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Análisis exploratorio de la aplicación de programas de inversión municipal

para la recuperación de edificaciones patrimoniales en el período 2011-2018

Wilfrido Castro Yunapanta

Resumen

Este trabajo trata sobre la política del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito que permite

la inversión de recursos públicos para la recuperación de edificaciones patrimoniales, la cual es

conceptualizada bajo una visión de sostenibilidad en el sentido de utilizar estructuras que ocupan

un espacio privilegiado de la ciudad, que necesitan una inversión para habilitarse y que contiene

unos saberes heredados del pasado. A través de un análisis exploratorio se muestra la

distribución de recursos en el territorio, datos que permiten tener una idea sobre la eficiencia y

eficacia de la política pública, así como posibilitan reflexionar sobre las posibles fallas de su

implementación.

Palabras clave: Incentivo fiscal, edificaciones patrimoniales, eficiencia, fallas de

implementación.

Abstract

This work is about the policy of the Municipality of the Metropolitan District of Quito that

allows the investment of public resources for the recovery of heritage buildings, which is

conceptualized under a vision of sustainability in the sense of using structures that occupy a

privileged space of the city, which need an investment to be enabled and that contains knowledge

inherited from the past. Through an exploratory analysis the distribution of resources in the

territory is shown, data that allow us to have an idea about the efficiency and effectiveness of

public policy, as well as make it possible to reflect on the possible failures of its implementation.

Keywords: Tax incentive, heritage buildings, efficiency, implementation gaps.


2

Introducción

En el Distrito Metropolitano de Quito se encuentran identificados 8.611 elementos

considerados patrimonio cultural edificado (arquitectónico) de los cuales 4.999, se encuentran

registrados dentro del área inscrita en el listado de UNESCO como patrimonio mundial desde

1978 (Instituto Metropolitano de Planificación Urbana, 2018, pág. 295). De los bienes que se

encuentran en el Centro Histórico de Quito, el 49% se encuentra en estado regular o malo, es

decir que aproximadamente 2.450 predios están en condiciones que vulneran las condiciones de

vida óptimas de sus ocupantes1. Frente a esta realidad el Municipio de Quito, desde el año 2011

adoptó la Ordenanza Metropolitana 0094 que permite destinar recursos públicos para la

recuperación de la habitabilidad en edificaciones patrimoniales ubicadas en su territorio.

Al hablar de programas de inversión estatales, es necesario entender cuan eficiente ha sido la

aplicación de los recursos públicos (limitados) para alcanzar sus objetivos, en palabras de

Samuelson (2010) “las sociedades utilizan recursos para producir mercancías valiosas y

distribuirlas entre los distintos individuos” (pág. 4), en este caso el beneficio gubernamental es

asignado para la intervención en bienes patrimoniales afectados por un avanzado deterioro físico.

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Entre los factores que contribuyen al deterioro de las edificaciones patrimoniales en el CHQ, son: “la disminución

de la población y la subutilización de inmuebles […], el desconocimiento y dificultad para la obtención de permisos

para intervenciones arquitectónicas, así como la falta de recursos económicos de los propietarios frente a los altos

costos de intervención” (Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, 2019, pág. 34). Al respecto de la población

llama la atención las cifras oficiales presentes en el Centro Histórico de Quito, que mencionan para el año 2001, en

su delimitación contaba con 63785 habitantes, mientras que, para el censo del año 2010, la población en la misma

área asciende a 50417 habitantes, con un decremento poblacional de 2,5% anual (INEC, 2010).
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Partiendo de la idea que la política pública que es concebida como un “conjunto de objetivos,

decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas2 que en un

momento dado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios” (Delgado, 2009), que

se relacionan en una “cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si

X, entonces Y” (Pressman y Wildavsky, 1973:XV, citado en Aguilar, 1993: 44), así estos

asuntos públicos como manifiesta Lindblom surgen de “un proceso de toma de decisiones no

acostumbra a ser un producto o de la voluntad de un decisor aislado, sino el producto de una

interacción y de un proceso social” (Subirats, en Fontaine, 2015, pág. X), por lo que, siempre

estarán en constante debate y confrontación por la consecución de lo planificado y lo ejecutado

(efectos y resultados).

En sus publicaciones Wildavsky, defiende la tesis que “en un sistema político democrático el

«incrementalismo» deriva de la necesidad de llegar a un compromiso sobre los impuestos y el

gasto público”, sus análisis se fundamentan en la tensión entre los recursos y los objetivos, la

contraposición entre interacción social y reflexión intelectual, y la oposición entre el dogma y el

escepticismo, a lo cual fue el primero en interesarse por los “vacíos en la ejecución de las

políticas (implementation gaps)”, para explicar las fallas en el proceso y las distancias entre lo

previsto y el resultado final. Su trabajo con Pressman se centró en la efectividad de las

decisiones, en particular en la fase de la ejecución de las políticas, haciendo hincapié en dos

dimensiones particulares “el curso de la decisión y los efectos no deseados de la decisión”, en

función de entender “qué pasó luego de la adopción de una ley. ¿Se cumplió o no? […] el

problema es saber qué hace viables los instrumentos y en qué contextos son viables […] el

2
Su heterogeneidad, complejidad, escala, situación de conflicto, variabilidad, planteaba cada vez más cuestiones no

sólo de definición de los problemas sino de su forma de ser tratados “tratabilidad” (Aguilar, 1993, pág. 16).
4

modelo de análisis secuencial es teórico, pues en el proceso de una política, hay fallas, huecos,

retrocesos y cambios” (Fontaine, 2015, págs. 43-46).

Thomas Dye (1979; 2013) identificó tres objetivos básicos para el análisis de políticas

públicas: describir, estudiar sus causas y definir sus efectos. Como alcance a este trabajo, se

platea analizar la influencia de los programas de inversión municipal (variable independiente)

sobre las edificaciones patrimoniales ubicadas en el territorio quiteño (variable dependiente), en

este contexto se planteó como pregunta de investigación ¿cómo la implementación de programas

de incentivos que auspicia el municipio de Quito, han influido en la recuperación de

edificaciones patrimoniales?, específicamente desde la adopción de la Ordenanza Metropolitana

No. 0094 de 2011, ya que, al transcurrir ocho años de su aplicación no se han evaluado la

eficacia de sus objetivos, medios y resultados en el territorio.

El objetivo de este análisis es comprender cómo el gobierno autónomo descentralizado del

municipio de Quito, ha implementado una política pública distributiva de recursos para la

recuperación de edificaciones patrimoniales, la cual es conceptualizada bajo una visión de

sostenibilidad3 en el sentido de utilizar estructuras que ocupan un espacio privilegiado de la

ciudad, que necesitan una inversión para habilitarse, y que contienen unos saberes heredados de

generaciones pasadas.

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En este sentido, a nivel global se promulgan este tipo de iniciativas, es menester mencionar a los Objetivos de

Desarrollo Sostenible de 2015, los cuales proponen 17 objetivos que se enfocan en combatir la pobreza, inequidad y

cambio climático. Específicamente el objetivo 11 de este acuerdo, menciona la conservación del patrimonio cultural

como una herramienta para construir ciudades y comunidades sostenibles, y en su meta 4, se insta al fortalecimiento

de los “esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural de mundo” (Naciones Unidas, 2018).
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Metodología

Imagen 1

Sistema histórico patrimonial del Distrito

Metropolitano de Quito.

Fuente: Visión de Quito 2040, pág. 295.

El mapa expone las áreas a las cuales se

destina la política pública en asunto, Centro

Histórico de Quito y los núcleos parroquiales

rurales.

Se parte de lo general hacia lo particular “inferencia deductiva” (Fontaine, 2015, pág. 132),

se inicia el estudio revisando los incentivos que auspicia el GAD quiteño a través de la

Ordenanza Municipal 0094, de los cuales se mencionan los siguientes beneficios económicos

que se otorgan a través de asignaciones no reembolsables para la recuperación de fachadas (RIU)

y cubiertas (QF) consistente en una cobertura de “hasta el 50% del costo total del presupuesto de

recuperación de fachadas”, y para cubiertas “hasta el 50% del presupuesto de intervención

aprobado, con un límite de USD $ 15.000 por inmueble” (OM No. 0094, 2011, art.: 67) ,

pudiendo estos ser entregados de forma paralela, el mantenimiento menor se entrega en calidad

de inversión reembolsables al 100%, el valor del presupuesto referencial de los trabajos a

ejecutar con un límite de USD $ 10.000, 00 por inmuebles (Instituto Metropolitano de

Patrimonio, 2015, art. 19).

Así, con la revisión de la información proporcionada por la unidad ejecutora de los

programas, se identificaron particularidades de la implementación, como: la organización de la

ejecución de las intervenciones en los bienes, programas con demanda, inversiones realizadas y
6

su ubicación en el territorio, la suma de estos insumos permite establecer cuan eficiente es su

aplicación frente al posible grupo objetivo al cual se orienta la política pública.

En este estudio de caso, con la ubicación (georreferenciada) del incentivo se aprecia donde se

ha insertado el recurso municipal para cumplir con el objetivo de la política, es una primera

aproximación que “permite generalizaciones contingentes sobre rutas causales particulares”

(Nohrstedt 2011, citado en Cisneros 2017), es decir la acción de lo público en el territorio.

Gráfico 1.

Distribución del incentivo en Quito

Fuente: Dirección de Proyectos Especiales- IMP, 2018

Elaboración: propia
7

Para evidenciar si existe una relación entre la ubicación en el territorio y la aplicación del

incentivo, se mapeo las 239 intervenciones desarrolladas en el MDMQ, para lo cual se utilizó la

base cartográfica digital de Quito, escala 1:250.000, editado por la Dirección Metropolitana de

Catastros del MDMQ, empleándose las capas de información de claves catastrales, números de

predio, administraciones zonales y delimitaciones barriales, mientras que los registros de la base

de datos de los programas de incentivos para la recuperación de edificaciones patrimoniales que

se encuentra tipificados en la Ordenanza Metropolitana 0094 que administra la Dirección de

Proyectos Especiales del Instituto Metropolitano de Patrimonio, permitió extraer los estadígrafos

descriptivos media, mediana, moda, cuartiles, error y desviación estándar, que resumen el

comportamiento de los programas aplicados en el periodo estudiado.

Resultados

En este apartado se explican los estadígrafos básicos utilizados en el trabajo como la media,

desviación estándar e intervalos de confianza que permiten una comprensión de la

implementación de la política.

Tabla 1.

Inversión en programas de incentivos desde 2014-2018

Quinta fachada (QF) Recuperación de imagen urbana (RIU) Mantenimiento menor (MM)

Mínimo 31.816 Mínimo 2.574 Mínimo 4.823

1st Qu. 116.750 1st Qu. 7.722 1st Qu. 9.347

Mediana 191.929 Mediana 16.115 Mediana 11.864

Media 209.219 Media 20.645 Media 16.326

3rd Qu. 253.468 3rd Qu. 23.958 3rd Qu. 22.089

Máximo 733.868 Máximo 74.094 Máximo 39.857

Error 21.553 Error 3.069 Error 3.376


8

Desviación estándar 129.323 Desviación estándar 17.365 Desviación estándar 11.199

Intervalo de 190.782; Intervalo de confianza 17.564; Intervalo de 11.846;

confianza 227.656 23.726 confianza 20.806

Fuente: Dirección de Proyectos Especiales- IMP, 2018

Elaboración: propia.

Estos valores permiten observar de manera resumida la inversión promedio anual realizada

por el municipio, la implementación de la política como tal inicia en el año 2014 posterior a su

adopción, debido a que la unidad ejecutora comenzó a reglamentar procedimientos para la

calificación de los beneficiarios, asignó personal calificado para la elaboración de estudios

técnicos y administración los contratos de obra, así como se inició una primera “campaña” de

difusión de los programas con poca acogida. En esta etapa primigenia de implementación, la

política toma un giro al tratar de dar viabilidad a los objetivos planteados al entender las

interacciones entre la institución y los beneficiarios al generar insumos, productos y resultados.

Gráfico 2.

Proceso de intervenciones con programas de incentivos 2014-2018

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CHQ - Cuenta de CUBIERTA QF

31
CHQ - Cuenta de RIU
28
26 CHQ - Cuenta de MANTENIMIENTO MENOR
25
PARROQUIA RURAL - Cuenta de CUBIERTA
21 QF
19
PARROQUIA RURAL - Cuenta de RIU
17
PARROQUIA RURAL - Cuenta de
13 13 13 MANTENIMIENTO MENOR
PARROQUIA URBANA - Cuenta de
9 99 99
8 8 CUBIERTA QF
6 PARROQUIA URBANA - Cuenta de RIU
4 44
3 3
2 2 PARROQUIA URBANA - Cuenta de
1 11 MANTENIMIENTO MENOR

2014 2015 2016 2017 2018


9

Fuente: Dirección de Proyectos Especiales- IMP, 2018

Elaboración: propia

Complementando a las estadísticas presentadas, se exponen las cifras proporcionados por la

unidad ejecutora respecto de la ejecución de los programas de inversión: 239 intervenciones

desde su implementación en el año 2014 hasta el año 2018 con una inversión de USD $.

8’372.090,35 de las cuales:

 USD $ 850.690,93 (correspondientes al año 2014, no se tiene dato especifico del tipo de

intervención y ubicación de la misma) 10,16% de la inversión total.

 USD $ 4’743.943,91 (corresponde a la inversión desde el año 2015-2018, en el CHQ)

56,66% de la inversión total.

 USD $ 1’601.506,78 (corresponde a la inversión desde el año 2015-2018, en parroquias

urbanas) 19,13% de la inversión total.

 USD $ 1’175.948,73 (corresponde a la inversión desde el año 2015-2018, en parroquias

rurales) 14,05% de la inversión total.

El programa con mayor acogida en el periodo de implementación 2014-2018, es el

denominado “quinta fachada” (QF) con una inversión de USD $ 6’788.823,81 que corresponde a

170 intervenciones en predios es decir 81,08% de la inversión; le sigue el programa de

“rehabilitación de imagen urbana” (RIU) con una inversión de USD $ 552.990,86 que

corresponde a 108 intervenciones prediales con un 6,61% de la ejecución; el programa de

mantenimiento menor inicia su implementación en el año 2017 con una inversión de USD $

179.584,75 que corresponde a 24 intervenciones en predios que corresponde a un 2,15% de la

ejecución; y finalmente, existe un vacío de información correspondiente al año 2014 en el que no

se registraron las particularidades de la ejecución de los programas, solo se tiene el dato general

que se invirtieron USD $ 850.690,93 correspondientes al 10,16% de la inversión total. Se debe


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tener en cuenta que en varias edificaciones los propietarios optan por ser beneficiarios de dos o

tres de los programas ofertados.

De lo descrito, se puede manifestar que el IMP ha realizado inversiones a través de

programas que ofrecen ayudas financieras y subsidios para intervenciones en cubiertas, fachadas

y mantenimiento menor, las cuales han sido capaces de atender al 9,76% de los predios objetivos

de la política pública. El gráfico 2, muestra una aproximación a la inversión promedio realizada

en cada predio, en las intervenciones de cubiertas se aproxima a USD $ 51.000,00; las

intervenciones de fachadas se encuentran alrededor de USD $ 7.000,00; y las intervenciones en

mantenimiento menor abarcan un valor promedio de USD $ 9.000,00.

Gráfico 3.

Inversiones realizadas por el IMP por etapa de intervención

250000

ETAPA 26, 198892.53


200000

, 142426.3
150000

ETAPA 4, 114419.25 , 138420.88

100000

, 54974.33
50000 , 31819.62

, 9989.2 , 22305.41
0
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
CUBIERTA QF RIU
MANTENIMIENTO MENOR Linear (CUBIERTA QF)
Linear (RIU) Linear (MANTENIMIENTO MENOR)

Fuente: Dirección de Proyectos Especiales- IMP, 2018

Elaboración: propia
11

Discusión

Las cifras expuestas, muestran que existe una concentración de inversión pública en el Centro

Histórico de Quito, con un 57% del total; le sigue la inversión en parroquias urbanas con un

19%; las parroquias rurales abarcan un 14%; y finalmente existe un 10% el cual no se tiene

registro de su localización. Solo han podido ser implementados tres de los programas planteados

en la política pública, los cuales tiene una baja cobertura, si se compara con la población objetivo

a ser atendida. Los datos obtenidos de la unidad implementadora y la constatación de los

procesos de contratación elevados al Sistema Oficial de Contratación Pública del Ecuador

(SOCE) muestran que desde 2014 hasta 2018, se implementaron 37 procesos en los cuales se

acometieron 239 predios con una inversión neta de USD $. 8’372.090,35, que ha significado

2432 beneficiarios directos de los incentivos y se ha atacado el 9,76% de las edificaciones

objetivo de la política.

Las cifras muestran una baja incidencia de la política en el territorio, la misma que expone:

baja Eficacia en el cumplimiento de objetivos, solo se ha llegado a un décimo de la población

objetivo; baja Eficiencia a pesar de los recursos públicos invertidos, las intervenciones en los

predios siempre requieren de dinero adicional para complementar las obras y volverlas

habitables; un punto a favor puede hablar del criterio de Sostenibilidad, si se toma en cuenta que

puntualmente las intervenciones han reducido los efectos de deterioro en las edificaciones que en

algunos casos se encontraban vulnerables ante su inminente deterioro al proveer de protecciones

a bienes que se encontraban vulnerados por agentes climáticos.

Estos programas, han tenido una baja ejecución si se considera el alcance que pudieran tener

teniendo presente la cantidad de inmuebles inventariados que pueden ser objeto de intervención.

De las conversaciones con los ejecutores de la política “administradores a nivel de calle”, se


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describen las causas que pueden explicar esta baja ejecución: una débil campaña de difusión del

incentivo hacia el público objetivo, que existe baja confianza en la oferta pública por los tiempos

que se demoran el proceso desde la calificación del beneficiario hasta la entrega de la obra

terminada. Además, existe un problema legal relacionado con la tenencia de los predios, para ser

beneficiario de esta política municipal se debe cumplir con dos requisitos fundamentales: ser

propietario del bien, muchos de los interesados en los incentivos son posesionarios, no poseen un

documento legal que avale su propiedad (se evidencia que en áreas históricas los propietarios

abandonan su propiedad); y ser sujetos de crédito, ya que la inversión real para recuperar las

edificaciones patrimoniales excede los montos que se otorgan por parte de la municipalidad,

muchas personas interesadas no tienen capacidad para realizar los desembolsos que se

programan en los estudios de factibilidad.

Conclusiones

Los resultados expuestos muestran, que existe una concentración del recurso público invertido en

el Centro Histórico de Quito, que no ha tenido la influencia esperada en su recuperación, ya que

no ha logrado abarcar a toda la población objetivo a ser atendida. Es meritorio resaltar el

potencial que tienen los incentivos para generar un cambio radical en la realidad de las áreas

históricas que tienen una tendencia al deterioro de su parque edificado con el consecuente

problema de abandono poblacional, por lo que, hay aspectos que podrían mejorar la

implementación de la política, tales como: la revisión de los valores asignados, la diversificación

de los programas en los que se planteen horizontes para cumplir con una programación anual de

intervenciones con metas e indicadores de medición, el régimen sancionatorio y obligatorio para

el cumplimiento de la ordenanza, y la implementación de una estrategia de difusión que permita

abarcar a toda la población objetivo.


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