1

SECCIÓN III. EL PRINCIPIO DE “UNIVERSALIDAD”

JULIETH GUEVARA NOCUA

FARLEY NEME CABULO

LAURA MARTINEZ

ALEXANDRA ARENALES

SORAYA PEREZ TORO

FUNDACION UNIVERSITARIA DE SAN GIL – UNISANGIL

FACULTAD EN CIENCIAS ECONOMICAS Y ADMINISTRATIVAS

ADMINISTRACION DE EMPRESAS

ADMINISTRACION Y FINANZAS PÚBLICAS

SEXTO SEMESTRE

YOPAL

2019
 2

SECCIÓN III. EL PRINCIPIO DE “UNIVERSALIDAD”

JULIETH GUEVARA NOCUA

FARLEY NEME CABULO

LAURA MARTINEZ

ALEXANDRA ARENALES

SORAYA PEREZ TORO

MIGUEL GUSTAVO LOPEZ CASAS

DOCENTE UNIVERSITARIO UNISANGIL

FUNDACION UNIVERSITARIA DE SAN GIL – UNISANGIL

FACULTAD EN CIENCIAS ECONOMICAS Y ADMINISTRATIVAS

ADMINISTRACION DE EMPRESAS

ADMINISTRACION Y FINANZAS PÚBLICAS

SEXTO SEMESTRE

YOPAL

2019
 3

CONTENIDO

INTRODUCCION ........................................................................................................................................ 4
OBJETIVOS .................................................................................................. Error! Bookmark not defined.
OBJETIVO GENERAL ............................................................................................................................ 5
OBETIVOS ESPECIFICOS ..................................................................................................................... 5
SECCIÓN III. EL PRINCIPIO DE “UNIVERSALIDAD” .......................................................................... 6
LA COBERTURA PRESUPUESTAL EN COLOMBIA .................................................................... 9
1. Cobertura .................................................................................................................................... 10

2. El Sistema presupuestal .............................................................................................................. 12

EXCEPCIONES A LA REGLA DE “UNIVERSLIDAD” DEL PRESUPUESTO EN

COLOMBIA .......................................................................................................................................... 13
1. Los recursos y gastos de las empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de

economía mixta y el régimen especial de los establecimientos públicos ............................................ 13

2. Las contribuciones parafiscales como excepción al principio de universalidad del presupuesto

16

CONCLUSION ........................................................................................................................................... 17
 4

INTRODUCCION

El presupuesto público es “estimación de gastos de un poder estatal para un periodo

determinado. Este documento menciona la cifra de gastos que el Estado prevé asumir y los

ingresos que espera obtener en el ejercicio en cuestión.”, a través del presupuesto se registran

ciertos principios como lo es el de universalidad.

Los presupuestos de cada institución deben reflejar sus ingresos y gastos. Antes de incluir estos

requerimientos financieros en el Presupuesto General del Estado, la institución que solicita el

presupuesto no podrá hacer una compensación; es decir, no utilizará los requerimientos

financieros detallados en un ingreso para otro gasto que no sea el original- Ministerio de

Economía y Finanzas.

Seguidamente Este principio constituye una concreción del principio de unidad de caja e implica,

por una parte, que los ingresos y gastos públicos se incluyan en el presupuesto por su importe

bruto sin aumento ni minoraciones, y, por otra, que los ingresos se destinen a financiar el

conjunto de gastos públicos, impidiendo, por tanto, la afectación de ingresos a la financiación de

determinados gastos.

En este sentido, el artículo 27.4 de la Ley General Presupuestaria establece que "Los derechos

liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro,

sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya

ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso". En lo que concierne a lo afectación,

el artículo 27.3 de la Ley General Presupuestaria establece que "Los recursos del Estado, los de

cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público

estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas

obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados."- (Rodas 2017).
 5

OBJETIVO GENERAL

Identificar por medio de presupuesto público la importancia que tiene el principio de

universalidad y la forma en que trasciende a las leyes de presupuesto.

OBJETIVOS ESPECIFICOS

 Definir por medio de la cobertura el presupuesto general de la nación y aspectos

financieros.

 Analizar el plan financiero, plan operativo anual y el presupuesto anual dela nación

conformado por sistema presupuestal.

 Determinar los recursos y gastos de las empresas industriales y comerciales del estado y

sociedades de economía mixta y el régimen especial de los establecimientos públicos.

 Explicar las contribuciones parafiscales como excepción al principio de universalidad del

presupuesto.
 6

SECCIÓN III. EL PRINCIPIO DE “UNIVERSALIDAD”

En esta sección se expone el criterio que informa a esta obra en el sentido de integrar en uno

solo, el de “universalidad”, dos principios que en algunos casos examina la doctrina por separado,

como son los de “unidad” y “universalidad”. Este último principio del presupuesto se puede

entender desde varios puntos de vista que se exponen en la obra, a saber: el “presupuesto” es

universal en cuanto involucra la totalidad de los ingresos y de los gastos que haya de realizar el

estado, en sus diferentes niveles, en el periodo de que se trate (sistema de producto bruto). Las

“contribuciones parafiscales”, constituyen una excepción al principio de la “universalidad del

presupuesto” porque, por definición, se conciben de manera paralela al presupuesto y tienen una

serie de características, en cuanto a su recaudación y en cuanto a su gasto, que impiden

considerarlas dentro del conjunto del presupuesto.

La “universalidad” tiene que ver con la apreciación global completa del documento

presupuestario por parte de todos los organismos que intervienen o son cobijados por su

conformación, aprobación y ejecución, de forma tal que haya plena conciencia de sus componentes

de ingreso y gasto y las condiciones de programación y control sean más expeditas.

En este sentido el principio de la “unidad” alude a la armonía y la coordinación normativa que

los artículos 352 y 353 de la carta política procuran al disponer, en su orden, que los presupuestos

de las entidades territoriales deben atender los lineamientos de la ley orgánica y acoger, en lo

pertinente, los principios generales del presupuesto que fluyen de lo previsto en el título XII de la

carta.

La unidad normativa y conceptual del presupuesto y la planeación constituyen, en ese sentido,

una expresión del principio “universalidad del presupuesto” que trasciende a las leyes de
 7

presupuesto como tales y sustenta la ley orgánica sobre la materia, a manera de eje fundamental

que garantiza una concepción integral para toda la hacienda.

De otra parte, en la doctrina se encuentra también la distinción entre los principios de “unidad”,

“universalidad” y “unidad de caja” para advertir que el primero se relaciona con la “cobertura” del

presupuesto público, siempre con el criterio de que el cumplimiento de los profundos fines del

presupuesto solo puede lograrse si involucra a todas las esferas del estado.

El principio “universalidad”, para quienes atiendan esa visión tripartita, surge en el ámbito del

“principio de unidad” y se concreta en el denominado “producto bruto”, que ha de prevalecer en

la totalidad del documento presupuestario. Y el de “unidad de caja” se identifica con la caja común

para los ingresos y gastos públicos.

El principio “universalidad”, denominado también “de producto bruto”, el presupuesto debe

incluir por separado, la totalidad de los ingresos y de los gastos en los cuales habrá de concentrarse

la acción estatal durante la vigencia fiscal que se trate. El artículo 15 del estatuto orgánico del

presupuesto lo describe en los siguientes términos:

“Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere

realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

La disposición guarda plena armonía con dos preceptos constitucionales tras de los cuales

subyace el profundo significado del presupuesto, como acto estatal que a un mismo tiempo fija el

cauce de la acción pública y facilita el control por parte de los interesados en averiguar el destino

efectivo de los recursos oficiales y, en especial, del parlamento como órgano de representación

popular: el artículo 345, de acuerdo con el cual “en tiempo de paz no se podrá percibir contribución

o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que
 8

no figure en el gasto”; y el artículo 347, conforme al cual “el proyecto de ley de apropiaciones

deberá conocer la totalidad de los gastos que el estado se pretenda efectuar durante la vigencia

fiscal respectiva”. En definición de presupuesto, el ordenamiento presupuestario de Colombia no

deja suficiente claridad en lo que tiene que ver con el alcance del acto presupuestario en materia

de ingreso y de gastos. En ese contexto se puede dar lugar a dos interpretaciones que se pueden

identificar, en su orden, como “restringida” y “amplia” en materia de ingresos públicos:

Según la interpretación restringida, solamente se pueden recaudar aquellos ingresos previstos

nominal y cuantitativamente en el presupuesto público, de manera tal que las modificaciones que

se presenten a la normativa sobre un determinado tributo.

La segunda interpretación, la que denomina “amplia”, puede comprender, a su vez, dos

modalidades:

 la primera, pretende que basta con que un determinado concepto de ingresos figure

nominalmente en la ley de presupuesto para que puedan efectuarse los recaudos de que se

trate, debido a que respecto de los ingresos, y a diferencia de los gastos, el presupuesto

público es una estimación.

 La segunda concepción, extremadamente amplia, es la que ha sostenido el corte

constitucional de Colombia al pretender que ni siquiera se requiere una alusión nominal al

concepto de ingreso en la ley de presupuesto, también con el criterio según el cual en lo

que toca con los ingreso del presupuesto es meramente estimativo.

El artículo 15 del EOP, en comentario, concuerda con la composición que debe tener el

presupuesto, según el artículo 111, ibídem, y que, en lo que a su estructura financiera atañe, impone

su conformación en dos secciones separadas:

 9

 Una destinada a incluir el “presupuesto de rentas” y en los particular los “ingresos

corrientes” y “recursos de capital” de la nación, las contribuciones parafiscales

administradas por órganos cobijados por el presupuesto, los fondos especiales y los

ingresos de los establecimientos públicos.

 Y otra prevista para presentar el “presupuesto de gastos y la ley de apropiaciones”, con

expresión separada de los “gastos de funcionamiento” y “de inversión” y el “servicio de la

deuda”.

LA COBERTURA PRESUPUESTAL EN COLOMBIA

Actualmente, el Estado Orgánico del Presupuesto (EOP) es el contenido en el decreto 111, del

15 de enero de 1996, por el cual se compilaron las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995

con base en facultades otorgadas al Presidente de la Republica por el artículo 24 de la ley 225.

Tiene ciento veintisiete (127) artículos distribuidos en dieciocho (18) secciones, delas cuales

las primero cinco (5) se relacionan con el sistema presupuestal, los principios del sistema

presupuestal, el Confis, el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos o

ley de apropiaciones. Las (13) secciones restantes se refieren al procedimiento para la aprobación

y ejecución de la ley de presupuesto y a otros temas entre los cuales se destacan a las secciones

relacionadas con las empresas industriales y comerciales del estado y las entidades territoriales. A

continuación, los aspectos generales del sistema:

 10

1. Cobertura

De acuerdo con el artículo 3° del Estatuto Orgánico del presupuesto, el estatuto comprende dos

niveles, a saber:

a. Primer nivel. Corresponde al presupuesto general de la nación (PNG), compuesto por los

presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.

Comprende las ramas legislativa, ejecutiva y judicial, el Ministerio Publico, la Contraloría

general de la república, la contraloría general de la república, la organización electoral y la

rama ejecutiva del nivel nacional.

b. Segundo nivel. Incluye la fijación de metas financieras s todo el sector público y la

distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del

estado y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de

la autonomía que la constitución y la ley les otorga.

La sección III del Estatuto Orgánico del Presupuesto con el articulo 96 y 97, regula las

condiciones en que los excedentes de las empresas y sociedades de económica mixta deben pasar

la dirección del tesoro nacional y, en líneas generales, habilita al Consejo Nacional de Política

Económica y Social (CONPES) para concretar los términos y alcances en que deben efectuarse los

pagos. Naturalmente, dentro de sus previsiones debe tener en cuenta que solo parte de los

excedentes pueden pasar a la tesorería, porque no se pueden descapitalizar las empresas.

Los principios y disposiciones del sistema presupuestal a los presupuestos de las entidades

territoriales es de la mayor importancia, porque atiende el hecho incuestionable de que el estado

es uno solo, cualquiera que sea el nivel en que actué. El objetivo de la unidad en el manejo
 11

económico de la nación, tan evidente en el régimen nacional de planeación, quedaría en entredicho

si el presupuesto, como instrumentó al servicio del plan, no tuviera una estructura armónica y única

a nivel nacional y subnacional. Como bien lo ha dicho la corte constitucional, la ley orgánica del

presupuesto “es un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto

tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo titución, ese poder homologador

de la ley orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes

descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una

pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador.

Y tal es, en realidad, el sentido de los artículos 352 y 353 de la carta política, mediante los cuales

se preserva la unidad normativa que requiere el sistema presupuestal en todos los niveles. Los

departamentos y municipios pueden administrar sus recursos e invertirlos, o gastarlos, con una

autonomía relativa a lo que se disponga la ley. Así como en materia de tributos departamentales o

municipales el poder de las asambleas y consejos es tan amplio como lo permite el legislador al

crear o autorizar el tributo o su modificación, también debe concluirse que el gasto de los niveles

de gobierno en comentario no se programa, ni se ejecuta ni se controla de manera arbitraria, según

el criterio de quienes detenten el poder en el momento, sino que debe atender las condiciones y

exigencias que disponga la ley orgánica del presupuesto nacional.

Empero, tan loables avances de la Constitución política de 1991en esa materia no ha sido

suficientes para dotar al presupuesto de la verdadera cobertura que se requiere, por dos razones

fundamentales: en primer lugar, porque no todos los ingresos y gastos que cabe atribuir a las

diferentes entidades a las cuales cobija quedan bajo el control real del parlamento, debido a la

distinción entre recursos propios y del presupuesto y al precario alcance de la información que las

cifras representan, cuestionado tanto en lo que atañe a la conformación del presupuesto como a su
 12

ejecución ; todo lo cual se traduce, en la práctica, en el desconocimiento de la verdadera función

que debe cumplir el presupuesto en pro de las finanzas públicas y en una concepción

eminentemente formalista o rutinaria que se aparta por completo de lo que el constituyente de 1991

ha pretendido. Y en segundo lugar, porque hay algunos organismos, como ocurre en particular con

las universidades públicas, cuya sujeción al ordenamiento presupuestal ha originado serios

interrogantes debido a la “autonomía” que la carta política les ha asignado.

2. El Sistema presupuestal

Según lo advierte el artículo 5° del decreto 111, el sistema presupuestal está constituido por un

plan financiero, un plan operativo anual de inversiones y el presupuesto anual de la nación.

 El plan financiero es un “instrumento de planificación y gestión financiera del sector

público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto

cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan. Tomará

en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiamiento

compatibles con el programa anual de caja y políticas cambiaria y monetaria” (EOP. Art.

7°).

 El plan operativo anual de inversiones señala “los proyectos de inversión identificados por

sectores, órganos y programas” y debe “guardar concordancia con el plan nacional de

inversiones” (Art, 8° Ibídem).

La ley anual del presupuesto, según el estatuto orgánico del presupuesto, “es el instrumento

para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social” (Art, 9. Ibídem).
 13

Finalmente, el artículo 11 del EOP alude a las tres partes que comprende el presupuesto general

de la nación, a saber:

a) El presupuesto de rentas, con “la estimación de los ingresos corrientes de la nación, de las

contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano de haga parte del

presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los

establecimientos públicos del orden nacional”.

b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en el cual debe distinguirse “entre gastos

de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión”.

c) Las disposiciones generales orientadas a garantizar la correcta ejecución del presupuesto

general de la nación, las cuales rigen únicamente para el año fiscal en que se expide.

EXCEPCIONES A LA REGLA DE “UNIVERSLIDAD” DEL PRESUPUESTO EN

COLOMBIA

1. Los recursos y gastos de las empresas industriales y comerciales del estado y sociedades

de economía mixta y el régimen especial de los establecimientos públicos

Hace referencia tanto al régimen presupuestal de las empresas estatales y sociedades de

economía mixta como al de los establecimientos públicos del orden nacional, con el fin de hacer

ver la evolución que en esa materia ha tenido nuestro ordenamiento, de cara al cumplimiento del

principio “universalidad”.

a) El presupuesto y los excedentes de las empresas industriales y comerciales del estado y las

sociedades de la económica mixta. Dada su naturaleza, no solo sería inconveniente sino

 14

inútil que los ingresos y gastos de las empresas industriales y comerciales del estado y las

sociedades de economía mixta se agregaran al conjunto de presupuesto.

Cuatro disposiciones del estatuto orgánico del presupuesto tienen que ver con el régimen

presupuestal de este tipo de entidades y pueden ser examinadas a la luz del “principio de

universalidad”

 Artículo 31, conforme al cual el “excedente financiero” de las empresas industriales y

comerciales del estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con el

régimen de aquellas hace parte de los “recursos de capital “que, a su turno, integran el

“presupuesto de rentas” de la nación.

 Artículo 96, conforme al cual corresponde al gobierno fijar las directrices y controles que

estas entidades deben cumplir para la elaboración, conformación y aprobación del

presupuesto, siempre desde la perspectiva de que “les son aplicables los principios

presupuestales con excepción del de inembargalidad”.

 Artículo 26, es numeral 4, según el cual una de las funciones del CONFIS es aprobar y

modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las empresas

industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta con el régimen

de aquellas dedicadas a actividades no financieras, previa consulta con el ministerio

respectivo.

 Artículo 97, por el cual se reitera que las utilidades de las empresas y de las sociedades de

economía mixta, son de propiedad de la nación “en la cuantía que corresponda a las

entidades estatales nacionales por su participación en el capital de la empresa”.

 15

Es de destacar que la inclusión de los “excedentes financieros” de las empresas industriales y

comerciales del estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, cuya

sujeción al principio de “universalidad” es indudable, se debe a las leyes 38 de a989 y 179 de 1994,

antecedentes, junto con la ley 225 de 1995, del estatuto orgánico del presupuesto (EOP).

b) El presupuesto y los excedentes de los establecimientos públicos

En relación con los establecimientos públicos del orden nacional se cumple en mayor grado el

principio de “universalidad” porque, además de la disponibilidad de los excedentes para la nación,

sus ingresos y gastos hacen parte del presupuesto nacional aunque con régimen especial.

El régimen presupuestal de los establecimientos públicos del orden nacional son los siguientes:

 Sus ingresos hacen parte del presupuesto de rentas y recursos de capital, pero se identifican

y clasifican por separado en dos conceptos, a saber (EOP,arts, 11, lit. a) , y 34):

 Rentas propias, constituidas por todos los ingresos corrientes, excluidos los aportes

y transferencias de la nación.

 Recursos de capital, constituidos por “todos los recursos del crédito externo o

interno con vencimiento mayor de un año, los recursos del balance, el diferencial

cambiario y las donaciones.

 Sus gastos se incluyen en el presupuesto de gasto y ley de apropiaciones (EOP, art.

11, lit. b).

 Sus excedentes financieros son de propiedad de la nación y se agregan al conjunto

de recursos de capital, del presupuesto nacional, en la cuantía que disponga el

CONPES. (EOP, art. 16, parg. 1°).

 16

 Los rendimientos financieros que obtengan y tengan su origen en aportes de la

nación, debe ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional (EOP, art. 16,

parg 2°).

2. Las contribuciones parafiscales como excepción al principio de universalidad del

presupuesto

Las contribuciones parafiscales que administren los organismos cobijados por el presupuesto

público deben aparecer, a título informativo y en reglón separado, dentro del cuerpo del proyecto

de ley de presupuesto.

En ese sentido, si bien pueden considerarse en principio como una excepción al principio de

“universalidad” se expresan por separado por la naturaleza propia de esta modalidad de tributos.
 17

CONCLUSION

Para finalizar la sesión III. El principio de universalidad se determina lo siguiente:

 La “universalidad surge en el ámbito del “principio de unidad” y se concreta en el

denominado “producto bruto”, que ha de prevalecer en la totalidad del documento

presupuestario.

 La “unidad de caja” se identifica con la caja común para los ingresos y gastos públicos.

 En la interpretación restringida, solamente se pueden recaudar aquellos ingresos previstos

nominal y cuantitativamente en el presupuesto público, de manera tal que las

modificaciones que se presenten a la normativa sobre un determinado tributo.

 Primer nivel de la cobertura corresponde al presupuesto general de la nación (PNG),

compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el

presupuesto nacional.

 El segundo nivel de la cobertura Incluye la fijación de metas financieras s todo el sector

público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y

comerciales del estado y de las sociedades de economía mixta.

 El plan financiero es un “instrumento de planificación y gestión financiera del sector

público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto

cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan.