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RESUMEN

EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL MARCO DEL DESPLAZAMIENTO


FORZADO INTERNO POR LA VIOLENCIA: UNIDAD TERRITORIAL
CUNDINAMARCA DE LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL

La hipótesis que subyace al estudio que se presenta sobre el problema del desplazamiento
en Colombia, es que, el estudio de los fenómenos jurídicos –tal como se ejercitan en la
realidad social-, pueden servir como guía para la identificación de problemas estructurales
y/o funcionales de los sistemas implantados para la atención estatal de problemas como el
del desplazamiento interno en Colombia. Para el caso concreto, se ha seleccionado como
pertinente la práctica jurídica que se deriva del ejercicio del derecho de petición, y más
específicamente, de su ejercicio en la atención que se presta a la población desplazada por
parte de la Unidad Territorial Cundinamarca de la Red de Solidaridad Social.

Desde ésta percepción, surgió como significativa la necesidad de realizar un estudio que
abordara dos aspectos bien diferenciados que explicaran tanto la secuencia como el objetivo
de la investigación. Por un lado, el tratamiento doctrinal que se contaba en ese momento
sobre el derecho de petición contrastaba notoriamente con el desarrollo que la
jurisprudencia constitucional le venía otorgando a partir de 1992. El contraste consistía en
que el derecho de petición, que encontraba un espacio en obras de Derecho Administrativo,
no había recibido una atención especial como objeto de estudio y, en las obras disponibles
que lo hacían, no se daba cuenta –al menos no de una manera sistemática- de los
desarrollos jurisprudenciales que para el momento ya eran muy significativos tanto por el
número de decisiones como por su contenido. En consecuencia, fue necesario abordar el
estudio de éste derecho desde la perspectiva de su desarrollo jurisprudencial.

A pesar de que aún constituye un campo significativo para ser abordado con mayor
profundidad, los primeros nueve apartados se concentran en su estudio. Estos apartados son
el fruto del análisis jurisprudencial que abarcó cerca de trescientas sentencias de la Corte
Constitucional (cuyo método de estudio se resume en el cuadro del anexo 36). No alcanza a
ser un estudio completo en el sentido en que no se realizan análisis argumentativos y las
líneas de decisión que se presentan podrían ser perfeccionadas. Sin embargo, el estudio
realizado puede ser significativo. Incluye el análisis completo de las Sentencias de
Unificación (SU), la identificación de sentencias “cruciales” y el análisis temático del
contenido. Debe tenerse en cuenta que, dentro de los límites del presente trabajo, fueron
seleccionadas para el análisis aquellas sentencias que, referidas al derecho de petición, su
contenido incluyera una definición sobre el contenido y alcance de la interpretación y
aplicación del derecho de petición y, de ellas, se prestó atención prioritaria a las que
realizaban una referencia de dicho derecho a situaciones de hecho referidas al
desplazamiento. Aquellas que se referían expresamente a otros campos de problemas (por
ejemplo a asuntos de carácter laboral) no fueron tenidas en cuenta, si no incluían decisiones
de fondo. En este sentido, el análisis jurisprudencial se realizó con el objetivo de identificar
la ratio decidendi de las sentencias analizadas. Esto otorga un valor especial al trabajo pues

1
lo que se presenta es, más allá de las posibles discusiones doctrinales, el resultado de
decisiones judiciales que adquieren valor jurídicamente vinculante.

En lo que se refiere a la información sobre la Unidad Territorial de Cundinamarca, varias


fueron las fuentes de información procesadas. Por un lado, están las fuentes legales que
enmarcan la acción de la Unidad; por otro lado, fue necesario realizar una primera “línea de
base” que incluyó entrevistas a funcionarios de la Unidad, entrevistas a algunos usuarios
(con ella se buscaba únicamente realizar un sondeo preliminar y no un estudio
estadísticamente significativo) y observación directa de su funcionamiento y de sus
archivos. Con base en estos documentos, se presentan en los apartados 10 y siguientes los
aspectos generales de la Unidad y un “flujograma” de la atención a la población desplazada
en el que se vinculan las dos partes de la investigación con la identificación del ejercicio del
derecho de petición correspondiente a esas etapas.

Del posible contraste entre la parte dogmática del derecho de petición y de su ejercicio
dentro de las fases o etapas propias de la actividad estatal que busca la atención a la
población desplazada, se derivan algunas recomendaciones que se presentan sintetizadas en
el apartado correspondiente a las conclusiones.

2
EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL MARCO DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
INTERNO POR LA VIOLENCIA: UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA DE
LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL

MARCELA ALEXANDRA CATRO FARFÁN


ANYELA ANDREA VELASCO MALDONADO

Tesis de grado para optar al título de abogado

Dr. Hernando Gutiérrez Prieto


Director del Departamento de Sociología Política y Jurídica

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA


FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
BOGOTÁ
2002

3
CONTENIDO

Pag.

1. IMPORTANCIA DEL DERECHO DE PETICIÓN...................................................... 142

1.1. UBICACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL.................................................... 164

2. QUÉ ES EL DERECHO DE PETICIÓN......................................................................... 20

2.1. SUJETO ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE PETICIÓN........................ 242

2.2. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO DE PETICIÓN................ 308

2.3. PRINCIPIO DE BUENA FE ................................................................................. 442

2.4. PROCEDENCIA E IMPROCEDENCIA .............................................................. 464

3. CLASES DE DERECHO DE PETICIÓN ..................................................................... 508

3.1. SEGÚN EL INTERÉS ........................................................................................... 508

3.2. SEGÚN SEAN VOLUNTARIAS U OBLIGATORIAS ....................................... 553

3.3. SEGÚN LA FORMA DE PRESENTACIÓN ....................................................... 564

3.4. SEGÚN EL CONTENIDO .................................................................................... 597

3.4.1. Quejas.............................................................................................................. 597

3.4.2. Reclamos. ........................................................................................................ 597

3.4.3. Manifestaciones............................................................................................... 597

3.4.4. Peticiones de información. .............................................................................. 608

3.4.5. Consultas. ........................................................................................................ 742

4. REQUISITOS DEL DERECHO DE PETICIÓN .......................................................... 753

4
4.1. PETICIONES INCOMPLETAS............................................................................ 797

5. TRÁMITE DEL DERECHO DE PETICIÓN................................................................ 819

6. DECISIÓN ADMINISTRATIVA ................................................................................. 953

6.1. SILENCIO ADMINISTRATIVO........................................................................ 1075

7. MEDIOS PARA CONOCER LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN... 1142

7.1. NOTIFICACIÓN ................................................................................................. 1164

7.2. PUBLICACIÓN................................................................................................... 1197

7.3. PUBLICIDAD ..................................................................................................... 1219

7.4. COMUNICACIÓN ............................................................................................ 12220

8. MEDIOS DE DEFENSA EN SEDE ADMINISTRATIVA ........................................ 1231

8.1. LA VÍA GUBERNATIVA .................................................................................. 1242

8.1.1. Reposición..................................................................................................... 1364

8.1.2. Apelación. ..................................................................................................... 1375

8.1.3. Queja. ............................................................................................................ 1386

8.2. REVOCATORIA DIRECTA............................................................................... 1419

9. ACTUACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ......................................................... 15250

10. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO

INTERNO POR LA VIOLENCIA .................................................................................. 1619

11. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL (RSS)............................................................... 1942

11.1. ENTIDADES Y MECANISMOS DE CONTROL Y VIGILANCIA ............... 2031

11.1.1. Control interno. ........................................................................................... 2031

11.1.2. Control externo............................................................................................ 2075

11.1.3. Control ciudadano. ...................................................................................... 2142

5
11.2. UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA............................................... 2164

11.2.1. Naturaleza de las funciones de la Unidad Territorial Cundinamarca. ........ 2164

11.2.2. Estructura de la Unidad Territorial Cundinamarca. .................................... 2319

12. PROCESO DE ATENCIÓN DE LA RSS Y UBICACIÓN DEL DERECHO DE

PETICIÓN ....................................................................................................................... 2397

12.1. FLUJOGRAMA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA

VIOLENCIA EN LA UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA ................... 24240

12.1.1. Causas del Desplazamiento......................................................................... 2486

12.1.2. Declaración. ................................................................................................ 2497

12.1.3. Valoración. .................................................................................................. 2586

12.1.4. Ayuda inmediata. ........................................................................................ 2642

12.1.5. Decisión. ..................................................................................................... 2653

12.1.6. Notificación................................................................................................. 2722

12.1.7. Vía gubernativa. .......................................................................................... 2753

12.1.8. Atención Humanitaria de Emergencia. ....................................................... 2786

12.1.8.1. Unidades de Atención y Orientación (UAO’s). ................................... 2842

12.1.9. Prórroga....................................................................................................... 2886

12.1.10. Restablecimiento. ...................................................................................... 2964

12.1.11. Proyectos productivos. ................................................................................ 299

12.1.12. Cesación y exclusión de la condición de desplazado................................ 3131

12.2. SEGUNDO DESPLAZAMIENTO.................................................................... 3153

13. CONCLUSIONES ..................................................................................................... 3164

BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………….........324

6
ANEXO 1…………………………………………………………………………………330

ANEXO 2…………………………………………………………………………………385

ANEXO 3…………………………………………………………………………………392

ANEXO 4…………………………………………………………………………………397

ANEXO 5…………………………………………………………………………………404

ANEXO 6…………………………………………………………………………………415

ANEXO 7…………………………………………………………………………………426

ANEXO 8…………………………………………………………………………………429

ANEXO 9…………………………………………………………………………………431

ANEXO 10………………………………………………………………………………..440

ANEXO 11………………………………………………………………………………..454

ANEXO 12………………………………………………………………………………..467

ANEXO 13………………………………………………………………………………..474

ANEXO 14………………………………………………………………………………..478

ANEXO 15………………………………………………………………………………..482

AENXO 16………………………………………………………………………………..488

ANEXO 17………………………………………………………………………………..492

ANEXO 18………………………………………………………………………………..497

ANEXO 19………………………………………………………………………………..501

ANEXO 20………………………………………………………………………………..505

ANEXO 21………………………………………………………………………………..510

ANEXO 22………………………………………………………………………………..511

7
ANEXO 23………………………………………………………………………………..513

ANEXO 24………………………………………………………………………………..515

ANEXO 25………………………………………………………………………………..516

ANEXO 26………………………………………………………………………………..518

ANEXO 27………………………………………………………………………………..520

ANEXO 28………………………………………………………………………………..521

ANEXO 29………………………………………………………………………………..522

ANEXO 30………………………………………………………………………………..523

ANEXO 31………………………………………………………………………………..525

ANEXO 32………………………………………………………………………………..527

ANEXO 33………………………………………………………………………………..528

ANEXO 34………………………………………………………………………………..529

ANEXO 35………………………………………………………………………………..530

ANEXO 36………………………………………………………………………………..532

8
0. INTRODUCCIÓN

“El problema de los desplazados internos en Colombia es una de las situaciones más

graves del mundo. Hay más de un millón de desplazados internos y día a día esta cifra

aumenta producto de la violencia política asociada al conflicto armado interno.”1

Además de la reconocida gravedad de este fenómeno, la dificultad de abordarlo de una

manera pertinente se deriva de su complejidad. Esta complejidad se determina no sólo por

la cantidad de personas que son internamente desplazadas por el conflicto armado, sino por

la multiplicidad de condiciones de los desplazados, las diferencias de los actores que

participan en su configuración, las diferencias regionales, la diversidad de los efectos que

se producen con el desplazamiento y las distintas instituciones que lo abordan en búsqueda

de soluciones a causas que son también múltiples y complejas.

Enfrentando esta problemática, la respuesta a la pregunta por el rol que puede cumplir el

Derecho en la solución de este fenómeno no admite una sola perspectiva o consideración.

Desde una posición que mire al derecho como un sistema regulativo de conductas se

prestará atención prioritaria a los cuerpos normativos desde los cuales se pretende o reducir

la influencia de las causas que lo producen, o mitigar los efectos derivados del fenómeno.

Desde una postura propia de la sociología jurídica, las preguntas pueden dirigirse desde el

1
ACNUR. El Desplazamiento Interno en Colombia. En : http://www.acnur.org/index.php?id_pag=565
[citado en 2 de diciembre de 2002].

9
modo como ese cuerpo normativo es generado a aquellas que buscan responder por la

eficiencia de las normas regulatorias o de su eficacia social: la correspondencia entre

valores implícitos o explícitos contenidos en las normas y su correspondencia o adecuación

con los valores sociales. Parece evidente que esta clase de posturas iniciales determinan

rutas bien diferenciadas de investigaciones y, por consiguiente de métodos de

aproximación al problema.

La hipótesis que subyace al estudio que ahora se presenta, es que, adicionalmente a las

perspectivas presentadas, el estudio de los fenómenos jurídicos –tal como se ejercitan en la

realidad social-, pueden servir como guía para la identificación de problemas estructurales

y/o funcionales de los sistemas implantados para la atención estatal de problemas como el

del desplazamiento interno en Colombia. Para el caso concreto, se ha seleccionado como

pertinente la práctica jurídica que se deriva del ejercicio del derecho de petición, y más

específicamente, de su ejercicio en la atención que se presta a la población desplazada por

parte de la Unidad Territorial Cundinamarca de la Red de Solidaridad Social.

La génesis del proyecto, desde el punto de vista subjetivo, se remonta al segundo semestre

del año 2000 en el que una de las autoras tuvo la oportunidad de realizar una pasantía en la

Unidad Territorial de Cundinamarca. Para ese entonces, se percibía que, debido a

limitaciones de distinto orden que se vivían en la Unidad, el manejo del derecho de petición

representaba un problema funcional. De esta percepción, surgió como significativa la

necesidad de realizar un estudio que abordara dos aspectos bien diferenciados que

explicaran tanto la secuencia como el objetivo de la investigación. Por un lado, el

10
tratamiento doctrinal que se contaba en ese momento sobre el derecho de petición

contrastaba notoriamente con el desarrollo que la jurisprudencia constitucional le venía

otorgando a partir de 1992. El contraste consistía en que el derecho de petición, que

encontraba un espacio en obras de Derecho Administrativo, no había recibido una atención

especial como objeto de estudio y, en las obras disponibles que lo hacían, no se daba cuenta

–al menos no de una manera sistemática- de los desarrollos jurisprudenciales que para el

momento ya eran muy significativos tanto por el número de decisiones como por su

contenido. En consecuencia, fue necesario abordar el estudio de éste derecho desde la

perspectiva de su desarrollo jurisprudencial.

A pesar de que aún constituye un campo significativo para ser abordado con mayor

profundidad, los primeros nueve apartados se concentran en su estudio. Estos apartados son

el fruto del análisis jurisprudencial que abarcó cerca de trescientas sentencias de la Corte

Constitucional (cuyo método de estudio se resume en el cuadro del anexo 36). No alcanza a

ser un estudio completo en el sentido en que no se realizan análisis argumentativos y las

líneas de decisión que se presentan podrían ser perfeccionadas. Sin embargo, el estudio

realizado puede ser significativo. Incluye el análisis completo de las Sentencias de

Unificación (SU), la identificación de sentencias “cruciales” y el análisis temático del

contenido. Debe tenerse en cuenta que, dentro de los límites del presente trabajo, fueron

seleccionadas para el análisis aquellas sentencias que, referidas al derecho de petición, su

contenido incluyera una definición sobre el contenido y alcance de la interpretación y

aplicación del derecho de petición y, de ellas, se prestó atención prioritaria a las que

realizaban una referencia de dicho derecho a situaciones de hecho referidas al

11
desplazamiento. Aquellas que se referían expresamente a otros campos de problemas (por

ejemplo a asuntos de carácter laboral) no fueron tenidas en cuenta, si no incluían decisiones

de fondo. En este sentido, el análisis jurisprudencial se realizó con el objetivo de identificar

la ratio decidendi de las sentencias analizadas. Esto otorga un valor especial al trabajo pues

lo que se presenta es, más allá de las posibles discusiones doctrinales, el resultado de

decisiones judiciales que adquieren valor jurídicamente vinculante.

En lo que se refiere a la información sobre la Unidad Territorial de Cundinamarca, varias

fueron las fuentes de información procesadas. Por un lado, están las fuentes legales que

enmarcan la acción de la Unidad; por otro lado, fue necesario realizar una primera “línea de

base” que incluyó entrevistas a funcionarios de la Unidad, entrevistas a algunos usuarios

(con ella se buscaba únicamente realizar un sondeo preliminar y no un estudio

estadísticamente significativo) y observación directa de su funcionamiento y de sus

archivos. Con base en estos documentos, se presentan en los apartados 10 y siguientes los

aspectos generales de la Unidad y un “flujograma” de la atención a la población desplazada

en el que se vinculan las dos partes de la investigación con la identificación del ejercicio del

derecho de petición correspondiente a esas etapas.

Del posible contraste entre la parte dogmática del derecho de petición y de su ejercicio

dentro de las fases o etapas propias de la actividad estatal que busca la atención a la

población desplazada, se derivan algunas recomendaciones que se presentan sintetizadas en

el apartado correspondiente a las conclusiones.

12
Finalmente, esperamos que a pesar de sus inherentes limitaciones, el estudio que ahora se

presenta pueda servir para que investigaciones posteriores puedan replicarse en otras

Unidades Territoriales de la Red de Solidaridad Social y que de su análisis pueda resultar la

adopción de políticas consistentes con la grave situación que viven en la actualidad tantas

personas que sufren como víctimas, los efectos del desplazamiento forzado interno por la

violencia en nuestro país.

13
1. IMPORTANCIA DEL DERECHO DE PETICIÓN

El derecho de petición, como instrumento que garantiza la comunicación efectiva entre el

Estado y el administrado, constituye uno de los mecanismos de participación democrática

que otorga a la persona la posibilidad de intervenir frente a las decisiones estatales de una

manera ágil y expedita. Con su ejercicio, se hace posible un control político ciudadano que,

en el marco del Estado Social de Derecho, busca satisfacer los intereses particulares y

generales contenidos en las solicitudes que los particulares someten a consideración del

Estado, en virtud del compromiso que éste adquiere con la sociedad de actuar con

eficiencia y prontitud, más aún al tratarse de un derecho fundamental2 cuya efectividad

resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2) y el

desarrollo eficaz del Estado Social de Derecho3. Así, para la protección directa e inmediata

de éste derecho -en su calidad de derecho fundamental-, opera el procedimiento breve y

sumario de la acción de tutela, cuando quiera que resulte vulnerado o amenazado por la

acción u omisión de quien está llamado a responder.

El derecho de petición, en cuanto implica la expresión de otros derechos, puede estar

relacionado con la salud, el bienestar y la dignidad de las personas, por tanto su resolución

2
“[el der. de petición] es, además, un derecho constitucional fundamental, no tanto por encontrarse ubicado
dentro del Título II Capítulo 1 de la Carta Política... sino por estar íntimamente ligado a la esencia de las
relaciones entre la persona y el Estado en cuanto hace posible el acceso del gobernado a quien ejerce el
poder y su control sobre la actividad pública” (sentencia T-242/93, concepto reiterado en la sentencia T-
253/93).

14
permite, o bien garantizar la efectividad de uno o varios derechos fundamentales, o bien

definir una posición jurídica que le garantice al afectado contar con los mecanismos legales

para controvertir los pronunciamientos de las autoridades competentes.

El derecho de petición no es algo nuevo pero sí muy propio de la época moderna como

instrumento para equilibrar o regular las relaciones entre los soberanos y el súbdito común,

o entre el estado y el ciudadano. Históricamente éste derecho se ha planteado a través de

los años de la siguiente manera:

• En la petición de los derechos británicos, el 7 de junio de 1628.

• En la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, con ocasión de la

revolución Francesa de 1789.

• En el artículo 32 de la Convención Nacional francesa del 2 de octubre de 1789.

• En la Declaración de los Derechos Humanos-Naciones Unidas, París, 1948, artículo

19.

• En Colombia, en el año de 1781 con ocasión del movimiento de los comuneros4,

para finalmente consagrarse por primera vez hace ya 181 años en el artículo 157 de

la Constitución de Cúcuta5, inspirándose en el derecho español y su jurisprudencia

3
Cfr. Sentencias T-316/01, T-220/01, T-1744/00, T-395/98, T-117/97, T-211/96, T-130/96, T-392/94, T-
220/94, T-219/94, T-408/93, T-387/93, T-385/93, T-355/93, T-315/93, T-280/93 a T-289/93, T-279/93, T-
244/93, T-012/92, entre otras.
4
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, William Rene. Código Contencioso Administrativo Comentado-Jurisprudencia.
Santafé de Bogotá: Ediciones Librería del Profesional, 1999. p. 8.
5
Cfr. MADRID-MALO GARIZÁBAL, Mario. Peticiones a las autoridades. En : Su Defensor, Bogotá (jun.
1995); p. 4.

15
que a su vez tomó las bases que ya sentaba la Constitución Alemana6. Ese primer

reconocimiento constitucional disponía que “la libertad que tienen los ciudadanos

de reclamar sus derechos ante los depositarios de la autoridad pública, con la

moderación y respeto debidos, en ningún tiempo será impedida ni limitada”7.

Hoy, aunque se mantiene esta figura jurídica en su esencia, ha adquirido a través del

tiempo nuevas connotaciones que le otorgan un carácter fundamental, desarrolladas

principalmente por la doctrina constitucional, encargada de fijar el alcance y el sentido de

las normas fundamentales, obligando a los jueces -cuando no existe norma aplicable al

caso controvertido (art. 8 Ley 153 de 1887)- a interpretar la Constitución de la manera

como ha sido entendida por la Corte Constitucional, única a quien se confía la guarda de la

integridad y supremacía de la Carta Política, de conformidad con su artículo 241. De tal

modo, ignorar o contrariar la doctrina constitucional no solo es apartarse de una

jurisprudencia cualquiera sino violar la misma Constitución.8

1.1. UBICACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL

En el régimen constitucional anterior se reconocía éste derecho en los siguientes términos:

6
Cfr. Sentencia T-310 de 1998.
7
MADRID-MALO GARIZÁBAL, Op. cit., p. 4.
8
Cfr. Sentencias T-663/97, T-369/97, T-175/97, C-083/95, entre otras.

16
“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las

autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés

particular, y el de obtener pronta resolución” (art. 45).

Por su parte, la nueva Carta Política lo consagra básicamente en los mismos términos:

“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las

autoridades por motivos de interés general o particular, y a obtener

pronta resolución. El legislador podrá representar su ejercicio ante

organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”

(art. 23).

Como se puede observar, el constituyente de 1991 quiso conservar esa tradición política

occidental que le permitía a los ciudadanos contar con mecanismos eficaces y efectivos

para recurrir a la administración, o para establecer disenso, pero introdujo en el caso

colombiano un nuevo elemento al permitir el ejercicio de éste derecho frente a

organizaciones privadas, pasando del campo de aplicación limitado al ámbito de lo

público, a una concepción más universal que permite una mayor participación y

compromiso de la ciudadanía con el desarrollo de las actividades propias del Estado y la

garantía de los derechos fundamentales. Adicionalmente, la Constitución elevó el derecho

de petición al rango de derecho constitucional fundamental de aplicación inmediata9 (C.P.

art. 85), dándole efectiva protección a través de la acción de tutela (C.P. art. 86), de lo cual

17
adolecía la Constitución anterior, que simplemente se limitaba al reconocimiento del

derecho sin catalogarlo como fundamental y sin establecer reales garantías para su efectiva

aplicación.

En la actualidad, no solamente se encuentra definido el derecho de petición sino que

existen una serie de normas que lo complementan y tienen como fin último amparar su

núcleo esencial, que comprende la posibilidad del particular de presentar solicitudes

respetuosas a las autoridades y obtener de ellas una pronta resolución; los siguientes

artículos ilustran al respecto:

Art. 1. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma

de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades

territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el

respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las

personas que la integran y en la prevalencia del interés general”

(subrayado fuera de texto).

Art. 2. “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover

la prosperidad general y garantizarla efectividad de los principios,

derechos y deberes consagrados en la Constitución... ” (subrayado fuera

de texto).

9
Cfr. Sentencias T-1744/00, T-118/98, T-116/97, T-279/94, T-253/93, entre otras.

18
Art. 122. “Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar

juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los

deberes que le incumben”.

Art. 209. “La función administrativa está al servicio de los intereses

generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,

moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y

publicidad…”.

Art. 228. “... Los términos procesales se observarán con diligencia y su

incumplimiento será sancionado... ”. Este artículo debe interpretarse en

relación con el artículo 6 de la Constitución relativo a las

responsabilidades de los servidores públicos por omisión en el ejercicio

de sus funciones.

Desde el preámbulo se refuerzan los anteriores preceptos al contemplar el aseguramiento de

la justicia y el logro de un orden justo como objetivos del sistema político colombiano. La

Constitución en su conjunto hace un mayor énfasis en la responsabilidad que tienen los

destinatarios del derecho de petición de responder material y oportunamente, a fin de hacer

de este derecho un instrumento realmente operable y de erradicar la indeseable costumbre,

extendida entre los funcionarios públicos, de incumplir los términos procesales, acarreando

a los administrados toda suerte de perjuicios.

19
Resulta importante destacar en éste tema lo dicho por la Corte Constitucional en los

siguientes términos:

“Si bien es cierto que después de la promulgación de la nueva

Constitución, no se ha dictado normatividad alguna que desarrolle y

regule aspectos esenciales del derecho de petición, sí existe una

regulación que fue expedida con anterioridad a su vigencia y que aún

rige la materia (Decreto 01 de 1984 Código Contencioso

Administrativo), pues la expedición de la nueva Carta, no derogó la

legislación existente. Así lo determinaron la Corte Suprema de Justicia

en su momento y, esta Corporación en reiterados fallos de

constitucionalidad”10.

Así mismo, la Corte Constitucional ha limitado la función del legislador en cuanto debe

respetar el marco que la Constitución le ha establecido, permitiéndole crear, modificar o

extinguir normas de carácter procedimental, de tal manera que no afecte su núcleo esencial.

Aquí cabe destacar lo afirmado por el Consejo de Estado al interpretar el artículo 6 de la

Constitución, que limita la acción de los particulares sólo a aquello que la ley restringe, al

paso que a los servidores públicos se les faculta para realizar únicamente lo que ella

expresamente les autoriza, de donde se deduce que el derecho de petición “por tratarse de

10
Sentencia T-570 de 1995; en el mismo sentido se expresó la sentencia T-076/95, entre otras.

20
un derecho o garantía individual, su ejercicio no puede limitarse por normas que no

tengan jerarquía de ley”11.

11
Consejo de Estado, sección cuarta, auto de abril 18 de 1986.

21
2. QUÉ ES EL DERECHO DE PETICIÓN

Habiéndose establecido el ámbito en el que se desenvuelve el derecho de petición y su

relevancia para el Estado, la sociedad y el ejercicio de la democracia, se hace ahora

necesario definirlo y analizar su núcleo esencial, sin prescindir de algunos elementos

teóricos indispensables para una mayor compresión y claridad sobre su ejercicio.

Para empezar, debe tenerse en cuenta que éste derecho protegido por la Constitución no es

solamente el que aparece contenido en la primera parte del Código Contencioso

Administrativo, pues aquel tiene un campo de acción mucho más amplio al considerarse

como el derecho que posee, disfruta y ejerce toda persona para acudir comedidamente ante

cualquier autoridad u organización privada en los casos señalados por la ley, con el fin de

solicitarles una resolución pronta y material sobre un asunto en el cual está involucrado ya

el bien común de la sociedad, ya la conveniencia o beneficio del propio solicitante. Esto

implica que el derecho de petición se refiere a toda forma de comunicación entre la persona

y el Estado y en ciertos casos entre la persona y las organizaciones privadas, en virtud del

cual se solicita un pronunciamiento; por esa razón, elevar una solicitud cuyo contenido se

prevea en una norma legal especial no despoja a ésta de su carácter de derecho de petición,

como es el caso de las peticiones relacionadas con el acceso a los documentos públicos

regulada por la Ley 57 de 1985.

22
Con el objeto de delimitar el concepto, la Corte Constitucional ha reiterado la necesidad de

no confundir “ ...el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de

acudir ante la autoridad y obtener pronta respuesta- con el contenido de lo que se pide, es

decir con la materia de la petición”12 (subrayado del texto), pues son asuntos que tienen

una protección jurídica diferente. En tanto que el primero es susceptible de amparo

constitucional a través de la acción de tutela -ya que en tal caso se afecta un derecho

fundamental-, el segundo alude al fondo de lo pedido, es decir, se refiere a derechos de

diferente naturaleza que los peticionarios, mediante el ejercicio del primero, buscan hacer

valer ante la administración, para cuyo amparo existen las vías administrativas y judiciales

contempladas en el Código Contencioso Administrativo, excluyendo la acción de tutela

salvo que se de lugar a la hipótesis del perjuicio irremediable. De lo anterior se desprende

que el juez de tutela, en defensa del derecho de petición, está limitado a ordenar a la

administración renuente a generar la respuesta, sin imponerle el sentido de la decisión13;

entenderlo de otra manera equivaldría a enervar el funcionamiento desconcentrado y

autónomo de la administración de justicia y de sus jueces al invadir órbitas ajenas, ya que

no cuenta con los elementos de juicio indispensables a la finalidad de resolver sobre los

derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende.

12
Sentencia T-242 de 1993, concepto reiterado en las sentencias T-944/99, T-572/95, T-390/95, T-103/95, T-
436/94, T-391/94, T-279/94, T-375/93, T-263/93, T-243/93, entre otras.
13
Cfr. Sentencias T-316/01, T-267/01, T-944/99, T-063/99,T-365/98, T-301/98, T-663/97, T-369/97, T-
304/97, T-294/97, T-165/97, T-036/97, T-357/96, T-291/96, T-241/96, T-134/96, T-572/95, T-390/95, T-
103/95, T-399/94, T-392/94, T-279/94, T-119/94, T-476/93, T-408/93, T-387/93, T-385/93, T-375/93, T-
355/93, T-315/93, de la T-284 a la T-289 y de la T-279 a la T-282 de 1993, T-263/93, de la T-242 a la T-244
de 1993, T-468/92, T-012/92, T-08/92, T-01/92, entre otras.

23
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado el sentido de la acción de tutela al

señalar que:

“ ... [la acción de tutela] no ha sido consagrada para provocar la

iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios

especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diferentes ámbitos

de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las

existentes, ni para otorgar a los litigante la opción de rescatar pleitos ya

perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y

específico que el propio artículo 86 de la Constitución indica que no es

otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria

para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la

Carta le reconoce”14.

2.1. SUJETO ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE PETICIÓN

El artículo 23 de la Constitución reconoce a “toda persona” la facultad de ejercer el

derecho de petición, otorgándole un carácter universal e involucrando así a todos los

habitantes del territorio nacional, ya sean personas naturales o jurídicas, nacionales o

extranjeras, con independencia de las condiciones o calidades referentes al sexo, edad,

estado civil, grado de educación, orientación política y religiosa, etcétera, en desarrollo del

14
Sentencia T-408 de 1993; en el mismo sentido se expresaron las sentencias T-385/93, de la T-289 a la T-
284 de 1993 y de la T-282 a la T-279 de 1993, T-01/92, entre otras.

24
principio constitucional de la igualdad consagrado en el artículo 1315. Por regla general

toda persona, en cuanto le asiste el derecho de “hacer peticiones” es sujeto activo en el

proceso, y las entidades, en cuanto deben atenderlas y resolverlas, son sujetos pasivos de

éste derecho fundamental. Cabe aclarar sin embargo, que a pesar de que la Constitución

exige personalidad jurídica para que las entidades puedan ejercer el derecho de petición, en

la práctica aún entidades que no la tienen lo interponen16.

Tanto la propia Constitución, como la ley, pueden limitar o condicionar a ciertas personas,

en determinadas circunstancias, el derecho a presentar peticiones. Por ejemplo el artículo

219 de la Carta Política, que prohíbe a los miembros de la Fuerza Pública -militares y

policías- formular derechos de petición ante sus autoridades “... excepto sobre asuntos que

se relacionen con el servicio y la moralidad del respectivo cuerpo y con arreglo a la

ley...”, lo cual no impide que puedan ejercer libremente el derecho en otros ámbitos y

materias, -pues todos ellos como personas son titulares de éste derecho fundamental-,

también el artículo 5 del Código Contencioso Administrativo constituye una limitante al

permitir que las autoridades exijan interponer de manera escrita el derecho de petición en

ciertos asuntos.

Tal y como lo considera la Constitución, son las autoridades públicas y excepcionalmente

las organizaciones privadas las destinatarias de las solicitudes respetuosas elevadas por los

15
“Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación, por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o religiosa...”.
16
Esta idea se desarrollará más adelante frente al tema de los desplazados.

25
peticionarios y por ende, las llamadas a resolverlas oportunamente conforme lo establece

el artículo 31 del Código Contencioso Administrativo.

En el derecho colombiano son autoridades las organizaciones cuyas funciones y potestades

se ejercen a través de personas naturales que, dentro de la estructura del Estado o aun por

fuera de ella -mediante habilitación temporal o permanente dada por la Constitución o por

la ley- tienen potestad de mando o decisión, por ejercer funciones públicas o atender

servicios de la misma naturaleza, asumiendo las diversas competencias de las ramas y

órganos del Estado17. Al definir el campo de aplicación de los procedimientos reglados por

el Libro primero del Código Contencioso, el artículo primero de dicho estatuto da el

nombre genérico de autoridades no sólo a las entidades allí mencionadas sino también a las

entidades privadas cuando unas y otras ejerzan funciones administrativas, concluyéndose

así que el derecho de petición sólo procede ante autoridades con función administrativa

(sean ellas de carácter público o privado). Sin embargo, es necesario señalar que la

Constitución no limita el ámbito de acción del derecho de petición al permitir su ejercicio

ante quienes actúan como autoridad, potestad que mal podría predicarse únicamente de la

función administrativa, ya que hace parte de toda función pública, -y donde no distingue la

Constitución no debe distinguir el intérprete-, lo que significa que el derecho de petición

no procede cuando las autoridades actúen en ejercicio de las funciones asignadas por la

Constitución y la ley como propias de ellas, porque sería inadmisible considerar que una

solicitud de pruebas, por ejemplo, que es una función propia de un cargo y está asignada

por la ley a los jueces y fiscales, deba operar como derecho de petición; lo mismo podría

26
decirse de una iniciativa legislativa, que está prevista en la ley como derecho de los

ciudadanos, pues a pesar de que hacen parte de la función pública, corresponden a

funciones propias de la actividad judicial y legislativa respectivamente.

Para la Corte Constitucional, la innovación más importante que trajo la Carta Política

actual en torno a este tema es la de permitir el ejercicio del derecho de petición ante

organizaciones privadas, ordenando al legislador reglamentar la materia; para otros, la

innovación consiste en dar la posibilidad de presentar peticiones ante particulares que no

desarrollan una función pública, siempre que estén involucrados derechos fundamentales,

ya que sobre los particulares que sí la ejercen se hacía mención desde la Constitución

anterior a través de la expresión “autoridades” que ya se comentó anteriormente.

Pueden establecerse entonces, para avanzar en la discusión y aplicación del derecho de

petición, dos clases de organizaciones privadas a saber:

a. Aquellas que no actúan como autoridad

La Corte Constitucional sostenía inicialmente que el derecho de petición solo operaba una

vez estuviera reglamentado por el legislador, reglamentación que en los términos de la

Constitución se consideraba facultativa, dejando al arbitrio de éste el desplegar la conducta

allí indicada, pues el artículo 23 se interpretaba como una “autorización para hacer” y no

como una “obligación de hacer”, interpretación que hoy se mantiene, pero bajo la tesis por

17
Cfr. Sentencia T- 424 de 1995.

27
la cual la Corte afirma que el derecho de petición “es vinculante en principio solamente

para las autoridades públicas, aunque la misma norma prevé la posibilidad de extender la

figura, si así lo quiere el legislador, a las organizaciones privadas y para el único objeto

de garantizar los derechos fundamentales”18. Sin embargo esta posición ha variado.

Actualmente la Corporación no exige previa reglamentación para que procedan las

peticiones ante particulares, sino señala que “la falta de reglamentación del derecho de

petición frente a organizaciones privadas no es excusa para guardar silencio respecto a

las solicitudes presentadas”19. Aunque este pronunciamiento sigue sosteniendo el carácter

excepcional de las peticiones frente a particulares que no actúan como autoridad, implica

una nueva visión que flexibiliza las exigencias que antes condicionaban su ejercicio, pues

a la luz del artículo 86 de la Carta, la procedencia de la tutela para exigir al particular que

atienda una petición confirma la extensión del derecho al ámbito particular. Esta

aplicación se sujeta a los siguientes requisitos20:

1. Que el particular preste un servicio público, o que realice una actividad de

interés general, y

2. Que la negativa a contestar la petición vulnere derechos fundamentales.

Conforme a esta tesis, podría pensarse que el derecho de petición, al no requerir desarrollo

legal, da plenos efectos al principio de aplicación inmediata del artículo 85 de la Carta

18
Sentencia T-172 de 1993, concepto reiterado en las sentencia T-107/96, T-507/93, entre otras.
19
Sentencia T-306 de 1999; en el mismo sentido se expresaron las sentencias T-374/98, T-450/00, entre otras.

28
Fundamental, comprometiendo a los diferentes destinatarios de éste derecho sin distinción

alguna, lo que no obsta -como ya se mencionó-, para que el legislador reglamente la

materia si lo considera necesario. Interpretación ésta que resulta contraria a la que la Corte

defendía en un comienzo, en la que excluía de la aplicación de éste principio a los

particulares que no actuaban como autoridad, fundamentándose en que la misma

Constitución exigía una reglamentación previa - aún no elaborada-.

b. Aquellas que actúan como autoridad

Aunque se refiere a un particular, se le da el mismo tratamiento que a la autoridad pública.

En este sentido el artículo 123 de la Constitución deja en cabeza del legislador la

determinación del régimen aplicable a los particulares que desempeñen funciones públicas

y dispone que sea también la ley la que regule su ejercicio.

Para los efectos del presente análisis, es imprescindible tener en cuenta que los términos de

autoridades y administración se asimilarán al concepto de sujeto pasivo del derecho de

petición, independientemente de la posición que, dentro de las anteriormente expuestas,

se escoja.

20
Cfr. Sentencia T-311 de 1999.

29
2.2. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO DE PETICIÓN

La Constitución Política es principalmente dogmática y los principios que en ella se

consagran obligan tanto al legislador como al intérprete a respetarlos en todas las

circunstancias que involucren su aplicación, pues tales postulados trazan los lineamientos

que orientan el desarrollo jurídico de los derechos, por esto, al hablar del derecho de

petición, el legislador está en la obligación de garantizar su núcleo esencial constituido por

dos principios básicos que le asisten en su ejercicio: la petición respetuosa y su pronta

resolución.

Al respecto, la doctrina de la Corte Constitucional ha precisado que, el derecho de petición

“se concreta en dos momentos sucesivos, ambos dependientes de la actividad del servidor

público a quien se dirige la solicitud: el de la recepción y trámite de la misma, el cual

implica el debido acceso de la persona a la administración para que ésta considere el

asunto que se le plantea, y el de la respuesta, cuyo sentido trasciende el campo de la simple

adopción de decisiones y se proyecta la necesidad de llevarlas al conocimiento del

solicitante”21. Del texto anterior se desprenden las siguientes características del núcleo

esencial del derecho de petición:

1. La posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante

las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas.

30
Como ya lo hemos mencionado en varias oportunidades, la Constitución ofrece a los

particulares una vía expedita para dirigirse a las autoridades, ante cualquiera de las ramas

del poder público, ya sea en razón del interés propio, el interés de un tercero, o el interés

general, a fin de satisfacer sus inquietudes, siendo la presentación del derecho de petición el

presupuesto indispensable para lograrlo.

Las peticiones irrespetuosas eximen a las autoridades de la obligación de darles trámite y

por ende de resolverlas, pero debe tenerse claro que “las súplicas que en otro tiempo se

hacían a los monarcas y a sus virreyes, con el fin de obtener de ellos gracias o favores”22,

no pueden confundirse con la exigencia del artículo 23 de la Carta Política y de los artículos

5 y 31 del Código Contencioso Administrativo, referente a la presentación de solicitudes

respetuosas23, que tienen por objeto mostrar la consideración que merece toda autoridad

legítima, tanto por su dignidad de persona como por la labor que realiza, noción que se

manifiesta en el artículo 123 de la Carta al indicar que “los servidores públicos están al

servicio del Estado y la comunidad” y en el 4 de la misma al señalar como “... deber de los

nacionales y los extranjeros... respetar y obedecer las autoridades” (en éste mismo sentido

se expresa el numeral 3 del artículo 95 constitucional al referirse de los deberes de la

persona y el ciudadano). En todo caso no se violan los artículos 4 y 95 atrás aludidos

cuando al formular la petición se emplean términos severos, críticos o apremiantes dentro

21
Sentencia T-187 de 1995.
22
MADRID-MALO GARIZÁBAL, Op. cit., p. 6.
23
Cfr. Sentencias T-1744/00, T- 637/98, T-265/98, T-634/97, T-631/97, T-629/97, T-545/97, T-544/97, T-
506/97, T-505/97, T-388/97, T-296/97, T-165/97, T-116/97, T-074/97, T-521/96, T-357/96, T-293/96, T-
211/96, T-161/96, T-134/96, T-299/95, T-570/95, T-299/95, T-575/94, T-408/93, T-387/93, T-385/93, T-
355/93, T-315/93, de la T-279 a la T-282 de 1993, de la T-284 a la T-289 de 1993, T-244/93, T-181/93, T-
495/92, entre otras.

31
de la amplia libertad que reconoce el artículo 20 de la Constitución para opinar y

expresarse, siempre que no se desborde los límites de la cívica moderación24.

Debido a la informalidad y a la protección del derecho de petición, puede afirmarse que no

existen causales jurídicas que justifiquen la falta de recepción por parte de la

administración, entendida en el sentido amplio25, de una solicitud elevada conforme a los

parámetros legales, por eso entre las funciones del Ministerio Público se encuentra la de

“recibir y hacer tramitar las peticiones o recursos que las autoridades, por cualquier

motivo, no hayan querido recibir” (art. 75 num. 3 del C.C.A.); de otro lado, el mismo

artículo en su numeral 2 contempla el deber del Ministerio de “escribir la petición de que

se trate, si la persona no pudiere hacerlo por sí misma y ello fuere necesario,

comprobando en este caso que se cumplan las formalidades previstas en este Código”,

todo ello a fin de dar cabal cumplimiento y efectividad al mandato constitucional.

2. El derecho de obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos

previstos en el ordenamiento jurídico.

Dada la estrecha relación que puede existir entre el derecho de petición y la democracia

participativa, se otorga la facultad de exigir de las autoridades una actuación que en el

ámbito de sus funciones garantice la efectividad de los principios, derechos y deberes y el

24
Cfr. MADRID-MALO GARIZÁBAL, Op. cit., p. 6.
25
Se entiende por administración en sentido amplio, aquella que considera al Estado como director del orden
jurídico, social y económico, en tanto que la administración en sentido restringido identifica a la rama
ejecutiva del poder público.

32
cumplimiento de las responsabilidades sociales del Estado (C.P. art. 2), por lo que es en la

resolución de la solicitud y no en su formulación donde ese derecho constitucional adquiere

toda su plenitud. Afirmar que el derecho de petición se satisface con su sola formulación

constituiría una “burla imperdonable a la buena fe del peticionario y el más irrespetuoso

trato a la dignidad de la persona”26.

Por norma general y en principio, el Código Contencioso Administrativo da a las

autoridades un término de quince días para resolver las peticiones (art. 6), que de

conformidad con los artículos 120 y 121 del Código de Procedimiento Civil serán hábiles, y

empezarán a correr a partir del día siguiente del recibo de la solicitud; la Corte

Constitucional ha considerado, en sentencia T-299/95, que ese plazo es suficiente para

acometer el estudio de lo pedido, solicitar las informaciones que se estimen pertinentes y

allegar los elementos de juicio necesarios para adoptar finalmente la correspondiente

decisión. En éste punto es importante poner de manifiesto que el legislador ha impuesto

para casos específicos -atendiendo a la naturaleza del asunto- otros plazos, como en materia

de pensiones, revisión del estrato socioeconómico asignado, acceso a documentos públicos

y consultas, fijados en 4 y 2 meses, y 10 y 30 días respectivamente, contemplados, en el

primer caso por la Corte Constitucional, en analogía con el Decreto 656 de 1994 (referente

al régimen jurídico y financiero de las Sociedades Administradoras de Fondos de

Pensiones), en el segundo por la Ley 142 de 1994 (servicios públicos) y en el tercero y

cuarto casos por el Decreto 01 de 1984 (C.C.A.).

26
Sentencia T-262 de 1993, concepto reiterado en la sentencia T-130/96, entre otras.

33
Cuando no fuere posible contestar la petición en el término legal, por la complejidad del

asunto o por motivos de otra índole, el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo

indica que se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y

señalando a la vez la fecha en que se dará respuesta, por lo tanto, manifestar al peticionario

que su solicitud se responderá “después” implica un flagrante desconocimiento del derecho

del peticionario, al igual que el supeditar su resolución a un futuro evento sin fecha

determinada. Una interpretación laxa de la disposición anterior lleva al desconocimiento de

la exigencia constitucional de pronta resolución y del carácter excepcional de dicho

aplazamiento27, ya que la norma, al no tener un alcance general -pues fue creada para casos

específicos- se debe aplicar de manera restrictiva. Aunque no hay norma que indique el

nuevo término que tiene la administración para resolver el asunto planteado, es obvio que

no puede ser arbitrario ni ilimitado en el tiempo, y que por el contrario debe sujetarse a los

parámetros de la razonabilidad, que debe consultar no sólo la importancia que el asunto

pueda revestir para el solicitante, sino los distintos trámites que debe agotar la

administración para resolver adecuadamente la solicitud puesta a su conocimiento. Para

algunos autores28, a partir de una interpretación sistemática, el nuevo plazo debería ser de

quince (15) días con base en el artículo 12 del C.C.A que hace relación a su interrupción

cuando faltan documentos o informaciones para decidir, caso en el cual, el término referido

comienza a correr nuevamente sin que en adelante la autoridad pueda prorrogarlo; para

27
Cfr. Sentencias T-265/98, T-068/98, T-634/97, T-631/97, T–629/97, T-628/97, T-545/97, T-544/97, T-
506/97, T-505/97, T-498/97, T-392/97, T-388/97, T-370/97, T-296/97, entre otras.
28
Cfr. OLIVEROS TASCÓN, Adolfo León. El Derecho de Petición: Instrumento de la Democracia. 1ª ed.
Santafé de Bogotá: 2000. p. 16.

34
otros éste término debe ser el que establece el artículo 40 del Código Contencioso para la

configuración del silencio administrativo negativo, es decir, tres (3) meses, criterio que para

la Corte Constitucional, si bien es válido, no es definitivo, pues deben analizarse otros

factores que inciden en la resolución, como pueden ser los inherentes a la entidad receptora

de la solicitud y los de orden externo propios del medio y de las condiciones materiales del

respectivo despacho, reservándose el juez de tutela determinar en cada caso si el plazo

empleado por la autoridad satisfizo el principio de pronta resolución.29

La inobservancia de los términos procesales demuestra irresponsabilidad, negligencia y

falta de compromiso por parte de la administración, conductas que la Asamblea Nacional

Constituyente quiso erradicar, previendo la imposición de sanciones a los funcionarios que

incurran en ellas (artículo 228 de la C.P.), pues generan desconfianza para con las

autoridades y eventuales perjuicios al peticionario por la incertidumbre respecto de su

derecho, pero fundamentalmente porque implica una violación flagrante a los principios de

celeridad, economía y eficacia que informan la función administrativa (C.P. art. 209 y

C.C.A. art. 3). De otro lado, tratándose de derechos fundamentales, las autoridades están

obligadas a cumplir con unos resultados y no simplemente con la puesta en obra de unos

medios30, por ello no es válido argumentar deficiencias de personal, volumen de

expedientes, reestructuración de los sistemas de trabajo, procesos de liquidación, espera de

documentación que no le corresponde aportar al solicitante (ya porque ésta se encuentre en

29
Cfr. Sentencias T-1481/00, T-641/99, T-395/98, T-310/98, T-260/97, T-038/97, T-036/97, T-456/96, T-
291/96, T-241/96, T-214/96, T-213/96, T-204/96, T-161/96, T-134/96, T-570/95, T-076/95, T-426/92, entre
otras.
30
Cfr. Sentencia T-220 de 1994.

35
la entidad destinataria de la solicitud o en otras, o porque se trate de un documento o en

general de un requisito que debió acreditarse en una actuación anterior que ya se surtió, y

cuya información o concepto sea indispensable para tramitar el derecho de petición31), entre

otras razones, para justificar la desatención del deber de dar respuesta oportuna32. Otra de

las conductas que según la Corte Constitucional no sirve de sustento para resolver

extemporáneamente una solicitud es sujetar el momento de respuesta al orden cronológico

de su presentación, apoyándose en un supuesto respeto del derecho a la igualdad, y no

puede aceptarse tal consideración porque, como se ha expresado en sentencia T-304/97:

“a) so pretexto de garantizar la igualdad, no pueden las autoridades

generalizar la violación de otros derechos fundamentales de las

personas, sino que debe promover la protección de los demás bienes

jurídicos (vida, honra, libertad, etc.) para todos los habitantes del

territorio,”

“b) la protección del derecho a la igualdad no justifica la falta de respuesta

oportuna de las peticiones, es decir, la violación al derecho de

petición,”

31
Idea que se corrobora en el Decreto 2150 de 1995 artículo 13 “Prohibición de exigir copias o fotocopias de
documentos que se poseen. En todas las actuaciones públicas, queda prohibida la exigencia de copias o
fotocopias de documentos que la entidad tenga en su poder, o a los que la entidad pública tenga facultad
legal de acceder”, artículo 14 de la misma norma según el cual “No se podrá exigir el cumplimiento de un
requisito cuando éste se debió acreditar por mandato legal o reglamentario, en un trámite o actuación
anterior que ya se surtió. En tal caso, el servidor público tendrá por cumplido, para todos los efectos legales,
el requisito que debió servir de fundamento a una actuación concluida” y 16 ibídem al señalar que “Cuando
las entidades de la administración pública requieran comprobar la existencia de alguna circunstancia
necesaria para la solución de un procedimiento o petición ciudadana que obre en otra entidad pública,
procederán a solicitar oficialmente a la entidad el envío de dicha información”.

36
“c) amparar el derecho a la igualdad sosteniendo que otros peticionarios

tampoco han recibido respuesta, sería nivelarlo por lo bajo, ya que las

autoridades deben propender por la protección de los derechos y no por

su violación”

En resumen, a pesar de que al momento de resolver múltiples peticiones se involucra el

derecho de turno, que se deriva del principio de objetividad y del principio “primero en el

tiempo primero en el derecho”, consiste en el deber de las autoridades de respetar el orden

en el cual se presentan las peticiones, y el derecho a la igualdad, ello no es razón para que,

so pretexto de defender o garantizar uno u otro, se pueda vulnerar el principio de respuesta

oportuna. Debe tenerse en cuenta que no obstante la existencia del derecho de turno, “el

destinatario de una petición urgente tiene el grave deber de responderla en forma que

corresponda a su carácter premioso.”33

De todo lo anterior puede concluirse que el cumplimiento y rigor en los términos

procesales no se concibe como un fin en sí mismo, sino que constituye un medio a

través del cual se logra la justicia como finalidad suprema.

3. El derecho a recibir una respuesta de fondo o contestación material.

32
Cfr. Sentencias T-395/98, T-301/98, T-291/97, T-116/97, T-038/97, T-204/96, T-161/96, T-134/96, T-
310/95, T-260/95, T-076/95, T-392/94, T-279/94, T-220/94, entre otras.
33
MADRID-MALO GARIZÁBAL, Op. cit., p. 6.

37
Siendo la pronta resolución uno de los elementos esenciales del derecho de petición y una

responsabilidad de la autoridad correspondiente -conforme al Estatuto Superior-, cabe

destacar la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual su satisfacción

no sólo implica una respuesta dentro de los términos legales, sino aun más, una contestación

de fondo, clara y precisa respecto de las inquietudes formuladas por el peticionario. De lo

anterior se desprende que la obligación de la administración se traduce en una obligación

de hacer, que es la de “resolver”, y en esa medida se hace importante esclarecer el concepto,

para lo cual resulta significativo el estudio de la Corte:

“Resolver, de acuerdo con las pertinentes acepciones que trae el

Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa

“tomar determinación fija y decisiva”, “desatar una dificultad o dar

solución a una duda”, “hallar la solución de un problema”, “decidirse a

decir o hacer una cosa”.

Desde el punto de vista jurídico entre otros significados que no vienen al

caso, “resolver” representa adoptar una decisión o dilucidar un litigio o

controversia, en ambos casos con efectos vinculantes. Lo segundo

corresponde, en principio, a las autoridades judiciales, y lo primero,

normalmente, a quien cumple función administrativa” (Sentencia T-

575/94).

38
Por consiguiente, la respuesta de las autoridades a las peticiones formuladas debe

comprender un análisis de fondo que conlleve a una decisión clara y específica, que aborde

íntegramente la materia de lo pedido, dé solución real, verdadera y directa a la solicitud

planteada, o por lo menos exprese las etapas, medios, términos o procesos necesarios para

dar posteriormente una respuesta final y contundente, además de señalar, en la medida de lo

posible, los caminos jurídicos viables en caso de disconformidad del peticionario con lo

manifestado por la entidad requerida, esto con el fin de asegurarle la correspondencia entre

la petición y la respuesta y darle a conocer los mecanismos mediante los cuales puede lograr

la efectividad del contenido de su derecho.

De allí que, reducir las contestaciones a meras informaciones sobre el estado en el que se

encuentra el trámite, a la expedición de constancias sobre la recepción de la solicitud, a

determinaciones que aludan a temas diferentes de los esgrimidos por el petente, a la

circunstancia de falta de disponibilidad presupuestal, a la formulación de proyectos de

resolución que aún no han agotado el procedimiento indispensable para ser definitivos, o a

simples expresiones que las dilaten injustificadamente como las que declaran que “su

solicitud se encuentra en trámite”, que “se le resolverá después” o que “se encuentra para

firmas”, constituyen pronunciamientos vagos, evasivos, formales o tangenciales, que aun

producidos en tiempo, tienden a confundir al peticionario, frustran sus expectativas

desconociendo los derechos subjetivos perseguidos, conculcan su derecho fundamental y,

además, abren la posibilidad de configurar el silencio administrativo negativo, cuando esas

respuestas aparentes que no conceden ni niegan lo pedido, persisten por mas de tres meses,

39
figura ésta que tampoco satisface las exigencias que frente a la noción de “resolución” se

expusieron atrás.

4. Poner en conocimiento del peticionario la determinación adoptada.

Para considerar que la administración ha cumplido cabalmente con su deber de dar oportuna

resolución es indispensable -según la Corte Constitucional- que no sólo se limite a decidir

sobre una determinada petición, sino que ésta trascienda del ámbito de la autoridad para

llegar al conocimiento del peticionario, pues de nada serviría resolver el asunto en término y

reservarse su sentido, porque se sometería al petente a una permanente incertidumbre

respecto de sus propias inquietudes y de la conducta que puede observar frente a la

autoridad respectiva, además de que vulneraría su derecho a ser informado sobre el

contenido de la decisión. Dado que éste tema se ampliará en el Capítulo 7., solamente se

trazarán unos breves lineamientos para destacar su importancia frente al núcleo esencial del

derecho de petición.

Una vez analizadas las características del núcleo esencial del derecho de petición, es

necesario poner de manifiesto, con fines de prevención y corrección, y para la buena

marcha de la gestión pública, las consecuencias que se generan por la inobservancia de los

principios, términos y procedimientos que integran ese núcleo, dispuestos en el Código

Contencioso Administrativo, según se trate de peticiones en interés general o particular.34

40
Antes de continuar es necesario tener en cuenta que el funcionario público al ser una

persona que está al servicio del Estado y de la comunidad, responde por las consecuencias

de sus actos, los cuales están taxativamente consagrados en los reglamentos, la ley y la

Constitución, es por ello que en ejercicio de la función pública, desconocer los principios

fundamentales que caracterizan el derecho de petición le implica asumir responsabilidades,

básicamente reguladas en el nuevo Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) y en el

C.C.A.

Por ejemplo, en el artículo 27 del Decreto 01 de 1984 se establecen correctivos

disciplinarios por la negativa de la autoridad en recibir una solicitud que se presenta en

cumplimiento de un deber legal, correctivos que pueden consistir en la imposición de

sanciones económicas o en la destitución (art. 76 ibídem) y que se aplican o solicitan por

los agentes del Ministerio Público según el artículo 75 numeral 4 del mismo Código,

cuando además, por cualquier motivo, el funcionario, dificulta o hace ineficaz sin justa

causa el ejercicio del derecho de petición35.

34
Fines que establece el art. 16 de la Ley 734 de 2002 para las sanciones disciplinarias.
35
Estas medidas pueden imponerse en virtud del poder disciplinario preferente, conforme al artículo 3 de la
Ley 734 de 2002, que dispone: “La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del
poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o
juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia.
En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona,
podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias
del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de
un proceso.
La Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura son competentes a prevención
para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama
judicial, salvo los que tengan fuero constitucional.
Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente”.

41
Por su parte, el artículo 23 de la Ley 734 de 2002 amplía el texto del artículo 6 de la

Constitución al señalar que no sólo los servidores públicos son responsables por la acción u

omisión en el ejercicio de sus funciones, sino también por incurrir en prohibiciones,

impedimentos, inhabilidades, conflictos de intereses y por el desconocimiento de los

principios que inspiran la función administrativa, como ocurre en el caso de la desatención

de peticiones, que comprende -entre otros aspectos- el incumplimiento de los términos

procesales consagrado en el artículo 228 del Estatuto Superior, lo que constituye causal de

mala conducta para el funcionario y da lugar a las sanciones correspondientes (arts. 7 del

C.C.A. y 55 de la Ley 190 de 1995)36.

Al respecto del Código Disciplinario Único, en sus artículos 4 y 35, numeral 8, se

desprende que la omisión y retardo en la respuesta oportuna de toda solicitud respetuosa y

en general de toda actuación que deba surtirse respecto de particulares, genera

responsabilidad disciplinaria del servidor público. Cabe destacar que según el mismo

Código, en su artículo 16, en todos los estatutos disciplinarios se garantiza el cumplimiento

de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos

que los afecten o pongan en peligro, y por eso, entre otras razones, la violación del deber de

resolución oportuna constituye falta grave37 contra la eficacia de la función pública38.

36
Estatuto Anticorrupción.
37
Código Disciplinario Único art. 50: “Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el
incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al
régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución o en la ley.
La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43
de este código.
Los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta
constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima”,

42
Existen dos clases de responsabilidades: la de la Nación, las entidades territoriales o

descentralizadas, la de las entidades o personas privadas que cumplan funciones públicas y

la del funcionario público que con su culpa grave o dolo cause daño en el ejercicio de sus

funciones. Es por esta causa que el perjudicado puede demandar a aquellas o a éste, o

solidariamente a ambos.

En otro plano, el derecho penal sanciona también las conductas contra el ordenado y

eficiente desempeño de la función pública, a fin de desarraigar la mala costumbre de la

administración de actuar con morosidad y negligencia, que en el campo del derecho de

petición se concreta cuando las entidades se abstienen de recibirlos, darles trámite o

responderlos, irregularidades que ponen en tela de juicio la eficacia del aparato

administrativo, crean un sentimiento general de escepticismo y hostilidad, y ensombrecen la

imagen del Estado. Así, el artículo 414 del Código Penal, señala:

“el servidor público que omita, retarde, rehúse o deniegue un acto

propio de sus funciones, incurrirá en prisión de dos (2) a cinco (5),

multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales

vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derecho y funciones

públicas por cinco (5) años”.

art. 44: “Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: ... 2. Suspensión
en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3.
Suspensión, para las faltas graves culposas...”.

43
Para que la conducta se adecue a la descripción típica del prevaricato por omisión, es

necesario que se realice con dolo y sin justificación alguna, pues un actuar simplemente

negligente amerita solo a una sanción disciplinaria.

Una vez comentadas, de manera general, las sanciones aplicables a los funcionarios que

inobservan las exigencias constitucionales y legales del derecho de petición, viene al caso

resaltar que según la Ley 13 de 1984, la acción disciplinaria prescribe en cinco (5) años

contados a partir del último acto constitutivo de la falta, pero para Miguel González

Rodríguez, cuando éstas faltas son cometidas por desconocimiento de las normas

reguladoras del derecho de petición, el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo

establece una caducidad especial de tres años contados de la misma forma. En materia

penal, conforme al artículo 83 del Estatuto correspondiente, si la sanción es privativa de la

libertad el término de caducidad de la acción es igual a la pena fijada por la ley, sin que

pueda ser inferior a cinco (5) años ni superior a veinte (20).

2.3. PRINCIPIO DE BUENA FE

Se consagró éste principio en el Capítulo IV de la Constitución “De la Protección y

Aplicación de los Derechos” del Título II “De los Derechos, las Garantías y los Deberes”,

en los siguientes términos:

38
Cfr. ÁVILA ROLDÁN, Myriam. El deber de respuesta de las autoridades públicas. En : Su Defensor,
Bogotá (junio 1995); p. 16.

44
“Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas

deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en

todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas” (art. 83).

Esta regla, de obligatoria observancia en todo tipo de trámites y diligencias, aparece

establecida en diferentes campos del derecho; así, el artículo 769 del Código Civil la

menciona dándole igualmente el carácter de presunción, pero exceptuándola “en los casos

en que la ley establece la presunción contraria”, pues en todos los demás la mala fe debe

probarse por el que la alega, deduciéndose que la responsabilidad de desvirtuar la buena fe

de que trata el artículo constitucional está en cabeza del Estado y de sus funcionarios como

lo ha señalado la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos39.

Conforme a lo anterior, la presunción de buena fe de la administración ante el ciudadano

puede definirse como la “legítima confianza de que éste es leal con la administración y con

los ciudadanos que individualmente puedan resultar afectados por su relación con ella”40.

Aunque ésta presunción legal ha estado presente en el derecho desde muchos años atrás, en

los tiempos recientes se ha desvirtuado su sentido por el aumento desmesurado de los

trámites y documentos innecesarios exigidos a los interesados, y por los repetidos casos de

falsedad, haciendo que prevalezca en su lugar el supuesto de la mala fe. Esta circunstancia

alimentaba la desconfianza de la administración hacia los particulares, quienes a cada paso

debían probar la licitud y lealtad de su conducta. Sin embargo, con la consagración

39
Cfr. Sentencia T-299 de 1995, entre otras.
40
BÁSICA. Enciclopedia Jurídica. Madrid: edit. Cívitas, 1995, t. 1. p. 829.

45
constitucional de éste principio se empieza a recuperar su verdadero significado, al

entender que la función pública está al servicio de la colectividad y que las relaciones entre

el Estado y sus asociados no se pueden obstaculizar o complicar con engorrosos trámites y

procedimientos, ya que dificultaría la convivencia y el acercamiento entre éstos41.

2.4. PROCEDENCIA E IMPROCEDENCIA

En algún momento había que ocuparse de aquellos casos que, siendo considerados como

ejercicio del derecho de petición, generan alguna clase de duda. La Corte Constitucional se

ha encargado de disipar los interrogantes tomando una posición al respecto, como se verá

más adelante. También se indicará en este aparte una causa de inadmisión de las peticiones

no consagrada legalmente42 pero que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado.

Esa causal jurisprudencial de inadmisión es la razonabilidad de la petición, que puede

entenderse de dos formas, por un lado desde el punto de vista del contenido, cuando la

solicitud persigue algo que es imposible, en cuyo caso ni se vulneraría el derecho de

petición ni se tendría la protección judicial de la acción de tutela pues ellos no tienen la

virtud de obligar a la autoridad a ejecutar lo que física y legalmente se encuentra fuera de

su alcance, tal como se pronunció la Corte en sentencia T-474 de 1996 al resolver la tutela

relacionada con la solicitud de copias de un expediente extraviado y que se encontraba en

41
Cfr. Sentencias T-299/95 y T-586/92, entre otras.
42
Las causas legales de inadmisión del derecho de petición, serán explicadas en el Capítulo 4. referente a sus
requisitos.

46
plena reconstrucción43; de otro lado, la razonabilidad en la petición se relaciona con su

frecuencia y con la cantidad, contenido y forma de los documentos solicitados, lo que se

garantiza con el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 5 del Código

Contencioso Administrativo44.

Una de las solicitudes cuyo ejercicio podría confundirse con el derecho de petición pero

que no tiene tal naturaleza, es aquella que se presenta dentro del marco de las actuaciones

puramente judiciales como en los casos de petición de pruebas o de interposición del

recurso de apelación de decisiones judiciales en el que hay una clara manifestación del

derecho a litigar en causa propia o ajena, característico del acceso a la justicia (art. 39 del

C.C.A.); sin embargo, cuando las solicitudes -respecto de esas mismas actuaciones- se

refieran al suministro de datos acerca del desarrollo que ha tenido el asunto, entonces sí se

ejercita el derecho de petición en virtud del carácter administrativo de la atención al

público45.

De otra parte la Corte Constitucional, en principio, ha otorgado el carácter de derecho de

petición a los recursos en vía gubernativa a pesar de tener un alcance concreto, unos plazos

determinados para su interposición y una normatividad propia (arts. 49 al 61 del C.C.A.)

“pues a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición

respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la

revocación de un determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la consecuencia

43
Cfr. Sentencias T-116/97, T-464/96, entre otras.
44
Cfr. Sentencia T-673 de 2000, entre otras.

47
inmediata sea su pronta resolución”46, pero a partir de 1998, aunque se mantuvo ésta

posición, apareció una nueva corriente en la jurisprudencia constitucional en relación con el

recurso de apelación, sosteniendo que su interposición, tanto en materia judicial como

administrativa, no constituía expresión del derecho de petición sino del de debido proceso,

específicamente del derecho a litigar, contradiciendo ostensiblemente la anterior tesis47.

Actualmente parece haberse adoptado una posición unificadora48, según la cual la

resolución tardía del recurso de apelación genera una violación a los derechos

fundamentales de petición y debido proceso, con lo cual se espera poner fin a la discusión y

al desacuerdo jurisprudencial alrededor del tema, que poco contribuye con la creación de

una doctrina constitucional clara y orientadora.

“Si ello es así en tratándose de recursos, con mucha mayor razón debe entenderse que se

ejercita el derecho de petición cuando se pide la revocación directa de un acto


49
administrativo” lo cual también parece reafirmar el artículo 72 del Código Contencioso

Administrativo al referirse a los efectos de ésta figura; por ende se aplica todo lo atrás

expuesto respecto del núcleo esencial del derecho fundamental reconocido en el artículo 23

de la Constitución.

Cabe recordar que la revocatoria directa busca una decisión administrativa por parte del

funcionario que expide el acto administrativo a revocar o por sus inmediatos superiores, de

45
Cfr. Sentencias T-281/98, T-464/96, entre otras.
46
Sentencia T-304 de 1994, concepto reiterado en las sentencias T-291/98, T-240/98, T-021/98, T-454/97,
T-294/97, T-134/96, T-436/94, entre otras.
47
Cfr. Sentencias T-601/98, T-281/98, T-175/98, entre otras.

48
oficio o a petición de parte, siempre que no se hayan ejercitado los recursos de la vía

gubernativa y acaezca una de las tres causas o razones consagradas para que opere,

conforme al Capítulo III del Título V del Libro Primero del Decreto 01 de 1984.

Finalmente es válido comentar que la ley prevé un caso en que procede el derecho de

petición, aunque no haya tenido discusión jurisprudencial. Así, el artículo 37 del C.C.A.

dispone que frente a actuaciones administrativas iniciadas de oficio o a petición de parte en

cumplimiento de un deber legal y que no se hayan resuelto en tiempo, puede ejercerse el

derecho de petición en busca de una decisión que concluya las actuaciones en la forma que

más convenga al interesado. En relación con el texto de la norma el Código de Legis

comenta que, cuando se inician las actuaciones administrativas mediante peticiones en

interés general o particular, no aplica la figura del artículo mencionado. Esta posición se

justifica a nuestro criterio, en que sería absurdo pensar que por medio de un derecho de

petición se exija la respuesta de otro, pues se crearía una cadena de peticiones infinitas que

iría en contra de los principios que orientan la función administrativa y de aquellos que

constituyen el núcleo esencial del derecho de petición.

48
Cfr. Sentencia T-811/99, T-734/99, T-379/99, T-344/99, T- 240/99, entre otras.
49
Sentencia T-021 de 1998.

49
3. CLASES DE DERECHO DE PETICIÓN

El presente Capítulo es de vital importancia para fines académicos, ya que permite tener

una visión global y un mayor entendimiento y manejo del tema, a partir de la exposición de

las diferentes clasificaciones que podría revestir el derecho de petición -basadas en la falta

de una definición legal de éste derecho-, dentro de las cuales se hace evidente la discusión

entre los exegéticos, para quienes las peticiones en interés general, particular, de

información y de consulta -previstas en el C.C.A- son las únicas que existen, y para los que

sostienen que paralelamente a ellas coexisten categorías adicionales. De acuerdo con lo

señalado por Jorge Becerra Pinilla (Personero delegado para el derecho de petición en

Santafé de Bogotá D.C.) en su libro “El Derecho de Petición en Colombia” se presentarán a

continuación las clasificaciones tanto defendidas por los exegéticos como las sostenidas por

sus opositores, teniendo en cuenta sus procedimientos, requerimientos y términos

específicos, si los hay.

3.1. SEGÚN EL INTERÉS

Tradicionalmente el derecho estuvo marcado por una concepción claramente individualista,

que siempre se preocupó por atender las aspiraciones particulares, pero la superación del

individualismo y el surgimiento del socialismo y del comunismo dieron lugar a un nuevo

campo de acción, el del interés general, que también ocupó al derecho.

50
El Código Contencioso Administrativo introduce esta clasificación al consagrar la

posibilidad de presentar el derecho de petición en interés general o particular, -artículos 5 al

8 y 9 al 16 respectivamente-, dándole la opción a la persona de satisfacer sus propias

necesidades e inquietudes, como también de hacer solicitudes que involucren asuntos

relacionados con la utilidad pública y el bienestar colectivo.

El interés general debe entenderse como “los bienes jurídicos imputables a la colectividad,

cuya tutela corresponde, por ello, a los poderes públicos, es decir, a las organizaciones

estatales (o las designadas por éstas), en cuanto gestores cabalmente de los intereses del

común o no pertenecientes (en su caso, no designados) a la esfera propia de los sujetos

privados”50.

Esta noción, desde el punto de vista del derecho de petición, además de ser una herramienta

de participación ciudadana con la cual se interactúa con el Estado, ya sea porque la

administración se proyecta en determinada dirección o tarea gubernamental, porque se

adoptan medidas en asuntos económicos, sociales, culturales, etc.,51 es un medio para el

control del ejercicio de la autoridad pública al impedir su funcionamiento irregular o

arbitrario a través de las quejas, reclamos y manifestaciones que pueden conllevar a fallos

50
PENAGOS, Gustavo. Derecho Administrativo. 2ª ed. Santafé de Bogotá: edit. ABC, 2000. p. 60.
51
Cfr. BECERRA PINILLA, Jorge. El Derecho de Petición en Colombia. Santafé de Bogotá: Ediciones
Jurídicas Gustavo Ibáñez, 1995. p. 36.

51
de tutela, siempre que sus decisiones afecten la supremacía del bien común52 y del interés

general.

El interés particular, por oposición al interés general, hace referencia a aquellos derechos

o bienes jurídicos imputables o propios a una persona, cuya protección, declaración o

realización también corresponde a las organizaciones o entidades estatales, o a las que éstas

designen. Hay autores -como Jairo Enrique Solano Sierra en su libro Derecho Procesal

Administrativo y Contencioso- que distinguen dentro de este tipo de interés las peticiones

primarias de las secundarias, entendiendo aquellas como las que se relacionan con los

llamados derechos con nombre propio53, que son los que incluyen una petición respecto de

una situación legal y reglamentaria de la cual surgen, ya sea que la solicitud se refiera a la

existencia o exigibilidad de derechos adquiridos o meras expectativas, como sucede en los

casos de reconocimiento o pago de determinados derechos. En tanto que, las peticiones

secundarias implican la reclamación de derechos o intereses de menor entidad como por

ejemplo, la solicitud de pasaporte, de resolución de la situación militar y en general la de

licencias o autorizaciones.

52
“El bien común -explica Maritain- envuelve la suma o la integración sociológica de todo lo que hay de
conciencia cívica, de virtudes políticas y de sentido del derecho y de la libertad, y de todo lo que hay de
actividad, de prosperidad material y de riquezas del espíritu, de sabiduría tradicional inconscientemente
vivida, de rectitud moral, de justicia, de amistad, de felicidad, de virtud y de heroísmo en la vida individual
de los miembros de la comunidad, en cuanto todo esto es comunicable, distribuido y participado”
(MADRID-MALO GARIZABAL, Mario. Los Derechos Humanos en Colombia. U. Externado de Colombia.
Santafé de Bogotá: 1979. p. 90).
53
Pero autores como Jorge Becerra Pinilla le dan a los derechos con nombre propio una entidad independiente
y autónoma de las peticiones en interés general y particular.

52
Aunque el interés general tenga un carácter residual -como de su definición se deduce-,

estos dos tipos de interés, legal y constitucionalmente tienen igual relevancia frente al

derecho de petición al consagrarse un tratamiento similar, sin establecerse ninguna clase de

preferencias o prerrogativas y sin que exista una diferenciación en cuanto a la aplicación e

interpretación de los componentes que constituyen el núcleo esencial del derecho de

petición que favorezcan inequitativamente a alguno de los dos.

La jurisprudencia, en sentencia T-207 de 1997, ha manifestado frente a estas dos clases de

interés que:

“[los intereses generales] aluden a una cierta colectividad o a un grupo

de personas, en cuyo nombre actúa alguien para dirigirse al

destinatario de la petición. En lo referente al interés particular, si bien

la norma no distingue y de la Constitución no podría derivarse que el

derecho de petición en esa modalidad esté exclusivamente representado

por el interés propio y exclusivo de quien dirige la petición, es claro

que, si quien dice representar a alguien adelanta una gestión

profesional, como la que cumple el abogado, y no simplemente

voluntaria, las normas aplicables a las peticiones que el representante

eleve ante la autoridad son las propias de esa profesión, que tiene en

nuestro sistema jurídico un régimen especial, además de las

consagradas para el tipo de asunto que se tramita”.

53
No obstante haberse definido los intereses que el Código Contencioso Administrativo

señala como motivantes de un derecho de petición, la clasificación no se agota allí, pues la

claridad y suficiencia que esas definiciones pueden suponer no son tales en la práctica, ya

que aparecen otros conceptos que, desde el punto de vista de la legitimación, replantean la

clasificación; es así como surgen los intereses colectivos o difusos que podrían entenderse

como modalidades del interés general.

Estas supuestas modalidades de interés diverso han generado discusiones que giran en torno

a su significado. Por un lado la doctrina distingue los intereses colectivos de los intereses

difusos, diciendo que los primeros se refieren a aquellos que pertenecen a un grupo de

personas organizado e identificable, a una colectividad o comunidad menor de las múltiples

que componen el tejido social, mientras que los segundos se predican de un grupo

indeterminado de personas o comunidad de perfiles poco definidos. De otro lado, la

posición de la Corte Constitucional se basa en que la Carta no hace tal distinción y afirma

-por tanto- que ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término

“colectivos”. 54

La importancia que tiene ésta nueva clasificación radica en determinar quién es el

legitimado para ejercer el derecho de petición, así como también establecer ante quién se

lleva a cabo su notificación -inquietud que se responde al resolver la primera-, y en esa

medida tenemos que frente al interés general la legitimación es indeterminada, es decir,

cualquier persona puede presentarlo; en relación con el interés individual, la titularidad del

54
derecho es determinada, se encuentra en quien directamente afecta la decisión; en los

colectivos es igualmente determinada, pero respecto de un número plural de sujetos

identificados quienes conforman una colectividad; y por último en los intereses difusos es

determinable ya que en principio no se sabe quienes son los verdaderos afectados de un

grupo porque se desconoce su extensión.

3.2. SEGÚN SEAN VOLUNTARIAS U OBLIGATORIAS

Las peticiones voluntarias son las que se inician de manera espontánea por las personas en

ejercicio del derecho de petición en interés general o particular -a la que con anterioridad

nos referimos- y tienen un carácter residual, es decir, son todas aquellas que la ley no

impone como obligatorias. Las obligatorias son aquellas peticiones que deben iniciarse y

que las autoridades representadas por los funcionarios están en la obligación de recibir,

como en los casos de declaraciones tributarias, de una liquidación privada, o de

autorizaciones para el desarrollo de una determinada actividad industrial o comercial (art.

27 C.C.A).

Si el funcionario se negara a recibir la solicitud, el peticionario puede presentarla ante el

representante del Ministerio Público quien ordenará el trámite e impondrá las sanciones del

caso. Esta clase de actuaciones administrativas iniciadas en cumplimiento de un deber legal

se encuentra generalmente reglamentada en normas que regulan procedimientos especiales

y que por ende tienen una aplicación preferencial sobre las normas relativas al

54
Cfr. FEDERECI, Renato. Gli interessi della collettivitá e L'azione collettiva. En : Sentencia T-714 de 1999.

55
procedimiento ordinario que trae el Código Contencioso Administrativo, las cuales sólo

tienen aplicación en lo no regulado por aquellas55.

3.3. SEGÚN LA FORMA DE PRESENTACIÓN

Las peticiones pueden ser verbales o escritas, pero el artículo 5 del C.C.A. facultó a las

autoridades para exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito y para elaborar en

estos casos, formularios con el propósito de ser diligenciados por los interesados; además,

dio la posibilidad de presentar junto con la petición escrita una copia de la misma, que con

la anotación de su fecha de presentación, número y clase de los documentos anexos y con la

suscripción del funcionario competente, el peticionario podrá hacerla valer como original

para efectos de probar el hecho de haber presentado la petición. Respecto de las peticiones

verbales también podemos afirmar que se dio la posibilidad de solicitar su constancia.

Igualmente, la norma permitió la utilización de cualquier medio para su interposición, es

por esto que, aunque las peticiones verbales y escritas pueden presentarse personalmente -

salvo que se exija taxativamente por alguna norma56-, las primeras admiten, además, el uso

de la vía telefónica, y las segundas el empleo de medios que faciliten el envío de las

solicitudes tales como el correo certificado, el fax y la Internet.

55
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Miguel. Derecho Procesal Administrativo. 10ª ed. Bogotá: Ediciones
Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2002. p. 98-99.
56
Decreto 2150 de 1995 art. 33: “Prohibición de presentaciones personales. Prohíbese la exigencia de la
presentación personal en las actuaciones frente a la administración pública, salvo aquéllas exigidas
taxativamente en los códigos”.

56
El Decreto 2150 de 1995 en su artículo 25 previó la posibilidad de remitir por correo

certificado las peticiones y sus respectivas respuestas, y estableció que aquellas no pueden

ser inadmitidas, salvo en los casos en que los códigos exijan su presentación personal.

Igualmente dio la potestad a los peticionarios de “solicitar el envío por correo de sus

documentos o informaciones requeridos a la autoridad pública”. El inciso segundo de la

misma norma consagró, para efectos de vencimiento de términos, como fecha de

interposición de la petición o de respuesta al requerimiento, la contenida en el recibo de

envío expedido por la Administración Postal Nacional. Finalmente, se señala como

requisito de validez del envío por éste medio la indicación correcta y clara de la dirección

de su destinatario.

Con relación al fax, el Consejo de Estado en sentencia AC-3734 de 1996 ha manifestado la

necesidad de acreditar el recibo de la petición por el destinatario, y para autores como

Adolfo León Oliveros, el reporte de envío en papel, dada por el fax, en el que consta la

fecha y hora de la operación y el teléfono del emisor y receptor de la petición, constituye

prueba suficiente de tal recibo, siempre y cuando el teléfono del receptor pertenezca y esté

al servicio del funcionario o autoridad a la cual se dirige la solicitud57.

La Internet, como uno de los avances tecnológicos más notables, suple en gran parte las

necesidades que el diario vivir conlleva y el derecho, como instrumento que busca el orden

y la convivencia, debe propender por satisfacer las inquietudes y expectativas de los

miembros de la sociedad; en ese sentido debe adaptarse a esas nuevas realidades,

57
reconociéndolas y regulándolas, como lo hace el ya mencionado Decreto-Ley 2150 de

1995, que en su artículo 26 dispone:

“las entidades de la administración pública deberán habilitar sistemas

de transmisión electrónica de datos para que los usuarios envíen o

reciban información requerida en sus actuaciones frente a la

administración”

En este mismo sentido la Ley 527 de 1999, por medio de la cual se define y reglamenta el

acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y

se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones, estableció que

los mensajes de datos que contengan cualquier tipo de información tendrán efectos

jurídicos, eficacia, validez, obligatoriedad y la fuerza probatoria que se otorgan en las

disposiciones del Capítulo VIII del Título XIII, sección tercera, libro segundo del Código

de Procedimiento Civil. La Ley también consagra unas presunciones sobre la forma o

método de efectuar el acuse de recibo -cuando las partes lo han convenido o una de ellas lo

solicita- y del momento de recepción del mensaje de datos, cuando nada se ha estipulado al

respecto

Es importante, frente a la ley, determinar si una petición es verbal o escrita para efectos de

establecer la forma de su respuesta. Así, el inciso 2 del artículo 6 del Código Contencioso

57
OLIVEROS TASCÓN, Op. cit., p. 15.

58
señala que si la petición es verbal, la autoridad puede contestar de igual forma o por escrito,

pero si es escrita, la respuesta sólo admite ésta última modalidad.

3.4. SEGÚN EL CONTENIDO

Para desarrollar el tema se recurre al libro El Derecho de Petición en Colombia de Jorge

Pinilla Becerra, para quien puede haber cinco tipos de peticiones, los cuales buscan

encausar tanto la conducta como la actividad de las autoridades, permitir la participación en

las labores que desempeñan, y conocer datos, documentos u opiniones de las mismas.

3.4.1. Quejas. Su finalidad es poner en conocimiento de las autoridades las

irregularidades de quienes prestan servicios públicos, independientemente de su naturaleza

pública o privada.

3.4.2. Reclamos. Hace referencia a la suspensión o prestación deficiente de un

determinado servicio público.

3.4.3. Manifestaciones. Son aquellas apreciaciones que realiza una persona en ejercicio

del derecho a la libertad de pensamiento, expresión y opinión58, y de su potestad de

intervención en los asuntos que le interesan y que ocupan la atención de la administración.

58
Artículo 23 de la Constitución, 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 13 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.

59
3.4.4. Peticiones de información. Todo ser humano, para satisfacer sus necesidades y en

la búsqueda de la superación permanente, aspira lograr su realización personal y

profesional, en la familia y en la sociedad. Por ello requiere de información que le permita

determinar el estilo de vida que más le conviene y conocer los diferentes mecanismos con

que cuenta en pro de este objetivo. También el derecho de información constituye una

herramienta fundamental del administrado para conocer -en virtud del control político

ciudadano- el desempeño de las entidades públicas y privadas que cumplen funciones

públicas o administran recursos del Estado, respecto de las actividades que desarrollan, (art.

58 de la Ley 190 de 1995).

Esa importancia del derecho a la información fue reconocida en la Declaración Universal

de los Derechos Humanos59, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos60, y

por ser inherente a todo estado de derecho, por la Constitución colombiana de 1991 (art.

20) al consagrarlo como fundamental, garantizando a toda persona la libertad de “informar

y recibir información veraz e imparcial”, garantía respaldada por el artículo 209 de la

misma a través de los principios de imparcialidad y publicidad de la función administrativa;

esta consagración no significa que toda información pueda ser exigida por cualquier

persona de las autoridades y los particulares, en razón de que no se trata de un derecho

general, pues es la ley la que establece los casos en que existe la obligación a informar.

59
Artículo 19 Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; éste derecho incluye el de
no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de
difundirlas, sin limitación de fronteras por cualquier medio de expresión.
60
Artículo 13 Libertad de pensamiento y de expresión.
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya
sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

60
Por su parte el legislador reglamentó la solicitud de información como una modalidad del

derecho de petición en los siguientes términos:

“El derecho de petición de que trata el artículo 45 [hoy 23] de la

Constitución Política incluye también el de solicitar y obtener acceso a

la información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que

se expida copia de los documentos, en los términos que contempla este

capítulo” (art. 17 del C.C.A.).

De la norma anterior se desprenden dos categorías de información:

1. Información de carácter general.

Fundamentada en el artículo 18 del C.C.A, el cual establece la obligación para las

autoridades de mantener en sus carteleras la información referente a su origen, estructura,

funciones y naturaleza; a las oficinas destinadas para la recepción y entrega de consultas,

decisiones, bienes y demás documentos; a los métodos, procedimientos, formularios y

sistemas para el trámite de los diversos asuntos, y a los organigramas y manuales de

funciones. El artículo dispone finalmente que toda persona tiene derecho a pedir y obtener

copia de los anteriores documentos, lo cual permite deducir que esta facultad es una

expresión del derecho petición, al igual que el artículo 58 de la Ley 190 de 1995 al señalar

que “todo ciudadano tiene derecho a estar informado periódicamente acerca de las

61
actividades que desarrollen las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones

públicas o administren recursos del Estado”.

2. Información de carácter particular.

Sustentada en el artículo 12 de la Ley 57 de 1985 que modificó el artículo 19 del Decreto

01 de 1984, cuyo texto consagra el derecho de consultar y obtener copia de los documentos

que se encuentran en las oficinas públicas61, salvo que tengan reserva legal o

constitucional, o aludan a la defensa o seguridad de la Nación.

De esta manera resulta apropiado para el tema analizar en primer término el concepto de

reserva o secreto; así, para la Real Academia de la Lengua se entiende por reservar “la

guarda o custodia que se hace de una cosa, o prevención de ella para que sirva a su

tiempo”, por reserva el “retener o no comunicar una cosa, o el ejercicio o conocimiento de

ella” y por secreto “la noticia que no se quiere revelar y que se pretende sustraer de la

vista y conocimiento de los demás”.

61
Conforme al artículo 14 de la Ley 57 de 1985, “son oficinas públicas las de la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General dela República, los ministerios, los departamentos administrativos, las
superintendencias y las unidades administrativas especiales; las de las gobernaciones, intendencias,
comisarías, alcaldías y secretarías de estos despachos, así como las demás dependencias administrativas que
creen las asambleas departamentales, los consejos intendenciales o comisariales y los consejos municipales o
que se funden con autorización de estas mismas corporaciones; y las de los establecimientos públicos, las
empresas industriales o comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en las cuales la
participación oficial sea superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social, ya se trate de entidades
nacionales, departamentales o municipales y todas las demás respecto de las cuales la Contraloría General
de la República ejerce el control fiscal”. Para el artículo 27 de la misma ley son también oficinas públicas las
corporaciones de elección popular.

62
Para Jorge Becerra Pinilla62, existen tres clases de secretos:

a. Secretos Naturales: son los que recaen sobre asuntos que por su misma

naturaleza no se pueden revelar sin quebrantar la justicia, a menos que un

derecho superior lo exija, como por ejemplo la intimidad personal y familiar o

los defectos ocultos.

b. Secretos Prometidos: son aquellos en los que se da la palabra de no divulgarlos

después de conocida la noticia; pero cuando lo que se promete es un secreto

natural, se confunde con éste.

c. Secretos Cometidos o confiados: son aquellos cuyo pacto explícito o implícito

entre quien lo tiene y aquel a quien se le confía, antecede al secreto o noticia

misma, como sucede en el caso del secreto profesional.

El deber de informar y el correlativo derecho a ser informado se ha venido consagrando y

regulando con algunas reservas que limitan su ejercicio, a fin de garantizar la eficacia de

los derechos y deberes que promueve el Estado dentro de sus actividades y funciones con

una objetiva prevalencia del interés general. Entre los documentos que ostentan ese

carácter están los siguientes:

a. Los relacionados con las instrucciones impartidas por el gobierno, a los

ministros, diplomáticos, o con negociaciones que tengan carácter reservado (art.

78 de la Constitución)

62
Cfr. BECERRA PINILLA, Op. cit., p. 62.

63
b. Las cartas y documentos privados (art. 38 de la C.P.)

c. Las actas de las sesiones del Consejo de Ministros (Ley 63 de 1923, art. 9)

d. Las diligencias contenidas en la investigación previa y en el sumario (arts. 323

y 330 del C.P.P.)

e. Las historias clínicas (Resolución 1995 de 1999 del Ministerio de Salud art. 1 y

parágrafo del art. 14)

f. Las declaraciones de renta y patrimonio (Régimen de Procedimiento Tributario

art 583.)

g. Las actas de las sesiones de las salas y secciones de la Corte Suprema de

Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la sala

Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de la

comisión de investigación y acusaciones, de la Cámara de Representantes, de

las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales y de los

tribunales en las cuales consten actuaciones y decisiones judiciales o

disciplinarias de carácter individual, de grupo o colectivos (Ley 270 de 1996 art.

57 )

h. Los informes de inspectores de la Superintendencia Bancaria (Decreto 663 de

1993 art. 337 num. 3)

i. Los documentos relacionados con la defensa o seguridad de la Nación (Ley 57

de 1985 art. 12)

j. Las investigaciones preliminares, los pliegos y autos de cargos que formulen la

Procuraduría General de la Nación y demás órganos de control dentro de los

procesos disciplinarios y de responsabilidad fiscal, lo mismo que los respectivos

64
descargos (Ley 190 de 1995, art. 33 ). Esta norma fue declarada exequible por la

Corte Constitucional en sentencia C-038 de 1996, pero únicamente bajo el

entendido de que la reserva que en ellos se consagra se ha de levantar tan pronto

se practiquen las pruebas decretadas en la oportunidad legal y, en todo caso, una

vez expire el término señalado en la ley para la investigación

k. Las informaciones que reposen en los archivos de la registraduría referentes a la

identidad de las personas como son, sus datos biográficos, su filiación y fórmula

dactiloscópica (Ley 96 de 1985 art. 51)

La reserva legal sólo se aplica a los documentos que tienen ésta naturaleza y no a las demás

piezas del respectivo expediente o negocio (parágrafo del art. 19 de la Ley 57 de 1985)

Además, por regla general, esta reserva cesa a los treinta (30) años de su expedición, luego

de lo cual los expedientes adquieren carácter histórico, pudiendo ser consultados por

cualquier particular que los solicite, obligando de esta manera a las autoridades que los

posean a facilitar copia de los mismos. Sin embargo la reserva de un documento opera

frente a los particulares y no ante los funcionarios que lo requieren en ejercicio de sus

atribuciones (art. 20 de la Ley 57 de 1985).

Es importante mencionar que existe legislación cuyo propósito único es el de proteger la

reserva frente a las personas o funcionarios que detentan la custodia de la información

sujeta a ella. Así, el artículo 6 del Decreto–Ley 2400 de 1968 señala que:

65
“son deberes de los empleados (...) guardar la reserva que requieran

los asuntos relacionados con su trabajo en razón de su naturaleza o en

virtud de instrucciones especiales, aún después de haber cesado en el

cargo y sin perjuicio de la obligación de denunciar cualquier hecho

delictuoso (...)”

En el mismo sentido se pronuncia la segunda parte del artículo 20 de la Ley 57 de 1985 al

decir que corresponde a las autoridades asegurar la reserva de los documentos que lleguen a

conocer en ejercicio de sus funciones. El funcionario que inobserve las conductas descritas

anteriormente incurre en causal de mala conducta sancionada con la destitución (art. 29

ibídem), en falta gravísima según el artículo 50 de la ley 734 de 2002, tratándose de

investigaciones y demás actuaciones sometidas a reserva, y en los delitos de revelación de

secreto o utilización de asunto sometido a secreto o reserva, tipificados en los artículos 418

y 419 del Código Penal, respectivamente.

Una vez establecidas y explicadas las categorías de la información, es preciso hacer

mención de un tema relacionado con el derecho a la información, cual es el del habeas

data, consagrado en el artículo 15 de la Constitución que faculta a toda persona para

conocer, actualizar o rectificar informaciones recogidas sobre ellas en los archivos o bancos

de datos de las entidades públicas o privadas. Este derecho fundamental busca impedir que

terceros abusen del derecho a informar mediante su uso indiscriminado e inapropiado,

provocado por posibles manipulaciones e interpretaciones erróneas, protegiendo así la

66
intimidad de las personas63 ante la creciente utilización de ésta información por parte de la

administración pública y de las organizaciones privadas64 como la banca y los sistemas de

crédito.

Cabe señalar que el derecho de petición de información guarda estrecha relación con el

artículo 74 de la Ley Fundamental, conforme al cual “todas las personas tienen derecho a

acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”, pues es evidente

que éste es un instrumento necesario para la búsqueda de la información, pero además el

acceso a documentos, tal y como se contempla en el artículo 17 del Código Contencioso,

se ha considerado como otra modalidad del derecho de petición, al disponer:

“El derecho de petición de que trata el artículo 45 de la Constitución

Política [hoy 23] incluye también el de solicitar y obtener acceso a la

información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que se

expida copia de sus documentos en los términos que contempla este

capítulo”

63
“La intimidad que la norma protege es un derecho general, absoluto, extrapatrimonial, inalienable e
imprescriptible de la persona y que ella puede hacer valer "erga omnes" vale decir, tanto frente al Estado
como a los particulares. En consecuencia, el titular de los datos personales es, en principio, el único
legitimado para permitir su divulgación. El titular del derecho de intimidad - el cual se protege en buena
medida a través del habeas data- está legitimado para reaccionar contra todas aquellas divulgaciones de
hechos propios de la vida privada o familiar, lo mismo que contra investigaciones ilegítimas de
acontecimientos propios de tal universo amurallado. Igualmente se halla facultado para tomar por sí las
decisiones concernientes a la esfera de su vida privada” (sentencia T-008/93).
64
Cfr. Sentencias T-443/94, T-008/93, entre otras.

67
En efecto, la Corte Constitucional pone de manifiesto que a pesar de que el derecho de

acceder a documentos públicos no se encuentra dentro del Título 1 Capítulo II de la

Constitución que trata de los derechos fundamentales, su íntima conexidad con los

derechos de petición y de información expresamente consagrados como tales le imprimen a

aquel un carácter igualmente fundamental65.

La Corte también ha expresado que la obtención de copias, como resultado del derecho de

acceder a documentos públicos, hace efectivo el principio de pronta resolución, elemento

constitutivo del núcleo esencial del derecho de petición, el cual comparte con aquel66, ya

que ambos derechos “son mecanismos necesarios para ejercer el control político y la

democracia participativa que se concreta en la vigilancia ciudadana sobre la gestión

pública”67; es por esta razón que extraña a la Corte la diferente consagración constitucional

de estos derechos, pues incluso en ausencia del artículo 74, el derecho de acceso a
68
documentos públicos se entendería implícito en el artículo 23 , lo que no obsta para

reconocer la autonomía y el universo propio del acceso a documentos, pues su ejercicio no

se traduce necesariamente en una petición o en la adquisición de nueva información porque

su titular puede tener como finalidad una simple consulta que le permita aclarar o constatar

la ocurrencia de una práctica o conducta de la cual se encuentra desinformado69.

65
Cfr. Sentencias T-621/96, T-605/96, T-436/94, T-473/92, entre otras.
66
Cfr. Sentencias T-693/97, T-621/96, T-299/95, T-436/94, T-524/93, T-306/93, T-473/92, T-464/92, entre
otras.
67
Sentencia T-673 de 2000, concepto reiterado en la sentencia T-129/01, entre otras.
68
Cfr. Sentencias T-299/95, T-473/92, entre otras.
69
Cfr. Sentencias T-129/01, T-621/96, T-523/93, T-306/93, T-473/92, entre otras.

68
Aquí se hace necesario tener claro el concepto de documento y más aun el de documento

público, para lo cual nos remitimos a las normas procesales. Así, del artículo 251 del

Código de Procedimiento Civil puede inferirse que los derechos de petición de información

y de acceso a documentos públicos no sólo recaen sobre impresos o escritos, pues también

puede ejercerse sobre “planos, dibujos, cuadros, fotografías, discos, grabaciones

magnetofónicas, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en

general, [de] todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo... ”. El

mismo artículo establece una definición de documento público al sostener que “es el

otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención”.

Es de señalar que el derecho de acceder a documentos no es absoluto, en la medida en que

en la legislación se establecen límites en pro del interés general. Tal es el caso de la

reserva, -tema atrás expuesto y al cual nos remitimos-, regulada en artículos como el 74 de

la Constitución ya trascrito, y 12 de la Ley 57 de 1985, de los cuales se desprende que la

reserva se aplica tanto a la consulta de los documentos in situ como a la solicitud de copias

de los mismos, los cuales constituyen expresiones del derecho de acceder a documentos

públicos. La razonabilidad de la petición configura otro de sus límites al exigir, por una

parte, usar los documentos sin alterar su contenido y respetando el contexto en el cual se

produjeron sin crear confusión o desorientación, y de otra, ejercer el derecho evitando todo

abuso respecto a la frecuencia de las solicitudes y a la cantidad, contenido y forma de los

documentos requeridos, a fin de no entorpecer la actividad de quien debe facilitarlos70; el

70
Cfr. Sentencias T-673/00, T-473/92, entre otras.

69
acceso tampoco es permitido cuando el contenido de los documentos vulnera el derecho a

la intimidad previsto en el artículo 15 constitucional.

Así, de este modo establecido el ámbito de acción del derecho de acceder a documentos

públicos, es procedente resaltar algunos aspectos relacionados con su trámite que son de

indispensable conocimiento para los efectos del análisis que nos ocupa. Así, debe tenerse

en cuenta lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 57 de 1985 que designa al propio

solicitante o a su abogado como las personas legitimadas para presentar y tramitar las

peticiones de consulta o de expedición de copias, otorgando para este último caso un

trámite preferencial a las solicitudes dirigidas por periodistas71en razón de la naturaleza de

su profesión, vinculada esencialmente a la disponibilidad de información y a la posibilidad

cierta de acceder al conocimiento, permitiendo que la sociedad pueda estar adecuada y

oportunamente informada para que pueda participar en los procesos de decisión

convocados por sus gobernantes y pueda fundamentar su desarrollo en el marco de un

sistema democrático72; ha de tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 17 ibídem,

la expedición de copias se cobrará cuando la cantidad de las mismas lo justifique -para

Adolfo León Oliveros esa cantidad podría ser de 11 copias en adelante aunque es en

últimas el jefe de la respectiva oficina quien lo fija-, sin que en ningún caso el valor exceda

el costo de la reproducción, pero si esta cuantía es muy elevada a juicio del peticionario o si

la oficina carece de fotocopiadora, el jefe de esta autorizará la reproducción de los

71
Ley 190 de 1995 art. 77 “Los periodistas tendrán acceso garantizado al conocimiento de los documentos,
actos administrativos y demás elementos ilustrativos de las motivaciones de la conducta de las autoridades
públicas, sin restricciones diferentes a las expresamente consagradas en la ley”.

70
documentos en otro lugar, a costa del interesado. Esa misma Ley en su artículo 16

determina que la consulta sólo puede realizarse en los horarios de atención al público que la

oficina establezca y, si es necesario, frente a un empleado de la oficina respectiva.

Por otra parte, el artículo 15 de la Ley 57 de 1985, encarga al jefe de la respectiva oficina o

al funcionario delegado, autorizar la consulta o copia de documentos oficiales, y en los

casos en que se niegue tal autorización la providencia que contenga la decisión debe

motivarse indicando el carácter reservado del documento solicitado73, invocarse la

normatividad pertinente y notificarse tanto al peticionario como al Ministerio Público, pero

en los casos en que se acepte la petición, la decisión simplemente se ejecutará74. Si a pesar

de la respuesta negativa el interesado persistiere en su solicitud, el art. 21 ibídem le otorga

el - llamado por la doctrina y la jurisprudencia constitucional- “recurso de insistencia”, en

virtud del cual la oficina pública destinataria de la petición debe remitir la documentación

correspondiente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo competente, para que en el

término de los diez (10) días hábiles siguientes decida en única instancia la procedibilidad

del acceso a los mismos; éste término se interrumpirá cuando el Tribunal solicite copia de

los documentos en cuestión y hasta el momento en que los reciba oficialmente. Sin

embargo, en estos casos también proceden los recursos y las acciones previstas en el

Código Contencioso Administrativo75.

72
Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de junio 12 de 1986; COLMENARES OLAYA, Bernardo.
El derecho de petición, llave que abre silencios. En : Su Defensor, Bogotá (jun. 1995); p. 12.
73
El artículo 79 inciso 2 de la Ley 190 de 1995 se manifiesta en el mismo sentido.
74
Notificación y aceptación que opera en general frente a toda petición de información, según el texto del
artículo 23 del Código Contencioso Administrativo
75
Cfr. DIAZ MORENO, Martha Elena. El derecho de petición de informaciones. En : Su Defensor, Bogotá
(jun. 1995); p. 10.

71
La denominación de recurso de insistencia tuvo su origen en el numeral 8 del artículo 18

del Decreto Extraordinario 2288 de 1989, pero hay quienes han criticado su carácter de

recurso desde el punto de visto procesal, afirmando que se trata de un mecanismo especial

que busca proteger el derecho de petición a través de la jurisdicción Contencioso

Administrativa76. Otros comentarios se han dirigido a desestimar la única instancia de éste

recurso argumentando que no se trata de una acción contenciosa sino, en términos

generales, de lo que se conoce con el nombre de “recurso de alzada”, que para Miguel

González Rodríguez en nuestro derecho generalmente ha recibido la denominación de

“recurso de consulta” y lo define tomando la concepción de Escola, quien considera que es

aquel “que se concede a fin de que un órgano administrativo -casi siempre el órgano

superior de la administración, aun cuando en ocasiones también lo puede ser un tribunal

administrativo- lleve a cabo la revisión de los actos dictados por un órgano

descentralizado, por un órgano autárquico”; definición a la que González Rodríguez

agrega que dicha revisión se da también, en casos especiales, respecto de órganos no

descentralizados administrativamente. Debe tenerse en cuenta que para el autor, éste

recurso requiere mención legal, expresa o tácita, exigencia que no se cumple en nuestra

legislación77.

Las peticiones de acceso a documentos cuentan con un término de 10 días improrrogables

para su resolución -igual plazo se le aplica a las peticiones de información según el

76
Cfr. BECERRA PINILLA, Op. cit., p. 62.
77
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 125, 146-148.

72
parágrafo del artículo 16 del Decreto 2150 de 1995-. Si el funcionario lo inobserva, opera

el silencio administrativo positivo, es decir, se considera la petición aceptada, obligando a

la entrega de los documentos solicitados dentro de los 3 días inmediatamente siguientes.

Estos plazos, conforme a lo preceptuado en el artículo 62 del Código de Régimen Político y

Municipal y 121 del Código de Procedimiento Civil, deben entenderse como hábiles.

Si el funcionario no cumple con la disposición anterior, regulada en el artículo 25 de la Ley

57 de 1985, será sancionado con la pérdida del empleo y si obstaculiza, retarda o deniega

injustificadamente el acceso de los ciudadanos o de los medios de comunicación a los

documentos que reposen en la dependencia a su cargo, según el artículo 79 de la Ley 190

de 1995, incurrirá en causal de mala conducta. Como estas sanciones disciplinarias no

garantizan la satisfacción de los derechos constitucionales infringidos, que son los de

petición, información y acceso a documentos, existen medios de defensa como el recurso

de insistencia que exige providencia motivada para su admisión y la acción de tutela, que

siempre procede tratándose de la violación de derechos fundamentales o de perjuicios

irremediables no consolidados.

Finalmente, puede concluirse que los derechos de petición, de información y de acceso a

documentos públicos, aunados al recurso de insistencia, constituyen un conjunto estupendo

de instrumentos que contribuyen a superar los posibles obstáculos que impiden la plena

eficacia de la función administrativa y el cabal cumplimiento de los deberes

constitucionales.

73
3.4.5. Consultas. Aunque la ley no la define, ésta modalidad de petición, según la

doctrina, debe entenderse como aquella que se eleva por particulares o funcionarios y “se

dirige a las autoridades para obtener un parecer, dictamen o consejo”78.

A pesar de la falta de concepto legal, el Código Contencioso Administrativo en el Capítulo

V del Título I lo prevé en los artículos 25 y 26. Conforme al primero, las consultas deben

contestarse en un plazo máximo de 30 días hábiles y su concepto no tendrá carácter

obligatorio para la entidad, no comprometiéndose su responsabilidad ni siendo forzosa su

ejecución. Así que en principio, por las razones aludidas, se afirma que las resoluciones en

las peticiones de consulta no son susceptibles de recursos gubernativos, ni de acciones

contenciosas, ni de la aplicación del silencio administrativo, y por lo tanto no constituyen

actos administrativos como tampoco se constituyen en el derecho de información, salvo

que en determinados casos la misma administración decida tornar imperativo el alcance de

su respuesta, que incluso puede tener excepcionalmente unos efectos generales y no

simplemente inter- partes. Este tipo de eventos son frecuentes en materia tributaria.

Por su parte el artículo 26 expresa que cada entidad -en los reglamentos internos a que se

refiere el artículo 1 de la Ley 58 de 1982- debe asignar personal para que se dedique

especialmente a atender consultas y demás peticiones del público y establecer las fechas y

horarios de las audiencias.

78
OLIVEROS TASCÓN, Op. cit., p. 27.

74
4. REQUISITOS DEL DERECHO DE PETICIÓN

Las peticiones en interés general o particular ya sean escritas o verbales79 deben cumplir

con todas las exigencias impuestas por el artículo 5 del Código Contencioso a los

solicitantes, entre otras razones para que se conozca lo pedido y se pueda obtener una

respuesta concordante para efectos de controvertirla eventualmente en vía administrativa y

si es el caso ante la jurisdicción contencioso administrativa. Estos requisitos que

explicaremos brevemente con base en los comentarios de Adolfo León Oliveros Tascón80 y

Miguel González Rodríguez81, son:

1. La designación de la autoridad a la que se dirige.

Es importante identificarla, indicando su nombre y apellido, el cargo en el que se encuentra

o despacho donde labora, esto con el fin de evitar futuras evasivas y dilación de

responsabilidades.

2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si

es el caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección.

79
Las peticiones verbales pueden constar en actas y conforme al artículo 5 del C.C.A., si el peticionario
expresa no saber leer ni escribir y pide certificación de su solicitud, la autoridad debe expedirla en forma
sucinta, y aunque el Código no mencione cuál debe ser su contenido, puede pensarse que se le aplican los
requisitos del artículo 5.

75
Si el solicitante actúa directamente será necesario su identificación tal como lo señala la

norma, pero si actúa a través de representante o apoderado se requerirá también la de éste;

la dirección también es fundamental en el derecho de petición para efectos de

notificaciones posteriores.

3. El objeto de la petición.

Es frecuente que al elaborar un derecho de petición se narren hechos irrelevantes e

imprecisos, que generen duda acerca de lo que realmente se quiere, por lo que debe

establecerse claramente lo que se pretende de la autoridad destinataria, teniendo en cuenta

que el petitum debe corresponder a un derecho cuyo reconocimiento se persigue, sin que

sea necesario especificar las normas que lo amparan, pues basta indicar las consecuencias

que la desatención de la solicitud produciría.

4. Las razones en que se apoya.

Son los mismos fundamentos o argumentos de hecho y de derecho que sustentan la

petición. Los primeros deben mencionarse de una manera clara, completa y ordenada para

que al final de su narración fluya natural y lógicamente la existencia del derecho pretendido

y se llegue más fácilmente al convencimiento de quien debe reconocerlo. Por su parte los

segundos, aunque la ley no los exige de forma obligatoria, también requieren una relación

80
Cfr. OLIVEROS TASCÓN, Op. cit., p. 27.
81
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 125, 146-148.

76
numérica o literal pertinente, con el fin de ilustrar al funcionario, siendo recomendable

construir un silogismo jurídico para demostrar que se tiene el derecho que se solicita, y

transcribir las normas citadas, ya que la mayoría de las autoridades desconocen las normas

legales.

5. La relación de documentos que se acompañan.

En los casos en que el peticionario actúe a través de apoderado, será necesario anexar a la

petición el poder que autoriza a éste para actuar en su nombre, también debe adjuntarse los

documentos sobre los cuales recae la discusión motivo de la petición como sucede en el

caso de la reclamación por la facturación de un servicio público en la que debe

acompañarse la factura en que consta el pago.

6. La firma del peticionario cuando fuere el caso.

En este punto debe tenerse en cuenta, por un lado, las diferentes clases de firmas previstas

en los Códigos de Comercio y de Procedimiento Civil, y en las demás normas y leyes que

las consagren y desarrollen y por otro, que éste requisito, por su misma naturaleza, no

opera frente a las peticiones verbales, sino sólo respecto de las escritas.

Además de los requisitos señalados -que según Miguel González Rodríguez asimilan la

petición a una minidemanda-, con base en el artículo 34 del Código Contencioso, es posible

incluir en el derecho de petición la solicitud de decreto y práctica de pruebas, siendo

77
admisible los medios probatorios consagrados en el Código de Procedimiento Civil.

Adicionalmente el artículo 10 inciso 1 del mismo Estatuto permite exigir requisitos

adicionales sin los cuales se haría improcedente la petición, y a fin de garantizar que en

ningún caso surgen del capricho de la autoridad, deben fundarse en ley especial o

reglamento interno de la entidad destinataria -aprobado por la Procuraduría General de la

Nación82- y haberse fijado en lugar visible al público en las dependencias de la misma.

Según la Corte Constitucional, no es necesario indicar expresamente en la solicitud que se

actúa en ejercicio del derecho de petición, pues ni el artículo 23 de la Constitución ni el 5

del Código Contencioso imponen este tipo de fórmulas sacramentales que sacrifican el

fondo por la forma e implican una carga adicional al peticionario que no tiene el deber

jurídico de soportar; es suficiente que del escrito o en su caso, del acta de exposición

verbal, pueda deducirse que la intención del interesado es interponer una petición, para que

la autoridad inicie el trámite correspondiente y emita su decisión dentro del término legal

so pena de responsabilidad disciplinaria para el funcionario infractor. Desde otra

perspectiva, presentar un derecho de petición cuya solicitud esté prevista en norma legal

especial, no significa que se desnaturalice como petición y se pierda la protección

constitucional y legal propia de éste, ya que como lo vimos, el ejercicio de ese derecho

fundamental se encuentra implícito aunque no se invoque83.

82
Artículo 32 del C.C.A.
83
Cfr. Sentencias T-267/01, T-021/98, T-204/96, entre otras.

78
4.1. PETICIONES INCOMPLETAS

Conforme al artículo 11 del C.C.A., cuando al presentar una petición verbal o escrita, no se

adjunten los documentos o informaciones necesarias, el receptor deberá al momento de

recibirla, manifestarle al peticionario los que falten, a fin de que se rehaga el escrito

adjuntando la información omitida o simplemente se anexen los documentos no aportados,

pero si la persona insiste en radicar su petición, el funcionario debe recibirla pero dejando

constancia de las advertencias y observaciones hechas. Si por la misma razón no se puede

decidir, el artículo 12 ibídem faculta a la autoridad para demandar por una sola vez del

peticionario, el aporte de los datos y documentos faltantes en la misma forma verbal o

escrita en que haya actuado, siempre que esté en condiciones de proporcionarlos84 y

resulten indispensables para resolver. El requerimiento interrumpirá los términos para

decidir hasta tanto no se entreguen los adicionales solicitados, con lo cual aquellos

comenzarán nuevamente a correr, y finalmente se decidirá con base en los elementos de

juicio con los que cuente la administración.

Es importante precisar que el requerimiento anterior debe ser serio, recaer sobre un hecho

esencial y básico -nunca sobre algo superficial e intrascendente-85 y hacerse dentro del

plazo legal que tiene la autoridad para responder, pues en éste evento se le permite a la

entidad destinataria abstenerse de atender la petición hasta que el peticionario no aporte los

84
El inciso 2 del artículo 10 del C.C.A. dispone que no podrá exigirse “a los particulares constancias,
certificaciones o documentos que ellos mismos tengan, o que puedan conseguir en los archivos de la
respectiva entidad”.
85
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, Op. cit., p. 13.

79
documentos e informaciones solicitados, sin que por este motivo pueda predicarse

violación del derecho de petición86, no obstante, si luego de transcurridos dos meses no se

proporcionan se presumirá desistimiento87, caso en el cual se archiva el expediente dándose

por terminado el procedimiento de forma anormal, sin perjuicio de una posterior y nueva

solicitud que procederá siempre que el derecho no haya prescrito, pero si lo requerido se

proporciona dentro de éste plazo, el peticionario puede renunciar expresamente al tiempo

que le falte para cumplir los dos meses a fin de que la entidad inicie inmediatamente el

trámite del derecho de petición, ya que se trata de un término a su favor que no tiene

carácter imperativo. Sin embargo, en tratándose de peticiones en interés general, pese al

desistimiento del actor, la autoridad mediante resolución motivada, puede continuar con la

actuación de oficio (arts. 13 y 8 del C.C.A.).

A contrario sensu, el Consejo de Estado en sentencia de octubre 28 de 1996 sostuvo que en

el caso de que el requerimiento sea extemporáneo, la autoridad no puede excusarse de dar

respuesta a la petición so pretexto de esperar que el peticionario cumpla con los requisitos

por ella solicitados y necesarios para complementar la petición inicialmente incompleta.

86
Cfr. Sentencias T-393/93, T-283/93, entre otras.
87
Se ha considerado que el Código Contencioso Administrativo prevé dos formas de desistimiento: uno
presunto, por vencimiento voluntario de los términos y por no pago de las citaciones y publicaciones a
terceros, consagrados en los artículos 13 y 16 respectivamente, y otro expreso que el interesado puede ejercer
en cualquier tiempo antes de proferirse la decisión definitiva, regulado por el artículo 8.

80
5. TRÁMITE DEL DERECHO DE PETICIÓN

Entendiendo por trámite cada uno de los estadios y diligencias que hay que recorrer en un

asunto hasta su conclusión88, en éste Capítulo se describirán las diligencias legales en el

derecho de petición con algunos comentarios esgrimidos por la doctrina y la jurisprudencia,

que conforman su actuación administrativa, a la cual se aplican los principios de economía,

celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción consagrados en el artículo 3

del C.C.A., que se complementan con los de igualdad y moralidad, adicionalmente

mencionados en el artículo 209 de la Constitución, fundamentos que aunados al trámite que

a continuación se desarrollará, son la clave para obtener una respuesta que garantice el

derecho de petición y en general las exigencias que su naturaleza le impone como derecho

fundamental.

En ocasiones es evidente el deseo que muchas entidades demuestran de obstruir el efectivo

acceso al derecho de petición, al imponer complicados trámites y exigir requisitos y

procedimientos adicionales e innecesarios, que lo único que provocan es el agotamiento del

petente, quien finalmente decide sacrificar o renunciar a sus derechos y expectativas. Una

de las causas de esto es la falta de coordinación entre las entidades y entre los funcionarios

de una misma entidad, que por la desorganización que esta situación produce y el gran

volumen de peticiones que se presentan, retardan su contestación diluyendo

responsabilidades entre los diferentes funcionarios que conocieron de ella, sin

81
consientizarse de la importancia que la respuesta tiene para el peticionario. Por esto se hace

indispensable que los destinatarios del derecho de petición ajusten sus actos y decisiones a

los criterios constitucionales que propenden por la eliminación de los papeleos, trámites y

obstáculos que tradicionalmente han caracterizado la actuación que se adelanta en las

oficinas públicas89.

El trámite del derecho de petición ha sido considerado un procedimiento reglado90 en

cuanto debe sujetarse no sólo a las normas generales de toda actuación administrativa

previstas en la ley, sino también a los reglamentos internos que por virtud del artículo 32

del C.C.A. deben ser elaborados por los organismos de la Rama Ejecutiva del Poder

Público, entidades descentralizadas del orden nacional, gobernaciones y alcaldías de los

distritos especiales91, organismos y entidades que como receptoras de derechos de petición

están en la obligación de resolverlos de acuerdo con su competencia y a esos

procedimientos.

Bajo ninguna circunstancia los reglamentos internos pueden comprender los aspectos

relativos a procedimientos especiales señalados por las leyes para el trámite de asuntos al

cuidado de las entidades y organismos indicados en el párrafo anterior92, como tampoco ir

88
PLANETA. Diccionario Enciclopédico. Barcelona: edit. Planeta, 1985, t. 10. p. 4738.
89
Cfr. Sentencias T-165/97, T-012/92, entre otras.
90
Cfr. Sentencias T-575/94, T-264/93, T-263/93, entre otras.
91
El Código de Legis comenta que las entidades enunciadas en el artículo 32 del C.C.A. son las únicas
obligadas a reglamentar el trámite de las peticiones, sin hacerse extensiva ésta obligación a las demás
autoridades señaladas en el artículo 1º del mismo Estatuto. Sin embargo el numeral 19 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002 señala que el deber de dictar los reglamentos internos sobre derecho de petición corresponde
en general a todo servidor público.
92
Cfr. artículo 32 del C.C.A.

82
en contra de las normas generales ni de las que regulan de manera especial algunas clases

de derechos de petición93 como los de consulta e información -explicados en el Capítulo 3.-

y mucho menos pueden aplicarse sin la previa revisión y aprobación del Procurador

General de la Nación o del funcionario de la Procuraduría a quien le delegue esa

competencia, tal y como lo establece el artículo 1 del Decreto reglamentario 770 de 1984.

Este mismo Decreto, en sus artículos 2 y 3, señala que a partir del recibo del reglamento, la

Procuraduría tiene un plazo de quince (15) días para aprobarlo o para, mediante resolución

motivada, formular las objeciones que considere pertinentes94 y devolverlo a la entidad

correspondiente a fin de que se realicen las adiciones, modificaciones o supresiones del

caso, y una vez introducidas se presente nuevamente el reglamento para que un término

igual se decida su aprobación. Si no se hicieren las correcciones dentro de los quince (15)

días, se ordenará la apertura de la respectiva averiguación disciplinaria sin perjuicio de que

se ordene el cumplimiento de las observaciones realizadas.

Cualquier modificación o reforma del reglamento deberá ser sometida a la revisión y

aprobación de la Procuraduría General de la Nación. Ello estará sujeto al mismo

procedimiento previsto anteriormente (art. 6 ibídem).

Por otra parte, el Código de Régimen Político y Municipal en sus artículos 283 y 284 señala

que debe establecerse un horario de atención al público por parte de las diferentes entidades

93
Cfr. Sentencias T-264/93, T-263/93, entre otras.
94
Resolución contra la cual procede el recurso de reposición.

83
públicas, que si corresponden al orden nacional se fijará por el gobierno, si son del orden

departamental o provincial por el gobernador y si son del orden municipal por el alcalde,

pero si ellos no hicieren tales designaciones, las hará el jefe de cada oficina -por analogía

podría pensarse que frente a las entidades privadas esta designación también la hace el jefe

de la respectiva oficina-. El mismo Código exige la fijación de este horario en la puerta de

cada oficina con el fin de darle publicidad. Adicionalmente el Decreto 2150 de 1995 obliga

a las entidades de la administración pública a poner en funcionamiento horarios extendidos

de atención al público, es decir, por fuera de la jornada habitual para que los particulares

puedan adelantar los trámites que deben surtirse ante ellas (art. 2).

Ahora es importante analizar las dos formas de presentar el derecho de petición, ya que con

ellas se pone en conocimiento del funcionario la respectiva solicitud, y se da inicio a la

actuación administrativa. Es así que el derecho de petición puede presentarse directamente

o a través de abogado.

En principio las actuaciones administrativas que se adelantan por los administrados en

ejercicio del derecho de petición, no requieren abogado porque son distintas de la acción de

litigar en causa propia95, en las que sí se requiere. El constituyente de 1991 consideró que

el derecho de petición al igual que otros medios de control político como las acciones

95
Aunque las diferencias que en principio distinguían el derecho de acción del de petición ya no son tan
tajantes y absolutas (como por ejemplo que el derecho de acción correspondía a la rama jurisdiccional y el de
petición a la ejecutiva), se vislumbran algunas diferencias entre estas figuras jurídicas, como que el derecho
de acción culmina con una sentencia de la cual se predica el principio de la cosa juzgada, mientras que el de
petición culmina con un acto administrativo en firme, firmeza que esta muy lejos de equiparase a la otorgada
por el principio de la cosa juzgada, o como que el primero se ejerce mediante la presentación de una demanda
o denuncia (salvo que sea de oficio) en tanto que el segundo se ejerce a través de una solicitud.

84
populares, la acción de tutela y la acción de cumplimiento son garantía de los derechos

constitucionales de las personas cuyo ejercicio no debe implicar costo alguno, razón por la

cual no se requiere abogado. Además la jurisprudencia de la Corte Constitucional junto con

la doctrina han coincidido en reconocer la plena capacidad de los niños para ejercer tales

derechos sin necesidad de acudir con representante96.

Desde luego que si el derecho de petición se llegare a presentar a través de apoderado con

poder general o especial para que en nombre del interesado adelante una o varias

actuaciones administrativas, éste debe ser un abogado debidamente autorizado para ejercer

la profesión97.

La presentación del derecho de petición, ya sea directa o indirectamente, debe realizarse

ante la dependencia creada para tal efecto en la entidad destinataria, que tendrá como

función la recepción de documentos, solicitudes y atención de requerimientos (Decreto

2150 de 1995 artículo 32). Estas dependencias que reciban quejas y reclamos -según el

artículo 54 de la Ley 190 de 1995- deben informar periódicamente al jefe de la respectiva

entidad acerca de los servicios sobre los que se presente el mayor número de quejas y

reclamos y las principales recomendaciones sugeridas por los particulares para mejorar el

servicio de la entidad, optimizar el empleo de los recursos y hacer más participativa la

gestión pública. Cabe recordar el artículo 53 de la Ley 190 de 1995 derogado por la Ley

617 de 2000 que disponía:

96
Cfr. OLIVEROS TASCÓN, Op. cit., p. 38.
97
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 109.

85
“En toda entidad pública, deberá existir una dependencia encargada de

recibir, tramitar y resolver las quejas y reclamos que los ciudadanos

formulen, y que se relacionen con el cumplimiento de la misión de la

entidad.

La oficina de control interno, deberá vigilar que la atención se preste de

acuerdo con las normas legales vigentes y rendirá a la administración

de la entidad un informe semestral sobre el particular.

Las entidades territoriales dispondrán lo necesario para el

cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo.”

A pesar de la derogatoria, puede pensarse que la dependencia de quejas y reclamos a la que

alude la norma anterior no ha dejado de existir en virtud de los artículos 54 y 55 de la

misma Ley que la reafirman, pero limitándola al encargo de radicar (y no ya de tramitar y

decidir) las quejas y reclamos que se presenten ante ella.

Al analizar conjuntamente los artículos 54 y 55 de la citada Ley 190 puede concluirse que

frente a una eventual acción de tutela por violación del derecho de petición, el sujeto pasivo

del mismo responderá por la dependencia encargada de recepcionar las quejas y reclamos98.

98
Cfr. OLIVEROS TASCÓN, Op. cit., p. 53, 54.

86
Entregada la petición a la entidad, el funcionario a quien se dirige deberá, en primer lugar

establecer su competencia frente al asunto en cuestión, pues es esencial para determinar la

validez de todo acto administrativo y su ausencia es causal de nulidad.

Suele definirse como competencia administrativa “la atribución que por ministerio de la

ley tienen algunas personas u órganos del Estado para conocer y decidir de determinado

asunto de la administración pública” (auto 28 noviembre de 1984, C.P. Dr. Samuel

Buitrago Hurtado, expediente 11095). Dentro de ésta definición deben entenderse incluidas

todas aquellas atribuciones que constituyen un complemento natural de su respectiva

función así no se encuentren expresamente reconocidas en la ley o en la Constitución ya

que todas las situaciones no pueden ser reguladas, así por ejemplo resulta obvio que el

deber de resolver los problemas administrativos surgidos en el ámbito de sus funciones

están a cargo del titular de éstas, como tampoco es necesario que la ley exprese que las

resoluciones del inferior pueden ser revisadas por el superior, ya que esto se deduce del

principio de la jerarquía, ni esta ausencia de previsión legal es óbice para sustraerse a su

obligación de contestar cuando el peticionario se dirija a un empleado sin señalar la calidad

en que solicita su pronunciamiento, pues el funcionario debe saber cuáles son sus funciones

o por lo menos se presume que las conoce99.

El artículo 33 del Código Contencioso Administrativo prevé dos hipótesis de actuación con

relación al funcionario incompetente: de un lado, si la petición es verbal, la incompetencia

debe ser informada inmediatamente al interesado, y de otro, si es escrita, la incompetencia

87
debe comunicársele al peticionario dentro de los diez días siguientes a su recepción,

término dentro del cual también deberá remitirse al funcionario competente100 quien

contará con diez días adicionales para decidir, idea que en términos generales reitera la

sentencia T-575 de 1994 al manifestar que “ cuando el peticionario ha presentado la

solicitud ante el funcionario incompetente, la contestación de éste no puede consistir sino

en la expresión oportuna de que le es imposible resolver, procediendo, por tanto, a dar

traslado a quien le corresponda la competencia”.

A fin de garantizar el cumplimiento del principio de imparcialidad, orientador de toda

actuación administrativa se ha dispuesto que los funcionarios que les corresponda realizar

investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas deben determinar si

se encuentran o no impedidos para conocer o tramitar el asunto ya que de lo contrario

incurrirían en causal de mala conducta (art. 76 num. 9 del C.C.A.) y el acto administrativo

que resulte de la petición -si lo hay- podrá declararse nulo (art. 84 ibídem), para lo cual

deben tenerse en cuenta los artículos 150 del Código de Procedimiento Civil y 30 del

Código Contencioso Administrativo, que señalan las causales de inhabilidad e

incompetencia así como el procedimiento a seguir en estos eventos; estas causales pueden

declararse probadas de oficio por el superior jerárquico o por el procurador regional,

quienes también podrán separar del conocimiento al funcionario en virtud de una denuncia

interpuesta por el interesado –que puede presentar en cualquier tiempo- y cuando a juicio

99
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, Op. cit., p. 20.
100
En este punto debe tenerse en cuenta el numeral 9º del artículo del artículo 41 del Código Disciplinario
Único, según el cual es deber de los servidores públicos -y por lo tanto su inobservancia constituye falta

88
de aquellos no se garantice la imparcialidad. Este trámite suspende los términos para

resolver o para que opere el silencio administrativo.

Puede suceder que una vez remitido el expediente por el funcionario impedido o recusado

al que considera competente, se genere una colisión de competencias positiva o negativa,

bien porque éste considera de su fuero el conocimiento del asunto o porque estima lo

contrario, casos en los cuales es procedente de oficio o a petición de parte la acción de

definición de competencias administrativas prevista en el artículo 88 del C.C.A.

Dentro del trámite del derecho de petición, el funcionario competente debe dar

cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 29 ibídem, conforme al cual, para evitar las

decisiones contradictorias, exige formar un expediente con todos los documentos y

peticiones relacionadas con una misma actuación o con actuaciones administrativas que

tengan el mismo efecto, así mismo señala que de oficio o a petición de parte se pueden

acumular al expediente todos aquellos documentos que se tramiten ante la misma autoridad

y tengan intima relación con él. Cuando esos documentos se tramiten por distintas

autoridades, la acumulación se hará ante quien detente la competencia a prevención (art. 18

del Código de Procedimiento Civil), quien dispondrá al (los) correspondiente(s)

funcionario(s) -en el caso de procesos ordinarios- el envío de la los antecedentes

administrativos (art. 207 num. 6 del C.C.A.)101.

disciplinaria-, emitir o enviar las peticiones respetuosas de los particulares o las solicitudes de las autoridades
a destinatario diferente al que corresponda cuando sea de otra oficina.

89
Cabe destacar que a diferencia de lo que ocurre en el proceso civil (art. 127 del C.P.C.), en

el administrativo, cualquier persona puede acceder a los expedientes en el estado en que se

encuentren, salvo que se trate de documentos reservados los cuales deben formar un

cuaderno a parte (art. 29 inc. 3 del C.C.A.).

Para proseguir con el trámite y evitar nulidades es indispensable citar a los terceros que

puedan verse interesados en el asunto de una petición para brindar una efectiva garantía a

los derechos de los administrados y en especial a los derechos de audiencia y defensa que

hacen parte del debido proceso.

Se ha entendido por tercero aquella persona que sin haber intervenido en la formulación de

la petición se puede sentir afectada -en un derecho público o privado- con la posible

decisión102, la cual le será inoponible por habérsele negado el conocimiento de la existencia

del respectivo trámite. De lo anterior se desprende que ese derecho del particular constituye

un motivo de limitación de la actividad administrativa103.

Conforme al artículo 14 y 15 del C.C.A. hay dos clases de terceros que se diferencian por la

manera como se les informa del trámite de una petición:

a. Determinados:

101
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 98.
102
Cfr. ARBELÁEZ, Juan G. La actuación administrativa y el derecho de petición. Medellín: edit. Colegas,
1985. p. 28. En : REPÚBLICA DE COLOMBIA. Código Contencioso Administrativo y Legislación
Complementaria, Legis Editores. p. 26-28.

90
Son aquellos que estando plenamente identificados, de la misma petición o de los

registros aparecen además como directamente interesados en las resultas de la

decisión y a quienes se les cita por correo -si no hay otro medio más eficaz- a la

dirección que se conozca para que se hagan parte señalando claramente el nombre

del peticionario y el objeto de la petición; en caso de que ésta citación no fuere

posible, se hará la publicación de la misma forma que para los terceros

indeterminados.

Hay quienes critican –como Adolfo León Oliveros en su libro El derecho de

petición: instrumento de la democracia en Colombia- el anterior procedimiento

(establecido en el artículo 14 ibídem) por dos razones fundamentalmente: de un

lado, porque la simple citación no es un mecanismo suficiente que garantice la

comparecencia del tercero, y de otro, porque no establece las consecuencias que la

no comparecencia del tercero pueda producir, caso en el cual sería de forzosa

aplicación el emplazamiento previsto en el artículo 45 ibídem.

b. Indeterminados:

Son aquellos cuya identidad se desconoce pero que de la petición o de los registros

aparecen como posibles afectados o interesados. En este caso la información se

publicará el texto o extracto de la petición en donde se identifique su objeto, a través

de los medios que para el efecto tenga la entidad o en un periódico de amplia

circulación. Tal es el caso de la solicitud de licencias administrativas que se

103
Cfr. FRAGA, G. Derecho Administrativo. México: edit. Porrúa, 1948. p. 190. En : Ibídem, p. 26-28.

91
requieren para el desarrollo de una actividad mediante mandato legal, frente a la

cual pueden resultar terceros afectados o interesados en la decisión.

Para Miguel González Rodríguez la inserción de la solicitud o de un extracto de ella

en la “publicación que para el efecto tuviere la entidad” cuando tiene un carácter

restringido y de no de amplia circulación infringe los principios de publicidad y

contradicción que informan la actuación administrativa104.

Este mismo deber de información a terceros debe realizarse cuando de la actuación

administrativa iniciada de oficio resulten personas afectadas en forma directa (art. 28 del

C.C.A.).

El valor de las citaciones y publicaciones debe ser cubierto en su totalidad por el

peticionario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la orden de realizarlos, pero para

González Rodríguez en su libro de Derecho Procesal Administrativo, ese término debe

contarse en todo caso a partir del conocimiento que se dé al interesado, pues no se puede

cumplir con lo que se desconoce. De no hacerse el pago correspondiente se entendería que

el solicitante desiste de la petición (art. 16 del C.C.A.). Al respecto el Código Contencioso

de Legis comenta que “no parece justo que el ejercicio del derecho de petición pueda

llegar a depender de la capacidad económica del peticionario para sufragar el costo de

una publicación”.

92
Finalmente, debe tenerse en cuenta que durante la actuación administrativa y en cualquier

momento antes de decidirse la petición en forma definitiva, se pueden pedir, decretar y

allegar pruebas de oficio o a petición de parte, sin requisitos ni términos especiales (art. 34

ibídem), lo que significa que, a diferencia del proceso civil, en el administrativo no hay un

solo momento para solicitarlas y aportarlas, por lo que resultan inaplicables las exigencias

que al respecto señala la ley procesal civil, sin perjuicio de que se observen las pautas o

principios que esa misma legislación prevé para la práctica de pruebas, pues el mismo

Consejo de Estado en sentencia del 12 de abril de 1991 expresa que los actos de la

administración no pueden basarse en investigaciones informales105.

La misma Corporación106, de acuerdo con la Decreto 2527 de 1950 artículos 2 (modificado

por el artículo único del Decreto 3354 de1954), 4, 6 y 7 ha manifestado la posibilidad de

conservar mediante microfilmación, archivos o documentos oficiales o privados, con el

mismo valor probatorio de sus originales, siempre que se levante un acta al final del rollo

expresando fecha, número, cantidad de documentos microfilmados, estado en que queda la

cinta, persona que ha realizado el proceso y certificación jurada sobre destrucción del

material que ha sido microfilmado, la cual se ejecutará una vez transcurrido el término que

la prudencia y la costumbre aconsejen en cada caso de acuerdo con su naturaleza. Las

copias de archivos o documentos microfilmados de naturaleza oficial o sometidos a la

supervigilancia del Estado deberán ser autenticadas por el jefe del respectivo archivo, y las

104
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 103.
105
Cfr. Ibídem, p. 79.
106
Consejo de Estado, sala de Consulta, agosto 19 de 1981.

93
de documentos privados, por la persona que las expida y para fines judiciales por el notario

público.

Cumplidos los anteriores requisitos de validez de la actuación administrativa, la autoridad

procederá a tomar la respectiva decisión con base en los elementos de juicio aportados

durante el trámite del derecho de petición.

94
6. DECISIÓN ADMINISTRATIVA

Siendo la decisión administrativa el fin perseguido por el peticionario a través de la

presentación de su petición y la fase final de la actuación administrativa, resulta relevante

analizar todos aquellos aspectos que de una u otra manera establecen el sentido de la

decisión y figuras como el silencio administrativo que constituyen una consecuencia ante la

falta de decisión, para luego entrar a determinar su validez, es por eso que en este punto se

hace absolutamente necesario recordar lo expuesto en los Capítulos anteriores,

especialmente lo referente a la pronta resolución y la respuesta de fondo como

características del núcleo esencial del derecho de petición, así como también lo relacionado

con el trámite del mismo. Todo ello sin perder de vista el control judicial que se ejerce

mediante la acción de tutela.

Según la naturaleza -pública o privada- del sujeto pasivo del derecho de petición y la clase

de solicitud que se trate, la decisión que se tome podrá revestir o no el carácter de acto

administrativo, así las cosas, se considerará acto administrativo aquel que emane de una

entidad pública siempre que la petición no sea de información o consulta o cuando se

resuelvan solicitudes de información o consulta cualquiera que sea el sujeto pasivo (estos

actos se regularan conforme a las normas del derecho privado).

Cabe resaltar que por regla general el acto administrativo es de carácter general cuando la

petición que lo origina es en interés general, y a su vez, el acto administrativo es de carácter

95
particular si la petición que lo motiva tiene este mismo carácter. El acto administrativo

general es aquel no crea derechos subjetivos ni decide una petición específica, por el

contrario el acto administrativo particular si lo hace107.

En razón a la importancia que tiene el acto administrativo se hace necesario ahondar en

algunos aspectos de éste que interesan para el derecho de petición, en esta medida

iniciaremos partiendo de la definición expuesta por el Consejo de Estado108 y transcrita por

Carlos Ariel Torres en los siguientes términos:

“Es toda declaración de voluntad de una autoridad administrativa

(sujeto), proferida en la forma determinada por la ley o el reglamento

que estatuye sobre relaciones de derecho público (contenido), en

consideración a determinados motivos, con el fin de producir un efecto

jurídico para satisfacción de un interés administrativo que tenga por

objeto crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva”109

Para ciertos autores110 el acto administrativo escrito debe contener unas exigencias mínimas

de identificación y certeza del acto resolutorio, que aunque algunas no constituyen

107
SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. El Acto Administrativo. Teoría General. 2ª ed. Santafé de Bogotá:
Legis Editores, 1998. p. 171.
108
Aunque no se desconoce que uno de los aspectos que mayor controversia suscita frente a la teoría general
del acto administrativo es su concepto, para efectos de este trabajo nos es suficiente la definición acogida por
la Corporación mencionada.
109
SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 57.
110
Entre ellos Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández (“Curso de derecho Administrativo”) y
Gustavo Humberto Rodríguez (“Procesos Contencioso Administrativos”).

96
requisitos sacramentales, su frecuente uso ha generalizado una conciencia de

obligatoriedad, dentro de estas exigencias figuran:

a. Encabezamiento, con indicación de la autoridad que emite el acto

b. Preámbulo, que suele referir los actos preparatorios (instancias, informes,

propuestas)

c. Parte motiva, cuando sea obligatoria

d. Parte resolutiva, que ha de corresponder a lo planteado por las partes y a lo

suscitado por el expediente

e. Lugar, fecha y firma del funcionario

a. Encabezamiento. En el que se indica la autoridad que emite el acto es decir, la RSS,

y el número de resolución que es un consecutivo que lleva la persona encargada del

registro como forma de control.

b. Preámbulo. Señala la Unidad Territorial o Delegación competente de la RSS y el

nombre de su coordinador, junto con el fundamento legal por virtud del cual puede

expedir el respectivo acto administrativo. También incluye la información relativa a

la fecha y lugar de declaración, fecha de envío por el Ministerio Público, de

radicación en la correspondiente Unidad Territorial de la RSS y de inicio de la

valoración.

97
c. Parte motiva. Expone la justificación del acto administrativo, es decir las razones de

hecho y de derecho que llevan a la autoridad a tomar la decisión, por ejemplo una

razón de hecho para negar la inclusión en el registro sería el relato contradictorio,

evento en el que se deberá señalar textualmente ante qué preguntas y ante qué

repuestas se infirió la contradicción, y una razón de derecho se daría cuando el

desplazamiento se motiva en causas distintas a las del conflicto armado pues el

declarante, en concordancia con el artículo 1 Ley 387 de 1997, no sería titular del

interés necesario para obtener los solicitado.

d. Parte resolutiva. Contiene la convicción a la que ha llegado la autoridad conforme a

la valoración de la declaración, expresando si se incluye o no en el SUR al

declarante y a sus familiares relacionados en la declaración. Si la decisión es

positiva se procederá a incluirlo en el registro informándolo así en la resolución,

pero si es negativa, en el acto debe indicarse la posibilidad de interponer el recurso

de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la

resolución ante el Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca quien fue el

que expidió el acto y por ende tiene la responsabilidad de resolver el recurso.

e. Lugar y fecha de expedición del acto administrativo, y firma del Coordinador de la

Unidad Territorial Cundinamarca.

De este contenido, tiene una especial relevancia el requisito de motivación, que consiste en

la justificación del acto administrativo, la causa o motor que lo genera, los fundamentos de

98
hecho y de derecho y en general en toda exteriorización de motivos descritos en el

mismo111. Pero ésta noción deja de ser una simple fórmula sacramental para convertirse en

un imperativo legal en virtud del artículo 35 inciso 1 del Código Contencioso

Administrativo, que reza:

“Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus

opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará

la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a

particulares”

La obligación de motivar no existe como regla general, sino que ella surge cuando por la

importancia del asunto se requiera para el ejercicio del control de legalidad por parte del

juez o cuando la exija la ley, como en la norma transcrita en donde la motivación sólo es

necesaria cuando afecta a particulares, también se encuentran otras normas que tienen esta

misma exigencia como en el caso que prevé el Decreto-Reglamentario 482 de 1985 art. 45

respecto de la destitución de un empleado o la aplicación de las sanciones de multa o

suspensión. Como es difícil determinar cuándo un acto debe ser motivado, la jurisprudencia

y la doctrina se han encargado de trazar pautas en este sentido mediante el señalamiento de

unos casos adicionales a los atrás mencionados, entre ellos están los siguientes: cuando por

el acto se extinga o modifique una situación jurídica ya creada, cuando el acto cree

111
Cfr. RODRÍGUEZ, Gustavo Humberto. Procesos Contencioso Administrativos: Parte General. 3ª ed.
Santafé de Bogotá: edit. Jurídica Wilches, 1994. p. 111 y 112.

99
situaciones judiciales para el administrado, cuando el acto se expide aplicando normas de

excepción o de restrictivas interpretación112.

Cabe distinguir entre el concepto de motivo y el de motivación, pues el primero hace

referencia a la causa del acto administrativo sobre la cual se ejerce el control de legalidad a

fin de establecer la concordancia entre la intención de la decisión y los motivos, en tanto

que el segundo, es la exteriorización de esos motivos.

Teniendo en cuenta lo anterior viene al caso señalar que para justificar el acto

administrativo no es suficiente la existencia de un motivo sino que éste debe ser real, serio,

adecuado, exacto y lícito, ya que si faltará alguna de esas condiciones el acto

administrativo adolecería de nulidad por falsa motivación (art. 84 del C.C.A.). Igualmente

se incurriría en nulidad pero por desviación de poder, cuando a pesar de invocarse los

motivos verdaderos, el fin del acto -por la intención del agente- es ilegítimo.

Según Sayagués Laso113, cuando la administración impone una sanción disciplinaria por

una falta cometida, la causa o motivo de la sanción es la falta en que se ha incurrido y la

finalidad del acto es asegurar el orden en la administración; en éste ejemplo según el

mismo autor pueden ocurrir tres (3) hipótesis a saber:

112
Cfr. Sentencias Consejo de Estado: sección primera de julio 4 de 1984 y sección segunda de agosto 30 de
1977.
113
SAYAGUES LASO, Enrique. Derecho Administrativo. Montevideo: edit. Gráficas Barreira, 1972, t. I. p.
120.

100
“Si la falta imputada al funcionario no existiera o no la hubiera

cometido él, el acto punitivo sería inválido por inexistencia (falsedad)

del motivo que lo justificaba; pero el fin sería siempre lícito, pues el

jerarca actuó con la intención de asegurar el correcto funcionamiento

del servicio, aunque incurriendo en error. En cambio, podría ocurrir

perfectamente que el motivo invocado fuera exacto, pues el funcionario

cometió la falta, pero que el fin perseguido por el jerarca sea ilegítimo:

venganza personal o persecución política. Esto ha sucedido mas de una

vez, cuando el jerarca aprovecha la falta para satisfacer sus pasiones,

sancionando rigurosamente al funcionario con la destitución, siendo

que en casos análogos o iguales, simplemente amonestó o suspendió a

los culpables”.

“También puede ocurrir que sea falso el motivo invocado e ilegítimo el

fin perseguido. Esta situación se daría –siempre en el ejemplo citado- si

además de ser inexistente la falta imputada, mediante intención aviesa

del jerarca”.

Conforme al ejemplo, en la primera hipótesis se configura una falsa motivación, en la

segunda, desviación de poder y en la tercera tanto falsa motivación como desviación de

poder.

101
La doctrina ha distinguido los actos reglados de los discrecionales, que hoy día no se

consideran como categorías jurídicas antitécnicas sino como “poderes más o menos

amplios de la administración”114. Como a la ley le es imposible prever todas las

situaciones que puedan surgir, existe la llamada facultad discrecional, que consiste en la

posibilidad de la autoridad para actuar o no o para adoptar una u otra decisión con miras a

la protección del interés general en caso de que actúe, lo que indica que su conducta no está

previamente determinada por la ley115, sin perjuicio de que deba observar ciertos límites

fijados por la ley, la razonabilidad, y la doctrina. Podrían considerase como límites legales

los principios que informan la práctica y valoración de las pruebas y la competencia, entre

otros; como límites de la razonabilidad, la prudencia, la justicia y la equidad116; y como

límites señalados por la doctrina, el interés público, la necesaria evaluación administrativa

de la existencia de los hechos y la necesaria calificación legal de la administración sobre

esos hechos117. Todo esto indica que los actos discrecionales son ajenos al capricho o

arbitrariedad de la autoridad, y que por el contrario deben apreciar la conveniencia y

oportunidad de la medida.

En nuestro derecho la facultad discrecional se encuentra consagrada en el artículo 36 del

C.C.A. que dispone que “en la medida en que una decisión, de carácter general o

particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y

proporcional a los hechos que le sirven de causa” . Del texto de la norma se desprende que

114
Consejo de Estado, sección primera, sentencia del 18 de julio de 1972.
115
Cfr. Sentencia C-031 de 1995.
116
Cfr. Sentencia T-445 de 1994.
117
Cfr. RODRÍGUEZ, Op. cit, p. 121.

102
tanto los motivos como los fines del acto discrecional deben ser de interés público, lo que

hace al acto susceptible del control jurisdiccional de legalidad ya sea que éste contenga o

no una motivación, la cual, en principio, no se le exige, pero que no es óbice para que el

funcionario pueda expresarlo si así lo desea, teniendo en cuenta en todo caso, que la

motivación no convierte al acto discrecional en reglado.

Luego de motivado el acto administrativo se debe señalar la convicción a la que se ha

llegado conforme a los elementos de juicio analizados, la que se expresa en la parte

resolutiva mediante la decisión adoptada y tiene que cumplir principalmente con las

exigencias propias de la respuesta de fondo, expuestas anteriormente respecto de los

Principios fundamentales del derecho de petición en el Capítulo 2. correspondiente a “¿Qué

es el derecho de petición?”

Por prescripción del artículo 35 del C.C.A al funcionario le corresponde resolver todas las

cuestiones planteadas tanto inicialmente como durante el trámite, sin perder de vista que al

momento de decidir puede encontrarse con dos eventualidades que requieren de la

integración de la ley118:

a. Cuando frente al caso puesto a su conocimiento no hay norma legal exactamente

aplicable. Supuesto que el artículo 8 de la Ley 153 de 1887 contempla y resuelve

mediante la aplicación de “las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en

118
Cfr. AZULA CAMACHO, Jaime. Manual de derecho procesal civil. 6ª ed. Santafé de Bogotá: edit. Temis,
1997, t. 2. p. 23 y 24.

103
su defecto, [mediante] la doctrina constitucional y las reglas generales de

derecho”.

b. Cuando frente al caso puesto a su conocimiento hay varias normas aplicables

incompatibles o contrarias entre sí. En cuyo evento misma la ley prevé los métodos

a seguir, preceptuando que la norma especial prevalece sobre la general y la

posterior sobre la anterior.

Diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional se ocupan en precisar que la

efectividad del derecho de petición no se entiende conculcada cuando la autoridad no

acceda a satisfacer los intereses del solicitante, pues la obligación de la autoridad radica en

dar una respuesta oportuna que llegue al fondo de lo pedido mediante una decisión seria y

fundada, lo que no significa que la autoridad esté inexorablemente abocada a resolver en

forma favorable; el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso y en

esa medida podrá ser positiva o negativa119. El artículo 35 ibídem, reafirma ésta idea al

manifestar que se podrá negar la petición, cuando el peticionario no fuere el titular del

interés necesario para obtener lo solicitado, evento en el que se notificará la decisión

respectiva a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, a fin de que puedan

hacerse parte durante la vía gubernativa, si ella es procedente.

119
Cfr. Sentencias T-316/01, T-267/01, T-220/01, T-1744/00, T-1481/00, T-641/99, T-601/98, T-395/98, T-
229/97, T-228/97, T-165/97, T-074/97, T-042/97, T-520/96, T-464/96, T-403/96, T-357/96, T-291/96, T-
011/98, T-521/96T-134/96, T-130/96, T-129/96, T-614/95, T-570/95, T-392/95, T-103/95, T-076/95, T-
575/94, T-532/94, T-399/94, T-391/94, T-304/94, T-219/94, T-184/94, T-137/94, T-119/94, T-476/93, T-
408/93, T-387/93, T-385/93, T-355/93, T-315/93, T-289/93, T-279/93 a T-285/93, T-264/93, T-262/93, T-
244/93, T-242/93, T-181/93, T-119/93, T-010/93, T-567/92, T-495/92, T-481/92, T-464/92, T-012/92, entre
otras.

104
En consecuencia, sería improcedente interponer la acción de tutela como mecanismo de

protección al derecho de petición alegando violación del mismo por negación de la

solicitud, ya que -como lo explicamos en páginas anteriores-, lo que en sede de tutela puede

ordenar el juez a la autoridad es resolver la petición elevada, sin imponerle el sentido de la

respuesta120.

Finalmente, cuando el acto administrativo sea desfavorable, el funcionario respectivo

deberá indicar los recursos que contra el mismo proceden, así como la autoridad

competente para conocerlos y los plazos dentro de los cuales deben interponerse (art. 47 del

C.C.A.), información que debe contener el texto del acto administrativo si la petición se

formuló de manera escrita, pero si la petición fue oral podrá darse tal información de la

misma manera que en las peticiones escritas, cuando se opta por resolverlas de este modo,

o comunicarse verbalmente cuando se opte por resolverla de forma oral. Un actuar

diferente por parte de la administración significaría para el administrado liberarse de

interponer los recursos gubernativos correspondientes y acceder directamente ante la

jurisdicción contencioso administrativa, sin que ésta pueda inadmitir la demanda por falta

de agotamiento de la vía gubernativa121 o por prescripción o caducidad de la acción, puesto

que la responsabilidad es imputable al Estado mismo y no al peticionario reclamante. Pero

si a pesar de la omisión en que incurre la administración sobre la información de los

120
Cfr. Sentencias T-119/94, T-408/93, T-387/93, T-385/93, T-355/93, T-315/93, T-289/93, T-285/93, T-
279/93, T-244/93, T-242/93, T-012/92, entre otras.
121
Cfr. Consejo de Estado, sección segunda, sentencia del 13 de julio de 1982.

105
recursos pertinentes, el interesado interpone en tiempo los recursos de ley, dicho acto se

entenderá por bien notificado y el recurso interpuesto ajustado a derecho.122

Como algunas dependencias han convertido en práctica reiterada el uso de formatos

preimpresos para responder las diversas peticiones presentadas ante ellas, resulta

importante para el tema conocer la opinión de la Corte Constitucional manifestada a través

de algunos de sus fallos, en los que ha sosteniendo que:

“... no puede convertirse en mecanismo usual y generalizado (...)

imprimir formatos en computador que consagran indiscriminadamente

tal fórmula (*), extensivos invariablemente a todas las solicitudes o,

cuando menos, a buen número de ellas...”123.

“... la violación inocultable del artículo 23 Superior, se presenta no solo

por omisión sino también cuando, a través de malabarismos jurídicos,

se pretende dar la apariencia de una respuesta formal cuando el fondo

del asunto permanece sin decidirse. Esta es justamente la hipótesis en

estudio, que no difiere en nada de otras muchas ya decididas por ésta

Corporación, en las cuales se encontró violado el derecho de petición

122
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 120.
* Se refiere a las decisiones que resuelven las peticiones con un mismo tenor literario, generalizando
erróneamente –dada su excepcionalidad- la aplicación de la preceptiva contenida en el artículo 6º del C.C.A.
referente a la información sobre los motivos por los cuales no es posible contestarle en tiempo al interesado y
sobre el plazo dentro del cual se hará, sin analizar con detenimiento las dificultades que cada solicitud ofrece
y que impiden su resolución en el término legal.

106
cuando se acudió al fácil expediente de fotocopiar formatos ya impresos

donde se anuncia una posterior resolución -diligenciados, como en ésta

ocasión, a mano los datos personales del interesado- amparándose en

una torcida interpretación del artículo 6 del Código Contenciosos

Administrativo, cayendo en generalizaciones inconsultas contrarias a lo

dispuesto en la Constitución”124.

6.1. SILENCIO ADMINISTRATIVO

Esta figura opera en los eventos de presentación de una petición o interposición de los

recursos ordinarios de reposición o apelación señalados en la ley, cuando en uno y otro

caso la autoridad competente no resuelva dentro del término legal 125. Se trata de un hecho

jurídico al que la ley le prevé unas consecuencias que se concretan en las dos modalidades

del silencio administrativo: el negativo, que se aplica, por regla general, siempre que la ley

no diga otra cosa y en el cual se presume una decisión que deniega las pretensiones del

peticionario, y el positivo, que procede exclusivamente cuando la ley así lo estipula y en el

cual se presume una decisión favorable a lo solicitado, v. gr., el reconocimiento de

personería jurídica a sindicatos (artículo 366 del Código Procesal del Trabajo y de la

Seguridad Social, subrogado por el art. 46 de la Ley 50 de 1990).

123
Sentencia T-296 de 1997, reiterada en las sentencias T-1744/00, T-545/97, T-506/97, T-392/97, T-370/97,
T-368/97, entre otras.
124
Sentencia T- 265 de 1998, reiterada en la sentencia T-310/98 entre otras.
125
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 83.

107
El silencio administrativo ha sido considerado “una especie de sanción a la inercia

administrativa así como una garantía para los derechos de los administrados”126, a lo que

la jurisprudencia constitucional agrega que es una manifestación de autoritarismo en la

toma de decisiones, que no refleja los esfuerzos de la Constitución por construir una

sociedad más justa y democrática, fin que se logra, entre otros, mediante el cumplimiento

de las funciones que le corresponden a cada autoridad como destinatarias del derecho de

petición y que básicamente se sintetizan en responder y resolver de manera oportuna127.

Como ya lo hemos visto a lo largo del presente trabajo, el derecho de petición implica el

inicio de una actuación administrativa que debe concluir, como es apenas lógico, con una

decisión ya sea expresa o presunta; para la primera se hace aplicable todo lo expuesto en

éste Capítulo, mientras que para la segunda, todo lo referente al silencio administrativo.

Aunque técnicamente no es correcto hablar de decisión presunta, tácita o ficta como

consecuencia de ese silencio, ya que en estricto sentido la decisión debe cumplir con unos

requisitos mínimos tendientes a lograr la efectividad del derecho de petición, que suponen

una respuesta clara, pronta, congruente, real y verdadera, no apenas aparente, la doctrina ha

utilizado ésta expresión para efectos de distinguir entre una respuesta exteriorizada y una

que por virtud de la ley se asume a partir de la inactividad de la administración, para evitar

que los derechos de los administrados sean objeto de burla y arbitrariedades por parte de la

autoridad que omite decidir la petición, como también para entender, en el silencio

negativo, la ficción que crea la ley para permitir al peticionario el acceso a la jurisdicción

126
GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 83.
127
Cfr. Sentencia T-220 de 1994.

108
contenciosa y en el silencio positivo la radicación de los derechos pretendidos en cabeza

del interesado.

Por vía jurisprudencial128 se han precisado esencialmente dos (2) requisitos para que el

silencio administrativo produzca efectos jurídicos:

a. Que la administración deba, de acuerdo con la ley, hacer o decir algo en un término

preciso.

Lo cual implica que la petición se haya formulado ante la autoridad competente y

conforme a las exigencias legales, de manera que la administración pueda analizar

en detalle la solicitud planteada y responderla válidamente dándole la oportunidad

de pronunciarse dentro del término legal. Si el peticionario no cumple con estas

exigencias, observando una conducta negligente o reprochable, la administración

queda imposibilitada para responder, puesto que se le impide adentrarse en el fondo

del asunto sometido a su conocimiento.

b. Que el término transcurra sin que la administración actúe.

Por regla general la administración cuenta con un término de quince (15) días para

decidir las peticiones a ella dirigidas, sin embargo no debe perderse de vista que la

ley establece términos especiales para solicitudes sobre temas específicos, como se

109
expuso en el Capítulo 2. respecto de la respuesta oportuna como característica del

núcleo esencial del derecho de petición.

También debe tenerse en cuenta en este punto que la ley establece unos plazos

específicos para la configuración del silencio administrativo según se de respecto de

la petición inicial que dio origen al trámite administrativo o de los recursos

ordinarios de la vía gubernativa por ser ésta una expresión más del derecho

petición129. Así, el artículo 40 del C.C.A. consagra para el primer caso lo siguiente:

“transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una

petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta

es negativa”, y el art. 60 señala para el segundo caso que “transcurrido un plazo de

dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o

apelación, sin que se hay notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que

la decisión es negativa”.

Como el silencio administrativo, según el artículo 135 del C.C.A., agota la vía gubernativa

tanto para la petición como para los recursos, el peticionario queda habilitado para

demandar en cualquier tiempo, ante la jurisdicción contencioso administrativa la decisión

presunta resultante de aquel (art. 136 num. 3 del C.C.A.), no obstante, para Jorge Becerra

Pinilla en tratándose de peticiones particulares, el peticionario tiene la facultad de

128
Cfr. Consejo de Estado, sección cuarta, sentencia del 13 de diciembre de 1993.
129
Para Miguel González Rodríguez dentro del plazo legal para la configuración del silencio administrativo
no se contabiliza el tiempo correspondiente al período probatorio -si lo hay- ni el de los incidentes que puedan
surgir en el respectivo trámite (Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 84).

110
interponer los recursos autorizados en la vía gubernativa o de instaurar la acción

contenciosa directamente contra el acto presunto130. Ya sea que se adopte una u otra

posición, en tratándose del silencio negativo, la autoridad no queda exenta de la obligación

de responder oportunamente pues aun conserva esta competencia hasta tanto el peticionario

no presente demanda ante el juez administrativo o interponga el recurso gubernativo

correspondiente -en su caso-, siempre que en ambos eventos se admitan (arts. 40 inc. 2 y 60

inc. 3 ibídem), pensar lo contrario sería permitir que la misma negligencia de la

administración le sirviera de pretexto para continuar violando el derecho. Sin embargo la

doctrina y la jurisprudencia sostienen que el particular podrá beneficiarse de la decisión

extemporánea favorable que tome la administración aunque exista demanda admitida, pero

si la decisión es desfavorable no le será oponible y en consecuencia no estará obligado a

reformar la demanda para impugnar el acto así expedido131. Respecto del silencio positivo

se aplica el principio de automatismo conforme al cual, presentada una petición en legal

forma y agotado el plazo que tiene la administración para responder, se entiende

automáticamente otorgado lo solicitado, siempre que de haberse contestado expresamente

en tiempo fuera posible otorgarse lo obtenido por dicho silencio. Si ese presunto acto

positivo se obtiene por medios ilegales, es manifiestamente contrario a la Constitución o a

ley, atenta contra el orden público o social o no está conforme a él, o causa agravio

injustificado a una persona, puede ser objeto de revocatoria directa como así lo señalan los

artículos 41 y 73 del C.C.A., pero si el beneficiario del acto hubiere actuado de buena fe,

tendrá derecho a pedir la reparación del daño ante la jurisdicción.

130
Cfr. BECERRA PINILLA, Op. cit., p. 37 y 38.
131
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, Op. cit., p. 23.

111
De acuerdo con lo manifestado, el silencio administrativo negativo es un mecanismo que

permite a la persona accionar judicialmente para así defender los derechos contenidos en su

petición, que de no ser por la presunción legal de ese silencio, se verían vulnerados al tener

que esperar indefinidamente una respuesta expresa de la administración para poder actuar

en su defensa. Pero la posibilidad de ejercer dicha acción para desvirtuar el acto presunto

creado por ley para fines procesales referentes a la materia de lo pedido, no significa que se

haya dejado de vulnerar el derecho fundamental de petición y por lo tanto que se haga

improcedente la acción de tutela para defenderlo, pues el silencio negativo es la

demostración más clara de que se ha conculcado el derecho de petición y el fundamento

para proceder a su protección, pensar lo contrario, sería dar a tal figura un alcance que no

tiene, como sería la de propiciar por sí misma la defensa del derecho de petición, cuando su

misma naturaleza y finalidad busca abrir la controversia judicial, no con el objeto de que la

administración cumpla con su obligación de proporcionar una respuesta de fondo respecto

de lo pretendido por el peticionario, sino el de objetar la decisión presuntamente

desfavorable a esas mismas pretensiones. Se concluye de esta manera que el derecho de

petición es diferente del los derechos solicitados a través del mismo y por ende tienen

medios de protección jurídica distintos132.

132
Cfr. Sentencias T-491/01, T-220/01, T-1481/00, T-811/99, T-734/99, T-379/99, T-344/99, T-240/99, T-
637/98, T-601/98, T-395/98, T-365/98, T-306-98, T-301/98, T-281/98, T-011/98, T-663/97, T-454/97, T-
369/97, T-294/97, T-260/97, T-188/97, T-165/97, T-069/97, T-700/96, T-480/96, T-357/96, T-241/96, T-
214/96, T-213/96, T-148/96, T-134/96, T-130/96, T-572/95, T-570/95, T-390/95, T-273/95, T-134/95, T-
103/95, T-577/94, T-532/94, T-464/94, T-436/94, T-412/94, T-399/94, T-392/94, T-391/94, T-304/94, T-
279/94, T-220/94, T-184/94, T-119/94, T-056/94, T-524/93, T-476/93, T-408/93, T-387/93, T-385/93, T-
375/93, T-355/93, T-315/93, T-289 a T-279/93, T-264/93, T-263/93, T-262/93, 253/93, T-243/93, T-242/93,
T-119/93, T-567/92, T-495/92, T-481/92, T-464/92, T-426/92, entre otras.

112
Cuando se interpone demanda ante lo contencioso administrativo alegando silencio

administrativo, el peticionario deberá probarlo. Si se trata del silencio negativo el

interesado tendrá que afirmar que la administración no ha respondido en tiempo la petición

o el recurso correspondiente -aseveración a la cual el juez dará crédito en virtud del

principio de la buena fe- y además deberá demostrar que efectivamente éstos se formularon

conforme a los requisitos legales y que el recurso se interpuso dentro del término

respectivo, sin que se le exijan constancias o certificaciones tendientes a comprobar la

inactividad de la administración, ya que el solicitante podría verse en imposibilidad física

de acreditarla si aquella actúa con igual negligencia que con la petición o el recurso.

Respecto del silencio positivo el artículo 42 del C.C.A. dispone que el peticionario

beneficiado con aquel deberá protocolizar la constancia o copia, que conforme al artículo 5

ibídem tiene el mismo valor de la petición original, “junto con su declaración jurada de no

haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto. La escritura y sus copias

producirá todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de

todas las personas y autoridades reconocerla así”; pero estas formalidades o solemnidades

sólo proceden cuando así lo exijan las leyes que consagran el silencio positivo v. gr. el

silencio positivo dentro de la función pública o régimen de la carrera administrativa no

requieren el agotamiento de las formalidades señaladas en el artículo anterior133 como

tampoco cuando hace referencia a acceso a documentos públicos134.

133
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, Op. cit., p. 23, 24.
134
Cfr. DÍAZ MORENO, Op. cit., p. 10.

113
7. MEDIOS PARA CONOCER LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN

Para que pueda hablarse de respuesta oportuna, como una de las características del núcleo

esencial del derecho de petición, es indispensable que la decisión de fondo tomada por la

autoridad correspondiente sea puesta en conocimiento del peticionario mediante la

utilización de los medios que la ley prevé, de otro modo la administración no daría

cumplimiento a los principios de eficacia, economía, celeridad y sobre todo publicidad que

guían el desarrollo de la función administrativa (art. 3 del C.C.A. y 209 de la Constitución),

además de que se vulneraría el derecho fundamental al debido proceso del cual se

desprenden los de contradicción y defensa, al impedírsele al peticionario el ejercicio de los

recursos y acciones del caso.

Según la Corte Constitucional en los estados de derecho como el nuestro la administración

no puede convertirse en una instancia inexpugnable, infranqueable o inescrutable, porque la

regla general que la orienta es la publicidad de su actuar, lo cual le proscribe reservarse el

sentido de lo resuelto, todo ello a fin de cumplir cabalmente con la eficacia del derecho de

petición y responder a unas exigencias mínimas de respeto a la dignidad humana

representada en el requerimiento del interesado y en las expectativas que en torno a él

genera135. Es por eso que la misma corte concluye que:

114
“... el trámite necesario para dar contestación a la solicitud del

accionante es tan sólo la primera etapa del proceso. Se requiere

necesariamente la comunicación completa y oportuna de la situación o

de la decisión al interesado para agotar en su totalidad los elementos

que constituyen el derecho de petición”136.

Los medios para dar a conocer la respuesta del derecho de petición son simplemente parte

de un proceso administrativo que buscan dar noticia a las partes o a los interesados de lo

que ha resuelto la administración y no actuaciones que pongan fin a un procedimiento,

razón por la cual no son susceptibles de recursos, pues estos están instituidos en contra de

los actos administrativos.

Cuando tales medios no se llevan a cabo o se realizan de forma irregular, si bien hacen que

el acto administrativo no sea exigible, aplicable ni ejecutable, no permiten que se solicite

jurídicamente la declaración de que el acto no ha producido efectos legales, puesto que los

artículos 84 a 87 del C.C.A establecen taxativamente el tipo de pretensiones que pueden

formularse ante la jurisdicción, no encontrándose entre ellos este supuesto137. Así mismo la

ausencia de conocimiento solo trae como consecuencia que no rija el acto administrativo,

pero no lo hace nulo puesto que se trata de un acto correctamente dictado, sin ninguna

irregularidad que la haga procedente.

135
Cfr. Sentencias T-260/97, T-214/96, T-135/96, T- 529/95, T-417/95, T-392/95, T- 408/93, T-476/93, entre
otras.
136
Sentencia T-150 de 1998.
137
Cfr. Consejo de Estado, sección primera, sentencia del 29 de mayo de 1980.

115
Si a pesar de la falta de formalidad o de su irregularidad, el interesado dice conocer el acto,

conviniendo en la decisión o impugnándola, se estará frente a una presunta notificación por

conducta concluyente (arts. 48 C.C.A y 330 del C.P.C.), pues el comportamiento del

interesado demuestra de manera convincente que tiene conocimiento de la decisión no

notificada138.

La acción judicial procedente, en los casos en que no se ponga en conocimiento del

interesado la decisión respectiva o se haga de manera defectuosa, será la indemnizatoria o

de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., cuando a pesar de tal

irregularidad el acto se ejecute causándole perjuicio.

Son varias las formas creadas por la ley y complementadas por la jurisprudencia y la

doctrina para enterar de la decisión al peticionario, que se compilan básicamente en cuatro

medios de conocimiento que proceden para casos específicos, los cuales a continuación

explicaremos.

7.1. NOTIFICACIÓN

Debe entenderse por notificación, adoptando la definición del Consejo de Estado139:

138
Cfr. REPÚBLICA DE COLOMBIA, Op. cit., p. 66.
139
Consejo de Estado, sección primera, auto 4/90.

116
“... [el] acto simbólico y solemne mediante el cual el Estado entera al

particular de una determinación unilateral respaldada en la supremacía

que le confiere la autoridad soberana que le distingue y le separa de los

administrados”

Esta figura se encuentra regulada en el Código Contencioso Administrativo a través de los

artículos 44, 45 y 48, pero éste último -explicado anteriormente- a pesar de referirse a la

notificación, puede considerarse aplicable a la publicación, publicidad y comunicación, los

cuales se explicarán posteriormente. Adicionalmente, las disposiciones pertinentes del

Código de Procedimiento Civil (correspondientes al Título XV), regulan el tema, en tanto

no pugnen con las normas del Código Contencioso.

De acuerdo con la primera de las normas mencionadas, la notificación solo cabe respecto

de los actos administrativos de carácter particular -aunque el C.C.A. en su artículo 43

inciso 3 da a entender que en los actos administrativos de carácter general no normativos

también procedería- y debe realizarse ante el interesado, representante o apoderado y en

opinión de Miguel González Rodríguez140, también ante terceros que no hayan intervenido

durante el trámite, siempre que la decisión los afecte de forma directa e inmediata.

El mencionado Código establece dos clases de notificaciones:

a. Personal

117
Es la principal formalidad para llevar a conocimiento de las partes y demás

interesados la decisión que pone fin a una actuación administrativa, consistente en

la lectura del acto a una persona en concreto, si la decisión es verbal, o en la entrega

de copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, cuando ésta es escrita, dejando

en ambos casos constancia de tal actuación administrativa, evitando así que se

tomen decisiones sorpresivas que vulneren los derechos de los interesados al

impedírseles la posibilidad de controvertirlas.

Para realizar la notificación personal, al particular se le enviará una citación dentro

de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, por un medio idóneo y

eficaz a la dirección que conste en la petición inicial, en el recurso, o en posteriores

comunicaciones remitidas para tal efecto, esto con el fin de que comparezca ante la

entidad destinataria; constancia de dicho envío deberá anexarse al expediente

respectivo.

No obstante lo anterior, el artículo 44 del C.C.A. también prevé que los actos de

inscripción a cargo de las entidades que llevan los registros públicos, se

considerarán notificados el día en que queden inscritos.

b. Por edicto

140
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 118.

118
El artículo 45 del C.C.A. señala que de no poderse efectuar la notificación personal

dentro de los cinco (5) días siguientes al envío de la citación, se fijará por el término

diez (10) días, en un lugar visible del respectivo despacho, un edicto que contenga

la parte resolutiva de la providencia.

El Consejo de Estado ha sido enfático en sostener que éste medio de notificación es

subsidiario, en cuanto sólo es dable acudir a él cuando ha sido materialmente

imposible realizar la notificación personal, lo que supone que la administración

haya agotado todos los medios a su alcance tales como la citación del interesado, de

su representante legal o apoderado, la búsqueda de sus domicilios a través de los

diferentes medios de información (por ejemplo el directorio telefónico), entre otros.

Así las cosas, no se entendería correctamente practicada la notificación por edicto si

éste se fijara por un número inferior de días al establecido por el Código o en un

lugar no visible al público, o si la administración no adelanta todas las diligencias y

averiguaciones a fin de lograr la notificación personal.

7.2. PUBLICACIÓN

El Código Contencioso administrativo en su artículo 43 las medios de dar a conocer la

respuesta al derecho de petición según la forma que revista el acto administrativo de

carácter general.

119
Así, si el acto administrativo general es de carácter normativo (ley, decreto, etcétera) deben

ser publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades

destinen para ese propósito, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde

sea competente quien expide el acto141, o divulgado por cualquier otro medio (avisos,

volantes, etcétera), porque de lo contrario no produciría efectos y por ende no sería

obligatorio para los particulares, aunque -según el Consejo de Estado142- sí para la propia

administración, ya que ésta lo conoce debido a que lo profirió. Todo ello para evitar la

arbitrariedad y el atropello.

Pero si el acto administrativo general es no normativo, simplemente se comunica al

peticionario por cualquier medio hábil.

La Corte Constitucional precisó en sentencia de marzo 11 de 1998, Magistrado ponente

Jorge Arando Mejía, a propósito de un derecho de petición formulado por la comunidad de

Funza a su alcalde en la que éste se abstuvo de dar a conocer la decisión argumentado que

por la gran cantidad de peticionarios le era muy complicado notificarle a cada una de ellas

(pues la petición carecía de una dirección concreta a dónde dirigirla), que este hecho no era

excusa para vulnerar el derecho de petición a los interesados, por lo cual ordenó al alcalde

que publicara por los medios masivos de comunicación (prensa, radio y televisión) la

respuesta, a fin de que todos o la mayor parte de los peticionarios se enterara de ella.

141
Para Jaime Betancur Cuartas la disposición del artículo 43 del C.C.A fue modificada por la ley 57 de 1985,
al no autorizar, como lo hace el artículo mencionado, la publicación de actos administrativos de alcance
general en periódicos particulares de amplia circulación en el territorio respectivo. A igual conclusión llegó el
Consejo de Estado al considerar que ese mismo aparte de la norma fue derogado por el Decreto 2150 de 1995.

120
Por virtud del Decreto 2150 de 1995, los actos administrativos de carácter particular no

requieren publicación, lo que supone que a pesar de que la administración ordene

erróneamente su publicación y ésta no se lleve a cabo, tal omisión no incidirá en la eficacia

del acto.

7.3. PUBLICIDAD

Cuando a terceros que no hayan intervenido en una actuación administrativa les afecte en

forma directa e inmediata la decisión resultante de aquella, debe intentarse en primera

instancia -con la debida diligencia por parte de la administración- la notificación personal,

y ante la imposibilidad de hacerlo, deberá publicarse “la parte resolutiva, por una vez, en

el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un

periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las

decisiones” (art. 46 del C.C.A.).

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha manifestado que a falta de notificación

personal la única formalidad legítima procedente es la publicidad de la decisión en los

términos que señala la ley143.

142
Cfr. Consejo de Estado, sección segunda, auto del 23 de octubre de 1991.
143
Cfr. Consejo de Estado, sección cuarta, sentencia del 30 de mayo de 1974.

121
7.4. COMUNICACIÓN

Para Miguel González Rodríguez en su libro de Derecho Procesal Administrativo, esta es

una formalidad inusual que busca llevar a conocimiento de los interesados los actos

administrativos de manera verbal, originados por peticiones hechas en la misma forma (art.

6 inc. 2 del C.C.A.) y en general toda aquella providencia que no concluya una actuación

administrativa, como las que ordenan traslados, encargos, comisiones, licencias,

otorgamientos de vacaciones, etc.

Entre las pocas normas que hacen alusión a la comunicación, se encuentra el artículo 136

del C.C.A, al señalar que la acción de restablecimiento del derecho caduca a los 4 meses,

contados a partir de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según

sea el caso.

122
8. MEDIOS DE DEFENSA EN SEDE ADMINISTRATIVA

Los actos administrativos a través de los cuales se da respuesta a los derechos de petición

-como ya se indicó anteriormente- pueden ser de carácter general o particular y en esa

medida cuentan con dos diferentes mecanismos de protección en lo que en sede

administrativa se refiere: la revocatoria directa y la vía gubernativa, siendo, por regla

general, la primera, procedente contra toda clase de actos generales o particulares y la

segunda, procedente sólo frente a éstos últimos.

No obstante, estas figuras constituyen simultáneamente una garantía ciudadana y una

prerrogativa para la administración. Como garantía, en la vía gubernativa la entidad estatal

se ve obligada a revisar y corregir las posibles irregularidades con que se hubiere expedido

el acto, mediante la modificación, revocación o aclaración de la decisión, pudiéndose ver

beneficiado el administrado si eventualmente se elimina el perjuicio que comporta,

evitándose la pérdida de tiempo y dinero que implica recurrir a la vía jurisdiccional; en

tanto que en la revocatoria directa la garantía ciudadana se refleja en la posibilidad que

tiene el interesado de terciar frente a un acto administrativo a fin de conseguir su

revocación. De otra parte, la prerrogativa pública en la vía gubernativa consiste en la

oportunidad de revisar sus propios actos antes de que el particular tenga derecho de acceder

al control jurisdiccional, mientras que en la revocatoria directa se encuadra como una

forma de autocontrol ya que de manera oficiosa la misma administración puede eliminar

sus propias decisiones conforme a los límites legales.

123
8.1. LA VÍA GUBERNATIVA

Es claro que el procedimiento administrativo está conformado principalmente por la

actuación administrativa, la cual culmina con el acto administrativo -tema desarrollado en

Capítulos anteriores- y por la vía gubernativa, que debe iniciarse a instancia de parte (y

nunca de oficio por la autoridad) dentro del término legal, so pena de que se entiendan

válidas y eficaces las decisiones contenidas en los actos no impugnados, lo que significa

que la decisión queda en firme (art. 51 inciso 4 del C.C.A.).

La vía gubernativa puede definirse desde dos puntos de vista: uno sustancial y otro

procesal. Por el primero ha de entenderse como “el conjunto de actuaciones que deben

cumplirse ante la administración misma, con el fin de obtener el sometimiento de la ley. En

este sentido se habla de control gubernativo de legalidad”144. Por el segundo, la vía

gubernativa es el resultado de la actuación cumplida ante la administración como requisito

de procedibilidad, indispensable -por regla general- para poder recurrir posteriormente ante

la jurisdicción contencioso administrativa. De manera que si el administrado acciona

directamente ante la jurisdicción contenciosa sin agotar previamente la vía gubernativa, la

administración deberá inadmitir la demanda interpuesta y si por error es admitida, debe

declarase inhibida para decidir de fondo145.

144
SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 312.
145
Cfr. Ibídem, p. 312, 321.

124
La vía gubernativa se inicia con la interposición de recursos contra un acto definitivo

debidamente notificado o contra un acto presunto generado por el silencio administrativo

negativo. Por eso es importante en este punto entrar a definir el concepto de recurso, que

aunque íntimamente ligado con el de vía gubernativa, tiene unos matices propios que vale

la pena resaltar:

“El recurso, en sentido estricto, puede concebirse como el medio de

impugnación que tienen las partes para obtener que se rectifique, mediante

revocación o modificación, los errores cometidos por los funcionarios

judiciales al tomar cualquier decisión, ya sea que se produzcan como

consecuencia de la aplicación equivocada de la norma sustancial o

material, o bien por inobservancia de las formas procesales”146

La nota característica que distingue los recursos de la petición inicial se concreta en la

finalidad impugnatoria de aquellos sobre actos preexistentes considerados como contrarios

a derecho, en tanto que ésta persigue la satisfacción de las inquietudes planteadas por el

peticionario mediante la producción de un acto nuevo147, por eso se afirma que los recursos

administrativos constituyen una actividad de control de legalidad de los actos emanados de

la autoridad administrativa.

146
AZULA CAMACHO, Op. cit., p. 352.
147
Cfr. SÁNCHEZ TORRES, Op. cit, p. 318.

125
Siguiendo nuestro ordenamiento procesal administrativo (art. 50), en la vía gubernativa

proceden los recursos de reposición, apelación y queja, que según la doctrina son de

principio en tanto que tienen aplicación siempre que la ley o el reglamento no los

prohíban148.

Los recursos como mecanismos que activan el procedimiento gubernativo, necesitan

cumplir con unos presupuestos legales para que sean eficaces y realicen su cometido, es por

ello que nos dedicaremos a señalar la procedencia, oportunidad, requisitos y en general su

trámite, aplicando las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, salvo que la

actuación administrativa tenga un procedimiento especial previsto en normas igualmente

especiales.

Para que los recursos de reposición y apelación se interpongan debidamente, deben reunir

unos requisitos, establecidos por el artículo 52 ibídem y complementados por la doctrina

(tomaremos como referencia básica el libro Derecho Procesal Administrativo de Miguel

González Rodríguez):

a. Capacidad y legitimación del recurrente. El sujeto debe ser mayor de edad o en caso

contrario actuar a través de su representante legal, el que también se exige en

tratándose de personas jurídicas. La legitimación como elemento indispensable para

obtener una respuesta al recurso por parte de la autoridad tiene que ver con la

148
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, Op. cit., p. 29.

126
calidad de peticionario, opositor o tercero, que de uno u otro modo ha sufrido

perjuicio en sus intereses tutelados por el ordenamiento jurídico149.

b. Autoridad competente. Los recursos se interponen ante quien expidió el acto y son

resueltos por la misma autoridad que tomó la decisión recurrida como en el caso de

la reposición, o ante su superior jerárquico como en el caso de la apelación. Si los

competentes se negaran a recibir el escrito pertinente, podrá presentarse (aun

tratándose del recurso de queja) ante el procurador regional o personero municipal

para que se ordene su recibo, tramitación y sanciones correspondientes (art. 51 inc.

2 del C.C.A.).

Por otra parte, respecto de la resolución de recursos gubernativos cabe hablar de

delegación, siempre que el superior jerárquico no esté obligado a resolverlos,

porque de otra manera se desnaturalizaría el medio de impugnación.

c. Procedencia de los recursos. Hace referencia a los actos que son susceptibles de ser

recurridos en vía gubernativa. Entre ellos se encuentran los siguientes:

1. Los actos administrativos de carácter particular y no de carácter general

como decretos reglamentarios, ordenanzas de las asambleas

departamentales, acuerdos de los consejos municipales, etc., los cuales son

objeto de impugnación jurisdiccional directa, teniendo como único

149
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 134.

127
mecanismo de defensa en sede administrativa la revocatoria directa (figura a

la que nos dedicaremos más adelante).

2. Los actos definitivos y no los de trámite, preparatorios150 o de ejecución

salvo los casos previstos en norma expresa. Conforme lo señala el artículo

50 en su inciso final, son actos definitivos los que deciden directa o

indirectamente el fondo del asunto poniendo fin a una actuación

administrativa. Los de trámite o preparatorios los ha definido la doctrina

como los actos preliminares que impulsan la actuación administrativa y

organizan los elementos de juicio requeridos para tomar una decisión de

fondo sobre le asunto puesto en su conocimiento. Los actos de ejecución

también definidos por la doctrina, son considerados como los que se deben

realizar para cumplir un acto administrativo en firme151, su control no

corresponde a la vía gubernativa, porque están destinados a cumplir un acto

ejecutivo y ejecutorio152.

Justamente una de las excepciones que consagra la ley para que procedan

los recursos en vía gubernativa respecto de los actos de trámite, sucede

cuando estos se tornan en definitivos, es decir, cuando ponen fin a una

actuación administrativa mediante una decisión que directa o indirectamente

150
Miguel González Rodríguez en su libro de Derecho Procesal Administrativo, afirma que contra los actos
de trámite o preparatorios “proceden otros recursos de reposición y apelación distintos de los consagrados
para efectos de la denominada vía gubernativa” (GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 140).
151
Cfr. REPÚBLICA DE COLOMBIA, Op. cit., p. 67.

128
resuelva el fondo del asunto, haciendo imposible continuarla (art. 50 inciso

final del C.C.A.). La jurisprudencia del Consejo de Estado ha aclarado que

estos actos administrativos se producen durante la etapa de la actuación

administrativa y no de la vía gubernativa, porque es allí donde podría quedar

desprotegido y sin garantías el derecho del particular, mientras que los actos

de trámite surtidos en vía gubernativa “ontológicamente no pueden llegar a

ser actos administrativos definitivos (...) justamente porque aquellos se

producen cuando ya ha terminado dicha actuación, precisamente mediante

el acto controvertido en la vía gubernativa, es decir, cuando ya ha habido

acto administrativo definitivo”153.

3. Actos que no tengan la calidad de “actos-condición”. El acto condición es

aquel que combina un acto administrativo general, impersonal y abstracto

con otro individual a fin de colocar a una persona en una situación jurídica o

estatus legal preexistente154. Dentro de éstos se encuentran los llamados

actos de nombramiento y remoción en donde concurren la voluntad del

Estado que nombra y la del ciudadano que acepta, y por su carácter de actos-

condición no son susceptibles de los recursos gubernativos en tanto que no

finalizan una actuación administrativa al no haber una decisión de la

administración que lo haga –lo que se fundamenta en lo expresado por el

152
Cfr. ARBOLEDA PERDOMO, José Joaquín. Vía Gubernativa Comentarios al Nuevo Código Contencioso
Administrativo. Bogotá: 1984. p. 70-71. En : REPÚBLICA DE COLOMBIA, Op. cit., p. 75.
153
Consejo de Estado, sección primera, sentencia del 25 de noviembre de 1999.

129
artículo 1 inc. 4 del C.C.A-. Esta imposibilidad se justifica por las siguientes

razones: en que la misma expedición y perfeccionamiento del acto agota la

vía gubernativa, y además en la necesidad de mantener estable la

administración mediante el cumplimiento inmediato de los actos que

introducen cambios en el personal para no afectar la prestación y

continuidad del servicio público de que se trate. Todo esto sin perjuicio de

que el afectado pueda acudir ante la vía jurisdiccional dentro del plazo

legalmente estipulado155.

4. Actos que no traten de procedimientos militares o de policía que requieran

por su naturaleza de aplicación inmediata, en tratándose de procedimientos

que evitan desórdenes públicos, a fin de mantener o restaurar el orden

público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad,

salubridad y circulación de personas y cosas (art. 1 inc. 3 ibídem).

d. Interposición del recurso dentro del plazo legal, personalmente y por escrito. Por

regla general, para ejercer los recursos la ley establece un plazo determinado, así,

los artículos 50 numeral 3 y 51 inciso 1 del C.C.A. consagran que éstos deben

interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal o dentro de los

cinco (5) días siguientes a ella, pero para los recursos de reposición y apelación

también se cuenta éste termino a partir de la desfijación del edicto o de la

154
AYALA CALDAS, Jorge Enrique. Elementos de Derecho Administrativo General. 1ª ed. Santafé de
Bogotá: edit. Doctrina y Ley, 1999. p. 284-285.

130
publicación según sea el caso, a menos de que se trate de un acto ficto producto del

silencio administrativo negativo, caso en el cual podrá recurrirse en cualquier

tiempo. Fuera de los plazos anteriores, el recurso se considera extemporáneo.

El interesado, su representante o apoderado, debidamente constituido, son los

autorizados, según el artículo 52 ibídem, para interponer los recursos

personalmente, teniendo en cuenta que el apoderado debe ser abogado en ejercicio.

Para el mismo efecto se establece la procedencia de la agencia oficiosa, en donde el

agente debe acreditar la misma calidad y además prestar caución que garantice que

el agenciado ratificará su actuación dentro de los tres meses siguientes, so pena de

que se ocurra la perención, se haga efectiva la caución y se archive el expediente.

e. Nombre y dirección del recurrente. Para efectos de efectos de requerimientos y

citación para notificar el acto que decida el recurso.

f. Expresión de los motivos de inconformidad. Consiste en manifestar las razones de

juridicidad o conveniencia, oportunidad o mérito, por las cuales el interesado -que

puede ser quien haya sido lesionado en su derecho o tenga un interés jurídico

afectado- no admite la decisión administrativa que recayó sobre la petición elevada

ante ésta.

155
Cfr. Consejo de Estado, sala plena, sentencia del 16 de febrero de 1980.

131
g. Pago o cumplimiento de lo que el recurrente reconoce deber y garantía del

cumplimiento de la parte de la decisión que recurre cuando la ley lo exija. La Corte

Constitucional en sentencia T-279 de 1995 se manifestó al respecto a propósito de

la Ley 1 de 1963 artículo 8 que exige el pago previo de las multas que garantizan

las normas sobre salarios y pensiones, para poder interponer cualquier recurso sobre

ellas, decidiendo la Corporación aplicar la excepción de inconstitucionalidad vía

tutela con el fin de evitar, en el caso concreto, que se siguiera obstaculizando y

vulnerando los derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso,

al supeditar la interposición de los recursos a la cancelación previa de una multa

impuesta por una resolución al recurrente. Ya la Corte Suprema de Justicia venía

sosteniendo esta posición cuando tenía el control de constitucionalidad156, al

declarar inexequible un aparte del artículo 140 del C.C.A. que imponía la

obligación de acompañar a la demanda sobre impuestos, tasas o contribuciones, el

respectivo comprobante de haberse consignado la suma correspondiente.

En apoyo a esta opinión, Miguel González Rodríguez sostiene que cuando se

interpone un recurso gubernativo, como se otorga en el efecto suspensivo, no hay

acto administrativo ejecutoriado y por tanto no hay obligación exigible, ni tampoco

operaría el mandato de “garantizar el cumplimiento de la parte de la decisión que

recurre cuando ésta sea exigible conforme a la ley” (art. 52 num. 2 ibídem), por lo

que el interesado podría impugnar toda la decisión sin necesidad de acreditar pago o

cumplimiento alguno.

156
Sentencia 86 del 25 de julio de 1991.

132
h. Relación de pruebas que se pretenden hacer valer. El propósito de la prueba es

esclarecer las circunstancias que originaron inconformidad frente a la decisión

recurrida. En principio, la etapa probatoria en los recursos de reposición y apelación

no existe, al disponerse en el artículo 56 del C.C.A que aquellos se resolverán de

plano -término que debe entenderse dentro de unos parámetros de razonabilidad y

proporcionalidad-, salvo que al momento de interponer éste último se solicite la

práctica de pruebas o que el funcionario competente las decrete de oficio. Por lo

anterior podría afirmarse que aunque en el recurso de reposición no hay etapa

probatoria, algunos autores opinan lo contrario argumentando -con base en el

artículo 52 numeral 3 ibídem- que el recurrente puede allegar con el escrito

recursivo, documentos públicos o privados que tenga en su poder para que sean

tenidos como prueba, al igual que insinuar en el mismo, a la autoridad respectiva, el

decreto oficioso y práctica de específicos medios de prueba a fin de tomar la

decisión que más convenga conforme con el material probatorio. En este tema es

importante tener en cuenta que el auto que decrete la práctica de pruebas debe

señalar el día en que finalice la etapa probatoria (art. 58 inc. 2 ibídem).

Es admisible el principio de “libertad de medios probatorios”, que se traduce en que

no hay medios taxativamente señalados que limiten a la autoridad al momento de

decidir el recurso (art. 57 inc. 1 del C.C.A.)157. Las pruebas se practicarán en un

término no mayor de treinta (30) días ni menor de diez (10), éste plazo podrá

133
prorrogarse por una sola vez sin que el nuevo término sea mayor al inicial (art. 58

ibídem). Estos términos “suspenden los plazos para decidir por remisión al Código

de Procedimiento Civil (C.C.A., art. 267-aplicación supletoria), y se deducen para

que opere el silencio administrativo”158.

La autoridad debe ser muy cuidadosa al denegar las pruebas solicitadas con motivo

de la interposición del recurso de apelación, ya que puede verse vulnerado el

derecho de defensa del interesado, para lo cual ha de tenerse presente el

cumplimiento de los requisitos intrínsecos y extrínsecos de los medios utilizados, la

oportunidad en que se solicitó, su utilidad, conducencia, etc.

Frente a los gastos que genere la práctica de pruebas, estos deben suplirse por quien

la pidió, y si son varios los solicitantes o se decretó de oficio, se repartirá por partes

iguales entre todos ellos (art. 57 inc. 2 ibídem).

Si no se cumple alguna de las exigencias mencionadas para que procedan los recursos

gubernativos y estas son susceptibles de ser subsanadas por el recurrente, como en los

casos de no presentación del poder con base en el cual se interviene en nombre de otra

persona, el no señalamiento de dirección para recibir notificaciones o requerimientos, la

falta de sustentación del recurso, entre otros, el funcionario competente deberá (conforme

157
La doctrina critica -entre ellos camilo Vargas Ayala- que cualquier autoridad administrativa valore los
medios probatorios, pues no tienen la preparación suficiente para hacerlo y por tanto se hace necesario
restringirlos a los más elementales, desconociendo el principio de “libertad de medios probatorios”.

134
al art. 54 del C.C.A. que remite al art. 13 del mismo Estatuto) requerirlo por una sola vez a

fin de que cumpla con los requisitos faltantes, so pena de que se entienda desistida la

petición si dentro de los 2 meses siguientes no satisface lo requerido. Además de éste

desistimiento tácito, el recurrente puede manifestar de manera inequívoca su voluntad de

desistir de los recursos interpuestos pues no existe razón de orden público que lo impida159.

Es de tener en cuenta que el desistimiento de un recurso tiene como efecto dejar en firme la

providencia materia de él desde cuando el acto ha debido normalmente quedar

ejecutoriado; como se observa, desistir de un recurso equivale a no haberlo interpuesto, por

lo que el interesado quedaría habilitado para interponer las acciones contencioso

administrativas, a menos que se trate de un recurso obligatorio (como el de apelación), caso

en el cual tal desistimiento conllevaría a la aceptación plena de la voluntad administrativa

plasmada en el acto expedido por ésta y al renunciamiento de la vía gubernativa y

contenciosa.

Si por el contrario las exigencias son insubsanables, como sucede por ejemplo, cuando el

recursos ejercido es extemporáneo, la providencia no es susceptible de recurso gubernativo

alguno o no hay legitimación en causa para recurrir, la consecuencia será el rechazo in

límine por parte del funcionario competente, contra el cual procede el recurso de apelación

(artículo 53 ibídem).

158
SOLANO SIERRA, Jairo Enrique. Derecho procesal administrativo y contencioso. 1ª ed. Santafé de
Bogotá: edit. Doctrina y Ley, 1997. p. 99.

135
A continuación se expondrán brevemente los aspectos más relevantes de los recursos

propios de la vía gubernativa.

8.1.1. Reposición. Este es un medio de impugnación que se interpone ante el mismo

funcionario que profirió el acto definitivo -aunque por virtud de disposición legal especial,

también pueden proceder contra actos de trámite, preparatorios o de ejecución- con el fin

de que lo aclare, modifique o revoque.

Cuando el funcionario u órgano que expidió el acto no tiene superior jerárquico o cuando la

ley expresamente señala que la vía gubernativa se agota en él mismo160, el recurso de

reposición es el único que se puede ejercer.

La mayoría de la doctrina y de la jurisprudencia respaldados en el artículo 51 inciso final

del C.C.A. afirman que éste recurso es facultativo, es decir, que en los casos en que el

recurso de reposición es el único que cabe, la vía gubernativa no es necesario agotarla o se

entiende agotada, sin embargo autores como Jairo Enrique Solano Sierra sostienen lo

contrario, argumentando que si el recurso de reposición es el único medio de impugnación

previsto contra un acto, el agotamiento de la vía gubernativa se produce con su

interposición y decisión, convirtiéndose el recurso en obligatorio, ya que se ha limitado el

159
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 142.
160
Ello acontece por ejemplo en la Ley 80 de 1993 art. 77 inc. 2º al disponer que “los actos administrativos
que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de
reposición”, al igual que en el art. 50 numeral 2º inc. final del C.C.A. al manifestar que “no habrá apelación
de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes
legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería
jurídica”.

136
agotamiento de la vía gubernativa a él, e interpretarlo de otra manera sería truncar la

posibilidad de llegar al proceso contencioso administrativo. No obstante el autor reconoce

la primera posición como la mayoritaria y la actualmente aplicable161.

Por remisión al artículo 348 de Código de Procedimiento Civil, la decisión que resuelve la

reposición no es susceptible de ningún recurso, es decir que no hay reposición de

reposición, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior pronunciamiento.

Tampoco procede la reposición contra la decisión que resuelve la apelación, pues con ella

se agota la vía gubernativa, sin embargo, se ocasiones se ha exceptuado éste principio

cuando se deciden o contemplan nuevos puntos que no fueron materia de controversia o

cuando se quebranta el principio de la reformatio in pejus o la prohibición de reformar en

contra del único apelante, que según el Consejo de Estado tiene aplicación en el

procedimiento gubernativo162.

8.1.2. Apelación. Es un recurso que tiene los mismos fines que el de reposición

(aclaración, modificación o revocación), se presenta ante el mismo funcionario que dictó el

acto para que lo tramite su superior jerárquico, y se puede interponer directamente, cuando

no se ejerce el de reposición, o en el mismo escrito como subsidiario de éste; será

inaceptable formular inicialmente el de reposición y una vez desatado proponer el de

apelación, pues en este caso la apelación resultaría extemporánea debido a su presentación

por fuera del término legal para ello, acarreando como consecuencia el no agotamiento de

161
Cfr. SOLANO SIERRA, Op. cit., p. 88-90.
162
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 141.

137
la vía gubernativa y la consiguiente imposibilidad de acudir ante la jurisdicción

contenciosa. Sin embargo el Consejo de Estado en sentencia de marzo 15 de 1991, previó

la posibilidad de que el recurso de apelación se interponga por persona diferente de quien

interpuso el de reposición, cuando la decisión inicial le fue favorable, pero la contraparte

repuso el acto y en virtud de él, dicho acto es revocado, -situación equivalente a que el acto

inicial le hubiera sido desfavorable-, queda el afectado facultado para apelar.

Conforme al inciso final del artículo 51 del C.C.A., puede deducirse que el recurso de

apelación es el único obligatorio para entenderse agotada la vía gubernativa, por lo cual en

éste punto se hace aplicable lo manifestado en relación con el carácter facultativo del

recurso de reposición.

Frente al recurso de apelación pueden traerse a manera de ejemplo los casos mencionados

en el pie de página 159, en donde se observa que éste recurso puede ser improcedente por

disposición legal.

8.1.3. Queja. Este recurso procede cuando se rechaza el de apelación, es facultativo y se

interpone directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión dentro del

término indicado en norma especial o como se dispone por regla general, dentro de los

cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión que denegó el recurso (art. 50

num.3 y 51 inc. final del C.C.A.).

138
Miguel González Rodríguez sostiene que éste recurso gubernativo “como es natural, no

podrá quedar resuelto mediante acto ficto o presunto con efectos negativos o positivos,

sino que deberá decidirse expresamente”.

Aunque esta figura se asimila a la contemplada por el Código del Procedimiento Civil,

difiere de éste por cuanto no es indispensable solicitar reposición de la decisión que niega

el otorgamiento del recurso de apelación y en subsidio la expedición de copias de la

actuación para acudir en queja ante el superior, puesto que en la vía gubernativa la queja se

puede interponer directamente ante el respectivo superior del funcionario que dictó el acto

definitivo o resolvió el recurso de reposición, mediante escrito al que debe acompañarse

copia de la negativa de la apelación.

Una vez definidos los recursos gubernativos, es indispensable señalar que se conceden en

el efecto suspensivo (art. 55 C.C.A.), es decir que mientras ellos no se decidan, la

ejecutoria del acto administrativo recurrido se suspende y en el caso de la apelación o de la

queja, la competencia del inferior se suspende hasta tanto no se resuelvan los recursos en

control jerárquico; el funcionario que infrinja éste supuesto legal incurre en falta

disciplinaria o causal de mala conducta, lo que implica su destitución o la imposición de

una sanción económica (art.76 ibídem). No obstante, las decisiones de destitución o

revocación de un nombramiento se cumplen a pesar de la interposición del recurso

gubernativo163.

139
Cabe destacar que el Consejo de Estado en diversos pronunciamientos ha sostenido que

cuando los actos administrativos recurridos son ejecutados sin que haya sido resuelto el

respectivo recurso, causando un perjuicio al interesado, procede la acción de reparación

directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A. a fin de obtener indemnización, pero si el

acto administrativo impugnado se ejecuta y la decisión del recurso lo revoca, la acción a

seguir es la de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del mismo

Estatuto.

Finalmente, y a partir de lo expuesto se pueden establecer unos eventos con los cuales se

concreta el agotamiento de la vía gubernativa:

a. Cuando no se resuelve la petición inicial configurándose el silencio administrativo

negativo.

b. Cuando se resuelve el recurso de reposición, siendo éste el único viable o

procedente.

c. Cuando se resuelve el recurso de apelación, interpuesto directamente o como

subsidiario del de reposición.

d. Cuando interpuestos los recursos gubernativos (reposición y subsidiario de

apelación) no se deciden dentro del término establecido en la ley (art. 60 C.C.A)

configurándose el silencio administrativo negativo.

163
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 139-140.

140
e. Cuando se decide el recurso de reposición de manera adversa para el recurrente, e

interponiéndose el de apelación se configura el silencio administrativo negativo, por

no resolverse dentro del término prescrito en el artículo 60 ibídem.

f. Cuando siendo procedente únicamente el recurso de reposición, no se decide

configurándose el silencio administrativo negativo.

g. Cuando la administración no da la posibilidad de interponer los recursos

gubernativos.

h. Cuando la administración contra legem deniega la concesión de los recursos

interpuestos.

i. Cuando por mandato expreso de la ley el acto administrativo definitivo carece de

recursos gubernativo

8.2. REVOCATORIA DIRECTA

A diferencia de la vía gubernativa, la revocatoria directa tiene por objeto no sólo la

protección de los actos administrativos de carácter particular, sino también los de carácter

general para los que ésta figura se convierte en el único mecanismo jurídico a través del

cual pueden ser discutidos en vía administrativa.

La revocatoria directa es un recurso extraordinario irrenunciable, intransferible e

indelegable (estas dos últimas características operan salvo expresa disposición legal) propio

de los entes públicos y en particular de los funcionarios administrativos titulares de una

determinada función por virtud del cual el mismo funcionario que expidió un acto

141
administrativo o su superior jerárquico cuentan con el poder necesario para borrarlo del

mapa jurídico. De este concepto de derivan dos elementos, uno subjetivo u orgánico que se

refiere al cambio de opinión del sujeto administrativo quien decide revocar el acto y otro

objetivo o causalista que atiende los motivos que sustentan la revocatoria164, los cuales

están expresa y concretamente consagrados en la ley, razón por la cual la Corte Suprema de

Justicia en sentencia del 5 de mayo de 1981 ha caracterizado la revocatoria directa como

una especie calificada; es por eso que el artículo 69 del C.C.A determina como causales las

siguientes:

a. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. Se basa en el

desconocimiento del principio de legalidad que debe inspirar todo acto administrativo,

constituyéndose así en una razón de derecho.

Lo normal es que los actos administrativos ilegales sean debatidos ante la jurisdicción

contenciosa mediante la acción de nulidad, sin embargo la revocatoria directa constituye un

privilegio para que la administración extinga sus propios actos cuando vayan en contra del

orden jurídico establecido y en este sentido se ha afirmado que la revocación contiene

ingredientes de nulidad, sin desconocer las diferencias que entre estas figuras jurídicas

existen.

Entre las diferencias más discutidas por la doctrina en cuanto a esta causal de revocación

directa se refiere, se encuentra que: para unos autores, la ilegalidad en la anulación, surge

164
Cfr. SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 229.

142
desde el momento mismo de la expedición del acto, mientras que en la revocatoria es

sobreviniente, para otros, tanto en una como en otra, la ilegalidad debe estar presente desde

la emisión misma del acto administrativo165; en cuanto a los efectos entre nulidad y

revocación, parte de la doctrina señala que la primera tiene consecuencias jurídicas ex tunc

(o hacia el pasado) y la segunda ex nunc (o hacia el futuro)166, en tanto que otra parte opina

que ambas producen efectos retroactivos (ex tunc)167.

b. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. La

doctrina mayoritaria opina que el acto administrativo a pesar de no adolecer de vicio

jurídico, puede ser revocado por razones de inoportunidad o inconveniencia frente al

interés social por el sujeto administrativo que lo expide.

El acto que en el momento de su expedición estaba conforme al interés público puede

sobrevenirle circunstancias o hechos contrarios a los que determinaron su nacimiento

haciéndolo incompatible con las nuevas exigencias del interés público, convirtiéndose así

en innecesario y hasta perjudicial para satisfacerlas168.

Esta razón de mérito crea consecuencias jurídicas ex nunc o hacia el futuro, lo que se

traduce en la no retroactividad de los efectos del acto administrativo, permaneciendo

165
Cfr. REPÚBLICA DE COLOMBIA, Op. cit., p. 126.
166
Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de mayo 5 de 1981.
167
Cfr. SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 230.
168
Cfr. Ibídem, p. 231.

143
indemnes las situaciones jurídicas concretas que hubieren nacido al amparo del acto

revocado y que no se encuentren afectadas por alguna causal de revocación169.

c. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. Es decir, que alteren o

modifiquen situaciones jurídicas sin fundamento legal alguno, causando perjuicios, ofensas

o lesiones en su patrimonio moral o económico170.

Como puede verse, la facultad de revocar los actos administrativos no está al arbitrio de la

administración pues dicha facultad sólo procede en los casos específicamente señalados en

la ley, lo que le da a ésta figura jurídica una naturaleza excepcional. Esto y el respeto de los

límites establecidos por la ley y la doctrina garantizan que no se atente contra la seguridad

jurídica. Entre esos límites cabe señalar los siguientes:

a. No puede solicitarse la revocatoria directa del acto cuando éste ha sido recurrido en

vía gubernativa (art. 70 del C.C.A.). Este precepto busca garantizar la estabilidad de

la decisión proferida por la administración que ya ha sido objeto de impugnación;

sin embargo éste objetivo se desvirtúa al dejar al administrado, que ha guardado

silencio ante la decisión administrativa, pedir a futuro su revocación171.

b. La administración oficiosamente puede revocar en cualquier tiempo actos en firme

o incluso en vía jurisdiccional siempre que en éste último caso no se haya dictado

169
Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de mayo 5 de 1981.
170
Cfr. SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 243.

144
auto admisorio de la demanda (art. 71 del C.C.A.). El acto puede adquirir firmeza

como consecuencia del agotamiento de la vía gubernativa o por no haberse hecho

uso de ella, excluyendo de esta forma -para la administración- la limitante indicada

en el punto anterior. Es de resaltar que para Carlos Ariel Sánchez172 sólo los actos

de carácter particular son susceptibles de adquirir firmeza, puesto que los de

carácter general por ser reglamentarios no tienen fuerza de cosa juzgada173.

No obstante lo dispuesto por la norma, “la doctrina ha aceptado que es válido que

la administración revoque un acto administrativo subjetivo, a pesar de que ya se

haya dictado «auto admisorio de la demanda», si se accede a las pretensiones del

interesado”174.

c. La revocatoria directa debe respetar los derechos adquiridos, es decir las situaciones

jurídicas creadas por el acto administrativo, las cuales deben ser legítimas,

perfectas, consolidadas y permanentes.

Es por eso que el artículo 73 del C.C.A. establece que para revocar los actos

administrativos de carácter particular debe, por regla general, contarse con el

171
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, Op. cit., p. 44.
172
En su libro El Acto administrativo Teoría General.
173
“Se entiende por cosa juzgada administrativa la inalterabilidad de ciertos actos administrativos por ser
inderogables, inmodificables o insustituibles en sede administrativa” ; esta definición comprende la cosa
juzgada formal (inmutabilidad de las partes) y la cosa juzgada material (inmutabilidad del acto) (Tomado de
SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 227).
174
PARRA GUTIÉRREZ, William Rene. Manual de Procedimiento Contencioso Administrativo. 2ª ed.
Santafé de Bogotá: Ediciones Librería del Profesional. p. 114. En : PARRA GUTIÉRREZ, Código
Contencioso Administrativo Comentado-Jurisprudencia, Op. cit., p. 44.

145
consentimiento del respectivo titular, que se traduce en la renuncia a los derechos

que el acto le confiere. Para que ésta renuncia sea válida debe ser voluntaria, es

decir, que no medie vicio del consentimiento, y además realizarse expresamente y

por escrito ante la administración, de lo contrario “se trataría casi del ejercicio de

una potestad ablatoria o expropiatoria, por cuanto el administrado tenía el derecho

con justo título, era un derecho adquirido”175.

Carlos Ariel Sánchez sostiene que los requisitos para validez de la renuncia sólo se

exigen para aquellos actos que crean derechos, porque los que originan obligaciones

no son susceptibles de ser renunciados, pues “en cuanto a estos, sólo puede el

administrado pedir la revocación”176. Conforme a lo anterior podría pensarse

válidamente que cuando se trata de la revocatoria de actos que contienen derechos

para el administrado la iniciativa la tendrá la administración (ya que no será el

mismo titular de los derechos el que quiera despojarse de ellos) la cual debe contar

generalmente con el consentimiento del administrado, pero si por el contrario los

actos contienen obligaciones para éste, la iniciativa de revocación será del propio

administrado quien requerirá la aprobación del sujeto administrativo

correspondiente. Sin embargo, el mismo autor señala que “si el acto revocado creó

derechos y obligaciones para el administrado, la revocación parcial no podrá

referirse sólo a los derechos dejando vigentes las obligaciones”, pues la

175
SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 226.
176
Ibídem, p. 227.

146
revocatoria del acto, por parte de la administración, en este caso será total en cuanto

deberá comprender tanto a unos como a otros.

Cuando sea necesaria la manifestación de voluntad del administrado para proceder a

la revocación de un acto particular del cual es titular, éste puede otorgarla caso en el

cual el acto deja de producir efectos inmediatamente, guardar silencio abriendo la

posibilidad de que el acto decline por la conducta pasiva del sujeto al no rechazar la

revocatoria, negar a concederla extinguiendo de pleno derecho el ejercicio posterior

de la revocación177. En éste último evento y si la administración insiste en la

extinción jurídica del acto deberá demandarlo ante la jurisdicción contenciosa

utilizando la acción de lesividad.

El artículo 73 del C.C.A también consagra, en su inciso 2, que los actos

administrativos particulares pueden revocarse aun sin el consentimiento del titular

del derecho en él reconocido “cuando resulten de la aplicación del silencio

administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere

evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”. Este texto legal ha sido objeto de

diversas interpretaciones doctrinales; una primera posición considera que hay dos

excepciones a la intangibilidad de los actos particulares: cuando el acto

administrativo a revocar fue el resultado del silencio administrativo positivo

siempre que se den las causales del artículo 69 del C.C.A. y cuando ese mismo acto

ocurrió por medios ilegales; una segunda posición estima que la causal es una sola y

147
es cuando se obtuvo el derecho mediante el silencio administrativo positivo siempre

que: o se den las hipótesis del artículo 69 ibídem o resulte evidente que el acto se

obtuvo por medios ilegales.

El Consejo de Estado defiende la segunda posición doctrinal pues estima que se

ajusta tanto al espíritu como a la letra del mencionado inciso 2 del artículo 73,

además de hacer menos nugatorio el principio de la intangibilidad de los actos de

carácter particular.

La misma norma en su inciso tercero consagra otra excepción a dicha intangibilidad

al indicar que siempre pueden revocarse parcialmente los actos -así sean

particulares- que contengan errores aritméticos o de hecho cuando estos no incidan

en el sentido de la decisión.

Aparte de las excepciones legales atrás mencionadas, la doctrina ha señalado otras

referentes a: los actos nulos, inexistentes o que contienen decisiones con objeto

puramente pecuniario, puesto que en tales eventos no surgen derechos; los actos

administrativos que conceden un derecho a título precario178, casos en los cuales la

revocación no puede ser intempestiva o arbitraria a fin de respetar la situación del

particular, por eso mismo debe concedérsele un plazo prudencial para que cumpla la

177
Cfr. Ibídem, p. 227.
178
Como cuando autoriza utilizar un bien de dominio público, prestar un servicio público o ejercer una
industria peligrosa, por un particular.

148
nueva decisión administrativa y si es procedente indemnizar los perjuicios179; los

actos administrativos de los que emanan conflictos entre el interés público y el

particular, bien porque aquel fue mal apreciado al momento de su expedición o

porque ha sufrido algún tipo de cambio, que hacen inadecuado el acto frente a las

nuevas exigencias sociales180.

Cabe agregar a lo anterior que es necesario llevar a cabo un procedimiento para

declarar la revocación de los actos administrativos particulares, así el artículo 74 del

C.C.A. le señala a la revocatoria directa un procedimiento similar al que debe

cumplirse para la expedición de un acto administrativo al remitir la regulación del

tema al artículo 28 y concordantes del mismo Estatuto. Además, en tratándose de la

revocación de actos obtenidos por la ocurrencia del silencio administrativo positivo,

debe ordenarse la cancelación de las escrituras a que se refiere el artículo 42 ibídem,

junto con el inicio de las acciones penales o disciplinarias a que haya lugar.

Concluido el tema de los límites de la revocatoria directa y en especial lo relacionado a los

actos administrativos de carácter particular, solo basta mencionar el comentario de la Corte

Suprema de Justicia respecto de los actos generales sobre la similitud entre la revocatoria

de estos y la derogación o abrogación de una ley181; esta podría ser una de las razones por

las que el Código Contencioso Administrativo no le establece un procedimiento propio a la

revocatoria directa de los actos de carácter general.

179
Cfr. SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 225-226.
180
Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de mayo 5 de 1981.

149
Es importante tener en cuenta el contenido del acto para determinar si es susceptible de

revocación, pues en aplicación del principio de inmutabilidad, sustento de la seguridad

jurídica de los actos administrativos se pueden encontrar algunos manifiestamente

irrevocables, como en los casos de ciertos actos reglados en los que la administración

simplemente sirve como ente ejecutor de la ley siguiendo rigurosamente sus pautas182;

también ha considerado la Corte Constitucional que respecto de la titularidad del escalafón

dentro de la carrera administrativa, a pesar de tratarse de un acto que contiene derechos

particulares, a su titular no le es dable autorizar la revocación183.

Finalmente, aunque la vía gubernativa y la revocatoria directa se asemejan en que ambas

proceden por motivos de inconveniencia o ilegalidad, hay entre ellas factores que las

diferencian, siendo para nosotras el principal, el que radica en los actos administrativos

(generales o particulares) objeto de su dinámica, indicado al comienzo de este tema. Sin

embargo vale la pena señalar otras diferencias entre estas figuras jurídicas, indispensables

para su mejor comprensión.

181
Ibídem.
182
Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de mayo 5 de 1981.

150
Cuadro 1. Diferencias entre vía gubernativa y revocatoria directa.

VÍA GUBERNATIVA REVOCATORIA DIRECTA

Procede antes de que el acto administrativo Procede normalmente respecto de actos

haya cobrado firmeza administrativos en firme

Tiene como fin aclarar, modificar o revocar Sólo tiene como fin revocar el acto

el acto administrativo administrativo

Cabe el silencio administrativo No cabe el silencio administrativo

Los motivos de inconveniencia o

ilegalidad son calificados en cuanto que la


Los motivos de inconveniencia o ilegalidad
ley habla de “manifiesta” oposición (num.
no son calificados
1 del art. 69 del C.C.A) e “injustificado”

agravio (num. 3 ibídem)

Se decide a solicitud de parte Se decide a solicitud de parte o de oficio

Las causales no son taxativas Las causales son taxativas

Puede interponerse en cualquier tiempo


Debe interponerse dentro de los cinco días
hasta antes del auto admisorio de la
siguientes a la notificación de la decisión
demanda en vía jurisdiccional

183
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, Op. cit., p. 45.

151
9. ACTUACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

En este Capítulo se tratarán sucintamente los aspectos más relevantes del tema, con el único

fin de obtener una mayor comprensión de la presente tesis, ya que como se verá en la

segunda parte de éste trabajo, el Ministerio Público realiza una actividad importante frente

al ciudadano en tratándose principalmente del ejercicio del derecho de petición.

Al Ministerio Público se le ha encomendado proteger el ejercicio y efectividad del derecho

de petición (art. 75 del C.C.A.), además de la promoción y defensa de los derechos y

garantías constitucionales que le asisten a los administrados ante las posibles

arbitrariedades que cometan las autoridades gubernamentales en el desarrollo de sus

funciones públicas, que los amenacen o afecten; para cumplir con este cometido, también

se halla investido de un poder disciplinario frente a estas autoridades que le permite vigilar

el desempeño efectivo de las funciones a cargo de ellas. Como representante legal que es de

la sociedad colabora en materia penal denunciando y contribuyendo a la investigación de

delitos, en síntesis, vela por el cumplimiento de las disposiciones que afecten el interés

general y por los intereses de la Nación (arts. 118 y 277 de la Constitución Política)184.

184
Cfr. BECERRA PINILLA, Op. cit., p. 117- 119.

152
Resulta acertada en el marco de nuestro tema, la noción que sobre el Ministerio Público

esboza Pina y Castillo185, conforme a la cual:

“El Ministerio Público, tiene una misión esencial que cumplir, es decir

la de velar porque la ley sea generalmente respetada, o sea que es el

defensor de la legalidad, función que es autónoma, cualquiera que sea

la organización que se dé a dicha rama. El Ministerio Público es

indivisible, pues cuando actúa uno de sus miembros representa a toda la

institución, la que sin embargo puede actuar a través de otro agente en

forma diversa”

En esta medida el Ministerio Público cumple una función de control, que conforme a la

tendencia actual y más generalizada constituye una cuarta rama del poder publico186.

“... el Ministerio Público es un órgano constitucional de control que

tiene carácter autónomo. En efecto la Corte señala de manera explícita

que, además de las tres ramas tradicionales de poder, existen otros

órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás

funciones del Estado (C.P. art. 113). Y dentro de ellas sitúa al

185
Tomada de SALGUERO CASAS, Gonzalo A. El Ministerio Público. Monografía para optar al grado de
especialista en Derecho Sustancial y Contencioso Constitucional aprobada por la Pontificia Universidad
Javeriana. Bogotá: 2000. p. 38.
186
Al rededor de su naturaleza han surgido básicamente cuatro tendencias: las que consideran al Ministerio
Público como una prolongación del ejecutivo, las que enmarcan su actividad en la rama judicial, las que lo
toman como un órgano creado por el legislativo para delegar en éste algunas de sus atribuciones, y la tesis que

153
Ministerio Público como un organismo de control (C.P. art. 117), cuyo

supremo director es el Procurador General (C.P. art. 275)”187

Este organismo estatal se encuentra conformado tal y como lo establece el artículo 118 de

la Constitución, “… por el procurador general de la nación, el defensor del pueblo, los

procuradores delegados, y los agentes del ministerio público, ante las autoridades

jurisdiccionales, por los personeros municipales y los demás funcionarios que determine la

ley …”.

La Procuraduría tiene a su cargo el ejercicio de la función en los órdenes nacional, regional,

distrital y provincial a través del procurador general, los procuradores delegados y demás

funcionarios designados por la ley. El procurador general de la nación es el supremo

director del Ministerio Público (art. 275 de la Constitución) y se elige para un período de

cuatro años de terna integrada por el Presidente de la República, la Corte Suprema de

Justicia y el Consejo de Estado, en tanto que a los delegados y agentes del Ministerio

Público los elige el mismo procurador general.

La Constitución Política le establece al procurador unas funciones generales y delegables

en sus agentes y delegados entre las que se encuentran: vigilar el cumplimiento de la

Constitución, la ley, las decisiones judiciales y los actos administrativos, proteger y

asegurar los derechos humanos, defender los intereses sociales y colectivos, velar por el

propugna por hacer del Ministerio Público un órgano de control, como una cuarta rama del poder público
(SALGUERO CASAS, Op. cit., p. 43 ).

154
diligente y eficiente ejercicio de las funciones administrativas, etc.; así mismo la Carta le

encarga una serie de labores indelegables entre las que se destaca la facultad de desvincular

del cargo -con garantía del derecho de defensa- al funcionario que infrinja de manera

manifiesta la Constitución o la ley. En desarrollo del artículo 279 de la Constitución, el

Decreto 262 de 2000 regula el funcionamiento, estructura, régimen de competencias y

demás aspectos relacionados con la Procuraduría General de la Nación, de lo cual cabe

resaltar lo siguiente:

“Artículo 7. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las

siguientes funciones:

29. Aprobar los reglamentos que expidan los organismos de la rama

ejecutiva del poder público, las entidades descentralizadas del orden

nacional, las gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales,

relativos a la tramitación interna de las peticiones y la manera de

atender las quejas relacionadas con los servicios a su cargo.”

“Artículo 8. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales. La

Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales tiene las

siguientes funciones:

187
Sentencia C-229 de 2000 de la Corte Constitucional.

155
2. Revisar para la aprobación del Procurador General de la Nación, los

reglamentos que expidan los organismos de la Rama Ejecutiva del

Poder Público, las entidades descentralizadas del orden nacional, las

gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales, sobre la

tramitación interna de las peticiones y la manera de atender las quejas

relacionadas con los servicios a su cargo; así mismo, solicitar el envío

de dichos reglamentos y promover las acciones disciplinarias que se

deriven del incumplimiento de los plazos que señale la ley para el

efecto.

3. Supervigilar y promover el cumplimiento de las disposiciones que

regulan el derecho de petición.”

“Artículo 26. Funciones de protección y defensa de los derechos

humanos. Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes

funciones de protección y defensa de los derechos humanos:

5. Conocer y tramitar ante las autoridades colombianas competentes,

las peticiones que se formulen a la Procuraduría General para reclamar

de gobiernos extranjeros la protección de los derechos y garantías

fundamentales de las personas y en especial de los menores de

nacionalidad colombiana.”

156
Es relevante mencionar que el artículo 3 de la Ley 734 de 2002, establece el poder

disciplinario preferente por el cual el procurador general de la nación directamente o a

través de sus agentes o delegados, puede, mediante decisión motivada, de oficio o a

petición de parte, conocer de los asuntos que cualquiera de las ramas del poder público

tramite internamente.

El defensor del pueblo como integrante del Ministerio Público es un organismo que nació

con la Constitución de 1991, la cual le encomendó velar por la promoción, divulgación y el

ejercicio de los derechos humanos y para cumplir a cabalidad las funciones que de ésta

tarea se desprenden, consagradas en el artículo 282 de la misma, se le faculta para requerir

a las autoridades a fin de obtener informaciones o datos que considere necesarios para

realizar eficaz y eficientemente su actividad sin que se le pueda oponer reserva alguna salvo

excepciones legales o constitucionales (C. P. art. 284) y para hacer un control crítico

basado en la fuerza ética de su opinión denominado “control defensorial” que se ejerce a

través de la advertencia, la mediación y la denuncia pública188.

Le corresponde a la cámara de representantes elegir al defensor de terna elaborada por el

presidente de la República, para que éste preste sus servicios por un período de cuatro años

(art. 281 ibídem).

188
Cfr. ARIAS HERNÁNDEZ, Gabriel. Seguridad y protección de la comunidad desplazada. En : Su
Defensor, Bogotá (mar. 1998); p. 12.

157
La ley 24 de 1992 por la cual se establece la organización y funcionamiento de la

defensoría del pueblo y se dictan otras disposiciones en desarrollo del artículo 283 de la

Constitución Política de Colombia, consagra las funciones atribuidas al defensor del pueblo

-que en su mayoría puede delegar en los defensores regionales, veedores y demás

funcionarios de su dependencia-, las cuales básicamente son derivación de la que la

Constitución le asigna en relación con los derechos humanos, entrando esta ley a

reglamentar su protección, establecimiento de políticas y asesoramiento a habitantes del

territorio colombiano y nacionales en el exterior, entre otras.

Las personerías municipales y distritales son las encargadas de ejercer el control

administrativo en el respectivo municipio y deben cumplir con las funciones consagradas

en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994189 y las demás que le asigne la ley y le delegue el

Procurador General de la Nación, ya que la Constitución política de 1991 no le determinó

una normatividad específica190.

Aunque el personero municipal es un agente del Ministerio Público, no depende

jerárquicamente de la procuraduría general de la nación, pues por una tradición proveniente

del derecho español, éste es un funcionario municipal elegido por el Consejo Municipal191,

en nuestro derecho para períodos de tres (3) años (art. 170 ibídem) y que junto con el

secretario conforman la planta mínima de personal que exige el artículo 168 ibídem. Dentro

189
Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios.
190
Cfr. BECERRA PINILLA, Op. cit., p. 122-124.

158
de las funciones del Personero Municipal previstas en el artículo 75 del C.C.A, se destacan

las siguientes:

“1. Instruir debidamente a toda persona, por manifestación propia, desee o

deba formular alguna petición.

2. Escribir la petición de que se trate, si la persona no pudiere hacerlo por sí

misma y ello fuere necesario, comprobando en éste caso que se cumplan las

formalidades previstas en este código.

3. Recibir y hacer tramitar las peticiones o recursos que las autoridades, por

cualquier motivo, no hayan querido recibir.

4. Aplicar medidas disciplinarias o solicitar su aplicación al que sea

competente, a los funcionarios que, sin causa justificada, dificulten o hagan

ineficaz el ejercicio del derecho de petición o incurran en las conductas

previstas en el artículo siguiente.

El mismo artículo extiende la función disciplinaria que ejerce el Personero frente a los

demás funcionarios del Ministerio Público.

También la Ley 136 de 1994 señala en su artículo 178 numeral 8 que al personero le

corresponde “velar por la efectividad del derecho de petición con arreglo a la ley.”

191
Cfr, RODRÍGUEZ, Libardo. Estructura del poder público en Colombia. 7ª ed. Santafé de Bogotá: edit.
Temis, 1999. p. 150-151.

159
En términos generales sus funciones como ministerio público a nivel municipal se resumen

en la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la

vigilancia de la conducta de quienes ejercen funciones públicas.

160
10. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL DESPLAZAMIENTO

FORZADO INTERNO POR LA VIOLENCIA

Desde hace mucho tiempo el conflicto armado se presenta en nuestro país, dejando huellas

imborrables en sus víctimas, uno de esos grupos afectados son los desplazados que con

impotencia ven como se les viola su dignidad humana desencadenando una trasgresión

múltiple de sus derechos constitucionales fundamentales192 a la vida, a la integridad física o

psíquica, a la seguridad y libertad personales, a la igualdad y no discriminación, a la

libertad de residencia y circulación, así como a una serie de derechos económicos, sociales

y culturales.

Desafortunadamente esta realidad es vivida por centenares de miles de personas, que se

convierten, por las secuelas y consecuencias del desplazamiento, en la comunidad de mayor

vulnerabilidad ya que el impacto psico-social provocado por las circunstancias en las cuales

se produce su desplazamiento y el desarraigo y pérdida de identidad cultural junto con la

frecuente desintegración del núcleo familiar y el abandono forzado de sus bienes y fuentes

de subsistencia a la que se ven sometidos, significan un notorio detrimento de su calidad de

vida y unas nuevas condiciones que deben enfrentar traducidas básicamente en privaciones

extremas por la falta de elementos mínimos indispensables para su supervivencia y en la

192
Teniendo en cuenta que -conforme lo interpreta la Corte Constitucional- el constituyente de 1991 no señaló
taxativamente cuáles eran los derechos constitucionales fundamentales admitiendo la existencia de otros que
aunque igualmente inherentes a la persona humana no tienen reconocimiento expreso en ella, algunos autores

161
discriminación que sufren por parte de las autoridades y de la sociedad -con la que se

presenta un choque violento de culturas-, que los percibe como partícipes de la guerra,

aliados de los actores armados e invasores de su espacio, generando sentimientos de

intolerancia y falta de solidaridad.

Por lo anterior es acertado decir que “ser desplazado significa vivir en la incertidumbre la

marginación y la absoluta pobreza. Nada se posee a parte de las angustias y el recuerdo.

Por ello la situación de los desplazados es el problema de mayor justicia en nuestro

país...”193.

A nivel socio-económico el fenómeno del desplazamiento implica la debilidad del Estado y

sus asociados para contrarrestar una situación generalizada de violencia, la ruptura del

tejido social porque no sólo se quiebran las relaciones interactivas de los desplazados con

su comunidad de origen (amigos y familiares) sino que también se dificulta la creación de

nuevos vínculos sociales y comunitarios en los lugares de llegada, y el crecimiento

acelerado y no planificado de la población en los municipios receptores con su correlativo

surgimiento de barrios de invasión al margen de los servicios públicos indispensables y

fuentes de trabajo, lo que convierte a la entidad territorial en actor pasivo del

desplazamiento puesto que se afecta su economía al aumentarse la demanda de bienes y

como Mario Madrid Malo hablan del derecho fundamental a no ser desplazado (MADRID-MALO
GARIZÁBAL, Mario. El derecho a no ser desplazado. En : Su Defensor, Bogotá (abr. 1995); p. 4 , 6).
193
Cfr. ARIAS HERNÁNDEZ, Gabriel. Seguridad y protección de la comunidad desplazada. En : Su
Defensor, Bogotá (mar. 1998); p. 15.

162
servicios sin una oferta suficiente para atenderla por los escasos recursos con que cuenta,

originándoles dificultades de tipo fiscal.

La garantía, protección y defensa de los derechos humanos y por ende de los desplazados

está a cargo principalmente del Estado (art. 2 de la C.P.) a través de sus autoridades

nacionales y territoriales, quienes deben actuar concertadamente a fin de que exista

coherencia y armonía entre sus políticas, es por ello que tanto alcaldes como gobernadores

no deben ser ajenos a la problemática del desplazamiento forzado interno por la violencia

ya que han sido designados para defender a todos los asociados y nunca pueden considerar

que el territorio bajo su jurisdicción es de su patrimonio particular, ni que la investidura que

poseen es una carta abierta para definir quienes pueden vivir o no en determinada región,

no siéndoles posible así, impedir el asentamiento de los desplazados en su territorio pues

“la negativa a recibir a los desplazados puede tener graves consecuencias para los

derechos humanos”194, es más, están en la obligación de incluir en sus presupuestos los

recursos necesarios para atender a la población desplazada (inciso 2 art. 23 del Dcto. 2569

de 2000).

En ese sentido, las autoridades no deben señalar a las personas desplazadas como

perturbadoras del orden público por intentar salvar su vida, puesto que se trata de un

problema de humanidad y responsabilidad del Estado en su conjunto en favor de los grupos

discriminados y marginados (inciso 2 art. 13 de la C.P.), de ahí que si el peligro para la vida

194
Advertencia hecha en 1994 por Francis Deng, representante del Secretario General en las Naciones
Unidas, al analizar el desplazamiento interno en Colombia (tomado de la sentencia T-227 de 1997).

163
de los asociados es inminente puede optar por el desplazamiento protegido, previa

ponderación de la protección real y no teórica que esté en capacidad de brindar195.

Pero el problema del desplazamiento no sólo impone obligaciones al Estado sino que exige

la solidaridad internacional y con mayor razón de los propios colombianos en aplicación

del artículo 95 de la Constitución que establece como deberes de todas las personas “obrar

conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante

situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”, sin embargo en

muchas ocasiones las actitudes intolerantes, como es el rechazo a los desplazados por la

violencia, responden a la falta de una cultura humanística y una pedagogía constitucional

necesaria para lograr una sociedad democrática, pluralista y humanista (art. 67 ibídem).

Aunado a la falta de solidaridad, el aumento progresivo del desplazamiento interno forzado

por la violencia, lo ha convertido en un problema común y cotidiano que ha perdido su

capacidad de impacto conllevando a la insensibilización de los colombianos.

195
Cfr. Sentencia T-227 de 1997.

164
Dibujo 1. Caricatura sobre desplazados.

Fuente: Semana, Bogotá (may. 1998), número 838; p. 57.

Esta caricatura196 refleja la indiferencia y cansancio ante el fenómeno del desplazamiento,

tanto así que se compara al desplazado con un insecto molesto en la sopa diaria del resto de

colombianos, sin tener en cuenta que ante todo es una persona con derechos, con un

nombre, una historia, una vida qué contar y una tierra que trabajó hasta donde se lo

permitieron, pero que por la dura violencia que atraviesa el país se convirtió en una víctima

de ella con la única opción de desplazarse para sobrevivir. Pero él es uno de los cientos de

196
Original de Omar Figueroa, ganadora de un concurso de humor político convocado por la revista Semana.

165
miles de desplazados que viven esta situación, situación que genera sentimientos de dolor,

miedo, rabia, minusvaloración, impotencia y deseos de venganza, que van incubando un

nuevo ciclo de generaciones violentas197.

Todo esto demuestra la debilidad del Estado para contrarrestar las causas que generan el

desplazamiento y dar respuestas eficaces para reasumir su papel protagónico como

principal garante de los derechos humanos, convirtiéndose en un simple espectador de esta

barbarie, actitud que aniquila la confianza en las instituciones, diluyéndose así la

legitimidad del Estado e impidiendo que cualquier política a favor de los desplazados

constituya una “solución definitiva del problema, pues resulta evidente que tal posibilidad

se identifica claramente con la solución del conflicto interno, es decir, con la política de

paz”198.

Los brotes de esta dramática realidad se presentaron en el país desde 1923 con la Masacre

de las Bananeras y luego a mediados del siglo pasado con la denominada violencia

partidista que generó mas de dos millones (2.000.000) de migrantes forzosos199, pero sólo

desde los 80’s el desplazamiento tomó dimensiones y características alarmantes según el

estudio realizado por la Conferencia Episcopal Colombiana200. Es a partir de 1991, gracias

a la sensibilización iniciada por la Iglesia Católica y diversas Organizaciones No

Gubernamentales (ONG’s), que el gobierno se interesa por el tema y con el documento

197
Cfr. Ver Anexo 1 ENTREVISTAS con desplazados, UAO de Soacha, octubre-noviembre de 2001.
198
ZAFRA ROLDÁN, Gustavo. Los desplazados internos por la violencia: un problema fundamental por la
violencia. En : http://www. oas.org/jurídico/Spanish/zafra.html [citado en 9 de octubre de 2002].

166
“Estrategia nacional para la violencia” se compromete a dar atención humanitaria a los

desplazados. Posteriormente el Instituto Americano de Derechos Humanos realiza una

consulta sobre el fenómeno en Colombia a partir de la cual formuló unas recomendaciones

al gobierno, que la presidencia de Ernesto Samper buscó atender presentando -con ocasión

del día nacional de los derechos humanos- algunos aspectos puntuales relacionados con el

tema como la inclusión de los desplazados en el Plan de Desarrollo y en la Red de

Solidaridad Nacional201.

Como el desplazamiento pasó a ser un problema social, político, económico e incluso

cultural de inmensas magnitudes, por la gran cantidad de población afectada y por el

compromiso que demandaba no sólo de las diferentes entidades nacionales e

internacionales involucradas con el tema sino de la sociedad misma, se hizo necesario

adoptar una normatividad congruente y permanente que beneficiara a la población

desplazada y materializara la voluntad política seria y real de otorgar una protección

especial de garantía a la efectividad de los derechos humanos de los desplazados pues hasta

ese momento el Estado había venido actuando de manera coyuntural, deficiente y dispersa;

por ello el 13 de septiembre de 1995 apareció el documento del Consejo Nacional de

Política Económica y Social (Conpes202) 2804 con el cual se estableció el “Programa

199
Cfr. Proyecto de Ley número 033-95, Cámara “Por el cual se dictan medidas especiales de apoyo a los
desplazados forzosos en Colombia”.
200
Cfr. Sentencia SU-1150 de 2000.
201
Cfr. S.J. GARCÍA DURÁN, Mauricio. Los desplazados por la violencia en Colombia: Con su dolor sin
rumbo. En : Revista de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Javeriana, Santafé de
Bogotá (ene.-jun. 1999); p. 23-24.
202
Esta es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno
en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y

167
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia” que implantó

una política coherente e integral y asignó responsabilidades institucionales específicas en

relación con el tema.

El mencionado documento Conpes 2804 realiza primero una descripción del problema,

tomando como base los datos arrojados por la investigación publicada por la Conferencia

Episcopal Colombiana en 1995. Luego, determina la población objetivo de la política de

atención a los desplazados internos a partir de la definición de desplazado creada por la

Consulta Permanente para el Desplazamiento en las Américas, y define los objetivos del

Programa, en el que se prevé el desarrollo integral de las zonas expulsoras y receptoras de

población desplazada y se identifican tres etapas de acción a fin de lograr las estrategias y

actividades del mismo: la de riesgo, respecto de la cual se pueden ejecutar acciones de

prevención, la de emergencia, que es la más conocida por la población en cuanto proporciona

una ayuda temporal y directa que permite sobrellevar un poco su situación y la de

reasentamiento, que busca garantizar unas condiciones mínimas de sostenibilidad mediante el

retorno a su lugar de origen o la recuperación socio económica en un nuevo lugar de

asentimiento.

El Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia

tenía como criterios de ejecución la participación de la comunidad, la descentralización, la

coordinación entre entidades estatales, ONG’s y organismos internacionales que trabajan

orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y
aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión.

168
con población desplazada en las áreas de planeación y ejecución, el reconocimiento a la

diversidad de género, étnica, cultural y social, la igualdad y la no discriminación, así como

la concurrencia, coordinación y subsidiaridad -proclamada por la Constitución en el inciso

2 de su artículo 288- entre los distintos niveles territoriales. Además el Programa estaría

adscrito a la Unidad Administrativa Especial para la Protección de los Derechos Humanos del

Ministerio del Interior, la cual contaría con el apoyo de la Consejería Presidencial para los

Derechos Humanos y tendría básicamente las siguientes responsabilidades: promover y

garantizar la coordinación interinstitucional para la atención y ejecución de programas,

subprogramas, proyectos y acciones específicas; diseñar, poner en servicio, mantener y

actualizar un registro nacional de desplazados, beneficiarios y usuarios del Programa; actuar

como secretaría técnica del Consejo Nacional para la Atención de Población Desplazada por la

Violencia, encargada de fijar la política nacional sobre esta temática; diseñar y coordinar la

ejecución de las políticas definidas por el Consejo, así como proponerle políticas, acciones y

planes generales y específicos; ejecutar, seguir y evaluar las acciones que se lleven a cabo en

desarrollo del Programa; y celebrar convenios para cofinanciar o ejecutar los proyectos

inscritos en él203.

Este Conpes también previó la creación del Consejo Nacional para la Atención de la

Población Desplazada por la Violencia encargado de fijar la política nacional del Programa

teniendo en cuenta los planes y acciones generales o específicos propuestos por la Unidad

Administrativa Especial, quien a su vez debía diseñar y coordinar la ejecución de dicha

política.

203
Cfr. Sentencia SU-1150 de 2000.

169
Finalmente el documento establece que la ejecución del Programa debe financiarse por las

entidades comprometidas del orden nacional, con cargo a sus respectivos presupuestos y el

Ministerio del Interior, el Departamento Nacional de Planeación y la Consejería

Presidencial de Derechos Humanos hacen una serie de recomendaciones al Conpes que en

últimas favorecen a la población desplazada.

Un año y medio después de la expedición del Conpes 2804 de 1995 el Gobierno Nacional

evaluó los resultados del Programa Nacional de Atención Integral a la Población

Desplazada, de lo cual se concluyó que:

a. Se presentó dificultad para liderar y ejecutar el Programa por:

1. La falta de compromiso de la mayoría de las instituciones, al desatender los

lineamientos trazados en el Conpes de 1995, por la no adecuación de sus

reglamentos para el efecto y por la ausencia de líneas priorizadas de crédito

para los proyectos de entidades territoriales afectadas por el desplazamiento a

cargo de las instituciones de financiación y cofinanciación.

2. La larga y compleja reestructuración del Ministerio del Interior, producto de la

falta de reglamentación y de las dificultades financieras y de personal para el

establecimiento de las nuevas estructuras previstas por el Conpes.

170
b. Las actividades de la Dirección para los Derechos Humanos del Ministerio del

Interior no se coordinaron y por la falta de procedimientos sólo pudo concentrarse

en la atención humanitaria de emergencia.

c. Las acciones a favor del reasentamiento (retorno o reubicación) fueron escasas y

puntuales, centrándose la atención en la sola asistencia de emergencia, en perjuicio

de la estabilización socio-económica del desplazado.

d. A pesar de que la Organización Internacional para las Migraciones -OIM- ofreció

asistencia técnica para poner en funcionamiento la Red de Información

e. sobre desplazados y el registro de beneficiarios del Programa, la Unidad

Administrativa aplazó indefinidamente su operatividad por priorizar la atención de

emergencia.

f. La falta de coordinación interinstitucional y la destinación no focalizada de los

recursos, originaron un mayor esfuerzo para ellas que en algunos casos elevaron los

costos de atención provocando dificultades presupuestales y financieras que

llegaron prácticamente a paralizar la puesta en marcha del Programa.

g. Por las anteriores circunstancias se complicó la ejecución de las acciones en forma

conjunta y coordinada de las organizaciones públicas y privadas interesadas en

colaborar con el Programa.

171
Las anteriores conclusiones fueron indicadores de la poca infraestructura de las instituciones

para implementar el Programa, lo que aunado al recrudecimiento de la violencia desde 1995

que aumentó considerablemente el número de desplazados en el país, hizo que el gobierno

nacional renovara su compromiso con la población desplazada expidiendo el Conpes 2924 del

28 de mayo de 1997, que realizó una serie de modificaciones, empezando por convertir el

Programa en un Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, para darle

al desplazamiento el verdadero realce que implicaba dejándolo de considerar como un

problema de poco impacto y transitorio, además, actualizó y adecuó las estructuras y

competencias institucionales, los sistemas de información y las fuentes de financiación

previstos en el Conpes 2804 de 1995.

Ese Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada tuvo como fin poner en

marcha el Programa contenido en el Conpes de 1995 y las acciones contenidas en el nuevo

Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada, documento elaborado con el

concurso de las entidades que conforman el Sistema Nacional y que recoge los protocolos

de atención, las responsabilidades y presupuestos de las entidades involucradas en la

política, teniendo en cuenta los criterios de ejecución del Programa Nacional de Atención

previstos en el Conpes anterior, dentro de los que se resalta la selección de la población

beneficiaria para los distintos programas y proyectos según su vulnerabilidad y riesgo con

el objeto de racionalizar la atención a la demanda que esta política implica.

Dentro de los objetivos del Sistema se encuentran: el de atender de manera completa las

necesidades de la población desplazada por la violencia para finalmente lograr su

172
estabilización socio-económica en su lugar de origen o en su defecto en uno nuevo donde

se asienten, atacar las causas que originan el desplazamiento y disminuir su impacto sobre

la población afectada, articular las actividades de los organismos públicos y privados para

optimizar y hacer más eficiente los recursos humanos, técnicos, administrativos y

económicos indispensables para la prevenir y atender el desplazamiento.

El Conpes que desarrolló el Sistema, luego de hacer un breve pero completo análisis sobre

las dificultades con que se encontró el documento 2804 para operar, establece la nueva

estructura institucional para atender integralmente a los desplazados, abarcando desde el

nivel presidencial hasta el local, incluyendo a las organizaciones privadas comprometidas

con el tema. Es así como se promovió la creación de Comités departamentales, municipales

y distritales (presididos por la máxima autoridad de la localidad) para prestar apoyo y asistir

a la población desplazada de su correspondiente territorio de acuerdo con el Plan Nacional

y los planes locales respectivos.

De otro lado, se modificó la composición del Consejo Nacional para la Atención de la

Población Desplazada por la Violencia, órgano que se puso en funcionamiento, pues a

pesar de que se preveía su creación en el Conpes de 1995 nunca se convocó,

correspondiéndole gestionar los recursos necesarios para ejecutar los programas y acciones

contemplados, aprobar mediante acuerdos la política nacional del Sistema -función ya

establecida en el documento 2804- y el Plan Nacional de Atención Integral a la Población

Desplazada por la Violencia diseñado por la Consejería Presidencial para los Desplazados

173
creada principalmente para dirigir el Sistema Nacional y quien debía actuar en los términos

del Decreto 1165 de 1997.

Como parte de la reestructuración para la atención a desplazados, se le asignó a la

Dirección General Unidad Administrativa Especial del Ministerio del Interior las funciones

de ejercer actividades concretas del Plan Nacional y coordinar aquellas que realicen las

entidades territoriales, también se puso en funcionamiento la Red de Información sobre

desplazamiento mencionada en el pasado Conpes con el objeto de determinar la magnitud

del problema y tomar las medidas del caso, y por último se creó un Fondo Nacional para la

Atención a la Población Desplazada con recursos coordinados por la Consejería

Presidencial para Desplazados como un instrumento alternativo para financiar y cofinanciar

la ejecución de proyectos, programas y acciones propuestos en desarrollo del Sistema,

Fondo que funcionaría como una cuenta especial sin personería jurídica administrada por el

Ministerio del Interior (hoy el Fondo es administrado por la Red de Solidaridad Social

(RSS) en virtud del Decreto 1547 de 1999).

El Conpes 2924 de 1997 finalmente instituyó una Unidad de Gestión a fin de medir la

efectividad de las acciones y la consecución de las metas del Sistema y recibió unas

recomendaciones de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y el

Departamento Nacional de Planeación dentro de las que cabe destacar la de:

“Recomendar a la Consejería Presidencial para la Atención Integral a la

Población Desplazada que, en coordinación con la Consejería Presidencial

174
de Derechos Humanos y el Ministerio del Interior, promueva en el

Congreso una legislación que reconozca y proteja jurídicamente a esta

población”

Atendiendo esta recomendación, la política contenida en los Conpes se introduce en el

ámbito legislativo a través de la Ley 387 de julio 18 de 1997204, instrumento legal

reclamado por mucho tiempo por las zonas involucradas en el desplazamiento y por los

mismos desplazados para obligar al Estado a dar solución a sus necesidades y urgencias a

corto, mediano y largo plazo.

El artículo 1 de la Ley 387 adopta la noción de desplazado en términos similares al

planteado por la Consulta Permanente para el Desplazamiento Interno en las Américas:

“Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del

territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades

económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o

libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente

amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto

armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,

violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho

Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones

anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.”

175
Según la sentencia T-227 de 1997 de ésta definición se pueden derivar dos elementos

cruciales:

a. La permanencia de las personas desplazadas dentro de los límites territoriales del

país, pues de lo contrario se trataría de refugiados.

b. La coacción que hace necesario el traslado y que puede manifestarse mediante205:

1. Amenazas, que se consideran como todos aquellos actos y palabras con los

cuales se expresa una inminente realización de hechos encaminados a causar

daño a bienes jurídicos fundamentales. Las amenazas pueden ser

clasificadas como generalizadas cuando se dirigen contra una colectividad

sin determinar concretamente las eventuales víctimas, y como específicas,

cuando se anuncia que el daño se causará sobre una persona o un grupo de

personas plenamente identificadas.

También existe amenaza si en el lugar donde reside el declarante y su hogar

se presentan cualquiera de las siguientes situaciones:

204
Ver Anexo 10 LEY 387 de 1997.
205
La siguiente explicación se realizó con base en el Formato de Valoración de Declaraciones expedido por
la Presidencia de la República, la RSS y el Alto Comisionado de Naciones Unidad para Refugiados
(ACNUR).

176
Enfrentamiento armado: combate entre grupos alzados en armas o entre

estos y el ejército

Toma: ocupación violenta por parte de los actores armados de

poblaciones, instalaciones, vías o espacios públicos restringiendo por la

fuerza el derecho a la libre circulación

Ataque indiscriminado: es aquel en el que se emplean medios o métodos

de combate cuyas efectos no se pueden limitar, dirigiéndose en

consecuencia tanto a objetivos militares como a la población civil

indistintamente o los que tiene como fin afectar a ésta directamente

Masacre: homicidio de varias personas en las mismas condiciones de

tiempo, modo y lugar aprovechando su estado de indefensión

Atentado terrorista: acción violenta destinada a provocar o mantener en

estado de zozobra o terror a la población o a un sector de ella, o a causar

grande daños a personas y bienes indiscriminadamente

2. Conflicto armado interno, es una situación bélica que supera tensiones o

disturbios internos tales como motines o actos aislados o esporádicos de

violencia, que se presenta entre fuerzas armadas y guerrilla o paramilitares,

entre guerrilla y paramilitares, o entre guerrillas.

3. Disturbios y tensiones interiores, son situaciones que desestabilizan el

vínculo de la persona con su lugar de residencia, (como las detenciones

arbitrarias y las desapariciones forzadas) caracterizado por:

177
La falta de organización de sus actores como fuerzas armadas o disidentes

La falta de control territorial por parte del autor de los disturbios o

tensiones

No tener continuidad en el tiempo

4. Violencia generalizada, es el empleo ilegítimo de la fuerza en el marco del

conflicto armado interno a fin de transgredir o amenazar los derechos a la

vida, al integridad física y a la seguridad o libertad personales establecidos

en el artículo 1 de la Ley 387, constriñendo a la comunidad afectada a

desplazarse.

5. Violación masiva de los derechos humanos, se refiere a la vulneración del

conjunto de normas enunciadas y reconocidas en la Declaración de

Derechos Humanos de 1948 y demás instrumentos internacionales de

ámbito universal o regional suscritos para otorgar una fuerza vinculante a

los derechos en él contenidos, cuyo objeto y fin es “la protección de los

derechos fundamentales de los seres humanos independientemente de su

nacionalidad ...”206.

206
Corte Interamericana de los Derechos Humanos, Opinión consultiva O.C. 2/82 del 24 de diciembre de
1982, serie A, No. 2 párrafo 29. En : REPÚBLICA DE COLOMBIA. GACETA DEL CONGRESO. Proyecto
de ley número 40 de 1998 Senado. Santafé de Bogotá: 1998, num. 139, año VII. p. 10

178
6. Infracciones al Derecho Internacional Humanitario, es decir, al conjunto de

normas supraestatales que tienen por objeto humanizar los conflictos

limitando el uso de la violencia mediante el establecimiento de reglas para la

conducción de las hostilidades y para salvaguardar y proteger a las víctimas

de la guerra, reconocidas universalmente por la comunidad internacional.

7. Alteraciones drásticas del orden público, que pueden derivarse de las

situaciones enunciadas anteriormente y perturban el estado de paz y

seguridad -que debe reinar conforme al ordenamiento jurídicamente

establecido- porque las autoridades no ejercen sus atribuciones propias o los

ciudadanos no las respetan ni obedecen produciéndose conflictos.

Como se ve, la definición del desplazamiento forzado interno por la violencia difiere de

otros tipos de desplazamientos o migraciones como: las migraciones causadas por las

difíciles condiciones socio-económicas, por los desastres naturales, por persecuciones

políticas (asilados) y por diversas razones de violencia que alteran gravemente el orden

público y llevan a las personas a abandonar su país (refugiados). Sin embargo los límites

entre unos y otros se desdibujan en la práctica.

También la Ley (art. 2) establece una serie de principios -que encauzan su aplicación-

relativos a los derechos y garantías de que gozan los desplazados y otros que orientan las

correlativas responsabilidades del Estado de “formular las políticas y adoptar las medidas

179
para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y

estabilización socio-económica de los desplazados internos por la violencia” (art. 3).

El Título II legalizó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada

señalándole los mismos objetivos establecidos en el Conpes 2924 de 1997 ya mencionados,

e igualmente fue constituido por las entidades públicas, privadas y comunitarias

comprometidas con la atención a desplazados. Así mismo, previó el funcionamiento del

Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada y de los Comités

municipales, distritales y departamentales en términos similares a los del Conpes

mencionado, introduciéndole al Consejo Nacional el carácter de órgano consultivo y asesor

e indicando respecto de los Comités municipales y distritales que deben ser convocados de

urgencia por sus respectivos alcaldes cuando se presentes desplazamientos que los afecten

so pena de incurrir en causal de mala conducta; además se consagran acciones de

prevención a cargo de los comités municipales dentro de las cuales se destacaron las

jurídicas, las asistenciales y las de promoción de mecanismos alternativos de solución de

conflictos.

De otra parte el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada en el que

se coordinan los esfuerzos institucionales del Estado y se les definen obligaciones

concretas, es diseñado ahora por el Gobierno Nacional y ya no por la Consejería

Presidencial para los Desplazados como se contemplaba en el documento 2924, debiendo

ser adoptado mediante decreto previa aprobación del Consejo Nacional; en desarrollo de

esta facultad otorgada por el artículo 9 de la Ley 387 de 1997, el Gobierno expidió el

180
Decreto 173 de 1998 “por el cual se adopta el Plan Nacional para la Atención Integral a la

Población Desplazada por la Violencia”. Ese Plan se construye con base en la Red

Nacional de Información que intenta obtener datos confiables y permanentemente

disponibles a fin de que se adopten las medidas pertinentes en torno al desplazamiento por

las entidades competentes207. La Red deberá contar con un módulo especial para el

seguimiento de las acciones ejecutadas en desarrollo del Plan Nacional y será fortalecida

por los puntos de información local que se acuerden instalar y por un Observatorio del

Desplazamiento Interno por la Violencia que producirá informes semestrales sobre éste

fenómeno.

En desarrollo del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, la Ley

387 dispuso en torno a las políticas relacionadas con el desplazamiento y la atención a

desplazados, cuatro etapas de acción: prevención, atención humanitaria de emergencia,

retorno o reasentamiento y consolidación y estabilización socio-económica, las cuales serán

explicadas en el Capítulo 12. titulado Proceso de atención de la RSS y ubicación del

derecho de petición. Con esto se busca dar soluciones integrales a través de las diversas

fases, que comienzan con el alivio de una situación de emergencia y terminan con una

solución real y definitiva para el desplazado, que le hará cesar su condición de tal, sin dejar

de lado las medidas tendientes a evitar el desplazamiento forzado interno por la violencia.

207
Pero lo cierto es que es casi imposible tener cifras ciertas y reales de la totalidad de la población
desplazada pues no todos acceden al Registro Nacional principalmente por la falta de información y por el
temor ante posibles represalias de los actores que causaron su desplazamiento.

181
Respecto de las instituciones comprometidas con la Atención Integral a la Población

Desplazada, la Ley establece que deberán adoptar políticas orientadas a cumplir de forma

eficaz y oportuna sus labores relacionadas con la atención a desplazados -dentro del

esquema de coordinación del Sistema Nacional- y tomar ciertas medidas consagradas en el

inciso 2 del artículo 19; así mismo, en el artículo 20 se le asignó al Ministerio Público,

además de la función de proteger los Derechos Humanos de los desplazados víctimas del

conflicto armado, la de controlar el cumplimiento de las obligaciones fijadas por el Plan

Nacional a dichas instituciones.

El último Capítulo del Título II regula el Fondo Nacional para la Atención Integral a la

Población Desplazada por la Violencia en forma semejante a como lo hizo el Conpes 2924

de 1997, adicionándole como objeto de éste la instalación y operación de la Red Nacional

de Información y encargándole su reglamentación al Gobierno Nacional, quien en

cumplimiento de éste mandato expidió el Decreto 501 de 1998 “por el cual se establece la

organización y funcionamiento del Fondo Nacional para la Atención Integral a la

Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones”.

Prosigue la Ley en su Título III a señalar determinadas circunstancias en las que se pueden

ver involucradas las personas desplazadas por la violencia y frente a las cuales se prevén

acciones encaminadas a su solución; estas circunstancias se refieren a la definición de la

situación militar de los desplazados, la perturbación de la posesión y a los procesos

judiciales y administrativos en los que el desplazado forzado forma parte.

182
La Ley concluye con unas disposiciones finales en su Título IV, de las cuales son para

resaltar las consagradas en los artículos 32 y 33. El primero establece los requisitos que se

deben observar respecto de toda persona que pretenda obtener los beneficios de la atención

humanitaria de emergencia en salud física y mental, alimentación, alojamiento transitorio y

utensilios de aseo personal y cocina, y demás ayudas relacionadas con el retorno o

reasentamiento y la estabilización socio-económica. Tales requisitos son:

a. Declaración de los hechos que originaron el desplazamiento por parte del afectado

ante el Ministerio Público o cualquier despacho judicial de acuerdo con el

procedimiento de recepción de cada entidad.

b. Remisión de copia de la declaración para su inscripción en el registro a la Dirección

General Unidad Administrativa Especial para los derechos Humanos del Ministerio

del Interior o a la oficina que éste designe a nivel territorial (hoy el registro está a

cargo de la RSS).

El artículo 33 es de particular importancia porque en aplicación del artículo 87 de la

Constitución introduce la acción de cumplimiento, como mecanismo de protección al darle

la posibilidad a los beneficiarios de la ley, las ONG’s y los organismos oficiales encargados

de la defensa y promoción de los Derechos Humanos, de acudir a la jurisdicción para exigir

el cumplimiento de los mandatos de la Ley 387 de 1997 y las obligaciones asignadas a cada

institución en el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada.

183
A pesar de este esfuerzo legislativo, el Consejo Nacional de Política Económica y Social

expidió un nuevo documento, el 3057 del 10 de noviembre de 1999, más acorde con las

características que en el momento presentaba el desplazamiento y en el cual se expusieron

las deficiencias en la puesta en marcha de las políticas planteadas hasta ese momento,

encontrándose que:

a. De las políticas formuladas en los Conpes, en la Ley 387 de 1997 y en el Decreto

173 de 1998 ha surgido una dispersión de competencias entre las entidades públicas

sin prever sistemas adecuados de seguimiento y de indicadores de gestión con los

que se puedan definir sus responsabilidades y contar para la rendición de cuentas.

b. Las actividades de las ONG’s y de las agencias internacionales no han podido

coordinarse con las estatales, en razón de la excesiva concentración de actividades

en éstas últimas.

c. Falta apoyo institucional en algunas entidades territoriales porque la distribución de

su oferta de ayuda es inequitativa para con ellas.

d. Por la falta de coordinación entre las diferentes fuentes de información y las

deficiencias en el registro de la población y en los mecanismos de prevención del

desplazamiento, se han producido estadísticas no oficiales que generan confusión al

no permitir percibir la dimensión real de éste fenómeno.

184
e. No se cuentan con mecanismos de alertas tempranas, ni con instancias técnicas que

comuniquen oportunamente a las instituciones competentes sobre eventuales

desplazamientos, lo que impide que se tomen medidas para prevenirlo o para

preparar y movilizar a la población en peligro.

f. Como no todas la entidades territoriales participan activamente frente al

desplazamiento por el poco interés que muestran en identificar sus causas y en

promover alternativas para su solución, se hace necesario que las políticas e

instrumentos del orden nacional, departamental y municipal se articulen teniendo en

cuenta la dinámica de ésta problemática en cada región.

g. No había coordinación entre las acciones que pretendían contrarrestar el conflicto

armado y proteger los derechos fundamentales -factores íntimamente relacionados

al desplazamiento-, con las políticas gubernamentales orientadas a dar

cumplimiento a los principios universales contenidos en los Derechos Humanos y el

Derecho Internacional Humanitario.

h. El esquema de atención tenía un enfoque asistencialista y de emergencia, sin

implantar estrategias que condujeran a la real recuperación y estabilización del

desplazado

Con la pretensión de dar soluciones eficaces a estas dificultades y para mejorar los

mecanismos e instrumentos de Atención a la Población Desplazada por la Violencia, el

185
Conpes 3057 propone un Plan de Acción para la Prevención y Atención del

Desplazamiento Forzado que pone en marcha los objetivos de democratización y desarrollo

social del Plan Colombia208 particularmente en lo relacionado con la promoción y respeto

de los Derechos Humanos, dentro del marco del Plan de Desarrollo y de los Principios

Rectores de los Desplazamientos Internos209.

El Plan de Acción es coordinado a nivel nacional por la Red de Solidaridad Social en

colaboración con otras entidades internacionales y nacionales del sector público y privado,

tal y como se presenta a continuación:

208
“El Plan Colombia es una estrategia del Gobierno Nacional para la paz, la prosperidad y el
fortalecimiento institucional. A través de ella se pretende generar un ambicioso plan de inversión a través de
proyectos que beneficien de manera rápida y eficaz a los colombianos menos favorecidos. Busca también
recuperar la confianza entre los colombianos mediante el rescate de las normas básicas de convivencia
social, la promoción de la democracia, la justicia, la integridad territorial, la generación de condiciones
para empleo, el respeto por los derechos humanos y la conservación del orden público entre otros” (Plan
Colombia: fondo de inversión para la paz. En : http://www.plancolombia.gov.co [citado en 25 de noviembre
de 2002].
209
Presentados en 1998 por el Secretario General de las Naciones Unidas sobre el Desplazamiento Interno,
Francis Deng, a solicitud de la Asamblea General de las Naciones Unidas y la Comisión de Derechos
Humanos, con el fin de preparar un marco jurídico adecuado para la asistencia y protección de los
desplazados forzados internos por la violencia (Sentencia SU-1150 de 2000). Dichos principios hacen
relación a la protección contra y durante el desplazamiento, la asistencia humanitaria y el regreso, el
reasentamiento y reintegración del desplazado.

186
Figura 1. Marco institucional del Plan de Acción para la Prevención y Atención del Desplazamiento.

AUDITORIA EXTERNA

UNIDAD TÉCNICA
CONJUNTA
Asesoría
Seguimiento

RED DE CONSEJO
FONDO ATENCIÓN SOLIDARIDAD NACIONAL
POBLACIÓN SOCIAL Orientaciones
DESPLAZADA Coordinación Nacional
Financiación Generales de Política

COMITÉ
DESPLAZADOS
Asesoría

ENTIDADES
EJECUTORAS

ADMÓN.
ENTIDADES SECTOR AGENCIAS DELEGADA ENTIDADES
TERRITORIALES PRIVADO INTERNACIONALES ONG’S PÚBLICAS
IGLESIA

OBSERVATORIO

Fuente: RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL. PRESEDENCIA DE LA REPÚBLICA. Atención a


población desplazada por el conflicto armado. Compendio de políticas y normas. Santafé de Bogotá:
1999. p. 74.

187
Las actividades de estas entidades deben estar encaminadas a desarrollar los componentes

del Plan referentes a la prevención, la atención humanitaria, el retorno, reubicación y

estabilización socio-económica y la protección.

La prevención está dirigida a los territorios expuestos a enfrentamientos entre los distintos

actores del conflicto armado y cuya población se encuentran en riesgo de desplazamiento,

buscando erradicar sus causas y si ello no fuere posible, mitigar su impacto fortaleciendo la

capacidad de respuesta de las zonas afectadas, disminuyéndose así la pérdidas de vidas,

desapariciones y daños a la comunidad en general. Como estrategias de prevención se

dispone el aumento de la seguridad en los municipios de alto riesgo mediante el incremento

de su pie de Fuerza Pública, el fortalecimiento de la gestión de los Comités en los

municipios expulsores y receptores, la promoción de la paz cotidiana y de la seguridad a

través de la pedagogía, la participación ciudadana y los mecanismos alternativos de

justicia, y la difusión del respeto a los Derechos Humanos, el Derecho Internacional

Humanitario y los Principios Rectores del Desplazamiento.

Por su parte el componente de atención humanitaria se focaliza en la satisfacción de las

necesidades básicas de los desplazados mediante la prestación de servicios temporales de

emergencia -que se proporcionan teniendo en cuenta factores como la edad, el género, la

discapacidad y la pertenencia a grupos étnicos-, y la puesta en marcha de programas

especiales en salud y educación de emergencia.

188
A su vez, la política de retorno, reubicación y estabilización socio-económica se centra en

promover el regreso voluntario del desplazado a su lugar de origen y en generar

condiciones de auto-subsistencia, con éste fin se definieron tres estrategias orientadas a

facilitar el acceso a tierras, dar soluciones de vivienda rural y urbana y crear condiciones de

estabilización socio-económica para el afectado.

El último componente del Plan de acción opera con posterioridad al desplazamiento,

buscando proporcionar niveles de seguridad adecuados a las comunidades desplazadas y a

sus líderes, tanto en el lugar de retorno o reubicación -según sea el caso- como en los

asentamientos temporales, con el objeto principal de evitar nuevos desplazamientos.

Adicionalmente, el Conpes prevé dos acciones complementarias al Plan de Acción para

lograr la efectividad de sus componentes, una de las cuales es el fortalecimiento del marco

institucional, que permite una mayor participación de las entidades involucradas en el

Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, deja en manos de la RSS

su coordinación y ejecución, institucionaliza la conformación de la Unidad Técnica

Conjunta (UTC)210, recomienda la modificación en la composición del Consejo Nacional

para la Atención de la Población Desplazada por la Violencia, refuerza presupuestalmente

el Fondo de Atención a la Población Desplazada, pone en funcionamiento el Observatorio

210
La UTC es un acuerdo realizado entre la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
refugiados (ACNUR) y la RSS a la que pueden concurrir personas e instituciones gubernamentales, no
gubernamentales y otras agencias internacionales, con amplia experiencia en el desplazamiento forzado (art.
20 Decreto 2713 de 1999), cuyo “objetivo es brindar a poyo inmediato en asistencia humanitaria de
emergencia, desarrollo jurídico, sistema de registro, información, seguimiento y evaluación; así como
asesoría en retorno, reubicación y cooperación internacional” (Conpes 3057 de 1999).

189
del Desplazamiento por parte de la comunidad académica e implementa auditorías externas

como mecanismos de control estatal.

La otra acción complementaria hace referencia al perfeccionamiento de la Red Nacional de

Información, mediante el establecimiento de un mecanismo de estimación global del

desplazamiento, el mejoramiento del Sistema de Registro con el diseño de “un formulario

único nacional y un procedimiento único de registro que permita garantizar la

confidencialidad del nombre y el documento de identidad de las personas desplazadas”

diligenciado por el Ministerio Público y registrado por la respectiva Unidad Territorial de

la RSS, y la constitución de un sistema de alertas tempranas coordinado por la Defensoría

del Pueblo y de instrumentos que hagan seguimiento y evalúen la gestión del Sistema

Nacional de Atención.

Finalmente, el documento 3057 de 1999 señala la forma de financiación de las políticas

contenidas en el Plan de Acción y consagra algunas recomendaciones hechas por el

Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Interior y la RSS al Consejo

Nacional de Política Económica y Social, dentro de las cuales se resalta la de:

“Solicitar a la Red de Solidaridad Social coordinar con la Presidencia

de la República, y con las entidades pertinentes la elaboración de un

proyecto de reglamentación de la Ley 387 de 1997 que delimite e

institucionalice procedimientos, términos y actores en su aplicación”.

190
Fue así como se expidió el Decreto 2569 de 2000211 “por el cual se reglamenta

parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones”, norma que

procederemos a explicar sucintamente, teniendo en cuenta que varios de sus apartes se

desarrollarán en los Capítulos correspondientes a la “Red de Solidaridad Social (RSS)” y al

“Proceso de atención de la RSS y ubicación del derecho de petición” .

El Decreto inicia señalando las funciones a cargo de la RSS212 y definiendo -básicamente

en los mismos términos de la Ley 387 de 1997- la condición de desplazado junto con la

enumeración de los requisitos necesarios para acceder a dicha condición. En relación con la

cesación de la condición de desplazado se adicionan como causales la solicitud del

interesado y la exclusión del registro, que se analizarán al final del Capítulo 12.

En cumplimiento de lo expuesto por el Conpes, creó el Registro Único de Población

Desplazada manejado por la RSS con un carácter confidencial por el tipo de información

que contiene la declaración del desplazado, indicando además el procedimiento de registro

y las causales por las cuales puede o no quedar inscrito213.

En el Título relacionado con la Red Nacional de Información para la Atención a la

Población Desplazada por la Violencia se dispuso que su coordinación estaría a cargo de la

RSS, quien también definiría los puntos de información local y los criterios con base en los

211
Ver Anexo 11 DECRETO 2569 de 2000.
212
Mencionadas en el Capítulo 11.
213
Ver numerales 12.1.2., 12.1.3., 12.1.5. y 12.1.6. del Capítulo 12. que amplían el tema.

191
cuales se alimenta la Red de información, estableciendo que dentro de sus fuentes deben

tenerse en cuenta las no estatales (como las de iglesias, ONG’s y Cruz Roja Internacional,

entre otras entidades).

También el Decreto 2569 se ocupa de los efectos de la declaración e inscripción en el

Registro, reglamentando lo concerniente a la ayuda inmediata, la atención humanitaria de

emergencia y la estabilización socio-económica como partes de la Atención Integral a la

Población Desplazada por la Violencia y de las que se hará más adelante una amplia y

detalla exposición en el Capítulo 12.

Por último, la norma regula los Comités municipales, distritales y departamentales para la

Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia mencionando que su creación

y convocatoria le corresponde a los alcaldes y gobernadores de la entidad territorial

respectiva, y las funciones que en materia de prevención y atención deben realizar, dentro

de las que se subraya la de:

“Evaluar cada seis (6) meses las condiciones de estabilización y

consolidación socio-económicas de los desplazados que hayan

retornado a sus lugares de origen o que hayan sido reubicados. Con

base en ésta información la Red de Solidaridad Social, revisará en cada

caso la cesación de condición de desplazado, en los términos del

presente decreto” (art. 33 num. 8).

192
A fin de adoptar oportunamente las medidas necesarias para minimizar los efectos del

desplazamiento, los Comités deben convocarse dentro de las cuarenta y ocho (48) horas

siguientes a la ocurrencia de los hechos so pena de que se inicie una investigación

disciplinaria en contra del gobernador o alcalde al que le correspondía hacer la

convocatoria, quedando en este caso, facultados los coordinadores de la RSS para

efectuarla.

En el mismo año, con ocasión de la expedición del nuevo Código Penal, Ley 599 de 2000,

se consagró por primera vez en nuestro país como delito el desplazamiento forzado en los

siguientes términos:

“El que de manera arbitraria, mediante violencia u otros actos

coactivos dirigidos contra un sector de la población, ocasione que uno o

varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia, incurrirá en

prisión de seis (6) a doce (12) años, o multa de seiscientos (600) a mil

quinientos (1.500) salario mínimos legales mensuales vigentes yen

interdicción de derechos y funciones públicas de seis (6) a doce (12)

años.

No se entenderá por desplazamiento forzado, el movimiento de

población que realice la fuerza pública cuando tenga por objeto la

seguridad de la población, o en desarrollo de imperiosas razones

militares, de acuerdo con el derecho internacional” (art. 180).

193
11. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL (RSS)

Colombia como Estado social de derecho busca elaborar y ejecutar una política social que

atienda las necesidades de sus miembros y haga efectivo el ejercicio de los derechos

fundamentales, sociales, económicos y culturales proclamados por la Constitución, por eso

ha focalizado su atención prioritariamente en la población más pobre y vulnerable, la cual,

por su misma situación ve disminuidos esos derechos, más aun cuando no logran acceder a

los beneficios de las políticas estatales y son un blanco sensible de las nefastas

consecuencias que produce la violencia por la que atraviesa el país.

El constituyente de 1991 consiente de ésta realidad y para mitigar el impacto negativo sobre

el desarrollo y crecimiento social, creó el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social por un

período de cinco (5) años, dependiente de la Presidencia de la República con el principal

propósito de financiar proyectos dirigidos a los colombianos en situación de miseria e

indigencia (art. 46 transitorio de la Constitución desarrollado por el Decreto 281 de 1992).

Como fruto de la reorganización de este Fondo temporal nace la Red de Solidaridad Social

a partir de la vigencia del Decreto 2099 de 1994, quien toma de aquel su organización

central y regional, que a su vez la había recibido del esquema con que funcionó el Plan

Nacional de rehabilitación (PNR)214. Pero es sólo con la expedición de la Ley 368 de 1997

214
El PNR surgió en 1982 bajo el gobierno de Belisario Betancur como una “estrategia encaminada a
cimentar las bases para instaurar unas relaciones armónicas entre el Estado y la comunidad, y para alcanzar la
paz” (PLAN NACIONAL DE REHABILITACIÓN PROGRAMA PRESIDENCIAL. Memorias del PNR
1982-1994. 1ª ed. Santafé de Bogotá: PNR, 1994. p. 14)

194
que éste establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento

Administrativo de la Presidencia de la República cambia la naturaleza de fondo transitorio

para adquirir la de entidad administrativa con carácter permanente, teniendo en cuenta que

para el mes de febrero de 1997 el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social

(posteriormente renombrado Red de Solidaridad Social) debía liquidarse según lo

establecido en el artículo 46 transitorio de la Constitución y el Decreto 2099 de 1994, pues

para esa fecha el Decreto 281 de 1992 -creador del mencionado Fondo- termina su

vigencia.

El concepto de Red de Solidaridad Social señalado por el CONPES No. 2722 de 1994

“como el conjunto de programas dirigidos al mejoramiento de la calidad de vida de los

grupos de población mas pobre y vulnerable”, fue complementado por la Corte

Constitucional en sentencia T-499 de 1995 al señalar que la noción de red implica un

enfoque novedoso de la gestión social por el que se opera a partir de las necesidades de los

grupos de población a la cual benefician los programas y proyectos específicos de corto,

mediano y largo plazo que buscan en términos generales mejorar sus niveles de vida

mediante el apoyo en temas como la educación, la salud, la seguridad social, la vivienda, la

recreación y el saneamiento básico, gestión que se hace efectiva a través de la solidaridad,

articulación y esfuerzos de todos los estamentos de la sociedad: instituciones y autoridades

estatales, sector privado, organizaciones no gubernamentales (ONG’s) y organizaciones

comunitarias.

195
Aunado a ese objetivo de desarrollo e implementación del nuevo concepto de gestión

social, la Red de Solidaridad Social tiene otros propósitos de igual importancia como la

financiación y cofinanciación de programas y proyectos de apoyo a los sectores de la

comunidad más desprotegidos, así como la coordinación de las instituciones oficiales y

privadas encargadas de la ejecución y seguimiento de tales programas y proyectos. Junto a

estos objetivos generales, existen unos específicos encaminados a la promoción del respeto

a los derechos humanos, estimular la actitud de servicio entre las diferentes entidades y

autoridades territoriales mediante la creación de mecanismos que permitan un mayor

acercamiento de la administración con la sociedad impulsando el proceso de

descentralización al darles autonomía en la propuesta y manejo de dichos mecanismos,

promover con las entidades correspondientes el acceso progresivo a la propiedad de la

tierra, a los servicios públicos básicos, al desarrollo de actividades de capacitación que

eleven el nivel de ingresos y de productividad y por ende el nivel de vida de los menos

favorecidos, permitir y difundir en la planeación interinstitucional la participación

ciudadana en torno a las acciones del Estado, la gestión de su propio desarrollo para la

superación de la problemática de su región o localidad conforme a los instrumentos con que

cuenta la RSS, finalmente todos estos objetivos deben enmarcarse dentro de los principios

de transparencia, integralidad, validación, equidad y participación215.

215
Cfr. Ley 368 de 1997 art. 2; Decreto 1225 de 1997 art. 1; Decreto 2713 arts. 2 y 3; Red de Solidaridad
Social. Presidencia de la República. En : http://www.presidencia.gov.co/red/default.htm [citado en 25 de
noviembre de 2002].

196
A fin de cumplir con los objetivos mencionados, la Red de Solidaridad Social formula sus

políticas y programas teniendo en cuenta un enfoque poblacional y territorial216, que

reconozca los múltiples factores que afectan y distinguen los diferentes grupos y regiones

involucradas como lo son sus problemáticas e intereses, mediante una atención equitativa

pero diferenciada, de tal forma que se aplique el más importante de los mandamientos de la

justicia “«tratar a hombres iguales, en circunstancias iguales, de modo igual»... lo que

implica también que hombres y situaciones desiguales sean tratados desigualmente”217,

pues desconocerlo sería desaprovechar las características y capacidades que particularizan a

los individuos y regiones del país y que potencializan respuestas novedosas a situaciones

complejas, generando la formulación de estrategias ineficaces que no miden el impacto

diferencial quedándose sólo en la manifestación de buenas intenciones. La RSS pretende

trascender la estructura actual de gestión estatal que es marcadamente sectorial y

parcialmente descentralizada, impulsando una gestión que promueva la equidad social

reconociendo y valorando las diferencias, ataque la vulnerabilidad y actúe con criterios de

integralidad218.

El Congreso de la República le ha asignado a la RSS una serie de funciones generales

dirigidas a los sectores más pobres y vulnerables con base en el enfoque territorial y

poblacional: ejecutar los programas contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo,

promover los derechos constitucionales y coadyuvar a la satisfacción de sus necesidades

216
Cfr. Decreto 2713 de 1999 art. 1.
217
BODENHEIMER, Edgar. Teoría del Derecho. México D.F.: edit. McGraw-Hill, 1994. p. 54.

197
mediante la coordinación de la planeación, desarrollo, ejecución, seguimiento y evaluación

de programas que tengan esa finalidad junto con las entidades y organismos públicos

nacionales encargados de ejecutar planes de la política de inversión social focalizada,

gestionar recursos nacionales e internacionales para financiar programas y proyectos que

desarrollen su objeto, así como administrar los recursos destinados a la financiación de los

programas especiales que promueva la Presidencia de la República, trabajar en

colaboración con entidades sin ánimo de lucro que complementen su objeto, fortalecer los

procesos de participación comunitaria a partir de programas de difusión y capacitación y

coordinar la concertación interinstitucional para definir y gestionar su propio desarrollo,

adelantar programas sobre asuntos que demanden atención especial del estado y contratar

con entidades idóneas, que desarrollen la misma finalidad de la RSS respetando los

procesos de participación y decisión de la comunidad219.

Así mismo el art. 5 del Decreto 2713 de 1999 en el marco de las funciones generales

establece unas específicas tendientes a satisfacer las necesidades y dar efectivo

cumplimiento a los derechos constitucionales de los grupos más vulnerables mediante la

coordinación de programas y proyectos de protección social que busquen la consolidación

de un hábitat adecuado para esa población centrando su atención en el amparo a las

víctimas de la violencia en materia de asistencia humanitaria, accidentes personales, daños

materiales, créditos solidarios y rehabilitación integral; coordinar el Sistema Nacional de

218
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Guía de Atención Integral a
la Población Desplazada por la Violencia : enfoque poblacional y territorial de la atención. Bogotá: RSS,
2001. p. 1-6.
219
Cfr. Decreto 1225 de 1997 art. 2; Decreto 2713 de 1999 arts. 4 y 5.

198
Atención Integral a la Población Desplazada por la violencia de acuerdo con las políticas

trazadas por el Gobierno Nacional ejecutando directamente o en coordinación con otras

instituciones las acciones de prevención, atención y restablecimiento; supervisar que los

programas de la política de inversión social cumplan con los procedimientos y acciones

establecidas por la RSS para su planeación y ejecución; asesorar a las entidades territoriales

en la elaboración de su plan de desarrollo frente al tema de superación de la pobreza; poner

en marcha programas y proyectos para mitigar los efectos de una eventual emergencia

social; incrementar la capacidad técnica y de gestión de departamentos y municipios y

apoyarlos subsidiariamente en cuanto a preinversión y planeación de desarrollo; desarrollar

programas concertados con el objeto de fortalecer la gestión y fiscalización en torno a los

planes de inversión social focalizada por parte de los diferentes grupos de población

organizada; financiar y cofinanciar proyectos productivos que apoyen y fomenten la

economía solidaria, el sector agroindustrial y la organización de microempresas

comunitarias, entre otras actividades de generación de ingresos y capacitación laboral, con

una perspectiva de desarrollo sostenible aun en zonas de emergencia; ejecutar y verificar

los proyectos y planes definidos por el Gobierno Nacional en el marco del Plan de

Desarrollo.

En complemento y desarrollo de estas funciones, a la RSS le corresponde ejercer otras que

se dirigen particularmente a la población desplazada por el conflicto armado, y que se

derivan fundamentalmente de las que le correspondía realizar a la Consejería Presidencial

199
para la Atención de la Población Desplazada por la Violencia220 según el Decreto 1165 de

1997. La RSS comienza a llevar a cabo estas funciones desde 1999, cuando el Decreto 489

le asigna las actuaciones y funciones que realizaba tal Consejería, entre ellas se encuentran:

a. Diseñar estrategias para prevenir situaciones de desplazamiento interno, de

acuerdo con las instrucciones impartidas por el Presidente de la República.

b. Estimular la concertación entre las distintas autoridades de los diferentes niveles

territoriales, para ejecutar medidas orientadas a evitar y combatir las causas que

generan el desplazamiento.

c. Coordinar con las autoridades competentes la asistencia legal y jurídica tendiente

a proteger y defender los derechos vulnerados y los bienes afectados, así como

investigar los hechos causantes del desplazamiento.

d. Promover la integración de la población desplazada a la vida laboral, social y

cultural del país, con el objeto de que generen formas propias de subsistencia.

e. Buscar el retorno o reubicación voluntaria de la población desplazada.

f. Trabajar en la obtención de recursos internacionales para financiar los programas

y proyectos relacionados con la atención a desplazados.

g. Estudiar e investigar en zonas determinadas del país, los factores que inciden o

pueden incidir en el desplazamiento.

h. Determinar los indicadores sociales y económicos en coordinación con el

Departamento Nacional de Población que permitan evaluar la efectividad de los

programas y acciones dirigidas a la atención de la población desplazada.

220
Esta entidad fue suprimida por el Decreto 387 de 1997.

200
i. Promocionar conforme a las instrucciones del Presidente de la República las

actividades y planes de acción diseñados para la atención a la población

desplazada.

j. Acopiar información y preparar informes que sustenten las decisiones que toma el

gobierno con relación a las estrategias y planes para la atención a la población

desplazada por la violencia.

k. Coordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada

por la violencia de acuerdo con las políticas trazadas por el Gobierno Nacional

ejecutando directamente o en coordinación con otras instituciones las acciones de

prevención, atención y restablecimiento.

l. Las demás que le asigne el Presidente de la República.

Debe tenerse presente que a la RSS se le han establecido otras funciones relacionadas con

le desplazamiento forzado interno por la violencia, como la inscripción de la población

desplazada por la violencia que conforme al artículo 32 numeral 2 de la Ley 387 de 1997 se

encontraba a cargo de la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del

Interior, pero que por Resolución 2045 de 2000 le fue delegada a la RSS y la coordinación

del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la violencia de

acuerdo con las políticas trazadas por el Gobierno Nacional ejecutando directamente o en

coordinación con otras instituciones las acciones de prevención, atención y

restablecimiento según el artículo 5 numeral 4 del Decreto 2713 de 1997.

201
Es importante resaltar la función constitucional (art. 23) de resolver los derechos de

petición que ante ella se presenten –como sujeto pasivo de éste derecho-, de manera que se

apliquen los principios que orientan su resolución, los cuales se comentan de manera

amplia en el Capítulo 2. del presente trabajo. No obstante la RSS puede actuar también

como sujeto activo del mismo por la facultad que tiene de presentar peticiones ante otras

entidades.

Es a partir de las funciones que realiza la RSS, que emanan una serie de principios que

guían su actuación mediante la asignación de recursos y priorización de esfuerzos; entre

ellos se encuentra la integralidad de la acción originada tanto en la información, como en la

concertación y coordinación entre las diversas instituciones gubernamentales del nivel

nacional y regional y no gubernamentales, de tal manera que se puedan focalizar acciones

adecuadas al contexto e intereses locales y haya conciencia de la corresponsabilidad que

ello genera; la sostenibilidad de los procesos que busca gestiones encaminadas al

restablecimiento de la población afectada con criterios de equidad social y de genero,

trascendiendo las medidas meramente asistencialistas; el fortalecimiento del capital social

para que la comunidad se comprometa con sus propios procesos de desarrollo mediante la

definición de intereses colectivos concertados con instancias públicas o privadas y la

gestión de proyectos que eleven sus capacidades productivas y otorguen oportunidades con

un criterio de equidad; el reconocimiento y fortalecimiento de gobiernos locales y

regionales que promueve el proceso de descentralización al darle mayor autonomía a las

entidades territoriales en las decisiones y en la inversión en el desarrollo social de su

colectividad; finalmente la transparencia y rendición de cuentas es un principio que implica

202
prácticas de seguimiento y control social en toda acción ejecutada por la RSS mediante la

creación de espacios de divulgación pública221.

Todos estos objetivos, funciones y principios de la RSS operan principalmente a través de

un sistema de administración desconcentrada conformada por una oficina central de

coordinación general con sede en la capital del país y una Unidad Territorial por cada

departamento con sede en su respectiva capital. A las Unidades Territoriales también se les

denomina Delegaciones, aunque en realidad sólo ejercen una sola función delegada cual es

la de llevar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada (Resolución 1294

de 2000), por eso en adelante se utilizarán indistintamente los términos Unidad Territorial y

Delegación.

11.1. ENTIDADES Y MECANISMOS DE CONTROL Y VIGILANCIA

Con el fin de que la RSS cumpla cabalmente sus funciones y logre sus objetivos en pro de

su mejoramiento continuo, se han dispuesto una serie de medios de control a nivel interno

que realiza la misma entidad y a nivel externo por parte de las distintas autoridades que la

Constitución y la ley facultan para ello.

11.1.1. Control interno. El control interno ejercido por la RSS, con base en el artículo 1

de la Ley 87 de 1993 consiste en los planes, métodos, principios, normas, y mecanismos de

221
Red de Solidaridad Social. Presidencia de la República. En :
http://www.presidencia.gov.co/red/default.htm [citado en 25 de noviembre de 2002].

203
verificación y evaluación adoptados por la RSS para determinar un esquema y desarrollo

organizacional, de acuerdo con su naturaleza, características y funciones, que procure en

sus actuaciones y en la administración de su información y recursos cumplir su cometido

dentro del marco constitucional y legal aplicable222, evitando así, mediante su oportuna

detección y corrección, las desviaciones que puedan afectar el logro de sus objetivos.

Para garantizar el normal funcionamiento de la entidad y mejorar gradualmente el sistema

de control interno, la RSS mediante la Resolución 130 de 1999 ha señalado los siguientes

objetivos en consonancia con la Ley 87 de 1993: racionalizar y optimizar los recursos de la

entidad logrando una adecuada administración que permita sobrellevar la ocurrencia de

eventuales riesgos; garantizar los principios que guían la actuación de la entidad para que

las actividades y recursos se dirijan al cumplimiento de los objetivos, funciones y

propósitos de la institución; garantizar el sistema de control interno mediante la utilización

de mecanismos que permitan la correcta evaluación y seguimiento de la gestión de la

entidad a fin de detectar y corregir las irregularidades que puedan presentarse evitando de

esta manera posibles riesgos; asegurar la pertinencia y seguridad de la información que

suministre la entidad; disponer de mecanismos para el diseño y desarrollo organizacional, a

sí como de canales efectivos de comunicación para el conocimiento de las políticas

generales trazadas por la entidad; y fomentar la cultura del control en todos los

procedimientos desarrollados en la entidad.

222
Ver Capítulo 10.

204
Los anteriores objetivos deben realizarse conforme a los principios establecidos para el

sistema de control interno (artículo 6 Resolución 130 de 1999), de acuerdo con los cuales

las normas y procedimientos de dicho sistema son de aplicación obligatoria para todas las

áreas, actividades y recursos disponibles de la entidad, de forma continua y permanente sin

perjuicio de las reformas que introduzca la máxima autoridad de la RSS que dinamicen y

perfeccionen el ejercicio del control interno con el fin de disminuir su intervención de

conformidad con los principios constitucionales de eficiencia y economía que guían la

función administrativa. El sistema de control interno debe complementar la gestión

administrativa de la RSS de tal manera que contribuya a su desarrollo y producción

oportuna de resultados y decisiones.

Además, de la Ley 87 de 1993 (art 3) y la Resolución 130 de 1999 (art. 5) emanan los

elementos que caracterizan el control interno y coadyuvan al cabal cumplimiento de sus

fines, ellos son: crear un plan de funciones guiado por el esquema organizacional de la

entidad, que determine las responsabilidades, las delegaciones a que haya lugar, defina la

línea de autoridad y en general su estructura orgánica; elaborar manuales que orienten las

diferentes actividades a desarrollar, dentro de los cuales se destacan: los funcionales, los de

indicadores de gestión y resultados, los financieros y administrativos y los procedimentales,

últimos a cargo de las dependencias y áreas de la entidad bajo la asesoría de los órganos de

administración y planeación; dar a conocer de manera precisa y clara la normatividad

vigente en las diferentes dependencias de la entidad a fin de que el ejercicio de sus

funciones se ajusten a los mandatos legales; contar con una planta de personal idónea para

los cargos asignados, que cumpla con los objetivos trazados por la entidad y evalúe

205
permanentemente sus propias actividades, fomentándose de esta manera el autocontrol;

poner en marcha un plan estratégico acorde con las políticas del Gobierno Nacional a fin de

determinar las políticas, objetivos, estrategias y metas a mediano y largo plazo; contar con

una oficina de control interno conformada por un grupo interdisciplinario que evalúe el

sistema de control interno, asesore y proponga al representante legal de la RSS los

procedimientos y acciones necesarias para mejorar sus resultados; hacer una correcta

evaluación de la actividad administrativa a través de técnicas de auditoria (verificación

ocular, verbal, escrita, documental y física), selección de indicadores de desempeño e

informes de gestión y formular las recomendaciones a que haya lugar observando los

manuales procedimentales y funcionales correspondientes; establecer las funciones, deberes

y responsabilidades de las distintas áreas y dependencias de tal manera que se determine el

director de ellas quien entre otras funciones se encarga del control interno haciéndose

responsable de él ante su jefe inmediato; y recopilar información sobre las actividades

realizadas por cada dependencia y preparar informes veraces y exactos debidamente

soportados para facilitar la comunicación y colaboración armónica entre ellas.

Aunque todos los funcionarios que integran la RSS deben contribuir en la implementación

del control interno, el establecimiento y desarrollo de este sistema es responsabilidad, según

el art. 6 Ley 87 de 1993:

“... del representante legal o máximo directivo correspondiente. No

obstante, la aplicación de los métodos y procedimientos al igual que la

calidad, eficiencia y eficacia del control interno, también será de

206
responsabilidad de los jefes de cada una de las distintas dependencias

de las entidades y organismos”

Para incrementar la calidad, eficacia y eficiencia del sistema de control interno se han

creado cinco (5) modalidades de control que los diferentes funcionarios deben ejercer en el

desempeño de sus funciones y en beneficio de la entidad:

a. Control financiero: busca que los estados financieros se realicen con base en las

normas de auditoria de aceptación general de tal forma que reflejen los resultados

operacionales y la situación económica del ente

b. Control de legalidad: atiende a la aplicación de las normas legales en las diferentes

operaciones que realiza la entidad

c. Control de gestión: examina la racionalización y optimización de la administración

de los recursos públicos teniendo en cuenta los indicadores de rentabilidad y

desempeño, los beneficiarios de la entidad y los resultados de sus procesos

administrativos

d. Control de resultados: observa el cumplimiento de objetivos y metas trazados para

un período determinado

11.1.2. Control externo. Es un control realizado por organismos autónomos e

independientes de la RSS como la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría

General de la República y por el Programa especial de la Presidencia de la República de

Lucha contra la Corrupción que buscan en términos generales vigilar la conducta de sus

207
funcionarios, el adecuado manejo de sus recursos y conservar la moralidad de la

administración pública.

La Procuraduría como parte del Ministerio Público y representante de la sociedad se

encarga de vigilar la conducta de los servidores públicos con miras a defender el orden

jurídico y los derechos fundamentales a través de actividades preventivas y represivas, por

ello y como supremo director del Ministerio Público (art. 275 de la C.P.) al Procurador

General de la Nación se le ha encomendado la coordinación y control preferente de la

función disciplinaria (art. 3 Ley 734 de 2002), mediante la posibilidad de solicitar la

suspensión y la revocación de actuaciones y actos administrativos y la facultad de formular

políticas generales y criterios de intervención del Ministerio Público en la actuación ante

las autoridades administrativas, judiciales, centros de conciliación y en asuntos

disciplinarios223. De esta forma el Procurador y sus delegados adelantan las

correspondientes investigaciones imponiendo las sanciones a que haya lugar conforme a

dichas políticas y criterios (art. 277 num. 6 de la C.P.).

A fin de profundizar un poco la función disciplinaria que ejerce la Procuraduría en relación

con los funcionarios de la RSS y más exactamente con los que laboran en la Unidad

Territorial Cundinamarca -objeto del presente trabajo y a la que nos referiremos

posteriormente- , se expondrá de acuerdo con el Decreto 262 de 2000, las dependencias

223
Cfr. Procuraduría General de la Nación. En : http://www.procuraduria.gov.co [citado en: 25 de noviembre
de 2002].

208
competentes para conocer de las faltas cometidas por esos servidores públicos en cuanto a

las obligaciones que la ley les impone frente al derecho de petición.

Figura 2. Organigrama del proceso disciplinario contra funcionarios de la Unidad Territorial Cundinamarca
de la RSS.

PROCURADOR GENERAL

SALA DISCIPLINARIA

PROCURADURÍA
DELEGADA EN VIGILANCIA
ADMINISTRATIVA

PROCURADURÍA PROCURADURÍA
REGIONAL DE DISTRITAL DE BOGOTÁ
CUNDINAMARCA

PROCURADURÍAS
PROVINCIALES DE
CUNDINAMARCA

FUSAGASUGÁ ZIPAQUIRÁ GIRARDOT

209
Dentro del organigrama, a las procuradurías provinciales les corresponde asumir en primera

instancia las investigaciones disciplinarias de funcionarios de la Unidad Territorial que

ejerzan sus actividades dentro de los municipios que estén bajo su respectiva jurisdicción,

por ejemplo, las faltas cometidas por los funcionario de la RSS que trabajan en la Unidad

de Atención y Orientación (UAO) de Soacha son investigadas por la Procuraduría

Provincial a la que pertenezca éste municipio. Conforme al Decreto 262 de 2000 la segunda

instancia de estos procesos le compete a la Procuraduría Regional de Cundinamarca, quien

en primera instancia conoce de los hechos disciplinarios en que incurran los servidores

públicos del orden nacional que tengan rango inferior al de secretario general224. Por su

parte la Procuraduría Distrital de Bogotá tiene en primera instancia esta misma competencia

pero sólo respecto de los funcionarios con oficina en el Distrito Capital225, además de la de

conocer las faltas cometidas por los servidores distritales; de acuerdo con esto, los

empleados de la Unidad Territorial Cundinamarca están bajo la jurisdicción de la

Procuraduría Distrital de Bogotá puesto que por las funciones desconcentradas que ejercen

son servidores públicos del orden nacional y su sede se encuentra ubicada en la ciudad de

Bogotá.

La segunda instancia tanto de la Procuraduría Regional de Cundinamarca como de la

Distrital de Bogotá, corresponde a la Procuraduría Delegada en Vigilancia Administrativa,

dependencia que al actuar en primera instancia adelanta procesos disciplinarios contra

224
También le corresponde en primera instancia los procesos disciplinarios cuya competencia sea de las
procuradurías distritales o provinciales, en las circunscripciones territoriales en donde éstas no existan. (inciso
final del art. 75 del Decreto 262 de 2000).
225
ENTREVISTAS con funcionarios, Procuraduría General de la Nación. Bogotá, 19 de noviembre de 2001.

210
servidores públicos del orden nacional con rango equivalente o superior al de secretario

general, lo que explica que eventualmente ésta Procuraduría investigue al Gerente General

y a los miembros del Consejo Directivo de la RSS. Finalmente la Sala Disciplinaria conoce

en apelación los casos resueltos en primera instancia por la Procuraduría Delegada en

Vigilancia Administrativa.

La Constitución en su artículo 278 numeral 1 consagra unas causales que conllevan a la

desvinculación del funcionario público de su cargo y que son del conocimiento exclusivo

del Procurador General de la Nación, entre ellas se encuentran:

“infringir de manera manifiesta la Constitución de la ley; derivar

evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o

de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, la investigación que

realice la Procuraduría o una entidad administrativa o jurisdiccional;

obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las

faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la

denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en ejercicio

de su cargo”.

La Contraloría General de la República es el máximo órgano de control fiscal del Estado y

se encarga de la vigilancia de la gestión fiscal de los entes públicos y privados que manejan

fondos de la administración y del control de resultados de la misma, a fin de garantizar el

211
buen uso de los recursos y bienes públicos, conforme a los principios de economía,

eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad ambiental (art 267 inc 1 y 3).

La RSS como establecimiento público del orden nacional dispone de parte del presupuesto

del Estado lo que lo constituye en sujeto pasivo del control fiscal realizado por la

Contraloría

En desarrollo de lo anterior, la Contraloría debe, frente a la RSS, sus funcionarios y demás

entidades sujetas a su vigilancia, analizar los estados financieros para verificar el

cumplimiento de sus planes, programas y proyectos, determinando la responsabilidad fiscal

y las sanciones de aquellos que por su dolo o culpa causen daño al patrimonio del Estado

procurando finalmente su resarcimiento a través de mecanismos jurídicos como la

jurisdicción coactiva (art 268 de la C.P.). Adicionalmente y con el objeto de generar una

cultura de control, promueve la transparencia en el uso de los recursos públicos en la que

participe activamente la ciudadanía.

Estas funciones las realiza a través de: auditorias micro y macro fiscales, las primeras

implican la vigilancia permanente y sistemática sobre las entidades estatales y particulares

que manejan recursos públicos y las segundas examinan tanto el comportamiento de las

finanzas públicas como el grado de cumplimiento de los objetivos macroeconómicos; la

determinación de responsabilidad fiscal a partir de una conducta dolosa o culposa atribuible

a la persona que realiza la gestión, un daño patrimonial al Estado y un nexo causal entre la

conducta y el daño; y otros controles como el prevalente cuando ejerce el control fiscal

212
sobre recursos de origen nacional administrados por los entes territoriales, el social el cual

vigila que la gestión de los recursos públicos se emplee en el cumplimiento de los fines

sociales del Estado de derecho, el preventivo que consiste en advertir a los gestores

públicos sobre potenciales o posibles desaciertos en el manejo de los bienes públicos, el

persuasivo que se basa en el estímulo a los infractores de la cosa fiscal para que resarzan

los daños causados, y el excepcional que ejerce control sobre recursos de los entes

territoriales cuya vigilancia corresponde normalmente a los órganos de control del mismo

nivel226.

El Programa anti-corrupción creado mediante el Decreto 2405 de 1998 y reemplazado por

el Decreto 127 de 2001 responde al compromiso de la Presidencia de la República de atacar

las causas de uno de los mayores flagelos de la civilización contemporánea, como lo es la

corrupción en la administración pública, lo que realiza a través de la coordinación de las

políticas gubernamentales que se implementen para disminuirla. En este sentido la RSS no

escapa a la aplicación de las normas que reglamentan esta especie de control externo.

El objetivo de éste Programa es diseñar e implementar mecanismos y acciones dirigidas a

prevenir, controlar y sancionar los comportamientos del funcionario que se desvíen de sus

labores legales y constitucionales para atender intereses privados propios o ajenos, a fin de

mejorar la calidad, eficiencia y transparencia en la prestación de servicios por las entidades

públicas, estimular la practica de los principios y valores éticos profesionales en los

226
Cfr. Contraloría General de la República. En : http://www.contraloriagen.gov.co [citado en 25 de
noviembre de 2002].

213
servidores públicos, fortalecer la participación ciudadana en el control social del Estado y la

cooperación interinstitucional en la lucha contra la corrupción227.

11.1.3. Control ciudadano. Puede dársele éste nombre a la intervención de los

particulares en la actividad de la RSS, quienes mediante reclamos, quejas o sugerencias

vigilan el correcto cumplimiento de los procedimientos y el respeto a los derechos

constitucionales de la población. El ejercicio de éste control se concreta básicamente en

derechos de petición que pueden ser presentados ante la oficina de quejas y reclamos de la

sede principal de la RSS, a quien le corresponde enviarlos a las dependencias competentes

para su trámite y resolución228, tema que se remite a los Capítulos 3. y 5. referentes a las

clases de peticiones y al trámite que debe dárseles, respectivamente

Otro mecanismo de control ciudadano son las Mesas Permanentes de Trabajo convocadas

por el gobernador o alcalde junto con el Coordinador de la Unidad Territorial

correspondiente o en su defecto por líderes o personas reconocidas por su trabajo en el tema

del desplazamiento229. Las Mesas Permanente de Trabajo son promovidas por la RSS para

fortalecer la participación de la población afectada por el desplazamiento en la búsqueda de

soluciones a la problemática que les aqueja y finalmente lograr el restablecimiento de sus

derechos, convirtiéndose en un espacio propicio para la intervención, la concertación, el

control y la veeduría en la identificación, priorización y seguimiento de los proyectos que

227
De frente al país. Programa presidencial de lucha contra la corrupción. En :
http://www.anticorrupción.gov.co [citado en 25 de noviembre de 2002].
228
Red de Solidaridad Social. Presidencia de la República. En :
http://www.presidencia.gov.co/red/default.htm [citado en 25 de noviembre de 2002].

214
buscan hacer efectiva la política del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población

Desplazada (SNAIPD)230.

La cobertura territorial y tareas prioritarias de estas Mesas así como su constitución y

funcionamiento varían de acuerdo con la dinámica y la tendencia del desplazamiento en

cada Unidad Territorial, y están conformadas por: organizaciones no gubernamentales

(ONG), Delegaciones de la RSS, instituciones gubernamentales que tengan experiencia en

el SNAIPD, Ministerio Público y población desplazada, ya sea de la ciudad, distrito,

departamento o región, que participa de acuerdo con la cobertura geográfica y poblacional

establecida para la Mesa.

Finalmente puede concluirse que la Red de Solidaridad Social aspira a contribuir -con

apoyo en su experiencia- al proceso de paz mediante la integración y compromiso de

personas, instituciones y autoridades en las políticas sociales que adelanta promoviendo la

solidaridad y creando un clima de convivencia pacífica. Hoy el nuevo enfoque de

poblacional y territorial de la gestión social, la evaluación y análisis constante de las

políticas adoptadas por las diferentes autoridades públicas, la rápida respuesta institucional

ante situaciones que por su gravedad requieran de acciones ágiles y oportunas, y el

permanente cambio para mejorar su desempeño conforme a la dinámica de las

circunstancias hacen de la RSS una estrategia nacional líder en la búsqueda de soluciones a

la problemática social de las diferentes regiones del país.

229
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : estrategias de
coordinación interinstitucional y participación social. p. 14.

215
11.2. UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA

El presente trabajo se centra en la Delegación Cundinamarca, en tanto que es uno de los

departamentos afectados por éste hecho al ser de los principales receptores de población

desplazada231.

Las Delegaciones realizan una labor de suma importancia desde el punto de vista del

desplazamiento forzado interno por la violencia, en la medida que facilitan el acceso a las

ayudas que brinda el Estado al haber una entidad más cercana a la población afectada que

lo representa y que conoce las necesidades que demanda la región en la cual actúa, es por

ello que la RSS ejerce sus funciones con base en el enfoque poblacional y territorial atrás

explicado.

11.2.1. Naturaleza de las funciones de la Unidad Territorial Cundinamarca. Dentro

de las funciones que ejercen las Unidades Territoriales -y por consiguiente la de

Cundinamarca-, la más importante es la de llevar el Registro Único de Población

Desplazada de su respectivo departamento232, por ser del manejo exclusivo de la RSS en

230
Cfr. Ibídem, p. 12-14.
231
Ver Anexo 21 CUADRO Procedencia de la población desplazada. La población desplazada ubicada en
Cundinamarca proviene principalmente de éste mismo departamento en un 31%, seguido por los de Tolima en
un 21%, Meta 7.6% y Caquetá 6%. Antioquia, Huila, Santander y Caldas, se encuentran en los siguientes
cuatro lugares. “Esto indica... que la gente busca sus redes sociales de apoyo y probablemente llega donde
familiares o “paisanos” de la región de procedencia” (RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, UNIDAD
TERRITORIAL CUNDINAMARCA. Informe periodo mayo 1-agosto 9 de 2002).
232
Resolución 1294 de 2000 artículo 1: “delegar en los Coordinadores de Unidades Territoriales de la Red
de Solidaridad Social la atribución de orientar, diseñar y capacitar a los miembros del Sistema Nacional de
Información y Atención Integral a la Población Desplazada en los procedimientos para obtener la
declaración de que trata el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 387 de 1997 y establecer, alimentar y
mantener actualizado el registro Único de Población Desplazada”.

216
virtud de la Resolución 2045 de 2000 y por otorgar la condición de desplazado a las

personas que lo solicitan, permitiéndoles acceder a los beneficios consagrados en la Ley

387 de 1997. Conforme a la Resolución 1294 de 2000 expedida por la RSS, ésta función la

realizan los Coordinadores de las Unidades Territoriales -quienes son la máxima autoridad

dentro de ellas- por delegación del Director General de la RSS.

Cabe en este punto hacer algunas precisiones sobre la delegación a fin de comprender las

implicaciones que tiene sobre el registro. Esta figura jurídica es una modalidad de la acción

administrativa prevista en la Constitución (art. 209 y 211) y reglamentada por la ley 489 de

1998, que en su artículo 9 la define básicamente como la facultad legal de “transferir el

ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o

complementarias”; a partir de esta definición y con base en el libro de Pedro Alfonso

Hernández233 y en los artículos 9 a 14 de la Ley 489 de 1998 pueden derivarsen algunos de

sus aspectos característicos que resultan de importancia en el desempeño de la Unidad

Territorial Cundinamarca; entre ellos se encuentran:

a. La delegación debe estar autorizada previa y expresamente por la autoridad competente

para asignar las funciones del cargo que ejerce el delegante, que por regla general es la ley,

en cuanto la Constitución prevé que todo empleo público debe tener detalladas sus

funciones en ella misma, en la ley o el reglamento (arts. 122 y 123). Sin embargo la ley no

233
Cfr. HERNÁNDEZ, Pedro Alfonso. Descentralización, Desconcentración y Delegación en Colombia. 1ª
ed. Santafé de Bogotá: Legis Editores, 1999. p. 183-251.

217
es la única facultada para autorizar la delegación pues también podrán hacerlo otras

autoridades que le hayan asignado funciones al respectivo empleo.

En la RSS no sólo la ley es la competente para autorizar la delegación, pues también lo es

su Junta Directiva (hoy Consejo Directivo por virtud del Decreto 2713 de 1999) conforme

al artículo 6 numeral 5 de la ley 368 de 1997, el cual señala dentro de las funciones de ésta

la de delegar las de su competencia “en el Gerente General, y autorizarlo para delegar

aquellas que le estén atribuidas”, por eso el Gerente General (hoy Director General por

virtud del Decreto 2713 de 1999) de la RSS puede “recibir delegación para el ejercicio de

funciones propias del Consejo Directivo y delegar aquellas funciones que le estén

atribuidas, de conformidad con los criterios establecidos en la Constitución, las leyes y en

otras disposiciones especiales sobre la materia” (artículo 8 numeral 7 del Decreto 2713 de

1999).

b. El delegante es generalmente la máxima autoridad dentro de la entidad, el titular del

empleo cuyas funciones se delegan y quien decide discrecionalmente el ejercicio y el

momento de la delegación. Conforme al artículo 9 de la Ley 489 de 1998 pueden ser

delegantes además de “... los ministerios, directores de departamentos administrativos,

superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una

estructura independiente y autonomía administrativa... ”, los representantes legales de las

entidades descentralizadas respecto de las funciones a ellos asignadas.

218
El Consejo Directivo de la RSS por ser el máximo órgano de la entidad puede delegar las

funciones a su cargo, sin embargo en virtud del art. 6 num. 5 de la Ley 368 de 1997 y el

artículo 9 parágrafo de la Ley 489 de 1998, el Director General puede delegar las funciones

a él atribuidas siempre que cuente con la previa y expresa autorización del Consejo

Directivo. Es así como en ejercicio de esa facultad legal el Director General de la RSS

delegó por medio de la Resolución 1294 de 2000 la función de inscripción en el registro en

los Coordinadores de las Unidades Territoriales.

c. El delegatario o delegado es el funcionario que recibe la delegación y según el artículo 9

de la Ley 489 de 1998 debe ser un empleado público del nivel directivo o asesor con

funciones afines o complementarias a las del cargo del delegante, a fin de preservar la

jerarquía al interior de la administración pública, pues cuando se actúa como delegatario

para efectos de la delegación se adquiere el nivel jerárquico del delegante.

Es importante resaltar que el delegatario es siempre un subordinado del delegante, puesto

que la delegación se basa esencialmente en una relación de jerarquía, por eso ni siquiera es

admisible pensar en una delegación entre iguales.

El Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca como agente asesor del Director

General de la RSS y máxima autoridad de la Unidad, es el delegatario de la función de

registro que ejerce a nivel departamental.

219
d. La delegación de funciones se presenta entre funcionarios, pero no a título personal, por

lo que el cambio del empleado delegante o delegatario (e incluso de la autoridad

competente) no altera la delegación.

Así, el cambio del Director General de la RSS como delegante o del Coordinador de la

Unidad Territorial Cundinamarca como delegatario, no modifica ni extingue la delegación.

e. El acto de delegación es el escrito mediante el cual se realiza la delegación y en el que

debe especificarse la autoridad delegante y delegataria, las funciones que se delegan de

manera clara y precisa (y no vaga, genérica o indeterminada) y las condiciones en las cuales

se otorga la delegación (circunstancias de tiempo, modo y lugar), finalmente para que surta

efectos jurídicos deberá ser notificado al delegatario.

Cabe destacar que por tratarse de un acto administrativo particular y concreto, contra él

proceden los mismos recursos en vía gubernativa que le cabrían si la decisión la hubiera

tomado el delegante (Ley 489 de1998 art. 12 inc. 1), por esta razón, las resoluciones de la

Unidad Territorial Cundinamarca, que deciden la inclusión o no en el registro sólo son

susceptibles del recurso de reposición, ya que éste es el único que procedería si el Director

General de la RSS las expidiera.

El acto de delegación de la función de registro es la Resolución 1294 del 29 de diciembre

de 2000.

220
f. Según la Ley 489 de 1998 en el artículo 11 numeral 2 -sin perjuicio de lo que otras

disposiciones puedan establecer al respecto- las funciones, atribuciones y potestades

recibidas en virtud de la delegación, no pueden ser objeto de delegación puesto que la

subdelegación se convertiría en un factor de confusión e ineficacia al constituirse en una

cadena de traspasos de autoridad que podría extender el proceso de delegación hasta el

órgano de inferior jerarquía de la organización administrativa, originando una pérdida de

control de la función por la dificultad para determinar responsabilidades

La Resolución 2045 de 2000 expedida por el Ministerio del Interior mediante la cual delegó

en la RSS la inscripción en el registro, autorizó a la RSS para que designara a nivel

departamental, distrital o municipal a los organismos, autoridades, funcionarios o

dependencias para inscribir la declaración. Esta autorización se hizo efectiva a través de la

Resolución 1294 de 2000, pues por ésta el Director General de la RSS delegó en los

Coordinadores de las Unidades Territoriales la misma función.

g. El delegante conserva la titularidad de la función, no se pierde, ni se limita, ni se

suspende por el hecho de la delegación, en este sentido Luis Morel Ocaña señala que:

“Este fenómeno podría entonces explicarse desde una perspectiva

conceptual: la de la cotitularidad. El delegante y el delegado, en virtud

de la delegación, quedarían en situación de cotitularidad de la función

administrativa considerada; por ello, de una parte, el delegante no ha

perdido su titularidad a pesar de haber nacido otra materialmente

221
idéntica en la esfera jurídica del delegatario; de otra parte, cualquiera

de los entes puede actuar dicha titularidad, pues está legitimado

expresamente para ello”234

De lo anterior se desprende que las decisiones tomadas tanto por el delegante como por el

delegatario respecto de las funciones delegadas comprometen a la entidad de la misma

manera frente a terceros.

Por eso se critica la redacción del artículo 12 inciso 2 de la Ley 489 de 1998 ya que hace

suponer la pérdida o suspensión de la competencia al manifestar que el delegante puede en

cualquier tiempo “reasumirla”, concepto que da la idea de volver a asumir lo que antes se

había tenido.

Lo anterior permite concluir que podría haber una cotitularidad respecto de la función de

llevar el Registro Único de Población Desplazada el Director General y el Coordinador de

la Delegación Cundinamarca.

Como consecuencia de dicha cotitularidad, es posible, respecto de las declaraciones

dirigidas a la Delegación Cundinamarca, que sean resueltos por el Coordinador de la

Unidad Territorial o incluso el Director General de la RSS, ya que en ambos casos se

234
MORELL OCAÑA, Luis. La delegación entre entes en el derecho público Español. Madrid: Ediciones
Instituto de Estudios de Administración Local, 1972. p. 238. En : PENAGOS, Gustavo. La Descentralización
en el Estado Unitario: Centralización, Descentralización, Participación, Regionalización, Desconcentración,
Delegación, Avocación. Santafé de Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley, 1997. p. 287.

222
representa a la entidad, siéndole por ello indiferente al declarante el funcionario que

responda su solicitud.

h. El delegante puede revocar los actos que por virtud de la delegación expide el delegatario

(artículos 211 de la Constitución y 12 de la Ley 489 de 1998) y dejarla en cualquier

momento sin efectos, ya que aquel nunca pierde la competencia sobre la función delegada,

estando por esto obligado el delegatario a facilitar la revisión de sus decisiones.

Es así como los actos administrativos que deciden la inclusión o no en el Registro Único de

Desplazados, expedidos por el Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca, pueden

ser revocados por la autoridad que le delegó la función con base en la cual se produjeron

dichos actos, y en esa medida las resoluciones de rechazo o aceptación de la inscripción en

el registro son susceptibles de ser revocadas por el Director General.

i. El delegatario es responsable por las decisiones que tome en el ejercicio de las funciones

delegadas, liberando al delegante de responsabilidad (artículos 211 de la Constitución y 12

inciso 2 de la Ley 489 de 1998). No obstante, autores como Pedro Alfonso Hernández235

sostienen que el delegante no se exime de toda responsabilidad pues al originarse un

vinculo jurídico y administrativo con el delegatario, éste se hace responsable de las

consecuencias de su propia decisión: la delegación, de la cual se derivan cuatro actividades

de orientación, seguimiento y control: informarse en todo momento del desarrollo de las

funciones delegadas, orientar el ejercicio de la delegación, reasumir la competencia en

223
cualquier tiempo y revisar o revocar los actos expedidos por el delegatario. El

incumplimiento de estas actividades puede generar sanciones tanto de tipo penal,

disciplinario, fiscal o patrimonial ante la entidad y el Estado, como de orden político, social

y moral ante la sociedad.

De esta manera, el Director General de la RSS no se hace responsable de los actos

expedidos por el Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca en virtud de la

delegación; esto, referido a la inscripción en el registro, implica que el Coordinador es el

único responsable de las respuestas dadas a los declarantes, sin embargo el Director debe

orientar su sentido conforme a las políticas generales adoptadas por la institución, lo cual

hace por ejemplo a través de circulares e instructivos; a su vez le corresponde controlar el

cumplimiento de las orientaciones impartidas para lo cual cuenta con herramientas tales

como la revocación cuando los actos sean contrarios a dichas disposiciones o la ejecución

directa de las función delegada puesto que el delegante no pierde la competencia sobre ella.

Para finalizar el tema de la delegación, es importante tener presente la existencia de un tipo

especial de delegación: la delegación entre entidad públicas, que según el artículo 14 de la

Ley 489 de 1998 debe acompañarse “de la celebración de convenios en los que se fijen los

derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria”, los cuales se sujetarán a

los requisitos legales exigidos para los convenios o contratos inter-administrativos. Parte de

la doctrina236 critica esta clase de delegación negando su existencia al señalar que ésta

235
HERNÁNDEZ, Op. cit., p. 247-248.
236
Entre ella puede mencionarse a Pedro Alfonso Hernández.

224
figura se presenta sólo entre funcionarios pero no entre entidades, ya que se encuentran

mecanismos mas adecuados para denominar las relaciones jurídicas entre entidades

públicas como la descentralización, la centralización y la contratación.

Además de la función de registro, la Unidad Territorial Cundinamarca -al igual que las

demás delegaciones- cumple las siguientes funciones: asesorar a las entidades territoriales y

grupos sociales que las conforman para la identificación, formulación, ejecución y

financiación de proyectos que respondan a las necesidades que aquejan a la población más

afectada dentro del territorio de su competencia, centrando sus esfuerzos en la gestión

articulada de procesos de trabajo (como la asistencia social), por parte de las autoridades

regionales y locales, y actores institucionales y comunitarios, para mejorar la calidad de

vida e incrementar la capacidad decisoria de la comunidad; definir y consolidar metas de

corto, mediano y largo plazo y proponer la distribución de los recursos necesarios para

cumplirlos; propender por el mejoramiento de las áreas de gestión, planeación y

seguimiento de los planes y programas desarrollados por la RSS y las entidades territoriales

en beneficio de la población; y optimizar la inversión de los recursos a través de procesos

de coordinación interinstitucional y acuerdos estratégicos (Resolución 482 de 2000).

Puede afirmarse que éstas funciones a diferencia de la de registro, son desconcentradas,

pues se enmarcan dentro de la figura jurídica de la desconcentración administrativa a la

cual se refieren la Constitución en su artículo 209 inciso 1 y la Ley 489 de 1998 en su

artículo 8 al definirla como:

225
“la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas

fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin

perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que

corresponde ejercer a los jefes superiores de la administración, la cual

no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones”

Como se hizo para la delegación vale la pena ahora señalar las características más

relevantes de ésta figura con base en el libro de Pedro Alfonso Hernández237 y el artículo 8

de la Ley 489 de 1998:

a. Se presenta al interior de una persona jurídica, que para el caso que nos ocupa es la RSS.

De ahí que todos los funcionarios que laboran en las dependencias de la sede principal y

Unidades Territoriales de la RSS hacen parte de la misma planta de personal, por lo que el

pago de sus salarios y prestaciones afectan el presupuesto único de la entidad.

b. Se relaciona con la estructura orgánica de la entidad, pues la desconcentración distribuye

las funciones y competencias de la entidad entre sus diferentes áreas funcionales o unidades

territoriales y no entre los funcionarios, mientras que la estructura, a partir de la

desconcentración, se encarga de establecer las diferentes unidades o dependencias que

integrarán la entidad. La distinción entre desconcentración y estructura orgánica se

237
Cfr. HERNÁNDEZ, Op. cit., p. 157-180.

226
relativiza, ya que es la misma autoridad la que toma ambas decisiones, en ocasiones en

forma simultánea.

c. Existen dos tipos de desconcentración:

1. Por funciones, que consiste en la asignación de competencias entre sus diferentes

áreas funcionales al interior de la sede principal, es decir de la RSS (como por

ejemplo vicepresidencias o subdirecciones).

2. Por territorio, se presenta cuando se asignan competencias en unidades territoriales

ubicadas fuera de su sede principal. Esta lleva implícita la desconcentración por

funciones puesto que las dependencias cumplen las funciones propias de la sede

principal pero en un territorio distinto.

Por eso cuando un establecimiento público nacional, como lo es la RSS, crea

oficinas o agencias seccionales o regionales, denominadas en dicha entidad

Unidades Territoriales, se utiliza la figura de la desconcentración, pues se están

desplazando unas determinadas funciones a fin de ser desarrolladas de manera más

ágil en la respectiva región, sin que por ello la actividad deje de ser nacional238.

238
Cfr. RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano. 9ª ed. Santafé de Bogotá: edit.
Temis, 1996. p. 44.

227
d. Desde el punto de vista formal la desconcentración se lleva a cabo mediante normas

organizativas de carácter general, lo que da mayor estabilidad y permanencia a ésta figura

en contraste con la delegación, que al realizarse por medio de un acto administrativo de

carácter particular y concreto es susceptible de ser revocado en cualquier momento.

En los establecimientos públicos la autoridad competente para establecer la estructura

orgánica y aprobar las modificaciones propuestas por sus Consejo Directivos, y de paso

realizar la desconcentración, es el gobierno nacional; es así como a través de la Ley 368 de

1997 -creadora de la RSS- en su artículo 6 numeral 3 faculta al Consejo Directivo para

“adoptar la estructura administrativa de la entidad y la planta de personal, necesaria para

el cumplimiento de sus funciones y los estatutos, actos que requerirán para su validez de la

aprobación por parte del Gobierno Nacional” y en su artículo 19 ordena al Presidente de la

República “organizar y poner en funcionamiento el establecimiento público creado por

ésta Ley” lo cual se cumplió mediante el Decreto 2713 de 1999239. Este Decreto autoriza al

Director General de la RSS para crear, organizar y reglamentar Unidades Territoriales (es

decir desconcentrar funciones territorialmente) a fin de garantizar una mayor agilidad en el

funcionamiento de los proyectos y programas de la entidad (art. 8 num. 12 y 20),

permitiéndole de esta forma expedir la Resolución 482 de 2000 por la cual se determina la

estructura interna a nivel de Áreas de Gestión, Grupos de Trabajo y Unidades Territoriales.

e. Las dependencias o áreas funcionales desconcentradas no poseen en principio autonomía

239
Decreto que derogó en lo pertinente a los Decretos 1225 de 1997 y 3084 del mismo año.

228
financiera, ya que la totalidad de sus ingresos provienen del presupuesto general de la

entidad por el principio presupuestal de la unidad de caja y además carecen de la facultad

de disponer autónomamente de los recursos asignados pues los gastos ya están definidos

por la entidad.

Esto aplicado a la RSS significa que la Unidad Territorial Cundinamarca -al igual que las

demás Unidades- no tiene un presupuesto propio e independiente pues los recursos de la

RSS provienen de la partida asignada por el Presupuesto Nacional y en la Delegación

Cundinamarca sólo se destinan para financiar los gastos de las dos cajas menores con que

cuenta: una administrativa y otra para desplazados, lo que le impide emplear los recursos

para otras necesidades o requerimientos restringiendo en muchos casos su capacidad de

acción240.

f. Las competencias desconcentradas tienen limitaciones funcionales y geográficas, a partir

de las cuales se establecen circunscripciones de carácter funcional y territorial dejando las

labores y decisiones importantes y estratégicas en cabeza de las autoridades de las

dependencias concentradas de la entidad. Además existen funciones que por su naturaleza

tienden a ser desconcentradas como las relaciones entre la entidad y el usuario.

Por esto, en la sede principal o Nivel Central de la RSS se encuentra la parte directiva,

administrativa, financiera y jurídica de la entidad, teniendo a su cargo el ejercicio directo de

240
Cfr. Ver Anexo 2 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca.
Bogotá, 12 de septiembre de 2002.

229
la determinación de políticas, asuntos y conceptos jurídicos, decisiones financieras,

programación presupuestal, planeación, contabilidad, registros de personal y la celebración

de contratos inter-administrativos y de convenios interinstitucionales, entre otras

actividades, dejando en manos de las Unidades Territoriales (como la de Cundinamarca) los

trámites administrativos y aspectos operativos relacionados con la circunscripción

territorial y funcional sobre la cual tienen competencia, dentro de los que se encuentran

responder derechos de petición y los demás señalados anteriormente como funciones de la

Unidad Territorial Cundinamarca.

g. La responsabilidad en la desconcentración es de la autoridad241 de la respectiva

dependencia o área funcional desconcentrada, es decir del Coordinador de la Unidad

Territorial Cundinamarca.

h. La dependencia o área funcional desconcentrada posee una autonomía administrativa

reducida por su carácter básicamente ejecutor de las funciones desconcentradas y por la

relación de subordinación y jerarquía que tienen frente a las autoridades concentradas que

les permite a éstas controlar las actuaciones de aquellas mediante la facultad de libre

nombramiento y remoción, la revisión y revocatoria de sus actos, la aplicación del régimen

disciplinario y la instrucción directa.

241
Pedro Alfonso Hernández en su libro “La Descentralización, desconcentración y delegación en
Colombia”, sostiene que las autoridades de las dependencias y áreas funcionales, no son propiamente tales,
pues carecen de algunos elementos característicos para serlo como relación jerárquica y grado de autonomía o
dependencia, por eso son llamadas autoridades virtuales o impropias.

230
i. En vía gubernativa el único recurso que procede contra los actos cumplidos en virtud de

la desconcentración es el de reposición de conformidad con lo manifestado por el inciso 2

del parágrafo del artículo 8 de la Ley 489 de 1998.

Sin embargo para algunos autores como Pedro Alfonso Hernández esta norma es

inconstitucional porque infringe el principio del debido proceso y el de la doble instancia.

11.2.2. Estructura de la Unidad Territorial Cundinamarca. En la Unidad Territorial

Cundinamarca se encuentra una reducida planta de personal entre la cual no existe relación

jerárquica, pero que para efectos de un mejor entendimiento de su organización se

representa de la siguiente manera:

Figura 3. Estructura de la Unidad Territorial Cundinamarca.

COORDINADOR UNIDAD TERRITORIAL


CUNDINAMARCA

ASISTENTE EQUIPO PROFESIONAL ASESOR JURÍDICO


ADMINISTRATIVO

SECRETARIA

OFICIOS VARIOS CONDUCTOR

231
El Coordinador de la Unidad Territorial es la llamada autoridad impropia242 y según

Resolución adicional a la 1294 de 2000 actúa como agente asesor del Director General de

la RSS en el departamento de Cundinamarca donde tiene la representación de dicha

entidad. Al Coordinador le corresponde ejercer y responder por la función delegada y las

desconcentradas asignadas a la Delegación.

El asistente administrativo, es la persona encargada de manejar los recursos de la Unidad

Territorial como lo son las cajas menores (reglamentadas mediante Resolución del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público número 002 de 2000): una administrativa para

gastos internos como pago de arriendo de las oficinas y de los parqueaderos, servicios de

fotocopias y mantenimiento de vehículos, entre otras funciones y otra para la atención a

desplazados destinada a otorgar auxilios funerarios, apoyo para retornos y reubicaciones y

ayudas en mercados y arriendos en los municipios donde no hay ONG que preste la

atención humanitaria. También administra los recursos que en algunas ocasiones de

extrema urgencia proporciona la OEI (Organización de Estados Iberoamericanos) para

apoyar económicamente a la Unidad, como sucede cuando se presenta un desplazamiento

masivo.

El asesor jurídico de la Delegación Cundinamarca es un abogado que también se

desempeña en el mismo cargo en la Delegación Bogotá, encargado de apoyar a la oficina

jurídica de la sede principal de la RSS ayudando a conseguir las pruebas necesarias para

responder tutelas en contra de la Unidad Territorial y vigilando su proceso sin que sea parte

242
Ver pie de página 206.

232
de él porque el sujeto procesal es la RSS como entidad y no la sola Delegación

Cundinamarca; también le corresponde aconsejar y en su caso resolver aquellos derechos

de petición complejos que requieren asesoría legal dirigidos a la Unidad Territorial

Cundinamarca.

El equipo profesional está conformado por ocho (8) personas, dos (2) de las cuales se

encargan del registro de la población desplazada, las demás desempeñan simultáneamente

las siguientes tareas: atención humanitaria, atención integral a municipios, asistencia

técnica a los programas de la RSS (desplazados, adulto mayor, recicladores, discapacitados

y víctimas de la violencia) y supervisión de contratos. Todas estas funciones y en general

los esfuerzos de la Delegación están dirigidos al programa de atención a desplazados que

son casi el 90 % del total de actividades que realiza243.

La Delegación de Cundinamarca está conformada por 116 municipios, exceptuando el

distrito capital de Bogotá que por ser el mayor receptor de población desplazada motivó la

creación de una Delegación propia (por ende escapa del estudio del presente trabajo);

dichos municipios estaban divididos entre los funcionarios de la Delegación según el nivel

de demanda de atención de la respectiva población, distribución que generaba una excesiva

carga laboral para algunos de ellos, por lo cual, a partir de unos estudios realizados por la

Unidad Técnica Conjunta (UTC) se hizo necesario hacer una priorización de los municipios

con el fin de fortalecer el ejercicio de la RSS; así, tomando como base los datos

243
Cfr. Ver Anexo 2 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca.
Bogotá, 12 de septiembre de 2002.

233
suministrados por el Sistema Único de Registro (SUR) se determinaron los seis (6)

principales receptores dentro de los que se encuentra el mayor expulsor de población

desplazada por la violencia, municipios priorizados en los que el equipo profesional enfoca

sus tareas244. En los restantes municipios las autoridades correspondientes son las

encargadas de realizarlas, guiadas por la información proporcionada por la Unidad

Territorial Cundinamarca dirigida principalmente al fortalecimiento de los Comités

Municipales encabezados por los alcaldes de los respectivos municipios, quienes pueden

solicitar la colaboración de la Delegación, en cuyo caso ésta enviará un coordinador245 para

prestar asistencia técnica, pero si en la localidad no existe dicho comité, le corresponde a la

Delegación promover su conformación.

Los Comités Municipales son instancias articuladoras del SNAIPD, de la política y de la

asignación de los recursos en su territorio, encargadas de formular, previo análisis de su

problemática, un Plan Integral Único para la atención y prevención del desplazamiento

244
Ver Anexos 22 y 23 CUADROS de municipios expulsores y receptores. El Anexo 22 hace referencia a los
municipios expulsores del departamento de Cundinamarca en donde los municipios de La Palma y Caparrí
ocupan los primeros lugares como expulsores aunque también son municipios de amplia recepción de
población desplazada. Para éste período comienzan a aparecen en el panorama de expulsores municipios
como Vianí, que confirman la situación de tensión en la zona del bajo Magdalena junto a otros como Pulí,
Quipile y Chaguaní. Cabe aclarar que estas estadísticas se hicieron con base en las declaraciones que llegaron
a la Unidad Territorial Cundinamarca, es decir población desplazada que sale de un municipio de
Cundinamarca hacia otro del mismo departamento. De otro lado el Anexo 23 muestra entre los principales
municipios receptores de población desplazada a Soacha, Girardot y Facatativá, lo cual obedece a la
tendencia de desplazamiento hacia las ciudades grandes o intermedias que ofrecen mayores alternativas para
la población desplazada. Esta tendencia se confirma cuando se observa el lugar que ocupan otros municipios
de la sabana cercanos a Bogotá, como Fusagasugá 5º, Funza 9º, Zipaquirá 10º, Madrid 11º y Mosquera 12º.
En el caso de los municipios de La Palma, Guaduas y Caparrapí, su mayor recepción obedece más a
desplazamientos de la zona rural a la urbana, lo cual genera una dinámica de “población flotante” o que se
mantiene, en la medida en que la situación de orden público le permite conservar algún vínculo con su lugar
de procedencia, razón por la cual, frente a ellos, habría una mayor posibilidad de retorno (Informe periodo
mayo 1-agosto 9 de 2002 de la Unidad Territorial Cundinamarca red de solidaridad social).
245
Cfr. Ver Anexo 2 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca.
Bogotá, 12 de septiembre de 2002.

234
forzado para su correspondiente municipio, que elabora a partir de las necesidades e

iniciativas planteadas por las Mesas Permanentes de Trabajo con Población Desplazada246

-a las que se hizo referencia en el numeral 11.1.3. del presente Capítulo-.

Mediante un convenio entre el Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados

(ACNUR), la Unidad Técnica Conjunta (UTC) y la RSS, se buscó fortalecer los Comités

Municipales y Departamentales y comprometer a las entidades con responsabilidades frente

al desplazamiento. Uno de los departamentos favorecidos por el convenio fue

Cundinamarca, que creó cuatro Comisiones Técnicas conformadas por todas las

instituciones que tienen competencia en los temas que desarrolla cada una de ellas,

relacionadas con la atención a población desplazada, a fin de organizar la formulación de

proyectos en desarrollo de sus prioridades y del Plan Integral Único. Estas Comisiones son:

la de Fortalecimiento al Capital Social, que trata temas de vivienda, suelo, capacitación,

proyectos productivos y organizaciones de población desplazada (ej.: INURBE); la de

Política Social, que trata temas de salud, educación, atención psico-social y nutrición (ej.:

ICBF); la de Observatorio Social, que trata temas de seguridad, promoción de la atención a

la población y de los derechos humanos, prevención del desplazamiento, planes de

contingencia y análisis situacional de tendencias del desplazamiento (ej.: fuerza pública); y

la Comisión de UAO’s en la que participan las entidades que hacen parte y presencia en la

UAO (ej.: alcaldía y RSS). Aunque la creación de éstas Comisiones es una estrategia que se

246
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 2, 7.

235
viene adelantando en Facatativa y hace tres meses opera en Soacha247, la idea es que todos

los municipios cuenten con ellas248.

Antes de éste convenio, los Comités Municipales y el Departamental venían actuando sin

ninguna coordinación inter-institucional y alrededor de situaciones coyunturales, lo que

obstaculizaba el efectivo funcionamiento de los Comités y la elaboración de los Planes

Integrales Únicos tal y como lo establece la ley249.

247
En este municipio actualmente participan activamente en las comisiones aproximadamente 40 instituciones
(Informe período mayo 1-agosto 9 de 2002 presentado por la Unidad Territorial Cundinamarca).
248
Cfr. Ver Anexo 6 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca.
Bogotá, 7 de noviembre de 2002.
249
Cfr. Ibídem.

236
Dibujo 2. Mapa de Cundinamarca y municipios priorizados*.

Municipios
priorizados

* El municipio de Ubalá por su ubicación geográfica está nombrado y numerado dos veces, lo que alteró el
número final de municipios que son 116 (sin contar a Bogotá), apareciendo en la lista 117.

237
1. Paratebueno 32. Lenguazaque 62. Bojacá 92. Anolaima
2. Medina 33. Guachetá 63. Madrid 93. Guayabal de
3. Ubalá 34. Fúquene 64. El Rosal Síquima
4. Gachalá 35. Ubaté 65. Subachoque 94. Alban
5. Guayabetal 36. Cucunubá 66. Pacho 95. Sasaima
6. Quetame 37. Sutatausa 67. Cármen de 96. Nocaima
7. Fómeque 38. Tausa Carupa 97. Nimaima
8. Junín 39. Nemocón 68. Susa 98. La Peña
9. Gama 40. Cogua 69. Simijacá 99. Útica
10. Ubalá 41. Zipaquirá 70. San Cayetano 100. La Palma
11. Gachetá 42. Cajicá 71. Paime 101. Yacopí
12. Manta 43. Tabio 72. Villagómez 102. Puerto Salgar
13. Tibirita 44. Chía 73. Topaipí 103. Caparrapí
14. Villapinzón 45. Tenjo 74. El Peñón 104. Guaduas
15. Machetá 46. Cota 75. Vergara 105. Quebradanegra
16. Chocontá 47. Funza 76. Supatá 106. Villeta
17. Sesquilé 48. Mosquera 77. San Francisco 107. Vianí
18. Guatavita 49. Soacha 78. La Vega 108. Bituima
19. Guasca 50. Sibaté 79. Facatativa 109. Quipile
20. La Calera 51. Pasca 80. Zipacón 110. Jerusalén
21. Choachí 52. Arbeláez 81. Tena 111. Girardot
22. Ubaque 53. San Bernardo 82. El Colegio 112. Nariño
23. Cáqueza 54. Pandi 83. Viotá 113. Guataquí
24. Fosca 55. Venecia 84. Nilo 114. Beltrán
25. Gutiérrez 56. Cabrera 85. Ricaurte 115. Pulí
26. Une 57. Fusagasuga 86. Agua de Dios 116. San Juan de
27. Chipaque 58. Tibacuy 87. Tocancipá Rioseco
28. Sopó 59. Silvana 88. Apulo 117. Chaguaní
29. Tocancipá 60. Granada 89. Anapoima
30. Gachancipá 61. San Antonio 90. La Mesa
31. Suesca del Tequendama 91. Cachipay

238
12. PROCESO DE ATENCIÓN DE LA RSS Y UBICACIÓN DEL DERECHO DE

PETICIÓN

Partiendo del hecho de que todas las personas tienen el derecho constitucional a recibir

protección en su vida, honra y bienes (art. 2 de la C.P.) por parte del Estado, resulta

evidente la necesaria y especial atención que requiere la población desplazada por la

violencia, la cual ve violados sus derechos económicos, sociales, civiles, políticos y

culturales y conculcada su dignidad como seres humanos por la precaria situación en la que

se encuentran frente al resto de la población colombiana.

Como el desplazamiento es uno de los problemas sociales mas agudos que año tras año se

ha ido incrementando en desmedro de los derechos fundamentales, el gobierno, en su

intento por darle solución íntegra, ha implementado una serie de estrategias que se

consolidan en el Sistema Nacional de Atención Integral para la Población Desplazada por

la Violencia creado por la Ley 387 de 1997 (art. 4), que también establece el proceso que lo

organiza y desarrolla y en el que se identifican varias etapas de acción con el fin de que la

atención a los desplazados no sólo sea ágil y expedita -desde que comienza la situación de

emergencia hasta que se logra su restablecimiento-, sino que también esté apoyada por los

esfuerzos conjuntos de las entidades públicas, privadas y comunitarias cuya coordinación

está en cabeza de la Red de Solidaridad Social.

239
Dentro de los programas que administra la RSS se encuentra el Programa para la Población

Desplazada por la Violencia, a través del cual se busca ofrecer atención integral y dar

soluciones permanentes a dicha población, con miras a superar el asistencialismo y el

énfasis en la sola emergencia, objetivo que sin embargo hoy no ha podido ser alcanzado

satisfactoriamente.

Para garantizar la transparencia en la definición y selección de beneficiarios y en el manejo

de los recursos, este programa contempla instrumentos de participación, control y

publicidad respecto de cada una de las fases en que se desarrolla, siendo éstas básicamente:

la prevención, la atención humanitaria y el restablecimiento, etapas que se explicarán a lo

largo del presente Capítulo. Así mismo, es indispensable proporcionar un adecuado nivel de

información a la población, que le permita conocer los reales alcances del programa y de

sus resultados para asegurar su mejoramiento progresivo en bienestar de sus beneficiarios.

Es de resaltar que la principal variable que afecta el proceso de atención a desplazados es la

económica, por ello el déficit fiscal que actualmente afronta el Estado colombiano le

impide a la RSS cumplir cabalmente con sus obligaciones, pues su principal fuente de

ingresos proviene del presupuesto nacional, sin embargo la Corte Constitucional en

sentencia SU-1150 de 2000 ha señalado que por constituir el desplazamiento uno de los

flagelos más graves que afectan a nuestra sociedad debe recibir atención prevalente e

inmediata, la cual ha de prestarse efectivamente por las instituciones aunque dentro del

límite de sus posibilidades.

240
Con base en el siguiente flujograma se hará una breve explicación por etapas de la atención

brindada por la Delegación Cundinamarca de la RSS a la población desplazada por la

violencia, con el fin de identificar dentro de ese proceso los momentos en los cuales se

presentan derechos de petición, analizando los hechos que los motivan y en general si

cumplen o no con las disposiciones anteriormente desarrolladas sobre el tema, para lo cual

remitiremos a las estadísticas anexas que reflejan dentro del período comprendido entre

junio de 2000 y julio de 2001, el comportamiento del derecho de petición de manera

general o consolidada250, y de forma discriminada de acuerdo con los diferentes temas que

son objeto de solicitud ante la Unidad Territorial Cundinamarca, indicando en cada caso

algunos aspectos de importancia para éste como: el cumplimiento de los términos legales y

de los principios de su núcleo esencial, la clase de peticionario según sea persona natural o

jurídica, la clase de petición conforme a las modalidades legales, los destinatarios, y

además en el consolidado, el número de personas jurídicas y naturales por derecho de

petición y el número de solicitudes que se presentaron teniendo en cuenta que algunos de

ellos contenían más de una solicitud. Dentro de éste esquema se presenta a la Unidad

Territorial Cundinamarca como sujeto pasivo de derechos de petición, lo que no significa

que no pueda actuar desde el extremo activo, haciendo solicitudes a funcionarios de

entidades públicas o privadas -evento en el que igualmente se aplica todo lo referente al

derecho de petición-, y así pasa por ejemplo, cuando la Unidad envía peticiones a los

alcaldes “para conminarlos a alguna acción de atención o de información o de... bueno, en

fin, cuando no han atendido por vías de las que nosotros normalmente utilizamos, en

250
Ver Anexo 12 ESTADÍSTICAS Cifras consolidadas de derechos de petición en el período junio de
2000-julio de 2001.

241
últimas se manda un derecho de petición, y lo que sigue después del derecho de petición es

la queja ante el organismo competente, la Procuraduría”251.

Se debe tener en cuenta que la explicación que se dará a continuación sólo busca resaltar

los aspectos más importantes de cada etapa y que interesan para el desarrollo del tema

objeto de la presente tesis, pues el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población

Desplazada es muy amplio y complejo y abordarlo completamente desbordaría el propósito

que motivo el trabajo de grado.

12.1. FLUJOGRAMA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR

LA VIOLENCIA EN LA UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA

251
Ver Anexo 4 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca. Bogotá, 14
de noviembre de 2002.

242
CAUSA DEL
DESPLAZAMIENTO

DESPLAZAMIENTO
FORZADO INTERNO

INDIVIDUAL MASIVO
O FAMILIAR

NO MÁS DE UN (1) AÑO DECLARACIÓN POR PARTE


CITA PARA DEL COMITÉ MUNICIPAL,
DISTRITAL, AUTORIDADES

243
DECLARAR
MUNICIPALES Y EL MIN.
1 ó 1½ MESES PÚBLICO DE LAS ZONAS
EXPULSORA Y RECEPTORA
DECLARACIÓN

INMEDIATAMENTE 1 ó 2 DÍAS

REMISIÓN DE LA
DECLARACIÓN A LA
N

LA
DE

DELEGACIÓN DE
ACI
CIÓ

LAR
DEC
VAL
ORA

CUNDINAMARCA DE
LA RSS
1 DÍA HÁBIL

COMPLETA INCOMPLETA

DEVOLUCIÓN AL
RECEPTOR DE LA
DECLARACIÓN

AYUDA INMEDIATA

244
AMPLIACIÓN DE LA
DECLARACIÓN

NUEVA REMISIÓN DE LA
DECLARACIÓN A LA
DELEGACIÓN DE
CUNDINAMARCA DE LA
RSS

15 DÍAS HÁBILES 1 ó 2 MESES

DECISIÓN MEDIANTE
ACTO
ADMINISTRATIVO
INCLUSIÓN EN EL
REGISTRO ÚNICO DE NO INCLUSIÓN EN EL
POBLACIÓN REGISTRO ÚNICO DE
DESPLAZADA POBLACIÓN
DESPLAZADA
ART. 44 C.C.A.
ART. 44 C.C.A.
NOTIFICACIÓN DEL
ACTO NOTIFICACIÓN DEL
ACTO

ART. 55 C.C.A

245
DISPONIBILIDAD NO
DE RECURSOS DISPONIBILIDAD
DE RECURSOS
AGOTAMIENT
O DE LA VÍA
GUBERNATIVA
LISTA DE ESPERA
HASTA QUE HAYA
RECURSOS

AYUDA
HUMANITARIA DE
EMERGENCIA
3 MESES

PRÓRROGA
EXCEPCIONAL
• 3 meses

PRESENTACIÓN
ESTABILIZACIÓN SOLICITUD SOLICITUD PROYECTO
SOCIO-ECONÓMICA RETORNO REUBICACIÓ PRODUCTIVO

246
EVALUACIÓN
SEMESTRAL DE LAS VALORACIÓN
CONDICIONES CUMPLE CON NO CUMPLE
CONDICIONES DE LOS CRITERIOS CON LOS
ESTABILIZACIÓN DE SEGURIDAD
ESTABLECIDOS CRITERIOS
SOCIO-ECONÓMICA POR LA RSS ESTABLECIDOS

ADECUADAS INADECUADAS
AYUDA A NO AYUDA A
PROYECTO PROYECTO
PRODUCTIVO PRODUCTIVO

SOLICITANTE SOLICITANTE
NO INSISTE INSISTE
FIRMA DE ACTA DE
RESPONSABILIDAD
ÚNICA DEL
CONTINÚA ACTO DESPLAZADO
ESTABILIZACIÓN ADMINISTRATIVO
DE CESACIÓN DE
LA CONDICIÓN
DE DESPLAZADO

AYUDA PARA EL

247
NOTIFICACIÓN RETORNO O
DEL ACTO REUBICACIÓN
• Viáticos
• Transporte

AGOTAMIENTO
VÍA
GUBERNATIVA
12.1.1. Causas del Desplazamiento. El desplazamiento forzado puede estar motivado por

diversas razones, entre las que se encuentran las catástrofes provocadas por la naturaleza, la

situación económica, los cultivos ilícitos y la violencia, siendo ésta última, la base a partir

de la cual se realizará nuestro estudio.

Es así como el desplazamiento forzado interno por la violencia encuentra su fundamento en

el temor de la población civil a perder sus vidas o su libertad, o las de sus familiares, pues

al estar involuntariamente involucrada en el conflicto armado del país, ve violados sus

derechos humanos por parte de los diferentes actores armados (guerrilla, paramilitares y

ejército). La Ley 387 de 1997 en el artículo 1 al definir quién se debe considerar como

desplazado menciona las causas de éste desplazamiento:

“Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro

del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o

actividades económicas habituales, porque su vida, si integridad física,

su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran

directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes

situaciones: Conflicto ardo interno, disturbios y tensiones interiores,

violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,

infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras

circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan

alterar o alteren drásticamente el orden público”.

248
Partiendo de ésta definición y de lo dispuesto por el artículo 12 del Decreto 2569 de 2000252

puede concluirse que habrá desplazamiento masivo si por causa de los mismos hechos y en

las mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar diez (10) o más hogares o cincuenta

(50) o más personas cumplen con las condiciones para considerárseles como desplazadas, a

contrario sensu se entenderá por desplazamiento individual aquel realizado por personas u

hogares en cantidad inferior a la señalada para el masivo, entendiéndose por hogar el grupo

de personas, parientes o no, que viven bajo un mismo techo, comparten los alimentos y han

sido afectadas por el desplazamiento forzado por la violencia.

12.1.2. Declaración. Dependiendo si el desplazamiento es individual o masivo el

procedimiento para la declaración será diferente, pues en el primer caso, cuando hay gran

cantidad de personas que solicitan rendir declaración para acceder a las ayudas ofrecidas

por el Estado (art. 32 inc. 1 Ley 387 de 1997), -como en el municipio de Soacha-, se ha

establecido de facto un sistema de citas para declarar, que comúnmente se otorgan al cabo

de un mes o un mes y medio, pero no es lo que sucede normalmente porque se supone que

la gente cuando solicita rendir declaración es atendida inmediatamente. La declaración es

un documento reservado253 que sólo podrá suministrarse a las entidades estatales para

incluir a los desplazados en los programas de tierras, vivienda, salud y educación que

establezcan, y contiene básicamente una exposición detallada de los hechos que motivaron

252
Reglamentario de la Ley 387 de 1997.
253
El tema de documentos reservados está expuesto ampliamente en el Capítulo 3. respecto de la petición de
información.

249
el desplazamiento, efectuada por la persona afectada o por el jefe del respectivo hogar254, su

esposa(o) o compañera(o), y en su defecto por cualquier miembro de éste preferentemente

mayor de edad y con cédula de ciudadanía255; si es un menor de edad el que realiza la

declaración, el Ministerio Público la toma pero con la presencia de un testigo, en este

evento el Ministerio está en la obligación de enviarla con carácter urgente a la Unidad

Territorial correspondiente para que sea valorada en un término menor al establecido por la

ley256. Debe recordarse que la Corte Constitucional ha reconocido la plena capacidad de los

niños para ejercer el derecho de petición sin necesidad del acompañamiento de un

representante. También es posible la toma de declaración oficiosa por parte del Ministerio

Público cuando por ejemplo una persona llama a ésta entidad o a la Unidad Territorial

Cundinamarca para informar la grave situación en que se encuentra un desplazado y que le

impide ir a rendir su declaración ante las oficinas respectivas, caso en el cual el Ministerio

envía un funcionario para tomarla257.

La declaración debe hacerse ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del

Pueblo, las Personerías Municipales o Distritales o cualquier despacho judicial, conforme al

254
Se denomina jefe de hogar a la persona así reconocida por los demás integrante de la familia que viven
bajo un mismo techo (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL,
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, PERSONERÍAS MUNICIPALES Y DISTRITALES,
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, ACNUR. Formato Único de Declaración Manual de Diligenciamiento.,
Bogotá: 2000. p. 10).
255
Cfr. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, PROCURADURÍA
GENERAL DE LA NACIÓN, PERSONERÍAS MUNICIPALES Y DISTRITALES, DEFENSORÍA DEL
PUEBLO, ACNUR, Op. cit., p. 10.
256
Cfr. Ver Anexo 5 ENTREVISTA con Neider Munevar , Profesional Unidad Territorial Cundinamarca.
Bogotá, 3 de noviembre de 2001.
257
Cfr. Ver Anexo 4 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 14 de noviembre de 2002

250
procedimiento de recepción de cada entidad (art. 32 num. 1 de la Ley 387 de 1997), sin

embargo, en la práctica los jueces no recepcionan este tipo de declaraciones por el cúmulo

de trabajo que el ejercicio de sus principales funciones les implica. Los funcionarios de

estas entidades al momento de ser presentada la declaración deben informar al peticionario

el término legal dentro del cual se decidirá sobre ella y sus efectos en caso de ser inscrito

como desplazado y en caso de no serlo258.

La declaración puede ser presentada en cualquier parte del país ante las autoridades

mencionadas, dentro de los horarios de atención al público fijados en un lugar visible de la

entidad259; así, aunque el desplazado resida en un determinado municipio de Cundinamarca,

puede declarar en cualquier otro ya sea que pertenezca o no al departamento,

correspondiéndole a la autoridad receptora remitir la declaración a la Unidad Territorial

departamental donde reside.

Para establecer si el declarante y su hogar cumplen con las condiciones del artículo 1 de la

Ley 387 de 1997 se hace indispensable por parte de la autoridad consignar en el Formato

Único de Declaración la información suministrada por el desplazado, información que debe

258
Cabe resaltar que la Personería de Soacha está implementando una base de datos de las declaraciones que
toma para hacerles seguimiento y analizarlas a fin de determinar cuántas están siendo rechazadas, cuántas no
y por qué motivos (Ver Anexo 6 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial
Cundinamarca. Bogotá, 7 de noviembre de 2002).
259
En Soacha, la Defensoría del Pueblo toma las declaraciones dentro de las instalaciones de la Unidad de
Atención y Orientación (UAO) -de la que hablaremos mas adelante-, atendiendo al público los días martes y
miércoles en jornada continua de 8 am a 5 pm, sin embargo dicho horario no aparece publicado, lo que hace
la situación mas compleja para el desplazado.

251
contener como mínimo los siguientes datos: integrantes del núcleo familiar, circunstancias

de tiempo, modo y lugar que provocaron el presunto desplazamiento, lugar de expulsión,

profesión u oficio, actividad económica a la que se dedicaba, patrimonio que tenía haciendo

énfasis en los bienes inmuebles con su respectiva ubicación, motivos por los que se

encuentra en el lugar actual de asentamiento, nombre y firma del declarante y de la

autoridad que la recibe260 (art. 6 Dcto. 2569 de 2000).

Expuesto el procedimiento para la declaración cuando el desplazamiento es individual o

familiar, se dará a conocer, igualmente, el establecido para el desplazamiento masivo. El

artículo 13 del Decreto 2569 de 2000 señala este procedimiento en los siguientes términos:

“Cuando se produzcan desplazamientos masivos, el Comité Municipal,

Distrital, las autoridades municipales y el Ministerio Público, tanto de

la zona expulsora como de la receptora de la población desplazada,

actuarán en forma unida para establecer la identificación y

cuantificación de las personas que conformaron el desplazamiento

masivo y efectuarán una declaración sobre los hechos que originaron el

desplazamiento del grupo”.

A pesar de lo dispuesto por la norma, en la práctica, la declaración en principio no es

tomada por el Comité Municipal, siendo esta función realizada por el Ministerio Público o

la Cruz Roja Internacional (CICR) que es la organización que siempre se presenta en los

260
Anexo 25 FORMATO Único de Declaración.

252
casos de desplazamiento masivo -y en algunos casos es el único que puede estar debido a la

gravedad del hecho- en virtud de un acuerdo con la RSS y del principio de neutralidad que

es el que le permite desplazarse por todo el territorio nacional a pesar de las difíciles

circunstancias de orden público, pues la inseguridad del país les impide a los funcionarios

del gobierno transitar libremente. Es así como el CICR se moviliza inicialmente al lugar

receptor del desplazamiento masivo a fin de verificarlo estando autorizados para tomar en

última instancia la declaración. La ausencia del Personero sería el único caso en que el

Comité Municipal de Atención y Prevención de Desastres podría tomar la declaración261.

Debe tenerse en cuenta que en el desplazamiento masivo no es necesario que se presente

una declaración por cada persona u hogar afectado (art. 13 parágrafo Decreto 2569 de

2000), sino que basta con una única declaración rendida a nombre del grupo por una

persona calificada para hacerla262, la que será firmada por dos representantes elegidos por

dicha comunidad o por los cabeza de hogar. En este caso al Formato Único -que será

llenado en lo pertinente- debe adjuntarse un censo de la población desplazada263.

Es de anotar que la forma de hacer y tomar la declaración son los únicos factores respecto

de los cuales al desplazamiento individual o familiar y al desplazamiento masivo se les da

261
Cfr. Ver Anexo 3 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 14 de octubre de 2002.
262
Cfr. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, PROCURADURÍA
GENERAL DE LA NACIÓN, PERSONERÍAS MUNICIPALES Y DISTRITALES, DEFENSORÍA DEL
PUEBLO, ACNUR, Op. cit., p. 11 y 12.
263
Cfr. Ver Anexo 7 ENTREVISTA con Damaris Lozano, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 12 de septiembre de 2002.

253
un tratamiento diferente, puesto que en relación con el resto del proceso de atención no

tienen diferencia alguna.

Para que la declaración valga como requisito para acceder a los beneficios de la Ley 387 de

1997 es indispensable en todo caso que sea presentada libre y espontáneamente dentro del

año siguiente a la ocurrencia de los hechos que dieron lugar al desplazamiento (art. 8 Dcto.

2569 de 2000), los cuales no pueden ser anteriores a 1995, fecha del primer Conpes en

tratar el tema del desplazamiento.

Respecto de la naturaleza de la declaración existen dos posiciones: una que sostiene que la

declaración es un simple documento contentivo del relato que una persona hace sobre los

hechos generadores de su desplazamiento ante el Ministerio Público, requisito exigido por

la ley para iniciar el proceso de valoración por parte de la RSS a fin de determinar la

veracidad de lo narrado y así establecer su estatus de desplazado. Partiendo de la definición

dada, no debe confundirse la declaración con el derecho de petición, puesto que por un

lado, no va dirigida a autoridad alguna, siendo el Ministerio Público tan sólo la entidad

obligada a recepcionarla y por el otro, en ella ninguna solicitud se involucra, ya que

únicamente afirma la ocurrencia de determinados hechos que originaron el desplazamiento.

La segunda posición sostiene que al referirse el derecho de petición a toda forma de

comunicación entre la persona y el Estado -y en ciertos casos entre la persona y las

organizaciones privadas- en virtud del cual se solicita un pronunciamiento, la declaración

constituye una verdadera petición, pues a pesar de contener una relación de hechos

254
relativos al desplazamiento y una serie de informaciones personales, lo cierto es que es el

medio a través del cual los desplazados solicitan al Estado la atención, ayuda y protección

que requieren, y así lo ha previsto la ley al exigirlo como condición necesaria para obtener

dicha asistencia, en este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en sentencia T-

021 de 1998 al señalar que:

“El ejercicio de éste [derecho de petición] se encuentra implícito,

aunque no se invoque, en toda manifestación que se haga ante una

autoridad o entidad pública, mediante la cual se pretenda

respetuosamente obtener algo de ella: una decisión, una definición, una

liquidación, un pago, una aclaración, la expedición de un acto

administrativo, una adición al mismo, o una revocación de todo o parte

de su contenido... ”.

Desde otro punto de vista, elevar un derecho de petición cuya solicitud esté recogida en

norma legal especial, no significa que se desnaturalice como petición y se pierda la

protección constitucional y legal propia de éste, ya que como lo señala la Corte, el ejercicio

de ese derecho fundamental se encuentra implícito aunque no se invoque264.

Es por esto que puede sostenerse que aunque en el Formato Único de Declaración no se

establezca expresamente la solicitud del desplazado, ésta aparece implícitamente en la

declaración, pues no otro puede ser el fin que busca el afectado al realizarla, además, la

255
declaración al igual que el derecho de petición culmina en una decisión administrativa que

crea o confiere una situación jurídica concreta de beneficio para el interesado.

Partiendo de lo anterior y recordando el principio de informalidad que orienta el derecho de

petición, es indiferente la forma como se presenta la declaración265, por lo que la existencia

del Formato Único, aunque no constituye el único instrumento válido a través del cual se

consignan los datos necesarios para que la declaración surta efectos jurídicos, sí sirve de

instrumento orientador respecto de las preguntas que en todo caso deben realizarse. Este

Formato fue creado por la RSS a fin de indicar la manera como se debe tomar la

declaración -lo cual es su responsabilidad-266, ya que a pesar de la realización de varias

capacitaciones al Ministerio Público, se seguían recepcionando declaraciones de manera

incompleta desconociendo las orientaciones dadas por la RSS al respecto267. También

podría pensarse que el Formato se creó por motivos de organización, en aplicación

fundamentalmente del principio de celeridad, orientador de la actuación administrativa (art.

3 inc. 3 del C.C.A y art. 209 inc. 1 de la C.P.), ya que la naturaleza de la declaración

permite expedir formularios en serie, pues siempre se requerirá de un mínimo de datos para

poderla valorar.

264
Cfr. sentencias T-267/01, T-021/98 y T-204/96 entre otras.
265
Ver Anexo 26 COPIA de declaración.
266
En un intento por implementar el uso y el correcto diligenciamiento del Formato Único de Declaración, la
RSS ha distribuido ejemplares y efectuado varias capacitaciones a los funcionarios encargados de tomarlas,
resultando ineficaces estos esfuerzos, pues la mayoría de las autoridades inobservan tales instrucciones y
recomendaciones, persistiendo las declaraciones incompletas que impiden hacer la valoración respectiva en
perjuicio del desplazado quien tendrá que presentarla nuevamente.

256
Por el mismo principio de informalidad, aunque la declaración no señale expresamente su

carácter de derecho de petición, éste no se pierde, pues para identificarlo como tal basta con

la intención de interponer una petición -que aparece tácitamente en la declaración- a fin de

ser resuelta, en éste caso, por la Delegación de Cundinamarca de la RSS sin que para ello

se requiera de ningún tipo de fórmula sacramental que sacrifique el fondo por la forma; de

otro lado, a pesar de que la declaración tenga una reglamentación independiente no se

desnaturaliza como derecho de petición que es y por este mismo motivo no se deja de

aplicar la normatividad general, constitucional y legal expuesta en Capítulos anteriores

relacionados con el tema de derecho de petición.

En esa medida, las declaraciones por desplazamiento masivo o individual pueden

enmarcarse dentro de los derechos de petición de interés general colectivo268 y particular

respectivamente, por lo que a la RSS como establecimiento público del orden nacional,

adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -de la cual hace

parte la Delegación Cundinamarca- le corresponde, en ejercicio de su autoridad darle

trámite y resolver oportunamente sobre las declaraciones, sin que pueda rechazar la

remisión hecha por las autoridades competentes para recepcionarlas.

Debido al recrudecimiento de la violencia y a la creencia entre la población desplazada que

en el municipio de Soacha se presta ayuda de manera casi inmediata y hay más

267
No obstante la creación del Formato Único de Declaración, aun se siguen tomando declaraciones
incompletas -aunque en menor cantidad- porque en algunas dependencias del Ministerio Público no se usa el
Formato so pretexto de no conocerlo o de no haberle sido proporcionado.
268
El interés colectivo es aquel que se predica de un grupo de personas determinadas o determinables.

257
oportunidades de trabajo269, el número de declaraciones valoradas en la Unidad Territorial

se ha incrementado en un 18.26 % en el período comprendido entre el segundo semestre de

2000 y el primero de 2001 y en un 162.52 % en el que comprende el primer semestre de

2001 y el primero de 2002, tal y como se aprecia en el anexo 24 sobre declaraciones

valoradas.

12.1.3. Valoración. La autoridad receptora de la declaración deberá enviar copia de ésta

en forma inmediata a la Unidad Territorial Cundinamarca de la RSS siempre que la

residencia del declarante esté ubicada en éste departamento. Conforme al artículo 7 del

Decreto 2569 de 2000, el incumplimiento de la remisión inmediata dará lugar a iniciar

investigación disciplinaria por parte del correspondiente órgano de control.

Si recibida la declaración por la Delegación Cundinamarca, se verifica que, según el lugar

de residencia del declarante, la Unidad Territorial no es competente para valorarla, ésta

deberá remitirla a la Delegación correspondiente conforme a las disposiciones del C.C.A.

señaladas en el Capítulo 5. de este trabajo relativo al trámite del derecho de petición. Pero

si por el contrario, es competente, después de radicada será valorada por cualquiera de los

miembros del equipo profesional270, de acuerdo con el municipio en el que reside el

269
Cfr. Ver Anexo 1 ENTREVISTAS con desplazados.
270
Todos los coordinadores valoran las declaraciones, conocen qué es una declaración, cuál es el formato de
toma de declaración y los criterios para valorar, pues es parte del trabajo que se realiza (Ver Anexo 5
ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá, 3 de octubre de
2001.).

258
declarante, -siempre y cuando no recaiga en el funcionario ninguna causal de

inhabilidad271-.

La valoración consiste en la lectura detallada de la declaración que permite concluir que los

hechos allí descritos se ajustan a los parámetros señalados por la Ley 387 de 1997 a fin de

reportarla al Coordinador de la Unidad Territorial, quien con base en el Formato de

Valoración272 diligenciado por el profesional que le correspondió analizar la declaración,

decidirá la inclusión o no del desplazado en el Sistema Único de Registro (SUR); para todo

ello la Delegación cuenta con (15) días, contados a partir del día siguiente a la radicación

de la declaración, de conformidad con el artículo 9 del Decreto 2569 de 2000 y 6 del

C.C.A.

Al momento de valorar el funcionario correspondiente debe identificar datos claves

como273:

a. Fecha del desplazamiento. Importante para determinar si la declaración se presento

en tiempo o extemporáneamente.

b. Lugar de donde la viene la persona. Hace referencia al municipio y al departamento

expulsor.

271
Ver Capítulo 5. del presente trabajo.
272
Ver Anexo 27 COPIA del Formato de Valoración de Declaraciones.
273
Cfr. Ver Anexo 5 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 3 de octubre de 2001.

259
c. El grupo familiar con el que salió el desplazado. Puesto que en ocasiones sólo se

desplazan algunos integrantes del núcleo familiar274.

d. Todas las causas por las cuales se desplazó.

La información contenida en la declaración se confirmará mediante el cruce de datos con

los archivos del SISBEN -para comprobar si el declarante está afiliado a algún sistema de

salud-, del Censo Electoral de la Registraduría Nacional y si es del caso, con los

documentos adjuntos aportados como pruebas de los hechos manifestados en la

declaración, sin perjuicio de que en cualquier momento antes de la decisión puedan

aportarse otros, pues como en Capítulos anteriores se expresó275, en el trámite del derecho

de petición las pruebas no están sujetas a requisitos ni a términos especiales (art. 34 del

C.C.A.).

Si frente a la declaración aparecen dudas relacionadas con los datos claves sea porque no

son claros, son insuficientes, no se encuentran o son incoherentes, se intentarán disipar

mediante una investigación telefónica a las instancias municipales o en su defecto a la

Unidad Territorial del departamento involucrado para preguntar cuál es la situación de

orden público en el municipio, qué actores armados hacen presencia allí y demás datos

relevantes -sin mencionar el nombre del declarante evitando así ponerlo en riesgo-, a fin de

274
Frecuentemente el Ministerio Público al tomar la declaración no distingue entre el grupo familiar del
desplazado y los integrante de éste que se desplazaron con el declarante, por lo que yerra al preguntarle ¿cuál
es su grupo familiar?, cuando lo se que pretende es saber con qué personas de su grupo familiar se desplazó.
275
Ver Capítulo 5. del presente trabajo sobre “Trámite del derecho de petición”.

260
corroborar la información suministrada en la declaración276; si aun así no se logran obtener

o complementar los datos claves, se resolverá la no inclusión en el registro por información

incompleta; sin embargo, hasta hace algún tiempo el manejo que le daba la RSS a éste tipo

de declaración, cuando no estaba tan incompleta era diferente, ya que se devolvía al

receptor de la misma para que éste citara nuevamente al declarante a fin de ampliar y

complementar la declaración, y así, ser nuevamente remitida a la Delegación Cundinamarca

para su valoración.

Pero este procedimiento de la ampliación de la declaración se dejó de aplicar con base en

los estudios estadísticos que indicaban que habían más ampliaciones que decisiones y a

partir de la expedición del Decreto 2569 de 2000, pues según el Coordinador de la Unidad

Territorial Cundinamarca277 se prestaba para diferentes situaciones en las cuales se incluían

a personas que no debían estarlo o para algunos manejos que no se encontraron adecuados,

y además, porque constituía una vía fácil para dilatar la respuesta en el tiempo en beneficio

del funcionario quien contaba con un plazo mayor para resolver sobre la declaración, y en

perjuicio del desplazado, ya que en ocasiones -por diversas circunstancias- no podía asistir

al Ministerio Público para ampliar la declaración generando duda para la persona sobre su

inscripción o no en el registro y por ende si podía acceder o no a los beneficios otorgados

por la Ley 387 de 1997. Por esto, el Decreto 2569 de 2000 en su artículo 6 consagró unos

requisitos mínimos que debía contener la declaración, lo que condujo a la elaboración, por

276
Cfr. Ver Anexo 5 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 3 de octubre de 2001.

261
parte de la RSS, de un Formato Único de Declaración para que el Ministerio Público lo

diligenciara al tomar las declaraciones y se decidiera con base en esa información la

inclusión o no en el registro sin mencionar la posibilidad de solicitar ampliaciones (art. 9

ibídem).

A pesar de lo anterior, podría pensarse que como el Decreto 2569 de 2000 no prohíbe la

ampliación de la declaración se daría aplicación al régimen administrativo general (C.C.A.)

que en su artículo 12 prevé la posibilidad de solicitar por una sola vez al peticionario el

aporte de los datos o documentos que hayan sido omitidos, siempre que él esté en

condiciones de proporcionarlos y resulten indispensables para decidir; interrumpiendo éste

procedimiento el término que tiene la entidad para resolver, el cual sólo se reanudará una

vez se entreguen los adicionales solicitados, con base en los cuales y en los inicialmente

aportados la administración tomará finalmente una decisión. Sin embargo, debe tenerse

claro que la política actual de la RSS es la no solicitud de ampliación de la declaración.

Pero esto debe entenderse sin perjuicio de que el peticionario pueda incluir en su

declaración nuevos miembros en su núcleo familiar a través de lo que sería una ampliación

de la declaración a solicitud del mismo interesado y no de la RSS278.

277
Ver Anexo 3 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá, 14
de octubre de 2002.
278
Esto se daría en el caso de que al momento de la declaración el jefe de hogar se le olvide mencionar a un
integrante adulto de su grupo familiar que también se desplazó con él, porque si ese adulto se desplazó con
posterioridad deberá presentar una nueva declaración. Si el integrante no declarado es un menor de edad se
tendrá que presentar el registro civil correspondiente, con lo cual pasará a hacer parte del núcleo familiar
declarado por el peticionario una vez sea registrado, sin que se realicen mayores investigaciones sobre su
parentesco por la Unidad Territorial en virtud del principio de buena fe.

262
Una vez el funcionario verifique que los datos claves constan en la declaración de forma

completa, de su valoración puede resultar que lo declarado sea cierto, en cuyo caso se

procederá inmediatamente a realizar la inscripción en el SUR; en este mismo sentido se

decide, por el principio de buena fe en el que se basa el derecho de petición y por el

beneficio de la duda, cuando luego de estudiada la declaración hay incertidumbre sobre la

veracidad de los hechos relatados; también es posible decidir la no inclusión del desplazado

en el registro cuando se encuentren contradicciones o hechos que no concuerdan por el

suministro de datos falsos, evento en el que el declarante perderá todos los beneficio

otorgados por la Ley 387 de 1997 en aplicación del parágrafo de su artículo 32, sin

perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar, la misma decisión puede ser adoptada

por el funcionario si el desplazado declara solicitando la inscripción pasado un año desde el

momento del desplazamiento, o si existen razones objetivas y fundadas que llevan a

concluir que no se presentan las condiciones exigidas por el artículo 1 ibídem para obtener

el estatus de desplazado (art. 11 Decreto 2569 de 2000).

La Unidad Territorial deberá tener más de un elemento claro de juicio del motivo para

rechazar, transcribiendo en el acto administrativo que decide sobre la declaración, los

apartes de los cuales se derivan dichas incongruencias, salvo que se rechace por motivos de

extemporaneidad de la declaración o porque el desplazamiento se originó por causas

distintas al conflicto armado (por ejemplo situación económica o cultivos ilícitos), en los

263
que no se necesitan mayores argumentaciones puesto que hacen alusión a las condiciones

básicas para considerar a una persona como desplazada279.

Todo lo anterior es aplicable sólo a las declaraciones por desplazamientos individuales,

puesto que en los masivos no hay etapa de valoración, ya que estos desplazamientos son de

público conocimiento y son reportados por fuentes confiables como alcaldes y Ministerio

Público, por lo que la inscripción en el SUR de las familias incluidas en el censo que

acompaña la declaración, es inmediata.

Cabe señalar que si en la declaración aparecen imputaciones penales o disciplinarias hechas

por el desplazado, la Delegación debe indagar si quien la recepcionó puso en conocimiento

de las autoridades competentes tales acusaciones y proceder en consecuencia280.

12.1.4. Ayuda inmediata. El artículo 16 del Decreto 2569 de 2000 dispone que la

declaración presentada en tiempo ante el Ministerio Público, una vez recepcionada por la

Unidad Territorial Cundinamarca, da derecho al declarante que solicita ser reconocido

como desplazado, a acceder a los beneficios establecidos por al Ley 387 de 1997 de

acuerdo con la disponibilidad presupuestal para la atención humanitaria de emergencia pero

proporcionada como ayuda inmediata, hasta cuando se decida su inclusión o no en el

registro.

279
Cfr. Ibídem.
280
Cfr. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, PROCURADURÍA
GENERAL DE LA NACIÓN, PERSONERÍAS MUNICIPALES Y DISTRITALES, DEFENSORÍA DEL
PUEBLO, ACNUR, Op. cit., p. 20.

264
En la Delegación, excepcionalmente se otorga esta ayuda por los escasos recursos con que

cuenta, sin embargo cuando se trata de situaciones de suma urgencia o gravedad se

atienden con recursos de caja menor durante las primeras setenta y dos (72) horas

posteriores a la declaración e incluso -en algunos eventos- al desplazamiento mismo para

mitigar las necesidades básicas de alimentación, salud, alojamiento y salubridad pública281.

Sin embargo cuando se trata de desplazamientos masivos este tipo de atención humanitaria

se brinda por el CICR en virtud de una Carta de Entendimiento celebrada entre dicha

institución y la RSS, por la cual ellos con sus propios recursos otorgan la atención

inmediata o de urgencia en los casos de desplazamientos masivos282.

12.1.5. Decisión. Cumplido el anterior trámite, el Coordinador de la Unidad Territorial

Cundinamarca procederá a tomar la decisión de incluir o no al declarante y a los miembros

de su núcleo familiar relacionados en la declaración, en el Sistema Único de Registro

(SUR), con base en los elementos de juicio aportados durante la valoración de la

declaración y dentro de los quince (15) días siguientes a su radicación -atendiendo al

principio de resolución oportuna-, término que excepcionalmente podrá ampliarse por la

complejidad del asunto o por motivos de otra índole y en el que el Coordinador estará

obligado a informar esta situación al interesado, expresando los motivos de la demora y

señalando a la vez la fecha en que se dará respuesta (artículo 6 del Código Contencioso

Administrativo) teniendo en cuenta las opiniones doctrinales y la jurisprudencia señalada al

281
Ver Anexo 5 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá,
3 de octubre de 2001.
282
Cfr. Ver Anexo 4 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 14 de noviembre de 2002.

265
respecto en el numeral 2.2. del Capítulo 2. del presente trabajo. Si finalmente el

Coordinador no responde dentro de los plazos indicados y transcurren tres (3) meses a

partir de la radicación de la declaración sin que se haya notificado decisión que la resuelva,

se configurará el silencio administrativo negativo conforme lo establece el artículo 40 del

C.C.A.283 y dará lugar a sanciones económicas, disciplinarias e incluso penales284.

La decisión del derecho de petición en interés particular y en interés general por

desplazamiento individual (o familiar) o masivo, respectivamente, da lugar a actos

administrativos de carácter particular cuando la decisión tomada por la Unidad es de no

inclusión, en tanto que la decisión de inclusión en el Registro Único de Población

Desplazada al entenderse notificada en el momento mismo de la inscripción (conforme al

artículo 44 del C.C.A y al 10 del Decreto 2569 de 2000), da lugar a actos administrativos

tácitos, fictos o presuntos. La decisión puede crear una situación jurídica cual es la de

conferir a una persona el estatus o condición de desplazado -con todos los beneficios que

dicha situación jurídica conlleva-, o negar la concesión de ese estatus si no cumple con las

características que la ley exige (art. 1 Ley 387 de 1997). Como se puede apreciar en el

anexo 24 concerniente a las declaraciones valoradas, el porcentaje de los no inscritos ha

aumentado, disminuyéndose el de inscritos, situación motivada por el mejoramiento del

sistema de valoración que incluye el cruce de datos con las bases del SISBEN y del Censo

Electoral de la Registraduría Nacional285.

283
Ver en el Capítulo 6. el numeral 6.1. relativo al silencio administrativo.
284
Ver la ampliación del tema de sanciones en el numeral 2.2. del Capítulo 2. titulado “¿Qué es el derecho de
petición?”.
285
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA, Op. cit.

266
En aplicación del inciso 2 del artículo 6 del Código Contencioso la decisión que se tome

respecto de la declaración debe ser escrita ya que la petición que la motiva es igualmente

escrita, procediéndose de diferente forma según se acepte o se rechace la inclusión en el

Registro. Es así como en caso de aceptación, simplemente se envía una carta a la oficina del

Ministerio Público que recepcionó la declaración informando el nombre de la persona o

personas -si el desplazamiento es masivo- incluidas en el SUR286, pero en caso de rechazo

se cumple con el artículo 11 del Decreto 2569 de 2000 al expedirse un acto administrativo

escrito que debe contener las exigencias mínimas de identificación y certeza, que aunque

algunas no constituyen requisitos sacramentales, su frecuente uso ha generalizado una

conciencia de obligatoriedad287; dentro de estas exigencias figuran:

a. Encabezamiento. En el que se indica la autoridad que emite el acto es decir, la RSS,

y el número de resolución que es un consecutivo que lleva la persona encargada del

registro como forma de control.

b. Preámbulo. Señala la Unidad Territorial o Delegación competente de la RSS y el

nombre de su coordinador, junto con el fundamento legal por virtud del cual puede

expedir el respectivo acto administrativo. También incluye la información relativa a

la fecha y lugar de declaración, fecha de envío por el Ministerio Público, de

radicación en la correspondiente Unidad Territorial de la RSS y de inicio de la

valoración.

286
Ver Anexo 28 COPIA de la carta de inclusión en el registro de población desplazada.
287
Ver Anexo 29 COPIA de la resolución de no inclusión en el registro de población desplazada.

267
c. Parte motiva. Expone la justificación del acto administrativo, es decir las razones de

hecho y de derecho que llevan a la autoridad a tomar la decisión, por ejemplo una

razón de hecho para negar la inclusión en el registro sería el relato contradictorio,

evento en el que se deberá señalar textualmente ante qué preguntas y ante qué

repuestas se infirió la contradicción, y una razón de derecho se daría cuando el

desplazamiento se motiva en causas distintas a las del conflicto armado pues el

declarante, en concordancia con el artículo 1 Ley 387 de 1997, no sería titular del

interés necesario para obtener los solicitado.

d. Parte resolutiva. Contiene la convicción a la que ha llegado la autoridad conforme a

la valoración de la declaración, expresando la no inscripción del declarante y de sus

familiares relacionados en la declaración, en el SUR, indicándose además la

posibilidad de interponer el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días

siguientes a la notificación de la resolución ante el Coordinador de la Unidad

Territorial Cundinamarca quien fue el que expidió el acto y por ende tiene la

responsabilidad de resolver el recurso.

e. Lugar y fecha de expedición del acto administrativo, y firma del Coordinador de la

Unidad Territorial Cundinamarca.

Si se decide incluir al peticionario, es decir inscribirlo en la base de datos, donde reposa la

información de todos aquellos otros que hayan cumplido con los requisitos exigidos por el

artículo 1 y 32 de la Ley 387 de 1997, hará parte del SUR, función que antes estaba a cargo

268
del Ministerio del Interior y a partir de la Resolución 2045 del 17 de octubre de 2000 fue

delegada en la RSS; es por esto que la Unidad Territorial Cundinamarca está facultada para

realizar las inscripciones correspondientes en el Registro Único de Población Desplazada

cuando haya lugar a ellas.

Según el inciso 2 del artículo 4 del Decreto 2569 de 2000, el registro es una herramienta

técnica de identificación de “la población afectada por el desplazamiento y [de] sus

características y tiene como finalidad mantener información actualizada de la población

atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población

desplazada por la violencia”, además conforme al inciso 1 del artículo 15 ibídem, por

contener información reservada al igual que la declaración, es confidencial, siendo su

titular el único legitimado para permitir la divulgación de los datos personales allí

incluidos288.

En la operación de registro el funcionario encargado puede encontrarse con declaraciones

que coinciden en todo menos en la fecha de recepción de la declaración, éste debe preferir

la primera en el tiempo con su correspondiente valoración y en consecuencia eliminar la

otra, pero si lo que encuentra son dos declaraciones presentadas por los diferentes jefes de

un mismo hogar, debe suspender inmediatamente la ayuda que en el momento se esté

prestando, a fin de evitar su duplicación, hasta tanto uno de los dos renuncie al registro de

su nombre como jefe de hogar de manera expresa ante la Delegación y sea posible anular

288
Ver Capítulo 3. en lo relacionado con la petición de información, donde se explica el tema de documentos
reservados.

269
uno de los dos registros, le corresponde así mismo al funcionario reportar por escrito esta

situación al nivel central de la RSS para que haga las correcciones o modificaciones

pertinentes en su base de datos. También el funcionario al momento de hacer el registro

puede notar que el declarante ya estaba registrado, en cuyo caso debe prever la posibilidad

de un segundo desplazamiento sin embargo el hecho deberá verificarse.

En éste tema de registro, según los resultados estadísticos reflejados en el anexo 13, dentro

del período objeto de estudio (junio de 2000-julio de 2001), se aprecia un total de 26

derechos de petición, dirigidos en su mayoría a la Unidad Territorial Cundinamarca a fin de

obtener información respecto de: los procedimientos a seguir para quedar inscrito en el

registro, la inclusión o no en el SUR del desplazado y las razones que motivaron su no

inclusión en caso de haber obtenido una respuesta desfavorable a su declaración. En menor

proporción se presentaron solicitudes de inclusión en el Registro Único de Población

Desplazada por la Violencia, casos en que las respuestas contenían el procedimiento a

seguir para obtener lo pretendido. En todos los casos los peticionarios fueron

principalmente personas jurídicas, lo que indica que ellos acudieron a otras entidades del

Estado antes que a la Unidad Territorial Cundinamarca posiblemente en busca de apoyo por

parte de otros entes o por desconocimiento de que la Delegación es la competente en esta

materia.

Como se puede observar de las gráficas del mencionado anexo, la mayoría de las respuestas

a los derechos de petición en materia de registro fueron favorables (88%), completas (81%)

y oportunas (73%), aunque en este punto cabe mencionar dos cosas: en primer lugar, que el

270
término legal para dar respuesta a los derechos de petición se contó a partir de su radicación

en la Unidad Territorial, independientemente del lugar donde fueron presentados por los

peticionarios. Procedimiento criticable, pues en aplicación de las disposiciones del C.C.A.,

dicho término debería empezar a correr desde el día siguiente a su interposición ante

cualquiera de las dependencias de la RSS ya que todas ellas hacen parte de una misma

autoridad, caso distinto ocurre cuando la petición es presentada ante otras instituciones

diferentes a la RSS, como las que conforman el Ministerio Público (Procuraduría,

Defensoría y Personería) o la UAO, en cuyos casos el plazo legal que tienen la Unidad

Territorial para dar respuesta a la petición sí comenzaría a contarse desde su radicación en

ella.

En segundo lugar, el calificativo de completas, respecto de las respuestas desfavorables al

peticionario, emitidas por la Delegación, no toma en cuenta la ausencia de información

sobre los recursos que procederían contra el respectivo acto administrativo, requisito

indispensable que debe contener todo acto de esta naturaleza para hacer efectivo los

derechos de contradicción y defensa, y sin el cual el desplazado solicitante queda

autorizado para acudir directamente a la vía jurisdiccional a fin de impugnar la resolución

adversa a su petición.

Estas críticas son aplicables para todos los comentarios posteriores de las estadísticas y por

ende no se volverán a mencionar a lo largo del presente trabajo, pues son fallas que la

271
Unidad Territorial Cundinamarca reitera en todos los derechos de petición de su

competencia, a excepción de la declaración del desplazado para ser incluido en el SUR289.

Vale la pena señalar que con el objeto de alimentar la base de datos del nivel central de la

RSS, la Unidad Territorial Cundinamarca mensualmente debe enviar un reporte de las

declaraciones y valoraciones, presentadas y realizadas durante ese periodo, y así mismo

cada quince días Nivel Central envía toda su información para actualizar el SUR de la

Unidad Territorial.

12.1.6. Notificación. De nada serviría resolver sobre la declaración en término y

reservarse su sentido porque se sometería al petente a una permanente incertidumbre

respecto del acceso a los beneficios que le otorga la Ley 387 de 1997 y de la conducta que

puede observar frente a la autoridad respectiva. Por eso la notificación constituye uno de

los presupuestos indispensables que hacen efectiva la respuesta oportuna -característica

esencial del derecho de petición- e implica una garantía a los derechos de información y del

debido proceso en el que se incluyen los de contradicción y defensa (inciso 4 art. 29 de la

C.P e inciso 8 artículo 3 del C.C.A.), además de dar cumplimiento a los principios de

eficacia, economía, celeridad y sobre todo publicidad -orientadores de la función

administrativa- (art. 3 del C.C.A. y 209 de la Constitución).

289
Debe recordarse la posición adoptada en el presente trabajo conforme a la cual las declaraciones que se
realizan ante el Ministerio Público para adquirir el estatus de desplazado son derechos de petición, con una
regulación especial.

272
En tratándose de desplazamientos individuales, para que la resolución de no inclusión sea

exigible, aplicable y ejecutable, es indispensable notificarla personalmente al declarante

(artículo 11 del Decreto 2569 de 2000), mientras que, como para el caso de inclusión según

el artículo 44 del C.C.A. y el artículo 10 del Decreto 2569 de 2000, la notificación personal

se entiende surtida en el momento mismo de la inscripción en el SUR, la Unidad Territorial

debe simplemente avisar por escrito al Ministerio Público tal decisión para que este

posteriormente la comunique al o los interesados incluidos en la respectiva declaración. En

ambos eventos la oficina del Ministerio Público que recepcionó la declaración debe ser

informada por escrito del sentido de la decisión; por ello el declarante podría notificarse

bien en la Unidad Territorial Cundinamarca, en la UAO de Soacha290 si en ese municipio

declaró o en la oficina del Ministerio Público receptora de la declaración en los demás

municipios.

Cuando proceda la notificación personal por no inclusión en el SUR, se enviará un oficio

citatorio al declarante por correo certificado dentro de los cinco (5) días siguientes a la

expedición del acto, indicándole que desde la fecha de recibo del mismo cuenta con cinco

(5) días para notificarse personalmente; pero si en la declaración no consta su dirección o

no existe servicio de correo en el lugar, la persona que rindió la declaración puede dirigirse

a la oficina del Ministerio Público que la tomó, a la Delegación Cundinamarca o en la UAO

de Soacha. Si pasados los cinco (5) días para realizar la notificación personal el interesado

no comparece, la decisión deberá notificarse por edicto, en el que constará la parte

resolutiva de la resolución y el que se fijará en un lugar visible de la respectiva oficina del

290
En el departamento de Cundinamarca el único municipio donde opera la UAO es en Soacha.

273
Ministerio Público, de la Unidad Territorial o de la UAO por espacio de diez (10) días291,

sin embargo, en la Unidad Territorial Cundinamarca no se fijan edictos porque allí no se

atiende al público, solamente se hace en la UAO para el caso de Soacha o en la respectiva

oficina del Ministerio Público para los demás municipios.

Cabe señalar que en la Defensoría de Soacha se está notificando uno (1) o dos (2) meses

después de los términos legales para beneficiar a las personas afectadas por el

desplazamiento al no ponerles límites de tiempo para notificarse y recurrir la decisión si

tienen argumentos para hacerlo292.

En caso de inscripción en el Registro, sencillamente se incluye a las personas en el SUR y

se le informa al Ministerio Público los nombres de quienes fueron inscritas con su

respectivo grupo familiar y la fecha de su inscripción.

Por otra parte, en tratándose de desplazamientos masivos es importante recordar que no

cabe la posibilidad de la no inclusión puesto que por la naturaleza del hecho siempre

procede la inclusión, la cual se informará de la misma manera que para los desplazamientos

individuales.

291
Ver Capítulo 7. numeral 7.1. sobre notificación.
292
Cfr. Ver Anexo 6 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 7 de noviembre de 2002.

274
Finalmente, cuando la notificación de rechazo a la inscripción no se lleva a cabo o se

realiza de forma irregular, la resolución que la decide no rige y por ende no le es oponible

al declarante293.

12.1.7. Vía gubernativa. Esta etapa opera únicamente cuando se rechaza la inscripción en

el Registro Único de Población Desplazada mediante un acto administrativo de carácter

particular, siempre que el declarante voluntariamente la ponga en movimiento.

Ante las decisiones tomadas por la Unidad Territorial Cundinamarca el único recurso que

procede es el de reposición por tres razones fundamentales: en primer lugar, los actos que

deciden sobre la inscripción o no en el SUR expedidos por ésta Unidad -en virtud de la

delegación a la cual ya nos referimos en el Capítulo precedente- tienen los mismos recursos

que procederían si el acto hubiera sido expedido por el Director General de la RSS; en

segundo lugar, por las funciones desconcentradas que ejerce sólo cabe este recurso

conforme lo señala el inciso 2 del parágrafo del artículo 8 de la Ley 489 de 1998, y en

último lugar, porque de acuerdo con el numeral 2 del artículo 50 del C.C.A. el recurso de

apelación no es procedente contra los actos administrativos expedidos por los

representantes legales de las entidades descentralizadas, dentro de las que se encuentra la

RSS al ser un establecimiento público del orden nacional.

El recurso de reposición en este caso, por ser el único que puede interponerse contra la

decisión de la RSS es de carácter facultativo, como así lo señala la jurisprudencia y la

293
Ver Capítulo 7. sobre los “Medios para conocer la respuesta del derecho de petición”.

275
doctrina mayoritaria, lo que le da la posibilidad al declarante de interponer el recurso o

dirigirse directamente a la vía jurisdiccional. Si opta por presentarlo, el recurrente debe

hacerlo por escrito en la diligencia de notificación personal o dentro de los cinco (5) días

siguientes a ella o a la desfijación del edicto, según sea el caso, ante la UAO de Soacha, el

Ministerio Público o la Unidad Territorial Cundinamarca -cuando es la que expide el acto

impugnado- quien tiene la consiguiente obligación de resolverlo de plano -salvo que exista

periodo probatorio294-, so pena de que pasados dos (2) meses se produzca el silencio

administrativo negativo con lo cual se agotada la vía gubernativa y se faculta al declarante

para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. En la Delegación Cundinamarca,

de acuerdo con el anexo 14, la mayoría de las reposiciones se contestan dentro de los 15

días siguientes a su presentación, lo que llevaría a pensar que acoge la doctrina de la Corte

Constitucional que afirma que éste recurso constituye un derecho de petición295.

Eventualmente el recurso se lleva al Comité Tripartito, conformado por un representante de

la Unidad Territorial, de la Defensoría del Pueblo y un tercero elegido por estos dos, que

generalmente es la Procuraduría, para que analice el escrito recursivo junto con los

documentos aportados -si los hay-, y con base en esas pruebas y las decretadas de oficio296,

asesore al Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca en la toma de la decisión

final. El Comité Tripartito es un órgano asesor que ayuda a la RSS en el proceso de revisión

de situaciones particulares -convocado por cualquiera de sus miembros- en las que los

294
Ver capitulo 8 numeral 8.1 referente a la Vía gubernativa.
295
Ver numeral 2.4 relacionado con la procedencia e improcedencia del derecho de petición.
296
Se tendrán en cuenta entre otros los siguientes elementos probatorios: la exposición de viva voz del
afectado, si éste es citado, explicando las razones de su inconformidad con la decisión adversa; los

276
afectados por una decisión adversa sobre su condición de desplazados hayan interpuesto un

recurso de reposición solicitando se reconsidere la no inclusión o exclusión del Registro

Único de Población Desplazada o la cesación de la condición de desplazado, aunque

también colabora en la valoración de declaraciones de difícil decisión.

Si el recurso no cumple con las exigencias señaladas en el numeral 8.1. del Capítulo 8. del

presente trabajo, y son subsanables, el Coordinador de la Delegación Cundinamarca deberá

requerir al declarante por una sola vez para que complete los requisitos omitidos dentro de

los dos (2) meses siguientes, so pena de que opere el desistimiento tácito; pero si por el

contrario dichas exigencias son insubsanables la consecuencia será el rechazo in límine por

parte del Coordinador.

Por último, es importante destacar, que de no mencionarse la posibilidad de interponer el

recurso de reposición en la resolución que rechaza la inclusión, se entiende agotada la vía

gubernativa y por consiguiente el declarante puede demandar directamente dicho acto ante

la jurisdicción contencioso administrativa a menos que presente la reposición en tiempo297,

con lo cual se entenderá realizada la notificación por conducta concluyente.

Siguiendo la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, que considera al recurso de

reposición como un derecho de petición298 las estadísticas del anexo 14 evidencian que las

documentos que el declarante aporte como pruebas y se hayan tomado en cuenta en el momento de la
decisión; y las declaraciones de terceros que ayuden al esclarecimiento de los hechos.
297
Ver Capítulo 8. numeral 8.1. referente al tema de la vía gubernativa.
298
Ver numeral 2.4. relacionado con la procedencia e improcedencia del derecho de petición.

277
peticiones en materia de vía gubernativa se dirigen en su gran mayoría (97%) a solicitar la

reposición del acto administrativo de no inclusión en el registro por parte de los

desplazados quienes son los únicos legitimados para interponerla, y en una mínima

proporción (3%) dichas peticiones persiguen la obtención de información acerca del trámite

dado a una determinada reposición, pero en este evento, son las personas jurídicas quienes

actúan como sujeto activo en razón de su labor de protección del derecho fundamental de

petición, tal es el caso de las Personerías Municipales.

Las respuestas a las solicitudes en mención no tienen una tendencia definida pues en

cantidades similares se aceptan, deniegan y remiten por incompetencia, sin embargo cabe

resaltar que tan sólo la mitad de ellas cumplen con todos los elementos indispensables para

considerarla como completa299.

De otro lado, los actos administrativos expedidos por la Unidad Territorial Cundinamarca,

también pueden ser controvertidos en sede administrativa mediante el mecanismo jurídico

de la revocatoria directa, que opera de oficio o a instancia de parte, y al que nos referimos

en el numeral 8.2. del Capítulo 8. alusivo a los Medios de defensa en sede administrativa300.

12.1.8. Atención Humanitaria de Emergencia. La atención humanitaria de emergencia

ha sido definida por el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 y por el 20 de su Decreto

299
Ver Anexo 34 FORMATO de acto administrativo que resuelve un recurso de reposición.
300
Ver Anexo 4 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá, 14
de noviembre de 2002, el caso de revocatoria directa en la Unidad Territorial Cundinamarca.

278
reglamentario 2569 de 2000, como la ayuda temporal, a que tiene derecho la población

desplazada debidamente inscrita en el SUR por tres (3) meses prorrogables

excepcionalmente por otros tres (3) más, que busca la satisfacción de las necesidades

básicas de éstas personas en alimentación, atención médica (consulta, procedimientos,

tratamiento, rehabilitación, ayuda diagnóstica y medicamentos301), atención psicológica,

alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública,

en los montos indicados por el artículo 22 del Decreto y “de manera proporcional al

tamaño y composición del grupo familiar... de acuerdo con la disponibilidad presupuestal”

garantizando siempre unos estándares mínimos de calidad; además el Decreto 173 de 1998

por el cual se adopta el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada

por la Violencia menciona otros componentes como la seguridad, la protección y la

organización comunitaria. Dentro de la estrategia de atención humanitaria el mismo

Decreto establece que “las mujeres gestantes y lactante, los jóvenes y la población infantil

serán atendidas de manera diferencial y preferencial”.

Por lo general, el declarante se dirige a la oficina del Ministerio Público donde presentó su

declaración o a la UAO de Soacha, si en éste municipio reside, para informarse sobre la

decisión adoptada por la Unidad Territorial en relación con su inclusión o no en el SUR.

Y son estas mismas entidades, quienes por ser las autoridades más cercanas a la población

desplazada en el departamento, las que se encargan de recibir los derechos de petición en

301
Circular Conjunta RSS y Ministerio de Salud número 01 del 17 de agosto de 2001.

279
materia de atención humanitaria de emergencia, dirigidos generalmente a la Delegación

Cundinamarca (55%) de acuerdo con las estadísticas del anexo 15. De éste mismo, también

puede extraerse que las peticiones en dicha atención en el período materia de análisis,

ocuparon un segundo lugar dentro de los temas que más frecuentemente fueron objeto de

las peticiones de competencia de la Unidad Territorial Cundinamarca con un porcentaje del

22%. Sin embargo hoy esta cifra parece haber aumentado en consideración a la escasa

disponibilidad presupuestal con que cuenta la Delegación para atender la demanda de éste

tipo de ayuda, motivando la reclamación de la atención humanitaria de emergencia -que en

principio debería ser automática e inmediata- por parte de los desplazados que están a la

espera de recibirla, lo que posiblemente la ubica en el primer lugar dentro de los temas

objeto de los derechos de petición dirigidos a la Unidad Territorial.

Los sujetos activos de las peticiones en mención son principalmente personas naturales

(73%), es decir, desplazados que requieren todos o algunos de los componentes de la

atención humanitaria de emergencia -atrás expuestos-, cambio de jefe de hogar para la

entrega de la ayuda correspondiente o un mayor valor en dicha atención, e incluso

desplazados aun no inscritos en el SUR que solicitan ayuda de emergencia, caso en los que

se les indica el procedimiento pertinente para ser registrados. Las personas jurídicas con

una participación del 27%, mediante solicitudes de información, pretenden conocer la

situación en que se encuentran determinados desplazados que acuden hasta sus oficinas en

busca de protección.

280
También puede concluirse de las estadísticas contenidas en dicho anexo, que más del 50%

de los derechos de petición sobre atención humanitaria de emergencia se contestaron

cumpliendo con todos los requisitos necesarios para considerar completa la respuesta a los

derechos de petición, así mismo, del total de las solicitudes presentadas el 40% fue

favorable.

Cuando la decisión es favorable al declarante y existen en ese momento los recursos para

otorgar esta ayuda, inmediatamente se procede a remitirla a la ONG operadora contratada

por la RSS para brindarla en el municipio donde reside.

El esquema que utiliza la RSS para prestar la atención humanitaria de emergencia es la

administración delegada de recursos en las ONG’s con experiencia y conocimiento en el

tema del desplazamiento en desarrollo del inciso 1 del artículo 23 del Decreto 2569 de

2000. Es de resaltar que los recursos para esta ayuda provienen de los asignados por el

Ministerio de Hacienda a la RSS, pero es la ONG operadora quien mediante un contrato

celebrado con dicha entidad los administra. El desarrollo de éste esquema se ha

caracterizado por: prestar atención humanitaria de forma oportuna, garantizando un nivel

mínimo de calidad a los desplazados aun no atendidos por el Estado, principalmente en los

municipios receptores de ésta población; brindar la ayuda humanitaria paralelamente con

procesos organizativos, psico-sociales y pedagógicos a fin de preparar a las personas para

que asuman su nueva condición de desplazadas y puedan así participar activamente en los

demás procesos que contempla el Sistema de Atención Integral a la Población Desplazada

por la Violencia; contar con la infraestructura necesaria para atenderla teniendo en cuenta

281
las características especiales que los distinguen como el género, la edad y la etnia;

establecer alianzas estrategias con el sector privado dándole más participación; obtener

mayor integralidad entre los diferentes componentes de la atención humanitaria

(alimentación, alojamiento, etcétera) mediante la formulación de planes operativos que

guíen la ejecución de estos contratos; sistematizar la información relativa a hogares

atendidos y por atender, junto con el tipo de ayuda brindada, permitiendo hacer una labor

de seguimiento en la ejecución de éstos contratos302 y facilitando la actualización del SUR

al incluir dicha información en el reporte que mensualmente envía la Unidad Territorial al

Nivel Central y el que éste a su vez le envía quincenalmente sobre la información

consolidada de todo el país.

Cundinamarca ha contado con cinco (5) ONG´s, cuatro (4) de las cuales -Cruz Roja

Colombiana, Progresar, Manantial y Minuto de Dios- han operado exclusivamente en el

municipio de Soacha, la restante ha atendido además a desplazados de otros municipios del

departamento, pues por lo general en éstos municipios la atención humanitaria de

emergencia se presta con donaciones y con recursos de caja menor de la Unidad Territorial,

quien también se encarga en dichos municipios de la entrega de esta atención en

coordinación con la alcaldía respectiva, citando a la población desplazada a través de la

Personería -que es a donde generalmente acude la gente en busca de ayuda- en ausencia de

UAO que realice ésta labor.

302
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. Cit. : atención
humanitaria de emergencia. Bogotá: RSS, 2001. p. 4, 5.

282
También puede ocurrir que una vez inscrito el declarante en el SUR, la Unidad Territorial

no posea los recursos necesarios para brindarle la ayuda a que tiene derecho y en este caso

entrará a una lista de espera hasta que haya disponibilidad presupuestal para contratar la

ONG o suministrarla directamente, sin perjuicio de la atención humanitaria en educación

(incluyendo capacitaciones) y en salud -que son prestadas durante todo el tiempo que el

desplazado mantenga su estatus- por otras instituciones como hospitales, colegios y el

SENA, previa certificación enviada por la UAO de Soacha o la Unidad Territorial, según

sea el caso, vía fax o correo certificado a la institución donde acude el desplazado. En este

punto cabe señalar que las distintas instituciones que brindan la atención humanitaria de

emergencia deben ser informadas por los Comités Municipales sobre el procedimiento

establecido para que la población desplazada pueda acceder a la atención prestada por

ellas303.

Respecto de las cartas de certificación, vale la pena comentar que éstas sólo se envían por

la Unidad Territorial a las entidades que lo solicitan, a fin de comprobar la calidad de

desplazadas de las personas que acuden ante ellas en busca de atención. Por política de la

RSS éste documento no se otorga directamente a la población desplazada debido al mal

manejo que se le venía dando, pues era usado por personas inescrupulosas que intentaban

acceder a los beneficios otorgados por la ley, sin cumplir con las condiciones requeridas

para adquirir el estatus de desplazado. Sin embargo como para el desplazado es importante

tener una certificación que lo identifique como tal, dentro del periodo objeto de estudio, se

303
Cfr. Ver Anexo 6 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 7 de noviembre de 2002.

283
presentaron principalmente ante el Nivel Central de la RSS, de conformidad con el anexo

16, 12 derechos de petición por parte de dicha población, con el fin de obtenerla, lo que no

les fue posible lograr en la mayoría de los casos (67%), por la prohibición señalada.

Del mismo anexo se concluye que a pesar de que la Unidad Territorial Cundinamarca

resolvió oportunamente más de la mitad de las peticiones a ella dirigidas en el tema, el 42%

del total de las respuestas fueron completas, mientras que el 33% no lo fueron por falta de

repuesta de fondo.

12.1.8.1. Unidades de Atención y Orientación (UAO’s). Se crearon como una estrategia

para atender a la población desplazada en los principales municipios receptores,

conformadas por el Ministerio Público, la RSS, la alcaldía, la gobernación y la ONG

operadora, encargadas de otorgar de forma integral los servicios de información, registro y

remisión de las personas para que reciban atención adecuada, evitándoles recibir

instrucciones contradictorias que los hagan recorrer por múltiples lugares en busca de esa

información y ayuda, cuando no poseen los recursos para hacerlo; organizar la oferta

institucional, antes dispersa, articulando la creación y puesta en marcha de los planes y

programas a favor de los desplazados; fortalecer los Comités Municipales y Distritales;

brindar información cualitativa y cuantitativa sobre las personas desplazadas y sobre la

atención integral a las mismas dirigida a instituciones y desplazados; y ejecutar las

284
decisiones de los Comités Municipales, Distritales y Departamentales para la Atención

Integral a la Población Desplazada304.

La Unidad Territorial Cundinamarca cuenta con una sola UAO, ubicada en el municipio de

Soacha por ser el mayor receptor de desplazados en el departamento y por la difícil

problemática social que lo ha caracterizado históricamente. A comienzos de éste año se

firmó un convenio entre la RSS y la alcaldía a fin de que la administración local asumiera

su responsabilidad frente al problema de desplazamiento en su municipio lo que le implicó

tomar el manejo de la UAO, que antes estaba exclusivamente a cargo de la Delegación. Fue

por ello que la planta de personal para la atención en la UAO quedó conformada por un

Gerente, un coordinador y una secretaria nombrados por la alcaldía, un profesional

asignados por la Unidad Territorial, una persona contratada por la RSS como asistente y un

grupo de estudiantes de la Universidad Mayor de Cundinamarca305.

El Gerente de la UAO tiene tres tares fundamentales: elaborar los protocolos de servicios y

definir la ruta de atención a las personas desplazadas, coordinar y promover la oferta

institucional en el municipio con el objeto de cubrir la demanda de atención y hacer

seguimiento y evaluación a los servicios prestados por las instituciones comprometidas.

Mientras el Gerente tiene la labor de impartir las directrices de funcionamiento de la UAO,

304
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : estrategias de
coordinación institucional y participación socia. Bogotá: RSS, 2001. p. 17, 20-21.
305
Cfr. Ver Anexo 6 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 7 de noviembre de 2002 y Anexo 2 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial
Cundinamarca, Bogotá, 12 de septiembre de 2002.

285
el coordinador tiene principalmente la de atender al público, contando con la colaboración

del grupo de estudiantes de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca únicamente

los días martes. Con la secretaria se han tenido algunas dificultades porque constantemente

se hacen nombramientos sin que hasta el momento haya estabilidad en el cargo, por lo que

actualmente la asistente lo está ejerciendo. Por su parte, el profesional de la Unidad

Territorial Cundinamarca presta asistencia técnica al Gerente en sus tareas fundamentales,

antes, la misma coordinadora que laboraba en la UAO, era quien coordinaba el programa

de desplazados en el municipio de Soacha, hoy día estas funciones están cargo de dos

personas pertenecientes a la Unidad Territorial306.

Este nuevo equipo humano hace más eficaz y eficiente el servicio de la UAO al punto de

ampliar en un día más la atención al público, funcionando no sólo los días martes de 8:00

a.m. a 5:00 p.m., sino también los miércoles en el mismo horario, bajo un sistema como de

“pico y placa” según los números finales de la cédula307.

Finalmente, es bueno señalar respecto de éste tema que las acciones, programas y proyectos

en atención humanitaria deben prever respuestas distintas según sea la modalidad del

desplazamiento: individual, familiar, masivo, en zonas rurales y en ciudades intermedias o

grandes, y prestarse por las diferentes entidades responsables de brindar esta ayuda o

306
Ver Anexo 6 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá,
7 de noviembre.
307
Ibídem.

286
interesadas en hacerlo308 conforme a los criterios de responsabilidad, libertad de

concurrencia, imparcialidad, coordinación institucional, comunicación abierta y veraz,

dignidad humana y seguimiento, que deben guiar su función asistencialista309.

Figura 4. Esquema de articulación para la atención humanitaria.

Unidad de Atención y
Orientación a la
Población Desplazada
(UAO Soacha)

Orientación

Remisión
ONG
operadora
Atención

Población
desplazada

Unidad Territorial
Cundinamarca

Fuente: creado con base en las ilustraciones contenidas en el “Guía de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia” emitido por la Red de Solidaridad Social y Presidencia de la República en
el año de 2001.

308
Como Comités Municipales, Distritales y Departamentales de Atención a Población Desplazada, alcaldes,
instancias locales de la RSS, ONG’s nacionales e internacionales y demás entidades vinculadas con el tema.
309
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : atención
humanitaria de emergencia. Bogotá: RSS, 2001. p. 21, 24 -25.

287
12.1.9. Prórroga. A diferencia de la atención humanitaria de emergencia a la cual tienen

derecho todos los desplazados de manera automática, la prórroga es excepcional, y para

poder acceder a ella debe solicitarse una vez finalizados los tres (3) meses de ayuda de

emergencia, siempre que se cumpla con una de las condiciones previstas en el artículo 21

del Decreto 2569 de 2000:

“1. Hogares en los que uno cualquiera de sus miembros reportados en la declaración

presenten discapacidad física y/o mental, parcial o total, médicamente certificada

por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia y

que hay sido reportada en la declaración de los hechos del desplazamiento.

“2. Hogares con jefatura femenina o masculina mayor de 65 años, y que dicha

situación haya sido reportada en la declaración.

“3. Hogares en los que cualquiera de sus miembros debidamente reportados y

registrados, presenten enfermedad terminal, médicamente certificada por las

entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia.

“4. Cuando a juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional se

presente una situación cuya gravedad sea de naturaleza similar a las enunciadas

en los numerales 1, 2 y 3 del presente artículo”

Esta solicitud constituye un verdadero derecho de petición que debe presentarse por escrito

-aunque la ley no lo exige- ante la UAO de Soacha, el Ministerio Público -en los demás

municipios- o directamente en la Delegación Cundinamarca aun cuando allí no existe

288
oficina de quejas y reclamos, pues ésta oficina sólo opera en el Nivel Central de la RSS310.

Desde hace aproximadamente año y medio se implementó una página web a través de la

cual se pueden presentar derechos de petición dirigidos a cualquier dependencia o Unidad

Territorial de la RSS; aunque el servicio que se presta por este medio es muy ágil, es poco

utilizado por la población desplazada en razón a su reciente implantación y a las escasas

posibilidades que tienen de acceder a él por la falta de recursos y de los conocimientos

necesarios para su uso, lo que justifica que hasta el momento en la Delegación

Cundinamarca no se hayan presentado derechos de petición vía internet.

En algunas ocasiones la solicitud que compete a Cundinamarca se presenta ante otras

Unidades Territoriales -generalmente la de Bogotá- o al Nivel Central, evento en el que

debe remitirse311, contándose el término legal para contestarla desde del día siguiente a la

radicación en la Unidad Territorial Cundinamarca y no a partir del día siguiente a la

radicación en cualquiera de esas entidades de la RSS, como debería ser.

Para ser tenida en cuenta debe dirigirse de manera respetuosa a la Unidad Territorial

Cundinamarca -lo que no impide que se empleen términos severos, críticos o apremiantes-
312
y contener313 la designación de la autoridad a quien se dirige, los nombres y apellidos

completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con indicación

del documento de identidad y de la dirección, el objeto de la petición, las razones en que se

310
Ver Capítulo 5. titulado “Trámite del Derecho de Petición”.
311
Ibídem.
312
Ver Capítulo 2., numeral 2.1. referente a los principios fundamentales del derecho de petición.
313
Ver Capítulo 3. titulado “Requisitos del derecho de petición”.

289
apoya, la relación de documentos que se acompañan y la firma del peticionario (art. 5 del

C.C.A.)314.

De estos requisitos, el más importante es el relacionado con el petitum que debe contener

de manera clara la intención del peticionario y corresponder a un derecho cuyo

reconocimiento se persigue, sin que sea necesario que expresamente se indique que la

solicitud constituye un derecho de petición, ni que se enumeren las normas legales y

constitucionales en las que se basa al presentarlo, pues ni el artículo 23 de la Constitución

ni el 5 del Código Contencioso exigen estas fórmulas sacramentales que no sólo sacrifican

el fondo por la forma, sino que harían más complicado al peticionario interponerlo; esto es

lo que se puede concluir de la expresado por la Corte Constitucional en sentencia T-267 de

2001:

“Basta que del escrito correspondiente –o del acta de la exposición

verbal, en su caso- pueda extraerse que el deseo de la persona es el de

formular una petición, en interés general o particular, para que al

asunto se le deba dar el trámite propicio a la satisfacción del indicado

derecho fundamental, y para que principien a correr los términos

legales para la pronta resolución”

Es por esto que aunque los derechos de petición presentados ante la Unidad Territorial

Cundinamarca, en este tema -y en otros-, generalmente no cumplen con los requisitos

314
Ver Anexo 30 COPIA de un derecho de petición de prórroga.

290
establecidos por el artículo 5 del C.C.A., la Delegación les da trámite conforme a las

normas legales, sin embargo, a fin de asegurar la inclusión de todos los requisitos que le

interesan a la Delegación para dar debida respuesta y efectividad al derecho de petición,

ésta creó unos formatos de referencia que además facilitan su interposición por los

desplazados315.

Si en la petición se describe una situación que corresponde a uno de los supuestos descritos

por la norma para otorgar la prórroga pero no se anexan documentos que prueben dicha

situación, el Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca le informa que hasta tanto

no los presente no se podrá tomar una decisión al respecto, teniendo en cuenta que, con

base en el artículo 12 del C.C.A., sólo por una vez el funcionario puede hacer ésta clase de

requerimientos al peticionario siempre que esté en condiciones de proporcionarlos y

resulten indispensables para resolver. Este requerimiento interrumpe los 15 días legales

para contestar el derecho de petición, los cuales comenzarán nuevamente a correr desde

que se aporten, para finalmente decidir de manera definitiva con base en los elementos de

juicio con los que cuente la administración. En el evento en que no se aporte lo solicitado

dentro de los dos (2) meses siguientes la petición se entenderá desistida y se archivará el

expediente316.

Pero si de la petición aparece algún indicio de que el peticionario cumple con alguna de las

condiciones mencionadas en el Decreto 2569 de 2000, se le informa por escrito la

315
Ver Anexo 31 FORMATOS para la interposición de derechos de petición.
316
Ver el numeral 4.1. del Capítulo 4., relacionado con las peticiones incompletas.

291
realización de una visita domiciliaria a fin de allegar mayor información sobre sus

condiciones actuales de vida y poder así tomar una decisión definitiva sobre su solicitud.

En algunas ocasiones no se señala la fecha en la cual se hará dicha visita, lo que contradice

uno de los principios o elementos que hacen parte del núcleo esencial del derecho de

petición, cual es el de la respuesta oportuna317, en cuanto sujeta la respuesta a un actividad

de la cual no se tiene certeza sobre el momento en que se producirá, manteniéndose así al

peticionario, en éste caso al desplazado, en una prolongada incertidumbre sobre su

situación. Para la Corte Constitucional318 ello implica una flagrante violación de la norma

constitucional, más aún cuando ésta decisión es fundamento para la protección de un

derecho fundamental como lo es la vida, pues la solicitud de prórroga y en general de

atención humanitaria está íntimamente ligada con éste derecho. El que incurra en la

conducta descrita estará sujeto a la imposición de sanciones, puesto que la inobservancia de

los términos procesales demuestra negligencia por parte del funcionario.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que durante la actuación administrativa y en cualquier

momento antes de decidirse la petición en forma definitiva, se pueden pedir, decretar y

allegar pruebas de oficio o a petición de parte, sin requisitos ni términos especiales (art. 34

ibídem), lo que significa que, a diferencia del proceso civil, en el administrativo no hay un

solo momento para solicitarlas y aportarlas, por lo que resultan inaplicables las exigencias

que al respecto señala la ley procesal civil, sin perjuicio de que se observen las pautas o

principios que esa misma legislación prevé para la práctica de pruebas, pues el mismo

317
Ver el numeral 2.2. del Capítulo 2., referente a los principios fundamentales del derecho de petición.
318
Cfr. sentencias T-130/96 y T-204/96 entre otras.

292
Consejo de Estado en sentencia del 12 de abril de 1991 expresa que los actos de la

administración no pueden basarse en investigaciones informales319.

Cabe señalar que respecto de los eventos anteriores de requerimiento de información y

aviso de visita domiciliaria, la Unidad Territorial actúa en desarrollo del artículo 34 del

C.C.A. que permite pedir, decretar y allegar pruebas de oficio o a petición de parte sin que

existan reglas especiales sobre el tema. Adicionalmente dichos casos deben informarse

dentro del término legal para responder el derecho de petición, puesto que si son

extemporáneos se violaría este derecho fundamental320.

Una vez finalizado el trámite interno de la petición de prórroga de atención humanitaria se

toma la decisión mediante un acto administrativo escrito que debe contener todos los

requisitos explicados en el Capitulo 6 referente a la “Decisión Administrativa”:

encabezamiento, preámbulo, parte motiva, parte resolutiva y lugar y fecha de expedición.

Analizando las respuestas a los derechos de petición contenidas en los anexos 32 y 33

puede observarse que en los actos administrativos que deniegan la prórroga no se menciona

el recurso de reposición a que tendría derecho el peticionario inconforme con el sentido de

la decisión, lo que le permitiría acudir directamente ante la jurisdicción contencioso

administrativa sin que puedan inadmitirle la demanda por falta de agotamiento de la vía

319
Cfr. Ibídem, p. 79.
320
Ver el numeral 4.1. del Capítulo 4., relacionado con las peticiones incompletas.

293
gubernativa. Por su parte el acto administrativo que aprueba la prórroga, cumple con todos

los requisitos exigidos.

Cabe destacar que las peticiones de prórroga en asistencia humanitaria dentro del período

comprendido entre junio de 2000 y julio de 2001, según el anexo 17, se respondieron

desfavorablemente a los desplazados en un 64%, en contraste con el número de peticiones

favorables que fue tan sólo del 16%, y esto porque la Unidad Territorial Cundinamarca es

muy apegada a la letra del artículo 21 del Decreto 2569 de 2000 que señala las condiciones

para conceder la prórroga y sólo en casos muy excepcionales se han favorecido, por el

criterio subjetivo que contiene el mencionado artículo, a desplazados que fuera de las

situaciones contempladas en los tres primeros numerales previstos en él, se encuentren en

circunstancias de similar gravedad. También resulta importante analizar aquellas respuestas

que aunque otorgan la prórroga no determinan el momento en el que se hará efectiva (lo

cual se presentó en un 9% de las peticiones en esta materia), sustentándose en razones

como la falta de presupuesto o de ONG operadora que brinde la atención, razones que junto

con la incongruencia, la falta de motivación y la insuficiencia de respuesta en lo pedido

hacen incompleta la respuesta al derecho de petición (evento que conforme a las

estadísticas ocurre en un 20%), vulnerando el principio de la respuesta de fondo.

En este punto debe recordarse que entre las obligaciones de la autoridad se encuentra la de

dar respuesta oportuna y de fondo a la petición, lo que no significa que siempre deba

conceder lo solicitado, pues la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso y en

esa medida podrá ser positiva o negativa.

294
A fin de dar cumplimiento al principio de respuesta oportuna y garantía al debido proceso

(en cuanto a contradicción y defensa se refiere), la decisión tomada por la Unidad

Territorial Cundinamarca debe ser puesta en conocimiento del peticionario, mediante la

notificación personal prevista en el artículo 44 del C.C.A. en tratándose de peticiones en

interés particular o por cualquier medio hábil respecto de peticiones en interés general (art.

43 del C.C.A.), so pena de que la decisión no produzca efectos y por ende se haga

inoponible al peticionario a menos que convenga en ella o utilice en tiempo los recursos

legales (art. 48 ibídem), lo que no significa que el acto administrativo sea nulo321.

Sería recomendable que copia de la respuesta de la petición de prórroga y en general de

cualquier petición fuera enviada a la oficina de quejas y reclamos del Nivel Central de la

RSS con el fin de que esta pueda realizar una labor de seguimiento a las solicitudes que

sean de competencia de la Unidad Territorial Cundinamarca, independientemente del lugar

donde éstas se hayan recepcionado (otras Delegaciones, UAO, Nivel Central, etcétera).

Las estadísticas contenidas en el anexo 17 presentan la prórroga como el tema que mas

derechos de petición produce, con una participación del 48% frente al total de peticiones

interpuestas ante la Unidad, de las cuales, el 88% se contestó en término, lo que demuestra

el esfuerzo de la Delegación por dar respuesta oportuna a éstas solicitudes. Como ésta

ayuda beneficia exclusivamente a las personas desplazadas, son ellas quienes en el 99% de

los casos actúan como sujetos activos del derecho fundamental de petición, dirigiéndolos

321
Ver Capítulo 7. sobre “Medios para conocer la respuesta al derecho de petición”.

295
generalmente, a la Delegación Cundinamarca., demostrándose así un mayor conocimiento

respecto de las entidades competentes en la atención a población desplazada.

Actualmente las peticiones de prórroga no ocupa el primer lugar dentro de los temas más

solicitados ante la Delegación Cundinamarca, por el contrario, parecen haber disminuido

considerablemente debido a la falta de recursos, que ni siquiera permite otorgar la atención

humanitaria de emergencia, circunstancia que impide solicitar prórroga de una ayuda que

nunca se ha obtenido.

12.1.10. Restablecimiento. El proceso de estabilización socio-económica, hoy llamado

restablecimiento, es aquel que se inicia con la atención humanitaria, buscando generar a la

población desplazada condiciones para satisfacer de forma permanente sus necesidades

básicas a través de sus propios medios o de programas desarrollados por el gobierno

nacional a fin de que puedan rehacer integralmente su vida (art. 25 del Decreto 2569 de

2000). En esta materia se aplica todo lo contenido en el Protocolo de Restablecimiento

elaborado por la RSS.

El restablecimiento surge como una estrategia que permite brindar atención integral, lo cual

implica que las ONG’s operadoras desde el mismo momento en que comiencen a otorgar la

ayuda de emergencia se comprometan con la población generando acciones de

restablecimiento de acuerdo con factores comunes como clima, procedencia, actividad

económica que realizaban antes del desplazamiento y demás condiciones de caracterización

a fin de formular un proyecto de vida a los desplazados que satisfaga sus intereses de

296
retorno o reubicación, permita elaborar proyectos productivos que llenen sus expectativas y

oriente sobre el tipo de capacitación que se debe proporcionar322.

Como la reincorporación social, económica y cultural de las personas y familias

desplazadas por la violencia es lo pretendido en el restablecimiento, podría concluirse que

es una de las etapas más importantes dentro del proceso de Atención Integral a la Población

Desplazada por la Violencia. Esta reincorporación de la población desplazada se lleva a

cabo en el marco del retorno voluntario o la reubicación en otras zonas rurales o urbanas

con apoyo del gobierno nacional siempre que existan las condiciones de seguridad y

contribuyan a la consolidación y estabilización socio-económica.

El retorno consiste en el regreso de las personas al lugar de donde salieron desplazadas y es

la opción preferente, puesto que allí tienen su entorno socio-cultural, económico y afectivo

que les da un sentido de pertenencia. La RSS ha establecido dos clases de retorno según se

realice dentro de los noventa (90) días siguientes al desplazamiento o posteriormente,

denominados retorno rápido y retorno integral respectivamente323. Pero si ninguno puede

llevarse a cabo, habrá la posibilidad de reubicarse en un lugar diferente al de su origen o

residencia, y como necesariamente implica adaptarse a nuevas condiciones de vida,

aceptación e integración local, debe ser lo menos traumática posible de manera que se

322
Cfr. Ver Anexo 2 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 12 de septiembre de 2002.
323
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : protocolo para
la gestión de programas de restablecimiento. Bogotá, RSS. 2001, p. 3-4.

297
asimile a sus características socio-económicas, étnicas, culturales y a sus condiciones

geográficas de origen.

Los procesos de retorno y reubicación se dan por una sola vez y para iniciarlos es

indispensable que el interesado interponga un derecho de petición verbal -caso en el cual se

deja constancia- o escrito ante la Unidad Territorial Cundinamarca, que deberá contener el

motivo por el cual se traslada e información relativa al lugar donde pretende retornar o

reubicarse como el nombre del barrio o vereda, el nombre, dirección y teléfono de los

familiares o redes comunitarias que lo ayudarán a su llegada y por lo menos dos

cotizaciones del costo de su traslado, el de su familia si se desplazó con ella y el de los

enseres, datos que una vez verificados y junto con la evaluación de las condiciones de

orden público existentes en la localidad -establecida en el artículo 28 del Decreto 2569 de

2000- le permiten a la Delegación determinar si esa opción es la más benéfica para el

desplazado.

La misma norma señala que los desplazamientos pueden estar acompañados por

organizaciones humanitarias nacionales e internacionales que contribuyan en la evaluación

y verificación de las condiciones de seguridad en que se efectúa el retorno o la reubicación,

y si hay lugar formulen recomendaciones en pro de los mencionados procesos. Podría

pensarse que estos acompañamientos sólo proceden en eventos masivos por la gran

cantidad de personas que se movilizan, despertando un mayor interés y preocupación por

parte de tales organizaciones.

298
Después de analizada toda la información, la Unidad Territorial Cundinamarca responderá

por escrito la aprobación de la solicitud de reubicación o retorno, o aconsejará su no

realización, dependiendo si existen o no circunstancias de orden público en la localidad. En

caso de aprobación, se le comunica a dónde debe dirigirse para reclamar los recursos para

su traslado, que incluyen viáticos y transporte de acuerdo con las cotizaciones anexas a su

petición. Pero si las condiciones no son favorables para su retorno o reubicación, se le

señala que no es pertinente dar el apoyo solicitado, respetando en todo caso la decisión del

peticionario pues según el artículo 24 de la Constitución Política “todo colombiano... tiene

derecho a circular libremente por el territorio nacional... ”, y por eso si insiste en

trasladarse deberá firmar un acta en la que conste que el desplazado conoce las condiciones

de seguridad del lugar de destino y se responsabiliza de lo que su decisión conlleve.

Ha de tenerse presente que las solicitudes de retorno y reubicación constituyen derechos de

petición, por lo que se les aplica todo lo visto en los primeros Capítulos de éste trabajo

respecto del tema, incluyendo lo mencionado en el numeral 12.1.9. sobre Prórroga.

Para que el restablecimiento sea integral es necesario que se desarrollen los siguientes

componentes: proyecto productivo, acceso a tierras, vivienda, capacitación laboral,

fortalecimiento organizativo de la población desplazada, educación y salud. Estos

componentes son los que generalmente se dan pues pueden ser más o menos de acuerdo

con la situación concreta, los intereses y necesidades del desplazado, por lo que para lograr

su restablecimiento pueden no requerir todos los apoyos anteriores o demandar otros

299
particulares conforme a sus circunstancias (como por ejemplo procesos de transición de

más larga duración o medidas de seguridad extraordinarias)324.

Los montos máximos destinados al restablecimiento son definidos por la Consejo Directivo

de la RSS a propuesta del Gerente General de la entidad y se expresarán en salarios

mínimos legales mensuales vigentes, conforme a la asignación presupuestal de las

entidades que integral el SNAIPD, a las necesidades insatisfechas fundamentales para la

estabilización y de acuerdo con los principios de igualdad y solidaridad (art. 27 del Decreto

2569 de 2000).

Cuando no se brinde el apoyo para el restablecimiento o a consideración del desplazado la

ayuda otorgada no es suficiente, frecuentemente optan por interponer un derecho de

petición solicitando la asistencia establecida por la ley para la estabilización socio-

económica. También suele suceder que la población desplazada requiera información para

acceder a los distintos componentes de la misma, en cuyo caso se presentará una petición

verbal o escrita según que en el municipio opere o no una UAO, por eso en Soacha, única

entidad territorial en Cundinamarca que cuenta con UAO, las solicitudes en este sentido se

formulan verbalmente, mientras que en el resto del departamento, la Personería -que es la

entidad a la que generalmente acuden los desplazados- recepciona estas peticiones de

información de manera escrita dirigidas a la Unidad Territorial.

324
Cfr. Ibídem, p. 23.

300
En comparación con la cifra total de derechos de petición presentados ante la Delegación

Cundinamarca dentro del periodo objeto de estudio y de acuerdo con lo que señalan las

estadísticas del anexo18, tan sólo un 4% pertenecen al tema de restablecimiento, porcentaje

dentro del cual sobresalen las solicitudes que persiguen el retorno o la reubicación (79%).

Dichas peticiones fueron en su mayoría contestadas dentro del término legal y de forma

completa, sujetándose un 37% de ellas, al cumplimiento de una serie de requisitos por parte

del peticionario para lograr su retorno o reubicación, como los de allegar datos relativos al

lugar donde pretende restablecerse y al de las personas o instituciones que le colaborarán a

su llegada. Los interesados en elevar éste tipo de solicitudes, son los desplazados que

buscan obtener oportunidades de estabilización ya sea en el lugar de origen o en otro

diferente (que incluso puede ser el mismo que sirvió de receptor de su desplazamiento)

De los componentes del restablecimiento anteriormente señalados se procederá a explicar

el referente a proyectos productivos, en razón de su importancia que amerita un análisis

independiente, porque dentro de aquellos es el que más derechos de petición origina ante la

Unidad Territorial Cundinamarca, como puede observarse de la comparación entre la

primera gráfica del anexo 18 y la primera del 19, de la cual se concluye que las peticiones

de proyecto productivo superan la sumatoria de las presentadas en otras materias del

restablecimiento.

12.1.11. Proyectos productivos. Busca que la población desplazada debidamente inscrita

en el SUR se reincorpore a la dinámica económica y productiva a través de la realización

301
de actividades que le generen ingresos, permitiéndole abastecerse de bienes y servicios

básicos a largo plazo y conseguir finalmente la consolidación económica deseada.

Una vez finalizados los tres (3) meses de atención humanitaria de emergencia y los tres (3)

de prórroga, si hubo lugar a ella, los desplazados quedan nuevamente desamparados en

cuanto alimentación y vivienda, fundamentales para su subsistencia, por lo que es tan

necesaria la elaboración de proyectos productivos coordinada entre la Unidad Territorial

Cundinamarca, la ONG, los municipios que se verían involucrados y la población

desplazada beneficiaria, a fin de optar por aquel que no sólo se adecue a los intereses de la

población desplazada sino que también contribuya en parte a dar solución a la problemática

del municipio donde se ejecute y a diversificar actividades productivas de acuerdo con las

tendencias económicas del territorio, estimulando así su desarrollo.

Los proyectos productivos pueden enmarcarse dentro de tres modalidades325:

a. Proyectos productivos a pequeña escala. Se generan en las áreas urbanas o rurales

de municipios o micro-regiones, para crear o fortalecer actividades a pequeña escala

de transformación, producción, comercialización y servicios, a fin de que los

desplazados (individual, familiar o asociativamente) puedan autoabastecerse

mediante proyectos viables y duraderos con capacitaciones que refuercen sus

325
Cfr. Ibídem, p. 28-29.

302
destrezas.

b. Proyectos productivos integrales. Para su diseño y ejecución, es necesaria la

presencia de procesos de retorno o reubicación en municipios o regiones

específicas, en las que según su contexto se establecerán las actividades económicas

y las cadenas productivas más competitivas para la población desplazada que se

vincule a ellas a fin de fortalecer su capacidad de asociación y negociación frente a

otros actores y de hacerlos partícipes en la dinámica empresarial, superando de esta

manera el trato discriminatorio al que generalmente se ven sometidos. Estos

proyectos requieren el acompañamiento de una entidad u organización que preste

asistencia técnica, asesore y capacite de acuerdo con los objetivos y los resultados

pretendidos.

c. Proyectos de seguridad alimentaria. Tiene como finalidad la producción de

alimentos esenciales destinados para el autoconsumo a costos menores que el precio

ofrecido en el mercado para esos productos. Si bien no es necesario que generen

rentabilidad sí deben permitir la continuidad de la producción.

Adicional a estas modalidades, existen proyectos productivos de tipo individual o

colectivo, los primeros son aquellos que son presentados por una familia o persona, en

tanto que los segundos son propuestos por un grupo de personas o familias desplazadas.

303
Las anteriores modalidades de proyectos son complementarias a los programas especiales

de empleo que adelanta el Gobierno Nacional, puesto que ambas contribuyen al proceso de

restablecimiento. Para garantizar que esos proyectos se lleven a cabo de manera sostenible

es esencial la ejecución de una capacitación técnica y la creación de líneas especiales de

crédito en cuanto a tasas de interés, períodos de gracia y de amortización (Decreto 173 de

1998).

Actualmente la Unidad Territorial Cundinamarca está a la espera de la formulación de la

política del nuevo gobierno en materia de atención a desplazados, para así establecer las

acciones de orientación y manejo respecto de los proyectos productivos. Pero hasta el

momento sólo se han venido aprobando proyectos de carácter colectivo326, pues para los

individuales hay mayores dificultades al momento de solicitar cofinanciación y apoyo de

ONG’s, además con la experiencia vivida por el Ministerio del Interior, en la que se

entregaban los recursos de proyecto productivo directa e individualmente a los desplazados

que los solicitaban, se concluyó que no era lo más apropiado puesto que no los destinaban

al fin propuesto sino que los utilizaban para solucionar problemas inmediatos como

alimentación y alojamiento, y posteriormente esas mismas personas estaban solicitando

nuevamente apoyo para proyecto productivo quejándose de no tenerlo. Aunado a esto, los

proyectos individuales por lo general implican para su realización un presupuesto superior

a los montos máximos destinados por la RSS, lo que de hecho hace inviables tales

326
Salvo en una ocasión, en que por pérdida de un acordeón se solicitó su compra, pero en este caso no se
atendió como un proyecto productivo que requiere el acompañamiento de un operador, sino como un gasto
por caja menor autorizado por el Gerente General de la RSS, ya que se trataba de una persona que toda su
vida se había sostenido cantando con su acordeón y esa compra le permitiría seguir manteniéndose con la

304
proyectos, y en el evento de que se ajustaran al presupuesto se correría el riesgo de que al

poco tiempo el proyecto no fuera productivo y fracasara por la falta de conocimientos del

desplazado en contabilidad y administración “... para saber qué les está entrando, qué

están sacando, qué tienen que utilizar para su subsistencia y qué tienen que reinvertir en el

negocio...”327.

A pesar de que la población conoce la política de la RSS en cuanto a proyectos productivos

se refiere, ellos han continuando presentado proyectos de tipo individual sin respaldo

alguno puesto que la ley en ninguna parte les prohíbe hacerlo, eventos en los cuales la

Unidad Territorial los califica de inviables por no ajustarse a los criterios y mecanismos

establecidos sin que esto signifique el rechazo de un derecho legalmente consagrado sino la

imposibilidad de ejecutarlo bajo esos parámetros lo que se traduce en el replanteamiento de

su propuesta328. Los criterios y mecanismos que vienen aplicándose, hasta tanto el gobierno

actual no formule las directrices que orientarán el procedimiento a seguir frente a los

proyectos productivos, consisten en:

a. La aprobación de la propuesta por parte de las Mesas o los Comités de población

desplazada, según la problemática del municipio y disponibilidad de recursos. Las

Mesas Permanentes de Trabajo con población desplazada identifican, priorizan y

elaboran proyectos que apliquen la política trazada por la RSS en el SNAIPD. Entre

misma actividad, sin ningún problema (Ver Anexo 9 ENTREVISTA con Silvia Olano, Profesional Unidad
Territorial Cundinamarca, Bogotá, 6 de septiembre de 2002).
327
Ver Anexo 9 ENTREVISTA con Silvia Olano, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá, 6 de
septiembre de 2002.

305
tanto los Comités Municipales además de identificarlos y priorizarlos se encargan

de evaluarlos y de aprobar su sostenibilidad329.

b. La presentación de proyectos técnicamente viables.

c. El apoyo de instituciones públicas y privadas que hagan parte del Comité

Municipal.

d. La participación de operadores con experiencia en el área, tales como ONG’s,

consorcios, uniones temporales y municipios entre otras entidades, en el proceso de

elaboración y ejecución de los proyectos330. La ventaja de estos acompañamientos

es que se cuenta con el personal profesional suficiente para ejecutar los proyectos y

como realizan acciones para obtener financiación, presentan propuestas que ya

tienen un apoyo económico adicional al que la RSS aporta, lo que los hace de

hechos viables331.

Aunque los proyectos productivos de carácter colectivo son difíciles de elaborar debido a

que la población desplazada no quiere trabajar asociativamente por motivos de seguridad y

328
Cfr. Ver Anexo 8 ENTREVISTA con Ernesto Moreno, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 12 de septiembre de 2002.
329
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Op. cit. : estrategias de
coordinación interinstitucional y participación social. Bogotá: RSS, 2001. p. 7; RED DE SOLIDARIDAD
SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : protocolo para la gestión de programas de
restablecimiento. Bogotá: RSS, 2001. p. 16-17.
330
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : protocolo para
la gestión de programas de restablecimiento, Bogotá, RSS, 2001, p. 27.

306
por las particulares características de procedencia, idiosincrasia y habilidades que los

diferencian, son propuestas que tienen más posibilidades de cumplir con los anteriores

requisitos ya que generalmente se presentan como proyectos organizados, efectivos y con

la ventaja de beneficiar a una mayor cantidad de población desplazada.

La iniciativa de los proyectos productivos puede estar a cargo de la ONG o de los

desplazados. La ONG con la infraestructura y financiación requerida puede por un lado

proponer un proyecto, para que una vez aceptado por la Unidad Territorial Cundinamarca y

el Nivel Central de la RSS, la población interesada proceda a inscribirse en él y por el otro

concertar previamente con los desplazados un proyecto que atienda sus necesidades,

capacidades y expectativas. Por su parte, éstos pueden formular uno comunitario, pero

deberán conseguir una operadora que los acompañe para que puedan ser viabilizados332.

En ambos casos el proyecto presentado ante la Delegación, es revisado por su Comité

Evaluador conformado por un representante del municipio donde se planea ejecutar el

proyecto y tres profesionales de la Unidad Territorial (dos expertos en proyectos

productivos y el coordinador del respectivo municipio) a fin de determinar si es auto-

sostenible técnica, financiera y socialmente. De acuerdo con el concepto técnico emitido

por este Comité, se remitirá o no al Nivel Central para que el Pre-Comité de Proyectos lo

revise nuevamente verificando la coherencia de la propuesta y el lleno de los requisitos y

331
Cfr. Ver Anexo 2 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 12 de septiembre de 2002.
332
Cfr. Ibídem.

307
documentación exigidos333. Si del estudio resulta que falta algún documento o información,

se solicitará a la Delegación Cundinamarca, quien a su vez lo pedirá a la ONG operadora.

A partir del visto bueno o aval del Pre-Comité el proyecto continuará su trámite ante el

Comité de Gerencia, encargado de aprobarlo y asignarle recursos334.

Finalizado el procedimiento descrito se notificará la decisión al operador del proyecto y se

pasará a la fase de contratación. En este punto debe tenerse en cuenta que la RSS no

desembolsa directamente los recursos pues para este efecto tiene convenios con la

Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y con la Secretaría Ejecutiva del Convenio

Andrés Bello (SECAB), con cargo a los cuales una u otra celebra el contrato con la ONG,

utilizando racionalmente los recursos y teniendo la potestad de solicitar todos los

documentos legales de soporte. Para que se inicie la ejecución del proyecto, debe estar

firmado el contrato, la documentación correspondiente al día y conformado el Comité

Operativo integrado por la Unidad Territorial Cundinamarca, el operador, los

cofinanciadores335 -si los hay- y un representante de la población desplazada beneficiaria

del proyecto para que haga la veeduría336.

333
Cabe resaltar que la viabilización del proyecto por parte de la Delegación Cundinamarca prácticamente
garantiza la decisión favorable del Nivel Central de la RSS porque “nosotros cuando mandamos el proyecto,
lo mandamos con un concepto técnico en donde estamos respondiendo todas las preguntas que Nivel Central
ha diseñado para ellos puedan evaluar también” (Ver Anexo 9 ENTREVISTA con Silvia Olano, Profesional
Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá, 6 de septiembre de 2002).
334
Cfr. Ver Anexo 9 ENTREVISTA con Silvia Olano, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá,
6 de septiembre de 2002.
335
Frente a los cofinanciadores responde la ONG operadora -y no la RSS-, pues es quien celebra contrato con
cada uno de ellos.
336
Cfr. Ver Anexo 9 ENTREVISTA con Silvia Olano, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá,
6 de septiembre de 2002.

308
Los recursos que hasta el anterior gobierno se concedían al contratista no eran

reembolsables y se entregaban por una sola vez como capital semilla (cuyos montos

máximos están contenidos en el Acuerdo 049 de 2001) a fin de impulsar su actividad

productiva con una pequeña cantidad de dinero, motivando así la consecución de

financiación por diversas fuentes para así hacer el proyecto más sostenible, objetivo

opacado en algunas ocasiones por la falta de gestión financiera de los operadores, que se

limitaban a aportar una parte mínima en cuanto a infraestructura, prestación de bienes y

servicios y capacitación, y al momento de evaluar se concluía que eran más los recursos

aportados que los resultados obtenidos. Actualmente proyectos nuevos no se están

iniciando porque se desconoce los criterios que al respecto adopte el nuevo gobierno337.

Pero el grave problema de los proyectos productivos es que el tiempo transcurrido entre su

formulación y su contratación es muy extenso, debido a que el trámite para el acopio de

todos los documentos solicitados bien sea por la Unidad Territorial, la OEI o la SECAB a la

ONG comprometida, es complicado, además la falta de recursos hace demorar el

desembolso contribuye también retrazar su ejecución, a tal punto que al momento de

ponerlo en marcha, parte de la población inicialmente vinculada al proyecto se ha

trasladado a otros municipios por ejemplo para conseguir trabajo o por estar en altos grados

de indigencia, haciéndose prácticamente imposible su localización a pesar de los esfuerzos

por convocarlos, es entonces cuando se contempla la posibilidad de reemplazarlos por

personas con similares características interesadas en participar en el proyecto. Otra

337
Cfr. Ibídem; RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA: Op. cit. :
protocolo para la gestión de programas de restablecimiento. Bogotá: RSS, 2001. p. 26-27.

309
consecuencia del largo trámite de los proyectos productivos es el desamparo de los

desplazados durante éste período, por lo que se ven avocados a apostarle a la económica

informal, incrementando el subempleo en el país, razón por la cual la RSS en un intento por

mitigar los efectos adversos de esta situación, acordó con el Programa Mundial de

Alimentos (PMA) una estrategia de seguridad alimentaria para la población desplazada que

habiendo recibido los tres (3) meses de atención humanitaria de emergencia, haya

presentado un proyecto que aún esté en estudio o en ejecución sin que todavía sea

productivo338.

Esto conlleva a que los desplazados formulen derechos de petición con el objeto de solicitar

la aprobación o información de proyectos productivos presentados o de aquellos a los

cuales se inscribieron y de los que no han vuelto a tener noticia, así como también obtener

información acerca de las posibilidades de vinculación a nuevos proyectos. Pero aunque

pueden haber múltiples razones que motiven la presentación de derechos de petición en

materia de proyectos productivos, lo cierto es que, de conformidad con los datos contenidos

en el anexo 19, tan sólo el 7% del total de peticiones de competencia de la Unidad

Territorial Cundinamarca se formulan en este tema. Estas solicitudes son elevadas en su

gran mayoría directamente ante la Delegación Cundinamarca (60%) por los desplazados

potencialmente beneficiarios del respectivo proyecto, y aunque suelen contestarse en

término y de forma que podría considerase como completa (61%), realmente lo que hacen

es remitir a las personas interesadas a las mesas de trabajo para que allí los asesoren en la

338
Cfr. Ver Anexo 2 ENTREVISTA con Emilia, Coordinadora Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 12 de septiembre de 2002.

310
elaboración de los mismos (5% ) o señalarles los criterios con base en los cuales la RSS ha

sujetado la aceptación de proyectos (49%). En este punto cabe resaltar que ante una

propuesta presentada por un desplazado no hay técnicamente hablando, una respuesta

positiva o negativa, sino más bien una decisión de viabilidad o de necesidad de

replanteamiento de la propuesta, pues éste es un derecho adquirido por el desplazado

debidamente registrado directamente de la ley.

Aunque las partes del contrato para la ejecución del proyecto productivo son la entidad

operadora y la OEI o la SECAB con cargo al convenio realizado con la RSS, el encargado

de supervisar su desarrollo y cumplimiento es el Comité Operativo de la Unidad Territorial

Cundinamarca, siempre que se ponga en marcha dentro de su jurisdicción y de acuerdo con

su reglamento; este seguimiento se hace por lo general cada tres meses o cada seis meses,

de acuerdo con lo que dure el proyecto. Adicionalmente, se cuenta con una veeduría de

población desplazada beneficiaria del proyecto, conformada por cinco (5) de sus miembros,

caracterizada por servir de puente de comunicación entre los contratantes y la comunidad y

por su rigurosa vigilancia que garantiza la claridad y transparencia en la inversión de los

recursos339.

En la actualidad se está abriendo paso a un nuevo tipo de acción por parte de la Cruz Roja

Colombiana en favor de las personas desplazadas, que parte de hacer un sólo contrato en el

que se incluya varios proyectos productivos individuales y colectivos pequeños, en algunos

339
Cfr. Ver Anexo 9 ENTREVISTA con Silvia Olano, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá,
6 de septiembre de 2002.

311
municipios del departamento. Esta ONG por su gran infraestructura a nivel del

departamento de Cundinamarca puede realizar esta clase de actividades pues se le facilita

hacer la labor de seguimiento a través de sus diferentes sedes y trabajadores. Pero se está a

la espera de que el nuevo esquema gubernamental permita aprobar esta línea de acción340.

Finalizado el contrato, puede suceder que la ejecución del proyecto no haya terminado,

caso en el que se prorrogará el tiempo para continuar con su seguimiento, sin que ello

implique la asignación de mayores recursos. También debe tenerse en cuenta que a pesar de

que el cumplimiento del objeto de un proyecto productivo signifique para la RSS la

extinción de su responsabilidad frente al capital semilla, no es signo de restablecimiento

puesto que éste componente de la Atención Integral a la Población Desplazada es mucho

más complejo e incluye otros servicios como vivienda, salud, educación que deben ser

plenamente satisfechos para poder hablar de una real estabilización socio-económica.

Con el propósito de verificar si de las circunstancias en las que se encuentra el desplazado

puede concluirse que está totalmente restablecido, los Comités para la Atención Integral a

la Población Desplazada deben “evaluar cada seis (6) meses as condiciones de

estabilización y consolidación socio-económica de los desplazados que hayan retornado a

sus lugares de origen o hayan sido reubicados…”. (art. 33 del Decreto 2569 de 2000).

340
Cfr. Ibídem.

312
12.1.12. Cesación y exclusión de la condición de desplazado. La cesación de la

condición de desplazado puede producirse en cualquier momento cuando ocurra una de las

siguientes situaciones taxativamente señaladas en el artículo 3 del Decreto 2569 de 2000:

a. Por exclusión del Registro Único de Población Desplazada.

b. Por restablecimiento en el marco del retorno o reubicación, evaluado

periódicamente como lo señala el artículo 33.

c. Por solicitud del interesado mediante derecho de petición.

En relación con éstas dos últimas causales cabe señalar que son prácticamente inaplicables

porque de un lado las circunstancias políticas, sociales y económicas del país no permiten

que la población desplazada logre un total restablecimiento, y de otro, porque estas mismas

razones hacen que los afectados por el desplazamiento no estén dispuestos a renunciar a la

limitada atención que les presta el gobierno y por consiguiente a solicitar su propia

exclusión del SUR. De lo anterior es fácil concluir que para la población desplazada las

expectativas de abandonar éste estatus son mínimas.

En concordancia con lo anterior, los derechos de petición relativos a la renuncia de la

calidad de desplazado, y de acuerdo con el anexo 20, se puede decir que el número de

solicitudes presentadas en ésta materia no es estadísticamente significativo, por lo que se

hizo necesario agrupar éste tema con otros como la seguridad, el auxilio funerario, las

313
respuestas a oficios y la información sobre gestión de autoridades, que aunque de diferente

índole separadamente no revelan mayores datos. La participación de éste conjunto de

solicitudes constituye, en relación con el total de derechos de petición, únicamente un 6%,

de los cuales el 66% persigue la obtención de información solicitada principalmente por

personas jurídicas (43%). Por último y en relación con las respuestas, la Unidad Territorial

Cundinamarca contesta en la mayoría de los casos completa, favorable y oportunamente

las solicitudes de los peticionarios.

Conforme a lo dispuesto por el Decreto, la decisión que cesa la condición de desplazado

constituye un acto administrativo contra el cual proceden los recursos en vía gubernativa.

De otra parte el artículo 14 del mismo Decreto consagra las causales de exclusión del

Registro341 que ocasionan la pérdida inmediata de los beneficios establecidos por la ley en

favor de la población desplazada:

a. Por falsedad en la información suministrada en la declaración.

b. Por la falta de colaboración del desplazado en los planes y programas diseñados para

el beneficiario.

341
Ver Anexo 35 FORMATO de acto administrativo de exclusión.

314
c. Por cesación de la condición de desplazado.

La decisión que se tome en este sentido constituye un acto administrativo que revoca el que

incluyó al desplazado en el SUR. Contra el acto de exclusión proceden los recursos legales

con los cuales se entiende agotada la vía gubernativa.

12.2. SEGUNDO DESPLAZAMIENTO

Finalmente es importante mencionar que cuando una persona desplazada debidamente

inscrita en el SUR vuelve a ser víctima de hechos que le obligan a desplazarse, debe

presentar de nuevo declaración con lo cual se iniciará todo el proceso de atención ya

explicado en el numeral 12.1.

315
13. CONCLUSIONES

El derecho de petición a pesar de ser un derecho fundamental realmente ha sido

insuficientemente estudiado, su desarrollo ha sido básicamente jurisprudencial, ya que en

materia administrativa sólo aparece como una forma más de iniciar una actuación

administrativa o de generar un acto administrativo. Esto ha conducido a que sea un derecho

poco conocido entre las personas y que sólo se conciba como un medio para presentar

solicitudes, ignorando su verdadero alcance como derecho fundamental cuya efectividad

resulta indispensable para lograr los fines esenciales del Estado. Pero lo cierto es que su

esencia misma le permite al ciudadano no sólo contar con un mecanismo ágil e informal

para dirigirse ante las autoridades, sino comprometerlas a actuar con eficiencia y prontitud

e incluso ejercer un control político ciudadano a fin de llenar las expectativas tanto

particulares como generales contenidas en sus solicitudes.

Sin embargo a través del tiempo el derecho de petición ha venido adquiriendo mayor

importancia como instrumento de comunicación entre el Estado y la sociedad, a tal punto

que ha dejado de ser una simple solicitud sin poder vinculatorio alguno para su destinatario,

convirtiéndose en un derecho constitucional fundamental dotado de verdaderas

herramientas jurídicas de protección y eficacia que sancionan su desatención, dentro de las

cuales se destaca la acción de tutela por ser el mecanismo más expedito para impedir su

vulneración y desconocimiento.

316
La relevancia del derecho de petición radica en los elementos que integran su núcleo

esencial, ampliamente desarrollados a través de la jurisprudencia de la Corte Constitucional

con base en el Carta Política de 1991, lo que ha contribuido a complementar y precisar el

contenido y alcance de ésta figura en aquellos aspectos que las normas legales podrían dejar

a la libre interpretación.

La nueva visión del derecho de petición no se agota con la simple presentación de una

solicitud, pues es a partir de su radicación que la autoridad correspondiente adquiere una

serie de obligaciones frente al peticionario dentro de las cuales sobresalen la resolución

oportuna y de fondo de lo pedido como garantía de que la solicitud se tramitará y decidirá

de manera íntegra y diligente, dentro de los parámetros temporales establecidos en la ley, a

fin de beneficiar al peticionario.

Se desvirtúa la creencia generalizada de considerar derecho de petición únicamente al

documento titulado como tal o sustentado en el artículo 23 de la Constitución o en las

demás normas del Código Contencioso Administrativo alusivas al tema, pues a lo largo del

análisis realizado en los primeros Capítulos del trabajo se hace evidente la innecesaria

utilización de fórmulas sacramentales que sacrifiquen el fondo por la forma, en aplicación

del principio de informalidad que orienta su actuación. En éste sentido se destaca la actitud

del Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca, quien da el trámite

correspondiente a los derechos de petición de su competencia, aun si no contienen todos

los requisitos formales exigidos por las normas.

317
La problemática del desplazamiento forzado interno por la violencia en Colombia compete

tanto a la sociedad como a las autoridades, conforme al deber de solidaridad consagrado en

la Constitución, el cual hasta hace poco ha sido atendido a través de planes y programas

que en realidad se han quedado cortos frente al dramático crecimiento experimentado por el

desplazamiento en el país en los últimos años. Si bien estas ayudas han mitigado un poco el

impacto y la magnitud del flagelo, no se puede desconocer que es al Estado, como garante

de los derechos constitucionales y protector de las personas residentes en Colombia (art.2

de la C.P.), a quién le corresponde en últimas dar una solución definitiva, eliminando de

raíz la principal causa de desplazamiento, cual es el conflicto armado interno.

La reacción tardía por parte del Estado frente a la situación del desplazamiento forzado,

provocó que su capacidad de acción fuera insuficiente para responder a las necesidades

básicas demandadas por la población desplazada, adoptándose estrategias coyunturales en

materia de atención, hoy reemplazadas por estrategias de restablecimiento con el objeto de

que los desplazados participen activamente en la creación de sus propios proyectos de vida,

proporcionando así soluciones verdaderas y definitivas.

La mayoría de las personas desplazadas por la violencia que llegan a Soacha, lo hacen

pensando que en aquel municipio tienen grandes oportunidades de trabajo y de ayuda por

parte del gobierno, creencia generalizada y algo irreal pues las oportunidades de atención

son las mismas que obtendrían en otra Unidad Territorial con la misma afluencia de gente.

318
Con base en las entrevistas realizadas a algunas personas desplazadas, se puede afirmar que

por falta de información desconocen que las ayudas brindadas por las ONG’s, hacen parte

de las proporcionadas por el Sistema de Atención Integra a la Población Desplazada por la

Violencia coordinado por la Red de Solidaridad Social, lo que ocasiona peticiones dirigidas

a la Unidad Territorial Cundinamarca solicitando nuevamente las ayudas que otorga la Ley

387 de 1997 al considerar que el Estado no se las ha dado aún.

Es recomendable que la RSS informe oportunamente a la población desplazada el tiempo

que dura el procedimiento de aprobación y ejecución de los proyectos productivos,

haciéndole claridad que la inscripción a alguno(s) de ellos no siempre significa la puesta en

marcha del proyecto, puesto que en ocasiones las ONG’s, previa presentación de la

propuesta de generación de ingresos a la RSS, establecen los futuros beneficiarios. No

tomar en cuenta esta medida aumentaría la desconfianza de los desplazados hacia las

instituciones estatales, lo que se traduce en una cada vez mayor pérdida de legitimidad.

Frente al tema del desplazamiento forzado interno por la violencia, el derecho de petición

juega un papel fundamental por ser el mecanismo a través del cual los desplazados ponen

en conocimiento de las autoridades su condición de tales y solicitan del Estado las ayudas a

que tienen derecho de acuerdo con la ley, traducidas en un mínimo vital que les permite

solucionar temporalmente su situación y generar a futuro proyectos sostenibles de

restablecimiento.

319
A partir del estudio de la doctrina constitucional en el tema del derecho repetición, resulta

claro que la declaración presentada por una persona desplazada ante el Ministerio Público,

constituye un verdadero derecho de petición, pues de ella se desprende la intención de

presentar de manera respetuosa ante una autoridad pública una solicitud, consistente en la

inclusión en el Registro Único de Población Desplazada, -requisito indispensable para

poder acceder a los beneficios otorgados por la ley 387 de 1997-, por lo que en éste caso y

de acuerdo con lo manifestado por la Corte Constitucional, el ejercicio del derecho de

petición se encuentra implícito, su fin es obtener una decisión y su regulación especial no es

óbice para desdibujar tal naturaleza. Además debe tenerse en cuenta que ésta corporación

sustentada en las mismas razones, afirma que los recursos y la revocatoria directa también

son reales derechos de petición.

La atención a la población desplazada es un tema relativamente nuevo, su regulación ha

sido progresiva en la medida que intenta subsanar las fallas y vacíos de normas anteriores,

por lo que más que preventiva ha sido correctiva e insuficiente para dar solución a los

necesidades que demandan en su momento los desplazados, situación agravada por el

acelerado incremento de desplazamientos y por los escasos recursos con los que cuenta

para éste fin, lo que demuestra la debilidad del Estado para afrontar la problemática y

brindar las ayudas requeridas. Esto ha motivado el replanteamiento de la política

implantada, a fin de crear mecanismos de apoyo, reducir los términos entre las etapas que

conforman el Sistema Integral de Atención a Población Desplazada y articularlo para

finalmente lograr el total restablecimiento de las víctimas del desplazamiento.

320
El Ministerio Público como autoridad encargada de recepcionar las declaraciones está en la

obligación de tomar todos los datos necesarios para que la RSS pueda posteriormente

valorarla y decidir sobre la inclusión o no del desplazado en el registro, a fin de que éste

tipo especial de derecho de petición no se rechace por la falta de información fundamental

para decidir, porque se iría en perjuicio del desplazado, quien –en éste caso- ajeno a las

razones que motivaron su no inclusión en el SUR tendría que volver a declarar, viendo

retardada injustificadamente la ayuda que hubiera podido obtener con la primera

declaración, en el supuesto de cumplir con todas las condiciones exigidas para adquirir el

estatus de desplazado. Con base en lo anterior podría pensarse que el incumplimiento de

esta obligación por parte del Ministerio Público lo hace responsable de la vulneración del

derecho fundamental de petición y de otros contenidos en él, lo que le acarrearía las

sanciones respectivas.

Resulta de suma importancia que las personas susceptibles de ser beneficiadas por el

Sistema Integral a la Población Desplazada conozcan el trámite pertinente para quedar

inscritas en el SUR y para acceder a los componentes de ayuda humanitaria de emergencia,

prórroga y restablecimiento, que integran dicho Sistema, en la medida que contribuye a

disminuir la presentación de derechos de petición de información, y fundamentalmente los

relacionados con el tema de ayuda humanitaria, la que se obtiene de manera automática y

por ende no requiere de la interposición de éste derecho. Para lograrlo es necesario que

todas las entidades involucradas en la atención a desplazados, principalmente el Ministerio

Público por ser la autoridad a la que comúnmente acuden las víctimas del desplazamiento,

321
informen los efectos de la declaración en caso de ser incluido o no en el SUR y disipen las

inquietudes que les surjan a aquellos respecto de los beneficios a que tienen derecho.

Como el término para contestar el derecho de petición, conforme al Código Contencioso

Administrativo se cuenta a partir de su presentación ante la autoridad destinataria, aquellas

peticiones de competencia de la Unidad Territorial Cundinamarca, recibidas o dirigidas a

otros funcionarios o dependencias de la Red de Solidaridad Social, debe empezar a contarse

desde su primer radicado y no desde cuando la Delegación Cundinamarca la radique.

Aunque la falta de recursos es un problema que afecta a los diferentes sectores del país,

esto no puede constituirse en una razón para que las peticiones presentadas ante la Unidad

Territorial Cundinamarca, en materia de atención a población desplazada, puedan ser

rechazadas de plano o dejen al peticionario en un estado de incertidumbre respecto del

momento en el que le será brindada dicha atención, sin proponer alternativas de solución

que demuestren el compromiso y el interés de la Unidad con la situación de desplazado.

Una actuación distinta implicaría infligir uno de los elementos que integran el núcleo

esencial del derecho de petición, cual es el de la respuesta de fondo y eventualmente

desconocer otros derechos fundamentales que dependen de la efectividad de la petición.

Respecto del procedimiento para acceder al beneficio excepcional de la prórroga, la RSS ha

establecido como política la necesaria presentación de un derecho de petición que se

concederá siempre que la situación del peticionario se adecué a cualquiera de las cuatro (4)

condiciones descritas en la norma que la regula. En éste punto cabe señalar que una de

322
dichas causales depende exclusivamente de la apreciación que el funcionario tenga de una

determinada situación, lo que le permite decidir autónomamente qué casos se asimilan a los

contemplados por la ley y cuales no, y conforme a ello aceptar o denegar la solicitud de

prórroga. El uso de éste criterio subjetivo puede llevar a inequidades, y por consiguiente dar

lugar a la interposición de acciones de tutela por violación del derecho fundamental a la

igualdad.

Por los archivos que reposan en la Unidad Territorial Cundinamarca de la Red de

Solidaridad Social, resulta acertado afirmar que los derechos de petición recibidos son en su

mayoría en interés particular de tipo primario, debido al gran número de solicitudes que

hacen referencia a la atención humanitaria de emergencia y a la prórroga como mera

expectativa que el peticionario aspira se convierta en verdadero derecho. Esto no significa

que no se presenten peticiones en interés general, en su mayoría interpuestas por las demás

entidades involucradas en el tema del desplazamiento forzado interno por la violencia, con

el objeto de obtener ayuda humanitaria para la población desplazada.

En el período comprendido entre junio de 2000 y julio de 2001, se presentó una marcada

tendencia a solicitar prórroga en atención humanitaria, pues en la mayoría de los casos una

vez finalizados los tres (3) meses de la ayuda de emergencia, los desplazados quedan

nuevamente desamparados al no poder aún lograr el mas mínimo restablecimiento, lo que

los conduce a agotar todas las posibilidades de obtener ayudas adicionales a través de la

prórroga, aunque conozcan previamente que no se encuentran dentro de las condiciones

legales para acceder a ella, razón por la cual, la mayoría de la respuestas a éstas peticiones

323
se resolvieron desfavorablemente. Sin embargo la tendencia actual de los derechos de

petición dirigidos a la Unidad Territorial Cundinamarca parece estar enfocada a solicitar

atención humanitaria de emergencia más que prórroga, actitud que se explica en la falta de

dicha atención para los desplazados ya inscritos en el SUR, por la carencia de recursos de la

RSS que le impide proporcionarla directamente o contratar una ONG operadora para que la

brinde, y así, si no se tiene la posibilidad de acceder a la ayuda básica humanitaria menos

aún se tendrá la de obtener la prórroga de la misma.

Las resoluciones a los derechos de petición presentados ante el Coordinador de la Unidad

Territorial Cundinamarca, según el tema de que se trate y el sentido de la decisión tienden

a estandarizarse, por lo que podría hablarse de formatos preimpresos que se justifican en el

alto número de peticiones que se presentan ante la Delegación con características similares,

lo que no significa que ella consagre indiscriminadamente las mismas respuestas sin

estudiar las solicitudes de cada caso, pues hacerlo conllevaría la vulneración del principio

de la respuesta de fondo, al pretender presentar como repuesta formal algo que no contiene

en realidad una decisión sobre lo pedido.

En los municipios de Cundinamarca donde no operan las UAO, los funcionarios que

laboran en las diferentes oficinas del Ministerio Público deben estar en la capacidad de

brindar cualquier información requerida sobre la atención a población desplazada y no

limitarse simplemente a sugerir la presentación de derechos de petición ante la Unidad

Territorial del departamento -como generalmente sucede-, aumentando la congestión

324
administrativa de la entidad y mostrando una falta de compromiso al asumir una actitud

indiferente frente al tema .

El derecho de petición a pesar de ser un derecho fundamental realmente ha sido poco

estudiado, su desarrollo ha sido básicamente jurisprudencial, ya que en materia

administrativa sólo aparece como una forma más de iniciar una actuación administrativa o

de generar un acto administrativo. Esto ha conducido a que sea un derecho poco conocido

entre las personas y que sólo se conciba como un medio para presentar solicitudes,

ignorando su verdadero alcance como derecho fundamental cuya efectividad resulta

indispensable para lograr los fines esenciales del Estado. Pero lo cierto es que su esencia

misma le permite al ciudadano no sólo contar con un mecanismo ágil e informal para

dirigirse ante las autoridades, sino comprometerlas a actuar con eficiencia y prontitud e

incluso ejercer un control político ciudadano a fin de llenar las expectativas tanto

particulares como generales contenidas en las solicitudes.

325
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Ley 617 de 2000

Decreto 2527 de 1950

Decreto 3354 de 1954

Decreto-Ley 2400 de 1968

Decreto 770 de 1984

Decreto 482 de 1985

Decreto 281 de 1992

Decreto 663 de 1993

Decreto 2099 de 1994

Decreto 656 de 1994

Decreto-Ley 2150 de 1995

Decreto 2550 de 1995

Decreto 1165 de 1997

Decreto 1225 de 1997

Decreto 3084 de 1997

Decreto 173 de 1998

Decreto 2405 de 1998

Decreto 501 de 1998

Decreto 1547 de 1999

330
Decreto 2713 de 1999

Decreto 2569 de 2000

Decreto 262 de 2000

Decreto 127 de 2001

Resolución 002 de 2000 del Ministerio de Hacienda

Resolución 1294 de 2000 del Ministerio de la RSS

Resolución 130 de 1999 de la RSS

Resolución 1995 de 1999 del Ministerio de Salud

Resolución 2045 de 2000 del Ministerio del Interior

Resolución 482 de 2000

Circular Conjunta entre el Ministerio de Salud y la RSS número 01 de 2001

CONPES

Conpes 2722 de 1994

Conpes 2804 de 1995

Conpes 2924 de 1997

Conpes 3057 de 1999

JURISPRUDENCIA

CONSEJO DE ESTADO

CORTE CONSTITUCIONAL. 1991-2001

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

331
ANEXO 1

ENTREVISTAS A DESPLAZADOS*

ENTREVISTA # 1 REALIZADA EN OCTUBRE DE 2001

¿Qué es el derecho de petición?


El derecho de petición es para pedir ayuda.

¿Sólo para pedir ayuda?


Bueno, más que todo para pedir ayuda, también se puede pasar para pedir otras cuestiones
como reubicación por ejemplo, y tiene que ser aceptado.

¿Tiene que ser aceptado?


Sí, tiene que ser aceptado

¿Por qué?
Porque nosotros somos personas desamparadas básicamente, puesto que por lo menos hay
mujeres cabeza de familia que tienen hasta 5 u 8 niños y si pasan un derecho de petición
por un caso dado de que el niño se enfermó y no lo quieren atender, porque muchos niños
no aparecen dentro del registro de población desplazada, y entonces si se presenta un
derecho de petición por esa persona desplazada, la Red de Solidaridad tiene que ampararla,
por regla decir sí al derecho de petición. Y eso no lo hacen.

Frente a los proyectos productivos ustedes dicen que los cintan y los funcionarios van y les
leen sus derechos, pero también van las ONG, y estás ¿qué les dicen?
Las ONG presentan lo que es el proyecto en sí, y hacen un resumen básico sobre lo que va
a ser el proyecto productivo. Ellos dicen cuál es el valor por cada familia que hay que
aportar, cuánto mensualmente estamos ganando nosotros y cuántos empleos van a haber;
todo eso lo proyectan ellos. Pero para qué, si eso se queda ahí, nunca se concretiza nada. Sí
se han hecho reuniones porque a mí me consta, pero por el momento se quedan en sólo
palabras, y sí, todo muy bonito lo que contaron, incluso ya se estaban organizando las
personas porque había que haber una veeduría por parte de nosotros, para verificar los
terrenos donde se iba organizar todo, la seguridad en sí de las personas desplazadas,
nosotros propusimos todo eso, pero ellos en ningún momento nos dijeron sí va a haber
seguridad para ustedes.

*
Todas las entrevistas que a continuación se presentan, se transcriben literalmente, a fin de de no perder
detalle de la situación que viven los desplazados y de su percepción sobre el funcionamiento del Sistema de
Atención Integral a la Población Desplazada y del ejercicio del derecho de petición como mecanismo jurídico
fundamental para acceder a las diferentes ayudas que tienen derecho a recibir.

332
Con el proyecto se iban a beneficiar de 100 a 120 familias, pero el proyecto se iba a hacer
más allá de Funza, pero ahí están 24 frentes de las FARC y hay grupos paramilitares, y
quién le garantiza a uno la seguridad, es que cómo van a coger a un grupo de familias y las
van a meter allá.

¿La iniciativa de dónde desarrollar el proyecto fue de la ONG?


La iniciativa de comprar los terrenos fue de ellos, pero la iniciativa del proyecto fue de
nosotros.

¿Entonces ahora el problema es dónde desarrollar el proyecto?


No, ahora lo único que hace falta es que el proyecto en sí sea aprobado. En definitiva no se
hizo nada porque los terrenos no se compraron porque la plata nunca llegó, o sea que los 60
empleos que iban a haber para las 100 familias nunca se concretaron por que no hay plata,
porque el Dr. Fernando Medellín Lozano no se sabe qué carajos está haciendo con la plata,
que él es el cabeza de todo este embrollo que hay acá en la Red.

¿Es decir que el proyecto está siendo manejado por la Red y no es ninguna ONG?
La Red de Solidaridad toma a la ONG y le embolsa la plata, la ONG es la que se encarga de
comprar todo, material, terrenos, semillas, todo, la ONG nos capacita a nosotros para la
realización de los proyectos productivos, de cualquier clase de proyecto, sea el SENA o sea
una ONG, porque el SENA también tiene parte en esto, el SENA está capacitando a las
personas y le da una mas o menos idea de qué podía hacer y cómo podía ser, pero quien
desembolsa la plata es la Red de Solidaridad.

¿En el momento en que quedó inscrito en el registro le dijeron a qué tenía derecho?
En sí, solamente me dijeron ¿usted dónde está viviendo?, me preguntaron la dirección,
inclusive me dijeron que llamando a éstos números de teléfono podía averiguar si ya había
salido beneficiado como desplazado, y yo llamaba semanalmente y a los 22 días después de
la declaración salí certificado.

¿Y en dónde le dieron la ayuda?


Cuando yo vine aquí me dijeron, la Cruz Roja Nacional le va a entregar la ayuda, me dieron
la orden, yo la presenté allá y el funcionario me dijo, véngase el siguiente martes por la
ayuda, o sea que la ayuda sí era rápida, favorablemente; la verdad es que ahora no sé qué
está pasando, la Cruz Roja entregó todo tanto en Bogotá como acá y ahora le toca
directamente a la Red y es bastante demorada, no debiendo ser así.

Yo digo que la plata de la Red se la embolsan, el mismo Estado colombiano; yo creo que
debe ser más rápida la ayuda por medio de la Red de Solidaridad que por medio de la Cruz
Roja porque éste ahí es un segundo.

¿Pero entonces finalmente sí le informaron a usted a qué tenía derecho?


Sí, eso sí se informa, el que le diga que no le informaron es porque está mintiendo.

333
Independientemente de las conferencias que han hecho aquí, ¿usted no ha ido
directamente al INURBE para preguntar planes de vivienda?
Sí, le entregan a uno como un volante para que lo llene y lo inscriban y le dicen que le dan
todas las facilidades, pero la verdad es que no se sabe para cuándo vayan a dar esas casas,
así que uno queda inscrito para qué.

ENTREVISTA # 2 REALIZADA EN OCTUBRE DE 2001

¿Cuántos años tiene?


25

¿De dónde es ud.?


Yo soy de Chaparral, yo llegué primero a Chaparral con ayuda de unos vecinos.

¿Hace cuánto es ud. desplazada?


Hace me faltan unos meses para completar dos años.

¿En un primer momento para dónde se fue?


Para Soacha directamente.

¿Allá tenia amigos, parientes...?


Unos vecinos.

¿Por qué decidió ir a Bogotá?


Porque no ve que como me mataron a mi esposo y a un niño me lo desaparecieron también.

¿Pero por qué no fue a otra cuidad?


Porque yo no conozco mas sino por aquí, yo solamente conozco a los vecinos y ellos
vinieron para acá porque el acá compra yuca, café y tiene su mujer en Soacha y el me dijo
que si yo quería el me ayudaba a instalarme.

¿Es cabeza de familia, cuántos hijos tiene?


Si soy cabeza de familia y tengo 4 niños todos menores.

¿En dónde declaró?


Acá en Soacha, y me ha tocado hospitalizar a mi niña muchas veces porque el clima le ha
dado duro, yo llegué acá en junio del año pasado, a mi me sacaron el 28 de diciembre, yo
estuve en Chaparral hasta junio.

¿Y que hizo allá, declaró?


No, de allá me vine porque no tenía con que comer.

¿Y en Chaparral con quién se quedó?


Con vecinos, ellos me ayudaron y allá conocí el vecino que me trajo y me cobra 40.000 de
arriendo, y no tengo con que pagarlos y vivo mal y una doctora de acá fue a visitarme

334
cuando me estaban dando la ayuda y ella vio como vivo, a mi vivienda se le entra el agua
por abajo y por arriba y tengo una bebe de 5 años enferma y eso fue un año luego declaró.

¿En dónde declaró?


En la personería en junio.

¿Al cuánto tiempo salió beneficiada?


Como al mes y medio me dijeron que estaba registrada como desplazada.

¿Cuánto tiempo desde que llegó acá se demoró para declarar?


Como 20 días.

¿Cómo se enteró que necesitaba declarar?


Porque donde vivo viven muchos desplazados ellos me preguntaros que de donde venía y
yo les dije que de Chaparral, y ellos me trajeron acá.

¿La ayuda de los 3 meses se la proporcionaron inmediatamente?


Después de registrada me empezaron a dar la ayuda a los 2 meses.

¿Y mientras tanto que hizo?


Salir a pedir comida, y bienestar me ayudo pero me dijeron que si seguía así me quitaban
los niños. Estuve hablando con la doctora Judith Soledad y ella me dijo que pasara la
Prorroga, y una de ellas fue y me visito, porque había sido como 15 días que saque a mi
niña del hospital.

¿Cómo conoció a la doctora Judith Soledad?


Un día la Doctora vino y nos pregunto si teníamos la carta de desplazados y nosotros le
dijimos que no, entonces ella nos mando para la 45 donde tiene la oficina, ella es abogada,
yo le dije como estaba y ella fue y me mando visitar y me dijo que cuando la señora que me
visitó le dijera a la UAO en las condiciones en que vivía, viniera y pasara la prórroga que la
doctora Judith me hizo. Hace 20 días cumplí los 3 meses de ayuda.

¿Ha tenido inconveniente para que atiendan a su hija y para conseguir los medicamentos?
No he tenido ningún inconveniente.

¿Usted conoce la Ley 387 o el Decreto 2569?


No, es que no se leer.

¿Y que ha pasado con el tema de proyectos productivos?


Nada, yo estuve con un señor que también es desplazado y pasó los papeles para trabajar
en algo de papel higiénico y cremas de cachivaches, pero eso es un trabajo.

¿Aquí no les han explicado que es un proyecto?


Pues no, pero es que para que uno se va por allá tan lejos a mi me da miedo, a mi me da
miedo irme otra vez con los niños.

335
¿Está interesada en un proyecto productivo?
No porque estoy sola con los niños si yo tuviera el respaldo de alguien.

¿Ninguno de sus hijos esta en el colegio?


Si tengo una niña de 9 años.
¿Aquí le ayudaron para el cupo?
Vengo a eso.

¿Cuando ud. fue a la UAO o cuando declaró alguna persona le mencionó los derechos que
tiene como desplazada por el hecho de estar en el registro?
Yo creo que sí, no me acuerdo.

ENTREVISTA # 3 REALIZADA EN OCTUBRE DE 2001

¿Cuál es su nombre?
Edilberto Cabrera.

¿Qué edad tiene?


38 años.

¿Cuántas personas conforman su núcleo familiar?


6 personas.

¿Hace cuánto está en Soacha?


1 año.

¿Por qué llegó a Saocha?


Me desplazaron de mi vereda y llegué a los Altos de Cazucá, declaré en la 34 con 5ta y me
mandaron los papeles para Saocha porque el Alto de Cazucá pertenecía a ese municipio.
Mi papá se agravó y murió hace caso dos meses por negligencia de los hospitales lo remití
a uno me formularon la droga y duré 15 días y no me la proporcionaron, luego, la Dra
Neider me mandó para la Samaritana allá no me lo atendieron y luego lo mandaron al
hospital de Meissen y allá murió por abandono.

¿Piesa reubicarse en otro lado?


Sí, porque en la cuidad poco me amaño, ahorita vengo de Gachalá, donde trabajo
deshierbando caña ganando $4.000 diarios, vine a recibir el bono del mercado y el cheque
pero no me los van a dar, no se que voy a ser porque no tengo para devolverme. Quiero
irme para otra región porque la gente es muy buena y a mí me gusta el campo y la
agricultura, no ha hecho la solicitud de reubicación pero lo está pensando.

¿Ha presentado derechos de petición?


No.

336
¿Ha presentado una solicitud de prórroga escrita?
Sí.

¿Hace cuánto?
6 meses.

¿Qué le contestaron?
Me la aprobaron y luego me hicieron visita domiciliaria para que me dieran la primera
ayuda de la prórroga y hoy (30 de nov) me daban la segunda pero no me la dieron.

¿Cuándo le dijeron que volviera?


Me dieron el teléfono para que llamara y así no perder de nuevo el viaje.

¿Se demoraron en contestarle la solicitud?


1 mes.

¿Hace cuánto recibe la ayuda?


Hace un mes y 15 días.

¿Qué argumentó para que le concedieran la prórroga?


Traje una certificación del estado de salud de mi papá, porque lo tenía hospitalizado.

¿Cómo se enteró de la prórroga?


Aquí en la UAO me dijeron y me asesoraron me elaboraron el escrito.

¿Qué le dan de prórroga?


Un cheque de $100.000 y un bono por $120.000 para el mercado por cada mes por 3
meses.

¿Qué piensa hacer pasados los 3 meses de prórroga?


No sé, pero me gustaría que me aprobaran el proyecto productivo.

¿Ya presentó un proyecto productivo?


Sí, pero no han salido con nada sólo citas y reuniones pero nada en concreto.

¿Y qué les dicen en las reuniones?


Nada que toca esperar.

¿Esperar qué?
No sé.

¿El proyecto productivo en que consistía?


Comprar marranos, queso y fruta del campo y traerlos para la ciudad. Pero primero que
proyectos productivos individuales no aprobaban que tenía que ser de 4 o 5 personas,

337
cuando se consiguen unos no iban a las reuniones y otros se retiraban de ese proyecto y se
interesaban en otros.

¿Hace cuánto tiempo que ud. es desplazado?


2 años desde el 29 de agosto. Desde que soy desplazado estoy en Gachalá donde llegué con
toda mi familia.

¿Ud. es el único que responde por su familia?


Sí, 3 niñas y mi mamá porque mi papá ya murió.

¿Y su esposa?
Hace 4 años que vive con otro hombre.

ENTREVISTA # 4 REALIZADA EN NOVIEMBRE DE 2001

Desplazado 1
¿Usted, qué hacía antes del desplazamiento?
Yo era administrador de finca, yo trabajaba con Lucho Ángel Gonzáles, ese que imita a
Diomedes Díaz, sabiendo que él colaboraba con la guerrilla y los paramilitares supieron eso
y ahí llegaron y mataron a ocho compañeros, y yo como salí a darle vuelta a la finca, me
salvé con mis hijos y mi señora, y una vez supieron que mataron a mis compañeros nos
echaron, y llegué a Sincelejo (Sucre), y ahí la niña se me enfermó con una infección que
tenía en la tetilla desde que nació, yo la llevé al hospital y no tenía plata

¿Y llegaron a dónde a Sucre?


A donde una señora que conocí en Maicao, que vendía comida; ella me hospedó por unos
días y la niña se me enfermó y yo la llevé al hospital pero no tenía plata para comprar los
medicamentos ni para nada, y una monja de allá me dijo que la lleve a tal parte que en tal
parte lo pueden atender, y sí yo fui, y eso era una serie de papeles, camine para aquí camine
para allá y a la hora del té pues la medicina no me la querían dar, a veces me tocaba dormir
en el hospital porque no tenía dónde dormir.

¿Usted tenía Sisben o algo así?


No, yo tenía era un seguro del gobierno, pero eso no cobijaba a mis hijos, porque solamente
era a mí. Entonces yo hice los papeles y todo eso. Allá en Sincelejo sí me ayudaron con una
colchoneta, con un mes de mercado y la Cruz Roja Internacional era la que me daba la
medicina para mi niña.

¿Y a usted también le tocó allá presentar declaración?


Sí, señorita, yo la tengo aquí.

¿Allá en Sincelejo?
Sí, y entonces de allá me remitieron para acá

338
¿Y por qué lo remitieron?
Porque como yo tenía una hermana aquí en Bogotá, entonces me vine a vivir aquí. Pero
resulta que cuando yo llegué aquí a Bogotá pues no la encontré y fui tan de buenas que
encontré a una señora que me arrendó una pieza y esta es la hora que a la señora le sigo
debiendo como $ 180.000.

¿Cuánto vivió en Bogotá?


Aquí ya llevo como un año señorita, desde que llegué.
¿Y en Sincelejo durante cuánto tiempo le dieron de ayuda?
Durante un mes, en el que me dieron alimentación y una colchoneta

¿Y no le dieron nada más?


No, la Cruz Roja fue solamente la que me suministró los pasajes para venirme para acá.

Pero eso fue porque usted solicitó traslado para acá.


Si claro, y ellos me pidieron que les diera un teléfono y como yo tenía el teléfono de mi
hermana, yo se lo di.

¿La alimentación también se la dio la Cruz Roja?


No, ellos solamente me dieron los pasajes.

¿Entonces quién le dio la alimentación, eso fue ayuda de quién?


Pues eso fue de la Red, de la UAO que llaman, que hay en Sincelejo, y ahí si me dijeron
que no suministraban medicinas, solamente le daban a uno una carta para que fuera al
hospital y lo atendieran. A usted le entregaban una fórmula y usted veía cómo la conseguía.

¿En qué fecha se desplazó usted de la Guajira?


El 25 de enero de éste año, y a Sincelejo llegué el 25 en la tarde y ese día la niña se me
enfermó, aunque ya venía con fiebre en el bus y yo la llevé al hospital. Ese mismo día
declaré y el 30 me entregaron la certificación.

¿Y en Soacha hace cuánto está?


Aquí en Soacha tengo como tres meses de estar viviendo. Porque yo solamente vivía era en
Bosa.

¿Cuántas personas conforman su núcleo familiar?


Somos cuatro. Una niña, un niño, mi señora y yo.

¿Y en Bogotá, no le dieron nada?


No, no me dieron nada. Me dieron solamente un mercado, y me mandaron a capacitarme
dizque para panadería y que poder desempeñar un trabajo, pero nunca salieron con nada, yo
tenía derecho a un 50%, a 70 y a un 65%, y ahora últimamente, siguió tres meses de...,
porque como yo sé de diseño de calzado y montaje de calzado, a mí el 23 de septiembre me
tocaba ir a recibir el pago.

339
Es decir que en Bogotá le dijeron que le iban a ayudar con capacitación...
Sí, señorita, y me hicieron las pruebas y todo.

¿Pero finalmente no la recibió?


Yo la capacitación sí la recibí, pero no recibí los pagos, mire que aquí están los
comprobantes.

¿Y allá en Bogotá también tuvo que hacer otra declaración?


No, solamente con la declaración que yo hice en Sincelejo ya se pudo.

¿Y cómo hizo para solicitar la reubicación? ¿hizo un derecho de petición?


Sí, yo hice el derecho de petición.

¿Cómo se enteró de que se podía presentar un derecho de petición? ¿alguien le contó,


alguien se lo elaboró... ?
Pues allá en la Red fue que me dijeron que tenía que presentar un derecho de petición para
la reubicación.

¿En Bogotá, o acá en Soacha?


En Bogotá, pues allá la pedí hace seis meses y tampoco me la resolvieron.

¿Y para dónde la pidió?


Para la misma parte, para mi pueblo

Se quiere ir nuevamente para su región...


Sí. (Muestra un papel que dice que más o menos):
Programa de Capacitación Laboral para Jóvenes Desplazados por la Violencia

¿Y esto para qué le servía?


Ese es el comprobante en donde consta que uno se inscribió para recibir la capacitación,
con esto uno comprueba que le tienen que pagar a uno, y nada, yo no he recibido el sueldo.

¿Y qué le dicen en la red?


Dicen que aquí no pueden hacer nada, que tiene que ser en Bogotá, y en Bogotá me dicen
que no que tiene que ser acá en Soacha. Y ahí estamos como un balón, de aquí para allá y
de allá para acá.

Que pena volver sobre lo mismo, pero nos interesa mucho saber quién fue la persona que
le dijo lo del derecho de petición?
Pues hay dos: una se llama Elizabeth y la otra se llama Diana Marcela.

¿Usted fue a la 34 con 5ª?


Sí señorita.

340
¿Y quién se lo elaboró?
Yo mismo, yo lo hice y luego lo mandé a que lo pasaran en computador.

¿Tuvo que leer algo para saber cómo se hacía?


No, porque como yo presté servicio, yo fui contra-guerrilla, fui reservista, y mas o menos
yo sabía las leyes que uno se debe atener, entonces yo sabía qué leyes van saliendo, y
entonces sí yo le pregunté a un abogado mire ahí está más o menos lo que yo quiero decir,
escríbalo y después lo pasa en el computador.
¿Cuántos derechos de petición ha presentado?
Ya dos con éste.

Uno en Bogotá y otro acá en Soacha...


Sí.

¿Y ambos se los denegaron?


Sí.

¿Y ambos eran para reubicación?


Sí, mire el de Bogotá lo presenté hace seis meses y me aparece subsidio para la tercera edad
y me aparecen que tres meses de arriendo y tres meses de mercado, y antes que aparezco
que con tres meses entregados por la Cruz Roja Colombiana, si yo todavía no he recibido
nada. Entonces el jueves fueron allá a la casa fue la señorita de Progresar, y yo sí le dije
hágame el favor y que me trae la copia de la firma mía en donde conste que yo recibí la
ayuda, y ella dijo no pero si usted no a parece con ninguna entrega, y entonces cuál es el
misterio aquí que dicen que yo ya aparezco aquí con seis meses entregados.

¿Pero usted presente prórroga o no alcanzó?


No, yo no he solicitado eso. Pues ahí es donde está el misterio.

¿Qué solicitó para que le dijeran que usted ya recibió seis meses de ayuda?
Por eso porque yo fui a la 34, otra vez para ver qué pasaba porque ya iban pasando los
meses y los meses y yo no he recibido mi ayuda. Mire de donde yo recibo ayuda (muestra
un papel), esta es de entidad que es de Ecuador yo no sé realmente de dónde será, y tengo
dónde dormir porque ésta gente me lo suministró y tengo dónde cocinar porque ellos me lo
suministraron.

¿Y ahora que le pidieron desalojo, qué piensa hacer?


Eso estoy viendo que ellos no me quieren ayudar, uno tiene derecho durante quince días
hábiles a que le presten una ayuda de emergencia y todo eso no, ellos no cumplen con eso.

¿Qué le dijeron ahora en la Red con la reubicación? ¿qué no hay posibilidad de ninguna
forma de reubicarlo?
Que no porque como yo no sé el teléfono de la persona con que yo trabajaba allá, pues no
que trabajaba sino que allá fue una persona que yo conocía y sí me va a dar los tres meses

341
de mercado, esos son tres meses de mercado que yo no he recibido y que me tocan ahora el
17 de octubre.

¡Ah! ¿pero sí se los van a dar?


Sí eso sí, pero eso es otra entidad que no tiene nada que ver con esto. Eso se llama Visión
Mundial, eso es de otros países.

Pero de todas maneras la ayuda es proporcionada a través de la Red...


No, no señorita.

¿Entonces usted cómo cupo de ésta entidad?


Esto fue porque yo conocí a un paisano que venía de Medellín, por allá, y como
sinceramente, yo no le he dicho mentiras que yo no tenía dónde vivir, duré como cuatro
días durmiendo en el terminal y pues él me oriento me dijo venga yo lo llevo y me dio la
dirección. Eso fue aquí en Bogotá, como en la Diagonal 98... y le entran a uno artículos del
kit de aseo, lo que es colchón, cobijas...

¿Y esa entidad cómo funciona? ¿También tiene que presentar declaración?


No, solamente le ayudan a uno por ser desplazado.

¿Y le dan alimentación y alojamiento?


Arriendo si no dan, sólo alimentos, artículos para uno dormir, cocinar...

¿Y por cuánto tiempo?


Pues por, este viene por seis meses, este si por un solo mes, después viene lo que es jabón,
colgate, papel higiénico.

Cuando estuvo en Bogotá, pidió reubicación para el lugar de origen, se la negaron, luego
¿pidió otra vez reubicación para acá?¿o cómo se reubicó usted acá en Soacha?
No lo que pasó, fue porque pues ya ese día me botaron de la Red y yo no tenía para dónde
coger, pues acá si yo conseguí una pieza.

Y ¿quién le dio para el transporte?


Pues un señor que yo conozco en el paradero que es buena gente, que ahí es donde llega a
las busetas, el maneja lo que es camiones, entonces el me trajo aquí en un carro, allá arriba.

Y su hermana no estaba, entonces vino acá a solicitar ayuda.


Claro, entonces mi hermana si está afiliada a esto porque mi hermana si es desplazada, creo
que de los lados de Aguachica (César) o una cosa así. Y ella si sabía de eso.

¿Piensa vivir acá o está todavía con la idea de devolverse?


Yo me quiero ir señorita porque en primer lugar mis hijos aguantan mucha hambre.

¿Y si tiene a dónde llegar?


Pues claro y ya uno conoce porque uno ha trabajado de eso.

342
Y ¿ya no le da miedo allá la inseguridad? porque pues allá mataron a 8 compañeros.
Pero eso está lejos porque es como decir fue aquí en Bogotá ¿cierto? en el caso del centro
de la ciudad pues por decir yo trabajaba como a 10 horas de camino, 12 horas de camino,
mejor dicho lo que se llama la Sierra casi ya que pega con la Sierra del Nevado de Santa
Marta, mejor dicho era la Sierra la que yo trabajaba.

¿Y qué le dijeron aquí? ¿por qué no le dan la reubicación?


Que porque no tengo el número de teléfono exactamente donde se comuniquen con la
persona. Yo les di la dirección exacta, el número de la casa y todo, pero que solicitan el
número telefónico.

¿Y cuánto se han demorado en darle la respuesta?


Un mes y quince días.

Y cuando usted presentó el derecho de petición ¿le dijeron en cuánto tiempo se lo


contestaban?
No, porque como yo se que eso se tiene que demorar 15 días máximo, 15 días hábiles, y en
15 días hábiles yo no tuve la respuesta.

¿Venía acá y le decían que no?


Que no que tenía que tenía que esperar, que espere tanto tiempo y a la hora que no, que
tengo que hacer unas vueltas que no sé qué.

¿Usted vino acá a presentarlo y dijo tenga el derecho de petición?


Sí, bueno listo un mes, máximo un mes, fue así, y esta es la hora en que uno no sabe nada.

¿Y ahorita piensa seguir interponiendo derechos de petición?


Claro señorita porque yo lo quiero es un bienestar para mis hijos, que mis hijos vivan
dignamente, porque dígame usted que tenga su niño, y me disculpa la palabra, a usted nmo
le gustaría que sus hijos aguanten hambre, que sus hijos aguanten frío, que no tengan donde
dormir, eso duro, que uno que haya tenido todo.

Pero si ya le han dicho 2 veces que no ¿para qué seguir insistiendo?


Usted sabe que uno así me toque, es lo que yo he aprendido.

¿No ha pensado usted en la posibilidad de interponer una tutela?


Pues es que eso no se lo aceptan a uno solo.

Desplazado 2
Tienen que haber 50 familias.

Desplazado 3
Yo también soy desplazado y estoy casi en la misma situación que él, que conocí del otro
compañero. A nosotros nos hicieron una reunión el jueves pasado del Inurbe pero hay unas
cosas que no concuerdan.

343
Vea, nos hicieron una reunión sobre los proyectos de vivienda y nos citaron ayer 8,
teníamos plazo hasta el 19 para conseguir los papeles.

¿A quiénes citaron?
A todos los que estuvimos en la reunión. Entonces que pasa, hay un caso y es que el Inurbe
está dando $ 7.150.000, sí se consigue una vivienda por $ 7.150.000 pero ¿a dónde? En el
barrio de Ciudadela Sucre, que es la parte más económica, yo hablé con el presidente de la
junta de acción comunal de un sector de allá y le pregunté si ese barrio era como dice el
Inurbe, que eso era zona de alto riesgo, que si eso estaba aprobado, que si bueno... tantas
cosas, le ponen complicación a las cosas, ellos me dijeron que no, que eso ya está aprobado
por planeación aquí de Soacha, lo único, lo único que uno va llegar, pero ya está en
proyecto según esto es el agua potable, allá tenemos un servicio de agua pero por medio de
un tanque, de un almacenamiento de agua y con la motobomba se bombea, por ahí cada
tercer día colocan el agua o cada segundo día, pero tenemos agua, hay estructuras ya, y no
nos quieren aprobar allá que es la parte más económica que se consiguen por $ 7.150.000
una vivienda. Entonces qué pienso yo, analizo las cosas diferente, pero para mí tengo que
realmente nos están manipulando, no nos quieren dar nada, nos están aburriendo, nos están
diciendo las cosas así, nos ponen tantas cosas para que nosotros nos aburramos y no
volvamos a insistir.

¿No tiene todos los servicios?


Tiene teléfono, tiene luz, tiene agua pero no de acueducto y alcantarillado, pero tiene agua.
Pero lo de acueducto y alcantarillado, el agua potable ya está en proyecto, eso ya la alcaldía
como que lo sabe, eso ya está en proyecto, eso está legalizado, ya hay escrituras. Si no lo
que ellos quieren es que nosotros compremos y nos endeudemos, que nosotros compremos
una vivienda que valga 10, 11, 12 millones de pesos.

No les aceptan ¿por qué?


No, que allá no, que para allá no. Entonces ¿qué pasa? O digamos llegué a una conclusión,
en este momento, yo por ejemplo en mi caso, no se si en el del compañero o en el del otro
compañero, no tenemos trabajo, por eso estamos pidiendo, va uno a las empresas, lo
primero que le preguntan de dónde viene, qué es usted, soy desplazado, a no, no quiero
saber nada, nada, nada de ustedes, así que si es de trabajo no ayudan. Por ser desplazados se
lo niegan a uno. Entonces, cómo se les ocurre a esta gente, el señor doctor del Inurbe, que
se llama Agustín Narváez, me parece que es, y un arquitecto, ingeniero que se llama Luis
Alberto Nava, de los que vinieron, los que nos hicieron estas propuestas. Bueno en qué
cabeza cabe que nos vamos a endeudar, cuando nosotros no tenemos un trabajo digno,
donde nosotros podamos decir bueno yo de esta quincena voy a ahorrar para pagar la cuota
que me toca pagar de la vivienda que se compró.

¿Y qué argumento les dan para decir no? ¿porque es zona de alto riesgo?
Pues la explicación de ellos es que es zona de alto riesgo, ¿pero qué pasa? Es que ni
siquiera ellos han hablado con planeación de acá de Soacha.

344
¿Ya averiguaron y no han hablado?
No han hablado, Ahora quedaron de colocar la oficina a partir de ayer para que viniéramos
e hiciéramos las gestiones que tenemos que conseguir para la vivienda y tenemos plazo
hasta el 19 de este y esta es la hora y no han llegado los del Inurbe a buscar esa oficina, no
hay oficina todavía del Inurbe. Ah, entonces dígame si no nos están engañando.

Desplazado 2
El engaño es mucho sabe porque les digo que el engaño es mucho, puesto de que ya yo
llevo 10 meses acá en Soacha. Recién llegados nos dijeron que habían unos proyectos
productivos para el mejoramiento de la familia, para brindarle trabajo, una estabilización
económica a todos los desplazados que hubiésemos acá, pero ¿que pasa? Se reunieron 100
familias o 120 familias para un proyecto productivo de pepino y todavía es la hora... y las
familias están.

¿Fue aprobado el proyecto?


El proyecto fue aprobado

Desplazado 3
Mire nosotros aprobamos el proyecto con la fundación... de marroquinería, de panadería y
nada, nada. Reuniones y reuniones, llega uno y nos salen con el mismo cuento, y
sinceramente me salí de donde tenía que no estar, verdaderamente le dije doctora hágame
un favor y me disculpa pero con el cuento no podemos seguir todas las veces. Ahorita el 11
tenemos otra reunión, otra vez de lo mismo que ya está aprobado, que ya no sé qué, pero
cuándo nos van a decir, o cuándo, por ejemplo el 27 nos dijeron que el 27 sin falta nos iban
a decir que definitivamente íbamos a hacer las capacitaciones, el 27 vinieron y como no
estuvimos todos los que habíamos asistido a la reunión pasada, entonces volvieron con el
mismo cuento de que lo que ya nos habían dicho, con el mismo cuento y nos citaron ahorita
para el 8.

¿Y usted no ha recibido ninguna capacitación?


No, nada, nada.

Desplazado 2
Yo recibí una capacitación de parte de la Cruz Roja Nacional, de vigilancia, de seguridad, y
yo fui a reclamar mi diploma y no me lo dieron, no sé que pasó.

¿No lo siguió reclamando?


Sí lo reclamé varias veces.

Desplazado 3
Ahora otra cosa, nosotros somos desplazados, yo llevó más o menos 3, 4 meses en esto, yo
soy quemado de las piernas, del estómago y en éste brazo, yo soy rechazado todavía más
por las empresas. Hay otro caso, yo soy desplazado vengo a tal y tal cosa, la carta, no, no
me han entregado nada.

345
Es que certificaciones ya no dan.
Pero en el centro las están dando, en la Red, en la 34 con 5ª, las están dando, dan unas
cartas allá, lo que les corresponde aquí tenemos que venirnos acá, acá es una mamaderita de
gallo.

¿Carta de desplazados?
Una certificación donde diga el señor y la señora fulana de tal, certifica que viene de tal
parte como desplazados, es de la población desplazada.

Desplazado 2
Supuestamente por una Resolución que leímos, ya en la Red no están dando
certificaciones.
Sí en la Procuraduría de Bogotá.

Lo que da la Procuraduría es esto (muestra documento), es una certificación de que


presentó la declaración. Esa la dan aquí mismo en Bogotá, en la Procuraduría de aquí de
Bogotá .

¿Usted dónde presentó esta declaración? ¿en la Procuraduría de Bogotá?


Sí en la Procuraduría de Bogotá.

¿Y usted inmediatamente presentó la declaración le dieron esto?


Inmediatamente me dieron la copia de la declaración, o sea que sí había declarado.

¿Y la carta de desplazado?
La carta de desplazado la reclamé en la 34.

Desplazado 3
Usted que está en una universidad, que está ejerciendo su carrera, usted para hablar en una
parte donde usted vaya a tratar con otra persona de más rango que usted ¿con qué se va a
identificar?
Con mi carné.

Ah correcto, nosotros somos desplazados, nosotros tenemos que acudir de pronto a muchas
partes porque desafortunadamente no tenemos trabajo, no tenemos con qué mantenernos
mientras tanto, mientras a nosotros nos llega la ayuda, mientras de pronto conseguimos un
trabajo, que el estudio para los niños, que una cosa, que para el pasaje, entonces nos toca
acudir a muchas partes a pedir ayuda.

¿Usted a dónde a acudido?


Yo acudí a la Cruz Roja en la Cruz Roja me rechazaron que porque ya llevaba 3 meses de
desplazamiento.

346
¿De desplazamiento de ayuda?
De desplazamiento. Porque allá en la Cruz Roja solamente le dan a uno una ayuda a partir
de 15 días máximo, entonces para qué, imagínese eso.

¿Y a dónde más ha ido?


Ahorita acudí por aquí a la Iglesia del barrio dónde yo vivo, ahí nos anotaron pero no se
todavía, no tengo todavía ninguna...

Desplazado 2
Visión Mundial también.

Desplazado 3
En Visión Mundial hay que llevar una carta, allá tiene uno que afiliarse los viernes, los
últimos viernes de cada mes.

Pero tiene que llevar la carta, no la tengo. Con qué me identifico yo, de quién soy, que
hago, mejor dicho para dónde voy, qué hago.

O sea que en Visión Mundial también le exigen que haya hecho una declaración acá y lleva
una certificación que lo recibieron como persona desplazada.
Una certificación, correcto.

Ahora imagínese en el caso de una calamidad doméstica, que día mi señora se me enfermó,
se me enfermó precisamente un sábado por la noche, me tocó traerla de urgencias. Habían
mandado la carta, y precisamente en este hospital no hay trabajadora social de noche, la
carta que mandan de acá permanece en trabajo social, con qué me identificaba que yo era
desplazado y que la carta de salud estaba ahí.

Lo que pasa es que eso lo quitaron porque al parecer se le estaba dando como un mal
manejo, bueno personas desplazadas, perfecto, pero habían personas que no eran
desplazadas y pedían certificación y hacían y deshacían. Entonces por eso lo quitaron.
Ah, no es que uno entiende eso, pero se supone que aquí hay un archivo donde deben estar
todas las personas que..., se da el certificado de que sí somos desplazados. De que sí
pertenecemos a la población desplazada, de que sí necesitamos una ayuda.

Supuestamente los datos deben estar actualizados y entre ellos se comunican y con una
llamada se sabe.
Se supone que cualquiera llega y... Es que la vida es así, la vida es tan fácil para la persona
que viene de mala intención que para la persona que trabaja con buena intención. Viene una
persona de mala intención, viene y reclama y se la dan, seguro que se le dan, le dan una
carta, le dan cualquier certificación, facilitico, y uno que no lo hace con mala intención,
porque uno lo hace es como... por decir algo la carta es como si fuera la cédula de uno, para
identificarse de que uno necesita la ayuda y que uno es desplazado y que necesita esa
ayuda. Que uno tiene un apoyo de parte de las Red, pero desafortunadamente no lo hay.

347
¿Y de dónde viene usted?
Yo vengo de Chamiza (Casanare).

¿Y hace cuánto tiempo está aquí?


Yo llegué aquí el 14 de marzo y declare como el 15 o 19, pero uno tiene que esperar 45
días. Yo declaré en la Personería de Soacha. Y me mandaron venir, yo vine el 5 de julio, y
ya había salido favorecido.

¿Y por qué vino aquí a Soacha?


Porque cuando yo llegue aquí yo tenía un amigo por allí por el lado del sur, y el me dio
hospedaje por 4 días mientras tanto, ya por medio de él nos conseguimos con otro amigo
que tenía acá en la ciudadela Sucre un lotecito y él llamó al amigo y le dijo hombre vea hay
una familia así y así, está en esta situación.

¿Su amigo también es desplazado?


No.

¿El vive acá?


Sí el vive acá, es más hace mucho tiempo que se vino.

¿Usted de Casanare vino directamente para acá?


Para acá, de Casanare yo me vine directamente para acá.

¿Para Bogotá o para Soacha?


Para Bogotá y en Bogotá dure tres días y de allá me vine para acá.

¿Por qué? ¿porque aquí tenía el amigo?


No, no, no me ha entendido, adonde yo llegué en Bogotá, el tenía un amigo, acá viviendo
en ciudadela Sucre donde tenía un lotecito. Entonces él llamó y le comentó al amigo de él
le dijo que había una familia que si él nos podía ayudar, digamos de pronto, dejándonos el
lotecito y en principio encerrarlo, así fuera en tablas, en lo que fuera, y el hombre dijo que
listo que no había ningún problema, entonces buscamos recursos por lado y lado, y por ahí
nos ayudaron por medio de la junta de acción comunal, y ahí encerramos en tejas todas
rotas pero bueno, ahí encerramos y ahí estamos encerrados en teja.

¿Cómo se enteró de la ayuda que brinda la Red?


Porque pues desafortunadamente aquí, aquí me dijeron, que dijo un amigo por allá en el
centro, en Soacha, Soacha está minado de desplazados, me dijo, sí hombre Soacha es la
parte más...

¿El amigo donde usted llegó?


No, no un amigo por allá en el centro que me encontré que día.

Desplazado 2
Por lo regular las ayudas acá en Soacha son más rápidas que en Bogota.

348
Desplazado 3
Y un amigo le dijo que aquí le daban ayuda.
Una vecina también me dijo que había venido desplazada. También ella me dijo, dijo mire
váyase para tal parte y comente a ver que le dicen.

¿Pero usted ya había declarado antes?


No, no, no yo llegué a un barrio, pero yo no sabía nada, estaba desesperado. Yo tengo a mi
cargo a siete personas, tengo mis dos sobrinos, mi hermana, mis dos hijos y mi esposa.
Estoy mejor dicho en medio de dos paredes. Entonces yo vine pues me parece que fue
como el 16 o 17 de marzo, yo dije pues voy a ver.

¿Y ha presentado derechos de petición?


No, nada, nada, no estoy en esas, inclusive ahorita estaba pensando ir allí a la alcaldía a ver
que, si al fin vino el Inurbe, si al fin van a colocar la oficina y a ver qué nos van a decir,
porque mejor dicho estamos solo en proyectos.

¿Qué ayuda el han proporcionado acá? ¿los tres meses de arriendo o algo así?
Nos han dado solamente una ayuda, se suponía que hoy tenían que darme la otra, pero no.

¿Y qué ayuda le han dado?


Nos dieron unos mercados, unos mercaditos mas o menos buenos, pero ahí hay otra cosa,
otra cosa que no, no, que en lugar de ayudarnos nos quitan porque la ONG que era la Cruz
Roja ya uno sabe como dice el dicho ya uno andando y andando y caminando y hablando
uno se entera de las cosas. Cuando la Cruz Roja tenía, daba la ayuda humanitaria de
acuerdo al núcleo familiar, le daban a uno, asimismo le daban la ayuda a uno. Le daban
mercado, lo mismo, o sea aumentaba y resulta que después lo contrario, ahorita por ejemplo
el núcleo familiar mío somos ocho, se supone que cuando la Cruz Roja tenía, el núcleo
familiar de ocho personas recibían $ 180.000 de arriendo y $ 150.000 en bonos para
mercado, y ahorita lo contrario le dan $ 96.000 de arriendo.

O sea, ¿es lo mismo ser dos personas que ser ocho personas?
No, no, no por dos personas le dan menos, pues lógico que ahí sí yo no digo que no.

Desplazado 2
Cuando yo llegué recibí la mitad, allá recibí $ 180.000 para arriendo.

¿Cuántos componen su núcleo familiar?


En mi núcleo familiar somos cuatro, pero registrado solamente estoy, porque si pasa algo
que sea a mí y no a mi familia ¿si me entiende?. Bueno y me dieron $ 180.000 y me dieron
$ 180.000 para un bono para... durante un mes, al mes siguiente también me prestaron esa
ayuda, o sea recibí al mes siguiente, antes del mes, recibí $ 370.000 para arriendo y
370.000 para comida.

349
Desplazado 3
Imagínese eso, era una buena ayuda de la Cruz Roja. Y ya ahorita, por ejemplo el núcleo
familiar mío son siete personas, me dieron $ 120.000 para arriendo y de mercado pues uno,
un....

¿Solamente le han dado un mes?


Un mes.

¿Y hace cuánto lleva inscrito?


Voy para, como para dos o tres meses

Desplazado 2
Es que se ha demorado la ayuda, es que anteriormente deban la ayuda más rápido, porque
por lo menos yo iba a reclamar el 5 y el 27 del mismo mes reclamé la dos ayudas...

Desplazado 3
Es que yo salí favorecido el 5 julio de este año, vine acá, me inscribieron y tal y ahí
empezaron los intercambios porque resulta que en esos días había entregado la Cruz Roja,
no se había hecho más a cargo de hacer las ayudas humanitarias, entonces tocó que espere a
ver si se consigue una ONG, ya de ahí para arriba fue como un mes, como un mes y diez
días, como un mes y quince días esperando, hasta que al fin resultó Progresar, pero
entonces Progresar ahorita nos está..., Progresar le echa la culpa a la Red, que la Red es la
que autoriza los montos tanto de alimentación como los de arriendo, y la Red dice que esos
montos los hace la ONG que se encarga de eso, entonces nos sabemos cuál es el mentiroso,
no sabemos, lo uno, y lo otro, imagínese $ 120.000, a dónde uno consigue uno aquí un
arriendo de $ 120.000 para ocho personas, siempre le toca a uno conseguirse una casa.

Pero usted tiene donde vivir.


Pues sí, pero de todas maneras yo tengo que pagar servicios, luz, agua, bueno, eso de todas
maneras, eso sí..., pero desafortunadamente a mí me falta eso, una parte.

O sea ¿solamente ha recibido un mes de ayuda?


Un mes. Hoy tenían que darnos el otro mes.

¿Y qué le dijeron?
Que no, que no encontramos la doctora que está en encargada en Progresar de dar la ayuda.
Entonces no sabemos ni nos han llamado.

¿Usted es el único inscrito de su núcleo familiar?


Sí señora, o sea somos ocho pero estoy como cabeza de familia.

¿Pero ellos están en la declaración?


Sí todos, todos.

350
Desplazados 1
Yo tengo por aquí, pero es que a mí me dieron lo contrario, no fui a ser certificar sino me
dieron la fue declaración completa.

Copia de la declaración.
Si no que a mí me dicen que no la cargue porque es que estoy corriendo un riesgo al
cargarla. Uno nunca sabe a quién se pueda encontrar.

Desplazado 3
Nosotros como desplazados tenemos muchos enemigos.

Desplazado 2
Hace 20 días apareció muerto un compañero desplazado allá de Soacha.

Dicen que por aquí también hay guerrilla y paramilitares.


La verdad es que a veces le da temor de hacer cualquier cosa, o sea dirigirse a un medio de
comunicación puesto de que peligra mucho la vida de uno. O sea la verdad es que como
decimos nosotros los costeños todos somos una bomba de tiempo.

¿Y usted de dónde viene?


Yo soy del sur de Bolivar. Yo te digo francamente las ayudas aquí son poquitas.

Desplazado 3
Realmente es que vea yo a mi conciencia, uno muchas veces tiene que ser extenuante,
créame es que el mismo gobierno nunca, nunca le pone la vista a la cuestión pobre, por
decir algo la persona de menos rango, de la persona, por ejemplo nosotros los campesinos,
el gobierno siempre lo pone a uno a la parte más alta, digamos empezando que si tuvo
plata, le pusieron atención porque saben que todo lo hace es la plata y nosotros como
pobres nunca tenemos un apoyo.

Desplazado 2
Si porque quién compra las tierras de nosotros hoy.

Desplazado 3
Pero si fuera una persona rica, se muere y eso le hacen homenaje, bueno no se que, le
secuestran un familiar o se lo matan la guerrilla, vea por los medios de comunicación, por
todo, que más no hacen, y muérase uno de nosotros a ver qué hacen, es que ni siquiera, ni
siquiera lo nombran, desafortunadamente si lo entierran, lo entierran por ahí los amigos
más allegados, de lo contrario tal vez yo creo, pudiera el gobierno tener una pala de las
máquinas esas grandes y botarlo por allá.

351
¿Cuando usted hizo la declaración, a usted le dijeron a qué tenía derecho, las ayudas a
que tenía derecho? ¿o usted se informó de pronto por ahí con sus amigos o cómo se sabía
que tenía derecho a unas ayudas?
Cuando uno declara no le dicen a uno a qué tiene derecho, simplemente declara, le dicen a
uno, usted ha declarado... ¿cómo es que le dicen a uno? Cuando yo llegué allá me dijeron
bueno, usted va a decir la verdad nada más que la verdad porque usted acá va a declarar
bajo juramento sin decir mentiras. Pues lógico que yo que me voy a poner a decir mentiras,
yo voy a decir lo que es. Yo declaré, entonces me dijeron el día a tal a las 9 tal de la
mañana lo esperamos para ver si usted salió favorecido o no, eso fue lo que me dijeron. Yo
declaré, yo dije lo que tenía que decir, lo que a mi me tocó pasar y el día que me citaron yo
fui y me dijeron vea usted salió favorecido váyase para la Red, acá en la Red, en la
entrevista que le hacen a uno, el día que lo registran, es cuando le dicen a uno usted tiene
derecho a tres meses de alimentación, tiene derecho a tres meses de arriendo, tiene derecho
a vivienda, tiene derecho a educación, pero de todo esas cosas cuándo, nunca; tiene derecho
a trabajo, le vamos a ayudar, pero qué.

Desplazado 2
Yo tengo cuatro menores a cargo, hice curso de escolta en el DAS y no he podido conseguir
trabajo acá en Bogotá, entonces qué hacemos nosotros, o sea los que en verdad estamos
preparados.

Desplazado 3
Ahora imagínese esas son las cosas de que uno analiza a veces de que por ejemplo el
Inurbe, que día estuvo la doctora Neider estuvo allá, estuvieron las personas que están, o
sea los que están en la Red encargadas acá con nosotros. Fueron a la reunión y a ver qué
opciones había, ¿qué pasa? la Red le dice a los... que ellos están comprometidos con
nosotros para lo del trabajo, pero cuándo, entonces la reunión sobre eso basó, que ustedes
tienen derecho a tanto para vivienda y que pueden adquirir una vivienda por tanto dinero
porque la Red les va a dar el trabajo, les va a colaborar con el trabajo, pero cuándo va ser
eso. Va uno a adquirir una vivienda y vamos a endeudarnos cuando nosotros no tenemos
con qué pagar, y cuando nosotros no tenemos, por decir algo cuándo ese día nos dicen, hoy
o mañana o pasado mañana usted se va a trabajar, simplemente vengan tal fecha a reunión,
y lo mismo, ustedes tienen derechos a esto, ustedes no sé qué, pasó la reunión, entonces los
llamamos, nunca llaman, usted venga tal fecha, otra vez una reunión, la misma historia,
ustedes tiene derecho a esto, que no sé que si sé cuándo.

Son cosas de que usted imagínese, cómo vamos a adquirir una vivienda y endeudarse uno
cuando uno no tiene trabajo.

¿Y entonces ahorita qué piensa hacer?


Pues seguir luchando.

¿Ha pensado en la posibilidad de presentar derechos de petición o algo por estilo?


Pues en esas estamos, en esas estoy yo y yo le he dicho a muchos compañeros, pero ¿qué
pasa? Que no hay una persona que nos quiera apoyare en eso y que en realidad apoye y que

352
no nos diga mentiras, porque que sacamos con yo ponerme a comentarle de pronto usted y
usted me haga promesas cuando nunca me ha cumplido, si o no, es la verdad. Qué tal yo
decir yo que usted me diga, bueno Alfonso sí, y yo doctora de pronto por casualidad
ustedes no saben de un trabajito, y usted me diga sí yo se de un trabajo, vea a partir de tal
fecha a usted lo voy ayudar y yo mejor dicho me ilusiono todo, y luego llega el momento
en que uno.., no lo voy entregar, me engañaron, me siento engañado, entonces no hay una
persona, que por ejemplo en Progresar se supone que venía una doctora que era abogada
jurídica que nos iba a ayudar con toda esa vaina de las cartas de derecho de petición, que
para que nosotros sepamos a qué tenemos derechos y qué más tenemos que hacer, una
asesoría jurídica, y esta es la hora en que..., el día que nos dieron la ayuda, o sea a nosotros
nos la dieron un miércoles, que el lunes nos hacía reunión aquí, y ya llevamos un mes y ni
siquiera una llamada, entonces eso es lo que yo digo, para qué lo engañan a uno. Porque
desafortunadamente uno es corto de espíritu, desafortunadamente uno escasamente hizo
una escuela, sabe medio leer y escribir y por eso lo engañan a uno, aquellos que pueden,
que pueden engañarlo a uno con promesas.

Desplazado 2
¿Y es que acaso con en el proyecto productivo no se sacó nada? entonces lo que hacen es
ponerles citas y citas...
Ningún desplazado, ninguna persona de la población desplazada ni en Bogotá, ni en Soacha
ni en ninguna parte ha recibido dinero para proyecto productivo, ninguna clase de persona.

Desplazado 3
Entonces ¿para qué los citan?
Para decirnos lo que yo les estaba comentando, para decirnos a qué tenemos derecho,
solamente a decirnos vean ustedes tienen derecho a $3.718.000 por proyecto productivo.

Desplazado 2
Cogen a las personas como títeres ¿sí me entiendes? O sea ellos vienen y quieren también
monopolizar todo esto, o sea nos presentan señores, a veces vienen nos presentan señores
que vienen de tal ONG y resulta de que solamente quedó ahí en palabras, sí, sólo promesas.
De pronto las entidades hay entidades internacionales que sí han dado ayuda a los
desplazados para crear fuentes de empleo ¿si me entienden? Como es la, ya te digo, por lo
menos esta que está aquí mismo ¿cómo es que se llama? aquí en Bosa, ahí si están dando
ayuda, y esas ayudas no las da el gobierno, las ayudas son internacionales.

Visión Mundial tiene planes o sea para reubicación de personas desplazadas, por lo menos
como lo es la compra de tierras porque sí nosotros los desplazados nos organizamos esa
organización de Visión Mundial nos ayuda, en lo que son las cuestiones de proyectos
productivos, pero no son promovidas por el gobierno nacional sino por entidades
internacionales.

¿Y usted cómo llegó acá?


Haber ¿cómo te diría?, yo cuando salí desplazado de mi tierra pues yo directamente no me
vine a Bogotá, sino que me dirigí a Venezuela, en Venezuela la vaina es muy dura por lo

353
que la guardia venezolana y uno sin documentos y uno sin documento y... pues sí me cogió
la guardia venezolana y lo que hizo fue deportarme hasta Puerto Santander, ahí me
cogieron los paramilitares y me investigaron, bueno gracias a Dios no he tenido ningún
antecedente por allí, me devolví nuevamente a Venezuela para ganarme una semana de
trabajo para poder movilizarme hasta acá, porque yo tenía más o menos la idea de que acá
las ayudas eran superiores para la población desplazada, pues porque yo lo perdí todo, perdí
a mi papá, perdí a mis hermanos, perdí mi, entonces todo eso me lo mató la guerrilla, y
bueno ¿qué te digo? Me dirigí a Bogotá, ya en Bogotá dure tres días en la terminal de
transporte, en la terminal de transporte un policía me dijo que hay un entidad, yo le
comenté el problema, le comenté la situación, y me dijo que había una entidad que es la
Casa del Inmigrante, que queda ahí en la 68 con 17, que ayudan a las personas que están
desprotegidas en su totalidad. Primero me vine solo, llegué ahí y ahí me atendieron por tres
días, me ayudaron con alimentación, con ropa y me dieron para un mes de arriendo, y el
mes de arriendo... y me dijo que lo más factible era acá en Soacha, por eso me vine para acá
para Soacha.

¿Allá en la Casa del Inmigrante le dijeron que acá en Soacha era mejor?
O sea un compañero que era desplazado, no tenía donde estar en ese entonces, pero ya
estaba aprobado, o sea estaba certificado que era desplazado, lo conocí en Bogotá en la casa
del Inmigrante. Y él ayudó mucho y me vine para acá.

¿Quién le ayudó con le transporte?


Pues la misma Casa del Inmigrante, o sea de Venezuela para acá, de Puerto Santander para
acá me vine, o sea yo mismo trabaje y me vine.

¿Con la familia?
Sin la familia, la familia fue secuestrada, la familia mía, mis hijos, mi esposa duraron dos
meses retenidos por la guerrilla. Después se hizo una negociación por intermedio de un
familiar que está en la subversión y bueno gracias a Dios, tocó dar una suma de dinero,
porque sí tocó darla, porque el que es secuestrado y diga que el no aporta nada a la
subversión pues es mentira.

¿Y de ahí ellos se vinieron directamente a Soacha o también a Bogotá?


No, mi familia después de que la liberaron se vinieron a la ciudad de Cartagena y de
Cartagena, ose a mi mamá siempre tiene sus ahorros y nosotros decidimos trastear para acá
para Bogotá.

¿Tiene familia en Cartagena?


Sí hay familia en Cartagena.

¿Y por qué no se fueron todos a Cartagena?


Lo que pasa es que por lo menos del sector donde yo fui desplazado que es el Carmen de
Bolívar, queda a escasa hora y media de Cartagena, entonces no es factible de que el núcleo
familiar de uno esté cerca, porque Cartagena es hermosa y todo pero es una ciudad muy
insegura.

354
¿Hace cuánto está aquí?
Ya llevo 9 meses radicado acá en Bogotá.

¿Y hace cuánto declaro?


Hace unos ocho meses.

¿O sea que aquí declaró ante la Procuraduría?


Sí.

¿Pero fue acá? No fue en Bogotá.


Fue en Bogotá, yo salí favorecido a los 22 días, salí como desplazado.

¿Y ha presentado derechos de petición o algo por el estilo?


No, no he presentado derechos de petición, porque yo soy una persona que me gusta mucho
no atenerme a las demás personas ¿si me entiende? Me gusta siempre sobresalir y
actualmente trabajo.

O sea la posibilidad de presentar derechos de petición no la hay.


No, ahora no, lo único que estoy pidiendo es una reubicación porque pienso movilizarme
ala ciudad de Barranquilla.

¿Y ya la solicitó?
Sí ya la solicité y me la aprobaron, y me mandaron a hacer cotizaciones para el trasteo.

¿Y en donde la solicitó? ¿acá en la UAO?


Sí acá en la UAO.

¿Y hace cuánto se la aprobaron?


Hace como quince días.

¿Y hace cuánto la solicitó?


Hace más de un mes. Me la demoraron bastante pero gracias a Dios ya me salió y...

¿Le acabaron de avisar que ya le había salido?


No, la semana pasado vine, y como estaba trabajando pues no tengo tanto tiempo así para
estar acá. Y bueno vine y me dijeron que estaba aprobado, me dijeron que hiciera las
cotizaciones del valor del trasteo para colaborarme acá, y bueno, ya lo tengo todo listo.

¿Tiene familia allá?


No, en Barranquilla si no tengo familiar. Me voy de aquí como vine aquí, con mi familia, si
porque yo tengo dos hijos de 13 y 14 años.

¿La solicitud de reubicación la hizo por escrito?


La hice por escrito, sí señorita, dirigida a la doctora Piedad.

355
¿Le dieron alguna ayuda en cuanto a la forma como debía realizar la solicitud?
Sí, si correcto, acá si me, o sea un funcionario de acá me asesoró y el mismo la llenó y más
o menos yo le iba diciendo lo que yo quería ¿si me entiende? Solamente me regalan para
los viáticos y para el transporte, yo pedí que me dieran un mes para arriendo, un mes de
alimentación, pero no.

Usted tuvo la ayuda delos tres meses de arriendo ¿cierto?


Sí, yo la tuve.

¿Y pidió prórroga?
No, yo no pedí prórroga puesto de que ya, le digo de tres meses y la prórroga se la regalan
acá a las personas que son minusválidas más que toda, a las mujeres cabeza de familia, a
esas son las personas que les dan la prórroga. Aunque es por lo menos, que me siento
competente para trabajar en lo que sea, no se la dan.

¿Usted de casualidad se ha leído la Ley 387 de 1997?


No, no me la he leído.

¿Pero la conoce?
Sí, más o menos la conozco, puesto de que yo estuve en una organización que se llama
Proceso, entonces sí me la he leído.

Perdón, una cosa que no le entendí fue ¿usted hizo la declaración en Bogotá?
En Bogotá.

Y la ayuda la recibió aquí en Soacha ¿por qué?


Pues porque yo estoy ubicado acá en Soacha.

¿Perdón usted cuántos años tiene?


33 años.

Desplazado 1
¿Y usted qué edad tiene?
28 años.

Desplazado 3
¿Y usted?
36 años.

Desplazado 2
Acá en la población desplazada los únicos que han tenido beneficios propios, en cuanto a lo
que se refiere a ayuda humanitaria, son las personas que han hecho todo, son las únicas
personas que han logrado que... Yo tengo un compañero que ya tienen su casa aprobada por
el Inurbe y tienen una mensualidad, el gobierno, el Estado colombiano les está pagando una
mensualidad d de $ 350.000, sino eso todo toca a la fuerza.

356
Desplazado 3
Es que mire hasta donde he medio, medio he sabido es que nosotros como desplazados, y
que ese dinero no lo ha dado aquí el gobierno colombiano, ese dinero lo dan lo gobiernos
de otros países. Pero nosotros para vivienda tenemos derecho a 20 millones de pesos, como
lo ve la ley.

¿Qué leyes conoce? Perdón.


No, yo no conozco ninguna ley, desafortunadamente yo no tengo estudio digamos para yo
adquirir de pronto un..., si no así pues más o menos la memoria me ayuda. Pero ¿en qué
estamos nosotros?, estamos prácticamente en tres caminos, o tres salidas diferentes,
tenemos derecho a 20 millones de pesos, pero como de ahí viene el Inurbe, vienes las leyes,
viene no sé qué, viene de dónde, entonces nos están quitando una tercera parte y esa tercera
parte es la repartes ellos. Ahora lo que nos viene quedando $ 7.150.000, son supuestamente
lo que le corresponde a uno, que es lo que ellos dicen, que es lo es lo que le corresponde a
uno, entonces ahora nos quieren quitar esa otra parte con mentiras, diciéndonos mentiras, o
haciéndonos hacer cosas por ejemplo que ir a adquirir una vivienda cuando no la han
conseguido con ese dinero ¿para qué? Para aburrirnos, para que no volvamos más a
seguirlos ejecutando, porque si los seguimos ejecutando entonces de pronto ya tienen que
darnos de pronto un poquito más o menos, no se sabe. Ya no se aguantaron con la tercera
parte que le quitan a uno, pero que en realidad nos corresponde, o sea ya nos quieren quitar
la otra partecita y nos ponen unos modos todos raros, ahí que no, que este para aquí, que
este para allí, que no sé qué. ¿Qué son $ 7.150.000?

¿Usted quiere vivir acá?


O sea yo quisiera irme para otro lado porque en realidad la situación de aquí está berraca,
empezando de que a uno por ejemplo, aquí uno para moverse digamos dos o tres cuadras,
bueno, uno porque está acostumbrado a caminar camina, pero cuando tiene uno que ir para
Bogotá o algo y si uno no tiene con qué moverse, ahí queda.

¿Para dónde quiere irse?


Pues yo quisiera conseguirme una finca por aquí cerquita, pero cerquita porque por acá es
cerca de Bogotá.

Una cosa, eso de que para presentar una tutela se requiere de 50 familias...
Eso fue lo que me dijeron, pero no creo, no creo,...

Desplazado 2
Es que mire para presenta r una tutela, es factible de que se reúnan entre 40 y 50 familias,
porque unitariamente no la dan, o sea un esfuerzo que uno haga personalmente, el gobierno
no se la acepta.

O sea no es que no la pueda presentar, sino que lo más seguro es que se la vayan a
rechazar.
Eso, que la rechacen ¿sí me entienden? Y si se unen...

357
Les pueden poner más atención.
Sí, correcto, porque primero que todo y ante todo están los niños pues son los que están
pasando necesidades y trabajos, porque son menospreciados dentro de la población, ellos
son menospreciados, los miran con repudio.

ENTREVISTA # 5 REALIZADA EN NOVIEMBRE DE 2001

La hija
¿De donde es desplazado usted?
De Villar Rica (Tolima)

¿Hace cuánto fue eso?


Hace como cinco meses, como el 27 de mayo.

¿Se desplazó con su familia?


Con mi mamá, mi esposo y los niños. Mi mamá tiene a un niño pequeño.

¿Y de ahí a dónde se dirigieron?


Aquí, para arriba para Altos de Cazucá.

¿Por qué decidieron venirse para acá?


Pues porque yo siempre he escuchado que aquí le prestan ayuda, y que uno puede trabajar
en cualquier cosa, es más fácil conseguir trabajo, que por lo menos en Girardot, por allá en
un pueblo así es más difícil para uno encontrar un trabajo que acá.

Esa era la información que tenían, de que más fácil.


Que aquí era más fácil, sí para sobrevivir.

¿Y si le ha parecido más fácil?


No, la verdad es que yo quiero pedirles que me ayuden para irme para otra parte, aquí no he
podido conseguir trabajo ni nada. Claro que aquí si me han ayudado mucho acá porque yo
quedé inválida como a los dos meses que llegué acá, la doctora me ayudó y todo y me paso
la carta, y ahí me tuvieron allí, me estaban ayudando a conseguir las muletas, pero con la
droga y todo pues volvía a caminar, y yo como sufro de epilepsia hace 18 años, entonces
ella me dio una orden también y ahí me están dando la droga porque es que la cajita me
vale $ 15.000, cuando yo vine aquí convulsionaba todos los días y cada ratico, entonces ella
me vio como estaba y a los ocho días me sacaron la matriz.

La mamá
A mí también me operaron acá con la cartica de salud.

La hija
¿Y hace cuento es desplazada?
Desde el 27 de mayo

358
¿Hace cuanto está registrado como desplazada?
Ha ce como dos meses

¿Dos meses desde que presentaron la declaración?


Sí. Y la presentamos en la Defensoría del Pueblo, pero salimos certificadas acá.

¿E inmediatamente le dieron la ayuda?


Ella nos dio un mercadito de una vez.

La mamá
Cuando salimos certificadas ella ya estaba inválida, entonces ese día que salimos
certificadas ese mismo día, la mandaron para aquí para el médico.

Hija
¿Y ya está mejor?
Sí yo ya puedo caminar.

¿La droga es de por vida?


La de la epilepsia sí.

La mamá
¿La que vale $ 15.000?
Sí, porque si a ella se le acaba eso y deja de tomarla una sola vez en el día, porque ella se la
tiene que tomar tres veces al día, y si de pronto se le acaba y no alcanza a tomársela las tres
veces de una vez empieza a convulsionar.

La hija
Después de que le dieron los tres meses de ayuda humanitaria, ¿ustedes solicitaron
prórroga?
Yo la pasé el martes de la semana pasada, hace ocho días.

¿Con un derecho de petición o con una carta común y corriente?


Una carta, pero la doctora me dijo que eso era un derecho de petición, no sé.

¿Y en dónde se lo hicieron? ¿acá o con ayuda o...?


Acá.

¿Acá mismo la asesoraron para hacerlo?


La doctora Carla, ella me dijo como lo hiciera y que si yo sufría de...sí, mental, o si era
inválida o sí, así lo ayudaban a uno. Entonces yo le dije lo de la columna y que me habían
operado, porque me habían operado hace dos días, cuando vine hace ocho días, que me
habían operado y todo y le mostré y le dije, y como tengo la incapacidad acá, me la dio el
doctor allá.

359
¿Y tenía o tiene algún conocimiento de los decretos o leyes que rigen a la población
desplazada?
Pues aquí nos han dicho, pues que le ayudan a uno para vivienda, para todo eso.

¿Pero no tiene conocimiento del Decreto 2569 o de la Ley 387 o algo así?
No, no señora.

¿Y ya le dieron respuesta a la solicitud de prórroga?


A eso venimos, la doctora me llamó, la doctora Consuelo.

La pasó el martes y ¿cuándo la llamaron?


El miércoles me llamó.

La mamá
Ah, de un día para otro, fue de urgencia.
Fue que ella la vio en las condiciones en que nosotros la trajimos acá. Porque ella mejor
dicho, ella la ayudó a entrar en rastras.

La hija
Llevaba dos días de operada ese día que pidió la prórroga.
Sí, acá tengo la incapacidad y ayer me dieron la otra, la de la columna porque me van a
operar, porque a mí eso me dependió de las tres desviaciones.

Y eso lo puso en el derecho de petición, una copia me imagino.


Sí, yo pasé la fotocopia ahí con la carta, ahí en el sobrecito.

La mamá
A mí me dieron también ahí una incapacidad porque a mí me operaron también el sábado.

Pero ya le dieron hoy la respuesta y qué le dijeron.


O sea, la doctora Pilar me dijo que sí había salido, que viniera hoy que hablara con una de
las doctoras o que hablara con ella, pero ella no está. Y no se sabe si va a venir

¿Ustedes han pasado alguna propuesta de proyecto productivo?


Sí nos anotaron en Progresar, para ganadería lo anotaron a él, hace como dos meses.

¿Para proyecto productivo?


Sí.

¿Acá en Soacha?
Sí, pero no volvieron a llamar, nada y como se acabó la ayuda, entonces no sabemos nada,
se nos acabaron las tres ayudas que nos dieron.

¿Y su esposo estuvo en algún curso de capacitación o algo así que brinda la Red?
No.

360
La mamá
¿Y cómo supieron de ese proyecto productivo?
Cuando vinimos la primer vez que salimos a... que nos dijo la doctora Pilar. Ella fue la que
nos informó.

La hija
Ella es la que nos ha dicho todo.

¿Y nos les pusieron problema para inscribir a su esposo en el proyecto productivo?


Nada. Es que el no ha encontrado trabajo porque ya tiene 45 años, y ya ahora reciben es
como bachilleres de 30 para abajo, y ya una persona de 45 años, ya un hombre ya es viejo.

Ahorita nos comentaba que se quería ir, que se pensaba ir...


Es que a nosotros nos dijeron que, y yo también escuché por televisión, y me habían dicho
que una iba a la embajada para ver si nos daban la visa para irnos para España, que hay
manera de sobrevivir allá.

¿Y aquí han propuesto esa idea?


No.

¿No han dicho nada?


Yo que día hablé con la doctora Pilar a ver en qué me podían ayudar para irme para otro
lugar, menos allá de donde nos sacaron porque a qué vamos a volver allá. Yo ya me quiero
ir del país.

La mamá
Y yo también digo lo mismo, porque esa habitación en que estamos, es muy pesado vivir
allá.

La hija
¿Y no han pedido ayuda para vivienda?
Sí se ha pedido pero como lo único que nos dijeron acá era que no que ellos lo orientaban a
uno, pero la ayuda la daba el Inurbe, o sea que aquí no arreglaban nada, porque de todas
maneras el Inurbe le ayuda a todo el mundo, le está dando $ 7.120.000.

La mamá
Pero la ayuda, eso es como un trofeo, eso va uno y que no.

La hija
Entonces ustedes han ido al Inurbe a averiguar...
Yo fui al Inurbe y todo y nos inscribimos pero ahora nos toca abrir una cuenta en el banco
de todas maneras, así sea con $ 50.000 que uno la abra y va a conseguir una casita ¿cierto?,
pero entonces nosotros si conseguimos la casita y mi mamá fue y pasó los papeles y todo
eso, pero le dijeron que eso le cobraban a uno intereses ¿cierto? o sea común y corriente.

361
La mamá
Que tenía que tener uno un ahorro programado y tener fiadores con finca raíz, y aquí que
nadie lo conoce a uno ¿quién le va a servir de fiador a uno? nadie

La hija
¿Quién le va a servir de fiador a un desplazado? Nadie. Si eso a nosotros no lo han negado,
eso ya no seguimos insistiendo, y eso para qué y no tenemos los requisitos.

¿Usted sabe de qué se trata el derecho de petición?¿usted sabe para qué sirve?
No.

O sea aquí sencillamente lo pasó fue porque le dijeron que...


La doctora Pilar me dijo que pasara una prórroga.

Que eso era un derecho de petición.


Sí, como ella sabe dónde vivo y cómo vivo y todo y que como yo ya la he tratado.

La mamá
Sí es que ella ya conoce bien la situación, es que ella ya conoce bien la situación de
nosotras.

La hija
¿O sea lo que hizo usted fue firmar la solicitud de prórroga, la leyó y la firmó y ya?
No, yo la hice.

Ah ¿la hizo?
Yo la hice, la doctora me dijo vaya compre una carta y me dijo cómo la hiciera, entonces yo
la hice, ella la leyó y entonces me dijo pase una fotocopia de la incapacidad y de que usted
sufre de epilepsia y sí, las enfermedades mías, y yo la pasé, entonces el miércoles me llamó
la doctora Pilar y me dijo que viniera, que viniera a hablar con ella, sí que pasara hoy a las
9 a hablar con ella hoy, pero ella no está, como la doctora Carla que tampoco está.

Una pregunta, ¿cómo hicieron con los cupos de educación para los niños?
No, no los he puesto a estudiar, no porque uno va a cumplir 6 y el otro va a cumplir 5.

La mamá
Ellos nunca han estudiado.

La hija
Yo ya los pienso poner a grado 0 o transición, no sé.

Desplazada 2
¿Hace cuánto es desplazada?
Yo hace aproximadamente unos ocho meses.

362
¿De dónde es desplazada?
De cerquita de Venecia (Cundinamarca)

¿Y directamente se vino para acá, para Soacha?


Sí, porque acá me dijeron que habían buenas oportunidades, sí que aquí llegaba todo el
mundo y que eso habían trabajos, que mejor dicho.

¿Con quién se vino?


Yo me vine con mi familia.

¿Y cuántos son?
Nosotros somos cinco.

¿Y no han conseguido trabajo?¿su esposo de pronto?


Él por ahí un día, pero eso, le dan trabajo un día y no le dan trabajo más, se acabó el trabajo
y listo no hay nada más que hacer.

Por días.
En construcción, por ahí.

Y ¿qué piensan hacer?


Pues lo mismo, estamos trabajando muy muy al día, pues así me toque irme a mí yo sola,

¿Irse para España?


Y como él si sabe de construcción, el sí, el sabe de todo eso de construcción, acá el trabajó
por ahí y dicen que van a sacar gente probablemente y ya yo me voy con mis hijos de
rastra, váyame bien o váyame mal me voy, así usted se quede por aquí.

Y después de que llegó acá ¿declaró inmediatamente o cuándo declaró?


No, eso fue después, mucho después y declaré hace como dos meses.

¿Por qué dejó pasar tanto tiempo?


No sabíamos, no sabíamos nada.

¿Quién le informó?
Por ahí gente así, gente que lo escucha a uno hablar.

¿Personas desplazadas?
No, sabían que veníamos y en la situación en que veníamos, entonces los de la junta por ahí
me dijeron.

363
Y vinieron aquí para donde familiares, amigos, parientes...
No, amigos de allá.

¿Están viviendo en la casa de unos amigos?


No señorita, nos dan para que nos, nos toca en enero irnos y entonces no sabemos para
dónde, hasta este año ya...

¿Y le cobraron arriendo?
Sí, a nosotros nos cobraron arriendo, pues poquito pero pagábamos.

¿Ya en enero les dijeron que tenían que desocupar?


Que ya lo necesitaban porque ya viene la familia de ellos.

¿Hace cuánto es desplazada?


Hace ocho meses.

¿Y no le han dado carta de salud?


Nada.

¿Ni le han ayudado para el colegio del niño?


Nada, a eso es lo que vengo hoy porque hace ocho días vine y no me pudieron atender.

¿Y ha solicitado la carta de salud o no?


Pues aquí voy a ver qué me dicen hoy.

Entonces ¿no la había solicitado antes?


Nunca, no.

¿Ante quién presentó la declaración?


Arriba en la Defensoría.

¿Y al cuánto tiempo le dijeron si estaba inscrita, quedaba registrada o no?


Como a los dos, tres meses.

¿Y al cuánto tiempo le dieron la ayuda?


No me han dado, no he recibido nada, nada.

¿Y usted no ha pasado ninguna carta pidiendo que le pasen a lo que tienen derecho?
No, nada, yo no sé nada.

La hija
Ustedes cuando llegaron aquí a declarar o cuando les dijeron que estaban inscritos ¿no les
dijeron miren ustedes tienen derecho a esto a esto otro?
Sí, la doctora Pilar sí nos dijo.

364
A lo que tenían derecho, que eran tres meses de arriendo, tres meses de alimentación.
Eso ya nos lo dieron.

Desplazada 2
¿Y a usted no le dijeron eso?
A mi no me han dicho nada, y no mi papá lo mismo a él no le han dado nada y él lleva más
tiempo por aquí y tampoco le han dado nada.

¿Pero es que no le dieron esa información de qué tenía que hacer, dirigirse a quién... ?

La hija
Cuando uno sale inscrito, fue que nos dieron esa información, la doctora Pilar nos llamó y
nos dijo que viniéramos.

¿Y les informó de la prórroga también?


Sí ella misma, cuando se nos acabaron las ayudas entonces ella me dijo, me preguntó que si
había conseguido trabajo y yo le dije que no que yo estaba ahí con mi mamá, pues ella es la
que me cuida porque como hay veces me da el ataque así sin saber a qué horas ni nada,
entonces ella me dijo que pasara una prórroga para que me ayudaran otros tres meses.

¿Y llegó aquí a casa de amigos, parientes...?


No, ese día como ocho días yo busqué una piecita arriba, arriba como al pie de las torres.

¿Y pagan arriendo?
Sí.

¿Y tienen todos los servicios?


Agua y luz que es lo más importante.

Cuando usted declaro, que me dijo que fue en la Defensoría, ¿cómo supo que tenía que ir
allá a declarar?
Porque a nosotros también nos dijeron que fuéramos allá, una vecina nos dijo, vea que yo
he escuchado por televisión de que le ayudan a los desplazados y por qué no van allá. Y
nosotros no sabíamos que íbamos a salir acá o allá, a nosotros nos llamaron después de acá.
Sí, no la doctora Pilar el primer día que vine acá, que ya había salido certificada ella me
dijo, de una vez ella me paso una nota y me dijo vaya que yo le mando la carta allá, y de
una vez ella me la dio el mismo día, pero porque yo ya venía inválida yo ya no podía
caminar, me traían en rastra y todo y yo ya no podía andar por ningún lado.

También a mi me paso fue que el sábado hace ocho días, tenía una hemorragia, una
hemorragia y una hemorragia que no me pasaba con nada, y vine acá y me dijeron que me
tomara una citología, pero me dieron la cita para enero, entonces me dieron la dirección de
por allá una clínica de la estrada y yo fui y el mismo día el doctor me dijo quédese que
usted necesita ser operada.

365
¿Pero todo lo cubrió la Red?
Todo

La mamá
A mí también me operaron ese mismo día.

O sea, el servicio médico ha sido bueno.


Pues sí. Con esta completé siete cirugías y me dejaron un hueco abierto, ahí tengo un hueco
abierto.

La hija
¿Por qué?
Es que a mí mamá se le reventó la apéndice, a ella le dio peritonitis.

La mamá
Y ahí tengo la incapacidad que me dieron.

La hija
Entonces cada nada, por ahí cada año le sale un hematoma y toca volverla a operar.

La mamá
Entonces yo no estoy bien por dentro, internamente no estoy bien.

Cada año toca operarla.


Cada nada eso me recoge, por algún lado revienta. Ya llevo siete cirugías, y ahoritica me
operaron el sábado, estoy recién salida.

La hija
Y todos declararon como un solo grupo familiar ¿cierto?
Yo fui a declarar por juntas, pero entonces allá la psicóloga dijo que no que ella era una
familia a parte porque mi mamá tiene un niño de 10 años.

La mamá
Entonces que el niño y yo formábamos una familia, y ella y el esposo y los niños de ella
forman otra familia.

¿Entonces la señora hizo otra declaración?


Entonces yo tuve que declarar por a parte.

¿Y también hizo una prórroga por a parte?


No la he hecho.

La hija
Yo sí ya la pase, pero que como ahí decía que era para mayores de 60 años, eso me dijo la
doctora Carla, y que tuvieran trastornos mentales o así, y mi mamá tiene 45 años. Entonces

366
la doctora que me dijo que a mí me la daban por la epilepsia, yo sufría de la columna y todo
eso, pero que no tenía nada que ver, me la daban era por lo de la cabeza, porque no puedo
trabajar, por lo que convulsiono en cualquier momento y todo, y me he quemado y todo.

¿Y cuántos años tiene usted?


Yo, tengo 30

La mamá
Es decir que lo que usted está esperando es saber a partir de cuándo se la dan porque ya le
dijeron que la prórroga la tenía. ¿Pero todavía no le han dado la respuesta o sea, la carta
donde aparece respondida la solicitud?¿todavía no se sabe?
No se sabe, por eso fue que vinimos a ver.

La hija
Y ya se la dieron o le dijeron que todavía no había salido ¿qué dijeron ahorita?
Nada, nos dejó entrar el policía porque mi mamá estaba que se desmayaba afuera.

La mamá
Y con ese sol y es que esa herida como me dejaron un hueco ahí entonces por el sol...

La hija
Entonces están esperando que las llamen.
Pero tampoco me anotaron. Estaba esperando si la doctora Pilar llegaba, como la doctora
Carla me dijo que estaba ocupada.

Pero ya por teléfono le dijeron que esta aprobada que viniera hoy a recoger el documento
como tal ¿no es cierto?
Ella me dijo que sí, que sí me iba a salir, que viniera. Al menos ya me dijo que sí, ya hay
una esperanza.

Lo que ella le dijo fue que sí, que lo más seguro era que le saliera, pero todavía no sabía,
en el momento, sino que le dijo que viniera hoy para recogerla respuesta, que lo más
seguro era que sí, pero todavía confirmadísimo no está.
Sí, yo necesito un documento o algo que pruebe que sí.

Otra cosa que es bien importante es la carta de salud, es lo más importante, por eso es que
hay varia gente que pelea por eso, porque uno sin la carta no es nadie.

La mamá
Uno va a alguna parte y en todas partes le piden a uno la carta, pero casi no la dan.

367
ENTREVISTA # 6 REALIZADA EN NOVIEMBRE DE 2001

¿Por qué presentó un derecho de petición?


Por la sencilla razón de que llevo seis meses y no me han dado nada de ayuda, y para donde
me voy a ir es para donde mis suegros, para una finca del Tolima.
¿Entonces pide reubicación o pide prórroga o qué solicita ahí?
No, pido una reubicación y un derecho de petición para ver si me dan los auxilios, los
primeros auxilios que no me los han dado.

¿No le han dado nada de los tres meses?


Nada, nada, nada.

¿Y hace cuánto declaró usted?


Desde julio, junio.

¿Y cuándo le dijeron que había quedado inscrito?


Ya hace cuatro meses, cinco meses, o sea yo salí registrado al mes.

¿Y qué le dijeron en ese momento, que entraba a una lista de espera o qué le dijeron? ¿o le
dijeron vaya a tal lado?
Me dijeron, vaya a Progresar y fui a Progresar y no aparezco allá.

No aparece como inscrito pero aquí le dijeron que había quedado inscrito.
No, ella me dijo, vaya a Progresar el 10 de octubre y fui el 10 de octubre y no salí.

¿Pero sí le dijeron aquí que usted había quedado inscrito o no?


Ella me dijo, ella me inscribió, y después pregunté y dice que quede en lista de espera.

Usted ¿desde hace cuánto es desplazado?


Yo fui desplazado el 6 de junio.

¿De dónde?
De San Martín del... de Bolívar.

¿Y a dónde se dirigió inmediatamente salió de allá?


Cuando salí de allá me fui para la alcaldía y encontré al alcalde.

¿A la alcaldía de dónde?
De San Martín del..., de ahí un cuñado que es profesor de un colegio nocturno de allá fue el
que me brindó el apoyo para los pasajes, para venirme para acá.

¿Y él le dijo que se viniera para acá, para Soacha?


No, yo llegué a Bogotá, con la esperanza de que una familia me ayudara pero no, no los
encontré. Yo declaré en la Defensoría del Pueblo.

368
De allá de Bogotá.
De Bogotá. De la Defensoría me mandaron a la Red y de la Red de la 34 con 5ª me
mandaron para acá.

¿Y entonces usted por eso se vino a vivir acá?


Sí, yo ya estoy viviendo en Soacha, y el señor donde estoy viviendo, me dijo que a penas
me llegaran las ayudas que le colaborara con el arriendo, y yo no le he pagado.

¿Y cuándo llegó aquí a Soacha?


Acá en Soacha llevo cinco meses, cuatro meses.

Y a penas llegó a Soacha ¿dónde vino? ¿aquí a la UAO?


Aquí, porque aquí me mandaron.

¿Y qué le dijeron cuando vino?¿qué le dijeron acá, váyase para Progresar? ¿lo mandaron
directamente para Progresar?
Sí, me mandaron para Progresar.

Y en Progresar le dijeron que usted no aparecía inscrito.


Aja.

¿Cuándo fue eso?¿cuándo fue usted a Progresar?¿hace cuánto fue eso más o menos?
El 10 de octubre.

¿Y qué ha hecho?
Pues pasando papeles y no me sale nada, pues entonces voy a pasar la reubicación, porque
aquí no sirve el trabajo, me mandaron que a un trabajo de largo alcance y duré cinco días
allá y después me salieron que yo no aparecía en lista y me dio rabia y me salí.

¿Pero usted no ha pasado de pronto una carta o lo que llaman derecho de petición?
Eso es lo que voy a hacer

¿Es la primera que pasa?¿o ya había pasado otra para que le dieran un certificado?
Es la primera carta que paso. (El desplazado muestra la carta)

Pero en esta carta lo que está pidiendo es que le entreguen la ayuda, aquí no está pidiendo
reubicación.
No, la reubicación la voy a hacer ahora, aquí tengo todos papeles.

Ah, también va a pasar otra carta para reubicación.


Aja.

¿Para dónde es que se piensa ir?


Para una finca que queda cerca, en Atagaima (Tolima)

369
¿Respecto a salud lo han atendido?¿no ha tenido problema?
Sí me han atendido, no hay problema.

¿Usted tiene hijos?


Sí.

¿Y ha tenido que hacer uso del servicio de educación?


Lo iba a utilizar, pero eso aquí como ni le ayudan a uno ni nada pues yo mejor me voy.

¿Por qué dice que no lo ayudan?


Según la Ley 387, dice que el desplazado tiene derecho a un subsidio de vivienda, a tres
meses de arriendo y tres meses de eso, a un plan productivo, y nada de eso nunca han dado,
nunca sale nada, eso es sólo mamadera de gallo, que venga tal día, que venga tal día y
nunca le ayudan.

¿Ha pasado algún proyecto productivo?


Yo, el proyecto de panadería.

Pero como tal, que pasar una hoja diciendo inscríbame para proyecto productivo o yo
tengo tal plan.
Yo sí estoy anotado en el de panadería.

¿Se inscribió?
Sí, hay estoy anotado, pero eso, hubo una reunión el 3 y no dijeron más nada, que la plata
estaba pero...

¿En dónde se inscribió?


Aquí.

Pero usted no pasó ningún papel sencillamente lo inscribieron ahí.


Sí.

Y para vivienda ¿qué ha hecho?


Pasé el papel de Inurbe y solicité la casa.

Y se inscribió en el Inurbe.
Aquí, y solicité la casa para Neiva.

¿Y qué le dijeron?
Esperando, no han dicho nada.

¿Y frente a educación usted ha hecho algo?


No, de educación no he solicitado nada, porque si no le ayudan a uno en los tres meses que
supuestamente son los tres primeros meses de auxilio, y no le dan nada, para buscar y que

370
le mamen gallo a uno así como le maman gallo, así, siempre. Porque la Red dice una cosa
pero y por detrás otra cosa, ella nunca cumple.

¿Usted ha leído las Ley 387?


Sí.

¿Y conoce alguna otra ley o norma a favor de desplazados o esa la única que conoce?
Es la única.

¿Sabe qué es un derecho de petición?¿tiene idea de qué se trata?


Pues supuestamente un derecho de petición es como solicitar a los señores de la Red que si
por favor le pueden ayudar a uno.

Que puede resultar o no positivo ¿o tienen por obligación que contestar que es positivo?
Pues tienen que contestarle a uno.

Retomando un poco porque me perdí, usted presentó la declaración en la Defensoría de


Bogotá ¿verdad?
Sí, de ahí me pasaron ala 34 y de la 34 acá.

Pero es que uno presenta la declaración, después de la declaración le dicen a usted si


quedó o no quedó inscrito, porque de pronto por eso no le han dado la ayuda, que tal no
haya quedado inscrito.
Sí quede inscrito, porque o sino no tuviera carta de salud, no estuviera anotado en los
planes de proyecto que estoy.

¿La carta de salud se la dieron acá?


Acá y de acá la pasan al hospital.

¿Pero alguien le dijo a usted, quedó inscrito?


Claro.

Es que usted cuando presentó la declaración me imagino que le dijeron, venga en tanto
tiempo o vaya a tal lado y allá le dicen si quedó inscrito.
Si yo no estuviera inscrito, no estuviera registrado, no tuviera nada, no tuviera ningún
derecho, pero yo estoy registrado entonces tengo derecho.

¿Quién le dijo a usted que sí quedó inscrito?


Aquí en la Red, las doctoras de aquí.

ENTREVISTA # 7 REALIZADA EN NOVIEMBRE DE 2001

¿Usted ha presentado algún derecho de petición?


Mandé una carta de petición pidiendo a ver si me dan una ¿cómo es que llaman eso? una
ayuda de emergencia, una prórroga.

371
¿A usted ya le dieron los tres meses?
Sí.

Ahora lo que quiere es que le den otros tres meses más.


Sí, exacto.

¿Y pasó la carta pidiendo prórroga?¿hace cuánto la pasó?


No, pues éste año, este mismo año.

Pero hace qué ¿unos poquitos meses?


Sí, hace por ahí aproximadamente que, por ahí unos tres meses, y resulta que hay un
muchacho que dizque es abogado, y él hizo los papeles, y luego volví y le pregunté y me
dijo que no, que dizque había sido denegada, que si no había un inválido en la casa o que
tenía que tener unos 65 años que para poderle hacer esa ayuda. Imagínese usted, yo tengo
63 años, a uno no le dan trabajo ya, no le dan a los jóvenes ahora mucho menos de viejo,
estoy arrumado por allá arriba en Cazucá en un ranchito pagándole a un señor $ 170.000 de
arriendo, que hasta me pidió el rancho ya porque ya estoy colgado, y yo soy padre de nueve
hijos, todavía tengo a cargo.

¿Y con todos ellos se vino desplazado?


Sí, aquí estamos, nosotros vinimos de la Acacia (Caldas).

¿Hace cuánto fue desplazado?


No, pues yo declaré el 15 de enero, y de aquí, yo no sé si fue de aquí o qué, pero la Cruz
Roja me dio tres mercaditos, me dieron ¿cómo le parece a usted? me dieron cuatro
colchoneticas, una cobija y unos platicos plásticos, y ¿cómo le parece a usted? cuatro
colchoneticas y una cobijita para once.

¿Y usted no hizo el reclamo?


Yo le hice el reclamo aquí a la doctora, aquí a la señora de gafas (Neider) ¿y sabe qué me
dijo? me dijo que ese era el tope, me dijo, señor es que ese es el tope, no podemos hacer
nada porque ese es el tope, le dije yo, ah, bueno listo. Bueno y ahí estamos, ahí estamos que
no sabemos qué hacer, pasando tragedias aquí en esta ciudad, porque usted sabe que uno
que viene del campo a una ciudad de estas llega novato de todo, hasta para coger un bus.

¿Usted cuando salió desplazado llegó directamente acá o se fue para Bogotá?
No, yo llegué aquí a Bosa.

¿O sea a Bogotá?
Sí. Y ahí me ubicaron con ese señor dueño de ese ranchito allá, que es dueño del lote y que
me lo dejaba pues que para que me alojara con la familia. Bueno, y como yo traía por ahí
unas chichiguitas, por que usted sabe que uno en la finca pues no le faltan por ahí los
animalitos, por allá vendimos animalitos y le pagamos el primer mes de arriendo al señor y
por ahí mi señora se hizo amistad con las otras señoras por ahí del barrio y por ahí la llevan

372
a lavar ropita, a hacerles planchaditas y por ahí nos hemos estado bandeando con eso, y yo
briegue a conseguir trabajo, no viejito no usted ya no, no aquí no, aquí ocupamos gente de
25 hasta 30 años no más. Y entonces yo por eso hice esa cartica de petición, y a ver si de
pronto me hacán una ayudita. Pues imagínese yo con toda esa familia.
¿Hace cuánto le dieron la respuesta negativa?
Eso ya va como para unos cuatro meses.

Que le dijeron que no le daban la ayuda.


No, que no, que no que porque las prórrogas estaban era para la gente que fuera
incapacitada, que fueran inválidos, q ue bueno. Y ahí me dejaron.

¿Hoy a qué viene?


Hoy yo estoy luchando por la cartica de educación, para esta niña (muestra su hija) que la
metí a ese colegio este año y me salió lo más de bien, ella le fue muy bien y entonces como
yo soy de pocos recursos la matrícula vale mire (muestra el recibo de pago de la matrícula)
vea ¿cómo le parece lo que vale la matrícula? $ 70.000 y uno sin trabajo y de dónde va a
sacar uno eso Dios mío, y la chinita es bastante inteligente, y ahí estoy, ahí estoy pegado
para que me den carta.

Pero aquí no le dan carta. Llaman al colegio.


Ah no para mí mejor que llamen allá y listo. Pero según lo que pasa es que yo hable con la
directora allá y la directora me mando, me dijo vaya y me trae la orden para yo poderla
matricular, y si no rebúsquese la matrícula por ahí como pueda. Y yo no, pues si le dieran
trabajo a uno ya, pero eso no, eso es difícil.

Aquí lo que usted tiene que pedir es que por favor se comuniquen con la directora del
colegio, porque carta no le van a dar.
A mí que no me den carta, pero que yo llegué allá y me digan sí acá llegó una orden, es que
yo no necesito más, así me toque, como he venido haciendo, me vengo a pie y me voy a
pie, porque ni para el bus. Como yo vivo acá arriba en el Alto de Cazucá, que le llaman
Luis Carlos Galán, a mí me toca muchas veces venirme a pie e irme a pie.

Frente a salud ¿cómo les ha ido con la salud?


Pues vea, yo le voy a decir esto, yo soy muy claro, muy correcto, para salud, traje a mi
esposa de parto aquí y fui a pedir que la carta pues para que me la atendieran, que dizque
vaya señor me compra dos hojitas de papel para poderle hacer la orden, y yo pidiendo
limosna por ahí, sin una moneda de peso, por falta de esas dos hojitas no me quisieron
hacer la orden.

¿En el hospital?
En el hospital. No me quisieron hacer la orden que porque no llevaba esas dos hojitas, le
dije yo, señora pero un hospital de estos Dios mío y no tienen una hojita para hacerle una
orden a uno, no esto si es el colmo, en qué país estamos pues, dijo señor pero qué vamos a
hacer si no hay. Pues le cuento que mi señora vino, me la recibieron ahí por urgencias, allá
media hora que duré yo ahí cuando volví, volví a preguntar, que sí, que ella ya se alivió,

373
que vea que aquí le dejaron esta factura, una facturita nada menos que dizque para ir a
pagar ¿sabe de cuánto? $ 578.000, me quedé yo de una sola pieza, dije vendito sea mi Díos
estamos en ayunas ahora para ir a conseguir $ 578.000.

¿Pero es que usted no fue allá como desplazado? Porque eso se lo tienen que subsidiar,
tendría que ser gratis.
Sí, yo fui y le dije. Yo fui y le dije a la señora esta, a la del hospital, a la trabajadora social,
le dije yo, doctora pero si es que yo soy desplazado, dicen en la Red que yo tengo mi carta
aquí, porque a mí no me la han dado, dijo ¿cómo es que se llama usted?, dije fulano de tal,
y me buscó, sí aquí está, pero sabe qué, que porque no le llevé las dos hojitas que me pidió
no me hizo la orden, no me la hizo, que no que tenía que llevar las dos hojas y que tenía
que llevar las dos hojas, que yo vería cómo me las conseguía, le dije entonces ¿me mandó a
pedir limosna usted?, vine por aquí por esta calle de para arriba y me encontré un señor
parado allá abajo en aquella esquina donde hay una panadería y le dije señor usted sería tan
amable y me regalaría $ 200 para comprar dos hojitas de papel allí, me los regaló, fui y las
compré y cuando ya llegué allá estaba eso cerrado, que no que la trabajadora social salió,
quedé yo con las dos hojas ahí así (cruza los brazos), ahí, espere y espere, se llegaron las
doce, cuando volví y subí allá, y estaba mi señora allá, oiga mijo que ¿cómo le parece? que
dizque ya puede venir mañana por mí, le dije yo, sí, pero es que para sacarla a usted toca
traer que dizque $ 578.000 y entonces dice mi esposa, y ahora qué vamos a hacer mijo, le
dije yo, pues aquí tocará hablar con el que sea aquí pero yo de dónde voy a sacar la plata.
Bueno, me vine para la casa, ella quedó ahí, al otro día me vine, ya estaba la trabajadora
social ahí, hablé otra vez, resulta que ella me hizo el papelito ese, me mandaron para allí
que dizque para un edificio negro que hay y resulta que ahí me salieron con el cuento que
eso no cubría todo, que tenía que conseguirme $ 278.000.

Casi la mitad.
Sí. Le dije yo, vea señorita, aquí no me lo está preguntando usted y esta es la hora en que
son como la 10 y no he desayunado, yo los tuviera, ya de una; porque uno que no está
enseñado a pedir limosna, que uno vive es de por allá de su trabajo y llegar uno a una
ciudad de estas a pedir limosna, eso es muy horrible. Bueno y entonces me dijo, pues usted
verá señor, porque entonces no se le puede dar la orden para que la saque. Y entonces
cuando el otro, me puse yo me salí para aquí afuera, para la calle y me puse yo a pensar y
yo, pero esta gente ¿por qué hace estas vainas con uno así, hombre?, entonces ¿cuál es la
ayuda que el gobierno le hace a uno? pensaba yo. Bueno de pronto me vine para allí para la
alcaldía, y en esta alcaldía es un gallo para uno hablar ahí con la gente. Yo creo que es más
fácil entrar ala Basílica de Roma, que entrar uno ahí, ¿qué usted a dónde va? que a hablar
con el señor alcalde, no el señor alcalde no está, y ¿el secretario? que tampoco está,
entonces ¿cómo así?.

¿Usted no pensó en venir acá, por ejemplo?


No, porque es que esto aquí entre semana no lo abren sino los martes, de resto quedó usted
paila, porque aquí no hay con quién hablar. Bueno, entonces a lo último llegue yo y me fui
y le dije a la trabajadora social, vea señora, vea doctora, la paciencia se me agotó, ¿sabe
que? allá el doctor me dijo que yo podía llevarme a mi señora, yo me la voy a llevar; yo soy

374
desplazado, no tengo toda esa cantidad de plata que piden aquí para pagar eso y allí me
dijeron que no cubría sino la mitad y yo de dónde voy a sacar plata. Entonces yo me voy a
llevar la señora así se ponga bravo aquí el que se ponga. Dijo ¿cómo así? pero si yo le di la
orden a usted para que fuera y la pasara allá, le dije yo, pero esa muchacha allá me dijo que
no, que dizque eso no cubría sino la mitad. Y ahí mismo cogió el teléfono y llamó allí, ah
que el señor fulano, que tiene la señora de parto y ya le dieron salida, que yo ya mandé
orden, dijo sí, pero es que el señor no tiene una carta de desplazado, que no tiene un seguro,
que no tiene no se qué, entonces salió la señora, llegó allá a la caja, me dio un papelito para
que lo llevara a la caja, después me vine y lo presenté en la caja y entonces allá ya me
pasaron y me dijeron, bueno sí, sí, llévesela, llévesela, llévesela; salí yo con mi pobre mujer
de aquí para arriba. Ahí está en la cama, porque eso fue el primero de este mes.

¿Hace poquito?
Sí, ahí está en la cama, la tengo encamada ahí. Bueno, y eso es pase tragedias para una cosa
para otra, para otra. Nadie, nadie le ayuda a uno. Y yo he ido a una parte, que vaya que a
donde sutano, que vaya donde el doctor no se qué, y eso es uno pide por ahí para un pasaje,
pida para otro, en el bus oiga señor usted me puede hacer el favor de arrimarme hasta tal
parte. Bueno, y va uno, yo fui a la Cruz Roja Internacional para ver si me hacían una
ayudita, por ahí con ropita o así con cositas, que no, que allá estaban ayudando pero a los
que fueran recientes.

¿A usted quién le entregó la ayuda?


La Cruz Roja aquí de Cundinamarca. Es que aquí nos vamos a fregar de hambre y sin
trabajo, sin nada. Yo también pedí una visita domiciliaria, tampoco me la han hecho.

¿Para que le concedan la prórroga?


Sí, para que se den cuenta en qué situación vive uno, cómo vive, pero es que nadie lo visita
a uno, ni los de la Cruz Roja, ni esta gente, nadie, nadie se aparece por ahí. Y yo cada rato
les digo eso, digo, oiga doctora ¿por qué no me hacen ese favor? háganme una visita
domiciliaria, van y se dan cuenta de mis hijos, de mi señora, en qué situación vivimos, en
qué ranchito vivimos.

¿Usted por qué decidió venirse a Soacha? ¿por qué no se fue para otro lado?
Por la sencilla razón de que como yo le acabo de contar, uno llega a esta ciudad así (cruza
los brazos)

¿O porque usted había oído que acá era como lo mejorcito?


No, ¿sabe qué? a mí me dijeron que donde los desplazados podíamos conseguir viviendita
favorable y ligera, era en los Altos de Cazucá, que porque aquí para este lado en este plan,
era rechazado y más que digan que uno es desplazado, no a metros; entonces aquí para esta
loma, por ahí si consigue uno ranchitos. Imagínese usted un ranchito de $ 170.000 para
todo un familión como el mío, no lo arriendan si no es por ahí, y como uno pertenece aquí,
entonces me mandaron para acá.

375
¿Usted hizo la declaración aquí?
No, yo declaré en la Defensoría del Pueblo en Bogotá.

¿Usted estaba viviendo en Bogotá en esa época?


No.

Usted se vino para acá, pero se fue a declarar allá.


Declaré allá y entonces como yo di la dirección de allí, la remitieron porque eso pertenece a
Soacha, entonces váyase para allá, para Soacha.

¿Y por qué se fue hasta Bogotá? ¿por qué no declaró aquí en la Defensoría de Soacha?
Porque resulta, que cuando eso, teníamos unos compañeros, entonces los compañeros me
dijeron, vámonos para la Defensoría del Pueblo en Bogotá, y declaramos allá. Pero como
vuelvo y le digo uno es novato, nosotros no caímos en cuenta que esa jurisdicción allá,
pertenece aquí, nosotros creímos que todo esto era Bogotá, entonces ese fue el error, y a
más de uno les ha pasado eso, han declarado en la Defensoría, han declarado en la
Procuraduría de la Nación, y viven en jurisdicción de Soacha, entonces los mandan para
acá. Aquí hay gentecita que tiene más de un año y nunca le han dado una ayuda
humanitaria.

¿Y usted conoce alguna ley en favor de los desplazados? ¿ha leído alguna o le han
comentado?
Pues por ahí hay muchos tipos que tienen una cantidad de códigos y normas, que la ley no
se qué, que la ley no se cuándo.

Entonces ¿usted ha oído más de los beneficios concretos?


Sí, todo eso y he oído comentar también que los programas, que de vivienda.

¿Usted ha oído hablar del derecho de petición? ¿sabe para qué sirve? ¿sabe para qué es?
Sí, el derecho de petición, que para uno..., que hay muchos derechos de petición, hay unos
que hacen derechos de petición que dizque porque no les han dado la ayuda humanitaria,
hay otros que hacen derecho de petición que para que les salga esa vaina de subsidios, que
para vivienda, otros que para que los atiendan en tal parte.

¿Usted considera que sirve?


Pues a mí, yo no puedo decir que sirve porque a mí no me lo han concedido. Yo hice,
mandé una carta de petición de lo que le conté y ¿sabe qué? me trajeron la razón que era
denegada.

Es decir que usted considera que el fin del derecho de petición es como para ayudar al
gente y en ese sentido debía ser positivo.
Claro, lógico, porque imagínese, pongamos como la situación que estoy yo, una
comparación, y habemos miles y miles de personas en esa situación, sin trabajo, con una
familia para darles estudio, con qué les va a comprar uno un cuadernito, un lapicito, con
qué les va a dar uno una sopita para que se vayan a estudiar, entonces el gobierno sí debía

376
decir hombre pues allá en esa familia no hay ninguno inválido, pero verdaderamente están
en la pobreza absoluta, vamos a darle ese derecho de petición, mandémosle o démosle unas
remesitas para que sostengan esos hijos y miren a ver cómo vamos a hacer con ellos. Eso
no se oye nada, con necesidad, desnudos, que se le acabaron los zapatos, que se acabaron
los pantaloncitos, que la camisita, trabajo por ninguna parte, ayuda por ninguna parte. Un
muchacho de esos dice no pero si yo soy bobo, yo por qué estoy aquí sufriendo, si en tal
parte donde estaba me dijeron que porque no me iba para allá, yo me voy a ir, y se va para
la guerrilla o para los paramilitares. Entonces ¿qué es lo que está haciendo el gobierno? está
es echándole leña al fuego, puede ser una bella persona, honrada, honorable, de buena
familia, estudiada, pero si a usted la coge una crisis, sin trabajo, sin comida, sin vestuario,
usted se pone a pensar miles de cosas, dice no pero ¿yo como estoy de grande y me voy a
dejar morir de hambre? verdad que yo tengo una amiga en tal parte y esa me dijo que
hiciéramos esto y esto, yo me voy. Ahí no es cuento que digan, la hija de fulano como es de
buena gente, que tal, o que el hijo, no, según las necesidades de la persona y en la situación
que se encuentre así mismo actúa.

¿No ha pedido nada para vivienda, subsidio para vivienda o proyecto productivo?
Pues yo fui al Inurbe y averigüé el asunto de la vivienda, y del tal formulario ese ¿y sabe
qué me dijeron? que si tenía $ 1.000.000 consignados en el banco que me aceptaban el
formulario o sino que no, y le comenté yo a esa muchacha, oiga señorita ¿usted cree que si
yo tuviera $ 1.000.000 así en rama yo los iba a meter aquí al banco? ya me hubiera
comprado quién sabe cuánta comida.

¿Pero se pudo inscribir o no se inscribió ahí?


No, la muchacha ese día me hizo bajar la moral, cuando me dijo así, que dizque el
programa era que consignara $ 1.000.000 en el banco y que hacía el formulario y que
esperara a ver si salía el subsidio, qué yo no se qué.

Y proyecto productivo ¿ha pasado algún proyecto productivo o se ha inscrito para algo?
Yo aquí me hice suscribir a dos, al tal proyecto ese con su tal pepino, ahí no volvieron a
mencionar nada, nada; me hice suscribir que dizque al proyecto ese de aprender panadería,
ah, y que marroquinería, bueno que un poco de cosas y tampoco han salido con nada. Yo le
he preguntado al uno, al otro, al otro, al otro, oiga hermano, usted fulano, que, ya salió el
proyecto tal, no, yo fui allá hace ocho días y allá no dijeron nada.

ENTREVISTA # 8 REALIZADA EN NOVIEMBRE DE 2001

¿Cuál es su nombre?
Fidel Tapiero.

¿Qué edad tiene?


42 años.

¿Cuántos conforman su núcleo familiar?


Conmigo 4, mi esposa y dos niños menores de 5 años.

377
¿De dónde viene?
Vivía en una vereda del Tolima, luego me desplacé con mi familia hasta Chaparral
quedando en la vereda mi padres allí duré 8 meses me amenazaron y tuve que desplazarme
nuevamente a Bogotá con ayuda del alcalde.

Mi problema viene desde al año 85, yo presté el servicio militar en el primer contingente el
79 y allá tuve un accidente un golpe en la vista derecha que me acarreó problemas
desprendimiento de retina, me intervinieron en el Hospital militar por dos ocasiones. Yo
duré en el ejército hasta el 82. En ese tiempo en el ejército nos leían el código de justicia
penal militar pero solamente las penas y sanciones a que un soldado se le aplica pero nunca
nos ensañaban los derechos que teníamos, por eso digo que desde ese momento me
comenzaron a violar mis derechos.

Como le iba diciendo yo asistía a mis tratamientos por problema de la vista y a la vez
prestaba el servicio común y corriente por eso me volé y fui al comando del ejército a
exponer la situación, por la estadía la guerrilla me comenzó a amenazar a su familia, volví
al comando del ejército y hablé y allí se aprovecharon del hecho de que no sabía leer y
escribir, escasamente sabía firmar (ahora tuve la oportunidad de validar hasta noveno
grado) y me hicieron firmar una hoja en blanco y me dijeron que era para el licenciamiento
y aprovecharon y me quitaron el tratamiento y aparece una hoja donde yo solicito que se
termine el tratamiento.

En el 84 o 85 me secuestró la guerrilla, me sacaron de la casa averiguaron que yo estaba


por sanidad y no me aplicaron la ley como ellos la tenían querían que yo siguiera con ellos,
después de 8 meses de estar con ellos me les volé y estuve por muchos lugares del país
caldas mas que todo y el la fundación de Chinchiná hice un curso de capacitación básica
Agropecuaria mientras estuve huyendo después volvía la finca donde mi papá en la región
de Calarma y allí algunos voceros de la guerrilla y líderes comunitarios que no estaban de
acuerdo conmigo me removieron el problema que tuve con la guerrilla y con un grupo
paramilitar que apareció por ahí llamado movimiento revolucionario independiente de ahí
me desplacé al municipio de Chaparral y tenía problemas con los paras y con la guerrilla
entonces como yo fui veedor del programa del Sisbén y gestioné con el alcalde con quien
me hice amigo pero con esa gestión me gané de enemiga la guerrilla entonces viendo esa
situación yo declaré en la personería de Chaparral en 1998, dicen que la guerrilla se dio
cuenta que yo había ido a declarar, varias veces intentaron liquidarme pero por ayuda de la
alcaldía y de la Cruz Roja logré venirme a Bogotá.

Yo venía desde Chaparral con la dirección del Comité Internacional de la Cruz Roja ella
me sostuvo mercado por 6 meses antes de la toma eso fue en el 99 después yo salí de las
ayudas y ellos me dijeron que tenía que ir a la Unidad de Atención a la 34 con 5ta (antes era
el Ministerio del Interior) allá no me aceptaron lo papeles y certificados que traía de
Chaparral sino que me exigieron declaración otra vez y como yo prácticamente hacía dos
años que ya había declarada desde el 98 y yo llegué en el 99 en un año que yo ya había
declarado a mí se me había olvidado mucha cosa y en la primera declaración en Chaparral

378
no había declarado otras cosas por mi seguridad, por temor y en la declaración que di en
Bogotá me contradije, añadí mas y eso aprovecharon y me rechazaron y hasta febrero del
2000 me registraron y para lograr la certificación fue porque fui arriesgando mi vida otra
vez a Chaparral a traer constancias del alcalde y del director de la Cruz Roja.

Yo salí en las primeras 200 familiar que recibió la ONG Progresar para dar la ayuda
humanitaria pero conozco a muchas personas que les demoran hasta 6 meses la ayuda y eso
hasta que no hacen convenios papeles y todo a eso ellos no les interesa que uno esté
aguantando hambre solo les interesa hacer su negociación.

Antes de que se viniera ¿ya le habían aprobado la declaración?


Sí, me habían dado un certificado como persona desplazada.

¿Al cuánto tiempo de declarar?


Primero nos daban la copia de la declaración, después nos llamaron a los 4 meses para
quitarnos ese papel y darnos el certificado.

Y eso ¿hace cuánto fue?


(El deslazado muestra la certificación, en la cual se señalan los siguientes apartes):
Febrero 16/00 señores RSS por medio de la presente me permito certificar el señor… con
C.C…figura en el registro de Chaparral como persona desplazada inicialmente procedente
del a región de Calarma en marzo del 97 permaneciendo en el perímetro urbano de ésta
jurisdicción hasta el mes de abril del 99 cuando salió con destino a Bogotá recibiendo
asistencia humanitaria del CICR.

Chaparral Tolima 30 de nov del 98 el alcalde municipal hace constar que le señor…
identificado con C.C…expedida en Chaparral, es persona conocida trabajadora y respetuosa
con sus superiores, expedida a solicitud del interesado para trámite laboral.

¿Esta asistencia humanitaria la recibió en chaparral?


Sï allá la CICR me proporcionó ayuda y cuando llegué también.

¿En chaparral cuánto tiempo de dieron de ayuda?


2 meses por parte de CICR de Chaparral.

¿Y en Bogotá?
6 meses por parte del CICR de Bogotá.

(Muestra otro documento que dice): Personero municipal de Chaparral hace constar que el
señor… identificado con C.C… de Chaparral desplazado de la región de Calarma y es
cabeza del siguiente grupo familiar: una esposa un hijo de un año y otro de 10 meses. Se
expide a los 19 días del mes de enero del 99.

379
Luego fui a la 34 con 5ta con el documento anterior y allá me hicieron declara otra vez y
por ello me demoraron un año la certificación de desplazado por declaración contradictoria
comparada con la otra declaración.

La RSS demora mucho tiempo para decirle a uno si sale o no certificado si reúne los
requisitos para incluirlo como persona desplazada o no. A mí en un principio me
rechazaron la condición de desplazado luego amplié y reconsideré y después tuve una
entrevista personal con el Dr. Sergio Domínguez y el Dr. Fabio Vaca.

¿Se le demora en aprobar su condición pero le respondieron en el tiempo que era el


rechazo?
Sí. A los 3 meses me dijeron que salí rechazado, pero conozco casos de compañeros
desplazados que le han demorado hasta 6 meses ahora conozco el caso de una anciana que
declaró en el 99 y hasta el momento no le han resuelto nada ella no sabe leer ni escribir no
conoce a nadie y hace muy poco se le murió el esposo quedó sola y con dos nietas, ella no
supo declarar porque no las incluyó, ella por ahí logró hacer un derecho de petición y le
respondieron que no reunía los requisitos para registrarla, entonces está por ahí y enferma.

Lo mismo pasa con las ayudas humanitarias que se demoran 6 meses o mas, se entiende
que una persona que llega desplazada del campo dejándolo todo necesita cuanto antes las
ayudas y éstas para mí deben ser permanentes desde que uno llega y empieza el proceso de
declaración hasta que le solucionen a uno la situación, por ejemplo le den el auxilio de
vivienda le solucionen el proyecto productivo le ayuden con la reubicación o retorno.

¿La ayuda se la dan después de que le han aprobado la declaración?


Sí, además nosotros pedimos mucho que nos le den las ganancias a la ONG porque estas
como intermediarios se quedan con mas de 50% de lo que les corresponde a la población
desplazada por concepto de ayudas.

¿Después de declarar en Chaparral y de ser certificado como persona desplazada cuánto


de demoraron en brindarle la ayuda?
La Cruz Roja me dio ayuda inmediata aún antes de declarar yo hablé con el Dr. Fernando
que es el director de la Cruz Roja Colombiana en Chaparral le comenté mi situación y me
ayudó me dio mercado, colchonetas y cobijas, no dinero por dos meses pero luego cuando
tuve que venirme a Bogotá de su bolsillo me dio para los pasajes de mi familia.

Llegué al barrio Britalia dónde un amigo, yo tenía su número telefónico lo llamé le comenté
y ellos me acogieron por dos meses pero al ver que no me salía trabajo me pidieron y tuve
que irme a donde otro amigo al lado de Ciudad Bolívar por 6 meses mas, durante todo ese
tiempo estuve en el proceso de la declaración y la ampliación y todo eso, luego estuve dos
meses debajo del puente Venecia de allí me recogió una familia evangélica del movimiento
misionero mundial y me trajo a Britalia de nuevo y ahí estuve hasta diciembre del año
pasado y de allí me vine a ciudadela Sucre que queda aquí en Soacha, ahí hice un ranchito
de plástico, invadí un lote y ahí estoy.

380
¿Cómo se le ocurrió venirse hasta aquí?
Por un amigo que también invadió un lote allá y me dijo que allá habían lotes.

¿Hace cuánto se le soluciono el problema de las declaraciones?


Yo fui registrado el 20 de febrero de 2000, al momento en que a uno lo registran le dan la
carta de salud que se renueva cada año.

La carta de salud dice: 20 de febrero de 2001 señores hospitales de acuerdo al convenio


entre el Ministerio de Salud y la Secretaría de Salud en desarrollo de las acciones de la
Unidad de Atención a la población desplazada por la violencia para la atención en salud de
las familias desplazadas que se encuentren inscritas en la red nacional de información me
permito remitir a u,d al señor… identificado con la C.C… y a su grupo familiar que les sea
prestado el servicio médico integral y se enumera su núcleo familiar (nombre, parentesco y
edades) firmada por el director.

Llevo 3 años desplazado y aun no me han solucionado la situación de vivienda, proyecto


productivo educación trabajo el estado no tiene un política clara en cuanto a la situación de
los desplazados.

¿Ud. tiene la ley 387?


Sí, incluso la tengo aquí.

¿Cómo supo de ella?


Yo la vi en la calle y la compré.

En las ayudas nos dan a cada persona un plato un pocillo y una cuchara plática, no nos dan
ropa el arriendo es lo que nos quieran pagar depende del núcleo familiar están dando en
Bogotá de $150.000 a $200.000 y aquí en Soacha están dando de $80.000 hasta por ahí
$120.000, pero no se ha tomado en cuenta que toca pagar arriendo mas servicios y si es una
familia de 7 u 8 personas con $120.000 no les alcanza.

¿Cuánto tiempo se demoro la ayuda después de registrado?


3 meses.

¿Mientras la ayuda llegaba que hacia?


Me tocó pedir limosna, comida en los restaurantes los niños tuvieron desnutrición crónica.

¿Por cuánto tiempo le dieron la ayuda?


Por 3 meses, 3 mercados y 3 meses de arriendo a $150.000 el mes esa ayuda me la dieron
en Bogotá después de no poder pagar servicios ni nada me decidí por un amigo a venirme e
invadí un lote sin servicios y vine aquí a la UAO a gestionar la prórroga que me fue
aprobada y ya he recibido por ella dos mercados y un cheque.

¿Que argumento para que le aceptaran la prórroga?


La discapacidad que tengo en al ojo derecho.

381
¿Después de que se complete los 3 meses de ayuda que va a hacer?
No se porque por la edad ya no me dan trabajo, no tengo la suficiente preparación, no tengo
una profesión.

¿Cómo se enteró de la prórroga?


Por la ley.

¿Aquí no le ayudaron para solicitar la prórroga?


Sí, yo vine para saber que era lo que tenía que hacer y acá me dijeron los requisitos yo
mismo lo redacté anexe el certificado médico que me dio el Hospital militar de Bogotá
donde aparece la discapacidad en mi ojo y por eso me la aceptaron.

¿Hace cuánto presento eso?


Hace 4 meses.

¿Se la contestaron rápido o se demoro?


Si me la contestaron rápido pero para hacerla efectiva se demoró por la toma que se hizo
por un mes, cerrando las oficinas por eso. Y ya hace como un mes y medio comenzaron
nuevamente a dar ayudas.

En cuanto a salud esa carta da salud, ud. la lleva al hospital donde lo atienden cuando ellos
quiera y además toca sacar muchas fotocopias, si lo atienden no le dan la droga y si le dan
son los mas baratos y si es costosa no se la proporcionan y no hay convenios con ninguna
parte para que nos suministren los medicamentos y a mí y a varios nos a pasado que nos
atiende el médico y luego nos dicen que para entregarnos la fórmula entonces llevemos la
facturación firmada y cuando la llevamos nos dicen que no tenemos nada y por eso no nos
dan fórmula. Por eso digo que es un negocios porque ellos cogen la factura firmada para
demostrar que sí nos atendieron y cobrarle a la secretaría distrital lo que paga el Ministerio
y secretaría de salud por nosotros los desplazados y saber que nosotros seguimos enfermos
porque sin medicamento.

¿Ud. me había comentado que había presentado varios derecho de petición a parte de la
prorroga que otros a presentado?
En cuanto al auxilio de vivienda y proyecto productivo.

¿Quién lo redacto?
Yo mismo porque ya conociendo la ley 387 se que el derecho de petición lo respalda el
artículo 23 de la constitución.

¿Y cómo supo de la existencia del derecho de petición?


Por la misma ley y por los demás.

¿El auxilio de vivienda no se lo concedieron?


No, porque ese auxilio es el que tiene cualquier colombiano por no tener vivienda que son
$7´150.000 a donde uno va a conseguir una vivienda de ese precio con los requisitos que

382
exige el Inurbe, por lo menos, tiene que tener escritura se le debe sacar certificado de
libertad y tradición, tener todos los oficios oficiales.

¿Tienen que dar alguna cuota?


Sólo se de esos requisitos pero no se de nadie a quien se le haya otorgado un subsidio aún.

¿Hace cuánto presentó esa solicitud?


El año pasado pero me dijeron que tocaba ir al Inurbe asistir a unas reuniones y pedir un
formulario y llenarlo. La Red me lo contestó en un tiempo corto porque sabían que me
remitían al Inurbe.

Ahora tenemos plazo hasta el 21 de noviembre para diligenciar el formulario y cumplir con
esos requisitos, y con todos los formularios que reciben hacen un sorteo.

Lo que yo veo que el estado puede hacer es primero acabar con el negocio de la guerra, que
se cambie el sistema de gobierno y que se saque un política clara macro para los
desplazados donde unan recursos de todo el estado, que para adjudicar las tierras por parte
del Incora no se demoren tanto y no pidan tanto papel, que el Inurbe otorgue efectivamente
los subsidios y la Red proyectos productivos, si hicieran un proyecto macro entre los 3 se
ve la solución porque le adjudican la tierra, le dan subsidio y le dan con que trabajar para
empezar uno de nuevo otra vez pero ellos por su lado cada uno tiene sus tramites, sus
impedimentos que utilizan para no dar solución a nada.

¿Ud. ya presento proyecto productivo?


Sí, presenté un proyecto productivo para un hato lechero porque yo hice un curso por parte
e la Red al Sena de Mosquera lo iniciamos el 22 de junio del año pasado supuestamente
eran 3 meses, estuvimos hasta diciembre no resultó nada como fue muy teórico pedimos
que lo aprobaran 3 meses mas lo iniciamos en marzote 2001 y terminamos el 22 de mayo
del mismo. Allá llegaron 5 ONG para que nos hicieran el acompañamiento para el proyecto
la mayoría escogimos Progresar, la Red no le ha querido dar viabilidad al los proyectos de
Progresar porque hay un problema entre ellos pero los que escogieron las ONG Prodesa,
Ada y las otras el nivel central de la Red dizque ya les aprobaron los proyectos pero
todavía no se han hacho efectivo, ese problema entre Progresar y la Red nos está
perjudicando mucho.

Lo del curso es un engaño también, yo hice un curso de capacitación básica agropecuaria el


la Fundación de Chinchiná Caldas con es particular de los cafeteros allí la cuestión si es
práctico si se ve lo que uno aprende, el Sena como es de estado la cuestión cambia,
nosotros estuvimos en el curso 54 personas desplazadas el curso lo dividieron unos fueron
agrícola y otros fuimos pecuarios el cuero fueron 7 meses donde no se tuvo una práctica de
castración de inseminación tuvimos 3, de vacuna 1, las clases fueron de lunes a viernes de
7:30 am a 4:00 pm.

383
¿Cómo se entero de la capacitación?
Por los compañeros la Red hizo un llamado a ciertas personas (preferencia) y ellos nos
comentaron, yo fui a las oficinas del Sena Central a hablar con la Dra María Paz directora
en cuanto a capacitación del desplazados y con ka Dra Dany Marcela representante de la
Red para todo lo relacionado con capacitación de desplazado y ellas me dieron la fecha de
iniciación y de de inscripción en el Sena de Mosquera para que fuera a inscribirme a
nosotros nos daban un aporte de $6.500 diarios de lunes a viernes para transporte y
almuerzo en el Sena a los estudiantes les daban un almuerzo de $600 pero a nosotros los
desplazados nos tocaba comprar el almuerzo ejecutivo que valía $2.500 las rutas de
transporte del Sena tampoco nos los dejaron utilizar a nosotros, nos sentimos
discriminados, además no teníamos salón y nos tocaba correr con las sillas de un salón a
otro eso fue así por mas de dos meses.

¿Ud. escogió el tema de la capacitación?


Era un tema único agropecuario.

El otro engaño fue que ese curso esta perfecto para las personas que no tenían idea del tema
porque es una satisfacción aprender algo pero uno que mas o menos sabía el tema y todo
ser teórico Y a los que les dieron cartones les dieron 5 diplomas por cada tema estudiado en
lugar de poner todo en uno con eso nos engañaron.

¿A ud. no se lo dieron?
No porque solamente dieron dos días para presentar evaluaciones y en esa fecha yo no pude
ir porque mi esposa se enfermó y por eso no pude presentar las evaluaciones.

¿Cuáles eran las ventajas de hacer el curso?


No aprobaban los proyectos relacionados con la capacitación sino se había capacitado.

La idea mía es regresar al campo aunque no sea al mismo lugar. Terminé el curso y no pasó
nada. Voy a Progresar y se escudan en la Red y fui y me dicen que están en estudio pero yo
se que ya los rechazaron. Lo que yo se es que en cuestión de educación en Bogotá es que la
dan por un año no más y se exoneran de pensión y matrícula pero de uniformes y utensilios
no.

ENTREVISTA # 9 REALIZADA EN NOVIEMBRE DE 2001

¿Cuantos años tiene?


30 años. Yo llegué el 15 de enero y declaré el 18 de 2001 ya llegué a un Barrio de Soacha y
declaré ante la defensoría, vine porque me han dicho que aquí la gente es amables y muy
eficiente en ésta Unidad y de verdad que sí.

¿Hace cuánto es desplazada?


Desde el 15 de enero, como al mes que declaré salí beneficiada y me mantenía con un
trabajo que conseguí siendo celadora de un colegio de aquí, pero ya no trabajo

384
¿Cómo se enteró de la prórroga?
Aquí mismo me informaron a todo a lo que tenía derecho y ellos me ayudaron a gestionarla
pues yo en esos días, estaba muy enferma y ciando ellos me visitaron ellos me ayudaron no
podía ni caminar estaba tirada en una cama muy mal me llevaron a la clínica estuve
hospitalizada y tenía un posible cáncer en la matriz y por eso fue que me la concedieron
pues soy cabeza de hogar de 5 hijos, mi esposo hace 2 años se fue a vivir con otra. Cuando
yo averigüé si yo salí certificada me dijeron que en unos días me llegaba la ayuda pero que
inmediatamente la carta de salud de inmediato se la enviamos.

¿Cuánto se le demoró la ayuda?


Casi un mes después de que salí certificada.

¿Hace cuánto presentó la prórroga?


El 28 de septiembre

¿Por medio de un derecho de petición?


Sí.

¿Aquí se lo hicieron?
Sí.

¿Ud ya sabía que era un derecho de petición?


No, aquí me dijeron todo eso, me dijeron ud tiene derecho a realizar un derecho de petición,
pensamos hacérselo y si se lo aceptan pues va a tener su prórroga.

¿Ya se la aprobaron?
Sí, hoy precisamente venía por la segunda.

¿Cuánto tiempo se demoró para que le aceptaran la prórroga?


Como mes y medio, ese día me llamaron y me dijeron que viniera a medio día y yo me vine
y me dieron un documento donde me decían que sí me aprobaban la prórroga.

¿Cuánto tiempo se demoraron para darle la primera prórroga?


A los 8 días. Como en la declaración está el que es mi esposo a mí me dieron 100.000 y a él
54.000 y eso que yo tengo los niños, el niño está muy apegado a su papá y el todos los días
va a desayunar y almorzar y a veces se queda pero duerme con el niño y yo lo dejo es por
mis niños al fin y al cabo es su papá, las ayudas para mí quedaron suspendidas hasta que no
soluciones el problema con mi esposo porque yo ya demandé ante la fiscalía y ante la
comisaría porque el me maltrata, el me pega y por culpa de él casi no puedo ver por éste ojo
el estuvo en prisión por eso pero lo saltaron al poco tiempo y siguió igual y yo estoy
cansada de eso y que haga eso conmigo yo he cambiado. Por lo de mi esposo tod está por
ahora congelado la prórroga, la vivienda, el proyecto productivo.

385
¿Qué sabía y tenía antes de que le congelaran todo lo de proyecto productivo?
A mí me dijeron un proyecto que me gustó, el de tiendas, yo quería inscribirme para
capacitarme, pero ya no se puede

¿Cuantos años tiene?


30 años.

¿Quiere irse de Soacha?


No, ya no quiero.

¿Ahora que hace?


Estoy intentando conseguir trabajo.

¿Alguna vez pensó en irse?


Sí porque sabía de lugares todavía, sanos pero me enteré que ya hay desordenes por allá, es
mas yo presente la solicitud de reubicación y me la aprobaron pero ya no me quiero ir,
porque mi esposo me dice que eso papeles tienen que quedar a nombre de él y es para que
se lleve también a esa señora entonces no, yo me quedaría por fuera y sin nada.

¿Hace cuánto presentó la solicitud de reubicación?


Hace como dos meses, lo solicité por medio de derecho de petición también, y me lo
explicaron y me lo ayudaron a hacer.

¿Cuánto se demoró la respuesta del restablecimiento?


Como casi un mes.

¿Con quién vive aquí?


Sola estoy cuidando una casa, y no pago arriendo.

386
ANEXO 2

ENTREVISTA A EMILIA CASAS

COORDINADORA DE LA UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA

EXPLICACIÓN FLUJOGRAMA

REALIZADA EN SEPTIEMBRE DE 2002

Recomendación inicial: este no es un flujograma del desplazamiento interno forzado por la


violencia sino de atención a la población desplazada por la violencia.

En el desplazamiento masivo, la declaración es tomada por el Ministerio Público, en ningún


caso por el Comité Municipal, o por el CICR que es la organización que siempre se
presenta. Existe un acuerdo entre el CICR y la RSS en el que en caso de desplazamientos
masivos ellos hacen presencia, ya que dado su principio de neutralidad no tienen ningún
problema en movilizarse por el territorio, a pesar de que las circunstancias de orden público
sean muy difíciles, circunstancias, que hace inseguro el desplazamiento de funcionarios del
gobierno. El CICR inicialmente se moviliza, hace una verificación del desplazamiento y en
último caso toma la declaración. En ausencia del Personero, alguien en el Comité puede
tomar la declaración, pero solamente como última instancia.

Para desplazamiento individual, esta cita para declarar mes o mes y medio, es un caso
fortuito de la UAO porque en ese momento la UAO y hasta la fecha, abre una sola vez en
la semana –los martes- pero es una cosa particular de Soacha, no es lo que normalmente
sucede, primero no hay cita previa; haya en la UAO el personero da cita porque llegan 160
personas cada martes a ser atendidas, en los otros municipios no hay citas por que hay
menos demanda. No olvidemos que estamos hablando de Soacha y de la Personería
únicamente

¿En los otros municipios hay UAO’s?


No, en Cundinamarca la única Unidad de Atención y Orientación queda en Soacha

¿Y en los otros municipios dónde acuden?


A las personerías.

¿Allá hay funcionarios de la Red?


No, es que la Red no tiene nada que ver con la toma de declaraciones.

387
Por ejemplo, si van a presentar un derecho de petición, ¿ante quién se hace?
Lo entregan al personero, o alguno de los organismos de control del Estado, y ellos nos los
remiten. Con los derechos de petición no hay problema, como entidad pública que somos
recibimos derechos de petición por todas las vías, incluso los dejan en la portería del
edificio, no así con las declaraciones que nosotros valoramos.

Nosotros vimos que en algún momento a la Red se le había quitado la competencia de


registrar.
Inicialmente el registro lo llevaba el Ministerio del Interior, después pasa a ser potestad de
la Red, y desde entonces y hasta la fecha lo hemos tenido siempre. El único sistema de
registro reconocido de población desplazada es el SUR.

¿Qué significa una declaración incompleta?


Que le faltan datos para determinar si se incluye o no en el registro.

Y en ese caso ¿lo devolvemos?


Para una ampliación de la declaración.

Nosotros nunca hacemos ampliaciones de declaración. Si no hay suficientes datos lo que


decimos es: por no tener los datos suficientes para valorar consistentemente o encontrar
incoherencia en el relato, no lo incluimos. Sobre esa no inclusión hay un recurso que la ley
establece, entonces el que interpone el recurso generalmente allega información que
complementa su declaración.

Así la declaración la haya tomado mal el funcionario del Ministerio Público, ¿no se pide
ampliación de la declaración, aunque no esté consagrada?
Las ampliaciones proceden solamente cuando la persona que está registrada solicita que se
amplíe el número de personas de su núcleo familiar, por ejemplo, cuando durante el
proceso nace un hijo, o cuando al momento de rendir la declaración se le olvidó mencionar
un miembro de su grupo familiar y tiene forma de comprobarlo, pero en ningún caso
devolvemos la declaración al funcionario del Ministerio Público que la tomó para que la
mejore. Nosotros inicialmente los capacitamos y se les enviamos cartas señalándoles la
información que necesitamos para realizar la valoración. Cosa distinta es que la persona no
incluida presente el recurso de reposición al que tiene derecho y en él allegue la
información faltante.

En estabilización socio-económica se aplican los siete puntos del Protocolo de


Restablecimiento.

Las condiciones de seguridad más que adecuadas o inadecuadas, existen o no, porque
¿cómo se valora lo adecuado?. Nosotros cuando mandamos la carta donde estamos
haciendo la reubicación les decimos si existen o no las condiciones para hacerlo.
Quien presta la ayuda de urgencia es precisamente el CICR y no la RSS, soy de la opinión
que esta ayuda debería quitarse.

388
No sé si antes pasaba en la Delegación pero por lo menos desde que yo llegué no firmo
nada que venga con fechas atrasadas, yo firmo sobre el día, eso ha mejorado muchísimo; no
entendía cómo podíamos pasarnos los términos legales, eso abre las puertas a tutelas y a
todo lo que quieras, y eso no puede pasar.

¿Desde que momento comienzan a contarse los quince (15) días?


Desde el momento en que la recepcionamos aquí

¿Y no se demora mucho tiempo desde que se recibe el derecho de petición hasta que llegue
acá?
No, es muy rápido, por lo que viene vía Personería es muy rápido. Nunca hemos tenido la
dificultad que ha pasado un mes y no ha llegado.

La parte relacionada con proyectos productivos es supremamente larga, por falta de


recursos. La viabilización de los proyectos se hace en veinte (20) días, pero pueden haber
proyectos en el Nivel Central un año esperando recursos.

Para la estabilización socio-económica el mayor problema es el tiempo, hay un vacío


grandísimo entre la terminación de la atención humanitaria y el inicio de un proyecto
productivo, puede pasar un año o más, en el mejor de los casos meses, pero no por el
estudio en sí mismo, pues, nosotros viabilizamos el proyecto muy fácil. ¿Cuál es el sistema
que tenemos para viabilizar?, lo recibe uno de los coordinadores a quien se le asigne el
proyecto, lo lee, y se lo pasa a dos de sus compañeros -cualquiera-, para que también lo lea
y se convoca el Comité de Proyectos conformado por esas tres personas, y en él se define la
viabilidad del proyecto; si se viabiliza, se envía inmediatamente al Nivel Central, pero si
no y contiene una buena propuesta, nos ponemos en contacto con la familia o con
organización que lo haya formulado y le prestamos asistencia técnica para que cumpla con
la requisitos y sea viabilizado, esto se hace con cierta rapidez, el problema es la asignación
de recursos. El problema de la atención a la población desplazada en general son los
recursos.

¿La estabilización socio-económica, es decir, la solicitud de retorno, de reubicación e


incluso la presentación de proyecto productivo, no podría otorgarse antes de entregar la
ayuda humanitaria?
La entrega de ayuda humanitaria comienza a ser un proceso de restablecimiento, en ese
inicio, en esos tres meses, nosotros apoyamos la presentación de proyectos, pero tu no
puedes hablar de restablecimiento desde el punto de la presentación de proyecto
productivo. ¿Cuándo se comienza a reestablecer una familia? Cuando recibe la primera
ayuda de Estado, la que la ley establece, brindada a través de una ONG operadora que es
lo que intentamos hacer en Cundinamarca. Estamos insistiendo en que las ONG’s formulen
proyectos de atención integral. Este es un concepto, que para mí, coordinadora de
Cundinamarca, es vital ¿Qué significa atención integral?, que una ONG desde el momento
en que entregue la primera ayuda al desplazado comience a generar acciones de
restablecimiento, por ejemplo solicitando datos del SUR para conocer las condiciones de
caracterización, de dónde vienen, que actividades económicas realizaban, etcétera para

389
encontrar puntos en común de la población desplazada, reunirla, preguntarles qué les
gustaría hacer, y empezar a construir un proyecto de vida y tener los tres (3) que dura la
atención humanitaria de emergencia para establecer vínculos entre las personas
desplazadas y entre éstas y algunas instituciones, a fin de presentar proyectos productivos
atractivos para ambas. En este proceso enseñaríamos a la comunidad a organizarse y la
capacitaríamos para la formulación de proyectos, formulación que se puede hacer en
compañía de una ONG. Aquí vale mencionar que cuando el operador, presenta un proyecto
a nombre de los desplazados de hecho es viable, porque esas organizaciones tienen el
personal profesional que lo garantizan, nosotros en esos casos prácticamente no tenemos
que hacer nada. Además estas ONG’s operadoras realizan acciones para buscar
cofinanciación, y esto es importante porque no llega un proyecto que le está solicitando el
cien por ciento a la Red de Solidaridad Social.

Pero entonces casi no hay proyectos individuales, porque como necesitan de una ONG.
Nosotros casi que no estamos apoyando esos proyectos productivos. Lo que estamos
estableciendo es como un estándar de proyectos ya que nuestra prioridad es Soacha, porque
en allí tenemos el 60 % de las familias desplazadas del departamento, entonces con las dos
ONG’s con las que tenemos contrato, estamos tratando de vincular un proyecto, para que
cada una desarrolle uno urbano y uno rural, de manera que las persona que quieran algún
proyecto urbano o rural las mandamos a Progresar para comienza como a abrir el rango
para que esos proyectos entren en uno que se presente como el integral.

Yo quiero decirles que no sé si es la política de la Red, pero hemos estudiado mucho con
el equipo profesional sobre cuál es el concepto, del Sistema Nacional de Atención Integral
a la Población Desplazada, concepto de integralidad, hemos analizado hacia dónde
debemos dirigir nuestra mirada ¿hacia la ayuda humanitaria? ¿hacia dar los mercado y
arrendamiento? ¿hacia el retorno en las condiciones actuales del país? no, hacia la
estabilización socio-económica, hacia el restablecimiento con todo lo que tiene que ver,
con su reinserción en una comunidad que no los conoce, con la estigmatización de la
comunidad, y además con una gran cantidad de sentimientos negativos porque hay pobres
históricos en todos los municipios del departamento que no reciben y no acceden a
posibilidades como las que tienen los desplazados, a ellos también se le debe tener en
cuanta. Yo tengo que ir a hablar con el alcalde de Soacha para proponerle que hagamos un
solo proyecto en donde se beneficie tanto la población desplazada como la vulnerable, ese
es concepto de integralidad y ese es concepto de restablecimiento.

Y entonces cuando sea el caso, como pasó en Soacha cuando se acaba el contrato con la
ONG y la gente empieza a entrar a una lista de espera para la atención humanitaria,
pasan dos meses, y todavía no se ha concretado nada, la gente empieza a desesperarse y
presenta de pronto un proyecto productivo ¿entonces no se le aceptaría todavía?
Sí, nosotros de todas maneras los estudiamos, los viabilizamos y los mandamos, y si
tenemos dinero en caja menor nosotros apoyamos en todo eso.

390
Incluso si dicen yo ya no me espero aquí, esto es indefinido, ¿pueden presentar una
reubicación o retorno?
Claro, en cualquier momento la ley establece que el desplazado puede solicitar reubicación
o retorno. Si en el concepto de la RSS se dan las condiciones nosotros apoyamos
absolutamente todo para que la gente se devuelva, hacía ahí tendríamos que apuntar. Si la
condición del país fuera diferente nosotros solamente le apostaríamos al retorno, porque la
gente en ninguna parte está mejor que en su lugar de origen, pero las condiciones no están
dadas, entonces ¿la RSS qué hace? les dice no existen las condiciones para que usted se
devuelva, pero si usted quiere devolverse, lo puede hacer, porque los ciudadanos pueden
transitar por todo el país libremente, pero la Red no se responsabiliza por lo que pueda
suceder si usted en éste contexto se devuelve.

A eso me refería cuando pregunté si la estabilización socio-económica podía darse incluso


antes de recibir la atención humanitaria.
Depende del concepto, pero tal y como está establecido en la política, es así como te lo he
dicho atención humanitaria como un componente y restablecimiento como otro que surge
después de haberse dado los tres meses de atención, porque es esa en éste momento la
política. Lo que aquí en Cundinamarca estamos tratando de hacer cuando nos sentamos a
estudiar la política y vemos que hay vacíos, es guiarnos por la integralidad, por lo que las
acciones de restablecimiento deben iniciarse desde el momento mismo en que la RSS
comienza a activar los recursos para la atención humanitaria de emergencia, Entonces en
ese limbo que existe entre la finalización de la ayuda humanitaria y la ejecución del
proyecto productivo podemos involucrar recursos, del acuerdo operación, con el PMA
(Programa Mundial de Alimentos) es un acuerdo para entregar alimentos a familias que
están en un proceso de transición, es decir, ya han presentado un proyecto productivo que
está en estudio, o que va a anunciarse, o que está en ejecución pero todavía no es
productivo como tal.

Nosotros tenemos una organización muy horizontal, aquí no hay jerarquías. De aquí para
arriba es otra cosa, pero la organización de la Unidad es muy fácil aquí hay una quipo
profesional de (8) coordinadores y tengo un asistente administrativo llamada Miriam que
tiene que ver con la secretaria, con los conductores y con las señora de oficios varios y en
el mismo nivel el asesor jurídico.

¿Qué hace éste equipo?


Una persona está dedicada a registro, ese profesional tiene un asistente que es Marcia, el
resto del equipo se encarga de la atención humanitaria, de la atención integral a municipios,
de la asistencia de la asistencia técnica de los diferentes programas de la RSS, estos son:
desplazados, adulto mayor, recicladores, discapacitados y víctimas de la violencia. En
todos los casos nosotros prestamos la asistencia técnica, pero tenemos un problema
operativo, Cundinamarca tiene 116 municipios, lo que significa que nosotros tenemos que
prestar esa asistencia en esos municipios, para lo cual, necesitaríamos muchos
profesionales, y no, además ejercemos la supervisión de los contratos que tiene la RSS en
cualquiera de estos 116 municipios, básicamente, en grandes líneas, esto significa 68

391
actividades, esas 68 actividades son desarrolladas por cada uno de los profesionales de la
Unidad Territorial.

¿Y esos siete están distribuidos por municipios claves o...?


Sí, antes había una distribución numérica de municipios y en éste momento hay una
distribución un poco más lógica, porque 8 personas no alcanzan, cada uno tenia como 20
municipios. Lo que hicimos fue un ejercicio de priorización. ¿Cómo establecemos la
priorización? aquí es importante anotar que a pesar de que todos estos programas son de la
Red, la Unidad Territorial de Cundinamarca atiende en un 90% a desplazados.
Con base en los datos que tenemos del SUR, establecimos los siete (6) municipios que son
los mayores receptores de población desplazada, y dentro de esos el mayor expulsor, para
un total de seis (6) municipios priorizados; en los demás estamos fortaleciendo a los de
Comités Municipales de Atención Integral a la Población Desplazada para que ese Comité,
que es el organismo descentralizado que debe llevar a cabo todos los planes y programas
con relación a la población desplazada en el municipio, los ponga en marcha cuando sea
necesario.

¿En qué consiste esa asistencia técnica?


Tenemos que ver dos cosas, la asistencia técnica se presta de acuerdo a la demanda y en los
seis (6) municipios priorizados, va dirigida hacia el fortalecimiento del Comité, a la
organización en comisiones de trabajo, al acompañamiento del trabajo de esas comisiones
para que salgan unos productos concretos en cada una y que básicamente se refieren a la
construcción de un Plan Integral Único de Atención, que resume y articula todas las
posibilidades de las diferentes organizaciones que trabajan en el municipio, en programas
dedicados a la población desplazada, entonces, ¿qué es lo que hace la RSS? articula ese
proceso y busca cómo se logra lo mejor para la población desplazada a partir de la oferta
institucional, entonces, les decimos cómo debe trabajar la comisión y para qué si sirve, qué
insumos da para éste trabajo del Plan Integral Único, cuál es el papel del alcalde, de la
administración municipal, que es lo que deben las demás organización de índole
gubernamental y no gubernamental o nacional o internacional, en fin, eso es lo que hace la
RSS, además de otras tareas operativas que no le corresponden, como por ejemplo el
manejo de la UAO (la Unidad de Atención y Orientación), que es asunto de la alcaldía
municipal.

¿Pero aun no la maneja?


No, ya hay un gerente, cuando llegué lo primero que hice fue hablar con le alcalde, le dije
que el desplazamiento en Soacha se podía convertir en un problema de orden público si no
se toman las medidas a tiempo y que si eso llegara a suceder la RSS no intervendría,
porque no atiende problemas de orden público, entonces, nombró un gerente, un
coordinador y una secretaria e hizo un acuerdo con la Universidad Mayor de
Cundinamarca, para que le colaborara con la atención a población desplazada en lugar, por
lo que van 6 estudiantes los martes.

392
Pero entonces ¿en los seis (6) municipios priorizados están distribuidos esos ocho (8)
profesionales?

¿Y en los demás municipios?


De acuerdo a la demanda, entonces, primero buscamos el sentido de corresponsabilidad con
el alcalde, y estamos enviando toda la información necesaria para que reúnan el Comité,
que debe ser presidido por el es el alcalde departamental. Si requieren la presencia de la
RSS entonces un coordinador va y les colabora.

¿Esa estructura de priorización desde cuándo está?


Desde mayo. La priorización se hizo con base en una consultoría que vienen realizando la
Unidad Técnica Conjunta, la UTC que es un acuerdo que existe entre ACNUR, es decir, la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados, y la RSS.

393
ANEXO 3

ENTREVISTA A EMILIA CASAS

COORDINADORA DE LA UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA

REALIZADA EN OCTUBRE DE 2002

- ¿Cuáles son los siete (6) municipios priorizados?


Soacha, Girardot, Fusagasugá, Facatativa, La Palma y Caparrapí.

- ¿En el desplazamiento masivo se presenta una sola declaración?


Sí, una sola persona presenta esa declaración ante el Ministerio Público y a esa declaración
se le anexa el censo de familias desplazadas.

¿Y quién declara?
El que quiera.

Nosotros vimos en algún manual que nos proporcionaron acá un Formato Único de
Declaración y no sabemos si ese formato se diligencia para desplazamientos masivos y
para individuales.
Sí, lo que pasa es que en individual cada quien hace una declaración, mientras que en el
masivo se hace una declaración más un listado de todas las familias que salieron, pues
todas las declaraciones se supone que son iguales ya que salieron por las mismas causas y
de los mismos lugares, entonces no tiene sentido hacer más declaraciones, con una basta.

La declaración ¿la puede hacer el desplazado en cualquier oficina del Ministerio Público,
así se encuentre en Soacha por ejemplo?
Sí, puede presentarla en Bogotá, o la puede presentar donde quiera siempre que sea en el
territorio colombiano.

¿Dónde se prestar la atención?


Donde habita.

¿Y luego de realizada la declaración, ésta se remite a la Unidad Territorial


correspondiente?
El Ministerio Público la remite a la Unidad Territorial. Aquí se radica y se hace la
valoración.

394
Aquí la radica Francia, y luego ¿a quién se la remite?,¿quién hace la declaración? ¿una
sola persona o varias?
Todos los profesionales, las declaraciones se reparten entre los profesionales, se organizan
por departamentos. Actualmente estamos recibiendo aproximadamente como 300
declaraciones para valorar trimestralmente; esas se distribuyen entre los profesionales y
hacen la valoración respectiva. Lo primero que hacemos es revisar la base del SISBEN
para verificar si de alguna manera está afiliado a algún sistema de salud. Ese es un primer
control, porque si la persona dice: viví toda mi vida en el municipio de Suesca o en el
municipio de Caparrapí, y resulta que vemos que el SISBEN nos dice que en el año de
1996 aparece sisbenizado en el municipio de Soacha entonces ya sabemos que está
diciendo una mentira. También tenemos la base de datos de la Registraduría Nacional, que
nos dice por ejemplo que éste señor que dijo que toda la vida había estado en Caparrapí
inscribió su cedula y aparece inscrito en Bogotá, mesa número 6 del Barrio Kennedy en el
año 1998, entonces nos damos cuenta que es mentira, y ya esos son datos que nos permiten
la no inclusión, aunque partimos de la buena fe del declarante. Pero la ley establece que
donde hay falsedad no puede haber inclusión.

- En la entrevista anterior la delegada nos decía que nunca un Comité Municipal tomaba
una declaración...
En los masivos sí.

¿El orden para la toma de declaración en desplazamientos masivos sería entonces:


Ministerio Público, el Comité y el CICR?
El CICR hace el censo. En masivos se presenta una situación muy particular, porque hay
una amenaza directa y generalizada contra un grupo poblacional grande, entonces eso
significa pues que ahí hay una cosa que se tiene que atender de inmediato, y la atiende
quien pueda llegar, si el masivo está en un sitio, como ha ocurrido, en que no puede llegar
nadie porque están la guerrilla o los paramilitares ahí al lado, entonces sólo pueden entrar
instituciones como el Comité Internacional de la Cruz Roja, ellos son neutrales, manejan
derechos humanos y fuera de eso son una entidad internacional que presta la atención
humanitaria.

¿O sea que ellos no siempre están en los masivos, sólo en casos extremos?
Ellos siempre están. Normalmente el CICR está y hay algunos casos en que es el único que
puede estar, debido a la gravedad del hecho sólo llega el Comité Internacional de la Cruz
Roja.

Y en ese caso sería el que tomaría la declaración.


Sí él haría todo, haría el censo y todo. Pero nosotros cuando podemos llegar, que es la
mayoría de las veces, ayudamos a hacer el censo.

Pero nunca toman declaraciones.


Nosotros, nunca.

395
Una vez se hace la declaración ¿el registro quién lo hace? ¿la misma persona que valora?
¿quién es la que introduce los datos al Registro?
Una sola persona.

Es una sola persona especial ¿aquí en la delegación?


Sí, Clara Inés Bohórquez.

- Cuando no está el Ministerio Público en masivos ¿es el Comité Municipal el que toma la
declaración?
Puede tomarla.

Si no hay funcionarios...
Si no hay funcionarios del Ministerio Público, que es o el Personero, o el Procurador...

Pero en individual nunca.


En individual jamás, en individual siempre es el Ministerio Público.

- Antes hubo un momento en el que hacían ampliaciones de la declaración, ahora sabemos


que ya no se hacen, ¿por qué?
Porque se prestaba para diferentes situaciones en las cuales se incluían a personas que no
debían estar incluidas, o para algunos manejos que no se encontraron como adecuados. Por
eso se determinó que no se seguía con el caso de las ampliaciones.

¿Por resolución o fue por política de la Red?


Sí, hay una norma pero no recuerdo cuál es, no se si interna de la Red, pero hay una norma.

- Hablando un poco de la estructura de la Red, ¿la delegación cuándo nació?¿mediante


qué acto?
Yo creo que las delegaciones nacieron con la Red, desde que fue programa, antes de que
fuera institución. Cuando fue programa de la presidencia para el desarrollo de la política
social, la Red nació con una estructura nacional, es decir, la Red tenía un ente central que
funcionaba aquí en Bogotá y tenía una oficina en cada capital de departamento.

¿Pero no eran llamadas Delegaciones?


Claro, eran llamadas Delegaciones en ese entonces, cambió a Unidades Territoriales
cuando se convirtió en una entidad.

O sea que hoy no se llaman delegaciones sino Unidades Territoriales.


Unidades Territoriales, pero por costumbre también se les llama Delegaciones.

- Dentro de la Red, quién es el máximo órgano ¿el Gerente General o la Junta Directiva?
La Junta Directiva.

- Cuando se presentan recursos de reposición ¿quién los resuelve?


Clara Inés.

396
¿No el funcionario que expidió el acto?
Clara Inés los tiene en sus manos y desarrolla la parte escrita, y si necesita, porque no tiene
todos los elementos, ella pide información al funcionario que efectivamente hizo la
valoración, pide concepto al asesor jurídico, en caso de que se requiera, y en otros casos se
hace una citación aquí a la persona que ha presentado el recurso, a fin de ampliar algunos
aspectos.

¿Pero ella firma la resolución?


No, las resoluciones las firma yo, todas. La responsabilidad legal recae sobre mi cabeza.
Yo soy la representante del Director de la Red y la Resolución dice: actuando en mi calidad
de representante del Director de la Red de Solidaridad Social. Así que todo lo tengo que
firmar yo. Eso significa que después de la valoración aquí, a mí me toca ponerme a leer las
declaraciones y si veo algo raro corrijo.

- Nosotros consideramos la declaración como un derecho de petición. Usted ¿qué opina?


No, la declaración no es un derecho de petición, la declaración es eso, una declaración, en
la que una persona afirma ante el Ministerio Público que a causa del conflicto armado del
país se ha visto obligada a dejar su sitio habitual de vivienda, pero no es un derecho de
petición, de hecho es una declaración que la ley establece como un requisito para que sea
incluido en el Registro.

Sí, es una declaración donde él está diciendo cuáles son los hechos que motivaron su
desplazamiento, pero a la vez implícitamente está pidiendo una ayuda del Estado.
Realmente pudiera ser que sí, que lo que lo mueve es el interés de que le den una ayuda,
pero no a toda la gente la mueve el mismo interés, la gente la mueve por ejemplo el hecho
de que dejó su tierra y no quiere que se le pierda, entonces tienen que declarar que es una
persona desplazada, es decir, hay una disposición legal en el sentido de que para que una
persona pueda ser determinada como población desplazada debe presentar esa declaración.
La declaración en sí misma no significa una solicitud, en sí misma significa el hecho de
afirmar que tuvo que salir de su lugar de origen y esa declaración como población
desplazada, aunque sí, obviamente le da algunos derechos, no siempre es utilizada por las
personas para eso, es decir, no todas las personas que declaran solicitan atención
humanitaria. Incluso nosotros citamos y hay gente que no va a recibir atención
humanitaria. Cuando nosotros vamos a dar atención humanitaria a través del Ministerio
Público hacemos una citación de las personas, eso se publica de alguna manera para que la
gente pueda darse por enterada, se hace una convocatoria abierta y amplia para que la gente
sepa que se va a prestar atención humanitaria, pero no todo el mundo va, porque no a todas
las personas les interesa que se les de atención humanitaria. Para que les protejan sus
tierras, para que no se les pierda sus tierras, ahí está la Ley de Tierras.

- Mirando la estructura de la delegación nos surgió duda acerca de lo que hace Myriam.
Es la asistente administrativa. Es decir, maneja toda la parte de recursos, entonces ella
tienen que atender todo el manejo de cajas menores. Aquí hay dos cajas menores, una caja
menor administrativa que es muy chiquita, como por tres millones al año para todo lo que
tiene que ver con la parte administrativa, y una caja menor de desplazados que es de

397
dieciocho millones de pesos y cada vez que se agota la que tengo que solicitar, pero yo no
recibo recursos de caja menor desde le mes de junio; esa fue la última vez que recibí caja
menor.

¿A parte de esa caja menor, esta Unidad Territorial no tiene otros recursos para los
municipios?
Nosotros no tenemos presupuesto.

- ¿La prestación de la atención humanitaria puede variar por razones geográficas,


climáticas...? De pronto el kit de atención humanitaria es diferente...
Ah sí, el kit de hábitat puede ser diferente, hay para tierra caliente y para tierra fría.
También existen unos kits para bebés que contienen pañales desechables y otros para
madres gestantes, por ejemplo. Pero en sí la atención humanitaria no varía para nada.

398
ANEXO 4

ENTREVISTA A EMILIA CASAS

COORDINADORA DE LA UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA

REALIZADA EL 14 DE NOVIEMBRE DE 2002

- ¿En qué momento se presta la atención psico-social? ¿se tiene que solicitar? ¿quién la
presta?¿por cuánto tiempo?
Haber, la atención psico-social es un componente de la atención humanitaria que se
convirtió en un eje transversal de la atención. La RSS definió una política de atención
psico-social éste año, como experiencia de la anterior administración con la que se advirtió
que no puede hacerse o prestarse ayuda alguna a un desplazado si no está debidamente
atendido en la parte psico-social. Por eso se convirtió en un eje transversal, y a partir del
momento en que se hizo pública la política, que fue aproximadamente como en mayo del
año pasado, comenzó a exigirse dentro del término de referencia de los contratos con
ONG´s operadoras que el tema de atención psico-social estuviera como eje transversal de
la atención, desde el momento de la atención humanitaria de emergencia hasta el
restablecimiento.

¿Quién presta esa atención?


Las ONG´s tienen la obligación de contratar personas debidamente calificadas para prestar
esa atención.

¿Durante los tres primeros meses de atención?


No, porque si por ejemplo estamos hablando de una ONG que tenga hasta estabilización,
es decir un proceso de restablecimiento hasta proyecto productivo, todo el tiempo tiene que
haber acompañamiento psico-social.

¿Desde que se comienza a brindar la ayuda humanitaria o desde que se registra?


Desde que se empieza a prestar la ayuda humanitaria, que es cuando comenzamos a tener
un contacto directo a través de las ONG´s.

- ¿Las declaraciones que toma el Ministerio Público, pueden ser oficiosas?


Ha habido momentos en los cuales se ha hecho, porque por ejemplo llaman a la Red o al
Ministerio Público y dicen mire yo sé de un caso de un viejito que es desplazado, que llegó
hace tantos días, está enfermo, no se puede levantar de la cama y sería bueno que le
tomaran la declaración a ver si lo pueden meter en salud. Entonces el Personero o el
Ministerio Público manda el funcionario al sitio donde está la persona y le toma la
declaración. Es el único caso en que estando yo aquí, al frente de la delegación, se ha
hecho ese tipo de trabajo de ir a tomar la declaración a partir de lo manifestado por otra

399
persona. Este caso ocurrió con un anciano que estaba solo y con una señora que estaba muy
enferma porque la golpearon cuando salió del sitio donde se encontraba perseguida; eso fue
una cosa bien dramática lo que le sucedió, porque la señora fue golpada y llegó en muy
malas condiciones, y fueron las personas que la auxiliaron quienes llamaron a la RSS y
dijeron mire esta señora llegó anoche, llegó golpeadísima, no se puede mover, está toda
inflamada. Y así fue que se mando a la autoridad competente para que tomara la denuncia.

- Cuando se solicita educación, vivienda y salud ¿se solicita por medio de un derecho de
petición como en la prórroga, o se da de manera automática como la ayuda humanitaria?
Haber, lo que se debía dar originalmente para que la gente sepa que tiene derecho a todo
eso, es informarlo en el proceso de la orientación a la población ¿dónde se hace eso? Donde
hay UAO´s. Entonces en el ejercicio de la UAO, cuando la persona llega se le orienta sobre
cómo tiene que hacer las cosas, para educación se le dice que tiene que ir al CADE y
entonces allá la directora de núcleo le da un cupo educativo en uno de los colegios o
escuelas cercanas a su lugar de habitación o donde halla posibilidad de educarse en Soacha,
pero ¿Qué ocurre? Que donde no hay UAO la población no sabe cómo hacer eso entonces
normalmente escribe. Aquí las cartas que llegan así no mencione la Ley sobre derecho de
petición, lo asumimos como un derecho de petición y lo contestamos en esos términos.

Donde hay UAO se le orienta a la gente sobre la forma de acceder a los servicios de salud y
educación, que son servicios automáticos, se le dice cómo acudir a ellos. Para vivienda se
les informa también a través del Inurbe o a través del Banco Agrario, qué tienen que hacer.
En el Inurbe, aunque no sé ahora cómo va a funcionar con el nuevo esquema administrativo
del gobierno, se daban como ciclos de explicaciones a los desplazados, habían días
específicos en que se atendía población desplazada y se hacía un taller con los que llegaban
para explicarles cómo podían acceder a los subsidios de vivienda, igualmente se les exponía
que eso le correspondía al Inurbe o al Banco Agrario. El problema de la falta de
información existe es en los lugares donde no hay UAO´s, en ese caso la población
normalmente escribe ¿quién le dice que escriba? El Ministerio público que es a donde la
población normalmente acude.

¿Y el Ministerio Público no esté en capacidad de dar esa información?


Debería ¿no?, pero no siempre es así, entonces les dicen que escriban a la Red y nosotros
les contestamos.

Pero entonces donde si hay UAO la persona no necesita interponer un derecho de petición
¿cierto?
No, van y le dan inmediatamente la información.

- La Red celebra contratos inter-administrativos o convenios inter-institucionales? ¿con


quién?
Con las ONG´s operadoras, con entidades fiduciarias donde la Red entrega los dineros para
que a través de esas entidades fiduciarias se contraten los servicios a la población. Hay
convenios por ejemplo RSS-OEI y RSS-CECAB, que son los convenios marco. También
hay convenios inter-administrativos entre Red y gobiernos departamentales o municipales.

400
Pero esos los celebra la Red y no la Unidad territorial.
No, la Unidad Territorial no tiene autonomía administrativa nuestra dependencia
administrativa es total.

- ¿La Coordinadora actúa siempre en nombre de la Red o en nombre de la Unidad


Territorial como tal?
Yo actúo como delegada directa del director en todos los asuntos del departamento, es
decir, si ustedes han visto las Resoluciones dice, en mi calidad de delegada del Director
General de la RSS, yo actuó en ese sentido para las acciones administrativas no así para las
acciones financieras; por ejemplo, yo no contrato, no hago convenios, ejerzo sí las
supervisión de los contratos que se realizan en le departamento de Cundinamarca, o sea en
mi área de influencia, pero yo no tengo autonomía ni de contratación, ni de manejo de
dineros, el único manejo de dineros que se hace en la Unidad Territorial son las cajas
menores.

¿Usted es la representante legal de la Unidad Territorial Cundinamarca?


La representación legal en la Red no la tiene sino el Director, aquí hay un único
representante legal, el resto somos agentes.

- Hablando del Comité Tripartito ¿quién puede convocarlo?


Cualquiera de los miembros.

¿Cuáles son los miembros?


Eso depende. Por ejemplo en el caso de Cundinamarca, el Comité Tripartito se ha hecho
con RSS, Defensoría del Pueblo y otro organismo que entre los dos determinamos. Pero en
todos los casos se llama a Defensoría de Cundinamarca y se le dice que hay necesidad de
reunir el Comité, luego generalmente se cita a Procuraduría, y así se convoca el Comité.

¿Y qué funciones tiene?


Determinar aquellos casos en los cuales la inclusión es un asunto en el que no nos hemos
podido poner de acuerdo aquí, porque es una inclusión muy difícil o porque notamos que
hay alguna presión indebida para incluir a alguien o porque hay algo que no está muy claro.
Es para casos específicos.

Si un desplazado solicita la convocatoria del Comité Tripartito ¿ustedes analizan el caso o


lo convocan inmediatamente?
Claro, hay un espacio de análisis, o si no todo los no incluidos dirían yo solicito que se
convoque el Comité Tripartito. Por eso primero se analiza.

- Cuando se presentan recursos de reposición esos se presentan ¿ante la oficina del


Ministerio Público donde se declaró o aquí en la Unidad Territorial?
En la Unidad, o en la UAO, en cualquiera. La verdad es que a nosotros nos han llegado
recursos de reposición mandados por el Ministerio Público de desplazados que los dejan ahí

401
en sus oficinas, también vienen de la UAO o los traen aquí a la Unidad, nosotros igual los
recibimos y los respondemos todos.

- ¿Aquí se ha hecho alguna revocatoria directa?


Sí, sí lo hemos hecho.

¿En qué casos por ejemplo?


Con el registro, porque no se incluyó a alguna persona que luego nos damos cuenta que ya
estaba incluída. Y eso pasa por ejemplo cuando luego de valorada la declaración se decide
la no inclusión porque se encuentra una incoherencia en la narración o por cualquier otra
cosa, y en ese sentido se envía el acto administrativo para notificárselo al declarante. Luego
de registrada la no inclusión se manda a Nivel Central la información, al SUR. Pero como
hay un atraso de las Unidades Territoriales en enviar la información por múltiples razones,
principalmente por la excesiva cantidad de declaraciones que se tienen que atender,
entonces hasta que uno no los pasa, pues hay un atraso, y ¿qué pasa? que una vez
actualizado el registro y al meter los datos de la valoración que es una labor que se hace
posteriormente, vemos que la persona a la que no incluímos ya estaba inscrita en otra
Unidad Territorial, por ejemplo la del Cesar, en julio del año 2000 o 2002, pero que no
teníamos cómo saberlo porque ella no había mandado la información. Entonces
inmediatamente nos toca oficiar al Personero y le explicamos lo sucedido, que ese núcleo
familiar ya estaba incluido por la Unidad Territorial del Cesar y por lo tanto resolvemos
derogar el acto anterior.

- Cuando se amplía la declaración para incluir un nuevo miembro de la familia ¿existe


alguna diferencia si es un menor a si es un adulto?
No. Si es un familiar directo o si es su hijo se manda el registro civil.

Así sea adulto o en este caso tendrá que presentar una declaración aparte. Lo que pasa es
que en las respuestas a los derechos de petición que nosotros analizamos cuando estaba
Piedad Osorio, veíamos que ella respondía: si es menor de edad mande registro si es
mayor de edad haga una declaración aparte, y no sabemos si ahora se esté manejando
igual.
Mientras yo he estado al frente de esta Unidad Territorial no se ha presentado el caso de la
inclusión de un familiar mayor de edad, yo todo lo que he firmado es con respecto a hijos
menores de edad.

¿Ahí hay una modificación de la declaración?


No, una ampliación de la declaración. El peticionario va y dice ante el Ministerio Público:
mire cuando yo vine a presentar mi declaración no incluí dentro de mi núcleo familiar a mi
hijo menor porque vivía con una tía, porque ese día se había ido a quedar allá y yo no lo
saqué, bueno por cualquier razón, pero entonces ahora solicito que sea incluido dentro mi
núcleo familiar, porque ya está conmigo.

402
¿Y el trámite interno es igual que el de una declaración? Se mira, se analiza...
No, sólo miramos que haya documentos que sustenten que sí es hijo porque de hecho prima
la buena fe del declarante.

- ¿Aquí en la delegación hay oficina de quejas y reclamos?


En la RSS.

Pero en las delegaciones no hay.


Nosotros damos la información igual, se nos quejan igual, reclaman, pero oficialmente la
oficina de quejas y reclamos es una oficina del Nivel Central, como también allá operan las
oficinas de control interno y disciplinario.

- ¿Cuándo esta Unidad Territorial actúa como sujeto activo en relación con el derecho de
petición?
Cuando van dirigidas ante los alcaldes por ejemplo, para conminarlos a alguna acción de
atención o de información o de... bueno, en fin, cuando no han atendido por vías de las que
nosotros normalmente utilizamos, en últimas se manda un derecho de petición, y lo que
sigue después del derecho de petición es la queja ante el organismo competente, la
Procuraduría.

- En cuanto a la estabilización socio-económica ¿ustedes hacen una evaluación? ¿van


evaluando semestralmente cómo va esa estabilización para determinar en qué momento la
persona ya sale del registro o sea ya está restablecida y no se puede considerar como
desplazada?
Ese es un asunto complejo porque la RSS no es un organismo operativo, como ustedes ven
tengo muy poca gente aquí para 116 municipios, por eso la idea es que todo el proceso de
restablecimiento se maneje a través de operadores que son los que sí pueden hacer el
seguimiento a un proyecto productivo, a una fórmula de vida de un ciudadano. Los que
pueden hacer eso son las ONG´s que se contratan para proyectos productivos y pueden
hacer seguimiento.

Pero fíjate que el hecho mismo de que tengan un proyecto productivo no significa que han
logrado su restablecimiento económico, es que eso es muy complicado, eso es muy
complejo. Nosotros nos hemos preguntado muchas veces eso ¿cuándo sale esta gente de
registro? Nunca. Un ciudadano tendría que mandar una carta diciendo mire yo me desplacé
en tal fecha, presenté mi declaración y recibí la atención del gobierno nacional a través de
la Red y de tal institución, pero ya mis condiciones mejoraron por lo tanto ya no tengo que
estar inscrito, muchas gracias hasta luego. Eso hasta el momento no se ha presentado.

¿Ni una sola vez?


Pues por lo menos aquí no, y que yo sepa en ninguna parte. Eso es algo que se quedó cojo
en la Ley.

403
La Ley habla es de una evaluación semestral pero no dice quién la realiza.
Como no dice quién hace nada.

- En los municipios donde no funcionan las UAO ¿cómo se entrega la atención


humanitaria?
Nos ponemos de acuerdo con la alcaldía y citamos a la población a través de la Personería
que es normalmente a donde va la gente desplazada en busca de ayuda, y la entregamos.

¿Pero esa entrega no la hace la ONG?


Pero si no hay ONG, la entregamos nosotros, es que nosotros sólo tenemos ONG operadora
en Cundinamarca para Soacha solamente. Soacha es el único municipio con el que tenemos
contratada atención humanitaria a través de operadora, de resto lo manejo con caja menor,
entonces me toca a mí comprar los mercados, y todo lo demás, eso es complicado. Es más
tengo que enviar un documento solicitando esos recursos.

- En otra oportunidad, la delegada nos habló de la Comisión de Observatorio, estuvimos


hablando con Neider y nos dijo que habían en algunos municipios y que también se habían
programado a nivel departamental, pero no sabemos en qué municipios ni si actualmente
existe a nivel departamental.
Sí claro, a nivel departamental existe, en el Comité departamental hay Comisión de
Observatorio.

¿Y en qué municipios funciona?


Solamente en aquellos municipios donde estamos trabajando procesos de fortalecimiento
del Comité, o sea en los municipios priorizados, en los que ya hemos comenzado el
programa de fortalecimiento de su Comité. De resto los Comités no tienen Comisión de
Observatorio.

¿Pero los integrantes son básicamente los mismos?


Sí, claro.

¿A nivel municipal y a nivel departamental?


Sí, a nivel municipal en el caso de Soacha donde funciona una Comisión de Observatorio,
esas son entidades que tienen acceso a información que es lo que nosotros necesitamos para
la Comisión, información de desplazamientos, información de orden público que la tienen
los organismos de las fuerzas militares, información de desplazamientos que no han sido
registrados por el SUR y la suministran entidades como el Comité Internacional de la Cruz
Roja o el CODHES. En fin, esos organismos de defensa de derechos humanos y de derecho
internacional humanitario, son los llamados a hacer parte de esta Comisión.

- ¿En qué casos se otorga la ayuda humanitaria inmediata o de urgencia?


La única atención humanitaria de urgencia que es la inmediata, se presta a través del
Comité Internacional de la Cruz Roja. Nosotros tenemos una carta de entendimiento entre
el Comité Internacional de la Cruz Roja y la RSS, en la cual ellos prestan la atención
humanitaria de urgencia para los eventos masivos. Por eso cuando se presentan esta clase

404
de desplazamientos nosotros llamamos al CICR, le informamos el suceso y ellos entran a
prestar la atención humanitaria.

Con recursos de ellos.


Sí con recursos CICR. Entonces sí se está prestando la atención humanitaria inmediata pero
para masivos únicamente, por la carta de entendimiento del CICR.

¿Hace cuánto está esa carta?


Dos años.

- ¿La respuesta a los desplazamientos masivos cómo se notifica?


Se informa al Personero o a quien haya enviado la declaración, las personas incluidas de
acuerdo con el listado de familias que él mismo envía. En ese listado aparecen todas las
familias con su núcleo familiar.

¿Y cuando no se incluyen también se le dice al Personero y el Personero se encarga de...?


En un masivo se incluyen todos, no se hace valoración de declaraciones. Nosotros partimos
de que el Ministerio Público, o el alcalde o el que esté recibiendo la población está diciendo
mire yo les digo que este en un desplazamiento masivo porque hay 15 familias por acá que
nos acaban de llegar de tal vereda; entonces nosotros sencillamente incluimos. Y esto
porque es un hecho que tiene comprobación, es de público conocimiento o por lo menos
localmente sí se sabe que sucedió un hecho que definitivamente hizo que se presentara el
desplazamiento masivo.

405
ANEXO 5

ENTREVISTA A NEIDER MUNEVAR

PROFESIONAL DE LA UNIDAD DE ATENCIÓN Y ORIENTACIÓN DE SOACHA

REALIZADA EL 3 DE OCTUBRE DE 2001

-¿Cuál es la labor que desempeña dentro de la RSS?


Yo soy la encargada en este momento de manejar el tema de atención a población
desplazada en el municipio de Soacha, todo el programa de atención, eso incluye coordinar
la atención humanitaria, coordinar lo de restablecimiento, toda la parte de proyectos
productivos y ahora el programa de vivienda, que lo inicié esta semana. También hago
parte del Consejo y coordino el equipo de PNUD.

¿Hace cuánto trabaja en la Red?


En septiembre cumplí un año, pero en Soacha estoy desde marzo de éste año.

Antes de estar en Soacha, estuve encargada del sistema de información y de valoración, por
lo que podría contarles un poco sobre el procedimiento.

Las declaraciones llegan acá a la Unidad Territorial, del Ministerio Público (defensoría,
procuraduría o personería), quien es el encargado y competente de tomar la declaración.
Nos la manda a la RSS. Desde el día en que queda radicada la declaración, es decir desde
que llega a la Unidad Territorial o a Bogotá o a Cundinamarca corren 15 días hábiles, estos
son unos procedimientos que se están cumpliendo actualmente porque está establecido por
ley.

Las declaraciones llegan acá, la secretaria las radica y luego se las pasa a la Coordinadora
que maneja todo el sistema de información, la que maneja el registro y la que tiene que ver
con todo la parte de declaraciones. El mismo día que se radican se reparte a los
coordinadores que tienen que valorar la declaración. El coordinador debe analizarla dentro
de los 15 días hábiles teniendo en cuenta el tiempo que ya llevaba la declaración en el
trámite de radicación.

¿Cómo se establece qué coordinador es el que valora la declaración?


Nosotros tenemos una distribución acá. Cundinamarca tiene un problema serio y es que
todo el mundo está lleno de trabajo porque somos únicamente 7 coordinadores para 116
municipios. Yo solamente estoy manejando Soacha, porque es el municipio que acapara el
70% de desplazados en Cundinamarca, entonces, en este momento yo soy la única que no
está valorando declaraciones, pero el resto de coordinadores sí lo está haciendo. Digamos
que eso es un criterio ya mecánico que hay, y es que todos los coordinadores están

406
valorando declaraciones, algunos de ellos tienen conocimiento de qué es una declaración,
de cuál es el formato de toma de declaración, de cuáles son como los criterios para valorar.
Todos saben perfectamente la forma de hacer una resolución de exclusión o de inclusión,
entonces ya cada uno sabe cómo es el procedimiento acá. Es parte del trabajo que se
realiza.

El coordinador coge la declaración y empieza a identificar cosas claves como:

a. Fecha de salida del desplazamiento. Que es importante para determinar si la


declaración es o no extemporánea.
b. Lugar. De dónde viene la persona. No sirve saber la vereda de donde viene si no
indica de qué municipio ni de qué departamento.
c. El grupo familiar con el cual salió el desplazado. Porque hay que tener en cuenta
que una cosa es su grupo familiar y otra, las personas con las que salió. Puede que el
grupo familiar sea papá, mamá e hijos, pero resulta que sólo salió el papá porque la
mamá y los hijos se quedaron. Muchas veces Ministerio Público no distingue entre
lo uno y lo otro, pues lo que preguntan es ¿cuál es su grupo familiar?, y esa no es la
pregunta, lo que debe preguntarse es ¿con qué personas de su grupo familiar se
desplazó usted?, que es totalmente diferente.
d. Todas las causas por las cuales se desplazó. Porque nosotros con tanta declaración
que manejamos ya tenemos señalizado en qué zonas se encuentran las FARC y en
cuáles los paramilitares, qué frentes de uno y otro operan en determinadas zonas.
Entonces es fácil identificar que una declaración no es cierta cuando dice que los
paramilitares están en tal parte, pues se sabe que tradicionalmente no han estado ahí
y que los que hacen presencia son la guerrilla.

Si el coordinador tiene duda de alguno de esos puntos, si no es clara la declaración o no es


coherente porque la persona menciona algo en un lugar y en otro lado no lo ratifica o la
contradice con otro hecho, o cuando no se tiene la información suficiente lo que se hace es
una búsqueda telefónica, se llama a las instancias municipales, ya sea a la alcaldía o a la
personería y se pregunta cu