La ciudad como espacio de inclusion Profesor Departamento de Urbanism Universidad Nacional de Colombia, Sede Santi de Bogotd MARCO INTRODUCTORIO Hemos visto las diversas y ricas posibilidades que tan solo desde la academia —en forma privilegiada— permite mirar la ciu- dad y que a través de esta cétedra nos ha permitido acercarnos a las perspectivas que sobre lo urbano nos oftece la sociologia, la litera- tura, la antropologia, la arquiteccura y la filosofia, por tanto, que- remos aqui aproximarnos desde el urbanismo y la ciencia urbana. APROXIMACION A LA CIUDAD Desde la visién de la economfa politica Paul Singer se refie- re a la ciudad dando las siguientes apreciaciones. Abandonando la distincién ecolégico-demogréfica formal entre las dos categorias, admitir un limite cualquiera, de tamafio de poblacién o de densi- dad demogréfica para dintinguir el campo y Ia ciudad, sélo tiene sentido en una situaci6n histérica dada. Si el problema consiste, en cambio, en analizar campo y ciudad a lo largo de un periodo his- térico, el criterio formal tiene que ser sustituido por una nocién més amplia y multiforme. Esta nocién debe ser a la vez politica y eco- némica, partiendo de una divisién de poderes y de actividades en- tre campo y ciudad, Asf se puede admitir que el poder politico nacional y regio- nal tiene que tener por sede una base urbana, La ciudad, que alberga el poder como una de sus razones de ser, domina politicamente al campo, imponiéndole su autoridad y su ley. * Profesor Asistente, arquitecto. 333LA CIUDAD: HABITAT DE DIVERSIDAD ¥ COMPLEJIDAD Desde el punto de vista econémico, la divisién del trabajo entre el campo y la ciudad se caracteriza, a un nivel elevado de abstraccién, por la auseneia de actividades primarias —agricolas y extractivas— en su interior. Desde el urbanismo, Marcel Roncayolo lo presenta refirién- dose de la siguiente manera: “La ciudad esta presente en la mayor parte de las civilizaciones y con frecuencia se la considera como la expresién mas acabada”. Este teérico de la ciudad se pregunta: Cumple la ciudad con las exigencias casi universales de la vida so- cial? si la respuesta es afirmativa, se la puede considerar como el me- canismo topogréfico y social capaz de hacer que el encuentro y el in- tercambio entre hombres sean eficaces al maximo. La proximidad y la aglomeracién multiplicarfan los medios de accién de una sociedad. A falta de una teorfa general de la ciudad, cuya elaboracién es problemética, pasa asi a ser fundamental el con- cepto de centralidad. La centralidad se puede manifestar con la elec- cién de un lugar de culto comin y permanente de parte de grupos de personas hasta entonces separadas, en la instalacién estable de un mercado, en la concentracién de los 6rganos de decisién o de ges- tidn de una sociedad industrial, en la afirmacin de una ciudad ca- pital de un estado. Se trata, pues, de una forma que admite conte- nidos variables, EL URBANISMO Segiin los diferentes diccionarios del siglo xx, el urbanismo es alternativamente definido como ciencia, arte y/o técnica de la or- ganizaci6n espacial de los establecimientos humanos. Del latin urbs (la ciudad), su término reciente ha sido forma- do sobre el modelo del neologismo espafiol, “urbanizacion” creado en 1867 por el ingeniero-arquitecto espafiol, Idelfonso Cerda den- tro de la teorfa general de la urbanizacién para designar una nueva disciplina, la ciencia de la organizacién espacial de las ciudades. (F Choay, 1988) El urbanismo como herramienta de intervencién en la ciudad, como disciplina propositiva, obedece y tiene soportes en una ideo- logia. Podemos ver que los ut6picos del siglo xIx intentan respon- 334LA CIUDAD COMO ESPACIO DE INCLUSION der a los primeros efectos de la industrializacién. Los tres caracte- tes fundamentales de la utopia han sido: * La preocupacién por la justicia social y por una organizacién que oftezca a los ciudadanos los beneficios aportados por la in- dustria. * Un principio de organizaci6n territorial que constituya colec- tividades humanas de extensién limitada pero dotadas de to- das las instituciones y todos los servicios indispensables. * Una distribucién en el interior de la sociedad de las células fa- miliares, de los lugares de la vida colectiva y de esparcimiento y-de los lugares de trabajo que anuncian las modernas formas de zonificacién. Serd Cerda quien siente las bases del urbanismo moderno cuando define las doctrinas 0 teorfas basadas en las siguientes funciones: 1. El principio del diseiio del espacio de la ciudad hay que ha- cerlo heterogéneo (aspecto técnico, el proyecto). 2. Funcién econémica suscitando y creando nuevas rentas. 3» Base jutidica, detechos y deberes sobre la propiedad privada, la tierra y su funcién social. 4. Base politica, aceptacién y consulta de los ciudadanos. 5. Base administrativa para el desarrollo de la gestién. No es el problema de la forma el que aporta sino que esta es un problema més. El proceso no es definido a priori, es el recono- cimiento del hacer de cada uno de los centenares que participan en la produccién, FORMAS DE EXCLUSION La ciudad de exclusion Aqui podemos apreciar las formas diferenciadas con las que una sociedad se manifiesta, en la que la constante es su segregacién socioespacial y en la que son palpables las diferencias de oportuni- dades frente aun mercado competitivo y la forma como sus indivi- duos se relacionan, producen, se sirven, participan, se apropian de tecnologfas, reclaman sus derechos, ocupan el suelo urbano y toman decisiones, hechos estos que dejan huellas en el territorio con ras- ‘gos marcados de una sociedad dual. 335EA CIUDAD: HABITAT DE DIVERSIDAD ¥ COMPLEJIDAD Una de Jas constantes ha sido 1a hegemonfa de la operacién del sector de mercado frente al cual —aunque el Estado ha interveni- do en unos momentos mas que en otros— las condiciones de pobre- za de la poblacién de una parte, y el.avance de las actividades de- sarrolladas por el mercado de otra, agudiza, cada vez més, las formas de exclusién en nuestra sociedad, El mercado es la forma menos irracional de asignacién de re- Cursos escasos que se conoce en la historia. Digo menos irracional Y no més racional (M. Castells, 1995) Actualmente sabemos cémo funciona el nuevo modelo de cre- Cimiento porque esté en marcha y desarrolléndose en una parte del mundo. “Este modelo en mi opinién, —afitma Castells, es a la vez cnormemente dindmico, extraordinariamence desequilibrante y ex- cluyente". Para este modelo sobra una parte de la poblacién y una buena parte de las empresas. Por tanto, el principal peligro deveste modelo no es econémico ni de infraestructura, sino que no es sos- fenible ambiental ni socialmente. No es sostenible un modelo que excluye, como esté excluyendo en America Latina, a la mitad de su Poblacion. En Chile ha mejorado la situacién, pero el 50% de la po- blaci6n sigue excluida del sistema econdmico, El desarrollo sostenible implica, por un lado, una ordenacién territorial, urbanistica y ambiental; por otro, capacidad de integrar al sistema al conjunto de la poblacion. La exclusion social El desempleo masivo y las politicas de reduccién violenta del salario directo ¢ indirecto de los trabajadores, la privatizacién y mer- cantilizacién de lo péblico, la brecha tecnolégica entre sectores socia~ les, las hibridaciones culturales diferenciadas, la acentuacién de los rasgos de autoritarismo estatal para imponer politicas necesariamente impopulares, generan exclusién social y territorial. (Pradilla, 1999) Las estadfsticas del crecimiento de la pobreza urbana (United Nations, 1996: 113) son la muestra epidémica del caracter excluyen- te del patron neoliberal de acumulacién de capital (Pradilla, 1999), ue no requiere de una parte creciente de la fuerza de trabajo, ex. pulsada por las nuevas tecnologias y procesos organizativos, y que 336LA CIUDAD COMO ESPACIO DE INCLUSION reduce los salarios de sus trabajadores para compensar la tendencias ala cafda de la tasa de ganancia, Ia reduccién del gasto social, que afecta cuantitativa y cualitativamente la prestaci6n de los servicios puiblicos para los sec. ‘ores populares, imposibilicados para acceder alos servicios pabli- 0s privatizados, produce una aguda diferenciacién de los niveles de salud, educacién, cultura, recreacién y seguridad social en general, due constituye en s{ mismo un proceso de exclusién social, pues coloca en una posicién cada vez més atrasada a la mayoria de los itadinos, deteriora sustancialmente su capacidad para competir en tun mercado de trabajo cada vez més estrecho, para enftentar la vida urbana y poder apropidrsela creativamente, (Pradilla, 1999) La realidad, su interpretacin la accién Toda acci6n en la ciudad esta fntimamente relacionada con la forma como concebimos y entendemos las realidades urbanas; de alli la importancia de guardar cierta distancia frente a las teorfas urba- nas de los paises centrales para permitir hacer los ajustes necesatios Para la comprensién de los fenémenos locales. De aqui derivan las Propuestas del urbanismo que serdn los soportes técnicos del planea. miento espacial sobre los que tendrén efectos las decisiones y accio- nes de la politica, El desarrollo de la investigaci6n se vuelve el pilar fundamen- tal para el conocimiento e interpretacién de nuestra realidad urbs, fae interlocucién con las realidades de otros paises. Los objetivos Propuestos como proyectos para la ciudad son los determinantes de 'a investigacién y por consiguience la creacién de una nueva infor, maci6n. La bisqueda de una ciudad més equitativa, igualitaria, es- fructurada y competitiva requeriré una informacién basada en nue. Vos conceptos que permitan su conocimiento especifico. Por tanto, en este sentido la academia tendré que ser més agtesiva en el desarrollo del conocimiento cientifico de la ciudad, ue le permita permear la encidades generadoras de estadisticas para el desarrollo de teorias propias que nos dejen tomar decisiones ands certeras y exitosas y hacer de nuestros escasos recursos un uso mis eficaz territorial, econémica, social y ambientalmente, 337UA CIUDAD: HABITAT DE DIVERSIDAD ¥ COMPLEJIDAD Relacién entre proyecto urbano y cultura polftica El ensanche de Barcelona proyectado por Cerda tal vez cons- tituya uno de los ejemplos més formidables de la cultura catalana de la cual podamos aprender. Una vez entregado el proyecto del en- sanche de la ciudad en 1865, Cerda trabaja en el ayuntamiento apli- cando su proyecto hasta su muerte, en 1875. Pero, como hubiera su- cedido entre nosotros, a rey muerto rey puesto; allf en este caso, el valor del proyecto fue entendido y el ayuntamiento aplicé el proyec- to urbano durante 100 afios hasta el momento que se concluy6; este es un ejemplo valiosfsimo para nuestros politicos entre los cuales hacen carrera los proyectos de corto plazo inaugurables en un perio- do de gobierno de los tres afios. La falta de una continuidad politica hace parte de la cultura en nuestro medio, de tal forma, que mientras a mediados de la dé- cada del 60 varias ciudades latinoamericanas empezaron a pensar en el transporte masivo, hoy Caracas esta construyendo la tercera linea de metro y Santiago esté construyendo la quinta linea, Bogoté ape- nas si ha empezado a dar los primeros pasos en la materia, permi- tido por la continuidad dada en las dos tiltimas administraciones. En el caso chileno, dos gobiernos tan opuestos como el de Allende y Pinochet, el segundo continué el proyecto de transporte masivo de su antecesor, entendiendo que se trataba de un proyecto vital para la ciudad. Hoy, con la implantacién de los Planes de Ordenamiento Terri- torial, ha sido programada por ley su ejecucién de tal forma que por espacio de tres afios, los por tendrén condicién de obligatoriedad en su cumplimiento, por lo menos para tres administraciones consecutivas, Sociedad dual: forma explicita de la exclusion En términos econémicos la dualidad formal e informal esta asociada a la teproduccién del capital. De esta forma, mientras los empresarios capitalistas en cada operacién lograrén una valorizacin ampliada del capital inicial, que les permitiré realizar posteriormen- te operaciones cada vez mayores, otros obtendrén una valorizacién media de los capitales en operaciones de tipo intermedio, como en el caso de las microempresas, y otros realizarén actividades de mera 338LA CIUDAD COMO ESPACIO DE INCLUSION subsistencia a través de ocupaciones inestables y de muy baja remu- neracién como la que realizan vendedores ambulantes. En el caso del acceso a la vivienda, patrimonio familiar por ex- celencia para los que reciben una remuneraci6n, permitiré a los em- pleados con ingresos estables y seguridad social acceder a las solu- ciones formales de vivienda en contraste con familias con una ocupacién inestable, vulnerables socialmente y que econémicamente no ofrecen ninguna garantia hacia un crédito. Esta divisi6n con la que se sigue determinando la demanda de la vivienda, cada vez pierde més solidez. A través del ejercicio de la actividad, comenta Carlos Zorro (1984), las supuestas fronteras en- tre lo “formal” y lo “informal” se diluyen por completo: la movili- dad en ambos sentidos es considerable y quien hoy es vendedor am- bulante mafiana puede estar vinculado a una gran empresa y luego ser propietario de una microempresa. Hoy, mds que nunca, la visién dual tendré que ser replanteada si tenemos en cuenta que en Los ultimos diez afios la mayor propor- cién de empleo ha sido generada por las actividades no formales, situacién esta que iré posiblemnee aumentando en el proceso de las politicas de la racionalizacién del gasto piblico, que implica pres- cindir de un volumen considerable de empleados oficiales y de otra parte, sumado al reajuste drastico de los costos de operacién a que viene siendo sometida toda la empresa privada en Colombia frente ala coyuntura actual Desde el punto de vista del derecho En las ciudades latinoamericanas, al lado del crecimiento de las relaciones juridificadas, estén surgiendo y desarrollandose sec- tores o relaciones informales (...) uno de los sectores donde se de- sarrollan los sistemas jurfdicos informales es entre la poblacién ur- bana, comunmente llamada “marginal”. En su situacién en materia criminal y no criminal, lamare- mos civil (...), légicamente estén excluidos de la posibilidad de re~ clamar sus derechos. En algunos casos, la imposibilidad resulta de la exclusi6n, implicita en su propia situaci6n, un ejemplo es el de los conflictos relacionados con vivienda, puesto que estas son usual- 339LA CIUDAD: HABITAT DE DIVERSIDAD ¥ COMPLEJIDAD mente edificadas legalmente en terrenos invadidos. Pero, las difi- cultades te6ricas son insignificantes frente a las dificultades préc- ticas, En primer lugar el costo en dinero (abogado, tribunal) y en tercer lugar obstéculos en el tiempo (largas colas) y en dignidad personal (atencién, negligente, trato despético, decisién inespera- da). (Rogelio Pérez, 1989) El sector informal, segtin Hernando Gomez Buendia (1994) es ilegal por naturaleza, porque la ley se lo inventé para proteger lo pablico; intenta ejercer derechos de propiedad sobre bienes ajenos: sobre terrenos de propiedad privada o pitblica (en el caso de las in- vasiones), sobre intangibles urbanisticos de propiedad piiblica, so- bre el espacio piiblico en caso del comercio informal y sobre las rutas paiblicas en el caso del transporte informal. Es de esa invasion de la propiedad ajena de donde nacen las dificuleades para acudir al po- der del Estado en basqueda de proteccién. En el campo de las normas urbanas cuyo proceso en el curso de las licencias de urbanizacién siguen la secuencia formal (desde aprobacién de planos urbanisticos y de infraestructra, construccién y ocupacién), los asentamientos siguen el proceso invertido en la ‘medida que se inicia con el poblamiento, en carécter de refugio impro- visado, construccién progresiva de la vivienda y servicios piblicos. Este procedimiento —aunque establecido en la denominada legalizacién urbanfstica— “cierra el paso” a la obtencién de la licen- cia de construccién, que tiene vigencia de 24 meses (tiempo fijado para la produccién formal industrializada); estas por consiguiente, répidamente se vuelven ilegales ya que el periodo de conseruccién informal dura en promedio 15 affos por autoconstruccién, por de- sarrollo progtesivo. Esto ha dado pie a que inspectores de obra cobren multas que se apropian privadamente, Esto se presenta porque el modelo arquitecténico —soporte de las normas— pertenece a esquemas de habitar de otras condicio- nes sociales y no corresponde a la practica real del habitar en los sec- tores populares, lo que convierte en un contrasentido la obtencién de una licencia, en la medida en que no sera una guia vtil, ni ten- dra un amparo legal mientras dure su ejecucién. 340,LA CIUDAD COMO ESPACIO DE INCLUSION Desde el punto de vista de la estadistica Desde el punto de vista de la estadistica formal, la canasta familiar que esta referida al mfnimo de alimentos con los cuales puede mantenerse biolégicamente con vida una familia, podria te- ner un valor préximo a dos salarios mfnimos mensuales, valor bajo el cual se podrfan encontrar serca del 30% de nuestros conciudada- ‘nos, por tanto cerca de 1.500.000 habitantes bogotanos biolégica- mente no podrfan estar vivos segiin estas estadisticas. El hecho es que estan vivos y han construido toda una ciudad, la de los estra- tos medios y altos, como asalariados, su propia vivienda autocons- truida a través de tiempo suplementario. Exclusién dela ciudad Su crecimiento en los bordes de la ciudad se comporta como enclave urbano no s6lo por la topografia sino también, por los tra- zados urbanisticos, vias angostas y discontinuas ausentes de espa- cios comunales que reportan la més baja accesibilidad de la ciudad. En buena parte, estas éreas nacen como pedazos obsoletos de la ciudad no sélo por su aislamiento sino también por sus trazas — como se anoté antes— semejantes a los tejidos medievales. Pero esto —finalizando el siglo xx— no es posible, cuando ya los proyectistas europeos a mediados del siglo xix rompieron internamente las ciu- dades en la biisqueda del progreso. De otra parte, desde el urbanismo, la ausencia de centralida- des menores con equipamiento de bienestar, recreacién y abasteci- miento generan grandes desventajas sociales frente a otros grupos de barrios planeados. Es factible que buena parte del analfabetismo se deba no sdlo a un problema de ausencia de edificaciones escolares, sino tambien, a Ja mala localizaci6n geogrdfica, las cuales junto a las malas condiciones de los espacios piblicos para ser transitados, vuel- ven la movilizacién de escolares un problema de alto riesgo sin nin- guna garantia de los nifios en su seguridad personal. Es sabido por fuentes oficiales, que la desercién escolar en Bogoté esta asociada a la distancia de las escuelas: a mayor distancia mayor deserci6n. Las localizaciones urbanas distantes de los lugares de empleo de esta ciudad espontanea genera grandes costos sociales, sobre todo 34tLA CIUDAD: HABITAT DE DIVERSIDAD ¥ COMPLEJIDAD en el caso de los pobres, como en su momento lo sefialara Lauchlin Currie cuando dice que la ciudad esté pagando los costos por las largas distancias representadas en tiempo y costo de la movilizacién de los obreros al trabajo. Exclusion en la arquitectura Silvia Arango se referia, en una charla anterior, al nacimien- to de las formas de representacién en el ‘mil cuatrocientos’. Esto que ha sido un avance de la humanidad —el poder representar en el pla- fo una prefiguracién de una realidad fatura donde se detectan y co- rrigen los defectos o problemas de la edificacién, pero en el papel sin costo alguno— no ha sido apropiado por las clases populares quienes atin siguen construyendo por el sistema de ensayo y error @ unos precios muy altos. Esto incide en costos que han Ilevado a afirmar que la vivienda popular es més costosa que la de los estra- tos altos debido a: 1. La sobreestructuracién. 2. Lacompra de materiales al menudeo o al detal, que aumenta el precio. 3: El costo del dinero con intereses del 5% semanal 0 20% mensual. 4. La falta de una planeacién teniendo que destruir y reconstruit simulténeamente. El lucro cesante por la demora en la terminacién de los espacios. Errores arquitect6nicos y de habitabilidad que impiden el al- quiler de espacios. py Exclusion de la informacién tecnolégica Los suelos ocupados por familias pobres son suelos sobre los cua- les las ciudades tienen poca o ninguna informaciGn, por tanto, el gra- do de vulnerabilidad es mucho mas alto que la del resto de la sociedad. En el texto titulado: Los desastres no son naturales, Gustavo Wilches Chaux comenta: “Si en una comunidad del tercer mundo, amenazada por riesgos de terremoto 0 erupcién volcénica, realiza. mos una lista de las prioridades y ‘necesidades sentidas’ de sus miembros, casi con seguridad encontramos que, en el caso impro- bable de aparecer, la preocupacién por el posible desastre ocupari 342LA CIUDAD COMO ESPACIO DE INCLUSION los tiltimos lugares. De alli que, cualquier medida que se pretenda Promover deberd, necesariamente, producir rendimientos de corto y mediano plazo en términos cotidianos de calidad de vida. Por ejemplo, en una comunidad marginada asentada sobre una falla geolégica activa en zona urbana, las prioridades no se referiran a es- tructuras sismo-resistentes ni a comités de emergencia que entten @actuar en caso de tertemoto, sino al mejoramiento de la vivienda, la inscalacién de servicios ptiblicos, la salud y nutticién basicas y la organizacién de los miembros para obtener la solucién de sus nece- sidades. Un programa de prevencién del desastre deberd satisfacer al menos, parcialmente, esas aspiraciones prioritarias, de manera ue, con o sin ocurrencia del terremoto, la inversién econémica y social se justifique plenamente”. Los procesos de ocupacién territorial y de produccién urbana, los patrones de uso del suelo, la falta de regulaciones para la cons- truccién y los severos déficits y obsolescencia de la infraestructura y los servicios bésicos, combinados con el crecimiento poblacional y de la pobreza urbana, aumentan la presién sobre los recursos am- bientales, exponiendo a una proporcién, cada vez més creciente, de la poblacién de las ciudades a enormes riesgos ambientales, (M. Lungo, 1996) No existe un centro de informacién sobre tecnologias apropia- das asi como de modelos arquitecténicos, o tipologias arquitecté- niicas que puedan servir de guia. Las tecnologias populares de im- plantacién de la vivienda utilizadas en Bogota, son de una alta vulnerabilidad en la medida de la destruccién de los suelos; 600 fa- milias construyendo sus casas retiran volumenes de tierta en esa misma cantidad de sitios, generando desestabilizaciones, ademés de incrementar los costos en la construccién. En Manizales, al relacionar topografia y clases sociales y mor fologias urbanisticas, se encuentra que los estratos altos ocupan te- rrenos hasta del 25% de pendiente en suelos estables, mientras los estratos bajos ocupan tertenos con pendientes hasta del 100% y muy poco estables. Sin embargo, la tecnologfa popular de la guadua permite a los més pobres asentarse en estos suelos hincando 4 varas de guadua, 343LA CIUDAD: HABITAT DE DIVERSIDAD ¥ COMPLEIDAD produciendo menor alteracién al suelo y disminuyendo los riesgos de accidente. El antiguo cr hizo casas en guadua pero con cimien- tos corridos, alterando el suelo y ha habido més accidentes en estas urbanizaciones que en los barrios populares de la ciudad construi- dos con el sistema tradicional de la tecnologia de la guadua. Formas de inclusion Se encuentran las politicas, planes, programas y proyectos del Estado en viviendas, servicios piblicos y sociales. Inicialmente in- tervinieron organizaciones filantr6picas y religiosas en la construc- ci6n de viviendas y servicios de educacion y salud. Tal vez, las formas de inclusién ms permanentes de parte del Estado han estado relacionadas con la prestacién de los servicios pi- blicos, aunque con un considerable retraso; en el caso del transporte Pliblico después de tener un aceptable servicio aunque con una par- ticipacién directa baja, este ha sido entregado a la empresa privada con efectos deplorables, sector en el cual la inversin distrital no existe. Los reconocimientos a través de la figura de la legalizacién ur- banfstica han sido una de las figuras més interesantes en las que las contradicciones sobre las formas de inclusién han Ievado en distin- fos momentos al enfrentamiento entre entidades nacionales y dis- tritales y municipales verdaderamente irteales; algunos, son trafdos aqué para ilustracién: el Decreto 185 de 1951 fija el perimetro ur- bano en el cual estén excluidos los siete barrios obreros més repre- sentativos de la época en la ciudad. Recientemente fue emitido el Decreto Ley N° 1052 de 1997, art. 2 en el cual nose autoriza la le- galizacién de desarrollos 0 asentamientos que hubieren aparecido después del 9 de agosto de 1996 negando la posibilidad de servicios publicos y comunales, cuando la constitucién pone como derecho la dotaci6n de los servicios, ademds de estar amparados por los Derechos Humanos; asf como estos esta salpicada la legislacién sobre el tema. Desde la década de 1960 son més decididas las formas de inclu- si6n como aceptacién y reconocimiento, prestacién de servicios pabli- cos asf como la reserva de suelo urbano para futuros asentamientos. Para la década de 1970 se piensa en la inclusién del tema de asentamientos futuros como forma preventiva propuesta ya como 344LA CIUDAD COMO ESPACIO DE INCLUSION politica asociada con la vivienda realizada parcialmente a partir de 197%, la cual se organiza contemplando las diferentes modalidades del alojamiento como: vivienda en alquiler, vivienda hogares de paso; vivienda y lotes con servicios; banco de tierras: recuperacién de éreas inundables. Para 1972 se plantea el primer programa integrado de desa- rrollo urbano de la zona oriental de Bogot4, que aunque no estaba dentro de Ia politica urbana fue un aporce en la planeacién, en la medida que superaba la visién sectorial y segmentada que tenfa cada entidad. Posteriormente, se desarrolla un segundo proyecto: el Pro- grama Integrado de Desarrollo Urbano Ciudad Bolivar, a partir de 1983. Estos programas contemplaban subprogramas como: plan vial, circuitos entre barrios; hospitales y puestos de salud; concen- traciones escolates y capacitacién; redes matrices de acueducto y al- cantarillado; bienestar familiar; urbanizacién de vivienda de interés social; y apoyo a la planeacién urbana y legalizacién de asentamientos. Hoy se siguen realizando grandes proyectos de infraestructu- ra, pero en forma independiente. : EJEMPLO DEL BARRIO DE TETUAN Objeciones a los enfoques de la inclusiin Una constante ha sido la visién sectorial de cémo cada enti- dad aborda su propio planeamiento sobre la base de su interpreta- cién sin contemplar los otros sectores sociales y de infraestructuras del planeamiento. ‘Tanto en la visién sectorial como en la integrada, se privile- gian cierto tipo de dreas urbanas frente a otras. La ausencia en la ‘mayorfa del tiempo de una visién de futuro hace que los costos y el ‘tiempo de programacién, proyecto, recursos y ejecucién leven un considerable tiempo en la medida en que los proyectos quedan su- peditados al reconocimiento de la situacién que —de hecho— re- queriré un tiempo prudencial para ser reconocida y se vuelve mas obligante en la medida de la consolidacién de las dreas. Los trabajos del programa integrado de desarrollo urbano han podido integrar acciones de las diferentes entidades logrando impor- ‘tantes avances en la programaci6n, superando duplicacién de esfuer- 345 eeLA CIUDAD: HABITAT DE DIVERSIDAD ¥ COMPLE)IDAD zos y generando niveles de acuerdo y concertacidn interinstitucio- nal, sin embargo estos programas carecen de una continuidad y generan efectos perversos como las invasiones de la tiltima décads alrededor de la localidad de Ciudad Bolivar en los limites del na, nicipio de Soacha que han aprovechado todas las facilidades que el Programa original les proporciona. Estos problemas fueron adver- tidos, sin embargo, el tipo de planeacién dejada al interés politico ha propiciado este tipo de despropésitos en la ciudad. PLANEACION INTEGRAL 5. PACTO COLECTIVO Perspectivas Elementos para la creacién de una ciudad de inclusién, Hoy, en el mundo de la globalizacién, el rol que antes ejercfan los pafses Pasa a ser reemplazado por las ciudades. Las ciudades cumplen dos funciones basicas para el desarrollo econémico y social: * - Buscan ser competitivas: lo que implica que sean equitativas, éficientes, con gente capacitada, de répido desplazamiento, con educacién, salud, transportes masivos eficientes y recreaciGn, * — Buscan ser atractivas para la gente: para mejorar sus condicio. nes de vida y reducir la pobreza, Junto con este bloque hay dos elementos que cuentan, cada vez més, en la decisién de los inversionistas: el primero es la cali- dad de vida. Definitivamente, las ciudades son més atractivas cuan. do ofrecen mejor calidad de vida para todos sus habitantes. Funcio. nar con base en “enclaves”, en el largo plazo, acaba negando la importancia de la ciudad como aglomeraci6n. La calidad de vida es un concepto muy ligado al medio ambiente, a la seguridad y a una Gierta igualdad social, o por lo menos, a la no exclusién social. Lo que quiero destacar es que para una ciudad resulea muy importante desatrollar una infraestructura de cardcter culeural y Nidico como factotes de integracién. Los monumentos en el centro y en la periferia de la ciudad, son elementos de integraciény pun. tos de referencia. Para una ciudad no es indiferente su perfil ni la estética de sus espacios. Es necesatio entender que tanto la belleza como la cultura, son inversiones rentables para una ciudad, 346LA CIUDAD COMO ESPSCSO BE La gran ciudad es caracterizada en los dtimos afios desde distineas disciplinas, en los mismos términos: por los ge6grafos, como gene~ radora de economias de aglomeraci6n; por los economistas como un elemento esencial en la reduccién de los costos de transacciGn; por Jos socidlogos como un elemento esencial en la creacién de sinergia que ¢s lo esencial en el desarrollo cecnolégico y de productividad. Del libro de Madrid Sin embargo, en la coyuntura actual la ordenacién del. terti- torio adquiere un nuevo significado y un mayor interés, por cuan~ to la dindmica del mercado es tal que, sin una intervencién publi- ca decidida y gil, que canalice “ordenadamente” los miileiples procesos terricoriales en funcidn de los objetivos de un proyecto re- sional integrador, se acencia el riesgo del “desgobierno’, de la mul tiplicacién de los problemas incluidos por las actuaciones diversas (y descoordinadas) de los distintos agentes. Por otra parte, esa misma dindmica exige respuestas répidas, pues, sien general es posible encausar y aprovechat Ia energia de las fuersas del mercado, lo que resulta imposible es paralizarlas y con- tener sus efectos que pueden llegar a set devastadores sino se en- cauzan, si no se incorporan a un proyecto ‘inico, “ordenado” en fun- cin de objetivos comunes. El proyecto regional, Madrid regién metropolicana, tiene como objeto basico hacer de la comunidad de Madrid una regién in- textada, eficaz e igualitaria. La compatibilizacién de la equidad con In eficacia requiere, en nuestro contexto, una orientacién adecuada 6 de otro modo puede conducir a disfunciones importantes, gene tadoras de ineficacia y a la acentuaciGn de las desigualdades socia- les entre distintas éreas del territorio, generadoras de marginalidad. Para lograr estos objetivos el proyecto regional se basa en la articulacién de politicas y actuaciones diversas, por ejemplo, el fo- mento de procesos de difusién de centralidad, generacién de em- pleo, mejora de accesibilidad, recualificaci6n de cejidos industri les, integracién de dreas urbanas, dotacién de servicios, mejora ambiental, y otros. La aplicacién de estas formas de actuacién, sin ‘embargo, se produce en cada érea en funcién de su problemética social, 347LA CIUDAD: HABITAT DE DIVERSIDAD Y COMPLEJIDAD. de las oportunidades que ofrecen sus recutsos y del funcionamien- to de las fuerzas del mercado, dando lugar a estrategias territoria- les que conforman y desarrollan el proyecto global. Pero el proyecto regional requiere —ademés de la ordenacién y mejora del transporte— infraestructuras y medio ambiente que pongan en valor las areas periféricas y las integren entre sf y con el centro; una oferta de espacios para actividades productivas y resi- denciales que diversifiquen el modelo territorial actual esclerotizado en su centralizacién y en la monofuncionalidad de sus Areas tercia- rias, industriales, residenciales obreras, suburbios,... Las propues- tas, paralelas y complementarias, de difusin de centralidad y de lo- calizacién de la poblaciGn en areas cencrales con accesos y servicios (ver planos de actuaciones y estrategias), conforman bésicamente el proyecto regional diverso, integrado y consecuentemente més equi librado. No se pretende equilibrar la regién mediance una distribu- ci6n homogénea de actividades, sino crear una estructura en don- de susjan polos que den identidad y destaquen las nuevas funciones de las dreas, atin dentro de una metrépoli que siempre tendra nece- sariamente una fuerte concentraci6n en su polo central. La politica territotial de la comunidad esté contemplando por lo tanto la seleccién de operaciones estratégicas de transporte, suelo y medio ambiente, as{ como los criterios de las politicas econémi- cas, sociales y urbanfsticas que forman un todo coherente en el pro- yecto que se propone. Sin embargo, la actuacién piiblica permite a la politica territorial ir més allé de la elaboracién de normas y criterios. Por ello, la comunidad de Madrid ha acometido una actuacién intensiva en la promocién de suelo para las actividades més estra- tégicas y, en particular, suelo para viviendas de precio tasado espe= cialmente en dreas centrales y nuevos espacios para la actividad eco- némica de dreas periféricas, como parques de empresas, parques tecnolégicos, centros de transporte de mercancias, entre otras. El desarrollo de esta estrategia se propone una intensa accua- cién piblica que, en paralelo a la realizaci6n de infraestructuras de transporte piblico y de vias, cree nuevos espacios adecuados para la localizacién de actividades econémicas a 20-25 Km del centro de la ciudad, en el entorno del fururo, quinto cinturdn (M~50), com- 348LA CIUDAD COMO ESPACIO DE INCLUSION pensando la tendencia del mercado a aumentar el desequilibrio em- pleo/residencia entre las éreas centrales y las periféricas. La escrategia territorial en materia de suelo residencial para vivienda de precio tasado, orientado a satisfacer la demanda de los sectores de poblacién cuyos ingresos son inferiores a 3.5 veces el salario minimo interprofesional, se basa en el criterio de garantizar el derecho a la ciudad de este sector de la poblacién que de otro modo quedaria extraido del mercado. Debido a ello, la iniciativa pi- blica —a través del planeamiento, la gestin urbanistica y la pro- mocién directa— impulsa la oferta de suelo para este tipo de vivien- da en areas que disponen de buena accesibilidad y servicios piiblicos, fundamentalmente en las proximidades del cuarto cintu- r6n (M~40), es decir en dreas relativamente centrales, para evitar la tendencia del libre mercado a expulsar hacia la periferia estos gru- pos sociales, En general, el principal problema de transporte sentido en la periferia metropolitana es la insuficiente,accesibilidad a las dreas centrales de la capital, donde se acumula una importante proporcién de los empleos (principalmente el sector terciatio) y de los_servi- cios singulares de la metropoli. Para atajarlo y partiendo de asumir que siempre ser inviable planear que la proporcién mayor de esos desplazamientos pendulares se resuelvan mediante el uso del auto- mévil, la propuesta regional se basa en primer lugar, en la poten- ciacién de los medios de transporte colectivo, ferrocarril, metro y autobiis, como canalizadores de los desplazamientos cotidianos de cardcter pendular. La importancia que se atribuye al medio ambiente, tanto na- tural como urbano, es coincidente con la progresiva incorporacién a la conciencia social de la importancia de sus valores culturales, de su contribucién a la calidad de vida y del cardcter estratégico y es- caso de los recursos ambientales, En este sentido, en la estrategia territorial se considera muy especialmente su contribucién a la va- loracién econémica y social de los distintos espacios, que se cons- tituye en una de las principales oportunidades para la recualificacién de los mismos, imprescindible si se pretende reducit la segmenta- ci6n actual del territorio. 349.