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LA IMPOSICIÓN DE MULTA COMO ÚLTIMO RECURSO PARA LA

PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

THE IMPOSITION OF FINE AS A LAST RESORT FOR THE


PROTECTION OF THE ENVIRONMENT

Luz Fátima Díaz Briones (*)

Sumario: I. Introducción. II. El derecho ambiental. III. Marco Constitucional


Peruano y la Ley General del Ambiente. IV. El principio contaminador-pagador como
base para la imposición de multa por daño ambiental. V. Conclusiones. VI. Lista de
referencias.

Resumen: El artículo establece criterios básicos que todas las personas deben
conocer, desde qué es el medio ambiente, hasta cómo es que se impone una multa en
el ámbito del derecho ambiental. Se efectúa un desde un análisis de conceptos básicos,
hasta normas con referencia a la protección del medio ambiente el país. Finalmente
se analiza el daño ambiental y la imposición de multa, examinando si es que este
sistema de imposición es eficaz o no, proponiendo mejoras para una buena
encaminación del derecho ambiental.
Palabras clave: Ambiente, desarrollo sostenible, principios, sanción.

Abstract: The article establishes basic criteria that all people must know, from what
is the environment, to how it is that a fine is imposed in the field of environmental
law. It takes place from an analysis of basic concepts, to standards with reference to
the protection of the environment in the country. Finally, the environmental damage
and the imposition of a fine are analyzed, examining whether this taxation system is
effective or not, proposing improvements for a good execution of environmental
law.
Keywords: Environment, sustainable development, principles, sanction.

I. Introducción
“La protección del medio ambiente es preocupación relativamente reciente, pero
nadie duda que se ha convertido en una de la líneas de demarcación del Estado
moderno. Como la internet o la bolsa, la preocupación en torno al uso y destino de
la naturaleza compromete hoy un ámbito cada vez más amplio de la agenda política
y plantea, en ese sentido, iguales retos de adaptación en el mundo del derecho.”
(Sociedad Peruana de Derecho Ambiental)
La crisis ambiental no es una catástrofe ecológica o una falla geológica; es una crisis
eminentemente social: una crisis de la razón y del pensamiento; de los modos de
pensar, de actuar y de producir. El avance tecnológico, ha surtido un impacto tanto
en la saludad como en la alimentación, pero este avance ha generado un impacto en
el ambiente, el cual por estas y otras razones ha sido tutelado y toma una gran

*Estudiante del quinto ciclo de la facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad


Nacional de Cajamarca.
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importancia puesto que es el lugar en dónde vivimos y nos desarrollamos. Pero es
que acaso esta protección jurídica genera a la vez cierta liberalidad para que estas
personas ya sean jurídicas como naturales generen un daño ambiental grave y que
simplemente este daño sea resarcido o con el cierre de este negocio o con la
imposición de multa.
Se planteará ciertos conceptos básicos, los cuales se deben conocer para poder
llegar a desarrollar la normativa existente en nuestro país acerca del derecho
ambiental, todo esto para poder plantearlos la pregunta, ¿en realidad una multa
soluciona los problemas ambientales en nuestro país? Este artículo no pretende
encontrar soluciones específicas, pero si tratará de concientizar a las personas y ver
si en realidad el estado está comprometido en el desarrollo sostenible o esto es
simplemente una copia más de los países desarrollados.

II. El derecho ambiental


El derecho ambiental, surge por la necesidad de responder ante la sociedad a los
problemas ambientales, llegando a tutelar así derechos fundamentales. Pero qué
sucede cuando estos derechos fundamentales son transgredidos, es allí donde entra
a tallar la normativa existente sobre impactos ambientales. Pero para poder hablar
de normativa referida a este tema, se tiene que tener conceptos básicos referidos a
derecho ambiental.

Entonces nos planteamos la pregunta, qué significa derecho ambiental, según la


ONU (Organización de las Naciones Unidas), el derecho ambiental es una de las
bases para la sostenibilidad ambiental y la plena realización de sus objetivos es cada
vez más urgente debido a las crecientes presiones ambientales. Las violaciones del
derecho ambiental obstaculizan el logro de todas las dimensiones del desarrollo
sostenible y la sostenibilidad ambiental. Es así que si este derecho se ve trasgredido
nos encontraríamos frente a un problema ambiental, la universidad libre del
ambiente define a esto como, la percepción de una situación o estado no
satisfactorio con respecto a una parte o a la totalidad del medio ambiente, siendo
así el empeoramiento cualitativo del entorno causado por la intervención del ser
humano, es así que tenemos varios problemas como: industrialización, explotación
irracional de los recursos y muchos más. Pero, ¿acaso el problema ambiental ha
surgido recientemente?, hay que tener en cuenta que este problema se ha producido
a lo largo de la historia por la mala relación que ha tenido la humanidad con la
naturaleza. Aldo Servi, menciona al respecto que: “La ecología y los problemas
ambientales han revelado dos fenómenos fundamentales. Por un lado, la enorme
irracionalidad e ineficacia de la mayor parte de las estrategias productivas y
tecnológicas, es decir, la apropiación irracional de la naturaleza a través de los
procesos de producción no sostenibles. Por otro, el creciente deterioro de los
ecosistemas fuente última de toda producción con la consecuente y paulatina
abolición del universo natural, donde el Hombre como único ser vivo con
conciencia de su desaparición ocupa el primer lugar en la responsabilidad de aquélla
revelación. Es por ello que el derecho como fuente de razón y justicia se encuentra

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comprometido a realizar los aportes disciplinarios que las otras ciencias le
reclaman, fundamentalmente, porque posee la herramienta de los sistemas
jurídicos, a través de los cuales se puede revertir la situación de deterioro ambiental
a escala internacional”(p.3)

Es así que el derecho ambiental internacional surge para regular las relaciones de
coexistencia, cooperación e interdependencia, institucionalizada o no, entre los
actores, teniendo como objetivo principal la protección del medio ambiente para
poder prevenir, reprimir o reparar ciertas conductas que generan un menoscabo en
nuestro entorno. “Constituye el ordenamiento jurídico destinado a regular las
relaciones de coexistencia, cooperación e interdependencia, institucionalizada o no,
entre los actores, que tiene como objetivo la protección internacional del ambiente;
o, el conjunto de normas jurídicas de carácter internacional destinado a la
protección del ambiente en cualquiera de sus formas” ( Servi, p.4)

III. Marco Constitucional Peruano y la Ley General del Ambiente


El artículo 66 de la Constitución Política del Perú establece: “Los recursos
naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es
soberano en su aprovechamiento.
Por la ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a
particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma
legal.” Los recursos naturales pertenecen al país, de esta manera se deben preservar
y utilizar racionalmente, estos recursos sirven para el progreso de la nación, la ley
orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (Ley N°
26821), el artículo 2 de la presente ley, nos señala que se tiene como objeto
promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,
renovables y no renovables, estableciendo un marco adecuado para el fomento a la
inversión, procurando un equilibrio dinámico entre el crecimiento económico, la
conservación de los recursos naturales y del ambiente y el desarrollo integral de la
persona humana. De la misma manera en su artículo 3 señala: “Se consideran
recursos naturales a todo componente de la naturaleza, susceptible de ser
aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga
un valor actual o potencial en el mercado…”
El artículo 4 de la presente ley a la vez no señala lo siguiente: “Los recursos
naturales mantenidos en su fuente, sean éstos renovables o no renovables, son
Patrimonio de la Nación. Los frutos y productos de los recursos naturales, obtenidos
en la forma establecida en la presente Ley, son del dominio de los titulares de los
derechos concedidos sobre ellos.” Esto quiere decir que el propietario de estos
recursos actuará como un concesionario, y en qué consiste una concesión, El
diccionario de la real academia española (rae) lo define como, “Negocio jurídico
por el cual la administración cede a una persona facultades de uso privativo de una
pertenencia del dominio público o la gestión de un servicio público en plazo
determinado, bajo ciertas condiciones.”, hay que tener en cuenta que la concesión
es una técnica reconocida en el derecho administrativo, mediante la cual se

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atribuyen a personas privadas derechos para el ejercicio de una actividad
económica.

La ley general del ambiente (Ley 28611), publicada el 15 de octubre de 2005 recoge
principios internacionales, mencionados anteriormente, que a su vez, “sintetiza el
desarrollo normativo ambiental precedente de los últimos quince años en el país,
incorporando nuevas tendencias e instituciones jurídicas…” (Foy Valencia ) La
importancia de esta ley se basa en que esta fue crea para que sea el organismo rector
de la gestión del Medio Ambiente, los Ecosistemas y de los Recursos Naturales,
para que cumpla con las atribuciones que de conformidad con la legislación
ambiental en general, que le corresponden al Estado Dominicano, con el fin de
alcanzar el desarrollo sostenible.

Entender al ambiente o a la calidad ambiental como un derecho, da la opción a


cualquier persona de defenderlo y reivindicarlo frente a cualquier otra que lo agreda
o genere riesgos graves. El artículo IV del título preliminar de dicha ley dispone
que “…toda persona tiene derecho a una acción rápida, sencilla y efectiva ante las
entidades administrativas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de sus
componentes, velando por la debida protección de la salud de las personas, la
conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales, así como la conservación del patrimonio cultural vinculado a
aquellos.” A la vez se dispone además que cualquier persona puede interponer estas
acciones judiciales, aun en los casos en que no se afecte el interés económico del
demandante o del denunciante. Esto significa que alguien en Lima podría demandar
un problema de contaminación o degradación ambiental que ocurre en Cajamarca,
sin necesidad de acreditar ante el juez que se está perjudicando su patrimonio con
esa contaminación ya que, de acuerdo con la Le General del Ambiente, todos
tenemos un interés moral en la protección del ambiente. Es decir, la posibilidad de
acceder a la justicia en defensa del ambiente, particularmente para las asociaciones
civiles que tienen entre sus objetivos la protección del ambiente y los recursos
naturales.

IV. El principio contaminador-pagador como base para la imposición de multa


por daño ambiental
El principio 16 de la Declaración de Río, dispone “Las autoridades nacionales
deberían procurar fomentar la internalización de costos ambientales y el uso de
instrumentos económicos, teniendo en cuenta de que el contamina debe, en
principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en
cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las intervenciones
internacionales.” Simplificando drásticamente este principio vendría a significar
“el que contamina paga”, o también conocido como principio contaminador-
pagador, al respecto Enrique Ferrando (2000) nos menciona: Por “contaminador”
no solo debe entenderse aquel que en efecto contamina sino a todo aquel que causa
deterioro o degradación del medio ambiente, siendo una de las formas de hacerlo la
contaminación. Y por pagar no solo debe entenderse la indemnización por el daño

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causado pues el principio ya mencionado busca que el contaminador internalice los
costos ambientales, y ello supone también asumir todos los gastos necesarios para
prevenir daños ambientales. (p.32)

Se debe tener en cuenta que las normas tanto nacionales como internacionales deben
tener concordancia por lo tanto no es para nada aceptable establecer alguna
normativa que vaya en contra de tratados internacionales o principios. De esta
manera es muy importante analizar este principio para poder entrar a tallar el tema
de la imposición de multa en nuestro país que según mi perspectiva tiene mucha
relación con este principio. Este principio abre la posibilidad de contaminar pero en
determinadas condiciones perfectamente reguladas y bajo el control de gestión de
la autoridad, relacionado de la misma manera con el principio utilizador-pagador
que consiste en que quien utiliza los recursos está obligado a pagar y responder al
criterio de la internalización total de los costos asociados a las distintas fases de
explotación, transformación y uso de los recursos naturales, así como los efectos
ambientales que derivan de esto.

Es acaso este principio una contradicción total a los demás principios que señalados
anteriormente tienen como objetivo principal el cuidado del medio ambiente y el
desarrollo sostenible, o acaso este principio trata simplemente de abrir las puertas
para que pueda darse la existencia del un desarrollo económico no solo nacional
también mundial, generando de esta manera ganancias sin medir el daño ambiental
que se está provocando.
La Ley General del Ambiente establece un régimen de responsabilidad por el daño
ambiental, señalando una serie de sanciones coercitivas y la posibilidad de imponer
medidas correctivas que van desde cursos de capacitación hasta la imposiciones de
obligaciones compensatorias sustentadas en la política ambiental nacional,
regional, local o sectorial. En el caso de las actividades ambientales riesgosas o
peligrosas, la autoridad sectorial competente podrá exigir un sistema de garantía
que cubra las indemnizaciones que pudieran derivar de daños ambientales. Deriva
de esta esta norma una duda, ¿Qué es el daño ambiental?, para poder entender el
significado de daño ambiental, primero se debe entender qué es daño y qué es
ambiente. Se entiende por daño, en sentido jurídico, “…constituye todo menoscabo,
pérdida o detrimento de la esfera jurídica patrimonial o extrapatrimonial de la
persona (damnificado), el cual provoca la privación de un bien jurídico, respecto
del cual era objetivamente esperable su conservación de no haber acaecido el hecho
dañoso. Bajo esta tesitura no hay responsabilidad civil si no media daño, así como
no existe daño si no hay damnificado” (Peña Chacón , 2005, p.6). Así mismo este
daño se clasifica en patrimonial y extrapatrimonial, al respecto Peña Chacón (2005),
nos explica que el primero es aquel que recae sobre bienes susceptibles de
valoración económica, sean corporales o incorporales, o bien aquellos que no
poseen una naturaleza patrimonial como la vida, la salud; caso contrario, y el
segundo se refiere a aquel que no conduce a una disminución del patrimonio por
recaer en bienes fundamentales que no pueden ser valorados de una perspectiva

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pecuniaria, pero cuya única forma de reparación consiste en el resarcimiento
económico, donde se incluyen las lesiones los derechos de la personalidad, a
derechos fundamentales individuales o colectivos, así como el sufrimiento y
molestias derivadas de tales afectaciones. (p.7)
Por ambiente se debe entender “…todos los elementos que rodean al ser humano,
elementos geológicos (rocas y minerales); sistema atmosférico (aire); hídrico (agua
superficial y subterránea); edafológico (suelos); bióticos (organismos vivos);
recursos naturales, paisaje y recursos culturales, así como los elementos
socioeconómicos que afectan los seres humanos mismos y sus interrelaciones”
(Peña Chacón, 2005, p.7). Una vez definidos estos términos, corresponde entender
el significado jurídico de daño ambiental, “…todo menoscabo material que sufre el
ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado contraviniendo o
no disposición jurídica, y que genera efectos negativos actuales o potenciales”
(Lanegra Quispe, 2013, p.188)
El artículo 3 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental establece, “…el Sistema tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de
la legislación ambiental por parte de todas las personas naturales y jurídicas, así
como supervisar que /as funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control
y potestad sancionadora en materia ambiental (…) se realicen de forma
independiente, imparcial, ágil y eficiente”. En ese sentido, la determinación de las
sanciones a imponer a los administrados tiene principalmente tres objetivos:
desincentivar la realización de infracciones a la legislación ambiental, brindar un
tratamiento equitativo y razonable a los administrados y garantizar la resolución
expeditiva de los problemas ambientales.
El OEFA, ente rector del SINEFA, ha señalado que uno de los objetivos de las
sanciones a imponer a los administrados, en el ámbito de su competencia, es
desincentivar el comportamiento infractor. Efectivamente, el establecer un tope de
multas alto tiene como objetivo disuadir las conductas que han sido calificadas
como perjudiciales en las normas correspondientes. Conforme a lo establecido en
la Ley del SINEFA, en el artículo 22 se podrán ordenar las medidas correctivas
necesarias para revertir o disminuir, en lo posible, el efecto nocivo que la conducta
infractora hubiera podido producir en el ambiente, los recursos naturales y la salud
de las personas. Entre las medidas correctivas más importantes que puede emitir el
OEFA tenemos: el cierre temporal o definitivo, parcial o total, del local o
establecimiento donde se lleve a cabo la actividad que ha generado la presunta
infracción, la obligación del responsable del daño a restaurar, rehabilitar o reparar
la situación alterada, según sea el caso, y de no ser posible ello, la obligación a
compensarla en términos ambientales. Mora Paniagua señala que, “…debe quedar
claro con ello que, desde un punto de vista teleológico, lo que se persigue con la
imposición de una sanción multa no es (o no debería ser) generar un desmedro en
la esfera patrimonial del administrado al momento de ejecutar la multa, sino que el
régimen sancionatorio asegure la integridad de los bienes jurídicos ambientales
protegidos.”(p.3)

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Cabe mencionar como dice Lanegra Quispe (2013), “…tampoco es sencillo
determinar el ámbito del daño ambiental -y las municipalidades involucradas-, ni
los criterios de distribución de los fondos entre las municipalidades tanto en el caso
de las provinciales como en el de las distritales. Finalmente, nada garantiza que
estas distintas entidades puedan mantener el nivel de coordinación adecuado para
llevar adelante una eficaz acción reparatoria del daño ambiental. Por todo lo
señalado, resulta indispensable modificar los mecanismos previstos en la
legislación peruana para atender los casos de daño ambiental. Se requiere crear una
entidad especializada en la investigación y con competencia para eventualmente
iniciar acciones de responsabilidad por daño ambiental, sin que esto implique negar
la posibilidad de que otros actores puedan iniciar acciones similares. Del mismo
modo, esta entidad debería contar con una capacidad por el lado de la reparación o
eventual compensación del daño al ambiente” (p.196).

Es así que nos planteamos la pregunta de que si este mecanismo es efectivo.


Podemos observar que una empresa hace lo que quiere porque sabe que lo único
que hará es pagar una cierta cantidad de dinero, que en ciertas ocasiones es menor
a todos los frutos que se generan de esta actividad realizada. ¿En qué momento
llegamos a la conclusión que el pago de la multa nos asegurará la reparación de los
daños ocasionados? Recordemos que la sanción es aquella consecuencia jurídica
prevista por la norma por la comisión de un ilícito administrativo, mas no constituye
la medida mediante la cual se eliminarán los efectos que la acción u omisión hubiere
producido sobre bienes o intereses públicos.

Se debe plantear como eje primordial, la creación de una entidad especializada


como lo dice Lanegra Quispe, para que de esta manera se puedan iniciar acciones
de responsabilidad por el daño ocasionado, puesto que es imposible poder
establecer multas o medidas de corrección si es que estos entes no tienen un
conocimiento especializado al momento de ver cuál es el daño ocasionado. El
Estado por sí solo no puede solucionar los problemas por el daño ambiental,
entonces esta cantidad pecuniaria entregada a este, en qué ayuda al medio ambiente,
por esta razón esta entidad debe contar con una capacidad tanto de reparación como
una eventual compensación.

De la misma manera nos planteamos la idea de que acaso la imposición de multa


no trata simplemente de resguardar todos los daños ambientales ocasionados, o
como ciudadanos no nos hemos planteado, todos harán lo que quieren si todo se
paga, todo esto teniendo en cuenta que la imposición de multa no se da por el daño
generado sino simplemente por haber transgredido la norma. Es por esta razón que
se debe reestructurar la manera de imposición de multa, teniendo en cuenta el daño
ocasionado al medio ambiente, puesto que este daño ambiental generado traerá
consecuencias futuras irreparables.
Por otra parte es tarea del Estado establecer políticas educativas, pero hay que
detenernos a entender que no solo se trata de plantearlas, estas deben ser ejecutadas
de manera correcta para que pueda existir un cambio en nuestro entorno. En los

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últimos años el registro de catástrofes, fenómenos, patologías, contaminación de
agua, suelo, aire entre otros ha aumentado de manera drástica, lo cual es
preocupante ya que la tierra se desvanece, ocasionando trágicamente sucesos
incontrolables que afectan a todas las especie. Este impacto conocido como cambio
climático es ocasionado por la especie humana. Hemos producido el daño ecológico
más grande de todos los tiempos, causando cicatrices que nos serán revertidas o
multiplicadas. Cada año la escases de recursos hídricos es mayor, la demanda de
alimentos, crecimiento y desarrollo de la población. Pero por qué no existe un
cambio si se ve todo esto en nuestro entono. ¿Será que la desigualdad creó
semejante problema?, pues definitivamente la desigualdad económica o social, hace
que cada día más personas emigren, buscando una mejor calidad de vida, buscando
empleos, mejores oportunidades y esto ocasiona un crecimiento poblacional
abrupto. Esto se ve reflejado cada día en gráficas; la disminución de agua, aumento
de precios, escasez de viviendas, aumento de desechos sólidos.
Quizás si tomáramos conciencia sobre lo importante que es proteger nuestro hogar
y crear un estilo de vida ambiental y no una moda, lograríamos recuperar a nuestro
planeta. Como podemos observar en las últimas décadas se ha creado una moda de
ayudar al medio ambiente, proponiendo y no cumpliendo lo sugerido, dictando
proyectos, teniendo autoridades que solo prometen. Pero ¿es solo de las autoridades
la responsabilidad?, sabemos que esto no es cierto, forma parte de todas las personas
aportar beneficios a la naturaleza, para proteger y prevenir peores consecuencias.
Es ahí donde se debe culturizar un estilo de vida ambiental, en donde se pueda
reciclar, consumir energía reutilizable, reforestar y cumplir con las políticas
establecidas.

V. Conclusiones
- Se debería reestructurar el sistema normativo, siendo muy duros y drásticos en la
imposición de multa, puesto que estos residuos son asumidos no solo por el Estado
sino por todos nosotros a quienes se nos entrega estos daños ambientales.
- Se debe tener en cuenta que el problema de la normativa parte desde la falta de
capacitación de las organizaciones para poder estimar un daño ambiental, se debe
tener como punto fundamental la implementación de entidades especializadas en
la investigación, para generar así un avance referido a la reparación del daño
ambiental.
- Las políticas educativas deben ser vistas como una manera de mejorar y
concientizar a las personas acerca del daño que se está generando al planeta.
- Si bien las multas ambientales, desde el punto de vista de la finalidad, cumplen
un rol disuasivo y de prevención frente a los escenarios de comisión de la
infracción y generación del daño es necesario reforzar otro tipo de medidas que
también puede dictar el OEFA, como son las medidas correctivas cuya finalidad
es la reversión o disminución de los efectos nocivos causados al ambiente y los
recursos naturales.

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VI. Lista de Referencias
Gorosito Zuluaga, R. (2017). Los principios en el derecho ambiental . UCUDAL
, 101-136.
Foy Valencia , P. (s.f.). Consideraciones sobre la justicia ambiental en el sistema
jurídico peruano . THEMIS 56 , 231-247.

Maes, F. (2007). Los principios de derecho ambiental, su naturaleza y sus


relaciones . Anuario Mexicano de Derecho Internacional, 189-225.

Paniagua, C. M. (2014). Reformas clave a la fiscalización ambiental en el


Perú:sobre el incremento de las multas y la ejecutoriedad de las decisiones del
OEFA . Serie de política y derecho ambiental , 1-12.

Servi , A. (1998). El derecho ambiental internacional . Relaciones


Internacionales, 1-13.

Legislación
Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Ley N°
29325)
Ley General del Ambiente (Ley N°28611)
Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (Ley
Nº 26821)