ALEJANDRO REYES POSADA GL ras eli i ies eo re =p Ba ae es a al eben LA M ‘en Colombia, presenta un completo anilisis sobre cl acuer- at] tgs de paz en La Habana entre el Gobierno de Colombia y la See aa ee problemas y reclamaciones, los desafios mas importantes >, yy cuiles son las herramientas con las que cuenta el Estado. ‘olombiano para sacar adclante dicha reforma. Este es ua libro clave pata la coyuntara del pafs que permit rientender los retos alos que nos tendremos que enfrentar en conjunto para sacar adelante el tema agrario en el pos- Independientemente de lo que ‘ermine pasando en La Habana, Colombia cuenta ya con una hoja de ruta pra, por fin, sacar el tema rural adelanteLa reforma rural para la pazAlejandro Reyes Posada La reforma rural para la paz DEBATE“Tad: Lem alpar po Plimera eben eo, 2016 (© Agena GLZ-Daxnch Gee ie Ietermatnde Zosneenat (IZ) Gat ‘Oe orginal eset por Alan Reyes Pon . + B26 dete presente oe encartelian prs noel mun: engin Random Howse Gao toda S.A. CiuSA AN", 364-0, Bopp D.C, Colombia x 674) 748070 Pengia Random Hoste Grapo Etc spoy precio del pre 1 pyre a eid dete ves en elit de as eas ye sonociento, promecrela he expen foes una clr vi Gras or compra mn hin aden Tie heey por expat skye del iil bo reprodct xan i dba ingana puede en oa por sng men sin permis AL acedo ei epson sme "permite que PRIUGE conte puch pas odo os lector Inet ca Cli Pi i Cabeie ISBN: 978.955.098.289 Compuesto en crciees Garamond peo en Eira Geminis a | BE ca ee diteral Aaradezgo ala Cooperaciin Allemana y a Peter Lubman, director de GIZ, quien me ofecié 0 apoyo para escribir ese libro con recursos del Fondo de Innovacién. Dedicado a quienes oreen en la posibilidad de un futuro menos sangriento y criminal para Colombia.Contenido IntRoDucciOn... EL, PROBLEMA DE LA TIERRA I ‘YIAVIOLENCIA EN Coronet. I [DEBLLIDAD DE 10S DERECHOS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA eases 45 | LA ECONOMIA POLITICA DE LA TIERRA EN COLOMBIA: [LA DIMENSION TERRITORIAL DE LA RENTA DE LA TIBERA sso 19 EL, ORDEN SOCIAL DE LAS RENTAS DE LA TIERRA... . [BL RETO DE LA-TRANSICION A UNA SOCIEDAD DE ACCESO ABIERTO.. [BL RETROCESO DE COLOMBIA: DEL. RENTISMO DE LAS ELITES A LA APROPIACION POR VIOLENCIA I DERECHO CIVIL VS. DERBCHO AGRARIO EN LA FORMACION DE LOS | DERECHOS DE PROPIEDAD SOBRE TA TIERRA, LA FUNCION SOCIAL DE LA TIERRA EN EL DERECHO AGRARIO COLDMBIAND nner 29 [LA REALIDAD SOCIAL DE LOS BALDIOS: DESPOJO SISTEMATICO DE 108 DERECHOS DE OCUPACION DE 108 CAMPESINOS [EL DESPOJO ARMADO DE LA TIERRA jn EL. CONTROL TERRITORIAL DE LA POBLACION POR TAS GUERRILLAS ro-36 ‘LA RECUPERACION DE BALDIOS ¥ 1A RESTITUCION DE MIERRAS DESPOJADAS.43 JEL ACUERDO AGRARIO PARA TERMINAR EL. CONFLICTO ARMADO ... LA VISION REFORMSTA DEL GOBIERNO FACILITO 1A NEGOCLACION DEL ‘TRMA ACRARIO ee Ae BI. ACUERDO AORARIO DE LA HABANA wrens 46 (COMPROMISOS DERIVADOS DEL ACUERDO AGRARIO sens 58 [BFRCTOS POTENCIALES DE ACUERDO AGRARIO SOBRE LA ESTRUCTURA DE PROPIEDAD DE EA TIERRA wre Concwsion. ‘BASES CONCEPTUALES PARA EL DISENO DEL. POSCONFLICTO RURAL 0 75 CONTEXTO DEL POSCONFLICTO snsninann 75 ‘VISION DE LA POLITICA DE DESARROLLO RURAL INTEGRAL nnn 76 Gesmion put THRRITORIO, o 78 (ORDENAMIENTO DE LOS DERECHOS DIE PROPIEDAD DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL nu ORGANIZACION TERRITORIAL DE LA POBLACION RURAL sno ACTIVIDADES PARA LA ORMA RURAL INTEGRAL ‘LA PAZ TERRITORIAL: EL ORDENAMIENTO AMBIENTAL Y SOCIAL DE LA. (Osjevos DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. 126 "T'05 DE CONFLICTOS TERRITORIALES 0s ssnsnnsnoe 128 PROCESOS HISTORICOS DE GENERACION DE DERECHOS DE PROPIEDAD YY SU CONTUIBUCION A 108 CONFLICTOS TERRITORIALES. 129 [LA VALORIZACION RENTISTA DE LA TIERRA COMO FUERZA CENTRIFUGA DE LA OCUPACION TERRITORIAL. seven 29 SUBUTILIZACION ¥ CAPACIDAD DE NUEVA OCUPACION DE TIERRAS DENTRO DE LA FRONTERA AGRARLA. ot 131 CCapaciban DE acuPACION, [Los PRINCIPALS CONPLICTOS TERRITORIALES ¥ LOS TRATAMIENTOS (QUE DEBE DARLES 61. ESTADO EN EL POSCONPLICTO seed, [LAS FUERZAS SOCIALES EN 1A REFORMA RURAL. sevmanonned [BL PACTO NACIONAL POR EL AGRO Y EL DESARROLLO RURAL rwuenenn 47 FEL, CAMBIO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO RURAL EN 108 TERRITORIOS need 9 POTENCIAL, DE CAMBIO AGRARIO ¥ SUS RESTRICCIONES. 154) Concwuston, pvneenne dSINTRODUCCION La reforma rural integral fue el vinico asunto orginico de politica publica que se negocié en el proceso de paz con las arc. Este libro presenta una visién de la cuestién agratia desde la perspectiva del conflicto atmado, el acuerdo sobre el primer punto de las conversaciones de paz en La Habana, las bases del disefio de la reforma rural que se acordé en las, negociaciones de paz y las formas de ordenamiento territorial para solucionar los conffictos de tierras en las principales regiones colombianas. EI primer capitulo estudia la relacién entre tierra y vio- lencia en las tltimas décadas, cuya comprensién explica por qué el Gobierno incluyé el tema como primer punto de la agenda de conversaciones de paz. El segundo examina Ia negociacién de La Habana en el punto agratio y presenta ‘en mayor detalle el contenido de los acuerdos. El tercero estudia las implicaciones del acuerdo para la reforma rural integral, con énfasis en los instrumentos bisicos que el pais, necesita fortalecer o reformar para Ilevarla a cabo a mediano plazo, en un, horizonte de diez afios. El cuarto estudia los‘La reforma rural para la paz conflictos territoriales, tanto de propiedad de la tierra como de ocupacién geogrifica de la poblacién en el territorio, cuyo entendimiento es esencial para hacer un ordenamiento y una gestién eficaz del territorio, El quinto presenta una sintesis del problema agrario y las conclusiones del anélisis. 1 EL PROBLEMA DE LA TIERRA Y LA VIOLENCIA EN COLOMBIA ‘DEBILIDAD DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA Bi régimen de propiedad de la tietra en Colombia, esto es, el conjunto de derechos que el Estado reconoce y protege a Jos ciudadanos sobre parcelas determinadas, esta pobremente estructurado y administrado.' Bs un tégimen legal heredado del Cédigo Napoleén, que privilegia la propiedad titulada insctita en la Oficina de Registro de Instrumentos Piblicos y Privados sobre la ocupacién y posesién material. Es un t€gimen que ha beneficiado de preferencia alos dueiios de ex- tensas propiedades, pero que ha dejado por fuera los derechos 1 “Fl valor de la tier dice mucho sobre el grado en el que los derechos son. ‘estblecdos, regisrados y aplcados. Fl mercado de propiedades desctibe en dleralle lo que wa guetta interna hace al contato esencial entre cl Gobieeno {ya poblacién, Se supone que exe contro es uno en que el Gobierno crea posibildad de la propiedad. En otsas palabras, cuando el coarrato tiene efectos priescos, le gente puede obtener un conjunto de derechos prefereaies, Splicados por el Gobiesno y azociados com un lugar especico. Cuando el ‘ontato 26 esti funcionando, ls propiedad se reduce de grado al exado base de josesién porla fuera, Cuando eo ocugte, aquellos en contol de le mayor Fuerza Kon los mayores sefores de la etta”, Demazet, G. 2003). Maphing Cali: the “Corton Betwen Land Data at Sry. , Match, p 1 (wadecin del aston)prt cee reece ere de muchos pequefios campesinos, para quienes rigen los sistemas informales de posesin, herencia y transferencias de tierra. La informalidad en la tenencia puede alcanzar hasta el 50 % en zonas de minifundio tradicional y es mayor en tegiones de colonizacién reciente, Con relacién a las extensas propiedades existe otra ile- galidad derivada de las formas de adquisicién, ya sea con recursos de entiquecimiento ilicito, como el natcotrifico y Ja corrupcién, o por la ampliacién de cercas sobre terrenos baldios o de uso piblico, como las sabanas comunales, los, playones y ciénagas, o por el registro de propiedad formal sobre tierras colonizadas por campesinos sin derechos de propiedad, que han sido expulsados de la tierra por presio- nes violentas, Este régimen de propiedad en su conjunto ha colapsado en las tltimas tres décadas por el impacto de la violencia organizada y el narcotrafico. La relacién del poder estatal con la geografia politica y social de Colombia explica muchas de las condiciones estruc- turales que han influido en la persistencia de la lucha armada y ‘en las dificultades para resolver el confficto. El Estado no ha sido eapaz de reconocer y garantizar derechos de propiedad transparentes sobre la tierra ni ha podido controlat las rutas para movilizar los productos de exportacién. Tampoco ha podido imponer un sistema equitativo de impuestos sobre la propiedad o la riqueza y por tanto no tiene los recursos paca satisfacer las necesidades basicas de los sectores excluidos de Ia poblaci6n? 2 Demarest, G. 2003). Mapping Colombia. The Cereation Beteor Land Date and ‘Sinaia, Washingeon: US. Army Wa College. El problema de la tierra y la violencia en Colombia La confrontacién armada en Colombia ha sido funda- ‘mentalmente una guerra por el territorio, porque la tierra ha sido histéticamente la fuente de centas privilegiadas para los ricos y el recurso de supervivencia de los pobres. Por eso es necesario examinar en primer lugar las raices y dimensiones agrarias de la violencia. Las mejores tierras del pais han sido colonizadas por campesinos y apropiadas luego sistemati- camente por los hacendados. Asi se difundié la ganadetia extensiva en la Costa atlantica, el Magdalena medio y los Llanos orientales, después de haber ocupado durante vatios siglos las altiplanicies y los valles interandinos. El secteto que hace posible esta forma primitiva de acu- mulaci6n de capital para las élites regionales colombianas es la resistencia, negligencia, incapacidad u oposicién del Estado para reconocer, formalizar, titular y proteger los derechos sobre la tierra de las comunidades campesinas. El campesino ha sido reducido a colonizar nuevos tertitorios sin apoyo estatal, bajo el supuesto de que el pais tiene una frontera abierta ilimitada para conquistat, sin necesidad de repartir la tierra sometida al régimen de monopolio rentistico. Su trabajo sobre la tierra, en ausencia de titulo, no se capitaliza en el valor de la propiedad y reduce al:colono al papel de un vendedor de “mejoras” que son acumuladas a continuacién en ganaderia extensiva. La principal demostracién de esta degradacién de los derechos posesorios de los agricultores familiares es que en el catastro se registran como “mejoras”, aludiendo a la vivienda, sin especificacién del area catastral, sino tnicamente con la mencién de su avaléo para efectos del impuesto predial. Monopolio de las mejores tierras y la ausencia del Es- tado son las dos caracteristicas de esta formula politica de la gran propigdad, Con el espititu feudal de los sefiores deLa reforma rural para la paz Ia tierra, heredado del ansia de honor que se desperté entre los espafioles pobres que venian a América, la propiedad privada de la tierra dejé de ser el motor de la prosperidad para set el capital muerto de cuyas rentas pudo sobrevivir una clase dominante regional llena de pretensién e incom- petencia empresarial. Y la casi ausencia de impuestos sobre da tierra reduce a cero el costo de oportunidad de acumular capital en tierras sin producir, al mismo tiempo que mantiene raquiticos a los municipios, ausente al Estado y empobrecida ala poblacién rural Marco Palacios, historiador que se ha ocupado con aten- cién del problema de la tierra, sintetizé su anélisis en un reportaje a Alfredo Molano Jimeno asi? Desde los afios cuarenta y cincuenta Colombia es uno de los paises con mayor concentracién de tierra en el mundo, Y es un fendmeno que se agtava entre 1958 y 2010. Alli Jo que ocurre es que, en medio de lo que se conoce como La Violencia, los latifundistas ganan la guerta y desalojan al ‘campesinado, Desde el comienzo del Frente Nacional, donde viene la Guerra Frfa, la revolucién cubana y las guertillas -marxistas, se Hega a una cosa fatidica: la apaticién de las dro- gas. Entonces los Estados Unidos se olvidan de la Guerra Fria y nos meten en la guetra contra las drogas. Entonces Colombia empieza a set un productor de hoja de coca en zonas de baldios y viene un nuevo tipo de violencia, usada por muchos terratenientes para tener ejércitos privados en la focha contra la guerrilla. La hucha contra la guertilla les sitve de paraguas para reconcentrar la tierra y desplazar la gente, Ese es el lio actual: que la guesra contra el narcotrifico aceleré la 3 Molano Jimeno, A. 23 de noviembre de 2012) Lapaz necesica redisibucion de la propiedad, Espctadr El problema de la terra y la violencia en Colombia formacién de una clase propietaria del campo —ganaderos, coqueros, narcotraficantes—, que usaton el desotden y la violencia paramilitar y estatal, para apoderarse de tierras y desplazar a los campesinos. Entonces surgié una nueva clase de terratenientes. Francisco Gutiérrez Sanin también ilumina el problema de la aptopiacion de baldios desde la perspectiva politica, al destacat que esta forma de apropiacién confiictiva de la tierra introduce incentivos para el uso de Ja violencia en el mundo rural, ademas de ser el medio ideal para atesorar capitales, lavar dinero y capturar las rentas de un sistema de propiedad ‘que paga muy pocos impuestos y esta pobremente regulado.* ‘La ECONOMIA POLITICA DE LA TIERRA EN COLOMBIA: LA DIMENSION TERRITORIAL DE LA RENTA DE LA TIERRA Para Henry George,’ en su famoso ensayo Progreso y miseria, publicado en 1879, la misma dinémica econémica que lleva al progteso ahonda la misetia si los propietarios capturan de manera creciente la renta de la tierra, creada por la socie~ dad, y si esta no es capaz de recupetar en impuestos parte © toda la renta para reinvertirla en desarrollo rural. Como Ja tenta depende de la escasez de tierra pata la produccién en cada localidad, los terratenientes extensivos aumentan attificialmente la escasez en Ia medida en que no la usan para producir de acuerdo con su potencial. La renta es el 4 Correo personal, marzo de 2013, 5. George, H, 2004). Pray y mera. Version condensala por A. W, Mads en ‘taoccin de Jess Pauzie-Borrellrevisén de Geeméa Lema, tstraciones por ‘Robert Clancy, reveado yreeditado elecudicamente en 2004 por eumed.nt.‘La reforma rural para la paz impuesto que extraen los propietatios de la sociedad, pues es ella quien valoriza con su trabajo el tertitorio a medida que se densifica geogrificamente y se extiende la infraestructura. La ley de hierro de los rentistas es el monopolio, reforzado por la subutilizaci6n, que permite extraer rentas de la sociedad cuando requiere la tierra para la produccién, el crecimiento urbano y la infraestructura, y el precio de la tierra es en rea- lidad el valor de cambio del monopolio. Segiin la formulacién de David Ricardo¢ la renta es el precio diferencial que hay que pagar por encima del que ten- dria el uso de la tierra que se puede conseguir —en Colombia ha sido la frontera de colonizacién—, cuya menor producti- vidad, aparte de condiciones naturales, refleja la carencia de economias de aglomeraciéa —renta social capitalizada—, aparejadas con la inversi6n social en cada localidad. La renta expresa el costo de oportunidad de usar la tierra segin su localizacién, que valoriza los suclos a medida que se aglo- mera la poblacién y los usos, hasta la densidad mayor de las, ciudades, donde el suelo se mide en metros cuadrados y no en hectreas. Henry George expresé las consecuencias sociales de la renta en estos términos: Siun hombre tiene dominio sobre la tierra en que otros hhan de trabajar, puede apropiarse el producto de su trabajo como precio del permiso para efectuarlo, De este modo se infringe la ley fundamental de la naturaleza, de que su dis- firute sea consecuencia del esfuerzo. Uno gana sin producir, los otros producen sin ganar. Al uno Je enriquecen injusta- mente; al otro le despojan. Hemos visto que esta injusticia 6 Ricatdo, David 1993. Prinspias de aaa, palics y ribtaia. México: Fondo de Calta Beonémica. El problema de la tierra y la violencia en Colombia fundamental es la causa de la injusta distribuci6n de la riqueza que divide la moderna sociedad en los muy ticos y los muy pobres, El continuo crecimiento de la renta, el precio que el trabajo est obligado a pagar por el uso de la tierra, es lo que ‘usurpa a los més la riqueza justamente ganada, y la acumula en manos de los pocos que no hacen nada para ganatla.’ ‘A continuacién se pregunta: Sila tierra pertenece al pueblo, gpot qué continuar per- mitiendo que los propietarios tomen la renta 0 iademnizarlos por la pérdida de la renta? Pensad qué cosa es la renta. No sale espontineamente de la tierra; no es debida a cosa alguna ‘que el propietario haya hecho. Representa un valor creado por toda la colectividad. Dejad a los propietatios, si quetéis, todo Jo que la posesién de la tierra les daria en ausencia del resto de la colectividad, Pero la renta, creacién de toda la sociedad, necesariamente pertenece a toda la sociedad. Las tietras baldias no tienen valor porque cualquiera puc~ de ocupatlas gratis y hacerlas producir con su trabajo. Por eso son objeto de la colonizacién campesina, y la ley establecié que los ocupantes tienen una expectativa legitima para que el Estado se las adjudique en propiedad. Su expectativa no es un, derecho real sobre la tierra, que pertenece a la naci6n, sino uni derecho personal para ser titular del derecho de propiedad cedido por el Estado, Al vender ese derecho personal solo se ttansfiere el permiso de ocupar Ia tierra para usarla en la ptoduccién y por tanto la tierra no sale del patrimonio de la nacidn hasta que la adjudique. 7 OratoLa reforma rural para la paz Lo tinico malo es que el Estado colombiano no ha cui- dado que los derechos sobre la tierra pertenezcan a quienes la ocupan y trabajan, y el desfase de tiempo entre el pobla- miento territorial y la generacién de derechos de propiedad es tan grande que surge un mercado ficticio de permisos de ocupacién —venta de mejoras—, que los compradores formalizan en escrituras, que el registro lama falsa tradicion, © que los jueces otorgan como pertenencias 0 prescripcion adquisitiva, sin tener facultad para hacerlo por ser baldios imprescriptibles. La pregunta obligada es ccuanta tierra, de ese 40 % del firea agraria del pais que esta en manos del 0,4 % de los duefios de fincas mayores de 500 hectareas, es tierra baldia despojada a la nacin para capitalizar rentas a favor de unos pocos, a expensas de Ia riqueza colectiva? En ver de distribuir la tierra con un proceso de reforma agratia, la dirigencia colombiana protegié las rentas de la tierra de las élites regionales y estimulé la colonizacién de la fron- tera agraria, sin conferir derechos de propiedad a los colonos, para que fueran vendedores de su trabajo, representado en mejoras, mientras la propiedad se iba concentrando detris de la ola colonizadora. El resultado histérico es que las tierras més fértiles y con infraestructura cercanas a las ciudades tienen altos precios, estan en cabeza de pocos propietatios y son subutilizadas, mientras las sociedades campesinas tienen, tierras en pendientes, en procesos de erosién, incomunicadas y distantes de los metcados, 0 selvaticas, con suelos impro- ductivos y sin infraestruetura, Los empresatios agroindustriales tampoco tienen acceso, por sus altos precios, alas tierras més privilegiadas y cercanas, y deben buscarlas en la frontera agraria, sin infraestructura ni presencia efectiva del Estado, Los altos precios de la tierra El problema de la terra y Ia violencia en Colombia operan como fuerza centrifuga que desplaza al campesino yal empresario a la periferia, en contravia de las economias de aglomeracién que elevan la productividad de los suelos al crear chisteres de cadenas de valor. La decisién de cerrar la expansi6n de la frontera agratia tiene el efecto inmediato de valorizat las tierras incorporadas al mercado, pues desapareceria la opcién de obtenerlas gratis en la frontera, Por tanto, el cierre de la frontera exige la inter- vencidn del Estado para impedir que la posicién dominante de quienes monopolizan la tierra les permita extorsionar a la sociedad cobrando precios especulativos por la tierra, que convierten en rentas individuales la inversién colectiva para desarrollar el tetritorio, Costos piblicos y ganancias privadas. EL ORDEN SOCIAL DE LAS RENTAS DE LA TIERRA Violence y ordenes socials, el “timo libro de Douglass C. North, Barry R, Weingast y John Joseph Wallis,’ ofrece una expli- caci6n sobre el cambio de los que llaman estados naturales 0 suciedades de acceso limitado, a \as que Warman sociedades de acceso abierto donde vive el 15 % de la humanidad en apenas vein- ticinco paises desartollados. Su tesis se puede resumir en las siguientes ideas: las so- ciedades de acceso limitado surgieron con el descubrimiento de la agricultura, hace diez mil afios, y caracterizan, atin hoy, al 85 % de la poblacién mundial, mientras que las sociedades de acceso abierto se formaron desde la revoluci6n industrial en Europa, hace doscientos cincuenta afios, y hoy lideran 8 North, D. Get al 2009), Viele ond Soil Ont: A Comaptua! Framework for Inrpreing Recorded Haman History Inpletons for Economic Davhpent scr. ‘November 10.‘La reforma rural para la paz la globalizaci6n y su telacién con las sociedades de acceso limitado. En las sociedades de acceso limitado las élites econd- micas, politicas y religiosas controlan un sistema que les produce rentas al restringir los derechos de propiedad, al mantener sus privilegios, y al controlar la violencia mediante la subordinaci6n de las fuerzas armadas. Con los avances en Ja division y organizacién del trabajo, el orden social de los, estados naturales evoluciona gradualmente, desde los estados naturales fragiles hasta los estables y los madutos, para luego hacer posible —aunque infrecuente— la transicién a una sociedad de acceso abierto. Los estados naturales frigiles son los que apenas emergen de la violencia como fuerza dominante y Ia reemplazan con una serie de instituciones que, muy gradualmente, permiten mantener el orden. Un estado natural estable es aquel donde el desarrollo de las instituciones amplia los horizontes de los participantes a la especializacién y la divisidn del trabajo, para construir una estructura més compleja. Un estado natural maduro es aquel que, como México, ha desatrollado estructuras complejas, incluyendo otganiza- ciones independientes del control del Gobierno y de inter- cambios personales, pero donde la estructura dominante es todavia la interaccién personal de las élites. Sus privilegios inclayen el control sobre organizaciones sociales podero- sas, como la Iglesia, los gobiernos, las cortes y las unidades militares. Por su parte las sociedades de acceso abierto extendie- ron la ciudadania a una proporcién creciente de su pobla- cién. Todos los ciudadanos pueden formar organizaciones econémicas, politicas, sociales o religiosas para cumplir El problema de la tierra y la violencia en Colombia una serie de fanciones, con la tinica excepeiéa del uso de la violencia. Em las sociedades de acceso abierto el orden se mantiene gracias ala interaccién entre la competencia, las instituciones, y has creencias. El Gobierno controla a los militares pero ‘esti limitado por restricciones institucionales y esta sujeto al control de la oposicién politica. EL RETO DE LA TRANSICION A UNA SOCIEDAD DE ACCESO ABIERTO La transicién hacia una sociedad de acceso abierto es muy dificil porque en la sociedad de acceso limitado las élites re- sisten cualquier cambio que mine o que limite sus privilegios. Las sociedades de acceso abierto son justamente el reverso: son econémica y politicamente competitivas, creativas ¢ in- novadoras, eficientes en vez de ineficientes. Douglass C. North y sus colegas concentran su expli- cacién en tres condiciones esenciales para transitar hacia las sociedades de acceso abierto. Aplicando su hipétesis a Colombia, tendriamos que para moverse hacia una sociedad de acceso limitado estable y aspirar a una madura, para luego pasar a ser una sociedad de acceso abierto, tendriamos que cumplir estas tres condiciones esenciales: + Extender los derechos de propiedad mis alla de las élites, a capas ms amplias de la poblacién. + Multplicat las instituciones y organizaciones que aprove- chen las ventajas de la competencia abierta en la politica yen la economia,La reforma rural para la paz + Liberaralas fuetzas armadas, bajo control del Gobierno, de su papel de garantes de las rentas de las élites, para ga- rantizar efectivamente los derechos de toda la poblacién. EL RETROCESO DE COLOMBIA: DEL RENTISMO DE LAS ELITES A LA APROPIACION POR VIOLENCIA Hasta hace tres décadas, en términos de Douglass C. North y sus colegas, Colombia era una sociedad de acceso limitado estable, 0 si acaso madura, con un sistema politico controlado por élites que capturaban la mayor tajada de las ganancias sociales y garantizaron la subordinaciéa de los militares para controlar la violencia y mantener el orden social, Una de las. principales fuentes de esas rentas siempre fue el oligopolio de la tierra, pues desde tiempo inmemorial se habia restrin- gido el acceso de la poblacién campesina y Inego, mediante la violencia de las iltimas décadas, se la habia despojado de tuna terceta parte de su territorio. La concentracién de la tierra aument6 ademés las tentas por la via de sobrevalorar Jos predios y al mismo tiempo rebajar los impuestos prediales que sostienen al estado local, al costo de la exclusién social del campesinado, Las otras fuentes de rentas eran —y son— la cooptacién de los sistemas politicos regionales y locales, y la subordina- cin de las unidades militares a las necesidades de protecci6n de las élites. Otra garantia del sistema de rentas, que la violencia ayud a consolidar, fue la desmovilizaci6n de las organizacio- res sociales que defendian los intereses de las comunidades campesinas. Pero el desbordamiento de la violencia primero de las guertillas y luego del narcotrafico y los paramilitares— hizo El problema de la tierra y la violencia en Colombia retroceder la sociedad hacia una de acceso limitado fragil, que gtadualmente emergid de la violencia como fuerza domi- nante y la reemplaz6 con instituciones capaces de mantener el orden. Los sistemas de coalicién que les permitian a las lites mantener bajo control la violencia fueron insuficientes, y los mafiosos y los sefiores de la guerra emergieron como lites asociadas o alternativas, que accedieron a rentas ilegales y buscaron capturar los resortes politicos para heredar el sistema de rentas legales de las élites consolidadas. En las circunstancias actuales, la propuesta de un nuevo arreglo modernizante con las élites regionales reforzaria su papel de gestores del desarrollo mediante la competencia, que sustituye las rentas de oligopolio por la productividad, de manera que la tierra pase a manos de los més eficientes, sean ellos los actuales propictarios, nuevos empresarios 0 asociaciones campesinas de productores. Esto supone una alianza entre el Estado central y los grupos mas modetnos € innovadores de las élites regionales, para expulsar a los aliados, criminales y romper las barretas ilegales o legales que hoy restringen el acceso de los productores eficientes, y establecer un control institucional sobre la base de reglas impersonales que gatantizan los derechos de ciudadania y de propiedad a toda la poblacién. DDERECHO CIVIL VS. DERECHO AGRARIO EN LA FORMACION DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD SOBRE LA TIERRA El tégimen de propiedad territorial en Colombia se caracte- tiza por dos problemas extremos: la ilegalidad en la adquisi- cién de grandes propiedades —Iavado de dinero producto del céimen o despojo por violencia, o apropiacién ilegal de‘La reforma rural para la paz baldios y reservas ambientales—, y la informalidad de un 60 % de la posesién de pequefias porciones de tierra. Estos problemas resultan de la preponderancia del derecho civil de propiedad, heredero de la revolucién francesa, que de- fendié la propiedad contra el absolutismo de los reyes, y del anacronismo y desorden del registro de titulos formales con linderos imptecisos, no referidos a un plano catastral riguroso, que ha permitido englobar como propiedad inscrita las areas poseidas y trabajadas por pequefios productores informales y apropiarse de los baldios que estaban destinados a ellos. Desde 1936, con la Ley 200, cl sistema politico introdujo el derecho agrario, derivado del principio constitucional de la fancién social de la propiedad, y creé la jurisdiccidn agraria en el poder judicial para aplicarlo, y desde 1961 la Ley 135 de reforma agratia obligé al Estado a realizar un ordenamien- to social de los derechos de propiedad en beneficio de los campesinos. Tanto la aplicacién del derecho agrario como la reforma agratia fueron eficazmente frenados en la prictica por las élites feudales, y las organizaciones estatales creadas para impulsar los derechos campesinos a la tierra fueron debi- litadas y cooptadas durante varios afios por clientelas politicas, y redes criminales como las guerrillas y los paramilitares. La jurisdiccién agratia no se instalé y los conflictos de tenencia fueron remitidos a jueces civiles que no aplican el ctiterio social de beneficiar a la parte débil de los litigios, propio del derecho agrario, sino el de proteger los derechos formales de los grandes propietatios, caracteristico del derecho civil. EI proceso historico de desposesién de los territorios campesinos ha sido el contexto social de la violencia armada de insurgencia y contrainsurgencia, que también ha deprimi- do la produccién de alimentos, y ha resultado en el desplaza- miento y despojo y en la pobreza creciente del campesinado, El problema de la tierra y Ja violencia en Colombia para entiquecer a una élite rentista y parcialmente criminali- zada, y en la cual esti concentrada la propiedad de la tierra, ‘La FUNCION SOCIAL DE LA TIERRA EN EL DERECHO AGRARIO COLOMBIANO El derecho civil es Ja muralla de garantias del derecho de propiedad contta el despotismo de gobernantes o la arbitra- tiedad de particulares que quieran vulneratlo, Pero el sistema anacrénico y desvertebrado de titulacién y registro de la propiedad ha sido el verdadero secreto que le ha permitido ala élite colombiana apropiarse de las tietras privilegiadas colonizadas por campesinos y adquiridas como simples ‘mejoras. Cuando el Cédigo Civil fue expedido, en 1887, solo ‘una pequefia porcidn del tertitorio cercano’a las ciudades y alas vias tenia propiedad con titulos registrados. El resto eta tierra baldia, que desde 1922 la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia confirmé como propiedad de la nacién, no susceptible de posesién ni pertenencia, sino de ‘mera ocupacida por colonos que la trabajaran, y que solo salia del dominio de la nacién mediante un acto expreso de adjudicacién, F1 tégimen de baldios, por tanto, fue el derecho conce- dido al campesinado para que ocupara el territorio con su trabajo familiar para expandir la frontera agraria, a cambio de la promesa del Estado de reconocet esa ocupacién como propiedad titulada, Por el incumplimiento del Estado, desde los afios veinte del siglo pasado, estallaron muchos conflictos entre colonos de baldios y ptopietarios inscritos, que no ejercian posesién material pero alegaban titulos sobre los baldios registrados conforme al derecho civil.‘La reforma rural para la paz Para resolver esos conflictos, la Ley 200 de 1936 definid el derecho preferente del poseedor material para hacerse pro- pietario mediante la prescripcién o pertenencia y derrotar la pretensién del titular privado que no ejercia posesidn. También concreté la funcién social de la propiedad, que justifica la ex- propiacién o la extincién del dominio cuando deba prevalecer clinterés piblico. Para aplicar esos nuevos conceptos creé la jurisdiccién agratia, pero el fisco no pudo sostenetla. Esta ley introdujo el derecho agrario, progresista con el campesinado, pero su aplicacién quedé en manos de jueces civiles, notatios y registradores, que no tenian modo de dis- tinguir entre baldios y tierras privadas, y que por tanto usaron las reglas del Cédigo Civil para que los grandes terratenientes, reclamaran el derecho de pertenencia para consolidar los titulos precarios de la mayor parte de los baldfos ocupados, despojando asi legalmente a los colonos. Todos estos hechos muestran que el Estado colombiano no ha controlado el régimen de propiedad de la tierra ni ha usado con eficiencia Jas herramientas para hacetlo. La creacién y consolidaciéa de derechos de propiedad es un proceso que exige acciéa estatal por oferta, como bien péblico, y participacién social en la conciliacién de conflictos de tenencia, ‘La REALIDAD SOCIAL DE LOS BALDI0s: DESPOJO SISTEMATICO DE LOS DERECHOS DE OCUPACION DE LOS CAMPESINOS Durante el siglo x1x los baldios fueron el patrimonio del que dispuso la nacién para pagar la deuda piblica, dar en concesién a cambio de obras piblicas, estimular la coloni- zacién intetior, o pagar beneficios a los altos oficiales como El problema de la tierra y la violencia en Colombia compensacién a su contribucién en la independencia o como botines de las guerras civiles. Ocasionalmente se titularon a Jos colonos que expandian la frontera agraria, aunque mu- chas veces sus intereses chocaron con propietarios titulares que buscaban capturar las rentas de la colonizaciéa. Algunas concesiones se hicieron a empresas colonizadoras de la regién cafetera. En todas las regiones donde hubo procesos de coloniza- cién campesina desde la segunda década del siglo xx, hubo también intensos conflictos agrarios entre colonos ocupantes de baldios, que ampliaton la fronteta agratia, y propietarios inscritos, que accedieron ilegalmente a la propiedad mediante juicios de pertenencia, en la que se llamé la guerra entre el hhacha y el papel sellado, que casi siempre fue ganada por los propietarios de papel. En la prictica, los jueces civiles, a través de los seftalados procesos, y las autotidades administrativas competentes adjudicaron ilegalmente los baldios a quienes tenfan acceso al sistema judicial y legalizaron el despojo de la tierra de los campesinos, a quienes resultaba costoso tramitar la titulacién. En toda la Costa caribe los grandes propietarios obtu- vieron la titulaci6n, a través de juicios de pertenencia, de grandes extensiones de tierras baldias de sabanas y bosques, incluyendo humedales y playones nacionales, y, con el titulo en mano, instauraron el sistema de arriendo por pastos, me- diante el cual la familia campesina desmontaba una parcela, cultivaba sus alimentos durante un periodo y dejaba sembra- dos pastos pata la ganaderia del presunto propietatio para avanzar otro trecho en la colonizacién itinerante sin derechos, de propiedad. Como Ia técnica de cultivo era primitiva, de agricultura itinerante de tumba y quema, que descansaba en Ki produotividad natural del suelo recién desmontado,‘La reforma rural para la paz los campesinos, mientras hubo bosques, se acomodaton al artiendo por pastos y renunciaron a capitalizar como patri- monio su ocupacién territorial, forzados por el poder social y politico de los terratenientes? El conflicto abierto entre el campesinado arrendatatio y precarista, y los propietarios estallé luego de la Ley 1* de 1968, promovida por el entonces presidente Carlos Letas Restrepo, que ordené asignar la propiedad de las tierras ocupadas a los pequetios arrendatatios y aparcetos, La reaccién terrateniente fue la expulsién masiva de los campesinos, que se unieron en Ja aNUc para demandar del Estado el regreso alla tierra y, ante la frusteaci6n de la prometida reforma agraria de la Ley 135 de 1961, invadieron las éteas inexplotadas de muchas de las gran- des haciendas de la Costa y forzaron al Gobierno a adquititlas, y patcelarlas en la década de los afios setenta, ‘Manuel Ramos escribe al respecto: Desde sus inicios en la década de los afios sesenta, y ca desarrollo del programa de adquisicién de tiestas, el Incora es- tadié los titulos de propiedad aportados por los vendedores para determinar si acteditaban dominio frente al Estado y, en muchas ocasiones, ante dudas razonables, decidié adelantar procesos de clatificacién de la propiedad, politica que permitié recuperaz baldios para la nacién, reconociendo solo el valor de las mejoras los pretendilos propietarios, quienes resultaron ser solo ocupan- tes de tierras baldias, en ocasiones indebidamente apropiadas."” Fue asi como en materia de clarificacién de la propic- dad, desde 1962 hasta 2001 se declararon de propiedad del 9 Reyes Posada, A. (1976). Lasfadiypader plese des bends gonaeras de Soe. Bogoes Editorial Cinep. 10 Con ascorizacin de Manuel Alfonso Ramos Bermider, coesco personal El problema de la tierta y la violencia en Colombia. Estado, es decir baldios, 307 predios con 440 000 hectéreas, y se reconocieron de propiedad particular, es decir, que ha- bian salido del dominio del Estado, 240 predios con 470 000 hectireas Por otra parte, en los 10 primeros afios de vigencia de la Ley 135 de 1961, el Incora extinguié el dominio a 4 millones de hectireas, donde fueron establecidas 30 000 familias cam- pesinas, porque fue un programa prioritario de acceso a la propiedad rural —de manera gratuita para el campesinado—, en vista de que las normas sobre adquisicién y expropiacién de tierras establecfan procedimientos demorados y de diffeil aplicacién, ya que debia surtirse previamente un orden de prelacién para la intervenci6n de los predios, y determinarse una contenciosa calificacién de las tierras; adicionalmente, las ventajas dadas a los propietarios rurales para impedir la afec- tacién de las fincas, las discusiones sobre el avahio y valor de los inmuebles y los interminables recursos judiciales, hicieron «casi imposible la negociacién 0 expropiacién de las tierras" Desde cuando tetminé de morir el espiritu de la reforma agraria en el gobierno de Alfonso Lépez Michelsen (1974- 1978), el Incora también abandoné la politica de clarificar 1 dominio del nuevo latifundio surgido de la colonizacién, cuyos duefios siguieron usando juicios de pertenencia, am- pliando linderos y utilizando otras argucias, ademas de la presin directa, para aumentar su apropiacin extensiva de tierras a costa del campesinado. Eso forz6 alos campesinos a expandir los frentes de colonizacién hacia la periferia sel- vatica y montafiosa sobre tietras cada vez mas improductivas y distantes del mercado, donde se encontraron sometidos 11, Mawel Alfonso Ramos Bermidez, orc personal[La reforma sural paca la paz Jos dominios guerrilleros y como tinica alternativa rentable, a economia de los cultivos ilicitos. En estas circunstancias ocuttié la compra masiva de tie- tras por narcotraficantes, la expansin guerrillera de los afios ochenta hacia la Costa, el crecimiento de la organizaci6n y la actividad paramilitar hasta el primer quinquenio de los aiios dos mil, que ocasionaron el desplazamiento y despojo de la tietta, procesos que ocultaron los conflictos clasicos, que siguieron ocurriendo entre ocupantes campesinos y propie- tatios inscritos. Muchas de las masacres paramilitares de la Costa se concentraron precisamente en los lugares donde se habfa desarrollado la movilizacién rural y las parcelaciones campesinas de la reforma agratia de los afios setenta, en lo que se denominé contrarreforma agraria La patilisis de las capacidades del Estado para gestionat las politicas de tiesras se expresa grificamente en la declara- cidn que hizo Jhenifer Mojica, entonces subgerente de Tierras, del Incoder, bajo la gerencia de Miriam Villegas: Cuando llegué no habia inventatios ni matrices de in- formaciGn oficial sobre cuéntos procesos se adelantaban. “‘Tampoco se sabia cudles, cuintos y dénde estaban los predios que le pertenecian a la nacién, cuntos eran los predios del Fondo Nacional Agrario ni mucho menos en posesién de ‘quiéa estaban, Desde la subgerencia empezamos a reconsttuit la historia y activamos muchos de los 1800 ptocesos que se habian abierto en los tiltimos 40 aios y que habian perma- necido sin conclusién [...] lo tinico que se habia adelantado algo, era la titulacién de baldios. Peto descubrimos que se hhacia mediante toda clase de itregularidades y al por mayor."* 12. Ensevista con Ceca Orozco (14 de septiembre de 2013), Ei Expt El problema de la tierta y la violencia en Colombia. EZ DESPOJO ARMADO DE LA TIERRA Las empresas de violencia organizada que agenciaton el destierro de campesinos han sido estructuras complejas, con alta rotacién de mandos, que tuvieron contribuyentes, forzosos y a veces voluntatios, y que también se financia- ron con negocios de narcotrafico, extorsién y captura de rentas piiblicas por corrupcién, Estas organizaciones han tenido aliados naturales, como muchos grandes propietatios y emptesas muy vulnerables al sabotaje, pero también han creado sus propias bases de beneficiarios con el reparto de tierras adquiridas a Ia fuerza. Por eso el despojo de tierras también fue una conquista militar de tertitorios mediante una limpieza social de campesinos, indigenas y afrocolom- bianos, para ser reemplazados por clientes y testaferros de los grupos armados, en un esfuerzo por afianzar la emer- gencia de nuevas capas terratenientes, a veces con vocacién empresatial en plantaciones. ‘Ademés del despojo directo con uso de la fuerza o la amenaza, Ia seguridad ofrecida por paramilitares y luego por el Gobierno desperté el apetito por tierras de grandes propietatios que costieron cercas sobre las parcelas de los, desplazados © les compraron tierras a bajos precios cuando €l temor les impedia continuar trabajandolas. La carrera por comprar extensiones grandes para mineria y biocombustibles y para reservar 4reas para la produccién de alimentos ha sido estimulada por los subsidios a grandes inversionistas y las presiones a las victimas empobrecidas por el conflicto a vender la tierra restante para salvar al menos parte del patri- monio familias. Este nuevo mercado de tierras hace perder los sastros del despojo con nuevas transferencias y sociedades ajenaé’a la violencia y ampatadas por el Gobierno.La refortna rural para la paz En este contexto de muchas dimensiones es muy dificil identificar en manos de quiénes estan las tierras despojadas. Con seguridad son muy pocas las que quedan en manos de los jefes paramilitares extraditados y sus cabecillas més visibles. ‘Los grupos preferidos de beneficiarios han sido los familiares, empleados de confianza y los amigos, pero también ha habido sofisticados esfuerzos por transferir propiedades a socieda- des y negocios con los que se hace el lavado de capitales del narcotrafico y la corrupci6n. Se han configurado en muchas regiones mafias de abogados, notatios, jueces, registradores y autoridades locales especializados en ocultar legalmente los despojos y crear distancia entre los despojadores y los actuales titulares de las tietras robadas. La desmovilizacién de los paramilitaes omitié negociar la devolucién de las tierras adquitidas por violencia y fue la Corte Constitucional la que exigié la reparacién como con- dicién para los beneficios legales. La seguridad democtitica recuper6 el control militar y policial de muchos territorios de despojo y permitié el retorno de una quinta parte de los desterrados, pero en el resto de los casos la poblacién des- plazada continiia en la pobreza urbana. EL CONTROL TERRITORIAL DE LA POBLACION: POR LAS GUERRILLAS Las guerrillas ocupan dos tipos de territorios, un adentro y tun afuera, aveas de retaguardia y areas de operacién armada, unidas por multiples rutas por donde circulan combatien- tes, abastecimientos, drogas y armas. Las areas de opeta- cién tienen redes de milicias, vinculadas tanto a la accién militar como a la movilizacién social, y frentes de combate, El problema de la ticrra yla violencia en Colombia reducidos en nimero de combatientes, pero con mayor ca- pacidad y movilidad. En sus Areas de retaguardia, las guerrillas han predomi- nado sobre el Estado como organizacién que regula el orden social, los derechos de propiedad de la tierra y la economia de los cultivos ilicitos que el Estado no puede regular sino combatir. Allila poblacién recibe escasa atencién del Estado, es tratada como delincuente y fumigada por su economia ilegal, y su seguridad y justicia dependen de las guerrillas, a cuya tributacién y dominacién esti sometida, El epicentro de los dominios tertitoriales de las FaRc fue Ja gran regién del Guayabero, Macarena, Caguan y los llanos del Yari, colonizada desde los afios cincuenta por campesinos que huyeron de la violencia, y transformada en territorio de refugio inicial de las guerrillas con la Hegada de las “columnas de marcha” de Manuel Marulanda a mediados de los sesenta, Los colonos originales cayeron bajo el sistema inventado por don Oliverio Lara en los sesenta, que consistié en pres- tarles la remesa inicial de comida y herramientas para des- montar la selva, vendida en sus propias tiendas, para cobrar la deuda con las “mejoras” que se agregaban a su ganaderia extensiva, y renovar el contrato selva adentro. Herederos de Lara alegaron tener 140 000 hectareas en Caqueté. Los colonos se especializaron en la cteacién y venta de “mejoras”, pues la agricultura no era rentable lejos del mercado y sin los bienes piiblicos para el desarrollo, Esta ecuacién econémica cambié con la expansidn de los cultivos de coca, pues los compradores llegaban hasta los productores y subsidiaban los consumos lejos del mercado. Las FARC regularon el mercado de hoja y pasta de coca desde'comienzos de los ochenta ¢ impusicron su sistema tributario sobre la produccién y el tréfico en el Guaviare,[a seforma rural para la paz segtin relaté Alfredo Molano en Selva adentro". Cuando es- tallé la guerra entre las parc y Rodriguez Gacha en 1986, su grupo paramilitar participé activamente en el exterminio de a Unién Patriética y recuperé dominios tertitoriales entre el Atiari y San José del Guaviare, donde operaban los het manos Plata, sus compeadores de pasta. Muchos colonos fueron desplazados por los paramilitares, que los consideraban base social de la guertilla, y muchos resistentes al despojo fueron luego perseguidos y desplazados por las ARC, pues los acu- saban de colaboracién con los paramilitares. Empresarios de esmeraldas y cocaina como Leonidas Vargas compraron fincas a quienes habian logrado acumular algunas tierras de colonizaci6n, Bajando por el Ariati avanz6 la colonizacién palmera hasta Vista Hermosa y Puerto Rico, en la regin de la Macarena, ahora integrada por cattetera pavimentada hasta Villavicencio. La financiaci6n de las guerrillas no dependia de la tenen- cia de la tierra sino de su capacidad de extraccién de rentas del narcotrifico, la mineria, la extorsi6n y el secuestro. El control militar del tertitorio subordinaba los derechos de ocupacién de los finquetos y colonos a la aceptacién de los comandantes del frente de las FaRC, de manera que no significaba nada la tenencia ofrecida por el Estado, que la ley calificaba como ocupacién de baldfos. La recuperacién legal de los baldios en los dominios tezri- totiales de las FAR es un paso l6gico en el proceso de terminar el conflicto armado. Lo importante es entender que con ese paso el Gobierno asume la responsabilidad, que nunca debié abandonar, de ordenar y formalizar la tenencia de quienes, con su trabajo familiar sobre la tietta, se hicieron acreedores 13 Seu entra ire ol del eon de! Guar. El Ancora Eiitors Bogot, 1987. Penguin Random House, 214 EL problema de le tierra y la violencia en Colombia ala titulacién por el Estado. Eso incluye restituir a quienes abandonaron fincas por presién armada de la guerrilla y de Jos paramilitares, adjudicar a los que resisticron el despojo y distribuir a nuevas familias la que pertenezca ala nacién, que pasaria al fondo de tierras para la paz. Es interesante ver cémo las FARC conciben su control territorial, en palabras de la delegacidn de paz en La Habana divulgadas el 11 de diciembre de 2014: Para la poblacién, la guerrilla y sus lidetes son la autoridad natural en los tertitorios donde ha operado durante larga data ocupando el lugar de una institucionalidad estatal siempre inexistente: asambleas informativas, normas de convivencia, gestidn de servicios sociales, comunitarios y obras publicas, ficinas de quejas y reclamos, mecanismos de resolucién de conflictos ¢ imparticién ciudadana de justicia, son garanti- zados por la guertilla como fuerza politica... son elementos de una institucionalidad guersillera que el Estado no deberfa ignorar. Las guerzillas ejercen violencia donde su poder es débil, yusan la amenaza de violencia donde ejercen plenitud de poder. Hay una transicién gradual entre areas de retaguardia y de operacién, donde el Estado y las guerrillas disputan la lealtad de la poblacién. El Estado avanza en la reparacin y restitucién de victimas de despojo, la formalizacién y adjudi- cacidn de baldios, y concibe el muevo enfoque del desarrollo sural como desarrollo territorial, para llevar bienes ptblicos, infraestruetura y desarrollo productivo incluyente a la po- blacién rural, para clevar el bienestar. Mientras tanto, las 14 Comunicado dla delegacisn de paz de las ranc-nv en La Habana (2014),La reforma rural para la paz guerillas se vuelcan a incidir en la movilizaci6n social, para acclerat las reclamaciones agrarias y probar que ellas pueden acteditarse como defensoras de las aspiraciones hist6ricas del campesinado, pata reivindicar asi su caricter politico y justificar su transito a la vida civil con la bandera de las luchas, agratias que les dieron origen, Si estas son las fuerzas territoriales que inciden en la terminaciéa del conflicto prolongado que ha vivido el pais, no existe otra salida que resolver en serio la cuestién agra- tia, para absorber el adentro de los espacios guerrilleros, el campesinado excluido, con una vigorosa politica de inclusion al mundo de los derechos a la tierra, los bienes puiblicos, la infraestructura y el bienestar. En este marco, y como resultado de una iniciativa estatal, se puede concebir la reinsercién de las guertillas dentro del contexto del desarrollo de los territorios en los cuales pasarian ala vida civil luego de la desmovilizacién, y en el acceso ge- neralizado de los productores rurales a la tierra y el desarrollo rural, para revertir la concentracién inequitativa, superar la pobreza y elevar la productividad agratia, En otras palabras, se trata de hacer la paz con la poblacién campesina, postergada por tantas décadas, y esa paz sera el espacio de convergencia entre el Fstado y las guerrillas, que confluyen en la decision de teeminar el conflicto atmado y parar el infierno de la guerra, para dejar fluir, por los caminos democriticos sin violencia, los conflictos de tierras y los re- clamos contra la exclusiéa histérica a la que se ha sometido ala poblacién rural y a los pueblos étnicos. Las garantias politicas de oposicién y participacién deben comenzar por Ja poblacién tual, para terminar con la estigmatizacién que los sefiala como manipulados por las guerrillas cuando rei- vindican sus derechos. El problema de la terra y a violencia en LA RECUPERACION DE BALDIOS ¥ LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS Con la Ley 1448 de 2011, que ordena la testitucién de tierras, despojadas, se agolpa una demanda heterogénea de conflic- tos agratios que es necesario diferenciar y solucionar en el Ambito legal que corresponde a cada uno, y con la adecuada coordinacién de politicas. Uno de los conffictos centrales es precisamente el que ocurre entre ocupantes campesinos de baldios ilegalmente apropiados pot terratenientes, que los acusan de invasores y usan recursos legales y extralegales para desalojarlos. En estos conflictos es imperativo adelantar procesos de clatificaci6n de la propiedad, recuperacién de baldios ilegal- mente apropiados y adjudicacién a los campesinos ocupantes. Algunas veces este conflicto de tenencia también cae bajo Ialey de restitucidn, por haber intervenido la violencia en el despojo de la tenencia. En ese caso, tiene prioridad el proceso de restitucién, y la recuperacién de baldios y la simulténea adjudicacién deben concurtir para dar solidez juridica a la restituci6n, convittiendo la tenencia despojada en derecho de propiedad. El programa de formalizacién de baldios mediante adju- dicacidn a los ocupantes no despojadotes es el otro compo- nente de la politica, que detiene la pérdida de la tierra de los colonos en la frontera agratia, Sin embargo, la falta de acce- so a tiertas de los campesinos pobres es proporcional a la concentracién excesiva de la tierra en manos de grandes pro- pietarios, y ha levado a niveles de misetia y pobreza de la poblacién rutal a ua tercio superior al promedio nacional. Es necesario, entonces, acopiar un gran fondo de tie- rrag-a dispogicién del Estado pata hacer un ordenamiento‘Lareforma tural para la paz cequitativo y eficiente de Ia tenencia de la tierra, y ese fondo no puede ser otto que el proveniente de las propiedades territoriales despojadas al Estado, que legalmente no han salido del dominio de la nacién y aparecen ilegalmente titu- ladas a grandes propietatios o indebidamente ocupadas por sus acaparadores. Con esta politica se corrige el origen de la excesiva concenteacién de la tenencia de la tierra en la fuente, y de acuerdo con el espiritu y la letra de la ley vigente, cuya inefectividad, por incapacidad del Estado, ha desencadenado en el despojo de derechos territoriales al campesinado que expandié la frontera agraria, Como no puede hacerse un bartido general para recupe- rar todos los baldios ilegalmente apropiados, la politica debe focalizarse en algunas situaciones especialmente conflictivas, que corresponden a tres tipos: a. Conflictos abiertos entre comunidades ocupantes y pro- pictarios, cuando haya indicios de ser un baldio apropiado con violacién de la ley agraria. En muchos casos, también constituyen despojo por violencia. b. Recuperacién de playones nacionales, ciénagas desecadas, sabanas comunales y tierras baldias de conservacién, para restablecer las funciones ambientales y los usos comuni- tarios protegidos por la ley. Cuando haya baldfos indebidamente apropiados y al mismo tiempo gran escasez. de tierras para la poblacién ‘campesina pobre en el mismo lugar, para desconcentrar Ja propiedad con una adecuada distribucin de las tierras fiscales. 2 EL ACUERDO AGRARIO PARA TERMINAR EL CONFLICTO ARMADO. Este capitulo analiza el acuerdo agrario en Ia mesa de con- -versaciones de paz de La Habana y sus implicaciones para la politica piiblica. Es una paradoja que cl tema agrario, siendo el més complejo, con mayores raices en la violencia, con mas, inteteses encontrados, fuera también el primero que acercé las visiones del Gobierno y las FARc para llegar al acuerdo de hacet una reforma rural integral. La dltima guerra de colo- nos en el hemisferio, como Ia definié Marco Palacios, puede terminar con el compromiso de resolver la cuesti6n agraia, cuya solucién ha sido exitosamente evitada por las élites regionales durante las iltimas ocho décadas. La paradoja se resuelve si se consideran las decisiones de politica agratia que toms el pais desde la Ley 1448 de 2011, conocida como ley de vietimas y restitucién de tierras. Fin esta ley el Estado reconoce la existencia del conflicto armado, que habfa sido negado por los dos gobiernos de Alvaro Uribe, y la responsabilidad del Estado en la reparacisn a las victimas, que‘incluye Ia restitucién de tierras. Una decisién crucial fueLa reforma rural para la paz el reconocimiento de las victimas de todos los actores arma- dos, incluyendo la fuerza publica y las bandas criminales, las guerrillas y los paramilitares. Con ella se relativizé la tajante separacién entre la violencia ilegal y la ejercida por represen- tantes del Estado, y centré el problema en la trama compleja del conflicto armado como causa de victimizacién, Una vez tomada la decisi6n de reconocer y reparar a las victimas, la consecuencia légica era buscar la terminacién del conflicto armado para evitar la revictimizacién y la generacién de mas victimas, La VISION REFORMISTA DEL GOBIERNO FACILITO LA NEGOCIACION DEL TEMA AGRARIO Solo una visién que reconoce el conificto armado, atiende a sus victimas y acepta pagar una deuda de derechos y ciu- dadania con los pobladores del campo, es capaz de afrontar el problema agratio y formular las bases de su solucién con sus adversatios. Lo que parecié debilidad del Gobierno en la mesa de conversaciones, al aceptar la realidad del problema, se tomné en fortaleza para el resto de temas de negociacién, pues mostré a las guerrillas que el Gobierno esta dispuesto a ‘emprender cambios estructurales en beneficio de la poblaciéa excluida a mayor escala al terminar el conflicto armado. ‘Thomas C. Schelling (1960),"° estudia la légica de las situaciones indeterminadas y dice: Laeesencia de estas ticticas es algo de sactificio voluntario pero irreversible de libertad de escogencia, Descansa en la 15 Schelling, T. (1960). The Stratgy of Confit, Cambridge: Harvard Univesity Press El acuerdo agranio para termunar el contlicto armacio paradoja de que el poder para constrefiir un adversatio puede depender del poder para obligarse uno mismo; que, en nego- | ciaciones, debilidad es a menudo fortaleza, ibertad puede ser libertad de capitular, y quemar puentes atris de uno mismo puede deshacer al oponente."* Dos razones levaron al Gobierno a la conviccién de que el confficto armado no puede superarse sin una reforma rural integral: primera, porque la apropiaci6n armada e ile- gal de los tetsitorios genera violencia contra la poblacién, y debe reemplazarse por un ordenamiento y garantia estatal de los derechos sobre la tierra; y segunda, porque la poblacién | campesina ha suftido el mayor daiio por la guerra interna Ademés, una reforma rural integral es una via répida hacia la | seguridad alimentaria, la eficiencia econémica y la igualdad | social. Es una oportunidad politica excepcional para realizar la tarea pendiente del desarrollo, sin Ia cual no estarin seguros los derechos de empresatios ni campesinos ni la economia tendré una base s6lida. con la insurgencia: conflict y la construccién de la paz. 16 Traducein del autor. El propésito de las conversaciones es acordar las condi- ciones necesarias para terminar el conflicto, como lo precisé ¢1 Alto Comisionado de Paz, Sergio Jaramillo, en un discurso en la Universidad de Harvard, y n0 el de pactar los cambios Las bases de la transiciéa son los puntos que estamos desarrollando en La Habana y que acordamos en 2012 cn el acuerdo general. No son todos los temas de la agenda nacional, sino los necesarios para asegurar la terminacién del‘La reforma rural para la paz Aqui vale la pena volver a insistir: nosotros no acotdamos discutir estos temas por cuenta de las FARC, sino de los colom- bianos. Acordamos discutitlos y estamos llegando a acuerdos porque estamos convencidos de que esas son las reformas que hhay que hacer para que la paz eche rafz y Colombia tenga un futuro distinto a la violencia. Para eso estamos en La Habana." EL ACUERDO AGRARIO DE La HapaNa Durante el primer semestre de 2012 hubo un didlogo explo- ratotio secreto, en La Habana, que permitié definir lo que llamaron “Acuerdo general para la terminacién del conflicto yla construccién de una paz estable y duradera”, cuyo texto, ‘muy sintético, contiene una agenda de temas para llegar a compromisos. El tema agrario qued6 definido en los siguien- tes términos: Politica de desarrollo agrario integral El desarrollo agrario integral es determinante para im- pulsar la integracién de las regiones y el desarrollo social y econémico equitativo del pais Acceso y uso de la tierra, Tierras improductivas. Forma- lizacién de la propiedad. Frontera agricola y proteccién zonas de reserva. Progtamas de desattollo con enfoque territorial. Infraestructura y adecuacién de tierras, Desarrollo social: salud, educacién, vivienda, erradicacién de la pobreza. 17 Jaramillo Caro, S. 2014). “La pax tersitodal”, confeencia en la Universidad de Harvard, 13 de marzo Bl acuerdo agrario para terminar el conflicto armado + Estimulo a la produccién agropecuaria y a la economia solidatia y cooperativa, Asistencia técnica. Subsidios. Cré- dito. Generacién de ingresos. Mercadeo. Formalizaci6n laboral + Sistema de seguridad alimentatia.* La negociacién del primer punto de la agenda de con- versaciones de paz tomé diez ciclos de once dias cada uno, entre el 28 de octubre de 2012 hasta el 26 de mayo de 2013. Durante los ptimeros dias las dos delegaciones delimitaron las reglas basicas para egar 2 acuerdos en la mesa, espe~ cialmente el rol que jugarian la participacién popular en las negociaciones, la publicidad o disctecién de las conversacio- nes, las gatantias politicas para la participacién, la decisién de consignar o no las discusiones en actas, que el Gobierno rechaz6, y la escogencia de las Naciones Unidas y la Univer- sidad Nacional para organizar los foros que acompafian cada uno de los puntos de la agenda. as ptimeras reuniones mostraron la gran desconfianza entre las partes. En el discurso interno de las FARC, el Gobier- no es el agente de una dirigencia criminal, que respondié ala guerra justa del pueblo oprimido con guerra sucia, desapari- ciones y tortutas, paramilitarismo y masacres. El Gobierno ptovocé una catistrofe humanitaria para mantener el poder de un sistema corrupto y criminal de la oligarqufa, someti- da al imperialismo norteamericano y aliado a las mafias del narcotrifico. Las PARC, para el Gobierno, son una organizacién terzoris- tay narcotraficante, con origenes hist6ticos en Ia resistencia campesina de la violencia conservadora de los afios cincuenta, 18/\cuento general patt la terminacin del calico yl construceién de una paz “table y daradera", 2012) Ta abana‘La reforma rural para la paz que se distancié de sus origenes sociales y se convirtié en una empresa lucrativa que administra violencia como recurso de entiquecimiento y poder. Las FARC no reconocen la existencia de una ditigencia na- cional modernizante, dispuesta a agenciar una reforma rural profunda para cerrar la brecha de bienestar entre la poblacién rural y urbana y dar bases sdlidas al desarrollo con equidad social. Creen negociar con la misma élite terrateniente, repre- sentada por Uribe, que los arrincon6 militarmente, y Santos, pata ellos, es la continuacién de Uribe, ambos seguidores del credo neoliberal. El Gobierno no teconoce a las FARc como agente de legi- timas reivindicaciones populares de la ruralidad, conectadas orginicamente al campesinado, y desconfia de hacer con- cesiones ret6ricas que puedan ser reclamadas como triunfo politico de las FARC, que les sirvan luego de banderas electo- rales para la toma democritica del poder en el posconflicto, A partir de esas posiciones antagénicas, una negociacién politica busca establecer una nueva selaciéa de poder entre las partes, Su punto de partida es el reconocimiento mutuo del poder de facto y su objetivo es el reconocimiento mu- tuo de la legitimidad. El Gobierno reconoce que las guerrillas tienen el poder de impedirla transformaci6n rural y bloquear el desarrollo, tanto con sus acciones armadas como a través de su influencia sobre sectores de la poblacién rural. Las rare renuncian a su poder armado a cambio de que el Gobierno reconozca la legitimidad de su influencia en organiz: sociales.” jones 19. Mateo Reyes Chiappe, filésofo, comunicaciin personal, El acuerdo agrario para terminar ¢l conflicto armado: Las Fare reconocen la legitimidad democritica del Go- bierno y su capacidad para agenciar la transformacién rural dentro de cauces legales, a cambio del reconocimiento que el Gobierno hace de la legitimidad de las aspiraciones y re- clamos de la poblaciéa rural y de su derecho a patticipar en la orientaci6n del desarrollo territorial que los afecta. La discusién del punto agrario gité en torno de dos mi- radas distintas, con la bisqueda de acuetdos para poner fin al conflicto: 1. Para las FARG, la expansi6n del latifundio y la exclusion violenta del campesino son las causas del conflicto arma- do, y un acuerdo politico para su liquidacién es la manera de cimentar la paz duradera. Las nuevas amenazas para los territorios campesinos son los biocombustibles, la mineria empresatial y los hidrocarburos, Ia adquisicion extensiva de la tierra por multinacionales y la continua- ci6n del desplazamiento y despojo por bandas criminales, gue son la continuacién del paramilitatismo. Debe esta- blecerse un limite a la propiedad por extranjetos, igual que tegulaciones fuertes a los inversionistas con miisculo financieto. Por eso reclaman la abolicién del latifundio, formado con despojo y fraudes legales, para democta- tizar la tenencia de la tierra y defender la territorialidad campesina, indigena y negra. ‘Las FARC centran su mirada en la defensa de la econo- mia agtatia familiar, de pequefia y mediana produccién. Rechazan la eliminacién de la unidad agricola familiar para grandes proyectos agropecuatios y forestales. Defienden las zonas de reserva campesina contra la concentracién de la propiedad. Desconfian de los desequilibrios de poder en,la asociacién entre campesinos y empresatios,La reforme rural para la paz rechazan el derecho real de superficie propuesto en el proyecto de ley de desarrollo rural y la pérdida de tie- rras a manos de acreedores bancatios. Las FARC ven una trampa en la formalizacién y Ia restitucién, disefiada, segtin la guerrilla, para legalizar el traspaso de la tierra a grandes inversionistas y extranjeros para la minerfa y la agroindustria. La seguridad alimentaria, que depende en gran parte de la produccién familiar, es para las BARC, un asunto de soberania nacional. En palabras de uno de sus negociadores en la mesa, Colombia requiere una reforma agraria con prio- tidad a los pobtes. Acceso a los campesinos sin tierra, trabajadores rurales, indigenas, aftos y habitantes pobres, de las ciudades, con tietra, insumos, recursos naturales, fortalecimiento de la agricultura familiar, el crecimiento econdmico, a través del manejo integrado tierra-agua, seguros, créditos, subsidios para riegos, mercados para las ciudades. Debe haber un compromiso de rechazar la mecanizacién que desplaza trabajadores” Las FaRc rechazan haber sido responsables de despo- jos de tierras y sienten en peligro las posesiones campe- sinas por las demandas de restitucién, en un sistema de informacién manejado por los victimatios, con jueces que ignoran el contexto de la tenencia de la tierra. La realidad €5 que las ranc, como organizacién armada, ha regulado la tenencia en algunas regiones de colonizacién bajo'su control, mediante el hostigamiento a los duefios que no colaboran con ellos y el amparo, y atin la asignaci6n de 20 Andeés Paris, La Habana El acuerdo agrario para terminar ¢l conflicto armado_ tierras, a campesinos que aceptan su autoridad regulato- tia, Muchas demandas de restitucién mencionan como despojadoras a las guerzillas, FARC y ELN, y en los casos ‘en que las tierras despojadas hayan sido distribuidas a campesinos, ellos perderfan sus tierras en caso de ser sestituidas a sus poscedores iniciales. Bsos poseedores, ademas, pueden tener titulos precarios, pues la tradi- cidn es la ocupacién de baldios, seguida por la “venta de mejoras”, y con posterioridad, la obtencién de una adjudicacién del Incoder, que muchas veces no cae en cabeza del ocupante original sino de quien acumulé las “mejoras” iniciales de los colonos. Se trata, en definitiva, de un problema de ineficiencia estatal en la titulacién y proteccién de los derechos de propiedad en areas de expansién de la frontera. Como no se pueden restituir baldios a particulares, los recla- mantes que aleguen haber sido despojados en areas de colonizacién de baldfos y cuya titularidad sea precaria, solamente se les puede restituirlo que perdieron, es decir, Ja tenencia y la expectativa de adjudicacién por el Estado si cumplen los requisitos de ser trabajadores rurales por cuenta propia y no tener otras tierras, con el limite de extensin de la unidad agricola farniliar que corresponda al municipio. Para hacer frente a estas incertidumbres, las FARC proponen realizar una cartografia social con las comu- nidades, asociaciones de desplazados y otganizaciones sociales para identificar tierras ociosas, extinguidas, apro- piadas ilegalmente o despojadas, para luego incorporar a la seforma del catastro y dat una base social a las politicas de restitucién, distribucién y formalizacién‘La seforma rural para la paz 2, Pata el Gobierno, el campo es vulnerable al conflicto y al narcotriifico y su poblacién ha soportado las conse- cuencias de la confrontacién armada, que concentra la ptopiedad y empobrece a los desplazados, y, por tanto, una teforma rural que eleve el bienestat y cierre Ia brecha con la poblacién urbana es condicién para la superacién del conflicto y para dar cuenta de sus consecuencias sobre os campesinos. Atraso rural y violencia son un circulo vicioso que debe transformarse en virtuoso al enfocarse en el bienestar de las personas y la integracién de tetrito- tios abandonados, con desarrollo integral. Esta reforma es decision politica del Gobierno. Sobre el sentido de negociar temas de desarrollo rural, Sergio Jaramillo Caro, Alto Comisionado de Paz, expres6 en su conferencia en Harvard, titulada “La paz territorial”: El Gobierno no eree que existan “condiciones obje- tivas”” que justifiquen que alguien empufie un arma contra otto. Pero sf cree que hay condiciones en el campo de pobreza extrema, de falta de oportunidades y de debilidad de las instituciones a la hora de regular la vida publica, que han permitido que la violencia flotezca. Ademés, por supuesto, de la presencia de los grupos ilegales y de la misma violencia. El Gobierno acordé dar acceso a la tierra usando tres instrumentos: restituciéa, distribucién y formalizacién de la propiedad, Para la distribucién, deberé crearse un banco de tierras, mediante la extinci6a de dominio por enriquecimiento ilfcito y pot inexplotacidn, la clarificacién y recuperacién de baldios, la expropiacién administrativa, la compra y los El acuerdo agrario para terminar el conflicto armado- derechos de uso. El objetivo es una transformacién de la tenencia para lograr mayor inclusién social y mayor partici- pacidn de la poblacién en el ejercicio de sus derechos. Para lograr esa transformacién es necesatio superar el vacio de informacion catasteal y de registro y tributacién de la propiedad, cuya modernizacién es uno de los acuerdos. ‘También se requiere una reforma institucional dentro del enfoque territorial, para dar participacién a los pobladotes locales en la gestién de programas de desarrollo rural. Se puede hacer un catastro con patticipacién de la gente local. Debe usarse la actualizacién catastral para gravar més la tie- ra que se deja improductiva, por especulacién, para liberar tierras al mercado. Cada una de las diferencias de enfoque sobre los pro- blemas rurales fue discutida detalladamente en la mesa de conversaciones. Para empezar por la diferencia mayor, la existencia del latifundio, la posicién del Gobierno fue la de cenfocar la discusién en el acceso a tiertas para los campesinos, paca precisar politicas que lo propicien a gran escala, con lo que el problema puede ser abordadbo sin limitar los derechos legitimos de propiedad garantizados por la Constitucién, independientes del tamafio, pues la ley no ha impuesto limites de extensi6n a la propiedad de la tierra, Una vision que facilité el acuerdo agratio fue el reconoci- ‘miento compartido que caracteriza el campo por situaciones inadmisibles de atraso y desigualdad social, que se reflejan en a distinta apcopiacién de la tierra por hacendados y cam- pesinos, con elevados indices de concentraciéa y exclusién. Bl acuerdo agrario fue el primer punto de los seis pacta- dos en la agenda de conversaciones. La negociacién consistié en poner en la mesa los problemas estructurales del campo que favorecen la violencia y las consecuencias de la mismaLa reforma rural para la paz sobre el pais, para acordar las lineas principales de politicas piblicas necesarias para superarlos a mediano plazo, en un petiodo estimado de diez afios. No fue una negociacién or- dinatia de intercambio de beneficios entre las partes y no tuvo contenidos sectetos que no quedaran plasmados en el acuerdo firmado el 26 de mayo de 2013. Todos los acuerdos estin explicitos en el texto, El primer desacuerdo que quedé expresado en el informe conjunto sobre reforma rural integral muestra las distintas aproximaciones de las partes frente a las causas y conse- cuencias del conflicto armado, con efectos estratégicos en la negociacién: Que a juicio del Gobierno esa transformacién debe con- tribuir a reversar los efectos del conflicto y a cambiar las condiciones que han facilitado Ja persistencia de la violencia en el territorio. ¥ que a juicio de las eaxc-zP dicha transfor- ‘macién debe contribuir a solucionar las causas histéricas del conflicto, como la cuestién no resuelta de la propiedad sobre la tierra, y patticularmente su concentracién, la exclusion del campesinado y el atraso de las comunidades rurales.” La teorfa que afirma que mientras existan las causas persistiré la violencia ha dominado el pensamiento sobre la guerra interna y la paz, pero tiende a desconocer la agencia humana, la decisi6n voluntarista de emplear la violencia para actuar sobre las causas, en nombre de colectividades sociales. Igualmente recuce la importancia que tiene la voluntad de ce- sara lucha armada como parte esencial de un tratado de paz, pata condicionar esa voluntad a la persistencia de unas causas 21 Comunicado eonjunto de Ia mesa de negociaciones de pz sobre el punto 1 (Gefoema rural integes,p. 1 El acuerdo agrario para terminar el conflicto armado “objetivas” que solo gradualmente se pueden intervenir para dar resultados con el tiempo, como si entre causas y conse- cuencias no hubiera multitud de factores intervinientes. El Gobierno prefiere actuar sobre las condiciones que facilitan la violencia y sobre las consecuencias que empo- brecen la vida de Ia gente en los tertitorios afectados por ella, que pueden abordarse a mayor escala y efectividad si se detiene el conflicto armado. Este desacuerdo concep- tual mantiene su tensién en el curso de todos los temas de discusién, como se refleja en las innumerables “propuestas ‘minimas” que las FaRc han divulgado fuera de la mesa, frente 4a sus guerrilleros y milicianos y ante la opinién publica que sera su eventual electorado para participar en politica luego de su desmovilizacién. El Gobierno tiene razén en este punto. Las causas his- t6ticas son parte del pasado, que no puede cambiarse, pero Jas consecuencias pertenecen al presente y son las que hay que transformar para evitar la reproduccién de la violencia en el futuro, Las FARC insisten en las causas hist6ricas porque ellas son la justificacién ideolégica de su existencia como insurgentes y les petmiten afirmar que su lucha sigue en pie mientras existan las causas. Se les olvida que las causas histéricas no conducen mecénicamente a consecuencias si antes no media la decisién voluntarista de asumir la lucha armada para actuar sobre esas causas, como ellos decidieton hacer desde mediados de los afios sesenta, en vez de la lucha politica en democracia, Si se aplicara ese criterio a las mismas guerrillas como causa de violencia, como de hecho ha sido, habria que decir que la insurgencia ha generado tres consecuencias muy ne- gativas; primera, obligé a Colombia a fortalecer sus fuerzas militares a costa del gasto social; segunda, generé la reaccion‘La reforma rural para la paz defensiva privada de las mafias y los terratenientes, que des- embocd en el genocidio paramilitar; y la peor, congelé la tra- mitacién democratica de los conflictos sociales, empezando por la propiedad de Ia tierra, y frené la reforma agraria y la atencién a las comunidades rurales, cuyas protestas fueron criminalizadas como acciones manipuladas por las guerrillas. Con sus propuestas fuera de la mesa, las FaRC han logrado distorsionar la percepci6n piblica sobre las conversaciones de paz. Han hecho creer a muchos que el Gobierno esti hipotecando las decisiones sobre el futuro agrario del pais a.una organizacién armada que no merece participar en la politica en nombre de las aspiraciones de los campesinos, quienes no les han entregado su representacién, El Gobierno esté dispuesto a escalar la inversién en desa- zrollo sural, hacer un nuevo catastro rural, distribuic ylegalizar los derechos de propiedad y adaptar las instituciones agrarias al nivel requerido para cerrar, en una década, la brecha de bienestar entre el mundo rural y urbano, igual que reducis las diferencias territoriales de desarrollo, Esta visibn pretende dar cuenta de las raices estructurales de la violencia y atender sus consecuencias sobre la poblacién mas vulnerable del campo. Bl Gobierno presenta a las rARc Ia decisién politica de realizar los cambios que deben ocuttie pata superar las causas yconsecuencias del conilicto armado y esos cambios no son moneda de intercambio por la dejacién de armas y la rein- corporacién de la guerzilla a la democracia, Su posicién es que esa transformacién agraria debe levarse a cabo cono sin terminacién del conflicto, pero sin conflicto pode escalarse y acelerarse como resultado del momento politico excepcional creado por el tratado de paz, En otras palabras, las FARC no consiguen del Gobierno las reformas sociales en el campo como precio concedido El acuerdo agrario para terminar el conflicto armado por la paz, sino que las reformas decididas por el Gobierno para solucionar el problema agrario tienden un puente de oro pata que las FaRC abandonen la guerra y participen en la democracia, con garantias para defender sus propuestas de cambio en el sistema politico. Haber roto el pacto de confidencialidad de la mesa por las PARC tiene como consecuencia ua desequilibrio en la estructura de la negociacién, que amplia las fuerzas de opositores, pues estos se trenzan en conflicto con las pro- puestas, muchas veces exageradas de las FaRC y n0 con los, acuerdos resultantes, con lo cual se distorsiona seriamente la imagen del Gobierno en Ia mesa de negociaciones, como si se estuviera entregando el pais y donde se encuentran y concilian las perspectivas de las partes para buscar las soluciones a los problemas. Bil verdadero alcance del acuerdo agrario en las conversa- ciones de paz.es el programa de superacién del atraso rural y el pago de una deuda de justicia con el campesinado, principal victima de la guerra interna, y para lograrlo el Gobierno no acuerda nada que el pais no tenga la obligacién de hacer si quiete tener desarrollo y paz y nada a lo cual los pobladores del campo no tengan derecho como ciudadanos. Las 110 propuestas agrarias de las FARc, que iban des- de la abolicién del latifundio, la prohibicién de inversion extranjera en tiertas y la prohibicién de Ia gran mineria en tietras agricolas, fueron evaluadas y reconocidas como parte de su ideario politico para set presentadas al debate democritico una vez dejaran las armas e ingresaran a In politica, pero que no eran admisibles si contradecian el ‘marco constitucional y legal, que tiene sus medios propios y detnocraticos para tramitar sus teformas, 0 si estaban por fuetl de la agenda acordada, Bn otras palabras, ni se negociéLa teforma rural para la paz el modelo de desarrollo nilos puntos acordados reemplazan a los érganos democriticos de decisién politica. Ea La Habana se negocié el qué de las reformas y programas, y cortesponde al proceso democratico definir el como de la implementacién en cada territorio. El enfoque territorial propuesto por el Gobierno es un pilar conceptual y politico central en el acuerdo agratio con las Fac. En un pais tan abigarrado topogrificamente como Colombia, tan diverso en suelos y ecosistemas, el problema de la tierra es distinto en cada territorio, y las ventajas 0 restticciones de cada uno son determinantes para la com- petitividad de la economia rural. El enfoque territorial es una profundizacién de la democracia y la descentralizacién politica y administrativa, pues reconoce derechos de ciu- dadania a la poblacién de cada territorio para patticipar en cl ordenamiento ambiental y productivo, en la clarificacién y Iegitimacién comunitaria de derechos de propiedad y en Ja formulacién y vigilancia de programas de desarrollo ru- tal, en concertacién con las instituciones del Gobierno, los, productores y empresarios y demas organizaciones sociales. En este escenario, las rar percibieron una clara posibilidad de accién politica sin armas en los territorios donde tienen presencia entre la poblacién, usando su influencia sobre los movimientos sociales y las juntas de accién comunal. (COMPROMISOS DERIVADOS DEL ACUERDO AGRARIO El primer informe conjunto de la mesa de conversaciones de paz presenté detalladamente los textos acordados en el primer punto del acuerdo para terminar el conflicto armado, Se pueden extractar los siguientes compromisos: El acuerdo agrario para terminar el conflicto armado Fondo de tierras. “Con el propésito de democratizar el acceso a la tierra en beneficio de los campesinos sin tierra © con tietra insuficiente, y de las comunidades rurales mas afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, se ha acotdado la creaci6n de un fondo de tiertas de distribu- cidn gratuita”. Este proceso apuntaré a regulatizar los derechos de propiedad y en consecuencia, desconcentrar y promover una distribucién equitativa de la tierra. No se acord6 una cifra de hectéreas ni de familias beneficiarias, pero se mencionaron las posibles fuentes de tierras dispo- nibles para crear el fondo de tierras: recuperacién de bal- dios ilegalmente apropiados por grandes terratenientes; extincidn del dominio de tierras adquitidas ilictamente; extincién del dominio de tierras ociosas; sustraccién de reas protegidas por la Ley 2 de 1959, que les devuelve su condicién de baldtos adjudicables; subsidios para compra voluntatia de tierras; adjudicacién de baldios; donaciones en tietta y tierras dadas en compensacién por impuestos no pagados, crédito para la adquisicién de tierras. Acceso integral. Bl acuerdo reconoce que el acceso a la tietra es una condicién necesaria pero no suficiente para garantizar el bienestar de los habitantes del campo y el desarrollo eficiente de la produccién. No se trata sim- plemente de brindar acceso a la tierra, sino de asegurar el acceso integral; es decir, que junto con las tierras hay que prover los medios y capacidades para hacer uso de ellas (como capital semilla, riego donde sea necesatio, asistencia técnica, vivienda y crédito), asi como crear un entorno que contribuya a la productividad y el bienestar mediante la provisidn de bienes y servicios pablicos como 22 “Acuerdo sobre reforma rural integral, La Habana, 26 de mayo de 2013.La reforms sural para la paz vias, salud, educacién, agua potable, y apoyo a diferentes formas de asociatividad solidaria y cooperativismo y a la comercializacién de productos. Formalizaciin de la propiedad. En adicién alla disteibucién de tierras, lo acordado reconoce el papel de la formalizacién dela propiedad rural como mecanismo de acceso y en esa medida se ha convenido impulsar un plan masivo de for smalizacién de la pequefia y mediana propiedad, que proteja y fortalezca los derechos de los legitimos poseedores de tierra. Cerca de la mitad de las pequefias explotaciones carecen de titulos formales de propiedad. El Gobierno se comprometié a un programa de formalizaciéa por oferta, ‘no solo por demanda, que haga un battido territorial y, con una cartografia social, actedite los derechos de propiedad de las pequefias parcelas familiares. Jurisdiciin agraria, Para garantizar la efectiva proteccién de los derechos de propiedad en el campo, se acordé la creacién de una jurisdiccién agraria que tenga cobertura y capacidades regionales, Las FARC protestan, con raz6n, que no se han hecho efectivos los principios y normas de la Ley 200 de 1936 a favor de los poseedores campe- sinos y que ellos no cuentan con jueces especializados en aplicar el derecho agrario que los favorece. El Gobierno propuso el restablecimiento de los jueces agratios, y las salas agratias de tribunales y de la Corte Suprema de Justicia para ditimir los conffictos agratios. “Modernizaciin del catasivo rural. “Adicionalmente y como con- dicién necesaria paca facilitar la implementacidn de los plaies de acceso a tierras y regularizar los derechos de propiedad, asi como promover un uso adecuado de la tierra y Ja desconcen- tracién de la propiedad rural improductiva, se acordé que el Gobierno nacional pond en marcha un plan para formar y El acuerdo agrario para terminat el conflicto armado ‘actualizar el catastro rural junto con las entidades tetritoriales y con la participacién efectiva de las comunidades’ Cerca del 54 % de los registros catastrales del pais ‘estan desactualizados y la mayor parte tiene imprecisiones de linderos y area, pues ¢l catastro es constantemente alterado por el registzo de transacciones, cuyos linderos son generalmente descriptivos y no georreferenciados nun plano catastral. Un nuevo catastro georreferenciado con coorde- rnadas es la base del régimen de propiedad de la tierra y la herramienta para acreditar derechos y solucionar conflictos de tenencia. Las Franc desconfian del catastro ¢ insisten en que Ia actualizacién debe hacerse de cara a la comunidad, en ejercicios de validacién conocidos como cartegrafia social, El Gobierno acepta este criterio que también se usa para la actualizacién catastral. Las FARC piden un acompafiamiento internacional para el nuevo catastro y una comisién internacional de inves- tigacién sobre despojo y restitucién de tierras, asuntos que quedaron pendientes para la discusién del punto 6 sobre fin del conflict. ‘Asesoria del Gobierno a recaudo predial. Como comple- mento de lo anterior se brindard la asesoria para la implementacién de un adecuado sistema de cobro y recaudo del predial, adoptando las medidas necesarias pata que las tatifas se fijen en desatrollo del principio constitucional de progresividad: el que més tiene més paga, fundamentado en Ia equidad y la justicia social. La actualizacion del catastro y un recaudo efectivo del impuesto predial permitiran, adicionalmente, ayudar a 23, overdo atin‘Lareforma rural para la paz fortalecer las finanzas de los municipios. Se acordé que se crearin incentivos y transferencias a los municipios, para que adopten exenciones al impuesto predial para los beneficiarios de los programas de acceso y pata los pequefios productores. La actualizacién catastral permi- te tener una base robusta de informacién para sincerat los valores comerciales de la tierra en el catastro, para que el impuesto sea progresivo a Ia vez que eleve el precio de mantener improductiva la tierra, para que ingrese ala produeciéa. 7. Ondenamiento productive y ambiental del terrtoria, Como me- didas adicionales para dar un buen uso ala tierra, el Go- bierno nacional definir’ lineamientos generales de uso del suelo que tengan en cuenta su vocaciéa, el bien comin y las visiones territoriales construidas en el marco de las instancias de participacién comunitaria, entre otros ctitetios. También crearé incentivos para promover la reconversién productiva, y fortalecerd la participacién de Ia ciudadania a nivel local en la planificacion y orde- namiento del territorio. 8. Gierre de la frontera agraria, “Pensando en las futuras gene- raciones de colombianos, y en Ia necesidad de garantizar un desarrollo sostenible con especial atenciéa a la importancia de proteger y preservar el agua y el medioambiente, el acuerdo establece un plan para delimitat la frontera agricola y proteger las teas de especial interés ambiental que incluyen las zonas de reserva forestal, generando alternativas para los pobladores que colindan con ellas o que las ocupan y garantizando los ptincipios de participacién de las comunidades rurales y de desarrollo sostenible”.* 24 Acuerdo agraio, Elacuerdo agrario para terminar el conflicto armada: ‘Las dos partes de la mesa coinciden en asociat la co- Tonizacién de frontera a la concentracién de la propiedad en las regiones incorporadas al mercado, que expulsa poblacién campesina a la periferia sin infraestructura y servicios. Solucionar el problema de distribucién donde existe permite salvar las reservas boscosas afectadas por latalay deforestacida, que terminan en pastizales de muy baja productividad. Zonas de reserva campesina, El acuerdo reconoce que las zonas de reserva campesina son una figura que tiene el Estado para promover la economia campesina, y contri- buir al cierze de Ja frontera agricola y la produccién de alimentos. Por tal saz6n, se establecié que el Gobierno nacional hata efectivo el apoyo a los planes de desarrollo de las zonas constituidas y de las que se constituyan, en respuesta a las iniciativas de las comunidades y de las organizaciones agrarias que estas consideren represen- tativas, siguiendo lo dispuesto en las normas vigentes, y promover la participacién activa de las comunidades en Ja ejecucién de estos planes. Las rac han hecho una campafia sostenida desde hace afios para impulsar la creacién de zonas de reserva campesina (z2¢), en las cuales imaginan modelos de au- togestién y asociacién que defienden los territorios y las economias campesinas, y, por tanto, confian ejercer en cllas poder de representacién electoral. En sus propues- tas, el modelo de las zonas de reserva campesina debe 25. Kevendo sgt10. La reforma rural para la paz asimilarse al de los territorios étnicos, con autonomia presupuestal y administrativa y con derecho a la consulta previa, El Gobierno reconoce el instrumento de las zonas de reserva campesina como atil para el ordenamiento tetritorial de la tenencia de la tierra y acepta su creacién cuando tengan aprobacién de las comunidades implica- das y cumplan los requisitos legales para su creacién, pero se niega a asimilarlos a territorios étnicos con derecho de consulta y autonomia administrativa. Planes nacionakes secoriales. La reforma rural integral (RR!) requiere de Ja implementacién de planes nacionales sec- toriales que, en conjunto, debern lograr una reduecién del 50 % de la pobreza rural en un petiodo de diez afios, la erradicacién de la pobreza extrema y una disminucin de la desigualdad. Estos planes estan orientados a proveer bienes y servicios piblicos en infraestructura, desarrollo social y estimulos a la economia campesina, familiar y co- ‘munitaria, Este compromiso es la concrecién del caricter integral de la reforma rural, pues todos los indicadores de cumplimiento de derechos sociales son inferiores en el ‘campo y se requiere una inversién masiva en infraestructa- 1a, servicios sociales basicos y seguridad social para nivelar las condiciones de vida con el mundo usbano. + Planes en infraestructura, En infraestructura se eje- cutarin planes para: (a) reconsteuir la red de vias terciarias, para permitir a los habitantes rurales un mayor acceso a los mercados y a los servicios sociales, (&) corregir el déficit en electrificacién y conectividad en comunicaciones que ampliaran la cobertura y la calidad de los servicios de energia e Internet en las 20- nas rurales; y (6) ampliar y recuperat la infraestractura ‘Ehacuerdo agratlo pata terminar ¢! CONTICEO aATMAdo de riego y drenaje de la economfa campesina, familiar ¥y comunitaria, con el fin de incrementat la productivi- dad de la agriculeuta familiar y estabilizar sus ingresos. “Todos estos planes contarén con una activa participa- cién de las comunidades en la priorizacién, ejecucion y seguimiento de las obras de infraestructura. En salud, se acordé un nuevo modelo especial que atienda, con un enfoque diferencial, zonas rutales dispersas con pestinencia y énfasis en prevencién, que acerque el servicio a los hogates o lugares de trabajo de la poblaci6n rural. Esto sin perjuicio de las inversiones necesatias pata mejorar la infraestructura y dotacién, incluyendo personal calificado, para me- jorar la calidad y cobertura de la atenci6n. Eneducacién, el plan tiene como propésito brindar aten- cién integral a la primera infancia, garantizat la cober- tura, calidad y pertinencia de la‘educaci6n y erradicar el analfabetismo en las reas rurales. De igual forma, buscar promover la permanencia productiva de los jévenes en el campo y asegurar que los nifios y jévenes estudien en condiciones dignas, Se hari especial énfa- sis en promover una edueaci6n técnica, tecnolégica y superior pertinente y articulada a las necesidades del sectot productivo, adoptando medidas para garantizar el acceso de mis jévenes del campo. Como comple- mento de lo anterior se acord6 fortalecer y promover la investigacién, Ia innovacién y el desattollo cientifico y tecnolégico para el sector agropecuatio en reas como agroecologia, biotecnologia, suelos, ete. Ellplan de vivienda, agua y saneamiento basico mejorar’ las condiciones de salud y de habitabilidad en el campo - mediante la disminucién del déficit de vivienda ruralLa teforma rural para la paz y la provision de soluciones tecnolégicas apropiadas para las necesidades y el contexto rural, en materia de acceso a agua potable y eliminacién de tesiduos, con el fin de garantizar condiciones de vida digna de los habitantes rurales. La pertinencia y sostenibilidad de estas soluciones estara garantizada por una activa participacién de las comunidades en el disefio de los proyectos asi como en su administracién y operacién. Economia soldaria, En. cuanto a los estimulos a la eco- nomia campesina, familiar comunitatia, se acordé, en primer lugar, un plan para fomentar Ia economia soli- daria y cooperativa rural que fortalezca la capacidad de las comunidades rurales organizadas para comercializar productos, acceder a bienes y servicios y, en general, ‘mejorar sus condiciones de vida, trabajo y produccién. Tecnologia. Se acordé un plan de asistencia integral técnica, tecnolégica y de impulso a la investigacién, esencial para estimular procesos de innovacién tec nol6gica y mejorar la sostenibilidad de los proyectos, ptoductivos de la economia campesina, familiar y comunitaria, Este plan incluye un sistema de segui- miento y evaluaci6n de calidad con participacién de Ja comunidad. Adicionalmente incluye la promocién y proteccién de las semillas nativas y los bancos de semillas pasa que las comunidades puedan acceder a material de siembra éptimo, y la estricta regulacién socioambiental y sanitaria de los transgénicos, pro- piciando el bien comin. Lo anterior en el marco de la obligaci6n inquebrantable del Estado de tomar Jas medidas y usar las herramientas necesatias para salvaguardar el patsimonio genético y la biodiversidad como recursos soberanos de la nacién. El acuerdo ageario para tetminar el conflicto armado Economia familar. Se acordé poner en marcha un plan para apoyar y consolidar la generacién de ingresos de Jaeconomia campesina, familiar y comunitatia, y de los medianos productores con menores ingresos, que ofteceré, dependiendo de las caracteristicas de los potenciales beneficiarios, Iineas de crédito blandas, esquemas de garantias, recursos de capital semilla y seguros de cosecha Comercialigacén, Se acordé un plan con el fin de pro- mover condiciones adecuadas para la comercializa- ci6n de los productos provenientes de la produccién de la economia campesina, familiar y comunitatia y mejorar su disponibilidad. Esto implicaré apo- yar la asociatividad, la generacién de valor agre- gado, Ia informaci6n de precios, Ia infraestructura de comercializacién (centros de acopio) y adoptar mecanismos de compras piiblicas de las entidades y ptogramas institucionales que contribuyan a ab- sorber la produccién de esta economia campesina, familiar y comunitatia. Seguridad social. Se convino fortalecer el sistema de pfoteccién y seguridad social de la poblacién rural y garantizar condiciones laborales dignas y la pro- teccibn de los derechos de los trabajadotes agrarios. ‘sto significa promover formas asociativas adecuadas para el contexto rural que faciliten el acceso a la se- ‘guridad social por parte de los trabajadores agratios; fortalecet los mecanismos de vigilancia y control para promover y gatantizar el cumplimiento de las normas laborales en el area rural; y capacitar a trabajadores y empresas en derechos y obligaciones laborales. ‘Adicionalmente se acordé promover y fortalecer laLa seforma rural para la paz implementacién de soluciones que atiendan las par- ticulatidades del trabajo rural con el fin de garantizar la protecci6n y seguridad social de los trabajadores del campo. Con el objetivo de dinamizar el empleo rural y promover la participacién de las comunidades, Ja ejecuci6n de los planes se hae con el concurso de Ja mano de obra de estas. + Seguridad alimentaria. La reforma rural integral (RR), en materia de alimentacién y nutricién, acordé de- sarrollar un sistema de alimentacién y autricién que articule los niveles territoriales, con participacién de Jas comunidades, la sociedad y el Gobierno para pro- teger a la poblacién rural de la desnutrici6n, 11. Programas de desarrollo con enfogue tertorial. La teforma ru- ral integral (kau) es de aplicacién universal y su ejecucion ptiotiza los tertitorios mas afectados por el contficto, por Jos niveles de pobreza, por la presencia de cultivos de uso ilicto y de otras economias ilegitimas y con menor presen- cia institucional, Para ello, se acordé la puesta en marcha de programas de desarrollo con enfoque terzitorial que petmitirin implementar con mayor celeridad y recursos Jos planes nacionales, sobre la base de un plan de accién para la transformacién regional que contara con una am- plia patticipacién de las comunidades en su formulacién, ejecucién y seguimiento, Habra un gran protagonismo de los pobladores locales de cada tettitorio en el ordena- miento ambiental, productivo y de tenencia de la tierta y en as iniciativas de desarrollo y modo de vida locales, para ‘mejorarla competitividad de cada territorio con la dotacién de bienes pablicos que valoricen el trabajo productivo, El acuerdo agrario para terminar ¢l conflicto armado EFECTOS POTENCIALES DEL ACUERDO AGRARIO SOBRE LA ESTRUCTURA DE PROPIEDAD DE LA TIERRA Los acuerdos en el tema agrario contienen las decisiones y hetramientas suficientes para impactar en el mediano plazo In estructura de tenencia de la tierra de una manera sustan- cial. El aleance de los impactos depende de la voluntad del Gobierno para invertir los recursos necesarios, de la eficacia de las acciones institucionales y de la organizaci6n politica y social de las comunidades que demandan acceso a la tierra. Se puede destacar el potencial transformador de los si- guientes acuerdos: 1 Las instrumentos acordados para alimentar e fondo de terras para 1a pale dann mas fuerza alos proceso agraros contra el latina. El acuetdo oftece al Estado instrumentos con capacidad para afectar setiamente distintas variantes del Iatifundio: a, Laextinci6n judicial del dominio a favor de la nacién, que debe eliminat el latifundio adquitido por enrique- cimiento ilfcito en quinientos municipios. b. La recuperacién de baldios ilegalmente apropiados a favor de la nacién, que afectan el latifundio formado por medios fraudulentos. c. La sustracci6n de tietras de la reserva forestal de la Ley 2 de 1959 permite climinar el neolatifundio de facto constituido en areas de reserva forestal, que al ser sustraidas, se transforman en baldios adjudi- cables segtin tamafios de la unidad agricola familiar a campesinos que las ocupen y trabajen 0 a nuevos aspirantes a tierra,‘La reforma rural para la paz d. La extincién administeativa del dominio por inex- plotacién puede eliminar el latifundio ocioso que acumula rentas de la tierra sin beneficio social. ¢. La expropiacién de tierras por motivos de utilidad comin, que permiten desconcentrarla propiedad en regiones de alta demanda por tierras. 2. Eliminacién de latifundios en tierras baldias de la nacién, La identificacién de baldios de la nacién, que se facilita por la realizacién de un catastro georeferenciado, hart posible emprender una politica de formalizacién por ocupacién material, que excluya la formacién de latifundios en la fronteta agraria, y adelantar la clarificacién del dominio pata distinguir tierras baldias de privadas, con lo que se elimina esa patte del latifundio creado por corrimiento de cercas para apropiacién de baldios, habitual en las lanuras del Caribe y los Llanos orientales, 3. Reduecién de incentivos ibutarios al latifundia, El nuevo catas- tro con valores actualizados de la propiedad rural permi- tiré cobrar en impuestos prediales una mayor proporcién del costo de oportunidad de poser tierra y por tanto sera un estimulo para hacetla producir o liberarla en el mercado, reduciendo los incentivos de acumular capital cn hatifundios. 4. Eliminacién del latifundio por despojo. La ley de victimas y restitucidn de tietras permite climinar el latifundio consti- tuido por despojo violento de la tierra 0 por compra pos- terior de tierras despojadas por terceros. En un escenatio de posconflicto se podra acelerar y escalar el proceso de restitucién de tierras y habe mejores condiciones pata el retorno de los desplazados. La jurisdiccin qgraria permitiré disponer de acciones répidas y oficaces para proteger los derechos de propiedad y posesin de los pequeios productores. Esta nueva jusisdicci6n servira para prevenir despojos por vias legales o ilegales y resolver’ disputas de tenencia entre particulates, sin necesidad de acudit a la jurisdiccién contencioso-administrativa, que actualmente dilata indefinidamente la culminacién de los procesos agratios Eliminacién del latifundio con poseedore de buena fe. La foxmali- vacién de la pequefia propiedad permite resolver conffic- tos de tenencia entre propietarios titulares sin posesi6n y poseedores campesinos sin titulo, a favor de estos iltimos, reduciendo el latifundio titulado pero no poseido y hacien- do prevalecer la posesién material sobte la inscrita. Esstimulos para conservar la pequeita propiedad y dificultar el ore- inrento de latifundio, Los programas de desarrollo agratio integral con enfoque territorial valorizarén las tierras con bienes pablicos y mayor asociatividad, de manera que los pequefios propietarios tendrin mayores posibilidades de generacién de ingresos con la produccién agraria y menos estimulos para vender su propiedad, con lo que se debilita la tendencia ala concentracién de la tenencia. ._ Aumento de costes laborales del lalifundio. La formalizacion laboral y la multiplicacién de inspectores de trabajo en el campo nivelara los costos de mano de obra con em- presatios urbanos y obligaré a aumentar la productividad de las explotaciones rurales, reduciendo las ventajas del latifundio improductivo. Anmento de presiones del mercado de tierras contra el latifundio ‘improductva. EA cierre de la expansi6n de la frontera agratia aumentari la demanda por la tierra y crearé presiones ‘pata que Jos grandes propietarios la ofrezcan al mercado,‘La reforma rural para la paz dividiendo el latifundio ocioso, con un aumento general de la productividad CoNcLUSION La negociacién con las FARC consiste en que aceptan las re- glas del juego democratico para participar en politica, sin armas, a cambio de la aceptacién del régimen para que los ‘excombatientes busquen apoyo para sus propuestas. Las FARC no renuncian a la lucha por el poder, pero saben que no lo podrin lograr por las armas. Al cesar el cruce de balas, se desplegara el conflicto social enmascarado por la guerra interna, y para darle curso productivo, el Gobierno central ylos locales deberan escalar su capacidad de responder a las protestas con didlogo, concertacién y solucién efectiva de problemas. Vendré una masiva demanda por derechos que exigira tener mejores capacidades del Estado al servicio de la poblacién. El error politico de las Parc ha sido combinar una ne- gociacién reseryada en la mesa y una campafia electoral anticipada, con las armas en a mano, con sus multiples propuestas minimas de reformas sociales, que obedecen a su afin de agenciar intereses de sus futuras bases politicas Cutiosamente, el expresidente Uribe no pelea con el texto de los acuerdos efectivos salidos de la mesa, sino con los panfletos de la campafia electoral de las futuras FARC des- movilizadas, en las que ve la representacién del intento de importar la ideologia castro-chavista a Colombia. En otras, palabras, Uribe busca impedir la Hegada de un populismo de iaquierda, con su enorme capacidad de autodestruccién de la sociedad, y como muro de contenciéa le opone un populism de derecha, fundado en el derecho a la seguridad y el didlogo directo entre el gobernante y el pueblo, reunido en consejo comunitatio. Las FARC, al jugar el segundo tiempo anticipado, estin renovando ¢l capital politico de Uribe, que menguaria si termina el confficto armado. El pais esta mal preparado para afrontar los conflictos sociales de la paz. El Gobierno no controla todo el tettitorio € invierte poco ea la periferia rural, ls partidos politicos sobre- viven gracias al clientelismo y la corrupcién extendida, y no existen atin los marcos de interlocucién con el campesinado tecién urbanizado por violencia, ni con los que resistieron acella y se afesraron a su tierra, Desde abajo, sin embargo, hay un movimiento tehirico de creacién de organizaciones sociales, en todas las regiones y actividades, que preparan sus objetivos y estan dispuestos a luchar por ellos en la esfera publica, y que se hard més visible al terminar el conflicto atmado, pues se levanta la tapa de terror que destruyé el movimiento social durante ese conflicto. ‘Abanderar esta nueva ola de movilizaciones sociales es Ia aspiracién y la apuesta politica de las FARC, para demostrar que el régimen burgués es incapaz de cumplir los compro- misos de cambio social y ganar apoyo para sus propuestas. Las reformas sociales para la paz, por parte del Gobierno, requieten la formacién de una coalicién politica que respalde cambios en la tenencia y uso de la tierra y apoye la dotacién de infraestructura y servicios a la poblacién rural y urbana enestado de pobreza. Requieze fortalecer equipos calificados que impulsen las reformas sociales, una estructura equitativa de impuestos y gastos, regulaciones efectivas de los mercados, y que mejore la eficiencia econdmica y la competitividad para hacer sostenibles los cambios.3 Bases CONCEPTUALES PARA EL DISENO DEL POSCONFLICTO RURAL ‘CONTEXTO DEL POSCONFLICTO El fin del conflicto armado con las guerrillas de las rac y el FIN ¢s una oportunidad politica excepcional para hacer los, cambios que requiere el pais para resolver el problema rural. Laorientacién de los cambios esti definida, en principio, en el acuerdo “Hacia un auevo campo colombiano: reforma rural integral”, firmado con las Farc en La Habana el 26 de mayo de 2013, y en el acuerdo sobre participacién politica firmado 16 de noviembre de 2013. En el primero se fija un horizonte de transicién de diez afios para transformar el mundo tural y cerrar la brecha de oportunidades de desarrollo con el mundo urbano. El segundo ofrece garantias de participacién politica dela poblacién en el cambio rural, que inclayen derechos pata quienes se desmovilicen y renuncien a la violencia, El tercer acuerdo, sobre cultivos ilicitos, busca una solucién de politica agratia para los cultivadores campesinos, que complementa el primer acuerdo. Pata el Gobierno los acuerdos son mandatos para cons- truir politicas piblicas encaminadas a cumplitlos en el medianoLa seforma rural para la paz plazo, pero con claras sefiales de cambio de rumbo desde el comienzo, incluso antes de firmar el acuerdo para la termina- ci6n del conflicto armado, Este capitulo desacrolla algunos ele- ‘mentos del disefio de las politicas piblicas centrales implicadas en el acuerdo agratio que el Gobierno y las Farc fimaron en el mazco de conversaciones para ponetle fin al confficto armado. Los acuerdos sefialan el rumbo que deben tomar las politicas, pero las decisiones sobre cémo implementarlos serain tomadas por el sistema politico en su conjunto, sea con nuevas leyes ¢ instituciones, prioridades de gasto ptblico 0 decretos del ejecutivo, y esas decisiones estan influenciadas y controladas por los partidos politicos, los movimientos, sociales, los gremios y grupos de interés. El acuerdo que ter- minaria con el conficto armado con las guerrillas redefiniria elescenatio politico, pues los debates y decisiones se trasladan ala lucha democritica para influir sobre los cambios que se avecinan en el posconflicto. La negociacién de paz cambia el conflicto armado por una tramitacién del conflicto social con reglas de la democracia, ‘VISION DE LA POLITICA DE DESARROLLO RURAL INTEGRAL La politica rural que se desprende de las conversaciones de paz puede sintetizarse en tres grandes ejes de anilisis, que hacen frente a tres retos simulténeos y relacionados: -a gestidn del territorio para la superacién de los con- flictos de uso, con una mejor conservacién y empleo de los recursos ambientales estratégicos (bosques y selvas, aguas y suelos), para una productividad sostenible y mejor adaptacién al cambio climético. Bases conceptuaies pata el diseio det posconficto rural 2. Hl ordenamiento social de la propiedad (restitucién y formalizacién de la tierra despojada, distribucién mis equitativa, formalizacién de la tenencia informal, recu- peracién de baldfos ilegalmente apropiados, cteacién de zonas de reserva campesina, extincién de tierras inexplo- tadas y adquiridas con recursos ilicitos, ampliacién y sa- neamiento de tertitorios étnicos, y cierre de la expansi6n de la frontera agraria), todo ello condicionado y limitado por los parimetzos de una buena gestién del tertitorio. 3. Eldesarrollo rural con enfoque territorial, con programas formulados desde las bases sociales para generar tiqueza, superar la brecha de pobreza rural, lograr la insercién exitosa en la economia global, mediante el desarrollo pro- gresivo de la competitividad de los tertitorios rurales, con su infraestructura fisica, la provision de bienes piblicos esenciales y el capital social fundado en la cooperacién, la participacién y la asociacién. La gestidn de los usos del tertitorio, el ordenamiento social de la propiedad y el desarrollo rural de los tetritorios rrurales son las tres grandes dimensiones del problema agratio, visto desde las perspectivas ambiental, social y econémica, Las tres exigen una visi6n renovada de la geografia fisica, econémica y humana, que debe estar en el centro de las po- Iiticas agrarias, De esa forma, el Gobierno central, los depar- tamentos, los municipios y los territorios que se configuren aut6nomamente por la concertacién entre sus pobladores, autoridades y organizaciones sociales pueden concurrit con sus capacidades, recursos ¢ iniciativas, a armonizat objetivos y cofinanciar las inversiones necesatias para lograr las metas trazddas desde el nivel territorial, que comprometen a todas Jas artes involuceadas en la continuacién de los esfuerzosLa seforma sural paca la paz a mediano plazo, para evitar Ia dispersi6n de iniciativas y Ia interrupcién de los programas de desarrollo territorial. GESTION DEL TERRITORIO Es necesario fortalecer los instrumentos estatales de gestion del territorio porque su ausencia efectiva esta levando los recursos fundamentals de bosques, suelos y aguas a un pun- to ctitico de detetioro, como demostraron las emergencias invernales de 2011, presionados por la ocupaci6n humana en reas de tiesgos de erosidn, deslizamientos ¢ inundaciones, mientras se desaprovechan con usos extensivos los mejores suelos y se afectan los sistemas hidricos con graves conse- cuencias sociales y econémicas, Hl punto de partida es desestimular Ia expansién de la frontera agraria sobre ecosistemas frigiles de montafias an- dinas y selvas tropicales, transformando su economia en ac- tividades remuneradas de conservacién, restauraci6a y cobro de servicios ambientales y tutisticos, y concentrar el esfuerzo productivo en el mejor uso de las tierras incorporadas a los Circuitos de mercado, La meta final es la mejor distribucién, de la poblacién rural en el tertitorio productive de acuerdo con su oferta ambiental. Para hacer una gestiOn del territorio efectiva, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural creé en 2011 la Unidad de Planificacién Rural Agropecuaria (uPra) y esté fortaleciendo su capacidad técnica para orientar el uso de los suelds, la adecuaci6n de tierras con ietigacién y drenaje, la regulacién del meteado de propiedad y usos agropecuarios y forestales de la tierra, la recuperacién de ecosistemas, y, en concurrencia con el Ministerio del Ambiente, contribuir a la conservacién ‘Hases conceptuales para el sca ciel posconfiicto rural de los bosques, con miras a la proteccién de los servicios sistémicos del territorio. ORDENAMIENTO DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD El ordenamiento social de la propiedad es un imperativo de justicia social y un requisito para la superaci6n de la violencia y el atraso productivo, pues la altisima concentracién de la tenencia, por razones especulativas, amenaza la supervivencia de las comunidades rurales pobres y las obliga a desplazarse a la frontera agraria, buscando tiertas marginales sin infraes- teuctura y servicios estatales, donde caen bajo el dominio de las economias ilegales. Elcoraz6n de la violencia colombiana es la lucha por des- pojar a los campesinos la tierra y los recursos en favor de los, grandes propietarios, que mantienen el territorio en el atraso. El requisito de la paz es que el Estado recupere su soberania como responsable del interés general en la administracién del tetritorio, que proteja la propiedad legitima y recupere parala naci6n la ilegitima, que distribuya la tierra a los campesinos, que proteja las reservas naturales, los territorios indigenas y afro, y aumente la productividad agraria y la eficiencia de las comunidades y del estado local. Los instrumentos para lograr el ordenamiento social de la propiedad, ademas de las leyes existentes, estin reforzados en el proyecto de ley de tierras y desarrollo rural, que sirvid de insumo en las conversaciones de La Habana sobre el tema agrasio, pero que el Gobierno decidié no presentar todavia all Congreso para incluir en él los acuerdos de paz. Basicamente consisten en fortalecer y hacer mas expeditos los procesos ‘agrarios que estin en cabeza del Incoder para clarificar el(8 teforma rural para fa paz dominio, recuperar los baldios ilegalmente apropiados, tierras, de uso piiblico o comunitario y areas ambientales protegidas, extinguir el dominio de tierras inexplotadas o con deterioro ambiental, expropiae por razones de interés piblico o utilidad social, asignar tierras a familias campesinas sin ella 0 con muy poca, crear zonas de reserva campesina, Los tertitorios colectivos de minorias étnicas deberin ser bien delimitados y amojonados y saneados de ocupantes ilegales, cuando estén constituidos, y deben crearse o ampliarse cuando no existen © son insuficientes para las comunidades. Bl ordenamiento de la propiedad rural es esencial para hacer posible la restitucién de tierras, a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestidn de Restitucién de Tie- rras Despojadas, conocida como Unidad de Restitucién de ‘Tierras, porque la gran mayoria de los predios despojados era informal o estaba en conflicto entre propietarios inscri- tos y poseedores campesinos, lo que requiere acciones de adjudicacién, si se trataba de baldios, y formalizacién, si eran privados, y el adelanto de procesos agrarios de clarificacién, recuperacién de baldios ilegalmente apropiados y adjudi- cacién, complementatios a los procesos de restitucién. La testitucién dejara ordenados y formalizados los derechos de propiedad de la tierra en las regiones donde vaya operando. Otra estrategia de ordenamiento de la propiedad es la sustraccién de areas ocupadas de la reserva forestal de la Ley 2.de 1959 y su adjudicacién en unidades agricolas familia res (UA) a las familias que las ocupan ya las nuevas sin tierras, donde la disponibilidad y la aptitud productiva lo permiran, Para conservar los bosques existentes, la politica propone igualmente ampliar el area de reserva forestal en aquellas tietras con bosques primarios actualmente desprotegidos, para impedir su colonizacion y deforestacién. ae eee eae ee eee i eee eee eee ee ‘Ademiés del ordenamiento social, que mira a la usta dis- tribucién de la tierra, el pais requiere un ordenamiento am- biental, pues una parte importante de la poblacién campesina se ha localizado en tierras con elevados y crecientes riesgos de erosi6n, deslizamiento, inundacién y deforestacién, que afectan negativamente las coberturas vegetales, los suclos y el sistema hidrico, y comprometen las condiciones de vida de la poblacién rural. Parte del ordenamiento ambiental es la recuperacién legal de los playones, ciénagas, sabanas co- munales y rondas de los tfos y la recuperacién fisica de los ecosistemas afectados por estas pricticas ilegales de apropia- cién e intervencién de la naturaleza. Un esquema de pago por la conservacién y restauracion de servicios ambientales para la poblacién de frontera agratia ylos cultivadores ilicitos puede ser una fuente de ingreso que ppermita el transito hacia economias licitas y rentables, ademas de frenar la expansién de la frontera boscosa al financiar su conservaci6n y restauraci6n. DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL El desarrollo rural debe cambiar su paradigma tradicional, que hacia énfasis en subsidios individuales a los pequefios produc- tores, para adoptar como nuevo paradigma el desatrollo de los tettitorios agrarios, que incluyen su malla urbana y su entorno rural, con la generaci6n y transferencia de bienes publicos que mejoran el bienestar de la poblacién rural. El pais no puede seguir haciendo el tipo de desarrollo rural que ha levado a resultados muy pobres en el bienestar de la poblacién rural y debe abrazar los enfoques que han demostrado tener éxito en paises latinoamericanos de similar nivel de desarrollo,‘La reforms rural para la paz La estrategia principal del desarrollo rural es la focaliza- cidn de los programas en los territorios, que se configuran con la concertacién entre los productores rurales, las agencias gubernamentales y las entidades locales y regionales. Esa con- certacién comprometera la oferta de bienes piblicos de las, instituciones gubernamentales de una manera multisectorial y coordinada, que se plasmara en programas de desarrollo rural. La focalizacién territorial permite que los programas de desarrollo rural puedan coordinar los esfuerzos y com- petencias del nivel central, regional y local, en un esquema de cofinanciacién y gestion compartida, para aprovechat la riqueza de propuestas de desarrollo generada localmente, con mejor conocimiento de los recursos naturales, las capacidades y los propésitos de la poblacién rural, Los territorios comparten caracteristicas geogrificas, cultusales, politicas, econémicas y sociales y se constituyen como tales cuando deciden concertar programas de desarro- lo rural que los vinculan en esfuerzos coordinados para la provisién de bienes puiblicos y generacién de ingresos, con economias de aglomeracidn y especializacién productiva. ‘Mejorar la competitividad de cada tersitorio eleva las condi- ciones generales de bienestar de la poblacién mucho mejor que los subsidios individuales a los pequefios productores, ante la carencia de bienes piblicos esenciales. El debate entre los partidarios de la via campesina y los que defienden la necesidad de los grandes desarrollos empte- sariales en Ia agroindustria esta atrapado entre dos demago- gias que combinan aciertos y falacias, que impiden entender y solucionar el problema, El Gobierno acierta cuando busca hacer posibles las economias de escala para que la inversién privada desarrolle, a su riesgo y costo, tierras baldias como las, de la altillanura, donde hay que formar suelos orgénicos antes, Bases conceptuales pars el disefio del posconflicto rural de poder cultivar, pero se desliza hacia la detiva demagogica cuando exige a los empresatios asociarse con campesinos y capacitarlos en plantacién de monocultivos, muy lejanos de la diversificacién y complementariedad tipicas de la agricultura familiar, con lo cual el campesino pietde lo que mas valora, que es la independencia de trabajar su tierra a su manera y ditigir su proyecto de vida. Buena parte del proyecto de ley aprobado en In Camara pata ctear las zonas de interés de desarrollo cconémico y social (Zidres) se ocupa de regular la “asociacién del zorro y las gallinas”, estableciendo condiciones de asistencia social en los contratos de asociacién y encargando la supervision a una institucionalidad que ni siquiera ha podido asignar de manera segura y transparente los derechos de propiedad sobre los baldios. El efecto es que los empresarios ambiciosos podrin descargar costos y tiesgos en sus socios campesinos, que ademas le demandarin bienes piblicos al Bstado, como en cualquier regin de colonizacién, para que asi sea este quien termine pagando ¢l costo de instalar la mano de obra para las plantaciones agroindustriales. La demagogia contratia sostiene que esos baldios, hoy imptoductivos y casi deshabitados, como los de Ia atillanura, deben set repartidos a campesinos para cumplir el mandato constitucional de dar acceso a la tierra a quienes carecen de ella, con lo cual, sin darse cuenta, siguen la tradicién colom- biana de enviar a los campesinos sin tierta a la periferia de la colonizacién, sin Estado ni infraestructura, en vez de distri- buit buenas tierras dentro del mercado y con bienes ptblicos. Con el enfoque territorial adoptado en el acuerdo agrario de La Habana y ratificado en la ley del plan de desarrollo y Jos éstudios de la mision para la transformacién del campo colémbiano (conocida como “misién rural”), el problema‘La reforma rural para la paz se aclara y se resuelve, Hay territorios con suclos fértiles desaprovechados en ganaderfa extensiva y rodeados por cam- pesinos sin tierra, donde es necesario dar acceso a tietras pata promover el desartollo y la equidad social. Ea ellos hay muchos conflictos de tenencia creados por la apropiacién indebida de baldios por grandes propietatios que robaron los derechos de ocupacién de los campesinos, como en Las Pavas (Bolivar) y Bellacruz (Cesar) Y hay tertitorios, como la altilanura, donde es posible tener grandes unidades productivas, pero deben ser desarro- lladas por el capital privado, sin subsidios encubiertos bajo la demagogia de afirmar que todo eso se hace para mejorar las condiciones de vida de los campesinos y volverlos socios de plantaciones agroindustriales. Es mejor no usar cufemismos y defender la imperiosa necesidad que tiene el pais de producis, por ejemplo, los dos millones de toneladas de maiz. que debe importar para alimentat pollos, cerdos y ganados. Siuna parte a puede producir la altillanura con economias empresatiales de gran escala, bienvenida sea esa produccién. Pero abrir los baldios marginales a la gran produccién ‘emptesatial debe equilibrarse politicamente con una vigorosa politica de recuperacién de baldios fértiles ilegalmente apro- piados y de titulacién a los campesinos que los han abierto y trabajado con su esfuerzo. ORGANIZACION TERRITORIAL DE LA POBLACION RURAL Este nuevo enfoque de Ja politica rural exige también la promoci6n de las organizaciones sociales de los pobladores, rurales, que representen todos los sectores ocupacionales cuya relacién conforma las sociedades y economias locales, Bases conceptuales para cl diseiio del posconflicto rural No se trata solo de pequefios agricultores, sino ademas de empresarios, ganaderos, artesanos, prestadores de servicios, pescadotes, transportadores, comerciantes, educadotes, téc- nicos, que agencien los intereses comunes de cada tertitorio. Tos lidetes sociales pueden asumir un papel dinamizador de las iniciativas locales para pasticipar en instancias regio nales de decisién, con miras a la definicién de programas de desarrollo rural con enfoque territorial, Crear espacios insti- tucionales de consulta y concertacién con las organizaciones sociales territoriales las fortalece como también refuerza la democracia y el buen gobierno. El poder se desplaza al te- ttitorio, para valorizar la participacién local organizada de las comunidades rurales en la definicién de los programas de desarrollo rural y la provision de bienes pablicos. Las comunidades rurales recuperan el control sobre sus recursos vitales y la otientacion de las inversiones del desarrollo para su bienestar. Se plantea la pregunta de si deben sefialarse regiones prio- tizadas y focalizadas en el acuerdo de paz con las FARC, para concentrat en ellas el desarrollo rural, o si, por el contratio, se debe acordat politicas ¢ intervenciones de aplicacién general al mundo rural y focalizar segin los problemas a resolver ya ac- cidn colectiva de participacién social para concertar soluciones. Criterios de focalizacién Sise opta pot priorizar municipios en el acuerdo, surge a pregun- tasobre qué criterios utilizar. Se trata de municipios gravemente afectados por el confficto armado de las FARC en los ihimos trein- ‘ta afios? eveinte afios? ediez? z¥ los afectados pot el rN? {Btfundio + Bocrim Gira rne 7 Soanacn | ge to Cesar nore = Metimzacon Gest Ee dora ~ Precread erencia ++ Glientelismo eral Mortesdeara + Sle 2 ines i Ceaary Sue) | alfindo tana forestales Linnea SeeMagdsiens + Catonzacan > Guang mmedo(eoycs, | Necifund > atm Sone Confcoede + Minos ato Calan Antonia," ene + Metimzain Salven + Cited coca" masa Nutode + Colonizacén + Guerios > Latins > beeen Cordoba, Urabs, | tac * Vietir I rece omer =e Anvoquia.core , Somes masta von Sosa ties > cues + calonzacin Bact aay + Mineria informal + Minas. Alto: “ + Cultwos de coca + Victimizacion “ colonizacin oe Catoumbo (Werte * Plantscones oon SeSantrse)" comercaies 7 Mf, oe + Cuter decnce —* etimiacin ~ Latino a Sarre oues) + Coknaatin + Guclas edo 1 ens doce esenas ingens 5 Paniacenes Aneta seo comarcses + Guerilas (vera), ga a Culivos de coca -conceptuales pars el disefio del posconflicto rural * cobniacion Mecorene: + Neolatifundio Cagutncuniae > Nebetfunda Cures gg et cage * gH Sot oe + Cultivas de coca resume Sx Tolmerone genes + Guertsg MO oa © Conflicto de tierras: ~ Neat 7 suri. | Nest ur Putumayo, + Cultivos de coca oe Territories affoe + curs survactes — eres cr sto (Cauca-Navnoy 5 Pant + Cultvos cosa Mineroicg 7 cate + Cuttvosde coca4 ‘La PAZ TERRITORIAL: EL ORDENAMIENTO AMBIENTAL ¥ SOCIAL DE LA TIERRA Este capitulo estudia los principales conflictos territoria- les del pais, las fuerzas sociales que participan en ellos y la manera como los acuerdos de reforma rural pactados en La Habana ofrecen guias para resolverlos, Se analizan los problemas de la ocupacién de los baldios, el latifundio ganadero, los campesinos sin tierra 0 con muy poca, los tertitorios étnicos y las reservas ambientales estratégicas, para sugerit una politica de tierras sostenible a largo plazo, que se resume en un mejor ordenamiento de la poblacién y la produccién en el territorio. ‘Tres grandes distorsiones alejan el uso adecuado de su yocacién natural. La primera es la colonizacién de laderas con pendientes pronunciadas, que causa erosién, pérdida acelerada de suelos orginicos y desorganizacién del sistema hidrico, con merma de caudales y colmatacién de ciénagas y cauces de ios con sedimentos, que provoca inundaciones fen tierras bajas. La segunda es la ocupacién de Areas con tiesgos ambientales de inundaciéa y sequias, que hacen més‘La reforma rural para ta paz vulnerable a la poblacién, La tercera localizacién inadecuada es la frontera boscosa, que se tala para abrir espacio para cultivos de coca y nego para ganaderfa extensiva. En el anverso de esos mapas, el de concentracién de la propiedad sobre buenas tierras planas u onduladas, con mejor acceso a la infraestructura y los mercados, corresponde al de freas de las que ha sido excluida la poblacién campesina e in- cluso parte de la agticultura empresarial, sometidas a fuerzas centtifugas como la valorizaci6n de la tierra. La subutilizacién de tierras con vocacién agricola es superior al uso adecuado, de manera que solo una de cuatro freas agricolas se dedica a agricultura. En la ganaderfa extensiva, que ocupa dos veces 1 Area potencial, solo una de cada diez hectéreas combina agricaltura de pastos y tecnologia moderna. En el resto, no es la ganaderia sino la valorizacién de la tierra el negocio rentistico de los propietarios, aunque tengan que pagar altos costos de seguridad privada. OBJETIVOs DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Se deben considerar los objetivos de politica hacia los cuales debe tender el ordenamiento social de la propiedad, El primero es el imperativo ambiental, pues el deterioro de ecosistemas estratégicos es avanzado en muchas regiones, Jos extremos climaticos aumentan la vulnerabilidad de las poblaciones en riesgo y la deforestacién de las selvas es un atentado contra la moderacién del cambio climatico mundial. Fl mapa de erosién de suelos por sobrexplo- tacidn indica el sobrepoblamiento de algunas areas con respecto de su capacidad produetiva y las practicas agrico- Jas inadecuadas. ‘La paz territorial el ordenamiento ambiental y social de la tects El ordenamiento ambiental debe cerrat la expansion de Ja frontera agraria en reservas forestales selvaticas, tanto ama- z6nicas como pacificas y andinas. Debe sefialarse un limite al grado de pendiente de la tierra que puede ser cultivado, para proteger la cobertura vegetal que sostiene los suelos e impedir tevertir la erosi6n en laderas y colinas. Finalmente, deben delimitarse y restablecerse los humedales, para que cumplan sus funciones ambientales de ser zonas de descarga hidrica en invierno y prevenit inundaciones. El segundo objetivo es la eficiencia econémica, pues solo el aumento del valor producido y retenido por la poblacién en cada tettitorio permitira cerrar la brecha de pobreza en- tre campo y ciudad. El mandato de eficiencia es hacer uso adecuado de la tierra, para lo cual deben valorarse sus fun- ciones sistémicas fundamentales para mantener productivo el conjunto de territorios, en términos de conservacién, restau- taci6n y uso adecuado al potencial productivo. La eficiencia coincide finalmente con el uso adecuado de los recursos. El tercer objetivo es la justicia distributiva, fundada en la equidad, para dar acceso a la tierra a los productores agratios que carecen de ella o la tienen de manera precaria. Con la estructura de tenencia actual y la pobre gestién de los derechos de propiedad, la mayor inversién econémica en el desartollo rural puede ser ficilmente capitalizada en un au- mento de las rentas de la tierra con grandes ventajas para los propietarios extensivos, cerrando mis el acceso a tierras de los pequefios productores. Distribuir buenas tierras cercanas a mercados y dotadas con bienes pablicos es una politica més eficiente para destinar ingresos y oportunidades que la alternativa tradicional, que es llevar infracstructura costosa y con mucho rezago donde se expande espontineamente la ffontera agraria,‘La reforma rural para Ia paz El cuarto objetivo es lograr establecer condiciones ins- titucionales que fortalezcan la paz, y dentro de ellas una bsica es resolver los conflictos territoriales que enfrentan grupos de poblacién con los propietarios de la tierra, mu- chos de los cuales aprovecharon la violencia para hacerse duefios de tierras de campesinos. El restablecimiento de los derechos de las victimas del despojo armado con la restitu- cién de tietras es una accién estratégica para consolidar la pax y cortar cadenas de venganza que reproduce la violencia. ‘Tiros DE CONFLICTOS TERRITORIALES Los cuatro objetivos pueden considerarse también como ctiterios para identificar los conffictos terzitoriales, que serin de cuatro tipos: (a) conilictos ambientales o de mala locali- zacién de la poblacién; (b) de eficiencia econémica, cuando ocurten la sobreutilizacién 0 subutilizacién; (¢) de distribu- cidn, donde existe concentraci6n y falta de acceso a tiertas; y @ de despojo violento, donde el mercado de tierras ha sido intervenido por la violencia. Estos tipos de conflictos son un recurso analitico, pero los territorios combinan usualmente dos 0 més tipos de confictos. Los tertitorios rurales, definidos como unidades socio-espaciales con identidad propia, serdn las unidades de anilisis para estudiar los conflictos de tierras. En el pais pueden distinguirse cerca de cien tersitorios diferenciados, que se localizan en regiones que comparten estructuras y di- namicas determinadas por las mismas pautas de apropiacién yuso de la tierra. El anilisis se circunscribe a estas grandes regiones y a las pautas centrales de generacién de derechos de propiedad. ‘La paz territorial: el ordenamiento ambiental y social de Ja terra PROCESOS HISTORICOS DE GENERACION DE DERECHOS DE PROPIEDAD Y SU CONTRIBUCION A LOS CONFLICTOS ‘TERRITORIALES La historia de la formacién de derechos de propiedad permite definir cuatro estructuras originarias, que han evolucionado hhasta format las estructuras actuales: el sistema de la hacien- da, los resguardos indigenas, la colonizacién campesina y Jas zonas de refugio de la poblacién negra, que son crecien- temente formalizados como territotios colectivos desde la Constitucién de 1991 y la Ley 70 de 1993 Las cuatro. formas de apropiacién de la tierra han sido conflictivas. Las haciendas ganaderas se expandieron sobre pparcelas campesinas con tenencia precatia y sobre tierras de resguatdos, disueltos para permitir la venta a los hacendados. La colonizacién campesina, exitosa cuando encontré productos competitivos como el café y ahora la coca, fue una ruta de esca- pe de la sujecién a las haciendas y derivé en el minifundio y la mediana propiedad. Los pueblos indigenas han sido reducidos, a tetritorios de refugio que coinciden con las reservas forestales, ‘con pocas tierras con vocacién productiva. Las comunidades tetritoriales afrocolombianas han asegurado tertitotios colecti- -vos inalienables, que sin embargo soportan los titulos mineros, Ja minesia ilegal, la tala de madera y la ocupaci6n de’ bandas ctiminales y guerrillas que controlan trificos ilegales. La VALORIZACION RENTISTA DE LA TIERRA COMO FUERZA CENTRIFUGA DE LA OCUPACION TERRITORIAL Fil valor de la tierra deberfa depender de su capacidad para generar ingresos, tanto por sus condiciones intrinsecas y‘La sefors va tural para la paz adecuacién como por su localizacién respecto de los mer- cados de insumos y productos. En Colombia el valor de la tierra no es determinado por un mercado eficiente, como deberia ser en condiciones ideales, pues el mercado es muy Pequetio, est segmentado por tamatios, no guarda relacién con su productividad, casi no paga costos de almacena- miento por el bajo nivel de impuesto catastral y, su peor caracteristica, est altamente monopolizado por rentistas que buscan la valorizacién sobre la productividad. En el pais Ja tierra estd en general sobrevalorada porque su valor es el costo de transferencia de las rentas de la tierra, entendida como el privilegio de capitalizar la inversién colectiva en el patrimonio privado sin pagar costos de oportunidad y sin que la tierra cumpla una fancién social de generacién de riqueza, El economista Arturo Garefa Durin hizo un ejercicio interesante comparando datos municipales del valor de la tierra y Ins ateas de cultivo, ¢ incluyé la vatiable geogrifica de la distancia a capitales, para captat las diferencias de cre-~ cimiento entre centros y periferias. Eso permite descifrar Jas tendencias centrifuges y centripetas que determinan la localizaci6n de la poblaci6n y la actividad agraia. Comprobé que los mayores precios de la tierra cerca a areas metropoli- tanas y ciudades alejan la inversin agraria hacia la periferia, donde encuentran menos bienes péblicos, y son, por tanto, una fuerza centrifuga, mientras las tiertas subutilizadas se reparten en todo el pafs y aceptan una mayor densidad de productores agratios."” La poblacién tiende a aglomerarse donde hay més bienes Piblicos y el valor de la tierra es mayor, las capitales y sus 30 Garcia Dusin, A. (20 de noviembre de 2012). Relatn dadad campo (esumnen jecatv). Documenta de trabajo La paz territorial: ¢l ordenamiento ambiental y social de la tierra alrededores; mientras los aumentos en el uso agricola tienden a localizarse en las periferias, donde es menor el valor de la tierra, aunque haya menos bienes pablicos, La subutilizacién de Ia tierra se reparte en todas las regiones, desperdiciando las ventajas de la aglomeracién econémica, y descartando también la capacidad de albergar mayor nimero de familias agricultoras. La conclusién més reveladora es que los nuevos desarrollos de la agricultura tiendan a ocurtir en la periferia, donde no cuentan con ventajas de cercania a mercados y en suelos de inferior productividad pero de menor precio, lo que mide el peso del valor de la tierra como fuerza centrifa- ga contratia a'las ventajas de aglomeracién. El monopolio rentistico afecta no solo a los pequefios productores sino también a los empresarios agricolas modernos, que se ven obligados a colonizar periferias, SUBUTILIZACION Y CAPACIDAD DE NUEVA OCUPACION DE TIERRAS DENTRO DE LA FRONTERA AGRARIA El mapa de subutilizacién del suelo elaborado por Arturo Garcia Duran con base en informacion del 1Gac permite ir precisando la eficiencia econémica de los distintos tipos de apropiacién de la tierra. La subutilizacién coincide con las reas donde hay mayor capacidad de ocupacién de nue- ‘vos productores, calculando una unidad agricola familiar por familia. Aunque hay subutilizacién en casi todas las regiones, sobresalen la Costa caribe como la de mayor desperdicio de la capacidad productiva, seguida por los Llanos otientales y el norte del delta del Atrato. También hay subutilizacién en todas las vegas de los rios de las re- gioniés amazénica y orinoquense, que se benefician de las,La reforma rural para ls paz ‘La paz territorial: el ordenamiento ambiental y social de la tierra recientes estacionales que aportan sedimentos, aunque las distancias y deficiencias del transporte las sacan del mer- cado. En general, el piedemonte de la cordillera oriental, desde Arauca hasta Putumayo, presenta subutilizacién de In capacidad productiva de los suelos. ‘CAPACIDAD DE OCUPACION El siguiente mapa, elaborado también por Arturo Gar- cia Duran, compara la subutilizacién con la capacidad de ocupacién en unidades agricolas familiares, y revela la geografia potencial del acceso a tierras para nuevos agricultores. Resalta, de nuevo, la Costa catibe y el delta del Atrato, en Chocd, como las regiones con mayor po- tencial de ocupaci6n de tierras, seguidas por los Llanos orientales. En la regién andina hay pocas posibilidades de ‘ocupacién, salvo algunas areas de los valles interandinos del Cauca y Magdalena que presentan subutilizacién de la tierra. La otra regién con capacidad de ocupacién son las, vegas de los rios del Orinoco y de la regia amaz6nica, con mayor fertilidad natural que las selvas profundas. Por ahora esas regiones estin protegidas por la reserva forestal, los parques naturales y los resguardos indigenas, aunque las colonizaciones coqueras avanzan.pret reee eeeeceereeec en ea ‘La paz territorial: el ordenariento ambiental y social de la tierra ‘Los PRINCIPALES CONFLICTOS TERRITORIALES ¥ LOS ‘TRATAMIENTOS QUE DEBE DARLES EL EsTADO EN EL POSCONFLICTO En la Costa catibe hay numerosos conflictos de tierras en- tre ocupantes campesinos de baldios, ciénagas desecadas y playones fértiles con propietarios inscritos, cuyos titulos no tienen que ver con la posesién material de la tierra. Ocurren en toda el area de influencia del sistema de humedales de los ios Sint, San Jorge, Cauca, Magdalena y Cesar. El extremo de esa apropiacién indebida es la alteracién de los flujos de agua con la construccién de diques y terraplenes para desecar pantanos y extender la ganadetfa, como ocusre en el alto y medio Sint, en Cérdoba, 0 en La Mojana y la Ciénaga Grande del Magdalena, En este tipo de conflictos, que articulan lo ambiental ¥ lo social, el Estado debe recuperar el caracter de baldios reservados de los humedales y sus reas de recarga, y devol- verlos al uso colectivo de las comunidades, que generalmente combinan la agricultura estacional de ciclo corto y la pesca, sin alteras los flujos naturales del agua entre rios y humedales. Los pueblos indigenas que habitan la reserva forestal de la sierra Nevada de Santa Marta tienen Ia politica de recuperar territorios ancestrales y consolidar un perimetzo que impida la ocupacién por colonos, con apoyo del Go- bierno y la cooperacién internacional. El ordenamiento territorial, en este caso, debe orientarse a la dematcacién de un lindero aceptable para las comunidades indigenas, que estabilice también a los campesinos que ascienden por la © sierra, ¢ inchiso disminuyendo la presi6n, asignando tierras, en el valle plano del Cesar. La sierta Nevada es uno de los territorios donde debe trazarse un limite ala expansi6n de laLa reforma rural para la paz frontera agraria, dado su triple caracter de reserva forestal, resguardo indigena y reguladora de agua de la Guajira, el Cesar y el Magdalena. En la vertiente occidental de la sierra Nevada de Santa Marta también asciende una colonizacién campesina cuya deforestacién ha reducido notoriamente los caudales de agua que bajan hacia la zona bananera de Cignaga y Fundacién. 2 Una situacién parecida se ha creado con la colonizacién que asciende por la serrania del Periji, subsidiada por cultivos de coca, que est4 deforestando las montafias y metmando los caudales de agua de los rfos que irrigan el valle fértil del Cesat, Las comunidades indfgenas del Perijé estén siendo desplazadas hacia zonas de refugio montafiosas, donde se deteriora répidamente su base alimenticia. En casos de esta naturaleza, el mejor arreglo ambiental y social a largo plazo es mermar Ia presién colonizadora sobre las zonas montafiosas de recarga hidrica mediante la distribucién de tierras planas a cambio de parar la defores- tacién y recuperar las coberturas boscosas que protegen la regulaci6n del agua. Es una solucién gana-gana de cambiar tierra por agua. En dl tertitorio de los Montes de Marfa, en la serrania de San Jacinto, se encuentra refugiada una poblacién cam- pesina que escapé a la expansién de las haciendas ganaderas y tiene alta informalidad y tenencia precaria —aiin subsiste él arriendo por pastos—, rodeada de ganaderia extensiva, y mis recientemente de plantaciones forestales emprendidas por la reforestadora del geupo Argos. Alli hubo un fuerte des- plazamiento campesino hacia las cabeceras y muchos casos de abandono, despojo y ventas de tierra a muy bajo precio, que estin siendo tramitados por la Unidad de Restitucién de Tierras. La paz territorial: el ordenamiento ambiental y social de la tierra Bn toda la regién del Canal del Dique, Montes de Maria, sabanas de Sucre, golfo de Mosrosquillo y bajo Magdale- na, existe un conflicto de tierras de larga duracién, porque Jos hacendados se apropiaron con juicios de pertenencia los baldios y subordinaron ala poblacién campesina mediante contratos de arriendo por pastos, de forma que a medida que se deforestaban las selvas para cultivos de subsistencia eran sembrados pastos para la expansién ganadera. Eso cred un campesinado migratorio sin tertitotio seguro, que se re- fugié en los poblados cuando los hacendados cancelaron ‘masivamente los atriendos por pastos y los expulsaron de la tierra pata prevenit la intervenci6n del Incora a favor de los arrendatarios, luego de la Ley 1* de 1968, que prometié hacer propietatios a los arrendatarios y aparceros, En esta regidn la organizacién campesina de la Aso- ciacién Nacional de Usuarios Campesinos (aNuc) tavo su mayor fuerza, pues los clanes familiares extensos se or- ganizaron para recuperar tertitotios invadiendo las areas enmontadas de las haciendas, con lo que forzaron al Go- bietno a adquirir y parcelar tierras ganaderas en la primera mitad de los aiios setenta. En los noventa y comienzos de los afios dos mil, los grupos paramilitares golpearon con masacres las comunidades que dos décadas atris se habfan destacado en sus luchas por la tierra, cetrando el ciclo de conflicto de larga duraci6n. ‘Aunque la ocupaciéa de su territorio por guerrillas y paramilitares desplaz6 una parte de la poblaciGn alas ciudades de la Costa catibe y otras regiones, la estructura de familias extensas en las comunidades campesinas permite reconstruir lazos sociales y tertitoriales si se da acceso a los agricultores que carecen de ella, Un campesino mayor sintetizé la situa- cid de las comunidades en Carmen de Bolivar:‘La reforma rural para la paz Los agricultores de Montes de Maria estamos viviendo de cuatro cosas: venta de minutos de celular, ventas de tinto ambulantes, mototaxismo y venta de chance. Ninguna de esas actividades nos permite alimentar a la familia. La superacién de la severa pobreza en esta regién costefia requiete dar acceso a tierras fértiles a las familias campesinas con vocacién de agricultores, En el bajo Sind, el bajo San Jorge, La Mojana, el bajo Cau- cayyla serrania de San Lucas existe un amplio conflicto por el uso de la tierra entre campesinos/pescadores, que aprovechan el ecosistema cenagoso con cultivos de ciclo corto y pesca, por una parte, y ganaderos extensivos que han extendido sus linderos hasta ocupar los bordes de las ciénagas, contra las ‘normas agrarias que las declaran baldios reservados que solo admiten uso comunitario. En estas situaciones el conficto se resuelve con la clarificacién del dominio, el alinderamiento de playones, ciénagas y rondas de los sios, la devolucién del ‘uso comunitatio a la poblacién local, con juntas de vecinos que administren el uso colectivo, como contempla la ley, y la recuperacién de baldios ilegalmente apropiados. En el valle fértil del Sind se consolidé una ganaderia extensiva que ocupé la mayor parte de la tietta, excluyendo alos agricultores campesinos hacia tiertas marginale, riberas de cafios y bordes de carreteras. La violencia guertillera y paramilitar destruyé toda forma de organizacién campesina y desactivé la presién por la tierra con el desplazamiento hacia Monteria y otras poblaciones. En el centro y sur-de Cordoba debe hacerse un gran programa de acceso a tierras, para agricultores campesinos, Urabé y el bajo Atrato tienen un alto potencial agricola y por tanto han confluido tres corrientes de colonizacién SNC aneC TOTO re Tne tne eaeertrerereteereeerereeeer erent en el tiltimo medio siglo: los campesinos cordobeses, lla- mados cbilapos, negociantes antioquefios y afrocolombianos del Chocé que han ocupado la periferia de la regidn. Alli se desarrollé una economia empresarial del banano y la palma y se acumulé una gran reserva de mano de obra en busca de empleo. La presién de la demanda de tierras combinada con la violencia guerrillera y paramilitar ha expulsado una gran cantidad de familias agricultoras que ocupaban baldios y atin parcelas adjudicadas por el Gobierno en el marco de Ta reforma agratia. Ademés de los casos de despojo denun- ciados ante la Unidad de Restitucién, en la region puede y debe adelantarse una distribucién adicional de tierras que perdieron ilegalmente su condicién de baldios adjudicables para dar paso a la ganaderia extensiva. Ea las regiones montafiosas andinas hay aumerosos valles y hondonadas con suelos de vocaci6n agricola, pero el problema principal es que la poblacién campesina ha co- lonizado tierras pendientes de ladera susceptibles a etosién y desequilibtios del sistema hidrico, con un grave impacto ambiental. En estos casos se pueden plantear propuestas de telocalizat las familias que viven en pendientes pronunciadas, que deben conservar su cobertura vegetal, entregindoles tie- tra plana a cambio de reforestar las dteas taladas de montafia, pata controlar la exosién, restablecer acuiferos y estabilizar taludes que amenazan derrumbes sobre la infraestructura vial. En las areas de minifundio andino, como los dos San- tandet, Boyacé, Cundinamarca, Tolima, Huila, Cauca, Valley Narifio existen tertitorios con una extrema divisién de la te- nencia, alta informalidad y baja rentabilidad, que hacen poco viables las economias campesinas. El desarrollo rural debe fandarse en la diversificacién de actividades productivas am- bientales, turisticas, industriales, artesanales, comerciales y de‘a setorena rural para ia paz servicios, aprovechando la competitividad del territorio. Ea toda la regidn andina se cumple la pauta de la concentracién de la tenencia en tierras planas u onduladas y la subdivis en minifundios de las laderas y pendientes montafiosas. Existen conflictos tertitoriales localizados como el del centro y norte del Cauca, donde confluyen poblaciones ne- gras con comunidades indigenas que han emprendido una recuperacién de territorios ancestrales para ampliar su ¢s- pacio vital, ya reducido a zonas de refugio montafiosas altas en la cordillera central y las faldas de descenso del Macizo colombiano. En la confluencia de los tettitorios indigenas y negros de! norte del Cauca con el valle plano hay un con- flicto de tierras causado por la expansiéa de los cultivos de cafia del Valle hacia el sur, que ha desplazado las economias, campesinas que lo ocupaban, En los Llanos orientales hay varios conflictos de tierras de larga duracién. Con una estructura tradicional de hatos ganaderos extensivos que se extendieron sobre tertitorios indigenas, vatias corrientes de colonizacién campesina de origen andino penetraron anos adentro desde el Sarare, en Arauca, el Casanare, Meta y Vichada en la segunda mi- tad del siglo xxx. La dinémica de formacién de derechos de propiedad tipica de la colonizacién es que los colonos, al contar con una pequefia “fundacién”, venden las mejoras a comerciantes de tietras, quienes buscan acumular mejoras y formalizar los tftulos, sea por la via de obtener adjudicacién de baldios por el Estado 0 mediante juicios de pertenencia pata que los jueces civiles reconozcan la posesi6n, asi se trate a de baldios imprescriptibles. Los colonos se especializan en ampliar la frontera agraria mediante una sucesién de nuevas fandaciones, capitalizadas en mejoras, para migrar luego a la nueva frontera sobre los bosques de galeria. ‘La paz territorial: el ordenamiento ambiental y social de la tierra Como se trata de suelos pobres y dcidos, con pastos naturales de baja productividad, la ganaderia extensiva, fuera del aleance econémico de los colonos campesinos, ¢s la for- ma més viable de aprovechamiento de la tierra. En algunos tesritorios, como el sur del Casanare y el valle del rio Ariari, en Meta, se ha desatrollado una economia de plantaciones de artoz, caucho, maderables y palma de aceite que desplaza la ganaderfa extensiva y a los pequefios agricultores. En la segidn de la altillanura de Meta y Vichada se ha iniciado en los uiltimos veinte afios la expansién de culti- ‘yos empresariales, que crean suelos orginicos con técicas importadas del Sertao brasilerio, a alto costo por hectirea, que permiten plantaciones de escala para transformacién agroindustrial, con fuertes inversiones de capital. privado. ‘Muchos consideran esta regién como una promesa para el desarrollo agratio y se ha iniciado una presién por adquitir titulos de baldios adjudicados, para’ conformar reas que permitan economias de escala, Esa expansidn bordea los resguardos indigenas de los sikuani, que abarcan cerca de dos millones de hectareas, y colinda con los campos petroleros de Puerto Gaitin en el Meta. Este desarrollo agricola ha sido frenado en los tiltimos afios por la inseguridad juridica creada por la Ley 160 de 1994, que prohibié la acumulacién de tierras que hubieran sido adjudicadas como unidades agricolas familiares en cabeza de la misma persona o sociedad, en el espititu de garantizar el acceso a la tierra baldia a campesinos y de mantener una estructura de propiedad bien distribuida, independiente de las presiones del mercado de tierras. Al crearse esa prohibicién, la Ley 160 cersé la posibilidad de grandes desatrollos agroin- dustriales en territorios como la altillanura, donde claramente ‘no tienen posibilidades de éxito las economias campesinas,‘La reforma rural para la paz por los altos costos de adecuacién de tierras, y solo son ad- misibles los usos extensivos del ecosistema, como es el caso de las comunidades indigenas, o los desarrollos empresatiales intensivos en capital capaces de financiar la construccién de suelos orginicos. El pais no ha podido solucionar esta incongruencia de la ley de baldios y han fracasado los intentos de reforma a la Ley 160 de 1994, El primero fue la ley del plan de desarrollo de 2011, que establecié la posibilidad de las areas de desa- rrollo empresarial en baldios no ocupados, cuyos aticulos fueron declarados inconstitucionales por la Corte Constitu- cional con el argumento de dar acceso preferencial a sujetos de la reforma agraria. Dos proyectos de ley presentados por el Gobierno al Congreso en el 2013 y el 2014 fueron retirados. luego por falta de respaldo politico, El nuevo proyecto de ley del plan de desarrollo 2015-2018 insiste en desarrollar economias empresariales en regiones de baja densidad de poblaci6n y restricciones severas de suelos, como la altilla- ura, al declararlas baldios reservados para ser entregados en concesién, no propiedad, por el término de los proyectos productivos, sin atender a la cestriccin de Area de las unida- des agricolas familiares. La solucidn a este tipo de conflictos es adoptar el en- foque territorial en las politicas de tiersas, pues la equidad y la eficiencia econémica dependen del tipo de territorio. En tierras fértiles con infraestructura, integradas a los mercados, debe darse acceso a las economias campesinas que usan més intensivamente la tierra, pero en tertitorios como la altillanura, cuyo costo de adecuacién de tierras es muy alto y con rendimientos a largo plazo y economfas de escala, es excesivamente costoso para el Estado subsidiar inversiones para adecuar suelos productivos para familias La paz territorial: ¢l ordenamiento ambiental y social de la tierra campesinas. Es mejor que ese desarrollo sea financiado por la inversion privada con los retornos al capital, para lo cual no se requiere la propiedad sino el usufructo de la tierra a lasgo plazo. Bste ejemplo permite cuestionar el critetio legal para determinar la extensién de la unidad agricola familiar por tegiones y municipios, pues el que tige es que si los suelos, son menos productivos y hay menor demanda por tierras, esa condicién se compensa aumentando la extensién adjudicada. Se llega al absurdo de contemplar en el Vichada una extension de 1300 hectiteas como tamafio de la unidad agricola familiar, cuando adecuat una hectérea para agricultura puede costar diez millones de pesos y tomar cuatro afios, de manera que hhacet productiva la tierra asignada a una familia costatia trece mil millones de pesos. El enfoque territorial determina en cada regién 1a vo- cacién de los suelos y las pautas equitativas de distribucién segtin las demandas por tierras. Si el pais decide aprovechar el potencial productivo de la altillanura debe adoptat el marco legal que lo permita, admitiendo economias de escala y el uso regulado de la tierra, bajo modalidades contratadas entre el Estado y los inversionistas privados. En el territorio de la serrania de la Macarena hay un conflicto entre las éreas protegidas por el sistema ambiental, cuatro parques naturales, y una colonizacién campesina que la todea y asciende por las pendientes de la serrania. Las tierras bajas son fértiles, bien itrigadas por los affuentes del tio Ariati, y existe comunicacién vial que acerca la regién a Villavicencio y San José del Guaviare. Alli es necesario delimitar bien las 4reas de amortiguacién de los parques, telocalizar alos ocupantes indebidos, formalizar la tenencia de los colonos y cerrar la expansidn de la frontera.La reforma rural para la paz Las colonizaciones campesinas que adoptaron la econo- mia de los cultivos ilicitos y descienden pos los fos Guavia- te, Vaupés, Cagudn, Orteguaza, Caqueté y Putumayo, en la regién amazénica, penetran reservas forestales y resguardos indigenas y no tienen capacidad de generar economias ren- tables distintas a la coca. La solucién de este conflicto debe combinar politicas de reconversién amigables con el ambien te, teforestacién natural y relocalizacién de una parte de la poblacién a tierras dentro de Ia frontera agraria y la red de transporte. Cada tertitorio descubriré su capacidad de sus- tento de poblacién y drenara el excedente que no encuentre alternativas a los cultivos ilfcitos. Igual ocurre con la colonizaciéa coquera del valle del Patia, en el litoral pacifico narifiense y en los restantes valles del litoral pacifico, donde hay muchos territorios colectivos de comunidades afrodescendientes, El conflicto territorial proviene de intervenciones predatorias en sus tertitorios por parte de minetos, con titulo e informales, estos iltimos apoyados pot bandas criminales y guerrillas, y cortadores de madera, que destruyen ecosistemas y reducen la pro- ductividad rural. El Estado debe ser capaz de proteger los recursos tertitoriales de las comunidades del Pacifico de quienes destruyen el habitat. Sus titulos colectivos inclu- yen el derecho a los bienes comunes de bosques y aguas para su aprovechamiento sostenible y estos estan siendo destruidos a gran velocidad, dejando el territorio desolado € inaprovechable, por destruccién de suelos, coberturas Y por envenenamiento de cauces hidricos con mercusio y cianuro usados en la minerfa del oro. El conflicto tertitozial exige una intervencidn decidida del Gobierno en defensa del ambiente y contra las economias extractivas en reservas forestales de gran biodiversidad. La paz territorial: el ordenamiento ambiental y social de la tierra ‘Las FUERZAS SOCIALES EN LA REFORMA RURAL La negociacién de paz ha generado expectativas en las co- munidades rurales del pais. El acuerdo agrario anuncia una reforma rutal integral para pagar la deuda histérica con el campesinado, el acuerdo sobre participacién politica busca ampliar la democracia con la participacién de los sectores excluidos y el acuerdo sobre drogas ilicitas anuncia una po- litica de desarrollo agratio alternativo para los cultivadores. De otra parte, las guersillas de las Fanc y del BLN conciben el mundo rural como su escenario de reinsercién y participa- cién politica luego de firmarse la paz y presionan para que la tettitorialidad campesina quede protegida de las fuetzas del mercado de tierras con la creacién generalizada de las zonas de resetva campesina, previstas en la Ley 160 de 1994. Los patos agrarios de 2013 y 2014 indican que est resur- giendo un movimiento rural por la transformacién agraria y por mejores términos de intercambio entre la poblacién rural ylaurbana, Ese nuevo actor colectivo es una fuerza de cambio de las relaciones de poder que el confficto armado estableci6 por la fuerza y cuyas victimas centrales fueron los campesinos. La negociacién de paz en La Habana es la transforma- cién del conflicto armado por la tramitaci6n democritica del conflicto social, para una sociedad més equilibrada y justa. Y los campesinos, indigenas y afrodescendientes, como pueblo rural, tienen una larga querella represada con la sociedad urbana dominante y con las propias élites agrarias, pues los han expulsado de las mejores tierras, les han negado los bie~ nes publicos y la infraestructura para competi en merca- dos abiertos, carecen de derechos seguros de propiedad, los han estigmatizado como terroristas y sus comunidades han sido’sefialadas y divididas con la acusaci6n de ser apoyos de‘La reforma rural para la paz guerrillas y de paramilitares, de los cuales fueron sus victima- tios. Todo esto ha hecho crecer la brecha de pobreza con el mundo urbano y la distancia politica del campesinado con las, lites dominantes. La expresion del descontento campesino por este estado de cosas es un signo de recuperacién de la vitalidad de la democracia, pues se levanté la cortina de plomo del terror paramilitar, se replegé el terror guertillero y se inici6 el pro- ceso de paz, se reconocié la dignidad de las victimas y se ofrecié una politica de desarrollo rural para cerrar la brecha de pobreza con la poblacién urbana. El Gobierno restableci las condiciones para que el campesinado pudiera plantear su ctisis econémica y de bienestar, y la movilizacién de energias colectivas prueba que se esti superando el poder inhibitorio de la violencia. La xeforma cural es la gran tarea pendiente del desarrollo y la democracia colombianos. La sola voluntad politica de ‘un gobierno no es una fuerza suficiente para transformar el entramado de los intereses que prolongan el estado de cosas creado por el atraso, la corrupci6n y la violencia, peto el sur- gimiento del campesinado como actor colectivo que presiona los cambios si crea un escenatio politico democritico para agenciar la transformacién agraria. El reto para el Estado es crear las instancias locales y territoriales de participacién y gestién de la transformacién rural, para que las iniciativas y preferencias de la poblacién sean las fuerzas de cambio ordenado del mundo rural. Hay un gran riesgo, sin embargo, de que esa energia colectiva sea canalizada por organizaciones de fachada, con lideraz- g0s improvisados, cuyos nombres evocan la representacién de grandes masas, como los de “cumbres”, “mesas de uni- dad’, “dignidades”, “asambleas de los pueblos”, “marcha ‘La paz territorial: el ordenamiento ambiental y social cle la tierra patridtica”, Estas organizaciones tienen buena capacidad pata presionar recursos gubernamentales en beneficio de sus, reptesentados y minimas capacidades organizativas para eje- cutatlos, con lo que son ficilmente cooptables por intereses politicos y los recursos, finalmente, pueden ser dilapidados. El enfoque territorial ofrece otra perspectiva politica para definir las formas de participacién popular, que enfa- tiza la organizacién tertitorial de la poblacién rural, vereda por vereda, hasta configurar territotios donde se coordine la .gestién del desarrollo con participacién de todas las fuerzas sociales, incluyendo a empresatios, administradores puiblicos y comunidades rurales. Las instancias tettitoriales que surjan tendrin como misién principal coordinar las acciones sec- totiales en cada territorio y adaptar a las condiciones locales Jos planes nacionales. ‘EL PACTO NACIONAL POR EL AGRO ¥ EL DESARROLLO RURAL En esa diteccién, el presidente Juan Manuel Santos lanz6 la iniciativa del pacto nacional por el agro y el desarrollo rural. En su discurso de lanzamiento el presidente Santos expres6 las orientaciones basicas del pacto en los siguientes términos: + Iavitacién a la organizaci6n de las comunidades rurales pata la participacién local, desde la vereda, el municipio, el departamento y el territorio, para hacer oir su voz en os consejos municipales, seccionales y territoriales para el pacto por el agro y el desarrollo rural. + Responsabilidad de los alcaldes, gobernadotes, el pre~ sidente, los ministros y el director del Departamento ‘Nacional de Planeaci6n en la promocién y activaci6n de‘Sa reforms rural para la paz las instancias de didlogo y concertacién de decisiones y planes para el agro. + Adaptacién de los planes de inversién y gestion de recursos de los municipios, departamentos y agencias centrales del Estado a las decisiones concertadas a nivel local, regional y nacional como resultado del sistema de participacién popular para el cumplimiento del pacto nacional por el agro y el desarsollo rural, El presidente habla de “nueva forma de inversiéa con participacion social”. + Institucionalizacién permanente de la participacién en Jos consejos municipales y seccionales de desarrollo sural y en el Consejo Nacional de Desarrollo Rural, encabe- zado por el presidente, con asistencia de los ministros convocados y con la secretaria técnica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En Jos municipios esté el primer sesgo antirrural del gasto piblico. El presupuesto se invierte mayormente en el easco urbano del municipio, a veces solo en la plaza principal, y marginalmente en los corregimientos y veredas, Los pobla- dores rurales no tienen manera de influir sobre las decisiones del gasto, hacer veedutfa a la ejecucién ni superar el rezago de bienes puiblicos y servicios basicos. Por eso es estratégico que el diseiio del sistema de participacién involucre en primera linea a los alcaldes municipales, para concertar la manera en que va a atenderse a la poblaci6n rural y superar la brecha de necesidades con la poblacién urbana de cada localidad. La célula basica de organizacién rural es la junta comunal de la veteda, que luego se agrupa en asociaciones de juntas comunales por municipios. Su especialidad es articular las demandas por servicios y bienes colectivos, Como los lideres ‘La paz territorial: el ordenamiento ambiental y social de la tierra comunales responden ante su comunidad, pueden canalizar la contrataci6n local de obras con las alcaldias para generat empleo entre los vecinos de Ia vereda, con lo que el gasto pUblico es més eficiente y su ejecucién esta vigilada por la comunidad. Actualmente muchos alcaldes contratan obras veredales con contuatistas amigos o patrocinadores, lo que estimula el despilfarro, la corrupciéa e incumplimiento de obras, sin veeduria de la comunidad interesada. En los consejos municipales de desatrollo rural puede discutitse y proponerse (a) el ordenamiento del tetritorio del municipio, para proteger los bienes comunes (bosques, tios, humedales y tierras comunales); (b) el ordenamiento de Ja propiedad de la tierra (censo de familias sin tierra o con muy poca, informalidad, existencia de tierras extinguidas, fami- lias despojadas, subutilizacién de la tierra, conflictos de uso, etc); (C) las iniciativas de generaci6n de ingresos (proyectos productivos, requerimientos de asistencia técnica, crédito, mercadeo, centros de enftiamiento y acopio, maquinatia y equipos, asociatividad de productores); y (d) las necesidades de dotacién de bienes puilicos para clevar la competitividad del municipio y el bienestar de toda la poblaci6n (seguridad, infraestructura, tiego, educacién, salud, servicios, conectivi- dad, capacitacién, etc). EL CAMBIO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO RURAL EN LOS TERRITORIOS El enfoque territorial del desarrollo rural, contenido en el acuerdo agrario con las rac en La Habana, define un marco territorial de concertacién de iniciativas de abajo hacia arriba, surgidas de Jas localidades y tertitorios, y exige, por tanto,La reforma rural para la paz una adaptacién institucional correspondiente de la accién del Estado. La capacidad de dar respuesta a las demandas populares de cada localidad depende de la calidad del gobierno munici- pal, afectado én diversos grados pot la combinacién de vio- Iencia y corrupci6n, por lo que los campesinos no dirigieron su protesta de agosto y septiembre contra los alcaldes, sino que interpelaron directamente al presidente y sus ministros para dialogar y concertar. La crisis de la descentralizacién sin capacidades institacionales hace poco atractivo para los, campesinos hacer oft su voz en instancias locales incapaces de responder las demandas, Es necesatio, en un esquema de cofinanciacién y co- responsabilidad entre el poder local, regional y nacional, aumentar con rapidez las capacidades de gestién del gasto piblico a nivel territorial, desde el municipio hacia arriba. Una buena politica para lograrlo es empezar por la identificacién de las necesidades de inversion y gestidn publica hecha por los consejos municipales para el pacto nacional por el agro y el desarrollo rural. La asociaciéa de municipios en territorios que comparten geografia y economia permitira elevar la competitividad de cada territorio de acuerdo con sus recursos de localizacién. Es responsabilidad de los departamentos articular las demandas de desarrollo rural y coordinar la inversién transversal de todos los sectores en el bienestar de la poblacién rural de sus territorios. Una de las quejas reiteradas durante el paro agratio fue la distancia ¢ inaccesibilidad de las instituciones nacionales cencargadas del sector rural, especialmente las que depen- den del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Una forma eficiente de cerrar esa distancia es descentralizar ‘La paz territorial: el ordenamiento ambiental y social de fa tierra operativamente las acciones institucionales y acordar, en Jos consejos municipales de desarrollo rural, la distribucién territorial de las inversiones y actividades de cada agencia e Instituto, que se convierten en compromisos del Gobierno con cada tertitorio. POTENCIAL DE CAMBIO AGRARIO Y SUS RESTRICCIONES: Los factores politicos, econémicos y sociales que inciden en el agro se estan alineando para hacer posible una trans- formacién agraria a gran escala en la proxima década, En primer término, la probabilidad de terminar la guetra con Jas guerrillas crea una situacién politica excepcional para que Ja sociedad urbana acepte aprobar los cambios y respalde la mayor inversién en bienestar rural y justicia social. Desde la economia, hay consenso en que la manera de evitar la enfermedad holandesa es desarrollar el agro y la industria, sembrando en ellas la bonanza minero-energética, con la dotacién de bienes pibblicos y presencia eficaz del Estado en todo el territorio, con una apuesta estratégica por la pro- duccién agraria familiar para ampliar el mercado interno y superar la pobreza. Esa transformaci6n agraria debe ordenar los derechos de propiedad de la tierra en concordancia con sus usos ade- cuados, para restituir la despojada, formalizar y dar acceso a quienes no la tienen o tienen muy poca para ser eficientes. Debe nivelar la oferta de bienes publicos esenciales dela po- blacién rural con la urbana, para cetrar la brecha de pobreza, y debe elevar la competitividad productiva de la pequefia, ‘mediana y gran empresa agratia frente a los mercados, para mejorar el empleo y el ingreso de la poblacién rural.La reforma cural para la paz La primera restriccién fuerte que dificulta la transforma- cin rural es la debilidad del estado local, pues los municipios son llamados a prover los servicios basicos de educacién, salud e infraestructura para la poblacién rural y en su admi- nistracién comienza el sesgo antirural del gasto piblico. La creacién de una instancia de didlogo y concertacién municipal para el pacto por el agto tiene el potencial de cambiar el sesgo por un énfasis en las necesidades de la poblaciéa rural, con mayor patticipacién y veeduria locales. La segunda restriccién es el riesgo de que la poblaciéa rural sea cooptada por organizaciones criminales en areas dominadas por economias ilegales, o por proyectos politicos interesados en la confrontacién o la corrupcién més que en la concertacién, que reclamen representacién de la pobla- cin rural mas alld de sus propias organizaciones, Ese riesgo decrece a medida que cobra fuerza la organizacién local de Jas comunidades, interesadas en hacer oft su propia voz y no en delegar su representacién bajo orientaciones ajenas. La organizacién local del campesinado es el antidoto contra la creacién manipulada de masas de choque. La tercera restriccién es la incidencia de los conflictos locales por la tierra, pues el conflicto armado hizo pasar la propiedad al control de los sefiores de la guerra, dispucstos usar la violencia para oponerse a la distribuciéa de tierras en muchas regiones. Bl posconflicto con las FARc permitiré replantear la estrategia de seguridad para que el Estado reco- bre el control sobre todo el territorio y que la intervencion cestatal en el ordenamiento de la propiedad pueda ser eficaz, La distribucién masiva de activos productivos a la poblacién rural, empezando por la tierra, debe ser tarea del Estado y no prolongacién de las luchas sangsientas por la tierra del pasado, ‘La paz tertitoriak:¢l ordenamiento ambiental y social de la tierra La emergencia de una organizacién rural en todos los municipios del pais, que confluya en organizaciones por terti- torios y finalmente en pasticipacién en decisiones nacionales, tiene el potencial de aumentar las fuerzas favorables al cambio agratio para neutralizar 0 compensar las que se oponen a él, de manera que se fortalezcan los procesos democriticos para transformar la zealidad rural del pais y consolidat la paz.CoNcLUusION Pocas veces en la historia colombiana se ha dado una coyun- tura como la actual, que vincula la terminacién de un conflic- to prolongado de medio siglo con la solucién concertada de Ja cuestion agraria en beneficio de la mayoria rural. En la aguda percepcién de Geoffrey Demarest, citado en el primer capitulo, la propiedad es el contrato entre el Estado ylapoblacion gracias al cual este registra y protege derechos exclusivos sobre un area determinada al ciudadano, de manera que cuando el contrato no tige, la fuerza define los derechos, los sefiores de la guerra son también los sefiores de la tierra. La capacidad del Estado colombiano para registrar y proteger derechos de propiedad sobre la tierra ha sido débil, intermitente y poco transparente, a pesar de las numerosas leyes del derecho agrario, que solo se han aplicado marginal- mente. También ha sido variable y precatio el control estatal del tettitorio, de forma que la fuerza ha tenido ventajas para traducitse en conquistas territoriales y apropiacién de tierras para proteger su propiedad.La reforma rural para la paz Si denominamos “estado” una forma de organizacién de la sociedad que resulta de la disposicién de sus miem- bros de acatar unas obligaciones recfprocas y respetar unos derechos reconocidos, existe mas 0 menos estado en cada ‘momento histético en la medida en que la poblacién cumpla las reglas y obtenga los beneficios acordados por ellas. Esos arteglos institucionales resultan de las grandes orientaciones culturales de la sociedad: la ética, que responde a la concep- cidn de los sujetos sociales; el modelo de conocimiento, o episteme, que plantea y resuelve problemas; y el modelo de inversin, que reparte esfuerzos y recompensas para atender necesidades de la poblacién.” El modelo ético imperante que ha regido la creacién de derechos de propiedad sobre la tierra ha concebido a los indigenas, afrodescendientes y campesinos como sujetos de categoria inferior a la de los descendientes de conquistadores y hacendados espafioles, y de los terratenientes que se hicie-~ ron a titalos de propiedad durante la repitblica. La Corona espafiola protegié con resguardos las zonas de refugio de la poblaci6n indigena que sobrevivio a la primera catistrofe demogrifica del siglo xv1, y buena parte del siglo xrx, después de la independencia, se ocupé de disolver los resguardos y liberar la tierra al mercado, al tiempo que también se liberaba Ja mano de obra indigena para las haciendas del sur del pais. La poblacién campesina ha desmontado y abierto la frontera agratia con procesos de colonizacién a cambio del reconocimiento de su trabajo como duefios de mejoras, y 0 como propietarios de la tierra, pues la generacida de derechos formales tiene un sezago temporal grande respecto de la apertura de fincas campesinas. 31 Touring, A. (1981). The Vai and the Eye, An Anais of Saal Movements. New York: Cambridge University Press. Conclusion El uso del territorio tampoco se ha fundado en el cono- cimiento practico acumulado por las culturas indigenas pre- hispénicas, y la revoluciéa verde, desde la mitad del siglo xx, otienté la tecnologia hacia la plantacién, la mecanizacién ylos agroquimicos destructores de snelos, pricticas distantes de la cultuta agraria campesina, que hicieton posible aumentat la produccién a corto plazo a expensas del ecosistemna complejo del pais a largo plazo. El modelo de inversién que siguieron los grupos do- minantes de las regiones fue la acumulacién de riqueza en tierras, cayo oligopolio garantizaba escasez de tierras para Ja produccién y por tanto altos precios y rentas de la tierra, a expensas del resto de la sociedad, que valoriza las tierras 2 medida que las rodea de infraestructura. El derecho civil y el registro de titulos han sido los mo- delos dominantes para generar derechos de propiedad, des- conociendo las normas sobre adjudicacién de baldios a los ocupantes ¢ ignorando las normas sobre posesi6n definidas por el derecho agratio desde 1936. En la ptictica, los jueces han otorgado més titulos, mediante declaraciones de perte- nencia, que el Gobierno adjudicaciones formales a colones de baldios. Las mafias del narcotrafico y los carteles de corrup. mostraton una preferencia aumentada para adquirit las me- jotes tiertas para invertir capitales ilicitos y ese fenémeno propicié que colaboraran con la financiacién de los grupos paramilitares, que realizaron una limpieza territorial para ame- drentar y desplazar comunidades campesinas para hacerse a las tierras a bajo precio. Muchas de las peores masactes ocu- rrieron precisamente en comunidades que dos o tres décadas antes se habian organizado para pedir distribucién de las haciendas ganaderas, en un movimiento campesino que elevé‘La reforma cural para la paz la conciencia colectiva del campesinado y sus capacidades de organizacién ¢ incidencia politica La desmovilizacién negociada con los grandes ejércitos ptivados de paramilitares, que ocurrié entre el 2003 y 2006, en el gobierno de Alvaro Uribe Vélez, levant6 la cortina de terror que habia caido sobre amplias regiones rurales, sobre todo en la regién Caribe y del Magdalena medio, igual que el cje cafetero y los Llanos orientales. Aunque una parte de Jos desmovilizados se reintegré en lo que el Gobierno lama “bandas criminales”, la presida sobre la poblaci6n campesina disminuyé sensiblemente y se redujeron las acciones violentas contra la poblacién. Desde finales de 2010, a comienzos del primer gobierno de Juan Manuel Santos, se impulsé la repatacién de victimas y restitucion de tietras y se preparé una reforma alla ley agraria, para adoptar los conceptos de nueva ruralidad y enfoque territorial, que sitvieron de base para disefiar la agenda de temas rurales que se llevaron a la mesa de negociacién para terminar el conflicto con las FARC. En los ptimeros seis meses de negociaciGn las partes firmaron el acuerdo para hacer una reforma rural integral, que el pais requiere con sin conflicto armado, cuya reali- zacién tomar al menos una década al terminar el conflicto armado, En esencia, se acordaron tres grandes campos de accién: hacer una reforma rural integral, adoptar el enfoque territorial para el desatrollo rural, que el Gobierno llama “paz territorial”, y realizar planes nacionales rurales para cerrar la brecha de bienestar entre el campo y la ciudad. La reforma rural integral comprende el ordenamiento ambiental y social de la propiedad de la tierra a favor de las, comunidades rutales mediante tres instrumentos: restitucién de tierras despojadas, que podra ampliarse al terminar el Conclusion conflicto armado, formalizacién de la pequetia posesiéa, y distribucién de tierras a familias que carecen de ella ola tienen de manera insuficiente. La paz territorial supone un nuevo enfoque de politicas rurales, para coordinar las politicas sectoriales en cada terri- totio con iniciativas y veeduria locales, con la cofinanciacién entre la nacién, departamentos y municipios para los progta- mas de desarrollo rural con enfoque territorial. Los planes nacionales para cerrar la brecha urbano-rural buscaran la dotaci6n de bienes piiblicos esenciales a los pobladores sura- les, desde salud, educacién, infraestructura, asistencia técnica, asociatividad, comercializaciéa, seguridad social, vivienda y saneamiento bésico, hasta cultura y recteacién. Bl acuerdo agrario no forma parte de los compromisos bilaterales especificos para poner fin al conflicto armado con las FARC, como serian los puntos sobre reparacién de victimas, justicia transicional, desmovilizacién, desarme y reintegracién de excombatientes, sino que pertenece al 4mbi- to de las politicas pablicas que impactan a toda la poblacion nacional, especialmente la rural, y que deben ser asumidas por el Estado y la sociedad como tareas hist6ricas no cumplidas hasta ahora, ctlyo rezago ha facilitado la violencia y cuyo cumplimiento contribuiré mucho a la reconstruccién del pafs ya la superaci6n del conflicto armado prolongado que recorta el bienestar y el potencial de crecimiento nacional. El acuerdo agrario es un compromiso del Gobierno con el pais y con los pobladores rurales, no un intercambio de contraprestaciones entre las partes que acuerdan la paz. Por esa raz6n se convocé Ja misién para la transformacién del campo colombiano (“misién rural”), que desarrollé las ideas acotdadas con las FARC en el acuerdo agratio, El Gobierno se dispone también a contratar el nuevo catastro multimodal.‘La reforma rural para la paz El acuerdo detalla qué debe hacerse para desarrollar el sector rural, pero el emo hacerlo sera decidido en los territo- ros, con la participacién de todos los sectores en procesos de decision concertados e incluyentes. Al abrirse un escenario de accién politica sin armas ni uso de violencia, con el fin del conflicto armado, se recuperan las condiciones para la orga- nizacién de movimientos sociales encaminados a reclamar la reforma rural, que habian sido perseguidlas y estigmatizadas como integrantes de planes subversivos En Colombia, desde mediados de los afios ochenta, los conflictos agrarios fueron relegados y escondidos bajo Ja expansién de las guerrillas y la creacién de grupos para- militares, de manera que toda expresién organizativa o de protesta por conflictos de tiertas se entendié como una movilizacién inspirada por los grupos armados como es- trategia para apuntalar conquistas tertitoriales de control armado. En este contexto se us6 el desplazamiento forzoso ‘como recurso de apropiacién de tierras, especialmente pot parte de los paramilitares, pero también por las guersillas. En casi todas las comunidades afectadas, una parte de la poblacién resistié las presiones y permanecié en su tierra, muchas veces mediante la acomodacién al poder de facto dominante. A su vez, los resistentes al desplazamiento fue- ron estigmatizados como colaboradores de guerrillas 0 de patamilitares, profundizando la polarizacién y destruccién de los lazos de cohesién social. La terminacién del conflicto armado cambia las condi- ciones anteriores y permite a los sectores excluidos plantear sus demandas de cambio al sistema politico, por lo cual es mis que previsible que aumentara la organizacién y movili- zacidn colectiva en demanda de derechos y mayor equidad e inclusién, Fin La Habana se cambia el confficto armado por Conelusién la tramitacién democrética del conflicto social acumulado, que el pais ha represado pero no resuelto con violencia. La nueva movilizacién agratia al terminar el conflicto, 0 atin antes, pues comenz6 en septiembre de 2013, constituye tun reto politico a un sistema politico clientelista, con setios problemas de corrupcién e ineficiencia, que se acostumbré a trata las movilizaciones sociales como perturbaciones del orden piiblico y que no parece dispuesto a compartir el po- der con los campesinos, indigenas y aftodescendientes, que constituyen la gran masa de excluidos. Ese reto seta mayor en la medida que las guerrillas des- movilizadas migren hacia los movimientos sociales y politicos que presionarin la transformacién del mundo rural, como hha empezado a suceder con Marcha Pattiética, una coalicién de otganizaciones populares con influencia de los cuadros politicos de las ranc. Las guerrillas desmovilizadas tendrin que lidiar con un balance mixto de influencia y rechazo de la poblacién en os territorios que han sufrido la guerra interna. Esa apertura democratica a la expresién de los movi- mientos rurales exigiré una adaptacién correspondiente del tégimen politico al terminar el conflicto armado, para crear procesos de concertacién, locales y tetritotiales, con la po- blacién, con impacto real en las decisiones y asignaciones presupuestales, La iniciativa del presidente Santos de lanzar tun pacto nacional por el agro y el desarrollo rural en octubre de 2013, como respuesta a las movilizaciones rurales del mes anterior, apuntaba en esa direcci6n, y alcanz6 a reunie os consejos municipales de desarrollo rural en cerca de 650 ocalidades del pais, con unas 90 000 propuestas de desarrollo local y sugerencias de politicas pablicas. yAunque el Ministerio de Agricultura intenté sistemati- zat’y codificar en 2014 las propuestas, en convenio con la‘La reforms rural para la paz Fundacién Ideas para la Paz, no hizo un seguimiento pos- terior con capacidad técnica para evaluas, calificar la conve- niencia, priorizar ni estructurar los programas y proyectos correspondientes. Esa experiencia negativa dificultara en el futuro intentar la creacién de esos espacios locales de didlogo yparticipaci6n, y reforzara, en cambio, las ganancias politicas «que se consiguen con el despliegue de grandes movilizaciones cen carreteras y capitales departamentales, Las negociaciones que hizo el Gobierno al borde de ca- retera para levantar bloqueos y restablecer el abastecimien- to alimenticio a las ciudades afectadas en 2014 tampoco se tradujeron en la generacién de proyectos de inversién social y se redujeron a algunas normas reglamentatias de precios, costo de insumos y proteccién de los productores conta el contrabando ¥ las importaciones, Por su misma naturaleza, estas negociaciones, al calor de la movilizacién masiva, solo muestran la voluntad politica de encontrar soluciones, pero no tienen en cuenta las instancias locales de consulta, priori- zacién, estudios de factibilidad y costos, indispensables para Ia ejecucién de recursos piblicos, que esté vigilada y reglada por los organismos de control. Ea un enfoque territorial estos problemas se resuelven con la participacién local de las organizaciones comunitatias, los gremios de productores, las agencias estatales y los go- biernos locales, en ejercicios de planeacion y desarrollo de programas y proyectos, con lo cual se delimita mejor el dificil problema de la representatividad de las organizaciones socia- les de alcance nacional, que ofrecen una amplia incertidumbre de grados de legitimidad, desde la auténtica vinculacién de intereses sociales compartidos hasta el oportunismo de orga- nizaciones de fachada, no arraigadas en las comunidades, que viven de la captura de rentas de cooperacién y del apoyo del Concusicn Gobierno, simulando representaciones que no les han sido conferidas por la poblacién impticada. El enfoque territorial es también una nueva regla de la democtacia, que supone respetar las decisiones de las lo- calidades y territorios para adecuar y proteger sus recursos ambientales, buscar el ordenamiento de la propiedad y otien- tar su desarrollo, Como la democracia es un ptocedimiento para conciliar intereses contratios, y en los tertitorios hay conflictos por la apropiacién de la tierra y la distribucién de bienes publicos, la activaci6n de instancias locales de partici- paciéa descubrita esos conflictos como problemas publics por resolver, es decir, como proyectos sociales enfrentados por sectores de poblacidn con intereses distintos ya veces opues- tos. La resolucién de los conilictos ocurre cuando se encuen- tra el pacto social que mejor los concilia, el terreno comin donde los intereses convergen en beneficio de todos, y ese pacto se convierte en regla nueva quie estabiliza las relacio- nes sociales y les da certeza a las obligaciones y derechos reciprocos, En este libro se han distinguido tres tipos de conflictos tetritoriales: conflictos socio-ambientales, cuando se refie- ren al uso de la tierra; conflictos de disttibucién, cuando el monopolio de la tierra empobrece a las comunidades; y conflictos violentos por la apropiacién de la tierra, Aunque el rasgo dominante de un conflicto lo acerque a uno de los ttes tipos, puede tener caracteristicas de los otros dos, que aumentan la complejidad de cada confficto. Una sintesis muy apretada podsia sostener que el pais hha usado mal sus recursos naturales de suelos, coberturas vegetales, agua y minerales del subsuelo. La concentracion de la tenencia de los mejores suelos planos impulsa la ocu- paciGn desordenada de tierras pendientes y erosionables de‘La ceforma rural para la paz cordilleras y la colonizacién de las selvas, en una expansion inconclusa de la frontera agratia a costa de las reservas es- tratégicas y sus servicios ecosistémicos, Se requiere pensar a mediano y largo plazo en una mejor distribucién de la poblacién rural en el tertitorio, para acercarla a la oferta am- biental sostenible. Los principales conifictos socio-ambientales son la des- truccién de los bosques y selvas en la Amazonia, el Pacifico ¥ las cordilleras andinas; la desecacién artificial de hume- dales, ciénagas y lagos con grave deterioro de los sistemas hidricos en la regi6n Caribe; la erosién y empobrecimiento de los suelos, tanto andinos como del Caribe y los Llanos orientales; y a destrucciéa de coberturas boscosas en areas de recarga de los acuiferos para reemplazarlas con pastos que los sellan e impiden la recarga y merman los caudales de los ios. A estos se suma un conflicto sistémico de en- venenamiento de suelos y fuentes de agua por el uso de quimicos en agricultura y mineria, con impactos crecientes sobre la biodiversidad, Ia salud y ei bienestar de la pobla- cién. Hay conflictos localizados en explotaciones mineras, formales ¢ informales, de carbén y oro, que destruyen suelos y contaminan aguas. Los conflictos de disteibuci6n se presentan en regiones de mayor concentracién de la tenencia como la Costa caribe, los, valles interandinos y el piedemonte de la cordillera oriental, Algunas veces son conflictos localizados en tierras que los, campesinos ocupantes consideraron baldias pero que fueron luego tituladas indebidamente a propietarios mediante juicios de pertenencia, y otras veces son tiereas privadas que han sido ocupadas indebidamente por campesinos. En el enfoque territorial debe tenerse en cuenta Ia ca- pacidad de los territorios para albergar productivamente Soneinsion: poblaci6n rural, y esa capacidad depende de la oferta natural de recursos y la dotacién de infraestructura de comunicacio- nes y servicios a la poblacién. Los costos de adecuacién de tierras, por ejemplo, desaconsejan el asentamiento de eco- nomias campesinas en la altilanura, que requeririan una alta inversi6n per capita subsidiada por el Estado, que se compara desfavorablemente con asentar familias en buenos suelos integrados a la infraestructura y con acceso al mercado. El horizonte del cambio requerido esta dibujado en sus grandes lineas, pero se requiere escalar las capacidades te- tritoriales de gestién del desarrollo para evarlo a cabo. El pais tiene mal distribuida su poblacién rural en el tertitorio, con una carga demogrifica excesiva en las cuencas hidricas de montafias andinas, que causa erosin e inundaciones, y frentes colonizadores subsidiados por la coca, que presionan la tesetva boscosa, donde el costo ambiental supera con cteces el beneficio econémico. Por eso Colombia debe cerrar la expansin de su frontera agraria y resolver las tensiones causadas por el acaparamiento improductivo de la tierra den- tro de las areas incorporadas al mercado. El ordenamiento productivo del territorio es la primera carta de navegacién que permite saber dénde debe prevalecer la conservacién del ecosistema, dénde puede recuperatse, dénde puede hacerse uso més intensivo de la tietra y dénde debe disminuirse la sobrexplotacién del suelo, Al ordena- imiento tettitotial sigue la correccién de los grandes proble~ ‘mas que afectan los derechos de propiedad, que son la falta de acceso, la informalidad y la ilegalidad. Cada regidn tiene una combinacién distinta de latifundio, mediana y pequefia propiedad, eri estructuras multimodales, pero algunas tienen una fuerte concentracién de la tenencia a expensas del cam- pesinado sin tierra‘La reforma roral para la paz El pafs tiene una buena base de informacion geogrdfica sobre vocacién natural y uso de los suelos, y una deficiente informacién censal y catastral y de registro de la propiedad. Ademiés tiene un sistema ineficiente de regulacién de los derechos y transacciones, del que forman parte los notarios, jueces civiles, registradores, alealdes y funcionarios del Inc der, con la supervisi6n de los tribunales contencioso adminis. trativos y la revisién del Consejo de Estado. En la practica, en Colombia se aplica el formalismo del derecho civil para egular la propiedad y no el derecho agrario, que consagrd Ja funcién social de la propiedad. Por eso han prevalecido siempre los titulos formales inscritos sobre la posesién de quienes trabajan la tierra con su esfuerzo y se ha desplazado a los campesinos de las tierras mas privilegiadas. La reforma rural integral exige modernizar y fortalecer Jos instrumentos bisicos del Estado para gestionar el territo- rio y hacer transparentes los derechos de propiedad de toda Ja poblacién, especialmente la mas vulnerable. El catastro multipropésito seri el instrumento clave para ordenar los derechos de propiedad y proteger las reservas territoriales de caracter ambiental y étnico. La autoridad nacional de tierras, deberd formalizar la tenencia informal, acopiar y distribuir las, tierras baldias de la nacién, dinamizar el mercado de tierras, y vigilar el uso adecuado de la tierra. La caja de herramientas completa estari conformada por el censo agropecuatio, el catastro actualizado, la coordina ci6n entre la informacién predial y el registro de propiedad, la creacién de la jurisdiccién agratia y la potenciacién de capacidades de gestién territorial en todas las regiones del pais. Con ellas se transformari el campo colombiano en la proxima década,