Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
abstRact: In recent dates, constitutional and legal reforms were made in the
sanctioning scheme related to the actions or omissions of public servants. This
essay reflects on these reforms, considering their content and scope, as well as the
legal transcendence in the actions of state agents.
*
Estudiante de la carrera de Licenciado en Derecho en la Universidad Tecnológica de México.
**
Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, Especialista en
Derecho Penal por la Universidad Panamericana, Especialista en Derecho Constitucional
por la Universidad Nacional Autónoma de México, Maestro en Derecho por la Universidad
Marista.
319
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
320
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
de enriquecimiento ilícito.
5
Principios introducidos a la Constitución en la reforma del mes de diciembre de 1982 y que
permanecen intactos. Tesis: I.4o.A. J/22, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. XVII, abril de 2003, p. 1030, de rubro: servidores públicos. su responsAbilidAd
AdministrAtivA surge como consecuenciA de los Actos u omisiones previstos en lA
legislAción que rige lA prestAción del servicio público y su relAción con el estAdo. La
responsabilidad administrativa de los servidores públicos surge como consecuencia de los
actos u omisiones -que se definan ya sea por la propia legislación bajo la cual se expidió el
nombramiento del funcionario, la ley que rige el acto que se investigó, o bien, por las que se
contemplan en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos- pues, de no
considerarse así, bastaría que el ordenamiento jurídico respectivo no previera las obligaciones
o deberes que a cada funcionario le corresponden, para dejar impunes prácticas contrarias
a la legalidad, honradez, imparcialidad, economía y eficacia que orientan a la administración
pública y que garantizan el buen servicio público, bajo el principio unitario de coherencia
entre la actuación de los servidores públicos y los valores constitucionales conducentes, sobre
la base de un correlato de deberes generales y la exigibilidad activa de su responsabilidad. Tan
es así que la propia Constitución Federal, en su artículo 109, fracción III, párrafo primero,
dispone que se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten
la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos,
cargos o comisiones, lo que constriñe a todo servidor público a acatar y observar el contexto
general de disposiciones legales que normen y orienten su conducta, a fin de salvaguardar los
principios que la propia Ley Fundamental estatuye como pilar del Estado de derecho, pues
la apreciación de faltas implica constatar la conducta con las normas propias o estatutos que
rigen la prestación del servicio público y la relación laboral y administrativa entre el servidor
público y el Estado.
6
Se agregó la amonestación no considerada anteriormente dentro de las sanciones a nivel
constitucional.
7
Observemos como la Constitución señala de manera casuística (numerus clausus) los principios
rectores del ejercicio de la función pública cuya violación, mediante un acto u omisión,
origina la aplicación de sanciones administrativas para los agentes del Estado (“Se aplicarán
sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño
de sus empleos, cargos o comisiones.”), advirtiéndose que no se consideran para este efecto
los principios de disciplina, objetividad, profesionalismo, integridad, rendición de cuentas
y eficacia, lo cual permite inferir que la aplicación de sanciones administrativas por la
inobservancia a estos últimos principios no alcanzaría un fundamento constitucional.
321
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
322
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
12
Véase Herrera Pérez, Alberto y Herrera Montes, Eduardo Alberto, “Análisis crítico de las
reformas al Código Penal Federal en materia de combate a la corrupción”, Revista Iter Criminis,
núm. 16, enero-marzo 2017.
13
Artículo 95 de la LGRA.
323
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
1. Exordio
324
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
325
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
las faltas administrativas graves cometidas por servidores públicos para de esta
manera “abrir” la competencia de esta Ley hacia aquellos y punir su conducta.
Pero advirtamos, esto puede no ser del todo correcto, revestir de manera
análoga a un particular con la calidad de servidor público para efectos de punir
su conducta, podría resultar violatorio del principio de tipicidad.19
Consideramos innecesaria (al generar confusión e inseguridad jurídica) la
inclusión de tipos administrativos relativos a particulares en la LGRA (actos de
particulares vinculados con faltas administrativas graves). El legislador, en una
correcta y armónica arquitectura legislativa, debió insertar estas conductas y su
sanción en otras leyes, tal y como lo hizo con la Ley Federal Anticorrupción
en Contrataciones Públicas,20 la Ley de Obras Públicas y Servicios Relaciona-
326
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
327
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
Fracción II. Norma la omisión del servidor público de denunciar los actos u
omisiones que advierta en el ejercicio de sus funciones y que puedan constituir
faltas administrativas (graves o no graves).22
La denuncia en sede administrativa debe contener los datos o indicios que
permitan advertir la presunta responsabilidad por la comisión de faltas admi-
nistrativas y podrá ser presentada de manera electrónica, dirigirse al superior
jerárquico o a la unidad administrativa encargada de la investigación de estas
faltas (por ejemplo, el órgano interno de control de la dependencia o entidad).
La diferencia entre la conducta omisa prevista en esta fracción y la
establecida en el artículo 62 de la LGRA relativa al encubrimiento, radica
que en este el servidor público activo realiza, de manera deliberada, acciones
encaminadas a ocultar los actos u omisiones detectados en el ejercicio de sus
funciones y que pueden constituir faltas administrativas; en tanto que en la
falta administrativa no grave prevista en la fracción que se comenta, el servidor
público simplemente incumple su deber de denunciar en términos del artículo
93 de la LGRA (esto es, denuncia pero omite aportar los datos o indicios que
permitan advertir la presunta responsabilidad administrativa por la comisión
de faltas administrativas).
Fracción III. Refiere la obligación del servidor público de atender las ins-
trucciones de sus superiores jerárquicos relacionadas con las disposiciones del
servicio público.
328
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
Dentro de las líneas jerárquicas propias del ejercicio de la actividad del ser-
vicio público, el poder jurídico de mando del superior jerárquico tiene como
correlativo un deber de obediencia por parte de quien presta sus servicios de-
rivados del ejercicio de un empleo, cargo o comisión, esta relación de subor-
dinación debe ser permanente durante el tiempo de prestación de servicios o
jornada laboral.
En esta lógica, el servidor público está obligado a atender las instrucciones
de los superiores jerárquicos, siempre que éstas sean acordes con las dispo-
siciones relacionadas con el ejercicio del servicio público, en caso contrario,
las órdenes dictadas no implican de manera alguna deber de obediencia por
motivo del ejercicio irregular del poder de dirección.
Se prevé en esta fracción la posibilidad de denunciar las instrucciones que se
reciban contrarias a las disposiciones relativas al ejercicio del servicio público.
Fracción IV. Prevé la obligación del agente del Estado de presentar en tiempo
y forma legales las declaraciones de situación patrimonial y de intereses.
La LGRA establece que están obligados a presentar las declaraciones de
situación patrimonial y de intereses bajo protesta de decir verdad todos los
servidores públicos,23 indicando en su artículo 46 que se encuentran obligados
a presentar declaración de intereses todos los agentes del Estado que deban
presentar declaración de situación patrimonial.
Fracción V. Se establece como obligación del servidor público registrar, in-
tegrar, custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de
su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar
su uso, divulgación, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización in-
debidos.
El artículo 214 del Código Penal Federal tipifica el delito de ejercicio ilícito
del servicio público, estableciendo en su fracción IV que comete este evento
delictivo el servidor público que por sí o por interpósita persona sustraiga,
destruya, oculte, utilice, o inutilice ilícitamente información o documentación
que se encuentre bajo su custodia o a la cual tenga acceso, o de la que tenga
conocimiento en virtud de su empleo, cargo o comisión.24
23
Recordemos que la abrogada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos en términos generales obligaba a la presentación de la declaración de
situación patrimonial a los servidores públicos a partir del nivel de jefe de departamento u
homólogo en sentido ascendente en la escala jerárquica (art. 36).
24
Herrera Pérez, Alberto, Delitos cometidos por servidores públicos… cit., p. 25.
329
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
28
Oficina Europea de Lucha Contra el Fraude, Detección de conflictos de intereses en los procedimientos
de contratación pública en el marco de las acciones estructurales, p. 10, disponible en:
http://www.mapama.gob.es/es/pesca/temas/fondos-europeos/guide-conflict-of-interests-es_tcm7-449576.pdf
29
Artículos 33, 46 y 48 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Actualmente la
Secretaría de la Función Pública administra el sistema denominado Declaranetplus, plataforma
electrónica donde los servidores públicos realizan las declaraciones de situación patrimonial y
de conflicto de intereses.
331
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
A) Cohecho
30
La recuperación “del daño” posiblemente la refiera el legislador al documento o información
sustraído u ocultado (fracción V del artículo 49 de la LGRA).
31
Art. 3 fracción IV de la LGRA.
332
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
333
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
Es importante apuntar que cuando el agente estatal realiza una conducta in-
debida exigiendo, aceptando, obteniendo o pretendiendo obtener por sí a través
de terceros cualquier beneficio, pero fuera de su ámbito funcional (perímetro de
competencia), comete alguna otra falta administrativa, pero no cohecho.
B) Peculado
El artículo 53 de la LGRA señala que cometerá peculado el servidor público
que autorice, solicite o realice actos para el uso o apropiación para sí o para
terceros,33 de recursos públicos, sean materiales, humanos o financieros, sin
fundamento jurídico o en contraposición a las normas aplicables.
La esencia del peculado consiste en la desviación de la finalidad jurídica de
los recursos públicos. Este tipo administrativo se integra cuando el servidor
público autoriza, solicita o realiza actos para usar o apropiarse de recursos
públicos (materiales, humanos o financieros) sin fundamento jurídico o en vio-
lación a las normas aplicables.
El supuesto normativo relativo a la falta de fundamento (“sin fundamento
jurídico”, dice la ley) debe entenderse aplicable a la inexistencia total de una
fundamentación jurídica, y no así a una indebida o incompleta.
La fundamentación jurídica no debe confundirse con la fundamentación
legal, la primera se refiere a los razonamientos que aclaran o generalizan la in-
terpretación del derecho (incluso de carácter doctrinario), mientras la segunda
se refiere a las leyes o normas vigentes aplicables al caso respectivo.34
La conducta que despliega el servidor público “en contraposición a las nor-
mas aplicables” significa una violación a las disposiciones legales o normativas
vigentes correspondientes al caso específico.
La acción ejecutada en el sentido de autorizar, solicitar o realizar actos pue-
de o no encontrarse contenida dentro de la esfera competencial del servidor
público, atendiendo a que el tipo establece que la conducta debe ser contraria
a las normas aplicables.
33
Cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o terceros con los que tenga relaciones
profesionales, laborales o de negocios, o socios o sociedades de las que el servidor público o
las personas antes referidas formen parte.
34
Posiblemente el legislador confundió fundamentación jurídica con fundamentación legal
queriendo referirse a esta última que parece la más apropiada al supuesto normativo regulado
por esta falta administrativa grave.
334
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
La conducta del activo debe dirigirse a realizar actos para el uso o apro-
piación (para sí o terceros)35 de recursos públicos (materiales, humanos o fi-
nancieros). El uso significa la temporal utilización o empleo de estos recursos
mientras que en la apropiación el servidor público despliega actos en concepto
de propietario sobre los mismos.
Los recursos públicos pueden ser materiales (bienes muebles, inmuebles,
bienes de consumo, equipos, herramientas, vehículos, maquinaria, instalacio-
nes, etc.); humanos (servidores públicos que prestan sus servicios al Estado) o
financieros (dinero en efectivo, cheques, depósitos en entidades financieras,
inversiones, acciones, bonos, divisas, valores, reservas, etcétera).
35
Cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o para terceros con los que tenga
relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el
servidor público o las personas antes referidas formen parte.
36
Ciertamente compleja la diferenciación entre ambos tipos atendiendo a que la asignación
puede fácilmente confundirse con el uso o inclusive con el ánimo de apropiación.
Creemos que el tipo de peculado recoge todas las hipótesis típicas de la falta administrativa
grave denominada desvío de recursos públicos que hace innecesaria su existencia (la que
seguramente generará confusiones en su aplicación) advirtamos asimismo que el desvío o
asignación de recursos públicos puede constituir la conducta primaria o inicial del activo para
llegar a usar o apropiarse de los mismos (si no se desvían o asignan los recursos difícilmente
puede ocurrir un uso o apropiación de los mismos).
335
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
37
Cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o para terceros con los que tenga
relaciones profesionales, laborales o de negocios, socios o sociedades de las que el servidor
público o las personas antes referidas formen parte.
336
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
E) Abuso de funciones
337
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
44
El conflicto de intereses puede ser potencial (cuando existen circunstancias concretas,
objetivas y predecibles que pueden configurarlo) o real (cuando el conflicto existe en el acto
mismo de ejercer el servidor público el empleo, cargo o comisión).
339
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
45
Adviértase que este artículo no impone al servidor público la obligación de consultar el
sistema electrónico en los casos del proceso de selección.
340
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
46
El artículo 75, fracción IV de la LGRA señala como sanción para los servidores públicos la
inhabilitación temporal para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras
públicas.
341
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
I) Tráfico de influencias
47
Cónyuge, parientes consanguíneos, parientes civiles o para terceros con los que tenga
relaciones profesionales, laborales o de negocios, socios o sociedades de las que el servidor
público o las personas antes referidas formen parte.
342
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
nario o autoridad que tiene que adoptar, en el ejercicio del cargo, una decisión,
introduciendo en su motivación elementos ajenos a los intereses públicos, que
debieron ser los únicos ingredientes de su análisis, previo a la decisión.48
En el estudio, las líneas jerárquicas existentes en las estructuras orgánicas
administrativas en un plano horizontal o vertical o de supra a subordinación
son aprovechadas por el agente del Estado inductor para influir en otro servi-
dor público y lograr que éste realice, retrase, u omita realizar algún acto mate-
ria de su perímetro de competencia derivado de su empleo, cargo o comisión.
El activo aprovecha precisamente su posición o, en su caso, preeminencia
jerárquica derivada de su empleo, cargo o comisión para inducir (provocar, mo-
ver) a otro servidor público a realizar actos propios de su ámbito competencial
(legales o ilegales).
Los indebidos actos que del servidor público inducido se demandan deben
generar para el agente del Estado inductor un beneficio, provecho o ventaja
para sí o para un tercero.
J) Encubrimiento
48
Herrera Pérez, Alberto, Delitos cometidos por servidores públicos…cit., pp. 142 y 143.
49
El Diccionario Jurídico Mexicano señala: Encubrimiento. Proviene del latín occultatio que significa
ocultación, la acción de ocultar u ocultarse, ocultado, encubierto, escondido, oculto. El verbo
encubrir se compone de “en” y “cubrir”, que es ocultar una cosa o no manifestarla, impedir
que llegue a saberse una cosa, hacerse responsable de encubrimiento de un delito; este último
es la acción y efecto de encubrir; cubierta con que se tapa una cosa para que no se vea;
participación en las responsabilidades de un delito, con intervención posterior al mismo, por
aprovechar los efectos de él, impedir que se descubra, favorecer la ocultación o fuga de los
delincuentes. Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, t. IV,
voces E-H, p. 62, disponible en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1171/3.
pdf
343
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
K) Desacato
344
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
L) Obstrucción de la justicia
345
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
53
Artículo 91, párrafo primero de la LGRA.
54
Artículo 90 de la LGRA, “En el curso de toda investigación deberán observarse los principios
de legalidad, imparcialidad, objetividad, congruencia, verdad material y respeto a los derechos
humanos. Las autoridades competentes serán responsables de la oportunidad, exhaustividad y
eficiencia en la investigación, la integralidad de los datos y documentos, así como el resguardo
del expediente en su conjunto.”
55
Artículo 100 de la LGRA
56
Autoridad a la cual la LGRA sí le establece términos fatales (art. 209).
346
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
57
El servidor público tiene la obligación de denunciar los actos u omisiones que en ejercicio de
sus funciones llegare a advertir, que puedan constituir faltas administrativas (Art. 49, fracción
II de la LGRA).
58
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Manual de buenas prácticas para la
protección de los testigos en las actuaciones penales que guarden relación con la delincuencia organizada, Nueva
York, 2008, p. 11.
347
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
III. Conclusiones
348
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 45, eneRo - Junio de 2018
IV. Referencias
BIBLIOGRÁFICAS
Herrera Pérez, Alberto y Herrera Montes, Eduardo Alberto, “Análisis crítico de las
reformas al Código Penal Federal en materia de combate a la corrupción”,
Revista Iter Criminis, núm. 16, enero-marzo 2017.
Herrera Pérez, Alberto, “Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción”, Cuestiones
Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 34, enero-junio
2016.
_____, Delitos cometidos por servidores públicos, 2a. ed., Porrúa, México, 2011.
_____, El Derecho a la presunción de inocencia, Porrúa, México, 2012.
Maurer, Harmut, Derecho administrativo alemán, Instituto de Investigaciones Jurídicas-
UNAM, México, 2012.
Nava Negrete, Alfonso, Diccionario Jurídico Mexicano, 2a. ed., Instituto de Investigaciones
Jurídicas-UNAM-Porrúa, t. III, s/a.
349
Las faLtas administrativas de Los servidores púbLicos
eduardo aLberto Herrera montes / aLberto Herrera pérez
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Manual de buenas prácticas para
la protección de los testigos en las actuaciones penales que guarden relación con la delincuencia
organizada, Nueva York, 2008.
ELECTRÓNICAS
NORMATIVAS
350