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Descargado por Lucy Agudo (lucyagudo@hotmail.com)


LECCIÓN 5.- EI Gobierno y Ia Administración.

1. Formación, estructura y cese deI Gobierno:


a) EI Presidente deI Gobierno. La investidura.
b) Los miembros deI Gobierno.
2. Funciones.
3. La responsabiIidad deI Gobierno.
4. Los principios constitucionaIes de Ia Administración PúbIica.

INTRODUCCIÓN

Poder ejecutivo

Siguiendo con la división de poderes clásica, el poder ejecutivo es otro de los poderes
del Estado y se ejerce por el Gobierno. Éste es el titular, por tanto, de la función
ejecutiva pero, por la misma, no hay que entender la mera ejecución de normas legales.
La función gubernamental va mucho más allá de la ejecución de decisiones adoptadas
por otras instituciones. La función constitucional así definida no se reduce a la ejecución
de una voluntad ajena, sino que, además de eso, se expresa a través de ella una dirección
política así como toda la acción inmediata del Estado no contraria a la Ley.
En realidad, la función ejecutiva ocupa casi todo el espacio de lo que los
ciudadanos entienden por acción del Estado. En ella se combina la acción política y la
administrativa, que se desenvuelven de manera continua. A través de ellas se exterioriza
de manera tangible la presencia del Estado en la sociedad.
Se trata, por tanto, de una función que exige acción y energía tanto para tomar
decisiones políticas, de dirección general de la actividad del Estado, como para ejecutar
las decisiones alcanzadas a través de las otras dos funciones estatales: ejecución de las
leyes y las sentencias.
Son estas las características que prevalecen en la ordenación constitucional de la
función ejecutiva. De ahí la configuración del órgano ejecutivo bien como una
magistratura individual, como el caso de EEUU, bien con tendencia a serlo, como en el
sistema parlamentario europeo, en el que el órgano ejecutivo es formalmente un órgano
colegiado, el Gobierno, pero en la práctica es un órgano que descansa en la figura del
Presidente del Gobierno.
Si la función legislativa exigía un órgano numeroso que expresara el pluralismo
de la sociedad en la creación de la voluntad del Estado, la función ejecutiva exige un
órgano unipersonal, de iure o de facto, que garantice la coherencia en la toma de
decisiones y en la ejecución de la voluntad del legislador y del juez.

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Y porque la función ejecutiva debe estar organizada de esta forma, es por lo que
es esencial la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento, así como el
momento jurídico del control de la actividad del Gobierno y de la Administración, que
tienen que poder ser residenciadas siempre ante los tribunales de justicia.
Dirección política (política interior y exterior, a cuyo efecto dirige también la
administración civil y militar) y ejecución de la ley son los dos elementos
fundamentales de la función ejecutiva, confiada al Gobierno, esto es, al Presidente del
Gobierno, bajo el control político del Parlamento y jurídico del poder judicial. Si es
importante la energía para el ejercicio correcto de la función ejecutiva, no lo es menos el
control que debe hacerse de la misma. El volumen que ha alcanzado el Estado hoy en
día es tal que de dicha combinación de energía y control es de la que dependen en buena
medida el ejercicio real y efectivo de los derechos ciudadanos y, por tanto, la libertad
política consistente en la sensación que cada ciudadano tiene de su propia seguridad.

Forma de gobierno

La forma de gobierno, como vimos en la lección 1ª, se refiere al cuadro de relaciones


que se establecen entre las instancias políticas superiores del estado. Así, si
institucionalmente predomina el poder del parlamento, porque tiene capacidad para
crear y hacer caer al Gobierno, estamos ante una forma de gobierno parlamentaria. Si,
por el contrario, quien se impone es el Gobierno, el poder ejecutivo, normalmente
porque ha sido elegido mediante sufragio universal, estamos ante una forma de gobierno
presidencialista.

La forma de gobierno parlamentaria surge en Inglaterra y es la forma de


gobierno que han acabado teniendo todos los países europeos occidentales como forma
constitucional de su Estado (evidentemente, en cada país tiene características
específicas ya que la historia de cada uno es distinta, pero los rasgos generales son
similares).

A diferencia de la forma de gobierno presidencial, que sería el resultado de un


proceso constituyente perfectamente delimitado en el tiempo, la parlamentaria fue en
sus orígenes producto de la historia, una suerte de compromiso entre dos tipos de
legitimidades: la monárquico-aristocrática del Antiguo Régimen, de la Monarquía
Absoluta, y la democrático – igualitaria del Estado Constitucional.

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La forma de gobierno parlamentaria no sería definida conscientemente en un
proceso constituyente sino que ser iría imponiendo en la práctica política inglesa del s.
XVIII y sería el prestigio conseguido por el parlamentarismo inglés por su eficacia
práctica el que haría que en el s. XX los demás países europeos importaran el modelo.

En el continente comienza a echar raíces tras la caída de Napoleón pero no


mediante procesos constituyentes en el sentido fuerte del término sino mediante
procesos políticos en los que se procedía a poner por escrito lo que eran las reglas
prácticas de funcionamiento del parlamentarismo inglés.

Por ser un producto de la historia y de un compromiso, se incorporaron al


régimen parlamentario órganos constitucionales expresión del peso del pasado, de la
inercia histórica: la Jefatura del Estado y la Segunda Cámara se han mantenido en la
organización constitucional del Estado pero han dejado de jugar un papel relevante en el
proceso político. La Jefatura del Estado, tanto si es magistratura hereditaria como si es
electiva, tendería a quedar reducida a una función simbólica y la Segunda Cámara
dejaría de ser una Cámara privilegiada (menos en Inglaterra). El régimen parlamentario
en nuestros días es un proceso que se desarrolla exclusivamente entre el Gobierno y la
Cámara Baja con un árbitro inapelable que es el cuerpo electoral. Gobierno y Cámara
Baja se convierten en los agentes casi exclusivos del proceso político.

Dos son los elementos tradicionales de la forma de gobierno parlamentaria:

- La responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento:

Puesto que en la forma de gobierno parlamentaria el Parlamento (la Cámara


Baja) es el único órgano del Estado que siempre tiene una legitimación
democrática directa, el Gobierno tiene que depender en todo momento de ella.

El Gobierno tiene que obtener la confianza de la Cámara, es indispensable para


su constitución. Cada vez es más frecuenta que las Constituciones exijan que
la Cámara manifieste expresamente su confianza en el Gobierno a través de la
“investidura” del mismo (aunque no en todos los regímenes parlamentarios es
así). Además, con investidura formal o sin ella, el Gobierno tiene que tener
detrás una mayoría parlamentaria para poderse constituir. El gobierno es
siempre en su origen el gobierno de la mayoría parlamentaria.

El Gobierno no sólo ha de obtener la confianza de la Cámara sino que ha de


conservarla. La conservará mientras no se active el mecanismo de exigencia de

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responsabilidad política del gobierno: la moción de censura. A lo largo de la
legislatura el Parlamento puede obligar al Gobierno a presentar su dimisión
bien mediante una iniciativa propia, presentando la moción de censura
correspondiente, bien respondiendo a una iniciativa ajena, votando
negativamente una cuestión de confianza presentada por el Presidente del
Gobierno.

Esta responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento es el contenido


mínimo para que se pueda hablar de un sistema parlamentario.

- La disolución del Parlamento:

El Gobierno puede disolver anticipadamente el Parlamento o aquella de las


Cámaras cuya confianza política necesita para gobernar.

Corresponde al Gobierno la decisión política de disolver el Parlamento,


correspondiendo formalmente al Jefe del Estado la competencia, si bien es un
acto reglado, de trámite.

La disolución no es más que el instrumento para que se pronuncie el cuerpo


electoral. Dependiendo del equilibrio mayor o menor de fuerzas resultante de
las últimas elecciones generales, existirá una mayor o menor estabilidad
gubernamental y, consiguientemente, habrá más o menos posibilidades de que
la legislatura se agote o no.

En la práctica, el funcionamiento del sistema parlamentario no depende tanto de


la formulación constitucional del mismo como de la articulación política de la sociedad
a través de los partidos políticos y del sistema electoral. Aunque las reglas son similares
en casi todos los países europeos, el funcionamiento es diferente en cada uno de ellos.
[Ej: Inglaterra – bipartidismo, Italia – alto nº de partidos con representación
parlamentaria].

En Europa, la forma de gobierno parlamentaria ha sido la fórmula adoptada para


conseguir legitimar democráticamente el ejercicio cotidiano del poder, arrebatando
progresivamente a una instancia no legitimada democráticamente, como era la Corona,
la facultad de decidir el Gobierno de la nación, haciendo depender a este último de su
propia voluntad. Esto explica por qué en Europa no se ha producido una legitimación
democrática directa del ejecutivo sino que la misma es indirecta. El poder ejecutivo
inicialmente no era el Gobierno sino la Corona. La lucha entre Monarca y Parlamento, a

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fin de determinar quién decidía el Gobierno de la nación, ha sido la clave del conflicto
constitucional europeo durante todo el s. XIX. En esa lucha el Parlamento acabaría por
imponerse y sería a través de ese órgano como el gobierno adquiriría en Europa
legitimidad democrática.

El Gobierno se independizó y se separó progresivamente de la tutela de la


Corona, acumulando en su seno las competencias que anteriormente correspondían a
ésta y ocupando un lugar central en el conjunto de las instituciones del Estado. Con la
generalización del sufragio universal y la efectiva asunción del principio democrático, el
Parlamento pasaría a ser el único representante de la voluntad popular, por lo que la
necesaria relación de confianza entre ambos poderes, Gobierno y Parlamento, se
configura como condición imprescindible para el adecuado funcionamiento del sistema.
En el s. XX se produciría la racionalización del régimen parlamentario, limitando los
poderes del Parlamento y reforzando la posición del Gobierno.

La CE de 1978 contiene una definición de la posición constitucional del


Gobierno y de sus competencias acorde con esta realidad descrita, tal y como se
desprende del art. 97: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Todas son funciones
propias, atribuidas directamente por la Constitución.
Evolución en la regulación del gobierno
Hasta fechas relativamente recientes, tanto en España como en otros contextos, las
Constituciones omitían cualquier tratamiento del órgano gubernamental o se referían a
él escasamente. Sólo en forma paulatina ha ido produciéndose, en el constitucionalismo
español y comparado, una regulación constitucional del Gobierno.
Tradicionalmente, las Constituciones han incluido, en forma general, un amplio
conjunto de disposiciones sobre derechos ciudadanos, elección, composición y
funciones del legislativo, atribuciones y garantías del poder judicial, y características de
la Jefatura del Estado. Pero tendieron, durante el s. XIX y gran parte del XX, a silenciar
la misma existencia del gobierno como órgano separado de aquélla, dejando sin regular
constitucionalmente (y a veces también legalmente) lo referente a su composición,
formación y funciones.

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Esta falta de atención por parte de la normativa constitucional y ordinaria puede
atribuirse a causas muy diversas. Por una parte, el origen y desarrollo del
constitucionalismo derivan de la defensa de intereses del individuo (protección de los
derechos ciudadanos, particularmente libertad y propiedad) que exigían sobre todo una
especial atención al papel del legislativo, en cuanto creador de la ley parlamentaria,
garantía por excelencia de esos derechos, y a la posición del poder judicial, encargado
de la aplicación de esa ley en supuestos de conflicto. En lo que no se refiriera
directamente a los límites externos de la acción del Gobierno en relación con los
derechos ciudadanos (como por ejemplo, en lo relativo a materias como privación de
libertad, o exigencia de prestaciones económicas) la actuación del poder ejecutivo y las
funciones que le correspondían (política interior y exterior) quedaban en un segundo
plano en el pensamiento liberal clásico, preocupado sobre todo por las grandes leyes
(Código Civil, de Comercio, Penal…) que garantizasen el funcionamiento regular de la
sociedad civil. Por ello, y en forma muy generalizada, en las Monarquías europeas la
esfera del ejecutivo se dejó inicialmente, como poder residual, en manos del Rey. La
posición del Gobierno resultaba así, no del texto constitucional, sino de las prácticas y
convenciones que fueron introduciendo en toda Europa el régimen parlamentario.
A ello debe unirse la dificultad inherente que presenta regular las funciones y la
misma composición de un órgano que, por definición, debe enfrentarse continuamente
con necesidades y tareas cambiantes y en muchos casos imprevisibles, y que debe actuar
forzosamente guiado por criterios de oportunidad que no pueden predeterminarse en
textos legales. La tarea “política” del Gobierno no es fácil de definir, ni por la
Constitución ni por la ley, e incluso su misma composición se ve sujeta a frecuentes
renovaciones y alteraciones, exigidas por circunstancias cambiantes, y que sólo son
posibles en un marco de amplia libertad de acción frente a cualquier restricción
normativa.
Se explica así que la posición tradicional del gobierno en los regímenes
parlamentarios haya resultado, no tanto de una delimitación jurídica minuciosa de sus
características y funciones, sino del establecimiento de mecanismos de responsabilidad
política, mecanismos encargados de llevar a cabo un control de la acción
gubernamental, dependiente, no de la intervención de los Tribunales, sino del conocido
juego de las mayorías parlamentarias y de los procesos electorales. La confianza en los
efectos de la responsabilidad política del Gobierno hacía innecesario o desaconsejable
establecer mecanismos de responsabilidad jurídica exigibles por los Tribunales. E

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incluso cuando éstos se revelaban como imprescindibles, el acento se ponía
ordinariamente en el control de la acción administrativa del Gobierno; el control
jurídico de la administración coexistía con un control (exclusivamente político) del
Gobierno.
Durante la segunda mitad del s. XX este panorama fue alterándose
progresivamente, en beneficio de una creciente juridificación de la institución
gubernamental, tanto en el nivel constitucional como en otros niveles. Se ha ido
prestando una atención creciente por parte del Derecho al papel y funciones del mismo.
Así, por ejemplo, en el caso español a lo largo del s.XIX las Constituciones
prescindieron de una regulación del Gobierno, lo que se explica porque, paralelamente a
la atribución del poder legislativo a las Cámaras, se atribuía el poder ejecutivo al Rey,
que lo ejercía por medio de sus ministros. Y ello a pesar de la evolución hacia el
régimen parlamentario y el consiguiente ejercicio del poder ejecutivo por un Gobierno
responsable ante el Parlamento. Los textos constitucionales rara vez se referían al
Gobierno como órgano con entidad propia, a pesar de su importancia en la práctica
política. Cuando se referían al poder ejecutivo hacían referencia al Rey y a sus
ministros, sin referencia alguna al órgano gubernamental. Era pues, formalmente, una
extensión o apéndice del poder del Rey.
La Constitución de 1931 reguló, por primera vez en la historia constitucional
española, el Gobierno como órgano configurado específicamente y separado de la
Jefatura del Estado (el Presidente de la República) Se establecía la composición y sus
funciones, así como los elementos básicos del estatuto de sus miembros, incluyendo su
responsabilidad civil y criminal. Y una tónica similar fue la seguida por la Constitución
de 1978, que separa claramente la regulación de la Jefatura del Estado (Título II, La
Corona) y la correspondiente al Gobierno (Título IV, Del Gobierno y de la
Administración) Se regulan tanto los aspectos estructurales del Gobierno (composición,
formación y cese, estatuto de sus miembros) como sus funciones, pero es una regulación
muy reducida y se centra esencialmente en los arts. 97 a 102. Esta regulación se
completa a través de la ley: la misma Constitución se remite a leyes que completen sus
preceptos en los que se refiere a la composición del Gobierno (art. 98.1) y al estatuto e
incompatibilidades de sus miembros (art. 98.4) Ley del Gobierno 50/1997.
El Gobierno es una institución importantísima del Estado y, sin embargo,
podemos decir que la actual regulación que contienen las Constituciones prácticamente
no dice nada, es muy general y obvio, teniendo en cuenta dicha importancia.

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El Gobierno es, en cierta medida, el Estado, que está para hacer lo que se tenga que
hacer, lo que necesite la sociedad, que no es definible a priori. Su función es política y,
por tanto, no es circunscribible jurídicamente a priori. De ahí que la Constitución, al
referirse al Gobierno, sólo pueda hacer dos cosas: afirmar políticamente su presencia y
debilitar jurídicamente su posición. Un Gobierno es necesario y es además necesario
políticamente un Gobierno con energía. Justamente por eso, porque políticamente es un
poder muy fuerte por el simple hecho de existir y por lo recursos que la sociedad pone a
su disposición, es por lo que jurídicamente hay que debilitarlo al máximo, haciéndolo
depender de entrada del poder legislativo y controlándolo de salida por el propio poder
legislativo y, sobre todo, por el poder judicial. Su posición política es fuerte y por eso su
posición jurídica tiene que ser muy débil tanto respecto del Parlamento como respecto
del Poder Judicial1. Esto es, básicamente, lo que vienen a decir las Constituciones del
Gobierno, definiéndolo de forma relacional, no por sí mismo, sino por su relación con
los demás poderes y en especial con el Parlamento.
Estructura y composición del Gobierno
El art. 98.1 CE establece que “El Gobierno se compone del Presidente, de los
Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la
Ley”. Ha optado por una estructura relativamente abierta, en que los únicos miembros
necesarios del Gobierno son el Presidente y los Ministros.
El Presidente del Gobierno
La figura del Presidente ha tenido una influencia capital en la evolución histórica
del parlamentarismo, hasta el punto de que su consolidación marcó un punto de no
retorno en el proceso de progresiva independencia del Gobierno respecto de la tutela del
monarca.
La Constitución de 1978 se refiere a él en múltiples ocasiones y refuerza la
institución hasta convertirla en el elemento decisivo tanto en la titularidad como en el
ejercicio del poder ejecutivo del Estado. Si este poder ejecutivo reside en exclusiva en el
Gobierno de la Nación, el Gobierno de la Nación es casi exclusivamente el Presidente
del mismo.
Inicialmente parece que no es así. La CE parece partir de que el Gobierno es un
órgano colegiado de dirección política del país que tiene un Presidente. Así, el Título IV,
dedicado al Gobierno, comienza con el art. 97 en el que se definen genéricamente las
funciones del Gobierno, pasando en el art. 98 a establecer que éste se compone del
Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros
que establezca la ley; añadiendo en su párrafo 2º que el Presidente dirige la acción del
Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo. Puede parecer,
por tanto, que estamos ante un esquema clásico de dirección colegiada, con uno de los
miembros del colegio ejerciendo la tarea de dirección y coordinación del mismo.
Sin embargo, tanto en la regulación constitucional ulterior del Presidente y del
Gobierno, como en la aplicación práctica que se ha hecho de la misma, la preeminencia
del órgano unipersonal del Presidente del Gobierno sobre el órgano colegiado Gobierno
resulta abrumadora. Tanto normativa como políticamente el Gobierno es

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fundamentalmente el Presidente del Gobierno, siendo los Ministros simples
colaboradores del Presidente en la dirección del país.
Normativamente esa preeminencia del Presidente se ve en múltiples artículos de
la Constitución. Ante todo, en el art. 99, que establece que únicamente el Presidente del
Gobierno es investido parlamentariamente, pues es el candidato a Presidente quien
solicita la confianza del Congreso en solitario y con base en su programa de Gobierno
(el programa político del Gobierno es el programa del presidente. Es él quien lo expone,
defiende y negocia durante el debate de investidura, y posteriormente la confianza se
otorga, precisamente, para su ejecución) El Congreso no da la confianza al Gobierno,
sino al Presidente para que ponga en práctica su programa. Cuando el Presidente recibe
la confianza del Congreso, el Gobierno ni siquiera se ha formado. Los Ministros son
nombrados posteriormente por el Presidente con total libertad, a fin de que colaboren
con él en la ejecución de dicho programa presidencial de gobierno, que es el que ha
obtenido la confianza de la Cámara. Por tanto, sólo tras ser nombrados sus miembros y
asumida la responsabilidad solidaria de todos ellos compartirán con el Presidente la
confianza de la Cámara que, en todo caso, les alcanza únicamente por medio del propio
Presidente.
El Gobierno es, pues, el Gobierno del Presidente. Y sus miembros lo son porque
gozan de su confianza, y sólo al Presidente corresponde su designación y cese.
Por lo tanto, sólo se puede exigir responsabilidad política al Presidente del
Gobierno y, además, a través de la designación por el Congreso de los Diputados de
otro Presidente del Gobierno (moción de censura constructiva, art. 113 CE) Para el
Congreso los Ministros no existen constitucionalmente sino en cuanto colaboradores del
Presidente. Desde la perspectiva de la responsabilidad parlamentaria no existe nada más
que el Presidente del Gobierno, porque únicamente a él se le dio la confianza por parte
de la Cámara.
En la Constitución de 1931, los miembros del Consejo sí respondían ante el
Congreso –solidariamente de la política del Gobierno e individualmente de su
propia gestión ministerial- y era posible que éste acordara un voto de censura contra
el Gobierno o alguno de sus ministros.

Esta posición de preeminencia se ve reforzada en otros artículos de la CE, en los


cuales, siempre que el Gobierno tiene que relacionarse con los demás órganos del
Estado, no de manera ordinaria sino con consecuencias jurídica y políticamente
relevantes, es al Presidente del Gobierno al que se atribuye expresamente la facultad:

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así, en la relación con el cuerpo electoral es al Presidente a quien se atribuye la facultad
de convocar el referéndum (art. 92.2 CE); en relación con la Jefatura del Estado es
también al Presidente a quien se atribuyen las facultades previstas en el art. 62.e) y g)3;
en relación con el Congreso de los Diputados, es al Presidente a quien se atribuye la
facultad de plantear la cuestión de confianza (art. 112 CE) y a quien se confía “bajo su
exclusiva responsabilidad” la facultad de disolver las Cámaras (art. 115 CE); por
último, en relación con el Tribunal Constitucional, se le legitima para interponer el
Recurso de Inconstitucionalidad (art. 162.1.a)
Como puede verse, la posición jurídica del Presidente del Gobierno es fortísima.
Autonomía política como poder del Estado dentro del poder ejecutivo sólo la tiene él. El
Consejo de Ministros es un órgano colegiado de colaboración con el Presidente en la
ejecución del programa del gobierno.
Políticamente esa preeminencia procede de las condiciones en que se desarrolla
la confrontación política en las democracias parlamentarias. Aunque formalmente es la
mayoría parlamentaria la que designa al Presidente del Gobierno, en la práctica es el
candidato a Presidente del Gobierno el que suele llevar a su partido a la victoria,
consiguiendo de esta manera la mayoría parlamentaria que le permite después formar
gobierno. En las elecciones legislativas los ciudadanos están eligiendo entre candidatos
a Presidente del Gobierno, siendo políticamente mucho más importante, por lo general,
quienes sean dichos candidatos que quienes lo sean en las diferentes circunscripciones
parlamentarias.
La CE lo que ha hecho es recoger la práctica que se había venido imponiendo en
las democracias parlamentarias y que estaba ya bastante consolidada en la década de los
setenta.
En cuanto a las funciones del Presidente del Gobierno, el art. 98.2 CE establece
que “dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del
mismo”; artículo que ha sido desarrollado por la Ley del Gobierno (Ley 50/1997). Así,
en su art. 2 señala que “En todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno:
a. Representar al Gobierno.
b. Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la
política interior y exterior y velar por su cumplimiento.

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“e) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente” y “g) Ser informado
de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo
estime oportuno, a petición del Presidente de Gobierno”.

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c. Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del
Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.
d. Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de
Ministros, la cuestión de confianza.
e. Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa
autorización del Congreso de los Diputados.
f. Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las
funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la
organización militar.
g. Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de
Ministros, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 62.g) de la Constitución.
h. Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y
demás normas con rango de Ley, de acuerdo con lo establecido en los artículos
64 y 91 de la Constitución.
i. Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
j. Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales,
así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de
la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.
k. Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los
Ministros.
l. Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes
Ministerios.
m. Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
n. Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución y las leyes”
Para el ejercicio de sus funciones el presidente dispone de un entramado de
órganos que le aseguran información, asesoramiento y apoyo, integrados
fundamentalmente en el llamado Gabinete de la Presidencia del Gobierno.
El (o los) Vicepresidentes
Al contrario de lo que sucede con el presidente y con los ministros, el
vicepresidente o vicepresidentes no son una figura necesaria en el Gobierno (la CE dice
“en su caso” al hacer referencia a los Vicepresidentes) De acuerdo con el art. 3 de la Ley
del Gobierno, que contiene una regulación mínima, el vicepresidente o vicepresidentes,
cuando existan, ejercerán las funciones que les encomiende el presidente.

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Hasta el momento, las fórmulas utilizadas se pueden integrar en dos posibles
modelos:
- Un vicepresidente único, que ejerce funciones de coordinación de los
ministros, preside las reuniones de la Comisión General de Subsecretarios y
Secretarios de Estado y, consecuentemente, asume un cierto papel vicarial
basado en la especial relación de confianza que mantiene con el Presidente
del Gobierno.
- Dos o tres vicepresidentes que coordinan áreas específicas de la acción del
Gobierno (política económica, política interior, defensa)
Los Vicepresidentes puede, a la vez, asumir la dirección de un departamento
ministerial, ostentando en ese caso, además, la condición de Ministro (Ley del
Gobierno)
Únicamente desde finales de junio de 1995 hasta mayo de 1996 hubo un
Gobierno sin Vicepresidente.
En cuanto a sus funciones, la ley no dice mucho. La única función que le
atribuye de manera expresa es la suplencia del Presidente (art. 13: “en los casos de
vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente del Gobierno serán
asumidas por los Vicepresidentes, de acuerdo con el correspondiente orden de
prelación)
En cuanto a su nombramiento y cese, se realiza por el Rey a propuesta del
Presidente del Gobierno.
Los Ministros
La Constitución, a diferencia de los Vicepresidentes, sí exige que haya
Ministros. No dice cuántos ni cuáles han de ser los departamentos ministeriales, dejando
la determinación de los mismos a las normas de rango inferior, que inicialmente fue la
Ley (LOACE 1983), si bien posteriormente se ha procedido a la fijación del número y
competencias de los Ministerios mediante Real Decreto.
Los Ministros, por tanto, sí tienen que formar parte necesariamente del Gobierno
(art. 98.1 CE) La propia Constitución los configura como cabezas de los diferentes
departamentos ministeriales, limitándose a decir de ellos que actúan con “competencia y
responsabilidad directa” en su gestión (art. 98.2 CE)
Hay una vinculación entre el Ministro y el departamento específico cuya
dirección se le encomienda, vinculación que ha sido subrayada por la Ley del Gobierno

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al señalar que “Los Ministros, como titulares de sus departamentos, tienen competencia
y responsabilidad en la esfera específica de su actuación” (art. 4.1)
Tal vinculación, sin embargo, no es absoluta, pues la Ley del Gobierno
contempla la posibilidad de que existan “Ministros sin cartera”, es decir, Ministros que
no son titulares de ningún departamento, a los que se atribuye la responsabilidad de
determinadas funciones gubernamentales.
Los Ministros son simultáneamente titulares de un departamento ministerial y
miembros de un órgano colegiado, del Gobierno. Por tanto, tienen que desempeñar al
mismo tiempo una tarea político-administrativa, en su condición de responsable
individual de un departamento, y una tarea exclusivamente política, en su condición de
miembros del Gobierno. Se convierten así en el punto de conexión entre la dirección
política general del país y la aplicación diaria de dicha política a través de la acción
administrativa.
De acuerdo con la Ley del Gobierno, les corresponden las siguientes funciones,
que reflejan esa doble posición funcional:

a. Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con


los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del
Gobierno.
b. Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
c. Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organización y
funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
d. Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.

Los ministros son copartícipes, por tanto, en el desarrollo de la acción del


Gobierno, y como tales dirigen sus departamentos y tomas las decisiones
correspondientes. Para ello disponen de una amplia autonomía, aunque siempre
sometidos a las directrices políticas y a las instrucciones impartidas por el presidente del
Gobierno y a los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros.
En cuanto a su nombramiento y cese, se realiza por el Rey a propuesta del
Presidente del Gobierno. La intervención regia tiene un carácter exclusivamente formal,
evidentemente. El Presidente es también quien decide la separación de los ministros,
que responden exclusivamente ante él.
La Ley 50/1997 establece que para ser miembro del Gobierno se requiere ser
“español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como
no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme”.
Por lo demás, todos los miembros del Gobierno cesan siempre que, por el
motivo que sea (dimisión, aprobación de una moción de censura, pérdida de una

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cuestión de confianza, renovación del Congreso de los Diputados, fallecimiento) cesa el
Presidente del Gobierno. También pueden cesar por voluntad propia, porque presenten
su dimisión al Presidente del Gobierno y éste la acepte. No cesan, como hemos visto,
por censura parlamentaria, ésta sólo se da respecto del Presidente.
En cuanto a las incompatibilidades de los miembros del Gobierno, la
Constitución fija en el art. 98.3 el régimen mínimo y, así, señala que: “Los miembros del
Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato
parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad
profesional o mercantil alguna”. Estas incompatibilidades se desarrollan por Ley (Ley
25/1983, modificada por le Ley 9/1991)
El órgano colegiado: el Consejo de Ministros
El Consejo de Ministros es el órgano colegiado del Gobierno, el único que
expresa la voluntad colectiva del mismo por medio de las decisiones adoptadas en la
forma prevista por el ordenamiento.
El Gobierno es, pues, el término abstracto con el que se define el poder al que se
atribuyen las competencias constitucionales. El Consejo de Ministros es la institución
concreta a través de la cual el Gobierno ejerce dichas competencias de manera
externamente reconocible.
Forman parte de él el presidente, el vicepresidente o vicepresidentes, si los
hubiere, y los ministros. También pueden asistir los secretarios de estado, aunque sólo
cuando sean convocados expresamente.
Cumple dos tareas de suma importancia:
- Ser el máximo órgano colegiado de elaboración política del que dispone
el Presidente del Gobierno para la dirección del país y ejecución de su
programa.
- Ser el órgano en el cual cada Ministro, como Jefe de su Departamento,
tiene que dar razón de las decisiones políticas de mayor trascendencia en
el ámbito de su competencia, justificando ante el colegio no sólo la
bondad de las mismas sino también su coherencia con el programa
general de gobierno. Institucionalmente es el punto de confluencia de la
idea de dirección política general del Presidente del Gobierno con la
ejecución de la misma por los diferentes departamentos ministeriales.
Todas las decisiones del Gobierno que exigen una formalización jurídica deben
ser acordadas en Consejo de Ministros: decretos-leyes, decretos legislativos, proyectos

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de ley, acuerdos sobre negociación y firma de tratados internacionales y remisión a las
Cortes Generales de los previstos en los arts. 93 y 94 CE, decisiones relacionadas con la
declaración de estados excepcionales previstos en el art. 166, reglamentos aprobados
mediante real decreto…
Otras funciones de excepcional importancia expresamente previstas en la
Constitución, son las relativas a las medidas que se puedan imponer a las CCAA para el
cumplimiento de sus obligaciones constitucionales (art. 155 CE), la interposición de
conflictos de competencia con las CCAA o con otros órganos constitucionales, y los
nombramientos de determinados órganos constitucionales (dos magistrados del TC y el
Fiscal General del Estado)
2. FUNCIONES
Como hemos señalado, el Gobierno es una institución importantísima en la vida del
Estado, tanto en el ámbito político como en el económico. Para la sociedad en general,
el Estado es el Gobierno y la Administración Pública que de él depende. Recauda y
gestiona los impuestos, y los utiliza para hacer funcionar los diversos aparatos del
Estado a través de los cuales se da respuesta a las necesidades sociales. El objetivo de la
confrontación electoral entre los partidos es precisamente poder ocupar el Gobierno. En
los regímenes parlamentarios, el obtener mayoría parlamentaria no es tanto por el hecho
de tenerla y poder hacer la ley, como porque es así como se puede ocupar el Gobierno.
Ocupar el Gobierno es la aspiración máxima en la lucha política. En los regímenes
presidencialistas, como en EEUU, en los que la mayoría parlamentaria no decide la
formación del Gobierno pero sí hace la ley, es tan importante o más la elección del
Presidente que la elección de los miembros del Congreso.
Las funciones fundamentales del Gobierno pueden englobarse en dos: dirección
política (política interior y exterior, a cuyo efecto dirige también la administración civil
y militar) y ejecución de la ley. Como señalábamos, estos son los elementos
fundamentales de la función ejecutiva, confiada al Gobierno, esto es, al Presidente del
Gobierno, bajo el control político del Parlamento y jurídico del poder judicial.
En regímenes parlamentarios como el español, el Gobierno ocupa un papel
central en el sistema constitucional ya que se la atribuye una función de carácter
directivo que le permite participar en la determinación de los fines de la comunidad
política desde una especial posición respecto de los otros poderes del Estado. No se trata
de un mero ejecutor de normas legales adoptadas por las otras instituciones. La función
gubernamental va mucho más allá: ocupa casi todo el espacio de lo que los ciudadanos

20
entienden por acción del Estado. En ella se combina la acción política y la
administrativa, que se desenvuelven de manera continua. Toma tanto decisiones
políticas como de dirección general de la actividad del Estado, y ejecuta las decisiones
alcanzadas a través de las otras dos funciones estatales: ejecución de las leyes y las
sentencias. Veamos a continuación el caso español para un mejor entendimiento.
Así, el art. 97 de la CE establece que el Gobierno “dirige la política interior y
exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
Además de estas funciones gubernamentales que la Constitución atribuye
genéricamente al Gobierno, a ésta también le corresponden otra serie de competencias
en los más variados campos. Muchas de las competencias que la Constitución atribuye
al Gobierno son instrumentales, estos es, competencias que necesita para cumplir con
las funciones que tiene constitucionalmente encomendadas. Así, la iniciativa legislativa
es una facultad sin la cual un Gobierno difícilmente puede cumplir la función de
dirección política, pues un elemento esencial de la dirección política de un país es
conseguir que el Parlamento vaya aprobando las leyes con la secuencia temporal que el
Gobierno considera necesario para hacer frente a los problemas de la sociedad. El
Gobierno tiene, por tanto, que disponer del instrumento que le permita tener una política
legislativa pues, sin él, no puede cumplir su función de dirección política. Por ello la CE
le concede iniciativa legislativa (art. 87.1) y otorga prioridad en la tramitación a los
Proyectos de ley (art. 89.1)
Ahora bien, no vamos a analizar una a una todas las competencias
gubernamentales, sino que nos centraremos en el estudio de las funciones
gubernamentales para ver qué es lo que el constituyente ha querido que sea el Gobierno
en nuestro sistema constitucional y por qué lo ha definido como lo ha hecho.
Volviendo al art. 97 CE, si se lee atentamente puede observarse que distingue
entre funciones de “dirección” y “ejecución”, poniendo así de manifiesto la existencia
de diversos grados de autonomía en la acción del Gobierno, según se considere su
capacidad de carácter creador (dirección) o la meramente ejecutiva. Todo lo demás que
se dice en dicho artículo no es más que concreción o especificación de esas dos grandes
funciones gubernamentales.
Dirección política
La centralidad de la posición gubernamental deriva de la atribución
constitucional de una función directiva: dirección de la política interior y exterior, la

21
Administración civil y militar y la defensa del Estado. Esta fórmula expresa la
naturaleza principal del Gobierno4.
La Constitución, en primer lugar, confiere al Gobierno una potestad directiva
genérica, en política interior y exterior; por otro, se refiere específicamente a la
Administración, confiriendo al Gobierno la dirección de la misma y colocándole por
tanto en una posición jerárquicamente supraordinada.
¿En qué consiste esa dirección política? No puede ser definida jurídicamente a
priori. Dicha función directiva abarca, por un lado, la dirección política de la sociedad
y, por otro, la dirección del aparato del Estado. Lo que realmente dice el art. 97 es que
el Gobierno dirige la política interior y exterior y que, a tal efecto, dirige la
Administración civil y militar y la defensa del Estado.
Lo específico de esta función gubernamental es la dirección de la sociedad y ésta
no puede tener otra dirección que no sea política (por ej, el Gobierno debe dirigir
políticamente a la sociedad de forma que sea más dinámica, genere más riqueza y por
tanto cree más empleo) Se trata de una dirección hacia el interior, a fin de fortalecer a la
sociedad de tal manera que pueda insertarse en condiciones favorables en el comercio
internacional. Por lo tanto, lo que se reprochará al Gobierno no será, por ejemplo, que
no cree empleo –no sería una dirección política positiva la creación de empleo a través
del aumento del número de funcionario-, sino que no sea capaz de dirigir políticamente
a la sociedad de manera que ésta sea más dinámica, genere más riqueza y por tanto cree
más empleo.
El Gobierno tiene que ser el intérprete político de la sociedad (no se trata de que
la sustituya), que potencie con su liderazgo y acción los elementos positivos que hay en
ella y elimine o reduzca los negativos. Y esto no es definible jurídicamente.

4
Y es la única ocasión en que la Constitución utiliza el término “política” para definir una función de un
órgano del Estado.
Es verdad que no sólo el Gobierno cumple una función de tipo político, pues ella también es predicable
del legislador –detrás de la ley también hay una opción política-. Pero el término política no afecta por
igual a ambas funciones (gubernamental y parlamentaria)
Las funciones parlamentarias se traducen en una actividad ciertamente política, pero circunscribible
jurídicamente y limitable tanto a priori como a posteriori. ¿Por qué? Porque la Constitución define con
precisión el procedimiento a través del cual el Parlamento va a formar su voluntad –procedimiento
dilatado en el tiempo, público, contradictorio y perfectamente regulado-; y porque a partir del momento
en que el Parlamento manifiesta su voluntad ya no puede hacer nada, es el Gobierno el que tiene que
actuar ejecutando esa voluntad. La Constitución, por tanto, limita al Parlamento de manera muy precisa.
En cambio, la función gubernamental no es circunscribible jurídicamente a priori y, por eso, es por lo que
la Constitución debilita la posición jurídica del Gobierno de salida. El Gobierno es un poder
esencialmente político, enormemente resistente a la juridificación, y por eso hay que limitarlo
jurídicamente al máximo a posteriori.

22
La Constitución tiene que mencionar expresamente esta función, porque es una
tarea esencial en el Estado constitucional, pero casi no puede añadir nada más. Lo único
que puede hacer es concretar en el texto constitucional una serie de instrumentos de
dirección política, pero esta no es la suma de tales instrumentos, es algo esencialmente
distinto y jurídicamente indefinible. Por eso la responsabilidad del Gobierno es una
responsabilidad política y el juicio sobre la forma en la que ha cumplido su función lo
emite el cuerpo electoral políticamente a través de las elecciones generales.
Obviamente, para poder cumplir esta función el Gobierno necesita de un aparato
administrativo que esté a la altura de sus tareas de dirección política. La Administración
Pública, tanto civil como militar, es el contrapeso de la dirección política, en la medida
en que da estabilidad a la acción política del Gobierno. Esta función es, por tanto, de
naturaleza instrumental, pues es un presupuesto básico para la realización y ejecución
de la función de dirección política. El Gobierno no podría llevar a cabo sus decisiones
sin un entramado de servicios, bienes y personas que conviertan en realidad los
mandatos gubernamentales.
Y hace falta, junto a ella, una Administración “despolitizada”, dirigida
políticamente pero gestionada con criterios no políticos, que de seguridad y estabilidad
a la acción de dirección de la sociedad más allá de los cambios políticos de Gobierno.
La dirección de la Administración civil y militar es, por tanto, la dirección de un
aparato administrativo esencialmente no político, a fin de que sirva a la dirección
política de la sociedad. Ésta sí es limitable jurídicamente.
Por otra parte, en la función de dirección política del Estado (la fijación de los
fines a alcanzar por la comunidad política y la provisión de los medios adecuados para
su consecución) es una tarea en la que participan, evidentemente, todos los poderes del
Estado y, desde luego, el legislativo. Pero el papel del Gobierno se produce de manera
más destacada que en el caso de los otros poderes, pues le corresponden una serie de
facultades que inciden en la actuación de los demás órganos constitucionales y la
orientan o encauzan en direcciones predeterminadas. Entre estas facultades, parece
claramente incardinadas en la tarea de dirección la potestad de designar los titulares de
determinados órganos, la capacidad de condicionar e incluso de interrumpir la actividad
de estos órganos (por ejemplo, mediante la disolución de las Cámaras) y la posibilidad
(y obligación) de ejercer facultades de iniciativa y propuesta para poner en marcha la
actuación de los mismos. Son capacidades de iniciativa y de propuesta, no ocupando por
tanto una posición superior jerárquica como con la Administración.

23
La función de carácter directivo que le permite participar en la determinación de
los fines de la comunidad política desde una especial posición respecto de los otros
poderes del Estado, pudiendo incidir en la actuación de éstos:
- Respecto del legislativo, admitiendo su participación en la dirección política del
Estado, las disposiciones constitucionales a favor del poder de iniciativa del
Gobierno en materia parlamentaria colocan al ejecutivo en una posición
privilegiada al respecto. Este papel del órgano gubernamental como motor de la
actividad del legislativo se manifiesta en al menos tres técnicas de dirección: la
facultad de iniciativa legislativa (papel preponderante del Gobierno debido a su
posición ventajosa a la hora de diseñar y elaborar proyectos legislativos, gracias
a los medios técnicos de que dispone; son escasas las normas legales que no
provienen de una iniciativa gubernamental), la iniciativa presupuestaria (art.
134.1 CE, la elaboración del Presupuesto corresponde al Gobierno, aquí tiene el
monopolio de la iniciativa sin matices) y la posibilidad de disolución de las
Cámaras y la convocatoria de elecciones generales (art. 115, salvo el caso de
disolución automática del art. 99.5).

- Respecto de la Administración, la Constitución, diferencia con claridad el


Gobierno y la Administración como entes distintos y con entidad separada y
propia. El Gobierno “dirige” la política interior y exterior (art. 97 CE), la
Administración “sirve con objetividad los intereses generales” (art. 103 CE) Los
órganos superiores de la Administración son los Ministros (LOFAGE-Ley de
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado) El
Gobierno dirige, la Administración administra y el Ministro es el lazo de unión o
conexión entre ambos. Pero hay que matizar esta separación. El Gobierno dirige
la Administración. Hay un especial vínculo entre Gobierno y Administración,
integran el poder ejecutivo, que es el encargado de la función ejecutiva, y ésta
sólo podrá llevarse a cabo usualmente mediante la actuación de la
Administración y bajo la dirección del Gobierno. Este vínculo se traduce en la
existencia de supuestos en los que el Gobierno, como órgano colegiado, lleva a
cabo actuaciones de carácter administrativo, rompiendo así esta distinción. Las
manifestaciones de la dirección gubernamental de la Administración son
diversas, pero la más destacada puede considerarse la facultad de designación de
los titulares de determinados órganos directivos de la misma, como vías de

24
transmisión de las orientaciones gubernativas, designación que no sigue los
mecanismos ordinarios de provisión de puestos administrativos (principios de
mérito y capacidad) sino que parte del principio de confianza política. Estos
puestos de libre designación están restringidos en la legislación actual: se prevén
para un corto número de supuestos y se introducen unos requisitos de
cualificación de los designados (en muchos casos incluyen ostentar la condición
de funcionario) El Gobierno también dispone, como herramientas de dirección,
de otras posibilidades como la fijación de metas y prioridades en la acción
administrativa, el diseño de planes o la emisión de instrucciones relativas a la
acción de los órganos de la Administración.

- Respecto al poder judicial, la relación entre ambos se manifiesta en dos


dimensiones:

• Por un lado, la potestad gubernamental de dirección de la política interior


se manifiesta también con respecto a este poder, afectando a su
configuración y, en parte, a su misma acción. Una característica tanto de la
CE como de otras Constituciones europeas, es la creación de un órgano de
Gobierno judicial (el CGPJ, en España) al que se atribuyen facultades
gubernativas sobre los Tribunales que antes correspondían al Ministerio de
Justicia. No faltan en nuestro ordenamiento elementos que permiten una
actividad de orientación genérica (evidentemente sin incidencia en los
litigios particulares planteados ante los Tribunales) de la Administración de
Justicia, así como su coordinación con la acción de los demás poderes
estatales. Teniendo en cuenta la dimensión de la Administración de Justicia
como servicio público y el mandato constitucional referido a la prestación de
una tutela judicial efectiva (art. 24 CE), le corresponde al Gobierno (en lo
que sea de competencia estatal) la iniciativa en un aspecto tan decisivo como
es el establecimiento del presupuesto de la Justicia que, como parte de los
Presupuestos Generales, debe ser aprobado por el Legislativo. Hay que tener
en cuenta que corresponde al Poder ejecutivo la responsabilidad por la
provisión de numerosos servicios de la Administración de Justicia, en
materia de personal, medios materiales y dotación de plazas. También ha de
incluirse en la dirección política de la Justicia la designación del Fiscal
General del Estado, que se vincula a la existencia de una política criminal; la

25
potestad de gracia (art. 62.i); la propuesta al Rey del nombramiento de dos
magistrados del Tribunal Constitucional… También la determinación del
ámbito territorial de los órganos judiciales y de su número y composición se
ha de establecer por ley, pero es el Gobierno el que prepara el proyecto
correspondiente.

• Por otro lado, el Gobierno está sujeto al control de los órganos


jurisdiccionales, bien de la jurisdicción ordinaria, bien de la jurisdicción
constitucional. Evidentemente, por la naturaleza de la acción del Gobierno
no puede darse un control jurisdiccional “universal” de la misma. La
jurisdicción contencioso administrativa es la destinada en principio a
conocer de la acción gubernamental, tanto de sus actuaciones ejecutivas (no
se distingue en este caso entre “acto de ejecución 5” y “acto administrativo”,
cuando el Gobierno actúa como poder ejecutivo es indistinguible de la
Administración en los que se refiere al control jurisdiccional de sus actos)
como directivas (por ej. Decreto de disolución de las Cortes). Serán escasos
los supuestos en que puedan plantearse revisiones de actuaciones
gubernamentales que queden fuera de los casos mencionados por la ley (que
no incluyan algún supuesto reglado, o que no afecten a derechos
fundamentales, aparte de la fijación de indemnizaciones  la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Admva atribuye a la misma las cuestiones que se
susciten en estos supuestos) Como tales serían concebibles aquellas
actuaciones de dirección política de tipo interinstitucional contrarias a
preceptos constitucionales, bien por exceso competencial, bien por oponerse
a valores o fines constitucionalmente establecidos. En tales casos, la
competencia correspondería a la jurisdicción constitucional.

Por último, junto a todo lo anterior, hay que tener en cuenta que la función
gubernamental de dirección política no se reduce a la orientación, en mayor o menor
medida, de la actuación de los demás poderes públicos. La política interior (y también la
exterior) es protagonizada por entidades que se sitúan bien en el campo de la sociedad
civil, bien un una zona difusa en la que no es fácil distinguir lo público de lo privado.

5
Evidentemente, un acto de ejecución, al representar la realización de mandatos legales, puede ser objeto
de control por los Tribunales para asegurarse de que se adecua a la normativa legal, que es el canon de
referencia.

26
Partidos políticos, sindicatos y organizaciones empresariales pueden ser ejemplo de esto
último. Su papel en la vida política es considerable. No cabe una dirección de la política
interior, en lo puramente político (aunque también en lo económico y en otros ámbitos
como el medio ambiente) ignorando la presencia de tales agentes. Lo mismo puede
decirse respecto de los sujetos estrictamente privados que, como las grandes empresas
multinacionales, en la práctica condicionan el devenir económico y social de un país.
La dirección de la política interior y exterior, así como la misma defensa del
Estado exigen, pues, una actividad gubernamental de relación con entidades privadas o
semi-públicas, y la provisión de medios, materiales y personales, que apoyen esa
actividad. La práctica política ofrece, como ejemplo, la necesidad continua y
permanente de una relación entre la estructura del Gobierno y las maquinarias
partidistas, tanto del partido o partidos del Gobierno como de los partidos de la
oposición, relación que incluso puede resultar en acuerdos o pactos que pueden revestir
una importancia extraordinaria. Por ejemplo, los Pactos de la Moncloa 6 o los Acuerdos
sobre las Autonomías. El Gobierno también ha intervenido para facilitar acuerdos
sociales entre organizaciones sindicales y empresariales. Luego la acción de Gobierno
implica relaciones que no son meramente interinstitucionales, sino que suponen un
continuo ir y venir entre los ámbitos del Estado y de la sociedad civil.
En cuanto a la función de dirección de la defensa, ha de recordarse que al Rey se
atribuye el mando supremo, pero el mando efectivo se atribuye al Gobierno. la
Constitución ha tomado como principio cardinal en materia de defensa la separación
entre el poder civil y el militar, atribuyendo facultades de dirección al elemento civil

6
Los Pactos de la Moncloa fueron los acuerdos firmados en el Palacio de la Moncloa durante la
transición española el 25 de octubre de 1977 entre el Gobierno de España de la legislatura constituyente,
presidido por Adolfo Suárez, los principales partidos políticos con representación parlamentaria en el
Congreso de los Diputados y las asociaciones empresariales y el sindicato Comisiones Obreras, con el
objetivo de procurar la estabilización del proceso de transición al sistema democrático, así como adoptar
una política económica que contuviera la galopante inflación que alcanzaba el 47%.
En el terreno político se acordó modificar las restricciones de la libertad de prensa, quedando prohibida
la censura previa y dejando al poder judicial las decisiones sobre la misma; se modificó la legislación
sobre secretos oficiales para permitir a la oposición el acceso a la información imprescindible para
cumplir sus obligaciones parlamentarias; se aprobaron los derechos de reunión, de asociación política y la
libertad de expresión mediante la propaganda, tipificando los delitos correspondientes por la violación de
estos derechos; se creó el delito de tortura; se reconoció la asistencia letrada a los detenidos; se
despenalizó el adulterio y el amancebamiento; se derogó la estructura del Movimiento Nacional, así como
otras medidas sobre la restricción de la jurisdicción penal militar.
En materia económica se reconoció el despido libre para un máximo del 5 por 100 de las plantillas de las
empresas, el derecho de asociación sindical, el límite de incremento de salarios se fijó en el 22%
(inflación prevista para 1978), se estableció una contención de la masa monetaria y la devaluación de la
peseta (fijando el valor real del mercado financiero) para contener la inflación; reforma de la
administración tributaria ante el déficit público, así como medidas de control financiero a través del
Gobierno y el Banco de España ante el riesgo de quiebras bancarias y la fuga de capitales al exterior.

27
exclusivamente y excluyendo facultades similares para el elemento militar, que queda
confinado a un papel meramente ejecutivo. Por tanto, los órganos de las Fuerzas
Armadas no pueden adoptar decisiones de dirección que vinculen a la colectividad
nacional. Por ello, se le encomienda a las Fuerzas Armadas “garantizar la soberanía e
independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento
constitucional” –objetivos todos que caen fuera de la confrontación política entre
partidos-; sus miembros tienen prohibido el derecho de sindicación y son inelegibles e
incompatibles para ser Diputados o Senadores; el ordenamiento militar ha de ser
aprobado por LO; y la intervención de las Fuerzas Armadas únicamente se puede
realizar a requerimiento del poder político –ej, art. 116 CE-.
En todas las normas dictadas en desarrollo de la función de defensa atribuida al
Gobierno, se ha hecho descansar en el Presidente del Gobierno y en el Ministro de
Defensa la responsabilidad de dirigir la defensa del Estado.
La función ejecutiva: la potestad reglamentaria
Las Cortes Generales, una vez que han manifestado su voluntad y han aprobado
la correspondiente ley, han puesto fin a la tarea que tienen constitucionalmente
encomendada en lo que a creación del derecho se refiere. A partir de ese momento es el
Gobierno el que tiene que actuar ejecutando la voluntad del legislador. Esta es la razón
por la que tradicionalmente se habla de poder ejecutivo, y por lo que el art. 97 atribuye
al Gobierno la función ejecutiva.
Dicha función ejecutiva es una tarea constante por parte del Gobierno y de cada
uno de sus departamentos ministeriales, que tienen que adoptar permanentemente las
medidas oportunas para dar cumplimiento a los mandatos legales. Es una función
jurídicamente definida, pues se trata de una actividad vinculada a una manifestación de
voluntad superior que hay que desarrollar. Ahora bien, ello no quiere decir que no tenga
una extraordinaria importancia política. La ley aprobada por el legislador es una norma
general y abstracta y es mucho lo que depende de la forma en la que se ejecute. De la
forma en la que la función de ejecución se desempeña depende, por tanto, en buena
medida la eficacia del mandato del legislador.
Obviamente, es en el momento de ejecución en el que la autonomía
gubernamental que mencionábamos al comienzo de este apartado se reduce a su menor
grado. La ejecución de las leyes aparece como el cometido tradicional del Gobierno, y
ciertamente una gran parte de las leyes sólo pueden cobrar realidad si son ejecutadas por
el poder gubernativo: bien por el aparato administrativo subordinado al Gobierno, o

28
bien por el Gobierno mismo. Esta mínima autonomía implica también la máxima
sujeción a la revisión jurisdiccional, en cuanto instrumento para verificar la adecuación
al mandato legal de la acción que lo ejecuta.
Dentro de la función ejecutiva destaca el ejercicio de la potestad reglamentaria,
pues es la forma más solemne y de mayor alcance a través de la cual el Gobierno ejerce
dicha función ejecutiva. El órgano gubernamental dispone de mayor autonomía en el
ejercicio de esta potestad reglamentaria. Ésta está prevista para realizar dos tareas
distintas:
- Ejecución de la ley: el Gobierno puede dictar reglamentos ejecutivos, que son el
complemento indispensable para que la ley cobre efectividad (también llamados
reglamentos jcos, porque afectan a la esfera jurídica de los ciudadanos) Estos
reglamentos requieren una previa habilitación legal y el TC ha señalado que la
misma debe restringir efectivamente el ejercicio de la potestad reglamentaria a
un complemento de la regulación legal que resulte indispensable por motivos
técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la
Constitución o por la propia norma, pero no que hagan posible una regulación
independiente y no claramente subordinada a la ley.
- Ejercicio de la facultad de organización: el Gobierno también puede dictar
reglamentos administrativos o de organización, consistentes en el ejercicio de
una facultad de auto-organización, y que no contienen normas jurídicas que
traspasen los límites de la propia Administración e incidan en la esfera jurídica
de la sociedad, sino que agotan sus efectos dentro de la propia organización
administrativa. En ellos el poder ejecutivo tiene un margen de libertad más
amplio y pueden ser dictados sobre la base de una habilitación legal muy
genérica, e incluso sin una previa habilitación legal en determinados casos  el
TS distingue entre la potestad reglamentaria que se ejerce ad intra (con fines
organizativos) o ad extra (que regula abstractamente derechos y obligaciones de
los ciudadanos en situación de sujeción general) y entiende que en el primer
caso pueden dictarse reglamentos independientes, sin previa habilitación legal.

3. LA RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO.

La responsabilidad política del gobierno ante el Parlamento está considerada como


el elemento esencial para caracterizar un sistema como parlamentario. Como hemos

29
visto al comienzo del presente tema, los sistemas parlamentarios se basan en el
principio de que el Gobierno debe gozar de la confianza política del Parlamento para
poder ejercer sus funciones y, además, debe mantenerla. De acuerdo con ello, la
responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento supone que el poder legislativo
puede, mediante mecanismos regulados jurídicamente, juzgar políticamente la actuación
del poder ejecutivo y obligarlo a dimitir en el supuesto de una manifestación de
confianza.

La responsabilidad política del Gobierno se exige únicamente ante el Congreso de


los Diputados. Responde únicamente a criterios de oportunidad y se trata, además, de
una exigencia de responsabilidad colectiva y solidaria (art. 108 CE)

La CE prevé dos mecanismos para esta exigencia de responsabilidad: la moción de


censura y la cuestión de confianza.

La cuestión de confianza

Se regula en los arts. 112 y 114.1 CE.

Artículo 112.

El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede


plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o
sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando
vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados.

Artículo 114.

1. Si el Congreso niega su confianza al Gobierno, éste presentará su dimisión al


Rey, procediéndose a continuación a la designación de Presidente del Gobierno, según
lo dispuesto en el artículo 99.

Presenta dos características importantes que la diferencian de la forma en que se


utiliza en otros sistemas parlamentarios: no puede ser utilizada por el Gobierno para
conseguir la aprobación de un proyecto de ley, y la votación negativa comporta,
automáticamente, la dimisión inmediata del Gobierno.

30
La regulación constitucional se detalla y completa en los arts. 173 y 174 del
Reglamento del Congreso.

La presentación de la cuestión de confianza es competencia exclusiva del Presidente


del Gobierno, que puede incluso adoptarla contra la opinión de los demás miembros de
su ejecutivo. La Constitución y la Ley del Gobierno no exigen acuerdo del Consejo de
Ministros, sino simple deliberación previa.

La cuestión se presenta bien sobre la realización del programa del Gobierno, bien
sobre una declaración de política general, mediante un escrito motivado dirigido a la
mesa del Congreso.

El debate se desarrolla en una sesión convocada al efecto, con un procedimiento


similar al establecido para la investidura –aunque en este caso la exposición inicial
puede ser asumida no sólo por el Presidente sino también por los ministros-. La
votación no podrá realizarse antes de que hayan transcurrido 24 horas desde la
presentación de la cuestión.

La confianza se entiende otorgada si la cuestión obtiene, como mínimo, el voto de la


mayoría simple de los diputados. En caso contrario, el Gobierno ha de presentar
inmediatamente su dimisión al Rey y se inicia el procedimiento de investidura previsto
en el art. 99 CE, sin perjuicio de la continuación en funciones del Gobierno cesante
hasta el nombramiento del nuevo.

La moción de censura

Se regula en el art. 113 CE:

1. El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del


Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.

2. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los
Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.

3. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde
su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones
alternativas.

31
4. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no
podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones.

Al contrario que en la cuestión de confianza, la iniciativa corresponde siempre al


Congreso de los Diputados. Se trata de una moción de censura “constructiva”, pues
debe incluir la propuesta de un nuevo candidato a Presidente del Gobierno.

Los arts. 175 a 179 del Reglamento del Congreso regulan el procedimiento con
detalle. La moción debe ser propuesta, como mínimo, con la firma de la décima parte de
los diputados. Esta exigencia implica que, con la composición que ha tenido el
Congreso desde 1978, únicamente el primer grupo de la oposición dispone de capacidad
para presentar por sí solo la moción.

Se presenta mediante escrito motivado dirigido a la mesa del Congreso, y debe


constar en ella la aceptación del candidato que se propone para la Presidencia del
Gobierno.

Una vez la Mesa ha calificado la propuesta, se abre un plazo mínimo de 5 días antes
de su votación, el llamado “plazo de enfriamiento”. Durante los dos primeros días de
ese plazo se pueden presentar mociones alternativas, cuya finalidad no es otra que
desactivar posibles apoyos a la censura, aunque su naturaleza no está clara. La
calificación de la Mesa comporta también un efecto importante: a partir de ese
momento, y hasta que no se haya realizado la votación, el Gobierno no puede disolver
las Cortes Generales.

En el debate se articulan de forma consecutiva y diferenciada los dos aspectos de


toda moción de censura constructiva, aunque la discusión gira en torno al programa
alternativo que defiende el candidato propuesto. Por lo tanto, comienza con la
intervención de uno de los diputados firmantes de la moción, seguida por la
intervención del candidato propuesto a la Presidencia del Gobierno. Posteriormente,
intervienen los representantes de los distintos grupos parlamentarios, con sus
correspondientes turnos de réplica o rectificación. El Gobierno, incluido su presidente,
puede hacer uso de la palabra en cualquier momento. Si se hubiesen presentado
mociones alternativas, el presidente del Congreso podrá acordar el debate conjunto de
todas ellas.

32
La votación se hace de forma pública, nominal y por llamamiento, y la moción sólo
es aprobada si recibe el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso. En ese caso, el presidente del Congreso lo pondrá inmediatamente en
conocimiento del rey, a fin de que proceda al nombramiento del candidato investido.

Si la moción no es aprobada, sus firmantes no podrán presentar otra durante el


mismo período de sesiones. Se trata así de evitar una utilización abusiva y fraudulenta
de la censura con escasas posibilidades de éxito.

Pese a que ha recibido críticas, también tiene ventajas, fundamentalmente las


relacionadas con la búsqueda de la gobernabilidad. En opinión de sus defensores, con
ella lo que se pretende no es tanto limitar la responsabilidad política del ejecutivo, como
impedir el vacío de poder que se produce cuando una mayoría heterogénea y a veces
circunstancial derriba al Gobierno y, posteriormente, es incapaz de ponerse de acuerdo
para designar su sucesor.

La cuestión de fondo es que una moción de censura sólo puede triunfar como
consecuencia de una fractura en la mayoría parlamentaria que posibilitó la investidura
del Gobierno. Cuando esa circunstancia se produce poco importa que la censura sea
constructiva o no y triunfa con relativa facilidad, como demuestra su utilización en el
ámbito local, e incluso en alguna CA.

4. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN


PÚBLICA.

La Administración pública tiene una gran importancia en el Estado constitucional


actual. Comprende todo el aparato del Estado, si excluimos del mismo los órganos
políticos supremos: Parlamento y Gobierno y los órganos que, sin tener carácter
político, tienen como misión controlar jurídicamente la actividad de aquéllos, esto es, el
Tribunal Constitucional y los que integran el poder judicial.

Todo ese inmenso aparato de poder progresivamente centralizado y acumulado por


el Estado a la largo de siglos y que es el que, en definitiva, hace posible que el Estado
sea de manera real y efectiva el monopolizador de la “coacción física legítima”, queda
englobado en el concepto de Administración Pública. El potencial educativo, sanitario,
fiscal, bélico, las fuerzas de seguridad, la infraestructura de comunicaciones y
telecomunicaciones… todo ello es la Administración Pública.

33
Ello explica que la Constitución, en su art. 97, atribuya al Gobierno la dirección de
la Administración. Así, coloca todo el aparato administrativo bajo la dirección del
Gobierno como órgano elegido y responsable ante el Parlamento, haciendo posible con
ello al mismo tiempo que el Gobierno haga frente a su tarea de dirección política de la
sociedad.

Ahora bien, esta legitimación democrática de origen de tipo político de la


Administración Pública, en tanto que está dirigida por el Gobierno elegida por el
Congreso de los Diputados, es condición necesaria pero no suficiente en un Estado de
Derecho. Además de eso, la Constitución tiene que disponer que dicho aparato
administrativo se encuentre afectado en su organización y funcionamiento por los
principios del Estado democrático de Derecho. Es decir, tiene que tener una legitimidad
de ejercicio fundamentalmente jurídica consistente en que su actuación diaria tiene que
estar presidida por principios y normas jurídicas.

Así, la CE se ocupa expresamente de la Administración en la parte final del Título


IV (Del Gobierno y de la Administración), en sus arts. 103 a 107, además de algunas
otras referencias a lo largo del texto constitucional.

Los principios básicos que el constituyente destaca en relación con la


Administración pública son: reserva de ley, esto es, dependencia en sus aspectos
estructurales y personales de los mandatos del legislador; control judicial de toda la
actividad administrativa; transparencia y acceso de los ciudadanos a la Administración.

Reserva de ley

El Gobierno dirige la Administración Pública, pero la Administración que dirige es


la que ha definido previamente el legislador, tanto estructuralmente como desde el punto
de vista del personal a su servicio.

Así, por lo que respecta a la estructura, de acuerdo con el art. 103.2 CE “los órganos
de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la
ley”. No se trata de una formulación en términos particularmente intensos, por lo que de
acuerdo con el TC no excluye por completo la habilitación al Gobierno para que pueda
actuar con su potestad reglamentaria, aunque sí exige en todo caso dicha habilitación
por parte del legislador (STC 60/1986)

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En la definición del elemento personal de la Administración, en cambio, la
Constitución es más exigente y configura una auténtica reserva de ley, imponiendo al
legislador la tarea de dictar personalmente las normas reguladoras del estatuto de los
funcionarios públicos, sin poder habilitar al Gobierno para que haga uso de la potestad
reglamentaria más que en aspectos subordinados, es decir, de ejecución de dichas
normas. El art. 103.3 CE dice expresamente que “La Ley regulará el estatuto de los
funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de
mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el
sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus
funciones”.

La Administración de nuestro Estado es, por tanto, una Administración definida por
el legislador tanto en su estructura orgánica como desde el punto de vista del personal al
servicio de la misma. El Gobierno la dirige, pero no la define. Es la Constitución la que
la define en términos generales en el art. 103.1: “La Administración Pública sirve con
objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno
a la Ley y al Derecho”. Y es el legislador quien concreta esa definición tanto orgánica
como funcionalmente.

En cuanto a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, hay que añadir que la
Constitución las incluye dentro de la Administración civil, desvinculándolas de las
Fuerzas Armadas y, por tanto, de la Administración militar, en la que habían estado
integrados durante la mayor parte de nuestra historia anterior. En este sentido hay que
resaltar la definición de su “misión constitucional” en el art. 104.1 “proteger el libre
ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana”. Y remite la
Constitución para la regulación de estas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado a la
Ley Orgánica (art. 104.2)

Control judicial

El art. 106.1 CE señala que “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la


legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines
que la justifican”. Es uno de los principios esenciales de un Estado de Derecho. Así:

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- Toda la actividad de la Administración Pública puede ser residenciada ante los
Tribunales de Justicia y es controlable por éstos. No existen actos inmunes
frente al control judicial. En consecuencia, no se puede hablar de “actos
políticos” –como se ha hecho en otros tiempos- con la intención de excluir
determinados actos de la Administración del control judicial.

- Los Tribunales de Justicia controlan no sólo la legalidad de la acción


administrativa, sino además si tal acción se adecua a “los fines que la justifican”.
La acción de la Administración Pública no es en todos los casos una actividad
reglada hasta el punto de que a un determinado supuesto de hecho sólo le
corresponde por prescripción legal una sola respuesta. Al contrario. Lo normal
es que la actividad administrativa sea una actividad discrecional, esto es, una
actividad definida por el legislador en lo que a los límites dentro de los cuales ha
de moverse la autoridad administrativa se refiere, pero que deja a ésta una cierta
libertad de movimientos. Por eso resulta imprescindible que los Tribunales de
Justicia puedan extender su control a la finalidad que la acción administrativa
debe perseguir. La acción administrativa puede e incluso en muchos casos tiene
que ser discrecional, pero no debe ser nunca arbitraria. Así, la jurisdicción
contencioso-administrativa ha desarrollado una serie de criterios para controlar
las “desviaciones de poder”, esto es, el uso de facultades administrativas para
fines no preceptuados en el ordenamiento jurídico. No sólo en la ley sino
también en el resto del ordenamiento jco pues, de acuerdo con el art. 103.1 CE,
la Administración está sometida a la “ley y al Derecho”.

- La Administración es responsable de las lesiones que la acción administrativa


pueda haber producido en los bienes o derechos de los ciudadanos. Ese principio
aparece formulado en el art. 106.2, que señala que “Los particulares, en los
términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda
lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos”. Dada la extensión de la Administración Pública a los más
variados campos y su incidencia en la vida de los ciudadanos desde los más
diversos puntos de vista, el ppio sentado por el constituyente es de una
importancia capital.

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Transparencia y acceso de los ciudadanos a la Administración

Dada la presencia cada vez mayor de la Administración en la vida de la sociedad y


la influencia que la acción administrativa puede tener en la libertad y propiedad de los
ciudadanos y, por tanto, en su seguridad jurídica, el constituyente ha considerado
oportuno sentar algunos criterios que deben presidir la relación entre la Administración
Pública y los ciudadanos. Entre ellos destacan los dos siguientes:

- La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y


asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten (art. 105.1 CE) Tal audiencia ha
sido regulada en el art. 24.1.c), d) y e) de la Ley 50/1997, dedicado al
“procedimiento de elaboración de los reglamentos”. “Durante un plazo
razonable y no inferior a quince días hábiles” los ciudadanos, directamente o a
través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los
agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la
disposición, tendrán acceso al texto de la disposición que afecte a sus derechos e
intereses legítimos. Cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será
sometida a información pública durante el tiempo indicado. De este trámite de
audiencia se excluyen los reglamentos administrativos u organizativos.

En lo que a actos administrativos se refiere, la Constitución es mucho menos


exigente, limitándose a decir que “el procedimiento a través del cual deben
producirse los actos administrativos, garantizará, cuando proceda, la audiencia
del interesado” (art. 105.3 CE)

- El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en


lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y
la intimidad de las personas (art. 105.2 CE) Con esta disposición el
constituyente está configurando un derecho de los ciudadanos al acceso a la
información que las Administraciones Públicas tienen de él. Se trata de un
principio que cada vez tiene más importancia. Las distintas Administraciones
Públicas van acumulando información sobre los ciudadanos de forma
permanente y por los más variados conductos. Esta acumulación de información,
inmediatamente disponible a través de procedimientos informáticos, puede

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incidir en la libertad personal y consiguientemente en la seguridad jurídica del
ciudadano de manera extraordinaria. De ahí que el ciudadano tenga el derecho
de saber qué es lo que las Administraciones saben de él.

Obviamente, este derecho de acceso de los ciudadanos hay que ponerlo en


conexión con el “derecho a la autodeterminación informativa”, que el Tribunal
Constitucional –siguiendo la jurisprudencia del TC federal alemán- ha deducido
del art. 18.4 de la Constitución (STC 254/1993)

Como puede verse, la definición jurídica de la actividad administrativa por nuestra


Constitución es bastante completa. El Gobierno dirige políticamente el país y para ello
dispone de un poderoso aparato administrativo. Pero tal aparato administrativo no es
político, sino al contrario, es una Administración Pública despolitizada por mandato
constitucional, que “sirve con objetividad los intereses generales” a través de una
actividad plenamente justificada.

Precisamente para que el Gobierno tenga el asesoramiento adecuado que le permita


desempeñar sus tareas de una manera jurídicamente correcta, la Constitución contempla
un órgano de asesoramiento, el Consejo de Estado, definido como órgano consultivo del
Gobierno por el art. 107 CE.

El legislador ha desarrollado este precepto constitucional mediante LO 3/1980, en


la que, tras reiterar la definición constitucional, se dice que el Consejo de Estado en el
ejercicio de su función consultiva velará por la observancia de la Constitución y del
resto del ordenamiento jurídico, valorando los aspectos de oportunidad y conveniencia
de los asuntos que se sometan a su consideración, cuando éstos lo requieran por su
propia naturaleza o así lo solicite expresamente la autoridad consultante.

Como órgano consultivo que es, los dictámenes del Consejo de Estado no son
vinculantes, tanto cuando son preceptivos –por venir así exigido en la LO señalada o
por alguna otra ley- como cuando son facultativos –cuando los solicita el Gobierno por
propia iniciativa-. El Gobierno, por tanto, puede apartarse del parecer emitido por el
Consejo de Estado.

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Ello no quiere decir que su influencia no sea importante en la formación de la
voluntad del Gobierno, ya que las materias sobre las que el Consejo de Estado tiene que
dictaminar son muy numerosas e importantes: prácticamente toda la función ejecutiva
en sus aspectos más relevantes, incluido el ejercicio de la potestad reglamentaria, está
sometida al dictamen previo del Consejo de Estado, el cual prefigura en cierta medida el
margen de maniobra del que dispone el Gobierno para tomar la decisión que estime
oportuna.

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