Behind certification and regulatory processes: Contributions to a political history

of the Chilean salmon farming Beatriz Eugenia Cid Aguayo*, José Barriga

Este texto sigue las vías regulatorias públicas y las rutas de certificación privadas en la última
década por parte de la industria del salmón, ampliamente criticada en Chile, con el propósito
de explorar el proceso político que subyace en este camino. La discusión se centra en los
diversos casos en que tanto los actores industriales como los grupos opositores han
estabilizado esos conflictos al sentarse en mesas de diálogo formalmente establecidas que,
como veremos, han llevado a cabo procesos públicos y privados de regulación. En particular,
seguimos dos caminos: uno promovido y supervisado por el sector público y el otro un
proceso de auto organización y autocontrol de la industria a nivel nacional y global, que
inicialmente condujo a procesos de autocertificación y de terceros. proceso de dar un título.
Argumentamos que no puede reducirse a un aprendizaje industrial debido al costo económico
de los brotes de enfermedades, sino que es el resultado de un proceso político controvertido
con interacción entre actores globales y locales. Este argumento desafía las narrativas de
aprendizaje expuestas por la industria, contribuyendo a una ecología política de los procesos
de certificación. Analiza el resultado de este proceso que muestra su legitimidad política y
social impugnada, y la interacción entre el trabajo y el medio ambiente dentro de este camino
regulador.

Introducción

Este texto sigue las vías regulatorias públicas y las rutas de certificación privadas en la
última década por parte de la industria del salmón, ampliamente criticada en Chile,
con el propósito de explorar el proceso político que subyace en este camino.
Argumentamos que no puede reducirse a un aprendizaje industrial debido al costo
económico de los brotes de enfermedades, sino que es el resultado de un proceso
político controvertido con interacción entre actores globales y locales. Este argumento
desafía las narrativas de aprendizaje expuestas por la industria, contribuyendo a una
ecología política de los procesos de certificación. Analiza el resultado de este proceso
que muestra su legitimidad política y social impugnada, y la interacción entre el
trabajo y el medio ambiente dentro de este camino regulador.

La industria salmonera ha sido una de las agroindustrias de más rápido crecimiento

en Chile. Se introdujo a fines de la década de 1980 y para 2006 ya había alcanzado una
exportación total de USD $ 2,500, que es el 37.8% de la producción mundial de
salmón. Las instalaciones agrícolas y de procesamiento están ubicadas en las regiones
australes de Chile, un área tradicionalmente aislada con bajos niveles de urbanización
y orientada hacia la pesca artesanal y la agricultura campesina. Las operaciones
agrícolas se han concentrado espacialmente alrededor de la isla de Chiloé y Reloncaví,
en solo 300 km de costa (en comparación con los 1700 km de la industria noruega).
Sólo recientemente, las áreas agrícolas se han expandido más al sur. Esta
concentración en un área aislada tradicional tiene un impacto importante en el PIB
regional, que está muy afectado por las operaciones de acuicultura y en la creación de
empleo: entre 2006 y 2010, la industria ha empleado directamente a 35,000 personas
y a 15,000 indirectamente (Katz et al., 2011 ).

El desarrollo de la industria del salmón elevó las expectativas de su posible impacto

positivo en los medios de vida de las comunidades. Sin embargo, la evaluación general
de los impactos ha sido mixta. La industria ha sido elogiada por su contribución al PIB
y la generación de empleo. Sin embargo, ha sido cuestionado por sus prácticas
ambientales y laborales. En cuanto al medio ambiente, se ha denunciado a la industria
mundial del salmón por promover la sobrepesca, para producir harina de pescado
utilizada para preparar alimentos para el salmón, escapes de salmón que amenazan y
compiten con los peces nativos, y por fuentes de agua contaminantes debido a las
heces de salmón, alimentos para salmón sin comer, y el uso de antibióticos, fungicidas
y algicidas (Buschmann, 2001). Dado que Chile no tiene salmónidos nativos, los
problemas ambientales no se centran en el impacto en el stock de salmón salvaje,
como es común en la discusión del norte, sino en la degradación general de los
ecosistemas acuáticos, que afectan a las comunidades de pescadores cuyos medios de
vida se ven amenazados por la disminución. En biomasa pescable y en el recinto de
pesca tradicional y zonas de buceo. Por lo tanto, el uso y la regulación de los recursos
hídricos se han convertido en motivo de disputa entre la industria del salmón y las
comunidades costeras y lacustres.

En términos de mano de obra, la principal preocupación es que, a pesar de la creación

de empleo, especialmente para las mujeres jóvenes, los empleos son tan precarios que
contribuyen a reproducir la pobreza al desplazar las economías campesinas (Díaz,
2004; Pinto y Kremerman, 2005). Los riesgos ocupacionales también están en la
discusión, en particular la alta recurrencia del uso excesivo de lesiones musculares
entre los trabajadores del proceso y las tasas de morbilidad y mortalidad de los buzos
en las granjas de salmón. Por lo tanto, el establecimiento de normas laborales
mínimas, y especialmente la aplicación de la legislación laboral, que es crítica dada la
inaccesibilidad de los sitios productivos, impidiendo las inspecciones reales, también
se han convertido en motivo de impugnación. Los temas ambientales y laborales han
sido los principales temas de conflicto y regulación; a veces las demandas se articulan,
pero a menudo son contradictorias, especialmente debido a la ambientalización y la
cientificación de las narrativas regulatorias.

Las primeras etapas del desarrollo de la industria del salmón han sido descritas como
un silencio socioecológico bajo el imperativo económico de promover el crecimiento
industrial. (Barton y Fløysand, 2010). Entre 2007 y 2010, la industria del salmón
sufrió una importante crisis de salud marcada primero por una infestación masiva de
Caligus, también llamada piojo de salmón, y luego por una epidemia del virus ISA, la
anemia infecciosa del salmón. Ambos brotes estaban vinculados en los medios de
comunicación a malas prácticas sanitarias y ambientales. Particularmente notorio fue
el duro artículo publicado en el New York Times en marzo de 2008 que relacionaba el
uso masivo de antibióticos para controlar los brotes de enfermedades, que afectaban a
los consumidores, con condiciones ambientales deficientes que afectaban tanto a los
trabajadores como a las comunidades locales (Barrionuevo, 2008). Esto se tradujo en
una fuerte disminución de las exportaciones de salmón y el despido de miles de
trabajadores. Así, la crisis ambiental se volvió social.

En general, se acepta que el brote de ISA disminuyó la centralidad del imperativo

económico. La industria desarrolló un importante proceso de re-regulación que
involucró una reorganización territorial, cambios importantes en la Ley General de
Pesca y Acuicultura (ley 20.434) y la expansión de las ecocertificaciones privadas. Los
actores industriales describen estos cambios como la industria del salmón 2.0,
aludiendo a su carácter renovado (Vallejos et al., 2014). Estos cambios se han
entendido como parte de una modernización normal de la industria, alcanzando la
madurez y siendo capaces de aprender de los errores pasados. En palabras de un
actor industrial: esta verdadera catástrofe obliga a la industria a repensar el negocio;
vieron que el ganso que ponía los huevos de oro era arrancado en todas partes (...).
Esta industria, gracias a las duras lecciones, ha aprendido la importancia de la
innovación (Andrade, 2012). Este documento revisa el proceso regulatorio dentro de
la industria salmonera chilena para contextualizar esta “ecologización” actual dentro
de una lucha ecológica política en la que participan actores globales y locales, en
procesos micropolíticos. Analiza la cuestión de la legitimidad social y política
alcanzada por el proceso de certificación y sus productos ambientales y laborales
controvertidos.

2. Political ecology, regulations, and certifications

Esta parte revisa la literatura de ecología política sobre regulaciones y

ecocertificaciones en acuicultura, centrándose en su naturaleza impugnada que
socava sus pretensiones sobre la legitimidad política y social. La ecología política
centra su atención en la interrelación entre la dinámica ecológica y las relaciones
socioeconómicas de poder en relación con la intermediación entre la naturaleza y la
sociedad (Nightingale, 2002). En una vena Gramsciana, el enfoque está en los actores
que impulsan los cambios ambientales; en particular, el énfasis está en cómo los
actores pueden configurar sus entornos a través del discurso, el uso de la ciencia, las
coaliciones, las estrategias, las alianzas y los grupos de interés; En suma, la
movilización del poder (Veuthey y Gerber, 2011). Como tal, reconoce la diversidad de
posiciones, percepciones, intereses y racionalidades en relación con el medio
ambiente, y cómo se entrecruzan con luchas étnicas, de género, de casta y de género
más grandes (Agarwal, 2003).
La acuicultura ha sido durante mucho tiempo una preocupación de la ecología política.
Existe una extensa literatura sobre el impacto ambiental de la acuicultura en general y
el cultivo de salmón en particular: (1) cómo se transforman el paisaje, el ambiente y la
sociedad local mediante las operaciones de acuicultura (Cruz-Torres, 2000; Mansfield,
2011); (2) la "tragedia de los recintos" por la cual los entornos costeros públicos están
rodeados por operaciones capitalistas privadas y cómo las poblaciones locales luchan
por preservar sus medios de subsistencia (Veuthey y Gerber, 2012); (3) la
reestructuración industrial, en particular la relación entre el proceso socioecológico
de la producción acuícola en pequeña escala y las operaciones industriales más
grandes (Vandergeest et al., 1999); (4) cómo las regulaciones actuales vigentes y los
regímenes de certificación son para abordar los desafíos ambientales de la acuicultura
(Belton et al., 2011); y (5) la discusión de cómo los procesos sociales y políticos
interactúan con el gobierno de la acuicultura.

El trabajo clásico de Karl Polanyi destaca que las operaciones de mercado

autorreguladas encuentran una importante resistencia de la sociedad civil, por lo que
los mercados reales deben ingresar en varios procesos de integración institucional
para regular las operaciones de mercado. Las ecocertificaciones privadas han estado
en los procesos de integración global en los que la industria de la acuicultura se ha
comprometido en todo el mundo. Las certificaciones de sostenibilidad se describen
como sistemas basados en el mercado orientados a aumentar la confianza del
consumidor y brindar legitimidad a los productores. Intentan coordinar dos
tendencias económicas políticas contradictorias: una simpatía con los mecanismos de
mercado y el liberalismo económico, así como un consenso sobre la necesidad de
"democratizar" la gobernanza económica global (Bernstein, 2007). Las certificaciones
implican (i) establecer estándares ecológicos y sociales, (ii) trazabilidad y auditoría,
(iii) etiquetar los productos que cumplen con los estándares, y (iv) instituciones,
generalmente organizaciones privadas, que realizan estas funciones (Bush et al., 2013
). Hatanaka (2014) agrega a esta lista el uso de normas y prácticas científicas como
fuente de legitimidad.

Los sistemas de certificación son promovidos principalmente por gigantes minoristas

globales de países consumidores y por organizaciones no gubernamentales (Tran et
al., 2013). A menudo se caracterizan como gobernados por el mercado (Cashore,
2002) o privatizados (Gereffi et al., 2001), que se mueven fuera de los límites de la
soberanía de Westfalia (Cashore et al., 2007b). Como resultado, los sistemas de
certificación han sido vistos como una forma cada vez más generalizada de
gobernanza del mercado a través de la cual los minoristas y las ONG pueden ejercer
control sobre los productores de productos primarios para asegurar sus intereses
comerciales e institucionales (Belton et al., 2011, pp 289).

Varios factores subrayan la tendencia hacia la certificación. En primer lugar, un

cambio en los patrones de consumo combina la concientización sobre el miedo a los
alimentos (con el estado como incapaz de regular la seguridad alimentaria) (Fulponi,
2006) y una creciente preocupación pública sobre los impactos ambientales del
consumo de mariscos, como parte de un movimiento más amplio de y el consumismo
ético '(Young et al., 1999). En segundo lugar, existen las opciones tomadas por algunos
grupos ambientales tradicionales, como WWF, que están abandonando el enfoque en
el estado y, en cambio, están movilizando a un gran número de compradores para que
utilicen criterios ambientales, sociales o éticos en sus decisiones de compra (
Vandergeest, 2007). En tercer lugar, los compradores globales y regionales han
recurrido cada vez más a la certificación de productos del mar en respuesta a las
campañas de las ONG que han amenazado sus marcas al asociarlas con problemas
ambientales y laborales (Bush et al., 2013). Esto ha resultado en una creciente
participación de los minoristas de alimentos del norte en la regulación de sus
proveedores que establecen prácticas regulatorias extendidas a través de las fronteras
nacionales, para garantizar cualidades específicas (Friedmann, 2005; Ponte, 2002).
Estas cualidades pueden incluir tanto características de "experiencia", como frescura y
sabor, como características no materiales, incluidas condiciones ambientales y éticas
de producción (Vandergeest, 2007). Esta tendencia está impulsada por la naturaleza
oligopsónica de las cadenas de supermercados y los cambios de la competencia
centrada en la calidad entre ellos (Busch y Bain, 2004). Y cuarto, la presión de las
partes interesadas es central en esta tendencia; Pérez-Batres et al. (2012) analiza su
impacto, demostrando que aunque no todas las presiones son relevantes, el escrutinio
firme y acumulativo y persistente conduce a regulaciones sustantivas.

La cuestión de la legitimidad política es fundamental para la eficacia de la

gobernabilidad de los sistemas de certificación, porque su autoridad se desarrolla
fuera de la soberanía de los estados y, por lo tanto, se basa en la acción colectiva. La
legitimidad proporciona justificaciones y un entendimiento compartido sobre un
proceso de gobernabilidad, haciendo que los sujetos estén dispuestos a adoptar las
decisiones de su régimen. La legitimidad política requiere aceptar una institución que
a veces no opera en congruencia con cada interés particular de las partes interesadas,
es decir, negociar entre la protección ambiental basada en normas y la lógica utilitaria
no incrustada de la maximización de beneficios. La legitimidad está integrada en la
esfera social, es decir, se basa en la construcción de la comunidad, lo cual es difícil de
lograr entre las partes interesadas con identidades múltiples (productores,
consumidores, ambientalistas), ubicaciones geográficas e intereses (Bernstein, 2007).
Para lograr la legitimidad, los procedimientos están diseñados para ser objetivos,
transparentes y replicables. Esto supone que (i) hay independencia entre quién
realiza la auditoría y los que se auditan; (ii) el producto o proceso que se audita debe
ser medible para producir evidencia tangible; y (iii) la evidencia debe ser verificable
independientemente. Todo esto es necesario para garantizar la coherencia entre
estándares, productos y espacios (Hatanaka 2014). Sin embargo, esta suposición no
cuestiona el tema de la especificidad cultural y el hecho de que la ciencia no es libre de
cultura ni completamente objetiva, lo que hace polémica la aplicación de estándares
en el Sur Global (Hatanaka, 2014). Además, la ciencia misma puede funcionar como
tecnología política despolitizante (Béné, 2005).
Más allá de la legitimidad política del proceso de gobierno, la literatura subraya las
principales dificultades que tienen las certificaciones para lograr una legitimidad
social sostenida entre los interesados. Primero, los críticos se muestran escépticos
sobre el impacto real de las certificaciones. Bush y Duijf (2011) argumentan que el
enfoque en las unidades de producción privadas no aborda los impactos acumulativos
de múltiples fincas en un lugar en particular. También subestiman sustancialmente los
impactos del vínculo pre-granja, en otras palabras, los efectos de la producción de
insumos, como semillas y piensos, así como los costos ambientales de distribución y
transporte. Belton et al. (2011) agrega que este enfoque en la granja invisibiliza el
trabajo porque las tasas de empleo permanente en la granja tienden a ser más bajas
que el trabajo en la prestación de servicios. Además, debido al carácter voluntario y al
enfoque limitado de la certificación, pueden producir enclaves con mejores
condiciones ambientales y de trabajo, pero por sí mismas no pueden mejorar las
condiciones en el sector acuícola más amplio (Bush et al., 2013). Además, Belton et al.
(2011) concluyen que es probable que la certificación resulte en una mayor
diferenciación entre operadores agrícolas más grandes y más pequeños, excluyendo a
estos últimos del acceso a los mercados de Europa Occidental y América del Norte con
ganancias ambientales menores.