco Búrquez Herrera, Sandra Luz
García Guajardo, Víctor Hermosillo, Héctor Larios, Juan Carlos Romero Hicks, Marcela
Torres P., Sylvia L. Martínez de Luján, José María Martínez Martínez, Fernando Herrera
A., Juan Alejando Fernández Sánchez-Navarro, Jorge Luis Preciado R., Adriana Dávila,
Ernesto Ruffo Appel, Raúl García, Pilar Ortega, María del Rosario Guzmán Avilés,
Francisco S. Brito, Luis Fernando Salazar Fernández, Laura A. Rojas Hernández, Octavio
Pedro y Ernesto Cordero.

167
 ley determinará la autoridad que deba hacer la expropiación, los
requisitos en que ésta haya de verificarse y los medios de defensa
judicial con los que cuenten los propietarios”.

De pasar esta propuesta, la Nación perdería la facultad de

imponer a la propiedad las modalidades que dicte el interés
público, tal como hoy lo establece el 27 de la CPEUM, así
como de regular el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiación, perdería el dominio directo de los
recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos
submarinos de las islas –entre ellos, los hidrocarburos que ahí
pudieran existir-, de los minerales y la propiedad de las aguas.
El Estado no tendría capacidad constitucional de reglamentar
ni posesión de bienes ni actividad de las iglesias, ni de las
instituciones de beneficencia o de investigación científica, ni
facultades en materia agraria. Se trataría, en síntesis, de una
nueva carta constitucional, regresiva, que pondría a propietario
particular muy por encima del interés público.

Una nueva política petrolera

El modelo energético que surgió a partir de la expropiación

petrolera de 1938, se fundó en principios de servicio público,
en una planeación central y orientando el aprovechamiento
de los recursos naturales prioritariamente para el desarrollo
social y económico de la nación. Hoy esos principios han sido
desplazados por la aplicación ciega de las leyes del mercado y
la obtención del máximo beneficio posible de los particulares
que se están apropiando de esos recursos naturales y servicios
estratégicos para la Nación.
Otro camino es indispensable: aún con la variabilidad que
en ciertos periodos se observa de los precios internacionales
del petróleo y la disminuida magnitud de la producción
actual, la renta petrolera del país es muy grande y permitiría

168
reorientar el rumbo y volver a hacer de Pemex una gran empresa
estatal, autofinanciable, así como un factor para impulsar la
industrialización y el desarrollo social del país.
Los criterios para el manejo de las reservas deben ser los
de prolongar su vida el mayor tiempo posible, garantizando al
mismo tiempo las demandas del consumo nacional, reduciendo
gradualmente la exportación de crudo y transformando
industrialmente la materia prima en refinados y petroquímicos
dentro del país. Por otro lado, mediante el incremento de la
inversión en exploración, debe garantizarse, en función de los
volúmenes de extracción, una vida de las reservas probadas
de por lo menos 25 años; hoy, como se ha señalado, la reserva
no dará para más de seis años si no se aumenta con una fuerte
inversión en exploración, tanto para la recuperación de campos
maduros, como para cuantificar con certeza los volúmenes
aprovechables en depósitos por explotarse.
En materia de producción, la meta debe ser asegurar el
abasto de la demanda nacional con materia prima propia, según
los requerimientos vayan incrementándose con el transcurso
del tiempo y se eleven los consumos nacionales, sin recurrir a
importaciones, utilizando técnicas que den racionalidad a la
explotación y eviten un agotamiento prematuro de los depósitos.
En esta actividad, considerar tanto los campos nuevos como los
ya explotados e incluso los que se consideren agotados, que con
nuevas tecnologías puedan recuperarse para la producción. Un
paso importante en este caso, es suspender la quema de gas a la
atmósfera.
Decisión importante en una renovada política petrolera, debe
ser la prohibición de la fractura hidráulica -el fracking- como
procedimiento de explotación, por la contaminación que causa
en mantos acuíferos y en suelos, además de los altos consumos
de agua que demanda, en muchos casos en zonas de agua escasa,
que después de pasar por el fracking se contamina y contamina y
no puede ya tener otras utilizaciones.
169
 En el caso de los yacimientos en el mar territorial, debiera
decretarse una veda respecto a su explotación hasta que no se
realicen los necesarios estudios sobre las corrientes submarinas y se
detecten los riesgos potenciales de contaminación de otros recursos
existentes en estas regiones por la explotación de hidrocarburos.
La reactivación de la industria petroquímica debe empezar
en la puesta en plena operación de las instalaciones subutilizadas
o abandonadas de Pemex, principalmente los complejos
petroquímicos del Istmo de Tehuantepec. Por otra parte, se
requiere alentar nuevas inversiones, tanto públicas como privadas
y mixtas, para desarrollar nuevas líneas de producción. En un
plazo medio, se estima una inversión necesaria en petroquímica
básica de un mínimo de 500 millones de dólares a unos 3000
a 5000 millones (De María y Campos, 2017), para dar así una
contribución importante al crecimiento económico del país.
Prioritariamente, se tiene que proseguir la reconfiguración
de las refinerías de Pemex, con el objetivo que produzcan de
acuerdo a su capacidad nominal, tomando en cuenta la calidad
de las materias primas que transforman y, por otra parte,
construir nueva capacidad de refinación para disminuir, hasta
eliminar, la dependencia de las importaciones que hoy alcanzan
el 70% de los consumos nacionales, y contar con volúmenes de
combustibles suficientes para garantizar la seguridad energética
del país, lo cual sólo será posible si se amplían, paralelamente,
los sistemas eléctricos de transporte masivo de pasajeros y se
abre paso a la incorporación de fuentes alternas de energía en
todos los niveles de consumo.
Otro tema prioritario es el estímulo a la extracción de gas
natural. El país no puede seguir aumentando su dependencia
externa de este insumo, en particular de los EUA. México
tiene recursos y Pemex debe orientar mayores esfuerzos en este
campo. Es un error, en este momento, continuar concentrando
la generación de electricidad en un combustible escaso, como el
gas natural.
170
 Pemex debe revisar su estructura de dirección y operativa,
así como garantizar un régimen fiscal que permita la mayor
expansión nacional e internacional del organismo, que recupere
su condición de impulsor principal del crecimiento económico
y la industrialización. Garantizarse, asimismo, transparencia en
todas sus actividades y erradicar todo viso de corrupción en su
gestión.
El Estado, por su parte, tiene la obligación de establecer una
relación de respeto con el sindicato, garantizar en éste prácticas
democráticas en su conducción y crear los mecanismos sindicales
que operen con transparencia y combatan la corrupción dentro
de la organización. La relación dirección-sindicato debe darse
en el respeto a las funciones que a cada parte correspondan y en
ningún caso interferir con la autonomía que cada una debe tener
respecto a la otra.
Fundamento indispensable para poner en práctica una
nueva política petrolera debe ser la reversión de la reforma de los
artículos 27, 25 y 28 en materia de energía, de diciembre de 2013.
Los hidrocarburos, la petroquímica básica y la electricidad deben
recuperar su condición de sectores estratégicos, gestionados en
exclusiva por el Estado. En la actualidad se encuentran clasificados
como petroquímicos básicos algunos productos petrolíferos, que
no han sufrido ninguna transformación industrial; éstos deben
verse como lo que son, petrolíferos, y revisar cuales debieran,
a la luz del desarrollo presente y previsible de la petroquímica,
clasificarse como básicos, que pueden no ser necesariamente todos
los que con anterioridad tuvieron esa clasificación. Debe, por
otro lado, precisarse tanto en la CPEUM como en la legislación
reglamentaria, qué son concesiones, contratos y asignaciones, y
en qué casos, para realizar determinadas actividades, el Estado
tiene que realizarlas por sí o puede llevarlas a cabo al través de
terceros.
Objetivo central de una nueva política energética de largo
plazo debe ser la reducción de emisiones con efecto invernadero.
171
Los efectos negativos del cambio climático son una realidad
incuestionable y México debe hacer un gran esfuerzo por
superar su rezago en la incorporación efectiva de fuentes
renovables a su matriz energética, así como la adopción más
ambiciosa de políticas de eficiencia energética, con el claro
propósito de reducir el uso de combustibles fósiles para lograr
un desarrollo económico y social más sustentable.
Hay tendencias que deben ser revertidas porque
ambientalmente son negativas e insostenibles para el país. El
parque nacional de vehículos automotores inició este siglo con un
crecimiento del 7% anual, que lo llevó a duplicarse en la primera
década, a disparar las importaciones de gasolinas y saturar el
tránsito de las principales ciudades y carreteras. Actualmente
ha reducido su ritmo de expansión (4.6%), pero ya no existe
un escenario donde el aumento de la capacidad nacional de
refinación pudiera satisfacer la demanda de combustibles.
El fenómeno anterior, entre otras causas, es resultado del
estancamiento, o de la ausencia, de sistemas de transporte masivo
de pasajeros eficientes y seguros. Por eso es indispensable la
construcción de sistemas eléctricos integrales para la movilidad
masiva de pasajeros en grandes ciudades, así como para las
conexiones de mediana y larga distancia.
Otro tanto ocurre con los sistemas energéticos de la
industria, las empresas de servicios y los hogares. Hay un
retraso considerable en la incorporación de fuentes renovables.
Particularmente, el uso de paneles solares para la generación de
electricidad y calentamiento de agua que pudieran sustituir el uso
de grandes cantidades de gas (LP y natural) y otros combustibles
aún más contaminantes como el combustóleo.
La incorporación de energía eólica, solar y geotérmica en la
generación de electricidad a gran escala avanza muy lentamente,
aun cuando las condiciones naturales del país proveen un
potencial extraordinario. Se requiere estimular no solo la
inversión para generación sino también difundir los beneficios
172
de este tipo de energías y tecnologías, de modo que se acelere su
uso y la sociedad tenga conciencia de la conveniencia de transitar
a patrones energéticos sustentables.
El uso de fuentes renovables y el objetico esencial de revertir
las causas que producen el calentamiento global y sus efectos
negativos sobre el clima, deben formar parte central de un
nuevo sistema de planeación energética con metas y acciones
claramente establecidas, que genere orden y certidumbre en el
largo plazo, de tal forma que estimule la participación de todos
los sectores sociales.

173
Referencias

De Maria y Campos, M. (2017). Auge, caída y oportunidades de la

industria química y petroquímica en México. México.
Rodríguez, V. (2017). La privatización del Golfo de México.
Borrador I.

174
 La doctrina diplomática mexicana

Eugenio Anguiano1

A casi 100 años del fin de la Primera Guerra Mundial el sistema

político internacional no acaba de estabilizarse en torno a un orden
relativamente multipolar. Estados Unidos de América (EUA)
sigue siendo, con mucho, la primera potencia y su presencia en
casi todos los rincones del orbe es claramente mayor que la de
Rusia y China. Con 43 bases militares en países de Asia, África,
Europa, América y Oceanía, más la mayor alianza colectiva de
seguridad que es la OTAN, el gobierno estadounidense posee
una enorme capacidad de influencia en prácticamente cualquier
asunto internacional que brote en el mundo: tensiones o crisis
político-militares entre países o reacomodos geopolíticos. No
obstante, bajo la presidencia de Donald Trump el empleo
adecuado de esa capacidad se pone en duda, mientras que Rusia
y en menor medida China se alzan como centros de poder que
marcan el rumbo en conflictos como los de Europa oriental
(Ucrania) o del Medio Oriente (Siria), o bien en la formación de
zonas de interés nacional estratégico como en el Mar Meridional
de China.
Por su parte, la economía internacional – más globalizada que
hace un siglo – entró a la fase de ascenso del ciclo económico,
después de la “gran recesión” de 2008-mediados de 2016, con un
crecimiento robusto en la mayoría de las economías avanzadas,
incluida la estadounidense, pero con signos innegables de

1 Profesor afiliado a la División de Estudios Internacionales del Centro de Investigación y

Docencia Económicas.

175
riesgo en los mercados bursátiles, cuya expansión sostenida
por varios meses podría conducir a una situación similar a la
de 2007, con burbujas especulativas de alta volatilidad. En las
economías emergentes y los países en desarrollo la recuperación
ha sido desigual, con regiones como la de Asia del Este de gran
dinamismo y en el otro extremo América Latina y el Caribe de
crecimiento más lento, en particular el caso de México que en
2017 apenas logró un incremento de 2.1% en su PIB.
En tal contexto mundial, la pregunta que trata de responderse
en el presente trabajo es si México cuenta o no con una doctrina
internacionalista clara y definida adecuada para ese contexto,
o si simplemente sus gobiernos han manejado una política
exterior acomodaticia. Para ello, se ofrece en el presente trabajo
un recorrido de la doctrina de política exterior emanada de la
Revolución Mexicana y el revisionismo de que ha sido objeto
ésta en los últimos decenios.

Características de la doctrina internacionalista de los gobiernos

posrevolucionarios

La doctrina diplomática, entendida como un cuerpo de

enseñanzas que se derivan de las experiencias de convivencia
de un país con el extranjero, es un instrumento que se usa para
instruir la forma de conducir la política exterior, los principios
en que se basa y las posiciones que deben tomarse en materia de
relaciones diplomáticas. En este sentido es como debe entenderse
la doctrina internacionalista del México contemporáneo.
Al terminar la guerra civil que desatara el golpe de Estado
del general Victoriano Huerta, el movimiento revolucionario
de México pudo concluir el establecimiento de su propia
estructura institucional, notoriamente con la proclamación
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM) de 1917. En lo internacional se fue formando un

176
corpus de principios y praxis sobre la convivencia del país con el
exterior, al cual se le ha denominado la doctrina Carranza. Debe
destacarse el entorno en que debió formularse dicha doctrina
y los retos externos que enfrentaba el régimen revolucionario
tales como: el no reconocimiento al Estado mexicano por EUA
y algunos otros países del mundo; la neutralidad adoptada
por el gobierno constitucionalista ante el estallido de la “Gran
Guerra” europea, luego convertida en mundial, y como
resultado la marginación de México en las negociaciones de paz
de 1919; el ascenso de EUA como potencia mundial política,
militar y económica, y su expansión geopolítica en el continente
americano, las intervenciones militares estadounidenses en
Veracruz en 1914 y en el norte del país con la expedición punitiva
de 1916 comandada por el general John Pershing, para perseguir
a Francisco Villa, y finalmente los trágicos sucesos internos de
1920 que llevaron al asesinato de Venustiano Carranza y al inicio
de los gobiernos de caudillos militares.
La vulnerabilidad de México fue tal en esos años del
caudillismo revolucionario, que la diplomacia adoptada fue
defensiva y apoyada en principios del derecho internacional como
la libre autodeterminación de los pueblos y la no intervención.
Por otro lado, los dirigentes mexicanos, sus agentes diplomáticos
y sus asesores intelectuales como Luis Cabrera y otros luchaban
por lograr el reconocimiento del régimen político vigente por
parte del poderoso vecino del norte, a la vez que se negociaba
con banqueros y gobiernos extranjeros la deuda externa y
el pago de indemnizaciones a personas físicas y morales del
exterior que habían sido afectadas por la revolución. Durante el
gobierno del general Álvaro Obregón finalmente se alcanzó un
acuerdo entre personeros de México y EUA en lo concerniente
al petróleo, expropiaciones agrarias y reclamaciones varias (entre
ellas la no retroactividad factual de artículos de la CPEUM clave
de México). Eso se conoce como los “acuerdos de Bucareli” por
haberse negociado entre mayo y agosto de 1923, “en la casa núm.

177
85 de las calles de Bucareli en la ciudad de México” (Meyer,
2000: 52) que condujeron a la plena normalidad de relaciones
diplomáticas entre ambos países.
El corolario de esa sufrida experiencia de los gobiernos
mexicanos por lograr el reconocimiento de la principal potencia
mundial, vecina y con un pesado historial de intervenciones
armadas en México, y con ello el reconocimiento de otros
países del mundo que habían considerado a la revolución
mexicana y sus resultados institucionales y legales como un
caso de nacionalismo extremo y peligroso para los derechos de
propiedad, llevó a que el 27 de septiembre de 1930, el secretario
de Relaciones Exteriores en turno, Genaro Estrada, enviase
una circular a los jefes de misiones mexicanas en el extranjero,
instruyéndolos de que México no se pronuncia en el sentido de
otorgar reconocimiento [a gobiernos extranjeros], porque considera
que esta es una práctica denigrante que, sobre herir la soberanía de
las naciones, coloca a estas en el caso de que sus asuntos interiores
puedan ser calificados, en cualquier sentido, por otros gobiernos2 y
remataba la circular señalando que México simplemente seguía
la práctica de establecer o suspender relaciones con otros países
soberanos en atención a intereses compartidos. Esto pasaría a la
historia diplomática de nuestro país como la “Doctrina Estrada,”
que es meramente un componente ya anacrónico de la doctrina
diplomática general.
La Revolución Mexicana tuvo obviamente interrelaciones
ideológicas y políticas con la revolución bolchevique y a través de
la Internacional Comunista (Komintern) creada por Lenin y sus
camaradas en Moscú en 1919, con la revolución nacionalista china
y otros movimientos similares. El partido comunista de México
(PCM) fue fundado en noviembre de 1919 con la ayuda de la
Komintern, pero su antecedente fue el Partido Socialista de los
Trabajadores, organizado en 1917 por el intelectual indio-bengalí

2 Méndez Silva, Ricardo. “Genaro Estrada”, pág. 217 en Cancilleres de México Tomo II 1910-
1988. Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 1992.

178
Manabendra Nath Roy, quien se acercó al gobierno de Carranza.
En 1925 México y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
(URSS) establecieron relaciones diplomáticas, siendo nuestro
país el primero de América en dar ese paso,3 justo cuando los
gobiernos de las potencias capitalistas ya consideraban a la URSS
(establecida en 1922) como una amenaza sistémica. Tres años
más tarde el gobierno de Plutarco Elías Calles declaraba ilegal
a dicho partido, el que recobraría su registro en 1935, cuando
comenzaba el gobierno de Lázaro Cárdenas del Río, el primero
sexenal, solo para ser obligado a volver a la clandestinidad en
1940, antes de que México declarase la guerra a las potencias del
eje Berlín-Roma-Tokio y de la formación de la alianza de los “tres
grandes” (Washington-Moscú-Londres) para combatir a dicho
eje. El PCM volvería a tener registro legal hasta 1997.
Evidentemente la corriente ideológica más radical de
entonces, el comunismo marxista-leninista, hizo poca mella
en la formación de un partido que aglutinara las doctrinas
constitucionalistas, agraristas y socialistas surgidas de la lucha
armada, bajo la égida de caudillos militares que buscaban acabar
con las divisiones internas y cohesionar a lo que vernáculamente
se llamó “la familia revolucionaria.” Y ese sería el Partido
Nacional Revolucionario, oficializado en marzo de 1929. En
1938, ante la movilización de apoyo popular a la política del
presidente Cárdenas, se cambió el nombre del partido dominante
(“de gobierno,” sería su adjetivación) por el de Partido de la
Revolución Mexicana, y finalmente su apelativo pasaría a ser
en 1946 el que todavía ostenta hoy: Partido Revolucionario
Institucional (PRI).
En otras palabras, la doctrina dominante en materia de
política exterior de un país cuyo régimen político había surgido
de una revolución social de múltiples ideologías y de obligada fe
nacionalista por las circunstancias internas y externas en que ese

3 Estados Unidos y la URSS entablaron relaciones diplomáticas en 1933.

179
régimen nació y se consolidó, tuvo necesariamente que ser de
carácter defensivo, principista y cauteloso. La no intervención
en asuntos de otros países se volvió casi dogma en el ejercicio
de la política exterior, con algunas excepciones notables: la del
gobierno del presidente Cárdenas cuando exigió a la comunidad
internacional una intervención contra una rebelión en España
apoyada por Alemania e Italia, o desconoció la anexión de
Austria por parte de Alemania. Esas acciones de diplomacia
activa e intervencionista pero en defesa de principios básicos
de justicia internacional fueron puestas a una dura prueba
cuando el gobierno mexicano tuvo que responder al desacato de
empresas petroleras extranjeras a un laudo de la Suprema Corte
de Justicia, y lo hizo con la nacionalización de la industria en
marzo de 1938: entonces México debió defender esa decisión
con el clásico principio de la libre autodeterminación, ante
acusaciones de gobiernos extranjeros de violaciones por parte de
las autoridades mexicanas a los derechos de propiedad privada y
a las garantías individuales.

México durante la segunda guerra mundial: el

panamericanismo

El gobierno de Manuel Ávila Camacho imprime un giro importante

a la doctrina de política exterior de la Revolución Mexicana. Esto
se manifestó desde antes de que el país entrase a la Segunda
Guerra Mundial y estuvo condicionado por dos factores externos
extraordinarios: la política del buen vecino que proclamó el
presidente Franklin D. Roosevelt y el impulso que su gobierno
le dio al panamericanismo, y en lo interno por la determinación
política de alinear al país bajo el liderazgo estadounidense
por considerarse que con ello se defendían mejor los intereses
nacionales. En su discurso de toma de posesión del cargo el 1 de
diciembre de 1940, Ávila Camacho había anunciado una nueva
política exterior a la que denominó doctrina panamericana: la
180
unidad de “las Américas” (término geopolítico que se aleja de la
noción geográfica de América como un continente). El presidente
diría es esa ocasión, a propósito del panamericanismo, que: Todo
el Continente unido por una causa, manteniéndose cubierto de todo
sitio vulnerable, será invencible.4 El 14 de abril de 1942, reiteraría
su fe doctrinaria durante la ceremonia del Día Panamericano,
afirmando que el trasfondo era un sistema de libre conciliación
para fines de paz y entendimiento, que cobra de pronto, por
necesidad apremiante, calidad de un escudo cuya solidez garantiza
la intangibilidad (sic) de nuestro territorios …(Cancilleres II, 1992:
303). Referencia velada a la amenaza que se sentía en varias partes
del Continente por las conquistas bélicas de Alemania, Italia y
Japón, países que estaban en guerra con EUA desde diciembre
del año anterior.
Cuando finalmente México también entro en “estado de
guerra” con las potencias del Eje, el presidente y su secretario
de Relaciones Exteriores, Ezequiel Padilla, un defensor de la
doctrina Monroe, reforzaron su diplomacia panamericanista y de
alianza con EUA. En los subsiguientes tres años se suscribieron
varios acuerdos bilaterales, entre ellos el primer tratado de
comercio mexicano-estadounidense, pero para fines del presente
ensayo se resaltan otros dos menos llamativos pero que tendrían
importantes repercusiones futuras para México y para las
relaciones entre los dos países: el acuerdo sobre trabajadores
agrícolas mexicanos (“braceros”) en territorio estadounidense
de agosto de 1942, y la autorización a petición de parte para
la siembra extensiva de amapola en territorio mexicano con el
fin de abastecer de materia prima al vecino del norte para la
producción de poderosos analgésicos como la morfina y otros,
demandados por el esfuerzo bélico5.

4 Manuel Ávila Camacho. La ruta de México. Secretaría de Educación Pública. México, 1946
p. 13 (Biblioteca Enciclopedia Popular, 135). Recogido en Cancilleres de México Tomo II
1910-1988, p. 302.

5 “La tragedia de la amapola, la flor de la violencia”, Marcos Muédano, Excelsior, 20/11/2017.

181
La doctrina internacionalista de México en el orden
internacional de la segunda posguerra mundial

Al declarar la guerra en 1942 a las potencias del Eje, México

se colocó en una posición muy diferente a la neutralista de
1917: se integró a la alianza militar que ganaría la Segunda
Guerra Mundial. Esta acción puede considerarse como parte
de una política exterior activa y comprometida con asuntos
externos plenamente intervencionistas. Cuando se efectuó la
Conferencia de las Naciones Unidas en San Francisco, California,
México fue uno de los países más activos, junto con otros tres
países latinoamericanos, en los debates para la creación de un
nuevo orden institucional mundial, aparte obviamente de los
llamados “cinco grandes”6 que habían elaborado o suscrito
(caso de Francia) un año antes en la Conferencia de Dumbarton
Oaks, EUA un proyecto completo de lo que sería la ONU. La
diplomacia multilateral mexicana asumió papeles alejados del
tradicional principio de la no intervención, como el plantear la
exclusión de Argentina en San Francisco por la neutralidad que el
régimen peronista había mantenido casi hasta el final de la guerra
y exigir que los miembros de la ONU evitaran tener relaciones
diplomáticas con (reconocer a) la España franquista.
La batalla diplomática más fuerte que libraron México, Brasil,
Chile y Cuba, fue en lo relativo a la composición del Consejo
de Seguridad que tendría la ONU, misma que contemplaba la
existencia de miembros permanentes con derecho virtual de
veto y miembros no permanentes, oponiéndose a esta división en
defensa del principio de igualdad entre los Estados que formarían
parte de la organización, concepto que es parte medular de
los principios de la carta constitutiva. Los “cinco grandes” ya

6 En ese cónclave de “altos funcionarios” de EUA, la URSS, Gran Bretaña y China (Francia no
participó en las negociaciones, pero suscribió lo acordado), se aprobó el proyecto constitutivo
de la nueva organización, pero quedó pendiente finiquitar la composición y funciones del
Consejo de Seguridad. Esto los harían Stalin, Churchill y Roosevelt en su reunión de Yalta de
febrero de 1945.

182
habían adoptado desde Dumbarton Oaks esa configuración del
instrumento político clave para el mantenimiento de la paz y el
orden internacional, porque en su opinión era menester evitar
la experiencia de la Liga de las Naciones que resultó incapaz de
imponer soluciones de fuerza ante agresiones al orden vigente
por parte de algunas potencias durante los años treinta del
siglo pasado. La democracia en la Asamblea General, órgano
soberano, que se aprobaría en la Carta de San Francisco se
consideraba un pilar fundamental para asuntos que no pusieran
en peligro la estabilidad y paz globales; pero en cuanto a
dichos asuntos, el voto diferenciado era necesario a fin de que
las potencias pudieran en última instancia aprobar acciones
colectivas de carácter coercitivo. La lucha de México y otros
resultó infructuosa ante una decisión de realpolitik.
En la primera asamblea general ordinaria de la ONU (1946-
1947) se eligieron a los seis miembros no permanentes del Consejo
de Seguridad (este tenía entonces 11 miembros, de los cuales
cinco con carácter permanente) que representaban a regiones del
mundo y funcionarían por periodos de dos años, sin posibilidades
de reelección inmediata. A América Latina le correspondió aportar
dos representantes a dicho Consejo, pero a fin de que anualmente
se repusiera uno de esos lugares, se decidió que en la configuración
del primer Consejo de Seguridad uno de los dos latinoamericanos
funcionaría por un año y el otro por el ciclo bianual completo;
Brasil fue el que ocupó por dos años un asiento y México por
un año, en virtud de que aquel había obtenido un voto más que
este en la elección de la Asamblea General para la formación del
Consejo. Esa experiencia y las frecuentes diferencias de posición
de México con las potencias mundiales, llevó a que la diplomacia
mexicana considerara innecesario el que nuestro país volviera
a formar parte temporal del Consejo de Seguridad: no tendría
caso confrontar a EUA o tener que agachar la cabeza y respaldar
acciones críticas en el Consejo con la que México no estuviera de
acuerdo; actitud congruente con la doctrina Carranza.

183
 Después de 34 años de resistencia de los gobiernos mexicanos
de participar en el Consejo de Seguridad de la ONU, nuestro
país ha accedido a dicho órgano en tres ocasiones: 1980-1981,
2002-2003 y 2009-2010. La primera de ellas fue circunstancial
– uno de los asientos en el Consejo se lo disputaban Cuba y
Colombia y después de decenas de votaciones ninguno de los
dos reunía dos tercios de los votos de la región aunque Cuba tuvo
siempre mayoría simple,7 y a fin de que se superara el impasse se
le pidió a México que se presentara como tercero en discordia
y fue aprobado con el aval unánime de la región; pero las otras
dos veces, en el siglo XXI, fue una decisión de los gobiernos
del Partido de Acción Nacional (PAN) buscar esa posición
para México de miembro no permanente de ese órgano. En el
bienio 2002-2003, el representante mexicano, Adolfo Aguilar
Zinser, jugó un activo papel, a contrapelo de su jefe inmediato,
el secretario Jorge G. Castañeda, para impedir que el Consejo
de Seguridad llegase a siquiera votar una iniciativa de EUA y el
Reino Unido para obtener el respaldo de la ONU en su decisión
de atacar al régimen de Saddam Hussein en Irak. Esto fue un
destello de diplomacia activa, efectiva por apoyarse en principios
de la ONU y en el derecho internacional.
Aquí conviene recordar la participación muy activa e
independiente de México en la Conferencia de Bretton Woods
de 1944, donde surgieron los organismos económicos del sistema
de las Naciones Unidas: el Banco Internacional de Construcción
y Fomento, y el Fondo Monetario Internacional. La delegación
mexicana que asistió a esa importante Conferencia la conformaron
el Secretario de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Eduardo
Suárez, jefe de la misma, Antonio Espinoza de los Monteros,
Rodrigo Gómez, Daniel Cosio Villegas, Julián Sáenz, Salvador
Duhart, y como secretario técnico, Víctor L. Urquidi. México
luchó porque al tema de la reconstrucción se agregara en del

7 Washington promovió tras bambalinas la candidatura de Colombia para impedir que Cuba
llegara al Consejo de Seguridad.

184
fomento para el desarrollo de los países atrasados, argumento
novedoso en plena guerra mundial, y en la parte del orden
monetario internacional la posición mexicana se acercó más al
Plan Keynes que al Plan White, el cual finalmente se impuso
por el poderío diplomático y económico de EUA que resultó
avasallador.
La diplomacia mexicana de 1945-1949, periodo en el que
terminó el sexenio de Manuel Ávila Camacho y comenzó el
de Miguel Alemán Valdez, fue muy activa tanto en el ámbito
multilateral como el bilateral. En el primero, dicha diplomacia
fue proactiva en tanto que cautelosa en el segundo y centrada
en la recomposición de los vínculos con EUA, en la etapa de
transición de la posguerra.

Doctrina revolucionaria en la era de la Guerra Fría y de la

hegemonía priista

En el periodo 1946-1988, el PRI consolidó su posición de “partido

del gobierno,” y con ello el monopolio del poder. La renovación
sexenal del presidente de la República se mantuvo, lo mismo
que la realización de elecciones dominadas y manipuladas por el
PRI-gobierno. A fin de salvaguardar el prestigio internacional y
cierta autonomía diplomática en momentos de crisis en los que el
bipolarismo de poder se imponía en el orden político mundial, se
reinstaló la doctrina internacionalista derivada de la Revolución
Mexicana, y todo esto condujo a que se acendrara la retórica de
la soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos y la
no intervención, como rectora de la política exterior de México.
En la práctica, el país se alineó al bloque occidental, liderado por
EUA, y adoptó una política para profundizar la interdependencia
(algunas la calificarán de dependencia) económica, política y
cultural con el “vecino del norte.” Hubo, desde luego, momentos
de gran lucidez y habilidad diplomática en los que los gobiernos

185
mexicanos preservaron posiciones sobernas en cuanto a la defensa
del interés nacional y doctrinario, frente a presiones de la potencia
del norte: la crisis del Caribe y la idea de la incompatibilidad del
régimen cubano con el sistema interamericano, junto a la libre
autodeterminación esgrimida por México para mantener sus
relaciones diplomáticas con Cuba; la diplomacia tercermundista
y de cooperación internacional para el desarrollo de Echeverría y
López Portillo, son algunos ejemplos de pluralismo diplomático
y de visión de Estado.
En paralelo con lo anterior, los vínculos económicos,
tecnológicos y culturales con EUA fueron profundizándose en
esos años, sin que los gobiernos mexicanos cejaran en contener, lo
más posible, injerencias estadounidenses en los asuntos políticos
internos del país, particularmente cuando ellas afectaban al
régimen presidencialista priista y la calidad sui generis de la
democracia mexicana. En el plano intercontinental, México
desarrolló una inteligente diplomacia para hacer frente a la
crisis de deuda de 1982, especialmente en la reunión de cumbre
Cartagena de ese mismo año donde se intentó unir posiciones
de América Latina en su trato con acreedores internacionales.
Por otro lado, el secretario de Relaciones Exteriores, Bernardo
Sepúlveda desplegaba esfuerzos para la pacificación de
Centroamérica, frente a una posición duramente intervencionista
de Washington, esfuerzos que dieron fruto en la posterior
creación del Grupo Contadora. En esos años las Secretarias
de Relaciones Exteriores (SRE) y de SHCP, encabezada ésta
por Jesús Silva Herzog Flores, se coordinaron en beneficio de
una política exterior que postulaba, en tándem, la cooperación
económica para enfrentar crisis y la cooperación política para la
paz en vez de soluciones de fuerza.
El 11 de mayo de 1988, en el Diario Oficial de la Federación
se publicó el decreto de reforma al artículo 89, fracción X, de
la CPEUM, que versa sobre las facultades y obligaciones del
Presidente de la Republica en materia de política exterior, al

186
que se le introdujeron siete principios fundamentales que debe
observar el jefe del Poder Ejecutivo en la conducción de la política
exterior: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención;
la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza
o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad
jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el
desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.
En su momento, esa reforma constitucional, propuesta por el
presidente de la Madrid y elaborada por la SRE, fue vista como
algo innecesario dado que todos esos siete principios estaban
establecidos en la Carta de las Naciones Unidas de 1945 y por
tanto eran recogidos indirectamente por la CPEUM por su
conexión orgánica con los tratados internacionales suscritos por
México. Pero el parafrasear esos elementos de manera concisa
y explícita en el citado artículo 89, fracción X, se perseguía
una intención política y a la vez ratificadora y actualizadora (el
tema de la cooperación para el desarrollo) de la añeja doctrina
diplomática de la Revolución (Rabasa, 1993). Queda claro que
tal doctrina colocaba en lugar subsidiario la cuestión de los
derechos humanos y su defensa, que en muchas circunstancias se
confronta con el principio de autodeterminación de los pueblos,
del que con frecuencia se apropian gobiernos autoritarios para
reprimir a sus propios pueblos sin que les estorben censuras
del exterior. En todo caso, con todos sus defectos jurídicos,
esa fraseología sobre lo que los presidentes mexicanos están
obligados a observar al dictar acciones de política exterior,
equivale a un aggiornamento de la doctrina internacionalista
mexicana.

187
Pragmatismo y revisionismo de la doctrina de política exterior:
De Carlos Salinas de Gortari a Enrique Peña Nieto

Las elecciones de 1988 fueron un parteaguas en la política

nacional. Una fuerza opositora, compuesta por una corriente
democratizadora del PRI, expulsada de dicho partido, y por
organizaciones partidistas y políticas de la izquierda, estuvo a
punto de derrotar al candidato, Carlos Salinas de Gortari, del
invencible “partido del gobierno,” cuyo triunfo final resultó
sumamente dudoso en cuanto a su legalidad, tanto por el hecho
de que el proceso del conteo de votos fue suspendido por la
Secretaría de Gobernación durante varias horas, alegando que
se había “caído” el sistema electrónico, como por muchas otras
irregularidades habidas durante el ejercicio del sufragio por
parte de la población. El Colegio Electoral, constituido entonces
por el Poder Legislativo en funciones, donde obviamente los
representantes del PRI tenían mayoría, terminó por legitimar
los resultados del proceso y de nada valieron los recursos legales
interpuestos por el frente Democrático Nacional que llevó como
candidato a Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, ni las claras
muestras de que había habido fraude electoral para, al menos,
anular las elecciones8.
La llegada tan dudosa en lo referente a legitimidad de
Salinas a la presidencia lo obligaría a éste a buscar caminos
que llevarán a una etapa de rápido crecimiento económico del
país y a modificaciones en el sistema electoral nacional a fin de
satisfacer demandas inaplazables de fuerzas políticas nacionales
por la democratización interna. En cuanto a lo primero, Salinas
y su gabinete decidieron que la mejor opción para sacarle fruto
a las política que habrían de implantar para la privatización de
buena parte del aparato económico del Estado, principalmente

8 En realidad, el ingeniero Cárdenas centró su demanda de justicia electoral en que se

reconociese su triunfo y no en la anulación de las elecciones. Véase el recuento de que hace
Antonio Fuentes Flores en texto del 13 de febrero de 2012. www.planeacionestrategica.net/
comentarios-a-la-noticia/fraude-electoral-de-1988-en-mexico/

188
de la banca comercial que había sido nacionalizada en 1982,
estribaba en la liberalización del comercio exterior y en general
en la marcha hacia una economía de mercado, para lo cual una
nueva y audaz ruta política era entenderse plenamente con
EUA, comenzando con el proyecto de formar una zona de libre
comercio de América del Norte.
La política exterior dio, consecuentemente, un notable viraje:
de la preocupación por contener los apetitos de dominación de
EUA al de buscar una integración comercial y eventualmente
económica, e incluso llegar a una alianza plena con esa potencia
mundial, en un futuro que los funcionarios de entonces y los
sectores empresariales veían como no muy lejano. A pesar de
la fuerza que en el sistema presidencialista mexicano tiene
el jefe del Ejecutivo, el cambio de rumbo que en materia de
política exterior imponía Salinas de Gortari habría de provocar
resistencias y críticas dentro de su propio gobierno y de la
burocracia de Relaciones Exteriores. Por eso, las negociaciones
para llegar al Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN) las llevaron a cabo las dependencias encargadas de
los temas económicos: las secretarías de Economía (SE), SHCP
y otras.
A Fernando Solana, titular de la SRE, el presidente Salinas le
confió la tarea de llevar los asuntos exclusivamente de política con
el exterior, excepto los relacionados con EUA. Tres escaparates
sirvieron para que la tradicional diplomacia mexicana de apoyo
a causas sustentadas directa o indirectamente en los siete
principios básicos de política exterior siguiese vigente: el sistema
de las Naciones Unidas donde se desplegó en varios de sus
órganos ordinarios y especializados una diplomacia multilateral
mexicana aseada y congruente con la tradición revolucionaria
y la de los principios mencionados, con notable excepción en
lo relativo a la no proliferación y desarme nucleares donde el
presidente Salinas obsequiaría en 1995 a Washington sin ningún
quid pro quo, el apoyo acrítico de México a la prolongación

189
indefinida del Tratado de No Proliferación;9 la Conferencia
Iberoamericana que había surgido en 1991 en Guadalajara y
cuyo fin es fortalecer la comunidad de naciones iberoamericanas;
y el Grupo de Río formado en 1986 por ocho países y luego
ampliado a 20. Lo paradójico del caso es que mientras por un
lado la diplomacia de Relaciones Exteriores seguía la ruta de
la cooperación con países en desarrollo y España y Portugal,
la diplomacia económica dictaba, a través de Pedro Aspe,
secretario de la SHCP, la salida de México del Grupo de los 77
del que había sido fundador en la primera Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo en 1964, puesto
que el país se adheriría a la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos: México dejaba el Tercer Mundo para
pasar al primero por decreto.
Hay dos características que conviene destacar de las
implicaciones que tuvo la asociación comercial de México con
EUA a través del TLCAN. Una es la reacción del presidente
Bill Clinton a principios de 1995, cuando el nuevo gobierno
mexicano, encabezado por Ernesto Zedillo, enfrentaba una
crisis de liquidez internacional, sembrada en la administración
saliente de Salinas, de poner un paquete extraordinario (por
su cuantía y los instrumentos empleados) de ayuda financiera
a su socio comercial formal del sur a fin de que solventara
una coyuntura adversa, la que de haber desembocado en una
suspensión de pagos habría tenido un efecto dominó sobre los
mercados bursátiles del mundo (un segundo “efecto tequila”);
varios analistas interpretaron la rápida y enérgica acción de
rescate del gobierno de EUA como resultado de la alianza
que se había tejido con México (y con Canadá). La segunda
característica es que si bien la entrada en vigor del TLCAN le
dio un gran impulso a las exportaciones de México, el impacto
de estas en el crecimiento de la economía general fue mínimo.

9 Véase Anguiano, 2010

190
Un estudio (Luna, 2003) muestra que en el periodo 1990-2001
entre las 10 economías exportadoras más rápidas del mundo
se encontraban China en primer lugar, con un incremento en
el valor de sus exportaciones de 329%, y le seguía en segundo
lugar México, con un incremento en esos 11 años de 289% en
cuanto al valor de lo exportado. La diferencia es que mientras el
PIB chino creció 169.6% de 1990 a 2000, el de México lo hizo
en apenas en 40.3%, en el periodo 1990-200110.
Interregno del PAN
Después de 70 años en el poder, el PRI fue derrotado en las
elecciones del año 2000, por Vicente Fox, candidato del Partido
Acción Nacional. Seis años después volvería a ganar el PAN y
llevaría a la presidencia a Felipe Calderón. Ese notable hecho
hubiera supuesto un cambio sin precedente en materia de la
doctrina de política exterior, dada la ideología del partido político
citado, pero en rigor ya se había dado el gran viraje desde la
época de Salinas de Gortari, al adoptarse la estrategia de pleno
entendimiento con Estados Unidos como epicentro de la política
exterior, y también con la Iglesia Católica (reforma del artículo
130 de la CPEUM), lo que llevó al establecimiento de relaciones
diplomáticas con el Vaticano (en rigor, reconocimiento del mismo).
No obstante, en los primeros años de Fox, y bajo la influencia
del nuevo Canciller, Jorge G. Castañeda, sí se registró un cambio
interesante en materia de política exterior: se elevó el principio
de la defensa de los derechos humanos por encima del de no
intervención, al menos para el caso de votaciones en organismos
internacionales sobre la situación de tales derechos en Cuba. El
argumento de Castañeda era que si había llegado a la presidencia
un partido político de oposición entre cuyas demandas estaba
el pleno respeto a los derechos humanos de los mexicanos, en

10 Los datos de aumento de las exportaciones se tomaron de Luna, 2003; los del PIB de China
se calcularon sobre cifras en yuanes a precios de 1990 y de 1990 a 2000, del Buró Nacional
de Estadísticas de China. Para el cálculo del incremento de PIB de México se usaron cifras
en pesos a precios de 1993 del banco de México.

191
particular el respeto a la voluntad popular electoral, lo menos
que podía hacer ese partido hecho gobierno era ser congruente
en sus posiciones internacionales sobre la materia11. El gobierno
cubano lanzó una catilinaria contra Castañeda y luego contra el
gobierno de Fox, cuando la posición mexicana en defensa de
los derechos civiles y políticos en el caso cubano cambió de la
tradicional abstención al voto favorable a una cesura al régimen
castrista. Con esto llegó a su fin una relación de conveniencia
que los gobiernos del PRI habían encontrado en sus relaciones
con la Cuba comunista, la cual puede expresarse así, de manera
coloquial: no me meto en tus asuntos internos a cambio de que
te abstengas de apoyar movimientos revolucionarios en México.
Cabe recordar aquí dos episodios diplomáticos que encararon
dos presidentes de México sobre una misma cuestión: ¿cómo
hacer para que Fidel Castro no empañase con su presencia
la asistencia de mandatarios estadounidenses a reuniones
internacionales efectuadas en territorio nacional?
El primero de ellos tuvo lugar en 1981 cuando se preparaba una
reunión cumbre Norte-Sur sobre cooperación para el desarrollo
a celebrarse en Cancún y que era copatrocinada por México y
Austria, con la participación de 22 países, 8 desarrollados entre
los que estaban EUA y Gran Bretaña, y 14 en desarrollo. Cuba
desempeñaba la presidencia de los Países No Alineados cuya
presencia en la reunión era fundamental, pero si Castro asumiera
esa representación, lo más probable era que ni Ronald Reagan
ni Margaret Thatcher se presentaran a un encuentro que, a la
postre, sería el último de una serie de esfuerzos internacionales
desplegados a partir de 1974 para el establecimiento de un
nuevo orden económico internacional. Entonces, José López
Portillo invitó a Fidel Castro a Cancún poco antes del arranque
de la Cumbre y a puerta cerrada discutió con él las ventajas y
desventajas para el esfuerzo internacional de marras y para los

11 ver Anguiano, 2001

192
intereses del Tercer Mundo, de la participación de Castro en
la misma; al término de esa “encerrona”, Fidel respondería a
preguntas de la prensa nacional e internacional que por razones
de su agenda no podría asistir a la cumbre y que la vicepresidenta
del movimiento de los No Alineados, la primera ministra Indira
Gandhi, había aceptado llevar esa representación.
El otro episodio lo vivió Vicente Fox 21 años más tarde, cuando
la ciudad de Monterrey fue sede de la Conferencia Internacional
sobre Financiación para el Desarrollo, primera de una serie
de encuentros internacionales patrocinados por la ONU, en la
que obviamente estaba prevista la participación de Cuba. Ante
la posibilidad de que la convivencia circunstancial entre Fidel
Castro y el presidente George W. Bush resultase embarazosa para
éste o que incluso Bush cancelase su participación, el presidente
mexicano le llamó por teléfono a Castro en marzo de 2002, poco
antes de que comenzara la Conferencia, y palabras más palabras
menos le pidió que luego que hiciese el líder cubano su exposición
en el primer día el evento, como estaba programado, y de que
concluyese la comida oficial en la que obviamente participaría
Castro pero no Bush, aquel dejase la reunión: el famoso “comes
y te vas”. Los cubanos grabaron la conversación telefónica, que
luego fue divulgada, exhibiendo al mandatario mexicano de
burdo e ignorante de la diplomacia.
El objetivo en los dos casos relatados era el mismo: asegurar
la participación estadounidense a costa de “negociar” la ausencia
de Castro, pero la táctica seguida de un presidente priista y de
otro panista sería diametralmente opuesta.
El retorno del PRI a la presidencia de la República y la doctrina
diplomática mexicana
El regreso de un gobierno priista en diciembre de 2012, con
Enrique Peña Nieto a la cabeza, no significó ningún reajuste
sustantivo de la política exterior que se había instaurado desde
el gobierno de Salinas de Gortari: concentración excesiva en

193
atender los asuntos bilaterales con EUA, complicados por la
presencia creciente del narcotráfico y el crimen organizado, y por
flujos también en constante aumento de migrantes mexicanos,
centroamericanos y de otras partes que pasan por México con
destino final el territorio estadounidense. Una pretensión de que
por el volumen de cruces cotidianos en la frontera México-EUA
y la amplitud de la interdependencia económica, la integración
entre ambos países, comercial y de otra índole, sería una cuestión
meramente de tiempo. Una dependencia cada vez más ostensible
de las decisiones adoptadas por México en la agenda de las
Naciones Unidas, respecto a las adoptadas por Washington, y
como elemento novedoso, un acercamiento infundado tanto
en principios como en intereses nacionales al Estado de Israel,
gobernado por Benjamín Netanyahu quien se ha distinguido
por su determinación de torpedear el proyecto de convivencia
con el Estado palestino. En conjunto, la diplomacia de México
se ha vuelto de carácter comercial y económico en descuido de
temas políticos bilaterales y multilaterales en los que nuestro
país ganó prestigio en el pasado no lejano, tales como desarme
convencional y nuclear; defensa de los derechos de los migrantes
de cualquier parte del mundo; medio ambiente y cuidado de
recursos naturales que son vitales como el agua, nuevo derecho
del mar y otros asuntos. No es una mera coincidencia que desde
2012 ha habido dos secretarios de relaciones exteriores que son
economistas y también titulares en la SHCP.
El gobierno guarda las apariencias en cuanto a que sigue
activo en los foros internacionales políticos y de asuntos sociales,
pero cada vez que se presenta una situación de discrepancia
entre las posturas de México y las de EUA, los diplomáticos
mexicanos reciben instrucciones de la SRE de cambiar votos
que puedan contravenir a Washington por apoyo a las posturas
estadounidenses o al menos abstenciones. Esto es muy claro en
la abultada agenda sobre el Medio Oriente, Israel y Palestina e
incluso temas que involucran a Corea del Norte e Irán.

194
 No es este el espacio para un recuento detallado de posiciones
mexicanas en la amplia gama de asuntos internacionales no
económicos, adoptadas en los últimos casi seis años, pero me
atrevo a afirmar que los votos emitidos por representantes
mexicanos en los foros internacionales que en esencia apoyan
los intereses estadounidenses han ido en aumento: pareciera que
mentalmente la norma del actual jefe de la diplomacia mexicana
y de su secretario de la SRE en turno ha sido que la mejor defensa
de los intereses nacionales es coincidir lo más posible con los del
vecino país del norte.

Trump y el fin del sueño de integración con EUA

Donald Trump manifestó con toda claridad y desde su campaña

electoral, su desprecio y antipatía por México. Ya como
presidente en funciones esa actitud, de este nefasto empresario
convertido en jefe de Estado del país más poderoso de la
Tierra, no ha cambiado de fondo, acaso su retórica se ha vuelto
ligeramente moderada. La reacción del gobierno mexicano y del
actual secretario de la SRE – quien tuviera la infeliz audacia de
arreglar una visita de Trump candidato a la Ciudad de México
– ha sido la de intentar una diplomacia de apaciguamiento a las
agresiones verbales de Trump con la peregrina hipótesis de que
las actitudes de rechazo a todo hecho que implique asociación
o relación amistosa con nuestro país es un fenómeno pasajero y
que en última instancia, los intereses económicos y geopolíticos
de EUA, y los políticos del mismo Trump, se impondrán y la
relación bilateral saldrá a flote para continuar como siempre:
estrecha, incuestionable y amistosa. Al momento de escribir esta
nota se revelaba el fracaso del intenso cabildeo desplegado por el
canciller Luis Videgaray para otro posible encuentro entre Peña
Nieto y Trump, que enfriase la indignación causada en amplios
sectores de la población mexicana por el vergonzoso trato que

195
Trump le ha dado a Peña Nieto y al país: hay la sospecha de que
tal esfuerzo no era tanto para eliminar o reducir las fricciones
con el gobierno de Trump, sino para apoyar la candidatura a la
Presidencia de la República del ex canciller y ex secretario de la
SHCP José Antonio Meade12.
En cuanto a los resultados de las negociaciones trilaterales
para la reforma del TLCAN, no puede esperarse mucho para los
intereses de México, por más que se alcanzaran acuerdos sobre
los temas pendientes en la revisión del Tratado: claramente los
negociadores mexicanos han cedido tanto terreno (parafraseando
a César Garizurieta, “la ignominia antes que la renuncia al
TLCAN”), que un arreglo final podría ser más negativo que dejar
a Washington la responsabilidad de una eventual cancelación del
TLCAN, lo cual ha estado siempre en la cabeza de Donald Trump.
El gobierno de Peña Nieto ha dado muestras inobjetables
de que al enfrentar la amenaza del gobierno estadounidense
se ha olvidado de la doctrina diplomática, la que a lo largo de
las complicadas relaciones con EUA ha demostrado su utilidad
para la defensa de principios fundamentales de la coexistencia
pacífica entre naciones. Pero aún en estricto sentido común, la
manera como se ha pretendido manejar la amenaza de Trump,
que recoge un sentimiento cada vez más extendido en la sociedad
estadounidense de que México es una amenaza para la salud y
seguridad de ellos, ha resultado en el menor de los casos ingenua.
La mejor defensa en contra de una corriente xenófoba o
meramente racista es repudiarla no mediante vituperios sino
con el recurso de los principios del derecho internacional y de la
doctrina de la convivencia pacífica, respetuosa de la soberanía de
los países y del bien común13.

12 Véase la columna “Amarres” de Jorge G. Castañeda en El Universal del 26/2/2018.

13 Por ejemplo, ante las barbaridades de Trump sobre Alemania, Angela Merkel respondió
diciendo que ofrecía una estrecha colaboración al futuro presidente de Estados Unidos, sobre
la “base de los valores compartidos de democracia, libertad y respeto al otro.” “Mundo”, El
Universal, 09/11/2016.

196
Conclusiones

Todos los países del mundo cuentan con una doctrina explícita
o implícita sobre su respectiva política exterior. En el caso
de las grandes potencias de los siglos XIX y XX, la expresión
doctrinaria es la que corresponde a posiciones hegemónicas de
tales potencias, con varias diferencias habidas entre ellas, las que
pueden agruparse en dos grandes líneas de comportamiento.
Una es el revisionismo que del orden político mundial intentan
hacer las potencias en ascenso, a las que el statu quo les resultaba
un obstáculo para sus aspiraciones nacionales de expansión
internacional; los casos de la Alemania Guillermina, de la Italia
fascista, la Alemania nacional-socialista y del Japón imperial-
militarista ilustran muy bien las ambiciones por modificar el
orden vigente y el fracaso que eventualmente las coronó.
La otra vertiente es la de las potencias y otros países que
cuentan con sistemas democrático-capitalistas, y que junto con el
extenso bloque socialista (“democracias populares”) que existía
en 1945, con la URSS como centro, y que fuera expandido en
Europa y Asia en los subsiguientes años para derrumbarse a
principios de la década de los noventa, establecieron el sistema
de las Naciones Unidas, núcleo institucional y jurídico del
orden internacional de la segunda posguerra mundial. El cuerpo
doctrinario de esta vertiente en de carácter más plural que los
del pasado, fundamentado en principios éticos y jurídicos para
la convivencia entre naciones que se consideran soberanas e
iguales entre ellas, al margen del poderío político, económico
o militar que tenga cada una. En términos de realpolitik, lo
que ha sustentado la funcionalidad de ese orden internacional e
impedido el estallido de una tercera guerra mundial han sido las
relaciones de poder entre, primero, EUA y la URSS (la disuasión
formulada como “destrucción mutuamente asegurada”), en un
bipolarismo sistémico y que terminó con la desaparición de la
URSS y el “socialismo real” europeo, y luego por un sistema

197
multipolar de equilibrios que aún está en formación.
México se ha desarrollado a partir de su revolución política
y social de principios del siglo XX, como un país capitalista con
tintes de economía socialista (limitaciones a la propiedad privada
en favor del bien común), los cuales se han desdibujado a partir
de los años noventa. A fin de sobrevivir frente a las presiones
e intervenciones del exterior, fundamental pero no únicamente
provenientes de EUA, el régimen surgido de la revolución y
de la CPEUM de 1917 ha instrumentado una política exterior
cuyas bases doctrinarias son la libre autodeterminación y la
no intervención, la igualdad jurídica de los Estados, solución
pacífica de conflictos entre ellos y el apego absoluto en el ejercicio
de la diplomacia al derecho internacional y al marco institucional
vigente. Es, claramente, una doctrina adecuada para un país
subordinado a centros de poder y que lleva décadas tratando de
alcanzar su pleno desarrollo económico y social.
Tal doctrina diplomática ha tenido que ajustarse a los cambios
internos e internacionales experimentados a lo largo del siglo XX
y lo transcurrido del XXI, así como a las variaciones impuestas a
la política exterior por los gobiernos que han desfilado de 1917
a la fecha. Se supone que el fin último de la política exterior
es defender y beneficiar los intereses nacionales; se entiende
que estos deben ser los intereses de la sociedad mexicana en
su conjunto y no únicamente los del gobierno o sectores de la
sociedad como los empresariales y los de la población de mayores
ingresos.
Lo que ha ocurrido en realidad es que la política exterior del
Estado mexicano se ha enfocado primariamente en asegurar la
sobrevivencia y fortalecimiento del sistema político-económico
establecido, ello como sinónimo de interés nacional, y luego la
praxis diplomática se ha ido adaptando a las circunstancias del
entorno mundial y a las prioridades internas de cada gobierno.
Esto ha significado que la doctrina diplomática primigenia se
vaya ajustando a la praxis de cada momento.
198
 Actualmente, el manejo de la política exterior ha estado
enfocado a tratar de apaciguar la virulencia verbal del
gobierno de Donald Trump y mantener la ilusión de que las
relaciones mexicano-estadounidenses marchan por el camino
del entendimiento político y una interdependencia económica
benéfica para ambas partes. La realidad es que las diferencias
y aún conflictos entre los dos países se han acentuado en los
últimos años, sobre todo en materia de emigraciones mexicanas
a EUA y del peligro del crimen organizado para la seguridad de
ambas partes. El rechazo del actual gobierno estadounidense a
la “buena” vecindad con México no es un fenómeno pasajero
y focalizado, sino de percepciones cada vez más generalizadas
en la Unión Americana de que una creciente integración con su
vecino del sur es negativa para los intereses de esa nación.
Esto obliga a que los gobiernos mexicanos, los grupos de
interés económico y la opinión pública en general reconozcan que
siendo vital la relación con EUA, no puede depender la política
exterior del país en únicamente tratar de mantener a flote o en
constante progreso la asociación con ese país, aun cuando este
sea el mercado más grande del mundo. Es tiempo de rescatar la
doctrina diplomática de protección ante las veleidades o cambios
de fondo de la política exterior del vecino del norte y, sobre
todo, el concepto de defensa de los intereses nacionales en su
más amplio sentido y no únicamente en el campo de la actividad
económica, y usar esa doctrina en una política exterior activa y
comprometida con la globalidad cultural, política, ambiental y
de coexistencia pacífica.
El recuperar como principio de acción diplomática aquella
doctrina de carácter principista, que incluye los enunciados
incorporados en 1988 a la CPEUM en su artículo 89, fracción
X, como norma de conducta del Ejecutivo en materia de
política exterior, ayudaría a darle congruencia de largo plazo y
transparencia a la acción diplomática presidencial y con ello evitar
o minimizar que tal acción quede al capricho de cada presidente

199
de la República. Esa es la importancia de tener una doctrina,
independientemente de que las relaciones internacionales
de México, o de cualquier país, estén en constante fluidez y
requieran de ajustes concomitantes en la práctica diplomática.

200
Referencias

Anguiano, E. (2001). Derechos humanos: México y Cuba, El

Universal, 25 de abril.
Anguiano, E. (2000). México: la diplomacia en torno al desarme,
en Los grandes problemas de México. XII Relaciones
Internacionales. El Colegio de México, pp. 89-132.
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Tomo II 1910-1988. Secretaría de Relaciones Exteriores.
México, 301-311.
Kissinger, H. (1994). Diplomacy. Simon & Schuster. Traducción
completa al español de Ediciones B, S. A., 1996. Disponible
en: https://politicainternacionalcontemporanea.files.
worldpress.com/2014/08/08-kissinger-henry_la-diplomacia.
pdf. Edición abreviada, 72 pp. Reconsideración Del Nuevo
Orden Mundial. México: FCE., 2000.
Luna, S. (2003). Mexico Integration and Export Competition from
China, presentado en la 51 Economic Outlook Conference,
Ann Arbor, Michigan, 20-21 de noviembre de 2003.
Meyer, L. (2000). La marca del nacionalismo. Tomo VI de México
y el mundo. Historia de sus relaciones exteriores. Blanca
Torres, coordinadora general de la obra. Senado de la
República y El Colegio de México.
Rabasa, E. (coordinador). (1993). 7 Principios Básicos de la
Política Exterior de México. PRI, Consejo Político Nacional,
Comisión Nacional de Asuntos Internacionales. México.

201
Reactivación económica y tensiones geopolíticas – Un
escenario global complejo

Jorge Eduardo Navarrete

El inicio de 2018 fue saludado como el término de la Gran Recesión,

iniciada casi 10 años antes. Se asistía, como señaló el Fondo
Monetario Internacional (FMI), a un continuado fortalecimiento
de la actividad económica mundial, más firme y generalizado de
lo previsto apenas unos meses atrás. Este impulso, originado
en el mejoramiento coincidente de la perspectiva en economías
clave y del impacto esperado de la reforma tributaria en Estados
Unidos de América (EUA), permitió un leve aumento –de dos
décimas de punto y hasta 3.9%– de la tasa real de crecimiento de
la economía mundial esperada tanto el año que se iniciaba como
en el sucesivo. Se apuntaban, como riesgos a la baja, el recurso
a medidas comerciales aislacionistas, las tensiones geopolíticas y
la incertidumbre política asociada a los procesos electorales de
algunos países (FMI, enero 2018).
Comportamiento de la economía: la visión global
Tres meses después, en el informe de primavera, las
previsiones numéricas no se modificaron, pero se precisaron
algunos mensajes positivos para el bienio:
• las economías avanzadas crecerán por encima del
potencial, el presente y el próximo años;

• las economías de la zona del euro probablemente

reduzcan el exceso de capacidad, con el respaldo de
una política monetaria acomodaticia;

202
 • la política fiscal expansiva empujará a la economía
estadounidense por encima del pleno empleo;

• según las proyecciones, se afianzará más el crecimiento

agregado de las economías de mercados emergentes y
en desarrollo;

• las economías emergentes de Asia y Europa mantendrán

un crecimiento vigoroso;

• los exportadores de materias primas experimentarán un

leve repunte después de tres años de débil desempeño

Se detalló el análisis de riesgos. Equilibrados en lo inmediato,

un poco más adelante los restrictivos parecen pesar más que los
que apuntan a la expansión continuada de la economía global:

203
En las economías avanzadas

Riesgos positivos Riesgos negativos

ü Quizá los mercados laborales de los
países avanzados dispongan aún de un
margen de holgura mayor al previsto
ü El actual aumento de la inversión
podría dar lugar a una productividad
mejorada que eleve el crecimiento
potencial
Gráfico 1. Economías avanzadas.
Crecimiento económico
Esperado en Oct17
Esperado Abr18
û Aunque en general se mantiene un
ambiente monetario acomodaticio a
pesar de las medidas de normalización,
un salto en la perspectiva inflacionaria
en precios o salarios podría dar lugar
a una más rápida constricción de las
condiciones financieras
û La reducción impositiva en EUA
quizá precipite el alza del rédito con
efectos restrictivos del crecimiento
que se difundan con amplitud
û La mayor desalineación entre
el déficit corriente de EUA y los
excedentes de otros, provoca el
alza de los desequilibrios globales,
fomenta políticas aislacionistas y
trastorna el comercio y la inversión
internacionales
û El cambio climático, las tensiones
geopolíticas y la ciberseguridad no
muestran perspectivas favorables a
mediano plazo

En las economías emergentes y en desarrollo

Las perspectivas son variadas en las economías de mercados emergentes y en
desarrollo. Continúan siendo favorables en las de Asia y Europa, pero no tanto
en América Latina, Oriente Medio y África subsahariana, donde —a pesar de
cierta recuperación— el panorama a mediano plazo de los exportadores de
materias primas sigue siendo poco prometedor, por la insuficiente diversificación
económica y escasa adaptación a la caída de los precios de las materias primas.

204
 “De acuerdo con las proyecciones, Gráfico 2. Crecimiento económico.
más de una cuarta parte de las Economías desarrolladas y
economías de mercados emergentes emergentes de mercado
y en desarrollo crecerá menos que
las economías avanzadas en términos
per cápita durante los próximos cinco
años, y, en consecuencia, sus niveles
de vida quedarán aún más rezagados.
“La recuperación reclama políticas
centradas en afianzar un crecimiento
más fuerte y más inclusivo; establecer
márgenes de protección que permitan
afrontar mejor la próxima desacelera-
ción; fortalecer la resiliencia financiera Esperado en Oct17
para contener los riesgos del mercado Esperado Abr18
y las inquietudes en torno a la estabili-
dad, y promover la cooperación inter-
nacional” (FMI, enero 2018: xix-xx).

Instantáneas regionales1

África El crecimiento económico alcanzará 3.1% en

subsahariana 2018 para repuntar a 3.6 en el bienio siguiente.
Este ritmo moderado refleja la gradualidad de
la recuperación en las tres economías mayores –
Nigeria, Angola y Sudáfrica–, aunque se esperan
tasas más altas en Costa de Marfil, Senegal y
otros de África occidental por las inversiones en
infraestructura; en tanto que el sector agrícola
y la expansión del crédito impulsarán a las de
África oriental, Etiopía en especial. La mayor
vulnerabilidad en la región continúa asociada a
las fluctuaciones en la producción los precios de
los commodities.

1 A mediados de abril, el Banco Mundial publicó en su portal de internet informes

actualizados sobre la perspectiva de crecimiento a corto plazo de las regiones del mundo en
desarrollo de los que se derivan estas noticias (http://www.worldbank.org/en/news).

205
El pobre desempeño económico de los últimos América
años (1.1% en 2017), no se revertirá realmente Latina y el
en 2018, cuando se espera un alza modesta (a Caribe
1.8%), que podría consolidarse en 2019 (2.3%).
(Si se excluye a Venezuela, estas cifras se elevan
a 2.6 y 2.8 por ciento en este año y el próximo.)
Se prevé que sean las mayores economías las
que encabecen la recuperación en 2018 y 2019:
Argentina, 2.7 y 2.8% respectivamente; Brasil,
2.4 y 2.5, y México, 2.3 y 2.5. En América Central
y el Caribe las tasas se situarán por arriba del 3%
en los dos años. Los riesgos se ligan sobre todo a
la persistencia de los déficit fiscales y el creciente
endeudamiento. “Es esencial que el ajuste fiscal
sea gradual y no reduzca severamente la inversión
pública y las transferencias sociales, vitales para
el crecimiento y para abatir la pobreza.”

Asia oriental En 2018 se mantendrá el amplio diferencial de

y el Pacífico crecimiento en China, que prevé una tasa de
6.5%, al continuar su reequilibrio a favor del
consumo interno y la calidad del crecimiento, y
el resto de la región cuyo promedio se estima en
alrededor de 5.4%. Se prevén fortalecimientos en
Indonesia y Tailandia; estabilidad en Filipinas, y
leve desaceleración en Malasia y Vietnam. El alza
del crecimiento potencial, a través sobre todo de
mayor gasto en infraestructura y de la inversión
pública; el perfeccionamiento de la integración
y una mayor facilitación del comercio, así como
reformas que amplíen la competitividad y
fomenten los recursos humanos. Ante el riesgo
de generalización global de medidas restrictivas
del comercio, esta región parece particularmente

206
 bien situada para responder mediante el
desarrollo de sus propias instituciones e
instrumentos, desde la Comunidad Económica
de la ASEAN hasta el recién establecido Banco
Asiático de Inversiones.

Impulsada por India, Asia del sur ha retomado Asia del sur
su posición como la región de crecimiento
más rápido: se espera que alcance a 6.9% en
este año y a 7.1% en 1918. Cinco de los ocho
países del área esperan crecer por arriba del
5% en el bienio: India, Bangladesh, Bután,
Maldivas y Paquistán; Sri Lanka no se rezaga
mucho y Nepal y Afganistán sí. Podría estarse
desarrollando, sin embargo, un problema de
crecimiento sin creación de empleos. Si bien los
mayores ingresos permiten a más jóvenes quedar
fuera de la fuerza de trabajo para permanecer en
la educación formal, la reducción de las tasas de
empleo ha sido muy rápida, en especial entre las
mujeres, en India, Bután y Sri Lanka.

Medio Los factores positivos que deberán rendir un

Oriente y mayor crecimiento en 2018 (3.1%) frente a
Noráfrica sólo 2% en el año precedente, además del
mejor ambiente económico global, incluyen la
estabilidad del mercado petrolero, con niveles
de precios apreciablemente mayores, y las
inversiones asociadas a los diversos escenarios
de reconstrucción posconflicto. Los países
petroleros del Consejo de Cooperación del
Golfo esperan un fuerte repunte hasta 3% en
2018. Otros países, como Egipto, que podría
alcanzar una tasa de 4%, se verán impulsados
207
 por los ingresos de divisas provenientes del
turismo, las remesas y las exportaciones. Las
numerosas disputas geopolíticas en curso
suponen un riesgo cuya importancia no puede
exagerarse.

Indicios tempranos de desaceleración

Como se señaló, la corrección al alza de la perspectiva de

crecimiento en 2018 y 2019 se apoyó en la hipótesis de
continuidad del repunte observado, sobre todo, en la segunda
mitad y, en especial, el último trimestre de 2017 en buen número
de economías nacionales2.
Algunas economías han presentado ya sus estimaciones de
crecimiento para el primer trimestre de 2018 y no siempre se
confirma la continuidad esperada respecto del último trimestre
del año precedente.
Un despacho de finales de abril de 2018 del Financial Times,3
agrupa la información disponible hasta ese momento de cinco
economías avanzadas que, con excepción de España, mostraron
desaceleración en el crecimiento de su economía en el primer
trimestre del año, respecto del cuarto trimestre de 2017. Fueron
particularmente marcadas las reducciones en el Reino Unido y
Francia y algo menores las correspondientes a EUA y Austria,
como se muestra en el gráfico 3.

2 Al respecto, el FMI señaló: “Dos tercios de los países, que aportan alrededor de tres cuartas
partes de la producción mundial, experimentaron un crecimiento más rápido en 2017 que
en el año inmediato anterior.” Ibídem, p 1.

3 Véase Chris Giles, “UK weak growth blamed on global slowdown, Brexit and snow”,
Financial Times, 27 de abril de 2018: https://www.ft.com/content/74b0c7f2-4a14-11e8-
8ee8-cae73aab7ccb

208
 Gráfico 3. Desaceleración del crecimiento en algunas
economías avanzadas % de cambio, trimestre a trimestre

Fuente: Thomson Reuters Datastream © FT

Expresado como tasa anual, el crecimiento de la economía

estadounidense se situó, en enero-marzo de 2018, en 2.3%, de
acuerdo con la estimación de la Oficina de Análisis Económico,
algo más de medio punto por debajo del alza de 2.9%
correspondiente a octubre-diciembre de 2017. Ambas, por
cierto, por encima de la tendencia4. El analista hace notar que,
al mismo tiempo, se presentó una marcada recuperación de los
salarios: 2.9% en el primero de 2018 sobre el último trimestre
de 20175.
La otra gran economía, China, informó que, de acuerdo a su
estimación preliminar, el ritmo de crecimiento de su economía

4 Citada por Sam Fleming en “U. S. wages jump on back of sturdy economic expansion”,
Financial Times, 27 de abril de 2018: https://www.ft.com/content/46d2d148-4a1b-11e8-
8ee8-cae73aab7ccb

5 A la luz de acontecimientos como estos, la Junta de la Reserva Federal acordó el 2 de mayo

“mantener el rango objetivo de la tasa de fondos federales entre 1½ y 1¾ %.” “Espera que las
condiciones económicas evolucionen de manera tal que den lugar a incrementos graduales
en la TFF, la que es probable que permanezca, por algún tiempo, a niveles inferiores a los
que se esperaría prevalecieran en el largo plazo.” (FRB, Press relaase, “Federal Reserve
issues FOMC statement”, 2 de mayo de 2018: https://www.federalreserve.gov/newsevents/
pressreleases/monetary20180502a.htm

209
había mantenido, en el primer trimestre de 2018, el mismo
paso observado en los dos trimestres inmediatos anteriores:
una tasa anual de 6.8%, apoyada en la solidez del consumo,
el alza de la inversión residencial y el buen desempeño de las
exportaciones6. Se subrayó también que el comportamiento se
situaba ligeramente por encima de la expectativa oficial para el
conjunto de 2018: alrededor de 6.5 por ciento.
Para principios de mayo, media docena de otros países, tanto
avanzados como en desarrollo, habían publicado sus cifras de
crecimiento económico en el primer trimestre de 2018. Las de
cuatro de ellos –Bélgica, Francia, Italia y México – mostraron
desaceleración respecto del último trimestre del año anterior.
Los otros dos –Corea y Singapur– se movieron en sentido
positivo. Entre los dos trimestres, el crecimiento de la zona del
euro perdió dos décimas de punto7.

Perspectiva de una desaceleración anunciada

Tras el impulso extraordinario de 2017 y su extensión

prácticamente generalizada a 2018 –celebrado como el fin
de la Gran Recesión– se espera un debilitamiento también
generalizado de la dinámica del crecimiento. Las bajas previstas
en las tasas distan, sin embargo, de ser dramáticas; se expresan
apenas en décimas de punto de porcentual. En el caso de algunos
países, como se desprende del cuadro, estas variaciones llegan a
ser significativas.
Para 2023, la caída del ritmo de avance de las economías
avanzadas, respecto del annus mirabilis de 2018, habría sido de
un punto porcentual y mayor a este promedio en EUA, Alemania

6 “China Q1 FDP growth remains robust”, Trading Economics, 17 de abril de 2018: https://
tradingeconomics.com/china/gdp-growth-annual

7 Véase “Economic and financial indicators – Economic data”, The Economist, números de 5
de mayo y de 7 de abril de 2018.

210
y España. En estos y otros casos será difícil argüir que en realidad
se ha logrado escapar al estancamiento secular, del que ha dejado
de hablarse. Las economías de importancia sistémica del mundo
en desarrollo, con la excepción de India y, en menor medida,
la ASEAN enfrentan más bien una perspectiva de crecimiento
estable, insuficiente en muchos casos.
El FMI indica que “para el período posterior a 2019 se
proyecta que el crecimiento mundial disminuya gradualmente
hasta 3.7%” hacia 2023. “La desaceleración obedece enteramente
a las economías avanzadas, cuyo crecimiento se proyecta que se
modere de acuerdo con su modesto crecimiento potencial; se
espera que en las diferentes economías de mercados emergentes
y en desarrollo el crecimiento se estabilice a un nivel cercano al
actual” (FMI, abril 2018: 18).
Tabla 1. Proyecciones de crecimiento a mediano plazo: países
de importancia sistémica (Tasas anuales de crecimiento real, %)

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Economía mundial 3.8 3.9 3.9 3.8 3.8 3.7 3.7
Economías avanzadas 2.3 2.5 2.2 1.7 1.7 1.5 1.5
EUA 2.3 2.9 2.7 1.9 1.7 1.5 1.4
Zona del euro 2.3 2.4 2.0 1.7 1.5 1.5 1.4
Alemania 2.5 2.5 2.0 1.5 1.4 1.3 1.2
España 3.1 2.8 2.2 1.9 1.7 1.7 1.7
Francia 1.8 2.1 2.0 1.8 1.7 1.7 1.6
Italia 1.5 1.5 1.2 0.9 0.8 0.8 0.8
Japón 1.7 1.2 0.9 0.3 0.7 0.5 0.5
Reino Unido 1.8 1.6 1.5 1.5 1.6 1.6 1.6
Canadá 3.0 2.1 2.0 1.8 1.8 1.6 1.6
Emergentes y en desarrollo 4.8 4.9 5.1 5.1 5.1 5.0 5.0
Rusia 1.5 1.7 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5
China 6.9 6.6 6.4 6.3 6.0 5.7 5.5
India 6.7 7.4 7.8 7.9 8.1 8.1 8.2
ASEAN5 5.3 5.3 5.4 5.4 5.4 5.4 5.5

211
 Tabla 1. Proyecciones de crecimiento a mediano plazo: países
de importancia sistémica (Tasas anuales de crecimiento real, %)
(continuación)

América Latina y el Caribe 1.3 2.0 2.8 2.8 2.8 2.8 2.8
Argentina 3.0 2.0 3.2 3.1 3.2 3.3 3.3
Brasil 1.0 2.3 2.5 2.2 2.2 2.2 2.2
México 2.0 2.3 3.0 3.0 2.9 2.9 2.9
Arabia Saudita - 0.7 1.7 1.9 1.9 2.1 2.2 2.3
Nigeria 0.8 2.1 1.9 2.0 2.0 2.0 2.0
Sudáfrica 1.3 1.5 1.7 1.8 1.8 1.8 1.8
Fuente: FMI, World Economic Outlook Databases, abril de 2018 (www.imf.org).

Hacia 2020 empezarán a diluirse algunos de los impulsos

dinámicos que alentaron a la economía en los tres o cuatro años
anteriores, en especial los derivados de la reforma tributaria en
EUA. La estabilización en alrededor de 5% anual del crecimiento
del mundo en desarrollo (economías de mercado emergentes
y en desarrollo, según la terminología del FMI) debido a un
modesto afianzamiento adicional en los exportadores de materias
primas, aunque con tasas inferiores a las de los últimos veinte
años; una disminución sostenida de la tasa de crecimiento de
China, que sin embargo se conserva por encima de la media de
los países emergentes y en desarrollo; el aumento gradual de la
tasa de crecimiento de India, derivado de la madurez del proceso
de reformas y, en términos más generales, la continuidad del
crecimiento de los importadores de materias primas.

Comercio internacional al alza entre nubarrones restrictivos

En paralelo con la reactivación económica que se afianzó a lo

largo de 2017, este año el comercio mundial también registró
el mayor crecimiento del presente decenio: 2.7%, medido por
el volumen del intercambio de mercancías, según anunció a

212
comienzos de abril la Organización Mundial de Comercio
(OMC) (OMC, 10 de abril de 2018). Para 2018 se espera que,
con un cierto ajuste, la dinámica se mantenga, con un alza que
se estima será del orden de 2.4%. Fueron sobre todo factores
cíclicos los que impulsaron la expansión comercial en 2017, en
especial el aumento del gasto de inversión y en consumo. Influyó
también en la tasa alcanzada el pobre desempeño comercial del
bienio precedente.
Medido en términos monetarios, las tasas de crecimiento
observadas en 2017 parecen aún más notables: 10.7% para el
intercambio de mercancías, medido a precios corrientes, y 7.4%
para la exportación de servicios. Ambas cifras reflejan el aumento
de los volúmenes antes anotado como las alzas de precios.

Roberto El fuerte crecimiento del comercio que ahora

Azevêdo, presenciamos resultará vital para la continuidad
director del crecimiento y la recuperación y para dar
general de base a la creación de puestos de trabajo. Sin
la OMC embargo, estos avances se desvanecerían con
rapidez si los gobiernos recurren a políticas
comerciales restrictivas, en especial a acciones
mutuas de represalia que podrían llevar a una
escalada incontrolada. Lo último que necesita la
economía mundial es un ciclo de retorsiones.

213
 Gráfico 4. Volumen del comercio mundial de mercancías:
1erT2015 a 4ºT2018
Índice ajustado estacionalmente: 2005 = 100

Fuente: OMC, (10 de abril de 2018).

Viendo hacia el futuro más allá del año venidero, la

OMC advierte que han aumentado los riesgos en contra de la
prolongación del crecimiento del bienio 2017-2018 debido
sobre todo a la evolución reciente de las políticas comerciales.
Destacan tres tipos de desarrollos negativos:
• El mayor recurso a medidas de política comercial
restrictiva y la incertidumbre que estas causan en
empresas y consumidores podría desatar –como
ya se ha dicho–una escalada de retorsiones tendría
repercusiones graves para el comercio y la economía
mundiales.

214
 • Un endurecimiento más rápido de la política monetaria
por parte de los bancos centrales –ante la eventualidad
de un cierto sobrecalentamiento derivado de la
coincidencia entre un fuerte estímulo fiscal de corto
plazo y una caída importante de la tasa de desocupación
en EUA, con repercusiones amplias– podría provocar
perturbaciones en los tipos de cambio y en las corrientes
de capital, que podrían afectar también los flujos de
comercio.

• Un empeoramiento de las tensiones políticas afectaría

sin duda al comercio mundial, aunque es impredecible
el alcance y sentido de la afectación. Hay que tener en
cuenta que es ahora mayor la probabilidad de ataques
cibernéticos, cuyas consecuencias se resentirían más en
el comercio de servicios que en el de mercancías.

“Por otro lado, las perspectivas podrían ser más favorables si las
reformas estructurales y una política fiscal más expansionista dieran
lugar a una aceleración del crecimiento económico y el comercio a
corto plazo. El hecho de que todas las regiones estén experimentando
mejoras del comercio y la producción al mismo tiempo podría
hacer también que la recuperación fuera más autosostenida y que
aumentaran las probabilidades de obtener resultados positivos”
(OMC, 10 de abril de 2018).

Otra anomalía advertida en años anteriores de este decenio

comenzó a corregirse en 2017 y podría, de no mediar descalabros
mayores, continuar en el año en curso.

215
 Gráfico 5. Elasticidad del comercio con respecto a los
ingresos: 1981 – 2018
Ratio entre crecimiento del volumen del comercio mundial de
mercancías y el PIB mundial real

Fuente: Datos de comercio - Secretaría OMC / Datos del PIB – estimaciones de

consenso.

Como se sabe, la elasticidad del comercio respecto de los

ingresos, es decir la relación entre el crecimiento del volumen
del comercio mundial de mercancías y el que corresponde al
PIB mundial real, ha alcanzado niveles variados a lo largo del
tiempo, pero tradicionalmente superiores a la unidad. En los
años ochenta del siglo pasado fue de alrededor de 1.5. En otras
palabras, el aumento del intercambio equivalía a una vez y media
el aumento real del PIB medido a precios del mercado. En la
mayor parte de los noventa la relación se situó por encima de
2, para retornar al nivel cercano a 1.5 en el primer decenio del
siglo actual. Tras el inicio de la Gran Recesión, ya en el actual
decenio, esa elasticidad experimentó una baja drástica y, entre
2013 y 2017 se situó en o por debajo de la unidad (gráfico 5).
En 2017 retomó su nivel tradicional y alcanzó a 1.5, previéndose
que se mantenga en 1.4 en el año en curso, como indicación del

216
fortalecimiento del comercio respecto de la actividad productiva,
“de no producirse conmociones importantes en la economía”
(OMC, 10 de abril de 2018).
Gráfico 6. Precios de los productos básicos primarios:
Ene2014 – Feb2018
Índice: Ene2014 = 100

Fuente: Banco Mundial, Estadísticas de precios de los productos básicos. (Tomada de

OMC, 10 de abril de 2018)

El tantas veces citado comunicado de prensa de la OMC,

hace notar que “el tipo de cambio efectivo nominal del dólar
de EUA frente a una amplia cesta de monedas prácticamente
no varió en 2017, en tanto que los precios de la energía, los
alimentos, las materias primas y los metales aumentaron entre un
7% y un 24%” (OMC, 10 de abril de 2018).

217
Un desempleo persistente, a pesar de la reactivación

Quizá el repunte simultáneo y generalizado de la actividad

económica del que, como se ha visto, hablan los OFI llegó
demasiado tarde para hacer mella apreciable en la desocupación
a nivel global y, en especial, en el desempleo entre los jóvenes
(15 – 24). En 2017 la tasa global de desempleo se calcula en
5.6%, marginalmente por encima de la del año precedente,
y la correspondiente a los jóvenes registró su tercer ascenso
anual consecutivo para alcanzar a 13%. Tras la frialdad de los
porcentajes se oculta lo aterrador de las cifras absolutas a las que
equivalen: el número total de desempleados en el mundo estimado
para 2017 alcanza a 192.7 millones, de los cuales 66.6 millones
son jóvenes. Como tantas veces se ha dicho, Desempleolandia –
un país poblado por los parados del planeta– sería el séptimo
más populoso, un poco por debajo de Paquistán y por encima de
Nigeria. Los jóvenes desocupados del mundo representarían casi
un tercio (34.6%) de la población de Desempleolandia8.
La dimensión de género de la desocupación es también
muy significativa. En 2017 la tasa de desempleo femenino en el
mundo superó en 0.5 puntos a la tasa general y esta diferencia
fue de 0.8 puntos en la tasa de desempleo de las mujeres jóvenes
respecto del desempleo juvenil total. En números absolutos,
dada su menor participación en la fuerza de trabajo, las mujeres
desocupadas son 27.3 millones menos que los hombres en esa
condición y entre los jóvenes esta diferencia es de 11.3 millones.
Como muestran los gráficos, tras el impacto inicial de la
Gran Recesión que disparó las tasas y el número de desocupados
en el mundo, los niveles alcanzados en 2009 han persistido o
empeorado. En 2017, el año de la reactivación simultánea y
generalizada, la desocupación afectó a 4.4 millones de personas

8 Las cifras de desocupación provienen de Organización Internacional del Trabajo,

Perspectivas sociales y del empleo en el mundo – Tendencias 2018, “Data finder” (www.ilo.
org/wesodata) y las de población del Banco Mundial (https//.data.worldbank.org).

218
más que en 2009, cuando parecía haberse alcanzado el pico
poscrisis. La tasa observada en 2017 fue inferior en apenas tres
décimas de punto porcentual a la de ocho años antes.

Gráfico 7. Tasas globales de desocupación: total y juvenil, por

género.
Porcentajes

Fuente: OIT, Data finder (www.ilo.org/wesodata).

Gráfico 8. Desocupación en el mundo: total y juvenil, por

género.
Millones

Fuente: OIT, Data finder (www.ilo.org/wesodata).

219
 Ante la perspectiva de una recuperación con fecha de
caducidad no se puede ser muy optimista sobre el futuro de la
desocupación en el mundo. Para la tasa global de desocupación,
la OIT espera una disminución, originada en la tasa de
desempleo masculino, de apenas 0.1% en 2018 y que el nivel
de 5.5% persista el año siguiente. Algo similar se prevé para el
desempleo juvenil, aunque la caída marginal en 2018 se originará
en la apenas menor tasa de desempleo femenino.
El más reciente estudio de la OIT (OIT, 2018) subraya otras
tendencias preocupantes en el mundo del trabajo:
• Aumento del empleo vulnerable – Constituido por los
trabajadores por cuenta propia y los trabajadores
familiares auxiliares, se ha mantenido estable por la
mayor parte del decenio, desde 2012, y se calcula en
algo menos de la mitad (42%) de los trabajadores del
mundo –alrededor de 1,400 millones de personas. Esta
proporción se eleva a 46% en las economías emergentes
y a más de tres cuartas partes (76%) en los países en
desarrollo. Se espera que el número de personas con
empleo vulnerable aumente en 17 millones al año en
éste y el próximo.
• Menor ritmo de reducción de la pobreza laboral – Se
ha reducido la velocidad con que venía abatiéndose
el número de trabajadores en esta condición. “En
2017, la pobreza laboral extrema fue generalizada;
los ingresos o el consumo per cápita de los hogares
de más de 300 millones de trabajadores de países en
desarrollo y economías emergentes es inferior a 1.9
dólares estadounidenses (calculado a paridad de
poder adquisitivo) al día.” Las tendencias apuntan a
una ampliación de la brecha de desigualdad entre los
trabajadores de economías emergentes y de países en
desarrollo, pues se teme que el número de afectados

220
 por la pobreza laboral extrema sólo se reduzca en las
primeras en 2018 y 2019.

• Disparidades en el desempleo por niveles de desarrollo

– En tanto que en las economías avanzadas 2018 será
el quinto año consecutivo de reducción de la tasa de
desocupación –que llegará a 5.5%, la más baja desde
2007– en las economías emergentes el número de
desocupados continuará aumentando: en 400 mil este
año y en 1.2 millones en 2019.

• El cambio estructural de los mercados de trabajo – “Se

prevé que fuerzas internas y externas, como los avances
tecnológicos, la acumulación de capital, la globalización,
la demografía y las políticas gubernamentales, seguirán
impulsando la reasignación de empleo en todos los
sectores de producción.” Cada vez más, el menor peso
relativo de los empleos en el sector industrial empieza a
registrarse desde etapas tempranas del desarrollo: una
suerte de ‘desindustrialización precoz’, que afecta el
ritmo de disminución del empleo informal y vulnerable.

• El envejecimiento, un factor adicional de presión – Una

consecuencia inmediata del envejecimiento es que
el crecimiento de la fuerza de trabajo mundial no
alcanzará a compensar una reserva de jubilados en
rápido aumento, y presionará los sistemas de pensiones
y el mercado de trabajo.

Condiciones financieras y el debate sobre el endeudamiento

De entrada, el FMI considera que de los principales vientos

en contra que podrían descarrilar la recuperación en curso,
generalizada y simultánea, el primero y quizá el más importante
221
es “un posible súbito endurecimiento de las condiciones
financieras” –junto con un menor apoyo público a la
cooperación internacional, las crecientes tensiones comerciales
que conduzcan a una espiral restriccionista de los intercambios
y los conflictos geopolíticos (FMI, abril 2018). En el sector
avanzado de la economía mundial, se ha afianzado la confianza
y las condiciones financieras siguen siendo holgadas y propicias
para la recuperación, en tanto que en las economías emergentes
esas condiciones se han mantenido propicias y favorecen la
reactivación económica.
Sin embargo, “el hecho de que la economía de EUA
esté funcionando por encima de su producto potencial, en
medio de recortes temporales de impuestos, podría requerir
un endurecimiento más rápido de lo esperado de la política
monetaria estadounidense, lo que podría provocar un aumento
de las primas por plazo y de los costos del servicio de la
deuda. Dependiendo del momento en que se produjera este
endurecimiento de las condiciones financieras, el lastre derivado
del mismo podría coincidir con un debilitamiento de la demanda
en EUA en respuesta a la modificación de los recortes de
impuestos, lo que podría ampliar sus efectos negativos a escala
internacional” (FMI, abril 2018).
Por otra parte, a través de su Monitor Fiscal,9 el FMI
expresa una gran preocupación por la situación y perspectivas
del endeudamiento, que no aparece mencionado de manera
explícita entre los factores de riesgo arriba enumerados. Estos
son los principales señalamientos, reproducidos verbatim:
• La deuda mundial se encuentra en máximos históricos
tras haber alcanzado un nivel sin precedentes de Dls
164 billones en 2016, lo que equivale al 225% del PIB
mundial.

9 Véase, “Preocupa el alto nivel de endeudamiento”, Monitor fiscal, abril de 2018: www.imf.
org /es/Publications/FM/Issues/2018/04/06/fiscal-monitor-april-2018.

222
• El mundo está hoy un 12% más endeudado en relación
con el PIB que en el punto máximo anterior registrado
en 2009, y China es un importante catalizador de este
endeudamiento.
• La deuda de las economías avanzadas promedia un
105% del PIB, alcanzando niveles que no se veían
desde la Segunda Guerra Mundial.
• En las economías emergentes y de ingreso medio, la
deuda —que registra en promedio un nivel cercano al
50% del PIB— se sitúa en niveles vistos por última vez
durante la crisis de la deuda de los años ochenta
• En el caso de los países en desarrollo de bajo ingreso,
los coeficientes deuda-PIB promedio han venido
creciendo con rapidez y superan el 40% en 2017.
• Más aún, casi la mitad de esta deuda está contraída en
condiciones no concesionarias, lo que explica que se
haya duplicado la carga de los intereses como porcentaje
de los ingresos tributarios en los últimos 10 años.
• En todos los países, la dinámica de la deuda se basa
en grandes déficit primarios, que alcanzaron niveles sin
precedentes en el caso de las economías de mercados
emergentes y en desarrollo.
• Los grandes niveles de deuda y de déficit menoscaban la
capacidad del gobierno de implementar una respuesta
fiscal sólida para apuntalar la economía durante una
contracción.
• La experiencia histórica demuestra que una posición
fiscal débil aumenta la profundidad y la duración de
una recesión —como después de una crisis financiera—
porque los gobiernos no están en condiciones de desplegar
una política fiscal suficiente para estimular el crecimiento.

223
 • Es importante crear un margen de maniobra fiscal,
especialmente ahora que la deuda del sector privado se
encuentra en máximos sin precedente y en ascenso. En
algunos países, la deuda privada excesiva los expone al
riesgo de un proceso de desapalancamiento abrupto y
costoso.

Debate sobre el riesgo del endeudamiento

En uno de los encuentros periódicos entre integrantes del staff
técnico del FMI y de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), que se celebró el 2 de
mayo de 2018 en Ginebra,10 se presentó el informe reciente del
Fondo sobre los desarrollos y perspectivas macroeconómicas de
los países en desarrollo de bajo ingreso, aquellos con ingreso per
cápita inferior a 2 mil 700 dóleres.
El estudio destaca que esos países registraron en 2017 déficit
fiscales más altos que entre 2010 y 2014, al tiempo que su coeficiente
deuda/PIB bordea ahora el 47%, frente a no más de 33% en el
periodo anterior. Coeficientes como los actuales preocupan pues
se trata de países “con una base tributaria pequeña, insuficiente
para contribuir a sostener la carga”. El economista del FMI
agregó que la situación había hecho “encender a la luz anaranjada
del semáforo; no la roja, sino la naranja”.
A juicio de uno de los directores de UNCTAD era la luz
roja la que se había encendido, señalando una situación de alta
gravedad. “Las condiciones recientes han sido medianamente
favorables –el dólar no se ha revaluado tanto como se esperaba,
al alza de los réditos ha sido moderada y los precios de los
productos básicos han sido positivos. A pesar de ello, agregó,
un número importante de países del grupo está muy presionado
por la deuda.”

10 Véase UNCTAD, “Debt warning lights flash for poorest countries, experts say”, Information
note, Ginebra, 3 de mayo de 2018: http://unctad.org/en/pages/newsdetails.aspx

224
 También se discutió la cambiante composición de los
acreedores. Mas que a los OFI y a los países integrantes del
Club de París, los países en desarrollo acuden a otras fuentes
de crédito: prestamistas oficiales bilaterales fuera del Club de
París, mercados de bonos y otros prestamistas comerciales. Esto
amplía las opciones, pero complica la coordinación en caso de
renegociaciones y eleva los costos.
La coordinación podría facilitarse si todos los acreedores
–los tradicionales y los nuevos– se adhiere a un conjunto de
reglas. El G20 ha propuesto unos lineamientos operacionales
para el endeudamiento sostenible. Por su parte, “la UNCTAD
y el proceso de financiación del desarrollo dentro de la ONU
proponen principios de responsabilidad para acreedores y
deudores con un enfoque más amplio y un proceso más estatuido,
preferentemente a nivel multilateral” –concluyó el funcionario
de la UNCTAD.
Se recordó la crisis latinoamericana de la deuda a mediados
de los años ochenta y quizá algunos se preguntaron si ha llegado
el momento de rescatar algunas de las lecciones aprendidas.

Las tensiones políticas multilaterales o el águila en el aviario

Al inicio de 2018, el International Crisis Group –organismo

independiente que monitorea las situaciones de conflicto político
internacional, estudia sus dinámicas y propone avenidas de
solución– publicó una lista de los más presionantes, que deben
recibir atención prioritaria en 201811.
El punto de partida es el reconocimiento de que el escenario
político global se ha alterado con la llegada de Donald Trump a
la presidencia del país que conserva muchos de los atributos de
la hiperpotencia imperante desde el colapso del socialismo real

11 Véase ICG, “Watch list 2018”, 31 de enero de 2018: www.crisisgroup.org

225
hasta el inicio de la Gran Recesión casi veinte años después.
La compleja dinámica a la que Trump ha arrastrado
a la comunidad global, signada por la incertidumbre y el
desconcierto, ofrece a otros actores –en primer término, en
opinión del ICG, a la Unión Europea– la ocasión de jugar un
papel más activo y positivo, “sin antagonizarlo gratuitamente y
sin acceder innecesaria-mente a sus designios”12.
Se plantean varias categorías de asuntos. Respecto de
la primera, que concierne a amplias cuestiones globales y a
cuestiones de valores, el ICG estima que la reacción europea (e
internacional) ha sido, en general, adecuada. Ante el abandono
estadounidense del Acuerdo de París sobre el cambio climático,
se ha fortalecido el esfuerzo global para llevar adelante el proceso
y se ha contado con la continuada colaboración de gobiernos
subnacionales y empresas y otras entidades de EUA mismo.
Quizá sea pronto para decir que se ha superado el retiro de
EUA, pero ciertamente ha actuado como acicate para que otros
eleven su grado de compromiso.
La vigorosa defensa por parte del presidente de Francia y
de la canciller federal de Alemania, entre otros, “de enfoques
de política menos nativistas y de un orden mundial basado en
reglas” e instituciones han constituido también una respuesta
adecuada. En 2017, las propuestas ultranacionalistas y
aislacionistas no prosperaron en Francia, Holanda y, al menos en
cierta medida, en Alemania. Se produjo una suerte de tregua que
puede aprovecharse para fortalecer opciones multilaterales que
EUA pone en peligro.

12 Enfrentar a EUA, suplirlo en lo que abandona, diseñar políticas con o sin su participación,
puede sin duda provocar el enojo de Washington. Pero la Unión Europea y sus estados
miembro no deben prestarle mayor atención. Forjar una política exterior europea más
independiente y fuerte, enfocada en la diplomacia y la prevención y solución de conflictos
en una época de confusión e incertidumbre en Washington no equivale a minar a EUA,
sino más bien a hacerle –y, lo que es más importante, al resto del mundo– un favor.” Robert
Malley, presidente del ICG. Quizá convenga que esta excitativa sea escuchada, más allá de
Europa, por otros países y organizaciones de importancia sistémica. Se trata de preservar el
aviario para todos, neutralizando al águila rapaz.

226
 El retiro de EUA del Plan de Acción Amplio y Conjunto
(JCPOA) sobre el programa nuclear de Irán, formalizado
a principios de mayo, ha sido hasta ahora el golpe mayor a la
arquitectura de cooperación multilateral y al esfuerzo de detener
la proliferación horizontal de armamentos nucleares. Vendrá
acompañado de la reanudación de las sanciones unilaterales por
parte de EUA. Europa y países de otras regiones deben asegurar
que sus empresas mantengan sus operaciones en o con Irán y
deben indemnizarlas si no se les exime de las sanciones que
EUA eventualmente restablezca, así como adoptar represalias.
Es imperativo que los líderes europeos y otros se opongan
vigorosamente a cualquier acción militar contra Irán “y que
no se permita que EUA utilice sus instalaciones militares en
Europa” para tales acciones.13 “En la mayoría de las capitales
europeas –afirma también Stephens– la reacción inicial a esta
estrategia de destrucción ha sido afirmar que EUA se encuentra
ahora aislado. Si pretende actuar como un estado irresponsable,
indiferente u opuesto a las posiciones de sus aliados, ha dejado de
existir el aglutinante que mantenía unida a la Alianza Atlántica,
largamente basada en una coincidencia de intereses y valores.”
Las acciones estadounidenses que han prácticamente
arruinado la posibilidad de una solución negociada, basada en el
principio de dos estados, entre Israel y Palestina, reclama, según
el IGC, un trabajo laborioso de la comunidad internacional, que
puede ser liderado por Europa –que ya asumió el compromiso
de asumir las aportaciones financieras a la agencia de la ONU
que se ocupa de los refugiados palestinos– orientado a encontrar
nuevas rutas para que prevalezca y fructifique el esfuerzo de
búsqueda de la paz.
Quizá algunos estados europeos y otros de actitud similar
consideren oportunidades de política exterior y acción
internacional que contrarresten los enfoques que el gobierno de

13 Véase Philip Stephens, “How Europe should react to Donald Trump”, The Financial Times,
9 de mayo de 2018 (www.ft.com).

227
Trump parece favorecer y muestren en la práctica que existen
mejores cursos de acción. En este sentido, como sugiere el IGC,
habría que renunciar a depender exclusiva o excesivamente de la
fuerza militar; evitar arreglos equívocos con líderes autoritarios
que ofrecen combatir el terrorismo o controlar los flujos
migratorios; renunciar de manera efectiva a los dobles estándares
–“perdonar a los amigos y castigar a los enemigos”– en asuntos
de derechos humanos y prácticas democráticas; ampliar, en lugar
de estrechar, el campo de acción de las iniciativas diplomáticas,
y dejar de ignorar las acciones orientadas a hacer frente a las
cuestiones políticas, sociales y económicas que fuerzan a la gente
a buscar refugio o a unirse a grupos violentos.
Además de enfrentar este complejo panorama geopolítico,
los países deben responder a cuestiones nacionales en áreas que
intersectan las diversas políticas y los ámbitos nacional, regional
y global. Se trata de cuestiones como la debilidad institucional
de los gobiernos –resultante en ocasiones de las políticas de
compresión del tamaño del Estado– y la corrupción a gran
escala. En los años próximos seguirá aumentando la frecuencia
y gravedad de los fenómenos meteorológicos extremos: una
estrategia de manejo y control de desastres será componente
central de las políticas nacionales y de cooperación externa.

228
Referencias

FMI (Fondo Monetario Internacional). (enero 2018).

Perspectivas más halagüeñas, optimismo en los mercados, retos
futuros, Perspectivas de la economía mundial: Actualización.
Disponible en: http://www.imf.org/es/Publications/WEO/
Issues/2018/01/11/world-economic-outlook-update-
january-2018
FMI. (abril 2018). Perspectivas de la economía mundial: repunte
cíclico, cambio estructural, “Capítulo 1 Perspectivas y políticas
mundiales”.
OIT. (2018). Perspectivas sociales y del empleo en el mundo –
Tendencias 2018. Disponible en: https://www.ilo.org/
wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/
documents/publication/wcms_631466.pdf
OMC (Organización Mundial de Comercio). (10 de abril de
2018). La fortaleza del crecimiento del comercio dependerá de
las decisiones de política. Disponible en: https://www.wto.
org/spanish/news_s/pres18_s/pr820_s.htm

229
 El futuro del trabajo y el contrato social

Norma Samaniego

“La historia es, fundamentalmente, la de los

cambios en el potencial productivo de la humanidad,
y la de las formas que adopta la sociedad (en torno
a las estructuras económicas), que florecen o decaen,
en la medida en que permiten y promueven, o
evitan y desalientan, dicho desarrollo”.
Cohen, G.A., “Karl Marx’s Theory of
History”.

Introducción

Hoy no solo se está viviendo un paso más en el avance tecnológico

y en el modo de producción de la humanidad, sino un cambio
de época, en el que se está trastocando el mundo del trabajo del
siglo XX y el conjunto de instituciones sociales construidas en
torno a este modelo específico de trabajo.
El trabajo asalariado típico, que se propagó por el mundo
después de la Revolución Industrial y, en torno al cual, se
edificaron muchas de las instituciones sociales que hoy
conocemos, está mutando aceleradamente ante nuestros ojos,
y las instituciones que le acompañaban se han visto rebasadas.
No solo han desaparecido ocupaciones y han surgido otras
nuevas, como en el pasado, sino que el empleo asalariado mismo
-el empleo típico de ocho horas, de carácter permanente, bajo
contrato de duración abierta en una empresa, que comprendía

230
un conjunto de tareas precisas, y en el que prevalecía una relación
definida entre el trabajador y el empleador, está desapareciendo
aceleradamente ante nuestros ojos.
Fue este tipo de trabajo el modelo en torno al cual se
edificaron muchas de las instituciones económicas, sociales
y políticas del siglo XX. No sólo el marco de la legislación
laboral que hoy conocemos, que prohibió el trabajo de menores,
estableció la duración máxima de la jornada, el salario mínimo,
los días de descanso, las condiciones de seguridad e higiene
que debe cumplir el lugar de trabajo, la libertad de asociación
y de negociación colectiva, etc., sino que otras instituciones
fundamentales de la sociedad, entre ellas la escuela gratuita
enfocada a dar acceso a grupos más amplios de población, o la
seguridad social, que se fincaron en torno, o vinculados a este
tipo de trabajo, que se imaginó sería el modelo dominante.

Una mirada al trabajo a través de la historia

La historia del trabajo en sus distintas modalidades no es

algo acabado; continúa desenvolviéndose desde la aparición
los primeros seres humanos hasta nuestros días. No sólo han
variado los instrumentos y las técnicas utilizadas, sino las
formas de organización, la escala de las operaciones, el nivel de
habilidades, conocimientos, fuerza física, destrezas y esfuerzo
mental requeridos y la naturaleza de las instituciones construidas
alrededor de él, sino el significado mismo que la sociedad asigna
al trabajo.
Ha sido ésta una larga trayectoria, que parte desde las
primeras organizaciones rudimentarias en los núcleos humanos
más primitivos, basadas en la división del trabajo dentro del
grupo familiar. Cuando el ser humano es capaz de emprender
proyectos más complejos, se recurre al trabajo esclavo, que
subyace en algunas las monumentales obras de la antigüedad

231
que hoy persisten. En esta evolución, otra modalidad fue la del
trabajo servil en el feudalismo, y más adelante, cuando el ser
humano logra liberarse de los lazos de servidumbre, el trabajo
subordinado en el pequeño taller del artesano, en torno al cual
surgen las primeras organizaciones gremiales. Es en la Revolución
Industrial, cuando la producción se hace masiva y se mecaniza,
cuando se extiende la contratación de trabajo subordinado de
carácter asalariado que hoy conocemos.
Estos cambios, tanto en los modos de producción, como en la
organización de la sociedad y del trabajo, que tomaron siglos en
el pasado, se han visto acelerados en los últimos decenios en que,
a la par del desarrollo tecnológico y la innovación, han ocurrido
transformaciones de fondo en la organización de la producción,
el comercio y la inversión a nivel mundial, mutando radicalmente
la fisonomía de la estructura productiva y la naturaleza misma
del trabajo. Hoy estamos viviendo la fragmentación y dispersión
de los procesos productivos a escala mundial; la desaparición
paulatina del trabajo subordinado típico y el surgimiento de
una amplia gama de nuevas modalidades que han tomado por
sorpresa a los entornos legales existentes.
Estamos ante el advenimiento de lo que algunos están
llamando la Cuarta Revolución Industrial (Scwab, 2018), dentro
de un largo proceso de cambio tecnológico y de organización,
que se inició con el empleo del vapor y la fuerza hidráulica
en la mecanización de la producción (Primera Revolución
Industrial), pasando por la energía eléctrica y la producción
en masa (Segunda Revolución Industrial), a la incorporación
de la electricidad y las tecnologías de la información a un gran
número de procesos productivos (Tercera Revolución Industrial)
y actualmente, a una etapa en la varias tecnologías se están
fusionando e interactuando en los campos de lo físico, lo digital
y lo biológico, entre ellas, la inteligencia artificial, la robótica, la
nanotecnología, la biotecnología y la física cuántica.
Frente a estos avances tecnológicos en los modos de
232
producción, persisten, sin embargo, en el mundo grupos
importantes de población que han quedado al margen de ellos
y, junto a las formas de producción vinculadas a estos avances,
subsisten esquemas rudimentarios, en un contexto en el que la
precariedad convive con la modernidad, en un mosaico altamente
heterogéneo de formas de producción y tipos de trabajo.

La aceleración del cambio tecnológico

El paso al que avanza la tecnología se ha acelerado y sus

tiempos de difusión se están acortando. Cincuenta mil años
atrás, podían transcurrir milenios sin que un avance tecnológico
de trascendencia histórica ocurriera. Desde la aparición del
Homo Sapiens hasta la invención de la agricultura, habrían de
pasar decenas de miles de años; de la agricultura a la rueda,
el tiempo se acortó a milenios (Kurzweil, 2005). Hoy día, los
avances tecnológicos se suceden, ya no en miles de años, sino
cientos o en décadas. De la máquina de vapor y el surgimiento
de la Primera Revolución Industrial; al advenimiento de las
computadoras; al desciframiento del genoma humano, el avance
de la nanotecnología y la biotecnología, y la incorporación de la
inteligencia artificial a incontables instrumentos y procesos de
la vida cotidiana, han ocurrido cambios significativos dentro de
una misma generación.
En este torbellino, un entorno que se está viendo afectado
es el del trabajo. Mientras en algunos países el trabajo informal
sigue siendo mayoritario, los puestos de trabajo asalariados
en los sectores formales enfrentan cada día nuevos riesgos y
se percibe hoy una creciente ansiedad, especialmente en los
países donde los cambios tecnológicos se difunden con mayor
rapidez. Esta sensación no es nueva; se experimentó desde la
Primera Revolución Industrial y siempre se ha temido al avance
tecnológico. Los ludistas ingleses, en el siglo XIX, destruían

233
telares para tratar de detener la introducción de nuevas
tecnologías en la industria textil.
Frente a este temor, hoy es posible encontrar dos posiciones:
La visión tranquilizadora, emanada de la teoría económica y
de la historia de los últimos siglos, que sostiene que dotar a los
trabajadores de máquinas, no solo incrementará su producción
por hora de trabajo, sino que permitirá, en el mediano plazo,
relegar a las máquinas el trabajo rutinario, peligroso o insalubre,
lo que conducirá a reducir el tiempo dedicado al trabajo, o bien,
trabajar el mismo número de horas para obtener un ingreso
mayor. Esta visión se apoya en lo que ha sucedido en el pasado
en los países desarrollados, en que los que el tiempo de trabajo se
ha reducido a la mitad desde 1870, mientras que el ingreso real
per cápita se ha multiplicado por cinco (Skidelsky, 2018).
Otros historiadores e investigadores, sin embargo, prevén
que, en esta ocasión, se trata de algo distinto. La actual no es
una prolongación de la Primera Revolución Industrial, sino
el advenimiento de un cambio diferente. La velocidad de las
actuales transformaciones tecnológicas no tiene precedente
histórico. No se limita a la sustitución de tareas mecánicas o
repetitivas -fundamentalmente en el sector manufacturero o en el
transporte- sino que su potencial de transformación se extiende
a una muy amplia gama de actividades, cada vez más complejas,
tanto en la industria, como en el comercio y los servicios, incluso
en las que implican conocimientos especializados, y toma de
decisiones, que hasta hace muy poco tiempo se pensó que sólo
el ser humano podía desarrollar. En algunos casos, no es un
complemento a la labor de un trabajador, sino que lo sustituye.
Otro factor que la hace distinta, es su mayor velocidad de
difusión y adopción, que hace más difícil la adaptación de los
trabajadores a los cambios que implica.
El resultado final de este proceso no lo podemos aventurar,
ya que la historia ilustra, más no siempre se repite. Lo que sí es
predecible, sin embargo, es que cualquiera que sea el desenlace,
234
se prevén eventos disruptivos en el mundo del trabajo y en las
instituciones de la protección social, ideadas, en su mayor parte,
para el modelo asalariado estándar emanado de la Primera
Revolución Industrial.

Las bases de las instituciones del trabajo del siglo XX se

cimbran

La estructura jurídica que ha regido las relaciones laborales,

las modalidades de empleo y las condiciones de trabajo, fue
construida como respuesta a los movimientos de los trabajadores
organizados, para construir un marco de protección al
trabajador y establecer una relación de equilibrio dentro del
modelo “fordista” de producción industrial, que rompía con los
cánones del taller y el oficio de padres a hijos. Se visualizaba al
empleo como una relación que debía ser relativamente estable
y homogénea en el tiempo, construida en torno al arquetipo de
un jefe de familia masculino y único perceptor de ingresos, que
después de un período de formación en el sistema educativo,
trabajaría bajo un contrato permanente, en un puesto de trabajo
con funciones específicamente definidas y poco cambiantes en
el tiempo, y, de manera ideal, en una empresa hasta su retiro
(Supiot). Éste fue el modelo de referencia, en torno al cual se
construyó el marco de la legislación del trabajo y de la seguridad
social en muchos países, entre ellos el nuestro.
Este marco, sin embargo, ha empezado a desintegrarse
progresivamente ante el advenimiento de dos fuerzas
simultáneas: el cambio tecnológico y la globalización, que han
cambiado radicalmente las formas de producción, distribución
y consumo. El resultado ha sido la proliferación de modalidades
no contempladas de inseguridad y vulnerabilidad, asociadas al
trabajo y al ingreso de quienes ya tenían un empleo asalariado
formal y estable.

235
La subordinación de la globalización a la ley del mercado.
La corriente de pensamiento económico que orientó el
devenir mundial a fines del siglo XX, se centró en una visión
unidimensional de la eficiencia económica, en un contexto que
privilegió la ley irrestricta del mercado. A ella se subordinaron
principios, valores, preocupaciones, necesidades, aspiraciones y
derechos humanos. La estandarización de las prescripciones de
política económica y el abandono de los esquemas de protección
social, surgidos después de la Segunda Guerra Mundial, que
fueron vistos como poco eficientes en un mercado global, guiado
por la competitividad. (Thandika, 2000).
En varios países la regulación de la relación de trabajo que
era considerada en un lugar especial, pasó a formar parte de
la reglamentación mercantil, en tanto que la seguridad social
universal se desdibujó. Si bien, las instituciones nacidas del estado
de bienestar no se aniquilaron por completo -como pretendía
Hayek- lo que sucedió es que han sido sujetas a procesos de
reversión y privatización, como ha acontecido en varios de los
sistemas de salud y de pensiones.
Al mismo tiempo, los grandes cambios que la tecnología
introdujo al revolucionar la organización de la producción,
aunados a la apertura de las fronteras a los movimientos de
mercancías y de capital, significaron un replanteamiento de fondo
en el modo de producción, para la cual los marcos nacionales
que regían el trabajo, orientados principalmente a economías
cerradas, no estaban diseñados.
La existencia de mercados globales y nuevas formas de
organización de la producción en cadenas de valor, dispersas en
todo el mundo no podrían explicarse sin el desarrollo tecnológico
y las nuevas formas de comunicación. La globalización y la
tecnología, a su vez, han promovido la movilidad de capitales
y el surgimiento de mercados financieros de alcance mundial.
La libre movilidad del capital, frente a las restricciones a la

236
movilidad del trabajo, han transformado de fondo la relación
laboral y han afectado el poder de negociación entre los factores
de la producción (Samaniego, 2018).
En este nuevo contexto, el empleo asalariado está dejando de
ser la tendencia predominante del trabajo; el hombre no es hoy
el único o el principal perceptor de ingresos en muchas familias;
surgieron nuevas formas de contratación y empleo temporal
y la frontera entre el autoempleo y el empleo dependiente se
diluyeron. La continuidad en el trabajo y el empleo de por vida
están dejando de existir, ante el carácter cada vez más efímero de
las empresas y el continuo reacomodo de las organizaciones y la
rápida obsolescencia del conocimiento.
El marco de regulación del trabajo basado en el modelo
industrial e ideado para economías cerradas, está siendo rebasado
o ignorado y no ha surgido un nuevo modelo de regulación
del trabajo que garantice los principios de dignidad en el
trabajo y seguridad social, bajo el nuevo modo de producción
y un creciente número de nuevas modalidades de trabajo están
surgiendo al margen de toda regulación o protección social, en el
contexto global, bajo nuevas formas de inseguridad y exclusión
(Samaniego, 2014).

El desmoronamiento de la visión idílica de la globalización

La globalización, dentro de un entorno de mercados cada
vez menos regulados, era vista hasta hace algunos años en los
centros de poder económico y en los organismos financieros
internacionales como un objetivo incuestionable e irreversible. Se
pronosticaba que, el mercado global, en conjunción con la nueva
sociedad del conocimiento, generarían una transformación mayor
que la vivida en la revolución industrial y acarrearían beneficios
para toda la humanidad. Poco se pensaba, sin embargo, en los
posibles riesgos que habría que evitar, ni en las reformas que
habrían de requerirse a la arquitectura de los sistemas sociales,
culturales, ambientales y políticos, a nivel mundial.
237
 Poco tiempo duró la visión idílica del modelo de globalización
sin reglas. Ante la evidencia de una polarización cada vez mayor
entre países y entre individuos, el tono de los reclamos ha subido.
Al mismo tiempo, el desarrollo tecnológico de los últimos
tiempos y la mayor conectividad, donde la información fluye en
tiempo real y las distancias se han borrado, los grupos rezagados
están cobrando mayor conciencia sobre su desigualdad y se han
vuelto más lacerantes los contrastes. Sin duda, ha sido éste un
factor clave para algunos de los recientes movimientos sociales
que han surgido en el mundo.
La ampliación de la desigualdad

El empleo es un ámbito donde la desigualdad se está

ampliando, no solo en México, sino en el mundo. Nuevas
modalidades de trabajo se han extendido silenciosamente, sin
ningún control, fuera de los esquemas originales de protección
social, de corte nacional. Me refiero, por ejemplo, la utilización
creciente de trabajo migratorio desprotegido; al teletrabajo
desprovisto de acceso a la seguridad social, a la utilización
de la subcontratación, más allá de los casos justificables,
bajo esquemas, cuyo fin principal es evadir las regulaciones
y prestaciones laborales; o el encubrimiento de la relación
laboral en la contratación de trabajadores subordinados bajo la
denominación de independientes.
Junto a la inseguridad creciente en el empleo, en los últimos
diez años se observa también una tendencia mundial a la mayor
desigualdad de ingresos. Esta situación se constata tanto en
declinante participación de los ingresos por trabajo en el ingreso
nacional, como en la polarización en los salarios entre los
propios trabajadores. Los hechos son evidentes. En un número
importante de países, aún en algunos de los de mayor nivel de
desarrollo, la desigualdad de ingresos y de patrimonio se están
acentuando. Mientras que los salarios reales para la mayoría de
los trabajadores menos o medianamente calificados han caído y

238
la economía informal se ha expandido a áreas nuevas, el contrato
social que resguardaba a la clase media se está debilitando. Este
instrumento, que había sido fundamental para contener y abatir
la desigualdad en los pasados cien años está en retroceso.

Las incógnitas y los riesgos que surgen

¿Cómo afectarán los cambios tecnológicos en curso los

mercados de trabajo? Es ésta una pregunta que se plantea hoy
insistentemente y que ha sido motivo de atención reciente. Al
respecto, en algunas investigaciones permea la visión de que, en
los países desarrollados, la historia se repetirá y, después de un
cierto plazo, la oferta y la demanda de trabajo se lograrán ajustar.
Una muy difundida investigación del Grupo McKinsey (2018),
sostiene que, en estos países, “todos los escenarios convergen hacia
el empleo pleno en 2030”, aunque se advierte que, en el curso
de esa transición, podrán ocurrir períodos de alto desempleo y
abatimiento en los salarios.
Sin embargo, para el mundo –y aún para los países
desarrollados- en empleo pleno está muy lejos de haberse
logrado. Más grave que el desempleo, lo que hoy prevalece es
la persistencia un tipo de empleo no asalariado que todavía se
realiza en condiciones altamente vulnerables, cuyo abatimiento
se ha estancado desde 2012 y que en 2017 abarcaba según la OIT
al 76% de los trabajadores de los países en desarrollo. Por lo que
respecta a los asalariados y no asalariados en pobreza extrema,
en los países en desarrollo y emergentes había en ese año 300
millones de personas (OIT, 2018: 1).
Frente a la evolución del desarrollo tecnológico, nadie
puede prever con precisión cuántos puestos de trabajo actuales
desaparecerán y cuántos y cuáles empleos distintos se crearán.
Lo que sí se puede anticipar es que –aún dentro del empleo
hoy considerado de calidad- habrá mutaciones importantes en

239
las próximas décadas. Entre las ocupaciones más susceptibles
a desaparecer, están las basadas en operaciones repetitivas o
predecibles, como el trabajo en las líneas de ensamblaje, en la
industria textil, en la fabricación de prendas de vestir y otras
muchas actividades del sector manufacturero. Pero más allá de la
manufactura, la cancelación de puestos de trabajo se ha extendido
a los servicios, como los de las oficinas tradicionales, donde ya
se están viendo afectados los puestos de archivista, asistente
de oficina, dibujantes, mensajeros, asistentes de contabilidad y
finanzas, así como algunos oficios en ramas como la hotelería, los
servicios turísticos, los cajeros, los preparadores de alimentos,
los taquígrafos y traductores y muchos más.
¿Qué nuevos trabajos surgirán? ¿Qué habilidades se
requerirán? Son las preguntas que surgen. Si bien se tiene
idea de algunas áreas en las que se juzga que será más difícil
la sustitución del trabajo por la automatización o la inteligencia
artificial, en especial, las de cuidado infantil o de personas de
la tercera edad, o algunas vinculadas con la creatividad, no
es posible predecir con certeza el contenido curricular ni la
formación específica para las carreras de mayor demanda en
el futuro. Los estudios que se han intentado al respecto en el
pasado han quedado muy lejos de la realidad. Lo que sí se sabe,
es que el trabajador requerirá adaptarse a mutaciones mucho
más frecuentes, de puesto, de empresa y aún de sector; en este
contexto, el individuo requerirá reinventarse continuamente
para seguir siendo laboralmente relevante. Requerirá de mayor
resiliencia mental para aprender a desarrollar nuevas funciones,
que no es posible anticipar, y tener la capacidad para continuar
incorporando conocimientos y habilidades a lo largo de su vida
activa. Requerirá, en suma, de un aprendizaje continuo, para el
que la naturaleza de la educación de hoy no está alineada

240
Los nuevos riesgos
Junto a estas tendencias, existe el riesgo de una nueva y más
profunda polarización entre quienes dominen las nuevas
tecnologías, y quienes permanezcan marginados como hasta
hoy. Esto rige tanto para individuos, como para empresas y aún
para países. Las mayores exigencias en los niveles de calificación,
asociadas a la transición de una sociedad industrial a una
sociedad post-industrial, tienden a convertirse en factores aún
más limitativos en la determinación del futuro de los ciudadanos
que lo que en el pasado fue la alfabetización, en su sentido más
tradicional.
Por otra parte, el uso de las nuevas tecnologías, sin un marco
normativo que incorpore los valores de la sociedad, también
implica riesgos. Se dice que la tecnología es intrínsecamente
neutral, hasta que se aplica a un fin determinado. Entre otros
de los riesgos que se anticipan, y los cuales es necesario evitar
son: la pérdida de la riqueza que la diversidad cultural aporta a
la civilización mundial, ante la homogeneización extrema que el
desarrollo tecnológico y la globalización traen consigo; el mayor
poder de control, dominio y vigilancia de la población que las
grandes bases de datos y las nuevas plataformas tecnológicas
darán a los poseedores de información, sean éstos empresas o
gobiernos.
Finalmente, el avance tecnológico no solo está cambiando los
modos de producción, sino también los patrones de consumo, los
hábitos, las relaciones sociales y las fuentes de información que
nutren a la sociedad. Esta creciente interconexión y dependencia
del individuo respecto a la tecnología puede también afectar su
privacidad y conducir a disminuir algunas de sus capacidades
humanas esenciales, tales como la memoria, la reflexión, el
contacto personal y el involucramiento en una conversación
directa, profunda y significativa con nuestros semejantes
(Schwab, 2018).

241
 Estamos enfrentando un reto de proporciones mayúsculas.
Como país no hemos podido en México erradicar el
analfabetismo ancestral, cuando ya estamos frente a un nuevo
y más severo tipo de rezago. Las deficiencias laborales no sólo
están afectando a nuestra población marginada que se debate
en diversas modalidades de informalidad y de desempleo, sino
que empiezan a extenderse a un amplio conjunto de población
calificada adulta, que corre el riesgo de verse desplazada y que
carece de las nuevas habilidades y conocimientos demandará en
un futuro cercano la planta productiva. Este proceso del reajuste
en el entorno laboral trae consigo graves problemas sociales y
culturales que no se han analizado suficientemente.
Por otra parte, el modelo de inserción laboral de nuestro
país en la economía mundial se ha centrado básicamente en
tareas predecibles en la maquila o en el ensamblaje en el sector
manufacturero, sustentado en una mano de obra barata y poco
calificada no será sostenible. El camino que emprendieron los
países en desarrollo exitosos ya no resulta tan fácil de emular.
Este tipo de trabajo manufacturero es de los más propensos a
ser sustituido por la automatización, y la nueva competencia
que hoy existe con otros muchos países en desarrollo, fincada
en mano de obra barata, han hecho mucho más difícil esta vía.
Por tanto, si bien todavía es factible que la manufactura siga
siendo por algún tiempo el primer escalón hacia el desarrollo,
como advierte Rodik (2012), cada vez será más difícil escalar
tan rápido o tan alto como lo hicieron los países que hace unas
décadas emprendieron este camino.

La necesidad de reconstruir el contrato social

Ante el inminente advenimiento de esta nueva era, los marcos que

han regido las relaciones de trabajo y las instituciones construidas
en torno a él, están siendo rebasadas; han perdido efectividad para

242
cumplir sus objetivos fundacionales. Las instituciones creadas
en torno al trabajo, los sistemas de formación y las instituciones
de seguridad y protección social, pensadas exclusivamente en el
trabajador asalariado, requieren ser repensadas.
El modelo educativo y de formación, basado en la premisa de
que el acervo de conocimientos requerido, tanto en la sociedad,
como en un oficio o profesión, permanecería en su mayor parte
estable durante una o más generaciones, está siendo disfuncional.
Hoy se está demandando contemplar la educación para el trabajo,
no como un proceso confinado a un espacio y un lapso limitados,
sino como un proceso que acompañe al individuo a lo largo de
su vida. Esto implicaría, no sólo idear los esquemas y medios
que agilicen la permanente actualización de sus contenidos, sino
adecuar el contexto y los tiempos -de educación y trabajo- a un
nuevo modelo, a fin de mantener vigentes las capacidades de los
individuos y su adaptación a entornos nuevos.
Resulta imprescindible, además, repensar el sistema de
protección social, a fin de darle un carácter universal, como
un derecho de cada individuo, más que como una prestación
restringida al trabajo asalariado formal. Esto implica transitar
del esquema limitado de seguro social que México adoptó en
los años cuarenta -restringido al trabajo asalariado formal- a un
sistema de protección social de cobertura universal, financiado a
través de impuestos generales, que comprenda tanto la atención
a la salud, como la protección al ingreso ante riesgos como el
desempleo, la incapacidad o la edad avanzada. Esto significaría
pasar de los múltiples enfoques remediales y programas, en
muchos casos duplicados, parciales o temporales, a un esquema
de derechos básicos exigibles. La adopción de un sistema de
protección social universal, no solo es justificable desde el punto
de vista de los derechos humanos, sino que permitiría al país
estar en mejor posición para adoptar los avances tecnológicos, y
la innovación, limitando los costos humanos correspondientes.
Sería necesario, además, ampliar la visión hacia nuevas áreas
243
que han quedado al margen, a fin de enmarcar su desarrollo en
consonancia con los valores y objetivos de la sociedad. Entre
otros temas, es indispensable dedicar atención especial al uso de
las plataformas de información y el manejo de las grandes bases
de datos, que encierran un enorme valor y están en riesgo de ser
apropiadas y explotadas por unos cuantos, en fines no siempre
explícitos y fuera de toda regulación. Las nuevas tecnologías y
la inteligencia artificial no constituyen fuerzas exógenas, que
puedan evolucionar fuera del control de la sociedad (Schwab).
Por tanto, cada día resulta más urgente orientar su desarrollo
para que refleje intereses y valores comunes. Si las dimensiones
social y distributiva son desatendidas en estas y otras materias,
surge el riesgo de profundizar la desigualdad y de ver amenazada
la cohesión de la sociedad.
En el desarrollo de la humanidad, el fin de una era ha
implicado siempre la reconstitución de la sociedad en su conjunto
y de sus formas de organización, frente al cambio en los modos
de producción. De otra forma, corre el riesgo de sucumbir ante
sus propias contradicciones. Hoy estamos viviendo el cambio
de una era, en la que se está trastocando el mundo del trabajo
del siglo XX y el conjunto de instituciones sociales creadas en
torno él; este marco institucional constituye una parte medular
del contrato social que define a nuestra nación. Su vigencia
dependerá de su efectividad para alcanzar los fines y reflejar los
más altos valores de la sociedad, dentro de este nuevo entorno.

244
Referencias

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17143. Cambridge, MA: National Bureau of

246
 Ingreso Ciudadano Universal

Enrique del Val

Introducción

El Ingreso Ciudadano Universal (ICU), que en otros países se le

denomina Renta Básica Universal o Ingreso Básico, tiene como
finalidad fundamental reducir la pobreza y la desigualdad con
una perspectiva diferente a la de los programas tradicionales que
hasta ahora existen, como veremos a lo largo de este escrito.
Hay varias definiciones del ICU, pero la que considero que
da una mejor idea es la elaborada por el catalán Daniel Raventós,
uno de los principales promotores del ICU en todo el mundo,
quien lo define como: un ingreso pagado por el Estado, como
derecho ciudadano, a cada miembro o residente de la sociedad,
incluso si no quiere trabajar de forma remunerada; sin tomar
en consideración si es rico o pobre o, dicho de otra forma,
independientemente de cuáles puedan ser las otras posibles
fuentes de ingreso y sin importar con quien conviva.
Este ingreso permite que las personas tengan la libertad
de decidir qué hacer con su vida y cómo desarrollarse, ya sea a
través del trabajo o dedicándose a lo que más les guste. En fin,
esto lleva a que la persona sienta que está en este mundo no por
obligación sino para disfrutarlo.
Esta propuesta, cuyos antecedentes se remontan a siglos
atrás, poco a poco se ha ido desarrollando. Así en 2017 tuvo

247
una gran difusión y se incorporó a la discusión pública como
opción de política en varios países. Lo destacable es que el
planteamiento del Ingreso Ciudadano Universal o Renta Básica
ha ido superando las críticas que lo reducían a una idea loca o
cuando mucho utópica. Seguramente su difusión y la puesta en
marcha de algunas pruebas piloto tienen que ver con los efectos
de la crisis que se está viviendo en todo el mundo, donde el
desempleo abarca a millones de personas y la pobreza, aunque se
ha reducido en muchas partes, sobre todo la extrema, continúa
siendo la prncipal condición en que viven cientos de millones
de seres humanos, no sólo en los países subdesarrollados sino
también en los desarrollados. A ello se suma el efecto de los
nuevos desarrollos tecnológicos que, entre otras cosas, amenzan
al empleo por la vía de la creciente robotización de los procesos
productivos.

Principios de Aplicación del ICU

El ICU tiene una serie de carácterísticas que lo hacen diferente a

otros instrumentos de redistribución o de política social. Es una
obligación del Estado, es de aplicación universal y un derecho
ciudadano.
En primer lugar se trata de una transferencia monetaria
universal, no condicionada, establecida por ley.
En segundo lugar, es un ingreso al cual tiene derecho
todo residente, sin distingo de origen étnico, condición social,
situación laboral, estado civil, etcétera.
En tercer lugar, es un mecanismo que debe llegar a sustituir
gradualmente los subsidios y apoyos gubernamentales destinados
a superar la pobreza.
En cuarto lugar, se trata de una retribución que otorga el
gobierno por mandato de ley, que se traduce en una entrega
mensual y fija de una determinada cantidad de dinero.
248
 En quinto lugar, es una retrubución que se aplicará de
manera gradual, por etapas, hasta llegar a la cobertura universal.

Justificación

Las nuevas condiciones de la economía global, así como los

resultados de las políticas sociales seguidas en los últimos años
llevaron a considerar mecanismos alternativos para resolver los
problemas crecientes de desigualdad y de pobreza. En esta ruta
se recuperó la idea del ICU considerando que se trata de un
mecanismoo que impacta directamente el ingreso de las personas
y que no requiere más que un medio para su distribución. Así el
ICU se retoma dadoo que se considera que:
Difiere del asistencialismo por su carácter general; es
independiente de la posición económica de las personas;
contribuye a reducir la pobreza de ingreso y, en particular la
pobreza extrema (alimentaria).
Es distinto a los programas convencionales de combate a la
pobreza pues tiene la posibilidad de resolver el problema antes
de que las personas caigan en tal condición.
Puede ser un gran instrumento de negociación para mejorar
el ingreso real de los trabajadores y provocar una revaloración de
la fuerza de trabajo.
Por ser incondicional contribuye a eliminar la trampa de la
pobreza a la que llevan otros instrumentos de política social.
Reconoce la dignidad de las personas pues las acerca a niveles
de vida dignos sin necesidad de pasar por una investigación que
evidencie que se es pobre o que se tenga que declarar que lo es.
Por su carácter universal, se evitan prácticas paternalistas,
reduce estructuras burocráticas y descarta el manejo clientelar o
político de los programas sociales.

249
Antecedentes

Los antecedentes de esta propuesta de garantizar un ingreso

ciudadano se remontan a varios siglos atrás. A lo largo de la
historia se han registrado avances en el reconocimiento por
ejemplo del derecho a existir, o a tener una vida digna o a ofrecer
de un agarntia económica o salrio a cada persona. Algunos de
esto antecedentes son:
En Francia, en el marco de la Convención Nacional en el
año de 1792, Maximilien Robespierre preguntaba: ¿Cuál es el
primer objetivo de la sociedad? La respuesta fue: Mantener los
derechos imprescriptibles del hombre; a continuación la siguiete
prguenta planteada fue: ¿Cuál es el principal de esos derechos?
Y la respuesta fue: “El de existir”.
Thomas Paine (1737-1809), un pensador, político y escritor
revolucionario, señaló que el hombre no había creado la tierra
pero aunque tenía un derecho natural a ocuparla, no podía
tenerla en propiedad, por lo que propuso entregar a todo
individuo un ingreso compensatorio para evitar la pobreza y la
miseria (“Agrarian Justice”). De este modo, a finales del siglo
XVIII propone crear un Fondo Nacional a partir de un gravamen
a la propiedad privada de las tierras, con el fin de establecer una
pensión vitalicia de 10 libras esterlinas anuales para toda persona
mayor de 50 años.
En 1890, Henry George y Edward Bellamy, dos escritores
estadounidenses publicaron sendos libros (Henry, 1879) en los
que uno de los temas centrales era la propuesta de garantizar un
seguro económico mínimo a cada persona.
Léon V. Bourgeois, llamado el padre del solidarismo y
Premio Nobel de la Paz en 1920, justificaba en 1889 la creación
de un salario mínimo existencial ante la necesidad de corregir la
injusticia de un sistema social.
Bertrand Russell en Los caminos de la libertad, terminado

250
en 1918, defendía la idea de un ingreso garantizado, el cual
consideraba como un ingreso suficiente para cubrir necesidades
entrergado a todo el mundo se tuviera trabajo o no.
En 1942, partir del Plan Beveridge se establecen las bases
del sistema británico de protección social, donde el objetivo
del pleno empleo garantizaba la protección a toda la población.
Frente a ello y ante la imposibilidad de alcanzar ese pleno
empleo, Lady Juliet Rhys-Williams propuso establecer un
dividendo social pagado a cada hombre, mujer y niño, para
evitar la discriminación (hoy diríamos exclusion) vía el empleo.
En 1944, el Premio Nobel de Economía, Friedrich A. Hayek,
en su libro Camino de servidumbre, planteó que habría que
ofrecer la garantía de un sustento mínimo a todos considerando
que una sociedad que ha alcanzado un nivel de riqueza debería
garantizar a todos esa primera clase de apoyo, sin poner en
peligro la libertad en general.
En 1955 Erich Fromm dijo textualmente:
“la esencia de esta idea es que todas las personas, trabajen o no,
deben tener el derecho incondicional de no morir de hambre y
carecer de techo. Recibirán solo lo que necesitan básicamente para
mantenerse, pero no recibirán menos” (Fromm, 1956) .

En 1976, Jay Hammond, gobernador de Alaska (1974 -1982),

propuso la creación de un fondo para beneficio de los habitantes
de ese estado, mediante el depósito de una parte de los ingresos
producto de la extracción de petróleo. Ese mismo año se aprobó
la constitución del ‘Alaska Permanent Fund’ y desde 1982 el
fondo paga a todo habitante de ese estado un dividendo anual,
en lo que puede entenderse como la aplicación del ICU, con lo
cual Alaska es el esatdo más igualitario de Estados Unidos de
América (EUA).
Ahora bien, recientemente ha habido un incremento de
propuestas en todo el mundo para ensayar la implantación
del ICU, empezando con pruebas focalizadas, y no solo

251
de los gobiernos sino también algunas organizaciones no
gubernamentales (ONG) están realizando experimentos tanto
en Europa como en los EUA y Canadá.
Es el caso de Finlandia, donde se está efectuando el
experimento de dar un ingreso básico a ciudadanos desempleados,
el cual inició su aplicación en enero del año pasado y concluirá
en diciembre de este año.
La provincia de Ontario, Canadá, va a aprobar la implantación
del ICU en tres comunidades de la misma, a las cuales se les
garantizará durante tres años un ingreso, para lo cual el único
requisito es que las personas se inscriban.
En varias ciudades de los Países Bajos han lanzado a prueba
el ICU, eliminando algunos programas sociales. La ciudad de
Barcelona, España, está emprendiendo un programa de entrega
de recursos incondicionales.
Adicionalmente, una ONG estadounidense va a poner en
marcha este año un experimento de entrega de ICU en áreas
rurales de Kenia en el continente africano, en un proyecto que
piensan dure 12 años. Otra organización no gubernamental en
Orlando, también en los EUA, está financiando el diseño de un
ICU, en el cual involucra a tres mil personas.
El Consejo de Europa votó en su reunión plenaria de enero
de este año una resolución favorable a otorgar una renta básica
universal, justificándola porque reduce la pobreza, la burocracia
y la estigmatización de las personas. Esta decisión del Consejo de
Europa es muy importante ya que consolida las experiencias que
se están desarrollando.
Como podemos ver, ha existido y sigue habiendo la
preocupación por la subsistencia material de los habitantes de
este planeta.

252
Experiencias en nuestro país

En México históricamente han operado una variedad de

programas gubernamentales y políticas sociales, algunas de ellas
abocadas a la entrega de transferencias monetarias condicionadas,
sobre todo a los grupos más vulnerables.
Uno de los programas pioneros del gobierno federal fue el
denominado, “Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural”
(Pider) que operó entre 1973 y 1983. A éste siguieron la creación
y operación de la Coordinación General del Plan Nacional de
Zonas Deprimidas y Grupos marginales (Coplamar) creada en
1977 y vigente hasta 1983, los distintos programas de abasto con
el establecimiento del sistema Conasupo, el Sistema Alimentario
Mexicano (SAM) establecido a principios de los años ochenta, el
Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) operado de 1989
a 1994, los programas para Superar la Pobreza del denominado
Ramo General 26 ejecutado a partir de 1995. Posteriormente,
los programas de combate a la pobreza fueron incorporando
paulatinamente a los grupos pobres del ámbito urbano, a
partir del establecimiento del Programa de Educación, Salud
y Alimentación (Progresa) que operó desde 1997 hasta 2001;
el Programa Oportunidades, de 2002 hasta 2014 y Progresa –
Programa de Inclusión Social que se encuentra en operación
desde 2014.
Los contenidos básicos y alcances de estos programas, así
como sus resultados, han variado de uno a otro. No obstante la
enorme cantidad de recursos públicos federales ejercidos para el
mejoramiento de las condiciones de vida de miles de habitantes
pobres, no ha sido posible eliminar la vulnerabilidad económica
y social de toda la población.
El tema del Ingreso Ciudadano Universal como una opción
de intervención pública para atacar la pobreza, se remonta a los
años setenta, cuando un académico de la UNAM, Gabriel Zaid,
lo propuso (Zaid, 1973). No es sino hasta inicios del Siglo XXI

253
cuando el tema se retoma por académicos y actores políticos,
lo que favorece su incorporación en la discusión pública y su
presentación como propuesta formal ante instancias legislativas
y como parte de la Constitución de la Ciudad de México.
Desde 2001 el Gobierno del Distrito Federal introdujo la
Pensión Universal para Adultos Mayores, lo que representó un
importante acercamiento al ICU. Pese a las críticas iniciales, el
programa fue adoptado y adaptado por gobiernos estatales y
por el gobierno federal. Dado este paso, se generalizó la idea de
llegar a la universalidad; la Sección Mexicana de la Red Global
por el Ingreso Básico consideró que los recursos de los diferentes
programas sociales podrían reorientarse para financiar el ICU.
Así, la propuesta de establecer un ICU fue visible en el
contexto de la campaña presidencial del año 2006 la única
candidata a la Presidencia de la República (Patricia Mercado –
Alternativa Socialdemócrata y Campesina)1 lo presentó como
una de sus propuestas.
En ese mismo año, 2006, surge el Grupo Promotor del ICU-
México el cual planteó que el ICU era un Derecho Ciudadano.
El ICU no se planteó para sustituir otros derechos, lo que se
propuso fue y es avanzar hacia una nueva institucionalidad social
basada en la acumulación de derechos.
En el segundo foro de propuestas para la campaña electoral
de 2012, organizado por el PRI, el coordinador de ese partido
en el Senado, Manio Fabio Beltrones, incorporó un mecanismo
para asegurar un ingreso mínimo universal.2 y, en esa época tanto
la diputada Elsa Conde, como el diputado Gerardo Villanueva
mencionaron la posibilidad de presentar iniciativas de ley para
establecer el derecho a un ingreso ciudadano.
Asimismo, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social (Coneval), en su documento: “Avances y

1 Patricia Mercado. Blog. https://patriciamercado.wordpress.com

2 El Universal, 16 de octubre de 2011.

254
Retos de la Política de Desarrollo Social en México. 2012”, propuso
analizar diferentes opciones para garantizar un Piso Mínimo de
Ingreso a toda la población; entre ellas, la Renta Básica Ciudadana
como una transferencia monetaria para toda la población como
estrategia de no exclusión de la población pobre; el Piso Mínimo
Solidario, como una transferencia monetaria a toda la población
como estrategia de no exclusión de la población pobre pero
sugiriendo que cualquier persona podría donar su transferencia
para mejorar la infraestructura social de las localidades más
pobres; o bien, el Programa de Empleo Temporal Universal
como un pago de un porcentaje del salario mínimo a cambio de
actividades comunitarias o de infraestructura.
En abril de 2016, la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (Cepal) y el Instituto Belisario Domínguez del
Senado de la República organizaron el Seminario Internacional
sobre Renta Básica y Distribución de la Riqueza.
El trabajo realizado por la Red Global y la recomendación
del Coneval para revisar con seriedad el tema tuvieron eco en
el Congreso de la Unión, lo cual enriqueció el debate y llevó
a la elaboración de iniciativas de ley para establecer el Ingreso
Ciudadano Universal.
De esta manera se han presentado:
1) La Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se
reforma el artículo 25 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), a fin de
crear el derecho al Ingreso Básico Ciudadano (IBAC),
presentada por el Senador Luis Sánchez Jiménez del
Grupo Parlamentario del PRD (abril 2015);

2) La Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se

expide la Ley que establece el Derecho al Ingreso
Ciudadano Universal, presentada por el Diputado
Isidro Pedraza Chávez et. al. del Grupo Parlamentario
del PRD (julio 2007);
255
 3) La Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se
adiciona un párrafo al artículo 4 y se reforma el 73,
fracción XXIX-D de la CPEUM, para crear el derecho
al ICU, presentada por las Diputadas Araceli Damián
González y Norma Xóchitl Hernández Colín del Grupo
Parlamentario de Morena (abril 2016) y,

4) La Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se

adiciona un párrafo al artículo 4 y se reforma el 73,
fracción XXIX-D de la CPEUM, para crear el derecho
al ICU, presentada por las Diputadas. Araceli Damián
González y Norma Xóchitl Hernández Colín del
Grupo Parlamentario de Morena (septiembre 2017).
En el Anexo, se esquematizan las características de
estas cuatro propuestas, tomadas del documento
“Escenarios y cálculo de costos de implementación
de un ICU en México”, preparado para la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe, Cepal.

En este contexto el debate más importante se dio en el marco

de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México.
La propuesta original establecía un apartado sobre el derecho
a una Vida Digna donde se asentaba que “toda persona desde
su nacimiento tiene derecho a un ingreso básico universal y la
ciudad garantizará su cumplimiento de manera progresiva”.
La propuesta no alcanzó los dos tercios de los votos de los
diputados presentes para volverse norma constitucional (obtuvo
56% de los votos). Posteriormente, se acordó un nuevo texto
del artículo 9º: “Todas las personas tienen derecho a un mínimo
vital para asegurar una vida digna en los términos de esta
Constitución”. Este precepto refiere al ingreso básico, bajo un
enfoque universalista y se vincula más que a mínimos de vida al
concepto más amplio de Vida Digna.

256
 Esta redacción remitió al concepto de Mínimo Vital
establecido en tesis jurisprudenciales aisladas de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Para la SCJN:
“El derecho al mínimo vital se fundamenta en la dignidad humana,
la solidaridad, la libertad, la igualdad material y el Estado social, al
considerar que las personas, para gozar plenamente de su libertad,
necesitan un mínimo de seguridad económica y de la satisfacción de
sus necesidades básicas. Por ende, constituye el derecho a gozar de
unas prestaciones e ingresos mínimos que aseguren a toda persona
su subsistencia y un nivel de vida digno, así como la satisfacción de
las necesidades básicas”.

Por su parte, el Ejecutivo Federal no ha mostrado disposición

para abrir el tema. La preocupación por el impacto presupuestal
es el argumento más común en contra de la implantación de un
esquema como el del ICU.
En el debate actual por la Presidencia de la República, el
candidato del Frente Ciudadano por México (FCM) ha reiterado
que el eje de su propuesta social es el Ingreso Básico Universal,
como medio para que “… todo mexicano tenga acceso a un
Mínimo Vital que le permita vivir de acuerdo a su dignidad. La
Renta Básica se financiará a través de los más de 6,500 programas
sociales que se tiene identificados en los distintos órdenes de
gobierno”.
Ricardo Anaya Cortés delineó varias razones por las que el
Ingreso Básico Universal “es una buena propuesta” y menciona
que se puede financiar sin la menor duda.
Lo que hay que destacar es que tanto las iniciativas
presentadas en el Poder Legislativo, como la del FCM, señalan
que para financiar el ICU se cuenta con las opciones de: redirigir
el gasto social, suprimir gastos suntuarios, realizar una reforma
fiscal, eliminar la corrupción y reducir la evasión fiscal.

257
Conclusión

El ICU es una propuesta universal incondicional, individual

y laica, ya que por el sólo hecho de existir cada persona debe
acceder a ella.
Es una forma de reducir la desigualdad y la pobreza que
imperan no sólo en México sino en muchos países del mundo.
Según las últimas Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de
los Hogares (INEGI), en México la diferencia de ingreso entre el
1% de los hogares más pobres y el 1% más rico es de alrededor
de 117 veces.
Ante los cambios tecnológicos y la recurrencia de crisis
financieras globales, es un hecho que los programas sociales
vinculados al empleo no alcanzan a garantizar nivels de vida
dignos a toda la población. Por ello, en las actuales condiciones,
el ICU, con gradualismo y un manejo inteligente de los otrios
instrumentos de política social, puede ser una fórmula más
efectiva para asegurar un ingreso mínimo a la población y reducir
realmente la pobreza y la desigualdad.
El ICU viene a ser un instrumento que fortalece derechos
fundamentales, basado en el derecho a una vida plena y en el
respeto a la dignidad del individuo.
Para concluir con esta descripción de la propuesta hay que
mencionar una cosa que creo que se escapa fácilmente y pocos
la han intuido o mencionado, la aprobación y puesta en marcha
del ICU permitiría, además de darle el piso básico a todos los
ciudadanos, alargar la vida del capitalismo ya que al mejorar las
condiciones de vida, los estratos más bajos de la población no
sentirían lo desigual y funesto que es este sistema económico.
Quienes debieran defender y apoyar en primer lugar esta
propuesta, son los dueños del capital, pues serían ellos los
más beneficiados con el ICU al reducirse las tensiones de los
asalariados, en suma, más que una propuesta revolucionaria es

258
una propuesta para hacer más llevadera la vida de los ciudadanos
del mundo capitalista.

259
ANEXO. Características de Iniciativas presentadas en el
Poder Legislativo ICU Etapas, supuestos, costos y fuentes de
financiamiento

Iniciativa/ Rubros Características

Legislador
Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley que establece el
Derecho al ICU.
Características • Establece el ICU como un derecho exigible
del instrumento: para evitar la discriminación por razones
económicas.
• La transferencia se entrega a todas las
personas residentes en el país de nacionalidad
Grupo Parlamentario del PRD (julio 2007)
Diputado Isidro Pedraza Chávez et. al.

mexicana o personas de otras nacionalidades

que acrediten su residencia en el país de al
menos cinco años contados a partir de la
entrada en vigor de la Ley.
• Consiste en una transferencia monetaria
individual, vitalicia y no gravable, que deberá
pagarse en efectivo mensualmente durante los
doce meses del año.
• La Sedesol será la responsable de la
instrumentación y operación del ICU.
Monto de • No establece un monto específico, aunque
transferencia: sí define un nivel mínimo el cual no debe ser
inferior a la mitad del salario mínimo más alto
vigente en el país.
• El monto de la transferencia se determinará
cada cinco años y deberá ajustarse cada año
de acuerdo al índice inflacionario.

260
 Etapas de • La iniciativa propone la implementación
implementación: gradual, progresiva y acumulativa de esta
transferencia, con base en las siguientes etapas
de incorporación de la población:
Etapa 1:
• Todas las personas beneficiarias de programas
de transferencias condicionadas recibirán el
ICU de manera automática.
• Justificación: El ICU sustituye las
transferencias monetarias condicionadas.
Etapa 2:
• El Ejecutivo Federal deberá prever en el
PEF los recursos necesarios para ampliar
Grupo Parlamentario del PRD (julio 2007)
Diputado Isidro Pedraza Chávez et. al.

su cobertura y la Cámara de Diputados

supervisará el cumplimiento del objetivo de la
plena universalidad.
Periodo para • No mayor a tres años.
alcanzar la
cobertura
universal
Costo total del • La iniciativa no presenta estimación sobre el
ICU: costo total que implicaría la instrumentación
del ICU propuesto.
Fuentes de • Reforma fiscal progresiva y revisar el gasto
financiamiento: social de los tres niveles de gobierno.
• Eliminar todos los programas sociales
focalizados que existen en los ámbitos urbano
y rural, dirigidos a jóvenes, niños, mujeres,
personas de la tercera edad, campesinos, para
redirigir su presupuesto al ICU.
• En 2007, el gobierno federal ejercerá
un presupuesto de 1.1 billones de pesos
destinados al gasto social. Las secretarías
vinculadas a la política social ejercían 8.3%
de estos recursos. Con la aprobación de esta
Iniciativa se ejercerían 952,831 mdp.
• El ahorro estimado del cambio de los
programas a la instrumentación del ICU
ascendería a 5,268 mdp.
Fuente: Iniciativa presentada por el Diputado Isidro Pedraza Chávez del Grupo
Parlamentario del PRD, el 04 de julio de 2017.

261
 Iniciativa/ Rubros Características
Legislador
Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 25 de la
CPEUM, a fin de crear el derecho al Ingreso Básico Ciudadano (IBAC)
Características • El Ingreso Básico Ciudadano se presenta
del instrumento: como un derecho humano garantizado y
exigible a nivel constitucional, que promueve
la igualdad y la equidad en la distribución de
la riqueza.
• Se trata de una transferencia universal,
única equitativa y progresiva para que toda
la población disponga de una base material
suficiente para garantizar una existencia social
autónoma y en libertad.
• La transferencia se determinará en el
Presupuesto de Egresos de la Federación y
Grupo Parlamentario del PRD (abril 2015)

los estados y municipios del país no podrán,

bajo ninguna modalidad, otorgar derecho que
Senador Luis Sánchez Jiménez

se equipare u homologue al Ingreso Básico

Ciudadano, ni se podrán otorgar subsidios
o prestaciones sociales que dupliquen o
incrementen este derecho.
Monto de • Equivalente al salario mínimo diario vigente
transferencia: en el D.F.
Etapas de • La iniciativa no define en específico etapas de
implementación: implementación, pero a manera de ejemplo,
presenta un escenario de implementación en
el cual se define:
• Beneficiarios potenciales: población en
situación de pobreza alimentaria con
edad igual o mayor a 18 años, por entidad
federativa.
• Monto anual de transferencia: un salario
mínimo.
• Estimación de costo: anual
Periodo para • La iniciativa no manifiesta sobre el periodo en
alcanzar la el que se alcanzaría la cobertura universal.
cobertura
universal

262
 Costo Total del • La iniciativa no se pronuncia respecto al
IBAC: costo total de implementar el Ingreso Básico
Ciudadano. Sin embargo, presenta un ejemplo
de estimación del costo anual que significaría
atender a beneficiarios potenciales:
Grupo Parlamentario del PRD (abril 2015)

o Beneficiarios: población mayor de 18 años

en condición de pobreza alimentaria por
Senador Luis Sánchez Jiménez

estado.
o Transferencia: un salario mínimo (365 días)
o Costo Total Anual: 325,741 mdp (2% del
PIB 2014)
Fuentes de Se propone financiar la iniciativa a través de
financiamiento: dos fuentes:
o Impositiva, poniendo freno a la evasión, la
elusión y los privilegios fiscales por parte de
grandes empresas y de los sujetos con mayor
riqueza.
o Redirección del gasto en programas sociales
de apoyo monetario directo y en especie que
sean redundantes, para eliminar el derroche
del gasto gubernamental de la asistencia
social ineficaz.
Fuente: Iniciativa presentada por el Senador Luis Sánchez Jiménez del Grupo
Parlamentario del PRD, abril de 2015.

263
Iniciativa/ Rubros de la Características
Legislador iniciativa
Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adiciona un párrafo al artículo
4 y se reforma el 73, fracción XXIX-D de la CPEUM, para crear el derecho al
ICU.
Características • Creación de una transferencia universal
del instrumento: que garantice el derecho al ICU, entendido
como el derecho a un ingreso – no sujeto
a otra condición más que la de ciudadanía
o residencia – garantizado por el Estado
cuyo valor será suficiente para cubrir, como
Diputadas Araceli Damián González y Norma Xóchitl Hernández Colín

mínimo, el costo de una alimentación

balanceada y digna.
Monto de • Costo de la Canasta Alimentaria según
transferencia: INEGI/Cepal + 10% considerado para la
preparación de los alimentos.
Grupo Parlamentario de Morena (abril 2016)

• 1,645.83 pesos mensuales por persona.

Etapas de Cuatro Etapas de Implementación:
implementación: Primera Etapa (2016-2020)
• La iniciativa no manifiesta sobre el periodo en
el que se alcanzaría la cobertura universal.
• Atención de la población de 65 años y más +
población menor de 8 años.
• En este periodo, el ICU significaría
universalizar la pensión monetaria para
adultos mayores y elevar el monto de
transferencia que actualmente entrega
Sedesol.
• Para la población menor de 8 años implicaría
ampliar la cobertura de programas sociales
para este sector que resulta el más vulnerable
y de menor protección por parte de
programas actuales.
• Cobertura promedio: 17.6 millones de
infantes y 9.1 millones de adultos mayores
(26.7 millones de personas).
Segunda Etapa (2021-2025)
• Atención de la población de 8 a 17 años.

264
 Etapas de • En esta etapa, el ICU ayudaría a disminuir
implementación: el riesgo de abandono escolar y de
incorporación de los menores al mercado
laboral.
• Cobertura promedio: 17.5 millones de
infantes, 11 millones de adultos mayores y
21.9 millones de personas entre 8 a 17 años
(50.4 millones de personas).
Diputadas Araceli Damián González y Norma Xóchitl Hernández Colín

Tercera Etapa (2026-2030)

• Atención de la población femenina de 18 a 64
años.
• En este periodo, el ICU tendría un efecto
Grupo Parlamentario de Morena (abril 2016)

de empoderamiento de género, elevando la

condición social de las mujeres.
• Cobertura promedio: 17.3 millones de
infantes, 21.7 millones de personas entre 8 a
17 años, 13 millones de adultos mayores y 43
millones de mujeres adultas (95 millones de
personas).
Cuarta Etapa (2031-2035)
• Atención de la población masculina de 18 a
64 años.
• En esta etapa se lograría la universalidad del
ICU para todos los grupos poblacionales del
país.
• Cobertura promedio: 17.1 millones de
infantes, 21.5 millones de personas de 8 a 17
años, 44.5 millones de mujeres adultas, 41
millones de hombres adultos y 16 millones de
adultos mayores (140.1 millones de personas
Periodo para • 20 años.
alcanzar la
Cobertura
Universal
Costo Total del • La cobertura universal de toda la población
IBAC: proyectada para el año 2035, se calcula en 8.35
puntos del PIB.

265
 Fuentes de • Financiamiento solidario con presupuesto
financiamiento: de desarrollo social de los tres niveles de
gobierno (+330 mil mdp re-direccionados al
ICU).
• Ahorros derivados de la reducción de gastos
suntuarios del sector público (+697,078 mdp).
• Reducción de la evasión fiscal (+224 mil
mdp).
• Incremento de la recaudación tributaria -
reforma fiscal progresiva (sin estimación de
recursos).
Fuente: Iniciativa presentada por las Diputadas Araceli Damián González y Norma
Xóchitl Hernández Colín del Grupo Parlamentario de Morena, abril de 2016.

266
 Iniciativa/ Rubros de Características
Legislador iniciativa
Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adiciona un párrafo al artículo
4 y se reforma el 73, fracción XXIX-D de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, para crear el derecho al ICU.
Características • Creación de una transferencia universal que
del instrumento: garantice el derecho al ICU, entendido como
el derecho a un ingreso garantizado por el
Estado para que todas las personas (desde
Diputadas Araceli Damián González y Norma Xóchitl Hernández Colín

su nacimiento) alcancen un nivel de vida de

austeridad digna.
• El valor de transferencia deberá fijarse de
Grupo Parlamentario de Morena (septiembre 2017)

acuerdo con el nivel del costo de la canasta

normativa de alimentos para después transitar
hacia el valor de una canasta normativa de
satisfactores esenciales completa.
Monto de • Costo de los alimentos que cubren los
transferencia: requerimientos nutricionales promedio según
INEGI/Cepal + 15% necesario para la
conservación, preparación y consumo3.
• 1,765 pesos mensuales por persona.
Etapas de Dos Etapas de Implementación
implementación: La Primera Etapa se divide en 4 sub-etapas de
implementación:
Sub-etapa 1: cinco años (2018-2022)
• Población rural a población urbana
• Dos conjuntos: población de 65 años y más +
población de 8 a 17 años.
• Supuesto: población plenamente identificada
en padrones de beneficiarios.
• El ICU sustituye las transferencias monetarias
que recibe esa población y se eleva el monto
de transferencia entregado (ej. Programa
de adultos mayores Sedesol= 580 pesos
mensuales; Adultos mayores CDMX= 1,050
pesos mensuales; Becas Prospera= 205 a 1,120
pesos mensuales).

3 La iniciativa de la Diputada Damián toma como referencia el texto: Boltvinik, J. y Marín, A.

(2003). pp. 437-484.

267
 Etapas de Sub-etapa 2: cinco años (2023-2027)
implementación:
• Población rural a población urbana
• Un subconjunto: población menor a 8 años.
• Supuesto: población desprotegida de
programas sociales.
• El ICU sustituye las transferencias monetarias
que recibe esa población y se eleva el monto
Diputadas Araceli Damián González y Norma Xóchitl Hernández Colín

de transferencia entregado. Ej. Apoyo-beca en

primer año de primaria= 175 a 205 pesos.
Sub-etapa 3: cinco años (2028-2032)
Grupo Parlamentario de Morena (septiembre 2017)

• Población rural a población urbana

• Un subconjunto: mujeres de 18 a 64 años.
• Supuesto: población con problemas para
acceder al mercado laborar y a empleos mejor
remunerados.
Sub-etapa 4: cinco años (2033-2037)
• Población rural a población urbana
• Un subconjunto: hombres de 18 a 64 años.
La Segunda Etapa:
• La iniciativa propone que en esta etapa se
eleve el monto de la transferencia monetaria,
tomando el valor de una canasta normativa de
satisfactores esenciales completa.
• El periodo de implementación llevaría 20
años más.
Periodo para • 40 años
alcanzar la
cobertura
universal
Costo total del • El costo total del ICUA en 2037 sería de
ICU: 9.35% del PIB, iniciando en 2018, con un
costo del 1% del PIB, monto que aumenta
gradualmente, en la medida en que se
incorpora a la población, primero rural, luego
urbana, según edad y etapa de incorporación.
• De acuerdo con la Iniciativa, el ICU tendría
un costo de 54.3% de los ingresos públicos si
se implementara por completo en 2016.

268
 Fuentes de • Redirección del gasto social de los tres
financiamiento: órdenes de gobierno (+289,785 mdp).
• Ahorro de la reducción de gastos suntuarios
del sector público (+706 mil mdp).
• Reducción de evasión fiscal (+224 mil mdp)
• Incremento de recaudación tributaria –
Reforma fiscal progresiva (sin estimación de
recursos).
• En total, las fuentes de financiamiento
podrían acumular un monto de +1,129.7
mmdp.
Fuente: Iniciativa presentada por las Diputadas Araceli Damián González y Norma Xóchitl
Hernández Colín del Grupo Parlamentario de Morena, septiembre de 2017.

269
Referencias

Fromm, E. (1956). Psicoanálisis de la sociedad contemporánea:

Hacia una sociedad sana. México. FCE.
Henry, G. (1879). Progress and Poverty y Bellamy, Edward(1888).
‘Looking Backward
Zaid, G. (1973). Repartir en efectivo, Revista Plural, noviembre.

270
El Desafío del Empleo Tendencias globales y perspectivas
nacionales

Saúl Escobar Toledo

La globalización y su impacto en el mundo del trabajo

Desde la segunda posguerra hasta principios de los años ochenta

del siglo pasado, las economías de mercado adoptaron como
parte central de sus políticas públicas la meta del pleno empleo.
Estos años son también los momentos de consolidación del
Estado del Bienestar. En esta etapa, el capitalismo conoce tasas
sostenidas de crecimiento económico y los trabajadores sus
mejores tiempos: los salarios más altos, los mejores índices de
ocupación, los mayores niveles de protección institucional. Las
organizaciones sindicales adquieren también una gran fuerza
política. Es una etapa que ha sido llamada la edad de oro del
siglo XX1.
A esta tramo histórico siguió otro, que se ubica desde el
primer gobierno de Margaret Thatcher en Inglaterra y la caída
del muro de Berlín y la desaparición de la Unión de Repúblicas
Socialistas Soviéticas (URSS). Se trata del viraje neoliberal de las
políticas públicas que golpeará el nivel de vida y las condiciones
de trabajo de la clase obrera en una magnitud desconocida. Ello
impulsará la liberación de los mercados y un nuevo esquema de

1 Hobsbawn, Eric (1998) Segunda Parte, pp. 229 – 402. Piketty (2014) los considera más bien
un periodo excepcional en la historia del capitalismo.

271
crecimiento económico apoyado en la revolución tecnológica que
tuvo lugar sobre todo en la informática y la telecomunicación.
Desde entonces, el mundo del trabajo ha cambiado
radicalmente. Aunque el proceso conocerá distintos grados de
intensidad, se puede afirmar que en las economías capitalistas,
“... ha tenido lugar una transformación a gran escala debido
al tránsito a los mercados de trabajo flexibles. En estos nuevos
mercados,....gran parte de la fuerza de trabajo carece en la actualidad
incluso de la seguridad económica que daba el trabajo asalariado. Su
mundo es el del trabajo a tiempo parcial, los contratos temporales y
el empleo por cuenta propia… La erosión de los niveles de vida de
los trabajadores, debido a una inseguridad laboral cada vez mayor,
es la respuesta a una organización social del trabajo que está en
una situación de flujo casi continuo, con incesantes mutaciones bajo
el impacto de la innovación tecnológica y de la competencia de un
mercado desregulado...La empresa ha…abandonado muchas de las
responsabilidades que hacían que el mundo del trabajo resultara
humanamente tolerable en el pasado: Algunas de ellas no están lejos
de ser instituciones virtuales” (Gray, 1998: 95-96).

Bajo el modelo actual hay una tendencia dominante a reducir

los costos laborales como método principal para mantener a
las empresas en la competencia (Ibarra, 2017). En razón de lo
anterior, se han generalizado diversas medidas como el traspaso
de empresas desde los países más desarrollados hacia otros lugares
del planeta mediante el llamado outsourcing o deslocalización2;
se han impuesto normas laborales flexibles; y se contratan
trabajadores, bajo diversas modalidades, sin las prestaciones y la
protección legal de una plaza de trabajo asalariada permanente.
Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
desde hace más tres décadas hay una tendencia generalizada a

2 Joseph Stiglitz asegura que: “La palabra de moda en el debate sobre la globalización
actualmente es outsourcing. De pronto los estadounidenses -campeones eternos de la
globalización-parecen estar preocupados por los efectos adversos que tiene sobre su
economía”. Cfr. “Outsosurced and out of work”, Stiglitz, (2004). Este neologismo se usa a
veces para designar diversas formas de subcontratación, aún dentro de un mismo país, pero
surgió, originalmente, para describir la fuga de empresas de EUA hacia China.

272
propiciar la devaluación del trabajo3 en todo el mundo. Se ha
observado tanto en los países en desarrollo y en los más pobres
como en Europa y Estados Unidos de América (EUA), aunque
desde luego bajo formas y ritmos diferentes.

Del crecimiento sin empleo a la gran recesión

Uno de los rasgos fundamentales de los mercados de trabajo

que se consolidaron en los años noventa, según un informe de
Naciones Unidas, fue el llamado crecimiento sin empleo4.
La preocupación de que el crecimiento económico no
redujera sensiblemente las tasas de desempleo llevó a profundizar
las medidas para flexibilizar la contratación, pensando que ello
podría alentar el número de plazas de trabajo disponibles. Ello
no sucedió y, en cambio, la especulación financiera dio lugar
a una grave crisis, la llamada gran recesión. Aunque durante
algunos años, se había observado una tasa de crecimiento más
o menos estable, la situación cambió notablemente a partir de
2008. En uno de sus más recientes informes la OIT, señalaba:
“El PIB global llegó a su sexto año de crecimiento bajo en 2016,
con un estimado de 3.1%. Este desempeño ha despertado
preocupaciones sobres la posibilidad de que las economías: i)
generen suficiente número de empleos, ii) mejoren la calidad de
los empleos para aquellos que tienen uno, y iii) asegure que las
ganancias del crecimiento se compartan de manera inclusiva pues
los trabajadores comparten una porción cada vez menor de la
riqueza mundial y nacional. De esta manera, los países del mundo

3 “El actual modelo de globalización devalúa el trabajo” dijo Juan Somavia, en ese momento
Director General de la OIT, en “Panorama Laboral” (2003).

4 Entre 1996 y 2006, la fuerza de trabajo mundial aumentó un 16,6%, a 2.900 millones de
personas. En el mismo período, la tasa de desempleo mundial aumentó de un 6,0% al 6,3%,
y el número de desempleados aumentó hasta alcanzar los 195 millones de personas. Este
aumento se produjo al mismo tiempo que la producción económica mundial crecía a una
tasa del 3,8% por año, dando lugar al fenómeno del “crecimiento sin empleo”, es decir,
la economía crece sin que se generen puestos de trabajo, o el número de puestos creados
ha ido disminuyendo en relación con una tasa determinada de crecimiento económico.
Naciones Unidas, (2007).

273
 enfrentan un doble reto: reparar el daño causado por la crisis y crear
oportunidades para empleos de calidad para los nuevos ingresos a
los mercados laborales” (OIT, 2017).

Apenas en 2017, por fin, después de más de diez años, las

cosas parecían cambiar. En su último informe (2018) la OIT
aseguraba que el crecimiento económico mundial alcanzó el 3,6
por ciento en 2017, tras tocar en 2016 su nivel mínimo en seis
años. La recuperación fue generalizada y se debió a la expansión
tanto en los países en desarrollo como en los emergentes y los
desarrollados. Sin embargo, es probable que el crecimiento
futuro se mantenga por debajo del 4%, pues en la mayoría de las
principales economías la actividad económica se normaliza sin
estímulos significativos y la inversión fija permanece en un nivel
relativamente moderado.
La caída de los niveles de empleo y su recuperación no se dio
de manera pareja en todo el mundo. En un primero momento, en
los primeros años de la crisis, el desempleo afectó particularmente
al mundo desarrollado, EUA y Europa. Y luego cuando en estos
países, sobre todo en la potencia americana, hubo una franca
recuperación, la situación era distinta en otras regiones:
“En 2018, los países desarrollados (entrarán) en su sexto año
consecutivo con tasas de desempleo descendentes, pero los países
emergentes entre 2014 y 2017 registraron un aumento por la
desaceleración de la economía”. Entre estos, los latinoamericanos
presentaba un panorama sombrío: la tasa de desempleo urbano
se elevó de un 9.3% a un 10.2% entre el primer semestre de
2016 y el mismo periodo de 2017 (Cepal/OIT, 2017).

De la cantidad y la calidad del empleo

Aunque las tasas de desempleo abierto han sido abatidas,

en algunos casos a los niveles previos de la crisis, la calidad
del empleo ha seguido deteriorándose tanto en los países
274
desarrollados como en aquellos en desarrollo. La calidad del
empleo se ha vuelto ahora la principal preocupación de los
organismos internacionales y de muchos estudiosos del tema.
Para analizar la nuevas formas de trabajo y el menoscabo de
los empleos se han utilizado diversos términos: empleo atípico,
ocupaciones vulnerables, precarización, informalidad y trabajo
no clásico.
Según la OIT, (2016):
Las formas atípicas de empleo (en adelante, el empleo
atípico) se han convertido en una característica contemporánea
de los mercados de trabajo alrededor del mundo. En las últimas
décadas, su utilización generalizada en todos los sectores
económicos y ocupaciones ha incrementado su importancia
tanto en los países en desarrollo como en los industrializados.
El empleo atípico comprende cuatro modalidades distintas
de empleo que difieren de la «relación de trabajo típica»,
entendida como el trabajo que es a tiempo completo, indefinido
e inscrito en una relación subordinada entre un empleado y un
empleador:
Empleo temporal: contratos de duración determinada por
proyecto o por tarea; estacional; y ocasional que puede ser por
días.
Trabajo a tiempo parcial: Horas de trabajo más reducidas que
a tiempo a completo; trabajo a pedido.
Relación de trabajo multipartita: intermediación por medio de
agencia y prestación de servicios en régimen de subcontratación
Encubierto: por cuenta propia falso o clasificado erróneamente
El empleo atípico aumenta la inseguridad de los trabajadores
de distintas maneras: en primer lugar la transición de un
empleo temporal a uno permanente es muy larga y ocurre en un
promedio muy bajo; por otro lado, existe una mayor inseguridad
en materia de riesgos de trabajo pues se ha observado que

275
las tasas de lesiones son mayores entre los trabajadores que
desempeñan trabajos atípicos; en tercer lugar hay una menor
cobertura de la seguridad social ya que no estos empleos no
cuentan en absoluto con ella o su temporalidad ofrece cobertura
inadecuada o prestaciones limitadas; igualmente, hay menores
probabilidades de recibir capacitación en el trabajo; y finalmente,
se puede asegurar que, en general, en este tipo de empleos los
trabajadores son excluidos del acceso a los derechos de libertad
sindical y negociación colectiva por motivos legales o porque
su vinculación con el lugar de trabajo es más débil. El uso
generalizado del empleo atípico puede acentuar la segmentación
del mercado de trabajo y dar lugar a una mayor volatilidad del
empleo, con consecuencias para la estabilidad económica.
Por su parte el empleo o la ocupación informal se refiere a
aquellos trabajadores que no cuentan con seguridad social, sean o
no asalariados5. En cambio, el empleo o la ocupación vulnerable
se define como:
“la suma de trabajadores con empleo independiente y los trabajadores
familiares no remunerados. Regularmente no tienen acuerdos
formales de trabajo, carecen de condiciones de trabajo decente,
seguridad social apropiada y voz en los sindicatos, con frecuencia
tienen ingresos inadecuados, baja productividad y condiciones de
trabajo difíciles que socavan los derechos fundamentales de los
trabajadores” (OIT, 2018).

Por trabajo precario debería entenderse entonces el trabajo

atípico, informal o vulnerable. Es aquel que se realiza sin
contrato, es inestable, discontínuo, sin beneficios sociales, con
ingresos reducidos y sin negociación colectiva. No cumple con
las características que ha formulado la OIT para designar a los
“empleos decentes o empleos dignos (decent jobs)”. El empleo o

5 Para medir la magnitud de este fenómeno, en México contamos con nuevas cifras sobre el
trabajo informal a partir de 2012. El Instituto de Estadística y Geografía (INEGI) adoptó
a partir de ese año la medición de la informalidad de acuerdo con las normas de la OIT
que agrega a la definición tradicional (fundamentalmente los trabajadores por su cuenta),
los trabajadores subordinados no registrados en el Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS), los trabajadores domésticos y los trabajadores informales agropecuarios.

276
la ocupación precarios y el trabajo decente, digno o de calidad
serían términos o conceptos “espejo” según Reygadas (2011).
Debe advertirse, sin embargo, que:
“al hablar de la precariedad laboral, es preciso diferenciar entre los
conceptos de precariedad del empleo y precariedad del trabajo. El
análisis de la precariedad de los empleos permite calificar la relación
entre el capital y el trabajo y examinar la situación laboral de los
trabajadores asalariados. La noción de precariedad del trabajo,
por su parte, es más amplia y permite comparar a los trabajadores
asalariados con los por cuenta propia ” (Mora & De Oliveira, 2010:
200-201).

Es decir, la precariedad afecta a trabajadores asalariados y

no asalariados y deben advertirse sus diferentes modalidades en
cada caso.
Otros estudios han elaborado el término “trabajo no
clásico”, el cual incluye trabajo asalariado y por cuenta propia y
pretende distinguir las antiguas ocupaciones de las nuevas bajo
un concepto ampliado de trabajo. Entre las más importantes:
a) procesos de servicios en los que el cliente, derechohabiente
o usuario está implicado en el propio proceso de producción
y por lo tanto el control sobre el proceso introduce un tercer
agente que no es obrero ni empleador en el propio proceso
de producción; b) los trabajadores desterritorializados, como
la venta a domicilio que subvierten los conceptos de jornada
de trabajo y de espacio productivo, y por lo tanto de cómo se
controla; y c) la producción meramente de símbolos, como la
generación de espectáculos públicos o de software no sujetos
históricamente a una etapa taylorista y fordista y que siguen
dependiendo en buena manera de las cualidades del trabajador
(De la Garza, 2011).
En el presente ensayo, dedicado al empleo y no al análisis de
las diversas formas de trabajo, se utilizará los términos precario,
informal y vulnerable, ya que resultan útiles desde la perspectiva
de los derechos humanos y de políticas públicas. Permiten

277
reconocer la ausencia de derechos adquiridos que deberían
gozar los trabajadores desde la perspectiva de las organismos
internacionales como la OIT, y evaluar las decisiones de los órganos
del estado como los parlamentos (al emitir o abrogar leyes) y de los
gobiernos (en materia de fomento y protección al empleo).

Empleo vulnerable y economía gig

Para la OIT, según su informe más reciente , la mayor

preocupación es el empleo vulnerable. Actualmente el 42% del
empleo total en 2017 es vulnerable, sumando unos 1,400 millones
en todo el mundo. Crecen a un ritmo de 11 millones cada año.
Formas de empleo vulnerable e informal prevalecen tanto
en sectores declinantes (como la agricultura) como en sectores
en crecimiento (servicios de mercado, market services),
particularmente en el comercio al mayoreo y menudeo, en
los servicios de hotelería y de venta de comida, transporte,
almacenamiento y comunicaciones, donde proliferan las
empresas de franquicia y la subcontratación.
En los últimos años, se ha extendido un esquema de
contratación vulnerable que varios empiezan a llamar como la
“gig economy”6. Un término polémico que se utiliza de manera
descriptiva y que no tiene todavía una traducción al español que
se caracteriza por: i) estar controlado por una plataforma digital,
es decir se requiere necesariamente el intenet para contratar los
servicios de un trabajador; ii) se trata de trabajos temporales o a
tiempo parcial, es decir no son empleos permanentes; iii) no se
les reconoce como trabajadores asalariados, sino por su cuenta
o “freelance”, que ofrecen sus servicios a una compañía por

6 La palabra gig se utiliza en el lenguaje coloquial en EUA para describir a un ejecutante o a

un grupo musical que tocaba ocasionalmente por invitación o para sustituir algún faltista.
Después se generalizó a todo el mundo del espectáculo. Cfr. para el tema: Pew Research
Center, (2016); Robert Reich, (2016); Slaughter, Anne-Marie y Aubrey Hruby, (2017);
Spence, Michael y James y Manyika (2015).

278
medio de un contrato mercantil, no laboral; y iv) por lo tanto, el
trabajador no tienen ninguna prestación, ni seguridad social y la
empresa puede prescindir de sus servicios cuando le parezca sin
ninguna obligación legal.
El ejemplo clásico de la economía gig es Uber, la empresa
de taxis que se contrata por medio de un teléfono celular y que
cumple con el trabajo de transportar al cliente de un lugar a otro
por un precio establecido entre el consumidor y el empleador.
Otra modalidad es la llamada economía de plataformas (y se
distingue de la economía gig) cuando se trata de profesionales
de alto nivel que tienen las mismas características pero con
una diferencia sustancial: el pago es más alto pues el trabajo
que desempeñan es mucho más calificado. Por ejemplo,
diseñar programas (de contabilidad, de servicios legales o de
mercadotecnia o de diseño industrial) para una compañía.
Las virtudes de este tipo de mercado de trabajo (de
plataformas digitales o gig) radican, según se ha dicho, en que
ofrece flexibilidad en el horario de trabajo y que a veces el servicio
o tarea se puede hacer desde el hogar u oficina del empleado sin
tener que desplazarse a la oficina de la compañía. Las desventajas
son obvias: no hay protección social ni legal, se paga por la tarea
realizada y no hay un salario regular. Otro problema es que ni los
patrones ni los trabajadores pagan impuestos (como en el caso
de una relación asalariado formal) lo que ha despertado también
la molestia de los gobiernos. Fomenta la economía informal y la
evasión fiscal.
La expansión de la economía gig ha sido vertical: según
un estudio de McKinsey, el 15% de los trabajadores de EUA
y Europa forman parte o han acudido a este tipo de mercado
laboral basado en plataformas digitales. Según el Pew Research
Center, los trabajadores gig son más pobres en EUA que el
conjunto: 49% de ellos ganaban menos de 30 mil dólares anuales
comparados con el 26% correspondiente al promedio de todos
los trabajadores adultos en activo.
279
El sector servicios y la desindustrialización.

El nuevo modelo laboral es producto también de un cambio,

producto de la globalización, en el dinamismo sectorial de
las economías del mundo. Así, en 2006, la participación del
sector de los servicios en el empleo mundial total llegó al 40%
y, por primera vez, sobrepasó a la agricultura, mientras que el
sector industrial representó el 21,3% del empleo total, cifra
virtualmente idéntica a la de 1996.
La tendencia a eliminar puestos de trabajo en la manufactura,
independientemente de su expansión productiva, ha sido una
característica de los países desarrollados desde el decenio de
1980. Esto también ha venido ocurriendo en muchos países
en desarrollo, los cuales han sufrido una transferencia neta de
puestos de trabajo del sector agrícola al sector de los servicios.
“El mundo está pasando rápidamente a un sistema económico
dominado por el sector de los servicios, en el que muchos puestos
de trabajo tienen remuneraciones bajas y son precarios, y no
están cubiertos por mecanismos oficiales de protección social”7.
Según Milanovic (2017), la desigualdad salarial ha aumentado
mucho más en los servicios que en la manufactura provocando
también una mayor desigualdad en los ingresos debido a que en
aquel sector de la economía hay una mayor dispersión física de
los establecimientos y éstos son además de menor tamaño.
La OIT considera que se ha producido una desindustrialización
precoz según la cual, en comparación con los países desarrollados,
los países con menores ingresos registran una proporción
descendente de empleo industrial en etapas tempranas de
desarrollo.

7 OIT (2018): “En el sector servicios, el empleo a jornada parcial o el empleo y el trabajo
intermitentes son más comunes y los horarios de trabajo más difíciles de regular. Ello ha
sucedido particularmente entre los jóvenes que todavía realizan algún tipo de estudios,
y entre los trabajadores de más edad, que permanecen en el mercado de trabajo
voluntariamente o desean hacerlo por necesidad económica”.

280
 Según la información disponible, la porción del empleo en
las manufacturas cayó 5% en los países desarrollados en las dos
últimas décadas. Por su parte, los países de ingreso medio en el
estrato superior8 experimentaron una caída mayor del 6%, en
el mismo lapso y se prevé que decline aún más en los próximos
años. Es probable que estas tendencias se exacerben debido la
adopción creciente de nuevas tecnologías, una mayor intensidad
del trabajo y una creciente demanda de fuerza de trabajo
altamente calificada. Todo ello hará más difícil la competencia en
los mercados globales para los países en desarrollo y puede ser
un obstáculo para la reducción del empleo informal y vulnerable.

Mercados de trabajo y desigualdades.

La desigualdad en los ingresos entre el trabajo y el capital han

venido aumentando desde el decenio de 1980 en la gran mayoría
de los países del mundo9 (Ibarra, 2017; Tello & Ibarra, 2012). Los
salarios y beneficios de los trabajadores han tendido a declinar,
tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo.
Este desplazamiento regresivo en la distribución funcional del
ingreso se debe al modelo de globalización capitalista pues en
la medida en que la competencia presiona los salarios hacia la
baja, tiende a reducirse la participación de la mano de obra en
el producto nacional. Igualmente, esa competencia propicia
la contratación en condiciones más desventajosas para los
trabajadores en países con distintos niveles de desarrollo.

8 En el informe de la ONU (2018), los países fueron clasificados de acuerdo a su nivel de

desarrollo, medido por su ingreso nacional per cápita, en países de ingresos altos, países de
ingresos medios de estrato superior, de ingresos medios estrato inferior, y de bajos ingresos.
México se ubica en el segundo grupo junto con otros 46 países como Argentina, Brasil,
Colombia, Cosa Rica, Cuba, República Dominicana, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú, y
Venezuela. También forma parte de este grupo la República Popular China.

9 Sobre la desigualdad en el mundo, entre otros, se encuentran los estudios de Stiglitz (2002,
2004 y 2017); Piketty (2014); Rodrik (2017); y Reich (2008 y 2015).

281
 El modelo de globalización imperante y las nuevas formas
de contratación han aumentado la desigualdad no sólo entre el
trabajo y el capital; también han producido nuevas formas de
exclusión. Destacamos tres: la que se da entre hombres y mujeres;
entre distintos grupos etarios; y entre regiones, tanto al interior
de los países como entre distintas naciones.
Mujeres. La participación de las mujeres en la fuerza de
trabajo ha aumentado en todo el mundo: un mayor número
de puestos de trabajo están siendo ocupadas por personas del
sexo femenino. A pesar de ello, todavía es notable la diferencia
entre ambos géneros en lo que toca a su participación en el
mercado laboral. Actualmente, las mujeres sufren un déficit de
participación de más del 26% respecto a los hombres.
Lo más grave, sin embargo, es que la feminización de la
mano de obra esté asociada al aumento del carácter precario
de los puestos de trabajo. Las mujeres tienden a estar sobre
representadas en el sector informal y en el empleo por cuenta
propia, donde las remuneraciones son más bajas, los puestos
menos seguros, y una cobertura escasa por la seguridad social.
En los países en desarrollo, en 2017, 82% de mujeres y sólo
72% de hombres estaban colocados en empleos vulnerables Lo
mismo sucede en el sector servicios donde también se concentra
la ocupación de las mujeres. Ello propicia que las trabajadoras
se coloquen, con más frecuencia que los hombres, en trabajos
a tiempo parcial, por lo que suelen quedar excluidas de las
estadísticas laborales e ignoradas por los sistemas de inspección
laboral.
El trabajo mediante contratos externos o agencias
intermediarias es otra tendencia mundial conexa que afecta
desproporcionadamente a las mujeres porque su posición
de negociación es más débil y por que ellas están obligadas a
cumplir con la jornada de trabajo doméstico para la atención
de sus familias. Todo ello ha contribuido a que se mantenga la
brecha salarial de género en todo el mundo (OIT, 2018).
282
 Jóvenes. Este grupo etario constituye aproximadamente la
mitad de la fuerza de trabajo desempleada del mundo, aunque
sólo representan una quinta parte del total de habitantes del
planeta. Los jóvenes menores de 25 años sufren una tasa de
desempleo de 13% frente a la de 4.3 que padecen los adultos
A pesar del envejecimiento de la población y de la caída de
las tasas de natalidad, en el mundo en desarrollo la tasa de
crecimiento de la oferta laboral que representa la incorporación
por primera vez de los jóvenes a este mercado ha crecido todavía
a tasas superiores al 3%, mientras que la oferta de empleos se
ha rezagado considerablemente. La falta de empleos entre los
jóvenes ha propiciado la extensión de la ocupación informal y
la migración. En América Latina, es uno de los problemas más
graves que enfrenta la región
Migración y desigualdad regional. El movimiento mundial
hacia una mayor desregulación social y liberalización económica
ocurridos en las últimas décadas ha ayudado también a generar
la migración, tanto dentro de los países como en el plano
internacional. La mayor parte de la migración se produce en
búsqueda de mejores perspectivas de vida y bienestar. Esta
migración por razones laborales, que se da fundamentalmente del
Sur al Norte y de los países más pobres a los más desarrollados,
se realiza frecuentemente sin papeles o de manera ilegal según
el país receptor. Por ello, la contratación de este tipo de
trabajadores favorece los bajos salarios, la subcontratación y la
precariedad e inseguridad en el empleo.

Propiciar el trabajo decente

En un contexto tan complejo, en el que las tendencias del

mercado global y las acciones del Estados, han propiciado de
diferentes maneras el deterioro de las ocupaciones y el empleo,
la sociedad no se puede rendir. Por ello, la OIT defiende el

283
concepto de trabajo decente, digno o de calidad10.
Sólo el fomento y protección del trabajo de calidad puede
combatir eficazmente la pobreza y debe entenderse como una
condición previa y necesaria para su erradicación. El crecimiento
económico por sí solo no resulta suficiente. El enfoque del
trabajo decente o digno considera que las plazas de trabajo
deben cumplir con las normas internacionales más importantes
(discutidas y aprobadas en la OIT por sindicatos y empleadores
y después ratificados por los estados nacionales). Para lograrlo,
se requiere de un marco institucional fuerte en cada país o
región, lo que supone la revisión y ampliación permanente
de la reglamentación de la legislación laboral y asegurar su
cumplimiento mediante la inspección laboral y el acceso mejor
a una justicia bajo tribunales imparciales e independientes.
También es indispensable garantizar la libertad, la democracia
y la transparencia sindical.
La OIT considera necesario cambiar el modelo económico y
ampliar la base productiva de las naciones en desarrollo, sobre
todo de aquellas que dependen demasiado de la exportación de
bienes primarios (granos, alimentos, minerales o petróleo). Para
ello se requiere aumentar los ingresos públicos y gastar mejor,
ampliando la inversión pública, sobre todo en infraestructura.
La Organización con sede en Ginebra insiste en poner en
práctica políticas de empleo basadas en la mejora constante de los

10 OIT (2016). Debe agregarse que, en el caso de México, la Ley Federal del Trabajo
recogió el término trabajo decente desde 2012. Expresamente el artículo segundo de este
ordenamiento, dice: “Las normas de trabajo tienden a conseguir el equilibrio entre los
factores de la producción y la justicia social, así como propiciar el trabajo digno o decente
en todas las relaciones laborales” Asimismo expresa que: “Se entiende por trabajo digno
o decente aquel en el que se respeta la dignidad del trabajador, no existe discriminación
por origen étnico o nacional, edad, discapacidad, condición social, condiciones de salud,
religión, condición migratoria, preferencias sexuales o estado civil; se tiene acceso a la
seguridad social y se percibe un salario remunerador; se recibe capacitación continua para
el incremento de la productividad con beneficios compartidos, y se cuenta con condiciones
óptimas de seguridad e higiene prevenir riesgos de trabajo”. Y agrega, finalmente, que: “El
trabajo digno o decente también incluye el respeto irrestricto a los derechos colectivos de
los trabajadores, tales como la libertad de asociación, autonomía, el derecho de huelga y de
contratación colectiva”.

284
niveles de calificación de los trabajadores y facilitar la transición
del empleo informal al formal, mediante diversos estímulos y
políticas públicas. Finalmente, considera que la protección social
debe tener un lugar central, ampliando su cobertura sobre todo
de aquellas personas que no pueden trabajar (por su edad o por
enfermedad).
Esta agenda, asegura, es la única que puede garantizar
una reducción de la pobreza y la desigualdad, y evitar que el
descontento social se canalice a gobiernos proteccionistas y ultra
nacionalistas de derecha. Y con ello mejorar el desempeño de las
democracias en las sociedades de mercado. En otras palabras,
sin empleos decentes o dignos y una agenda pertinente para
fomentarlos y protegerlos, no hay futuro de prosperidad, ni
democracia, ni paz social.

El panorama laboral en México

La crisis de la deuda en 1982 puso fin al modelo Modelo de

Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI),
también llamado modelo de Crecimiento hacia Adentro o, en
México, desarrollo estabilizador (entre 1952 y 1982), que se
caracterizaba por la intervención del estado en el mercado
y una política redistributiva y protectora de los trabajadores
urbanos11, aunque bajo un régimen político despótico que tenía
como uno de sus pilares el control autoritario de los sindicatos.
En su lugar empezó a delinearse un esquema basado en la
liberación de los mercados, las privatizaciones y las políticas de
ajuste macroeconómico. Fue una transición traumática. Entre
1982 y 1988 se presenta la caída salarial más pronunciada del
siglo. Se iniciaba así un cambio del modelo económico pero

11 Cfr. los trabajos de Enrique De la Garza (2010 y 2011), Graciela Bensusán (2015) y Mora
Salas y Orlandina de Oliveira (2010). Por mi parte he tratado de abordar este asunto en dos
textos (2006 y 2016).

285
también en las relaciones de los sindicatos con las fuerzas
políticas y la reestructuración productiva y del mercado de
trabajo Se impuso la flexibilización de facto de las relaciones
laborales con el fin de lograr una mayor competitividad en los
mercados internacionales.12 El nuevo modelo se consolidó con
el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
en 1994.
Los resultados, sin embargo, no han sido alentadores. En
primer lugar, el crecimiento económico en México ha sido bajo
en este período, sobre todo si lo comparamos con el crecimiento
de las personas que se incorporan por primera vez al mercado
de trabajo. Así, la oferta de nuevas plazas de trabajo muestra un
rezago notable.
Tabla 1. Tasas de crecimiento del PIB, PIB per cápita y de la
población (en %)

1940/1970 1970/1981 1981/2000 2000/2015

PIB 6.2 6.8 2.1 2.0
PIB per cápita 2.9 4.1 0.4 0.8
Población 3.2 2.6 1.9 1.1
Fuente: Cordera, (2016: 8)

La comparación internacional tampoco resulta favorable:

México creció muy por debajo del promedio anual a nivel
mundial y de los países emergentes entre 2000 y 2015 (Grupo
Nuevo Curso de Desarrollo, 2015: 27 y 54) .
Las razones por las cuales el país entró desde la firma del
TLCAN en una senda de crecimiento lento han sido discutidas
por diversos autores. El hecho central es que el crecimiento
“espectacular” (Cárdenas, 2015: 232-303) de las exportaciones
no se reflejó en el conjunto de la economía.
Según un estudio sobre la formación de capital en México,
“el redireccionamiento hacia afuera del motor de expansión no

12 Cfr., entre otros, Ibarra, David (2017), Bensusán (2015) y Mora y Oliveira Bensusán (2010).

286
se reflejó en mayor dinamismo de la economía mexicana…”,
pues “…en vez de elevar el ritmo de expansión, la economía
entró en una senda de lento crecimiento…”. El factor decisivo
en México, para explicar esto último se encuentra en el débil
comportamiento de la inversión fija: entre 1988-2015 su ritmo de
expansión fue la mitad del que tuvo en 1961-1981.
Hay que destacar que la inversión pública tuvo una caída
más drástica: de 11 al 4.4% del PIB, es decir 7% en ese
mismo periodo, arrastrando con ella la inversión fija total. La
caída de la inversión pública jugó un papel determinante pues
ésta ocurrió principalmente en la infraestructura. Cayó como
porcentaje del PIB del 2.4 en la década de los ochenta a la mitad
(1.2%) entre 2001 y 2006. La economía mexicana era, entre las
mayores economías latinoamericanas, la que menos invertía en
infraestructura (Moreno-Brid, et.al., 2016) .
La caída de la inversión pública en infraestructura deriva en
buena medida de la baja carga fiscal lo que a su vez “impide
gastar en otros renglones destinados a los servicios públicos
(agua, salud, educación seguridad pública), necesarios para
crecer más rápido”. A ello hay que agregar la evasión fiscal y la
salida recurrente de capitales a los paraísos fiscales13.

El mercado laboral

La “trampa del lento crecimiento” nos ayuda a explicar también

la dinámica del mercado laboral en México. La insuficiente tasa
de acumulación de capital y su concentración en algunas ramas
económicas y áreas geográficas propició una caída de la ocupación
en el sector agropecuario de casi 1.7 millones de personas, la

13 Se estima que hay al menos 7.6 billones de dólares, alrededor del 8% de la riqueza mundial,
depositados en distintos paraísos fiscales. La publicación de los Papeles de Panamá y de
las Bahamas han revelado parte de esta fenómeno. El escrutinio de esos documentos se ha
hecho por el International Consotium of Investigative Journalists (2017) y pude consultarse
en www.icij.org.

287
expansión de actividades por cuenta propia y no remuneradas,
y la emigración laboral hacia EUA14. La economía informal y la
fuga masiva de fuerza de trabajo hacia nuestro vecino del norte
explica los bajos niveles de desempleo comparados con otros
países de la región latinoamericana.
Por otra parte, hay que destacar que el crecimiento del
empleo en establecimientos formales ha sido más lento que en
los micronegocios sin establecimiento entre 1995 y 2008. Así,
el aumento de la población ocupada y asalariada respecto de la
población económicamente activa (PEA) total se refugió en los
negocios de más baja productividad (micronegocios) que suman
casi la mitad de la población ocupada, y no, como pudiera pensare
en las empresas más modernas ligadas a la exportación; con ello
se expandió también el empleo más precario. Lo que podríamos
considerar el sector más moderno de la economía compuesto por
los establecimientos grandes15 representaron apenas entre el el
10 y el 11% de la población ocupada no agropecuaria en los
últimos años.

14 Según datos de Consejo Nacional de Población (Conapo) (2012) la población nacida en

México que se fue a radicar a EUA aumentó en 4.9 millones de personas entre 1990 -2000
y en 2.6 millones entre 2000 y 2010, lo que hace un total, en estos 20 años, de 7.5 millones
con un promedio anual de 375 mil mexicanos migrantes. En lo que toca más precisamente
al mercado laboral, las cifras muestran que en 2010 habían emigrado a EUA un total
acumulado de 11.1 millones de personas mayores de 15 años.

15 Se consideran bajo esta denominación a las unidades económicas que tienen de 251 y más
trabajadores en cualquier sector de la actividad económica.

288
 Tabla 2. Población ocupada no agropecuaria en diversos establecimientos 1995-2017 (en miles de personas y en %)

Ocupada no Ocupada en Ocupada en Ocupada en Ocupada en Grandes

agropecuaria (a) Micronegocios (total) Micronegocios sin negocios con negocios (e)
(b) establecimiento (c) Establecimiento (d)
1995 24 871.7 11 982 6 541 10 329 ND
2008 38 426.3 18 665 10 078 15 268 4 053.3
2017 43 544.8 20 734 11 517 17 987 4 773.3
Tasas cto % (a) (b) (c) (d) (e)
2017/1995 3.4 3.3 3.46 3.37 ND
% del total

289
1995 100 48.2 26.3 41.5 ND
2008 100 48.6 26.2 39.7 10.5
2017 100 47.6 26.4 41.3 11
Nota: En la población ocupada no agropecuaria no se incluyen gobierno y otros.

Fuente: V informe de gobierno (2017) con base en datos de INEGI-ENOE

 Los niveles de empleo han tenido oscilado en los últimos
años. Después de los años de crisis y desempleo masivo de los
años ochenta, se observó un ligero repunte entre 1995 y 2004;
luego vino la gran recesión mundial y sus impactos se sintieron
en México sobre todo entre 2009 y 2011.
La recuperación del empleo que observamos desde hace unos
años se refleja en la caída de la tasa de desocupación16. Aún así,
en 2017, todavía era mayor el número de personas que se ocupan
en los micronegocios que en los establecimientos formales.
Además, se puso en marcha una formalización de empleos, lo
que ha elevado el número de asegurados en el IMSS a un ritmo
más elevado que el número de trabajadores asalariados17.
A pesar de estos avances, la estructura del empleo se ha
mantenido casi sin cambios. La mayoría de la fuerza de trabajo
se ubica en el sector servicios (más del 60% de la población
ocupada), en los micronegocios y en la economía informal.
Según el Coneval, la tasa de informalidad medida por el INEGI
no se modificó sustancialmente entre 2005 y 2017, manteniendo
niveles de alrededor del 60%. En cuanto al empleo vulnerable,
la OIT calcula para el caso de México que afectaría en 2018, a
15.5 millones de personas, es decir el 27% del total ocupado
(Coneval, 2018; OIT, 2018).

16 Ésta se redujo de 5.3% en 2010 a 3.3 en 2017.

17 Entre enero de 2013 y febrero de 2018 la cifra de asegurados en el IMSS había aumentado
en 3.6 millones de asegurados. Sin embargo, el número de asalariados aumentó en 2.7
millones. La diferencia se explica por la formalización de empleos ya existentes. Según el IV
Informe de gobierno (2016), “entre diciembre de 2012 y mayo de 2016 se crearon 1 millón
900 mil empleos formales gracias a que se pudieron inscribir en el IMSS ese número de
trabajadores… debido a la simplificación y digitalización de 18 trámites”. Esta cifra no fue
confirmada en el V Informe que señala que entre el cuarto trimestre de 2012 y el segundo
trimestre de 2017 se formalizaron “más de medio millón de puestos de trabajo”.

290
 Tabla 3. Ocupación de los asalariados por sector económico
en México y en el mundo 1992- 2017 (en % del total)

México Mundo
Industria Servicios Agricultura Industria Servicios Agricultura

1992 24 % 50% 27% 24% 34% 43%

2007 27 61 13 24 44 33
2017 27 61 13 24 51 26
Fuente: OIT disponible en: www.ilo.org

Tomando en cuenta sólo lo trabajadores asalariados alrededor

del 45% carecía de servicios de salud lo cual quiere decir que
no está afiliado al IMSS ni a ninguna otra institución pública
(Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado (ISSSTE); Fuerzas Armadas, institutos estatales,
etc.); alrededor del 37% no tenía prestaciones como vacaciones,
aguinaldo, pago de séptimo día, etc.; y casi el 45% carecía de un
contrato escrito por lo que las prestaciones y el salario se pactan
verbalmente. Además, alrededor de 15 millones de trabajadores
laboraban más de 48 horas a la semana, es decir casi el 15%
del total. Otro indicador que resulta muy importante se refiere
a la tasa de rotación que en México es más elevada que en otros
países. Según la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS)
“menos del 15% de los trabajadores permanecen más de 25
meses en su empleo. Seis millones de personas entran y salen del
IMSS al año, aunque un 65% se reincorpora a un trabajo antes
de 8 semanas. De éstas, 50% son renuncias voluntarias, por lo
que no reciben ninguna indemnización, y sólo 20% acuden a la
justicia de los tribunales laborales (Martínez, 2016). El número
de trabajadores eventuales también ha ido en aumento según
cifras del IMSS: en diciembre de 1997 representaban el 4% del
total y en febrero de 2018 el 14.5 por ciento.
No sorprende entonces que los trabajadores mexicanos
tengan, en su conjunto, un nivel de capacitación mediocre:
apenas el 19% es considerado nivel alto pero en el otro extremo

291
el 23.5 es bajo, situación que ha venido empeorando en los
últimos años (tabla 4).

Los salarios y la calidad del empleo

La estructura del mercado laboral está sustentada también en

un esquema de salarios bajos que ha imperado desde la crisis
de 1982. El primer indicador de lo anterior se refleja en el
comportamiento del salario mínimo legal, el cual ha conocido
una caída en términos reales de más del 70% desde 1977 a pesar
de un ligero aumento real después de 2014, de alrededor del 6
por ciento18.
Los salarios medios, en cambio, después de una caída
muy pronunciada en los años ochenta y noventa tuvieron una
recuperación a finales de esa última década y sobre todo en los
primeros años del siglo XXI. La recuperación de los salarios
medios y de la industria de la transformación sin embargo
no llegó a los niveles previos a la crisis de 1994. Peor aún, los
avances obtenidos a principios del siglo XXI se revertieron
después de 2008. Además, se perdieron los puestos de trabajo
mejor pagados que fueron sustituidos por empleos con una
menor remuneración. Actualmente, casi 70% de los asalariados
ganan hasta 3 veces el salario mínimo diario (SMD). En el otro
extremo, menos del 5% del total de los asalariados ganan más de
5 SMD (De la Garza, 2010; INEGI-ENOE, 2018).
Según el Informe 2018 de Coneval, el promedio anual del
salario de los trabajadores afiliados al IMSS aumentó en términos
reales entre 2000 y 2008, pero desde entonces hasta 2017 se ha
mantenido sin cambios (a precios constantes de agosto de 2017) .

18 Una revisión histórica de la evolución de los salarios mínimos y contractuales desde

principios del siglo XX se ofrece en Escobar, S. (2016); el último dato corresponde al
informe de Coneval (2018).

292
 Tabla 4. Niveles de Competencia de la fuerza de trabajo en México en los años 2000 y 2017 (en miles de personas
ocupadas y en %)

Total Nivel 3 (alto) Nivel 2 (medio) Nivel 1 (bajo) % Total %3 %2 %1

Total 2000 39 304 6931 25 559 6813 100.0 17.6 65.0 17.3
Total 2017 56040 10607 32 253 13179 100.0 18.9 57.6 23.5
Fuente: OIT, (2018)

293
 Incluso en las empresas más productivas y volcadas a la
exportación, como la automotriz, los trabajadores gozan de
salarios bajos y éstos no tienden a no aumentar, como los señala
Bloomberg (2017). Según este reporte, en 2014, la empresa
BMW logró negociar un contrato colectivo, incluso antes de que
empezara a operar la fábrica, con un salario inicial de un 1.10
dólares por hora y un salario máximo de 2.53 dólares para los
trabajadores de la línea de ensamblado. El reportaje agrega que
los obreros mexicanos ganan alrededor de una décima parte de
lo que ganan sus homólogos estadounidenses y no les alcanza
para el sostenimiento de sus familias (Bloomberg, 2017).
En resumen, la calidad del empleo ha empeorado a pesar de
una recuperación cuantitativa (tabla 5).
Según la tabla 5; elaborada por el BID; la calidad de los
empleos y la ocupación de México está en los últimos lugares en
América Latina, muy lejos de los punteros Uruguay, Chile, Brasil
y Argentina y pegado a los países vecinos de Centroamérica,
El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Las peores
calificaciones no están en el subíndice de cantidad sino en el de
calidad. En los rubros de informalidad y bajos salarios, México
está muy por debajo del promedio de AL.

Desigualdades

El bajo crecimiento económico, la debilidad de la oferta laboral

en los sectores más dinámicos y modernos, la precarización
general del empleo, la caída de la masa salarial y la debilidad
institucional han propiciado una mayor desigualdad y exclusión
laboral19.
Lo anterior se puede observar en la desigualdad entre

19 Mora Salas y Oliveira, 2010: 131. De manera más amplia, sobre la evolución de la
desigualdad y la pobreza en México y los retos sociales y políticos que ello implica, cfr.
Cordera, 2017.

294
 Tabla 5. Índice de mejores trabajos (BID)

América Año Desagregación Particip. Ocupación Subíndice Formalidad Salarios Subindice Indice
Latina (AL) y Laboral Cantidad suficiente calidad mejores
México trabajos
América 2015 total 76.96 71.29 74.13 33.51 46.72 40.11 57.12
Latina
México 2015 total 74.16 70.71 72.43 22.99 33.20 28.10 50.26
AL 2015 Mujeres 74.16 70.71 72.43 22.99 33.20 28.10 50.26
México 2015 Mujeres 55.87 53.94 54.91 16.63 23.04 19.83 37.37
AL 2015 Hombres 91.28 85.43 88.36 39.89 58.17 49.03 68.69
México 2015 Hombres 94.14 88.73 91.43 29.95 44.51 37.23 64.33

295
AL 2015 Jóvenes 76.53 64.25 70.39 22.39 32.46 27.43 48.91
México 2015 Jóvenes 74.31 68.05 71.18 15.36 17.79 16.57 43.88
AL 2015 Adultos 76.98 72.97 74.98 36.18 50.21 43.20 59.09
México 2015 Adultos 73.98 71.27 72.62 24.96 37.26 31.11 51.87
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), (2015).
regiones, entre los géneros (por una mayor precarización del
empleo en el caso de las mujeres) y desde luego en la relación
entre capital y trabajo.
Antes de la crisis de 1982, la participación de los salarios en
el PIB había llegado a poco más del 40% para luego caer en los
ochenta a menos del 30%. Se elevó poco más de esta cifra entre
finales del siglo XX y principios del XXI para luego caer otra vez
por la crisis mundial hasta alrededor del 27% (Samaniego, 2016).
Según el informe más reciente de Coneval, la masa salarial es
decir el monto total de las remuneraciones laborales que reciben
los hogares a nivel nacional (lo que incluye a trabajadores rurales
y urbanos) se mantuvo inamovible entre 2005 y 2017.
Mujeres
La desigualdad entre géneros se refleja en los índices de cantidad
y calidad. Las mujeres se han incorporado al mercado laboral
cada vez más en diversas ocupaciones pero la desigualdad sigue
siendo alta en relación con los hombres. Más grave aún, dado que
el modelo exportador, basado en bajos salarios y escasos empleos
de calidad, han llevado a los hogares a tratar de completar sus
ingresos con el trabajo de otros miembros de la familia, se ha
forzado a que las mujeres se ubiquen principalmente en el sector
servicios, en la economía informal, y en la industria maquiladora
por lo que esa incorporación se ha dado en condiciones cada
vez más precarias. Debe subrayarse también que las mujeres que
trabajan en el sector formal de la economía, aunque cuenten
con puestos de trabajo más estables, siguen sufriendo de
discriminación, diferencias salariales, y diversas agresiones a su
dignidad, como el acoso sexual, sin que éstas sean sancionadas
adecuadamente por la ley.

296
 Tabla 6. Participación en el mercado de trabajo de mujeres y
hombres: México 2017 (en % del total de cada género)

Mujeres Hombres
Tasa particip fuerza de trabajo /(PEA) 43.4 77.7
Ocupados/PEA 41.7 74.7
Asalariados total 36 64
Fuente: OIT, (2017).

A todo ello hay que destacar que la distribución del tiempo de

trabajo remunerado y no remunerado es desigual entre mujeres
y hombres. Este fenómeno ha persistido a través de los años, ya
que las mujeres destinan más tiempo al trabajo no remunerado
de los hogares. Como resultado de ello, además de las diferencias
salariales en empleos similares, las mujeres enfrentan serios
obstáculos para participar en el mercado laboral en igualdad de
condiciones que los hombres. En 2014, el valor del trabajo no
remunerado de las mujeres representó 24.2 por ciento del PIB
de México20.
Jóvenes
La desigualdad en el caso de los jóvenes se refleja en primer lugar
en la tasa de desocupación que era muchos más elevada, casi el
doble que el total (7.7 vs. 3.9) en 2016, aunque su participación
en la PEA sea inferior. Pero en comparación al promedio de AL,
los jóvenes mexicanos sufren especialmente por la informalidad
laboral y los magros salarios. En 2017, del total de personas
jóvenes ocupadas, 59.9% se encontraban en empleos informales
(Coneval, 2018).

20 Información de la Cuenta Satélite del Trabajo No Remunerado de los Hogares en México,

INEGI. Citado por Coneval (2018).

297
 Tabla 7. (en % respecto al total nacional)

Jóvenes Total
% PEA 44.2 59.7
Desocupación % 7.7 3.9
Fuente: Elaboración propia, (2018).

La situación laboral de la juventud ha sido una de las causas

más importantes de la migración, el aumento de la delincuencia, y
representa uno de los problemas sociales más importantes del país.
Pobreza laboral
La desigualdad ha ido acompañada también por una pobreza
laboral crónica. Según el informe de Coneval (2017), el ITLP-IS
(Índice de Tendencia Laboral de la Pobreza) aumentó de 0.85
antes de la crisis a más 1.10 para luego caer moderadamente hasta
poco menos de 1.05 a finales de 2016. Según el mismo estudio,
y para mayor precisión, el ingreso laboral per cápita registró una
pérdida real, con base en los precios de la canasta alimentaria,
de 26% entre principios de 2007 y el segundo semestre de 2016.
Por ello el porcentaje de población a nivel nacional con ingreso
laboral inferior al valor de la canasta alimentaria llegó a 41% en
el cuarto trimestre de 201721.
La persistencia de la pobreza en México está sin duda asociada
al rezago en la creación de empleos y a la baja calidad de la
ocupación. La estrategia ha recaído en la ejecución de programas
sociales de carácter asistencial, focalizados a ciertos grupos de la
población, y no se ha fomentado la creación de trabajos decentes
o de calidad. Sus resultados no han sido satisfactorios: el número
de mexicanos pobres ha seguido aumentando.

21 Según Coneval, el ITLP refleja el poder adquisitivo del ingreso laboral de los hogares en
relación a la canasta alimentaria. Si el ingreso laboral aumenta más que el valor de la canasta
alimentaria, el poder adquisitivo del hogar mejora y el ITLP-IS tiende a bajar. De forma
inversa, si el precio de los alimentos de la canasta alimentaria aumenta más que el ingreso
laboral, el poder adquisitivo empeora y el ITLP tiende a subir.

298
La dimensión regional

Según Coneval, con datos actualizados hasta 2016, el porcentaje

de personas que vivían en pobreza era mayor a la media nacional
(43.6%) en 15 entidades. Con base en lo anterior y tomando
como criterio la proximidad geográfica, podemos dibujar una
franja que abarca los estados de Michoacán, Guerrero, Oaxaca,
Chiapas, Morelos, Puebla, Veracruz, Tabasco, y Campeche
abarcando la costa del Pacifico y el Golfo, así como el centro
sur. Un territorio compuesto por nueve entidades. Si agregamos
a Quintana Roo y Yucatán22, el conjunto de esos once estados,
suman 25.5 millones de personas en pobreza, es decir el 48% del
total nacional. Tomando en cuenta sólo las personas en extrema
pobreza sumarían el 67% de todos los mexicanos que padecen
esta condición.
Hay desde luego otras entidades donde los niveles de pobreza
son elevados, sobre todo en el centro norte, pero podemos
decir que las once entidades mencionadas forman una porción
maciza y consistente del territorio nacional donde se concentra
la exclusión social. No es la única, pero si la más importante.
Dentro de esta franja hay ciudades prósperas y ramas industriales
dinámicas y de exportación. Pero en su conjunto la población
padece elevados índices de marginación y grandes carencias
sociales.
Las diferencias se hacen más visibles si observamos otras
regiones. Los estados donde el número de pobres es, según los
datos, proporcionalmente menor incluyen a: Baja California
Sur, Baja California, Sonora, Sinaloa, Chihuahua, Nuevo León
Aguascalientes, Ciudad de México, Jalisco y Querétaro: otras
11 entidades en donde podría decirse que se concentra la
modernización y los niveles de vida más altos. Aquí también hay

22 Como lo hace el Programa Regional de Desarrollo Sursureste 2014-2018 del gobierno de

Peña Nieto. Cfr. Diario Oficial de la Federación. Programa Regional de Desarrollo del Sur-
Sureste 2014 – 2018, (2014) Cfr. Ros, Jaime (2016), pp. 167-169

299
pobres, pero en un porcentaje relativamente menor que va del 14
al 31% según la entidad de que se trate.
Como señala el diagnóstico publicado en el Plan Sur Sureste,
a diferencia del resto del país, en la entidades de esta región, sus
habitantes se encuentran dispersos en zonas rurales pues casi la
mitad vive en localidades menores a 2,500 habitantes, mientras
que a nivel nacional sólo lo hace el 28%. Salvo excepciones,
aquí se presenta una insuficiente y deteriorada red carretera,
ferroviaria, marítima y aeroportuaria. En una palabra, la
infraestructura productiva es atrasada e insuficiente.
Asimismo, existen pocos motores económicos o polos de
desarrollo y éstos se reducen básicamente a la industria petrolera
y el turismo. La agricultura, salvo algunas excepciones, padece
en general, de bajos niveles de desarrollo, compuesta por
pequeños productores de baja rentabilidad. En otras actividades
también predominan las ocupaciones de escasa productividad.
Los servicios financieros y el acceso al crédito son muy limitados.
No es entonces sorprendente que este conjunto de entidades
tenga una baja participación en el PIB nacional: poco más del
20%, y que no existan suficientes empleos formales. De acuerdo
con el IMSS, apenas representan el 17% del total nacional.
Consecuentemente, en 8 estados de esta franja, el porcentaje de
población con ingresos laborales inferiores al costo de la canasta
alimentaria es de los más elevados del país y oscila entre 71 y el
49%, por encima de la media nacional (41%).
A todos los problemas mencionados, debe agregarse un
acceso deficiente a las instituciones públicas sanitarias, así como
bajos niveles de escolaridad. Lo mismo sucede con la vivienda y
los servicios esenciales que requieren las familias. En cobertura
de agua y drenaje, por ejemplo, esta región se encuentra por
debajo de la media nacional.
En síntesis, hay un patrón de desarrollo que ha convertido
a esta región en la menos productiva y la de mayor atraso.
Hasta ahora, el modelo de crecimiento imperante ha favorecido
300
principalmente a las industrias exportadoras de manufacturas,
marginando al resto de las actividades productivas23.

Políticas de protección y fomento al empleo

En varios países, los gobiernos han tratado de compensar los

efectos de la globalización y de las políticas neoliberales con
medidas destinadas a proteger el empleo y contener el desempleo.
Algunas de estas medidas vienen del viejo Estado de Bienestar
y se han conservado. Otras han buscado renovar las políticas
públicas y adaptarlas a las nuevas condiciones.
Vale la pena revisar, brevemente, el caso de América Latina.
En los años sesenta, en esta región, se entendía por política de
empleo simplemente el conjunto de medidas adoptadas con el fin
de elevar el ritmo de absorción de mano de obra en la economía.
Se pensaba que, con el tiempo, la tasa de desempleo sería cada
vez menor en la medida en que la economía fuera creciendo. De
acuerdo con esta perspectiva, las políticas de empleo deberían
dirigirse a lo que ahora llamamos el sector formal (Tokman, 2004).
Esta forma de ver las cosas respondía a un modelo económico
que crecía a ritmos aceptables. El crecimiento industrial en AL,
se consideró entonces, seguiría expandiéndose hasta absorber a
casi toda la mano de obra disponible.
En las últimas décadas, sin embargo, desde que se inició la
fase de inestabilidad y lento crecimiento en los años ochenta, se
ha hecho patente que tal visión resultó insuficiente. La debilidad
de la demanda de fuerza de trabajo y la generalización del
trabajo de baja calidad, dio lugar a una expansión muy acelerada
de la ocupación informal en el sector urbano. Frente a esta
nueva situación, las políticas de fomento al empleo deben ser
revisadas. Los esquemas de asistencia basados exclusivamente

23 Cfr. dos ensayos sobre el trabajo precario en distintas regiones del país que fueron elaborados
por: Barrón Pérez, María Antonieta (2013), y Cuchcatla Méndez, Cristina (2016)

301
en prestaciones económicas y transferencias han demostrado
ser insuficientes. De ahí la necesidad de renovar y fortalecer las
políticas de fomento activas y pasivas.
Como se recordará, esta clasificación surgió en Europa en
los años ochenta del siglo pasado ante la crisis de los modelos
tradicionales y el creciente desempleo estructural. Las políticas
activas buscan incidir directamente en la demanda de trabajo
mediante incentivos económicos y fiscales para que las empresas
realicen nuevas contrataciones o por lo menos para que mantengan
la plantilla laboral sin recortes. Adicionalmente, se han creado
programas de capacitación y servicios de intermediación entre el
empleador y el buscador de empleo (como las bolsas de trabajo).
Debe subrayarse que la capacitación es uno de los instrumentos
mejor evaluados por los gobiernos y los empleadores. Gracias a
ella, “el trabajador adquiere mayores competencias y se torna
más necesario, aporta más valor a la empresa y adquiere, por lo
tanto, mayor probabilidad de conservar su puesto de trabajo….
Ello contribuye a atenuar el efecto del ajuste sobre el desempleo”
(Tokman, 2004: 166).
El segundo tipo de políticas de fomento al empleo, llamadas
pasivas, ofrecen diversos apoyos al trabajador: subsidios al
desempleo; esquemas de retiro anticipado; y fondos individuales
de compensación. Una de las más importantes es el seguro de
desempleo, el cual ha sido considerado como uno de los pilares
principales de los estados benefactores: protege a los trabajadores
contra los peores efectos del desempleo y actúa al mismo tiempo
como un estabilizador macroeconómico pues mantiene aunque
sea a un nivel mínimo, la demanda efectiva de un sector de la
población trabajadora.
En AL se destina una baja proporción de recursos tanto a
las políticas laborales activas como a las pasivas, casi siete veces
menos que en la Unión Europea (UE) y seis veces menos que
el promedio de países de la OCDE. La UE ha destinado en las
últimas décadas, para políticas activas y pasivas, el 3.35% del PIB
302
y los países de la OCDE el 2.8%, lo que contrasta con lo que ha
sucedido en la región latinoamericana donde el gasto ha oscilado
entre el 0.3 y 0.4 % del PIB (Tokman, 2004). Dentro de este
panorama desolador destaca México que destina prácticamente
cero recursos a los programas de empleo, política que se ha
venido deteriorando en los últimos años.
Tabla 8. Gasto público como % del PIB destinado a
programas laborales en Chile y México

México - 2015 Chile - 2015

Administración y 0 0.03
Programas
Colocación 0 0.02
Capacitación 0.1-0 0.08
Incentivos empleadores 0 0
Creación empleos directos 0 0.05
Seguro desempleo 0 0.36
Total 0.01 0.53
Políticas activas 0.01 0.17
Políticas pasivas 0 0.36
Nota: 0 se refiere a nulo o menor al 0.005%.

Fuente: OECD, (2015)

Debilidad institucional

México presenta además una gran debilidad institucional,

manifiesta en una “cultura de inobservancia de la legislación
del trabajo” (Bensusán, 2015). Ello se refleja en una vigilancia
y aplicación de la ley por las autoridades del ramo (inspección
del trabajo) casi inexistente, pero también en la parcialidad,
morosidad y la corrupción endémica de la justicia laboral; el
registro de sindicatos y contratos bajo el consentimiento y
directriz de los gobiernos federal y estatales, anulando casi

303
totalmente la posibilidad de formar sindicatos independientes;
la continuidad de dirigentes electos antidemocráticamente en las
organizaciones gremiales; y, de manera destacada, la existencia
de los contratos de protección patronal24, el cáncer mayor que
corroe la vida laboral en México.
Todo ello explica por qué en el México laboral del siglo XXI
priva la simulación jurídica en materia de sindicatos y contratos
colectivos. Y también la casi indefensión del trabajador que no
cuenta con organizaciones, autoridades, ni tribunales de justicia
que lo apoyen.
De esta manera, los bajos salarios y la precarización del
empleo en México se han generalizado tanto en las industrias
grandes como pequeñas, en las grandes corporaciones y en los
establecimientos informales. En los micronegocios, como hemos
visto, por su atraso tecnológico y escasa inversión en acervos de
capital, mientras que en las primeras se impuso por medio de la
flexibilidad de las relaciones laborales “implícita en el cambio
tecnológico y explícita en las nuevas formas de organización
(del trabajo)” (De la Garza, 2010: 61), desde finales de los años
ochenta.

24 Los contratos colectivos de protección patronal son instrumentos jurídicos que se pactan
sin el conocimiento de los trabajadores entre un sindicato legalmente registrado y el
patrón o representante de la empresa. Contienen las prestaciones y derechos mínimos que
marca la ley y nunca son negociados con los representantes legítimos de los trabajadores.
Estos contratos simulan cumplir la ley, bajo la apariencia de que existe una organización
representativa de los trabajadores. Según algunos investigadores, 90% de los trabajadores
están contratados bajo este esquema ficticio (Bouzas & Gaitán, 2001; Bouzas, 2009).
Diversas organizaciones nacionales e internacionales han mostrado su preocupación y
repudio a estas negociaciones simuladas, como la Federación Internacional de Trabajadores
de las Industrias Metalúrgicas, la IndustriALL Global Union, y la Organización Regional
Interamericana de Trabajadores (ORIT). La OIT analizó las quejas (caso 2694 México)
e informó que “en agosto de 2013 se llevó a cabo una reunión entre la Confederación
Sindical Internacional (CSI) y el Gobierno, en las que el Gobierno reconoció que existen los
contratos de protección, pero señaló que no tienen el carácter de un instrumento legítimo
dentro de la ley. El Gobierno se comprometió a dialogar con los sindicatos para buscar
una solución al respecto y para tomar medidas para ratificar el Convenio sobre el derecho
de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98)”. Esto último no ha sucedido
y las prácticas de negociación laboral simuladas continúan afectando a la mayoría de los
trabajadores.

304
 Mantener un régimen de ficción en el mundo laboral está
provocando un alto costo social y representa un importante
déficit democrático. La inexistencia de sindicatos representativos
acentúa la asimetría del poder entre patrones y trabajadores y
provoca una ausencia de interlocución entre los empleados, los
empleadores y el Estado. En México no existe diálogo social y el
malestar laboral no puede expresarse, ni hay quien lo escuche.

Conclusiones

El empleo es uno de los problemas más acuciantes y complejos

del mundo del siglo XXI. La liberación de los mercados ha
impuesto un modelo laboral que ha tenido efectos diversos en el
orbe. Aunque en el proceso de globalización ha habido ganadores
y perdedores25, en todo el mundo se han propagado diversas
formas de empleo de mala calidad. Este deterioro se explica por la
nuevas formas de contratación aprovechando, en algunos casos,
sobre todo en los países desarrollados, las nuevas tecnologías
de la información. En países en desarrollo como México se ha
conocido un desempleo crónico que ha encontrado salida en
la migración y la economía informal, aunque también padecen
nuevas formas de empleo precario y ocupaciones vulnerables. La
desigualdad creciente: una inusitada concentración del ingreso
en un minoría muy reducida no podría explicarse tampoco al
margen de las condiciones laborales que han sido aprovechadas
por los grandes consorcios multinacionales y los beneficiarios del
libre comercio de mercancías, servicios y capitales.
Esta situación ha provocado manifestaciones de descontento
social muy variadas y el surgimiento de tendencias políticas
de diverso signo. El malestar con la democracia y los sistemas

25 Milanovic (2017), p. 31, afirma que los beneficiarios de la globalización, además de las
personas más ricas del planeta, han sido también amplios grupos de ”personas de las
economías asiáticas emergentes, principalmente de China, India, Tailandia, Vietnam e
Indonesia”, que vieron aumentar su ingreso per cápita y sus salarios reales.

305
políticos tradicionales se explican en la medida en que éstos no
han sabido dar respuesta a los problemas del nuevo siglo, sobre
todo la escasez y mala calidad de los empleos, y la desigualdad
en los ingresos y las condiciones de trabajo. Han surgido así
posiciones extremistas de derecha y al mismo tiempo nuevas
expresiones sociales y políticas que buscan reformas encaminadas
a construir una nueva globalización y a detener la incertidumbre,
el desempleo y la falta de protección laboral.
México forma parte de este panorama mundial con sus
propias características. En nuestro caso, el problema del empleo
radica tanto en su cantidad como en su calidad. Ello obedece a
diversas razones: en primer lugar por la forma en que nuestro país
se ha insertado en el mercado mundial, a través de la exportación
de manufacturas y los tratados comerciales, fundamentalmente
el TLCAN. Junto a ello, se desplegado un manejo de la economía
y de las políticas laborales que han buscado atraer inversiones
con base en una deterioro constante y sistemático de la calidad
del empleo. También ha contribuido la debilidad de las
instituciones públicas y la ausencia de organizaciones sindicales
representativas.
Para hacer frente a esta situación se requiere, como lo manda
el orden legal vigente, poner en el centro de las políticas públicas
el fomento y la protección del empleo decente, digno o de
calidad y, en consonancia con lo anterior, llevar a la práctica un
plan integral que incluya, entro otros, los siguientes aspectos:
a) Un nuevo curso de desarrollo económico26 que, en síntesis,
enrumbe al país hacia un mayor crecimiento económico
basado en la inversión pública en infraestructura y una
mayor regulación de las políticas sociales para mejorar la
distribución del ingreso y los niveles de salud, educación,
vivienda y servicios públicos. Especial atención deberá
ponerse en la necesidad de superar la desigualdad regional.

26 Los documentos y textos del GNCD disponibles en nuevocursodedesarrollo.unam.mx.

306
 b) Una política laboral que se apoye en tres ejes : un
fortalecimiento de las funciones institucionales como
la inspección del trabajo; una política de fomento
al empleo basada en políticas activas y pasivas,
con recursos, tecnología y medidas adecuadas a la
realidad laboral; y que el gobierno asuma un nuevo
papel de facilitador del diálogo social para fortalecer
la bilateralidad contractual. Esto último significa que
debe abandonar la función que tradicionalmente ha
jugado, consistente en apoyar y proteger a dirigentes
y grupos sindicales no representativos, y en hacer caso
omiso de su obligación de hacer cumplir la ley para
tratar de satisfacer a los empleadores y dar la apariencia
de una paz laboral absoluta.

c) Un fortalecimiento de la legislación laboral encaminada

a mejorar la justicia laboral y la libertad sindical. Un
paso alentador en este sentido fueron las reformas
constitucionales de febrero de 2017,27 pero éstas no
han concluido en las reformas correspondientes a
los ordenamientos secundarios, particularmente la

27 El 24 de febrero de 2017 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma

constitucional más importante en materia laboral desde 1917. Una reforma que cambia
sustancialmente aspectos centrales: primero, la justicia laboral (aunque únicamente para los
trabajadores del sector privado), eliminando las juntas de conciliación y arbitraje tripartitas
que ahora estará a cargo de tribunales laborales locales y federales del Poder Judicial que
deberán actuar bajo los principios de “legalidad, imparcialidad, trasparencia, autonomía e
independencia”. En segundo lugar, se crea una nueva institución para el registro de todos
los sindicatos y los contratos colectivos, un organismo descentralizado que tendrá “plena
autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión” y operará bajo los
principios de “certeza, independencia, legalidad, imparcialidad, confiabilidad, eficacia,
objetividad, profesionalismo, transparencia y publicidad”. Finalmente, para la resolución
de conflictos entre sindicatos, la elección de dirigentes y, muy importante, para solicitar
la firma de un contrato colectivo, se requerirá el voto de los trabajadores “personal, libre
y secreto”. Sin embargo, hasta el momento de redactar este escrito, el Congreso de la
Unión no había llevado a cabo las reformas a la Ley Federal del Trabajo que permitirían
implementar los mandamientos constitucionales. Ello ha provocado ya un vació legal y
llevará, necesariamente, a retrasar su cumplimiento. Pero aún, la Cámara de Senadores
había recibido un proyecto de dictamen elaborado por una parte del grupo parlamentario
del PRI que contradecía los avances de la reforma constitucional. Hay pues, en estos
momentos, una gran incertidumbre sobre el futuro de las nuevas instituciones del trabajo.

307
 Ley Federal del Trabajo. El Congreso debe también
revisar y proponer nuevas disposiciones legales y
las previsiones presupuestales necesarias para la
protección de los trabajadores informales, precarios
y vulnerables, así como de otras formas de trabajo no
pagadas, lo que supone por ejemplo el reconocimiento
del trabajo de cuidado de personas, tal como lo hizo
ya la Constitución de la Ciudad de México aprobada
recientemente. Entre otros temas, es necesario volver a
poner en la mesa de los debates del Congreso el seguro
de desempleo, pero también otras propuestas como
la renta básica universal. También merecen revisarse
los mecanismos institucionales de decisión del salario
mínimo legal.28 Un tema aparte, que no se ha tocado
en este ensayo, se refiere a la necesidad ineludible de
ajustar o reemplazar el sistema pensiones contributivo
vigente, impuesto desde 1995.

d) Un diálogo social inclusivo y transparente que permita

un acuerdo fundamental para ponerle tiempo y plazos
a las reformas necesarias, tanto de las políticas públicas
como de la legislación laboral. Por ejemplo, y de
manera urgente, el aumento del salario mínimo legal,
de tal manera que en un plazo relativamente corto
alcance el monto suficiente para adquirir la canasta
alimentaria y no alimentaria. Para que este diálogo social
tenga efectos positivos se requiere la participación de
organizaciones representativas de los trabajadores y
empleadores.

28 En otro ensayo he considerado la conveniencia de que sea el Congreso de la Unión y no una

comisión tripartita o la decisión unilateral del Ejecutivo el encargado de definir los salarios
mínimos legales. Cfr. Escobar, Saúl (2016).

308
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316
 Las violencias y la Cuestión Social

Mario Luis Fuentes

Violencias, en plural

Las violencias se han instalado como una lacerante realidad

cotidiana en todo el territorio nacional. Sus magnitudes, nunca
antes vistas durante los últimos años, inundan todos los ámbitos
del mundo social.
La narrativa que ha predominado es que esta espiral de
violencia es el resultado de la “guerra contra el narcotráfico”,
iniciada hace ya una década en la administración del ex presidente
Felipe Calderón. Lo que en este texto se plantea es que resulta
indispensable confrontar esta tesis, reconociendo que lo que se
está enfrentando es una compleja trama de múltiples y diversos
fenómenos violentos que inciden entre sí y que afectan de forma
simultánea a individuos, estructuras sociales e instituciones, y no
un único y unívoco fenómeno, pues cada uno de ellos supone
una naturaleza y complejidad particular.
Desde esa perspectiva, habría que iniciar señalando que si
bien es cierto que los datos apuntan a un incremento inédito
en la incidencia de delitos asociados directamente con el crimen
organizado así como con la política de seguridad puesta en marcha
para enfrentarlos a partir de 2008, también es posible observar
que otras violencias han tenido incrementos significativos a partir
del mismo año o comportamientos prácticamente inerciales, lo

317
que se traduce en que su presencia no cede. Estas otras violencias
se hacen observables en delitos varios, sobre todo del fuero
común1, así como en indicadores relativos a prácticas y actitudes
violentas que han sido documentados en los últimos años con
cada vez mayor frecuencia.
Al respecto, debe señalarse que si bien los conceptos de
“violencia” y “delito” hacen referencia a cosas distintas, en este
texto se presentan datos sobre todo de delitos que implican
alguna forma de violencia en tanto que esta es una forma de hacer
observable (de aproximar) la problemática relativa al caudal de
violencias que se enfrentan hoy, desde el reconocimiento de que
éstas constituyen un fenómeno amplio y que abarca muchas
otras expresiones además de los delitos a los que aquí se hace
referencia.
En la figura 1 se hace una propuesta de agrupación de
las diversas violencias que se observan en todo el país, con el
propósito de dar cuenta de su diversidad y multiplicidad.

1 Entre 1997 y hasta 2017, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pública (SESNSP) registró datos sobre incidencia delictiva del fuero común en diez
“modalidades” de delitos: homicidios, delitos sexuales (violación), privación de la libertad
(secuestro), lesiones, delitos patrimoniales, robo común, robo de ganado (abigeato), robo
en carreteras, robo en instituciones bancarias y otros delitos (amenazas, estupro, “otros
sexuales” y “otros delitos”). Con base en una nueva metodología, en diciembre de 2017, el
SESNSP dio a conocer un nuevo y más detallado registro de incidencia delictiva del fuero
común, el cual ofrece datos a partir del 2015 sobre 40 tipos de delitos, siendo algunos de los
más importantes el homicidio, feminicidio, violación (simple y equiparada), abuso sexual,
acoso sexual, trata de personas, tráfico de menores, violencia, familiar, robo (en diferentes
variantes) y extorsión. (SESNSP, 1997-2017), (Segob, 2018a)

318
 Figura 1. Violencias en México

I) Homicidio (doloso y culposo),

Asociadas desaparición forzada, fosas
con el crimen clandestinas
organizado II) Extorsión, secuestro, tráficos
ilícitos, trata de personas, huachicol
Violencias Múltiples y Simultáneas

No Homicidio sin relación con el crimen

necesariamente organizado, robo (con violencia y
asociadas sin violencia) en todas sus variantes;
con el crimen accidentes, feminicidios, trata de
organizado personas, accidentes

Las que Violencia en las relaciones de pareja

ocurren en (feminicidio), violencia familiar,
ámbitos violencia autoinflingida, suicidio
privados

Derivadas de Linchamiento, turbas, conflictos

la conflictivdad vecinales
social

Fuente: Elaboración propia, (2018).

En la primera clasificación se agrupan las violencias asociadas

con el crimen organizado, mismas que pueden subdividirse
en dos grandes grupos: en el primero se encontrarían aquellas
expresadas en delitos cometidos por el crimen organizado
así como las resultantes de la política de combate al mismo
puesta en marcha por el gobierno federal y que ha detonado
una cruenta reacción por parte de los grupos criminales; y en
el segundo, aquellas asociadas a una posible “diversificación”
de las actividades ilícitas que estos llevan a cabo derivada de
la creciente competencia entre sí y “nuevos” grupos criminales
que han surgido a partir de la fractura de los grandes cárteles
(Institute for Economics and Peace, 2018).
319
 Por ello, en el primer grupo de esta clasificación se incluye
a los homicidios, reconociendo que, a pesar de que pueden
tener diversas causas, en su gran mayoría están relacionados
con la confrontación entre el gobierno y los grupos del crimen
organizado, así como la lucha entre estos últimos, tal como
Eduardo Guerrero lo ha documentado a lo largo de la última
década2; con base en el mismo criterio, se incluyen también
en esta clasificación a las desapariciones y los desplazamientos
forzados, así como a las extorsiones.
La evidencia muestra que las magnitudes de estas violencias
en el país son inéditas: de acuerdo con los registros oficiales
del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pública (SESNSP), los homicidios (tanto dolosos como culposos)
se han incrementado en un 62% durante los últimos 10 años,
pasando de 25 mil 133 en el 2007 a 40 mil 759 en 2017, sumando
un total de 369 mil 145 homicidios en este periodo (101 cada día,
en promedio) y siendo el año 2017 el que – hasta ahora – mayor
número de ellos ha registrado desde 19973 con un total de 29 mil
homicidios culposos registrados (SESNSP, 1997 – 2017).
Respecto de las desapariciones forzadas, de acuerdo con el
Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas de
la Secretaría de Gobernación (Segob), hay alrededor de 34 mil
268 personas desparecidas en el país (Segob, 2018b); se sabe,
además, de la existencia de 1 mil 143 fosas clandestinas en todo el
país, de las cuales se han exhumado 3 mil 230 cadáveres; siendo
los estados con mayor número de fosas localizadas Guerrero
con 195; Nuevo León con 191; Veracruz con 191; Zacatecas
con 83; Coahuila con 51; Colima con 35; San Luis Potosí con
34; Durango con 18; Jalisco con 17 y Sonora con 12. (Comisión

2 Eduardo Guerrero ha llevado a cabo sendos análisis sobre el incremento de la violencia

criminal registrado a lo largo de la última década. Véase, por ejemplo: Guerrero, E. (2017)
“Un decenio de violencia”. Nexos, 1 de enero de 2017. Disponible en: https://www.nexos.
com.mx/?p=30923 y Guerrero, E. (2018) “La segunda ola de violencia”. Nexos, 1 de abril
de 2018. Disponible en: https://www.nexos.com.mx/?p=36947.

3 Éste año suele tomarse como referencia porque durante el mismo se creó el SESNSP.

320
Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), 2016).
Aunado a ello, durante 2016 – último año para el cual se
cuenta con información – se registraron 7 millones y medio de
delitos de extorsión reportados por personas mayores de 18 años
(Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI, 2017a); y
de acuerdo con la CNDH, alrededor de 35 mil personas en todo
el país se encuentran desplazadas del lugar que otrora fuera su
hogar a causa de la violencia4, enfrentando diversas violencias
y violaciones a sus derechos humanos, inmersos así en una
vulnerabilidad permanente (CNDH, 2016).
Con estas cifras, México es considerado ya como uno de
los países más violentos entre los que no tienen conflictos
bélicos civiles o internacionales, y en el que las violaciones y
el incumplimiento de los Derechos Humanos son prácticas
generalizadas: la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) lo ha señalado como el país
con el nivel más bajo de seguridad entre todos los países
miembros (OCDE, 2018); Amnistía Internacional, afirma que
las detenciones arbitrarias, las desapariciones forzadas y la
tortura, se llevan a cabo en todo el territorio nacional (Amnistía
Internacional México, 2018); y documentos como el Informe
sobre Conflictos Armados 2017, consideran necesario plantear
la posibilidad de incorporar el caso mexicano como un tipo de
conflicto armado no internacional al haber una situación de
violencia armada prolongada entre el Estado y distintos grupos
dentro del territorio nacional, es decir, los grupos dedicados
al crimen organizado, específicamente los cárteles de Sinaloa
y Jalisco Nueva Generación, cuestión que ha derivado en un
una larga lucha por el control territorial, el aumento del poder
armamentístico, un creciente impacto directo y “colateral” en la
población civil así como en el número de personas desplazadas
internas (Bellal, 2018)

4 En 2016, el mismo Organismo estimaba la cifra en un total de 90 mil personas desplazadas

a causa de la violencia (CNDH, 2016).

321
 En el segundo grupo considerado dentro de esta primera
clasificación, se incorporan los delitos de trata de personas5, el
tráfico ilícito de personas y el “huachicoleo”, actividades que
los grupos de crimen organizado habrían comenzado a llevar
a cabo en un contexto de brutal competencia entre sí. Para el
primero de ellos, entre 2015 y el primer trimestre de 2018 se han
contabilizado, un total de 1 mil 128 casos; 480 para el segundo;
y un incremento estimado de 38% en la existencia de tomas
clandestinas de combustible en los tres primeros meses de 2018.
Es innegable que las magnitudes de estas violencias son de
verdadero horror, sin embargo, la concentración de la narrativa
y atención gubernamental en ellas ha derivado en la invisibilidad
de las otras violencias, cuyas dimensiones no son menores.
Siguiendo la clasificación de las violencias antes propuesta, en
lo relativo a aquellas que no necesariamente están asociadas con
el crimen organizado, el robo, en sus diferentes variantes, sería
la más emblemática y común, tal como lo muestra la Encuesta
Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública
(ENVIPE) 2017, el cual ha tenido un incremento equivalente al
42% en los últimos 10 años (INEGI, 2018a).
Asimismo, los datos del SESNSP, apuntan a que en 2017,
el número total de denuncias de este delito en sus diferentes
variantes6 ascendió a 719 mil 908, cifra que, en promedio, implica
la ocurrencia de más de uno por minuto (1.3 delitos). En números

5 La trata de personas es un delito que, como lo señala la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (ONUDD), puede ser cometido tanto por personas organizadas
con el propósito de cometerlo (el crimen organizado) como por tratantes que delinquen sin
pertenecer a algún grupo delictivo. (ONUDD, 2014)

6 El SNSP, en la metodología de registro utilizada hasta el 2017, identificaba cuatro grandes

categorías de robos: robo común, robo de ganado, robo en carreteras y a instituciones
bancarias; dentro del robo común, hacía cinco sub clasificaciones: a casa – habitación,
a negocio, a transeúntes, transportistas y de vehículos. En la nueva metodología de
registro y para la que aporta datos a partir de 2015, identifica trece clasificaciones: a casa
habitación, institución bancaria, negocio, transeúnte en espacio abierto, transeúnte en vía
pública, transportista, de autopartes, de ganado, de vehículo automotor, de maquinaria, en
transporte individual, en transporte público colectivo y en transporte público individual.
En ambas metodologías aporta datos de robos con y sin violencia.

322
absolutos, entre 2015 y 2017 se denunció un total de 1.9 millones
de robos. Como se muestra en el gráfico 1, el robo común tanto
con como sin violencia se ha incrementado de forma alarmante
en relación con la incidencia de ambos en el año 2002, lo cual
precisa ser leído a la luz de la “cifra negra”7 de este delito que, de
acuerdo con la ENVIPE 2016, en ese año fue de 93.7%, es decir,
que de cada 100 robos, apenas seis fueron denunciados, lo que
equivaldría a una incidencia real aproximada de 30.15 millones
de robos en este periodo.
Entre las distintas formas de robo, y como se observa en el
gráfico 1, es el que se lleva a carreteras el que en mayor medida
se ha incrementado entre 2002 y 2017, pasando de 962 casos
denunciados en el primer año a 4 mil 546 en el segundo. Un
delito relacionado con estas violencias son los denominados
“delitos patrimoniales”8 los cuales, como se observa en el misma
gráfico, presentan prácticamente los mismos niveles que en el
año 2000, con una reducción de apenas 20 mil 833 (SESNSP,
1997-2017).

7 Delitos en los que no hay denuncia o averiguación previa.

8 El SESNSP, a partir de la metodología que usó hasta diciembre de 2017, para el registro de
los delitos del fuero común, clasificaba dentro de esta categoría a cinco delitos: abuso de
confianza, daño en propiedad extorsión, fraude y despojo (con y sin violencia).

323
 Gráfico 1. Incremento de delitos patrimoniales, robo común y
en carretera (2002 – 2017)

Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de incidencia delictiva del fuero
común 1997 – 2017, (SESNSP, 1997-2017).

En el tercero de los grupos de la clasificación propuesta se

encuentran las violencias que ocurren en ámbitos privados, es
decir entre las relaciones interpersonales, en el hogar o bien
aquella que las personas ejercen contra sí mismas.
Entre ellas se encuentra la violencia que se ejerce en contra de
las mujeres9 en las relaciones de pareja y al interior de los hogares,
ya sea por parte de sus parejas o de algún otro agresor. Los datos
disponibles a partir de la más reciente Encuesta Nacional de
la Dinámica al Interior de los Hogares (ENDIREH) 2016,
permiten sostener que se trata de una violencia que no sólo
persiste en todo el país, sino que se mantiene en los mismos
niveles desde hace, al menos, 10 años, incrementándose incluso
en algunas de sus “modalidades”, como la violencia física, que
tuvo un alarmante incremento de 10 puntos porcentuales entre
2006 y 2016 (INEGI, 2017a).

9 Las violencias que se ejercen contra las mujeres en muchas ocasiones no son denunciadas,
por lo que el problema puede tener mayor magnitud de la que los datos muestran.

324
 Como se observa en el gráfico 2, de acuerdo con la ENDIREH
2016, en ese año más de seis de cada 10 mujeres habían sufrido
algún tipo de violencia (física, sexual, emocional y económica
– patrimonial) por parte de su pareja o de algún otro agresor,
manteniendo prácticamente el mismo nivel que en el 2006,
primer año en el que se realizó esta encuesta10.
Gráfico 2. Porcentaje de mujeres que han sufrido algún tipo
de violencia en el hogar, perpetrada por su pareja o algún otro
agresor (2006 – 2016)

Fuente: Elaboración propia con base en INEGI (2017a).

El mismo gráfico muestra que la violencia sexual es la

segunda con mayor incidencia después de la violencia emocional.
Se trata de una de las violencias que en mayor medida daña
a quienes la sufren, en su gran mayoría mujeres (Comisión
Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), 2016), tanto física
como psicológicamente. Para Juan Ramón de la Fuente, es un
fenómeno más grave de lo que se ha estimado, al ser, en muchos
casos parte de las “armas de guerra”, y agrega: “es una de las
heridas invisibles con mayor impacto en la salud mental de las
víctimas”. Los datos del SESNSP dan cuenta de que tan sólo
entre los años 2015 y 2017 hubo 39 mil 201 denuncias por el
delito de violación, 31 mil 843 de ellas fueron por “violación

10 Es necesario precisar que, pese a lo que esta encuesta permite dimensionar, tiene una
limitante mayor: da cuenta de datos relativos solamente a las mujeres de 15 años y más.

325
simple” (35 diarias) y 7 mil 358 por “violación equiparada”11.
Entre ambos años se registró un incremento de casi el 7% en la
incidencia de este delito, que se tradujo en 865 denuncias más en
2017 que en 2015.
En el extremo de la violencia ejercida contra las mujeres se
encuentran los feminicidios. De acuerdo con el recientemente
actualizado informe: La violencia feminicida en México:
aproximaciones y tendencias 1985-2016, publicado en marzo de
2018 por ONU Mujeres, la Segob y el Instituto Nacional de las
Mujeres (Inmujeres), en este periodo se contabilizó un total de
52 mil 210 defunciones femeninas con presunción de homicidio
(DFPH), es decir, 1 mil 631 muertes en promedio cada año (o
bien una cada seis horas) cuyo causal fundamental fueron razones
de género, al perpetrarse con “dolo misógino” por el hecho de
ser mujeres. Es tan revelador como preocupante el dato sobre el
nuevo repunte de las DFPH registrado en 2016 con una tasa de
35.6 frente a una de 30.3 en 2015 y de 29.4 en 2014 (gráfico 3).
(ONU Mujeres, Segob e Inmujeres, 2018)
El suicidio, como el extremo de la violencia autoinflingida,
requiere analizarse a profundidad, sobre todo en el contexto de
un progresivo deterioro en la salud mental de una importante
población de la población y de una generalización de las
violencias. Como se observa en el gráfico 4, los datos del INEGI
dan cuenta de un incremento de prácticamente 230% en los
últimos 30 años, pasando de 1 mil 941 en 1990 a 6 mil 370 en
2016 (INEGI, 2017a).

11 El Código Penal Federal tipifica al delito de violación como la violencia física o moral
en la que se realiza “cópula con persona de cualquier sexo” entendiéndose por cópula a
la introducción del miembro viril en el cuerpo de la víctima por vía vaginal, anal u oral,
independientemente de su sexo. La violación equiparada implica la introducción por vía
vaginal o anal cualquier elemento o instrumento distinto al miembro viril, por medio de la
violencia física o moral, sea cual fuere el sexo del ofendido (Código Penal Federal, 07-04-17,
artículo 256)

326
 Gráfico 3. Evolución de la tasa nacional y el número absoluto
de Defunciones Femeninas con Presunción de Homicidio
(DFPH) (1985-2016)

Fuente: Tomada de ONU Mujeres, Segob, Inmujeres (2018). La violencia feminicida en

México: aproximaciones y tendencias 1985-2016. México: Autores.

Gráfico 4. Defunciones por suicidios (1990 – 2016)

Fuente: Estadísticas de mortalidad, registros administrativos, INEGI, 2017.

Por otro lado, sobre las aquí denominadas violencias

derivadas de la conflictividad social, se asume que se trata
de violencias que implican una aún mayor dificultad para su
medición, al estar asociadas con el malestar social, el cual
puede derivar tanto en manifestaciones pacíficas como en actos
sumamente violentos, como los ocurridos a finales de 2016 en el
municipio de Nochixtlán, Oaxaca.
327
 Una de las violencias que podría formar parte de este
subgrupo, es la expresada en los linchamientos, y que
constituiría la manifestación extrema del malestar social. Hans-
Magnus Enzensberger postula el concepto de “guerra civil
molecular” para describir cómo en una sociedad agraviada por
las desigualdades, las frustraciones e injusticias de toda índole,
se llega a este grado de violencia con el propósito de reivindicar
la situación que las genera (Enzensberger, 1994).
Si bien, no existen estadísticas oficiales respecto de la
incidencia de este fenómeno, algunos análisis realizados con
base en seguimientos periodísticos, dan cuenta de la ocurrencia
de alrededor de 200 linchamientos entre 1994 y 2014, lo cual
equivaldría a una incidencia de un linchamiento cada seis
semanas durante este periodo (Rodríguez, 2012; Rodríguez &
Veloz, 2014).
Se trata, sin duda, de dimensiones de la mayor relevancia
para la Cuestión Social, porque lo que están generando es una
agudización del ya de por sí profundo deterioro de las condiciones
en las que viven miles de millones de personas en todo el país,
lo cual está originando fracturas en ámbitos humanos que son
difíciles de percibir a través, incluso, de los más finos análisis
estadísticos: miedo, angustia, soledad, furia, y la lista podría
continuar.
Lo más alarmante es que el daño que este caudal de
violencias está generando a su paso no ha sabido dimensionarse;
tal como Juan Ramón de la Fuente lo ha advertido, el efecto de
las violencias y la criminalidad traducido en un daño profundo
al tejido social es mayor; y hoy, como nunca, nos acecha (De la
Fuente, 2018).
El cúmulo de violencias anteriormente descrito impone la
necesidad de preguntarse si no debieran ser asumidas como
parte de la Cuestión Social, al ser uno de los problemas de
mayor gravedad que enfrenta el Estado mexicano, junto con
la desigualdad, la pobreza, la discriminación, y la exclusión,
328
reconociéndolos a todos como fenómenos integrados entre sí en
un Espacio Social que también está siendo afectado por ellas.
De ahí que en este texto se plantee la necesidad de reconocer
y dimensionar cómo las violencias están incidiendo en el mundo
social: por un lado, en la Cuestión Social, desde el reconocimiento
de dos elementos: el deterioro que están generando en la política
social que se ha implementado para resolverla y que en sí misma
ha mostrado ser insuficiente, así como la visible urgencia de
prevenir y proteger a toda la población de las violencias, y a las
víctimas de éstas; y por otro lado, en el Espacio Social, la forma
en la que éste se configura y la consecuente incidencia en los
individuos, instituciones y estructuras.

Efectos de las violencias en la Cuestión Social

En este texto se entiende por Cuestión Social a aquellas

problemáticas que se asumen, desde el Estado, como las que
requieren de su intervención para ser atendidas y resueltas. Una
vez identificada y definida, se da paso a un proceso de diseño
e implementación de una política social dirigida a enfrentar las
problemáticas que constituyen la Cuestión Social.
Es necesario asumir que la actual magnitud de las violencias
precisa repensar la Cuestión Social en el país y la política social
que se ha diseñado para enfrentarla.

a) La política social frente a las violencias

La política social constituye el conjunto de intervenciones
públicas dirigidas, desde el Estado, a la resolución de los
problemas sociales que conforman la Cuestión Social que se
asume desde la visión de poder de quien gobierna. En México, la
actual política social puede ser comprendida como las acciones
llevadas a cabo por los sectores de educación, salud, alimentación

329
y seguridad social, aunadas a las acciones focalizadas y dirigidas
a los diversos grupos vulnerables identificados en el país (niños,
adultos mayores, personas con discapacidad), y que se sintetizan
en el paradigma del “combate a la pobreza” a través de la
construcción de capital humano.
Hoy, las violencias están amenazando la operación de esta
política social y los distintos programas y estrategias que la
conforman; la evidencia da cuenta de cada vez más casos de
operadores, pero también de servidores públicos del Estado, como
profesores o médicos, que frente a las amenazas que las violencias
implican para la realización de sus trabajos se ven obligados a
abandonar los lugares en los que deben realizar sus tareas.
El robo en carreteras, que se incrementó en más de 200%
durante los últimos quince años, implica una permanente amenaza
para quienes transportan toda clase de recursos relacionados con
el abasto para todos los programas de todos los sectores de la
política social, así como aquellos focalizados, como Prospera,
Diconsa y Procampo, así como para los servidores públicos
que tienen el mandato de operar estos programas y que están
asignados a zonas geográficas con severos índices delictivos.
Esto aunado a la situación que se vive en municipios enteros
calificados como los “más violentos” o “inseguros” del país. En
2015, el índice de “Las Ciudades más habitables de México”,
realizado por el Gabinete de Comunicación Estratégica
(GCE), señalaba a Ecatepec, Naucalpan (Estado de México)
y Chilpancingo de los Bravo (Guerrero) como los tres peores
municipios para vivir, al ser en ese año los municipios con mayor
tasa de incidencia delictiva en el país (GCE, 2016) . En febrero de
2018, el Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y Justicia
Penal, A.C. (CCSPyJP), dio a conocer un estudio en el cual señala
una “reconfiguración del mapa de la violencia en México”, y en
el cual son los municipios de Tecomán y Manzanillo, en Colima,
y el de Chilapa de Álvarez, en Guerrero, los tres municipios con
mayor índice de violencia municipal en 2017 (CCSPyJP, 2018).
330
 También son notables situaciones como la que ocurre en
el municipio de Tancítaro, Michoacán, en el que el Estado ha
dejado de tener el control sobre funciones que deberían ser su
monopolio, como la seguridad pública – ahora en manos de
grupos de auto defensa armados – así como de “nuevos arreglos”
entre los habitantes del mismo, dando lugar a territorios sobre
los que se ha insinuado, incluso, una “secesión” respecto del
Estado mexicano12; situación que se agrava frente a la existencia
de territorios controlados en su totalidad por el crimen
organizado, a cuya “anuencia” está sometida toda acción pública
y gubernamental, incluyendo la política social.
Otro caso alarmante es el de los entrevistadores del INEGI,
quienes debido a las circunstancias de riesgo que prevalecen en
algunas localidades no pueden acceder a ellas y llevar a cabo
su labor debido tanto a impedimentos físicos de los territorios
como a entornos violentos; así se señala en los resultados de
la Encuesta Intercensal 2015 respecto de once municipios en
cuatro entidades federativas distintas: Buenaventura, Carichí,
Santa Isabel, Temosáchic y Urique en Chihuahua; Matías Romero
Avendaño, San Francisco Chindúa, Santa María Chimalapa
y Santa María Petepa en Oaxaca; San Nicolás de los Ranchos
en Puebla; y General Plutarco Elías Calles en Sonora. (INEGI,
2016a)
Se está, entonces, frente a un escenario en el que los
problemas de calidad, disponibilidad, cobertura y calidad que
históricamente han caracterizado a los servicios públicos, están
agudizándose en entornos violentos en los que los programas
simplemente no pueden operar, limitando aún más el alcance
de una política social concentrada en la construcción de capital
humano.

12 Véase el reportaje del New York Times “La “secesión” de pueblos mexicanos ante la
desconfianza en el Estado”, publicado el 8 de enero de 2018 en su versión en español, por
Max Fisher, Amanda Taub y Dalia Martínez. Disponible en: https://nyti.ms/2vbPEWJ

331
b) Las víctimas y la Cuestión Social
Sin tener un registro exacto de las víctimas de las múltiples
violencias que hay en el país, es posible pensar que suman varios
cientos de miles, si se considera también entre ellas a las que
podrían llamarse “víctimas indirectas”: hijos huérfanos; padres
que pierden a sus hijos; esposas y esposos viudos; familias enteras
que se ven envueltos en una absoluta desestructuración.
De acuerdo con Clara Jusidman, las víctimas de las violencias
constituyen uno de los desafíos ingentes para la política social,
desde el reconocimiento de: la urgencia de garantizar sus
derechos de atención social y económica de emergencia; la falta
de legislación, programas, instituciones y especialistas para
la atención a las víctimas y su reintegración social; así como la
necesidad de articular una estrategia amplia y de largo plazo para
lograr la prevención social de las violencias (Jusidman, 2017).
Lo que hoy se sabe a partir de los registros de incidencia
delictiva del SENSP13 es que, entre 2015 y febrero de 2018, había
un total de 839 mil 608 víctimas de delitos del fuero común
(766 nuevas víctimas diarias, en promedio). Sin embargo, la
ENVIPE14, a partir de una metodología distinta, estima que el
número total de víctimas del delito entre 2014 y 2016 asciende a
70.3 millones de personas de 18 años y más.

13 Estos datos requieren ser leídos de forma cuidadosa pues éstos adolecen de numerosas
debilidades metodológicas que tienen como una de sus más graves consecuencias un
importante subregistro. Aunado a ello, al ser un conteo exclusivo a partir de los delitos que
son denunciados, deja fuera a miles de víctimas que no pueden denunciar o que prefieren no
hacerlo por temor a sufrir represalias por parte de sus agresores, o porque consideran que
la denuncia no tiene ningún sentido al no implicar el acceso a un proceso de procuración de
justicia para las víctimas.

14 La ENVIPE dimensiona la magnitud de las personas mayores de 18 años que han sido
víctimas de algún delito que “afecta de forma directa a las víctimas o a los hogares”, a saber:
robo total de vehículo, robo parcial de vehículo, robo en casa habitación, robo o asalto
en calle o transporte público, robo en forma distinta a las anteriores (como carterismo,
allanamientos, abigeato y otros tipos de robo), fraude, extorsión, amenazas verbales,
lesiones y otros delitos distintos a los anteriores (como secuestros, delitos sexuales y otros
delitos). Por ello excluye a delitos que no son susceptibles de medirse con una encuesto,
como la trata de personas o el narcotráfico, por ejemplo.

332
 Las diferencias entre los registros del SESNSP y la ENVIPE
resultan consistentes con el señalamiento de la misma encuesta
respecto del alto nivel de “cifra negra” que existe en el país, es
decir, la ausencia de denuncias y de averiguaciones previas, la
cual fue de 93.6% en 2016. (INEGI, 2017b)
Por otra parte, ejercicios estadísticos como la ENDIREH
y la Encuesta de Cohesión Social para la Prevención de la
Delincuencia (ECOPRED) constituyen ejercicios estadísticos del
INEGI que permiten tener una idea de la magnitud de víctimas
de “otras” violencias, más allá de las que tienen una expresión
criminal.
La primera permite saber que, hasta 2016, más de 6 de
cada 10 mujeres de 15 años o más, es decir, alrededor de 30.7
millones, habían sido víctimas de algún tipo de violencia por
parte de cualquier agresor a lo largo de su vida; que más de
cuatro de cada 10 han sufrido violencia por parte de su actual o
última pareja, esposo o novio, a lo largo de la relación; que casi
la mitad de ha padecido violencia emocional; que cuatro de cada
10 han sido víctimas de violencia sexual y que tres de cada 10 de
violencia física. (INEGI, 2017a)
Por su parte, la ECOPRED, da cuenta, entre otras cosas, de
que en 2014 se cometieron 19.8 millones de delitos y actos de
maltrato asociados a 4.5 millones de víctimas de 12 a 29 años en
las 47 ciudades de interés de la encuesta15, lo cual implicaría que
cada uno de ellos padeció, en promedio 4.4 delitos. De acuerdo
con esta encuesta, los siete delitos con mayor prevalencia fueron
el robo sin violencia en primer lugar, seguido del acoso por los
atributos del joven, el acoso a través de sus pertenencias el robo
con violencias, el maltrato físico, las amenazas y las agresiones
sexuales. (INEGI – Segob, 2014)

15 Se trata de 47 ciudades en todo el país de las cuales siete son zonas metropolitanas del
centro del país.

333
 Esta primera aproximación en torno al número de víctimas
de violencias en el país, da cuenta de una realidad que no ha
sido dimensionada en todas sus implicaciones, sobre todo
porque, de lo que se está hablando es de personas a las que se
les ha generado un daño que en gran cantidad de casos resulta
irreparable: la finalización de su vida en la plenitud de la misma;
numerosas secuelas físicas y psicológicas que se traducen en
discapacidades de por vida; cuantiosas cuotas de inextinguible
dolor y sufrimiento que revelan una realidad tan sombría como
ineludible para toda persona dedicada a pensar la Cuestión Social
y la política social: hay dimensiones de daño que parecieran
irreversibles, y ese sentido resulta fundamental plantear una
pregunta central ¿Cómo atender, asistir y reintegrar a la sociedad
a los millones de víctimas que hoy existen?
Ejemplos abundan y habría que asumir que cada persona
lleva a cabo procesos distintos e incluso únicos de resiliencia o
no frente al suceso; al respecto es preciso también preguntar ¿Es
posible reparar la pérdida de alguien?, ¿De sobreponerse a un
proceso de explotación derivado de la trata de personas?, ¿De la
ausencia permanente de un familiar con la incertidumbre sobre
si se encuentra con vida o no, o en las condiciones en las que se
encuentre?
Frente a ello, con base en las estadísticas con las que hoy se
cuenta, valdría la pena “plantear” cifras aproximadas en torno al
número de víctimas, en distintos ámbitos, para dimensionar en
su necesaria dimensión la urgencia de incorporar a la asistencia a
las víctimas como una tarea esencial de la política social.
En ese sentido, resulta necesario plantear la existencia de
distintas formas de victimización. Habría que señalar, en primer
lugar a las víctimas directas letales, entre las que se contarían los
homicidios y feminicidios, que sumarían tan sólo para el periodo
2015 - 2018, un total (estimado a partir del registro de incidencia
delictiva) de 115 mil 698 víctimas; además de 12 mil 795 víctimas
de suicidios ocurridos entre 2016 y 2017.
334
 Enseguida, se encontrarían las víctimas de desaparición
forzada, secuestro, rapto, o algún delito similar, así como la
trata de personas, delitos todos que implican la “ausencia” de
personas cuyo estado se encuentra en absoluta incertidumbre, lo
cual genera un impacto gravísimo en las familias de las víctimas.
Para el primero, la más reciente estimación daba cuenta de la
existencia de 34 mil 268 víctimas (Segob, 2018b); mientras que
para el secuestro y el rapto, de acuerdo con los datos del SENSP,
entre 2015 y 2018, se registraron 4 mil 239 casos; y 1 mil 098
casos para la trata de personas en el mismo periodo. (SESNSP,
2015-2017)
En tercer lugar se encontrarían las víctimas directas no
letales, entre quienes estarían: i) las personas que han sufrido
secuelas discapacitantes derivadas de algún hecho violento, cuya
estimación es prácticamente imposible, pues con lo único con lo
que se cuenta es con el dato relativo a los delitos de “lesiones”,
los cuales constituyen apenas una muy lejana aproximación, y
que sumaron, entre 2015 y 2018 un total de 582 mil 863; y ii)
víctimas de violación y otros delitos sexuales16, que enfrentan
uno de los daños más profundos y agraviantes, y que para el
mismo periodo suman 86 mil 076 (SESNSP, 2015-2017).
Finalmente, en tercer lugar, se encontrarían las víctimas
indirectas que forman parte del entorno familiar de las víctimas
directas letales y de las víctimas directas “ausentes” y que
sumarían un total de 146 mil 538, asumiendo que, de acuerdo
con la Encuesta Intercensal 2015, cada hogar familiar está
integrado por 3.7 habitantes cada uno.
Con el propósito de esbozar la profunda herida que la
sociedad mexicana enfrenta, podría señalarse, tal como se
muestra en la tabla 1, que para el periodo 2015 – 2018, se tiene
un total aproximado de 128 mil 493 víctimas directas letales;
582 mil 863 víctimas de lesiones, muchas de ellas con posibles

16 Violación simple y equiparada, abuso sexual, y “otros delitos sexuales”.

335
secuelas discapacitantes; 86 mil 076 víctimas directas de alguna
violencia de índole sexual; y alrededor de 146 mil víctimas
indirectas familiares de personas asesinadas o ausentes. La suma
total tan sólo para estos tres años, sería de 943 mil 432 víctimas
de sólo aquellas violencias que aquí se asumen como las más
graves.
Tabla 1. Víctimas de las violencias en México (2015 – 2018)

Victimas Casos registrados

Directas letales 128 mil 493
Por lesiones 582 mil 863
Directas de alguna violencia de índole sexual 86 mil 076
Indirectas: familiares de personas asesinadas 146 mil
o ausentes
Total (directas e indirectas) 943 mil 432
Fuente: Elaboración propia, (2018).

A lo anterior, habría que sumar la existencia de un

cuantioso número de víctimas de otras violencias que generan
un daño distinto y secuelas que pueden derivar en procesos de
desestructuración mayor, al trastornar el estilo de vida que las
personas llevaban hasta antes del evento violento. En este ámbito
se encuentran las víctimas de delitos patrimoniales, la extorsión,
el robo que afecta negocios familiares, entre otros. Estas víctimas
no pueden ser minimizadas: un robo en la casa – habitación o en
un negocio que representa el ingreso para toda la familia, puede
traducirse en una desestabilización de la economía de las familias
y su empobrecimiento, generando daños físicos y psicosociales
graves. De acuerdo con el SENSP, entre 2015 y 2018, se registró
un total de 16 mil 799 delitos de extorsión (15 diarios), 17 mil
780 delitos contra el patrimonio (16 diarios), y 39 mil 358 delitos
por allanamiento de morada (SESNSP, 2015-2018).

336
Efectos de las violencias en el Espacio Social

Para Pierre Bourdieu el Espacio Social constituye un campo

simbólico en el que los individuos, grupos e instituciones
interactúan entre sí construyendo relaciones en torno a la
apropiación del poder y la distribución de los recursos (distintos
tipos de capitales) entre ellos. Bourdieu señala que cada una de
las sociedades que existen y que han existido se presentan como
espacios sociales específicos y particulares (Bourdieu, 1997).
Es posible señalar a tres estructuras básicas que conforman
el Espacio Social que define Bourdieu y que históricamente han
sido fundamentales para estructurar a los individuos y para la
construcción de capacidades psicosociales en ellos: el hogar, la
escuela y el espacio público.
Estas estructuras que hoy se encuentran profundamente
erosionadas por la pobreza, la desigualdad, la precariedad, la
exclusión, la marginación y múltiples inequidades, se encuentran
además atenazadas por el cúmulo de violencias que anteriormente
fue descrito, agudizando la erosión que han padecido durante
los últimos años, convirtiéndose en espacios no sólo violentos,
sino fecundos para la germinación y reproducción de violencias
múltiples y simultáneas.

a) Erosión en los hogares y violencias.

Las transformaciones sociales, políticas y económicas de las
últimas décadas han incidido de forma determinante en los
hogares, en la gran mayoría de los casos en detrimento del
bienestar de sus integrantes. Gracias a la información estadística
cada vez más desagregada con la que se dispone, hoy es posible
advertir que los hogares familiares han padecido un progresivo
deterioro en múltiples ámbitos: en las condiciones físicas de las
viviendas en que habitan, en los entornos de estas viviendas y en
las relaciones a partir de las cuales se construyen (o deberían) los

337
lazos afectivos sólidos indispensables para disfrutar de una salud
mental equilibrada.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares (ENH)
2015 (INEGI, 2016c), en México existen 32.9 millones de
hogares, de los cuales, 28.6 millones (casi nueve de cada 10)
son hogares familiares; siete de cada 10 son hogares nucleares,
mientras que casi tres de cada 10 son ampliados17. Entre ellos,
millones enfrentan condiciones de vida sumamente precarias y
numerosos rezagos en las viviendas que habitan.
La Encuesta Nacional de Ingresos y Gasto (ENIGH) 2016,
da cuenta de que prácticamente 1 de cada 3 hogares (10 millones)
percibe ingresos mensuales por debajo de la línea de bienestar
(urbana y rural)18, mientras que de acuerdo con la Encuesta
Intercensal 2015, 1.13 millones de viviendas tienen pisos de
tierra; 415 mil techos de lámina de cartón; 6.88 millones no tienen
disponibilidad de agua entubada al interior de la vivienda; 2.07
millones no cuentan con drenaje; 325 mil con energía eléctrica; y
791 mil con servicio sanitario.
A ello se le suman alrededor de 10 millones de viviendas
que presentan condiciones de hacinamiento, lo que implica a
cerca de 40 millones de personas viviendo en esta condición.
El hacinamiento ha sido señalado como uno de los principales
factores asociados con los conflictos y violencias diversas, sobre
todo con la violencia sexual y de género19.
Asimismo, un muy alto porcentaje de hogares sigue
utilizando la leña y el carbón como su principal combustible: a

17 Los hogares nucleares son aquellos formados por el papá, la mamá y los hijos o sólo la mamá
o el papá con hijos, así como por parejas que viven juntas sin hijos; los hogares compuestos
se conforman por un hogar nuclear además de otros parientes: tíos, primos, hermanos,
suegros, etcétera. (INEGI, 2016)

18 A la mitad del año 2015, la línea de bienestar para localidades urbanas fue de $1,658.58, y
de $2,581.46 para las rurales. En marzo de 2018, estas líneas son de $1,928.67 y $2,985.48
respectivamente (Coneval, 2018).

19 Véase Buvinic, M., Morrison, A., & Orlando, M. B. (2005); Fajnzylber, P., Lederman, D., &
Loayza, N. (2001); y Perdomo, C. J. V. (2009).

338
nivel nacional, el indicador es de 14.5 por ciento de las viviendas
(4.77 millones de viviendas, en las que habitan alrededor de 23.8
millones de personas), De esas, 72.6% no dispone de chimeneas
para extraer el humo de su interior.
Es también muy alto el porcentaje a nivel nacional de hogares
tienen al menos una niña o un niño con alguna dificultad para
comer por falta de recursos económicos, siendo de 32.1%, pero
alcanzando niveles por arriba del 40% en Guerrero (40.7%), en
Oaxaca (43.4%) y en Chiapas (44.1%); y persisten rezagos diversos
en lo que se refiere a derechos fundamentales, como la salud y
educación: en 2015, por ejemplo, el 33% de los integrantes del
hogar de tres a 30 años no asistían a la escuela por falta de dinero
o trabajo; el 13.5% porque se casó o unió, o porque se embarazó
o tuvo un hijo; 1.67 millones de niños, niñas y adolescentes de seis
a 14 años no sabían leer ni escribir; y 4.75 millones de personas de
15 años y más eran analfabetas. (INEGI, 2017).
Por otro lado, hay cada vez más evidencia20 de que al interior
de los hogares familiares se producen y reproducen relaciones
sumamente desiguales e inequitativas; un caso emblemático
es el relativo a las horas semanales dedicadas a actividades
no remuneradas, las cuales, en su gran mayoría son llevadas a
cabo por mujeres21, la brecha más significativa se observa en el
tiempo dedicado a “limpiar su casa, lavar o planchar la ropa de
su familia”, al dedicarle las mujeres un total de horas seis veces
mayor al que a estas actividades dedican los hombres.
En este contexto de vulnerabilidad que prevalece en los
hogares, es necesario reconocer que, aún cuando no se cuenta
con datos que permitan dar cuenta de cómo las violencias la

20 Encuesta Intercensal 2015; Encuesta Nacional de los Hogares (ENH) 2015, y Encuesta
Nacional del Uso del Tiempo (ENUT).

21 De acuerdo con la ENUT 2014, la mayor parte de estas actividades no remuneradas son
dedicadas a lo que el INEGI denomina “tiempo de cuidado”, es decir, aquellas actividades
dirigidas a atender diversas necesidades de cuidado en los hogares tanto para niños, niñas
y adolescentes; para personas enfermas o con alguna discapacidad; o para personas de 60
años y más (INEGI, 2014).

339
están profundizando, sí es posible plantear hipótesis sobre cómo
están debilitando aún más a los hogares, lo cual se expresa en
el incremento de delitos como la violencia familiar y física, o el
incesto, así como en conductas que hacen visible un deterioro
que ha sido poco ponderado: aquél que tiene que ver con la salud
mental de los miembros de las familias y que se expresa, entre
otras cosas, en procesos de depresión y sentimientos de angustia,
tristeza, enojo, estrés, ansiedad y otros problemas psicosociales
de la mayor complejidad.
De acuerdo con las estadísticas sobre salud mental del INEGI,
en 2015, el 27.7% de los integrantes del hogar de siete años y
más se habían sentido deprimidos alguna vez en su vida (29.48
millones); 11.22 millones se habían sentido deprimidos diario
(10.54%); y 49.6% se habían sentido preocupados o nerviosos
(52.6 millones). Aunado a ello, existe un dato que no puede sino
generar un enorme azoro: entre 2014 y 2016, el incremento en
la tasa de nuevos casos diagnosticados de depresión ha pasado
de 58.13% 100 mil habitantes a 84.76, y para los casos de
adicciones, la tasa prácticamente se ha cuadruplicado, pasando
de 5.26 a 20.61 por cada 100 mil habitantes en tan sólo tres
años (INEGI, 2018b). Es necesario ver estos datos a la luz del
ya señalado incremento en los suicidios registrado durante las
últimas tres décadas.
Juan Ramón de la Fuente señala que el daño psicológico que
significa vivir en un país en donde los crímenes sociales se reiteran
es aún incalculable, sin embargo estas cifras no pueden dejar de
leerse a la luz de la magnitud de las violencias anteriormente
descritas, pues, tal como De la Fuente indica, éstas: “atentan
contra la integridad psíquica y física de la gente” y bien podrían
leerse en clave de “estrés, angustia y la depresión como asuntos
sintomáticos de la inestabilidad económica y social, pero también
(como resultado del) colapso nervioso provocado por tantas
muertes en la fallida estrategia contra el crimen organizado
y, en otro ámbito igualmente importante, a enfermedades

340
potencialmente prevenibles pero indisolublemente ligadas a los
niveles de pobreza y a la falta de educación, como es el caso del
sobrepeso, la obesidad y la diabetes” (De la Fuente, 2018: 16)
La violencia que ha trasminado a los hogares tiene diversas
expresiones. La más clara de ellas es la violencia familiar, delito
para el que, de acuerdo con el SESNSP, se registraron 472 mil
668 casos entre 2015 y 2018, lo cual se traduce en una incidencia
diaria de 431 casos, y un incremento en tan sólo tres años del
31.6% (SESNSP, 2018).
Otro delito que revela una de las mayores fracturas al interior
del que debiera ser la estructura social protectora, por definición,
es el incesto. De acuerdo con los datos del SENSP, en 2017
hubo 35 denuncias por este delito, el doble de las registradas
en 2015. La cifra es muy baja en comparación con otros delitos,
sin embargo existe una muy alta posibilidad de que esto se deba
más a un muy bajo nivel de denuncia, y no de incidencia. Al
respecto, el Diagnóstico de percepciones de la población sobre la
trata de personas en el Estado de San Luis Potosí (UNFPA, 2016)
da cuenta de que en la zona indígena de esta entidad federativa,
el incesto, junto con el abuso sexual, es una práctica “cotidiana,
naturalizada y permitida por los sistemas familiares” (p. 114),
que se perpetra por parte del padre, abuelo, tío o hermanos
hacia las niñas, y en menor medida hacia los niños:
“El incesto y el abuso sexual son aceptados, tolerados y no se habla
de ellos, y se asocia como causa de la migración, el matrimonio o el
suicidio de las menores. El abuso sexual en algunos casos continúa
después del matrimonio, con el suegro o los hermanos del esposo.”
(UNFPA, 2016: 106)

En México, las violencias se yuxtaponen a las diversas

realidades que coexisten en el país, y parecieran adaptarse y
tomar formas distintas en función de la historia, las prácticas,
las costumbres y la misma idea de mundo que prevalece en una
determinada región, localidad y territorio.

341
 En ese sentido, la ECOPRED muestra que seis de cada 10
jóvenes de entre 12 y 29 años afirman haber tenido algún tipo de
“problema” en sus casas al momento de ser entrevistados; que en
el 44.2% de los hogares que presentan situaciones destructivas
en términos de convivencia entre los miembros del hogar; en uno
de cada cuatro se critican mutuamente por sus gustos, aptitudes,
apariencias físicas, etcétera; mientras que en uno de cada cinco
se gritan o insultan (INEGI - Segob, 2014).

b) Erosión en las escuelas y violencias.

Las escuelas constituyen, después de la familia, la estructura del
espacio social de mayor proximidad al individuo y en el que se
inicia el encuentro con los otros, de ahí que se plantee, incluso,
la existencia de una “función social” de la escuela, pensándola
como el espacio que “induce paulatina pero progresivamente
en los alumnos las ideas, conocimientos, representaciones,
disposiciones y modos de conducta que requiere la sociedad
adulta” (Pérez, 2009: 2)
Al igual que los hogares, el deterioro padecido por las
escuelas durante los últimos años se puede observar tanto en
el espacio físico que las alberga, como en las relaciones que se
construyen en ellas.
En el país existen 257 mil 334 centros escolares de educación
obligatoria, y tal como lo ha documentado el Instituto Nacional
para la Evaluación de la Educación (INEE) el deterioro en la
infraestructura educativa, tanto públicos como privados, así
como numerosas brechas entre los distintos tipos que existen
(comunitarios, indígenas, rurales, urbanos, públicos y privados);
un ejemplo emblemático es que a nivel nacional sólo el 76.5% de
los planteles cuenta con agua entubada, porcentaje que desciende
al 46.8 en los planteles indígenas unitarios (INEE, 2018).

342
 Asimismo, en más del 40% de las escuelas de educación
obligatoria no se cuenta con salón de usos múltiples, o de cantos
y juegos; en aquellas que tienen sostenimiento público, casi tres
de cada 10 de educación básica y la mitad de educación media
superior no tienen biblioteca escolar o de aula; mientras que
en apenas el 64.3% cuenta con áreas verdes consideradas, de
acuerdo con el propio INEE, como áreas “de gran importancia
para el desarrollo infantil, la exploración y conocimiento
del mundo, el entendimiento de los fenómenos naturales y el
desarrollo físico y la salud” (INEE, 2018).
El informe 2018 del INEE, dedicado a la educación obligatoria
en el país, señala que si bien la violencia no es generalizada
en las escuelas, seis de cada 10 alumnos de educación básica
observaron insultos y golpes por parte de sus compañeros; que
al interior de los salones de primaria y secundaria son víctimas de
burlas, apodos, nombres ofensivos e incluso amenazas, mientras
que en los de educación media superior llega a haber, incluso,
robo, agresión física y difamación (INEE, 2018).
El mismo informe da cuenta de que el 38.5% de los
estudiantes de primaria fueron testigos de insultos y el 21.4%
de peleas a golpes. Asimismo, tanto los niños de primaria como
de secundaria observaron “algunos o muchas” veces algún acto
violento; mientras que en el bachillerato, la agresión verbal y
física sumó 38%, seguido de: robo con 15.9%, difamación con
15.3%, discriminación o exclusión con 7.9%, presión para hacer
algo que no deseaban con 5.1%, extorsión con 4.2% y agresión
sexual con 2.1% (INEE, 2018).
Estos datos son congruentes con los reportados por la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), al
señalar que siete de cada 10 niños y niñas han sido víctimas de
algún tipo de violencia en su escuela (CNDH, 2016); así como
con los expuestos por la Consulta Infantil y Juvenil 2015, del
Instituto Nacional Electoral (INE), a partir de la cual se sabe
que en los adolescentes de entre 14 y 17 años, el 27% de ellos
343
señala no sentirse seguro en la escuela (INE, 2015). En este
mismo sentido, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Niños,
Adolescentes y Jóvenes 2015 (Fuentes, et.al., 2015), la escuela es
considerada como el segundo espacio más violento contra este
grupo de la población, sólo después de la calle.
Por otro lado, a partir de la única encuesta en su tipo levantada
en el país hace ya siete años, se sabe que alrededor de siete de cada
10 jóvenes que estudian el bachillerato en algún centro escolar
de educación pública han padecido algún episodio de violencia
en sus escuelas (SEMS – SEP, 2011); se sabe también, gracias a
la Encuesta Nacional de Niñas, Niños y Adolescentes (Fuentes,
et.al., 2015) que la escuela es percibida como el segundo espacio
más violento después de la calle; y que en aproximadamente el
42.6% de los casos en los cuales los jóvenes de 12 a 29 años
fueron víctimas del delito o de maltrato, hubo compañeros de
escuela involucrados como agresores.
Como en los hogares, no es posible contar con evidencia
estadística sobre como la magnitud que las violencias han
alcanzado durante los últimos años en todo el país ha
profundizado el deterioro que prevalece en una gran proporción
de las escuelas, sin embargo es necesario reconocer la necesidad
de incorporar a este elemento como uno que puede estar
incidiendo de forma importante en los entornos de aprendizaje
de niños, adolescentes y jóvenes; en sus trayectorias educativas
así como en el comportamiento de indicadores síntesis, tales
como el logro y el abandono escolar.
Al respecto, los resultados del Plan Nacional para la
Evaluación de los Aprendizajes 2017 (Planea) para Educación
Media Superior (EMS) en Lenguaje y Comunicación y
Matemáticas indican que a nivel nacional el promedio educativo
no mejoró en cinco años: solamente 9.2% de los alumnos de EMS
se ubica en el nivel IV (el nivel más alto), lo que significa que
en México solamente nueve de cada 100 estudiantes tienen las
habilidades requeridas para realizar proyectos de investigación e
344
interpretan y valoran la información de diferentes tipos de textos.
De acuerdo con la prueba Planea, los estudiantes que se ubican
en el nivel de logro I, pueden enfrentar mayores dificultades
para seguir aprendiendo a lo largo de su vida. Además, sólo tres
de cada 100 estudiantes dominan las reglas para operar con el
lenguaje matemático.
El rendimiento escolar que a pesar de la reforma educativa
de 2013 no ha logrado una mejora significativa, se suma a otros
indicadores de suma preocupación, como el relativo a la deserción
escolar, la cual ha sido calificada por la propia Secretaría de
Educación Pública (SEP) como “infrenable”, al reconocer que
el sistema educativo nacional fue incapaz de mantener al 80%
de las personas que en 1990 ingresaron a la educación básica y
que en 2017 tenían 24 años. De acuerdo con las estadísticas más
recientes publicadas por la SEP, cada año, alrededor de 1 millón
193 niños y jóvenes se ven obligados a abandonar alguno de los
grados escolares de educación básica obligatoria. (SEP, 2017).

c) Erosión del espacio público y violencias

El espacio público constituye la expresión más acabada de la
capacidad y necesidad de socialización de las personas. Es el
lugar de encuentro y de construcción de las relaciones entre
los habitantes de un espacio geográfico o territorio específicos,
de ahí que sea posible hallar distintas expresiones del espacio
público, que van desde aquella fraguada en la “cuadra”, hasta las
que se materializan en los parques, barrios y colonias.
Los procesos de deterioro del espacio público son diversos,
y tienen que ver con el hecho de que México haya transitado de
forma acelerada hacia las ciudades a partir de la década de los
treinta en el siglo pasado y hasta el año 2000. Con la ralentización
de este proceso a inicios del nuevo siglo, comenzó a generarse
una intensa migración interestatal, y sobre todo, una intensa
migración interurbana; pasando de ciudades pequeñas a medias;
345
y cada vez más, entre ciudades medias y zonas metropolitanas,
en función de las oportunidades laborales disponibles.
Los recursos invertidos para el desarrollo de infraestructura
física y obra pública para el desarrollo urbano se han ejercido
en el marco de un proceso de erosión de las capacidades de
las autoridades para la planeación y regulación del mismo.
Tal como se abunda en el estudio Diagnóstico sobre la realidad
social, económica y cultural de los entornos locales para el diseño
de intervenciones en materia de prevención y erradicación de la
violencia en la región norte: el caso de Ciudad Juárez, Chihuahua,
realizado en 2009 por la Segob, CONAVIM y el cual contó
con la participación de INCIDE Social, A.C., en un contexto
de inadecuada planeación, la inversión pública traducida en
infraestructura económica, industrial e incluso social (en el caso
de Ciudad Juárez: parques industriales, vialidades, transporte
industrial y servicios (aduanales, y pocos al productor))
contribuye a la generación de un proceso de desarrollo precario.
En el caso de Ciudad Juárez, éste se expresó en la expansión
de grandes unidades habitacionales con carencias de servicios
básicos indispensables, como el transporte urbano que se
requería para que la incipiente masa trabajadora se trasladara a
sus lugares de trabajo, cuestión que les situó, además, en severas
condiciones de riesgo y vulnerabilidad. (Ampudia, 2010).
En este contexto de desarrollo urbano “salvaje” caracterizado
por la mala calidad de los servicios públicos e infraestructura,
resulta imprescindible incorporar al análisis a las violencias
como un elemento que puede estar agudizando el deterioro del
espacio público.
Hoy, las zonas más urbanizadas del país son en las que se
están registrando los mayores índices de violencia criminal, tanto
del ámbito federal como del fuero común: de acuerdo con los
datos más recientes de la Encuesta de Seguridad Pública Urbana
(ENSU) 2017, el 76.8% de la población de 18 años y más
considera que, en términos de delincuencia, vivir en su ciudad es
346
inseguro, porcentaje que se eleva hasta el 81.1 para las mujeres
(INEGI, 2018b).
Asimismo, de acuerdo con la ECOPRED 2014, el 51.6% de
los jóvenes de 12 a 29 años estaría dispuesto a mudarse de su
barrio o colonia si tuviera los medios para hacerlo; que 87.1% de
los jóvenes de 12 a 29 años manifiestan que hay ruido en su colonia
o barrio; mientras que 63.3% advierte que se consume alcohol
en la calle; o el que da cuenta de que las peleas entre pandillas y
los robos son las dos conductas delictivas o antisociales que se
atienden con mayor frecuencia, con 50.6% y 39.9% de los casos
respectivamente (INEGI - Segob, 2015).
Aunado a lo anterior, en fechas recientes son cada vez más
frecuentes noticias como que algunos jóvenes que asisten a recibir
educación en centros ubicados o aledaños a municipios con altos
niveles de violencia en el espacio público e inseguridad, como
Naucalpan o Ecatepec, habían tomado la decisión de pernoctar
en ellas a fin de evitar ponerse en riesgo durante el trayecto de
regreso a sus hogares.
La fractura del espacio público como lugar de encuentro,
reconocimiento y socialización con “los otros” es de una
dimensión colosal: la calle se percibe como el espacio en el
que los niños enfrentan más violencia (Fuentes, et.al., 2015),
así como el espacio más violento para la mujer (INEGI, 2017).
La desconfianza entre pares es del 70%, y la inseguridad es el
sentimiento más común entre la población mexicana (Fuentes,
et.al., 2015)
Otros indicadores reveladores son el relativo a que
alrededor de 13.7 horas en promedio diarias son dedicadas a
“los medios de comunicación masivos”, mientras que sólo 7.2
horas (casi la mitad) a la “convivencia social” (INEGI, 2014);
que los sentimientos que predominan: El sentimiento que más
predomina entre la gente es el enojo, ira, resentimiento y coraje
(22%); seguido de la decepción, desconfianza e insatisfacción
(19%); y en tercer lugar, el miedo, el temor, la incertidumbre y la
347
insatisfacción (14%) (Códova, et.al., 2015); y que el lugar en el
que la población de 18 años y más se siente más insegura son los
cajeros automáticos ubicados en la vía pública (ocho de cada 10)
(INEGI, 2017b), seguidos del transporte público (siete de cada
10), la calle con (68%), parque o centros recreativos (55 %),
mercado (59.5%) (INEGI, 2017).
La dimensión de la desconfianza es estratosférica: 7 de cada
10 personas desconfían entre sí (INE, 2017), situándose en el
mismo nivel que la desconfianza respecto de las autoridades
públicas, en general.

A manera de conclusión: La urgencia de una nueva política

social

En el contexto de la Cuestión Social, asumida como la definición

de los problemas sociales que el Estado asume como quehacer,
las actuales expresiones, dimensiones y magnitudes de las
múltiples violencias que existen en el país imponen la urgencia
impostergable de repensar la política social a fin de incorporar
como dos de sus ejes, por un lado, la asistencia a las víctimas
de las violencias; y por otro, el fortalecimiento de los hogares,
las escuelas y las comunidades como estructuras esenciales
para la construcción de capacidades ciudadanas y aprendizaje
democrático.
El primero de estos ejes precisa de una acción imprescindible:
reconocer que el número de víctimas que ha dejado a su paso
la “pandemia de violencias” es de tal magnitud y escala que en
sí mismo implica la necesidad de todo un nuevo conjunto de
programas de la política social dirigido a asistir, en el sentido
más amplio del término, a las víctimas, con el fin último de lograr
su reintegración social plena, entendida como la posibilidad de
reconstruir un proyecto de vida individual y comunitario, basado
en el ejercicio pleno de sus derechos.

348
 Sólo asumiendo a la asistencia social como un aspecto central
y no marginal de la política social, podrá dársele viabilidad a la
Ley General de Víctimas promulgada en el 2013; esto requeriría
la reconstrucción de un Sistema de Asistencia Social que logre,
como dice el segundo párrafo del artículo 3 de la Ley en la materia,
implementar un “conjunto de acciones tendientes a modificar
y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan el
desarrollo integral del individuo, así como la protección física,
mental y social de personas en estado de necesidad, indefensión
desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una
vida plena y productiva” (Secretaría de Salud, 2004)
Esto permitiría construir los instrumentos necesarios a fin de
cumplir con lo que mandata la Ley General de Víctimas, respecto
de que “las autoridades de todos los ámbitos de gobierno, y de sus
poderes constitucionales, así como a cualquiera de sus oficinas,
dependencias, organismos o instituciones públicas o privadas
que velen por la protección de las víctimas, a proporcionar ayuda,
asistencia o reparación integral” comprendiendo, ésta última,
“las medidas de restitución, rehabilitación, compensación,
satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones
individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de
estas medidas será implementada a favor de la víctima teniendo en
cuenta la gravedad y magnitud del hecho victimizante cometido
o la gravedad y magnitud de la violación de sus derechos, así
como las circunstancias y características del hecho victimizante.”
(Ley General de Víctimas, 2013; artículo primero) Queda claro
que todos estos mandatos requieren una estructura institucional
sólida para poder efectuarse.
Asumir la atención, asistencia y protección a las víctimas de
las violencias como uno de los ejes de la Cuestión Social, precisa
reconocer el gran desafío que esto impone, y plantear como fines
últimos: su reintegración, lo cual precisa llevar a cabo un proceso
de procuración de justicia en aras de resarcir – hasta el máximo
de lo posible – el daño que les fue hecho (habrá que enfrentar

349
preguntas como: ¿es posible reparar un daño? ¿es posible
reintegrar a la sociedad a las víctimas de violencias indecibles?
¿es posible sobrevivir en plenitud a las violencias?); así como el
diseño de acciones para prevenir todo tipo de violencias.
En este sentido, es necesario señalar que éste texto no aborda
las capacidades con las que hasta hoy se cuenta para prevenir
este tipo de fenómenos. Al respecto, es preciso profundizar en el
análisis de las políticas públicas que se han dirigido a ello, pues
existen indicios en torno a la debilidad de muchas de ellas.
Un ejemplo que ilustra lo anterior son las acciones contenidas
en el Programa Nacional para Prevenir, Sancionar y Erradicar los
Delitos en Materia de Trata de Personas 2013 – 2018 en materia
de prevención del delito: sus limitaciones son numerosas y se
traducen en acciones insuficientes para cumplir con el mandato
de prevenir a la población, sobre todo a la más vulnerable, frente
a él; muestra de ello es que el Programa asume como dos de
sus estrategias la “sensibilización e información a la población
sobre las características y modalidades de la trata de personas”
y la “sensibilización y capacitación a servidores públicos para
la prevención del delito”, las cuales además de ser ambiguas,
constituyen despropósitos si se piensa en la complejidad de
este delito; en la vulnerabilidad que prevalece en amplios
territorios del país y de la cual los tratantes se aprovechan para
enganchar a sus víctimas, y frente a los que cualquier forma de
“sensibilización” resulta fútil; en la debilidad institucional en
materia de procuración de justicia; y en muchos otros elementos
estructurales a los que el delito de trata de personas está
vinculado.
Asimismo, es necesario asumir el reto de construir programas
que tengan como objetivo reforzar y construir más acciones para
fortalecer y reconstruir las estructuras esenciales que permitan
el cuidado y desarrollo de los individuos, sobre todo de los más
vulnerables frente a todos los riesgos, particularmente, frente a
las violencias.
350
 El desafío es mayor, pues exige repensar y valorar, desde la
política pública, el papel que el hogar, las escuelas y las familias
tienen en la construcción de las personalidades de los individuos
y reconocer que las violencias están erosionando todas las
instituciones sociales, no sólo las públicas, sino también las
privadas.
En sentido estricto, lo que se requiere asumir es que la
construcción de más y mejor democracia y de una ciudadanía
integral son condiciones indispensables para la construcción de
sociedades pacíficas, equitativas y justas, lo cual precisa recuperar
desde el Estado el papel fundamental de los hogares, las escuelas
y las comunidades para la construcción de las capacidades en
los individuos, misma que posteriormente será la energía social
que permitirá transitar hacia sociedades en las que la democracia
pueda ser leída también, en clave de una vida libre de violencias.

351
Referencias

Amnistía Internacional México. (2018). Informe México

2017/2018. México: Autor.
Ampudia, L. (2010). Empleo y estructura económica en el
contexto de la crisis de Ciudad Juárez: las amenazas de la
pobreza y la violencia. En Barraza, L. (Coord). Diagnóstico
sobre la realidad social, económica y cultural de los entornos
locales para el diseño de intervenciones en materia de
prevención y erradicación de la violencia en la región norte: el
caso de Ciudad Juárez, Chihuahua. México: Segob, Comisión
Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las
Mujeres (CONAVIM).
Bellal, A. (2018). The War Report 2017. Ginebra: Geneva
Academy.
Bourdieu, P. (1997). Capital cultural, escuela y espacio social.
México: Siglo XXI Editores.
Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV). (2016).
Diagnóstico cuantitativo sobre la atención de la violencia
sexual en México. Informe final. México: Autor.