Está en la página 1de 90

DERECHO SANITARIO

Capítulo I

“Acerca del origen y trayectoria del derecho constitucional a la protección a


la salud en Chile”

Resumen: El trabajo aborda los orígenes y trayectoria del derecho constitucional


a la protección de la salud en Chile, desde el siglo diecinueve hasta nuestros días,
pasando revista a los diferentes hitos que fueron configurando su reconocimiento
constitucional, su desarrollo legislativo y el tratamiento jurisprudencial que ha
tenido.
Palabras claves: derecho a la salud - protección constitucional de la salud -
regulación legal del derecho a la salud - historia del derecho a la salud en Chile.

Introducción
Como ocurre en muchos países, el ordenamiento constitucional chileno
reconoce el derecho a la salud (o ‘a la protección de la salud’, como reza el
artículo 19 número 9 de nuestra carta fundamental). Esto ha sido así desde
comienzos del siglo veinte, a partir de la Constitución de 1925, por lo que el
reconocimiento de este derecho representa a estas alturas una verdadera
tradición constitucional. Dicho esto, falta información acerca de los orígenes y
trayectoria de este derecho fundamental que –de un tiempo a esta parte— ha
cobrado extraordinaria significación a partir de resoluciones judiciales que lo
utilizan como fundamento para acoger acciones de inaplicabilidades y recursos de
protección. En este trabajo, se busca paliar en parte este déficit, para lo cual se
describen y analizan los orígenes históricos e hitos más relevantes del
reconocimiento del derecho a la salud en nuestro país, en sus dimensiones
constitucionales y legales.
I. Regulación del derecho a la salud en Chile. Aspectos históricos.

1. Antecedentes previos. Legislación sanitaria.


La configuración del derecho a la salud en Chile, su establecimiento y
regulación constitucional, legal y administrativa, son un fenómeno del siglo veinte,
aún cuando ya el propio Pedro de Valdivia se manifestara preocupado por asuntos
sanitarios.1 En la era colonial, el sistema sanitario del país (hospitales y hospicios)
estuvo entregado a la supervisión directa de “los Cabildos y [por] los obispos,
cuyas intervenciones eran esporádicas”2. El financiamiento de estos
establecimientos –más allá de la ayuda que recibían del Cabildo y de las
comunidades religiosas— provenía en gran parte de donaciones y ayudas que las
familias prósperas realizaban, motivadas por el concepto cristiano de caridad. 3 En
todo caso, dada la pobre base científica y tecnológica de los tratamientos y
prestaciones médicas que se brindaban gracias a estos aportes, la era colonial
estuvo marcada por altas tasas de mortalidad.
La precaria institucionalidad sanitaria erigida en la colonia, que, como
veíamos, se sostenía principalmente en la caridad, no tuvo la fuerza suficiente
como para hacer frente a las enfermedades nuevas que, producto de la apertura
comercial generada por el proceso de independencia, llegaron a Chile en el siglo
diecinueve. En este contexto, las elites y los sectores bajos buscaron mediante la
constitución de organizaciones de la sociedad civil resolver los problemas de salud
que aquejaban a gran parte de la población.

1
Pedro de Valdivia, en 1552 fundó en Santiago el primer hospital el que fue posteriormente entregado a la
Congregación de los Hermanos de San Juan de Dios, que le dieron su nombre. Este centro asistencia estuvo
dotado de 50 camas y destinado a la atención de los menesterosos, MIRANDA R, Ernesto (1990).
“Descentralización y privatización del sistema de salud”. Estudios Públicos. 39, pp. 5-66, Disponible en
www.cepchile.cl en línea [fecha de visita 16 de julio de 2009], p. 8.
2
MIRANDA: (n. 1), p. 8.
3
La expresión ‘caridad’, que en el cristianismo es una de las tres virtudes teologales, consiste en amar a Dios
sobre todas las cosas, y al prójimo como a nosotros mismos. Sin embargo, por mucho tiempo, se le vinculó
casi exclusivamente con la limosna, o se le entregó un papel de “rellenar [los] vacíos que suele dejar
inconcluso la mejor de las institucionalidades”. VILLEGAS, Beltran (ss.cc) (2001). “La caridad y el otro
como otro”. Estudios Públicos. 81 pp. 81-88. Disponible en www.cepchile.cl en línea [fecha de visita 24 de
septiembre de 2009], p. 81.

2
La inexistencia de políticas de salud gubernamentales continuaría hasta
entrado el siglo diecinueve, hasta que surgió un debate sobre el punto,
caracterizado por muy disímiles concepciones e ideas acerca de la salud. Por un
lado, se encontraba la visión del grupo dirigente, que planteaba que la miseria y
las “epidemias… diezman a nuestra población, [se] lleván[dose] miles de brazos
de valor inestimable para el progreso y la riqueza del país” 4. De acuerdo a esta
forma de ver el desafío sanitario, enfermedad y muerte equivalían a una
disminución de la producción. Esto llevó a miembros de la elite a financiar la
salubridad de ciudades, pueblos y villas. Por otro lado, obreros y trabajadores –
que observaban con angustia cómo la enfermedad, los accidentes y la muerte
impactaban sus familias y a ellos mismos ante la indiferencia de la autoridad—
comenzaron a constituir sociedades de Socorros Mutuos, las que se organizaron
con la finalidad de otorgar a sus miembros “solidaria protección ante la
enfermedad, la muerte y el desamparo familiar”5.
Más adelante, la viruela y el cólera detonarían a fines del siglo diecinueve
una decidida acción del gobierno. Así, el estado pasó de la indiferencia respecto a
estos asuntos a erigirse como la entidad rectora de la salud pública. Este cambio
del rol de estado se advierte en la discusión ocurrida en el Congreso Nacional a
propósito de un proyecto de ley impulsado por el Presidente Santa María, y que
buscaba imponer un régimen de vacunación obligatoria que previniera y atajara la
propagación de la viruela. El debate generado en la Cámara de Diputados durante
la tramitación de la ley puso en evidencia dos visiones contrapuestas acerca del
rol que cabía al estado en materia de salud. Así, mientras que para algunos “la
salud como política aparecía como una forma de intromisión del estado en el
individuo-patrón, en su propiedad y sus relaciones de trabajo; más aún, hasta en
la misma intimidad de su propio cuerpo y el de su familia”,6 para otros, esta política
sanitaria diseñada por el gobierno era el único remedio eficaz ante la envergadura
de la emergencia generada por la viruela. Si bien esta discusión no se tradujo en

4
ILLANES, María Angélica (1993) En nombre del Pueblo, del Estado y de la Ciencia, (…) Historia Social
de la Salud Pública Chile 1880/1973. Santiago: Editado por el Colectivo de Atención Primaria, 514 pp., p. 28.
5
ILLANES: (n. 5), p. 36.
6
ILLANES: (n. 5), p. 65.

3
la imposición de una política vacunatoria para el país, en los hechos dio al
Presidente Santa María elementos para dictar (el 27 de enero de 1886) un decreto
que reglamentó la llamada Junta de Beneficencia,7 que tenía como finalidad dar
unidad administrativa a todos los establecimientos de la beneficencia, entrando el
estado, “por primera vez, a fiscalizar la acción conjunta de lo privado y lo público
en el ámbito de la caridad social”.8
Más allá de estos gestos iniciales, la epidemia de cólera que afectó al país
en 1887 animó a la dirigencia nacional a dar un paso más en el rechazo del
laissez-faire sanitario imperante, puesto que –ante la inminencia de otra
emergencia sanitaria— la elite se abocó a estudiar, proponer y aprobar legislación
que, por un lado, otorgó a la autoridad ejecutiva facultades suficientes para hacer
frente a la epidemia y, por el otro, creó entidades capaces de proponer al gobierno
medidas tendientes a evitar o prevenir este tipo de enfermedades. Producto de
esta discusión, eventualmente se creó la Junta General de Salubridad, que
asesoraría al gobierno en materias de salud y que sería reemplazada, en 1892,
por el Consejo Superior de Higiene, introducido por un proyecto de ley del
Presidente Balmaceda, que fue finalmente aprobado en la administración de Jorge
Montt.
Más adelante (hacia 1917), el sistema sanitario estructurado sobre la base
de las Juntas de Beneficiencia comenzó a presentar signos de desgaste, lo que se
exteriorizó en hospitales a medio construir y en prestaciones de salud ineficientes
e ineficaces. Enfrentados a esta nueva realidad, algunos líderes políticos –como el
Diputado Manuel Barrenechea— estimaron que “era necesario buscar una fórmula
legal que pusiese de acuerdo a los principios de la ciencia, los conocimientos
técnicos y la práctica en materia de beneficiencia pública”,9 ya que la bancarrota
de la Beneficiencia y los conflictos generados por la “cuestión social”, podían
“amenazar el orden establecido”.10

7
La Junta de Beneficiencia es el continuador Junta Directora de Hospitales y Casas de Expósitos que fue
creada en 1832 por el Gobierno del General José Joaquín Prieto en MIRANDA (1990) 9.
8
ILLANES: (n. 5), p. 66.
9
ILLANES: (n. 5), p.126.
10
ILLANES: (n. 5), p. 126.

4
Unido a lo anterior, pero sin la estridencia de los conflictos mencionados,
comenzó a instalarse la idea de “la responsabilidad y el deber social del estado”,
cuya manifestación más elocuente fue la modificación de la expresión
“Beneficiencia” por “Asistencia Social”, “concepto que dejaba fuera la idea
caritativa del “beneficio” y miraba más allá del indigente: visualizaba la sociedad
en general”.11 Producto de este desarrollo, el presidente Sanfuentes, ante la
debacle social que podía significar la quiebra de la Beneficiencia, resolvió enviar al
Congreso Nacional un proyecto de ley que contemplaba un sistema de
financiamiento permanente a estas instituciones, así como normas tendientes a
lograr su reorganización administrativa, lo que se lograría creando un Consejo
General de la Beneficiencia que diera “unidad técnica a todos los hospitales del
país”,12 puesto que, como lo expresaba el Ministro del Interior de la época “la
Beneficiencia no es un acto facultativo, voluntario, sino un servicio público, una
carga social a la cual el gobierno está obligado a subvenir”,13 es decir, al estado le
cabía en materia de política social un rol asistencial.
Aunque la idea del estado asistencial en materia sanitaria llegó más adelante
a tener expresiones regulatorias claras (como el Código Sanitario de 1918), no fue
sino hasta 1924 cuando este concepto encontró su expresión institucional más
fuerte, al crearse el Ministerio de Higiene, Asistencia, Trabajo y Previsión Social.

2. Constitucionalización y desarrollo del derecho a la salud en la Carta de


1925.

2.1. El derecho a la salud en la Constitución de 1925.

Los derechos sociales y, en especial, el de protección de la salud,


comenzaron a ser reconocidos constitucionalmente en diversas naciones al
concluir la Primera Guerra Mundial. En efecto, en esa época se desarrollaron

11
ILLANES: (n. 5), p. 126.
12
MIRANDA: (n. 1), p. 9.
13
ILLANES: (n. 5), p. 127.

5
corrientes intelectuales que propugnaban el reconocimiento de los llamados
‘derechos económico-sociales’ o ‘derechos positivos’.14 Estas ideas, que
caracterizaron lo que se denominó el ‘constitucionalismo social’, eventualmente se
vieron plasmadas en la Constitución de México (en 1917) y en la de Weimar (en
1919).
En Chile, como señalábamos más arriba, desde fines del siglo XIX y
principios del XX habían surgido algunas iniciativas que buscaban hacerse cargo
no sólo del estado sanitario de los trabajadores y la sociedad en general, sino que
de proteger a los trabajadores de algunos sectores industriales. 15 Más allá de
estas iniciativas embrionarias, la recepción normativa del constitucionalismo social
llegaría a Chile con la Constitución de 1925. El antecedente de este importante
cambio fue la grave crisis social y política que venía experimentando el país desde
la década anterior, producto de la alicaída o nula actividad de las instituciones
estatales frente a la llamada ‘cuestión social’. Así las cosas, una vez producido el
quiebre institucional que derribó a la república parlamentaria (1924), y convocados
distintos sectores políticos a participar en el debate de una nueva constitución, en
la Comisión Constituyente a la que le correspondió el estudio de la misma se
discutió por primera vez el asunto de los derechos económico-sociales. 16
Del análisis de la labor de la mencionada Comisión se desprende que,
aunque su trabajo se circunscribió en gran medida al examen de las instituciones
políticas que debía establecer la nueva constitución –en especial, aquellas que
permitían la instauración de un régimen presidencial—, existió un importante
debate respecto a los derechos de carácter económico-social. Dicho esto, debe

14
En Chile, uno de los primeros en comentar la emergencia de este tipo de derechos los definía así: “la
inmensa mayoría de los gobernados no teme ahora la actividad del poder sino que la reclama
angustiosamente cuando carece de los medios indispensables para progresar hacia una vida digna”. SILVA
BASCUÑAN, Alejandro (1997) Tratado de Derecho Constitucional. Santiago: Editorial Jurídica de Chile. T.
II, 271 pp., p. 219.
15
Así, por ejemplo se dicta la Ley de Habitaciones Obreras, en febrero de 1906. Sin embargo, fue a partir de
1914 cuando se promulgan diversas leyes sociales, como la ley que exigía que en los establecimientos
comerciales existiera un número de sillas suficientes para los empleados, la indemnización por accidentes del
trabajo, la que ordenó el descanso dominical, y la que creó la Caja de Retiro y Previsión Social de los
Ferrocarriles del Estado.
16
La Comisión Constituyente se formó por decreto número 1422 de abril 7 de 1925. La Comisión se dividió
en dos subcomisiones, una dedicada a preparar el proyecto de reforma y la otra a considerar la manera en que
serían aprobados los cambios que se aconsejaban. La subcomisión de reforma sesionó treinta y tres sesiones.

6
anotarse que en relación al derecho a la salud, su tratamiento fue más bien
incidental, ya que se discutió a propósito de la norma que garantizaría la
protección al trabajo. En efecto, la mención que se hizo al derecho a la salud
provino de una indicación realizada por el experto sanitario extranjero Dr. John D.
Long17, y no como una garantía constitucional separada y que fuera objeto de un
estudio especial. En todo caso, debe subrayarse que la forma tangencial en que
se debatió acerca del derecho a la salud en la Comisión Constituyente de 1925 no
era algo extraño en una época en que la preocupación por la salud de las
personas estaba íntimamente ligada a “la recuperación de la fuerza de trabajo
industrial”.18 Esto sugiere que la motivación central fue la protección constitucional
de la salud de los trabajadores –especialmente el motor industrial de la nación— y
no la de toda la población.
Así las cosas, la sugerencia de Long de introducir una norma constitucional
que reconociera el derecho a la protección de la salud al alero del artículo que
garantizaba el derecho al trabajo, fue acogida por la Comisión, lo que se
materializó finalmente en el número 14 del artículo 10 de la Constitución de
1925.19

2.2. Desarrollo del derecho a la salud durante el periodo 1925-1970.

17
John D. Long, era, al momento de llegar a Chile Subdirector del Servicio Federal de Sanidad de los Estados
Unidos.
18
LABRA, María Eliana (2004). “Medicina Social en Chile: Propuestas y debates (1920-1950)”. Cuadernos
Médico Sociales. Vol. 44, 4, pp. 207-219. Disponible en www.colegiomedico.cl en línea [fecha de visita 28
de febrero de 2009] p. 211.
19
“Artículo 10. La Constitución asegura a todos los habitantes de la República: 14°: La protección al
trabajo, a la industria, y a las obras de previsión social, especialmente en cuanto se refieren a la habitación
sana y a las condiciones económicas de la vida, en forma de proporcionar a cada habitante un mínimo de
bienestar, adecuado a la satisfacción de sus necesidades personales y a las de su familia.La ley regulará esta
organización. El estado propenderá a la conveniente división de la propiedad y a la constitución de la
propiedad familiar. Ninguna clase de trabajo o industria puede ser prohibida, a menos que se oponga a las
buenas costumbres, a la seguridad o a la salubridad pública, o que lo exija el interés nacional y una ley lo
declare así. Es deber del Estado velar por la salud pública y el bienestar higiénico del país. Deberá
destinarse cada año una cantidad de dinero suficiente para mantener un servicio nacional de salubridad”.

7
Desde la promulgación de la carta de 1925 (y hasta 1970) no existieron
modificaciones al texto constitucional en materia del derecho a la salud, por lo que
el desarrollo y la profundización del mismo estuvieron entregados a la legislación.
En la regulación legal de esta garantía constitucional pueden distinguirse
tres etapas. En la primera –que comienza en 1925 y concluye en 1938—, se
crearon instituciones sanitarias y seguros de salud dirigidos a cubrir a los
obreros por las contingencias de enfermedad o invalidez. Es así como el 8 de
septiembre de 1925 se introdujo el Seguro Obrero Obligatorio de
Enfermedades e Invalidez, que tenía por objeto la “asistencia médica y dental
para el imponente, subsidios por enfermedad, indemnizaciones por muerte y
pensiones de invalidez y retiro”.20 Estos criterios respecto al rol de salud y su
protección eventualmente llevaron a la promulgación de la Ley de Medicina
Preventiva (1938), cuyo objetivo central era “prevenir el desarrollo de
enfermedades por medio de su pesquisa en la fase preclínica y determinar las
personas que debían acogerse a reposo preventivo”21 y en donde lo que se
pretendía “[era] que el estado, por intermedio de la medicina dirigida, actúe sobre
la ‘maquina’ que debe ser urgentemente reparada; sobre el hombre trabajador”.22
Con la llegada del Frente Popular al gobierno (1938), la visión del derecho
a la salud y el rol que el estado debía jugar en esta materia dio un brusco
vuelco. De acuerdo al entonces Ministro de Salud y Previsión Social, Salvador
Allende, la legislación existente hasta el año 1938 (en particular, la Ley de
Medicina Preventiva), si bien había sido beneficiosa para un grupo considerable
de la población, no resolvía completamente la situación sanitaria del país ya que,
de acuerdo a Allende, “son los factores sociales, económicos y ambientales
los que inciden directamente en la salud”,23 y no la enfermedad la que genera
pobreza. Como consecuencia de lo anterior, continuaba Allende, el estado debía
actuar sobre todos esos factores, lo que implicaba que “no hay que escatimar
medios para conjurar la amenaza a la existencia misma de la nación. Para ello, no

20
NANCUANTE ALMONACID, Ulises y SOTOMAYOR KLAPP, Roberto (2001) Derecho de la Salud.
Santiago:Editorial Jurídica Conosur, 627 pp., p. 13.
21
NANCUANTE / SOTOMAYOR: (n. 21), p. 13.
22
LABRA: (n. 19), p. 212.
23
LABRA: (n. 19), p. 213.

8
sólo las clases poseedoras deben contribuir sin regateos, sino que todos los
ciudadanos deben secundar la enorme tarea de levantar económica, sanitaria y
culturalmente el país”.24 Estos conceptos se plasmaron posteriormente en un
proyecto de ley de reforma social que –si bien se envió al Congreso en 1941—
“durmió sin tratamiento en las comisiones parlamentarias, durante casi una
década”.25
Años más tarde, en la década del 50, se rescataría del olvido el
mencionado proyecto de 1941 y se avanzaría en la profundización del derecho a
la salud. En esta discusión parlamentaria fueron fundamentales las opiniones del
abogado falangista Francisco Pinto Santa Cruz y del médico Benjamín Viel,
quienes defendieron el sistema de protección social de la salud instituido en
Inglaterra por esos años. Los juicios y razonamiento vertidos por Pinto y Viel, así
como por otros participantes en el debate parlamentario, llevaron a la creación
del Servicio Nacional de Salud 26 y el Servicio del Seguro Social, en 1952.27
Aún cuando se esperaba que estas instituciones se transformaran en la
base a partir de la cual se desarrollaría y evolucionaría el estado de bienestar en
Chile, diferentes obstáculos lo impidieron. El Servicio Nacional de Salud, en
especial, sufrió los vaivenes de “políticas contradictorias y antagónicas con su
doctrina fundacional”,28 como el que se excluyeran de él instituciones como el
Servicio Médico Nacional de Empleados “que tenía a su cargo la aplicación de la
ley 6.154 de Medicina Preventiva, a los demás imponentes de las demás Cajas
de Previsión y el Servicio médico de la Caja de Accidentes del Trabajo”,29 es decir,
a los empleados públicos y particulares. Este factor, sumado al desfinanciamiento
crónico del Servicio Nacional de Salud, impidió que éste jugara el rol que su

24
LABRA: (n. 19), p. 214.
25
MOLINA BUSTOS, Carlos Antonio (2006) “Antecedentes del Servicio Nacional de Salud. Historia de
debates y contradicciones. Chile 1932-1952”. Cuadernos Médico Sociales. Vol. 46, 4, pp., 284-304.
Disponible en www.colegiomedico.cl en línea [fecha de visita 28 de febrero de 2009] p. 286.
26
MOLINA: (n. 26), p. 286.
27
LABRA: (n. 19), pp. 207-219.
28
MOLINA BUSTOS, Carlos Antonio (2006) “La ley de Medicina Curativa. Un análisis histórico de sus
antecedentes y efectos en la institucionalidad sanitaria en Chile”. Cuadernos Médico Sociales. Vol. 46, 1, pp.,
74-100. Disponible en www.colegiomedico.cl en línea [fecha de visita 28 de febrero de 2009] p. 77.
29
MOLINA: (n. 29), p. 79.

9
modelo inspirador –el SNS británico— jugó en la consolidación de un sistema de
cobertura universal de protección de la salud.
La situación anterior devino en una suerte de ‘balcanización’ de los
sistemas de protección de la salud chilenos. Así, por ejemplo, buena parte de los
empleados –que, como mencionamos más arriba, estaban excluidos de la
cobertura que entregaba el SNS— plantearon reivindicaciones corporativas en
este plano, fundamentalmente a través de la presión para obtener el
establecimiento de una normativa especial de salud para ellos. En virtud de lo
anterior, el presidente Jorge Alessandri propuso al Congreso un proyecto de ley
referido a la atención médica de los empleados. En su exposición de los
fundamentos de la nueva norma legal, planteó lo siguiente:

“Consideramos que es un deber del Estado el velar porque este problema


[atención médica] sea solucionado. La legislación provisional que rige en nuestro
país desde hace más de cuarenta años, si bien contempla numerosos beneficios
para sus afiliados, sólo establece atención médica para los indigentes, para el
sector asalariado y sus familiares. Queda al margen estos beneficios un sector
importante y en pleno crecimiento, el de los Empleados Públicos y Particulares los
que junto a sus familiares alcanzan hoy a un número aproximado de 1.500.000
personas”.30

Como se advierte de lo sostenido por Alessandri, la estrategia perseguida –


en lugar de avanzar hacia un sistema universal— consolidaba la fragmentación de
los sistemas de salud pública, estableciendo uno para la clase media y media-alta
(los empleados públicos y particulares) y otro distinto para los sectores populares.
La discusión legislativa eventualmente llevó a la aprobación de la Ley Nº 16.701,
de Medicina Curativa, que otorgaba asistencia médica y dental a los empleados
públicos y particulares, dándoles además la libertad para elegir “al profesional que
habrá de atenderlo, como también el hospital o clínica, para lo cual requiere que el
profesional esté inscrito en el Sistema de Libre Elección del Colegio Respectivo y

30
MOLINA: (n. 29), p. 87.

10
que el Establecimiento haya celebrado convenio con el Servicio Médico Nacional
de Empleados”.31

2.3. Modificación y ampliación (Estatuto de Garantías).

Como vimos en la sección anterior, el desarrollo del derecho a la salud


durante el período 1925-1960 fue legislativo y administrativo, pero no
constitucional. Sin embargo, hacia finales de la década del sesenta, se comenzó a
plantear la necesidad de revisar el texto constitucional, de manera de caracterizar
mejor el derecho a la salud en el mismo, ya que se pensaba que la forma en que
se consagraban los derechos económico-sociales en la Constitución de 1925
(incluido el derecho a la salud) era obsoleta. Estas inquietudes, sin embargo, sólo
se tradujeron en una iniciativa concreta a propósito de la elección presidencial de
1970, cuando se planteó la necesidad de modificar y reestructurar los derechos
garantizados por la Constitución, especialmente los derechos sociales, como el
derecho a la salud.
La coyuntura en que ello ocurrió no pudo ser más peculiar. Como es sabido,
Salvador Allende no obtuvo la mayoría electoral que exigía la Constitución de
1925 para poder declararlo e investirlo como Presidente de la República
inmediatamente después de la elección, por lo que –siguiendo el procedimiento
previsto en la carta de 1925— le correspondió al Congreso Pleno elegir entre las
dos más altas mayorías relativas. En vista de lo anterior, y dado que los partidos
que formaban la coalición política de Allende no tenían los votos suficientes,
decidieron negociar con la Democracia Cristiana a fin de que los votos de sus
parlamentarios apoyaran al candidato de la Unidad Popular. La Democracia
Cristiana supeditó su apoyo a Allende en el Congreso a que éste firmara un
documento en que garantizaba formalmente que el nuevo gobierno respetaría las
instituciones consagradas en la Constitución. Luego de intensas negociaciones, se

31
MOLINA: (n. 29), p. 88. El SERMENA, fue creado a partir de la Ley de Medicina Preventiva, Nº 6.154.

11
concluyó un pacto político de reforma que finalmente se transformó en la Ley de
Reforma Constitucional Nº 17.398, de enero 9 de 1971.
Esta reforma, denominada ‘Estatuto de Garantías Constitucionales’,
introdujo una serie de modificaciones en el articulado de la carta de 1925,
particularmente en aquellas materias relacionadas con la libertad política, la
libertad de expresión, el derecho de reunión, los partidos políticos, la libertad de
movimiento, el derecho a la privacidad de las comunicaciones y el régimen de los
medios de comunicación. Más relevante para el presente trabajo, es que ella
también consideró una importante modificación al contenido y forma en que se
encontraban establecidos los derechos sociales en la Constitución de 1925. 32 En
lo que respecta al derecho a la salud, sin embargo, la modificación no fue
sustancial, puesto que lo único que se hizo fue trasladar el inciso final del número
14 del artículo 10 original e incorporarlo como inciso final del nuevo numeral 16 del
artículo 10. Adicionalmente, se sustituyó la expresión “servicio nacional de
salubridad” que contenía este inciso, por “servicio nacional de salud”, es decir,
sólo fue un cambio de posición y de palabras, sin desarrollar o profundizar más. 33
En conclusión, se puede decir que la reforma constitucional de 1970 tuvo un
impacto mínimo en el derecho a la salud.

2.4. El derecho a la salud en el gobierno de la Unidad Popular.

Los partidos políticos que integraban la Unidad Popular plasmaron en un


texto el programa que seguiría Salvador Allende si era elegido para la primera
magistratura del país. En ese programa, se proponían medidas y acciones que

32
Así por ejemplo, en relación al derecho a la educación, se explicitó la educación era una función primordial
del Estado y que se garantizaba la libertad de enseñanza; que entre otras modificaciones.
33
Artículo 10 n° 16, Constitución Política de la República 1925, “El Estado adoptará todas las medidas que
tiendan a la satisfacción de los derechos sociales, económicos y culturales necesarios para el libre
desenvolvimiento de la personalidad y de la dignidad humanas, para la protección integral de la colectividad
y para propender a una equitativa redistribución de la renta nacional. La Ley deberá cubrir, especialmente,
los riesgos de pérdida, suspensión o disminución involuntaria de la capacidad de trabajo individual, muerte
del jefe de familia o de cesantía involuntaria, así como el derecho a la atención médica, preventiva, curativa
y de rehabilitación en caso de accidente, enfermedad o maternidad y el derecho a prestaciones familiares a
los jefes de hogar. El Estado mantendrá un seguro social de accidentes para asegurar el riesgo profesional
de los trabajadores. Es deber del Estado velar por la salud pública y el bienestar higiénico del país. Deberá
destinarse cada año una cantidad de dinero suficiente para mantener un servicio nacional de salud”

12
debería realizar el Gobierno para “terminar con el dominio de los imperialistas, de
los monopolios, de la oligarquía terrateniente e iniciar la construcción del
socialismo en Chile”.34 En lo que respecta al derecho a la salud, el plan establecía
como diagnóstico que “Medio millón de familias carecen de viviendas y otras
tantas o mas viven en pésimas condiciones en cuanto a alcantarillado, agua
potable y salubridad”,35 además de “la necesidad de la población en materia de
educación y salud son insuficientemente atendidas”.36
En vista de lo anterior, la Unidad Popular –en el apartado del programa
titulado “Tareas Sociales”— se propuso satisfacer “estos justos anhelos del pueblo
-que en verdad constituyen derechos que la sociedad debe reconocerle”, lo que en
salud entrañaba “Asegurar la atención médica y dental, preventiva y curativa a
todos los chilenos, financiada por el Estado, los patrones y las instituciones de
Previsión. Se incorporará la población a la tarea de proteger la salud pública”.37
Dado que los cambios introducidos por el “Estatuto de Garantías” a la carta
de 1925 fueron bastante menores en que respecta al derecho a la salud (y
siguiendo el criterio vigente de regulación o complementación legal de los
derechos consagrados por la Constitución),38 el gobierno de Salvador Allende se
avocó en un primer momento a llevar cabo una serie de actividades y/o acciones,
como las “campañas de salud”, dentro de las cuales cabe mencionar el Plan
Nacional de Leche o el “Tren de la Salud”, que no sólo fomentaban la participación
de la ciudadanía, sino que también permitían cumplir con la ideas plasmadas en el
programa de gobierno, esto es, incorporar a la población en la tarea de proteger y
promover la salud pública.

34
PROGRAMA BASICO DE GOBIERNO DE LA UNIDAD POPULAR. Candidatura Presidencias de
Salvador Allende (en línea). 48 pp.
En http://www.memoriachilena.cl//temas/documento_detalle.asp?id=MC0000544. [fecha de visita 13 de
marzo de 2009], p. 10.
35
PROGRAMA BASICO DE GOBIERNO DE LA UNIDAD POPULAR. Candidatura Presidencias de
Salvador Allende: (n. 36), p. 8.
36
PROGRAMA BASICO DE GOBIERNO DE LA UNIDAD POPULAR. Candidatura Presidencias de
Salvador Allende: (n. 36), p. 8.
37
PROGRAMA BASICO DE GOBIERNO DE LA UNIDAD POPULAR. Candidatura Presidencias de
Salvador Allende: (n. 36), p. 26.
38
Es paradojal que siendo Salvador Allende Gossens, Médico, uno de los fundadores de la medicina social y
un activo impulsor de reformas sociales, no haya buscado modificar el texto constitucional que regulaba el
derecho a la salud en la carta de 1925, como sí lo hizo respecto de la propiedad de la Gran Minería del Cobre.

13
Por otro lado, el gobierno creó instituciones como la Consejería Nacional de
Emergencia en Salud y la Consejería Nacional de Desarrollo Social, que tenían
como finalidad “avanzar hacia la solución de los problemas más inmediatos,
directos y cotidianos de la vida de los trabajadores chilenos: un organismo
actuaría sobre la realidad como Emergencia y otro que se preocuparía del
bienestar Permanente”.39 Con todo, la modificación más relevante del período fue
la “democratización del S.N.S”, que significaba: “1) La creación de un Consejo
Local de Salud en cada establecimiento del S.N.S.; 2) La creación, en cada Área
de Salud, de un Consejo Local de Área de Salud; 3) La creación, en cada
establecimiento de salud, de un Consejo Paritario, de representatividad paritaria
entre trabajadores de la salud y representantes de la población”,40 y que enfrentó
al gobierno con la Contraloría General de la República, ya que esta repartición
estimó que los Consejos Locales de Salud “no pueden entenderse sino en el
sentido de que (ellos) han de actuar como meros organismos asesores o
consultivos, sin que, por ende, pudiera estimarse que aquellas normas permitirían
desarrollar funciones de carácter ejecutivo, las que son privativas de las
reparticiones públicas que deben crearse mediante ley”.41
La democratización de salud constituía el primer paso para plantear la
creación de un Sistema Único de Salud que “agrupase en sí mismo a los distintos
sistemas de salud del país (de empleados, de las fuerzas armadas, de las
universidades, etc) y que prestara una atención pareja a toda la sociedad chilena,
sin distinción de clases”,42 proyecto que no llegó a concretarse.

3. El derecho a la salud durante el régimen militar.

El análisis de la evolución del derecho a la salud durante el régimen militar


está marcado por el trabajo de reforma constitucional que realizó la ‘Comisión de

39
ILLANES: (n. 5), p. 481.
40
ILLANES: (n. 5), p. 485.
41
ILLANES: (n. 5), p. 490.
42
ILLANES: (n. 5), p. 491.

14
Estudios de la Nueva Constitución’ (conocida también como ‘Comisión Ortúzar`),
que contribuyó a la elaboración de una nueva carta constitucional que modificaría
radicalmente la redacción de la garantía del derecho fundamental a la salud. Sin
embargo, estas enmiendas no se circunscribieron única y exclusivamente al
aspecto constitucional del derecho a la salud, sino que también al aspecto legal,
que plasmó un derecho a la protección de la salud erigido sobre la base de un
“modelo de estado Subsidiario o mínimo fundado en el principio de subsidiariedad
(o mejor dicho en lectura de tal principio asilado en su dimensión negativa o
pasiva), que limita la naturaleza prestacional de estos derechos, y a una limitada
garantía jurisdiccional que los excluye de una justiciabilidad en proceso de amparo
vía recurso de protección”.43
Atendido lo expuesto, en lo que sigue se describen los planteamientos que
los sectores que luego apoyarían la dictadura militar tuvieron presentes con
anterioridad al 11 de septiembre de 1973 en materia de salud, para luego
adentrarse en la discusión que se dio respecto a este derecho en la mencionada
Comisión Ortúzar y en el Ministerio de Salud. Posteriormente, se analiza la
legislación dictada para concretar este derecho y, finalmente, se revisan las
interpretaciones que la dogmática y la jurisprudencia han hecho de esta norma.

3.1. Ideas previas.

Mientras se implementaba el programa económico-social de la Unidad


Popular, en el seno de algunas instituciones académicas de oposición tuvo lugar
un importante debate sobre el impacto de las políticas económicas que habían
sido impulsadas por los distintos gobiernos chilenos en el siglo veinte. Esta
discusión finalmente se tradujo en el libro conocido como “El Ladrillo”. En ese
texto, se argumentó que las políticas promovidas por el estado, más que incentivar
la alicaída economía nacional, habían “inhibido el ritmo del desarrollo de nuestra
economía, condenando a los grupos más desvalidos de la población a un exiguo

43
ZUÑIGA URBINA, Francisco (2008) “Jurisprudencia del Tribunal Constitucional acerca de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales”.Revista de Derecho N° 20 Consejo de Defensa del Estado. 20 diciembre,
pp., 83-109. Disponible en www.cde.cl, en línea [fecha de visita 7 de octubre de 2009], p. 85.

15
crecimiento en su nivel de vida, ya que dicho crecimiento, a1 no poder ser
alimentado por una alta tasa de desarrollo del ingreso nacional, debía, por fuerza,
basarse en una redistribución del ingreso que encontraba las naturales
resistencias de los grupos altos y medios”.44
En materia de salud, los autores de “El Ladrillo” plantearon que el sistema
de salud existente en el país, esto es, el Servicio Nacional del Salud y el
SERMENA, eran ineficientes en la utilización de los recursos que obtenían, toda
vez que “De los ingresos totales de la Seguridad Social se destina,
aproximadamente, un 10% para medicina social, porcentaje reducido si se
considera que del ingreso total que corresponde al Servicio Nacional de Salud,
organismo que es el que recibe la mayor parte de este ingreso, un 40% se gasta
en administración, sin que dentro de este porcentaje se incluyan las
remuneraciones de médicos y profesionales”.45
Ante este panorama y, con el propósito de resolver los problemas de la
salud pública, en el ‘El Ladrillo’ se plantearon tres propuestas de transformaciones
que se suponía aliviaría la situación sanitaria del país. Estas eran: 1) la
descentralización de la salud, permitiendo la participación y el control de la base
social sobre el sistema hospitalario; 2) una nueva política de financiamiento, en
donde se debía por un lado utilizar los recursos del estado para subsidiar los
gastos de la población de menores ingresos y, por el otro, cobrar el costo de las
prestaciones de salud a quienes estaban en condiciones de pagarlo; 3) la creación
de un organismo descentralizado que captara los fondos para financiamiento de la
salud, de modo que se asegurara la elegibilidad de parte los usuarios de los
servicios médicos. Estas ideas tuvieron una pronta acogida una vez que las
fuerzas armadas se tomaron el poder, generando importantes debates en ámbitos
gremiales, gubernamentales y constituyentes.

3.2. El derecho a la salud en la discusión de la nueva constitución.

44
EL LADRILLO: Bases de la Política Económica del Gobierno Militar. 193 pp. En
http://www.memoriachilena.cl/temas/documento_detalle.asp?id=MC0032306. [fecha de visita 22 de julio
2009], p. 19.
45
EL LADRILLO: Bases de la Política Económica del Gobierno Militar (n. 46), p. 124.

16
3.2.1. Comisión de Estudios de la Nueva Constitución.

La discusión respecto del derecho a la salud se realizó en varias sesiones


de la Comisión Ortúzar.46 La primera vez que esta lo analizó, fue en la sesión del
10 de marzo de 1976,47 en que se discutió una propuesta de redacción del
reconocimiento al derecho a la salud que había sido formulada en 1973 por el
entonces Ministro de Salud, Coronel de Aviación Alberto Spoerer. Los
comisionados expresaron que la indicación formulada por Spoerer era más bien
una declaración de principios que articulaba lo que se estimaba deseable respecto
a este derecho, y no un precepto constitucional acabado.
Luego de esta primera incursión en el tópico, el debate de la Comisión se
centró en el rol que cabía al estado en materia de salud. En las palabras de uno
de los comisionados más activos en este debate, Alejandro Silva Bascuñan “es
éste un punto bastante sustancial, en el que no sabe si conviene o no que la
constitución tome partido muy decididamente respecto de una materia que esta
todavía abierta a la discusión”,48 En la misma sesión, el comisionado Evans
planteó que el derecho a la salud debía garantizar “primero, el derecho a la salud y
el libre acceso a ella; segundo, la obligación del Estado de asumir plenamente la
autoridad de la salud para crear las estructuras adecuadas que aseguren el
cumplimiento de las prestaciones que la ley señala en un sistema nacional
orgánico y, finalmente, el encargo del estado de que vele por que las prestaciones
de salud de los organismo de seguridad social sean efectivamente realizadas”. 49
En relación a este punto, Silva Bascuñan efectuó una defensa de la medicina
social y del aporte que ella había hecho a la sanidad e higiene del país y su

46
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, sesiones 187, 190, 192, 193 y 194.
Disponibles en www.minsegpres.gob.cl. [fecha de visita 22 de julio de 2009].
47
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 187.
48
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 187 (n. 49), p. 3. De acuerdo a lo que
se expuso en esta sesión, así como lo que se menciona por parte de los funcionarios del Ministerio de Salud
que concurrieron a la Comisión en la sesión 190, en el gobierno de la época existían dos visiones
contrapuestas respecto del rol del estado en materia de salud. Por un lado, estaban los que estimaban que la
solución de los problemas en salud estaba en la reestructuración de los distintos servicios y, por el otro lado,
aquellos que creían que los trastornos se resolverían mediante la privatización de la salud.
49
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 187 (n. 49), p. 5.

17
población, señalando que respecto de ellas “solo cabe fortificarlos y estimularlos”.
En este sentido, es interesante destacar cómo este último minimizó el rol que
cabía al reconocer al ‘principio de subsidiariedad’ en este ámbito:“esta
subsidiariedad en materia de salud es menos viva, porque los valores sociales que
pone en movimiento la salud son tan importantes que no pueden ser entregados al
esfuerzo absolutamente libre y espontáneo de los particulares de manera que se
pusiera en peligro los valores colectivos en materia de salud”. 50.
La defensa del tradicional sistema nacional de salud efectuada por Evans y
Silva Bascuñán fue contrarrestada por las opiniones del Presidente de la
Comisión, Enrique Ortúzar, quien expresó su disconformidad con que se
permitiera “la socialización total de la medicina” y por el comisionado Jaime
Guzmán, quien señaló que observaba “cierta analogía entre el derecho a la salud
y el derecho a la educación”,51 ya que entendía que estos eran derechos de corte
social, a los cuales el ciudadano aspira y que por lo tanto están supeditados a que
el estado sea capaz de sustentarlos desde un punto de vista económico, lo cual no
siempre es posible, ya que la capacidad financiera del estado es limitada. A
continuación, Jaime Guzmán propuso que se invitara a la Comisión a especialistas
en el tema, a fin de que aclararan y explicaran ciertos conceptos respecto del
derecho a la salud. Ello ocurrió en la sesión del 17 de marzo de 1976, 52 esta vez
escuchando a los especialistas del Ministerio de Salud, decanos de las escuelas
de medicina y al Director de Servicio Nacional de Salud.
La reunión se inició con la exposición del ministro de Salud de la época,
Fernando Matthei, quien señaló que “en materia de salud la idea del gobierno –
expresada en documentos del señor presidente- es que el estado tiene el
deber de velar por la salud de todos los chilenos y mantener un control
técnico en este campo”.53 Esta opinión fue compartida por los funcionarios del
Ministerio de Salud que lo acompañaron, así como por los decanos de las
facultades de medicina invitados, Pizza y Casanegra. Reaccionando a estas

50
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 187 (n. 49), p. 6.
51
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 187 (n. 49), p.7.
52
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 190. Disponibles en
www.minsegpres.gob.cl. [fecha de visita 22 de julio de 2009].
53
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 190 (n. 54), p. 3

18
intervenciones, Guzmán planteó que a su juicio existían tres problemas a
considerar. El primero, era el contenido del derecho a la salud, y en este punto su
idea era 1) “tratar de redactar en la forma más exacta posible, desde el punto
de vista técnico, y más sucinta, como lo exige la constitución, cuál es el
verdadero contenido preciso del derecho que se está consagrando con el
nombre genérico de derecho a la salud”.54 En segundo término, 2)si las
prestaciones o acciones que tiendan a proteger la salud debían ser
realizadas gratuitamente o no. En este punto planteó la siguiente interrogante
“¿Tiene toda persona derecho a que los mecanismos que el hombre ha
descubierto para proteger la salud, para rehabilitarla, reafirmarla, etcétera, le sean
conferidos en forma gratuita? ¿O eso depende la capacidad económica del
interesado?”.55 Finalmente,3) la relación estado-particulares en el ámbito de la
salud. Al respecto, Guzmán reiteró la analogía del derecho a la salud con la
libertad de enseñanza, haciendo una férrea defensa del principio de
subsidariedad respecto al derecho a la salud: “es obligación del Estado
suplir todo aquello que los particulares no puedan hacer en esta materia”.56
La posición de Jaime Guzmán suscitó el inmediato rechazo del Ministro
Matthei y del Director del Servicio Nacional de Salud, Merino. Este último fue
especialmente directo en su crítica a los criterios expuestos por Guzmán respecto
del rol subsidiario del estado en materia de salud, señalando que “Las
autoridades de salud piensan que el estado no puede de modo alguno,
desde ningún punto de vista, delegar la responsabilidad que tiene con
respecto de la salud”.57 Más adelante, en la sesión del 17 de marzo de 1976, la
Comisión solicitó que el Ministerio de Salud enviara una propuesta de redacción
de una garantía constitucional de protección de la salud. Este lo hizo, y su
propuesta sirvió de punto de partida para su trabajo discutir el derecho a la salud.
A partir de lo descrito más arriba, podemos colegir que el tratamiento del
derecho a la salud en la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución estuvo

54
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 190 (n. 54), p.12.
55
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 190 (n. 54), p. 13.
56
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 190 (n. 54), p. 13.
57
ACTAS OFICIALES DE LA COMISIÓN CONSTITUYENTE, Sesión 190 (n. 54), p. 22.

19
marcado por la discusión entre los comisionados que respaldaban la posición de
los especialistas del Ministerio de Salud respecto del activo papel que debía
desarrollar el estado en materia de salud, y los comisionados liderados por Jaime
Guzmán, que favorecían el ‘principio de subsidariedad’. No obstante esta
disparidad de criterios, finalmente el asunto terminó sin resolución conclusiva, es
decir, obviándose.

3.2.2. Discusión al interior del Consejo de Estado.

Como se sabe, una vez terminado el trabajo de la Comisión Ortúzar el


debate acerca de la nueva constitución prosiguió en el Consejo de Estado. 58 Sin
embargo, en lo que respecta al derecho a la salud, la discusión fue muy limitada.
Lo más relevante ocurrió a propósito de la explicación que Ortúzar hizo respecto
del derecho a la salud y el rol del estado, ya que en su intervención mencionó que
la protección de la salud se llevaría a cabo por medio de instituciones públicas o
privadas, respetando el ‘principio de subsidiariedad’.59 Como se advierte, Ortúzar
omitió exponer al Consejo de Estado que en el seno de la Comisión que él había
presidido había existido un fuerte desacuerdo entre sus miembros respecto de la
importancia del principio de subsidariedad en el ámbito de la salud.

3.3. El derecho a la salud en el Ministerio de Salud y las asociaciones


gremiales.

Como explicábamos previamente, las ideas, concepciones y visiones


acerca del derecho a la salud, su reconocimiento constitucional, su eventual
justiciabilidad y el rol que le cabe al estado respecto del mismo no fueron temas

58
El Consejo de Estado es una institución creada por el Acta constitucional N° 1, Decreto Ley n° 1.319 de
enero 9 de 1976, Este Consejo tenía por función principal en la de ser un órgano consultivo para asuntos de
gobierno y administración civil.
59
ACTAS DEL CONSEJO DE ESTADO, Sesión 59, del 19 de diciembre de 1978. En
www.minsegpres.gob.cl. [fecha de visita 18 de agosto de 2009].

20
pacíficos en las instituciones y comisiones que tuvieron que analizarlo. Para el
ámbito cercano al Ministerio de Salud, los gremios y los usuarios, las dificultades
que presentaba el sistema de salud nacional eran fundamentalmente la poca
claridad que existía respecto del papel que debía desempeñar el sector público,
privado y mixto en provisión de servicios de salud; la reorganización del sector
público de salud; la determinación de las prioridades en atención de salud; los
recursos asignados a la salud; la formación de los médicos y del personal
paramédico; y el papel que le corresponde a la universidades y otras instituciones
de educación en esta labor.60 En todo caso, el grueso de los expertos en salud
estaban de acuerdo en “que el sistema adecuado para Chile era uno mixto con
predominio estatal, el cual coexistía en estrecha relación los sectores público y
privado”.61
En una primera etapa del régimen militar (septiembre a diciembre de
1973),62 la intervención en materia de salud se había circunscrito a “normalizar” los
servicios prestadores de salud, expresión que para algunos implicaba reanudar el
funcionamiento de los servicios de salud, y para otros despolitizarlos o bien
“adecuar el sistema de salud al nuevo modelo económico-social que se perfila”.63
En la etapa siguiente – primeros meses de 1974 y hasta mediados de 1975—, la
nueva directiva impuesta por la dictadura militar en el gremio médico manifestó
una fuerte crítica a la estructura del sistema de salud existente en el país,
atacando particularmente el S.N.S. y manifestando su disponibilidad a construir un
sistema de salud “entregado a la economía social del mercado”. Si bien existía
consenso respecto de la reestructuración del S.N.S y transformarlo en el Sistema
Nacional de Servicios de Salud (S.N.S.S), también habían discrepancias, las que
no fueron oídas por las autoridades de salud, puesto que en el año 1975 entraron
en vigencia los Decretos Nº 913 y Nº 265 “que definen la estructura del Ministerio
de Salud y los lineamientos generales y específicos a que deberá ceñirse éste en

60
RACZYNSKY, Dagmar (1983) “Reformas al Sector Salud: Diálogos y debates”. Colección Estudios
CIEPLAN. 10 junio, pp. 5-44. Disponible en www.cieplan.org. [fecha de visita 25 de agosto de 2009], p. 10.
61
RACZYNSKY: (n. 62), p. 10.
62
En este punto seguimos la clasificación que realiza Dagmar Raczynski en el texto RACZYNSKY: (n. 62),
pp. 5-44..
63
RACZYNSKY: (n. 62), p. 12.

21
la puesta en marcha del S.N.S.S” y que “plantean generalizar la libre elección de
salud en todo el sistema”. 64
La radicalidad de estos cambios llevó a algunos médicos a expresar su
disconformidad con las propuestas ideadas por el Ministerio de Salud y avaladas
por la directiva del Colegio Médico. Esas críticas fueron contestadas por los
economistas del anterior, que incluso “argumentan en contra de los aranceles
profesionales (representan una práctica monopólica cuya erradicación hará
posible un mayor acceso de la población a la medicina privada) y el SNS que ‘no
puede seguir siendo una vergüenza nacional’ y a favor de un reemplazo del
sistema vigente en el cual el Estado financia, administra y ejecuta los servicios de
salud, por uno en que cada particular recibe recursos del Estado y puede optar por
el lugar de atención que desea”.65
Una tercera etapa, que se inicia a mediados de 1975 y concluye a fines de
1976, empieza con la elección de un nuevo directorio del Colegio Médico, el cual
comenzó una serie de acercamientos con el gobierno, con la finalidad de persuadir
a la autoridad de salud respecto de las ideas que debía comprender la reforma a
la salud en marcha. La autoridad, pausadamente, disminuyó la intensidad de la
orientación “social de mercado” reconociendo que “el sistema chileno debe ser
uno mixto mayoritariamente estatal en el cual hay una complementación, y
no competencia, entre los servicios de salud públicos, privados y mixtos, y
que al Estado le Corresponde un papel activo en la salud no solo en lo
normativo sino también en lo financiero y de entrega de prestaciones de
salud”.66
Este cambio de visión se profundizó aún más con la llegada al Ministerio del
General de la Fuerza Aérea, Fernando Matthei, quien expresó directamente y a
través del Subsecretario de la cartera que “En otros sectores de la actividad
nacional (industria, comercio, servicios no vitales, etc), el Estado puede esperar y
observar si la iniciativa privada abarca o no determinadas actividades necesarias,
para luego asumirlas si no son éstas adecuadamente realizadas. En salud, por

64
RACZYNSKY: (n. 62), p. 13
65
RACZYNSKY: (n. 62), p. 14.
66
RACZYNSKY: (n. 62), p. 16-17.

22
estar vidas en juego, y ser las acciones de salud responsabilidad y deber
preferente del Estado, éste no puede dejarlas descubiertas a la espera de que
otros organismos las asuman. Debe cumplirlas al máximo de su capacidad y
entregarlas sólo cuando las actividad privada o de otros entes sociales garanticen
su ejecución”.67
Desde principios del 1977 hasta mediados de 1978, comienza una cuarta
etapa, que estuvo marcada por la reivindicación económica por parte de los
médicos. El accionar del colegio en esta materia se asentaba en que el Gobierno,
a través del Ministro de Salud, había acogido “sus” planes e ideas en materia de
reforma al sistema de salud y, desechando por tanto las propuestas de los
asesores económicos del Ministerio.
La última etapa, que va desde mediados de 1978 a fines de 1980. En ella,
el Ministerio de Salud comenzó expresando que la autoridad estaba “en vísperas
de tomar decisiones a fondo sobre la Ley de Medicina Curativa así como la
reestructuración del sector salud”.68 Ellas finalmente se materializaron, no obstante
la fuerte oposición del Colegio Médico y otros organismos gremiales, mediante el
D. L. Nº 2.575, que modificó la Ley de Medicina Curativa (ampliando la libre
elección de Medicina Curativa sobre la base de un bono compensador, entre otras
reformas), y a través del D.L. Nº 2.763, que reorganizó el Ministerio de Salud y
fusionó el S.N.S. y el SERMENA, creando los Servicios de Salud, el Fondo
Nacional de Salud (FONASA), el Instituto de Salud Pública (ISP) y la Central
Nacional de Abastecimientos (CENABAST), “organismos estatales,
funcionalmente descentralizados, con personería jurídica y patrimonio propio”.69

3.4. El derecho a la protección de la salud en la Constitución de 1980.

67
RACZYNSKY: (n. 62), p. 17.
68
RACZYNSKY: (n. 62), p. 21.
69
MIRANDA: (n. 1), p. 11.

23
Una vez promulgada la Constitución de 1980, el derecho a la salud
quedó incorporado en el número 9 del artículo 19. Lo novedoso de la redacción
de la nueva norma constitucional fue la inclusión del derecho a elegir el sistema
de salud, que además se encuentra protegido por el recurso de protección (uno
de los instrumentos jurídico-constitucionales incorporados por la carta del
ochenta).
En todo caso, desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1980 y
hasta su última gran reforma (la del año 2005),70 ninguna de las más de cien
modificaciones que ha sufrido el texto constitucional alcanzó al derecho a la
protección de la salud, manteniéndose su redacción original.

3.5. La legislación en salud 1980-1990.

La entrada en vigencia de la Constitución de 1980 consagró en sede


constitucional un derecho a la salud (a la protección de la salud) cuya regulación
legal se sustentaba hasta entonces en los principios de la economía de mercado.
Este enfoque de la salud (ahora “amparado” por la nueva Constitución)
permitió que se profundizaran las reformas estructurales al sistema de salud
creado a partir del D.L. Nº 2.763. Es así como en 1980 (por DFL 1-3063, DL 3.477
y el DL 3.529), comenzó el proceso de municipalización de la salud, que
implicó el traspaso de la administración de los consultorios a los municipios,
proceso que se profundizó en el siguiente año. En efecto, en 1981 –junto con la
municipalización de la salud— el Gobierno dictó el D.L. Nº 3.626 y el DFL Nº 3,
que crearon las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRE). Estas normas
“(permitieron) la libertad de elección para el trabajador dependiente para optar a
comprar su seguro obligatorio de salud, ya sea del sistema público (FONASA) o
del recién creado sistema privado (ISAPRE). Para estos efectos se establece una
cotización obligatoria del 4% del ingreso imponible del trabajador, porcentaje que

70
Ley 20.050 del 26 de agosto de 2005.

24
aumentó hasta llegar, en 1986, al actual 7% del ingreso imponible, con un tope
máximo de 4,2 UF mensuales”,71 y cuya fiscalización era resorte del FONASA.
Posteriormente, en 1985, el Gobierno Militar, promulgó la Ley Nº 18.469,
que “regula el ejercicio del derecho constitucional a la protección de la salud
y crea un régimen de prestaciones de salud”. Esta ley se limitó a repetir lo
expresado por el constituyente en el número 9 del artículo 19 de la Constitución,
garantizando en su artículo segundo que el “Sistema Nacional de Servicios de
Salud no podrán negar atención a quienes la requieran, ni condicionarla al pago
previo de las tarifas, o aranceles fijados a este efecto”.72 Asimismo, creó un
“régimen de prestaciones de salud”.
Finalmente, para terminar con esta revisión de las regulaciones legales
relacionadas con el derecho a la protección de la salud, resulta relevante
mencionar la Ley Nº 18.933, que creó la Superintendencia de ISAPRES y modificó
la legislación que regulaba a estas entidades. Esta ley fue dictada en las
postrimerías del régimen militar (9 de marzo de 1990) y por su intermedio se
intentó dificultar una eventual reforma del sistema privado de salud por parte del
gobierno entrante.

4. Política sanitaria al retorno a la democracia 1990-2009.

La regulación legislativa del derecho a la salud desde el retorno a la


democracia puede dividirse en por dos periodos bastante definidos. El primero,
desde 1990 hasta la elección del año 2000, en donde se intentó mejorar la
situación financiera del sistema sanitario existente. El segundo, desde ese año y
hasta nuestros días, caracterizado por la propuesta, discusión e implementación
de una reforma integral del sistema sanitario, el denominado ‘Plan AUGE’ (Plan de
Acceso Universal de Garantías Explícitas).

71
AEDO I, Claudio (2001) “Las Reformas en la Salud en Chile”. En Larraín B, Felipe y Vergara M, Rodrigo
(Editores): La Transformación Económica de Chile. 2da edición. Santiago: Productora Gráfica Andros, Santa
Elena 1955, pp. 605-640. Disponible en www.cepchile.cl. [fecha de visita 9 de marzo de 2009], p. 608.
72
Artículo 2, Ley 18.469.

25
4.1. El sistema sanitario al retorno de la democracia.

La oposición al régimen militar –reunida al alero de centros de estudios y


otras entidades— criticó severamente las reformas de salud que habían sido
implementadas por el anterior, tanto por la base ideológica a partir de la cual se
elaboraron las mismas, como por el hecho de que estas modificaciones, al ser
impuestas por la autoridad sin mayor discusión y en un momento económico difícil
“deterior(aron) el acceso de la población de ingresos medios y bajos a la atención
de salud”.73 Asimismo, se criticaba la falta de regulación del sistema privado de
salud, que se había traducido en la creación por parte de las ISAPRES de miles
de versiones de contratos de seguros de salud, los cuales exhibían todas las
deficiencias que suelen generar arreglos de tipo mercantil en áreas no reguladas y
en donde una de las partes tiene mayor poder de negociación. Este diagnóstico
fue aceptado por las nuevas autoridades que asumieron el gobierno. Sin embargo,
las reformas o modificaciones que el sistema de salud requería quedaron
suspendidas por “la falta de un proyecto político común de salud de la
Concertación”,74 así como por el andamiaje institucional creado por la Constitución
de 1980, que impedía alcanzar los quórum necesarios para transformaciones al
sistema de salud sin contar con el apoyo de la oposición.
En vista de lo anterior, los gobiernos de Aylwin y Frei se concentraron en
fortalecer el sistema de salud, inyectando importantes sumas de dinero al
presupuesto del Ministerio, las que fueron invertidas en la construcción de
hospitales y consultorios, en recuperar las dotaciones captadas por la medicina
privada y en nivelar, en lo posible, las remuneraciones de los trabajadores del
sistema sanitario público con las del sector privado.

73
LENZ, Rony (2007) “Proceso Político de la Reforma AUGE de Salud en Chile: Algunas lecciones para
América Latina. Una mirada desde la Economía Política” Serie de Estudios socio/económicos CIEPLAN. 38
junio, 40 pp. Disponible en www.cieplan.org. [fecha de visita 29 de julio de 2009], p. 6.
74
LENZ: (n. 75), p. 7

26
Si bien, como mencionamos previamente, las reformas estructurales al
sistema de salud no pudieron llevarse a cabo por los primeros gobiernos de la
Concertación, esto no impidió que se impulsaran algunas leyes destinadas a
corregir algunos de los abusos y inequidades más notorios del sistema, como la
Ley Nº 19.284 (de 14 de enero de 1994), que introdujo normas para la plena
integración social de las personas con discapacidad, o la Ley Nº 19.650 (de 24 de
diciembre de 1999), que perfeccionó las normas del área de la salud, regulando el
cheque de garantía y el proceso de declaración de urgencia, las que, en todo
caso, no cuestionaron directamente la filosofía subyacente a las disposiciones
constitucionales y legales que regulan el derecho a la protección de la salud.

4.2. Reforma Sanitaria Plan AUGE (2000-2009)

El periodo que va desde la instalación en el gobierno del Presidente Ricardo


Lagos hasta el presente, se caracteriza fundamentalmente por el estudio,
discusión e implementación de la ambiciosa reforma al sistema sanitario,
denominado ‘Plan AUGE’ (Acceso Universal de Garantías Explícitas). Esta
importante transformación tuvo su inicio durante la campaña presidencial del fines
de 1999. En un hecho inédito hasta ese momento, el candidato de la
Concertación, Ricardo Lagos, se comprometió en avanzar hacia una reforma de la
salud en una reunión con los actores del sistema público de salud.
Una vez instalado el gobierno, Lagos encomendó a la Ministra de Salud,
Michelle Bachelet, que llevara adelante la reforma comprometida en la campaña.
Por otro lado, a nivel interministerial formó una comisión que “como organismo
técnico-político [sería] encargado de generar la propuesta de reforma”.75 Las
discusiones entre los distintos actores del gobierno permitieron que el Presidente
Lagos esbozara públicamente los lineamientos su propuesta de salud. De entre
todos los lineamientos planteados, la discusión finalmente se redujo a la propuesta
del Gobierno de que “3/7 de la cotización obligatoria de los afiliados a ISAPRE se
destinarían a financiar un Fondo de Compensación Solidario (FCS), el cual

75
LENZ: (n. 75), p. 12

27
serviría para darle sustento al mayor acceso a la salud a los beneficiarios de
FONASA”.76 Esta idea, que buscaba reducir la inequidad del sistema, fue sin
embargo resistida por la oposición, lo que reflotó antiguas disputas acerca del rol
del estado en materia de salud y participación de los privados en la provisión de
servicios de salud.
Más adelante (en enero de 2002), se nombró Ministro de Salud a
Osvaldo Artaza, al que se le encomendó impulsar la reforma sanitaria, que se
encontraba trabada por la polémica surgido en torno a la propuesta del gobierno
de redistribuir las cotizaciones de salud. A pesar de la oposición a la
reforma propuesta de los gremios empresariales vinculados al sector salud, el
gobierno envió los proyectos de la reforma Auge a la consideración del Congreso
para su estudio y discusión. Estos proyectos de ley eran los que creaban el
Régimen de Acceso Universal con Garantías Explícitas, el de Autoridad
Sanitaria, la ley que modificaba la Ley de ISAPRES, la ley de Financiamiento
de la Reforma y de Chile Solidario y, por último, la Ley de Derechos y Deberes
de las personas en materia de salud. Junto con la presentación de estos
proyectos, el gobierno llevó a cabo dos acciones adicionales, con las cuales
buscaba ganar credibilidad en la ciudadanía. En primer lugar, una agresiva
campaña por medios masivos de comunicación y en segundo término, la
operación del “Plan Piloto AUGE”.77 Estas acciones del gobierno fueron duramente
atacadas por el Colegio Médico, a través de paros y otras movilizaciones. Sin
embargo, el resultado al final fue que los objetivos propuestos por el Presidente
Lagos al Ministro Artaza se habían cumplido.
En el año 2003, asumió la cartera de salud el Dr. Pedro García, a quien le
correspondió liderar la discusión de la reforma en el Senado y la implementación
del Plan AUGE. En cuanto al debate parlamentario, la cámara alta rápidamente
aprobó los proyectos sobre Autoridad Sanitaria, la Ley “Corta”78 de ISAPRES y

76
LENZ: (n. 75), p. 13.
77
LENZ: (n. 75), p. 17.
78
Se llama “Ley Corta” de ISAPRES a la iniciativa generada en el Congreso Nacional producto del escándalo
financiero generado por la quiebra y estafa de un grupo económico Inverlink, el cual evidenció graves fallas
en las entidades fiscalizadoras y que afectó a empresas e instituciones públicas y privadas, entre las que se
encontraba la ISAPRE Vida Plena, perteneciente al grupo económico mencionado. Por esta ley se

28
el financiamiento de la reforma. En relación con el proyecto que regulaba el
Régimen de Garantías Explícitas, durante su discusión se presentaron
discrepancias, sobre todo en cuanto al Fondo de Compensaciones, el cual fue
finalmente eliminado del proyecto. A pesar de esta supresión, en términos
generales el proyecto de reforma AUGE fue un éxito para el gobierno, puesto que
el punto central de éste, es decir, la creación de un sistema de garantías explícitas
en salud, había logrado sortear la discusión parlamentaria con éxito.
Respecto de la ejecución, el Plan Auge contemplaba la creación de dos
subsecretarias en el Ministerio de Salud –Salud Pública y Redes Asistenciales-
que empezaron a funcionar a principios del 2005. Junto con lo anterior y, desde la
óptica de las enfermedades que quedarían cubiertas con el sistema, la ley dispone
un sistema de gradualidad en su implementación, el que se tradujo en que, en una
primera etapa, 25 patologías quedarían garantizadas, aumentándose a 40,
posteriormente a 56, quedando el 2010 en 80 patologías las cubiertas por el
AUGE.
En consecuencia, pesar de constituir un derecho fundamental de la más alta
significancia, los orígenes y trayectoria histórica del derecho a la protección de la
salud en Chile han sido escasamente estudiados. En este trabajo, se ha intentado
ofrecer una mirada panorámica tanto de la evolución constitucional como legal de
este derecho a lo largo de los siglos diecinueve y veinte. Este recorrido histórico
permite entender lo difícil que ha resultado tradicionalmente consensuar
diagnósticos comunes y construir propuestas de política pública en este campo.
Adicionalmente, se advierte cómo la regulación legal del derecho a la salud ha
sido la que en los hechos ha permitido los avances más significativos en
materia de salud, más allá de lo que ocurría en el campo constitucional. Así, por
ejemplo, el Plan AUGE ha sido el más importante hito en materia de
protección de la salud de las últimas décadas, aunque decisiones judiciales
recientes sugieren que tanto el Tribunal Constitucional como la judicatura ordinaria
podrían jugar roles claves en este campo en el futuro.

introdujeron normas que, por un lado, velaban por la salud financiera de la ISAPRE y, por otro, que
protegieran a los afiliados en casos de quiebra o insolvencia.

29
Reglamentación Derecho Sanitario en Chile

En relación a la Gestión de cuidado

Constitución Política de la República Art.19 Nº9


Código Sanitario
Norma Técnica Nº19
Ley de derechos y deberes(20.548)
Estatuto Administrativo Funcionarios Públicos
Estatuto Administrativo Funcionarios Municipales
Ley NºEstatuto de Atención Primaria
Código del Trabajo

En relación a la Calidad en Gestión de Salud


Ley Garantías explícitas en Salud (Nº19.966)
Ley de Autoridad Sanitaria(Nº19.937)
Marco regulador de estándares de acreditación,etc.

Protección Constitucional del derecho a la Salud en nuestra Constitución


Política de la República :
Art.19.-La Constitución asegura a todas las personas:
9º.-El derecho a la protección de la salud.

30
El estado protege el libre e igualitario acceso a las acciones de promoción,
protección y recuperación de la salud y de rehabilitación del individuo.
Le corresponderá, asimismo, la coordinación y control de las acciones
relacionadas con la salud.
Es deber preferente del Estado garantizar la ejecución de las acciones de salud,
sea que se presten a través de instituciones públicas o privadas ,en la forma y
condiciones que determine la ley, la que podrá establecer cotizaciones
obligatorias. Cada persona tendrá derecho a elegir el sistema de salud al que
desee acogerse, sea éste estatal o privado.”

Capítulo II
LA GESTIÓN DE CUIDADO

Significado según RAE (Real Academia Española)

gestión:
Del lat.gestio, onis.
1. f.Acción y efecto de gestionar.
2.f.Acción y efecto de administrar.

cuidado:

Del lat.cogitatus “pensamiento”


1.m. Solicitud y atención para hacer bien algo.
2. m.Acción de cuidar(II asistir ,guardar,conservar).El cuidado de los enfermos,de
la ropa,de la casa.
3.m.Recelo,preocupación,temor.

31
4. m.interj.U.para amenazar o para advertir la proximidad de un peligro o la
contingencia de caer en error.
5.interj.U.con sentido ponderativo para llamar la atención.¡cuidado con el niño,que
no se le puede aguantar!¡cuidado que es listo el muchacho!

Código Sanitario:
Art.1.- El Código Sanitario rige todas las cuestiones relacionadas con el fomento,
protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República, salvo
aquellas sometidas a otras leyes.

Art.113 Inc 4º.- Los servicios profesionales de la enfermera comprenden la gestión


del cuidado en lo relativo a la promoción,mantención y restauración de la salud,la
prevención de enfermedades o lesiones ,y la ejecución de acciones derivadas del
diagnóstico y tratamiento médico y el deber de velar por la mejor administración de
los recursos de asistencia para el paciente.

INTRODUCCIÓN

El legislador, en el año 1997, representando el sentir de la sociedad chilena


reconoció que el problema social que resuelven las enfermeras es la satisfacción
de la necesidad de cuidados de salud de la población. Este reconocimiento
significa, por una parte, que el cuidado es la aportación específica de la enfermera
a la atención de la salud y, por otra, que un ámbito determinado de la atención en
salud ha sido reservado para las enfermeras, con el objeto de otorgar certeza
jurídica respecto a su campo de acción, en orden a garantizar el derecho a la
protección de la salud. Es así, como a través de la Ley Nº 19.536 , se introdujo un
nuevo inciso cuarto al artículo 113 del Código Sanitario, mediante el cual se
definió el rol social de la enfermera: el legislador le asigna tres grandes funciones:
1)la gestión del cuidado; 2) el ejecutar acciones derivadas del diagnóstico y
tratamiento médico; y 3) el deber de velar por la mejor administración de
recursos de asistencia para el paciente. De estas funciones y para los efectos
del presente análisis, adquiere especial interés aquella que se refiere a la

32
"gestión del cuidado” Esta función fue definida por la Comisión de Legislación
en Enfermería (Ministerio de Salud 1995-1997) como "la aplicación de un juicio
profesional en la planificación, organización, motivación y control de la
provisión de cuidados oportunos, seguros, integrales, que aseguren la
continuidad de la atención y se sustenten en las políticas y lineamientos
estratégicos de la institución". A su turno, el proyecto de ley que dio origen a la
Ley Nº 19.536, asume la "gestión del cuidado" como "el contenido del ejercicio
profesional de la enfermera, lo que incluye proveer cuidados de enfermería
propiamente tales y la administración efectiva de los recursos humanos y
materiales". De la mano, ahora en el contexto académico, se ha argumentado
que la creciente complejidad del ejercicio de la actividad sanitaria -dada tanto por
la relación con las personas y la comunidad, como por la incorporación de nuevas
tecnologías y procesos de gestión-, ha condicionado el importante desarrollo
disciplinario de la gestión del cuidado. Esta realidad ha servido de fundamento
para considerar la exclusividad universitaria en la formación de las enfermeras,
que más allá de modular competencias, le permitan abordar de manera integral las
necesidades de salud de la población.

A partir de la normativa vigente -Código Sanitario. Libro V: "De la Medicina y


Profesiones Afines"- es posible observar que el legislador ha encargado en
forma exclusiva a las enfermeras la "gestión del cuidado", función que no ha sido
asignada, legalmente, a ningún otro profesional de la salud, comportándose,
entonces como un acto propio entregado en exclusividad. No sucede lo mismo
con las funciones de "ejecutar acciones derivadas del diagnóstico y tratamiento
médico" y "el deber de velar por la mejor administración de recursos de asistencia
para el paciente", que si bien son propias de las enfermeras y exclusivas en su
ámbito de actuación, son comunes a otras profesiones. Son actos propios de
una profesión aquellos que el ordenamiento jurídico positivo atribuye única
y exclusivamente a una profesión determinada o que se encuentran
reservados a una profesión reglamentada, por disposición de la ley; y sin
perjuicio que tales actos puedan ser compartidos por una o más profesiones
tituladas o con sus colaboradores . Esta precisión nos lleva a distinguir entre
33
"actos propios" y "actos exclusivos". Conforme a esta concepción, la función
"gestión del cuidado" constituye un acto propio entregado en exclusividad.

En el año 2004, como parte del proceso legislativo que establece la estructura
jurídica de la Reforma a la Salud, se dicta la Ley Nº 19.937, que modifica el D.L.
Nº 2.763, de 19791, con la finalidad de establecer una nueva concepción de la
Autoridad Sanitaria y Gestión. Este cuerpo normativo, en su Mensaje, declara de
manera textual: "Los recursos que el país dispone para cuidar la salud de la
población, son limitados y escasos. Es necesario, por lo tanto, que el país oriente
estos recursos para asegurar que las enfermedades causantes del mayor
sufrimiento, daño y muertes prevenibles a la población, sean adecuadamente
tratadas [...]". La orientación de los recursos - agrega - debe estar alienada con los
Objetivos Nacionales de Salud, a saber:

a) disminuir las desigualdades en salud;

b) enfrentar los desafíos del envejecimiento de la población y de los cambios de la


sociedad;

c) proveer servicios acordes con las expectativas de la población; y

d) mejorar los logros sanitarios alcanzados.

Es en este contexto en el que se inserta la "gestión del cuidado" en la estructura


de los Servicios de Salud dependientes del Estado 2. Su inclusión, de manera
expresa, se hace a través del artículo 1º Nº 22 de la ley de Autoridad Sanitaria y
Gestión, que introduce un nuevo Título IV y V al D.L. Nº 2.763, de 1979, por medio
del cual se incorporan los artículos 25 A (Título IV De los establecimientos de
autogestión en red) y 25 Ñ (Título V De los establecimientos de salud de menor
complejidad), normas que establecen, entre otros, estructuras específicas para la
"gestión del cuidado", como un requisito mínimo a cumplir por los establecimientos
de salud de mayor y menor complejidad 3. Por su parte, el Decreto Nº 140, de
2004, del Ministerio de Salud, que establece el Reglamento Orgánico de los

34
Servicios de Salud, en su artículo 51, dispone que la "gestión de cuidados"
comprende las acciones destinadas a la promoción, mantención y
restauración de la salud, la prevención de enfermedades o lesiones y la
ejecución de actividades derivadas del diagnóstico y tratamiento médico. Cabe
hacer notar la similitud del mencionado artículo 51 con los términos utilizados por
el legislador al definir, en el artículo 113 del Código Sanitario, la gestión del
cuidado en cuanto función de la enfermera.

En el año 2007, con la Norma General Administrativa Nº 19, del Ministerio de


Salud, se pretende la implementación de las Unidades de Gestión del Cuidado en
los establecimientos de salud que brinden atención cerrada. Según lo señala la
propia norma, esta iniciativa responde a la definición del artículo 113 del Código
Sanitario y al nuevo ordenamiento orgánico funcional para el modelo de atención
en salud4. Es del caso hacer presente: 1. que la disposición ministerial, en
variados pasajes, utiliza la expresión "gestión del cuidado" para referirse a la
"gestión del cuidado de enfermería" y 2. que define la "gestión del cuidado" en
términos similares a como lo hiciera, en su momento, la Comisión de Legislación
en Enfermería. Por su parte, la normativa añade que la "gestión del cuidado" es
uno de los componentes básicos que contribuyen al desarrollo de la gestión clínica
hospitalaria, desde que la gestión clínica se sustenta en dos pilares
fundamentales: la gestión médica "de curar" y la gestión de enfermería "de
cuidar". Con todo, el objetivo de la norma es implementar el modelo de "gestión
del cuidado", de modo de propiciar la calidad y continuidad de los cuidados en la
atención cerrada. En síntesis, lo que la Norma Nº 19 viene a hacer es explicitar la
forma de estructurar la "gestión del cuidado" en los establecimientos públicos de
salud, con el objeto de favorecer el cambio organizacional, mejorar la gestión
hospitalaria y optimizar el uso de los recursos asignados.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

A pesar del desarrollo legislativo, en la práctica, determinar el sentido y alcance de


la "gestión del cuidado" ha presentado dificultades interpretativas. Esta situación

35
ha incidido en una confusa socialización del término, que se ha traducido, en
algunos casos, en una equívoca delimitación del ámbito profesional de la
enfermera (función), como también en un cuestionamiento de la organización de
sus servicios (estructura). Así se ha sostenido, en el Informe de ética sobre la
Gestión del Cuidado de Enfermería, agosto 2009, del Colegio Médico de Chile
A.G., que la Norma Administrativa Nº 19 viene a escindir una actividad única,
cual es la gestión clínica, ello con repercusiones negativas: éticas y jurídicas. Las
primeras lo serían, en cuanto afectarían la atención integral del paciente. Las
segundas, como consecuencia del supuesto aumento de efectos adversos
producto de la separación conceptual y organizativa de una única actividad -la
atención en salud-, con el agravante que "en primer término éstos [los efectos
adversos] se imputarían a los médicos en cuánto líderes del equipo, a pesar que la
responsabilidad directa pudiera corresponder a otro integrante de dicho equipo"
(11). Por su parte, el Colegio de Enfermeras de Chile A.G., ante la equívoca
interpretación y aplicación práctica que del concepto "gestión del cuidado" estarían
efectuando los establecimientos públicos, solicitó a la Contraloría General de la
República (CGR) que aclarara si la expresión "gestión del cuidado" utilizada en la
Ley Nº 19.937, aludía a los servicios profesionales de la enfermera. Frente a la
consulta planteada, la CGR emitió el Dictamen Nº 51.951 el que, en lo principal, se
funda en el Informe, que a solicitud de la propia Contraloría, emitiera el Ministerio
de Salud (MINSAL). Dicho informe señala que no existe dentro de nuestro
ordenamiento norma jurídica que declare como privativa de las enfermeras el
desarrollo de la "gestión del cuidado", ni que impida la intervención en ella de otros
profesionales. Al mismo tiempo expresa que la "gestión del cuidado" es un
concepto con un marcado componente de carácter técnico y de una amplitud
mayor al ejercicio de la labor de enfermería, sin perjuicio de que el cuidado sea de
la esencia de dicha profesión. En conformidad al pronunciamiento ministerial, el
órgano contralor estuvo por resolver la cuestión planteada expresando de manera
textual que: "[…] la gestión del cuidado, en el aspecto que interesa, está vinculada
a lo sustantivo de la actividad que les corresponde desempeñar a las enfermeras,
sin perjuicio de que, tal como se ha expuesto, su desarrollo abarca un ámbito

36
mayor de acciones, por lo cual también pueden intervenir en ella profesionales de
otras especialidades, como las matronas" .

ANÁLISIS DEL PROBLEMA

De acuerdo al problema planteado, tanto desde la óptica de la CGR como de la


del MINSAL, cabría comprender que la "gestión del cuidado", si bien forma parte
de la esencia del ser enfermera, no constituye una función privativa de la misma,
pudiendo ésta ser desempeñada por otros profesionales, en especial por
matronas. De lo expresado, resulta evidente la poca claridad que en la práctica
existe acerca de la verdadera naturaleza, sentido y alcance de la locución "gestión
del cuidado". Cabe preguntarse si esta falta de claridad emana de la legislación
vigente o bien deriva de una errónea interpretación de la misma.

A continuación nos referiremos a algunos aspectos de carácter general que nos


ayudarán en el análisis del problema:

1. Comprensión del concepto "gestión del cuidado" en cuanto función

1.a. La locución "gestión del cuidado". El legislador se ha valido de la expresión


"gestión del cuidado" para designar una función propia de las enfermeras. A través
de ella nos entrega la idea o concepto que quiere transmitir, que es, en
consonancia con una de las definiciones clásicas, como la de la profesora Ana
Cecilia Ortiz Z., la realización de un conjunto de acciones, bajo criterios éticos y
profesionales propios de las enfermeras que se llevan a cabo para lograr un
objetivo, meta o propósito, cual es el cuidado de los pacientes; en cuyo resultado
influye la utilización de recursos. Propiciamos que la expresión "gestión del
cuidado" se comporta como una locución. En esta locución, se unen en forma
estable y permanente dos palabras -gestión y cuidado- como una unidad léxica,
con significado propio, no derivado absolutamente de la suma de los significados
de sus componentes. Se trata de la combinación fija de dos palabras que
funcionan como una sola. En este caso es la unión de dos palabras que funcionan
como un sustantivo. Es así que la locución "gestión del cuidado" supera el

37
significado de las palabras -gestión y cuidado- consideradas en forma individual y
es en el significado de la unión de estas palabras donde identificamos el quehacer
propio de las enfermeras.

1.b. El uso de la locución "gestión del cuidado". La "gestión del cuidado" que
protege el Código Sanitario, la Ley Nº 19.937 y demás normas referidas en este
artículo, es la gestión del cuidado de enfermería. que la "gestión del cuidado" del
artículo 113 del Código Sanitario no se acompañe de un apelativo ("de la
enfermera" o "en enfermería") se debe a que se encuentra establecida en el
contexto de la definición de los servicios profesionales de la enfermera y responde
a una terminología técnica propia de las enfermeras y de uso común tanto en la
doctrina nacional como extranjera. Es frecuente, en la normativa administrativa, en
las revistas especializadas, en la actividad docente y de investigación, referirse a
los servicios de la enfermera o a la atención de enfermería con el término "gestión
del cuidado". Prueba la costumbre de su uso, una búsqueda en Google.com, bajo
el descriptor "gestión del cuidado", la que arroja resultados mayoritariamente
vinculados a Enfermería o no vinculados a ninguna otra profesión. Cabe apreciar,
sin embargo, que el término no es unívoco, ya que se puede referir tanto a la
función profesional como a la estructura organizacional de los servicios de la
enfermera representada, en nuestro país, por las Unidades de Gestión del
Cuidado.

1.c. Naturaleza y alcance de la función "gestión del cuidado". La gestión del


cuidado, en cuanto función, tiene como finalidad el cuidado de la persona, la
garantía de sus derechos y la eficiencia y eficacia en la asignación de los
recursos: cuantificación de los beneficios sociales y económicos, relación
costo-efectividad y distribución de los servicios de enfermería a nivel del
usuario y a nivel social. El alcance de la gestión del cuidado reclama en su
ejercicio un criterio valórico y profesional propio de las enfermeras. La gestión de
los cuidados de enfermería dirá siempre relación con la persona: la vida, la
integridad física y síquica, la salud e intimidad, todos bienes que son
valorados y protegidos jurídicamente por la sociedad. La gestión del cuidado

38
es la valoración del paciente, su entorno y los recursos con que se cuenta en
vista a obtener el mejor cuidado de enfermería posible en una persona o
grupo de personas (14).

La Gestión de Cuidado como centro de la disciplina de la Enfermería.

1.d. La "gestión del cuidado" representa el conocimiento abstracto de la profesión


y su capacidad para resolver problemas de forma discrecional. La "gestión del
cuidado", con conocimientos, reflexión y creatividad interviene las variables críticas
de la atención en salud en general, y de la enfermería, en especial: acceso,
oportunidad, seguridad, calidad y reducción de costos (15). Postulamos que la
gestión del cuidado -en cuánto función profesional- recoge el conocimiento teórico
propio de la enfermería y lo traduce en una actividad específica. En sí misma, la
gestión del cuidado no incluye acciones destinadas solamente a apoyar una
práctica, "[…] implica crear un cuidado construido sobre la base de diversos
procesos: la reflexión, la integración de creencias y valores, el análisis
crítico, la aplicación de conocimientos, el juicio clínico, la intuición, la
organización de los recursos y la evaluación de la calidad de las
intervenciones" . Desde otra dimensión, se trata de "un proceso heurístico,
dirigido a movilizar los recursos humanos y los del entorno con la intención de
mantener y favorecer el cuidado de la persona que, en interacción con su entorno,
vive experiencias de salud".

1.e. La “Gestión de cuidado” en cuanto responsabilidad Profesional.

La "gestión del cuidado" es intransferible en cuanto requiere de un criterio


profesional que, desde su planificación hasta su ejecución, responda a estándares
éticos, científico-técnicos y jurídicos, que sólo se alcanzan con una formación
39
superior impregnada de la tradición y evolución histórica de la enfermería. El
criterio profesional al que aludimos lo entendemos como aquella aptitud para
apreciar una situación o problema, que permite ubicarla dentro de la
disciplina de enfermería y encontrar su solución conforme a los principios
éticos que orientan la profesión, las normas jurídicas que la regulan, los
conocimientos científícos y humanistas que la avalan, los recursos de que
dispone y las necesidades concretas del paciente que demanda cuidado . La
gestión del cuidado es lo que la profesión enfermera ofrece de forma única a la
sociedad. Siguiendo a Abbott, esta capacidad de resolución de problemas,
requiere del saber formal y de la eficacia práctica de una determinada profesión,
del conocimiento abstracto y de los procedimientos concretos. La resolución de
problemas específicos es lo que precisamente una profesión no puede delegar o
encargar. Siendo así, la resolución de problemas profesionales tiene que ver
con competencias, pero estas por sí solas no son suficientes. Será necesario
además, por las consecuencias de los actos y acciones involucradas, el
reconocimiento social y jurídico de la profesión.

1.f. La "gestión del cuidado" y el equipo de enfermería.

A través del ejercicio de la "gestión del cuidado" (y el cuidado) la enfermera


cumple su función social, lo que significa que la profesión resuelve un problema
social determinado, como no lo podría hacer ninguna otra profesión, en
razón de lo cual la sociedad, por mandato legal, se lo ha encomendado. El
cuidado de la persona y su salud, si bien es de la esencia del quehacer de la
enfermera, en la práctica - previa gestión del cuidado - puede ser encargado -
mediando selección, indicación y supervisión - a un técnico de nivel superior, a
otro profesional, a un auxiliar de enfermería o a un alumno e informalmente, a
personas legas en salud. La gestión del cuidado -en cuánto función- conlleva
ejercer un liderazgo comprensivo que motive a los usuarios internos (personal de
enfermería) hacia la mayor y mejor satisfacción de las necesidades de cuidado. La

40
gestión del cuidado es la función que permite a la enfermera generar actividades
de cuidado, multiplicando así su accionar.

2. Comprensión del concepto "gestión del cuidado" en cuanto estructura

2.a. La necesidad de una estructura orgánico-funcional para la gestión del


cuidado.

El espíritu del legislador ha sido comprender que la "gestión del cuidado" se


refiere al cuidado enfermero que alcanza a todo tipo de personas, sanas y
enfermas, durante todo el ciclo vital, en todos los niveles de atención, desde
el nivel primario de atención hasta la atención altamente compleja y
tecnologizada. El alto impacto social de esta profesión (los servicios de
enfermería en un hospital representan más del 70% de las intervenciones y una
parte significativa del presupuesto hospitalario) determina su necesaria proyección
e inserción en la estructura orgánica funcional de los servicios de salud. El
Mensaje que originó el Proyecto de Ley que definió los servicios profesionales de
la enfermera, en su momento, señalaba: "La necesidad de diferenciar el
quehacer de la enfermera se fundamenta en que esta profesional, junto al
médico y al químico farmacéutico, conforman la triada básica en la atención
en salud, pues es a ella a quien corresponde con mayor frecuencia resolver
la demanda en salud de la población" .

Todo indica que el legislador con la expresión "gestión del cuidado" ha


comprendido que ésta constituye una - función y estructura - que compete a las
enfermeras y a la enfermería. Así, al establecer la "gestión del cuidado" como
requisito a cumplir por los establecimientos de salud autogestionados y de menor
complejidad, el legislador no pudo sino que estar pensando en los servicios de
enfermería. Concuerda con lo anterior la recurrente normativa, que a partir de la
Ley de Autoridad Sanitaria y Gestión se ha generado en orden a reconocer la
"gestión del cuidado" como un acto propio de la enfermera, que por su alcance,
requiere de una estructura que la sustente. Así se observa, a modo de ejemplo,
en: a) El documento "Orientaciones para la implementación de la gestión del
41
cuidado" Ordinario Nº 156, del 26 de enero de 2006, señala que "la gestión del
cuidado es un aspecto clave y central en la calidad de la atención de pacientes,
toda vez que las actividades de enfermería representan un alto porcentaje de toda
la gestión sanitaria". b) El Protocolo de Acuerdo Ministerio de Salud - Colegio de
Enfermeras de Chile, de 17 de octubre de 2006, que hace sinónimo la gestión del
cuidado a la gestión del cuidado de enfermería y c) La Norma General
Administrativa Nº 19, Gestión del Cuidado de Enfermería para la Atención
Cerrada, ya comentada.

2.b. La gestión del cuidado de la Ley Nº 19.937 es la gestión del cuidado de


enfermería.

Según se aprecia en la historia de la Ley Nº 19.937, cuando ésta se encontraba en


segundo trámite constitucional, se presentaron las Indicaciones N os 150, 151, 152,
158, 159, 261, 262 y 263, todas ellas tendientes a incorporar la "gestión del
cuidado" como un requisito básico para la obtención de la calificación de
establecimiento autogestionado en red y de menor complejidad. En lo que
respecta a las Indicaciones Nos 150 y 151, que proponían el reemplazo de la
oración final del inciso 2º del artículo 25 A por la siguiente: "Los requisitos deberán
estar referidos al menos a gestión financiera, gestión personal, gestión del
cuidado, indicadores y estándares fijados en convenios y normas", debe
destacarse que ambas indicaciones fueron aprobadas por unanimidad y que se
hizo presente que la incorporación del concepto "gestión del cuidado",
reconocido en el Código Sanitario se realizaba como una forma de mantener la
coherencia de la legislación aplicable. Por su parte, el Ministro de Salud de la
época, precisó que el concepto gestión del cuidado "rescata la presencia y
actividad de la enfermería en los hospitales, siendo importante consignarlo
en la regulación de la nueva autoridad sanitaria como forma de fortalecer los
equipos de trabajo". Por otra parte, las Indicaciones Nos 158 y 159 proponían
agregar un inciso nuevo al final del artículo 25 A, en el cual se expresara: "Un
Reglamento deberá establecer los términos de la gestión de cuidados, los cuales
no podrán ser de menor alcance a lo señalado en el artículo 113, inciso cuarto del

42
Código Sanitario". Si bien, éstas dos últimas indicaciones fueron rechazadas, la
Comisión convino, según consta en actas, en dejar constancia, en la historia de la
ley, que la gestión del cuidado debe hacerse conforme a lo dispuesto por el
artículo 113, inciso cuarto, del Código Sanitario .

3. Contrargumentos que fundamentan las siguientes afirmaciones:

3.a. Por qué la gestión del cuidado no escinde la unidad de la atención en salud.

La aprensión del Colegio Médico de Chile A.G., frente a la existencia de Unidades


de Gestión del Cuidado como factor desequilibrante de la unidad de atención del
paciente , no puede ser más lejana al espíritu del legislador y al de las enfermeras.
Se atribuye un efecto rupturista a la Norma Nº 19, antes mencionada, en
circunstancias que ésta no hace otra cosa que otorgar una base organizacional
común a un servicio que es transversal a la atención en salud. Lo que se pretende
con la norma es asegurar una función que tiene como finalidad colaborar, desde el
ámbito del cuidado, en la búsqueda del bien integral del paciente. En ningún caso,
el hecho que la contribución de la gestión del cuidado de enfermería sea única,
atenta en contra de la unidad de la atención en salud. En una lógica de atención
en equipo la actuación de los diferentes profesionales del equipo de salud, apunta
-desde el ámbito de cada una de las disciplinas intervinientes- a la colaboración
mutua con un fin único que es la atención del paciente. En este tenor, la gestión
del cuidado representa una acción necesaria para la prestación de servicios de
salud humanizados y de calidad en un contexto de utilización óptima de los
recursos disponibles. De lo que trata la discutida Norma Nº 19 es de generar una
estructura para una función que por su complejidad y alto impacto en la seguridad
integral del paciente: física, síquica, espiritual y social, requiere ser formalizada por
parte de la autoridad sanitaria. La innovación organizacional propuesta en la
norma, sobre la base legislativa que sustenta la gestión del cuidado en sus
vertientes -función y estructura-, responde al alcance de los servicios de la
enfermera y a la realidad del gran número de profesionales, personal técnico y
auxiliar que participa en la atención de enfermería. Siendo así, consideramos que

43
otorgar una estructura a un aspecto esencial de la atención en salud: el cuidado,
por el contrario de escindirla, la fortalece.

3.b . Por qué la implementación de las unidades de gestión del cuidado no


con llevaría un aumento de los eventos adversos.

En cuánto al supuesto aumento de eventos adversos que supondría la nueva


normativa ha quedado demostrado que los servicios organizados -proporcionados
por enfermeras- contribuyen a una menor mortalidad y a un menor índice de
infecciones nosocomiales, úlceras por presión y complicaciones postoperatorias,
como asimismo a estadías hospitalarias más cortas, mejor calidad de la atención,
mayor seguridad del paciente y mayor satisfacción usuaria.

3.c. Por qué la implementación de las unidades de gestión del cuidado no


acarrearía un aumento de la responsabilidad jurídica para los médicos.

Se ha señalado como fundamento, en contra de la implementación de las


unidades de gestión del cuidado, la ruptura de una unidad de mando en el equipo
de salud, con consecuencias jurídicas para los médicos. Se fundamenta dicha
afirmación en que son los médicos los que responden, en primer término, en
cuanto líderes del equipo, a pesar que la responsabilidad directa pudiera
corresponder a otro integrante de dicho equipo. Ante este planteamiento, se hace
necesario distinguir entre: 1. la realización de actos propios de la respectiva
profesión (enfermera, matrona u otra profesión no médica) y 2. la ejecución de
acciones encargadas, en colaboración, por los médicos a un profesional no
médico del equipo de salud5 . En el ámbito de los actos profesionales propios,
conforme a la actual tendencia doctrinaria y jurisprudencial, la determinación de la
responsabilidad de los equipos profesionales responde a dos principios básicos:
división del trabajo y confianza. El principio de división del trabajo, horizontal,
responde a la complejidad de las prestaciones y se relaciona con la función que
desempeña cada uno de los intervinientes en una actuación conjunta . A su vez, el

44
principio de la confianza es de la esencia de las actividades realizadas por equipos
multiprofesionales que de suyo conllevan una especialización funcional. Conforme
a este principio, en síntesis, una persona normal puede esperar confiadamente
que los demás actúen de acuerdo con los mandatos legales, dentro de su
competencia. En virtud de este principio, cada cual se eximirá de responsabilidad
cuando el resultado dañoso sea consecuencia de la intervención de otro integrante
del equipo. Esto porque en un equipo multidisciplinario de salud cada profesional
tiene asignadas por ley: funciones, obligaciones y responsabilidades precisas, de
tal manera que el médico tendrá las propias y las enfermeras las que según sea la
función -gestión del cuidado, u otra- le correspondan. Cada cual tiene una función
determinada y en caso de incumplimiento de una obligación propia o de un actuar
descuidado con consecuencia de daño, cada uno será responsable de su
individualizada actuación profesional. Es así porque cada quien es experto en su
área y no cabe por parte de los otros más que confiar que actuará prudentemente,
en conformidad a su función.

El principio de confianza se extiende a todas aquellas actividades en las cuales


participen pluralidad de personas, en un plano horizontal. El principio de la división
del trabajo, horizontal, relacionado con el principio de confianza actúa como
criterio delimitador de los deberes objetivos de diligencia y permite deslindar
responsabilidades que pudieran generarse en una actuación profesional colectiva.
Si no fuese así y "el médico tuviese que estar atento a todo lo que hacen los
demás, podría cometer un yerro en sus labores propias perjudicando así al
paciente" .

En cambio, tratándose de actuaciones profesionales realizadas en un plano de


colaboración médica, donde un profesional no médico realiza funciones médicas
mediadas por indicación y supervigilancia médica 6, el médico podría llegar a
responder por el hecho ajeno, en caso de fallo en la elección que haga del
colaborador o por falta de la debida supervisión de su actuación.

45
Por último, cabe precisar que la ejecución de acciones derivadas del diagnóstico y
tratamiento médico es considerada un acto propio de la enfermera 7, en su campo
específico. En este aspecto de su rol la enfermera cuenta con autonomía en el
quehacer y, consecuencial-mente, responde jurídicamente de sus actos.

3.d. Por qué no es posible la extensión de la gestión del cuidado a otros


profesionales de la salud.

La expresión "gestión del cuidado" usada por el legislador si bien, en principio,


podría ser considerada genérica, está tratada en el Código Sanitario como propia
de los servicios profesionales de la enfermera. Nada obsta, sin embargo, a que
otros profesionales, por ejemplo la matrona, conforme a su propia regulación en la
ejecución de acciones que comprendan: embarazadas, parturientas, puérperas y
recién nacidos, sanos, hagan gestión de la respectiva atención. Otra cosa
diferente son las unidades de gestión del cuidado en cuanto estructura
organizacional las que son de competencia exclusiva de las enfermeras en el
ámbito de la atención en general, con excepción de la atención asignada a las
matronas u otro profesional. La diferencia del quehacer profesional entre
enfermeras, matronas y otros profesionales de la salud, aunque referida a otras
materias, ya ha sido aclarada por la CGR (1994): "[…] significa que el título que se
tiene que ostentar se encuentra directamente relacionado con la función que se
realizará en el desempeño[…] el mismo esté acorde con la función específica que
en aquél se deba cumplir, porque es obvio que si a través de ese empleo se
desarrollara por ejemplo una labor relacionada con la enfermería, no podrá
designarse en aquél un servidor que no tenga un título relativo a dicha actividad
[…]". "Ello es así por cuanto la certeza jurídica, aplicable a las exigencias propias
de un ejercicio profesional, así como al ámbito específico en el que dicha actividad
se lleva a cabo, deslinda claramente lo permitido y lo no permitido, circunstancias
ambas que a la hora de responder por una actuación personal, en orden individual
o patrimonial, facilitará un claro alcance de la extensión de la responsabilidad
profesional, sin mayor ánimo de eludirla, sino que claramente de circunscribirla a
lo que es debido" .

46
CONSIDERACIONES FINALES

1. Las razones expuestas justifican afirmar que el término "gestión del cuidado"
utilizado por el legislador a partir de la Ley Nº 19.536 (que incorpora el inciso 4º al
artículo 113 del Código Sanitario) y su proyección en la Ley Nº 19.937, es una
denominación propia para designar una función y una estructura exclusiva de las
enfermeras.

2. A partir de la legislación que consagra la "gestión del cuidado", como función


propia y exclusiva de la enfermera, son actos propios de la enfermera,
relacionados con esta función, la gestión del cuidado propiamente tal y todas
aquellas acciones que de ella derivan, en los diferentes niveles en que se brinde
atención de enfermería. Tal es así, que reconocidos legalmente estos actos
propios se podría llegar a configurar el delito de ejercicio ilegal de la profesión
enfermera.

3. El término gestión del cuidado tiene un significado técnico propio, diferente al


sentido común de las palabras que la componen -gestión y cuidado-. En cuanto
locución, se encuentra tratada en el Código Sanitario como propia del ejercicio
legal de la profesión de enfermera y no puede más que corresponder a las
enfermeras, en forma exclusiva y excluyente. En efecto, ninguna norma legislativa
encarga esta función a ningún otro profesional. La gestión del cuidado es de la
esencia de la enfermería o consustancial a la enfermera, quedando de manifiesto,
por lo demás, en la historia de la Ley Nº 19.937 y en la Norma General
Administrativa Nº 19, de 2007, del Ministerio de Salud.

4. Sabido es que los servicios de enfermería en un hospital significan más del 70%
de las intervenciones y una parte significativa del presupuesto hospitalario. Sólo
así se justifica que el legislador en la Ley Nº 19.937, orgánica de los Servicios de

47
Salud, otorgue a la "gestión del cuidado" una ubicación relevante dentro de la
estructura hospitalaria.

5. Todo indica que el legislador con el término "gestión del cuidado" lo que ha
querido señalar es una función y una estructura que compete a las enfermeras y a
la enfermería.

6. Al establecer, La Ley de Autoridad y Gestión, la "gestión del cuidado" como


requisito a cumplir por los establecimientos de salud autogestionados y de menor
complejidad, no puede sino que estar pensando en los servicios de enfermería
intrahospitalarios.

7. Si bien coincidimos con el Dictamen de la Contraloría, en cuanto a que la


expresión "gestión del cuidado" es un concepto que en su concepción literal tiene
una amplitud mayor al del ejercicio de las funciones y estructuras de enfermería,
diferimos en su interpretación en el caso concreto, por no corresponder al espíritu
del legislador ni a la naturaleza de la función y estructura que consagra la ley. La
interpretación, eminentemente literal, que afirma que la "gestión del cuidado"
abarca un ámbito mayor de acciones que la de las enfermeras, por lo cual también
pueden intervenir en ella profesionales de otras especialidades, como las
matronas, no se condice con la finalidad de las disposiciones que insertan la
"gestión del cuidado" en la estructura de los Servicios de Salud. La dimensión del
quehacer de la matrona, a que alude, a diferencia del de las enfermeras,
es particularmente individual o sectorial, sin alcanzar a la organización en su
totalidad, desde una visión institucional que es a lo que apunta la Ley Nº
19.937.(Autoridad Sanitaria).

8. La falta de adecuación de la legislación a la normativa administrativa y a la


realidad sanitaria podría tener tanto efectos inmediatos como a mediano y largo
plazo. Entre los cuales se puede visualizar una baja en la producción, calidad y
seguridad de los servicios de enfermería un impacto sobre la eficacia de los
equipos de salud y de la red asistencial y un aumento de costos de la atención de
salud. A esto se puede sumar una distorsión del modelo de atención de
48
enfermería: indicaciones que importan un criterio profesional radicadas en
personas sin formación; socialización inadecuada de la profesión; y prestación de
servicios de enfermería no basados en la evidencia científica.

9. La comprensión de la verdadera naturaleza y alcance de la "gestión del


cuidado" reclama un esfuerzo interpretativo. Se espera de la interpretación que
ésta sea congruente con la práctica y ajustada a la realidad, de modo que cumpla
con los fines que se propuso el legislador. Se alcanza este perfeccionamiento
recogiendo las diferentes interpretaciones, analizándolas y contrastando las
opiniones y evidencias. En tal sentido, este trabajo pretende contribuir a la
generación de un proceso -recíproco y simultáneo- de interacción interdisciplinaria.

Capítulo III

NORMA GENERAL ADMINISTRATIVA N° 19

GESTION DEL CUIDADO DE ENFERMERIA PARA LA ATENCION CERRADA.

I. ANTECEDENTES GENERALES

La “Gestión del Cuidado de enfermería” entendida como el ejercicio


profesional de la enfermera sustentada en su disciplina, la ciencia del cuidar, se
define como la aplicación de un juicio profesional en la planificación, organización,
motivación y control de la provisión de cuidados, oportunos, seguros, integrales,
que aseguren la continuidad de la atención y se sustenten en las políticas y
lineamientos estratégicos de la institución79.
Es uno de los componentes básicos que contribuyen al desarrollo de la
Gestión Clínica Hospitalaria, entendida como el más adecuado uso de los
recursos profesionales, humanos, tecnológicos y organizativos para el mejor
cuidado de las personas. Por lo tanto, su fin último es ofrecer a los usuarios los
mejores resultados posibles en la práctica diaria, acorde con la información
científica disponible que haya demostrado su capacidad para cambiar de forma
favorable el curso clínico de la enfermedad y que considere la mejor

79
P. Milos “Dimensión ética y jurídica del rol de la Enfermera”.

49
administración de los recursos, los menores inconvenientes y costos para el
usuario y para la sociedad en su conjunto.

En consecuencia, la Gestión Clínica se sustenta en dos pilares


fundamentales que requieren aplicar conocimientos tanto del ámbito clínico como
gerencial, a saber: la gestión médica “de curar “y la gestión de enfermería “de
cuidar”, dichos ejes o pilares de la atención sanitaria son además enriquecidos con
la participación de otras disciplinas que ofrecen respuestas a los problemas de
salud de la población, dándoles el carácter multidisciplinario al proceso de
atención de salud de acuerdo a las necesidades del individuo, familia y/o
comunidad.

II. PROPÓSITO

El presente documento tiene como propósito establecer las normas


generales para operacionalizar el “Modelo de Gestión del Cuidado de Enfermería”
en los Establecimientos Hospitalarios de Alta y Mediana complejidad, en adelante
los Establecimientos, e implementar los procedimientos técnicos y administrativos
que aseguren los mejores resultados en la atención de los usuarios. Esta norma
responde a la definición del articulo 113 del Código Sanitario80 y al nuevo
ordenamiento orgánico funcional para el modelo de atención en salud, establecido
en los artículos 31, 35, 36, 45 y 46 del D.F.L. N° 1, de 2005, del Ministerio de
Salud, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley N°
2.763, de 1979, y de las leyes Nº 18.933 y N° 18.469, y en el Decreto Supremo Nº
140 / 2005, Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud.

OBJETIVO

Implementar el ”Modelo de Gestión del Cuidado de Enfermería” en los


establecimientos de Alta y Mediana complejidad de la atención cerrada en el Sistema
Nacional de Servicios de Salud , para asegurar la continuidad y favorecer la
articulación de los cuidados de enfermería, estableciendo los niveles de

80
“los servicios profesionales de la enfermera comprenden las gestión del cuidado en lo relativo a promoción,
mantención y restauración de la salud, la prevención de enfermedades o lesiones, y la ejecución de acciones derivadas
del diagnostico y tratamiento médico y el deber de velar por la mejor administración de los recursos de asistencia para el
paciente”

50
responsabilidad y ámbito en esta materia, de acuerdo a las políticas y normas del
Ministerio de Salud de Chile.

IV. DE LA CONSTITUCIÓN:

1. La Dirección del establecimiento debe asegurar la continuidad y calidad de


los cuidados, definiendo responsabilidades, atribuciones y adecuados
recursos, humanos y materiales, que permitan el funcionamiento y
administración de la “Gestión del Cuidado de Enfermería”. En este sentido,
la función de “Gestión del Cuidado de Enfermería” se realizará mediante la
encomendación de funciones directivas,

2. El modelo de gestión de cuidados debe ser transversal a todos aquellos


Centros de Responsabilidad en que se realice gestión del cuidado de
enfermería, permitiendo a ese nivel la movilización de recursos, en función
de los requerimientos de atención de los usuarios.

3. La “Gestión del Cuidado de Enfermería” debe estar representada en el nivel


directivo del establecimiento, a través de un responsable con dependencia
directa del Director(a), con facultades y atribuciones en la gestión de los
recursos inherentes a la implementación del modelo de “Gestión del
Cuidado de Enfermería”, incluyendo lo relacionado con la dependencia
técnica del personal de enfermería, contemplando las funciones de gestión
y administración del personal asignado a las unidades clínicas, de acuerdo
a lo señalado en el punto 1.

4. La Gestión del Cuidado debe estar a cargo de un profesional Enfermera(o),


con formación y competencias técnicas y de gestión, en el área de la
Gestión del Cuidado. Esta función deberá ejercerse en jornada completa, y
su remuneración será acorde con la relevancia y carácter estratégico que
tenga para la gestión del respectivo Servicio.

5. La Dirección del establecimiento deberá proveer la disponibilidad de cargo


o de contratación para el desarrollo de esta función.

V. DE LAS FUNCIONES Y ATRIBUCIONES

Contará con atribuciones para organizar, supervisar, evaluar y promover el


mejoramiento de la calidad de los cuidados de enfermería, a fin de otorgar una
atención segura, oportuna, continua, con pertinencia cultural y en concordancia
con las políticas y normas establecidas por el Ministerio de Salud.

En el marco de las políticas, normas, planes y programas establecidos por


el Ministerio de Salud y las instrucciones emanadas de la Subsecretaría de Redes
Asistenciales y de la Dirección del Servicio o Establecimiento, entre sus tareas se
pueden destacar las siguientes:
51
1. Participar en la definición de las políticas y lineamientos estratégicos de la
institución, en todo lo relacionado con las necesidades de dotación de
personal, recursos materiales, físicos y financieros del cuidado de enfermería
y la gestión de los servicios hospitalarios.
2. Participar en la formulación y administración presupuestaria asignada por
centros de responsabilidad, en todos aquellos aspectos relacionados con la
provisión continua y permanente de los cuidados de enfermería.
3. Promover los principios éticos y legales que guían el ejercicio profesional.
4. Contribuir a gestionar el Modelo de Atención por Cuidados Progresivos, en el
ámbito de su competencia y como parte de un equipo multidisciplinario.
5. Programar, organizar, dirigir y evaluar los procesos asistenciales en el ámbito
de la gestión del cuidado de enfermería del establecimiento.
6. Ejercer y promover un liderazgo efectivo en la gestión de los equipos de
trabajo de su dependencia, en los procesos de selección, desarrollo de
competencias, evaluación de desempeño, educación continua y
satisfacción laboral.
7. Incentivar y comprometer a que los equipos de trabajo den cumplimiento a
políticas, procedimientos, estándares de cuidado, tratamientos y servicios
requeridos por el paciente, definidos en el plan de desarrollo institucional.
8. Diseñar y mantener actualizada la Cartera de servicios de la “Gestión del
Cuidado” .
9. Proponer programas de evaluación y mejoramiento continuo del cuidado de
enfermería a través de la instalación de sistemas de vigilancia de calidad y
riesgos hospitalarios y el monitoreo de indicadores de calidad y seguridad.
10. Velar por la integración docente asistencial e incentivar la investigación en
el ámbito de la gestión del cuidado de enfermería.
11. Participar en la definición de un conjunto mínimo básico de datos (CMBD)
que permita monitorear indicadores y facilite la toma de decisiones.
12. Participar en el desarrollo e implementación de nuevas herramientas
tecnológicas que faciliten el control de la gestión.
13. Promover la comunicación eficaz entre las diferentes dependencias del
establecimiento, a fin de potenciar la sinergia de los equipos de trabajo.

VI. DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO

1. La implementación de la gestión del Cuidado, se concretará organizando al


menos una Unidad funcional, que planifique, ejecute, supervise y evalúe la
programación de actividades de la “Gestión del Cuidado de enfermería”.
Esta unidad funcional debe estar respaldada por Resolución Exenta del
Director del establecimiento. La Unidad de Gestión del Cuidado
reemplazará a las denominadas coordinaciones de enfermería, existentes
en los establecimientos.

52
2. Contará para su funcionamiento, con el equipo técnico y administrativo
necesario para la ejecución de las responsabilidades definidas por esta
norma técnica, y ejecutar las tareas descritas en el párrafo V, del presente
documento.

3. Esta Norma General Técnico Administrativa de “Gestión del Cuidado de


enfermería” debe ser implementada simultáneamente con la obtención de la
calidad de Establecimiento Autogestionado en Red , o en su defecto los
establecimientos que no cuentan con dicha condición, la deben
implementar en el transcurso del periodo 2007 – 2008.

53
Capítulo IV

LEY NÚM. 20.584


REGULA LOS DERECHOS Y DEBERES QUE TIENEN LAS PERSONAS EN
RELACIÓN CON ACCIONES VINCULADAS A SU ATENCIÓN EN SALUD
Teniendo presente que el H. Congreso Nacional ha dado
su aprobación al siguiente
Proyecto de ley:

"TÍTULO I
Disposiciones Generales

Artículo 1º.- Esta ley tiene por objeto regular los

Derechos y deberes que las personas tienen en relación con


acciones vinculadas a su atención de salud.
Sus disposiciones se aplicarán a cualquier tipo de
prestador de acciones de salud, sea público o privado.
Asimismo, y en lo que corresponda, se aplicarán a los
demás profesionales y trabajadores que, por cualquier
causa, deban atender público o se vinculen con el
otorgamiento de las atenciones de salud.

Artículo 2º.- Toda persona tiene derecho, cualquiera


que sea el prestador que ejecute las acciones de promoción,
protección y recuperación de su salud y de su
rehabilitación, a que ellas sean dadas oportunamente y sin
discriminación arbitraria, en las formas y condiciones que
determinan la Constitución y las leyes.
La atención que se proporcione a las personas con
discapacidad física o mental y a aquellas que se encuentren
privadas de libertad, deberá regirse por las normas que
dicte el Ministerio de Salud, para asegurar que aquella sea
oportuna y de igual calidad.

Artículo 3º.- Se entiende por prestador de salud, en


54
adelante el prestador, toda persona, natural o jurídica,
pública o privada, cuya actividad sea el otorgamiento de
atenciones de salud. Los prestadores son de dos categorías:
institucionales e individuales.
Prestadores institucionales son aquellos que organizan
en establecimientos asistenciales medios personales,
materiales e inmateriales destinados al otorgamiento de
prestaciones de salud, dotados de una individualidad
determinada y ordenados bajo una dirección, cualquiera sea
su naturaleza y nivel de complejidad. Corresponde a sus
órganos la misión de velar porque en los establecimientos
indicados se respeten los contenidos de esta ley.
Prestadores individuales son las personas naturales
que, de manera independiente, dependiente de un prestador
institucional o por medio de un convenio con éste, otorgan
directamente prestaciones de salud a las personas o
colaboran directa o indirectamente en la ejecución de
éstas. Se consideran prestadores individuales los
profesionales de la salud a que se refiere el Libro Quinto
del Código Sanitario.
Para el otorgamiento de prestaciones de salud todo
prestador deberá haber cumplido las disposiciones legales y
reglamentarias relativas a los procesos de certificación y
acreditación, cuando correspondan.

TÍTULO II
Derechos de las personas en su atención de salud
Párrafo 1º
De la seguridad en la atención de salud

Artículo 4º.- Toda persona tiene derecho a que, en el


marco de la atención de salud que se le brinda, los
miembros del equipo de salud y los prestadores
institucionales cumplan las normas vigentes en el país, y
con los protocolos establecidos, en materia de seguridad del
paciente y calidad de la atención de salud, referentes a
materias tales como infecciones intrahospitalarias,
identificación y accidentabilidad de los pacientes, errores
en la atención de salud y, en general, todos aquellos
eventos adversos evitables según las prácticas comúnmente
aceptadas. Adicionalmente, toda persona o quien la
represente tiene derecho a ser informada acerca de la
ocurrencia de un evento adverso, independientemente de la
magnitud de los daños que aquel haya ocasionado.
Las normas y protocolos a que se refiere el inciso
primero serán aprobados por resolución del Ministro de
Salud, publicada en el Diario Oficial, y deberán ser
55
permanentemente revisados y actualizados de acuerdo a la
evidencia científica disponible.

Párrafo 2º
Del derecho a un trato digno

Artículo 5º.- En su atención de salud, las personas


tienen derecho a recibir un trato digno y respetuoso en todo
momento y en cualquier circunstancia.
En consecuencia, los prestadores deberán:
a) Velar porque se utilice un lenguaje adecuado e
inteligible durante la atención; cuidar que las personas
que adolezcan de alguna discapacidad, no tengan dominio del
idioma castellano o sólo lo tengan en forma parcial, puedan
recibir la información necesaria y comprensible, por
intermedio de un funcionario del establecimiento, si
existiere, o con apoyo de un tercero que sea designado por
la persona atendida.
b) Velar porque se adopten actitudes que se ajusten a
las normas de cortesía y amabilidad generalmente aceptadas,
y porque las personas atendidas sean tratadas y llamadas por
su nombre.
c) Respetar y proteger la vida privada y la honra de la
persona durante su atención de salud. En especial, se
deberá asegurar estos derechos en relación con la toma de
fotografías, grabaciones o filmaciones, cualquiera que sea
su fin o uso. En todo caso, para la toma de fotografías,
grabaciones o filmaciones para usos o fines periodísticos o
publicitarios se requerirá autorización escrita del
paciente o de su representante legal.
La atención otorgada por alumnos en establecimientos
de carácter docente asistencial, como también en las
entidades que han suscrito acuerdos de colaboración con
universidades o institutos reconocidos, deberá contar con
la supervisión de un médico u otro profesional de la salud
que trabaje en dicho establecimiento y que corresponda
según el tipo de prestación.
Un reglamento expedido por el Ministerio de Salud
establecerá las normas para dar cumplimiento a lo dispuesto
en el literal c) y en el inciso precedente.

Párrafo 3º
Del derecho a tener compañía y asistencia espiritual
Artículo 6º.- Toda persona tiene derecho a que los
prestadores le faciliten la compañía de familiares y
amigos cercanos durante su hospitalización y con ocasión
de prestaciones ambulatorias, de acuerdo con la
56
reglamentación interna de cada establecimiento, la que en
ningún caso podrá restringir este derecho de la persona
más allá de lo que requiera su beneficio clínico.
Asimismo, toda persona que lo solicite tiene derecho a
recibir, oportunamente y en conformidad a la ley,
consejería y asistencia religiosa o espiritual.

Artículo 7º.- En aquellos territorios con alta


concentración de población indígena, los prestadores
institucionales públicos deberán asegurar el derecho de
las personas pertenecientes a los pueblos originarios a
recibir una atención de salud con pertinencia cultural, lo
cual se expresará en la aplicación de un modelo de salud
intercultural validado ante las comunidades indígenas, el
cual deberá contener, a lo menos, el reconocimiento,
protección y fortalecimiento de los conocimientos y las
prácticas de los sistemas de sanación de los pueblos
originarios; la existencia de facilitadores interculturales
y señalización en idioma español y del pueblo originario
que corresponda al territorio, y el derecho a recibir
asistencia religiosa propia de su cultura.

Párrafo 4º
Del derecho de información
Artículo 8º.- Toda persona tiene derecho a que el
prestador institucional le proporcione información
suficiente, oportuna, veraz y comprensible, sea en forma
visual, verbal o por escrito, respecto de los siguientes
elementos:
a) Las atenciones de salud o tipos de acciones de salud
que el prestador respectivo ofrece o tiene disponibles y los
mecanismos a través de los cuales se puede acceder a dichas
prestaciones, así como el valor de las mismas.
b) Las condiciones previsionales de salud requeridas
para su atención, los antecedentes o documentos solicitados
en cada caso y los trámites necesarios para obtener la
atención de salud.
c) Las condiciones y obligaciones contempladas en sus
reglamentos internos que las personas deberán cumplir
mientras se encuentren al interior de los establecimientos
asistenciales.
d) Las instancias y formas de efectuar comentarios,
agradecimientos, reclamos y sugerencias.
Los prestadores deberán colocar y mantener en un lugar
público y visible, una carta de derechos y deberes de las
personas en relación con la atención de salud, cuyo
57
contenido será determinado mediante resolución del
Ministro de Salud.
Los prestadores individuales estarán obligados a
proporcionar la información señalada en las letras a) y b)
y en el inciso precedente.

Artículo 9º.- Toda persona tiene derecho a que todos


y cada uno de los miembros del equipo de salud que la
atiendan tengan algún sistema visible de identificación
personal, incluyendo la función que desempeñan, así como
a saber quien autoriza y efectúa sus diagnósticos y
tratamientos.
Se entenderá que el equipo de salud comprende todo
individuo que actúe como miembro de un equipo de personas,
que tiene la función de realizar algún tipo de atención o
prestación de salud. Lo anterior incluye a profesionales y
no profesionales, tanto del área de la salud como de otras
que tengan participación en el quehacer de salud.
Artículo 10.- Toda persona tiene derecho a ser
informada, en forma oportuna y comprensible, por parte del
médico u otro profesional tratante, acerca del estado de su
salud, del posible diagnóstico de su enfermedad, de las
alternativas de tratamiento disponibles para su
recuperación y de los riesgos que ello pueda representar,
así como del pronóstico esperado, y del proceso previsible
del postoperatorio cuando procediere, de acuerdo con su edad
y condición personal y emocional.
Cuando la condición de la persona, a juicio de su
médico tratante, no le permita recibir la información
directamente o padezca de dificultades de entendimiento o se
encuentre con alteración de conciencia, la información a
que se refiere el inciso anterior será dada a su
representante legal, o en su defecto, a la persona bajo cuyo
cuidado se encuentre. Sin perjuicio de lo anterior, una vez
que haya recuperado la conciencia y la capacidad de
comprender, deberá ser informada en los términos indicados
en el inciso precedente.
Tratándose de atenciones médicas de emergencia o
urgencia, es decir, de aquellas en que la falta de
intervención inmediata e impostergable implique un riesgo
vital o secuela funcional grave para la persona y ella no
esté en condiciones de recibir y comprender la
información, ésta será proporcionada a su representante o
a la persona a cuyo cuidado se encuentre, velando porque se
limite a la situación descrita. Sin perjuicio de lo
anterior, la persona deberá ser informada, de acuerdo con
lo indicado en los incisos precedentes, cuando a juicio del
58
médico tratante las condiciones en que se encuentre lo
permitan, siempre que ello no ponga en riesgo su vida. La
imposibilidad de entregar la información no podrá, en
ningún caso, dilatar o posponer la atención de salud de
emergencia o urgencia.
Los prestadores deberán adoptar las medidas necesarias
para asegurar la adecuada confidencialidad durante la
entrega de esta información, así como la existencia de
lugares apropiados para ello.
Artículo 11.- Toda persona tendrá derecho a recibir,
por parte del médico tratante, una vez finalizada su
hospitalización, un informe legible que, a lo menos,
deberá contener:
a) La identificación de la persona y del profesional
que actuó como tratante principal;
b) El período de tratamiento;
c) Una información comprensible acerca del
diagnóstico de ingreso y de alta, con sus respectivas
fechas, y los resultados más relevantes de exámenes y
procedimientos efectuados que sean pertinentes al
diagnóstico e indicaciones a seguir, y
d) Una lista de los medicamentos y dosis suministrados
durante el tratamiento y de aquellos prescritos en la receta
médica.
El prestador deberá entregar por escrito la
información sobre los aranceles y procedimientos de cobro
de las prestaciones de salud que le fueron aplicadas,
incluyendo pormenorizadamente, cuando corresponda, los
insumos, medicamentos, exámenes, derechos de pabellón,
días-cama y honorarios de quienes le atendieron, antes del
pago, si éste correspondiere.
Toda persona podrá solicitar, en cualquier momento de
su tratamiento, un informe que señale la duración de
éste, el diagnóstico y los procedimientos aplicados.
Asimismo, toda persona tendrá derecho a que se le
extienda un certificado que acredite su estado de salud y
licencia médica si corresponde, cuando su exigencia se
establezca por una disposición legal o reglamentaria, o
cuando lo solicite para fines particulares. El referido
certificado será emitido, de preferencia, por el
profesional que trató al paciente que lo solicita.

Párrafo 5º
De la reserva de la información contenida en la ficha
Clínica

Artículo 12.- La ficha clínica es el instrumento


59
obligatorio en el que se registra el conjunto de
antecedentes relativos a las diferentes áreas relacionadas
con la salud de las personas, que tiene como finalidad la
integración de la información necesaria en el proceso
asistencial de cada paciente. Podrá configurarse de manera
electrónica, en papel o en cualquier otro soporte, siempre
que los registros sean completos y se asegure el oportuno
acceso, conservación y confidencialidad de los datos, así
como la autenticidad de su contenido y de los cambios
efectuados en ella.
Toda la información que surja, tanto de la ficha
clínica como de los estudios y demás documentos donde se
registren procedimientos y tratamientos a los que fueron
sometidas las personas, será considerada como dato
sensible, de conformidad con lo dispuesto en la letra g) del
artículo 2º de la ley Nº 19.628.

Artículo 13.- La ficha clínica permanecerá por un


período de al menos quince años en poder del prestador,
quien será responsable de la reserva de su contenido. Un
reglamento expedido a través del Ministerio de Salud
establecerá la forma y las condiciones bajo las cuales los
prestadores almacenarán las fichas, así como las normas
necesarias para su administración, adecuada protección y
eliminación.
Los terceros que no estén directamente relacionados
con la atención de salud de la persona no tendrán acceso a
la información contenida en la respectiva ficha clínica.
Ello incluye al personal de salud y administrativo del mismo
prestador, no vinculado a la atención de la persona.
Sin perjuicio de lo anterior, la información contenida
en la ficha, copia de la misma o parte de ella, será
entregada, total o parcialmente, a solicitud expresa de las
personas y organismos que se indican a continuación, en los
casos, forma y condiciones que se señalan:
a) Al titular de la ficha clínica, a su representante
legal o, en caso de fallecimiento del titular, a sus
herederos.
b) A un tercero debidamente autorizado por el titular,
mediante poder simple otorgado ante notario.
c) A los tribunales de justicia, siempre que la
información contenida en la ficha clínica se relacione con
las causas que estuvieren conociendo.
d) A los fiscales del Ministerio Público y a los
abogados, previa autorización del juez competente, cuando
la información se vincule directamente con las
investigaciones o defensas que tengan a su cargo.
60
e) Al Instituto de Salud Pública, en el ejercicio de
sus facultades. Ley 20850 Art. 35Las instituciones y personas indicadas
precedentemente D.O. 06.06.2015
adoptarán las providencias necesarias para asegurar la
reserva de la identidad del titular las fichas clínicas a
las que accedan, de los datos médicos, genéticos u otros
de carácter sensible contenidos en ellas y para que toda
esta información sea utilizada exclusivamente para los
fines para los cuales fue requerida.

Párrafo 6º
De la autonomía de las personas en su atención de
Salud.

1. Del consentimiento informado

Artículo 14.- Toda persona tiene derecho a otorgar o


denegar su voluntad para someterse a cualquier procedimiento
o tratamiento vinculado a su atención de salud, con las
limitaciones establecidas en el artículo 16.
Este derecho debe ser ejercido en forma libre,
voluntaria, expresa e informada, para lo cual será
necesario que el profesional tratante entregue información
adecuada, suficiente y comprensible, según lo establecido
en el artículo 10.
En ningún caso el rechazo a tratamientos podrá tener
como objetivo la aceleración artificial de la muerte, la
realización de prácticas eutanásicas o el auxilio al
suicidio.
Por regla general, este proceso se efectuará en forma
verbal, pero deberá constar por escrito en el caso de
intervenciones quirúrgicas, procedimientos diagnósticos y
terapéuticos invasivos y, en general, para la aplicación
de procedimientos que conlleven un riesgo relevante y
conocido para la salud del afectado. En estos casos, tanto
la información misma, como el hecho de su entrega, la
aceptación o el rechazo deberán constar por escrito en la
ficha clínica del paciente y referirse, al menos, a los
contenidos indicados en el inciso primero del artículo 10.
Se presume que la persona ha recibido la información
pertinente para la manifestación de su consentimiento,
cuando hay constancia de su firma en el documento
explicativo del procedimiento o tratamiento al cual deba
someterse.

Artículo 15.- No obstante lo establecido en el


artículo anterior, no se requerirá la manifestación de
61
voluntad en las siguientes situaciones:
a) En el caso de que la falta de aplicación de los
procedimientos, tratamientos o intervenciones señalados en
el artículo anterior supongan un riesgo para la salud
pública, de conformidad con lo dispuesto en la ley,
debiendo dejarse constancia de ello en la ficha clínica de
la persona.
b) En aquellos casos en que la condición de salud o
cuadro clínico de la persona implique riesgo vital o
secuela funcional grave de no mediar atención médica
inmediata e impostergable y el paciente no se encuentre en
condiciones de expresar su voluntad ni sea posible obtener
el consentimiento de su representante legal, de su apoderado
o de la persona a cuyo cuidado se encuentre, según
corresponda.
c) Cuando la persona se encuentra en incapacidad de
manifestar su voluntad y no es posible obtenerla de su
representante legal, por no existir o por no ser habido. En
estos casos se adoptarán las medidas apropiadas en orden a
garantizar la protección de la vida.

2. Del estado de salud terminal y la voluntad


manifestada previamente

Artículo 16.- La persona que fuere informada de que su


estado de salud es terminal, tiene derecho a otorgar o
denegar su voluntad para someterse a cualquier tratamiento
que tenga como efecto prolongar artificialmente su vida, sin
perjuicio de mantener las medidas de soporte ordinario. En
ningún caso, el rechazo de tratamiento podrá implicar como
objetivo la aceleración artificial del proceso de muerte.
Este derecho de elección no resulta aplicable cuando,
como producto de la falta de esta intervención,
procedimiento o tratamiento, se ponga en riesgo la salud
pública, en los términos establecidos en el Código
Sanitario. De esta circunstancia deberá dejarse constancia
por el profesional tratante en la ficha clínica de la
persona.
Para el correcto ejercicio del derecho establecido en
el inciso primero, los profesionales tratantes están
obligados a proporcionar información completa y
comprensible.
Las personas que se encuentren en este estado tendrán
derecho a vivir con dignidad hasta el momento de la muerte.
En consecuencia, tienen derecho a los cuidados paliativos
que les permitan hacer más soportables los efectos de la
enfermedad, a la compañía de sus familiares y personas a
62
cuyo cuidado estén y a recibir, cuando lo requieran,
asistencia espiritual.
Siempre podrá solicitar el alta voluntaria la misma
persona, el apoderado que ella haya designado o los
parientes señalados en el artículo 42 del Código Civil,
en orden preferente y excluyente conforme a dicha
enunciación.

3. De los comités de ética

Artículo 17.- En el caso de que el profesional


tratante tenga dudas acerca de la competencia de la persona,
o estime que la decisión manifestada por ésta o sus
representantes legales la expone a graves daños a su salud
o a riesgo de morir, que serían evitables prudencialmente
siguiendo los tratamientos indicados, deberá solicitar la
opinión del comité de ética del establecimiento o, en
caso de no poseer uno, al que según el reglamento dispuesto
en el artículo 20 le corresponda.
Asimismo, si la insistencia en la indicación de los
tratamientos o la limitación del esfuerzo terapéutico son
rechazadas por la persona o por sus representantes legales,
se podrá solicitar la opinión de dicho comité.
En ambos casos, el pronunciamiento del comité tendrá
sólo el carácter de recomendación y sus integrantes no
tendrán responsabilidad civil o penal respecto de lo que
ocurra en definitiva. En el caso de que la consulta diga
relación con la atención a menores de edad, el comité
deberá tener en cuenta especialmente el interés superior
de estos últimos.
Tanto la persona como cualquiera a su nombre podrán,
si no se conformaren con la opinión del comité, solicitar
a la Corte de Apelaciones del domicilio del actor la
revisión del caso y la adopción de las medidas que estime
necesarias. Esta acción se tramitará de acuerdo con las
normas del recurso establecido en el artículo 20 de la
Constitución Política de la República.
Si el profesional tratante difiere de la decisión
manifestada por la persona o su representante, podrá
declarar su voluntad de no continuar como responsable del
tratamiento, siempre y cuando asegure que esta
responsabilidad será asumida por otro profesional de la
salud técnicamente calificado, de acuerdo al caso clínico
específico.

Artículo 18.- En el caso de que la persona, en virtud


de los artículos anteriores, expresare su voluntad de no
63
ser tratada, quisiere interrumpir el tratamiento o se negare
a cumplir las prescripciones médicas, podrá solicitar el
alta voluntaria. Asimismo, en estos casos, la Dirección del
correspondiente establecimiento de salud, a propuesta del
profesional tratante y previa consulta al comité de ética,
podrá decretar el alta forzosa.

Artículo 19.- Tratándose de personas en estado de


muerte cerebral, la defunción se certificará una vez que
ésta se haya acreditado de acuerdo con las prescripciones
que al respecto contiene el artículo 11 de la ley
Nº19.451, con prescindencia de la calidad de donante de
órganos que pueda tener la persona.

Artículo 20.- Mediante un reglamento expedido a


través del Ministerio de Salud se establecerán las normas
necesarias para la creación, funcionamiento periódico y
control de los comités de ética, y los mecanismos que
permitirán a los establecimientos acceder a comités de
ética de su elección, en caso de que no posean o no estén
en condiciones de constituir uno. Además, se fijarán
mediante instrucciones y resoluciones las normas técnicas y
administrativas necesarias para la estandarización de los
procesos y documentos vinculados al ejercicio de los
derechos regulados en este párrafo.
Dichos comités deberán existir al menos en los
siguientes establecimientos, siempre que presten atención
cerrada: autogestionados en red, experimentales, de alta
complejidad e institutos de especialidad.

Párrafo 7º
De la protección de la autonomía de las personas que
participan en una investigación científica

Artículo 21.- Toda persona deberá ser informada y


tendrá derecho a elegir su incorporación en cualquier tipo
de investigación científica biomédica, en los términos
de la ley Nº20.120. Su expresión de voluntad deberá ser
previa, expresa, libre, informada, personal y constar por
escrito. En ningún caso esta decisión podrá significar
menoscabo en su atención ni menos sanción alguna.

Artículo 22.- Mediante un reglamento expedido por el


Ministerio de Salud, en los términos de la ley Nº20.120,
se establecerán las normas necesarias para regular los
requisitos de los protocolos de investigación y los
procedimientos administrativos y normas sobre constitución,
64
funcionamiento y financiamiento de comités para la
evaluación ético-científica; para la aprobación de
protocolos y para la acreditación de los comités por parte
de la Autoridad Sanitaria; la declaración y efectos sobre
conflictos de interés de investigadores, autoridades y
miembros de comités y, en general, las demás normas
necesarias para la adecuada protección de los derechos de
las personas respecto de la investigación científica
biomédica.

Párrafo 8º
De los derechos de las personas con discapacidad
psíquica o intelectual

Artículo 23.- La reserva de la información que el


profesional tratante debe mantener frente al paciente o la
restricción al acceso por parte del titular a los
contenidos de su ficha clínica, en razón de los efectos
negativos que esa información pudiera tener en su estado
mental, obliga al profesional a informar al representante
legal del paciente o a la persona bajo cuyo cuidado se
encuentre, las razones médicas que justifican tal reserva o
restricción.

Artículo 24.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el


artículo 15 de esta ley, si la persona no se encuentra en
condiciones de manifestar su voluntad, las indicaciones y
aplicación de tratamientos invasivos e irreversibles, tales
como esterilización con fines contraceptivos, psicocirugía
u otro de carácter irreversible, deberán contar siempre
con el informe favorable del comité de ética del
establecimiento.

Artículo 25.- Una persona puede ser objeto de


hospitalización involuntaria siempre que se reúnan todas
las condiciones siguientes:
a) Certificación de un médico cirujano que indique
fundadamente la necesidad de proceder al ingreso de una
persona para llevar a cabo la evaluación de su estado de
salud mental;
b) Que el estado de la misma comporte un riesgo real e
inminente de daño a sí mismo o a terceros;
c) Que la hospitalización tenga exclusivamente una
finalidad terapéutica;
d) Que no exista otro medio menos restrictivo de
suministrar los cuidados apropiados, y
e) Que el parecer de la persona atendida haya sido
65
tenido en consideración. De no ser posible esto último, se
tendrá en cuenta la opinión de su representante legal o,
en su defecto, de su apoderado a efectos del tratamiento y,
en ausencia de ambos, de la persona más vinculada a él por
razón familiar o de hecho.

Toda hospitalización involuntaria deberá ser


comunicada a la Secretaría Regional Ministerial de Salud y
a la Comisión Regional de Protección de los Derechos de
las Personas con Enfermedad Mental indicada en el artículo
29 que correspondan.
La Autoridad Sanitaria Regional velará por el respeto
de los derechos de las personas ingresadas en instituciones
de salud mental, y autorizará el ingreso de todas las
hospitalizaciones involuntarias que excedan de setenta y dos
horas, de acuerdo a lo establecido en los artículos 130 y
131 del Código Sanitario.
Las Comisiones Regionales indicadas informarán de su
revisión, conclusiones y recomendaciones al Secretario
Regional Ministerial de Salud para que éste, si
correspondiere, ejerza la facultad indicada en el artículo
132 del Código Sanitario. En el evento que dicha autoridad
decida no ejercer esta facultad, la Comisión respectiva
podrá presentar los antecedentes a la Corte de Apelaciones
del lugar en que esté hospitalizado el paciente, para que
ésta resuelva en definitiva, conforme al procedimiento
aplicable a la acción constitucional de protección
establecida en el artículo 20 de la Constitución Política
de la República, sin perjuicio de las demás acciones que
correspondan.

Artículo 26.- El empleo extraordinario de las medidas


de aislamiento o contención física y farmacológica
deberá llevarse a cabo con pleno respeto a la dignidad de
la persona objeto de tales medidas, las cuales sólo podrán
aplicarse en los casos en que concurra indicación
terapéutica acreditada por un médico, que no exista otra
alternativa menos restrictiva y que la necesidad de su
aplicación fuere proporcional en relación a la conducta
gravemente perturbadora o agresiva.
Estas excepcionales medidas se aplicarán
exclusivamente por el tiempo estrictamente necesario para
conseguir el objetivo terapéutico, debiendo utilizarse los
medios humanos suficientes y los medios materiales que
eviten cualquier tipo de daño. Durante el empleo de las
mismas, la persona con discapacidad psíquica o intelectual
tendrá garantizada la supervisión médica permanente.
66
Todo lo actuado con motivo del empleo del aislamiento o
la sujeción deberá constar por escrito en la ficha
clínica. Además de lo anterior, se comunicará el empleo
de estos medios a la Autoridad Sanitaria Regional, a cuya
disposición estará toda la documentación respectiva.
Se podrá reclamar a la Comisión Regional que
corresponda la revisión de las medidas de aislamiento y
contención o aquellas que restrinjan temporalmente la
comunicación o contacto con las visitas.
Mediante un reglamento expedido por el Ministerio de
Salud se establecerán las normas adecuadas para el manejo
de las conductas perturbadoras o agresivas que las personas
con discapacidad psíquica o intelectual pudieran tener en
establecimientos de salud y el respeto por sus derechos en
la atención de salud.

Artículo 27.- Sin perjuicio del derecho de la persona


con discapacidad psíquica o intelectual a otorgar su
autorización o denegarla para ser sometida a tratamientos,
excepcionalmente y sólo cuando su estado lo impida, podrá
ser tratada involuntariamente siempre que:
a) Esté certificado por un médico psiquiatra que la
persona padece una enfermedad o trastorno mental grave,
suponiendo su estado un riesgo real e inminente de daño a
sí mismo o a terceros, y que suspender o no tener
tratamiento significa un empeoramiento de su condición de
salud. En todo caso, este tratamiento no se deberá aplicar
más allá del período estrictamente necesario a tal
propósito;
b) El tratamiento responda a un plan prescrito
individualmente, que atienda las necesidades de salud de la
persona, esté indicado por un médico psiquiatra y sea la
alternativa terapéutica menos restrictiva de entre las
disponibles;
c) Se tenga en cuenta, siempre que ello sea posible, la
opinión de la misma persona; se revise el plan
periódicamente y se modifique en caso de ser necesario, y
d) Se registre en la ficha clínica de la persona.

Artículo 28.- Ninguna persona con discapacidad


psíquica o intelectual que no pueda expresar su voluntad
podrá participar en una investigación científica.
En los casos en que se realice investigación
científica con participación de personas con discapacidad
psíquica o intelectual que tengan la capacidad de
manifestar su voluntad y que hayan dado consentimiento
informado, además de la evaluación ético científica que
67
corresponda, será necesaria la autorización de la
Autoridad Sanitaria competente, además de la manifestación
de voluntad expresa de participar tanto de parte del
paciente como de su representante legal.
En contra de las actuaciones de los prestadores y la
Autoridad Sanitaria en relación a investigación
científica, podrá presentarse un reclamo a la Comisión
Regional indicada en el artículo siguiente que corresponda,
a fin de que ésta revise los procedimientos en cuestión.

Artículo 29.- Sin perjuicio de las facultades de los


tribunales ordinarios de justicia, el Ministerio de Salud
deberá asegurar la existencia y funcionamiento de una
Comisión Nacional de Protección de los Derechos de las
Personas con Enfermedades Mentales y de Comisiones
Regionales de Protección, una en cada región del país,
cuya función principal será velar por la protección de
derechos y defensoría de las personas con discapacidad
psíquica o intelectual en la atención de salud entregada
por los prestadores públicos o privados, sea en las
modalidades de atención comunitaria, ambulatoria,
hospitalaria o de urgencia. Serán atribuciones de la
Comisión Nacional:
a) Promover, proteger y defender los derechos humanos
de las personas con discapacidad psíquica e intelectual
cuando éstos sean o puedan ser vulnerados.
b) Proponer al Ministerio de Salud, a través de la
Subsecretaría de Salud Pública, directrices técnicas y
normativas complementarias con el fin de garantizar la
aplicación de la presente ley para promover y proteger los
derechos de las personas con discapacidad psíquica e
intelectual.
c) Coordinar y velar por el buen funcionamiento de las
Comisiones Regionales.
d) Proponer a la Subsecretaría de Salud Pública la
vinculación y coordinación de la Comisión con otros
organismos públicos y privados de derechos humanos.
e) Revisar los reclamos contra lo obrado por las
Comisiones Regionales.
f) Revisar las indicaciones y aplicación de
tratamientos invasivos e irreversibles.
g) Revisar hechos que involucren vulneración de
derechos de las personas y muertes ocurridas durante la
hospitalización psiquiátrica.

Serán funciones de las Comisiones Regionales:


a) Efectuar visitas y supervisar las instalaciones y
68
procedimientos relacionados con la hospitalización y
aplicación de tratamientos a personas con discapacidad
psíquica o intelectual.
b) Revisar las actuaciones de los prestadores públicos
y privados en relación a las hospitalizaciones
involuntarias y a las medidas o tratamientos que priven a la
persona de desplazamiento o restrinjan temporalmente su
contacto con otras personas, y controlar dichas actuaciones,
medidas y tratamientos periódicamente.
c) Revisar los reclamos que los usuarios y cualquier
otra persona en su nombre realicen sobre vulneración de
derechos vinculados a la atención en salud.
d) Emitir recomendaciones a la Autoridad Sanitaria
sobre los casos y situaciones sometidos a su conocimiento o
revisión.
e) Recomendar a los prestadores institucionales e
individuales la adopción de las medidas adecuadas para
evitar, impedir o poner término a la vulneración de los
derechos de las personas con discapacidad psíquica o
intelectual.
f) Cumplir y ejecutar las directrices técnicas
emitidas por el Ministerio de Salud.

La Comisión Nacional estará conformada por las


siguientes personas, quienes se desempeñarán ad honorem:
a) Dos miembros de asociaciones gremiales de
profesionales del área de la salud, que sean
representativos del área de la salud mental.
b) Un miembro de la asociación gremial de abogados que
cuente con el mayor número de adherentes.
c) Dos miembros de sociedades científicas del área de
la salud mental.
d) Dos representantes de asociaciones de usuarios de la
salud mental.
e) Dos representantes de asociaciones de familiares de
personas con discapacidad psíquica o intelectual.
f) Un representante de la Autoridad Sanitaria.

La Comisión tendrá una Secretaría Ejecutiva, que


coordinará su funcionamiento y cumplirá los acuerdos que
aquella adopte y estará conformada por el personal que al
efecto asigne el Ministerio de Salud.
En la conformación de las Comisiones Regionales el
Ministerio de Salud procurará una integración con
similares características, de acuerdo a la realidad local
de la respectiva Región.
Un reglamento señalará la manera en que se
69
designarán dichas personas y las normas necesarias para el
adecuado funcionamiento de las Comisiones indicadas en este
artículo.
En contra de las acciones efectuadas por los
prestadores institucionales e individuales, o por la
autoridad sanitaria, las personas con discapacidad psíquica
o intelectual afectadas, sus representantes y cualquiera a
su nombre podrán recurrir directamente a la Corte de
Apelaciones del domicilio del afectado para el resguardo de
sus derechos. La Comisión Nacional o las Comisiones
Regionales podrán informar a la Corte de Apelaciones del
lugar en que tengan su asiento, de los casos de que tomen
conocimiento en el ejercicio de sus funciones, y entregarle
todos los antecedentes para que ésta restablezca el imperio
del derecho.
Las acciones ante las Cortes de Apelaciones se
tramitarán de acuerdo a las normas del recurso establecido
en el artículo 20 de la Constitución Política de la
República.

Párrafo 9º
De la participación de las personas usuarias

Artículo 30.- Sin perjuicio de los mecanismos e


instancias de participación creados por ley, por reglamento
o por resolución, toda persona tiene derecho a efectuar las
consultas y los reclamos que estime pertinentes, respecto de
la atención de salud recibida. Asimismo, los usuarios
podrán manifestar por escrito sus sugerencias y opiniones
respecto de dicha atención.
Por medio del Ministerio de Salud, con consulta a las
instancias de participación creadas por ley, se
reglamentarán los procedimientos para que los usuarios
ejerzan estos derechos, y el plazo y la forma en que los
prestadores deberán responder o resolver, según el caso.
Al reglamentar la existencia de comités de ética que
atiendan las consultas de las personas que consideren
necesaria la evaluación de un caso desde el punto de vista
ético clínico, se deberá asegurar la participación de
los usuarios en dichos comités. En el caso de los
prestadores institucionales, serán éstos los que provean
los medios para que sus usuarios accedan a un comité de
ética, si así lo requirieren. Los prestadores individuales
darán a conocer a las personas el comité de ética al cual
estuvieren adscritos. Los Servicios de Salud deberán
disponer de, al menos, un comité de ética, al cual se
entenderán adscritos los prestadores privados individuales
70
de su territorio, en caso de no estarlo a algún otro.

Párrafo l0º
De los medicamentos e insumos
Artículo 31.- Los prestadores institucionales,
públicos y privados, mantendrán una base de datos
actualizada y otros registros de libre acceso, con
información que contenga los precios de las prestaciones,
de los insumos y de los medicamentos que cobren en la
atención de personas.
Asimismo, al momento de ingresar, se informará por
escrito, a la persona o a su representante, de los posibles
plazos para el pago de las prestaciones, medicamentos e
insumos utilizados, así como de los cargos por intereses u
otros conceptos.
En los casos en que la persona deba concurrir al pago
de las atenciones que recibe, ya sea total o parcialmente,
podrá solicitar, en cualquier oportunidad, una cuenta
actualizada y detallada de los gastos en que se haya
incurrido en su atención de salud.
Artículo 32.- Si las dosis de medicamentos o insumos
fueren unitarias, en el caso de que la persona deba
concurrir al pago de ellas, sólo estará obligada al pago
de aquellas unidades efectivamente usadas en el tratamiento
correspondiente.

TÍTULO III
De los deberes de las personas en su atención de salud

Artículo 33.- Para el debido respeto de la normativa


vigente en materia de salud, la autoridad competente
implementará las medidas que aseguren una amplia difusión
de ella.
Tanto las personas que soliciten o reciban atención de
salud por parte de un prestador institucional, como sus
familiares, representantes o quienes los visiten, tendrán
el deber de respetar el reglamento interno de dicho
establecimiento.

Artículo 34.- Sin perjuicio del deber preferente del


prestador de informar de acuerdo a lo indicado en el
Párrafo 4º del Título II de esta ley, la persona que
solicita una atención de salud procurará informarse acerca
del funcionamiento del establecimiento que la recibe para
los fines de la prestación que requiere, especialmente,
respecto de los horarios y modalidades de atención, así
como sobre los mecanismos de financiamiento existentes, sin
71
perjuicio de la obligación del prestador de otorgar esta
información.
Asimismo, deberá informarse acerca de los
procedimientos de consulta y reclamo establecidos.

Artículo 35.- Todas las personas que ingresen a los


establecimientos de salud deberán cuidar las instalaciones
y equipamiento que el prestador mantiene a disposición para
los fines de atención, respondiendo de los perjuicios
según las reglas generales.
Las personas deberán tratar respetuosamente a los
integrantes del equipo de salud, sean éstos profesionales,
técnicos o administrativos. Igual obligación corresponde a
los familiares, representantes legales y otras personas que
los acompañen o visiten.
El trato irrespetuoso o los actos de violencia verbal o
física en contra de los integrantes del equipo de salud, de
las demás personas atendidas o de otras personas, dará
derecho a la autoridad del establecimiento para requerir,
cuando la situación lo amerite, la presencia de la fuerza
pública para restringir el acceso al establecimiento de
quienes afecten el normal desenvolvimiento de las
actividades en él desarrolladas, sin perjuicio del derecho
a perseguir las responsabilidades civiles o penales que
correspondan. También podrá ordenar el alta disciplinaria
del paciente que incurra en maltrato o en actos de
violencia, siempre que ello no ponga en riesgo su vida o su
salud.

Artículo 36.- Tanto la persona que solicita la


atención de salud, como sus familiares o representantes
legales, deberán colaborar con los miembros del equipo de
salud que la atiende, informando de manera veraz acerca de
sus necesidades y problemas de salud y de todos los
antecedentes que conozcan o les sean solicitados para su
adecuado diagnóstico y tratamiento.

TÍTULO IV
Del cumplimiento de la ley

Artículo 37.- Sin perjuicio del derecho de las


personas a reclamar ante las diferentes instancias o
entidades que determina la normativa vigente, toda persona
podrá reclamar el cumplimiento de los derechos que esta ley
le confiere ante el prestador institucional, el que deberá
contar con personal especialmente habilitado para este
efecto y con un sistema de registro y respuesta escrita de
72
los reclamos planteados. El prestador deberá adoptar las
medidas que procedan para la acertada solución de las
irregularidades detectadas.
Si la persona estimare que la respuesta no es
satisfactoria o que no se han solucionado las
irregularidades, podrá recurrir ante la Superintendencia de
Salud.
Un reglamento regulará el procedimiento a que se
sujetarán los reclamos, el plazo en que el prestador
deberá comunicar una respuesta a la persona que haya
efectuado el reclamo por escrito, el registro que se
llevará para dejar constancia de los reclamos y las demás
normas que permitan un efectivo ejercicio del derecho a que
se refiere este artículo.
Asimismo, las personas tendrán derecho a requerir,
alternativamente, la iniciación de un procedimiento de
mediación, en los términos de la ley Nº19.966 y sus
normas complementarias.

Artículo 38.- Corresponderá a los prestadores


públicos y privados dar cumplimiento a los derechos que
esta ley consagra a todas las personas. En el caso de los
prestadores institucionales públicos, deberán, además,
adoptar las medidas que sean necesarias para hacer efectiva
la responsabilidad administrativa de los funcionarios,
mediante los procedimientos administrativos o procesos de
calificación correspondientes.
La Superintendencia de Salud, a través de su
Intendencia de Prestadores, controlará el cumplimiento de
esta ley por los prestadores de salud públicos y privados,
recomendando la adopción de medidas necesarias para
corregir las irregularidades que se detecten.
En el caso de que ellas no sean corregidas dentro de
los plazos fijados para este efecto por el Intendente de
Prestadores, éste ordenará dejar constancia de ello al
prestador en un lugar visible, para conocimiento público,
dentro del establecimiento de que se trate.
Si transcurrido el plazo que fijare el Intendente de
Prestadores para la solución de las irregularidades, el que
no excederá de dos meses, el prestador no cumpliere la
orden, será sancionado de acuerdo con las normas
establecidas en los Títulos IV y V del Capítulo VII, del
Libro I del decreto con fuerza de ley Nº1, de 2006, del
Ministerio de Salud.
En contra de las sanciones aplicadas el prestador
podrá interponer los recursos de reposición y jerárquico,
en los términos del Párrafo 2º del Capítulo IV de la ley
73
Nº 19.880.

TÍTULO V
Disposiciones varias
Artículo 39.- Introdúcense las siguientes
modificaciones en la Ley sobre Registro Civil, cuyo texto
refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el
artículo 3º del decreto con fuerza de ley Nº 1, de 2000,
del Ministerio de Justicia:
1) Agrégase, en el número 1º del artículo 3º, el
siguiente párrafo segundo, sustituyéndose el actual punto
y coma (;) que figura al final del referido número por un
punto aparte(.):
"El padre o la madre, al requerir esta inscripción,
podrá solicitar que, junto con anotarse la comuna en que
nació su hijo, se registre, en la misma partida, la comuna
o localidad en la que estuviere avecindada la madre del
recién nacido, la que deberá consignarse como lugar de
origen de éste;".
2) Modifícase el artículo 31 de la siguiente manera:
a) Elimínase, en el número 3º, la conjunción
copulativa "y", la segunda vez que aparece y sustitúyese el
punto aparte (.) con que termina el número 4º por la
expresión ", y".
b) Agrégase el siguiente número 5º, nuevo:
"5º. La comuna o localidad en la que estuviere
avecindada la madre del recién nacido deberá consignarse
tanto en esta partida, cuanto en el certificado de
nacimiento, como lugar de origen del hijo.

74
Capítulo V

Ley 19.966
Régimen de Garantías Explícitas en Salud (GES)

Como parte de una reforma iniciada en el año 2000, se creó el Régimen de


Garantías en Salud, en base a la Ley de Acceso Universal con Garantías
Explícitas (AUGE). Este Régimen permite el acceso a cualquier centro público o
privado que esté abierto al mercado, según lo que respalde la garantía explícita,
para cada una de las enfermedades cubiertas por ese sistema. Se sustenta en un
Plan Universal de Salud, cuyos beneficios se aplican a toda la población chilena y
extranjera residente en el territorio nacional, a todas las enfermedades o
75
condiciones de salud, considerando además sus distintas fases de evolución
clínica, y a todas las acciones o prestaciones asociadas al ciclo de salud –
enfermedad.
Desde 2005, esta ley establece las garantías de acceso, calidad, protección
financiera y oportunidad con que deben ser otorgadas las prestaciones asociadas
a un conjunto priorizado de programas, enfermedades o condiciones de salud
establecidas. En su cobertura, se ha definido una serie de problemas de salud
priorizados, se han incorporado gradualmente desde 2005 y que representan más
de 70% de la carga de enfermedad del país.

La Garantía Explícita de Acceso se refiere a la garantía de recibir las actividades


de salud, de acuerdo a las directrices que fije la Autoridad Sanitaria. Dichas
directrices estarán vinculadas a grupos poblacionales y a la forma de entrar a una
red de servicios de salud, condicionada por la capacidad de resolución y
derivación de cada nivel. Cada Administrador de Plan deberá garantizar este
acceso, intermediando o facilitando las relaciones entre los usuarios y los
proveedores de Salud. La Garantía Explícita de Calidad se refiere al
otorgamiento de las prestaciones de salud garantizadas, por un prestador
registrado o acreditado, bajo estándares y guías clínicas establecido por la
Autoridad Sanitaria.
La Garantía Explícita de Oportunidad implica un plazo máximo para el
otorgamiento de las prestaciones de salud garantizadas, en la forma y
condiciones que determine el decreto ley correspondiente. Dicho plazo
considerará, a lo menos, el tiempo en que la prestación deberá ser otorgada por el
prestador de salud que corresponda en primer lugar; el tiempo para ser atendido
por un prestador distinto, designado por el Fondo Nacional de Salud o la
Institución de Salud Previsional, cuando no hubiere sido atendido por el primero; y,
en defecto de los anteriores, el tiempo en que el prestador definido por la
Superintendencia de Salud deba otorgar la prestación con cargo a las instituciones
antes señaladas.

76
La Garantía de Protección Financiera implica garantizar el financiamiento del plan
de salud, con el fin de que todas las personas puedan acceder a las acciones y
prestaciones del mismo, bajo condiciones explícitas de entrega y conocidas por
todos.
Con esta protección en términos del financiamiento, se pretende que la restricción
para contribuir total o parcialmente a financiar las prestaciones necesarias no sea
un obstáculo al acceso a los servicios, para que ni el trabajador ni su familia caiga
en la pobreza o se mantenga en ésta como resultado de afrontar el gasto de
mantener, recuperar o rehabilitar su salud.

El Plan AUGE también tiene un componente de Salud Pública, que corresponde al


conjunto sistemático de acciones de salud, consideradas "bienes de salud
pública", destinadas a proteger la salud de las personas de los riesgos del
ambiente y a promover comportamientos que mantengan sana a la población.
Algunas de las acciones son de carácter ambiental, colectivo o poblacional y otras
son aplicadas a los individuos, por ejemplo, vacunas. Este componente del plan se
financia mediante aporte fiscal y es administrado por la autoridad sanitaria. Su
ejecución está a cargo, en un ámbito sectorial o intersectorial, de instituciones
Públicas y Privadas.

Todas las patologías y problemas de salud no contemplados entre aquellos


priorizados en el Plan AUGE se rigen por las condiciones de aseguramiento
vigentes, que para el caso de los beneficiarios de FONASA forman parte del
Régimen General de Garantías en Salud y para los beneficiarios de ISAPRE,
constituyen el Plan Complementario (mínimo respecto de lo cubierto por el
seguro público) y las prestaciones complementarias cubiertas por el plan individual
de acuerdo a lo que la prima individual permita financiar.
La aplicación progresiva del Plan AUGE ha significado un importante cambio
cultural no sólo en los beneficiarios y aseguradores, obligados a velar por el
cumplimiento de las garantías explicitadas, sino que también por parte de los

77
prestadores, apremiados a adecuar su oferta a los términos establecidos por los
protocolos y guías clínicas definidos para cada uno de los problemas de salud
garantizados. Se ha continuado aumentando la lista de las garantías explícitas,
alcanzando 69 en 2010 y 80 en 2013. Desde 2010 se hacen esfuerzos adicionales
para reducir al máximo las listas de espera de ese sistema.

Patologías Garantizadas AUGE:

01. Enfermedad renal crónica etapa 4 y 5

02. Cardiopatías congénitas operables en menores de 15 años

03. Cáncer cérvico-uterino

04. Alivio del dolor y cuidados paliativos por cáncer avanzado

05. Infarto agudo del miocardio

06. Diabetes Mellitus tipo I

07. Diabetes Mellitus tipo II

08. Cáncer de mama en personas de 15 años y más

09. Disrafias espinales

10. Tratamiento quirúrgico de escoliosis en personas menores de 25 años

11. Tratamiento quirúrgico de cataratas

12. Endoprótesis total de cadera en personas de 65 años y más con artrosis de


cadera con limitación funcional severa

13. Fisura Labiopalatina

14. Cáncer en personas menores de 15 años

15. Esquizofrenia

16. Cáncer de testículo en personas de 15 años y más

17. Linfomas en personas de 15 años y más

18. Síndrome de la inmunodeficiencia adquirida VIH/SIDA

78
19. Infección respiratoria aguda (IRA) de manejo ambulatorio en personas
menores de 5 años

20. Neumonia adquirida en la comunidad de manejo ambulatorio en personas de


65 años y más

21. Hipertensión arterial primaria o esencial en personas de 15 años y más

22. Epilepsia no refractaria en personas desde 1 año y menores de 15 años

23. Salud oral integral para niños y niñas de 6 años

24. Prevención de parto prematuro

25. Trastornos de generación del impulso y conducción en personas de 15 años y


más, que requieren marcapaso

26. Colecistectomía preventiva del cáncer de vesícula en personas de 35 a 49


años

27. Cáncer gástrico

28. Cáncer de próstata en personas de 15 años y más

29. Vicios de refracción en personas de 65 años y más

30. Estrabismo en personas menores de 9 años

31. Retinopatía diabética

32. Desprendimiento de retina regmatógeno no traumático

33. Hemofilia

34. Depresión en personas de 15 años y más

35. Tratamiento de la hiperplasia benigna de la próstata en personas sintomáticas

36. Órtesis (o ayudas técnicas) para personas de 65 años y más

37. Accidente cerebrovascular isquémico en personas de 15 años y más

38. Enfermedad pulmonar obstructiva crónica de tratamiento ambulatorio

39. Asma bronquial moderada y grave en menores de 15 años

40. Síndrome de dificultad respiratoria en el recién nacido

79
41. Tratamiento médico en personas de 55 años y más con artrosis de cadera y/o
rodilla, leve o moderada

42. Hemorragia subaracnoidea secundaria a ruptura de aneurismas cerebrales

43. Tumores primarios del sistema nervioso central en personas de 15 años y más

44. Tratamiento quirúrgico de hernia del núcleo pulposo lumbar

45. Leucemia en personas de 15 años y más

46. Urgencia odontológica ambulatoria

47. Salud oral integral del adulto de 60 años

48. Politraumatizado grave

49. Traumatismo cráneo encefálico moderado o grave

50. Trauma ocular grave

51. Fibrosis quística

52. Artritis reumatoidea

53. Consumo perjudicial o dependencia de riesgo bajo a moderado de alcohol y


drogas en personas menores de 20 años

54. Analgesia del parto

55. Gran quemado

56. Hipoacusia bilateral en personas de 65 años y más que requieren uso de


audífono

57. Retinopatía del prematuro

58. Displasia broncopulmonar del prematuro

59. Hipoacusia neurosensorial bilateral del prematuro

60. Epilepsia no refractaria en personas de 15 años y más

61. Asma bronquial en personas de 15 años y más

62. Enfermedad de parkinson

63. Artritis idiopática juvenil

80
64. Prevención secundaria enfermedad renal crónica terminal

65. Displasia luxante de caderas

66. Salud oral integral de la embarazada

67. Esclerosis múltiple remitente recurrente

68. Hepatitis crónica por virus hepatitis B

69. Hepatitis C

70. Cáncer colorectal en personas de 15 años y más

71. Cáncer de ovario epitelial

72. Cáncer vesical en personas de 15 años y más

73. Osteosarcoma en personas de 15 años y más

74. Tratamiento quirúrgico de lesiones crónicas de la válvula aórtica en personas


de 15 años y más

75. Trastorno bipolar en personas de 15 años y más

76. Hipotiroidismo en personas de 15 años y más

77. Tratamiento de hipoacusia moderada en menores de 2 años

78. Lupus eritematoso sistémico

79. Tratamiento quirúrgico de lesiones crónicas de las válvulas mitral y tricuspide


en personas de 15 años y más

80. Tratamiento de erradicación del helicobacter pylori.

Capítulo VI

81
Pautas Éticas Internacionales para la Investigación y
Experimentación Biomédica en Seres Humanos

Introducción

Como resultado de la colaboración en el campo de la ética de la investigación


entre la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Consejo de Organizaciones
Internacionales de las Ciencias Médicas (CIOMS), este último publicó en 1982 el
documento Proposed International Guidelines for Biomedical Research Involving
Human Subjects (Propuesta de Pautas Internacionales para la Investigación
Biomédica en Seres Humanos). El objetivo de las Pautas era indicar cómo podrían
aplicarse eficazmente los principios éticos fundamentales que guían la
investigación biomédica en seres humanos, tal como se establece en la
Declaración de Helsinki de la Asociación Médica Mundial, especialmente en los
países en desarrollo, teniendo en consideración su cultura, sus circunstancias
socioeconómicas, sus leyes nacionales y sus disposiciones ejecutivas y
administrativas.

Las Pautas se distribuyeron a los ministerios de salud, consejos médicos de


investigación, facultades de medicina, organizaciones no gubernamentales,
compañías farmacéuticas que hacen investigación, otras entidades interesadas y
revistas médicas. Se recibieron de diversas fuentes comentarios sobre las Pautas
y sugerencias de enmiendas, El CIOMS además llevó a cabo una encuesta, en la
que estuvieron debidamente representados los países en desarrollo y las seis
regiones de la OMS. Las respuestas indicaron que los científicos biomédicos de
muchos países agradecían la orientación ética proporcionada por las Pautas,
especialmente en cuanto a asegurar la validez del consentimiento informado y
proteger de otras formas los derechos y el bienestar de las personas objeto de
experimentación científica; sugirieron también diversos aspectos susceptibles de
enmiendas y revisión.

82
En los años siguientes, se hizo evidente que varios países en desarrollo
encontraron útiles las pautas para establecer sus propios mecanismos de
evaluación ética de proyectos de investigación biomédica, pero hallaron que era
necesario efectuar ciertos cambios de orientación.

También desde 1982 ha habido considerables progresos en la medicina y


biotecnología con el consistente aumento de las posibilidades de investigación
biomédica humana. La epidemia del SIDA, en especial la necesidad de llevar a
cabo ensayos de vacunas y medicamentos, ha planteado interrogantes éticas que
no se previeron cuando se formuló la Declaración de Helsinki, o incluso sólo diez
años atrás cuando se publicaron las Pautas del CIOMS. En algunos países las
personas con riesgo de contraer una infección por el VIH han reclamado el
derecho de acceso a la investigación clínica y a tratamientos nuevos que no se
han ensayado a cabalidad. En ciertas sociedades, la exclusión deliberada de las
mujeres embarazadas, o susceptibles de quedar embarazadas, de toda
investigación, con el fin de evitar riesgos para el feto, ha comenzado a ponerse en
duda basándose en el argumento de que priva a dichas mujeres de beneficios y
les niega su derecho a decidir por sí mismas si han de tomar parte en la
investigación. Del mismo modo, los progresos de la medicina geriátrica y de la
farmacología geriátrica han generado una forma de presión para que se incluya a
las personas ancianas en actividades de investigación médica para su propio
beneficio.

La investigación colaborativa internacional e intercultural se ha incrementado


considerablemente e incluye a los países en desarrollo, muchos de los cuales aún
tienen una capacidad muy limitada para realizar una evaluación independiente de
los protocolos de investigación presentados por patrocinadores externos e
investigadores externos o propios.

Finalmente, existe preocupación en cuanto a que la investigación biomédica en


seres humanos se considere un beneficio para dichas personas y para la
sociedad, más bien que sólo una fuente de riesgo para las mismas. Muchas

83
personas juzgan ese planteamiento con algo de aprehensión ante la posibilidad de
que se emprenda o promueva una investigación sin una adecuada justificación ni
salvaguardas que garanticen los derechos y bienestar de quienes se someten a
experimentación científica.

Considerando las circunstancias mencionadas, pareció oportuno revisar las


Pautas de 1982, con miras a reafirmar en las condiciones actuales su propósito
original, respecto a la protección de los derechos y bienestar de las personas que
participan en investigaciones biomédicas.

Declaraciones y pautas internacionales

El primer documento internacional sobre la ética de la investigación, el Código de


Nuremberg, se promulgó en 1947 como consecuencia del juicio a los médicos que
habían realizado experimentos atroces con prisioneros y detenidos sin su
consentimiento durante la segunda guerra mundial. El Código, cuyo objetivo es
proteger la integridad de la persona que se somete a un experimento, estipula las
condiciones necesarias para la realización de trabajos de investigación en seres
humanos, haciendo hincapié en "el consentimiento voluntario" de esa persona.

Para otorgar fuerza jurídica y moral a la Declaración Universal de los Derechos


Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, la
Asamblea General aprobó en 1966 el Acuerdo Internacional sobre Derechos
Civiles y Políticos, cuyo artículo 7 expresa lo siguiente: "Nadie será sometido a
tortura o a un tratamiento a castigo cruel, inhumano o degradante. En especial,
nadie será sometido sin su libre consentimiento a experimentación médica o
científica."

La Declaración de Helsinki, promulgada en 1964 por la Asociación Médica


Mundial, es el documento fundamental en el campo de la ética en la investigación
biomédica y ha tenido considerable influencia en la formulación de la legislación y
de los códigos de conducta internacionales, regionales y nacionales. La
Declaración, revisada en Tokio en 1975, en Venecia en 1983 y nuevamente en

84
Hong Kong en 1989, es un planteamiento internacional de gran alcance sobre la
ética de la investigación en seres humanos. Establece pautas éticas para los
médicos que realizan investigación biomédica clínica y no clínica, y estipula entre
sus diversas reglas el consentimiento informado de las personas que participan en
la investigación, así como la evaluación ética del protocolo de investigación. Se
adjunta la Declaración de Helsinki (Anexo 1).

La publicación en 1982 de las Pautas Internacionales Propuestas para la


Investigación Biomédica en Seres Humanos fue una evolución lógica de la
Declaración de Helsinki. Como se señala en la introdución de esa publicación, las
Pautas tenían como objetivo indicar la forma en que los principios incorporados en
la Declaración podrían aplicarse eficazmente en los países en desarrollo. El texto
explicaba la aplicación de principios éticos establecidos a la investigación
biomédica en seres humanos y hacía notar el surgimiento de nuevas cuestiones
éticas durante el período que precedió a su publicación. La actual publicación,
Pautas Eticas Internacionales para la Investigación Biomédica en Seres Humanos,
substituye a las Pautas Internacionales Propuestas en 1982.

El CIOMS y la OMS han seguido colaborando para proporcionar orientación ética


a las actividades de investigación con seres humanos. Un resultado importante de
esa colaboración ha sido el documento titulado International Guidelines for Ethical
Review of Epidemiological Studies (Pautas Internacionales para la Evaluación
Etica de los Estudios Epidemiológicos), publicado por el CIOMS en 1991, y cuyo
objetivo es ayudar a los investigadores, instituciones y autoridades regionales y
nacionales a establecer y mantener normas para evaluación ética de los estudios
epidemiológicos.

Principios éticos generales

Toda investigación o experimentación realizada en seres humanos debe hacerse


de acuerdo a tres principios éticos básicos, a saber, respeto a las personas, a la
búsqueda del bien y la justicia. Se está de acuerdo en general en que estos
principios, que en teoría tienen igual fuerza moral, son los que guían la
85
preparación concienzuda de protocolos para llevar a cabo estudios científicos. En
circunstancias diversas pueden expresarse de manera diferente y también
ponderarse en forma diferente desde el punto de vista moral, y su aplicación
puede dar lugar a decisiones o cursos de acción diferentes. Las pautas presentes
están orientadas a la aplicación de esos principios en los trabajos de investigación
en seres humanos.

El respeto a las personas incorpora al menos dos consideraciones éticas


fundamentales, a saber:

a) el respeto a la autonomía, que exige que a quienes tienen la capacidad de


considerar detenidamente el pro y el contra de sus decisiones se les debe tratar
con el debido respeto por su capacidad de autodeterminación, y

b) la protección de las personas con autonomía menoscabada o disminuida, que


exige que quienes sean dependientes o vulnerables reciban resguardo contra el
daño o el abuso.

La búsqueda del bien se refiere a la obligación ética de lograr los máximos


beneficios y de reducir al mínimo el daño y la equivocación. Este principio da
origen a normas que estipulan que los riesgos de la investigación sean razonables
frente a los beneficios previstos, que el diseño de la investigación sea acertado y
que los investigadores sean competentes para realizar la investigación y para
salvaguardar el bienestar de las personas que participan en ella. La búsqueda del
bien además significa condenar todo acto en que se inflija daño en forma
deliberada a las personas; este especto de la búsqueda del bien se expresa a
veces como un principio distinto, la no maleficencia (no causar daño).

La justicia se refiere a la obligación ética de tratar a cada persona de acuerdo con


lo que es moralmente correcto y apropiado, de dar a cada persona lo que le
corresponde. En la ética de la investigación con seres humanos el principio se

86
refiere sobre todo a la justicia distributiva, que exige la distribución equitativa tanto
de los costos como de los beneficios de la participación en actividades de
investigación. Las diferencias que puedan ocurrir en esa distribución se justifican
sólo si se basan en distinciones que sean pertinentes desde el punto de vista
moral, como lo es la vulnerabilidad. La "vulnerabilidad" se refiere a la acentuada
incapacidad de una persona de proteger sus propios intereses debido a
impedimentos tales como imposibilidad para dar un consentimiento informado, no
poder recurrir a otra forma de obtener atención médica o de satisfacer otras
necesidades costosas, o ser un miembro de nivel inferior o subordinado de un
grupo jerárquico. Por consiguiente, se deben establecer disposiciones especiales
para la protección de los derechos y el bienestar de las personas vulnerables.

Preámbulo

El término "investigación" se refiere a un tipo de actividades destinadas a crear


conocimientos generalizables o contribuir a ellos. Los conocimientos
generalizables consisten en teorías, principios o relaciones, o la acumulación de
información en la cual están basados, que pueden corroborarse por medio de
métodos científicos aceptados de observación e inferencia. En el presente
contexto el término "investigación" incluye estudios médicos y conductuales
concernientes a la salud humana. Habitualmente la palabra "investigación" va
modificada por el adjetivo "biomédica" para indicar que la referencia es a la
investigación relacionada con la salud.

Los avances en materia de atención médica y prevención de las enfermedades


dependen de la manera en que se entiendan los procesos fisiológicos y
patológicos o los resultados de los estudios epidemiológicos, y exigen en algún
momento la experimentación en seres humanos. La recopilación, análisis e
interpretación de datos obtenidos de actividades de investigación en seres
humanos contribuyen en forma apreciable al mejoramiento de la salud humana.

La investigación en seres humanos comprende la que se lleva a cabo junto con la


atención al paciente (investigación clínica) y la que se realiza en pacientes u otras
87
personas, o con datos pertinentes a ellos, esclusivamente para contribuir a los
conocimientos generalizables (investigación biomédica no clínica). La
investigación se define como "clínica" si uno o más de sus componentes tiene por
finalidad ser diagnóstico, profiláctico or terapéutico para la persona que se somete
a dicha investigación. Invariablemente, en la investigación clínica, hay también
componentes que tienen como finalidad no ser diagnósticos, profilácticos o
terapéuticos; como ejemplos se pueden mencionar la administración de placebos
y la realización de ensayos de laboratorio aparte de aquellos requieridos para
cumplir los fines de la atención médica. Por lo tanto, se usa en el presente
documento la expresión "investigación clínica" más bien que "investigación
terapéutica".

La investigación en seres humanos comprende lo siguiente:

 Estudios de un proceso fisológico, bioquímico o patológico, o de la


respuesta a un procedimiento específico-ya sea físico, químico o sicológico-en
personas sanas o en pacientes;
 Ensayos controlados de medidas diagnósticas, preventivas o terapéuticas
en grupos más grandes de personas, cuya finalidad sea demostrar una
respuesta generalizable específica a esas medidas en una situación de variación
biológica individual:
 Estudios cuya finalidad sea determinar las consecuencias para las
personas y comunidades de la adopción de medidas preventivas o terapéuticas
específicas: y
 Estudios pertinentes al comportamiento humano relacionado con la salud
en diversas circunstancias y ambientes.

La investigación realizada en seres humanos puede emplear la observación o un


procedimiento físico, químico o sicológico; puede también generar registros o
archivos o hacer uso de registros existentes que contengan información biomédica
o de otro tipo acerca de personas que pueden o no ser identificables a partir de
esos registros o información. El uso de dichos archivos y la protección de la

88
confidencialidad de los datos obtenidos de ellos se analizan en la obra ya citada
International Guidelines for Ethical Review of Epidemiological Studies (CIOMS,
1991).

La investigación realizada en seres humanos incluye también aquélla en que se


manajan factores ambientales en una forma en que podrían afectar a personas
expuestas de manera fortuita. La investigación se define en términos generales
con el propósito de abarcar estudios de organismos patógenos y sustancias
químicas tóxicas que se investigan con fines relacionados con la salud.

La investigación realizada en seres humanos debe distinguirse de la práctica de la


medicina, la salud pública y otras formas de atención de la salud cuya finalidad es
contribuir directamente a la salud de las personas o comunidades. Puede
confundir a los posibles participantes en una investigación científica el hecho que
la investigación y la práctica se realicen simultáneamente, como en los casos en
que el objetivo de la investigación es obtener nueva información acerca de la
eficacia de un medicamento u otra modalidad terapéutica, diagnóstica o
preventiva.

La investigación en seres humanos debe ser realizada, o estrictamente


supervisada, sólo por investigadores calificados y experimentados y de
conformidad con un protocolo que señale claramente lo siguiente: el objetivo de la
investigación; las razones para proponer que se haga con seres humanos; cuál es
la naturaleza y el grado de cualquier riesgo conocido que pueda afectar a los
participantes; la procedencia de las personas a quienes se recurrirá para la
investigación, y los medios propuestos para asegurar que su consentimiento sea
voluntario e informado. El protocolo debe ser evaluado desde los puntos de vista
científico y ético por uno o más organismos examinadores debidamente
constituidos, que sean independientes de los investigadores.

Las nuevas vacunas y medicamentos, antes de su aprobación para su uso


general, deben someterse a prueba en seres humanos por medio de ensayos

89
clínicos; dichos ensayos, que constituyen una parte importante de toda
investigación en seres humanos.

90