CEPAL Panorama de la Gestión Pública en América Latina y el Caribe: un gobierno abierto…

I. Un gobierno abierto centrado en el ciudadano

“Un gobierno abierto, es un gobierno que abre sus puertas al mundo, co-innova con todos,
especialmente con los ciudadanos; comparte recursos que anteriormente estaban celosamente
guardados, y aprovecha el poder de la colaboración masiva, la transparencia en todas sus
operaciones, y no se comporta como un departamento o jurisdicción aislada, sino como una
estructura nueva, como una organización verdaderamente integrada y que trabaja en red.”
(Don Tapscott, 2010)

A. Marco conceptual
Esta nueva forma de hacer gestión pública promueve por tanto, políticas de transparencia, canales
de participación ciudadana para el diseño e implementación de las políticas públicas (y poder así
incidir en la toma de decisiones) y mecanismos que estimulen el aprovechamiento de las
capacidades, de la experiencia, del conocimiento y del entusiasmo de la sociedad para generar
soluciones a todo tipo de problemáticas comunes.
Las políticas de transparencia que se están impulsando en América Latina, gracias a las
legislaciones que han ido aprobando los Estados, son un fuerte impulso para este enfoque de
apertura y constituyen una genuina oportunidad para fortalecer la democracia. Sin embargo, la
transparencia y el uso de las tecnologías de la información no bastan: es preciso prevenir los riesgos
y, en especial, afrontar el reto de reformar la Administración Pública para adecuarla a las exigencias
de una democracia participativa y colaborativa.
Otro pilar fundamental de este nuevo modelo, es la gestión de la información en formatos
abiertos, comúnmente llamado ― datos abiertos‖, el cual consiste en el acceso y uso de la
información pública por parte de terceros para entregar nuevos servicios a los ciudadanos. S e trata
de poner a disposición de la sociedad, de manera libre, gran cantidad de datos procedentes de
diferentes organizaciones del ámbito de la Administración Pública o de aquellos proyectos que han
sido financiados con dinero público.

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El objetivo de ―abrirlos‖ a la sociedad es que ésta pueda sacar provecho de ellos, ya que las
organizaciones que los ofrecen no pueden, no quieren o simplemente no tienen la capacidad de
analizarlos o de procesarlos.
Es por ello que poner los datos a disposición de la sociedad hace que cualquier persona u
organización pueda construir sobre ellos una nueva idea que resulte en nuevos datos, conocimientos
o incluso servicios. Se trata entonces, de abrir una puerta a la innovación y al conocimiento así
como de ofrecer nuevas oportunidades de negocio, pues se aprovecha la gran riqueza de
información que se encuentra en manos de la administración pública.

1. La Alianza para el Gobierno Abierto

Durante el 66º período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones, celebrado en septiembre de 2011,
se lanzó a nivel mundial el "Open Government Partnership" (OGP) o "Alianza para el Gobierno
abierto" (AGA) en tanto esfuerzo global para ampliar la frontera en la mejora del desempeño y de la calidad
de los gobiernos. Esta iniciativa fue impulsada por los gobiernos de Estados Unidos, Brasil, Indonesia,
Noruega, México, Filipinas, Reino Unido y Sudáfrica. Desde entonces la AGA ha pasado de 8 a 75 países
miembros, 16 de los cuales son de América Latina y el Caribe.
La visión de la Alianza para el Gobierno Abierto busca que, de manera sostenida, un mayor número
de gobiernos se comprometan a ser más transparentes, a rendir cuentas y ser más proactivos ante las
necesidades ciudadanas. Además, busca mejorar la calidad de las políticas y servicios públicos, así como el
nivel y alcance de la participación ciudadana.
A su vez, la misión de la AGA es proveer una plataforma internacional para conectar, empoderar y
alentar a los reformadores nacionales comprometidos con la transformación del gobierno y la sociedad a
través de la apertura. También introduce un mecanismo de política nacional (el proceso de elaboración del
Plan de Acción) mediante el cual se alienta a que el gobierno y la sociedad civil establezcan un diálogo
permanente en el diseño, ejecución y seguimiento de las reformas de gobierno.
En términos prácticos, se enumeran cuatro objetivos estratégicos:
i) Mantener el liderazgo y compromiso de alto nivel referente a la Alianza;
ii) Apoyar a reformadores locales proveyéndoles de experiencia técnica y casos de éxito;
iii) Fomentar la participación de un grupo diverso de ciudadanos y sociedad civil en la Alianza;
iv) Asegurar que los países rindan cuentas referentes a los avances en el cumplimiento de
compromisos en sus Planes de Acción de OGP, a través del Mecanismo de Revisión
Independiente (MRI).
Para ser parte de la Alianza los gobiernos interesados deben cumplir con estándares
mínimos de gobierno abierto, los que se encuentran estipulados en cuatro criterios de elegibilidad,
los países pueden obtener un total de 16 puntos por su desempeño. A continuación se exponen sus
características:
 Transparencia Fiscal: Es evaluado por el Open Budget Index9. Su importancia radica en
que la publicación oportuna de presupuestos es uno de los cimientos básicos de la
rendición de cuentas presupuestarias y un sistema de presupuesto abierto. Se otorgan
2 puntos por la publicación de cada uno de los siguientes documentos esenciales:
Propuesta de Presupuesto Ejecutivo e Informe de Auditoría.

9
Como el Open Budget Index sólo contempla a 100 países, algunos serán evaluados en base a los restantes tres
criterios y por consiguiente, pueden obtener hasta 12 puntos. Véase:
http://www.internationalbudget.org/opening-budgets/open-budget-initiative/open-budget-survey/

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 Acceso a la información Pública: Es esencial para el espíritu y la práctica del gobierno

abierto que exista una ley de acceso a la información que garantice el derecho público a
la información y el acceso a datos gubernamentales. Se otorgan 4 puntos a los países
que cuenten con este tipo de leyes; 3 si un país tiene una disposición constitucional que
garantice el acceso a la información y 1 si cuenta con la propuesta de ley referente al
tema en cuestión.
 Declaraciones Patrimoniales: Es evaluado por la base de datos del Banco Mundial10 sobre
declaraciones patrimoniales o juradas. Las normas referentes a la publicación de los
ingresos y activos de funcionarios electos y de alto rango son esenciales para la apertura, el
combate a la corrupción y la rendición de cuentas. Se otorgan 4 puntos a países que cuenten
con una ley que obligue a los políticos y funcionarios públicos de alto rango a hacer pública
esta información; o 2 puntos para aquellos países que por una ley se requiera la entrega de
información de parte de los funcionarios electos o de alto rango pero no demande su
publicación.
 Participación Ciudadana: Es evaluado por el Índice de Democracia de la Economist Intelligence
Unit 11 Cualquier gobierno abierto requiere de apertura para la participación e involucramiento
ciudadano en la creación de políticas y gobernanza, lo cual incluye protección básica para las
libertades civiles. A través del sub-indicador de Libertades Civiles en donde 10 es la calificación
más alta y 0 la más baja, se asignarán 4 puntos para los países que califiquen por arriba de 7.5; 3
puntos para los que califiquen por arriba de 5; 2 puntos para los que califiquen arriba de 2.5, y 0
puntos para quienes obtengan menos de 2,5.
Para ser un Estado elegible y poder participar de la AGA, los países deben calificar con al menos
75% del total de puntos disponibles (12 de 16, ó 9 de 12). Si un país cumple con los criterios de
elegibilidad, los gobiernos interesados deben enviar una carta de intención y luego identificar un
ministerio o dependencia que lidere el proceso de Desarrollo de su Plan de Acción.

2. Los principios del gobierno abierto

Según la AGA, los principios fundamentales del gobierno abierto son los siguientes:
 Transparencia y Acceso a la Información: La información sobre las decisiones y el
quehacer gubernamental deben ser abiertas, completas, oportunas, gratuitas y de fácil
acceso para el público. Ello supone que los datos públicos deben cumplir con parámetros y
estándares comúnmente reconocidos, tales como estar disponibles en formato bruto,
susceptibles de ser procesados, que puedan ser accesibles a través de herramientas
tecnológicas y de comunicación, etc.
 Participación Ciudadana: Los gobiernos deberán buscar que la ciudadanía se interese e
involucre en el debate público, proveyendo los canales apropiados (aportando información
y espacios de consulta) y mediante contribuciones que conduzcan a una gobernanza más
efectiva, innovadora, responsable y que atienda las necesidades de la sociedad.
 Rendición de cuentas: Supone la existencia de normativas, procedimientos y mecanismos
para que los servidores públicos justifiquen sus acciones, reaccionen a requerimientos y/o
críticas que se les planteen, y asuman la responsabilidad por sus actos u omisiones, o
cuando se apartan de la normativa o de los compromisos asumidos.

10
Base de datos disponible en: http://www.bancomundial.org/
11
Índice disponible en: http://www.eiu.com/

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 Innovación y Tecnología: Los gobiernos han aceptado la importancia que reviste proveer a la
ciudadanía acceso irrestricto a la tecnología, el rol fundamental de las tecnologías en conducir la
innovación, y lo fundamental que es incrementar la capacidad de los ciudadanos para usar las
nuevas tecnologías.
Cuadro 1
Principios de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)

Transparencia Rendición de Participación Tecnología e innovación

Cuentas ciudadana

La información sobre las
actividades y decisiones
gubernamentales está abierta y
actualizada. Además, es
exhaustiva y se encuentra
disponible al público en
cumplimiento con estándares
de datos abiertos (ejemplo:
datos legibles, sin procesar).
Existen reglas, normas y
mecanismos para que los
actores gubernamentales
justifiquen sus acciones,
respondan a críticas o
requerimientos y acepten
responsabilidad por omisiones
en lo referente a leyes y
compromisos.
Los gobiernos procuran que sus
ciudadanos se involucren en
debates públicos, provean
insumos y contribuyan a un
régimen más innovador,
efectivo y receptivo.
Los gobiernos reconocen la
importancia de proveer a los
ciudadanos acceso abierto a la
tecnología: las nuevas
tecnologías como impulsoras
de la innovación y: la
importancia de aumentar la
capacidad de los ciudadanos
para utilizar tecnologías.

Fuente: Alianza para el Gobierno Abierto – AGA (2015)

Actualmente, y siguiendo en la línea del concepto de gobierno abierto, a lo que los gobiernos están
apuntando es a replicar dichos pilares en los tres poderes del Estado. Cada uno de estos pilares debe reflejarse
y adoptarse tanto en el poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Se extienden los que originalmente fueron las
bases del gobierno abierto, ahora al Estado en su conjunto.
En el siguiente diagrama se muestra cómo los principios de base que vienen sustentando las
estrategias de gobierno abierto en el mundo, pueden cobrar vida a través de diversos tipos de iniciativas que
articulan su puesta en marcha en la práctica:

Diagrama 3
Iniciativas de gobierno abierto en acción

Fuente: Ramírez-Alujas y Dassen, 2012.

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3. La participación de la ciudadanía como un principio fundamental

de un gobierno abierto
La participación ciudadana ha sido reconocida como un derecho humano fundamental que establece la
legitimidad de ser parte de la toma de decisiones de los asuntos públicos, a través de formas
institucionalizadas, más allá de participar en los actos eleccionarios12. De esta concepción se desprende que
los asuntos de interés público, pertenecen a todos los ciudadanos y que el Estado es el encargado de
administrarlos, pero no es su dueño.
En ese sentido, el gobierno abierto surge como una respuesta a la necesidad de generar espacios de
participación a través de los cuales los ciudadanos asumen un papel activo en el diseño, ejecución,
seguimiento y evaluación de las políticas públicas. Desde esta perspectiva, el ciudadano es visto no sólo como
un ciudadano político cuya participación se reduce a ejercer su derecho al voto cada cierto tiempo, sino como
un ciudadano cívico dotado de derechos y deberes, capaz de participar en la construcción política del país y de
tomar decisiones a través de la interacción directa con la administración.
Es por ello, que uno de los ejes centrales del gobierno abierto lo constituye la participación real,
efectiva y activa de los ciudadanos, pues a través de esta se logra cualificar la democracia, dotando de
legitimidad a las decisiones públicas, además de contribuir a mejorar la eficiencia y eficacia del aparato
gubernamental. No obstante, para que la participación sea efectiva en todos los niveles se necesitan tres
elementos fundamentales: la disponibilidad de información completa y oportuna, el fortalecimiento de los
espacios e instancias de participación, y la generación de estrategias que permitan formar y consolidar un
ciudadano con una clara conciencia cívica que comprenda el poder que tiene13.
Como pudo observarse, la participación ciudadana hoy día ha ampliado su margen de aplicación. En
definitiva, es lo que sustenta y sostiene al gobierno abierto. Constituye la base de muchos de los otros temas
vinculados a las políticas de gobierno abierto, y la ciudadanía activa suele ser un enlace vital entre la
transparencia y la rendición de cuentas.

4. Los planes de acción para el gobierno abierto

Los planes de acción son los documentos base en donde los gobiernos se comprometen a realizar
acciones en pos de un gobierno abierto. Para su elaboración la participación ciudadana es un
componente central, ya que se busca sumar todas las voces de los actores de la sociedad civil, del
sector privado y del Estado para consensuar puntos sobre los que cada uno de los países pretende
avanzar. Para ello, la disponibilidad de información, la apertura de canales de diálogo franco y
directo, y una ciudadanía activa dispuesta a formar parte de las decisiones de la comunidad son la
base para la construcción de un gobierno abierto.
Los planes de acción son documentos bianuales y su realización puede entenderse como un
ciclo (véase diagrama 4). Este ciclo se inicia con la co-creación de los Planes de Acción
Nacionales donde sociedad civil y gobierno trabajan conjuntamente en el diseño. La co -creación es
seguida por el periodo de implementación con un marco de dos años. Luego de la implementación,
existe una instancia de autoevaluación donde los gobiernos publican un reporte de los resultados
alcanzados en la fase anterior.

12
La participación como derecho humano se encuentra consagrada en el Artículo 21 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas que establece: ― Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de
su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. Toda persona tiene el derecho de acceso, en
condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país‖. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del
poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por
sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.
13
―El desafío hacia el gobierno abierto en la hora de la igualdad‖ (2012). Disponible en:
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/3969/1/S2012004_es.pdf

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Luego, la Alianza ha incorporado mecanismos de rendición de cuentas que permiten valorar el nivel
de cumplimiento que cada país alcanza. Es así como el Mecanismo de Revisión Independiente (MRI)
contrata un especialista local que constata el cumplimiento del Plan de Acción y vela por la presencia de los
principios y lineamientos establecidos por la AGA. Por último, el ciclo finaliza cuando llega la hora del
aprendizaje para la mejora, en el cual los errores y lecciones detectados en la evaluación se incorporan en el
diseño del nuevo Plan de Acción.

Diagrama 4
Ciclo de los planes de acción

Fuente: Elaboración propia

En cada plan de acción es fundamental incluir compromisos escritos de manera específica y

en no más de media página. Es importante que la ambición y la relevancia de los valores de gobierno
abierto se muestren y presenten de forma clara. Es decir, que se pueda identificar de qué se trata cada
compromiso, cómo va a contribuir a una mayor transparencia, rendición de cuentas y/o participación
ciudadana, quién participará en la implementación del compromiso y finalmente qué espera lograr el
gobierno con cada compromiso.
Finalmente, los compromisos que integran los Planes de Acción deben contemplar, al menos uno de
los siguientes desafíos, o ejes estratégicos:
 Mejora de servicios públicos,
 Aumento de la integridad pública,
 Gestión eficaz de los recursos públicos,
 Creación de comunidades seguras, y
 Aumento de la responsabilidad empresarial.
A su vez, los compromisos deben vincularse al menos con uno de los cuatro valores de la
AGA: acceso a la información, participación ciudadana, rendición de cuentas, y tecn ología e
innovación para la apertura.

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