Biblioteca de Alteridades 33

Transacciones territoriales
Casa abierta al tempo
UNIDAD 1ZTAPALAPA
Patrimonio, medio ambiente
Rector General Rector
Salvador Vega y Lam J. Octavio Nateras Dominguez y accion pdblica en Mexico
Secretario General Secretario
Norberto Manjarrez Alvarez Miguel Angel GOmez Fonseca
Coorclinador General de Difusion Directora de la DiuisiOn
Walterio Francisco Beller de Ciencias Sociales
Taboada y Hurnanidades
Juana Juarez Romero
Director de Publicaciones
y Prornocidn Editorial Jere del Departamento Patrice Mele
13ernardo Ruiz Lopez de Antropologia
Pablo Castro Domingo
Subdtrectora Editorial
Laura Gonzalez Duran Responsable Editorial
Norma Jaramillo Puebla
Subdirector de DistribuciOn
y Promocion Editorial
Marco A. Moctezuma
Zamarren

CENTRO DE ESTUDIOS MEXICANOS

Y CENTROAMERICANOS
Directora General en Mexico y Centroarnerica CINS MAILASSADE FRANCI,

Francoise Lestage NIEXIQI,L.

!gado de Edicion de Libros y Open Edition Books

Martin del Castillo Casa &arta al Campo JP
UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA 4-10
Unidad lztapalapa
Disenador, Maquetista, Digitalizacion
Rodolfo Avila Universidad AutOnoma Metropolitana
Secretaria de Redaccien Unidad Iztapalapa/Division de Ciencias Sociales y Humanidades
Isabel Vazquez Ayala Departamento de Antropologia
Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos
Difusidn y Ventas Juan Pablos Editor
Marcela Leon
di fusiongcemca.org.mx Mexico, 2014
 Este libro fue publicado en el marco del Programa de Apoyo a la Publicacion de
la Embajada dc Francia en Mexico/1FM_

Mele, Patrice
Transacciones territoriales : patrimonio, medio ambiente y acciOn publica IN DICE
en Mexico / Patrice Mele, autor. -- Mexico : Universidad AutOnoma Metropo-
litana-Unidad Iztapalapa : Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos :
Juan Pablos Editor, 2014.
la edici6n en espariol
290 p. : ilustraciones ; 14 x 21 cm.
ISBN: 978-607-28-0313-8 UAM
ISBN: 978-607-711-254-9 Juan Pablos Editor
T. 1. Politica ambiental - Mexico T. 2. ProtecciOn ambiental - Aspectos PRESENTACIoN
politicos - Mexico Angela Giglia 11
GE190.M6 M4518 2014

INTRODUCCIoN 17
Primera edici6n en frances: Presses Universitaires Francois-Rabelais, 2011
Primera edici6n en espafiol: 2014 Tratar al mismo tiempo el patrimonio
TRANSACCIONES TERRITORIALES. PATRIMONIO, MEDIO AMBIENTE y el medio ambiente 21
Y ACCION PUBLICA EN MExico, de Patrice Mele Analisis de situaciones de accion pdblica 23
TraducciOn: Mario Zamudio Vega El interes por el derecho
Fotograf ía de portada: Mural pintado por los opositores a la mina
y la calificacion juridica del espacio 27
San Xavier, San Luis Potosi, Mexico. Fotograf ía P. Mele.
Diselio de portada: Daniel Dominguez Michael Contribucion al analisis de los impactos
de la transicion politica sobre
D.R. 0 2014, Universidad Aut6noma Metropolitana
Prolongacion Canal de Miramontes 3855 las modalidades de la acciOn pdblica 31
Ex Hacienda San Juan de Dios, DelegaciOn Tlalpan, 14387, Mexico, D.F. El estudio de los conflictos de proximidad 35
Unidad Iztapalapa/Division de Ciencias Sociales y Humanidades/
Departamento de Antropologia, <antro@xanum.uam.mx>
Tel. (55) 5804 4763 / (55) 5804 4764 / Fax (55) 5804 4767
D.R. 0 2014, Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos PRIMERA PARTE
CEMCA UMIFRE nam. 16 — USR 3337 — MAEDI CNRS PATRIMONIO, MEDIO AMBIENTE Y ACCIoN PI:JBLICA
Sierra Leona 330, Lomas de Chapultepec, C.P. 11000, Mexico, D.E.
Tel. (55) 5540 5921 / 22 / 23 Fax (55) 5202 7794
Antena en Guatemala: 5a. Calle 10-59 zona 13 INTRODUCCIoN 43
Fina La Aurora. Ciudad de Guatemala CA., 01013 1. UNA POSTURA CONSTRUCTIVISTA 47
D.R. 0 2014, Juan Pablos Editor, S.A. Las implicaciones del constructivismo moderado 47
2a. Cerrada de Belisario Dominguez 19, Col. del Carmen
Del. Coyoacan, 04100, Mexico, D.E., <juanpabloseditor@gmail.com> La construccion del patrimonio
ISBN: 978-607-28-0313-8 UAM / ISBN: 978-607-711-254-9 Juan Pablos Editor y el medio ambiente 49
Esta publicacion no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni registrada
o transmitida, por un sistema de recuperacion de informaci6n, en ninguna forma
y por ningrin medio, sea mecanico, fotoquimico, electronico, magnetico, electroOptico,
2. PRESENCIA DEL PATRIMONIO
por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo y por escrito de los editores. Y EL MEDIO AMBIENTE 55
Esta investigacion, arbitrada por pares academicos, se privilegia con el aval Valores y referenciales 55
de la institucion coeditora.
Una definiciOn pluralista de los bienes comunes 59
Impreso en Mexico/Printed in Mexico
Juan Pablos Editor es miembro de la Alianza de Editoriales Mexicanas
Independientes (AEmi). DistribuciOn: TintaRoja <www.tintaroja.com.mx > [71
 ; IN. I IT1 iLioNALIZACIoN DEL PATRIMONIO SEGuNDA PARTE
\ 1 I M KDIO AMBIENTE 65 CONFLICTOS, TERRITORIO Y ACCIoN POBLICA
( () construccion del patrimonio y el medio ambiente 65
I .a institucion del patrimonio I NTRODUCCIoN: UN cONTEXTO
y el medio ambiente en Mexico 72 DE ACCION POBLICA EN TRANSICION 131
Las modalidades de institucionalizacion local 72 i.Un lugar nuevo para el estudio de los conflictos? 131
La institucionalizacion progresiva 4. GRUPOS LOCALES, ESPACIOS EN CONFLICTO
de la politica ambiental en Mexico 73 Y CONSTITUCIoN DE COLECTIVOS 137
La genesis de la politica de proteccion Resistencia e identidad local 142
del patrimonio urbano en Mexico 76 Desarrollo del conflicto vinculado con el proyecto
Tensiones entre centralizacion 142
del "club de golf" en Tepoztlan
y descentralizacion 78 Colectivo movilizado y reconstitucion
Intentos de descentralizacion
de una comunidad virtual 153
de la accion patrimonial 81 Comunidad binacional y patrimonio local,
,Fortalecimiento local de la accion ambiental? 85
La Choya 161
Los municipios y la intervencion ambiental 88
Ampliacion de las bases del conflicto
Producci6n juridica local y juridificaci6n
e intervencion de las asociaciones de ecologistas 165
del patrimonio y el medio ambiente 91
Espacios urbanos e instituci6n del patrimonio
5. CONFLICTOS Y TERRITORIOS INSTITUCIONALES 171
y el medio ambiente 96
La gobernabilidad local 171
Producci6n del patrimonio urbano y accion
El ejido como cuarto poder 175
sobre el centro de las ciudades 97
Los impactos locales de la accion ambiental Arreglos institucionales, distribucion
105
El medio ambiente como recalificacion de competencias y situaciones de accion 181
de los problemas urbanos Guadalcazar: relaciones entre los ambitos de poder 186
105
Los efectos de la zonificacion ambiental El Tratado de Libre Comercio de America del Norte
en la periferia de las ciudades 109 como escenario de regulacion supranacional
La protecci6n del medio ambiente y el control de los conflictos por la implantacion de empresas 190
de la urbanizacion 111 "Sacar a la luz" como estrategia de conciliacion
La funcion de la zonificacion del medio ambiente 114 de la accion de los poderes publicos 191
Las formas de la ilegalidad 116 Articulo 11 del TLCAN: la proteccion
Estigmatizacion de la urbanizacion popular de la inversion extranj era 193
y vigilancia ecologica 119
Reactivacion de los espacios protegidos 6. CONFLICTOS Y TERRITORIALIZACIoN
en el marco de los conflictos urbanos 120 DEL PATRIMONIO Y EL AMBIENTE 201
El recurso a la federacion para proteger la montaria Desconfianza, riesgo y catastrofe ecologica 201
de la urbanizacion 124 Controversias y orden juridic° 206

8 9
 El recurso al derecho, entre judicializacion
y justificacion
Usos del derecho y situaciones de acci6n
El proyecto como °castor'
para aplicar las normas a las actividades
Reducir y compensar las afectaciones
al medio ambiente
El proyecto, antes bien que el dejar hacer
Reactivacion y produccion
de clasificaciones juridicas del espacio
La zonificacion como recurso juridic°
y argumentativo
La proteccion del medio ambiente: entre peritaje,
movilizacion y poder local
La territorializacion del valor patrimonial
Los efectos conflictivos de la zonificacion patrimonial:
la implantacion de Walmart en Teotihuacan
CONCLUSIONES
Dimensiones espaciales y territoriales de los conflictos
Los intentos de mediacion ambiental
La imposible generaciOn del asentimiento
La clasificacion patrimonial y ambiental
de los objetos o los espacios
Territorializacion y desterritorializacion
de los valores del espacio
Formas de la institucion local
del patrimonio y el medio ambiente
BIBLI0GRAF1A
206
208
PresentaciOn
216
Angela Giglia
216
219
223
223 Transacciones territoriales, el libro de Patrice Mele que se publica en
coediciOn entre la Biblioteca de Alteridades del Departamento de
227 Antropologia de la Universidad Autonoma Metropolitana-Iztapala-
231 pa, el Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos de la Em-
bajada de Francia y Juan Pablos Editor, es una contribuciOn importante
239 al conocimiento de algunos entre los mas relevantes fenomenos so-
cioespaciales contemporaneos, tanto en Mexico como en otros paises.
243 Con base en investigaciones realizadas a lo largo de varias decadas en
243 distintos estados de la Republica Mexicana, y a partir de un bagaje con-
247 ceptual interdisciplinario, nos ofrece una lectura penetrante de las
252 relaciones entre los procesos sociales de produccion de bienes patri-
moniales y medioambientales, por un lado, y el ambito de la acciOn
255 colectiva, por el otro, especialmente de aquella que surge desde la
sociedad civil con el objetivo de defender o de preservar un bien co-
260 miln de diversos tipos de riesgos y amenazas. El conflicto en torno al
club de golf de Tepoztlan, el del Cerro de San Pedro en San Luis Po-
263 tosi, o el caso de la construccion de un supermercado de la cadena
Aurrera del grupo Walmart en la proximidad de las piramides de Teo-
269 tihuacan son solo algunos de los casos examinados, en los cuales diver-
sas agrupaciones de ciudadanos se organizan para combatir la acciOn
de determinados actores, movilizando argumentos eticos y juridicos
que invocan la protecciOn de un bien ambiental o patrimonial.
Este libro presenta una vision novedosa, original e inspiradora so-
bre un conjunto de fenomenos que han ocupado de manera insisten-
te el debate public° en Mexico en las ultimas dos decadas. Con un
 estilo elegante y claro el autor nos introduce en los procesos sociales,
politicos y juridicos que han llevado a la formacion de un ambito rela-
tivamente especffico de accion colectiva: el de las politicas patrimo-
n iales y ambientales. La eleccion de tratar conjuntamente dos ambitos
que comdnmente se analizan por separado, el de los conflictos en tor-
no al patrimonio y en torno al medio ambiente resulta muy atinada.
El autor la justifica argdyendo que tanto las investigaciones sobre el
patrimonio como las que se refieren al medio ambiente tienen que re-
solver los mismos problemas heuristicos en relacion con el caracter
polisernico de sus categorias, que son al mismo tiempo cognitivas y
normativas, adernas de ser objeto de disputa permanente en el seno
de procesos de definicion y redefinici6n de su mismo significado y de
su alcance para el establecimiento y restablecimiento de las posiciones
reciprocas de los actores en conflicto.
Utilizando una perspectiva distinta con respecto a los estudios ya
clasicos sobre procesos de movilizacion social, Patrice Mele se dedica
primero a desmenuzar analiticamente y despues a recomponer en un
cuadro nuevo el marco conceptual para la comprensiOn de la acci6n
pdblica y de los conflictos socioterritoriales en torno al patrimonio
y al medio ambiente. Un primer elemento a destacar se refiere a su
postura que define como moderadamente constructivista. Esta parte
de considerar a los bienes patrimortiales y ambientales no como obje-
tos definidos o como hechos estaticos, sino como resultados dinarni-
cos de procesos de construcciOn social, en los cuales el derecho es
movilizado y utilizado para elaborar una definiciOn especffica de cier-
to territorio o de ciertos bienes colectiyos, concebidos como provistos
de valores que es necesario conservar y promover. Las categorias insti-
tucionalizadas de patrimonio y de medio ambiente asi construidas,
sirven socialmente para difundir determinados valores y para delimi-
tar nuevos marcos para la accion pdblica y la acciOn colectiva. Uno de
estos marcos consiste justamente en el fenomeno de la territorializa-
don, es decir, en la creacion de territorios provistos de caracteristicas
institucionales y reglamentarias especificas, por ejemplos los terri-
torios calificados como "reserva natural". Los procesos sociojuridicos
que delimitan y recalifican ciertos territorios mediante diversos ti-
05 de zonificacion no son procesos inocentes ni neutrales, sino que
12
reflej an el estado de las relaciones entre una sociedad y su espacio en
un momento historico particular. En suma, no se trata de definir lo
que es un bien patrimonial o ambiental, sino de dar cuenta de como
estas categorias son utilizadas en situaciones especificas.
Un segundo elemento importante del analisis de Mele es el enfa-
sis en el papel que juega el derecho, no sOlo en los procesos de terri-
torializacion y en los conflictos por el espacio, sino como esquema
categorial para leer e interpretar el mundo. En un pals como Mexico,
en el cual mucho se ha escrito acerca de la negociabilidad de la ley,
Mele nos muestra come., en efecto, esta negociabilidad —e incluso las
abiertas transgresiones a las reglas— se despliega en un ambiente en
el cual el derecho y el llamado al respeto de la ley asumen una impor-
tancia creciente en la definiciOn de los espacios y/o de los conflictos
socioterritoriales. Cabe mencionar aqui que el papel del derecho en
los procesos de producciOn social del espacio ha sido estudiado en Me-
xico por algunos otros autores con los cuales Mele ha mantenido
relaciones de colaboracion para la realizacion de investigaciones co-
lectivas. Recuerdo aqui los trabajos de Antonio Azuela y Mario Bassols
como los mas destacados.
La perspectiva analitica que construye Mele nutriendose de la so-
ciologia, la geograf ía, la ciencia politica, los estudios ambientales y
urbanos, destaca adernas por utilizar algunas herramientas y princi-
pios propios de la antropologia. En sus analisis —y este es un tercer
elemento que me parece importante destacar—, Mele se aboca al es-
tudio etnografico de situaciones sociales concretas, a la manera de
los estudios de caso extendidos, una metodologia que los antropolo-
gos han utilizados desde la epoca de la Escuela de Manchester para
dar cuenta de los proceso de cambio sociocultural. En cada caso Mele
dedica una atenciOn escrupulosa a la restituci6n del punto de vista de
los actores involucrados, ya sea cuando estos se definen con respecto
a las normas legales, cuando interpretan y se apropian de estas dlti-
mas para utilizarlas en la lucha, o cuando esgrimen de manera mas
general los valores y argumentos para defender o justificar su apego
a cierto territorio, tratese de la tradicion, de los usos y costumbres o
del derecho positivo a conservar, habitar, utilizar, poseer, comprar
o vender una porcion de tierra u otro bien de interes colectivo. En lo
13
 que se refiere al analisis de los casos, adopta una definiciOn &Inca del simmeliana de los conflictos como fenOmenos imprescindibles y fun-
conflicto, tomando en serio el punto de vista de los actores sociales, damentales para la conformaci6n y la reproducciOn social.
su autodefiniciOn y la manera como argumentan las razones de su Finalmente, pero no menos importante, la investigacion sobre
relaciOn con una porciOn de territorio que consideran como su entor- Mexico esta construida mirando constantemente a otros poises y al
no y con respecto del cual se sienten comprometidos y/o identifi- mismo tiempo senalando ciertas ventajas del caso mexicano para la
cados. Su manera de reconstruir los casos nos hace ver la pertinencia comprension de las problematicas en cuestion; baste pensar en los
del enfoque situacional para el estudio de los procesos que vinculan fenOmenos de judicializacion (recurso a los tribunales para la solu-
la acciOn juridica con la movilizaciOn social, la produccion institucio- cion de conflictos sociales) y de juridificaciOn (extension del derecho
nal de territorios delimitados por regimenes reglamentarios propios hacia ambitos que antes quedaban afuera de su control) que han acorn-
y la interpretacion y utilizaciOn del derecho desde abajo por parte de panado los cambios politicos y administrativos de las ultimas dos &-
diversos actores colectivos. codas, y los debates pUblicos que ha habido en nuestro pals sobre los
Una novedad importante de este enfoque tiene que ver con la ma- temas patrimoniales y ambientales. De este modo, la investigaciOn so-
nera de considerar los conflictos socioterritoriales es el cuarto punto bre Mexico permite no solo situar al caso mexicano en un horizonte
que quisiera subrayar. A lo largo del libro el autor construye las ca- de procesos aids amplios, sino tambien demostrar de que manera lo
tegorfas para dar cuenta tanto de las razones del enfrentamiento como que sucede aqui puede contribuir a la comprensiOn de dinamicas
del desarrollo de la negociacion en el conflicto. Este es visto como par- sociosterritoriales de otros poises.
te constitutiva de lo social, esto es, como una manera de estar en
relacion. Su analisis nos muestra el proceso dinamico —y a veces
impredecible— mediante el cual unos actores que se consideran en-
frentados y que luchan por afirmar un interes contrapuesto al de sus
adversarios llegan a establecer un terreno simbolico, social y juridico
en el que se produce el espacio para la elaboraciOn de una posicion
de transigencia negociada, que inicialmente pareciera inaceptable.
Nos muestra, en sumo, la capacidad-posibilidad que tienen los acto-
res para llegar —mediante el uso del derecho y de otras herramien-
tas, como por ejemplo la movilizaciOn colectiva y la publicitacion de
sus objetivos— a conseguir un acuerdo entre las partes en conflicto.
Retomada de la teoria de la transaccion social de Jean Remy y de sus
lecturas por parte de Maurice Blanc y Annick Germain, el concepto de
transaccion territorial tiene la peculiaridad de hacernos ver el lado
productivo de los conflictos socioterritoriales, esto es, de resaltar —y
razonar— sobre lo que producen los conflictos en terminos de nue-
vos espacios sociales para la confrontaci6n y el dialog° de posiciones,
nuevas definiciones de ciertos derechos en relaciOn con ciertos te-
rritorios, nuevos valores y simbolos asociados con ciertos espacios
sociales y sus caracteristicas. En la base de este enfoque esta la idea

14 15
 IntroducciOn

El uso generalizado de los terminos "patrimonio" y "medio ambien-

te" caracteriza no solamente una manera de concebir la evolucion de
ciertos subconjuntos espaciales (naturales, rurales o urbanos), sino
tambien el hecho de atribuir nuevas responsabilidades a los poderes
publicos. En esta obra, el interes se centra en la funcion que esas no-
ciones desemperian en la difusion de categorias que permitan com-
prender y representarse la organizaciOn del espacio y la acciOn de los
poderes priblicos. En efecto, se puede plantear como hipotesis que
las politicas püblicas patrimoniales y ambientales expresan una mu-
taciOn de las concepciones del espacio y de la manera de pensar la di-
mension espacial de las sociedades y que desemperian una funciOn
cada vez mas importante como procesos de territorializaciOn, en el
sentido de identificaciOn y producciOn de territorios, es decir, de es-
pacios delimitados cargados de valores, y asimismo, de difusiOn de la
vision territorial de la relaciOn de la poblaciOn con el espacio.
Para comprender los impactos locales de esos fenOmenos que
frecuentemente se presentan como mundiales, el contexto mexica-
no parece un terreno de investigacion particularmente pertinente, no
unicamente por la riqueza de su "patrimonio" historico y natural,
sino tambien por la intensidad de los debates publicos sobre esas te-
maticas. En Mexico, en efecto, las modalidades de la antigua acciOn
patrimonial transformaron profundamente el centro de las ciudades
y, desde finales de los arios ochenta, la administraciOn federal lleva a
cabo una accion voluntarista de fortalecimiento de la eficacia de las
politicas priblicas ambientales; ademas, tanto los "problemas" ambien-
tales y patrimoniales como la evaluaciOn de la acciOn de los poderes

[17]
 ihlicos son objeto de intensas controversias. Por otra parte, el Me-
), !co de la transicion a la democracia, de la apertura econOmica y de la
modernizacian administrativa, sometido a una considerable exposi-
ciOn internacional en el marco de su afiliaciOn a la OrganizaciOn para
La CooperaciOn y el Desarrollo Economicos (0cDE) y al Tratado de Li-
bre Comercio de America del Norte (iicAN), constituye un contex-
to especialmente interesante para la observacion de la mutaciOn de las
acciones de los poderes pnblicos bajo el impacto de las Ordenes de
descentralizaciOn, de apertura de las decisiones y de puesta en mar-
cha de procesos de participaciOn.
En efecto, la transicion politica y el fin del poder hegemOnico del
Partido Revolucionario Institucional (PRI)1 se tradujeron en la autono-
mia de los actores locales (Mele, 2001b) y en la generalizaciOn de una
acciOn pnblica pluralista que otorga una nueva importancia a la rene-
gociaciOn local de la legitimidad de la intervenciOn pnblica. Ademas,
la modernizacion administrativa y la instituciOn de nuevos dominios
de intervenciOn de los poderes phblicos (en especial las acciones rela-
cionadas con el medio ambiente) insertan localmente nuevas formas
de accion (generalizaciOn de mecanismos de democracia participa-
tiva, procedimientos de planificaciOn participativa e institucionali-
zaciOn de la concertacion) que, sin prejuzgar su efectividad, crean foros
para debatir las modalidades de la accion y sus objetivos. Incluso in-
dependientemente de toda modificacion del comportamiento de los
actores pnblicos, algunos actores que recurren a las recomendacio-
nes de los organismos nacionales o internacionales introducen refe-
rencias a otros modelos de acciOn. En realidad, las acciones de los
poderes pnblicos estan sometidas a modelos de evaluacion sobre la base
de su capacidad para construir foros pnblicos de debate.
Se podria plantear la hip6tesis de que la transicion politica y la
apertura econOmica mexicanas van acompafiadas de una transiciOn
territorial que se caracteriza por una nueva forma de relacion entre los
Con el nombre de Partido Nacional Revolucionario (PNR), de 1929 a 1938, des-
pues de Partido de la Revolucion Mexicana (PRm), de 1938 a 1946, y finalmente, de
Partido Revolucionario Institucional (PRI), a partir de 1946, la Revolucion mexicana
establecio un regimen basado en un partido hegemonico que integraba a los diferen-
tes "sectores" de la sociedad.
18
poderes estatales y municipales y la federaciOn, una juridificaciOn2
mas precisa del control de la dinamica de las actividades, la multiplica-
ciOn de la zonificaciOn patrimonial y ambiental y, tambien, una mayor
autonomia de las acciones colectivas emprendidas por los residentes
o usuarios en el marco de las situaciones en que se debaten las cua-
lidades y el futuro de ciertos espacios. Ahora bien, dicha transicion te-
rritorial es, al mismo tiempo, incompleta y paradOjica: si bien es cierto
que los numerosos conflictos y controversias expresan la demanda
de valorizaciOn de las cualidades de ciertos espacios, frecuentemen-
te se traducen en la paralisis de los nuevos procedimientos de loca-
lizaciOn de las actividades emprendidas en nombre de la protecciOn
del patrimonio y el medio ambiente.
Con esta obra se tiene la ambicion de confrontar el contexto me-
xicano con el debate construido en las ciencias sociales sobre la fun-
ciOn del patrimonio y el medio ambiente y proponer una reflexion
sobre las formas locales de la actualizaciOn de estos illtimos a partir
del analisis detallado de las situaciones en que tiene lugar la accion,
o situaciones de accion. Consecuentemente, la problematica y las hi-
pOtesis elaboradas para esta investigacion no son especificamente
sobre Mexico ni se basan finicamente en los debates de las ciencias so-
ciales mexicanas, pues me parece que una gran parte de las conside-
raciones aqui presentadas son validas en el caso de otros contextos
nacionales. Ese posicionamiento particular se basa no solamente en la
existencia de campos internacionales de investigaciOn sobre las po-
liticas palicas patrimoniales y ambientales, sino tambien en la espe-
cificidad de mi trayectoria entre Francia y Mexico; por lo demas, en
la actualidad participo en la investigacion de terrenos franceses con-
cernientes a tematicas similares. Si bien en este texto no se propone
directamente un enfoque comparativo, lo recorre una tension entre la
contextualizaciOn, el afianzamiento en las especificidades de la acciOn
pnblica en Mexico y la descontextualizacion a partir de la considera-
2 La sociologia del derecho distingue la nocion de judicializacinn, que implica el
incremento de los recursos a los tribunales, de los procesos de juridificacion, que ca-
racteriza la apropiacion que hace el derecho de dominios siempre mas precisos de las
actividades sociales, es decir, la regulacion en derecho de una situacion anteriormen-
te no prevista en las normas.
19
don de reflexiones sobre otros contextos nacionales o de construccio-
nes te6ricas. En efecto, me parece importante concebir la practica de
la investigacion como un ir y venir permanente entre la "teoria" y la
"realidad empirica"; argiiir, por ende, la posibilidad de una "teoria afian-
zada",3 elaborada a partir del analisis de las situaciones de accion, e
intentar proponer una "explicacion reciproca de lo particular y lo ge-
neral" (CefaI, 2003:521).
En Mexico, el nuevo contexto generado, por una parte, por el for-
talecimiento de la acciOn publica patrimonial y ambiental y, por otra
parte, por la transiciOn politica, se tradujo en el debate a diferentes es-
calas de las modalidades de localizacion de las actividades, de califica-
ciOn de los espacios y de territorializaciOn de las politicas publicas. Asi,
el objeto de este libro son las diferentes formas de las transacciones
territoriales en el Mexico contemporaneo. Para analizar los nuevos arre-
glos y contemporizaciones territoriales vinculados con las acciones
publicas patrimoniales y ambientales, en la investigacion se examinan
primero los procesos locales de institucionalizacion del patrimonio y
el medio ambiente considerados como vectores de la difusiOn de va-
lores y marcos de accion, y despues la presencia en situaciOn de esos
valores durante los procesos de calificacion juridica del espacio (zoni-
ficacion de proteccion del patrimonio y el medio ambiente) y los conflic-
tos de proximidad. Es evidente que esas transacciones son territoriales
porque se apoyan en las modalidades de la apropiacion, en la atribu-
don de valores a ciertos subconjuntos espaciales y, mas ampliamen-
te, en las modalidades de la relacion entre una sociedad y su espacio
de referencia.
Se recurre aqui a la noci6n de "transaccion territorial" para hacer
eco a la de "transaccion social". Esta ültima, elaborada por Jean Remy
y Liliane Voye (Remy, Voye y Servais, 1978-1980) y desarrollada por
Maurice Blanc, parece particularmente adaptada a las situaciones ana-
lizadas en este estudio. En efecto, se trata de una herramienta que fue
3 Thrmino utilizado en referenda a los trabajos de Barney G. Glaser y Amselm Leo-
nard Strauss (1967). Sin compartir la metodologia propuesta por esos autores, re-
tengo de esa postura la reiyindicaciOn de la posibilidad de una elaboracion teorica a
partir de analisis "micro" que no se basen ni en experimentos ni en la yalidacion es-
tadisticos de hipotesis teOricas.
20
forjada para "analizar el proceso para llegar a una transigencia prac-
tica en situaciones de conflicto" (Blanc, 2001). Esa nociOn, basada en
la sociologia de Georg Simmel y en las acepciones juridicas y eco-
nornicas del termino "transaccion", permite comprender por que, en
las situaciones de conflicto, los actores se yen llevados a conciliar lo
irreconciliable y asi a construir arreglos, a la "transigencia de coexis-
tencia" (Blanc, 1998). Esa nocion de la produccion social o de los mo-
vimientos sociales, que permite superar los enfoques desde el punto
de vista de la reproduccion, se centra "en los procesos de mestizaje
resultantes de la interferencia entre el poder y el contrapoder" para
comprender "el contenido mismo de esa hibridacion" (Remy, 1992:
92). Annick Germain, al subrayar su aportacion para analizar los efec-
tos de los conflictos urbanos, hada notar que la transacciOn social
supone y produce un espacio compartido, pero que sobre todo va de
la mano con el reconocimiento de la legitimidad de cada cual de estar
en ese espacio (Germain, 2008). Consecuentemente, lo que carac-
teriza una transacciOn social o territorial es que pone en juego un de-
bate sobre los valores, introduce una negociacion sobre lo que habia
sido presentado a priori como incompatible y no negociable —la ac-
don patrimonial o ambiental, el proyecto o la defensa de la comuni-
dad— y desemboca muy frecuentemente en la construccion de una
transigencia negociada yen la aceptaciOn de las modalidades particu-
lares de apropiaciOn del espacio, de la vida juntos o de la vida con los
otros.
TRATAR AL MISMO TIEMPO EL PATRIMONIO
Y EL MEDIO AMBIENTE
En la literatura cientifica, las ternaticas patrimoniales y ambientales
se aprehenden muy frecuentemente por separado y con objetivos dife-
rentes, lo cual tambien ocurre con los enfoques que he desarrollado en
varios trabajos anteriores (Mete, 2006; Bassols y Mete, 2001); sin embar-
go, un analisis transversal de esas dos nociones comporta un verdadero
interes heuristico: no solamente subraya las similitudes o las diferen-
cias de sus dimensiones espaciales y territoriales o de las modalidades
21
del recurso a ellas en el marco de las situaciones de acciOn, sino tam-
bier' recuerda que las investigaciones que abordan el patrimonio y el
medio ambiente enfrentan las mismas dificultades. En dichas inves-
tigaciones se tienen que resolver los mismos problemas de invest-
gaciOn: ,cOmo abordar nociones tan polisernicas? i,COmo tomar una
distancia adecuada respecto a sus dimensiones cognitivas y normati-
vas? i,COmo comprender a la vez su caracter construido y configurante?
En consecuencia, esta obra no trata de estudiar las modalidades del
surgimiento del patrimonio y el medio ambiente como categorias
de pensamiento y accion, sino a partir del analisis de situaciones de ac-
ciOn, de identificar y explicar sus modalidades de actualizaciOn local
y su lugar en los procesos de territorializaciOn.4 Si se acepta conside-
rar el patrimonio y el medio ambiente como construcciones sociales
( \Tease el capitulo 1), entonces es importante interrogarse respecto al
efecto de la difusiOn de esas categorias sobre la manera como los indi-
viduos piensan su relacion con el espacio. Por lo tanto, la postura adop-
tada para la investigaciOn no se centra tanto en el surgimiento de esas
nociones cuanto en sus usos, en el momento de la institucionaliza-
cion de las politicas publicas, de los procesos de calificaciOn juridica
de los espacios en el marco de las controversias o los conflictos. Por
lo dernas, debido a que recurro a un metodo que toma en serio las pos-
turas de los actores, es importante considerar como pertinentes las
categorias utilizadas. No busco dar un contenido objetivo alas nocio-
nes de patrimonio y medio ambiente, sino precisar las modalidades de
su presencia en situacion. Tampoco es previsible en mi opinion, ni
pertinente, tratar de librarse de esas categorias —para proponer, por
ejemplo, como lo hace Agustin Berque (1996), una nueva concep-
tuaciOn de las relaciones entre la humanidad y la extension terres-
tre—, puesto que lo que interesa en esta investigaciOn es precisamente
el patrimonio y el medio ambiente en cuanto categorias utilizadas
por ciertos actores.
El hecho de reivindicar una postura externa con respecto a los va-
lores patrimonial y ambiental y de suscribir los principios construc-
4 En este caso se utiliza la nocion de actualizacion en un sentido pr6ximo a la
acepcion filosofica o psicologica de accion de hacer pasar del estado virtual al estado
real.
22
tivistas, es una postura que lleva a considerar que el medio ambiente
y el patrimonio son producidos durante ciertos procesos que uno
podria denominar como "patrimonializaciOn" y "ambientalizaciOn':
terminos que permiten insistir en las dinamicas mediante las cuales se
hace la apropiaciOn de ciertos objetos o ciertos espacios que podria-
mos llamar "patrimonializados" o "ambientalizados", puesto que tienen
que ver con las calificaciones vinculadas con la acciOn patrimonial y
ambiental. Con todo, para no multiplicar los neologismos y debido
a que mi postura de investigacion excluye el considerar la cualidad
patrimonial o ambiental independientemente de su proceso de atri-
buciOn, en este libro utilizare los adjetivos "patrimonial" y "ambiental"
aplicados a esos objetos o espacios con el sentido de "patrimonializa-
do" o "ambientalizado". Consecuentemente, postulare que el medio
ambiente establece cierta manera de pensar la relaciOn de las socie-
dades consigo mismas y con el espacio, lo cual lleva a la valorizaciOn de
los objetos o de los subconjuntos espaciales a centrarse en la manera
como las sociedades humanas transforman el mundo y a poner en
practica acciones especificas de "protecciOn': Para mi, la nod& de me-
dio ambiente constituye una manera particular de pensar la relaciOn
de la sociedad con la naturaleza; asimismo, integra en una misma vi-
sion global la cuestien de los impactos de las actividades y de los me-
dios producidos por las sociedades sobre la salud humana y la calidad
de la vida. En este sentido, la cuestien ambiental lleva a "hacer proble-
maticas todas las acciones humanas, dado que estas pueden tener
efectos no deseados" (Micoud, 1999:161). Adernas, el patrimonio y
el medio ambiente enfrentan a las sociedades a la definicien de lo que
debe permanecer estable, a lo que se debe preservar, a "la permanen-
cia frente a la transformaciOn" (Charles, 2001:22), y las politicas pUblicas
a la cuestion de una intervenciOn que reglamenta los usos para preser-
var ciertos objetos y espacios cargados de valores.
ANALISIS DE SITUACIONES DE ACCION PlaBLICA
En esta obra se adopta una postura que permite examinar la cons-
trucciOn politica y social del patrimonio y el medio ambiente, con lo
23
 cual puedo centrar la investigacion no solamente en la acci6n de los
poderes pdblicos sino tambien en las situaciones de contacto —de
exposici6n— entre la poblaciOn y la intervencion pdblica, a las que
denominare "situacion de accion pdblica". De acuerdo con Jacques Ion
(2001), es posible en efecto adoptar el termino "accion pdblica" para
caracterizar todas las acciones que ponen en juego a un pdblico, que
responden al imperativo de hacer pdblico algo y cuyo objetivo es la
definicion de los "bienes comunes" y de las modalidades de la interven-
cion pdblica.
La preferencia por esta acepcion es prueba de una inflexion de mi
vocabulario y, asimismo, de mis practicas de investigacion: pasar del
estudio de las acciones de los poderes pdblicos aprehendidas a par-
tir de sus efectos sobre un espacio en particular (la periferia urbana
[Mele, 1994b] y el centro de las ciudades (Mel& 2006b) al estudio de
la acciOn pdblica asi definida implica pasar del estudio de los sub-
conjuntos espaciales al de las dimensiones espaciales y territoriales de
situaciones de accion. Efectivamente, se considera que los conflictos
y los procesos de calificacion del espacio a los que se refieren las refle-
xiones desarrolladas en esta obra configuran situaciones de accion
que son el objeto del an alisis. Propongo adoptar una definici6n am-
plia de la noci6n de situacion no limitandola a la interaccion, sino
tomando en cuenta el conj unto del contexto, de los procesos y las con-
secuencias configurados por las acciones y (re)acciones individuales
y colectivas. La noci6n de situacion permite caracterizar una configu-
raci6n producida por una serie de acciones y sus efectos, unas y otros
considerados intrinsecamente vinculados en los relatos que los ac-
tores o los observadores hacen de ellos.
No se trata de cosificar el debate como si caracterizase la instaura-
cion de una democracia comunicacional, ni de adherirse al discurso
de las instancias institucionales de construccion del asentimiento,
ni de buscar contribuir a la construccion del acuerdo o de la aceptabi-
lidad del emplazamiento de la infraestructura o el acondicionamien-
to, sino de apostar a que la constitucion de los escenarios de debate
en el marco de los conflictos, controversias o procedimientos de con-
certacion o participaci6n puede ser analizada al mismo tiempo co-
mo un momento de expresion y asimismo, como modalidades de la
24
construccion de representaciones, valorizaciones y calificaciones del
espacio.
Las acciones que interesan en este caso son precisamente las pd-
blicas, no solamente en el sentido de que las lleven a cabo los poderes
pdblicos, sino porque se expresan, porque adquieren sentido en cuan-
to acciones en la esfera pdblica. Si en las situaciones de conflicto o
controversia, en los procedimientos de participacion o negociaciOn en
torno a un proceso de planificacion o a un proyecto se aplican reso-
luciones formalizadas que constituyan escenarios de debate de los
objetivos de la acci6n, dichas resoluciones no conforman por si so-
las esa esfera pdblica. El recurso a otros escenarios siempre es posi-
ble, como lo muestra el lugar especial que ocupan la tension entre la
negociacion o la coproduccion con los poderes pdblicos y el recurso
a la prensa o los intentos colectivos movilizados para encontrar rele-
vos y llevar el debate ante las asambleas locales o nacionales o a las
instancias supranacionales.
El acceso a la esfera pdblica no implica solamente estrategias y
tacticas, esta dkima tambien puede estar dotada de un efecto de con-
figuracion de las justificaciones y, asimismo, de las modalidades de
la accion (Boltanski, 1990; Boltanski y Thevenot, 1991). Ese proceso es
justamente el que se puede comprender en el termino "aumento de
la generalidad" que caracteriza la capacidad de las movilizaciones so-
bre lo que esta en juego, debido a la proximidad para desplazar su
discurso de justificacion con el prop6sito de recurrir a valores que
permitan evitar una descalificacion del tipo nimby.5 Hacer pdblica una
cuestiOn, transformarla en problema pdblico, implica al mismo tiem-
po movilizar a cierto pdblico —a un grupo de personas afectadas, preo-
cupadas o potencialmente preocupadas—, adoptar una definiciOn
del o de los "bienes comunes" y movilizar la atencion y la accion de los
poderes pdblicos.
En las ciencias politicas y la sociologia, la utilizaciOn del termino
"publicitacion", o en ciertos casos "publicitado", designa el paso de la
esfera privada a la esfera pdblica (Thevenot, 2006), proceso que impli-
ca restricciones (CefaI, 2002) y tambien traducciones, un etiquetado
5 Not in my back yard (nimby): no en mi patio trasero o en mi vecindario (nemv);
acronimo acuriado en Estados Unidos por los acondicionadores urbanos enfrentados
25
de la cuestion ell (.1 vocafinlario de la accion de los poderes pnblicos.
Para que iuii.i ctiet i 6n se transforme en problema public° es necesa-
rio qut sc pueda pensar que las cosas pueden ser diferentes, que se
IN 'Ma n si derar la aplicacion de "soluciones". Ese proceso requiere la
reform tilacion del problema con el vocabulario de las politicas publi-
cas o del derecho, y tambien la legitimacion de su apropiaci6n por los
poderes publicos.
Consecuentemente, la referencia a la nocion de esfera publica no
implica adoptar las tesis del acuerdo dialogic° y el consenso racional
del actuar comunicacional de Jurgen Habermas, sino antes bien to-
mar en serio las aportaciones de la investigacion sobre las relaciones
entre la accion individual o colectiva y la esfera publica, asi como so-
bre las modalidades de constitucion de esta Ultima. En ciertos trabajos
que tratan de la transformacion de una causa en un problema public°
se toma en consideracion el propio proceso de "publicitar" (Quere,
2003). Una aportacion de esas investigaciones es la de mostrar que "el
public° no es un dato en sí que anteceda o sea exterior a las acciones
que le atarien" (Cefal y Pasquier, 2003:14). En consecuencia, se podria
considerar que las acciones que en este trabajo se denominan publicas
instituyen esa dimension publica y que, al mismo tiempo, ese impera-
tivo las configura.
Una de las bases del recurso a la nocion de public° esta vinculada
a la tradicion pragmatica, en referencia a la definicion del public° me-
diante la asociacion de John Dewey.6 Desde ese punto de vista es po-
sible adoptar una postura que vincula la constitucion de un public°
con una accion colectiva (Quere, 2003). El public° de Dewey es un pu-
blic° organizado en torno a una concepcion de la democracia basada
en la preservacion de la capacidad individual de "experimentacion",
busqueda y asociacion voluntarias. Si bien el public° afectado directa
o indirectamente por una cuestion es pasivo al principio, la constitu-
a las movilizaciones de los habitantes que, reconociendo la utilidad de un servicio o
un acondicionamiento urbano, se oponen a su realizacion en las proximidades de su
residencia (Danny Trom, 1999),
6 Y en especial de la obra de John Dewey, The Public and Its Problems: An Essay
in Political Inquiry (la. ed. 1927), Penn State Press, 2012.
26
cion de la accion publica implica una accion del public°, por lo tanto,
no se trata en este caso de invocar a la opinion publica, entidad abs-
tracta, sino de hacer evidente el trabajo de construccion de un public°
organizado que conforma la esfera publica sobre la base de diferen-
tes formas de asociacion.
Precisamente en ese nivel de interseccion —entre disposiciones
institucionales, constitucion de la accion colectiva y presencia de va-
lores en situacion— es donde deseo situar mis investigaciones sobre la
dimension territorial de las situaciones de accion publica. Al dar a
la accion publica una acepcion centrada en la publicitacion, en lo su-
cesivo ya es posible posar la mirada no unicamente en las dimensio-
nes institucionales del patrimonio y el medio ambiente, sino tambien
en la institucionalizacion de uno y otro en cuanto dimension de la ac-
cion publica.
Pasar del estudio de las modalidades de intervencion publica al and-
lisis de la constitucion de los bienes comunes tambien permite no
cosificar el caracter consensual del patrimonio y el medio ambiente y
estudiar su definicion en situacion. Consecuentemente, la problerna-
tica elaborada plantea la hipotesis de que juntos, el patrimonio y el
medio ambiente, constituyen un nuevo dominio de la accion
lo cual implica situar en el centro del analisis ciertas situaciones de
transacciones en cuyo transcurso se actualizan localmente la accion
patrimonial y la ambiental como formas del bien comun: tal es el caso
de los procesos de calificacion juridica del espacio y el de las situacio-
nes de conflicto que constituyen los objetos principales de esta inves-
tigacion.
EL INTERS POR EL DERECHO
Y LA CALIFICACION ILTRIDICA DEL ESPACIO
En esta investigacion se otorga un lugar importante al derecho y a los
procesos de calificacion juridica del espacio (zonificacion) generali-
zados como forma de territorializacion de los valores y de la accion
patrimonial y ambiental. Tal interes puede parecer paradojico debido
a que las acciones patrimoniales y ambientales son dominios en los
que frecuentemente las reglas del derecho se revelan incapaces de con-
27
trolar los usos y las actividades y en los que frecuentemente se carac-
teriza a Mexico por la amplitud de las situaciones que se distinguen
por la ilegalidad.
Para analizar esos fenOmenos como algo mas que la impotencia del
derecho y los poderes publicos vinculada con la amplitud de los pro-
blemas o con la falta de recursos financieros o de voluntad politica, es
necesario considerar el derecho en su funciOn de regulaciOn simbolica
y en su dimension cognitiva (Commaille, 1994), es decir, su capaci-
dad para configurar las categorias con las que concebimos la realidad.
Esa funciOn del derecho se puede identificar primero a partir de la
separaciOn que hace el derecho entre las acciones legales y las ilegales.
Independientemente de todo intento de aplicaciOn, el texto de una ley,
una norma, efectua una distinciOn simbOlica entre las practicas, los
usos y los modos de ocupaciOn.
Asimismo, es necesario considerar el derecho no solamente como
un imperativo sino tambien a partir de su funcion de calificacion de
las situaciones. En efecto, el derecho delimita "identidades de accio-
nes" distribuyendo poderes y recursos (Lascoumes, 1995:56). Asi, las
funciones del derecho en situaciOn sobrepasan con mucho la garantia
de un posible recurso a lo contencioso. Ofrece limites y restricciones
a los acuerdos, asi como recursos para poner en practica estrategias;
permite delimitar las funciones y el equilibrio de fuerzas y configura
las interpretaciones del mundo y de la situacion. Ademas, las activida-
des del recurso al derecho deben ser analizadas desde una perspectiva
interactiva en el sentido de que el derecho no constituye unicamente
un recurso estrategico, una "reserva de modelos e instrumentos de ac-
don disponible para cada sujeto considerado aisladamente", sino que
—en el marco de un juego interactivo— ofrece elementos de defini-
ciOn de una situacion (Lascoumes, 1990:40). Consecuentemente, es
necesario poner el acento "en las conductas en situacion, en las ac-
ciones y significaciones que los sujetos dan a la norma, en el derecho
en actividad" (Lascoumes, 1995:165).
Tarnbien es posible identificar los referentes espaciales implicitos
o explicitos presentes en los reglamentos y en el texto de la ley y, asi-
mismo, en los programas de acciOn y los documentos de planifica-
ciOn espacial. Esos referentes no explican la realidad, ni la realidad se
28
calca estrictamente de los procedimientos descritos, pero se puede
considerar que el derecho instituye "su" realidad, que "impone su
vision de las cosas" y constituye "una palabra, socialmente autorizada,
que nombra, clasifica y tercia" (Ost, 1995:19). Por lo demas, numerosos
autores senalan que la nociOn de "performatividad" encuentra una de
sus aplicaciones mas directas en el dominio del derecho: la palabra
del derecho instituye la realidad (Azuela, 2006a; Bourdieu, 1986; Le-
gendre, 1999; Ost, 1995).
El derecho analizado desde el punto de vista de su dimension
cognitiva constituye un modo de concrecion de categorias y valores
presentes en la sociedad, pero tambien establece categorfas, mane-
ras de pensar propias de la instancia juridica. Los fenomenos de los
que el derecho se apropia son objeto de una traducciOn, de una trans-
codificaciOn (Lascoumes, 1994) en categorias, modos de acciOn e
instrumentos especificos del propio derecho (Azuela, 2006). En ese
sentido, el derecho no surge simplemente de la configuraciOn de los
problemas sociales. Por una parte, procede por superposicion: las ca-
tegorias y valores puestos en tela de juicio por las practicas sociales
pueden permanecer inscritos en las leyes; despues, la internaciona-
lizaciOn del derecho y la difusion de los modelos de acciOn introducen
en los contextos nacionales herramientas, categorias o instrumentos
concebidos en otros contextos. Consecuentemente, no solamente el
mundo social trabaja el derecho, sino tambien este trabaj a el mundo
social.
En el dominio que nos ocupa, el derecho propone una delimitaciOn
de las relaciones entre los diferentes usos del espacio. Asi, constituye
una imagen de las modalidades de la representaciOn y de construc-
cion de un fenOmeno social en una sociedad dada y en una epoca de-
terminada; es, en efecto, "la expresiOn de cierta manera de delimitar,
fragmentar y problematizar una cuestion" (Lascoumes, 1995:160). El
texto de ley, ya sea respetado o escarnecido, explica en los dominios
del patrimonio y el medio ambiente un momento en particular de las
relaciones entre una sociedad y el espacio.
En Mexico, al igual que en otros paises, en las politicas del patrimo-
nio y el medio ambiente se ha utilizado ampliamente la zonificaciOn
como modalidad de delimitaciOn de los subconjuntos espaciales do
29
 tados de cualidades particulares y sobre los que pesan disposiciones
(espacios y sectores protegidos, zonas de riesgo, etc.). Toda zonifica-
cion tiene, directa o indirectamente, un efecto normativo. Las zonifi-
caciones definen disposiciones territorializadas, determinan perimetros
de discriminacion positiva y circunscriben el area de extension de
una accion de los poderes pUblicos; analizadas en su dimension juri-
dica, proceden a una calificacion juridica del espacio. Como toda ca-
lificacion juridica, esta efectua un pasaje de los hechos al derecho,
pero al mismo tiempo se delimita un territorio. Mediante esa operaciOn
doble, de delimitacion y calificacion, ciertos espacios son dotados de
un regimen juridic° particular (Janin, 1996). Esos dos aspectos estan
estrictamente asociados en la produccion de efectos juridicos. Las ca-
lificaciones definen situaciones juridicas en el sentido de conjuntos
de derechos y obligaciones, al mismo tiempo que proceden, mas o me-
nos directamente, a hacer afectaciones prescriptivas por funcion. Las
justificaciones que legitiman esas calificaciones difunden cierta fun-
cion social en un subconjunto espacial. Se trata de la construccion
territorial de una condicion juridica particular basada en disposicio-
nes que delimitan a los derechohabientes y reglamentan las practicas
o los usos del derecho de propiedad en nombre del interes pUblico, de
la proteccion de los bienes colectivos o comunes.
La dimension juridica de la zonificacion posee una fuerza especi-
fica que depende de la legitimidad y eficacia que se atribuya a la regla
de derecho. Las calificaciones juridicas definen un deber ser del es-
pacio surgido del aparato conceptual del dominio de accion que las
sustenta. En ese sentido, aun cuando la zonificacion se presente como
destinada a reforzar las vocaciones del espacio, se puede decir que las
categorias introducidas por las calificaciones juridicas no provie-
nen del espacio ni de sus cualidades, sino de las categorias de la accion
y del derecho como sistema de clasificaciOn.
En lo anterior se percibe una aplicacion territorial de la funci6n cog-
nitiva del derecho. Como se ha visto, para aprehender lo real el de-
recho construye categorias, las que a su vez instituyen y difunden
una representacion particular del mundo. Las calificaciones juridicas
del espacio expresan ese caracter "performativo", atribuyendo una
funcion social, una cualidad a un espacio; al mismo tiempo, procla-
30
man la apropiaci6n juridica y reglamentaria, la vigilancia, la protec-
cion o el proyecto. Situar una zona en un mapa es ya una acci6n. La
delimitacion de una zona no resuelve un problema, pero ofrece la ima-
gen de cierta manera de atribuir un espacio a una cuestion social y
de que se lo toma en cuenta. La calificacion juridica del espacio puede
considerarse como una modalidad especifica de la adaptaciOn del dere-
cho al espacio que delimita un territorio de aplicacion y, asimismo,
revela una manera de pensar la accion de los poderes pUblicos.
Las dimensiones territoriales de las calificaciones juridicas pue-
den ser examinadas desde el punto de vista de la capacidad de estas
Ultimas para estructurar —a partir de los valores o las disposicio-
nes que introducen— las representaciones del espacio y de su capa-
cidad para ofrecer seguridad respecto a las funciones, actividades y
practicas legitimas y respecto a su futuro. Una hipotesis de esta in-
vestigacion es que el enfrentamiento de la poblacion a las calificacio-
nes juridicas del espacio se traduce en la introduccion de una vision
territorial, a partir de los procesos de zonificacion, en las relaciones
entre los actores (partidarios de los proyectos, propietarios, habitan-
tes, etc.) y el espacio que es el soporte de sus practicas.
CONTRIBUCIoN AL ANALISIS DE LOS IMPACTOS
DE LA TRANSICIoN POLITICA SOBRE
LAS MODALIDADES DE LA ACCIoN P6BLICA
Mas que una mutacion rapida, la transicion mexicana ha sido un
proceso gradual basado en el desmoronamiento de las antiguas formas
de accion politica, una lenta "descomposicion del antiguo regimen"
(Bizberg, 2003:133); no obstante, progresivamente se establecio un
nuevo regimen de accion pUblica, lo cual implica una mutacion de las
formas de la accion politica, la accion de los poderes piablicos y la ac-
cion colectiva.
Al principio, la transiciOn mexicana adopto la forma de la cons-
truccion de procedimientos de control de las elecciones, y despues
consisti6 en la elaboracion o el fortalecimiento de las reglas que permi-
ten limitar el caracter discrecional del poder politico (Merino, 2003;
Woldenberg, 2002). Por lo demas, el poder del presidente de la Repd-
31
blica, al igual que el de los gobernadores de los estados, fue limitado
considerablemente debido a la necesidad de que negociaran con el Con-
greso federal o con los congresos estatales, lo cual permitiO que uno
y otros pudieran tener acceso, en el marco de la generalizacion del
multipartidismo, a la fund& que teoricamente les reserva la Consti-
tucion mexicana.
El paso del PRI-regimen a un PRI participante en la lucha electo-
ral pluralista se tradujo en una "institucionalizacion" en el sentido de
que las instituciones existentes, pero que estaban integradas en la
organizaci6n del sistema priista de negociaci6n-cooptaci6n, adqui-
rieron un funcionamiento mas autonomo. Ademas, la juridificacion
de los procedimientos de control de las modalidades de la accion pu-
blica y la aprobacion de las leyes de "transparencia" fortalecieron el
establecimiento del Estado de derecho en Mexico.
La transicion fue contemporanea de la puesta en practica de las
politicas de ajuste que siguieron a la crisis de la deuda exterior que
estall6 en 1982. Dichas politicas organizaron la apertura economica
y la reducciOn de la funciOn del Estado, en especial en los dominios
de las politicas sociales, de la intervencion economica y de la organi-
zaciOn agraria. La preparacion del ingreso al Tratado de Libre Comer-
cio de America del Norte (ThcAN), encargada a un grupo politico al
que a menudo se caracterizaba como tecn6crata y reformador (Rous-
seau, 1999), implico la aceleracion de las reformas liberales a partir
de finales del decenio de 1990.7
Por el contrario, la capacidad de intervencion de los poderes pU-
blicos en el dominio de la proteccion del medio ambiente se fortaleciO
considerablemente. Se tenia la intencion de que las reformas inicia-
das en ese campo fuesen ejemplares y, en el IIltimo decenio del siglo
xx, constituyeron uno de los ünicos puntos de acuerdo entre los tres
grandes partidos.
Paralelamente a las reformas electorales,8 concesion a la demo-
cracia que otorg6 una mejor representacion de los partidos de oposi-
7 En especial, en 1992 se proclamo el final de la Reforma Agraria, lo cual inicio
una fase de lenta transformacion de la condicion legal de las tierras distribuidas me-
diante la reforma.
8 Las reformas electorales puestas en vigor a partir de 1977 otorgaron una mayor
importancia a la representacion proporcional y organizaron las modalidades del con
32
don en el seno de las diferentes instancias del poder, en 1983 se hizo
una concesion de autonomia local mediante la reforma de la Cons-
titucion (Art. 115) que fortalecio las competencias de los munici-
pios. La importancia acordada al ambito municipal en el decenio de
1990 parecia constituir un elemento de la estrategia de relegitimaciOn
del regimen, gracias a una gestion mas cercana a la de las demandas
locales.
Al mismo tiempo, la administracion federal incremento su profe-
sionalismo e independencia al cortar los lazos con el Partido Revolu-
cionario Institucional (PRO, pese a que el nuevo poder panista elegido
en el ario 2000 coloco a un gran numero de los hombres de aquel en
los cargos cave y coopto a varios responsables politicos o administra-
tivos que habian estado vinculados al PRI. Ese contexto particular
modific6 la manera como las ciencias sociales buscan caracterizar la
funciOn del poder local y las relaciones entre la poblacion y el siste-
ma politico.
En Mexico, los analisis del poder local habian estado dominados
durante mucho tiempo por el estudio de las modalidades locales de
establecimiento de la hegemonfa del PRI. Las investigaciones sobre
la funciOn de los diferentes sectores del PRI en la gestiOn local cons-
titufan ilustraciones del funcionamiento de un sistema nacional de
direccion politica e integraci6n de la participacion popular (Mele,
1989 y 1986).
La cuestion principal parecia ser la de la relacion entre el Estado
y los diferentes poderes insertos localmente, de lo que resultaba la
importancia del estudio de los actores que aseguraban la mediacion
entre las diferentes modalidades del poder, llamados caudillos en el
campo de los analisis historicos, y cacique o lider por la antropologia
rural o los estudios urbanos (De la Pena, 1986; Montatio, 1976; Cor-
nelius, 1980). Una de las conclusiones de esos trabajos era que la inte-
gracion de las diferentes formas de intermediarios al sistema de poder
del PRI permitia la integracion y neutralizacion de las demandas po-
pulares.
trol de la imparcialidad del proceso electoral. Asi, las elecciones fueron progresiva-
mente mas "competitivas" en ese decenio de 1990.
33
 La mediaciOn cultural o politica se encontraba en el centro de los
analisis. Para una gran parte de la poblaciOn, el acceso a los benefi-
cios de las politicas publicas o simplemente a los servicios urbanos
parecia depender de su movilizaciOn y de la capacidad de negocia-
cion de los lideres o los caciques. El encauzamiento de las demandas
populares mediante los diferentes relevos del poder permitia su pa-
cificaciOn y el mantenimiento de las negociaciones y conflictos den-
tro del sistema de poder del PRI. La gestion de las periferias urbanas, al
igual que la de las modalidades de la urbanizacion popular, se carac-
terizaba por una gestion politica de la relacion con las poblaciones que
no tenian acceso al mercado formal de la vivienda.
Los analisis locales describian que cada territorio estaba eslabo-
nado por los representantes de una red de control y acciOn politica
que integraba a asociaciones, sindicatos, instituciones y grupos po-
liticos y, en ocasiones, incluso a los representantes de los partidos de
oposicion. Las posibilidades del acceso mfiltiple a las redes del parti-
do hegemOnico garantizaban cierta flexibilidad a un sistema de poder
que se basaba mas en la negociaciOn y la integraciOn del conjunto de
actores que en la imposiciOn, incluso a pesar de que no era rara la re-
presion de movimientos que buscaban mantenerse independientes del
partido.
En el contexto de la multiplicaciOn de las conquistas electorales
de los partidos de oposicion,9 el debate parece haber cambiado de na-
turaleza. El auge de las investigaciones dedicadas a la funcion de la
instancia municipal parece estar estrechamente ligado a la evoluciOn
politica e institucional puesta en marcha a partir del mandato de Mi-
guel de la Madrid (1982-1988). Las premisas de la apertura politica
(Martinez Assad, 1985; Prey& Schapira y Riviere d'Arc, 1986; Padua y
Vanneph, 1986) y los intentos de descentralizacion reanimaron el in-
teres por el analisis de las instancias municipales (Garza, 1996); pero
hasta principios del ultimo decenio del siglo xx los trabajos que iban
9 Algunas alcaldias de las grandes ciudades (en el decenio de 1990) y algunos es-
tados del norte del pals (en el decenio de 2000) pasaron por lo general a manos de la
oposicion de derecha, es decir, del Partido de Accion Nacional (PAN), mientras que
el Distrito Federal es gobernado por la oposicion de izquierda, el Partido de la Revolu-
cion Democratica, desde 1997.
mas alla de los analisis electorales o los conflictos politicos para de-
dicarse a las practicas de los gobiernos municipales eran muy poco
numerosos; no obstante, dando continuidad al estudio precursor de
Victoria Rodriguez y Peter Ward (1992) sobre Chihuahua y Ciudad
Juarez, desde entonces varios programas de investigacion se han de-
dicado al estudio de la situacion de los municipios gobernados por la
oposiciOn o de los experimentos innovadores de la gestion local.10
Hoy en dia ya se ha estructurado un campo de investigacion sobre
los gobiernos locales y el federalismoll en el que participan investi-
gadores surgidos de los estudios electorales, asi como de la sociologia
politica, el analisis de las politicas publicas y la investigaciOn urbana.
El estudio de las nuevas modalidades de funcionamiento de los po-
deres locales moviliza a los investigadores, quienes se interesan en
especial en la "gobernabilidad", entendida como la capacidad politica
y administrativa para gobernar un territorio. i,Corno asegurar la paci-
ficacion de los diferentes intereses cuando ya no existe en su forma
hegemonica la instancia de mediaciOn entre el partido, el Estado y la
sociedad? Cómo coordinar los diferentes ambitos de poder indepen-
dientes cuando son gobernados por partidos antagonistas? i,Corno
modernizar la gestiOn local en el nuevo contexto de accion plablica?
EL ESTUDIO DE LOS CONFLICTOS DE PROXIMIDAD
La intenciOn de esta obra, en la segunda parte, es analizar las dimen-
siones territoriales de los conflictos de proximidad vinculados con la
implantaciOn de nuevas actividades. Las situaciones en que los residen-
tes se oponen a la implantacion de ciertas instalaciones o se movilizan
en contra de las molestias asociadas con ciertas actividades, o en pro de
la protecciOn de ciertos lugares o espacios, constituyen los principales
objetos del estudio de las modalidades de actualizaciOn local del pa-
10 Cf. el analisis de estas investigaciones publicada en Patrice Mele, 2001a.
Organizados en el seno del grupo Investigadores en Gobiernos Locales Mexica-
nos (Iglom) y en el marco de las investigaciones apoyadas por la Fundacion Ford. Veanse
en particular los trabajos de Alicia Ziccardi, Enrique Cabrero Mendoza, Mario Bas-
sols, Mauricio Merino, Tonatiuh Guillen y Juan Manuel Ramirez Saiz.
35
 trimonio y el medio ambiente y de su presencia como valores, co-
mo modo de justificacion y como marco de la acciOn. Esos conflictos
y controversias se pueden analizar como modos de relacion con la
accion de los poderes publicos y, asimismo, como modalidades de
negociaci6n de la insercion de los colectivos en el espacio e incluso,
ya se vera, como procesos de territorializacion.
Muy a menudo se considera que esas situaciones son manifesta-
ciones del sindrome nimby, el cual caracteriza las tendencias al re-
pliegue sobre los espacios de homogeneidad social, el rechazo de la
otredad y de los necesarios trastornos de la tranquilidad residencial
generados por las actividades indispensables para el funcionamiento
urbano. El exit° del acronimo y su apariencia de diagnostic°, que re-
velan la difusiOn de una tendencia social ya bien establecida en Es-
tados Unidos, frecuentemente han ocultado la complejidad de esos
procesos de acci6n colectiva, los cuales ponen en juego no solamente
las relaciones entre los habitantes y el espacio cercano a su vivienda,
sino tambien sus relaciones con los objetivos y procedimientos de las
acciones de los poderes publicos.
Las expresiones de oposiciOn, que pueden traducirse en denun-
cias, recursos juridicos o estrategias de ruptura del orden pUblico,
parecen resistirse a las tecnologias de gestiOn de los conflictos, a la
introducciOn de instancias de debate pUblico, a la multiplicaciOn de
las arenas de negociacion. Los conflictos y controversias han sido ana-
lizados como si sacaran a la luz las disfunciones de los procesos de
concertacion ligados a las decisiones de implantacion, a las modali-
dades de funcionamiento de las instalaciones o al control de los im-
pactos de ciertas actividades; no obstante, no parece que se pueda
desactivarlos mediante unos procedimientos de participacion esta-
blecidos antes de los proyectos. La etapa de constitucion de ciertos
habitantes en actores colectivos, que se autoproclaman como represen-
tantes del "territorio", parece necesaria para que surjan interlocutores
de la acciOn de los poderes publicos. Los conflictos y las controver-
sias, de intensidad variable (de la simple creacion de una asociacion
a los trastornos del orden publico), constituyen hoy en dia una moda-
lidad generalizada de la relacion entre los habitantes y los poderes
pUblicos. Incluso sin que se manifieste un conflicto, ciertos grupos uti-
36
lizan el lenguaje del conflicto para legitimar su toma de posicion, para
construirse como actor legitimo. Por lo demas, cada vez es mas di-
f icil separar la etapa del conflicto de la etapa de la negociacion: las ins-
tancias de mediacion que proponen a los habitantes movilizados una
integraci6n en los procesos de accion de los poderes publicos se multi-
plican y la evolucion de las legislaciones las ha hecho obligatorias,
tanto en Mexico como en otros 'Daises. Esas situaciones pueden consti-
tuir uno de los objetivos principales de esta investigaciOn debido
precisamente a su doble dimension: de acciOn colectiva y de estableci-
miento de procedimientos de debate sobre los objetivos de la acciOn
de los poderes pOblicos.
Despues de haber utilizado el termini:. de "conflictos territoriales"
para subrayar que no se trataba Onicamente de controversias vincu-
ladas con los acondicionamientos (Mel& 2003a) o a la difusion de los
valores ambientales (Bassols y Mel& 2001), en la actualidad conside-
ro, junto con Gilles Senecal (2005), que esas situaciones pueden ser
denominadas "conflictos de proximidad". Esta nocion permite descri-
bir las situaciones que ponen en juego a los residentes movilizados
para del control de su espacio proximo. Este vocabulario no implica una
referencia a la escuela de la proximidad en economia (Rallet y Torre,
2004) ni considerar lo "proximo" como susceptible de una delimita-
don territorial o de una medici6n objetiva hecha por el investigador.
La definicion de proximidad que se utiliza en este trabajo es la que
dan los residentes o usuarios cuando afirman que un proyecto, una
actividad o una practica afectan a su "entorno", lo cual implica que la
distancia entre los objetos, actividades o practicas puestos en tela de
juicio puede ser mas o menos grande (vecindad no deseada, movili-
zacion en pro de la preservacion del paisaje, etc.); sin embargo, to-
dos los conflictos aqui considerados se manifiestan mediante acciones
colectivas durante las que los residentes efectuan un trabajo de (re)
definicion de su insercion espacial y territorial y se enfrentan a los
procedimientos de localizaciOn y territorializacion vinculados con
las acciones de los poderes publicos. Consecuentemente, la nociOn de
proximidad no refiere a un tipo de configuracion espacial, sino a una
manera de calificar las transacciones que ponen en juego la cuestion
de la relacion entre los individuos y el espacio que los rodea, situacio-
37
 nes que tambien son modalidades de construccion politica y social de
la proximidad (Bourdin, Lefeuvre y Germain, 2005).
El conflicto no se debe aprehender tinicamente como una crisis
sino que, como lo demostr6 Georg Simmel (1995), es consustancial
al funcionamiento de las sociedades; constituye una forma positiva
de socializacion. Desde esa optica, hoy en dia se trata de estudiar el
nuevo lugar que ocupan los conflictos tanto en las relaciones entre,
por una parte, los residentes y usuarios y, por la otra, la accion
como en las relaciones entre los habitantes y el espacio. Mientras
que los conflictos sociales y politicos han sido estudiados tradicio-
nalmente desde el punto de vista de la accion colectiva, de las formas
de movilizacion, las ideologias y los valores que defienden y de la or-
ganizacion o la racionalidad de los actores movilizados, me parece
que la comprension de ese tipo de situacion debe pasar por un exa-
men pragmatic° de lo que producen en situacion, lo cual significa
reflexionar sobre sus efectos en la recomposicion de los modos de
territorializacion de la accion publica y de la localizacion de las acti-
vidades y sobre su fund& en la apropiacion del espacio pr6ximo por
los residentes. El libro esta estructurado en seis capitulos y dos partes.
En la primera parte, despues de presentar mi postura de investigacion
sobre las nociones de patrimonio y medio ambiente (capitulo 1) y de
elaborar ciertas hipotesis sobre su modo de existencia en situacion
(capitulo 2), abordo las modalidades locales de institucionalizacion del
patrimonio y el medio ambiente en Mexico (capitulo 3). La segunda par-
te esta dedicada al analisis transversal de los conflictos de proximidad
vinculados con la implantacion de actividades que ponen en juego
ciertos valores y los marcos de acci6n del patrimonio y el medio am-
biente. Se estudian principalmente tres situaciones de conflicto: una
ligada a la implantacion de un club de golf en un pueblo cercano a la
ciudad de Mexico (Tepoztlan), otra a la implantacion de un vertedero
de desechos peligrosos en el estado de San Luis Potosi (Guadalcazar),
y finalmente, la vinculada a la apertura de una mina a cielo abierto en
Cerro de San Pedro, en las cercanias de la ciudad de San Luis Potosi.
El analisis de esas situaciones se hace a partir de lo que revelan de la
relacion entre los grupos locales, los espacios en conflicto y la cons-
truccion de colectivos (capitulo 4), de las relaciones entre los conflic-
38
tos y los territorios institucionales (capitulo 5) y de las modalidades
de territorializacion de la accion patrimonial y ambiental (capitulo 6).
En el capitulo de las conclusiones se examinan las especificidades de
las formas de la institucion local del patrimonio y el medio ambiente en
Mexico y se proponen algunas hipotesis de interpretacion sobre las
relaciones entre los conflictos, la accion patrimonial y ambiental y
los procesos de territorializacion.
Este libro es fruto de un periodo de delegacion en el CNRS (labo-
ratorio "Teoria de las mutaciones urbanas" de la Unite Mixte de Re-
cherche IumR1 del laboratorio Architectures, Urbanismes, Societe
[Aus]). El trabajo de campo fue posible gracias a un proyecto sobre el
"Territorio y sus construcciones': que permitio los intercambios y
la colaboracion entre la UMR Citeres12 de la Universidad de Tours, el
cETsAH13 de la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHEss)
y el Colegio de San Luis Potosi (Mexico), proyecto que recibio el apo-
yo de Ecos" y de la ACI TTT.15 Actualmente se lleva a cabo una re-
flexion comparativa sobre los efectos de los conflictos de proximidad
en el marco del equipo Construccion Politica y Social (cosT) de la
UMR Citeres, con el apoyo de la Agencia Nacional de Investigacion16 y
del programa "Concertacion, decision y medio ambiente" del MEDDAT.17
12 UMR 7324, "Cite, territoire, environnement, societe'l cNRS/Universite de
Tours.
13 Centre &etudes transdisciplinaires, sociologic, anthropologic, histoire (Centro
de estudios trans-disciplinarios, sociologia, antropologia e historia; cETSAH, por sus
siglas en trances).
14 Programa "Evaluation-orientation de la Cooperation Scientifique" ("Evalua-
cion-orientacion de la Cooperacion Cientifica"; ECOS, por sus siglas en trances), pro-
grama conjunto de los ministerios de Asuntos Extranjeros y de Educacion Nacional
e Investigacion, de Francia, y de la Asociacion Nacional de Universidades e Institutos
de Educacion Superior (ANuiES), de Mexico.
15 ACI "Terrains, techniques, theories: Travail int disciplinaire en sciences hu-
maines et sociales" ("Terrenos, tecnicas y teorias: tral3ajo interdisciplinario en cien-
cias humanas y sociales"), Ministerio de Imre-stip-don, despues ANR.
16 Proyecto Confurb: Conflits de proximite et dynamiques urbaines (Conflictos
de proximidad y dinamicas urbanas; Canada, Francia y Mexico) (Mete, 2013).
17 Proyeeto DeSCRI: Decider en situations de crise: gestion des dechets, conflits
et concertafions (Decidir en situaciones de crisis: gestion de los desechos, conflictos
y concertaciones), Francia, Italia y Mexico.
39
 Quisiera agradecer en primer lugar a todas las personas que, en
Mexico, aceptaron responder a mis preguntas y hacerme participe
de sus experiencias; asimismo, a Pierre Signoles por sus consejos en
el momento de la redaccion de este texto, asi como a Antonio Azuela,
Claude Bataillon, Alain Bourdin, Michel Lussault, Marie-France Pre-
y& Schapira y Olivier Soubeyran por sus lecturas y comentarios, a Flo-
rence Troin y Myriem Cauty por la relectura del manuscrito, a Mario
Zamudio Vega por su traducci6n y a Dominique Andrieu por la ela-
boracion de los mapas.

PRIMERA PARTE

PATRIMONIO, MEDIO AMBIENTE

Y ACCIoN PI:JBLICA

40
 Introduccion

El objetivo de esta parte es precisar primero el tipo de perspectiva

desde la que examino en esta obra las nociones de patrimonio y me-
dio ambiente. Antes de analizar las modalidades de su actualizaciOn
en el contexto mexicano, presento mis posturas teOricas y metodo1O-
gicas. Abordar conjuntamente el patrimonio y el medio ambiente hace
posible, como se vera, considerar que la difusiOn y generalizacion de
esas nociones constituyen un dominio de la accion publica en el sentido
definido en este libro. Es cierto que se trata de dos nociones inestables,
no solo polisemicas sino tambien frecuentemente indeterminadas, al
grado en que, como lo recuerda Bernard Kalaora (1998:120), el termi-
no medio ambiente "empleado sin justificacion, designa en re lidad
la totalidad de lo que constituye nuestras relaciones con el mu: do", y
que el de patrimonio se puede utilizar para caracterizar ciertas for
mas muy diferentes de relaciOn con el pasado o incluso con lo existen-
te. Para Herve Glevarec y Guy Saez (2002:23), el segundo termino se
ha convertido en una "categoria englobante y reconfigurante de una
serie de dimensiones aids o menos autonoma: la naturaleza, la historia
(local), el ter:ritorio y la memoria".
./
Ademas, lo que chstingue a esos dos terminos no es mas estable.
Para ciertos autores el medio ambiente es esencialmente una ca-
tegoria que designa el "patrimonio natural" o el "patrimonio ecologi-
co"; otros promueven la gestiOn patrimonial de los recursos naturales
(La Branche y Warin, 2003; Haury et al., 1995); para algunos mas, el
patrimonio arquitectonico podria comprenderse como una forma par-
ticular de responsabilidad respecto al "medio ambiente construido",

[43]
 y en ciertos contextos, en fin, el "patrimonio presente" puede desig-
nar el conjunto del marco de vida (Glevarec y Saez, 2002:23).
En resumidas cuentas, se podria considerar que existe una dimen-
siOn patrimonial de la cuesti6n ambiental y una dimension ambiental
de la cuestion patrimonial. Cada vez mas, las acciones de los poderes
ptIblicos enfrentan situaciones en las que esas dimensiones parecen
inextricablemente imbricadas. Por lo deaths, si bien ciertos conflic-
tos se pueden calificar como ambientales y otros como patrimoniales
(Mele, 2005), se vera que todas las situaciones de accion analizadas en
Mexico presentan al mismo tiempo dimensiones patrimoniales y am-
bientales. Mas generalmente, las situaciones que se puede identificar
a partir de una dimension doble, patrimonial y ambiental, parecen
multiplicarse.
Con todo, no es menos cierto que tanto en Francia como en Mexi-
co, y en el ambito internacional, se han establecido dos sectores se-
parados de politicas p6blicas dotadas de legislaciOn, instituciones
especializadas, referenciales y modos de legitimacion diferentes. Las
modalidades de la separacion entre las acciones de los poderes pbli-
cos reagrupadas en esos dos terminos varian segtan el contexto nacio-
nal y los modos de institucionalizacion, organizacion que siempre es
significante aun cuando las divisiones entre la accion patrimonial y
la ambiental sean puestas en tela de juicio, a menudo por algunas si-
tuaciones hibridas que movilizan a numerosos interventores, algunos
de los cuales dependen claramente de las instituciones del patrimo-
nio —en Francia, de la Direccion del Patrimonio; en Mexico, del Ins-
tituto Nacional de Antropologia e Historia (INAH)—, y otros de las
instituciones del medio ambiente y de la agricultura, el turismo, el
acondicionamiento del territorio o el desarrollo local (Davallon, Mi-
coud y Tardy, 1997). Por lo demas, recuerdese que en Francia los
primeros sitios protegidos lo fueron a titulo de la proteccion patrimo-
nial del paisaje, y que hasta 1960 el Ministerio de la Cultura era el
responsable de dicha proteccion. Menos conocido es el malogrado
intento de los promotores del primer ministerio del medio ambiente
de incluir la protecci6n de los monumentos.1
I Cf. una de las primeras versiones del organigrama de creacion del ministerio,
analizada por Florian Charvolin (2003).
44
Ademas, esas dos nociones corresponden a dos tradiciones de
investigaciOn que representan, cada cual, un modo de relaci& parti-
cular entre ciertas disciplinas cientificas y de estas con las acciones de
los poderes plablicos. Ciertas disciplinas reivindican una funci6n es-
pecifica en el surgimiento y la puesta en operacion de cada una de
esas nociones. Tal es el caso para el patrimonio de la arquitectura, la
arqueologia, la historia, la historia del arte y la etnologia, y en el caso
del medio ambiente, de la ecologia y las disciplinas naturalistas. Aho-
ra bien, ante al auge del interes por el patrimonio y el medio ambiente,
ciertas disciplinas se ven obligadas a tomar distancia respecto de lo que
el public° en general o los poderes pUblicos pueden considerar como
su principal fund& socia1,2 y en sentido opuesto, algunas reivindi-
can la construed& de ciertas ciencias aplicadas autonomas, como
la "patrimoniologia" o una ciencia del medio ambiente; sin embargo,
con mayor frecuencia cada dominio constituye un campo particular
de hibridaci6n de posturas disciplinarias bajo el impacto de equipos o
programas de investigacion, revistas y coloquios tematicos. Asi, hoy
en dia ge6grafos, soci6logos, politologos, economistas, etc., forman
parte de instituciones y campos de investigaci& estructurados en tor-
no a esas dos tematicas. Las publicaciones que tratan conjuntamente
del patritnonio y el medio ambiente son pocas o dependen de la ini-
ciativa de instituciones claramente identificadas en uno de los cam-
pos (Ecole Nationale du Patrimoine, 1995). Mas recientemente, no
obstante, el auge de los programas de investigaci& que promueven
un enfoque desde el punto de vista del desarrollo sostenible constitu-
ye un punto de encuentro entre esos dos campos de investigacion.
Tratar conjuntamente el patrimonio y el medio ambiente permite
mostrar que esas nociones pueden ser objeto de una misma concep-
tualizacion, cOn el proposito de comprender sus usos institucionales
y sociales y de analizar sus efectos en las relaciones de la poblaciOn
con el espacio. En consecuencia, en esta parte se precisa la postura de
investigacion adoptada en este libro, primero, mediante el analisis
de la noel& de construed& social, y despues mediante el examen de
2 La investigacion llevada a cabo por Maud Moussi (2005) puso de manifiesto la
distancia entre el proyecto cientifico de la arqueologia urbana y la actividad patri-
monial.
45
las modalidades de institucionalizacion de esas dos nociones y el lu- I. Una postura constructivista
gar de las politicas pUblicas, y finalmente, mediante la presentacion
de las principales enserianzas de las modalidades mexicanas de la
institucion local de la accion patrimonial y la ambiental.

LAS IMPLICACIONES DEL CONSTRUCTIVISMO MODERADO

Con los trabajos llevados a cabo sobre los efectos espaciales y terri-
toriales de las politicas patrimoniales y ambientales en el contexto
mexicana se pudo mostrar que estas Ultimas participaban en la cons-
truccion de su objeto. La observacion detallada durante un largo perio-
do de los espacios cargados de valores patrimoniales y ambientales
(M -216, 2006b); Bassols y Mele, 2001) revela las condiciones de su
calificacion, la existencia de una pluralidad de puntos de vista, la mul-
tiplicidad de maneras de considerar la construccion de perimetros de
accion y las transacciones sociales vinculadas con la territorializacion
de las politicas patrimoniales y ambientales. Gracias a ello, es posi-
ble no solamente intentar reconstituir, en los diferentes contextos, el
surgimiento de las categorias del patrimonio y el medio ambiente, si-
no tambien examinar la manera como las acciones patrimoniales
y ambientales construyen los espacios y territorios que pretenden
revelar.
La "deconstruccion", la "desnaturalizacion" de las categorfas utiliza-
das para describir la organizacion urbana y la accion pUblica, que cons-
tituia una de las aportaciones de mis primeros trabajos sobre las
etapas de produccion del espacio en Mexico (por ejemplo, la distincion
entre ciudad legal y ciudad ilegal, sometida a una encuesta en la ciu-
dad de Puebla y presentada frecuentemente como caracteristica de un
crecimiento urbano dual), se revela poco funcional en el contexto me-
xicano (Mele, 2006b), mientras que esta presente como estigmatiza-
cion de las formas populares de crecimiento urbano que justifican la

46 [471
necesidad de una negociacion y una relacion de clientelismo para la
regularizacion e introduccion de los servicios urbanos. Posteriormen-
te, algunos trabajos sobre la dinamica del centro de las ciudades mexi-
canas y sobre la aplicacion de la politica del patrimonio urbano me
permitieron poner de manifiesto la construccion politica y juridica
de los "centros historicos" en Mexico (Mele, 1988). En efecto, la poli-
tica del patrimonio fue esencialmente lo que permitio la individua-
lizacion del subespacio urbano calificado como "centro historico': el
cual corresponde, en numerosas ciudades, a la extension urbana de fi-
nales del siglo )(Ix o principios del siglo xx (cf. supra).
Otros trabajos sobre la politica ambiental se referian a las tran-
sacciones en torno a los perimetros de proteccion de los espacios
"naturales" y el recurso a los valores ambientales para tratar de legi-
timar ciertas formas de urbanizaciOn (Bassols y Mele, 2001). El caso de
las areas de proteccion del patrimonio y el de las areas naturales pro-
tegidas muestran que, muy frecuentemente, esos procesos de cons-
truccion quedan ocultos debido a un efecto de naturalizacion de los
espacios asi delimitados; efecto de naturalizaciOn de las cualidades de
ciertos espacios o de atribucion de esencia a dichas cualidades que
constituye una modalidad particular de un fenomeno caracterizado
por la sociologia del conocimiento como la objetivacion y reificacion
de categorias construidas, vividas luego como realidades exteriores:
"paradoja del hombre capaz de producir un mundo que despues ex-
perimenta como algo diferente a un producto humano" (Berger y Luck-
mann, 1986:87).
La referencia a la construccion social participa en la elaboracion
de la problematica de esta obra. En efecto, si se considera que el pa-
trimonio y el medio ambiente no son algo dado, que no son preexis-
tentes a la difusi6n de las categorias que permiten su instituci6n como
dominio de accion piblica, entonces se hace necesario superar la
postura de investigaciOn que busca simplemente la actualizacion del
caracter de construccion social de las categorias y los elementos que
se han de proteger o la funciOn de la interpretacion de la realidad en la
puesta en practica de las acciones de los poderes pdblicos (Meriaux,
1995), para interesarse en los procesos de difusion de las categorias,
en las modalidades de existencia en situacion de las tipificaciones, de
48
las calificaciones vinculadas con el patrimonio y el medio ambiente
y, asi, darse los medios para aprehender su funcion en las relaciones
de los individuos y los colectivos con el espacio.
En consecuencia, el enfoque que se propone en este libro, centrado
en la construccion de categorias, en las transacciones en torno al pa-
trimonio y el medio ambiente y en las modalidades de territoriali-
zacion de esas nociones, es al mismo tiempo "deconstructivista" —su
objetivo es desnaturalizar las categorias— y "constructivista" —con-
sidera la realidad social como una construccion permanente. En
comparacion con las posturas del constructivismo radical, que pone
en tela de juicio la idea misma de la realidad exterior, podria decirse
que la postura adoptada en este trabajo es la de un constructivismo
moderado cercano a las posturas de la sociologia de la accion organi-
zada, la cual trabaja sobre la construccion social de las organizacio-
nes y sobre el trabajo de actualizaciOn permanente de estas en el seno
de los sistemas de accion (Crozier y Friedberg, 1977).
LA CONSTRUCCION DEL PATRIMONIO
Y EL MEDIO AMBIENTE
En la actualidad, para algunos, las ciencias sociales parecenzser sobre
constructi-
todo constructivistas (Caille et al., 2001); pero Si
vismo permite situar la mirada y refutar el naturalismo, en realidad
no constituye, en mi opinion, ni un metodo ni un paradigma expli-
cativo. Philippe Descola recuerda que "ya es com6n decir que los mun-
dos son construidos, jperol nadie conoce a sus arquitectos y apenas
se comienz a a entrever de que materiales estan hechos" (Descola,
2005:12).
Numerosas obras tratan de la construccion historica de la nocion
de patrimonio, muestran el surgimiento y la evoluciOn de los concep-
tos y las practicas y subrayan, de acuerdo con el texto precursor de
Alois Rieg1,1 el "politeismo de los valores" (Martin, 1998), o tambien
1 Su obra, publicada en 1903 en Viena, muestra en especial que el proceso de
protecciOn de los monumentos historicos que se basa en la atribucion de diferentes
valores, por sujetos modernos, tiene como efecto transformar edificios en monumen-
49
la actividad de "clasificacion" inherente a la proteccion. Para los his-
toriadores, el reconocimiento de la actividad de construccion politi-
ca y social vinculada con las accio nes patrimoniales de los colectivos
que definen herencias legitimas permite diferenciar la actividad patri-
monial de la historia (Lowental, 1998). Las investigaciones sobre la
aplicacion de las politicas patrimoniales ilustran, por ejemplo, los
procesos de clasificacion entre una epoca y otra, la valorizacion dife-
renciada entre los estilos de co nstruccio n y el surgimiento de nuevos
objetos patrimoniales, elementos todos que se alejan de la concep-
cion esencialista del patrimonio. Consecuentemente, este ultimo no
se puede pensar como una caracteristica vinculada con ciertos obje-
tos, lugares o practicas. La identificacion de la funcion de "representa-
cion de la NaciOn" (Poulot, 1997:13), de produccion de la memoria
nacio nal, implica reconocer la actividad de co nstruccio n social inhe-
rente a las politicas del patrimonio. El reconocimiento de la histori-
cidad de la politica del patrimonio implica una reflexion sobre su
construccion. Segan Dominique Poulot, la interpretacion del sentido
dado al patrimonio solo puede estar asociada a los "contextos de in-
terpretacion": "[el patrimonio] permite, segan el caso, reivindicar un
lugar en la construccion nacional, hacer valer ciertos derechos o,
en nombre de un mito de los origenes, arremeter contra los males del
mundo moderno" (Poulot, 1997:36). Ya no se debe considerar el pa-
trimonio ni la nocion misma de monumento historic° como invarian-
tes culturales, sino antes bien como "una invencion especificamente
occidental y, ademas, muy reciente", como lo subrayaba Francoise
Choay (1984). Segan Alain Bourdin, la actividad patrimonial parece
caracterizar una "mutacion en la modernidad" (Bourdin, 1984:227).
La encarnacion del patrimonio en simbolos monumentales, ine-
xistente en numerosas sociedades, aparece, sean cuales fueren las
precauciones tomadas y el lugar acordado al patrimonio inmaterial,
como una imposicion cultural. Al analizar el proceso de "patrimo-
nializacion" de la arquitectura en las tierras del Sahel, Alain Sinou
mostr6 que dicho proceso "desembocard en la producci6n de una mi-
rada patrimonial sobre un genero arquitectonico, presentado como
tos, considerandolos como si fuesen monumentos intencionales (Alois Riegl [1903],
1984).
50
yernaculo, pero codificado y realizado en una gran medida confor-
me a una logica de pensamiento occidental", y concluye:
Esa no es la paradoja menor de la lOgica de la patrimonializaciOn que
en ese caso produce figuras que crean el efecto del espejo. Desde esa
perspectiva, ese patrimonio nos informa mas sobre las interrogantes
de nuestra sociedad que sobre las sociedades sobre las que se posa
esa mirada (Sinou, 2001:126).
Con todo, los investigadores parecen haber integrado mas facil-
mente la nocion de patrimonializacion que la de "amble ntalizacio n";
sin embargo, o quizas a causa de esa evidencia, los debates sobre el
co nstructivismo parecen ser mas acalorados en el camp° de la inves-
tigacion sobre el medio ambiente, en especial a consecuencia de las
controversias sobre la manera de aprehender la naturaleza, que im-
plican volver a plantear la cuestion de las relaciones entre los seres
humanos y los no humanos.
En Francia, Alemania y el mundo anglosajon, numerosas inves-
tigaciones dedicadas al medio ambiente, o mas ampliamente a las
relaciones con la naturaleza, adoptan explicitamente una postura
constructivista (Rudolf, 1998; Eder, 1996; Hannigan, 1995) que tambien
se encuentra en Mexico (Lezama, 2004); no obstante, la generaliza-
cion del uso de la nocion de construccion social bien puede fundamen-
tar posturas de investigacion diferentes, que van del simple recuerdo
del caracter construido de los fen6menos hasta el deconstructivista
radical: que "deconstruye el constructivismo".2 Algunos trabajos Ile-
vados a cabo desde una perspectiva constructivista se han dedicado
a mostrar que la distinci6n entre naturaleza y cultura era construida
historica y socialmente (Arnold, 1996; Eder, 1996). Desde esa pers-
pectiva, co nsecuentemente, es posible co nsiderar la nocion de medio
ambiente como una manera particular de definir, y construir como
problema, las relaciones entre la sociedad y lo que habia sido con-
ceptualizado como naturaleza. Por lo demas, las relaciones sociales
con la naturaleza y, asimismo, el predominio de la nocion de medio
2 Cf. Revista del MAUSS (2001), niimero 17, Chassez le naturel... Ecologisme,
naturalisme et constructivisme.
51
ambiente, pueden adoptar formas diferentes segun el contexto na-
cional, y como lo mostrard el ejemplo de Mexico, segun el contexto
local.3
Los trabajos de Bruno Latour, que ponen en tela de juicio la "gran
division" entre seres humanos y no humanos, entre naturaleza y so-
ciedad, con frecuencia se presentan como una modalidad influyente
de un deconstructivismo radical; sin embargo, ese autor rechaza tal
pertenencia y reivindica una antropologia simetrica que aplica me-
todos etnograficos a las formas occidentales de verdad indiscutible
(verdad cientifica, eficacia tecnica, forma juridica) (Latour, 2001). Aun
cuando presenta la teoria de que el actor red tiene esencialmente una
funciOn de deconstrucciOn, dicho autor considera que el rodeo por
el constructivismo solo tiene la eficacia de reforzar la separaciOn entre
ciencias humanas y ciencias de la naturaleza, de abandonar lo que
ocurre "verdaderamente en la naturaleza [y no en sus representacio-
nes simbOlicas1 a la ciencia y a los sabios" (Latour, 1999:52). Sus inves-
tigaciones muestran, por una parte, que las sociedades "modernas" no
aplican realmente esa division, presentada no obstante como inheren-
te a la modernidad (Latour, 1991), y por otra parte, que se puede inter-
pretar que la ciencia lleva a cabo un "trabajo politico que [los] reunia
[a los seres no humanos1 bajo la forma de una naturaleza Unica" (La-
tour, 1999:56), ocultando la realidad de la actividad cientifica como
constituciOn de colectivos (enredo de redes de seres humanos y no
humanos). Su ambiciOn es proponer que se constituya una nueva
ecologia politica que inserte las ciencias (y por ende a los seres no hu-
manos) en una democracia ampliada.
Por su parte, Philippe Descola se situa en un plano analitico y se
rehUsa, por lo tanto, a elaborar "una reforma de las practicas de las
costumbres y las instituciones" (Descola, 2005:552); propone que,
desde una perspectiva comparativa, se examinen las diferentes for-
mas de continuidad y discontinuidaade las relaciones entre los seres
humanos y los no humanos: "Como han podido, pueblos muy dife-
3 Klaus Eder (1996) estudio en particular la manera como se han estructurado
diferentes disposiciones en relacion con la naturaleza en Alemania y Francia, y el lugar
que ocupan las movilizaciones en pro de la naturaleza en el seno de la esfera politica
52
rentes y cada cual a su manera, poner un poco de orden en la diver-
sidad de los objetos que los rodean?" (Descola, 2000:82); y asi, desde
esa perspectiva, puede analizar las proposiciones filosOficas de cons-
trucciOn de una etica del medio ambiente como una cosmologia entre
otras. En esos trabajos esencialmente anglosajones y alemanes dis-
tingue, por una parte, posturas que buscan promover eticas extensio-
nistas (antropocentricas) "que proponen extender a una gama mas o
menos amplia de seres no humanos los beneficios de la considera-
ciOn moral" y, por ende, los derechos correspondientes, y por otra
parte, eticas holistas "en las que se pone el acento sobre la responsa-
bilidad de los humanos en la preservaciOn del equilibrio de las co-
munidades eco-sisternicas considerado como un imperativo en sr
(Descola, 2005:269), es decir, "no sobre individuos o especies dotados
de propiedades particulares, sino sobre la necesidad de preservar el
bien comUn sin trastornar de manera inconsiderada las relaciones de
interdependencia que unen todos los componentes organicos y abio-
ticos de un medio ambiente" (Descola, 2005:273).
La postura que adopto en este libro me parece coherente con esos
trabajos. Se trata, en efecto, de considerar el medio ambiente como
una nociOn que caracteriza una manera histOrica, social e institucio-
nalmente construida, de concebir las interrelaciones entre la socie-
dad y la naturaleza, entre los seres humanos y los no humanos. Se
puede plantear como hipOtesis de investigaciOn que la generalizaciOn
de la nociOn de medio ambiente modifica la manera de pensar la sepa-
raciOn entre sociedad y naturaleza. Implica, en efecto, insistir en las in-
teracciones, en las interdependencias, en la necesidad de politicas
preventivas, en el analisis y la compensaciOn de los impactos negati-
vos. Es verdad que esa concepciOn no pone fundamentalmente en
tela de juicio la "gran division" mencionada por Bruno Latour, pero
si modifica las maneras de pensar la relaciOn entre los seres humanos
y los no humanos y la responsabilidad de los humanos. Asi, la nociOn
de medio ambiente permitiria caracterizar la manera como las so-
ciedades contemporaneas se han dotado de herramientas para pensar
su relaciOn con la naturaleza.
En consecuencia, se puede formular la hipOtesis de que las nocio-
nes de patrimonio y medio ambiente conforman un nuevo dominio
53
de accion pnblica en cuyo seno se debate la construccion de las moda- 2. Presencia del patrimonio y el medio ambiente
lidades de apropiacion de la naturaleza por lo politico. En efecto, a
partir de su genesis, al igual que el patrimonio, el medio ambiente im-
plica la constitucion de politicas y, asimismo, cierta concepcion de la
responsabilidad y la capacidad de accion individual,4 con lo cual inci-
ta a un debate sobre las formas de accion necesarias. En esa acep-
ci6n, el medio ambiente seria una categoria que designa la naturaleza
que ha sido apropiada por lo politico en nuestras sociedades con-
temporaneas, y el patrimonio, una modalidad moderna de produc-
cion de una presencia del pasado.
VALORES Y REFERENCIALES

Decir que el patrimonio y el medio ambiente son constructos socia-

les no debe llevar a considerar que esas nociones no existen en sí mis-
mas, que no poseen realidad, que es imposible conferirles un sentido
y un efecto. Dado que instauran cierta manera de concebir la reali-
dad, realmente tienen sentido tanto para los individuos como para los
colectivos y las instituciones. Si bien el posicionamiento en favor de
la construcci6n social coincide con los analisis en lo concerniente a las
representaciones sociales o los imaginarios colectivos hegemoni-
cos (Masse, 2001) para interesarse en las dimensiones cognitivas del
patrimonio y el medio ambiente, el enfoque que propongo se distin-
gue por el lugar que le concede a la acciOn. Esta investigaciOn no tiene
por objetivo el analisis de las modalidades de construccion de repre-
sentaciones espaciales o la influencia de algunos contextos sociales en
particular sobre el surgimiento de nociones analizadas desde el angu-
lo de una funciOn de legitimacion simbolica; por el contrario, lo que
se propone es estudiar el trabajo de construccion politica y social, es
decir, la manera como se actualizan, en las situaciones de acciOn, las no-
ciones de patrimonio y medio ambiente.
Esa postura implica que no se debe considerar el patrimonio y el
medio ambiente simplemente como ideologias. Ciertos trabajos en
los que se insiste en el caracter ideologic° del patrimonio y el medio
4 Lionel Charles (2001:4), recordando la filiacion pragmatica de la nocion de me-
ambiente tienen una gran influencia en las investigaciones llevadas
dio ambiente, subraya que en comparacion con la de habitat, que domina a los seres
a cabo tanto en Mexico como en Francia (Guillaume, 1980). Como lo
inmersos en et aquella introduce la idea de una relacion abierta, indeterminada y no
condicional entre un individuo y su medio ambiente. subraya Alexis Masse, "el analisis ideologic° reduce siempre los enun-

54 [551
ciados a emanaciones secundarias y dependientes de las relaciones
de fuerza que, a fin de cuentas, son las Unicas importantes" (2001: 361).
Por lo demas, la nociOn de ideologia no deja margen para la autono-
mia de los actores, considerados muy frecuentemente como simples
agentes. Ese tipo de enfoque caracteriza, en particular, la manera como
cierta tradicion antropologica mexicana, marcada por referencias mar-
xistas, aprehende el patrimonio y el medio ambiente. En Francia se
puede identificar una postura similar en los trabajos en que se reivin-
dica la influencia de Pierre Bourdieu y se analiza el patrimonio como
forma de legitimacion simbolica de un orden de dominaciOn, el cual
es el caso de ciertas investigaciones de sociologia (Amougou, 2002)
o de geografia social (Garat et al., 2001).
Por el contrario, me parece mas interesante caracterizar las no-
clones estudiadas este texto como valores, en el sentido de que repre-
sentan finalidades ideales. En realidad se trata claramente de ideales
colectivos de amplia difusiOn que, sobre la base de cierta vision del
mundo y de una serie de creencias, generan "pasiones comunes" que
implican una concordancia de las practicas individuales y colectivas
(Ansart, 1999). El hecho de evocar la nocion de valor no lleva a si-
tuarse Unicamente del lado del analisis de las representaciones, sino
tambien, claro, del lado de la acciOn. Raymond Boudon (1999) recor-
daba la importancia que tiene el considerar, junto con Max Weber, la
existencia de una "racionalidad axiologica" o "racionalidad en valo-
res" que permite explicar las acciones y decisiones individuales que
parecen alejarse de la simple racionalidad instrumental. Ese mismo
autor insiste en la dimension cognitiva de la racionalidad axiologica;
es decir, se debe aprehender los valores como razones solidas, intelec-
tuales, basadas en "teorias" y en una vision del mundo, no solamente
en creencias que se podrian calificar de irracionales. Por lo demas, es
necesario subrayar la existencia de la pluralidad de los valores y la
posibilidad de que un mismo individuo concilie esas acciones en fun-
don de valores diferentes, valores que en ciertos contextos pueden
adquirir una capacidad normativa, es decir, ser traducidos a normas
juridicas o sociales.
En otro plano, si uno se coloca en el orden del analisis de las poll-
ticas pUblicas, el patrimonio y el medio ambiente se pueden conside-
56
rar como procesos cognitivos referenciales (Faure et al., 1995), es
decir, como procesos cognitivos que difunden entre los actores de un
sector de la administracion no solamente la misma vision de los pro-
blemas que se deben abordar,-sino tambien cierto marco de causa-
lidad y una definicion de las soluciones concebibles. En mi opinion, es
posible ampliar la nocion de referencial para aplicarla a la difusi6n
de una vision comUn de los "problemas" en el seno de un dominio de
la accion pUblica, sea cual fuere su institucionalizacion.
Asimismo, se puede identificar una dimensi6n paradigmatica que
remite a un marco de referencia cientifica, a convicciones comparti-
das por la comunidad cientifica internacional.' Los valores patrimo-
niales y ambientales se presentan como arraigados en la razOn, como
si en el caso del medio ambiente se basaran en el marco cientifico de la
ecologia y, en el caso del patrimonio, en los saberes de los inventarios
y la conservaci6n. En el caso del primer dominio, Jean-Luc Fabiani
evoca la "cientifizacion" de la politica, "la intrincacion entre raciona-
lidad erudita y racionalidad politica" (1989:202), y Pierre Lascoumes
(1994) un viraje vinculado con la traduccion de las reivindicacio-
nes ecologistas en politicas pUblicas que sitUa la racionalidad den-
tifica y tecnica, puesta en tela de juicio por la critica ecologista, en el
meollo de la puesta en practica de las acciones ambientales.2 Bajo
el impacto de la difusion del patrimonio y el medio ambiente como
marco de pensamiento y acci6n, esa dimension paradigmatica va acorn-
pariada de una dimension correspondiente a la doxa, opinion genera-
lizada de lo que son los "problemas" y de la manera como seria posible
abordarlos, y al mismo tiempo normativa: se considera cierto tipo de
vocabulario y ciertas estrategias como obligaciones para demostrar
el caracter ambiental o patrimonial de las acciones.
El paradigma ambiental va acompariado de la difusi6n de una serie
de principios de accion y "buenas practicas". El principio del conta-
minador-pagador, el derecho a la informaciOn, la participacion de la
poblacion, la creacion de comisiones de concertacion, la descentrali-
1 Recuerdese, por lo demas, que en el sentido desarrollado por Thomas Kuhn
(1983) un paradigma incluye valores.
2 Lascoumes identifica un "eco-poder creciente" vinculado con el lugar de los ex-
pertos, los ingenieros y los tecnicos (Lascoumes, 1994:8).
57
zaciOn, la privatizaciOn de ciertos servicios y la educaciOn ambiental
han sido elevados por la doxa ambiental al rango de modelos de ac-
don legitima aplicables en todos los contextos (Marvin Simon, 1999).
Se dota a la integracion de esos principios en el seno de la legisla-
don nacional y a la difusi6n de esas practicas en el ambito local de
la capacidad de mejorar la calidad de vida de la poblaciOn y de garan-
tizar que se tomen en cuenta las responsabilidades a escala planetaria.
Esas referencias alas dinamicas mundiales justifican el establecimien-
to de "buenas practicas de gobierno local" (Farthing, 1997).
En resumidas cuentas, me parece que esas nociones funcionan
como "Ordenes de legitimidad moral" en el sentido que le dan a este
termino Luc Boltanski y Laurent Thevenot (1991), cuyos trabajos pu-
sieron de manifiesto, en especial, el imperativo de la justificaciOn.
Invocar el patrimonio y el medio ambiente implica aceptar las restric-
ciones de cierto marco de argumentacion coherente. En este estudio
no se puede zanjar la cuesti6n de saber si existe una "ciudad verde"
o una "ciudad patrimonial";3 pero en ml opinion se trata, sin duda
alguna, de principios de juicio y justificaci6n de la acci6n. La refe-
rencia a la economia de la legitimidad moral permite subrayar que la
presencia de esos ordenes de generalidades en la esfera piablica impli-
ca cierto control de los debates. Recurrir como justificaciOn al patrimo-
nio o al medio ambiente obliga a sostener un discurso que resista la
prueba de la coherencia. No se trata Unicamente de la aceptaciOn de
una retOrica convenida sino de una vision del mundo y de ciertos prin-
cipios de justicia. Esas consideraciones no solamente son predomi-
nantes en el orden del discurso, sino tambien en el de la acciOn: el
tener que justificar esas acciones significa tambien cumplirlas de tal
manera que resistan la prueba de la justificaciOn.
3 Para tratar de las formas convencionales de acuerdo y justificacion, Luc Bol-
tanski y Laurent Thevenot (1991, op. cit.) proponen reconstituir, basandose en obras
de filosofia politica, ciertos modelos de orden y de justificacion legitima que ellos de-
nominan "ciudad': Su obra no identifica "ciudad verde" ni "ciudad patrimonial" alguna.
Por lo demas, esta 6ltima permitiria incluir referencias a la tradici6n, a la transmi-
sion de valores, en el seno de la preocupacion por el medio ambiente. Respecto a la
posibilidad de definir una "ciudad verde': cf. Claudette Lafaye y Laurent Thevenot,
1993.
58
UNA DEFINICION PLURALISTA DE LOS BIENES COMUNES
En cuanto valores y 6rdenes de legitimidad moral, el patrimonio y
el medio ambiente tienen la capacidad de "permitir el pasaje de lo
personal a lo corman, de lo particular a lo general" (Lafaye y Theve-
not, 1993); se trataria de figuras nuevas del bien corman. Los traba-
jos de Andre Micoud (1995), que abordan tanto el patrimonio como
el medio ambiente, se dedican a analizar esos modos de definicion
del bien corman que consisten en delimitar ciertos "bienes comunes".
Para el, la acciOn ambiental es
[...] lo que invita a repensar la cuestiOn del bien comun y, por ende,
a proseguir con nuevos esfuerzos la oposiciOn constitutiva del pen-
samiento econOmico y politico entre lo public° y lo privado. ,Que
poseen en corman las ciudades y sus habitantes que deba ser admi-
nistrado a esa escala? No puede uno esperar ver aparecer una nue-
va especie de bienes, los bienes piablicos locales? (Micoud et al.,
1996:116).
Con todo, en ese plano de la reflexiOn se deben distinguir varios
fenomenos: en primer lugar, la funcion de legitimacion de la inter-
vencion de los poderes piablicos concerniente a ciertos objetos, espa-
dos o practicas; en segundo lugar, la funci6n normativa que califica
las practicas individuales o colectivas y los usos del espacio y, en ter-
cer lugar, la actividad de construccion de un colectivo que se define
en una relacion particular con un bien, con un espacio.
En efecto, es necesario recordar que lo que las nociones de patri-
monio y medio ambiente instauran es, primero, una intervenciOn
piablica de un nuevo orden, la cual condiciona las practicas en nom-
bre de estos valores. Ademas, la accion ambiental implica difundir
en la sociedad modelos preceptivos de comportamiento. Eso es lo que
recuerda Dominique Poulot en su analisis del surgimiento de la ac-
don patrimonial en Francia:
La nociOn utilitaria y democratica de patrimonio colectivo define un
espacio de intervenciOn inedito del Estado ilustrado. En ese marco,
59
 la conducta del ciudadano respect° a los simbolos del pasado debe
satisfacer las exigencias de la comunidad politica nueva, so pena de
declararse "vandalo", es decir, absurd° y, a la vez, criminal (Poulot,
1997).
La politica del patrimonio, "produccion de la memoria del poder
[o que sirve al poderr establece deberes nuevos para la poblacion.
Tal es, al menos, la postura de Marc Guillaume en referencia a Mi-
chel Foucault cuando identifica la generalizacion de un panoptismo
represivo que contribuye a la normalizacion socia1.4 Para Ola Soder-
strom, el patrimonio participa "de una codificacion de lo especifico
en un lenguaje global, puesto que se inserta en la calificacion simbo-
ilea de territorios incluidos en un mercado mundial" (Soderstrom,
1992:370). Por su parte, Alain Bourdin (1984), situandose en un marco
de analisis weberiano, analiza las mutaciones del centro de la ciudad
vinculadas a las politicas del patrimonio y evoca a ese proposito un
proceso de racionalizaciOn del marco de la vida.
Por lo demas, tambien es necesario reconocer que los colectivos
que se definen y legitiman mediante la "construccion" de un patri-
monio no son unicamente los Estados-nacion, sino tambien algunos
grupos mas o menos restringidos. En su acepcion mas tradicional, el
terrain() romano patrimonium define el vinculo entre un grupo y
ciertos bienes materiales (un espacio, un tesoro, etc.) (Chastel, 1997:
1433). Considerando una acepci6n amplia de la nocion de patrimo-
nio, Yves Barel recordaba que este debe ser pensado como algo que
favorece la constituciOn de un "grupo patrimonial", colectivo definido
por "una relacion especifica entre un bien o un recurso o un conjunto
de bienes o recursos y un grupo humano determinado" (Barel, 1984:
4 "El hecho de que el texto juridico pueda asi atribuir al monumento la capacidad
de a menazar con prision a quien erija una construccion en su campo de visibili-
dad simboliza muy bien en lo que se ha convertido el culto de los restos del pasado
y el panoptismo represivo que estos ejercen" (Marc Guillaume, 1980:27). Por lo demas,
ese autor considera la participaci6n como un elemento de la extension del Estado y
de la normalizacion social, "en la que cada cual adopta la condici6n de conservador
asociado y se convierte en el guardian escrupuloso del patrimonio local" (Marc
Guillaume, 1980:145). [Panoptismo, de "panoptico: edificio construido de tal manera
que toda su parte interior sea visible totalmente desde un solo punto': DRAE. N. del T.].
6o
118). Segun el, ese grupo "es construido, mucho mas que recibido o
dado'l y busca caracterizar un proceso de "autofundacion" permitida
por esa relacion en particular. Lo anterior implica la apropiacion tanto
de bienes materiales como inmateriales y, asimismo, que se establezca
su indivision. Para expresar ese aspecto en un vocabulario que no es
el de Yves Barel, yo diria entonces que se trata de la produccion de un
bien que hace existir lo comun, de un bien que adquiere una dimen-
sion publica, cuya definiciOn y preservacion es objeto de politicas y
transacciones. Francois Ost no dice otra cosa cuando recuerda el in-
teres del patrimonio como categoria juridica y prospectiva que podria
permitir fundar un regimen de proteccion de la naturaleza como bien
comUn (Ost, 1995:309).
Esos diferentes planos de analisis dieron lugar a dos posturas de
investigacion a menudo irreconciliables. Algunos se interesan por la
accion del Estado; otros, por el trabajo patrimonial y de memoria de
los diferentes grupos. Despues de haber trabajado esencialmente so-
bre la acciOn de los poderes publicos, la postura de investigaciOn que
defiendo en esta obra es un intento por reconciliar los dos enfoques,
centrando el analisis en las situaciones de interaccion entre indivi-
duos y colectivos, por una parte, y la accion de los poderes publicos, por
la otra. Son precisamente las formas de movilizacion en situacion de
accion publica, de esas nuevas figuras del bien comun, lo que se preten-
de analizar en este libro.
El estudio de las situaciones de acci6n vinculadas a la actividad
patrimonial y ambiental permite poner de manifiesto los procesos
de definicion de los bienes comunes. Al parecer los actores efectuan
una definicion operativa del patrimonio y el medio ambiente cuando
aplican politicas que se presentan en esos terminos. Mientras que en
el dominio del patrimonio la intervencion publica ha sido marcada-
mente centralizada, la "extension patrimonial" es el resultado de la
puesta en tela de juicio de la hegemonia de las instituciones centrales
en la definicion de lo que puede ser patrimonio. En Francia, Jean-
Michel Leniaud (2001:33) estima que la critica de la expansion pa-
trimonial, formulada por las instituciones del patrimonio, solo es una
reacciOn de las instituciones centrales, sometidas a la perdida del mo-
nopolio de la actividad legitima de "clasificacion" inherente al enfoque
61
"monumental" del patrimonio. Para ese autor, "las memorias parti-
culares proliferan" (Leniaud, 2001:102). Se podria ariadir que se ha
ingresado en la era del pluralismo patrimonial, del pluralismo de los
objetos, del pluralismo de las memorias. Por lo dernas, se pueden
atribuir significaciones divergentes a los mismos objetos patrimo-
niales; en consecuencia, es posible situar, en un mismo espacio, varios
sistemas de objetos patrimoniales cargados de valores por grupos di-
ferentes.
La definiciOn legitima del patrimonio y el medio ambiente ya no
esta solamente en manos de las instituciones piablicas: en la actuali-
dad esta en debate. En un contexto de expansiOn de lo que puede ser
causa patrimonial o ambiental, los conflictos, las controversias y los
procesos de participaci6n y concertaci6n generan escenarios en cuyo
seno se negocia no solamente el tipo de intervenciOn legitima, sino
tambien el objeto mismo de las politicas pdblicas patrimoniales y am-
bientales. La multiplicaciOn de los escenarios donde se ponen a de-
bate la definiciones legitimas de patrimonio y medio ambiente crea
un nuevo contexto. En efecto, numerosas investigaciones (Glevarec y
Saez, 2002; Rautemberg, 2003; Mele, 2003a y 2006b) muestran que
los representantes del Estado ya no tienen ni el monopolio de la de-
finiciOn legitima del patrimonio y el medio ambiente ni el de la uti-
lizaciOn simbolica de la acciOn patrimonial y la ambiental. Tanto en
Mexico como en Francia, no solamente los actores institucionales
locales tienen hoy en &fa mas capacidad de accion, lo que les ha dado la
posibilidad de emprender la acciOn patrimonial y la ambiental, sino
que las asociaciones y los colectivos que reagrupan a los residentes,
usuarios, aficionados y militantes ponen en tela de juicio el saber de
los expertos.
Consecuentemente, el patrimonio y el medio ambiente constitu-
yen marcos de juicio y acci6n que delimitan ciertos bienes comunes.
Ahora bien, afirmar la existencia de un regimen de acciOn justificada
implica considerar que, cuando esas categorias son invocadas por los
actores, lo son conforme al principio de coherencia. Es necesario
tener cierta idea del patrimonio o del medio ambiente para poder jus-
tificar el considerar conjuntamente ciertos objetos y entidades hete-
roclitos y definirlos como "bienes comunes". Esas nociones interesan
62
en esta obra tambien por ese caracter que configura y que permite
reagrupar problemas, objetos y espacios en una misma categoria. Lo
que se caracteriza como "extensiOn patrimonial" o multiplicaciOn de
los problemas de medio ambiente es, por lo dernas muy frecuente-
mente, esa capacidad de reconfiguraciOn vinculada con la evoluciOn
de los usos del patrimonio y el medio ambiente. Lo que se deno-
mina "demanda patrimonial", lo que esta en juego en los conflictos
ambientales, es tambien la voluntad de reabrir las definiciones e in-
cluir situaciones, objetos o espacios en el seno de las categorias pa-
trimoniales o ambientales. Aun cuando en numerosas investigaciones
se aborda la patrimonializaciOn o la ambientalizaciOn de un tipo de
objeto o espacio, ese proceso de agregaciOn parece poco estudiado.
En resumidas cuentas, esas nociones son, al mismo tiempo, cate-
gorias configurantes —capaces de fundar representaciones, acciones
y reivindicaciones— y un marco abierto —soporte de redefiniciOn,
de renegociaciOn local. Lo que esta en juego en el ambito local es pre-
cisamente ese trabajo de definiciOn pragmatica de las categorias a las
que los actores buscan dar un sentido en situaciOn, categorias que al
mismo tiempo califican y proponen una interpretaci6n de una si-
tuaciOn local. Lo que se busca observar es precisamente ese trabajo
de actualizaciOn local y los efectos de la institucionalizaciOn de esas
categorias en situaciOn.
63
 3. Institucionalizacion del patrimonio
y el medio ambiente

Con esta investigacion se propone una reflexion sobre tres tipos de

situacion que pueden considerarse como tres modos principales de and-
lisis de la construcci6n social del patrimonio y el medio ambiente:
primero, su institucionalizacion local; segundo, los procesos de califi-
caciOn juridica del espacio, y tercero, los conflictos y controversias. En
la introduccion se justifico el interes del estudio de los procesos de call-
ficacion juridica y de lo que esta en juego en el analisis de los conflictos,
dos elementos a los que se vuelve ert la continuacion de este traba-
jo a partir del analisis de situaciones concretas. El presente capitulo
trata de la institucionalizacion del patrimonio y el medio ambiente en
el context° mexicano.

CO-CONSTRUCCION DEL PATRIMONIO

Y EL MEDIO AMBIENTE

Como se ha hecho notar, se entiende por institucionalizacion la ma-

nera como el patrimonio y el medio ambiente se han convertido en
categorias de la intervencion de los poderes publicos y la funcion de
esos procesos en la construccion del patrimonio y el medio ambien-
te como dominios de accion pUblica. Se centra la atenci6n en el lugar
del derecho y la administracion publica en la instauraciOn del patri-
monio y el medio ambiente como categorias de pensamiento y ac-
ciOn. Reflexionar sobre la institucionalizacion no es solamente tratar
de describir los actos administrativos y juridicos y las comp etencias
teOricas, tambien es, sobre todo, buscar comprender de una manera

[6 s]
pragmatica la cotidianeidad de las actividades de los nuevos servi-
cios y, asimismo, la manera como las nuevas administraciones es-
tablecidas se construyen un dominio de intervenciOn e "instituyen
de manera continua los objetos" (Lascoumes y Le Bourhis, 1997:197) de
la acciOn de los poderes publicos. Las investigaciones que lleve a cabo
en Mexico sobre el establecimiento en el ambito local de la acciOn
patrimonial y la ambiental permiten comprender, independiente-
mente de las competencias atribuidas, esa actividad de construcciOn
de campos localizados del patrimonio y el medio ambiente que se ha-
cen autOnomos del campo del urbanismo y la gestiOn urbana.
Consecuentemente, de lo que se trata es de asignar a las dimen-
siones politicas y juridicas de los procesos de construccion un lugar
central en el analisis, lo cual me llevo a refutar una postura, en oca-
siones ligada al enfoque constructivista, que considera que las cate-
gorias deben existir primer° "en la sociedad" como estructurantes de
la vision del mundo de los individuos, antes de poder integrarlas al
mundo del derecho y de la acciOn de los poderes publicos.1 Desde esa
Optica, John A. Hannigan (1995) considera que adoptar una pers-
pectiva constructivista obligaria a colocar en el centro de la investi-
gaciOn la cuestion de la demanda social vinculada con las condiciones
ambientales. En consecuencia, de lo que se trataria seria de analizar
la manera como surge esa cuestiOn: cOmo se expresa y cOmo la adop-
tan o la objetan las instituciones.
Finalmente, esa postura es muy similar a los marcos de analisis de
las politicas publicas con los que se busca caracterizar la "inclusion
en la agenda" como un proceso de filtro y de traducciOn de las de-
mandas y las cuestiones en juego que ya estan presentes en la sociedad.
Las ciencias politicas que se interesan por las modalidades de cons-
trucciOn de esas cuestiones en juego consideran que el hecho de que
los poderes publicos se apropien de una cuestiOn no depende de su
agudeza, sino de su construcciOn como problema publico (Knoepfel
et al., 2001), de la movilizaciOn de actores capaces tanto de "nom-
brar" y "denunciar" como de "reivindicar" y transformar el problema
Pierre Legendre (1999) critica esa postura y la llama "sociologismo': Ese autor
propone volver a dar todo su lugar a la funcion dogmatica y al caracter instituyente
del derecho.
66
en una cuestiOn social. A si, en la esfera del medio ambiente la apari-
ciOn de "reivindicaciones sociales nuevas" se presenta a menudo co-
mo apoyada por "actores sociales nuevos", que en Francia estuvieron
ligados a los movimientos sociales de finales del decenio de 1970 (Che-
vallier, 1999).
La perspectiva que se ha adoptado en esta obra es diferente. No se
busca determinar las modalidades de existencia, en la poblaciOn, de
un sentimiento patrimonial o ambiental que seria preexistente a la ins-
titucionalizacion de esos dominios de acciOn, sino comprender la ma-
nera como, en algunas situaciones de transacciones entre la poblaciOn
y los poderes publicos, se construye una definiciOn pragmatica de la
acciOn patrimonial y la ambiental. Esas situaciones pueden constituir
momentos de reclutamiento, de socializacion, en ocasiOn de los cua-
les se difunden las maneras de ver el mundo que las acciones am-
bientales y patrimoniales transmiten. En otras palabras, son momentos
de apropiacion social del medio ambiente y el patrimonio.
Francoise Choay considera que el "culto de los monumentos his-
tOricos': reservado en sus origenes a unos cuantos especialistas, eruditos
y coleccionistas, no se transformO en una "religion del patrimonio"
mediante una serie de conversiones individuales y progresivas, sino
que esa transformaciOn fue preparada por el Estado (Choay, 1992:
160). Segun Juan-Luc Fabiani, "la demanda social de naturaleza" pare-
ce haber sido una invenciOn de los gestores de la oferta de naturaleza
(Fabiani, 1989:204). Desde una perspectiva similar, me parece que los
enfoques mas interesantes ponen en tela de juicio el esquema "sur-
gimiento en la sociedad/inclusiOn en la agenda" y consideran que las
nociones se difunden y se co-construyen en el momento de su insti-
tucionalizaciOn. Se trata de una aportaciOn de los trabajos de Cal-
liope Spanou (1991), los cuales muestran que no se puede pensar la
administracion fuera de su medio de intervenciOn y de la multiplici-
dad de lazos existentes entre las administraciones y los "movimien-
tos sociales"; y tambien de los trabajos sobre la genesis del Ministerio
del Medio Ambiente en Francia de Florian Charvolin, quien considera
"que no existe estabilizaciOn de la nocion [de medio ambientel ante-
rior a la apariciOn del tema en la escena publican (Charvolin, 2003:
66). Por su parte, al abordar el patrimonio, Alain Bourdin recuerda
67
que no se puede disociar la nocion de "demanda social" de la activi-
dad de creacion, de organizacion, llevada a cabo por los operadores
vinculados a la accion de los poderes publicos.
Lejos de constituir palabras vacias, totalmente polisemicas, y pese
a la gran diversidad de los usos, el patrimonio y el medio ambiente
realizan la promocion de una "red clasificatoria coherente" que se po-
dria asociar a un sistema de referencia, expresando asi la dimension
configurante que se identifico en el capitulo anterior. Las modalida-
des de esa promocion se efectuan sobre todo en el marco de la cons-
trucci6n de dominios institucionales de acci6n. Francois Charvolin
(2003) demostrO la importancia de la literatura gris, de publicaciones
y coloquios, en el surgimiento del campo del medio ambiente como
trabajo preparatorio de la creacion en Francia del Ministerio del Me-
dio Ambiente. Esos analisis coinciden con lo que se pudo observar
en el contexto mexicano. A partir de ello, es conveniente reflexionar en
la difusion de esas nociones cuando ya no se puede pensar de ellas
que fueron productos externos a las instituciones publicas y analizar
la funcion de estas 61timas en la construccion de las categorias de pen-
samiento y accion.
En cuanto al esquema inverso, que considera que la institucion
solo se hace desde arriba, parece tambien completamente inadaptado
para la comprension de las cosas; no obstante, es un esquema muy
presente en el caso de Mexico, pals donde los actores publicos y los
de las asociaciones insisten en la debil difusion entre la poblacion de
los valores patrimoniales y ambientales, en las dificultades de la acep-
tacion de la mutacion de las practicas y en el impacto de la difusion
internacional de los modelos de accion sobre la aplicaciOn de las po-
liticas.
En ciertos textos sobre la cuestion ambiental en Francia se en-
cuentra la misma observacion. Bernard Kalaora (1998) subraya, por
una parte, el muy poco conocimiento del grado real de "conciencia-
clam" de la poblacion; por otra parte, una toma de conciencia relativa
sin impacto sobre las practicas, y finalmente, el caracter centralista y
tecnocratico de las maneras de pensar la accion ambiental a partir de
una tradicion administrativa ligada al ordenamiento territorial du-
rante el decenio de 1970. El contexto frances se presenta frecuente-
68
mente en oposicion a la situacion de otros contextos nacionales que
parecen caracterizarse por una presencia mucho mayor de los valo-
res patrimoniales y ambientales en el seno de la poblacion. Segun
Florence Rudolf, la experiencia francesa "aparece como una institu-
cionalizacion desde alturas' de la sociedad", lo cual parece estar
simbolizado por la concentracion de los eco-consejeros en dar conse-
jos a los responsables de las decisiones, a diferencia de los consejos
que se da a los hogares mas desarrollados (Rudolf, 1998:52).
Con todo, la perspectiva constructivista puede permitir salir de
esos debates sobre el grado "real" de "conciencia" patrimonial o am-
biental de la poblacion. Tanto en Francia como en Mexico, algunos
actores politicos y de las asociaciones proclaman al mismo tiempo la
intensidad de las demandas patrimoniales y ambientales y la nece-
sidad de incrementar las acciones de sensibilizacion o educaciOn
patrimonial y ambiental. Se puede muy bien considerar que esas no-
ciones son cada vez mas predominantes en la manera como nues-
tras sociedades piensan su relacion con el espacio y, al mismo tiempo,
que no constituyen realidades predominantes para todos en el mismo
grado. Numerosas investigaciones muestran su desigual distribucion
social y, en ciertos casos, su confinamiento al seno de un grupo de
especialistas, aficionados o militantes. Frecuentemente se argumenta
la cuestion de su difusion entre el conjunto de la sociedad para Ile-
gar a la conclusion de que los efectos de los valores patrimoniales y
ambientales son limitados y que solo parecen llegar a ciertos grupos
sociales. A ese propOsito, la referencia a la obra de Peter Berger y Tho-
mas Luckmann (1986) permite considerar la existencia de una plura-
lidad de realidades, y distinguir realidades generalizadas y realidades
discretas compartidas por pocos individuos, distinciOn particularmen-
te apropiada para el estudio del medio ambiente, el que, segun Flo-
rence Rudolf, "logra ser observado como una realidad que se presenta
como realidad cotidiana, como universo de iniciados y como universo
de legitimacion" (Rudolf, 1998:4).
Por lo demas, se podria seguir a Andre Micoud, quien propone
liberarse de la dicotomia frecuentemente utilizada entre, por un lado,
administraciOn, y por el otro, asoziacion y sociedad civil, para pensar
las cosas desde el punto de vista de la construccion. Micoud propone
69
distinguir un trabajo de co-construcciOn como campo" y "un trabajo
de co-construccion como cuestiOn" (Micoud, 1999); define asi su pos-
tura de investigaciOn: "iCOmo se llevO a cabo el trabajo propiamente
dicho de problematizaciOn que hizo que el medio ambiente pasara,
de ser un termino, de ser una figura de estilo, a una realidad institu-
cional, a los textos normativos, a los presupuestos y a los servicios?"
(Micoud, 1999:165).
Francoise Dubost (1994), adoptando un metodo etnografico para
estudiar el proceso de construccion en Francia de un nuevo dominio
del patrimonio —el de las plantas cultivadas y los jardines— sad:, a
la luz las modalidades de esa co-construcciOn. Subraya: "la funciOn
esencial de los actores y los grupos de actores que desemperian una
fund& precursora en la construccion de nuevas representaciones y
nuevos sistemas de legitimaciOn", en este caso, la de los coleccionis-
tas y las asociaciones y, asimismo, la de los actores publicos que de-
penden de administraciones diversas que ponen en practica politicas
diferentes. Consecuentemente se puede considerar, junto con Pierre
Lascoumes, que "la acciOn colectiva, privada y publica, entendida co-
mo la movilizaciOn de conjuntos estructurados de actores por cier-
tas cuestiones en juego, es lo que construyO el medio ambiente como
problema" (Lascoumes, 1994:14).
Ese proceso, que se puede caracterizar como la producciOn de
nuevos dominios de acciOn pUblica, es precisamente el que implica
el surgimiento de categorias nuevas en la esfera pUblica, de espacios de
debate y, asimismo, la extension de la intervenciOn de los poderes
pUblicos. Quiza mas que otros dominios de la acciOn pUblica, el pa-
trimonio y el medio ambiente revelan la i mportanci a de la construc-
ciOn conjunta de los problemas, de la accion de los poderes publicos
y de nuevos publicos. Ademas, son los dominios por los que el mo-
nopolio del Estado sobre la definiciOn de los problemas se pone en
tela de juicio, tanto desde abajo —por las colectividades locales y las
asociaciones— como desde arriba —por las instancias de coopera-
ciOn internacional.
En los dos casos (patrimonio y medio ambiente) se percibe la
influencia de un escenario internacional, que no es reducible a la coo-
peraciOn entre Estados. Esos lugares supranacionales de intercambios
70
entre expertos, especialistas o militantes, tienen una enorme influen-
cia en las modalidades de construcciOn de los "problemas por tratar".
El surgimiento de esas nociones ha sido impulsado por el trabajo de
estabilizaciOn de los terminos y de difusiOn que llevan a cabo las ins-
tancias internacionales. Esos dos dominios se caracterizan por una
marcada internacionalizaciOn de las modalidades de construcciOn de
categorfas de acciOn publica. Andre Desvallees, quien intenta esta-
blecer la genealogia del uso del termino patrimonio en Francia, palabra
que sew:in el reemplazO a partir del decenio de 1980 varios terminos
(monumentos, bienes culturales, herencia), no se contenta con reve-
lar las veces que ese vocablo se presenta en el lenguaje institucional,
tambien identifica a los precursores y los portadores de innovaciOn
y muestra el grado en que estuvieron vinculados con la UNESCO, des-
de su creaciOn en 1946,2 y con otras instancias internacionales de coo-
peraciOn cultural desde el decenio de 1940, instituciones e instancias
que constituyeron escenarios esenciales de aculturaciOn de los acto-
res nacionales en el vocabulario del patrimonio. En el caso del medio
ambiente, se cita frecuentemente la conferencia de Estocolmo de 1972
para marcar la difusiOn del termino con "una connotaciOn ecologis-
ta, que remite al impacto negativo de las actividades humanas sobre
las realidades biofisicas" (Emilianoff, 2003).
Mas recientemente, el Banco Mundial desemperio una funciOn
fundamental en la difusiOn de los trabajos sobre la nociOn de medio
ambiente urbano, y desde los primeros arios del ultimo decenio del
siglo xx las prioridades de investigaciOn propuestas por la division
de desarrollo urbano del Banco Mundial comprenden el medio am-
biente urbano. Esa nociOn reagrupa el conjunto del campo de los ser-
vicios urbanos y los proyectos de acondicionamiento de barrios.
Publicaciones, coloquios y peritajes construyeron la nociOn de medio
ambiente urbano como un concepto para tratar de un gran numero
2 Desde el ario de su creaciOn, la UNESCO tiene como uno de sus objetivos "la
proteccion del patrimonio universal de libros, obras de arte y otros monumentos de
interes histOrico y cientifico': Por lo demas, se debe hacer notar que a partir de 1947
ese organismo fue dirigido por un mexicano y que, en esa epoca, el termino parecia
de uso corriente en America Latina gracias a la influencia de la promulgaciOn de la
ley de 1933 de la Republica Espanola, que adopt6 la expresion "patrimonio historico-
artistico cultural" (Desvallees, 1998).
71
de problemas urbanos e impulsar la necesidad de reformar las actua-
les practicas de gestion. La fund& del Banco Mundial no se limita al
otorgamiento de prestamos, tambien desarrolla cada vez mas una
actividad de consejero sobre el "buen gobierno local" con el proposito
de que las ciudades desemperien una fund& en el marco de las po-
liticas de ajuste. Desde entonces el medio ambiente urbano se consi-
dera como un tema de investigacion prioritario (World Bank, 1995;
Osmont, 1995).
LA INSTITUCION DEL PATRIMONIO
Y EL MEDIO AMBIENTE EN MEXICO
LAS MODALIDADES DE INSTITLICIONALIZACION LOCAL
En Mexico, la construcci6n de los marcos de accion patrimonial y
ambiental presenta, pese a las diferencias de temporalidad,3 varios
rasgos en comdn. Para empezar, se trata de la autonomfa de las prac-
ticas —la protecciOn de ciertos monumentos o sitios, la protecciOn
de la naturaleza, el control de la contaminacion, la consideracion de la
calidad de la vida, etc.— que ya existian como objetivos de las accio-
nes de los poderes pdblicos antes de la creacion de administraciones
espedficas. Lo nuevo no es el que se tome en cuenta esos elemen-
tos, sino su reagrupamiento e integraciOn en el seno de las categorias
institucionales del patrimonio y el medio ambiente.
Un rasgo comiln fue el de la organizacion de los dominios de in-
tervencion, la que en los dos casos requirio la uniformaciOn de las
modalidades de accion y de las iniciativas locales que ya existian. En el
caso del patrimonio, ese proceso adoptd la forma de la centralizacion
y de la atribucion de las funciones de control a los representantes lo-
cales de un organismo federa1,4 mientras que en el caso del medio
3 Hoy en dia, las modalidades de accion patrimonial siguen siendo definidas por
una ley de 1972, con antecedentes en el decenio de 1940 (veanse los recuadros). La
acci6n ambiental se organizo mediante una ley de 1988 (Ley General del Equilibrio
Ecologic° y la Protecci6n al Ambiente), con antecedentes en el decenio de 1980 y
reformada en 1996.
4 El Instituto Nacional de Antropologia e Historia (INAH; vease el recuadro).
72
ambiente adopto la forma de una centralizacion que en una primera
etapa permitid la construed& de la intervenciOn federal, y en una
segunda etapa redistribuyo las competencias entre los diferentes nive-
les del poder. De acuerdo con la tradicion constitucional mexicana,
todas las competencias que la Constitucion no otorga directamente
a la federacion incumben a las entidades federativas. En los dos casos,
el fortalecimiento de la acciOn de los poderes pdblicos implico un
momento de centralizacion. En realidad, la delimitaciOn del campo de
acci6n para la federacion requirid limitar previamente las competen-
cias legislativas de los estados federados y, en los dos casos, una refor-
ma de la Constitucion que autorizo a la federacion apropiarse de un
nuevo campo de intervenciOn (en 1966, en el caso del patrimonio, y
en 1987, en el del medio ambiente).
LA INSTITLICIONALIZACION PRO GRESIVA
DE LA POLITICA AMBIENTAL EN MEXICO
Si bien es cierto que ya antes habia habido en Mexico acciones al
respecto —especialmente en el dominio de los espacios protegi-
dos, la proteccion del agua y la proteccion de la salud—, la institu-
cionalizaciOn de la gest& del medio ambiente data del decenio
de 1980. En 1971, la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Con-
taminacion enuncid por primera vez la necesidad de emprender
una accion püblica, calificada como ambiental,* la cual fue con-
fiada a la Subsecretaria de Mejoramiento del Ambiente de la Se-
cretaria de Salubridad y Asistencia (ssA), que no tenia ninguna
facultad de restricciOn de las actividades y practicas que afecta-
ban al medio ambiente. En esa epoca, no obstante, las autoridades
pdblicas empezaron a utilizar la retorica ambiental, haciendose
eco de las grandes conferencias que contribuyeron a la construe-
d& internacional de la preocupacion por el medio ambiente.
En 1976, siempre en el seno de la SSA, dicha subsecretaria adop-
Apenas dos arios despues de la National Environmental Act, de 1969, de la que
por lo general se dice que fun& la accion pOblica ambiental en Estados Unidos, y un
afio antes de la conferencia internacional sobre el medio ambiente humano en Es-
tocolmo.
73
 tO el termino de "protecciOn al ambiente", y en la misma epoca se
cre6 la DirecciOn General de Ecologia Urbana en el seno de la
Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Publicas (sAH0P).
En lo anterior se encuentra una primera manifestacion institu-
cional de la doble implantacion de la acciOn publica ambien-
tal: por una parte, del lado de las afectaciones a la salud y, por otra
parte, del lado de la planificaciOn urbana. Seria necesario afiadir
una tercera implantaciOn relacionada con la politica del agua,
pero hasta ahora ese sector ha logrado mantener una gran autono-
mia e intacto el poder de la Comision Nacional del Agua.
Con la creacion en 1982 por Miguel de la Madrid (presidente
de 1982 a 1988) de la Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecologia
(Sedue), se propuso unificar esas dos modalidades de accion so-
bre el territorio; sin embargo, ante el poder muy extendido del sec-
tor de obras plablicas —heredero de la SAHOP—, la Subsecretaria
de Ecologia tuvo grandes dificultades para fortalecer su acciOn,
pese a la promulgacion en 1982 de la nueva ley de proteccion del
medio ambiente. Los funcionarios de ecologia tuvieron que in-
tentar construir un dominio de accion especifica respecto a las
competencias que la ley otorgaba a la Secretaria de Salud, a la de
Agricultura o al sector hidraulico. La Constitucion mexicana
fue reformada en 1983 para incluir la nocion de proteccion del
medio ambiente.
En 1988, la Ley General del Equilibrio Ecologico y la Pro-
tecciOn al Ambiente fijo el marco de una accion ambiental que
supero el simple control de la contaminacion y tomo a su cargo la
conservacion y protecciOn de los recursos naturales y la gesti6n
de las actividades. Se trata, ademas, de una ley marco que rede-
finio las relaciones entre los diferentes niveles del poder. Duran-
te el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), la Sedue
fue transformada en la Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol)
con el prop6sito de fortalecer una de las prioridades anuncia-
das por el nuevo presidente; sin embargo, en esa epoca fue cuando
se estableciO, en el seno de la nueva secretaria, dos estructuras
que perduran hoy en dia: el Instituto Nacional de Ecologia (INE),
74
con la funciOn de planificaciOn y gestiOn de las manifestaciones
de impacto ambiental, y la Procuraduria Federal de ProtecciOn al
Ambiente (Profepa), encargada de controlar la aplicaciOn de la
accion piablica ambiental. El establecimiento de ese nuevo mar-
co de accion se debe analizar en el contexto de las negociaciones
preparatorias para la firma del Tratado de Libre Comercio de
America del Norte (ThcAN), que entro en vigor en 1994, y del in-
greso de Mexico, en la misma fecha, a la Organizacion para la
CooperaciOn y el Desarrollo Economicos (0cDE) y, asimismo, en
el de la presion de la opiniOn publica como secuela de las catas-
trofes ambientales (en especial, la explosion en 1992 de una red
de alcantarillado de Guadalajara debido a una fuga de hidrocar-
buros).
Durante el mandato de Ernesto Zedillo (1994-2000), en el
marco de las relaciones internacionales de Mexico y asimismo
en lo interno, la accion piablica ambiental tuvo una funciOn de-
terminante en la biasqueda de politicas de consenso llevada a
cabo por el illtimo gobierno del Partido Revolucionario Institu-
cional (PRI), que dirigia la transici6n econOmica y politica. En 1996
se cre6 la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca (Semarnap) y se reform6 la ley de 1988.* La primera Se-
cretaria del Medio Ambiente fue confiada a una personalidad que
no pertenecia al PRI, Julia Carabias, universitaria ambientalista.
Como simbolo del consenso construido en torno a esa cuestiOn,
las reformas de 1996 a la ley federal fueron adoptadas por una-
nimidad en la Camara de Diputados.
Durante los dos primeros periodos de gobierno del Partido
de AcciOn Nacional (PAN), la acciOn publica ambiental no pare-
ci6 beneficiarse de una prioridad tan marcada. Las instituciones
establecidas a finales del siglo xx permanecieron sin cambio y
la Secretaria de Medio Ambiente ha sido confiada a ciertas per-
sonalidades politicas del PAN que, para algunos, se identifican
* La Semarnap se conyirtio en Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Na-
turales (Semarnat) en 2000, cuando la Subsecretaria de Pesca se incorpor6 a la Se-
cretaria de Agricultura.
75
 poco con la tematica. Con todo, a partir de 2000, los gobiernos
estatales y municipales han fortalecido su capacidad de accion;
adernas, la juridificacion de la cuestion ambiental prosigui6 bajo
la forma de la publicacion de normas sobre la emision de contami-
nantes en campos muy numerosos. Asimismo, en 2003 se pro-
mulgo la Ley General para la Prevencion y Gestion Integral de
los Residuos y la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.
Mas recientemente, la cuestion del cambio climatic° fue inclui-
da en la agenda de los poderes politicos (con la publicacion, en
2008, de un plan de lucha contra el cambio climatic°, plan que fue
financiado parcialmente por el Banco Mundial).
LA GENESIS DE LA POLITICA DE PROTECCION
DEL PATRIMONIO LIRBANO EN MEXICO
El Instituto Nacional de Antropologla e Historia (INAH) fue creado
en 1939 como un organismo encargado tanto de la investigacion
antropolOgica, arqueologica e historica, como de la protecci6n de
los monumentos. En esa epoca funcionaba mas como un centro
de investigacion que como una institucion de control de los MI-
pactos de las dinamicas urbanas sobre los centros historicos.
Entre ese decenio de 1940 y el de 1970, la fisonomia del centro de
las ciudades de Mexico fue modificada profundamente, no so-
bre la base de grandes proyectos de renovacion sino bajo la for-
ma de una limitada renovacion privada, edificio por edificio, muy
destructora. Las primeras listas de los monumentos clasificados
sirvieron esencialmente para contabilizar las perdidas.
En el decenio de 1960, pese a que los textos de las leyes in-
cluian ya la nocion de zona historica que debia protegerse, flume-
rosos arquitectos y urbanistas, tanto en Mexico como en otros
'Daises, no atribuian valor alguno al tejido historic° en sí, pues Uni-
camente consideraban dignos de proteccion los monumentos
importantes. Tal fue el caso de un proyecto con el que se proponia
renovar el centro de la ciudad de Mexico y, al mismo tiempo, con-
servar los monumentos desplazandolos y reagrupandolos en tor-
de Mexico.
76
no a una sola calle "monumental": Tacuba-Guatemala. Desde esa
Optica museografica se consideraba a los inmuebles coma mue-
bles, como objetos de arquitectura y no como elementos consti-
tutivos del centro de la ciudad.
Con todo, a partir del decenio de 1970 el INAH fortaleci6 su
funcion de proteccion en la ciudad de Mexico y logro oponerse
a algunos proyectos de ampliacion de calles (en particular la de la
calle Tacuba) que habrian destruido numerosos monumentos. En
esa epoca, asimismo, fueron publicados los decretos de protec-
cion de Coyoacan y San Angel.* La oposicion entre las instancias
encargadas de la protecciOn de los monumentos y las respon-
sables del ordenamiento urbano desembocaron en una contro-
versia y, en 1963, en una modificacion del consejo del INAH. A
partir de esa fecha, el INAH fortaleciO sus facultades de control
e intervencion. Tanto la direccion del Instituto como el conjun-
to de los cargos de responsabilidad se convirtieron en lo sucesi-
vo en puestos politicos cuyos titulares son nombrados por cada
nuevo presidente de la Republica.
Los atios del decenio de 1970 fueron los del desarrollo de la
dinamica internacional de difusi6n del "cult° de los monumen-
tos", sancionada en 1964 mediante la "Carta de Venecia" sobre la
conservacion y restauracion de los monumentos y los sitios his-
toricos. Despues de ese ario, solo tres Estados no europeos han
ratificado la Carta: Mexico, Peru y TUnez. Salvador Diaz Berri°,
especialista en la protecciOn del patrimonio que en 1973 hizo un
balance de la accion del INAH desde 1939 y tuvo una impor-
tante influencia en el desarrollo de las modalidades de interven-
cion del Instituto, consideraba que si bien el INAH habia llevado
a cabo un importante trabajo en la exploracion de las zonas
arqueologicas, habia avanzado poco en lo concerniente a la vi-
gilancia y el control de las alteraciones del patrimonio urbano
historic° y se habia encargado de numerosas restauraciones de
monumentos.
Antiguas poblaciones enclavadas hoy en dia en el espacio urbano de la ciudad
77

La nueva dinamica internacional, retransmitida por los ar-
quitectos e historiadores del arte que participan en el campo
patrimonial en construcciOn en el seno de las instancias inter-
nacionales, algunos de los cuales son miembros de la Direccion
de Monumentos HistOricos del INAH, desembocO en el fortale-
cimiento de la legitimidad y la capacidad de intervencion del Ins-
titut°. La nueva fase de institucionalizaciOn de la proteccion del
patrimonio se concrete) con la publicaciOn del texto de la ley de
1972, actualmente en vigor: la Ley Federal de Monumentos y Zo-
nas ArqueolOgicas, Artisticas e HistOricas. Dicho texto, que solo
seria plenamente operativo despues de la publicacion de su re-
glamento en 1975, permitin la generalizacion de una ambicio-
sa politica de protecciOn de amplios sectores del centro de las
ciudades bajo la forma de zonas de proteccion de monumen-
tos histOricos (Mele, 2006). Las instituciones y el marco de ac-
cion establecidos en esa epoca han resistido hasta el presente
todos los intentos de descentralizacion y reforma de la funciOn
del INAH (cf. supra).
Tensiones entre cent ralizaciOn
y descentralizacion
Consecuentemente, la construccion de politicas pdblicas del patri-
monio y el medio ambiente en Mexico pasa por una marcada cen-
tralizacion y por la construcciOn de una administracion federal
desconcentrada en las capitales de cada uno de los estados. En el con-
texto de descentralizacion de la gestion urbana, que a partir de 1983
otorgo a los municipios competencia plena en materia de planifica-
cion urbana,5 la centralizacion (re)introdujo o mantuvo la presencia
directa de la administracion federal en algunos sectores cave de la
gestion local.
La accion de la federacion se puede considerar desde dos puntos
de vista diferentes. Conforme al primer°, la aplicacion de una politica
5 Un gran numero de municipios carece de la facultad de ejercer las funciones
de planificacion o expedicion de permisos de construccion. Con frecuencia, ya sea
78
pdblica directamente por las autoridades federales se puede percibir
como mas eficaz y desvinculada de los intereses politicos y econo-
micos locales. En efecto, el caracter federal de los reglamentos les
confiere una mayor eficacia que la de las normas de construccion y
usos del suelo, promulgadas en planes rectores controlados unica-
me nte por la administracion de los estados y los municipios. Debido
a que esos planes se ven sometidos a revisiones o modificaciones en
funcion de la evolucion politica, se sospecha que las autoridades
locales son mas vulnerables bajo el peso de los grupos de presion eco-
nomica (terratenientes, empresarios, industriales, etc.). En la ciudad
de Monterrey, las encuestas realizadas a los habitantes movilizados
para reclamar la proteccion de las vertientes de las montarias cerca-
nas mostraron que la Unica proteccion que consideraban potencial-
mente eficaz y durable era la federal. En el marco de una estrategia
de contacto con el presidente de la Repdblica, esos grupos de habitan-
tes, movilizados en pro de la proteccion del cerro de La Silla, obtuvie-
ro n el otorgamiento de una calificacion juridica federal de proteccion
de dicho cerro como monument° nacional (Mele, 2003b).
A escala nacional, en 1996, con ocasion de las discusiones sobre
la reforma a la ley de proteccion del ambiente, las asociaciones de
ambientalistas se movilizaron en contra de toda descentralizacion
de las competencias de control de las afectaciones al medio ambiente
(Azuela, 2006a). Ahora bien, las cosas no parecen haber sido tan sim-
ples: por una parte, los representantes de los grupos industriales
tambien se opusieron a una mayor descentralizacion de la gestiOn de
las manifestaciones de impact° en nombre de la necesidad de unidad
de tratamiento y de las normas aplicadas; por otra parte, las situacio-
nes de conflict° analizadas en la segunda parte de este libro muestran
que, si bien en ciertos casos los gobernadores apoyan efectivamente
algunos proyectos controvertidos mientras que los habitantes movili-
zados y las asociaciones buscan el apoyo de las autoridades federa-
les, .existen otras situaciones en las que los actores institucionales
mediante delegacion formal o informal, los gobiernos de los estados conservan una
funcion delerminante en el control de la urbanizacion; no obstante, mas adelante se
vera que la descentralizacion dote, a los municipios de recursos reglamentarios im-
portantes en el marco de los conflictos y las controversias.
79
locales parecen aliarse en contra de un proyecto autorizado por la
federaciOn.
En oposicion a ese tipo de argumentacion se puede poner en te-
la de juicio la intervencion federal como demasiado estricta, y en el
campo del patrimonio urbano como responsable de la lenta destruc-
cion de los centros historicos, puesto que constituye un sistema de
restricciones que limitan la voluntad de reinversiOn de los actores pri-
vados. Se estigmatiza la rigidez de los peritaj es tecnicos del Institut°
Nacional de Antropologia e Historia (INAH) debido a que se cree que
contribuyen a la degradacion del espacio urbano historic°. En el domi-
nio del medio ambiente, se denuncia a la federacion como incapaz
de tomar en cuenta la necesaria presion de los grupos de interes y de
llevar a cabo eficazmente las negociaciones para lograr un "equilibrio
local" entre produccion del medio ambiente y el desarrollo urbano y
economic°. En situacion de conflicto, algunos actores consideran
que las posturas "tecnicas" de la administracion federal estan dema-
siado alejadas de la "sensibilidad politica" de la poblacion o de los gru-
pos locales (Mele, 2003b:194).
En lo concerniente a la accion ambiental, la centralizacion fue un
primer paso hacia la distribucion de las competencias entre los tres
niveles del poder; tal fue, en especial, el objetivo de la reforma de
1996 de la Ley de Proteccion del Medio Ambiente (que data de 1988).
Dicha reforma preciso el marco de accion para la distribucion de las
competencias y la organizacion de la intervencion de los diferentes ni-
veles del poder. En realidad, al mismo tiempo que organizo el marco de
la intervenciOn local, la ley mantuvo a la federacion en una funcion
de control de las actividades de riesgo o potencialmente mas conta-
minantes, mientras que los gobiernos de los estados y los municipios
estan encargados de controlar otros tipos de empresas o actividades. En
el dominio de la proteccion del medio ambiente, los dispositivos fe-
derales de las areas naturales protegidas son duplicados por los dispo-
sitivos establecidos por los municipios o los estados. Posteriormente
se vera que las modalidades de organizacion de las relaciones entre los
niveles del poder y las dificultades de coordinacion desemperian una
importante funci6n en las situaciones de conflicto que se estudia en
la segunda parte.
80
Intentos de descentralizacion de la accion patrimonial
En el caso de la accion patrimonial, aun cuando se menciona de ma-
nera cada vez mas insistente la necesidad de una mejor distribucion
de las competencias y de la reforma del INAH, la ley de 1972 no fue
modificada. En 1999, la perspectiva de una iniciativa de ley que ha-
bria podido permitir la intervencion conjunta de varios niveles del
poder y asimismo del sector privado, y que parecia preparar el des-
mantelamiento de la administracion del patrimonio, desencadeno una
fuerte oposicion de los empleados e investigadores del INAH. Con
ocasion de esas controversias, la intervencion de los poderes locales
y de la iniciativa privada fue descalificada porque se consideraba que
podria poner en riesgo la integridad del patrimonio nacional.6
Desde entonces han proseguido los debates sobre las modalida-
des de gestion del patrimonio. Varias propuestas de ley con miras a re-
formar la intervencion patrimonial han abortado. En el contexto de la
incapacidad legislativa del primer gobierno federal no priista, ningu-
no de esos intentos de reforma prosper6.7 El gobierno federal intento
reducir el peso del I NAH sometiendo a ese organismo —teoricamen-
te parte integrante de la Secretaria de Educacion Pnblica (sEP), pero
de funcionamiento independiente— a una instancia normativa supe-
rior: el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta);8 sin
embargo, debido a que el Institut° posee una fuerte cohesion corpo-
rativa y una gran capacidad de acci6n, sus propios organos de forma-
ciOn y comunicacion y el apoyo de organismos internacionales (para
los que constituye un modelo que debe fomentarse en America Lati-
6 En los debates sobre la descentralizacion de la politica patrimonial, la gesti6n
de los sitios arqueolOgicos, considerados como propiedad de la "Nacion'; es algo que,
economica y simbolicamente, esta en juego. Ese es el argument° que se utiliza cuan-
do se mencionan los intentos de apropiaciOn local: politicos locales que desean orga-
nizar fiestas entre las ruinas o instrumentalizar los sitios para que constituyan el centro
de un proyecto turistico, trafico de yestigios, etcetera.
7 El Partido de AcciOn Nacional (PAN), en el poder para el an° 2000, no dispone
de la mayoria absoluta necesaria en el Congreso para aprobar las reformas legislatiyas
que preconiza, por lo que, incapaz de construir una alianza con los partidos de opo-
sicion, no ha podido hacer realidad su programa.
8 Organism° encargado de dirigir el conjunto de la politica cultural de la fede-
racion.
81
na), no fue posible reformarlo. En el ario 2005, los fuertes conflictos
surgidos entre esa nueva instancia (el Conaculta) y el INAH desembo-
caron en la renuncia del director general, que habia hecho una gran
parte de su carrera profesional en el seno del Instituto y cuya compe-
tencia era reconocida por el personal. Su reemplazo, nombrado por
el poder panista, fue un restaurador surgido del Instituto que tam-
bien disponia de una fuerte legitimidad interna.
En mayo de 2006, un proyecto de ley presentado por un senador
del PRI tenia por objeto restituir el pacto federal mediante una modi-
ficacion de la Constitucion para reducir el campo de competencias
exclusivas de la federacion y fortalecer la capacidad legislativa de los es-
tados.9 Si dicha propuesta, adoptada por el Senado, hubiese sido
aprobada por la Camara de Diputados, quiza su impacto sobre la ges-
tion del patrimonio habria sido importante. El director general del
INAH reacciono violentamentel° pues consideraba que el conjunto
de la politica del patrimonio seria puesto en tela de juicio y que la ley
federal de 1972 tendria que ser abrogada, mientras que los senadores,
por su parte, objetaron que su reforma haria posible una mejor de-
finicion de las tareas, una "liberacion" de las iniciativas locales y la
realizacion de contratos entre la federacion, los estados y los muni-
cipios. En esa controversia, ampliamente difundida por la prensa, el
INAH se present() como el (Jinja) garante de la integridad del patri-
monio que fundamenta la identidad nacional y de la igualdad de trata-
miento entre las diferentes regiones del pals a partir de un "principio
de intervencion unificado", mientras que los partidarios de la refor-
ma argumentaban que el patrimonio no pertenece a la federaciOn,
sino a todos los mexicanos. Las interpretaciones de los efectos de
esa eventual reforma iban de la simple contractualizacion entre los
niveles del poder para la gestiOn del patrimonio, a la delegacion por
parte del INAH de una parte de sus funciones en los estados y hasta
la puesta en tela de juicio de las competencias de la federacion me-
diante la posibilidad que se ofrecia a los estados de legislar y llevar a
9 El proyecto de ley fue aprobado por el Senado gracias a una alianza entre cier-
tos senadores del PRI y el PAN.
10 Vease el comunicado del 9 de mayo de 2006, firmado por el director general y
el conjunto de funcionarios y representantes del INAH.
82
cabo su distribucion de competencias con respecto a los municipios.
La reforma, que no logro la aprobaciOn en 2006, fue propuesta nue-
vamente en Julio de 2009 con un tono mas modesto: la Camara de
Diputados examino un proyecto de decreto para reformar la ley fede-
ral de 1972 que hace posible una mayor intervencion de los poderes
locales y nuevas formas de valorizaciOn del patrimonio. La iniciativa
dio pie una vez mas a la controversia durante cierto tiempo.
En el ario 2011, la cuestion de la reforma de la ley seguia planteada:
en febrero, un diputado del PRI presentO una nueva iniciativa de ley
con la que se proponia sustituir la ley de 1972 con una "ley del patri-
monio cultural inmaterial y material de la naciOn': En un contexto de
fuerte controversia, el diputado autor de la propuesta retiro su texto
un mes mas tarde y tuvo que reafirmar publicamente su fidelidad al
patrimonio de la nacion y defenderse de la acusacion de querer pri-
vatizar el patrimonio. Los debates sobre la necesidad de una reforma
o de la elaboracion de una nueva ley continuaron, en especial en el
marco de las reuniones en Mexico del Consejo Internacional de Mo-
numentos y Sitios (conocido tambien como Icomos, por sus siglas
en ingles: International Council on Monuments and Sites), reunio-
nes en las que se menciono la necesidad de contar con una mejor
protecci6n de las zonas de vestigios submarinos y de los edificios del
siglo )(Ix, asi como de ampliar las posibilidades de recurso de los pro-
pietarios.
Sea como fuere, desde hace una veintena de arios el campo de la
acciOn patrimonial en el plano local se ha fortalecido debido a que
tanto los gobiernos de los estados como los de los municipios han
creado organismos encargados de fomentar la intervencion patrimo-
nial —fideicomisos o consejos de los centros histOricos— cuya inter-
vencion se concentra en la puesta en valor de la imagen urbana, asi
como en la rehabilitacion de los monumentos propiedad de las auto-
ridades locales. Asimismo, en la puesta en tela de juicio de la inter-
vencion centralizada en el patrimonio se puede ver la influencia de
algunos profesionales de la restauracion y de la gestion del patrimo-
nio, cada vez mas numerosos en el ambito local," que defienden la
11 Las carreras de restauracion o gestiOn del patrimonio se han multiplicado en
todas las universidades mexicanas.
83
extension de las competencias locales de intervencion y la multiplica-
clot' de las posibilidades de empleo. Asi, la generalizacion de la inter-
vencion patrimonial en el conjunto de las ciudades ha adoptado la
forma de la creacion de campos localizados del patrimonio, compues-
tos a la vez por representantes de los organismos de proteccion, arqui-
tectos restauradores, enseriantes, investigadores de las universidades
locales, miembros de asociaciones e intelectuales locales. Mis inves-
tigaciones para este libro muestran las diferentes temporalidades de
estructuracion de ese campo y su capacidad para influir en que se
tome en cuenta localmente la cuesti6n patrimonial: en ciertas ciuda-
des —como Morelia o Zacatecas— la configuracion de ese campo se
hizo mucho antes del establecimiento de la politica federal; en otras,
la politica federal y la difusion reciente del interes por el patrimonio
han sido las que han impulsado la creacion de la intervencion local.
En ese debate, los centros urbanos se presentan de una manera
contradictoria. En la legislacion actual las zonas de monumentos his-
toricos son uno de los unicos dominios para los que esta prevista
una gestion coordinada entre el ambito federal y los representantes de
los estados y de los municipios, asi como el establecimiento de orga-
nismos locales que centren su intervencion en la valorizaciOn;12 sin
embargo, los centros historicos tambien estan sometidos a las fuer-
tes presiones de la urbanizacion: los proyectos apoyados por las au-
toridades locales pueden contemplar operaciones de rehabilitacion
o renovacion inaceptables segun las pautas del Institut° Nacional de
Antropologia e Historia; en sentido inverso, las autoridades locales fre-
cuentemente ponen en tela de juicio la estrategia del INAH, que consis-
te en preservar amplias zonas del centro de las ciudades.13 En efecto, el
INAH se considera como el Onico garante de la integridad no solamente
12 Durante mucho tiempo esas disposiciones no fueron aplicadas, pero no por ello
dejaron de constituir el marco de los consejos de los centros histOricos creados a
iniciativa de los gobiernos de los estados o los municipios, consejos que se genera-
lizaron en el Ultimo decenio del siglo xx y que colaboran con el INAH.
13 Tal fue el caso de Puebla en el Ultimo decenio del siglo xx. Vease el analisis de
las relaciones entre los actores en el marco de la controversia en torno al intent() de re-
novacion de los barrios impulsado por Manuel Bartlett, gobernador de 1993 a 1999
(Mele, 2006b).
84
de los monumentos, sino tambien de la imagen y la traza urbanas de
las zonas de monumentos histOricos.14
En resumidas cuentas, la acci6n sobre el centro historic° consti-
tuye el marco de relaciones especiales entre las diferentes instancias;
ningOn ambito del poder puede ni quiere dejar en manos de otros
esos espacios cuya carga simbolica para la identidad de la ciudad es im-
portante. En torno a la intervencion y definicion de la accion publica
sobre el centro de las ciudades, se han constituido organismos de
consulta y concertaciOn entre los actores federales y los locales: esas
diversas formas de consejos del centro historic° integran agrupamien-
tos corporativos (colegios de arquitectos, camaras de comercio y de
industria, etc.), universidades y ciertas asociaciones locales. Dichas ins-
tancias no estan dotadas de una verdadera capacidad de acciOn, pero
instituyen y formalizan un escenario constituido por la interaccion
de los diferentes actores que desean afirmar su presencia en el cen-
tro de la ciudad.
Fortalecimiento local de la accion ambiental?
La puesta en practica de la accion ambiental en el ambito local es mu-
cho mas reciente que la intervencion patrimonial, puesto que el pro-
grama de investigacion sobre ese tema que se inici6 en 1998 (Bassols
y Mele, 2001) es contemporaneo del establecimiento de administra-
ciones especificas en los municipios. Por supuesto, ya existian algu-
nos servicios dedicados a cuestiones sectoriales (como la gestion del
agua, la basura domestica o los espacios verdes), pero las administra-
ciones locales que reivindican un enfoque transversal del medio am-
biente solo fueron creadas despues de las reformas hechas en 1996 a
la ley federal de 1988. Esas administraciones adoptaron a menudo el
nombre de "direccion de ecologia". En el ambito de los gobiernos de los
estados, las administraciones del medio ambiente habian sido estable-
14 El piano en damero fue construido como uno de los elementos del patrimonio,
un simbolo de la traza historica. En la practica de las autoridades federales mexica-
nas, una de las primeras acciones generalizadas fue prohibir en la fachada principal
los aleros de hormig6n que protegian de la Iluvia y el so!, para reconstruir la imagen
de continuidad y comprensibilidad de la traza.
85
cidas un poco antes, a principios del decenio de 1990, inmediatamente
despues de la aprobacion de la ley de 1988. Al principio estaban in-
tegradas a la Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecologia, antes de ser
constituidas como secretarias independientes. El estado de San Luis
Potosi, en el que tienen lugar dos situaciones de conflicto —que se
analizan en la segunda parte de esta obra—, se caracteriza por una
precoz innovacion institucional en el dominio del medio ambiente.
La coordinaciOn general de gestion del medio ambiente, que habia sido
creada en 1993 en el seno de la Secretaria de Desarrollo Urbano y
Ecologia, fue reemplazada en 1997 por la Secretaria de Ecologia y Ges-
tion Ambiental (BassoIs, 2001).
Los estudios de caso llevados a cabo en Monterrey, San Luis Po-
tosi, Ciudad Juarez, Nuevo Laredo y Matamoros en el marco del
Proyecto Medio, que coordine con Mario Bassols,15 mostraron pri-
mero la gran diversidad del marco de acciOn en el ambito local, en espe-
cial en lo concerniente al lugar y la eficacia del sistema de planificacion
urbana y control de los impactos de la urbanizacion. Ese primer re-
sultado pone en tela de juicio la idea de la existencia de una forma
finica de gestion urbana y del medio ambiente, que se encontraria en
todas las ciudades mexicanas. En realidad, el peso relativo de los dife-
rentes actores puede modificar las modalidades de establecimiento
de los procedimientos, y el marco reglamentario local puede pre-
sentar diferencias importantes, entre ellas la distribucion de las com-
petencias entre cada estado y los municipios. Consecuentemente, los
contextos estudiados son muy heterogeneos; en otras palabras, el gra-
do de aceptacion de las limitaciones y controles de la propiedad pri-
vada y de las iniciativas de los inversionistas puede ser muy diferente
de una situaciOn a otra.
Los estudios de caso muestran, en efecto, que la legitimidad mis-
ma de la accion ambiental y urbana debe reconstruirse en el plano
15 Proyecto Medio, "Medio ambiente, orden juridico y gestiOn urbana en Mexico"
(1998-2000). Se trata de la respuesta a una solicitud hecha en el ambito internacional
para que se llevara a cabo una investigacion sobre las repercusiones de la nueva
legislacion del medio ambiente, solicitud que hicieron as autoridades mexicanas
responsables de la protecciOn del medio ambiente (Profepa y Semarnap) y de la inves-
tigacion (Conacyt); dicha investigacion tambien recibio el apoyo del Centro de Estu-
86
local. De cierta manera, seria posible decir lo mismo en los contextos
de todos los paises. En comparacion con Francia, no obstante, se puede
considerar que en Mexico la capacidad de los grupos locales para
negociar, para adaptar las formas de la intervencion pdblica, es parti-
cularmente importante. Depende, en especial, de la existencia de un
escenario de produccion juridica local que pueda introducir diferen-
cias en la capacidad de acci6n y la distribucion de las competencias
entre los actores locales. Por lo demas, se puede estimar que las mo-
dalidades locales de la transicion politica han fortalecido ese aspec-
to. Otros trabajos que lleve a cabo en Puebla, Mexico, Guadalajara y
Monterrey permitieron tomar la medida de la amplitud de las dife-
rencias desde el punto de vista de la estructuraciOn del campo de la
accion patrimonial, ambiental y urbana y, asimismo, de la capacidad
de acciOn de los actores tecnicos con respecto a los grupos de poder
locales.
Mediante el proyecto mencionado, se observo en el ambito local
la construcciOn, consolidaciOn y autonomia del medio ambiente
como dominio de la intervencion de los poderes publicos locales, con-
clusiOn que se situa en el plano del analisis de la estructuraci6n e
institucionalizacion de la accion de los poderes pUblicos, lo cual no
significa necesariamente un mejoramiento significativo del control
de los ataques contra el medio ambiente. En el ambito local, las ad-
ministraciones del medio ambiente tienden a convertirse, con dife-
rencias de temporalidad, en secretarias locales conforme al modelo
de la secretaria instituida en el plano federal; sin embargo, las modifi-
caciones mas importantes estan relacionadas con la movilizacion de
los municipios en torno a tematicas ambientales y la creaciOn en su
seno de direcciones especializadas. Finalmente, mediante dicho pro-
yecto analizamos en detalle las modalidades de esa ingenieria insti-
tucional en las ciudades estudiadas.
dios Mexicanos y Centroamericanos (cEmcA). El proyecto, coordinado por a Univer-
sidad de Tours/VsT (Patrice Mee) y el Departamento de Sociologia de la Universidad
AutOnomaMetropolitana (uAm) (Mario Bassols), reagrupo a cincoinvestigadores de VST,
la UAM, la Universidad Autonoma de Ciudad Juarez (Hector Padilla) y El Colegio de la
Frontera Norte (Roberto Garcia Ortega, Jose Antonio Trujeque y Lourdes Romo).
87
 Los MUNICIPIOS Y LA INTER VENCION AMBIENTAL
Desde los aflos 1990, los actores municipales de proteccion del
medio ambiente han consolidado su presencia institucional. De
acuerdo con las encuestas llevadas a cabo entre diferentes ser-
vicios municipales del area metropolitana de Monterrey, la admi-
nistraciOn del medio ambiente esta a cargo de las "direcciones
de ecologia", integradas en el seno de las direcciones de desarrollo
urbano y ecologia. Poco a poco se llevO a cabo la distribucion de
las tareas a realizar entre los responsables del acondicionamiento
urbano y los de la proteccion del medio ambiente, lo cual puede
considerarse como una definiciOn operativa del campo del me-
dio ambiente.
Las direcciones de desarrollo urbano renunciaron a todo dis-
curso respecto a los impactos de la urbanizaciOn sobre el medio
ambiente. Las quejas de los habitantes se califican de "ambienta-
les": las molestias ocasionadas por los malos olores de los restau-
rantes, la contaminaciOn ocasionada por los pequefios talleres
dispersos en el tejido urbano, los ruidos del vecindario y las que-
jas contra el trafico vehicular generado por los usos no residen-
ciales. Si bien la autorizacion de esas actividades sigue siendo de
la competencia de las direcciones de urbanismo, todo ataque a la
calidad de la vida se considera como una forma de contamina-
cion urbana.
Ciertas cuestiones que podrian ser consideradas como "am-
bientales", pero que no dependen de la gestion cotidiana de las
direcciones de ecologia, han sido redefinidas como pertenecien-
tes al urbanismo. Mientras que la limpieza de los espacios pñbli-
cos es de la competencia de las direcciones del medio ambiente,
la de los baldios —numerosos por la inexistencia de la obligaciOn
de construir vinculada con la compra de un terreno en un frac-
cionamiento—, en los que proliferan los vertederos clandesti-
nos, sigue siendo competencia de las direcciones de desarrollo
urbano o de la vigilancia administrativa.
88
El trabajo de las direcciones de ecologia se centra en la pro-
tecciOn de los espacios verdes, de la imagen urbana, en la aten-
don de las quejas y denuncias y en la gestion de los conflictos
por el uso del suelo. La gestiOn de los espacios verdes parece ser
la principal funcion de las direcciones de ecologia. En un con-
texto que es muy arido —con excepcion de las vertientes de las
montafias—, el reverdecimiento no es forzosamente sin6nimo de
proteccion de los espacios naturales. Los espacios no urbanizados
no son espacios verdes. Dado que ciertas formas de urbaniza-
ci6n contribuyen al reverdecimiento —en especial los fraccio-
namientos de lujo con grandes jardines—, pueden estar dotadas de
un valor de mejoramiento del marco de la vida. En esos casos se
pone marcadamente en tela de juicio el modelo de accion am-
bientalista que tiende a privilegiar la utilizaciOn de especies ve-
getales endogenas, dado que ciertos responsables municipales
de la ecologia asumen la postura de privilegiar las especies alo-
genas y rechazar las cactaceas, que dejan para los espacios natu-
rales protegidos.
En un medio ambiente arido y un contexto de carencia relativa
de espacios verdes, los jardines de las propiedades privadas se pre-
sentan como un patrimonio que los municipios intentan proteger;
sin embargo, es difIcil construir las condiciones de aceptabilidad
de la intervencion municipal en los jardines particulares. Las di-
recciones de ecologia, que asimilan su funciOn a la de la protec-
ciOn de todos los arboles de la ciudad —el mantenimiento del
manto vegetal fuera de las areas urbanizadas es de la competen-
cia de la federaciOn—, se movilizan para fortalecer la base juridica
de su intervenciOn en los jardines particulares.
Las acciones sobre la imagen urbana son calificadas como
ambientales. Las direcciones de ecologia se encargan de la elabo-
racion y el control del reglamento sobre la publicidad. Los ries-
gos asociados a la imbricaciOn entre las actividades industriales y
las zonas residenciales —te6ricamente situadas fuera de la compe-
tencia municipal— ponen en movimiento tambien a las direccio-
nes de ecologia. El ayuntamiento constituye la primera instancia
89

a la que la poblacion recurre en caso de accidente o contamina-
cion comprobada, debido a que los ayuntamientos se hacen car-
go de oficio de las cuestiones que afectan la salud de la poblacion.
Esos temas, politicamente muy sensibles, se traducen a menudo
en declaraciones de los politicos locales, que se hacen garantes de
los derechos fundamentales a la salud y ponen en tela de juicio el
funcionamiento del orden juridic° ambiental.
La difusiOn de la "cultura del medio ambiente" constituye otra
constante de las acciones de las direcciones municipales de eco-
logia. Bajo el termino de educaciOn ambiental, el fomento tanto
de los jardines y huertos familiares como de los viveros escola-
res, lo que debe permitir difundir "el amor por las plantas", se
presenta como el primer paso para la adquisicion de la cultura eco-
logica. En ciertos barrios se llevan a cabo campafias de movili-
zaciOn de los residentes para limpiar los espacios palicos. Esas
acciones puntuales se enmarcan en un discurso que permite vin-
cular la accion cotidiana con el paradigma ambiental y las di-
namicas mundiales de lucha en pro de la protecciOn del medio
ambiente. El ayuntamiento de Santa Catarina, por ejemplo, des-
cribe sus acciones de educacion ecologica, que movilizan a los ha-
bitantes en pro del mejoramiento de la limpieza de su barrio, como
su participacion en el programa de cooperacion internacional para
"limpiar el mundo" (Planeta limpio) (Mele, 2002 y 2001).
En resumidas cuentas, desde los illtimos afios del siglo xx, se pue-
de identificar el fortalecimiento de los campos localizados del medio
ambiente, fortalecimiento que implica al mismo tiempo una mayor
presencia de las instituciones federales y, asimismo, la creacion de
administraciones locales del medio ambiente, tanto en el ambito
de los gobiernos de los estados como en el de los municipios. A pe-
sar de la gran insuficiencia de algunos de esos nuevos servicios e in-
cluso, en ciertos casos, de las administraciones federales encargadas
de la vigilancia del medio ambiente, no se debe llegar a la conclusion de
que lo imico que se busca es hacer visible la tematica que forma parte
de las pautas de evaluaciOn del "buen gobierno local", de afirmaci6n
90
de la "buena voluntad ambiental' Desde luego, esa dimension existe,
asi como la voluntad de demostrar la capacidad de innovacien local, de
ser el primer presidente municipal o el primer gobernador en poner
en practica cierto tipo de documento de planificaciOn, o en estable-
cer una institucion innovadora. La politica ambiental es un dominio
en el que se puede observar la multiplicaciOn de acciones simbolicas
tanto a escala nacional como local; pero la institucionalizacion de la
acciOn ambiental puede estar dotada de verdaderos efectos, inde-
pendientemente de su capacidad real para cumplir con sus objetivos,
puesto que introduce un regimen de acciOn particular que define las
funciones y atribuye los recursos juridicos o simbolicos y argumen-
tativos a ciertos actores.
Produccion jurtdica local y juridificacion
del patrimonio y el medio ambiente
Pese a las diferencias en el grado de descentralizaciOn que las leyes
federales integran, se observa en los dos dominios —medio ambiente
y patrimonio— una produccion juridica local que no se limita dni-
camente a los aspectos que la ley federal no toma en cuenta. Por lo
demas, en el ambito de los estados y cada vez mas en el de los muni-
cipios, dicha produccion juridica podria ser analizada como corres-
pondiente a un fortalecimiento de la intervenciOn publica a todas las
escalas; no obstante, los reglamentos y textos de las leyes siguen sien-
do declarativos en una gran medida y practicamente nunca dan lu-
gar al establecimiento de politicas innovadoras en el ambito local.
En el dominio de la protecciOn del medio ambiente, a pesar de que
la ley de 1972 limito marcadamente las competencias de los estados, el
marco de accion ha evolucionado, con fuertes tensiones entre el Ins-
tituto Nacional de Antropologia e Historia (INAH) y los gobiernos lo-
cales, hacia una situacion muy diversificada en la que se encontraron
diferentes formulas juridicas para integrar las practicas locales de pro-
tecciOn en la esfera del derecho: se incluye en las leyes locales algu-
nas normas federales y se reconoce la existencia de una categoria de
monumentos y zonas tipica de la competencia de los gobiernos de los
91
 .-.1.1•1•),,I gi.ados muy diferentes, los gobiernos de ciertos estados
11,ai dotado de facultades juridicas, administrativas y tecnicas de
intervencion que hoy en dia constituyen la base de una reivindicacion
para que ciertas competencias especificas sean incluidas en el seno
de la ley federal o mediante una reforma del pacto federal.
Por lo demas, en todos los estados se observa la construccion de
un orden juridic° ambiental local. Las nuevas leyes sobre el medio am-
biente y los reglamentos municipales integran progresivamente las
modificaciones de las leyes federales y, asi, representan la puesta en
practica de una producci6n juridica original. Ahora bien, en el ambito
local parece persistir la fragmentaciOn de las modalidades de cons-
trucci6n del orden juridic°. Las relaciones entre la producci6n juridica
de los diferentes niveles del poder se revelan complejas, complejidad
que puede llegar a ser un obstaculo para la puesta en marcha de accio-
nes conjuntas cuando perduran legislaciones locales que no integran
las nuevas modalidades de accion introducidas en el ambito federal.
La legislaciOn federal otorga a los poderes locales mas competen-
cias, lo cual significa una mayor capacidad de gest& local y, en ese
sentido, una descentralizacion —pero no les otorga mas facultades
para legislar (Gonzalez Marquez, 1997). En realidad, se podria decir
que, al mismo tiempo que se ha incrementado la eficacia de la acci6n
ambiental, se ha reducido la capacidad de innovacion juridica de los
estados. En efecto, si se analiza en detalle la producciOn juridica local,
se observa que su principal efecto ha sido organizar la aplicacion de
las disposiciones contenidas en la ley federal; pero, en ciertos casos,
es posible identificar disposiciones locales que pueden parecer contra-
dictorias con las federales. Aun cuando despues del fin del poder prils-
ta se multiplicaron las controversias constitucionales para tratar de
aportar una respuesta juridica a los debates sobre la definicion de las
competencias de cada ambito de poder, la cuestion de las atribucio-
nes ambientales parece haber suscitado pocos recursos juridicos.
16 Al analizar los terminos utilizados, se percibe una gran imaginacion que per-
mite atribuir valores patrimoniales a los edificios importantes "localmente'; pero que
no se quiere calificar como monumentos historicos, porque entonces pasarian a ser
objeto de la competencia federal.
92
Ahora bien, las leyes poseen un alto grado declarativo. Tal es el
caso de las leyes federales,17 pero adn mas de las leyes locales, las que
segun algunos construyen su propio vocabulario y sus propias defini-
ciones juridicas, y utilizan una argumentacion sensiblemente diferen-
te a la de la ley federal. Mas que un texto normativo, constituyen a
veces leyes programa que explicitan un plan de accion sobre el me-
dio ambiente. Pareciera que la produccion juridica local construyera
un espacio de expresion abierto, libertad de expresion local que pare-
ce enturbiar la coherencia del orden juridic°. La pluralidad de las
referencias juridicas de los actores institucionales difunde un senti-
miento de inestabilidad y opacidad del sistema juridic°. Asi, se observa
una situacion paradojica en la que cada ambito de acci6n considera
formalmente que su intervencion esta normada por su propia pro-
duccion juridica; no obstante, cuando se trata del establecimiento de
procedimientos de gestiOn concreta, esas acciones estan fuertemente
condicionadas por la evolucion de la legislacion federal y por las for-
mas complejas de interaccion entre los niveles del poder, formas que
parecen alejarse del marco constitucional.18 La capacidad juridica
de los estados tiene consecuencias que van mucho mas lejos que una
simple demora para la integracion de los cambios federales en las le-
yes locales. En efecto, pueden existir muchas maneras de interpretar
el marco definido por las leyes federales y, por lo demas, las relacio-
nes entre el marco normativo del medio ambiente y el de los asenta-
mientos humanos pueden ser diferentes de un estado a otro.
Es posible que esas tensiones no sean otra cosa que la forma
mexicana de las negociaciones y los conflictos que se podria encon-
trar en todas las federaciones; pero tambien se puede considerar esa
pluralidad de discursos juridicos como reveladora de una situaciOn
similar al pluralismo juridico. En el seno de la sociologia del dere-
cho, los debates sobre la utilizacion de la nocion de pluralismo juri-
17 Al analizar la reforma de 1996 a la ley del medio ambiente de 1988, Antonio
Azuela (2006a) demostr6 la importancia de ese aspecto para las negociaciones con
as organizaciones no gubernamentales (oNG) y para la construccion de la unanimi-
dad en torno a la promulgacion de esa ley.
18 COMO lo hacia notar Antonio Azuela (1993) en su analisis de la gesti6n terri-
torial.
93
 dico son intensos, En una acepciOn estricta, lo que se podria denominar
pluratismo juridico en Mexico seria la existencia de normas locales
en el seno de las comunidades indigenas, o bien, las practicas "jurf-
dicas" informates vinculadas con ciertas modatidades del crecimiento
urbano; sin embargo, me parece que, aun cuando el conjunto de las
disposiciones juridicas de los diferentes niveles del poder pertenezca
formalmente al mismo orden juridico, la observaciOn en situaciOn
de las referencias a esos diferentes ambitos de juridificacion de una
misma cuestiOn (municipal, estatal o federal o de los organismos in-
ternacionales o, asimismo, que se base en contratos locales entre los
actores) instaura una pluralidad de los lugares de producciOn del de-
recho y de los escenarios de interpretaciOn que se puede calificar como
pluralismo juridico. Postura coherente con las diferentes definiciones
desarrolladas por Jean Carbonnier (1992) y Jacques Chevalier (2001).
En el dominio del patrimonio y el medio ambiente, en Mexico
existen en efecto numerosos centros que generan derecho: la fede-
raciOn, las entidades federativas y los municipios, sin olvidar las
instancias internacionales. Asimismo, existe una multiplicacion de
practicas y reglas secundarias, asi como diferentes formas en que los
actores locales instrumentan las reglas del derecho y de las practi-
cas juridicas o parajuridicas. En ese caso, aparece un fenOmeno que
ciertos sociologos del derecho proponen Itamar "la indeterminaciOn"
del derecho, vinculado con el trabajo de interpretaciOn contextual,
que no ofrece a priori certidumbre ni previsibilidad para los acto-
res (Azuela, 2006a:10).
Los complejos juegos de cooperaciOn y oposiciOn entre los tres
niveles del poder no son especificos de la gestiOn del medio ambien-
te y el patrimonio; ademas, es posible observar una diferencia funda-
mental entre la cuestiOn patrimonial y la ambiental. Mientras que la
legistaciOn federal del patrimonio solo codifica la intervenciOn fede-
ral, la legistacion ambiental ha adoptado la forma de una ley general
que propone una distribuciOn entre los tres niveles del poder.19 El es
19
En Mexico, la federacion dispone de dos tipos de producci6n juridica: las le-
yes que precisan las modalidades de la intervencion federal y las leyes "generates':
que tambien tienen como proposito delimitar las relaciones entre los tres niveles del
poder.
94
tablecimiento de una ley general necesita una reforma de la Cons-
ituciOn para dotar a la federaciOn de esa facultad, La ley federal que
enmarca la acciOn patrimonial no delimita las competencias locales
y parece asignar la gestiOn del conjunto del patrimonio nacional a un
organismo federal, pero, paradOjicamente, la extension del campo
patrimonial y la falta de una ley general dejan cierto margen de ma-
niobra a la iniciativa local. En el caso del medio ambiente, los actores
municipales utilizan la legistacion federal para fortalecer su capaci-
dad de acciOn y su legitimidad frente a los gobiernos estatales. La pro-
ducciOn juridica y de ingenieria administrativa de los municipios va
en el sentido de la puesta en practica de las competencias otorgadas
explicita o implicitamente por la federaciOn. En el caso del patrimo-
nio, ese proceso no existe, y se perciben dos tipos de tensiOn: entre
los estados y la federacion y entre los estados y los municipios.
Los municipios parecen seguir siendo cada vez mas cuidadosos
de ejercer una competencia plena sobre su territorio. Ahora bien, la
gestion urbana concreta esta compuesta de intervenciones cruzadas,
y en ocasiones conjuntas, que implican a los municipios, los estados y
la federaci6n. Adernas, las modatidades precisas de la intervenciOn
publica en los centros histOricos y la construcciOn de un marco de
acciOn ambiental y urbana no son el resultado tinicamente de la apti-
caciOn de las leyes federates y sus reglamentos sino, asimismo, de la
manera como los actores locales construyen ciertas practicas a partir
de un conjunto de normas y reglas a las que pueden recurrir para le-
gitimar y fortatecer su accion.
Aun cuando la ley federal otorga al Instituto Nacional de Antro-
pologia e Historia (1NAH) el monopolio de los peritajes legItimos
frente a los expertos y eruditos locales, dicho monopotio puede ser
impugnado mediante el recurso a referencias internacionales que in-
troducen otro plano de legitimidad. El pluratismo de las formas y
discursos juridicos y normativos a disposicion de los actores constituye
un elemento cave de las transacciones, negociaciones y adaptaciones
locales,
A pesar de las numerosas criticas del funcionamiento de la fede-
racion mexicana, la facultad de los estados para legistar no constitu-
ye una simple ficciOn cuya unica funciOn seria integrar la evolucion
95
(lc Li Ii ;iii federal en las leyes locales. Es un espacio de poder
clue los gobernadores utilizan para fortalecer sus competencias en las
negociaciones entre los diferentes niveles de gobierno. Ese aspecto,
que estaba presente en los margenes de la organizacion del Estado
priista, fue fortalecido considerablemente en el Mexico de la transi-
cion (\Tease la parte siguiente).
En el funcionamiento de la gestion local urbana, esos centros gene-
radores de normas y practicas juridicas y reglamentarias crean reglas
que pueden entrar en competencia y ser utilizadas por los actores lo-
cales en las negociaciones y las reivindicaciones politicas. Ese elemento
introduce una mayor complejidad en el funcionamiento de la re-
lacion entre el poder local y el poder federal. La mayor complejidad
del juego politico permite a los poderes locales crearse espacios de
intervenciOn mas amplios, incluso en dominios en los que podria
parecer que la ley federal habia marginado completamente a la ins-
tancia local. En lo concerniente al patrimonio, la fuerza de imposi-
ciOn de la legislacion federal parece ser inversamente proporcional
al nivel de la legislacion local anterior a la ley. En las ciudades histO-
ricas importantes, que poseen una larga tradici6n de intervencion
local en el patrimonio, ha sido mas dificil poner en practica la inter-
venciOn federal. En ese tipo de contexto, es necesario tomar en cuenta
la voluntad de los actores locales para mostrar su interes por el pa-
trimonio, tanto mediante acciones como mediante declaraciones o
actos juridicos.
ESPACIOS LIRBANOS E INS TITUCION
DEL PATRIMONIO Y EL MEDIO AMBIENTE
Un segundo plano de interpretaciOn transversal de la instituci6n de
las acciones patrimoniales y ambientales en el ambito local consiste
en examinar sus relaciones con el sector del urbanismo y sus impac-
tos en las dinamicas intraurbanas y la gestion del crecimiento urbano.
En consecuencia, esos dos dominios se institucionalizaron progre-
sivamente en paralelo con el sector del urbanismo y la planificaciOn
urbana. A partir del decenio de 1980, en el caso de la proteccion del pa-
trimonio, y del decenio de 1990 en el del medio ambiente, se puede
96
observar la autonomia de algunos sectores de la administracion pa-
Mica pues, a partir de ese momento, fundamentaron la legitimidad de
sus intervenciones en las leyes federales, que sancionan la existencia
de un marco de acciOn y delimitan los objetivos especificos. Ahora
bien, pareciera que esos dos nuevos sectores de la acciOn de los po-
deres pUblicos desempenaban una funciOn decisiva en la produccion
y la gestion de la ciudad, sin que las modalidades de su instituciona-
lizacion otorgasen importancia a sus relaciones con la planificaciOn
urbana y las instituciones a cargo del acondicionamiento urbano. En
efecto, las acciones patrimoniales y ambientales iban a:
. Apropiarse de los centros de las ciudades, construidos como
centros histOricos y areas de protecciOn del patrimonio.
• Reclasificar como problemas ambientales la cuestiOn de las
relaciones entre el habitat y las actividades urbanas no resi-
denciales y proclamar la necesidad de organizar y limitar la
extension de la ciudad en los espacios "naturales" o rurales.
Ahora bien, las preocupaciones por el patrimonio y el medio am-
biente no adoptan anicamente la forma de la construcciOn de politicas
pablicas autOnomas, se convierten asimismo en objetivos declara-
dos para la planificacion y el acondicionamiento urbano. A pesar de
los discursos, la situacion mexicana se caracteriza antes bien por una
estricta separacion de los modos de intervenciOn en la ciudad. La
autonomia de la acciOn pablica patrimonial y ambiental ha ido acorn-
pariada de una debil integracion de sus objetivos en el seno de los
documentos de planificaciOn urbana.
Produccion del patrimonio urbano
y accion sobre el centro de las ciudades
En el caso del patrimonio, pude estudiar la manera como las zonas
federales de monumentos histOricos permitieron la producci6n de un
nuevo tipo de espacio urbano: el centro historic° (Mele, 2003 y 2006b).
A partir de 1974, 56 centros de ciudad han sido dotados de una zona
federal de protecciOn de los monumentos hist6ricos que, muy fre-
97
 iha4iiiIiIHII la catclad de finales del siglo )(Ix. Es
iii' iii I I id. r! /id ( ilespues de 1990, los decretos de zona de
pi Inn I la n m(10 mcnos numerosos y que conciernen esencial-
I iii Hilo des pequenas y areas menos extensas. Si bien la mayoria
(i as iauclades fundadas en la epoca colonial ya han sido protegidas,
ciertas ciudades importantes, incluidas no obstante en los proyectos del
Institut° Nacional de Antropologia e Historia (INAH) desde el decenio
de 1980, todavia no han sido objeto de la proteccion federal, probable-
mente debido a la oposiciOn de los poderes locales. Nueve ciudades
historicas han sido incluidas en la lista del patrimonio mundial de la
UNESCO sobre la base del perimetro definido por el INAH.20 Ade-
mas, Zacatecas fue incluida en la lista del patrimonio mundial, pese
a que ya estaba dotada de un dispositivo local de proteccion.21
El establecimiento de areas patrimoniales introduce reglas especi-
ficas de intervencion e imagen y toda intervencion en las edificaciones
queda suj eta al control de los arquitectos del INAH; asimismo, tiene
como consecuencia extender el valor patrimonial a todo el espacio con-
siderado. Esa situaciOn se ha traducido en el establecimiento de una
tutela sobre el centro de numerosas ciudades a cargo de una adminis-
tracion federal que lleva a cabo sobre ese espacio un control de la evo-
lucion urbana mas estricto que el de la planificacion urbana del resto
de la ciudad, la cual sigue confiada a los actores locales.
Adernas, el centro de la ciudad, incluso abandonado por las clases
acomodadas, sigue siendo el lugar de arraigo de la centralidad politica
y simbolica. Los poderes locales invierten en politicas de embelleci-
miento y de imagen urbana que, frecuentemente, toman como peri-
metro el espacio protegido por el INAH; sin embargo, la intervencion
patrimonial es esencialmente conservadora. A pesar de las tendencias
a impulsar la aplicacion de politicas de rehabilitacion, estas han per-
manecido pot lo general en estado de proyecto piloto y limitadas a
una administracion o una ciudad.
Se puede obseryar la institucionalizacion progresiva de ese espa-
cio central, que constituye no solamente el espacio de referencia de los
20 Mexico, Oaxaca, Puebla, Guanajuato, Morelia, Tlacotalpan, Campeche, Que-
retaro y San Miguel Allende.
21 \Tease un analisis de la estructura de esas zonas en Mele (1998:65-78).
98
procedimientos de proteccion del patrimonio sino que tambien se ha
convertido en el espacio de reorganizacion de los flujos y los usos de
la calle, un espacio de referencia de los documentos de planificacion,
un espacio de organizacion de la administracion local desconcentrada
y un subespacio particular que se debe tener en cuenta en el campo
de la gestion urbana cotidiana. Paralelamente a la difusion de los pro-
cedimientos de control del patrimonio y utilizando las delimitaciones
precisas del centro historic° efectuadas por los organismos encar-
gados de la aplicacion de la politica del patrimonio, las autoridades
locales y las federates han fomentado la reorganizacion de las funcio-
nes centrales instaladas en el centro de las ciudades mexicanas. La
normalizacion de los usos de la calle se presenta como complementa-
ria de las politicas de imagen y valorizacion del patrimonio. Algunos
planes para esas areas han venido a aportar una coherencia a poste-
riori a esas medidas. Todos esos elementos contribuyen a la individua-
lizacion de la cuestion del centro de las ciudades en la agenda de los
poderes publicos. La constituci6n progresiva de un campo particular de
intervencion ha permitido reunir ciertos tipos de espacios diferentes:
espacios comerciales valorizados, centro comercial popular, espacio
de establecimiento de los poderes publicos y barrios populares, que
tradicionalmente eran tomados en cuenta de manera separada en el
marco de las acciones de acondicionamiento, Ilevadas a cabo segdn
fuese necesario. Asi, tanto el discurso como las acciones de los pode-
res publicos contribuyen al fortalecimiento de la identidad de ese tipo
de espacio.
En el contexto del centro de las ciudades mexicanas, esos proce-
sos contribuyen a modificar la percepci6n de los barrios populares
centrales, a poner fin o a destegitimar los intentos de renovacion y a
fundamentar las demandas de que se declaren como patrimonio cier-
tos elementos no protegidos por la ley, como las practicas artesana-
les o las fiestas; sin embargo, las leyes del patrimonio delimitan ciertas
obligaciones de los propietarios sin controlarlas mediante politicas pO-
blicas. Ahora bien, aun cuando el control de las obras que se llevan
a cabo en los monumentos publicos o privados parece haberse gene-
ralizado, la reglamentacion en vigor y las modatidades de intervencion
del INAH son incapaces de luchar en contra del proceso de lenta de-
99
gradaci6n de los edificios hist6ricos utilizados como vecindad.22
Cuando se designa a los barrios populares como degradados se hace
en comparacion no solamente con la grandeza del pasado de ciertos
edificios histOricos, sino tambien con la parte valorizada del centro.
Fuera de ciertas medidas que permiten la yenta bajo la forma de
copropiedad y de la reglamentaciOn del alquiler de viviendas, las accio-
nes de los poderes publicos tienen un impacto relativamente redu-
cido en la producciOn y la dinamica del mercado del alquiler de
vivienda en los espacios centrales.23 Es una de las diferencias impor-
tantes con las situaciones que predominan tanto en Francia como en
numerosos 'Daises europeos, en las que las medidas gubernamenta-
les han desempefiado una funcion determinante en la constituciOn del
sector de rehabilitaciOn y en las dinamicas que animan el parque de vi-
viendas antiguas.
La principal estrategia de los propietarios es dejar que el edificio
se arruine para despues poder negociar el terreno baldio o el inmue-
ble. Ante ese tipo de estrategia, frecuentemente los organismos de
control y la legislacion actual son impotentes. La atribucion de valores
patrimoniales no solamente a los inmuebles historicos sino tambien
a la estructura del espacio urbano integrado en las areas de monu-
mentos modifica, no obstante, las relaciones sociales tradicionales en
el seno de los barrios populares. La cuestion de la degradaciOn de las
vecindades ya no es un problema limitado a un modo especial de re-
laciOn entre propietarios e inquilinos codificado por el derecho civil: al
22 Vecindades: inmuebles antiguos abandonados entre la segunda mitad del si-
glo xix y mediados del siglo xx por las familias acomodadas que los ocupaban como
palacete particular y que posteriormente fueron divididas en varios "apartamentos'
En ciertos casos, cada pieza se convertia en una nueva vivienda ocupada por una fa-
milia. Ese mismo termino puede designar ciertos inmuebles de renta, construidos prin-
cipalmente antes del decenio de 1950 para alojar a las capas populares urbanas y
organizados frecuentemente en torno a un patio o un corredor central.
23 La funciOn del Fideicomiso del Centro Historic°, estructura independiente
creada en 1990 por el gobierno del Distrito Federal para impulsar la revitalizacion del
espacio central, sigue estando esencialmente limitada al mejoramiento de la imagen
de las calles y los espacios paiblicos. En el dominio de la vivienda, los programas de
reconstruccion que siguieron a los terremotos de 1985 fueron los que tuvieron el im-
pacto mas importante. El programa de reconstruccion (RPH) permitio alojar en el
lugar a 239 600 personas en 45 133 apartamentos, distribuidos en 2 985 inmuebles.
100
proteger un edificio clasific ado como mon u Ills
ci6n del patrimonio modifica la naturaleza m Isola de mid 1).111c (le
las vecindades, dado que en realidad le atribuye at espacto most till
do una nueva cualidad. TeOricamente, tanto los inquilinos como los
propietarios deben adaptar sus practic as a esa nueva condiciOn juri-
dic a. La lenta degradacion de las vecindades como consecuencia del
fallo de los propietarios ya no puede ser sancionada unicamente en caso
de peligro comprobado para los habitantes. Si la instituci6n responsa-
ble de la protecciOn del patrimonio no cuenta con los medios para
sancionar efectivamente los ataques contra este, la multiplicacion de
las reglamentaciones y los discursos estigmatiza el comportamiento
de los propietarios en lo concerniente al patrimonio de la nab& e in-
cluso de la humanidad.
La atribucion de un valor historic° a algunas vecindades tiene varios
efectos contradictorios. Para numerosos actores publicos, la referen-
cia a la grandeza del pasado, la de los palacios y palacetes particula-
res, obliga a percibir los usos populares como presiones incompatibles
con la cualidad patrimonial. En ciertas ciudades, las autoridades loca-
les reivindican abiertamente la restitucion de los usos tradicionales
de las residencias historicas conforme al modo del palacete particu-
lar. En el caso de los inmuebles de alquiler y de la arquitectura minera
de finales del siglo xtx o principios del siglo xx, que poseen un valor
histOrico o son simplemente de ambiente urbano, el cambio de con-
dicion juridica ha aminorado el rapid° proceso de destruccion e intro-
dujo la posibilidad de otros usos que acompafian a la restauraci6n y
la introducci6n de las sefiales de historicidad.
A pesar de los discursos de algunos militantes, investigadores y cier-
tos representantes de los organismos de protecciOn que se refieren
al mantenimiento de las funciones tradicionales y las formas especi-
ficas de la cultura popular de los barrios centrales, no es menos cierto
que la politica del patrimonio Unicamente toma en cuenta los edifi-
cios y la imagen urbana. Las propuestas de utilizar la legislacion del
patrimonio para proteger lo que en Mexico se denomina "patrimonio
intangible" —expresion que no evoca la intangibilidad de las cons-
trucciones, sino que busca subrayar la existencia de elementos del
patrimonio que no son fisicos, constituidos por el modo de relaciones
101
sociales especificas de los barrios populares y de la vecindad— pare-
cen ser solo un discurso periferico de la realidad de las acciones de
protecciOn del patrimonio.
Los actores de la politica del patrimonio califican los usos de los
edificios rinicamente en funciOn de su impacto sobre los monumen-
tos y la imagen urbana. Debido a la falta de procedimientos de reha-
bilitaciOn o de politicas de vivienda que tomen en cuenta el habitat
antiguo degradado, las restauraciones o rehabilitaciones impulsan muy
frecuentemente un cambio del uso de los edificios histOricos.
Fuera de la situaci6n excepcional de la reconstrucciOn que siguiO
a los terremotos que azotaron la ciudad de Mexico en 1985,24 las
reglamentaciones especificas de los espacios histOricos se presentan
frecuentemente como un freno al establecimiento de programas de
rehabilitaciOn de las vecindades; no obstante, la complejidad de todo
tipo de intervencion "protege" los barrios populares de la intervenciOn
destructora y permite el mantenimiento del statu quo, aun cuando
las autoridades responsables de la protecciOn no cuenten con los me-
dios para imponer el respeto total de los reglamentos.
Consecuentemente, desde hace unos 20 arios el centro de las ciu-
dades mexicanas ha experimentado profundas mutaciones urbanas.
La ambiciosa politica de protecciOn del patrimonio y las acciones de
ordenamiento de la calle y reorganizaciOn del transito han cambiado
la imagen del centro e impulsado una mutaciOn de las practicas; sin
embargo, no se ha establecido ninguna politica generalizada de re-
habilitacion de las viviendas degradadas y el habitat del centro no ha
llegado a ser atractivo para las nuevas categorfas de la poblaciOn.25 Se
24 Mas de 40% de los bienes expropiados se sitna en la zona de monumentos
historicos patrimonio y se puso en marcha un procedimiento especifico de reha-
bilitacion para permitir una intervencion rapida en los bienes protegidos por la nor-
matividad del patrimonio (Mele, 2006b).
25 Con la notable excepci6n del Distrito Federal, donde la politica de limitaciOn de
las autorizaciones de construcciOn en la periferia (Bando 2, 2000) para promover la
densificaciefin de las delegaciones del centro y el nuevo marco de financiamiento de
la vivienda social para el acceso a la propiedad, han impulsado programas de construc-
dion de inmuebles colectivos en esas delegaciones. En ese nuevo contexto reglamen-
tario se han desarrollado algunos programas privados de inmuebles sociales, incluso
en algunos barrios populares. Los nuevos habitantes parecen provenir ya sea de esos ba-
102
puede considerar entonces que el centro de las ciudades mexicanas
ha sido el marco de mutaciones comparables a una gentrification?
Aun cuando el termino gentrification se ha utilizado para carac-
terizar fenOmenos diferentes, esa nociOn se centra en la funciOn de seg-
mentos particulares de la demanda de vivienda que aprovechan el
diferencial de los alquileres o los precios para invertir en ciertos es-
pacios urbanos desvalorizados (Carpenter y Lees, 1995; Smith, 1999;
Ward, 1993). En sentido estricto, se trata de un esquema explicativo
de los procesos de revalorizaciOn de ciertos barrios centrales o de la
periferia del centro a partir de la manifestaciOn de las necesidades de
algunas clases medias nuevas, necesidades no resueltas por la oferta
de los promotores de vivienda. En una acepciOn minima, los fenOme-
nos descritos con ese termino caracterizan el "aburguesamiento" y el
reemplazo de la poblacion con ingresos inferiores por una poblaciOn
con ingresos superiores y, consecuentemente, una mutaciOn de las
poblaciones y la expulsion de las clases populares de ciertos espa-
cios centrales (Bidou, 2003; Mele, 2003a).
Me parece que no se puede utilizar el termino en el caso de las
ciudades mexicanas, a pesar de la revalorizaciOn simbolica de esos es-
pacios y las politicas de protecciOn y de imagen que se aplican en
ellos; sin embargo, dichas politicas han hecho posible, en ciertos con-
textos, la instalaciOn de servicios o el equipamiento de recreo o cultu-
ral en el centro (por ejemplo, el establecimiento de centros comerciales
modernos en mercados en desuso). En ciertas ciudades de provincia
tambien es posible identificar algunos hoteles o restaurantes que han
empezado a instalarse cerca o en el seno de los barrios populares del
centro, y en la ciudad de Mexico, al igual que en Puebla y Monterrey,
se han implantado en el centro nuevos bares, restaurantes y clubes
nocturnos; no obstante, no se deben analizar esas dinamicas concer-
nientes a actividades que hasta entonces estaban instaladas en la peri-
feria o en espacios consolidados como seriales de la presencia de nuevos
habitantes, sino antes bien como nuevas formas de recurso al centro
para ciertos residentes de la periferia.
rrios, ya sea de entre los empleados que trabajan en el centro o de una clase "media
baja" que busca acceso a la propiedad y evitar su establecimiento en la gran periferia.
Cf. las investigaciones de Catherine Paquette (2006) y el trabajo de Agnes Robin (2005).
103
 Desde ml punto de vista, no se trata de un aburguesamiento no
residencia1,26 sino de la banalizacion del espacio central. Las politicas
de imagen, la normalizacion del espacio de la calle y el desplazamien-
to de las actividades impulsan una descongestiOn del centro que hace
posible la implantaciOn de esas actividades tanto en el centro como
en los sectores valorizados de los espacios consolidados y de la perife-
ria. El acceso se hace en coche y los valet parking permiten un acceso
directo a esos nuevos espacios, muy frecuentemente vueltos hacia el
interior, sin contacto con el espacio cercano. El centro hist6rico se ha
convertido en un espacio urbano donde es posible llevar a cabo, en
otro marco, ciertas practicas de la ciudad limitadas hasta entonces a
los espacios perifericos; es el sentido de la integracion de espacios del
tipo plaza periferica (galerias y centros comerciales) en el corazon
de ciertas ciudades mexicanas, asi como del establecimiento de res-
taurantes o cafeterias para una clientela acomodada en el seno de edi-
ficios hist6ricos. En esos casos, la historicidad del lugar reemplaza
a los acondicionamientos paisajisticos de los espacios comerciales
perifericos. Tanto en la ciudad de Puebla como en la de Mexico se
desarrolla ese tipo de enclave, incluso en las cercanias de los barrios
populares. El retorno de las actividades culturales al centro puede per-
cibirse de la misma manera.
En las ciudades de provincia, para ciertos inversionistas, la reca-
lificaciOn del centro permite la aplicacion de las mismas estrategias
en el, en el espacio urbano consolidado y en la periferia valorizada. La
destruccion del centro popular, la eliminacion de la saturaci6n y de
la multitud, asi como el mejoramiento de la accesibilidad permiten
integrar el centro a un espacio urbano marcado por la "iso-accesibi-
lidad" (Bordreuil, 1995) o "igualdad de acceso". Para las clases medias
y acomodadas que efectaan sus desplazamientos en coche, la "iso-
accesibilidad" es necesaria para integrar el centro en sus practicas.
26 Aun cuando Gareth Jones y Ann Varley (1999) propusieron extender la nocion
de aburguesamiento a ciertos fenomenos de valorizaciOn comercial y turistica no re-
lacionados con las dinamicas residenciales, me parece que, para mantener el interes
heuristic°, la nocion de aburguesamiento aplicada al centro de las ciudades me-
xicanas no se puede limitar a las mutaciones de las practicas de la ciudad y se debe
concentrar en las dinamicas residenciales de los espacios que son simbolo de la crisis
del centro de las ciudades: los barrios y centros comerciales populares.
104
La nocion de aburguesamiento presenta el interes de centrar el
analisis en la demanda de vivienda y las practicas residenciales de
grupos que no encuentran en otra parte de la ciudad una oferta es-
tructurada que corresponda a sus necesidades y sus aspiraciones, en
especial desde el punto de vista del aspecto urbano o de la densidad.
Por esa razon, se requiere un analisis detallado de las relaciones entre
las estrategias residenciales y los procesos de valorizacion y desvalo-
rizacion del espacio urbano; no obstante, en su acepcion mas genera-
lizada, esa nocion vincula la (re)valorizacion de los barrios populares
del centro con la mutaciOn de la poblacion que reside en ellos y con
la expulsion de las clases Inas pobres. En el caso de la intervencion
blica con la que se intenta desencadenar los procesos de (re)inver-
sion en el espacio del centro, se trata de un objetivo, del medio para
una mutaciOn social de los espacios "desvalorizados". En Mexico,
esos intentos, bajo la forma de la renovaciOn, el mejoramiento de la
infraestructura o la patrimonializacion, han sido muy frecuentemen-
te fracasos cuya causa se debe buscar en los modelos de consumo de
las clases medias y en las practicas de la ciudad y, asimismo, en la falta
de marcos juridicos y financieros favorables a la rehabilitaciOn.
Los IMPACTOS LOCALES DE LA ACCIoN AMBIENTAL
El medio ambiente como recalificacion de los problemas urbanos
En el caso del medio ambiente, una investigacion colectiva (Bassols
y Mel& 2001) mostro un grado muy bajo de integraciOn de las preo-
cupaciones por el medio ambiente en la legislacion y los documen-
tos de planificacion urbana, asi como la inexistencia de coordinacion
entre los actores de la proteccion del medio ambiente y de la planifi-
caciOn urbana.
La anterior es una conclusion \Tali& para el conjunto de los estu-
dios de caso de esta investigaciOn y, en especial, para el caso de la
aglomeracion urbana de Monterrey,27 dotada, no obstante, de un campo
27 Monterrey es una metropoli de 3.2 millones de habitantes (en el afio 2000)
formada por una zona metropolitana de nueve municipios, administrados en su ma-
yoria por el Partido de Accion Nacional (PAN), el cual tambien controla desde 1997
105
 local del urbanism° bien estructurado que dispone de una gran ca-
pacidad tecnica. En Monterrey, ante las fuertes presiones de los pro-
motores inmobiliarios —que reivindican una mayor libertad de
acciOn— y las aspiraciones de los municipios de la zona metropoli-
tana —que pretenden una mayor autonomia—, un intenso debate
difundido por los medios de comunicaci6n y los partidos politicos
locales precedi6 a la aprobacion (en marzo de 1999) de la nueva Ley
de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo Leon. Por el contrario, en
la misma epoca las discusiones sobre la adopciOn de la nueva Ley
[de protecciOn] Ambiental del Estado de Nuevo LeOn se mantuvie-
ron confinadas a los especialistas, las asociaciones de ecologistas y
los grupos de presiOn opuestos al fortalecimiento de la acci6n am-
bienta1.28
En ese context°, la existencia de dos sectores de la administraciOn
publica parece haber tenido por efecto la marginaciOn de los adores
de la proteccion del medio ambiente, excluidos de la preparaciOn de la
ley de desarrollo urbano y cuyas propuestas fueron remitidas a la ley
del medio ambiente. Los debates sobre esa ley, que pude seguir a fi-
nales del siglo xx, se limitaron a la reivindicacion de la consolida-
cion de la administraciOn del medio ambiente (transformaciOn de la
Subsecretaria de Ecologia en Secretaria, nuevo procedimiento para
la participaciOn popular, derecho a la informacion y creacion de un
ombudsman del medio ambiente).29
En Monterrey, el fortalecimiento de la acciOn de los poderes
blicos en el dominio del medio ambiente llegO acompariado de la fle-
xibilizaciOn de los reglamentos sobre urbanismo. Bajo la presiOn de los
el gobierno del estado de Nuevo Leon. Se trata, despues de la ciudad de Mexico, de
la segunda metr6poli industrial del pals, situacion que coloca las cuestiones de la
contaminacion, los riesgos y la gestiOn de las interacciones entre los espacios resi-
denciales y las actividades industriales en el centro de los debates y las controversias
entre los habitantes y los poderes ptiblicos. Ademas, la ciudad esti) rodeada de mon-
tarias protegidas por calificaciones juridicas federales, pero sometidas a fuertes pre-
siones de la urbanizacion. Varios conflictos urbanos debidos a la protecciOn de la
"naturaleza" han movilizado a los habitantes en contra de la continuaciOn de la ur-
banizaci6n en las vertientes.
28 La propuesta de la ley fue presentada en 1998, pero solo fue promulgada en
2005.
29 Ombudsman: mediador o defensor.
106
empresarios, se redujeron las limitaciones existentes en la legislaciOn
urbana para la promociOn inmobiliaria, lo cual hizo posible la cons-
trucciOn de nuevos espacios urbanos mas poblados y potencialmente
caracterizados por conflictos de uso y vecindad. Ahora bien, al mis-
mo tiempo se generalizO una acci6n ambiental municipal que inten-
taba limitar la contaminaciOn y los ataques a la calidad de la vida de
los habitantes. Debido a su incapacidad para influir en las modalida-
des del crecimiento urbano o en el control de la localizaciOn de las
actividades, las direcciones de ecologia de los municipios de la aglo-
meraciOn urbana concentraron sus acciones en la negociaciOn de me-
didas tecnicas tendientes a reducir los "problemas de vecindad" o los
ataques a la calidad de la vida. Las administraciones del medio am-
biente constituyen un cauce abierto para la expresiOn de las quejas
formuladas por los residentes que denuncian todo ataque a la calidad
de su vida.3° La investigaciOn colectiva mencionada mostro que, in-
cluso en los casos de accidentes o contaminaciOn industriales, que son
responsabilidad de las autoridades federales, los residentes cercanos
se dirigen primero a la direcci6n de ecologia de su municipio, la cual
funciona como relevo y medio de acceso al sistema politico-adminis-
trativo. En caso de crisis comprobada, ciertos presidentes municipa-
les pueden hacer declaraciones para anunciar la prohibiciOn de ciertos
tipos de industrias o bien el traslado de las actividades peligrosas a
otro lugar, declaraciones que van mucho mas alla de sus facultades
reales y, por ello, carecen de efectos normativos. La sociedad local de
Nuevo Le6n se caracteriza por el peso de una poderosa burguesia in-
dustrial cuyos miembros controlan en gran parte las administraciones
locales. Los actores privados asimilan el fortalecimiento de la eficacia
de la acciOn publica urbana y ambiental a una imposicion y a una limi-
30 En su analisis del trabajo de los eco-consejeros en Francia en el seno de las
municipalidades, Florence Rudof mostrO que el tratamiento de las quejas constituye
uno de los principales modos de relacion con la poblacion. Aun cuando el trata-
miento de las quejas puede permitir que el especialista en la acci6n ambiental amplie
su campo de acciOn, dicho especialista corre el riesgo de desacreditarse ante otros
servicios municipales y de hundirse en "el tratamiento de todos los problemas inclasi-
ficables de la comuna" (Rudof, 1998:36). Es un proceso similar que se puede observar
en el caso de las direcciones de ecologia de los municipios de la zona metropolitana de
Monterrey.
107
 tacion de su capacidad de iniciativa. En ese contexto,31 las direcciones
de ecologia no son solamente un punto de acceso alas administracio-
nes del medio ambiente, sino que constituyen una pantalla entre las
demandas de la poblacion y los responsables del control de la urba-
nizacion. Los responsables del medio ambiente, transmisores de refe-
rencias a los bienes comunes expresadas en el lenguaje de la doxa del
medio ambiente, no pueden ser sospechosos de colusion con los in-
tereses del desarrollo urbano o industrial. Las direcciones munici-
pales de ecologia aparecen como instancias de encauzamiento de las
quejas y conflictos urbanos que ponen en marcha el reconocimiento
simbolico del derecho de la poblacion al medio ambiente.
En ese contexto, las acciones de educacion sobre el medio am-
biente, componente de todas las acciones ambientales, no solo son
eficaces en la construccion del dominio del medio ambiente dado que
presentan los lazos sistemicos entre la gestion de los residuos fami-
liares y la contaminacion industrial, el reverdecimiento de la ciudad
y la proteccion de la naturaleza, tambien se ha podido observar ese
tipo de funcion en el marco de un conflicto desatado a consecuencia
de una fuga de productos quimicos en Monterrey. Entre las medidas de
compensacion que la empresa ofrecio a los habitantes de los fraccio-
namientos vecinos, incluyo algunos cursos de educacion sobre el
medio ambiente destinados a difundir la idea de que todos (los indivi-
duos, las empresas y los poderes pnblicos) tienen una responsabilidad
compartida respecto al medio ambiente (Mele, 2001a).
Esas acciones parecen diluir la responsabilidad de ciertas formas
de urbanizacion en una responsabilidad global que implica las prac-
ticas cotidianas de cada habitante. El paradigma ambiental y las refe-
rencias a las causalidades sistemicas que llaman a la mutacion de las
practicas sociales parecen tener por efecto eliminar el debate sobre
la funcion de los procedimientos de control de la urbanizacion. Cier-
tos comentaristas que se autoproclaman "ecologistas" participan en las
instancias de concertaci6n institucional y estan muy presentes en
los medios de comunicacion, parecen estar especializados en esa
31 Aunque tambien es una conclusion valida para el conjunto de los estudios de
caso de la investigacion colectiva (Bassols y Mole, 2001).
108
funcion: oponer un discurso global a toda propuesta de reforma y for-
talecimiento de los regulares y la administracion del medio ambiente
o la del urbanismo. En este caso en particular, pienso en una perso-
na a quien entreviste en Monterrey, muy presente en la prensa y en
las instancias de concertacion, que parecia oponer a todo intento
de responsabilizar a los empresarios locales de la contaminacion o de
los riesgos un discurso dramatico sobre la necesidad de impulsar un
cambio del modo de vida a escala mundial, argumentacion que equi-
valia a proponer que no se cambiara nada, puesto que no se podia
cambiarlo todo!
Los efectos de la zonificaciOn ambiental
en la periferia de las ciudades
El establecimiento de la accion ambiental y la integracion progresiva
de los objetivos ambientales en el seno de la planificacion urbana han
impulsado la multiplicacion de las calificaciones juridicas del espacio
destinadas a controlar la expansion urbana con el proposito de prote-
ger ciertos espacios rurales o "naturales" de la periferia de las ciuda-
des. Los procesos creados por esas diferentes formas de zonificaci6n
ambiental contribuyen al establecimiento de una nueva modalidad
de interfaz entre lo urbano y lo rural, a la creacion de nuevas situacio-
nes de ilegalidad y, ya se yeti, al establecimiento de una red particu-
lar de urbanizacion.
En Mexico, al igual que en otros paises, el establecimiento de la
zonificacion de proteccion del medio ambiente se puede analizar como
un proceso:
• De identificacion y delimitacion de los subconjuntos espaciales.
• De atribucion de valores ambientales y patrimoniales a un espa-
cio delimitado territorialmente.
• De calificacion juridica del espacio, que introduce disposicio-
nes particulares destinadas a controlar has apropiaciones y los
usos, incluidos los de las personas y grupos que residen en el en
el momento del establecimiento del perimetro de proteccion.
109
 • De establecimiento, al menos en ciertos casos, de una gestion
concertada de las practicas en funcion de los medios.32
Uno podria preguntarse sobre los efectos de ese proceso de atri-
buciOn de valores sancionado mediante las calificaciones del espa-
cio. No deseo entrar en consideraciones tecnicas en este caso —tipos
de espacios protegidos, instancias de protecciOn, tipos de disposicio-
nes o modalidades de su actualizaciOn localizada—, ni en una historia
de la politica mexicana del medio ambiente, sin embargo es necesa-
rio hacer notar que la creaciOn de parques naturales en Mexico es an-
tigua: el primero, el Parque Nacional Desierto de los Leones, hoy en
dIa sometido a la presion de la aglomeracion urbana de la ciudad de
Mexico, data de 1917. Entre 1934 y 1940, Lazar° Cardenas firmo 41
decretos de parques nacionales, entre ellos, el de Ajusco, al sur de la
ciudad de Mexico, y el Parque Natural Cumbres, en la periferia de
la aglomeraciOn urbana de Monterrey.33 Mas adelante vuelvo sobre la
funcion de esos primeros parques, por ahora notese simplemente que
varios de esos perimetros se encuentran cerca de grandes ciudades
y que, si bien hasta el presente han tenido pocos efectos directos so-
bre la dinamica de la urbanizaciOn y localizacion de las actividades,
fueron reactivados a partir del Ultimo decenio del siglo xx en el mar-
co de ciertas situaciones de conflict° por el medio ambiente tanto
rurales (Garibay y Bocco, 2000) como urbanas (cf. supra).34
A partir de la ley federal de 1988 se multiplicaron las "areas natura-
les protegidas",35 que son de la competencia de diferentes reglamentos
que dependen de los tres Ordenes de la organizacion politico-ad-
ministrativa mexicana: la federacion, los estados y los municipios.
Asimismo, se podria hacer notar la participacion de ciertas instancias
32 Aun cuando en Mexico la definicion juridico-administrativa de las areas natu-
rales protegidas preve la elaboraciOn de un plan de gestiOn, muy frecuentemente no
se ha establecido ninguna modalidad especifica de gestion de los medios naturales.
Cf. la investigaciOn llevada a cabo por Marie-Amelie Nan (2005).
33 Lazar° Cardenas, presidente de Mexico, neve, a cabo la institucionalizacion del
regimen nacional-popular surgido de la Revolucion mexicana.
34 Cf. la investigacion llevada a cabo por claudio Garibay Orozco y Gerardo Boc-
co Verdinelli (2000) sobre la reactivacion del parque de Tancitaro.
35 Es el nombre oficial mexicano.
internacionales, en especial de la uNEsc() y su It'll 111' 11.'01 \ ,1*. III' LI
biosfera, aun cuando el impact° de estas Ultimas en lati ( 141 MI1.1'1111'
las ciudades es limitado.
La proteccion del medio ambiente y el control de la urbanizacien
Tanto en Mexico como en Francia (Mele, 2000), la interacciOn del
I ortalecimiento de la protecciOn del medio ambiente con la gestion
del crecimiento urbano adopta esencialmente dos formas:
• La insercion de objetivos ambientales en el seno de los docu-
mentos de urbanismo: en efecto, uno de los objetivos del con-
trol de la urbanizaciOn mediante la zonificaciOn es preservar
ciertas areas naturales, as1 como ciertas areas agricolas —tan-
to en Mexico como en Francia, las administraciones "urbanas"
de obras pUblicas o de desarrollo urbano estan a cargo de ese
proceso.
• La delimitacion de espacios protegidos, calificados en funciOn
de sus "cualidades ambientales", a los que se busca proteger de
la presiOn de la urbanizacion.
En Mexico existe una tercera modalidad: la planificaciOn ecolOgica
del territorio. Se trata de un ordenamiento ecologic° del territorio
con el que se propone generalizar en el conj unto del pals un sistema
de planes ecolOgicos a todas las escalas (nacional, interregional, es-
tatal y municipal) mediante la zonificacion del conjunto del terri-
torio nacional en funcion del interes ecologic° de los espacios y de
su "finalidad". La planificacion ecologica del territorio debia ser el
complemento, fuera de los espacios urbanizados o bajo la influencia
directa de las ciudades, de la planificacion del desarrollo urbano. Esen-
cialmente se trata de una zonificaciOn de identificacion, sin efectos
obligatorios directos que, por sus objetivos y su naturaleza institu-
cional, podria compararse con las zonas naturales de interes ecolOgico,
faunic° y floral francesas:36 el establecimiento de una zonificacion
36 ZNIEFF, por sus siglas en trances: zones naturelles d'interet ecologique, fau-
nistique et floristique.
 por la Secretaria del Medio Ambiente federal o las secretarias de los
estados. Como en el caso de las zonas francesas, en Mexico la plani-
ficacion ecologica no tiene ningun efecto juridic° directo,37 lo que se
busca con ella es impulsar la coordinacion de las acciones publicas
mediante la identificacion de los espacios que tengan un interes o un
valor que justifique su preservacion. La zonificaci6n de identifica-
don puede emprenderse para la aplicacion de las politicas publicas
y, asimismo, se puede recurrir a ella en caso de recursos contenciosos,
pero, contrariamente al caso de las zonas francesas, cuya delimita-
cion fue confiada a especialistas partidarios del valor ambiental, en
Mexico la planificacion ecologica del territorio propone una zonifica-
ci6n exhaustiva de este ultimo cuyo objetivo es regular el conjunto de
los usos y se presenta como un proceso en el que debe participar la
poblacion. Dicho ejercicio debia constituir, en opinion de sus dise-
riadores, un momento de educacion sobre el medio ambiente y de
difusi6n de una vision de consenso sobre los elementos que se busca
preservar. Los ambientalistas y los grupos ecologicos consideran que
confiar el ordenamiento del territorio rural a las autoridades del me-
dio ambiente es la (mica manera de escapar a los grupos de presion del
desarrollo urbano o agricola.38 Por lo demas, se puede considerar que
ese proceso era un intento de la Secretaria del Medio Ambiente de
tomar posicion en el dominio del ordenamiento del territorio, aban-
donado despues de la supresion de la Secretaria de Asentamientos
Humanos y Obras Publicas (sm-6DP) en el decenio de 1990. Segrin
Antonio Azuela, los debates en torno a la planificacion ecologica del
territorio constituyeron la apertura de un "espacio simbolico, en cu-
yo seno seria posible reinventar el territorio, eliminando los frenos
37 En realidad, con ocasion del analisis de los estudios de impacto o del otorga-
miento de los permisos de uso del suelo, finalmente se impondria un plan ecolOgico
del territorio aprobado por una instancia politico-administrativa y publicado en el
Diario Oficial de la Federacion; pero, muy frecuentemente, los planes existentes no
estan dotados de esa solidez juridica y su Unica eficacia consiste en servir como re-
ferencia en la definicion de las "finalidades" del territorio.
38 Los grupos ecologicos son los que rechazaron la fusion de la planificaciOn
urbana con la ecolOgica, pese a que habia sido propuesta con ocasiOn de la reforma
de 1996 a la Ley General del Medio Ambiente. Se habia considerado que dicha fu-
sion era un abandono de la independencia de la acciOn ambiental (Azuela, 2006a).
112
heredados, en especial los de los urbanistas" (Azuela, 2006b:204); sin
embargo, en el plano operativo quiza las diferencias entre los dos ti-
05 de planificacion no sean tan grandes: se pudo encontrar a pla-
nificadores que participaron en los intentos de la SAHOP de llevar a
cabo un ordenamiento exhaustivo del territorio a partir de un siste-
ma de planes en todas las escalas, planificadores que, a partir del Ins-
titut° Nacional de Ecologia, se convirtieron en teoricos del proceso
de planificacion ecologica del territorio.
Los documentos relativos siguieron siendo —con excepci6n de
algunos experimentos de planificacion ecologica participativa en al-
gunas zonas rurales o indigenas-39 ejercicios tecnicos en manos de
especialistas en los medios naturales, y su elaboracion se baso en
la utilizacion de sistemas de informacion geografica. Por lo demas, la
separacion de los ejercicios de planificacion entre la planificacion ur-
bana, responsabilidad de los municipios (con el concurso de las admi-
nistraciones urbanas estatales), y la planificacion ecologica, que solo
debe intervenir fuera del espacio que ha sido objeto de una califica-
cion urbana,4° hace mucho mas complejo el que se tome en cuenta
la extension de la urbanizacion en los documentos de planificacion.
En resumen, mediante la planificacion ecolOgica se intenta, sin exit°,
impedir la urbanizacion; ademas, tampoco esta dotada de las herra-
mientas para regularla (Azuela, 2006a:20).
Casi 20 arios despues de la proclamacion del establecimiento de
esa nueva forma de planificacion del conjunto del territorio nacional,
dicha planificacion parece haber sido un fracaso, pese a que se llevo
a cabo un trabajo de reconocimiento e identificacion del territorio;
los planes nacionales o regionales no fueron publicados y muy pocos
planes locales fueron aprobados por los municipios. A escala local no
39 En total, los 80 ejercicios "comunitarios" de planificacion existentes en 2006
eran mas numerosos que los 26 documentos elaborados a escala municipal o estatal.
En particular, su funcion consistia en organizar, en las areas naturales protegidas, los
usos autorizados de los recursos comunes. Cf. el estudio Ilevado a cabo por Antonio
Azuela (2006b).
40 Es decir, segian la definiciOn operacional adoptada por los planificadores me-
xicanos, fuera de las areas establecidas y las que son objeto de una zonificaciOn en
los planes rectores urbanos, comprendidos los espacios de proteccion del medio am-
biente determinados por esos planes.
113
hubo ningun financiamiento particular de la elaboracion de tales docu-
mentos. Las contradicciones entre los dos sistemas de planificacion
—la planificacion ecologica del territorio, dependiente de la Secre-
taria de Medio Ambiente, y el acondicionamiento urbano y del territo-
rio, dependiente de la Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol)— son
manifiestas y los representantes de los dos sectores de la administra-
cion federal afirman buscar una solucion que permita la coordinacion
de sus esfuerzos (Bocco, 2004).
La funciOn de la zonificacion
del medio ambiente
Las reflexiones que siguen conciernen esencialmente a la zonifica-
cion del medio ambiente, que introduce una calificacion juridica par-
ticular en ciertos espacios con el prop6sito de controlar la dinamica
de las actividades y detener la urbanizaci6n. En Mexico, las areas
naturales protegidas no han sido constituidas en realidad mediante
la expropiacion o la adquisicion de los terrenos, y tampoco se trata
de confiar a un organismo pdblico la gestion detallada del ambiente,
sino de introducir prescripciones sobre los espacios. En la periferia de
las ciudades, estaF prescripciones frenan teoricamente la urbaniza-
cion y los cambios de uso del suelo y someten toda nueva actividad a
una autorizacion especifica en el marco de un plan de gestion —muy
frecuentemente inexistente— que deberia llevarse a cabo en concer-
tacion con los habitantes y los usuarios.
En primer analisis, la zonificacion en sus diversos tipos no puede
impedir la urbanizacion. Los perimetros protegidos se yen atacados
por diferentes tipos de implantaciones residenciales y actividades e
incluso por proyectos pdblicos de obras pdblicas e infraestructura. En
consecuencia, la calificacion juridica produce un nuevo tipo de ilega-
lidad debido a que coloca a las autoridades del medio ambiente en el
meollo del proceso de urbanizacion.
A partir del trabajo de campo llevado a cabo en la ciudad de Mon-
terrey y de la literatura disponible sobre esa cuestion,41 sin entrar en
41 Cf. en especial Bassols y Mele, 2001; Pezzoli, 1998; Schteingart y Salazar, 2000;
Schteingart, 1987.
114
el analisis de situaciones concretas, es posible preguntarse sobre la
manera como se puede caracterizar esa modalidad particular de inter-
faz entre lo urbano y lo rural y entre lo urbano y la naturaleza. Para
empezar, es necesario hacer notar la existencia de ciertos tipos de
zonas que dependen de actores diferentes. La protecciOn de los espa-
cios naturales es, en primer lugar, una politica federal, pero se obser-
va, a partir de finales del decenio de 1990, la multiplicaciOn de los
espacios protegidos dependientes de los estados o los municipios. El
principal efecto de la generalizacion de los espacios protegidos es
la introducciOn de nuevos actores que transmiten el valor ambiental
a la gestion de la urbanizaciOn. Cuando un parque natural federal se
encuentra en las inmediaciones de una ciudad,42 como es el caso en
Monterrey, su reactivacion en el marco de la movilizacion de ciertos
residentes reintroduce a la federaciOn en las transacciones locales en
torno al control de la urbanizacion.
En consecuencia, algunos espacios de la periferia de las ciudades
quedan incluidos en un contexto institucional especifico. Ahora bien,
la determinaciOn de ese contexto es compleja porque es el resultado
de la imbricacion de disposiciones que dependen de la calificacion
juridica ambiental local o federal, asi como de las reglamentaciones
locales de control de la urbanizacion y, asimismo, de la administra-
cion agraria que se ocupa del sector ejida1.43 Los responsables del me-
dio ambiente de los estados y los municipios a menudo aparecen muy
&biles en lo que respecta a las exigencias de expansion urbana plan-
teadas por los propietarios de terrenos y los promotores inmobilia-
rios y, asimismo, por los medios economicos y politicos locales. Lo
anterior significa que los gobiernos de los estados pueden o han otorga-
do "autorizaciones de uso del suelo" que permiten el fraccionamiento
en el seno de espacios protegidos por la federaci6n o los municipios, o
incluso en el seno de espacios protegidos por sus propios servicios.
42 Promulgados en los decenios de 1940 y 1950.
43 La Reforma Agraria mexicana distingue las tierras ejidales, constituidas median-
te la atribuciOn de las tierras, y las tierras comunales, formadas mediante la restitucion
de tierras a las comunidades que pudieron demostrar que les habian sido expoliadas.
En este texto se designa con el termini:, ejido los dos tipos de propiedad surgidos de la
Reforma Agraria.
115
En ocasiones la condicion legal de los terrenos no es clara, puesto
que existen numerosos problemas de delimitacion, de definiciOn de las
actividades autorizadas debido a la inexistencia de los planes de ges-
ton que debian elaborar el reglamento de los usos. En ese contex-
to, las administraciones federates del medio ambiente, consideradas
mas fuertes y menos sumisas a las presiones locales, pueden parecer,
a los ojos de los ambientalistas y los habitantes movilizados, como
los 6nicos garantes posibles de la estabilidad de ciertos espacios "na-
turales". A la inversa, en otros casos la pesadez de los procedimien-
tos federates obliga a la poblacion y a las asociaciones locales recurrir
a los poderes locales para obtener la protecciOn de un espacio.
Las formas de la ilegalidad
En tales contextos, no es sorprendente que las formas de la ilegali-
dad sean numerosas: fraccionamientos no autorizados, extensiones
arbitrarias de las ciudades o de los fraccionamientos existentes, pro-
yectos publicos establecidos sin tomar en cuenta la reglamentaciOn y,
sobre todo, urbanizacion de tierras ejidales. En este dltimo caso, se
trata de una ilegalidad doble: algunos fraccionamientos, esencialmen-
te populares, estan implantados en tierras distribuidas por la Reforma
Agraria y que, por ende, son inalienables en principio y, simultanea-
mente, en areas sujetas a disposiciones especificas provenientes de
la normatividad sobre el medio ambiente. Dichos fraccionamientos
modifican las formas generalizadas de gestion de la ilegalidad "agra-
ria", que muy frecuentemente desembocan en la regularizacion, lo
cual permite considerar la urbanizaciOn de tierras ejidales como una
red de urbanizacion. Ademas, a menudo los espacios protegidos se en-
cuentran en la periferia mas valorizada de las ciudades, por lo que las
formas de la ilegalidad relacionada con los proyectos destinados a
las clases pudientes son particularmente numerosas. En torno a las
ciudades de Mexico y Monterrey, ciertos particulares o promotores
poseen los recursos politicos, econOmicos y tecnicos para construir,
en pendientes muy pronunciadas, villas rodeadas de extensos terre-
nos que dominan la ciudad. Ese fenomeno se encuentra, de formas
diferentes, en practicamente todas las ciudades.
116
Los poderes publicos tienen grandes dificultades para legitimar
la aplicacion de las calificaciones juridicas ambientales. En Mexico,
mientras que los espacios protegidos adoptan muy frecuentemente
la forma de la introduccion de disposiciones especificas que reglamen-
tan la propiedad y sus usos, los defensores del medio ambiente y los
actores del desarrollo urbano apoyan el establecimiento de otro mo-
delo de parques naturales constituido a partir de la expropiacion o
la adquisicion de terrenos, y la existencia de ese modelo pone en tela
de juicio la legitimidad de la intervencion ambiental. Ante la falta de
cumplimiento de las disposiciones existentes, se observa entre nu-
merosos promotores un discurso de justificaci6n que los autoriza a
no cumplirlas, al mismo tiempo que proclaman su voluntad de con-
tribuir a la creacion de una "verdadera" red de parques en la periferia
urbana, "incluida la donacion de terrenos". Esos parques, considera-
dos como jardines pnblicos, pueden llegar a ser ventajas para la pro-
mocion y los argumentos de yenta en el caso de sus operaciones
inmobiliarias.
Cuando las tierras se encuentran bajo el dominio püblico, este se
ejerce entonces, sobre todo, en pequerias areas en las que se aplica el
mantenimiento y la gestion del espacio. En ciertos casos se crean par-
ques "ecologicos" conforme al modelo de los bosques o parques de la
periferia de las ciudades. En Monterrey, por ejemplo, el gobierno
del estado cerco varios espacios calificados como parques "ecologicos"
y cobra por entrar en ellos, pero para complicar las cosas y la percep-
cion de las calificaciones, dos de esos parques se encuentran dentro
de un parque natural protegido por la federacion.
Esa concepcion de lo que debe ser un parque no se limita a los pro-
motores de fraccionamientos de lujo. En realidad, se puede conside-
rar que, por una parte, en el caso de los citadinos, la demanda social
de naturaleza es la de una naturaleza acondicionada y, por la otra,
que es muy dificil construir la legitimidad de los parques o la zonifi-
cacion ambiental que unicamente introducen limitaciones de uso.
En los casos de conflictos o controversias, los partidarios de que no
se cumpla con las disposiciones ambientales tienen tanto por ganar
cuando proclaman que el parque o area protegidos "no existen", por-
que no son "visibles" en el terreno, que resulta muy facil identificar las
117
formas de urbanizacion ilegales y ver que no se hace nada para orga-
nizar la recepcion de los paseantes.
En ciertos discursos incluso se considera que la calificacion juridi-
Ca ambiental es la responsable de la alteracion del entorno. Dado que
suspende la utilizacion legal, la declaracion de area natural protegi-
da parece ser, en efecto, la causa de la multiplicacion de las situacio-
nes de ilegalidad. Asi, bajo la presion de la urbanizacion, los intentos
de fijar un limite estable parecen destinados al fracaso, al menos en el
contexto actual.
Ciertos promotores y especialistas en los manifestaciones de im-
pacto arguyen que la mejor manera de proteger y mantener el "en-
torno natural" seria organizar nuevas modalidades de urbanizacion
exclusiva, principalmente bajo la forma de fraccionamientos poco
poblados que aseguren el respeto del manto vegetal y una imagen
verde. Eso es lo que ocurre en Monterrey, en el municipio de San Pe-
dro Garza Garcia,44 con la publicacion del "reglamento de la montafia",
que solo autoriza ciertas formas de urbanizacion que den garantias
sobre el tamafio de los lotes y una gestion "ecologica" del entorno.
Algunos proponen incluso intercambiar derechos de construcci6n
contra un financiamiento que permita la realizacion de "parques eco-
logicos" con mantenimiento y abiertos al publico. Asi, la pareja frac-
cionamiento de lujo y parque periferico urbano constituirian un modo
de urbanizacion exclusivo que garantizaria una "buena" gesti6n del
manto vegetal y "protegeria" esos espacios de las formas de urbaniza-
don populares descontroladas, a las que por lo general se acusa de
ser mucho menos respetuosas del medio ambiente.
En otros contextos se recurre al valor ambiental para legitimar
otras formas de urbanizaci6n. Asi, algunos fraccionamientos popula-
res o de las clases medias intentan adoptar la forma y el nombre de
fraccionamientos campestres —los cuales pueden ser autorizados en
el seno de ciertos tipos de espacios protegidos —45 o declarar que exis-
44 Ese municipio de la aglomeracion urbana de Monterrey —en el que se han
implantado los fraccionamientos y centros comerciales de las clases pudientes, asi
como la sede social de los grandes grupos industriales locales— es considerado co-
mo el mas rico del pals.
45 Tipo de fraccionamiento creado para residencias de fin de semana o secunda-
rias con extensos terrenos.
118
te un control comunitario de los impactos de la ocupacion, incluso
que favorecen una pequeria agricultura biologica. Tal fue el caso, en
el Distrito Federal, del movimiento de las "comunidades ecologicas
productivas": se trata del intento de algunos nuevos ocupantes ilega-
les de las areas de proteccion ecologica de obtener la negociacion del
statu quo, presentandose como habitantes que provenian de la ciudad,
lo cual era cierto, pero que estaban arraigados a la tierra y construian
un tipo de asentamiento que ponia en tela de juicio la separaci6n entre
lo urbano y lo rural (Pezzoli, 1998). Pareciera que las poblaciones asen-
tadas en terrenos cargados de un valor ambiental mediante una call-
ficacion juridica debian dar prueba de su compatibilidad ecologica,
declarandose como portadores de un valor ambiental para reforzar
la legitimidad de su ocupaciOn.
Estigmatizacion de la urbanizacion popular
y vigilancia ecologica
Al contrario de la urbanizacion en tierras ejidales, contexto en el que
ya no se considera la perspectiva de la expulsion, las referencias a
esta Ultima Si estan presentes en el discurso sobre la urbanizacion en
las areas naturales protegidas; no obstante, fuera del Distrito Fede-
ra146 las expulsiones son muy raras. Ahora bien, aun cuando las ex-
pulsiones no permiten controlar la urbanizaci6n, no por ello dejan
de ser una amenaza que pesa fundamentalmente sobre los asenta-
mientos populares. Desde 1988, gracias al fortalecimiento de la po-
litica del medio ambiente, la facultad de las autoridades del Distrito
Federal y la federacion para hacer respetar el area de proteccion eco16-
gica se convirtio en la una prueba de la buena voluntad del regimen
para proteger el medio ambiente.
En el Distrito Federal, la tendencia es a la aplicacion de la vigilancia
ecologica y a condenar la urbanizacion de los espacios protegidos.47
Las autoridades del Distrito Federal recurren a la expulsion para hacer respetar
las areas de proteccion ecologica. A principios del Ultimo decenio del siglo pasado
fueron expulsadas 24 mil familias instaladas en espacios protegidos. Cf. Procuraduria
Ambiental y del Ordenamiento Territorial del D.E. (2002).
47 La Procuraduria Ambiental y del Ordenamiento Territorial del DL hace notar
que, entre 2000 y 2001, alas de 216 hectareas de "suelo de conservacion" fueron ocu-
Las autoridades deslegitiman los nuevos asentamientos, cuyos habi-
tantes reivindican a menudo su derecho a la vivienda y la justicia so-
cial mediante referencias al valor ambiental y, asimismo, a la equidad
en el acceso a los recursos naturales. Los responsables del Distrito
Federal demuestran, por ejemplo, que cuando los asentamientos se
hacen en las zonas de recarga de los mantos freaticos, reducen la
disponibilidad de agua para todos los habitantes de la ciudad. Con
base en el modelo de la evoluciem de la legislaciem federal, el Distrito
Federal definio como delito los ataques locales contra el medio am-
biente, poco combatidos, pero su sande:on se utiliza como amenaza:
penas de prisiem a quienes ocupen las areas de protecci6n ecologica
de esa entidad federativa.
Con todo, es necesario serialar que el caso del Distrito Federal es
especifico. En efecto, una de las categorias de la protecciem (el "suelo
de conservacian") es objeto de un intento de gestion integrada entre
los responsables del medio ambiente y los del ordenamiento urbano.
Todo parece indicar que el gobierno del Distrito Federal dispone hoy
en dia de una capacidad de control de la evolucian de los espacios
protegidos mayor que cualquier otro gobierno en Mexico. Ahora bien,
si se toma en consideracian un periodo largo, parece ser que la regu-
larizacion constituyera la principal forma de gestiem de los espacios
protegidos. Despues de cada regularizacion, las autoridades tratan
de fijar un limite, cada vez definitivo, a la urbanizaciem, pero ese 11-
mite es renegociado al cabo de algunos arios.
Reactivacion de los espacios protegidos
en el marco de los conflictos urbanos48
En Monterrey, una parte del crecimiento de la ciudad se efectda so-
bre un espacio protegido: el Parque Natural Cumbres de Monterrey.
padas por fraccionamientos ilegales y recuerda a ese propOsito que esa area protegida
debe seryir para permitir la recarga de los mantos freaticos: "Cada yez que se urba-
nizan 100 hectareas de suelo de conseryacion, se p erde e consumo de agua de 2 400
yiyiendas por ano':
48 En Mele, 2001a, se presenta un analisis detallado del conflicto presentado en
esta secciOn.
120
Se trata de una calificacian juridica del espacio de las moiltarias (
canas a la ciudad hecha en 1939 mediante un decreto presidencial de
Lazaro Cardenas. La ciudad, instalada a 530 metros de altitud, esta
rodeada de relieves que culminan entre dos mil y 2 500 metros sobre
el nivel del mar. Toda la Sierra Madre Oriental, al oeste y sur de la
ciudad —aproximadamente 250 mil hectareas—, esta protegida por
ese decreto de parque natural.
Consecuentemente, la naturaleza que se busca proteger es, en pri-
mer lugar, la montaria, cuya vegetaciem es necesario preservar. La mon-
taria esta extensamente integrada con la ciudad como horizonte y,
asimismo, porque determina los ejes del crecimiento urbano. Esos
relieves estan sometidos a una fuerte presiem de la urbanizaciem, fun-
damentalmente bajo la forma de fraccionamientos para las clases pu-
dientes. En realidad, una gran parte de la ciudad se ha desarrollado
en el perimetro del parque. Desde la publicaciem del decreto, la re-
laciem entre el espacio protegido y la urbanizaciem ha sido compleja.
En efecto, si bien el perimetro de proteccion comprendia una parte
de la ciudad ya existente, su reglamento excluia los espacios urbani-
zados de la protecciem del parque.
La existencia de espacios urbanizados en el seno del perimetro
original del parque se utiliza hoy en dia para deslegitimar sus limi-
tes, los cuales parecen depender de un error manifiesto en las coor-
denadas geograficas que figuran en el texto del decreto. Ahora bien,
pareciera que entre 1939 y principios del Ultimo decenio del siglo xx
esa calificacion juridica hubiese sido olvidada: no se estableci6 ins-
tancia alguna de gestion ni se hizo acondicionamiento especial alguno
del parque. Con todo, a partir de ese Ultimo decenio del siglo pasado la
movilizacion de algunas asociaciones de residentes de los fracciona-
mientos de San Pedro Garza Garcia, sumada al nuevo interes de las
autoridades federales por la protecciem del medio ambiente, reactive)
la calificaciem juridica de parque natural (vease la ilustracian 1).
A principios del decenio de 2000, algunas asociaciones de habi-
tantes de San Pedro Garza Garcia se movilizaron para exigir la pro-
tecciem de su marco de vida. Esas asociaciones, que se proclaman
ecologistas, recurrieron a la sociedad local mediante acciones espec-
taculares: bloqueos de calles, peticiones y manifestaciones para pro-
121
 ILUSTRACION 1 mientos expedidas por las autoridades locales. A pesar de una marcada
URBANIZACION Y ESPACIOS PROTEGIDOS EN MONTERREY oposici6n, tanto de los municipios y el gobierno del estado como de
los representantes de los promotores inmobiliarios, que negaban la
existencia juridica del parque, este fue reactivado, lo cual concre-
tamente significa que los permisos de uso del suelo debian ser con-
trolados por las autoridades federales. Debido a que la calificacion
•••
VILLA DE GARCIA
ESCOBEDO
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juridica de parque natural es federal, la intervencion de los organis-
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Cerro del Togio .1 ..
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SA DR • I ...* VILLA ilP . • montaria.
i.Cerro de DE JUAREZ/.
SANTA CATARINA
, la Silla . En el caso de Monterrey la solucion encontrada para resolver
la contradicci6n entre el orden juridico del medio ambiente y el orden
juridico del acondicionamiento urbano fue, en una primera fase, el
respeto de los documentos de urbanismo existentes, entre ellos los re-
lacionados con el crecimiento proyectado sobre los espacios teorica-
mente protegidos y, en una segunda fase, la nueva delimitacian del

AnA G0 parque.49 Se considera que la modificaciOn de los limites permite san-

cionar un estado de hecho y, por ende, reducir las contradicciones
Umites del Parque Nacional.
Cumbres de Monterrey (1939)

C2) Nuevo perimetro del parque (2000)

.......... •••
- /44 ALLENDE

••••••••••
entre las disposiciones juridicas inscritas en los textos y la realidad
de la urbanizaci6n. Al mismo tiempo, las autoridades tienen un dis-
Zona urbane curso de fortalecimiento de la solidez de las calificaciones juridicas;
Municipios
//'
; 10 km
no obstante, la reduccion de la superficie del parque en el ario 2000 no
puso fin a las controversias sobre la urbanizacion de las montarias
cercanas a la ciudad. Numerosos recursos juridicos fueron interpues-
FUENTE: Gobierno del Estado de Nuevo Leon, Documento de trabajo; limites tos contra el nuevo decreto que, es verdad, limito la extension del
aproximados.
parque, pero tambien reactivo ese espacio protegido. Posteriormente,
DisESto: D. Andrieu, MSH Val de Loire, octubre de 2014.
un grupo de empresarios locales, con el apoyo de ciertos politicos,
intent6 urbanizar una parte de un valle en el municipio de Santa Ca-
testar en contra de los nuevos proyectos de fraccionamiento en las
tarina (el Valle de Reyes) para construir un importante proyecto de
vertientes de la sierra. Para ellas, en efecto, la realizaciOn de esos nue-
fraccionamiento de lujo que debia estar unido a la ciudad mediante
vos espacios residenciales alej aria la naturaleza y provocaria moles-
un trinel (Azuela y Mussetta, 2008).
tias, pues incrementaria la circulacion en las calles, hasta entonces poco
frecuentadas. En la lucha por su marco de vida las asociaciones multi-
49 En el ario 2000, un decreto federal redujo la extension del parque de 246 mil a
plicaron los recursos juridicos contra las autorizaciones de fracciona- 177 mil hectareas.

122 123
 Como en el contexto diferente del Ajusco, en el Distrito Federal,
ocupado por fraccionamientos populares, la modificacion de los Ii-
mites de proteccion del medio ambiente no se presento directamente
como una regularizacion de areas ya urbanizadas, sino como un me-
joramiento de la proteccion. En cada ocasiOn, la modificacion de los
limites va acompariada de un discurso sobre el reforzamiento de la
represion y sobre el ilusorio objetivo de filar "realmente y de una vez
por todas" los limites de la urbanizacion.
EL RECURS() A LA FEDERACION PARA PROTEGER
LA MONTANA DE LA LIRBANIZACION
En 1991, las asociaciones de habitantes de la ladera del Cerro
de La SiIla de Monterrey que protestaban contra los proyectos de
hacer fraccionamientos por sobre el limite altitudinal fijado por
el plan rector, lograron arrancar a las autoridades federales un
decreto federal de monument° natural para dicho cerro, relieve
que constituye un emblema de la ciudad. Para empezar, los habi-
tantes del fraccionamiento Country se movilizaron en contra de
un proyecto de pequerios edificios de apartamentos en una zona
de casas individuales y, despues, en contra de todo nuevo pro-
yecto de urbanizacion en las laderas del cerro. Los habitantes se
opusieron fisicamente al paso de las empresas de obras pablicas
que debian preparar los terrenos para los fraccionamientos con el
proposito de impedir el asentamiento de nuevos habitantes que
llegasen a poner fin a la situacion de privilegio de las personas
que residen dentro de los limites de la urbanizacion. Ese movimien-
to revela una vez mas la gran imbricacion de, por una parte, la
voluntad de preservar el fraccionamiento como espacio residen-
cial y exclusivo con, por la otra, el discurso sobre la protecci6n
de la naturaleza.
Los lideres reivindicaban explicitamente el increment° de
la generalidad de los objetivos y la estrategia de su movimiento. La
preservacion del conjunto del Cerro de La Silla, simbolo natural
de la ciudad de Monterrey, se presento como el anico medio para
124
obtener la proteccion de la calidad de la vida y del panorama de
las casas del fraccionamiento. El cambio de escala permitio una
alianza con los paseantes y los especialistas en la fauna y la flora.
La asociacion orgarrizo reuniones de informacion los domingos
por la mariana en el cerro y caminatas en grupo para descubrir
los tesoros del medio natural. En esas ocasiones, los lideres procla-
maban su amor por la naturaleza y su argumentacion evolucionO
de la proteccion del espacio del fraccionamiento a la demostra-
cion del caracter de patrimonio comun de la montaria. Segall
ellos, el hecho de que los nuevos proyectos se apropiasen del es-
pacio no era solamente un ataque contra el medio ambiente y
contra el sitio emblematic° de la ciudad, sino tambien contra los
derechos de los habitantes al contact° direct° con la naturaleza
mediante las caminatas. A partir de ese moment° de la movili-
zacion, las acciones de fomento del interes por la flora y la fauna
de la montaria se confundieron con la reivindicacion de su pro-
teccion.
El incremento de la generalidad del movimiento hizo posible
el cambio de interlocutor, pues se consideraba que las autorida-
des locales y estatales eran &biles e incapaces de hacer respetar
la legislacion vigente. La historia de la movilizacion se convirtio
en la historia de los encuentros entre la representante del movi-
miento y los principales personajes de la vida politica nacional (pre-
sidente de la Repablica, secretarios de Estado, candidatos del
partido oficial, etc.) para solicitar la proteccion de la federacion.
El plan rector de 1988, principal argumentacion juridica de la
primera fase de la movilizacion, fue abandonado como referen-
te; mas exactamente, serviria de base para la delimitacion del es-
pacio protegido mediante el decreto de monumento natural. La
representante del movimiento seria elegida presidenta de la aso-
ciacion encargada de la aplicacion del programa de proteccion del
monument° natural "Cerro de La Silla antes de integrarse como
funcionaria local a la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca (Semarnap).
125
 Consecuentemente, el principal efecto de la multiplicacion de es-
pacios protegidos en la periferia de las ciudades mexicanas fue la
creacion de nuevas redes de producci6n de ese tipo de espacios ca-
racterizadas por una modalidad particular de ilegalidad. Se puede
trazar tin paralelismo entre el contexto juridico y reglamentario crea-
do por la acci6n ambiental y el contexto vinculado con los terrenos do-
tados por la Reforma Agraria de una condicion juridica especifica, la
cual, como se ha hecho notar, contribuyo a la multiplicacion de otra
forma de ilegalidad en la periferia de las ciudades. Esos dos instru-
mentos de politica publica crearon dos contextos institucionales es-
pecificos a partir de dos diferentes formas de calificacion juridica del
espacio: una que se basa en una condicion juridica especial de la
propiedad establecida de conformidad con la justicia agraria, y otra
que se basa en disposiciones legitimadas por los valores ambiental y
patrimonial.
En consecuencia, el ejido y los espacios protegidos producen con-
textos institucionales territorializados, lo cual no implica necesaria-
mente el mantenimiento de espacios no urbanizados, pero cambian
las modalidades de urbanizacion y la distribucion de las funciones y los
recursos entre los actores. En los dos casos, a pesar de las situacio-
nes de ilegalidad, existen multiples formas de legitimacion de las dife-
rentes redes de urbanizacion. Mientras que las areas ejidales pudieron
ser consideradas como una reserva de tierras para la urbanizaci6n po-
pular y los proyectos publicos, los espacios protegidos parecen per-
mitir una modalidad particular del asentamiento de ciertas clases
pudientes cerca de la naturaleza, lo cual ofrece la garantia del mante-
nimiento de su relacion privilegiada con los espacios naturales mas
valorizados.
Para las comunidades agrarias, la calificacion juridica ambiental
significa al mismo tiempo tener restricciones y contar con recursos:
• Restricciones, porque puede condenar y hacer ilegales cier-
tas formas de apropiacion del bosque o de los recursos natura-
les, fortalecer la prohibicion de transformar sus tierras en areas
urbanas y complicar la extension de los pueblos, los proyec-
tos inmobiliarios de las familias y la modernizacion agricola.
126
• Recursos, porque valoriza los usos y metodos tradicionales y
autoriza la diversificacion economica sobre la base de las activi-
dades turisticas, la recepcion de visitantes o el mantenimiento
del entorno. En ciertos casos, las comunidades agrarias pueden
hacer pagar el estacionamiento o el acceso a ciertas areas.
En los dos casos, las areas ejidales y los espacios protegidos produ-
cen una imagen de urbanizacion de baja densidad, de contacto entre
lo urbano y la naturaleza y de mantenimiento de areas rurales en el
seno de las aglomeraciones urbanas. Esos contextos institucionales
especificos instituidos por dos politicas pUblicas originan modalida-
des particulares de interfaz entre lo urbano y lo rural que confor-
man, a su vez, una modalidad particular de la produccion de espacios
en la periferia de las ciudades.
En resumidas cuentas, se ha podido mostrar la enorme diversi-
dad de las situaciones locales en lo concerniente a la instituciona-
lizacion del patrimonio y el medio ambiente. La presencia local del
patrimonio y el medio ambiente no es el resultado de dispositivos o
modalidades de intervenciem definidos por reglas federales o loca-
les, sino antes bien de transacciones entre los diferentes actores que
elaboran las condiciones de la construccion de un regimen local de
accion definido por una modalidad especifica de integracion de las
preocupaciones por el patrimonio y el medio ambiente y de relacion
entre los tres ordenes del poder pUblico.
Mis investigaciones sobre los efectos urbanos del establecimiento
del patrimonio y el medio ambiente han permitido mostrar que las
acciones de los poderes publicos contribuyen a la dinamica de los es-
pacios del centro de las ciudades y a la conformacion de ciertos tipos de
espacios en la periferia de las ciudades. A pesar de que muy frecuente-
mente las dinamicas urbanas se describen como el resultado del dejar
hacer, del clientelismo, del peso de los especuladores o del creci-
miento urbano descontrolado, se ha demostrado que los instrumentos
de la acci6n patrimonial y ambiental construyen contextos especifi-
cos caracterizados por modos de regulacion especiales que distribu-
yen los recursos y restricciones entre los diferentes actores de la
urbanizacion. Si se analizan los efectos de esos contextos no a partir
127
de la simple evaluacion de su eficacia en comparaci6n con los objeti-
vos declarados mediante las politicas publicas, sino de las situaciones
que los hacen posibles y de los procesos sociales que los autorizan,
se puede concluir que esos instrumentos enmarcan la accion, inclui-
da la de quienes ponen en practica estrategias de ilegalidad.
Consecuentemente, ciertos espacios son identificados mediante
las politicas palicas que definen las reglas que deberian aplicarse en
ellos y que, por ende, califican las practicas. Las modalidades de ac-
cion de los poderes publicos construyen las dinamicas, percepciones
y representaciones, tanto de los centros historicos como de cierta ca-
tegoria de espacios de la periferia de las ciudades. Asi, esos espacios SEGUNDA PARTE
se convierten en territorios de la accion palica, en el sentido que se
da a ese termino en esta obra, cuando se recurre al contexto institu- CONFLICTOS, TERRITORIO
cional en el marco de las controversias y los conflictos. Y ACCIoN POBLICA

128
 Introduccion: un contexto
de acciOn pUblica en transicion

iUN LUGAR NUEVO PARA EL ESTUDIO

DE LOS CONFLICTOS?

El conflicto era consustancial al modo de funcionamiento del siste-

ma de direcciOn politica del Partido Revolucionario Institucional (PRO.
Se puede incluso decir que la relacion de fuerzas entre los grupos
capaces de demostrar su capacidad para movilizar a la gente, su po-
der de convocatoria y su arraigo entre la poblaciOn mas pobre, consti-
tufa una de las modalidades del sistema de tensiones dinamicas entre
los grupos que caracterizaba al regimen del PRI.
Las investigaciones que pude llevar a cabo en el campo de la ges-
bon urbana y patrimonial en lo referente a los Ultimos 20 arios del
siglo pasado mostraban que el conflicto constituia la forma genera-
lizada de las relaciones entre la accion priblica y la poblaciOn: en el
momento del conflicto tenia lugar una fase de negociaci6n con los gru-
pos movilizados (Mele, 1994b y 1998). La gestion negociada de los
conflictos sustitula a la concertacion previa. Para los grupos movili-
zados o sus lideres, los conflictos constituian un medio de acercarse
al poder y obtener el reconocimiento o el acceso a los recursos que
distribuian las diferentes instancias del partido hegemOnico. En ge-
neral, la salida negociada del conflicto podia ser muy rapida, basada en
la gran capacidad de integracion de las diferentes instancias del parti-
do. Es verdad que tambien existian movimientos que, para lograr
tener arraigo local o constituir colectivos locales, emprendian el ca-
mino de la oposiciOn, acercandose a otros grupos politicos y de mili-
tantes.

[131]
 Con todo, en el funcionamiento tradicional del sistema del PRI,
el conflicto constituia un medio de integraciOn de la oposici6n, una
forma de concertacion a posteriori. Esa aparente funcionalidad del
conflicto reposaba en una gran capacidad del sistema priista para ne-
gociar y ofrecer compensaciones a los opositores.
En la actualidad parece estar generalizandose otro tipo de conflic-
to. Se trata de situaciones frecuentemente vinculadas con proyectos
p6blicos que implican la expropiacion de terrenos o con proyectos pri-
vados de desarrollo de actividades economicas o de vivienda que son
rechazados por los colectivos movilizados contra las molestias, la
contaminacion o los posibles riesgos. Son conflictos a menudo pro-
longados y dificiles que el sistema politico parece incapaz de encauzar
y que, sin lugar a dudas, expresan el nuevo lugar que han tornado en Me-
xico (al igual que en otros paises) las controversias vinculadas con el
medio ambiente, la calidad de la vida, los riesgos o la contaminacion;
sin embargo, las modalidades de la transiciOn mexicana condicio-
nan marcadamente su forma particular y su intensidad.
En Mexico, los autores de la literatura de investigacion de los con-
flictos urbanos se interesan fundamentalmente por cuatro tipos de
situaciones: a) los procesos sociales vinculados con las formas ilega-
les de urbanizacion (Azuela, 1989); b) las movilizaciones a causa de las
catastrofes (Reguillo Cruz, 1999); c) los conflictos relacionados con
el uso del espacio public° (Duhau y Giglia, 2008), en especial las ten-
siones vinculadas con la presencia de comerciantes ambulantes (Cross,
1998) o con la gestion de los espacios colectivos y con los intentos de
cierre del espacio residencial (Giglia, 2000 y 2002), y d) las contro-
versias relacionadas con el medio ambiente (Azuela, 2006a; Bassols
y Mele, 2001).
El paradigma del movimiento social (De la Perla et al., 1990; Mas-
solo, 1992) y la presencia de militantes que buscan generar en los
barrios populares las condiciones para el funcionamiento comunita-
rio como alternativa a la lealtad al sistema del Partido Revolucionario
Institucional (PRI) (Moctezuma, 1999) han marcado durante mucho
tiempo la representaciOn de los conflictos urbanos. Por lo demas, la
manera de analizar la transiciOn mexicana y las referencias a las luchas
por el respeto del voto (Assad, 1985) han influido en las investiga-
132
ciones sobre las situaciones de conflicto: mientras que antes se las
interpretaba fundamentalmente como movimientos sociales, como
modalidades de gestion negociada entre el partido-Estado (el PRI) y
la poblaciOn mas desfavorecida (Montano, 1976), en la actualidad,
en algunos trabajos de investigacion o ensayos politicos, se considera
que esas situaciones son reveladoras de un nuevo tipo de relacion en-
tre los colectivos movilizados y los poderes publicos, que son signos
de estructuracion de la sociedad civil (Alvarez Enriquez, 2004; Zer-
merio, 2005); en otros trabajos se subrayan las fallas de los acuerdos
institucionales del Mexico de la transicion (Azuela, 2006a) expues-
tas a la luz del dia por la generalizacion de los conflictos; y algunos an-
tropologos, en fin, se interesan por las dimensiones culturales de las
movilizaciones (NivOn, 2005 y 1998). Desde esa Optica, John Stolle-
McAllister (2005) puso de manifiesto la incorporacion en el seno de
los movimientos de referencias locales y mundiales, modernas y tra-
dicionales, que el caracteriza como producciones culturales de iden-
tidades "hibridas':
Por lo general, la transicion habia sido interpretada como una
"desectorializacion" de las relaciones entre los poderes plablicos y los
grupos urbanos en la que las relaciones individuales de ciudadania
prevalecen sobre los pactos entre el Estado y los grupos urbanos orga-
nizados. Ahora bien, en el nuevo contexto pluralista las relaciones de
clientelismo entre los grupos movilizados y los partidos politicos pa-
recen perdurar y constituir una de las constantes de las modalidades
de arraigo local de los partidos politicos. Asi, el analisis de los conflic-
tos activos permite interesarse por las condiciones del surgimiento
de colectivos que exigen el respeto del medio ambiente o del patrimo-
nio y por sus relaciones con el nuevo regimen de accion publica que
se ha identificado.
El proposito en esta segunda parte es estudiar tres situaciones de
acci6n a partir de las interrogantes que estructuran este libro: las mo-
dalidades de territorializaciOn vinculadas con los conflictos y las con-
troversias, y la funciOn del patrimonio y la del medio ambiente en el
proceso de territorializacion.
Dos de esos conflictos tuvieron lugar en el estado de San Luis Po-
tosi. Se trata de dos conflictos marcadamente mediatizados: el vincu-
133
lado con la construccion de un vertedero controlado de residuos pe- ron fuertemente marcados por la tradicion de oposicion a las deci-
ligrosos en Guadalcazar (de 1997 a 2011), que concluyo mediante una siones del poder central en ese estado, que habia sido lugar de una de
controversia juridica en el seno del Tratado de Libre Comercio de Arne- las primeras insurrecciones electorales contra el sistema priista. El
rica del Norte (TLcAN), y el todavia activo y vinculado con un pro- analisis continuo de un conflicto todavia activo en 2012 (el de Cerro
yecto de mina a cielo abierto en Cerro de San Pedro (de 1997 a 2009). de San Pedro) permite comprender el lugar que se le otorgaba a la ac-
Gracias a mis estancias en El Colegio de San Luis Potosi en 2004, 2005 cion relacionada con el medio ambiente en un contexto en el que el
y 2006, me fue posible llevar a cabo una encuesta sobre esos conflictos Partido de Accion Nacional (PAN) encabezaba tanto el gobierno lo-
mediante entrevistas.1 cal como el gobierno federal, asi como el peso del pluralismo politico
Asimismo, como elemento de comparacion, decidi volver a exami- en la dinamica del conflicto.
nar una situacion que frecuentemente ha sido utilizada para caracte- No se trata de hacer una monografia de cada una de las situaciones
rizar un tipo ideal de revuelta de una sociedad local contra un proyecto para despues elaborar algunos elementos comparativos. Esta parte
exogeno: se trata de la movilizacion del pueblo de Tepoztlan contra del libro esta organizada en tres capitulos que constituyen tres moda-
los intentos de implantacion de un club de golf (de 1995 a 1997).2 Los lidades del examen de las relaciones entre los conflictos y el proceso
articulos de prensa, los estudios y las encuestas disponibles sobre de territorializacion en el contexto mexicano. Primero se hace el and-
Tepoztlan permitieron llevar a cabo un estudio retrospectivo. La pues- lisis de las relaciones entre los espacios en conflicto y la formacion
ta en perspectiva de esas tres situaciones se completo mediante la ela- de los grupos de opositores; despues, la relacion entre las situaciones
analizadas y los nuevos acuerdos entre los ambitos de poder, y final-
boracion de recuadros en los que se presentan otras situaciones de
mente, la funcion del medio ambiente y el patrimonio en la territoria-
accion alas que se recurri6 para apoyar la interpretacion (el Walmart
de Teotihuacan, la proteccion de las vertientes de las montalias de lizacion de las controversias.
Monterrey y la Minera La Choya).
Los tres conflictos analizados con mayor precision explican mo-
mentos diferentes de la accion publica en transicion, tanto en el ambito
local como en el nacional. Los tres tuvieron lugar o fueron iniciados
durante el mandato del ultimo presidente del Partido Revolucionario
Institucional (Pm), Ernesto Zedillo (1994-2000), quien para encarnar
la mutacion del regimen adopto un modo de gestion tecnico y mo-
desto en una epoca en la que la accion relacionada con el medio am-
biente revestia una importancia especial. Tepoztlan caracteriza el
fracaso de un gobernador del PRI que habia intentado imponer un
proyecto, mientras que los dos conflictos de San Luis Potosi estuvie-

1 Para el analisis de esas dos situaciones lleve a cabo una serie de entrevistas con
personas implicadas en los conflictos: opositores, ecologistas, gestores pUblicos y ti-
tulares de proyectos; por otra parte, tome en cuenta tanto los numerosos articulos de
prensa y los documentos de los colectivos movilizados, como los documentos de los
servicios oficiales.
2 Pese a que, como se vera, la batalla juridica se prolong() hasta e ario 2002.

134 135
 4. Grupos locales, espacios en conflicto
y constitucion de colectivos

Una interpretacion predominante de los conflictos —frecuentemen-

te adoptada por los grupos movilizados— es la de una comunidad o
una sociedad local que se resiste a la intrusiOn, a una imposiciOn
exterior. Tal interpretacion esta claramente presente en el caso de la
implantaciOn de proyectos industriales, mineros o de vertederos de
residuos en zonas rurales o indigenas; pero ese modelo de analisis
tambien se encuentra en zonas urbanas, por ejemplo, en el caso de
la movilizaciOn de residentes de clases adineradas que viven en las
orillas de las ciudades y se oponen al desarrollo de nuevos fraccio-
namientos que pongan en peligro su relaciOn privilegiada con la "na-
turaleza" (Me16, 2003a). El recurso de la retOrica de la comunidad
agredida refuerza la legitimidad de la movilizaciOn, mientras que
incluso en los contextos de la periferia de las ciudades parece muy
dificil describir las relaciones sociales, como si se tratase de una comu-
nidad ya existente antes del conflicto.
En el caso de los proyectos en zonas rurales o indigenas, parece
mucho mas que dificil que los promotores recurran a la categoria de in-
terpretaciOn nimby (no en ml patio trasero o en mi vecindario) que se
utiliza para justificar la realizaciOn de acondicionamientos o pro-
yectos "de utilidad publica", cuyo principal efecto era descalificar las
reivindicaciones de los grupos locales frente a las necesidades del in-
teres general (Trom, 1999). Esa argumentaci6n parece menos legitima
probablemente debido a lo significativo de la visiOn de las relaciones
entre el espacio y los grupos locales, basada en el modelo de la comu-
nidad rural. En efecto, esta Ultima presupone no solamente la den-
sidad de las relaciones sociales en el seno del grupo, sino tambien la
apropiaciOn legitima de su espacio de vida. A ese respecto, las gran-

[137]
des dificultades de las autoridades mexicanas del medio ambiente para
oponer a las resistencias de las poblaciones locales un conjunto de
argumentos creibles sobre la necesidad de implantar una red de ver-
tederos y de centros de tratamiento de residuos peligrosos me parecen
particularmente significativas.
En el orden simbolico, la necesidad —imperiosa, no obstante-
de organizar el almacenamiento y tratamiento de residuos peligro-
sos tiene poco peso frente a las movilizaciones locales.' Mientras que
en los vertederos clandestinos se almacenan cantidades muy consi-
derables de residuos peligrosos, el debate se centra en los peligros
potenciales de unos eventuales vertederos controlados. Dada la impo-
sibilidad de identificar a los responsables, las movilizaciones en con-
tra de los vertederos clandestinos tienen mucho mas dificultades de
acceso a la esfera pfiblica que el rechazo de los proyectos de empresas
que hayan obtenido el acuerdo de las autoridades del medio ambiente.
Los intentos de recurrir al nimby para caracterizar la oposicion de los
grupos locales al almacenamiento de residuos producidos en otro lu-
gar parecen tener poca influencia en la opinion piablica. La falta de
confianza en las autoridades del medio ambiente y las empresas —fre-
cuentemente extranjeras— que proponen establecer vertederos des-
califica esos proyectos, de los que se sospecha que son para tratar
residuos peligrosos importados. Sea cual fuere el objeto del conflicto
o la firmeza de los grupos locales antes del conflicto, lo que esta en
juego —en especial en una zona rural— es mucho mas que un recha-
zo vinculado con un eventual sindrome nimby: es, antes bien, la cons-
trucciOn o reactivacion de identidades locales en el conflicto.2 Asi, en
la gran resonancia local de ciertos conflictos se puede ver un ele-
mento de resistencia de las sociedades locales frente al centralismo o
1 Segdn la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semar-
nat), en una declaracion del secretario a la prensa en agosto de 2005, parece ser que
dnicamente 50% de los ocho millones de toneladas de residuos producidos por la in-
dustria quimica, los laboratorios farmaceuticos y los hospitales son objeto de decla-
raciones administrativas de tratamiento. Por lo demas, se estima que las importaciones
ilegales de residuos peligrosos alcanzan 3.7 millones de toneladas. Ciertas organiza-
ciones de ecologistas proponen estimaciones superiores del volumen de residuos no con-
trolados. Vease Vicente Ugalde (2006).
2 Como lo hace notar Antonio Azuela (2006a:353).
138
la apertura econOmica. En San Luis Potosi, los dos conflictos mas
importantes conciernen a la implantacion de empresas extranj eras,
una canadiense y la otra estadounidense, cuyos proyectos habian sido
aprobados por las autoridades federales. El eco que se hizo a esas mo-
vilizaciones en el campo politico, la esfera mediatica y la poblaciOn
se puede analizar tambien como una resistencia frente a lo que se
percibe como una imposicion del poder central. El contexto politico
local se vio marcado por una precoz revuelta electoral que se oponia
a las decisiones del Estado-partido priista3 y por una gran inestabili-
dad politica.4 Existe un debate sobre la influencia del movimiento na-
vista en la "conflictividad" relacionada con el medio ambiente en San
Luis Potosi (Bassols, 2001). De cualquier forma, ciertos antiguos mi-
litantes se convirtieron en lideres "ecologistas" y la sensibilidad local
a los ataques contra el gobierno federal esta impregnada del recuer-
do de las movilizaciones del pasado.
Una parte de la lucha ecolOgica recurre a la misma retorica, a sa-
ber, la de la revuelta de la sociedad local frente a las imposiciones del
exterior; pero quiza sea necesario relativizar esa influencia recordando,
por una parte, que el movimiento navista tambien era una gran coa-
liciOn de partidos, grupos, militantes y simples ciudadanos compro-
metidos en las luchas locales y, por otra parte, que el navismo no fue la
unica fuente del movimiento ecologista, el cual esta profundamente
marcado por la presencia de militantes de izquierda y especialistas en
el medio ambiente provenientes de la Universidad de San Luis Potosi.
Cuando se observa, el marco de analisis "revuelta de sociedades o
de comunidades locales" parece insuficiente para explicar la comple-
jidad de las situaciones de conflicto. La afirmacion anterior no signi-
3 Salvador Nava, precursor de las luchas por el pluralismo politico y presidente
del municipio de San Luis Potosi entre 1959 y 1961 y entre 1983 y 1985, se opuso a las
imposiciones electorales del partido hegemonico y logro organizar un amplio movi-
miento de apoyo a su candidatura y de resistencia civil frente a los fraudes e imposicio-
nes electorales; sin embargo, no logro tener acceso al gobierno del estado, a pesar de
la intensa movilizaciOn desencadenada por sus candidaturas en 1961 y 1991.
4 Mientras que el mandato de un gobernador dura seis anos, en San Luis Potosi
se sucedieron a lo largo de 12 arios (entre 1985 y 1997) seis gobernadores del Partido
Revolucionario Institucional (PR!), algunos de los cuales fueron interinos y otros, des-
ti tuidos.
139
 tica deslegitimar a los grupos movilizados ni reducir la amplitud de
las movilizaciones evocando Unicamente el impacto local de un movi-
miento sostenido por un pequefio grupo de lideres o militantes ecolo-
gistas o politicos; se trata, antes bien, de subrayar el interes de trabajar
sobre las modalidades de constitucion de los colectivos —no siem-
pre constituidos sobre una base local, sino frecuentemente como una
red de muchos planos— que se movilizan para defender ciertas cuali-
dades de un espacio en particular. Para ello es necesario no conside-
rar a priori que los grupos locales estan estructurados conforme al
modelo de la comunidad. Es necesario tratar de tomar en serio los de-
bates, las oposiciones internas, que no son forzosamente descifrables
a partir de una distinciOn entre los que poseen una conciencia eco-
lOgica o politica y los que estan "vendidos" a las autoridades o a los
promotores del proyecto; por ejemplo, en numerosos casos se nota
la enorme significatividad de un plan de reparto vinculado a la tenen-
cia de la tierra: oposiciOn entre los titulares de los derechos de uso
de las tierras comunales y otros miembros de un pueblo, entre dife-
rentes grupos de ejidatarios o entre varios ejidos.
Muy frecuentemente, los colectivos movilizados se presentan como
una alianza de miembros de una comunidad local afectados por un
proyecto y que han buscado, en la ciudad mas cercana o en la ciudad
de Mexico, el apoyo de militantes o simpatizantes de la causa am-
biental para la defensa de la integridad de su espacio de vida; pero se
trata de una relaciOn dinamica: en ciertos casos, los militantes o exper-
tos exteriores al grupo local desempefian una funcion fundamental
en la movilizacion y reclutan a residentes locales para dar arraigo a su
oposiciOn a ciertos proyectos o ciertas acciones de los poderes pd-
blicos. Tal es el caso de los dos conflictos estudiados en el estado de
San Luis Potosi: los militantes de las asociaciones de ecologistas de la
capital del estado reivindican una funcion determinante en la movi-
lizaciOn; ademas, actUan como intermediarios entre el movimiento
local y los grupos nacionales que apoyan y difunden los conflictos
en los medios de comunicaciOn.5
5 Tal es el caso en particular de Greenpeace Mexico y del Centro Mexicano de
Derecho Ambiental, A. C. (Cemda), que funcionan tambien como consejos cientificos
y juridicos de los grupos en conflicto.
140
Los momentos de controversia o conflicto son tambien momen-
ios en los que se renegocia el lugar de los que han emigrado. Esas
situaciones son la ocasiOn de comprender las complejas relaciones
entre los residentes y los no residentes. Ciertos emigrados consideran
que siguen formando parte de la comunidad o adoptan posiciones de
defensores del patrimonio, el paisaje o el medio ambiente, mientras
que ciertos residentes se preocupan esencialmente por las repercu-
siones economicas de un proyecto. Consecuentemente, las situaciones
de accion estudiadas son tambien controversias sobre la legitimidad de
la toma de posicion de zutano o mengano sobre el futuro de un es-
pacio.
Me parece que es importante interesarse por la constitucion de
los grupos o colectivos en el conflicto. Los colectivos no estan for-
zosamente territorializados, funcionan en red y pueden integrar a
emigrados salidos del grupo local, aunque tambien a militantes, sim-
patizantes y expertos movilizados. El grupo se une para la defensa de
un espacio cargado de valores mediante la movilizacion.
Con todo, tambien me parece necesario tomar en consideraciOn
que tal representaciOn del espacio en juego no es preexistente; es el
resultado de un trabajo de justificacion de la legitimidad de la movi-
lizaciOn. Los intercambios, interacciones y acciones comunes entre
diferentes personas situadas en posiciones diferentes en relaciOn con
el espacio en juego contribuyen a modificar las representaciones de
este. Consecuentemente, los conflictos constituyen situaciones duran-
te las cuales las cualidades y valores atribuidos a un espacio son rene-
gociados en la interaccion de los opositores con los actores publicos.
Ademas, se observa otro proceso de valorizacion de los espacios en
juego en el seno mismo del colectivo de opositores. Los expertos y los
militantes ecologistas o politicos contribuyen a arraigar localmente
los valores patrimoniales y ambientales; sin duda alguna, estos Ultimos
constituyen recursos estrategicos para las poblaciones movilizadas,
pero tambien desempefian una funcion cognitiva que permite elabo-
rar nuevas visiones del espacio en conflicto.
La solidez y el arraigo de la movilizacion, el peso de los grupos
locales y la amplitud de las instancias en los escenarios regionales, na-
cionales o internacionales son, muy evidentemente, muy diferentes
141
segun el contexto y lo que este en juego, pero el analisis de las situa- ILUSTRACIGN 2
ciones concretas hace que aparezca la constituciOn de redes de varios TEPOZTLAN: LOCALIZACION DEL PROYECTO DE CLUB DL tioLi•

pianos de actores movilizados para la defensa de un espacio local y

un trabajo de producciOn de las cualidades del espacio a las que se A Mexico :
85 km
puede recurrir. Las tres situaciones presentadas en la siguiente secciOn
_ \ 240
permiten precisar las modalidades de constituciOn de los colectivos Santo Domingo
en el conflicto. Ocotitlar
Sar an
Tlacotenco

RESISTENCIA E IDENTIDAD LOCAL

La movilizaciOn de los habitantes de Tepoztlan en contra de la cons- poztlan

truccion de un club de golf parece emblematica de un conflicto que co-
rresponde al esquema de una revuelta local contra un proyecto de
Villa Santiago
inversionistas extranjeros sostenido por el gobierno del estado y que A Cuernavaca -^-1600/-
Santa Catarina
habia recibido el apoyo del gobierno federal. En efecto, la oposiciOn
se transformO en una verdadera insurreccion cuando, en septiembre
de 1995, despues de la firma de una autorizaciOn municipal que per- Centro de la poblacion 1Zona de proteccion •••••=
2 km
ldel "Parque Nacional 0
mida a los promotores dar comienzo a las obras, el presidente mu- 1Espacio mixto El Tepozteco"
nicipal fue destituido por la multitud. Algunos representantes del 1residencial y agricola

gobierno del estado fueron encarcelados y los inconformes levantaron 17 Carreteras principales — Altitud (en metros)

barricadas en las calles para controlar el acceso a la poblacion. Duran-
te todo el tiempo que se mantuvo el conflicto, entre septiembre de
1995 y marzo de 1997, el poder local estuvo en manos de un "muni-
cipio libre" disidente, organizado por barrios, que no reconocla a los
representantes del estado ni de la federaciOn ( \Tease la ilustraciOn 2).
DESARROLLO DEL CONFLICTO VINCULADO
CON EL PRO YECTO DEL "CLUB DE GOLF" EN TEPOZTLAN
En 1994, el anuncio de la autorizaciOn del proyecto de "club de
golf" de la empresa Kladt-Sobrino desencadeno la oposicion
de una gran mayoria de los habitantes de Tepoztlan. En ese caso,
el terreno de golf era el eje de un proyecto de 227 hectareas que
comprendia 600 residencias de lujo, un centro internacional de
negocios, un hotel, varios restaurantes y un helipuerto. Asi, el
FUENTE: INEGI.
DISENO: D. Andrieu, MSH Val de Loire, octubre de 2014.
club estaba pensado como el corazOn de una zona de desarrollo
de actividades de alta tecnologia que atrajo inversiones extran-
jeras.*
Tepoztlan, situado en el estado de Morelos y cabecera del mu-
nicipio del mismo nombre, es un centro comercial, agricola y
turistico que contaba con 14 mil habitantes en el afio 2000 (32 900
en todo el municipio) y se encuentra a menos de una hora de la
ciudad de Mexico a partir de la construccion de la autopista
Mexico-Cuernavaca, en 1965. La localidad actual se erige en un
* Los promotores anunciaron una inversion total en la zona de 375 millones de
Mares. La empresa estadounidense de telecomunicaciones GTE Data Services habia
anunciado una inversion de 27 millones de Mares para construir en el lugar su sede
en Mexico.

142 143
 emplazamiento de origen prehispanico. La piramide, situada en la arresto de varios miembros del movimiento acusados de 11,11)ei
cima del cerro del Tepozteco, el contact° con el mundo rural e asesinado a un partidario del proyecto y solo llegb a su fin en 1997,
indigena y el ambiente del "valle sagrado" atraen a turistas mexi- cuando el empresario anuncio la retirada del proyecto despues
canos y extranjeros, hippies y adeptos de la new age, residencias de la muerte de un habitante con ocasion del ataque a un con-
secundarias y el establecimiento permanente de artesanos, artis- voy de opositores por la policia del gobierno del estado.
tas e intelectuales provenientes de la ciudad de Mexico (en espe-
cial despues del terremoto de 1985) y, asimismo, la construcciOn La localidad, terreno de numerosos estudios de antropologia, habia
de fraccionamientos para personas adineradas. Por lo demas, la sido considerada como un tipo ideal de comunidad cerrada. Duran-
proximidad tanto de la capital del pals como de los centros tu- te el conflicto adquirio una reputaciOn internacional, tanto para los
risticos del estado de Morelos permite que numerosas personas investigadores como para los militantes, de comunidad en lucha. La
originarias del municipio trabajen en otros lugares y conserven controversia, ampliamente difundida por los medios de comunicaciOn,
un vinculo con Tepoztlan. Aun cuando numerosos habitantes transform6 a Tepoztlan tanto en uno de los simbolos de la resistencia
han conservado sus tierras, su principal ocupacion son los servi-
del "pueblo" mexicano a los proyectos de desarrollo indiferentes a las
dos. En consecuencia, Tepoztlan constituye un espacio abierto
tradiciones locales y la calidad del medio ambiente, como en un lugar
marcado por la interaccion de varios tipos de poblaciOn que tie-
de reuniOn de organizaciones no gubernamentales (oNG) de ecologis-
nen relaciones diferentes con el espacio que los rodea. El proyecto
tas y de movimientos politicos de izquierda. David Simon, geOgrafo
de club de golf fue puesto en tela de juicio debido a que progra-
ingles, emprendi6 un estudio relativo a la evoluciOn de la nociOn de
maba la realizacion de un enclave —rodeado por un muro de pie-
desarrollo y, a partir del ejemplo de Tepoztlan, llev6 a cab o una refle-
dra de seis metros de alto y reservado al turismo y a la residencia
xi6n sobre la importancia del arraigo y la resistencia locales para el
de poblaciones muy ricas— en una parte de las tierras comuna-
analisis de las dinamicas de desarrollo, incluso en un contexto de co-
les, adquiridas ilegalmente e integradas en un espacio protegido.
municacion "globalizada" y de conciencias e identidades "globo-locali-
Ademas, la considerable cantidad de agua necesaria para el te-
zadas" (Simon, 1997:191).
rreno de golf y las piscinas parecia incompatible con la gran es-
Ahora bien, es necesario relativizar la tradiciOn de movilizaciOn
casez del vital liquido que sufren los habitantes durante varios
y lucha social; se trata, por sup uesto, de un relato, de una interpreta-
meses del afio.
ciOn de la historia reciente en el momento del conflicto. Claudio Lom-
La administracion del medio ambiente, que habia dado su
nitz, quien llevara a cabo una investigaciOn sobre el poder politico en
acuerdo "condicionado" al proyecto, se vio forzada a obligar a
Tepoztlan a principios del decenio de 1980, caracterizaba entonces
los promotores —mediante la suspension administrativa de las
la cultura politica de los habitantes de ese pueblo como marcada esen-
obras— a respetar una parte de la vegetacion existente y a adop-
cialmente por la pasividad y la resistencia pasiva y, al mismo tiempo,
tar medidas de compensacion por las afectaciones al medio am-
senalaba la existencia de breves explosiones de violencia y desafios a
biente. Ahora bien, los opositores intentaron recurrir al valor
los poderes politicos (tomas del palacio municipal y otros actos) (Lom-
patrimonial (la presencia de vestigios arqueologicos) y al ambien-
nitz, 1982). Asimismo, identificaba una gran desconfianza en la lealtad
tal, testimoniado por la existencia del Parque Nacional El Te-
de los lideres y subrayaba que los Unicos actos que parecen legitimos
pozteco, creado mediante decreto en 1937, y por una resolucion
a los ojos de numerosos pobladores son aquellos en los que la "comu-
de "corredor ambientaf: La movilizacion se radicalizo despues del
nidad" se expresa directamente, con motivo de las manifestaciones

1-44 1-45
de violencia, por medios alejados de la retorica de los representan-
tes politicos.
A pesar del contexto profundamente marcado por las referencias
a la identidad rural, indigena y prehispanica, en ese caso no se trato
tinicamente de la revuelta de una comunidad frente a una agresion
del exterior.6 En primer lugar, el rechazo no fue unanime ni espon-
taneo: las encuestas disponibles muestran el trabajo de "convenci-
miento" progresivo,7 en especial a partir de cuestionarios sobre la
condicion juridica del espacio —en realidad, de las tierras comuna-
les compradas ilegalmente en el decenio de 1970—, asi como sobre
la presencia de zonas naturales protegidas. En segundo lugar, el con-
flicto provoco el trastorno de los modos de estructuracion politica
tradicional de la sociedad local. La oposicion entre los grupos esen-
cialmente vinculados con la disidencia de candidatos frustrados por
no haber logrado la investidura priista, los lideres que habian podido
crear poder con el apoyo del gobierno del estado y la federacion, al
apoyar el proyecto, se enajenaron de sus bases, fueron marginados y
enviados al campo de los traidores.8 Ciertos comentaristas presen-
tan el movimiento de Tepoztlan como el resultado de una alianza,
independientementc de la oposicion partidista, entre los principales
grupos politicos locales.9 Ahora bien, se trata de un nuevo dato que
hace caducas las antiguas alianzas u oposiciones, que trasciende a los
Ademas de algunos articulos cientificos, numerosos articulos en la prensa y en
boletines de militantes y ecologistas mexicanos o internacionales, es posible recons-
tituir detalladamente las condiciones de la movilizacion gracias a la obra de la histo-
riadora Maria Rosas (1997) y a la muy interesante encuesta retrospectiva encargada
por el Institut° Nacional del Medio Ambiente, que incluye numerosos extractos de las
entrevistas llevadas a cabo (Scheinfeld, 1999).
7 La sociologia utiliza la nociOn de "convencimiento" (concernernent) para califi-
car las modalidades progresivas de constitucion de un public°, de sensibilizacion y, des-
pues, de reclutamiento relacionadas con los procesos de vinculacion con una causa.
8 Tal fue en particular el caso de un antiguo lider agrario que administraba las
tierras comunales y que debiO abandonar Tepoztlan por haber intentado firmar un
acuerdo que legitimaba la realizaciOn del proyecto y, asimismo, del presidente muni-
cipal, vinculado con el Frente Civico Tepozteco, que pensaba imponer la realizaciOn
del proyecto.
9 Mujer Tepozteca (PR!), Coordinadora Tepozteca (PRD) y Frente Civic° Tepoz-
teco (Pm).
146
grupos existentes para constituir una experiencia de otra lot ilia de .1(
ci6n politica. Es verdad que el Partido de la Revolucion Dernocrafica
(PRD) apoyaba el movimiento, pero fueron los habitantes moviliza-
dos que no estaban marcados por la pertenencia a un partido a los que
se eligio para constituir el "municipio libre". Seria necesario aguardar
el fin del conflicto y la obligacion, en 1977, de registrar una lista bajo el
nombre de un partido politico para poder participar en las elecciones
que marcaron el retorno al orden constitucional, para que los oposi-
tores apareciesen bajo el nombre del PRD,1° a pesar de que incluso
los militantes de ese partido se habian hecho a un lado en provecho
de las personalidades que basaban su legitimidad en haber partici-
pado en la movilizacion.
Con todo, una vez desencadenada, la oposicion se presento y fue
presentada en los medios de comunicacion como la lucha de una co-
munidad local. En numerosos relatos se hace una identificacion en-
tre la resistencia al proyecto y el lugar, resistencia que parece marcar
el ambiente mismo de Tepoztlan (Rosas, 1997:80). Frente a una agre-
sion del exterior, el conflicto constituyo un momento de reafirmacion
de la unidad de la sociedad local, de proclamacion de su identidad arrai-
gada en sus tradicioncs de lucha. La memoria de las acciones colec-
tivas no es tinicamente la de las movilizaciones exitosas del decenio
de 1970 contra un primer proyecto de club de golf 11 y el tendido de
una via ferrea "panoramica'; sino tambien la de las luchas por la tierra
del mundo rural de Morelos. Sc trata, sin duda alguna, de un proce-
so complejo que comporta no solamente una dimension de actualiza-
cion de las referencias que constituyen la memoria colectiva de ese
grupo, sino tambien la elaboracion de nuevas referencias a la unidad
y a la identidad locales como resultado de la accion colectiva.
Tepoztlan fue uno de los primeros pueblos que se unieron a la
insurreccion de Emiliano Zapata (Lewis, 1986:71). En el lugar, el ge-
10 La lista, surgida de la movilizacion, gano el acceso a 1-a administraciOn muni-
cipal con 66% de los votos. El PRD conserve, la presidencia del municipio durante el
periodo 2000-2003 y, durante el period() 2003-2006, gobernO un presidente munici-
pal perteneciente al PR!. El presidente del periodo 2006-2009 fue un miembro del
PRD.
I I El proyecto fue abandonado a consecuencia del asesinato de un opositor.
147
 neral revolucionario es considerado como un heroe tutelar cuya
presencia simbOlica se reactiva mediante la movilizaciOn: en las pare-
des del pueblo estaban presentes numerosas imagenes de Zapata y,
asimismo, en los estandartes de las manifestaciones organizadas en
Mexico y en Cuernavaca. Tanto en las manifestaciones como durante
toda la movilizacion, los tepoztecos cultivaron su imagen de campe-
sinos; pero en ese caso no se trataba unicamente de un juego sobre la
imagen, de un simbolo, sino de cierta manera de integrar, en la situa-
cion del momento, la gesta zapatista, incluido su asp ecto dramatic°.
Por lo demas, las modalidades elegidas para reprimir a la disidencia
tepozteca parecen corresponder a esa dramatizaci6n simbolica. La pro-
cesion organizada por Tepoztlan el 10 de abril de cada atio, fecha del
aniversario del asesinato de Zapata en 1919 en una emboscada orga-
nizada por el gobierno federal en Chinameca, fue atacada en 1996 por
unos policias estatales, que dispararon sobre los camiones en los que
hombres, mujeres y nitios recorrian el pueblo disfrazados de miembros
del ejercito zapatista.
El resultado fue que el conflict° adquirio el aspecto de una (re)in-
terpretacion de la revolucion.12 Esas imagenes, filmadas por un aficio-
nado y difundidas por la television, obligaron al gobierno del estado a
adoptar una postura de negociaciOn, a sancionar a los responsables
y a aceptar la version de los hechos de los opositores. Como conse-
cuencia de ese enfrentamiento y ante la imposibilidad de apaciguar la
situacion, el promotor anuncio el retiro del proyecto.
La insurreccion local tambien adopto la forma del establecimien-
to de un nuevo poder en un espacio. Las barricadas, defendidas por
las brigadas de voluntarios que controlaban dia y noche las entradas
al pueblo, fueron mantenidas a todo lo largo del conflicto. Algunos po-
licias federales vestidos de civil fueron detenidos y despues expul-
sados. Para arraigar la legitimidad del poder disidente, las nuevas
autoridades municipales recurrieron al derecho a la insurreccion y a
12 En una especie de repetici6n de las referencias a la Revolucion mexicana, el
conflict° recibio el apoyo del subcomandante Marcos y de los "neozapatistas'i quienes
desde Chiapas saludaron la tradicion de lucha del pueblo de Morelos. Mas tarde, con
ocasi6n de la marcha del ano 2001 a la ciudad de Mexico, la caravana zapatista fue
recibida en Tepoztlan.
148
la facultad que la constitucion otorga al "pueblo" de modificar la for-
ma de su gobierno.13
Se podria considerar que la referencia a la revuelta del "pueblo"
de Tepoztlan para tomar en mano propia su destino y organizarse ha-
bia llegado a ser la principal fuente de legitimidad para (los lideres
de) la acciOn colectiva. La funciOn de las asambleas generales, que
podian estar constituidas hasta por 2 500 personas, fue central tanto
en la toma de decisiones como en la consecuciOn de la unanimi-
dad." El metodo de designaciOn escogido para la eleccion de las
nuevas "autoridades" que conformaron el "municipio libre" fue presen-
tado como tradiciona1,15 surgido de la negociaciOn del consenso lo-
cal en cada barrio: en el momento de la ceremonia de investidura, el
nuevo presidente municipal recibio el baston de mando y fue presen-
tado como el nuevo tlatoani de su comunidad (Lomnitz, 1982:39).
Las investigaciones de Claudio Lomnitz sobre Tepoztlan mostra-
ron toda la ambiguedad de esa reivindicaciOn de indianidad que hizo
una parte de las elites locales (comerciantes, profesionales libres,
maestros, etc.) que encabezaron la movilizacion. La adopcion de un
discurso moderno con el que se "desplaza a la periferia" y en el que
se utiliza la figura del indio implica "cierta imitaci6n del 'indio' ideali-
zado del discurso nacionalista mexicano" (Lomnitz, 2002:38) y la de lo
"popular" como encarnaciOn del "espiritu nacional': Esas referencias
permiten fundamentar la movilizacion en una tradicion reivindicada
(a menudo reconstruida) que implica una valorizacion de la unani-
midad y colocar a ciertos grupos en una posici6n de reivindicaciOn
legitima que permite construir un acceso de privilegio a los poderes
publicos y la negociaci6n con ellos.
13 Segnn una cita del secretario del ayuntamiento reproducida por un boletin
militante: El andar, nnmeros atrasados (1997:8). En efecto, el articulo 39 de la Cons-
titucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos dice: "La soberania nacional resi-
de esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder public° dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de este. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable dere-
cho de alterar o modificar la forma de su gobierno':
14 Segnn Morgan Quero (2002), esa modalidad de organizaciem esta arraigada
en las practicas de las asambleas administradoras de las tierras comunales, en las que
las decisiones se toman por "aclamacion" o voto a mano alzada. Dichas asambleas per-
miten encarnar la fuerza de la movilizacion.
15 Basado en los "usos y costumbres':
149
 Aun cuando no todos los sectores de la sociedad local estuvieron
implicados de la misma manera en la movilizacion,16 y si bien pudie-
ron surgir discusiones y tensiones entre los participantes en el mo-
vimiento, no fue hasta el final del conflicto —despues del anuncio de
la detencion del proyecto— cuando unas y otras pudieron expresarse
libremente, cuando fue posible tomar distancia respecto a la movili-
zacion.17 Por otra parte, aunque algunos de los nuevos habitantes, a
menudo pertenecientes a algunas asociaciones locales o nacionales,
participaron muy activamente en la movilizacion, su lugar en el seno
del conflicto y su palabra en las asambleas fueron puestos en tela de
juicio frecuentemente. En oposiciOn a la reivindicacion de "tepoztla-
neidad", los intentos de deslegitimaciOn del gobierno del estado eran
una insistencia en el papel de los nuevos habitantes, de los hippies y
ecologistas llegados del exterior. En realidad, parece ser que la movili-
zacion fue avalada por un gran numero de actores con arraigos dife-
rentes.18 La accion colectiva permitio que se estableciera entre ellos
un vinculo particular basado en la reactivacion de una identidad lo-
cal inscrita en la historia de los conflictos del pasado y en la tradicion
de lucha del mundo rural. El rechazo del proyecto fue tambien una
oposicion al cambio de poblaciOn, a la multiplicacion de los enclaves
residencialcs; antes de 1994, ya existian en Tepoztlan varios fraccio-
namientos para poblaciones adineradas. Las encuestas de Maria Rosas
muestran el temor de que los barrios tradicionales quedaran cerca-
dos por esas nuevas formas de habitat y de que se pusiera en peligro
el modo de vida tradicional, por ejemplo, a consecuencia de la mul-
tiplicaciOn de los conflictos con los nuevos residentes con motivo
de las fiestas, que implican el uso generalizado de cohetes. La oposi-
don al desarrollo de los "enclaves para los ricos" se expreso directa-
mente en 1996 mediante la ocupacion de un fraccionamiento de lujo
en tierras ejidales (La quinta piedra), a siete kilometros de Tepoz-
16 Todo parece indicar que la movilizaciOn fue la ocasiOn para que cierta elite de
Tepoztlan con profundas raices populares y que aspiraba a autogobernarse (maes-
tros, medicos, abogados, artesanos, ingenieros, etc.) lograra el acceso al poder local
(Morgan Quero, 2002:19).
17 Cf. Maria Rosas (1997:97).
18 Ejidatarios, comerciantes, artesanos y artistas, habitantes nuevos, grupos de eco-
logistas, miembros de los partidos politicos, etcetera.
150
dan, ocupacion que no tuvo el aval del "municipio libre" y que tambien
signified, la ruptura entre una postura mas radical que consideraba el
movimiento como una etapa en la estrategia de conquista de la au-
tonomia: de recuperacion de "las tierras, los derechos, los valores y
la facultad de decision".19
El momento del conflicto estuvo marcado por la voluntad de rea-
firmacion del caracter unitario, comunitario, de la sociedad local:
la organizaci6n creada para impulsar la oposicion al proyecto habia
adoptado el nombre de Comite de Unidad de Tepoztlan. En un con-
texto de gran apertura, de diversificacion de las actividades y del tipo
de residentes, la invocacion del funcionamiento comunitario es tam-
bien una referencia a una edad de oro hoy terminada, a una tradicion
que era necesario reactivar. Ahora bien, los habitantes movilizados
di eron pruebas de una gran capacidad de autoorganizacion y funcio-
namiento sobre la base del consenso; las pruebas de la accion colec-
tiva solidificaron la union de los residentes y actualizaron la tradicion
de movilizacion, al rnenos en la medida en que se nutrieron de un modo
"tradicional" o "ancestral" de cooperacion y trabajo en comun. Dicho
lo anterior, ante la unanimidad de fachada, Maria Rosas hace notar
que las relaciones entre la multitud de grupos que participaron en
la movilizacion y que podian oponerse con el prop6sito de controlar
el movimiento tambien son caracteristicas del modo prifsta de ac-
cion colectiva, basado en la negociacion y la cooptacion (Maria Rosas,
1997:85).
Por lo demas, en el seno de la antropologia existe una controversia
famosa respecto a la caracterizacion de la sociedad "tradicional" de
Tepoztlan. En efecto, es necesario recordar que las criticas expresa-
das por Oscar Lewis, que en 1950 Revd, a cabo una (re)investigacion
a partir del trabajo de campo hecho en Tepoztlan en 1926 por Robert
Redfield, se referian esencialmente a la existencia de un punto de vis-
ta sesgado sobre la unidad y la comunidad en la interpretacion que
hizo Redfield de la sociedad local.20 Lewis demostro que la referen-
19 Citado por Maria Rosas (1997:127). Lo que podria ser una buena definiciOn de
lo que ciertos autores denominan "empoderamiento':
20 La tesis de Robert Redfield, Tepozacin: A Mexican Village,
publicada en 1930
por la University of Chicago Press, Chicago, constituyd la base de la nueva investiga-
151
 cia al funcionamiento del cuatequitl (forma tradicional de trabajo co-
lectivo), que era uno de los principales argumentos en favor de la
tradicion de cooperaci6n, no puede interpretarse como la persistencia
de una tradicion, antes bien se trata de una nueva forma de accion
politica. En efecto, el trabajo colectivo observado por Redfield surgiO,
segim Lewis, de la reintroduccion de esa practica, organizada por un
grupo de emigrados a Mexico llamados los "bolcheviques" y vincula-
dos con la Confederacion Regional Obrera Mexicana (cRom),21 sur-
gida de la Revolucion mexicana. Independientemente de la anecdota,
lo que se pone en tela de juicio es precisamente la caracterizacion del
modo comunitario tradicional. Para Lewis, en la memoria colectiva
de los tepoztecos las instituciones de trabajo colectivo estaban asimi-
ladas a un trabajo forzado controlado por los caciques. Para la antropo-
logia, despues de haber sido el simbolo de una sociedad folk integrada
y homogenea, Tepoztlan se convirtio, a partir del decenio de 1960, en
el lugar donde se puso en tela de juicio esa percepcion de las poblacio-
nes rurales.
Para esta investigacion, el caso de Tepoztlan se puede considerar
al mismo tiempo como el modelo de un conflicto que adopto la forma
de una revuelta local que puso en tela de juicio la gobernabilidad y el
funcionamiento institucional y, asimismo, como una situacion que
puso de manifiesto la complejidad de las formas de la accion colecti-
va en Mexico, en especial en sus relaciones con los modos de estruc-
turacion politica existentes.
Por lo dernas, esa situacion ilustra la funciOn de la generalizacion
de la retorica "unanimista" en la que toda movilizaciOn se presenta
como una revuelta popular y utiliza los simbolos de la Revolucion me-
xicana. Esa movilizacion victoriosa, ampliamente difundida por los
medios de comunicacion, funciona como un referente implicito en
las representaciones que expresa la posibilidad de la resistencia local
a los poderosos. Adernas, sobre todas las situaciones de conflicto
analizadas en este libro se cierne tanto la sombra de una posible ra-
dicalizaciOn, de un movimiento que desemboca en una revuelta cuyo
clan de Oscar Lewis, Life in a Mexican Village: Tepozticin restudied, publicada en 1951
por la University of Illinois Press, Urbana,
21 Oscar Lewis (1951:69).
152
resultado es una "ingobernabilidad" mas o menos local, coin() la de
la posibilidad de un enfrentamiento armado.22
COLECTIVO MOVILIZADO Y RECONSTITUCION
DE UNA COMUNIDAD VIRTUAL
La movilizacion contra el proyecto de una mina a cielo abierto de la
Minera San Xavier y en favor de la proteccion de Cerro de San Pedro
es presentado tambien corrientemente como la resistencia de una
comunidad a un proyecto que amenaza el medio ambiente y el patri-
monio edificado; no obstante, el caso de Cerro de San Pedro ilustra
una forma de resistencia ante la falta de una comunidad local fuerte-
mente movilizada. En esa localidad, en decadencia despues del cierre
de la Ultima mina en el decenio de 1950 —en la actualidad solo re-
siden en ella 24 familias—, la controversia habria de generar la cons-
tituciOn de un colectivo para la defensa y valorizacion de ese espacio.
En efecto, a pesar de que la mayoria de los residentes permanentes de
Cerro de San Pedro habian aceptado las propuestas de realojamien-
to o de compensacion econ6mica de la compania minera y de que el
acuerdo de los habitantes era una de las condiciones para la expedicion
de los permisos de explotacion,23 ciertos residentes secundarios, al-
gunos que habian conservado una casa familiar en Cerro de San Pedro
y otros que habian comprado una casa de fin de semana, fueron quie-
nes desempenaron una funcion fundamental en la movilizacion (yea -
se la ilustraciOn 3).
Ya antes de que diera comienzo la controversia, algunos de ellos, que
habian formado una asociacion que colaboraba con el ayuntamiento
y colectaba fondos para las obras de urbanismo, alertados por el peli-
gro de una explotacion minera a cielo abierto, transformaron su co-
22 El rapid° recurso del uso de las armas por las diferentes policias y la presencia
de armas en el conjunto de la sociedad hace plausible esa perspectiva.
23 No solamente por las condiciones impuestas por las autoridades del medio
ambiente en el momento de la aprobacion de la manifestacion de impacto ambien-
tal, sino tambien por la Secretaria de la Defensa Nacional en cuanto autoridad a cargo
de la expedicion de los permiso de utilizacion de explosivos.
153
 ILUSTRACION 3
CERRO DE SAN PEDRO: LA EXPLOTACION MlNERA
Cerro de Sun Pedro
VW.
A La NuevaZatAil1a 0:0o00 0
Proyecto de zona de proteccion
de los monumentos historicos (INAH)
Carretera
.- Aldeas del antiguo
pueblo de La Zapatilla
A Nuevo pueblo de La Zapatilla
Extension de to mine
=OM Nuevo acceso a la zona de extraccion
Zona de extraccion
Estanque de lixiviacion
70;0'21 Otro terreno de la mina
FUENTES: INAH, INEGI.
DISENO: D. Andrieu, MSH Val de Loire, octubre de 2014.
lectivo en Patronato Pro Defensa del Patrimonio Cultural e Historico
del Municipio de Cerro de San Pedro. En una primera fase se recu-
rrio fundamentalmente a argumentos patrimoniales: el riesgo de la
destrucci6n de las iglesias. Fue solo despues del contacto con algunas
asociaciones de ecologistas de San Luis Potosi (Pro San Luis Ecolo-
gico y Educaci6n Ambiental) cuando se recurrio a los argumentos re-
lacionados con el medio ambiente (contaminaciem del suelo y del agua
y destrucci6n del manto vegetal) para tratar de extender el espacio
afectado hasta la cercana ciudad de San Luis Potosi. Aun cuando eran
Cerro
delen. Pedro poco numerosos, los militantes de esos grupos desemperiaron una
funciem esencial en la resistencia al proyecto. En el seno del colectivo
movilizado, sus peritajes "revelaron" la amplitud de las molestias, la
contaminaciem y los riesgos y, hacia el exterior, les permitieron no so-
lo transmitir la movilizaciem a los medios de comunicaci6n sino tam-
bier' establecer contacto con algunas de las organizaciones de izquierda
para movilizarlas en contra de las inversiones extranjeras (el Sin-
dicato de Telefonistas de la Republica Mexicana [sTRml y la Union
Nacional de Trabaj adores Agricolas juNTAD, asi como con algunas
asociaciones de ecologistas nacionales (como Greenpeace Mexico) e
internacionales (de Estados Unidos y Canada).24
En el seno de la sociedad local del estado de San Luis Potosi, la
movilizacion culmino en el ario 2002 mediante la organizaciem de una
consulta popular en la que practicamente 15 mil personas se pro-
nunciaron en contra de la mina. Durante el periodo de 1997 a 2002,
Rio de temporal ciertos sectores de la Iglesia, la principal asociaciem de estudiantes y
Altitud en metros algunos grupos de universitarios y de comerciantes apoyaron la opo-
menos de 2,000 siciem. Tambien fue una epoca en la que la sociedad politica local
L
de 2,000 a 2,100 afirmo su sosten a la movilizacion, no solo el Partido Verde Ecologista
de 2,100 a 2,200 de Mexico (PVEm) y los movimientos que se presentan como herede-
mos de 2,200 ros del navismo (Nava Partido Politico) y el Frente Civico Potosino,
0 500 1000 m sino tambien las delegaciones locales del Partido de la Revoluciem
24 La organizacion no gubernamental canadiense Kairos Canada (Iniciativa Ecu-
menica Canadiense por la Justicia), que reagrupa a once iglesias, tomo posici6n en
favor de los opositores. Sus representantes visitaron Cerro de San Pedro y algunos
miembros de la asociacion viajaron a Canada. Cf. la nota de Kairos al embajador de
Canada ante Mexico y a las autoridades canadienses, junio de 2005.

1 54 155
Democratica (PRD). A partir del ario 2000y del acceso de un candidato
del Partido de Accion Nacional (PAN) a la presidencia de la Repu-
blica, ciertos grupos del Partido Revolucionario Institucional (Pm)
utilizaron el proyecto de la mina en su lucha contra el PAN.
En una ciudad como San Luis Potosi, el campo mediatico ye! po-
litico son fuertemente dependientes de la postura del gobernador del
estado. Mientras que entre 2000 y 2002 Fernando Silva Nieto (gober-
nador por el PRI de 1997 a 2002) habia tornado distancia del proyecto,
no ocurrio asi con Marcelo de Los Santos, gobernador por el PAN de
2003 a 2008; este Ultimo dio su apoyo franco a la mina y truth de con-
trolar a la prensa.25 El cambio de color politico del poder local coinci-
dio con un contexto de repliegue de las organizaciones que apoyaban
a los opositores (el sector progresista de la iglesia y el movimiento uni-
versitario).
La creacion en 2003 del Frente Amplio Opositor tenia el objetivo
de reanudar la oposici6n al proyecto. El Frente permiti6 hacer visible
una alianza entre numerosas organizaciones y asi conjurar la debili-
dad de la oposicion.26 Aun cuando nadie sea credulo, si se presencia
la multiplicacion de las organizaciones y que cada militante puede
desemperiar funciones en el seno de organizaciones diferentes, el len-
guaje de las organizaciones parece necesario para mostrar el arraigo
y la densidad de la movilizaci6n. A partir de esa fecha, los opositores
se concentraron, por una parte, en la organizacion de fiestas, festiva-
les y reuniones "culturales" y, por otra parte, en una batalla juridica
y politica que movilizo a las instancias nacionales del PRD y el PRI.
En el ario 2004, dos decisiones judiciales en favor de los oposito-
res fortalecieron la confianza de los grupos implicados y dieron nuevo
impulso a la movilizacion. La principal victoria se baso en la recons-
25 Los opositores acusaron al nuevo gobernador de una cercania muy estrecha
con la sociedad minera y "revelaron" que, en una epoca, estuvo contratado como con-
tador experto por ella.
26 Cf. las entrevistas con el Patronato Pro Defensa de Cerro de San Pedro, San
Luis Potosi, julio de 2005. Se trataba tambien de una estrategia de alianza entre algunos
grupos que se oponian a los proyectos del gobernador panista, que sometio a las orga-
nizaciones a una fuerte represion (intentos de encarcelamiento de los lideres, restric-
ci6n del acceso a los medios de comunicacion, etcetera).
156
titucion de un grupo de titulares de derechos agrarios a partir de al-
gunos descendientes de ejidatarios que habian abandonado Cerro de
San Pedro muchos arios atras. En efecto, los firmantes del contrato
de arriendo que permitia a la mina disponer de las tierras se presen-
taban como ejidatarios, pero no eran los titulares plenos de los dere-
chos agrarios. Parece ser que, despues de la emigracion generalizada
que siguio al cierre de la nitima mina en el decenio de 1960, las tie-
rras del ejido de San Pedro que permanecieron ociosas fueron reivin-
dicadas, en el decenio de 1980, por un grupo de habitantes de La
Zapatilla, pueblo cercano que no habia recibido dotacion agraria.27 Di-
chos habitantes habian sido reconocidos de hecho por la Secretaria de
la Reforma Agraria (sRA) como pertenecientes al ejido de San Pedro,
pero nunca habian logrado que se les asignaran las tierras mediante un
decreto presidencia1.28 Como resultado de un recurso de los oposito-
res, que presentaron una lista de 27 personas descendientes de los eji-
datarios y, por ende, herederos potenciales de los derechos agrarios,29
un tribunal agrario reconocio a siete de ellos como titulares de dichos
derechos.3° En efecto, a partir de la reforma de 1992 a la Ley Agraria,
que autoriza la privatizacion de las tierras ejidales, ya es posible que al-
guien sea reconocido como heredero de derechos agrarios sin que
trabaje la tierra ni resida en el lugar. El efecto de esa resolucion fue ha-
cer caduco el contrato de arrendamiento de las tierras firmado por la
mina, pero sobre todo volver a crear un grupo de derechohabien-
tes, algunos de los cuales residian fuera del estado de San Luis Potosi.
Para evitar la decision del tribunal agrario y la anulacion del contrato
de arrendamiento, la compania minera logro obtener de la Secreta-
ria de Comercio y Fomento Industrial (Secofi) una decision de "ocu-
27 En la Investigacion general de usufructo parcelario, Ilevada a cabo por la SRA
en 1974, no se encontr6 en las tierras de Cerro de San Pedro rastro alguno de los 31
titulares originates de los derechos agrarios. Las tierras estan clasificadas como "es-
teriles, de rendimiento muy bajo por falta de agua':
28 En Mexico, toda atribuciOn de tierras en el marco de la Reforma Agraria o
de los procedimientos de regularizacion de la tenencia de la tierra debe ser objeto de
un decreto presidencial.
29 El grupo fue reconstituido mediante un trabajo de bfisqueda y de implicaciOn
llevado a cabo por los opositores.
30 Resolucion del Tribunal Unitario Agrario del 27 de marzo de 2004.
157
pacion temporal",31 procedimiento que, gracias a una simple decisi6n
administrativa, permite la expropiacion temporal (durante 32 arsios)
para la actividad minera, debido a que la ley sobre mineria la consi-
dera de utilidad publica. Actualmente, los "nuevos" ejidatarios son los
que llevan a cabo la batalla juridica contra esa medida.
Posteriormente, mediante ese grupo y sus familias, los oposito-
res trataron de impulsar la reapropiaci6n de las tierras del ejido que
no habian sido ocupadas por la mina y poner en practica proyectos de
urbanizacion local. Asi, aun cuando no podian contar con el apoyo
de la mayoria de los habitantes, los opositores al proyecto constitu-
yeron juridicamente un grupo de titulares de derechos agrarios, es de-
cir, derechos de autorizacion del uso y apropiacion de las tierras en
conflicto. Ese grupo constituye en la actualidad el centro estrategico
de un colectivo movilizado en defensa de Cerro de San Pedro. Su re-
conocimiento como ejidatarios no les ha permitido recuperar las
tierras, pero les dio el "derecho a actuar" para seguir adelante con la
guerrilla juridica. Las acciones en busca del reconocimiento tanto de
los derechos agrarios como para el mantenimiento de la moviliza-
ci6n contra el proyecto —organizacion de encuentros, de actos cultu-
rales y una exposiciOn permanente en el pueblo— contribuyeron a
fortalecer la cohesiOn del colectivo.
La configuracion del terreno, en especial el establecimiento del
pueblo Cerro de San Pedro sobre una montaria en el centro de relie-
ves ricos en minerales, asi como las necesidades de la extraccion del
oro y la plata mediante lixiviacion —la cual requiere grandes superfi-
cies para el tratamiento y el almacenamiento de los residuos—, oblig6
a los promotores del proyecto a establecerlo rinds abajo, en el valle. Las
dos areas de explotaci6n, por una parte la zona de extraccion median-
te explosivos —en las proximidades del centro histOrico de Cerro de
San Pedro—, y por la otra los estanques de lixiviaci6n, estan comuni-
cadas mediante un camino que acondiciono la empresa y que duran-
te la temporada de explotacion recorren las columnas de camiones.
La segunda area de la explotacion se encuentra en los terrenos de un
31 Resolucion de ocupacion temporal, otorgada por la Direccion General de Mi-
nas de la Secofi el 6 de junio de 2005.
pueblo cercano, La Zapatilla, una localidad muy pobre surgicla de los
edificios donde se alojaban los peones de una antigua hacienda y esta
compuesta por obreros agricolas y pequenos propietarios que nunca
fueron dotados de tierras por la Reforma Agraria.32 Las 21 familias de
ese pueblo aceptaron venderle a la empresa no unicamente los terre-
nos poco fertiles, sino tambien los del pueblo, a cambio de su esta-
blecimiento a unos cientos de metros en un nuevo pueblo, la Nueva
Zapatilla, dotado de todos los servicios y comunicado mediante una
carretera asfaltada. La alianza entre sus habitantes y la mina per-
dura: algunos estan empleados en ella, mientras que otros afirman que
aguardan a que les den trabajo. Las imagenes del pueblo nuevo y la
adhesion de los beneficiarios del realojamiento fueron ampliamente
utilizadas por los encargados de comunicaciones de la mina,33 con
el prop6sito de marginar a los opositores y demostrar que la explota-
cion minera contaba con el apoyo popular y contribuia a mejorar la
calidad de la vida de poblaciones en situacion de gran pobreza.
En una primera etapa, los promotores del proyecto parecian ten-
tados a llevar a cabo una operacion similar en Cerro de San Pedro, des-
plazando esa localidad, debido a que en realidad los terrenos rinds
ricos en minerales son los rinds cercanos a la zona edificada y, apa-
rentemente, aquellos sobre los que se extiende el pueblo. La compania
adquiri6 numerosas casas y terrenos desocupados (entre ellos un ho-
tel en construcciOn que debia reactivar la actividad turistica y que fue
cerrado) y continuO tratando de adquirir todos los bienes inmuebles
en yenta; pero esa estrategia se volvi6 imposible debido al rechazo de
ciertos propietarios, la presencia de iglesias clasificadas como monu-
mentos hist6ricos y la clasificacion progresiva del centro historic°
del pueblo como patrimonio (cf. supra). Asimismo, la compania mi-
nera se vio obligada por las autoridades del medio ambiente a ofre-
cedes a los habitantes ya fuese su establecimiento en una zona del
32 Como ya se vio, entre los que se apropiaron del ejido de Cerro de San Pedro,
tambien bubo algunos habitantes de La Zapatilla.
"Mi marido se fue al otro lado [a Estados Unidos] porque aqui no hay trabajo, pero
ahora tengo la esperanza de que volvera con nosotros cuando este funcionando la
mind; Joaquina Flores Diaz, habitante de La Zapatilla, en un folleto publicitario distri
buido por la mina.
159
pueblo alejada de la explataciOn, o bien, una compensaciOn econO-
mica.34
La situaciOn descrita se presenta coma un caso limite en el que la
mayoria de los habitantes parecen haber tornado posiciOn en favor
del proyecto, mientras que la controversia ha sido llevada a los es-
cenarios politicos y juridicas locales (del estado de San Luis Potosi)
y nacionales. Se esta ante la multiplicaciOn de las formas de apropia-
ciOn de un espacio antario marginado impulsadas por el colectivo de
opositores (fiestas y festivales culturales, desayunos de doming° en el
restaurante que habia sido abierto, visita a los manumentos y a las
minas antiguas, yenta de productos artesanales, etc.) y, asimismo,
ante la reconstituciOn de un grupo de ejidatarios reconacido por los
tribunales agrarios. Esos procesos llevan a la (re)valorizacian en el
conflict° de Cerro de San Pedro.
El conflict° se convirtiO en un simbolo no solamente para los gru-
pas de ecologistas, sin° tambien para una parte de los movimientos
de izquierda. Se presenta coma una lucha del "pueblo mexicana" par
conservar su identidad frente a la presiOn de los inversionistas ex-
tranjeros. De alguna manera, esa situaciOn representa un caso extre-
ma utilizado para demostrar el caracter depredador de las inversiones
impulsadas en el marco del Tratado de Libre Comercio de America
del Norte (TLcAN).
Asimismo, ese conflict° tiene el caracter de una dimensiOn mas
directamente politica. Los opositores trataran de influir en las elec-
clones municipales locales (mediante el apaya al candidata del PRI
o previendo presentar en afro momenta un candidata propio con la
bandera del PRD) y esa situaciOn constituye un recurs° para ciertos
grupos del PRI y el PRD aliados, tanto en el ambito nacional coma en el
del gobierno del estado, contra el PAN sabre esa cuestiOn. En el ambi-
to nacional, algunos diputados y senadores del PRI, el PRD y el PVEM
34 Segnn los representantes de la mina, 18 de as 24 familias aceptaron la proposi-
don de realojamiento. Se trata ya sea de un realojamiento provisional (se supone
que, a terminar la explotacion, los habitantes regresaran a su alojamiento original),
o bien de un intercambio de propiedad. De las seis familias restantes, tres parecen
haberse opuesto al proyecto y tres todavia estan indecisas. La mina les ofreciO a as que
no querian mudarse una compensacion economica (una renta mensual) por las mo-
lestias causadas por las explosiones.
16o
intentaron hacer que se adoptasen ciertas declaraciones muy duras
en contra del proyecto y de las autoridades responsables de la pro-
tecciOn del media ambiente. Asimismo, algunos senadores del PRI y el
PRD difundieron una declaraciOn en la que retomaban la argumen-
taciOn de los opositores y calificaban las actividades de la mina coma
peligrosamente contaminantes.
COMLINIDAD BINACIONAL
Y PATRIMONIO LOCAL, LA CHOYA
En un context° completamente diferente, el proyecto de una ex-
plataciOn minera del mismo tipo habia suscitado en el Ultimo
decenio del siglo xx una controversia que afect6 la relaciOn con
el espacio concreto y simbOlica de un grupo indigena. Se trata del
proyecto de la Minera Hecla, empresa canadiense, en Quitovac,*
pequerio oasis del desierto de Sonora (11 viviendas y69 habitan-
tes en el aria 2000), centro tradicional del grupo tahano abdham
(conacido comunmente coma papago).** Al analizarla, la situa-
ciOn se revela mas compleja que el simple trastorno de una co-
munidad con un profundo arraigo territorial por un proyecto de
explataciOn de una mina a dela abierto. En realidad la contro-
versia se desencaden6 en 1992, cuando un grupo de habitantes
de Quitovac que en 1981 habia recibido —con base en una lista de
nombres— una dataciOn de tierras "comunales", acept6 firmar
un contrato con la comparifa minera para la utilizaciOn de unos
terrenos en un lugar llamado La Choya. El proyecto suscit6 la
oposicion de otros miembros del grupo, de los que un gran nUme-
ro vive al atm lado de la frontera con Estados Unidos: efectiva-
mente, la mayoria del grupo tahano a'adham reside en reservas
de Arizona, las cuales son muy atractivas para numerosos emi-
grantes de Quitovac.
* La presentacion de esa situacion se basa fundamentalmente en la muy inte-
resante encuesta de Enrique Scheinfeld (1999) y en la sintesis de Andres Ortiz Garay
(2000), asi como en un cotejo de articulos de prensa.
En Mexico, los nombres espanoles de los grupos indigenas han sido abando-
nados en favor del uso del nombre con el que esos grupos se designan.
161
 El acuerdo fue impugnado por algunos titulares de las tierras
comunales aliados a las autoridades indigenas tradicionales de
Quitovac y a los representantes de la "nacion O'odham" que re-
siden en Estados Unidos, quienes consideraban que los beneficios
de la explotacion para la comunidad eran insuficientes y argu-
mentaban que las tierras en cuestion no solamente eran consi-
deradas como parte de los "lugares sagrados" por la cosmogonia
o'odham, sino que ahi se podian encontrar vestigios arqueologi-
cos (tumbas y esqueletos de animates). Del lado mexicano, la opo-
sicion al proyecto fue retomada por los representantes del antiguo
Instituto Nacional Indigenista OW* y, del lado estadounidense,
por organizaciones no gubernamentales ecologistas. Ademas, el
Instituto Nacional de Ecologia (INE), organismo dependiente de
la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, en-
cargado de controlar el impacto de la explotacion y que habia au-
torizado el proyecto, cambio de postura y en consecuencia trat6
de impulsar que se tomaran Inas en cuenta sus impactos.
En una nueva evaluacion llevada a cabo por ese organismo
se serialo la amplitud de los "impactos socioculturales" y se hizo
un reconocimiento de hecho por parte de las autoridades de la
comunidad "binacional" o'odham como interlocutoras. Entonces,
la empresa minera presento un recurso juridic° para que se con-
firmara que el derecho mexicano no reconocia la existencia de
comunidades, sino solamente la de titulares de derechos agra-
rios. La resolucion del conflicto mediante un nuevo acuerdo pri-
vado entre la mina y un colectivo, que en esa ocasion incluia at
conjunto de los componentes de la comunidad o'odham, fue, se-
gun la encuesta del Instituto Nacional de Ecologia, muy mat reci-
bida por los representantes de la administracion indigenista y la
del medio ambiente, asi como por ciertos o'odham que residian
en Estados Unidos y estaban muy comprometidos en el conflicto
con la empresa. El acuerdo preveia el pago de 25 mil &dares esta-
dounidenses por ario, la participacion de la empresa en el mejo-
Sustituido en 2003 por la Comisi6n Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indigenas.
162
ramiento de las condiciones de vida de los o'odham* y la proteccion
de los "lugares sagrados" de la cultura o'odham. En contrapartida,
los habitantes de Quitovac se desistieron de todo recurso juridi-
co y expidieron a la empresa un certificado de que no existia nin-
gun "lugar sagrado" dentro del perimetro puesto en explotacion
por la mina.
Asi, el conflicto constituyo una movilizacion en torno a la pro-
duccion y el reconocimiento de la dimension espacial de la cul-
tura o'odham. Dado que Quitovac constituye uno de los centros
ceremoniales de esa cultura, se esta en presencia de un vasto de-
bate sobre el arraigo de los rituales y los "lugares sagrados" y sobre
el catheter patrimonial de ciertos vestigios posiblemente presen-
tes en la zona de explotacion. Los vestigios arqueolOgicos fueron
integrados en ese intento de valorizacion del espacio. Se recurrio
a la legitimidad tecnica y cientifica de los arqueOlogos del Insti-
tuto Nacional de Antropologia e Historia (1NAH) como un recur-
so para clasificar el espacio en juego, a pesar de que algunos arios
antes el descubrimiento de restos de mamuts y un proyecto de
zonas arqueologicas en la misma zona habian sido percibidos co-
mo una amenaza para el desarrollo de los rituales tradicionales.
Si bien es cierto que la controversia permiti6 la valorizacion del
espacio y un debate sobre el arraigo espacial de la cultura tradicio-
nal, la salida dada al conflicto se dio al precio de una zonificacion
del espacio sagrado, puesto que se desacralizo el espacio utilizado
por la mina, mientras que otras zonas fueron consideradas como
"lugares sagrados" y fueron objeto de protecciOn gracias al finan-
ciamiento aportado por la empresa.
En el transcurso de la controversia, en medio de la tension
entre sus diferentes componentes se constituyo un colectivo bi-
nacional de representantes de los o'odham. La gran movilizaciOn
de los residentes en Estados Unidos y su capacidad para allegar-
se recursos econ6micos y juridicos e implicar a algunas organi-
zaciones no gubernamentales les permitieron fortalecer su peso
Financiamiento de las obras de la escuela, el camino de acceso y la distribucion
de electricidad.
163
 en los debates sobre el futuro de los espacios dependientes de la
comunidad de Quitovac, La controversia incremento el valor sim-
bolico de ese espacio para los o'odham que residen en Estados
Unidos, pero aun cuando estos reivindican la existencia de la "na-
cion" o'odham que deberia controlar el conjunto de su territorio,
los residentes mexicanos fueron quienes desempeliaron una
funcion determinante en la negociacion del acuerdo con la em-
presa. Para los habitantes de Quitovac, la controversia tambien
fortaleci6 el lugar de la cultura tradicional, mientras que, hasta
entonces, tenian un comportamiento y unas practicas a menudo
mas similares a las de los mestizos rurales del estado de Sono-
ra que a las de los residentes de las reservas de Estados Unidos,
donde se valoriza la identidad india (Ortiz Garay, 2000). La con-
troversia fue tambien el momento de debate e investigacion de
un equilibrio entre las necesidades de mejoramiento de las con-
diciones de vida, la dificultad de encontrar recursos y la preserva-
cion de los lugares de vida, ritual y arraigo espacial de la cultura
india. A pesar de que la mina entro en explotacion finalmente,*
el proceso de clasificacion del espacio como patrimonio permi-
ti6 renegociar las condiciones de explotacion y las compensa-
ciones para el grupo local, es decir, generar las condiciones para el
arraigo territorial de la mina a cielo abierto y, al mismo tiempo,
territorializar los elementos patrimoniales de la cultura o'odham.
Hablar de ese proceso como una valorizacion patrimonial del
espacio no supone que se considere que la categoria de "lugares
sagrados" o la de espacios necesarios para los rituales en la cultura
o'odham sean equivalentes a la de "patrimonio': Se trata Unica-
mente de subrayar que, en el marco de la controversia, la utili-
zacion de esas nociones en el debate requerfa una traducciOn, que
es posible designar como la "patrimonializacion" de ciertos elemen-
tos de la cultura o'odham. La adecuacion entre "lugares sagrados",
vestigios arqueologicos y restos de animales para la valorizaciOn
* De 1993 a 2000, la restauraci6n de los "ecosistemas naturales" despues de la ex-
plotaciOn en La Choya fue presentada como un exito segun las fuentes cercanas a as
organizaciones mineras; la principal dificultad fue la concerniente a la contamina-
cion del agua. Cf. Mundo Miner°, nam. 80, enero-febrero de 2004.
164
del espacio establece en el orden de los discursos de justifica-
cion una categoria muy similar a la de "patrimonio7 Me parece
que es posible proponer esta interpretacion, sin contar con los
medios para hacer en este libro un analisis de la relacion con el
espacio especifico que podria caracterizar a la cultura o'odham.
AMPLIACIoN DE LAS BASES DEL CONFLICTO
E INTERVENCION DE LAS ASOCIACIONES DE ECOLOGISTAS
En el caso del conflicto contra la implantacion del vertedero de resi-
duos peligrosos en el sitio de la Pedrera, en el municipio de Guadal-
cazar, las entrevistas efectuadas permiten recordar la historia de la
difusiOn de la controversia.35 En una primera fase, los habitantes mas
cercanos al sitio del vertedero fueron quienes comenzaron a infor-
marse y organizarse despues de haber descubierto la utilizacion de ese
terreno. Consecuentemente se trata, en primer lugar, de la protesta
de las poblaciones de los ranchos,36 que llevaron su preocupacion hasta
la presidencia municipal.37 Posteriormente, la movilizaciOn fue reto-
mada por la presidencia municipal y los notables del lugar,38 lo cual
daria otro impulso al rechazo del vertedero y ampliaria la implica-
cion de los municipios cercanos (Costero, 2002). Durante los primeros
afios del conflicto, las instituciones que estructuraron la organiza-
cion social y politica de la zona fueron las que tomaron a su cargo la
oposicion al vertedero (ayuntamientos, representantes de los ejidos
y organizaciones de pequenos propietarios agricultores).39 El muni-
35 Entrevistas con opositores de los miembros de la asociaciOn Pro San Luis Eco-
lOgico, con los ambientalistas (el antiguo coordinador general de ecologia del esta-
do) y con los representantes de la secretaria estatal del medio ambiente (en 2004,
2005 y 2007).
36 Se trata de un espacio semiarido muy poblado; Amoles, el rancho mas impor-
tante en as cercanias del vertedero, solo cuenta con 18 viviendas y 62 habitantes.
37 Guadalcazar se encuentra a mas de 30 kilOmetros del sitio en conflicto.
38 Los presidentes municipales de la region firmaron conjuntamente una carta
en febrero de 1991 para expresar su rechazo al proyecto de vertedero.
39 Un representante de una asociaciOn de pequefios propietarios agricultores de
la regi6n fue quien deposit6 en 1992 un recurso ante la Comisi6n Nacional de Dere-
chos Humanos.
165
cipio de Guadalcazar trat6 por todos los medios de oponerse a las
autorizaciones otorgadas por las administraciones del medio ambien-
te (diversos recursos juridicos, rechazo a autorizar el comienzo de
las obras, etcetera) (yease la ilustraciOn 4).
ILUSTRACION 4
GUADALCAZAR: VERTEDERO Y ESPACIO PROTEGIDO
Ehtronque sbliiWache :•• ■4,
El Huizache
4 Esa Polvorat..,
11. *11. 4
SitiO del eeilederrre` • Otras localidades
Altitud en metros
SAN LUIS
0 20 km
--------- -
FUENTE: INEGI.
DISENO: D. Andrieu, MSH Val de Loire, octubre de 2014.
En el transcurso de los arios 1991 y 1992, los opositores trataron
de bloquear el proyecto informando a las diferentes autoridades ad-
ministrativas y a los representantes politicos (gobierno del estado,
federacion, diputados locales y federates) de su rechazo a tal actividad
en "su territorio': Del propio presidente Carlos Salinas de Gortari, en
visita al municipio, obtuvieron la garantia, que fue tetra muerta, de
que el vertedero no seria puesto en funcionamiento. En 1991 proce-
dieron a bloquear la entrada al sitio, lo cual dio como resultado un
intento de concertaciOn del Congreso de la Union, el cual exhorto al
ayuntamiento a ordenar que se llevaran a cabo sus propios estudios.
Posteriormente, en una acciOn mas radical en septiembre de ese mis-
mo afio, despues de que las torrenciales lluvias de mayo acentuaran
166
la inquietud de la poblacion, 200 personas armadas de Ind( I let es to
maron el control del sitio durante tres dias e impidieron la descarga de
20 camiones de residuos y obligaron a los choferes a volver con su
carga por donde habian llegado. Al dia siguiente de la ocupacion, con
el proposito de pacificar la zona, las autoridades federates del medio
ambiente cerraron administrativamente el sitio. Despues de esa fecha
no se ha vuelto a hacer ninguna descarga en el sitio.
En el segundo semestre de 1993, la movilizacion se reinicio a
Area natural
protegida consecuencia del anuncio del otorgamiento de un permiso de "uso
Limite estatal del suelo", expedido por el gobierno del estado, y de la compra del ver-
Zona urbana tedero por una empresa estadounidense, Metalclad. Encontramos nue-
vamente en ese caso la funcion de los migrantes en la movilizaciOn:
Carretera principal
ellos fueron quienes informaron a sus corresponsales locales que una
empresa hacia publicidad en Los Angeles al sitio que estaba en proce-
so de construccion en Guadalcazar. Ese argumento fue utilizado pa-
menos de 1,500
ra dernostrar que las garantias dadas por la empresa y las autoridades
de 1,500 a 2,000
del medio ambiente, segun las cuales el vertedero solo recibiria re-
de 2,000 a 2,500
siduos provenientes del estado, no serian respetadas.
m6s de 2,500
Hasta 1993 y desde la adopcion de la causa por una asociacion
ecologista, la movilizacion fue esencialmente local; pero despues del
anuncio en la prensa ese alio, el de la constituciOn en San Luis Potosi
de la asociacion Pro San Luis EcolOgico, los opositores de Guadalca-
zar se pusieron en contacto con los promotores de ese grupo. Para
esa nueva organizacion, la campatia en contra del vertedero consti-
tuyo su primera prueba y asimismo la ocasion de fortalecer su capa-
cidad de acciOn. A partir de entonces la controversia parecio cambiar
de escala, dado que la principal modalidad de implicacion ya no era
solamente el apego a la zona que se basaba en el conocimiento y la
practica del subconjunto espacial directamente afectado. A partir de
ese moment°, los no residentes que habian tornado parte en la con-
troversia (como expertos o aportando un apoyo administrativo o
politico) quedaron directamente vinculados con ese espacio (parientes,
emigrantes, geologos, medicos, naturalistas, etcetera, que habian tra-
bajado en la zona o investigado sobre ella). Pro San Luis EcolOgico
funciono como intermediario para diseminar la preocupaciOn entre
ciertos grupos que no tenian conocimiento directo del espacio en
167
juego. Greenpeace Mexico, al igual que el Centro Mexicano de Dere-
cho Ambiental (Cemda), desempenaron una importante fund& para
transmitir la oposicion al seno de las redes nacionales e internacio-
nales y, asimismo, para recurrir a un experto que en cierta manera
llegaria a ser el consultor de Pro San Luis Ecologic° y representaria
a los opositores con ocasion de los intentos de concertacion organiza-
dos por las autoridades federales del medio ambiente. Segian Antonio
Azuela (2006a), la participacion de Greenpeace —que lucha abierta-
mente en contra de todo tipo de vertedero controlado— contribuyo
a la radicalizaciOn de la oposicion al proyecto.
Obdulia Vega (2004) propone que se analice ese conflict° a partir
de un esquema que comprenda una coalicion de actores no guber-
namentales opuesta al proyecto (una alianza entre la sociedad civil,
las asociaciones locales pro medio ambiente y la representacion na-
cional de una organizacion no gubernamental internacional); la im-
plicaciOn de los actores institucionales (el ayuntamiento y, en ciertos
periodos, el gobierno del estado) parece haber tenido lugar en una
segunda fase, como respuesta a la amplitud de la movilizaciOn. A mi
entender seria necesario hablar, antes bien, de la constitucion de una
red de actores locales,40 ciertos ocupantes de los cargos administra-
tivos o de eleccion locales que en ciertos momentos logro impulsar
la constituci6n de una coalicion que comprendio actores guberna-
mentales y no gubernamentales del estado de San Luis Potosi, asi
como algunas asociaciones nacionales e internacionales. Con mucha
frecuencia, en las investigaciones hechas en el marco del analisis de
las politicas publicas se tiende a cosificar, a dar esencia a entidades
concebidas como actores colectivos. Por el contrario, la codificacion
de la situacion en fund& de la sociedad civil lleva a privilegiar un and-
lisis en el que, para empezar, se consideran ciertas alianzas entre los
habitantes y las asociaciones en diferentes pianos. En ese caso, la mo-
vilizaciOn fue retomada marcadamente por todas las instancias de
las organizaciones administrativas y politicas y por los notables lo-
40
se ha yisto que el nnmero de residentes en la zona es reducido y que en
Guadalcazar la moyilizaciOn fue Ileyada a cabo por los actores pdblicos locales, antes
de implicar a las asociaciones de la ciudad de Mexico o a las que operaban en la capi-
tal del estado.
168
cales, antes de extenderse a las asociaciones de ecologistas en el am-
bito regional y local y a ciertas organizaciones politicas.41
La relaciOn entre los opositores locales al vertedero y la asocia-
cion ecologista de San Luis Potosi no se debe analizar ianicamente como
la propagaci6n de la preocupacion al conjunto del estado y a ciertas
redes nacionales e internacionales. En efecto, la accion de Pro San
Luis Ecologic° fortalecio la movilizacion local y esta, a su vez, confir-
m° el peso de la asociacion en el estado. En realidad la asociacion
local creada como una seccion de Pro San Luis Ecologic° en Guadal-
cazar reagrupaba, en el momento de la movilizacion mas intensa,
a cerca de 100 personas, es decir, una cifra mucho mas alta que los
militantes o simpatizantes de esa organizaci6n en la capital del estado.
El principal apoyo de los opositores en la ciudad de San Luis Potosi
fue una de las fundadoras de Pro San Luis Ecologic°, diplomada en
ciencias del medio ambiente e investigadora en biologia ya retirada,
que explica su participacion en la controversia subrayando su fun-
cion en la toma de conciencia de las poblaciones locales a partir de
la revelacion de la amplitud del peligro. A partir de 1993 hizo nume-
rosos viajes al "terreno", acompanada de algunos opositores de Gua-
dalcazar. Asi, la funcion de los militantes de Pro San Luis EcolOgico
consistio en extender la oposicion fuera de la zona directamente
afectada, al mismo tiempo que participaban en el arraigo local del
movimiento a partir de un trabajo de implicacion basado en la garan-
tia cientifica aportada por la experta y militante, que actuo como la
voz de alerta. Su relato muestra tambien que no existia unanimidad
entre los habitantes de la zona porque algunos trabajaban en el verte-
dero o esperaban trabajar en el, y recuerda que los empresarios bus-
caron apoyos entre los notables y los opositores politicos locales42
y que, por ende, era necesario llevar a cabo un trabajo de manteni-
miento de la movilizacion de las poblaciones locales ante el riesgo de
41 ConstituciOn del Frente para la Defensa de Guadalcazar, al que se adhirieron los
dirigentes locales del PRI y el PRD, y asimismo del Frente Ciyico Potosino, el Frente
Ciyico de Cerritos, el Centro Potosino de Derechos Humanos, la organizacion Mu-
jeres en Lucha por la Democracia y Greenpeace Mexico (Vicente Ugalde, 2002).
42 Relata, por ejemplo, que la empresa financio las ambiciones politicas del geren-
te de una estacion de serlicio cuado este trataba de ganar la presidencia municipal.
169
que ciertos habitantes prefiriesen la posibilidad de obtener empleo por 5. Conflictos y territorios institucionales
encima de su integridad f isica o sobre la "integridad del territorio".
Con todo, Pro San Luis Ecologic° no logo que los habitantes de
la capital del estado se movilizaran realmente. Para ellos Guadalcazar
esta lejos, situado en una zona semiarida de poco valor, por lo que
luchar para impedir que se pusiera en funcionamiento en ese lugar un
vertedero controlado no parecia una causa que pudiera atraer a al-
guien que no perteneciera al campo politico y mediatico local (el mu-
nicipio de Guadalcazar). No obstante, la hostilidad al proyecto de
En un segundo plano del analisis se pueden considerar esas situacio-
vertedero se hizo mucho mas violenta cuando la empresa originaria
nes de acciOn como pruebas para el arreglo institucional, en el sentido
de Estados Unidos (Metalclad) compro la sociedad titular de la au-
de que revelan las contradicciones de la distribuciOn de las compe-
torizaciOn de explotaciOn; en ese momento, a los argumentos de la
tencias y las dificultades de coordinacion entre los diferentes ambitos
oposicion se sumaron el componente de la inversiOn extranj era y
de los poderes mexicanos y, asimismo, a partir de la aplicacion del
la imposicion del gobierno federal.
Tratado de Libre Comercio de America del Norte (TLcAN) en 1994,
En este capitulo se examine) la relaciOn entre los colectivos movi-
de un plano supraestatal de regulacion.
lizados y el espacio en conflict°. Las tres situaciones analizadas po-
Ya antes de la llegada al poder de un presidente de la Repnblica no
nen en tela de juicio la interpretaciOn generalmente aceptada, segun
priista, la transicion mexicana habia adoptado la forma, como se hizo
la cual se considera que los conflictos son luchas de comunidades
notar, de una recomposicion de las relaciones de poder entre los tres
agredidas por un proyecto exogeno. En Tepoztlan, la unanimidad
ambitos de las organizaciones politico-administrativas. El pluralis-
mostrada oculta las reestructuraciones politicas que el conflict°
mo politico reactive, el federalismo constitucional e institucionalizo
hizo posibles. En Cerro de San Pedro, una "comunidad" agraria vir-
ciertos procedimientos de coordinacion entre los diferentes poderes
tual reconstituida por el conflict°, se convirtiO en el centro operacional
palicos, la autonomia de los gobernadores se vio fortalecida y los con-
de una red de residentes secundarios y de militantes. En Guadalcazar,
gresos de los estados volvieron a ser escenarios del juego politico y
el colectivo constituido en el conflict° permitiO reunir a una parte de de la produccion legislativa.1 La politica de descentralizacion iniciada
las poblaciones vecinas, a los actores municipales y a algunos mili-
en el decenio de 1990 otorgo amplias competencias a los municipios en
tantes ecologistas, sin que sea posible considerar a los no residentes
los dominios de la gestiOn urbana y el ordenamiento territorial, compe-
como exteriores a la situacion analizada. tencias que fueron puestas en practica poco a poco en el transcurso
Poner en tela de juicio, pese a la retOrica de la movilizacion, la del ultimo decenio del siglo xx y el primero de este siglo.
adecuacion entre un grupo ya existente y el conflicto, permite centrar
el analisis no en el hecho de que se ponga de manifiesto una territoria- LA GOBERNABILIDAD LOCAL
lidad ya existente, sino precisamente en los procesos de constitucion
de colectivos, procesos cuya complejidad he intentado reconstituir en En el funcionamiento del Estado-partido anterior a la transiciOn, la
este capitulo. designacion de los candidatos a la investidura del partido hegemonico

I No se trata en ese caso de una evolucion de as competencias, sino de la reactiva-

tion del marco constitucional federal cuando el peso del PRI como partido-Estado
Rego a ser menos hegemonico.

170 [17 1]
constituia uno de los principales elementos de estructuracien de la
vida politica local; pero aun cuando las modalidades de consulta in-
terna y el peso discrecional del presidente de la Repdblica, asi como
la transparencia de las elecciones locales evolucionaron de un perio-
do a otro, cada designacion podia suscitar oposiciones locales —y el
mismo ndmero de apoyos eventuales en el caso de conflictos— y cada
gobernador, cada presidente municipal, tenia como primera tarea
construir su propia legitimidad respecto a los grupos de poder locales
(Mele, 1986). Cuando el gobernante de un estado era incapaz de ase-
gurar la gobernabilidad local podia ser destituido rapidamente y en-
tonces, en un marco negociado, la federaci6n se encargaba de generar
las condiciones de retorno a la calma. Se nombraba entonces un gober-
nador o un presidente municipal interino hasta las siguientes elec-
ciones. Eso fue lo ocurrido en San Luis Potosi despues de las elecciones
de 1991 y asimismo en 1998 en el estado de Morelos, donde el gober-
nador quede en una posicion muy fragil despues de haber dado su
apoyo al proyecto de club de golf en Tepoztlan.
Numerosos conflictos —como fue el caso en Tepoztlan— poseen
una marcada dimension de oposicion a los poderes del gobierno del
estado. El proyecto del club de golf se hizo pdblico justo despues de
la eleccion al gobierno del estado de Jorge Carrillo Olea, quien como
candidato impuesto por el Partido Revolucionario Institucional (Pm)
utilize todo su poder para sacar adelante dicho proyecto. Para el la si-
tuacion consistia entonces en una ilegalidad que era necesario eliminar,
mientras que en el lenguaje de la movilizacien se habia constituido un
autogobierno.2 En represalia por la secesion administrativa, el gobier-
no del estado se nego a tomar en cuenta a los habitantes de Tepoztlan,
quienes ya no pudieron pagar sus impuestos, solicitar actas del registro
civil ni llevar a cabo los tramites necesarios para inscribir a sus hijos
en una escuela secundaria o especializada de Cuernavaca. El fracaso del
intent° de imposicion del club de golf y la violenta represi6n de 1995
2 El municipio disidente de Tepoztlan habla establecido una verdadera administra-
cion paralela que obtenla sus recursos de los impuestos sobre las actas administrativas.
Dado que se establecio como instancia normativa legitima, reglamento la yenta de al-
cohol y expidio permisos de construcci6n.
172
fueron dos de los elementos que debilitaron al gobernador y lleva-
ron a su dimisien en 1998, dos arios antes del final de su mandato.
Durante los conflictos analizados, los presidentes municipales se
vieron sometidos a fuertes presiones tanto de los opositores como
de los partidarios de los proyectos. Fuera de las grandes ciudades, los
ayuntamientos mexicanos son instituciones muy &biles, sin poder
real ni capacidad tecnica, y solo disponen de pocos medios de con-
trol de las actividades establecidas en su territorio; no obstante, la des-
centralizacion y la transici6n politica generaron las condiciones para
el surgimiento de verdaderas revueltas municipales. La perspectiva de
que una insumisien de la poblacion lleve a que se deje de reconocer al
presidente municipal como autoridad legitima esta siempre presen-
te y, cuando ocurre, entonces por lo general el conflicto se arregla
mediante la destitucion del alcalde. En el contexto mexicano, recurrir
a la presion de la poblacien sobre los municipes no significa simple-
mente, para el presidente municipal, la posibilidad de la perdida de
legitimidad ante la opinion pdblica local; la presion puede ser direc-
ta y basarse en la capacidad de movilizacion de ciertos grupos loca-
les que ejercen una vigilancia constante de los actos y declaraciones
de los funcionarios municipales:
En Guadalcazar, a pesar del incesante apoyo del presidente munici-
pal a la movilizacien, "cuando circule el rumor de que el presidente
municipal estaba a punto de ceder, en menos de media hora mas de
100 personas se reunieron en la presidencia para protestar" [...I.3
El apoyo de los presidentes municipales a la realizacion de proyec-
tos controvertidos puede desembocar en situaciones de ingoberna-
bilidad local. Algunos presidentes son tomados como rehenes o son
destituidos, y los grupos locales pueden instaurar municipios libres
o paralelos. Eso fue lo ocurrido, como ya se vio, en Tepoztlan; asi-
mismo, en el marco del conflicto en torno al proyecto de aeropuerto
de la ciudad de Mexico, Atenco se declare municipio rebelde.4
3 Entrevista con Pro San Luis Ecologico, julio de 2005.
4 En los ahos 2001 y 2002, los ejidatarios de Atenco se opusieron a la expropia-
cion de sus tierras para la construccion del nuevo aeropuerto de la ciudad de Mexico
173
 En numerosos casos se observa la polarizaciOn de las controver-
sias entre, por una parte, los colectivos movilizados y apoyados por
el ayuntamiento —el cual se presenta como portavoz legitimo del
territorio afectado— y, por otra parte, el gobierno del estado, fre-
cuentemente cercano a los promotores de proyectos que han recibi-
do el aval de la federaciOn. El municipio mexicano no es solamente
una institucion muy debil, tambien es muy inestable. Los presiden-
tes municipales no son reelegibles y la duraciOn de su mandato es de
solo tres anos. Con mucha frecuencia las controversias tienen una
duracion mas larga que la administracion municipal, en consecuen-
cia las elecciones municipales constituyen escenarios en los que los
opositores y los promotores de los proyectos se enfrentan por inter-
posito candidato. Los promotores tratan de afiliarse a los candidatos
y de convencer a los ayuntamientos de la importancia de las reper-
cusiones positivas, y pueden movilizar recursos superiores a la ca-
pacidad de los municipios. Por lo dernas, debido a su capacidad de
implicar a la poblacion, las situaciones de conflicto constituyen uno
de los principales elementos de estructuracion politica local, la cual
trasciende la oposicion politica tradicional.
En realidad los conflictos analizados en este libro revelan tam-
bien la nueva capacidad de resistencia de las autoridades municipa-
les y la erosion del modelo autoritario de relacion entre los ambitos del
poder politico-administrativo.5 Durante mucho tiempo fue impen-
sable que un presidente municipal pudiese hacer frente a las presiones
conjugadas del presidente de la Republica, el gobernador del estado
y una empresa dispuesta a negociar las repercusiones locales de un
proyecto; sin embargo, su nueva capacidad de resistencia parece ha-
ber sido subestimada por los promotores que, confiados en el apoyo
de la federacion y el gobierno del estado, consideraban al presidente
municipal como un funcionario despreciable y pensaban que podian
ignorarlo o eventualmente negociar con el mediante el pago de algunas
en Texcoco; en diciembre de 2001, los grupos movilizados declararon San Salvador
Atenco como "municipio rebelde" y desconocieron a las autoridades del estado y de
la federacion; y, despues de numerosas manifestaciones y la muerte de un ejidatario
en julio de 2002, el gobierno federal anulo el proyecto.
5 Cf. Vicente Ugalde, 2002.
174
compensaciones en infraestructura o de comisiones ocul (as Ct 1,111(10
el presidente municipal de un municipio situado en la primera Linea
de las tensiones locales apoya a los opositores o es reemplazado por un
ayuntamiento "disidente", entonces las competencias con que esta for-
malmente dotada la institucion municipal pueden constituir pode-
rosos frenos a la puesta en practica de las actividades controvertidas. En
realidad, el orden juridico mexicano otorga a los municipios amplias
competencias en materia de expedicion de permisos de construcciOn
y de planificacion del uso del suelo; dichas competencias son las que
fundamentan la capacidad de resistencia de la institucion municipal.
EL EJIDO COMO CUARTO PODER
En Mexico, para comprender la constitucion de los contextos de ac-
ciOn locales me parece necesario tomar en consideracion la existencia
de un cuarto ambito de organizacion territorial, el establecido por
las modalidades de atribucion de la tierra en el marco de la Reforma
Agraria. El termino "ejido" se utiliza para designar tanto la condicion
juridica de ciertas tierras como al conjunto de los ejidatarios, la "co-
munidad agraria", los propietarios de las tierras, cuya propiedad esta
limitada por una serie de reglas definidas por la propia Reforma
Agraria, por lo que en sentido estricto el ejido no constituye una co-
lectividad territorial. Ahora bien, al igual que ya lo han hecho antes
otras investigaciones en otros contextos (Azuela, 1989; Mele, 1994a
y 1994b), las situaciones aqui analizadas muestran que el ejido des-
empena a la vez una funciOn de organizaci6n social y de actor insti-
tucional territorializado. En efecto, las modalidades de la Reforma
Agraria mexicana adoptaron la forma de la creaciOn de una entidad
colectiva organizada en torno a una asamblea ejidal y representada
por unas autoridades ejidales electas.6 En numerosos casos, el ejido
no proviene de la reconstituciOn del territorio de comunidades que
habian sido expoliadas de sus tierras, sino que se trata mas bien de
6 Desde luego, el hecho de considerar el ejido como una forma de organizacion
territorial no implica adoptar el punt° de vista de la existencia de un colectivo agra-
rio que funcionase como una comunidad o una democracia de base, si bien es cierto
175
la constitucion de un nuevo tipo de colectivo sobre la base de una
forma de propiedad colectiva que tambien consiste en la atribuci6n
de un poder particular sobre un territorio.
La Reforma Agraria mexicana redistribuyo cerca de la mitad de
la superficie del pals. Por supuesto, los impactos espaciales de la re-
forma fueron desiguales: algunas regiones estan marcadamente di-
vididas por la presencia de los ejidos, mientras que en otras regiones
sigue predominando la propiedad privada, lo cual no impide que esa
organizacion social del mundo rural se encuentre en un gran numero
de situaciones. Aun en los lugares de la periferia urbana, el ejido puede
seguir presente pese a que una parte de sus tierras haya sido urbani-
zada ilegalmente. En todos los casos analizados, incluso en el de Gua-
dalcazar —en una zona donde predomina la propiedad privada—, el
ejido constituye una modalidad de organizacion colectiva que parti-
cipa en las controversias.
Las tierras ejidales fueron teoricamente inalienables hasta la re-
forma de 1992, que introdujo la posibilidad de la privatizacion, es
decir, de cambiar su condiciOn juridica.7 La nueva reforma permite,
en ciertas zonas rurales valorizadas y en la periferia urbana, la yenta de
las tierras a socledades privadas, pero 20 arios arios despues de su
instauracion no ha contribuido a la desaparicion del ejido como orga-
nizacion social. La lentitud de los procedimientos de elaboracion del
catastro y de certificacion de los derechos agrarios, la multiplicacion
de los conflictos entre los ejidos o los ejidatarios —como la necesi-
dad de obtener el acuerdo de la asamblea para poder vender tie-
rras—, y mas todavia, la poca demanda de tierras agricolas fuera de
algunas situaciones en particular (las zonas con irrigacian y la peri-
que los representantes del ejido son electos formalmente y existen numerosas for-
mas de captaci6n de recursos economicos y politicos para los ejidos por los lideres o
caciques.
7 La reforma del articulo 27 de la Constitucion y la promulgacion de una nueva
ley agraria pusieron fin tambien a la posibilidad de una nueva distribuciOn de tierras.
En realidad, la Reforma Agraria fue un proceso continuo hasta 1992. La posibilidad
de la distribuciOn de tierras por el Estado mediante un decreto firmado por el pre-
sidente de la RepUblica constituia, como ya se vio en la primera parte, una de las
modalidades de las relaciones negociadas entre el sistema del partido-Estado y la po-
blaciOn (Mele, 1994a; Gordillo de Anda et al., 1999).
176
feria urbana), hacen que el ejido perdure como organizacion social
y territorial del mundo rural mexicano.8
Ahora bien, es cierto que la funcion de la autoridad ejidal ha
cambiado, que ya no constituye un organ° de control de las socieda-
des campesinas ni un relevo del poder del PRI, pero los ejidatarios
siguen estando en una relacion particular respecto a los poderes pu-
blicos. Muy frecuentemente, las numerosas irregularidades (yenta,
arriendo, fraccionamiento) no son sancionadas. Las diferentes formas
de regularizacion —mas o menos legales— obligan a negociar la no
intervencion de los actores publicos. Como ya se hizo notar, la gestion
politica de la regularizacion fue una de las modalidades del estable-
cimiento de la relacion de clientelismo entre el Estado priista y los eji-
datarios y, asimismo, entre el Estado y las poblaciones de la periferia
urbana. Adernas, el ejido sigue funcionando como una reserva terri-
torial informal para los poderes publicos en un context° en el que el
Estado mexicano tiene muchas dificultades para legitimar los ataques
contra la propiedad privada (Azuela, 1989). En efecto, la condicion ju-
ridica especifica de las tierras ejidales hacia mas facil y menos costo-
sa politicamente la expropiacion de esas tierras en nombre del interes
public°. Durante mucho tiempo, los relevos del sistema priista per-
mitieron negociar o imponer la aceptacion de las comunidades agra-
rias sobre la base de otros tipos de compensaciones. Por ese hecho,
incluso a pesar de que la oposiciOn de los ejidatarios a la expropiacion
siempre ha existido, en la actualidad adquiere mas amplitud, se la
considera como conflicto y puede desembocar en recursos juridicos
que los ejidatarios ganan.
8 La superposici6n de los procesos de atribuci6n de tierras, de explotaciones in-
dividuales, de sucesiOn, de cesiones o de arriendos clandestinos, de expropiaciOn o
de regularizaciOn ha generado una situacion territorial inextricable caracterizada por
numerosos conflictos entre los ejidatarios y entre los ejidos. Para regular la atribucian
de derechos individuales sobre la tierra, se creo un programa especffico que inter-
viene a solicitud de la asamblea ejidal para hacer el catastro de las tierras y certificar el
proceso de designacion de derechohabientes: el Programa de Certificacion de Dere-
chos Eji dales y Titulacion de Solares Urbanos (Procede), que depende de un nuevo
organismo federal, la Procuraduria Agraria. La certificacion es necesaria para que cada
ejidatario pueda solicitar que su inscripciOn en el Registro Nacional Agrario sea trans-
formada en titulo de propiedad, que solo tendra efectividad despues de la decision
de la asamblea ejidal.
177
 En un contexto en el que los ayuntamientos son muy vastos, muy
debiles y sin una capacidad real para mantener representantes en
todos los pueblos, las funciones de las instituciones ejidales superan
en gran medida la simple gestion de los derechos agrarios; constitu-
yen el verdadero eslabOn basico de la organizaciOn territorial me-
xicana. Las autoridades ejidales toman a su cargo no solamente la
administraciOn de las tierras comunes sino tambien el ordenamien-
to territorial de los pueblos y el financiamiento de las escuelas, y en nu-
merosos casos constituyen las verdaderas autoridades locales, relevo
de las administraciones sectoriales, cuyas decisiones tambien se im-
ponen a los que no son ejidatarios. Los poderes del comisariado eji-
dal se han visto fortalecidos y superan los de la asamblea ejidal; se le
puede considerar como un cuasi funcionario gubernamental (Bizberg,
2003).
Ahora bien, las tierras distribuidas pueden no ser contiguas y a me-
nudo estan mezcladas con propiedades privadas; asimismo, pueden
estar distribuidas en dos o mas municipios y encontrarse alejadas
del lugar donde viven los ejidatarios (Cambrezy, 1992). Consecuente-
mente, el ejido no constituye una malla exhaustiva y estrictamen-
te territorial, sino antes bien la distribuciOn de manera no homogenea
y discontinua de un actor colectivo que dispone de una autoridad
legitima que, en ciertos casos, puede encontrarse en situaciOn hege-
mOnica sobre un subconjunto espacial. En las situaciones de acciOn
aqui presentadas el ejido se ve aparecer de varias maneras. En Tepoz-
flan, el anciano lider agrario que habia intentado apoyar el proyecto
fue rebasado rapidamente por su base; posteriormente, las instan-
cias de administraciOn de las tierras comunales constituyeron uno de
los escenarios de expresiOn de la oposiciOn al proyecto. En el caso
de Guadalcazar, los comisariados ejidales fueron uno de los canales de
la preocupaciOn y de la difusiOn de la movilizacion; las reuniones pd-
blicas organizadas por los opositores en los pueblos cercanos tuvie-
ron lugar en los locales destinados a las asambleas ejidales, y cuando
se trat6 de demostrar la oposici6n a los proyectos y la aprobacion de
la poblaciOn a la instauraciOn de un area natural protegida, el gobier-
no del estado recibi6 una peticiOn firmada por los presidentes muni-
cipales y por los comisariados ejidales.
178
La existencia del ejido y de las disposiciones vinculadas con el —la
imposibilidad durante mucho tiempo de vender, arrendar y dejar de
cultivar sin perder teOricamente sus derechos agrarios— multiplic6
las formas de la ilegalidad y la distancia entre las practicas o la condi-
ciOn juridica real de las tierras y las modalidades de ocupaciOn no ces6
de incrementarse. Mas radicalmente, parece ser que sobre la condi-
ciOn juridica de la tierra —ejidal o privada— pesa una enorme incer-
tidumbre. En caso de conflicto, los intentos de poner en tela de juicio
la legalidad o legitimidad de la posesiOn de las tierras en que se apo-
yan ciertos proyectos pueden constituir una estrategia rentable.
En consecuencia, un gran ndmero de situaciones integran una di-
mension de controversias sobre la condiciOn juridica de la tierra. En
Tepoztlan los terrenos base del conflicto eran tierras comunales ile-
galmente compradas en el decenio de 1970. ParadOjicamente, la in-
fluencia de ese hecho, reconocido por todos, en el tratamiento que
las autoridades administrativas dieron al proyecto fue muy reduci-
da. Algunas tierras comunales que habian sido restituidas mediante un
decreto de 1927 fueron compradas ilegalmente en 1950 con prop&
sitos especulativos por unos prestanombres ligados a una empresa
que, en el decenio de 1970, habia programado un primer proyecto de
fraccionamiento de lujo que incluia un club de golf. Aunque el acta
original de la compra parece haber estado completamente caracteri-
zada por la ilegalidad, los terrenos fueron registrados como propie-
dades privadas; ademas, los propietarios ya habian cambiado. A pesar
de los recursos de los ejidatarios, las irregularidades no fueron sufi-
cientes para poner un alto al proyecto.
Ahora bien, la denuncia de ilegalidad de la tenencia de la tierra
es, de cierta manera, un arma de doble filo para los ejidatarios, puesto
que las tierras cuya tenencia esta vinculada con la Reforma Agraria
Ilan sido parceladas en gran medida por los fraccionamientos ilega-
les o por la yenta de lote por lote. Por lo demas, se ha notado que el
modo de tratamiento generalizado en Mexico era, a un plazo mas o me-
nos largo, la regularizaciOn. Hasta que esta tuvo lugar predomin6 una
especie de statu quo —basado en el reconocimiento otorgado por los
poderes pdblicos— de los titulos de compra "ilegales" Pntregados por
los ejidatarios. Ante los recursos en contra de esa forma de tenencia
179
 de la tierra, los partidarios del proyecto acusaron entonces a los
opositores de querer recuperar el control de las tierras, para vender-
las una vez mas y hacerse cargo de su urbanizacion.
Los promotores se protegieron tras la generalizacion de las ilega-
lidades y acusaron a los ejidatarios de no reconocer la Yenta que ellos
mismos habian hecho; pero para los tepoztecos no era tanto la ilega-
lidad lo que representaba el problema cuanto el tipo de uso y apro-
piaci6n. A pesar de la utilizacion de la retorica de la proteccion de la
naturaleza, la urbanizacion de las tierras ejidales no estaba en tela de
juicio: incluso en lo mas violento del conflicto, la construcci6n de resi-
dencias secundarias de altos muros no fue denunciada caso por caso.
Por supuesto, el origen de los terrenos fortaleci6 la oposicion al
proyecto, dando fundamento de alguna manera a la legitimidad de
la movilizacion con base en la expoliacion original y arraigando sim-
bolicamente el derecho de la "comunidad" a actuar, no solamente en
una relacion tradicional con su terruno sino tambien en una rela-
cion juridica con unas tierras cuyo uso comunitario esta garantizado
por la Reforma Agraria; no obstante, solo fue en 2002 cuando la ilega-
lidad demostrada tuvo efectos juridicos: el tribunal superior agrario
anulo los titulos de propiedad de los promotores y restituyo las tie-
rras a la comunidad (Azuela, 2006a:120).
Esa inesperada conclusion de la controversia, 18 afios despues
del primer recurso interpuesto contra la tenencia de la tierra revelo
tambien el nuevo lugar de los tribunales agrarios en la soluciOn de
los conflictos en el Mexico de la transici6n. Mientras que la adminis-
tracion agraria y los sindicatos (organizaciones relevo del sistema de
poder del PRI), y en ciertos periodos el gabinete del presidente de la
habian mantenido el control de las resoluciones agrarias
y los procesos de regularizacion, la creacion de la Procuraduria Agra-
ria como entidad independiente en 1992,9 la erosion del poder del
PRI y el retiro relativo de la administracion de la Reforma Agraria Ile-
varon a la explosion de la judicializaci6n: incremento de los recursos a
los tribunales de los conflictos entre los ejidos, y asimismo entre los
9 Conforme al modelo del ombudsman, se encargaba de ayudar a los beneficia-
rios de la Reforma Agraria a hacer valer sus derechos sobre la tierra.
18o
ejidatarios, por la identificacion y delimitacion de los derechos agra-
hos. I°
El caso de Cerro de San Pedro ilustra la complejidad de las situacio-
nes locales. Si bien el contrato firmado por los ejidatarios y la mina
fue declarado ilegal, no se debio a un fraude demostrado en el momen-
to de la firma, sino porque la identidad juridica de las personas que
desde hacia muchos afios eran consideradas como ejidatarios fue pues-
ta en tela de juicio por la identificacion que hicieron los opositores de
los descendientes de los derechohabientes originales.
Como lo demostr6 el abandono del proyecto del aeropuerto de la
ciudad de Mexico y los decretos de expropiacion de los ejidos de
Texcoco, parece haber pasado la epoca en que era posible considerar
el ejido como una reserva territorial informal para la realizacion de
proyectos piiblicos, Ademas, la legitimidad politica del gobierno ac-
tual para la utilizacion del ejido es muy debil, al igual que su capaci-
dad para cooptar a las autoridades ejidales. Ahora, no solamente las
comunidades agrarias pueden participar como actores colectivos en
los conflictos y controversias, sino que la puesta en tela de juicio de
la legalidad o la legitimidad de la condicion juridica de la tierra, por
una parte, y la apertura de la via agraria para la solucion de los con-
flictos, por la otra, constituyen recursos nuevos para los opositores.
ARREGLOS INSTITUCIONALES, DISTRIBUCION
DE COMPETENCIAS Y SITUACIONES DE ACCION
En el caso de los conflictos aqui analizados, las modalidades de au-
torizaciOn de los proyectos son el meollo de las controversias. Cada
proyecto requiere al menos tres tipos de autorizaciones:I I
10 Entre 1992 y 2003, la Procuraduria Agraria recibio cerca de 670 mil quejas re-
ferentes esencialmente a la atribucion de derechos individuales (Rivera Nolasco, 2004).
11 Ese marco general puede complicarse por las modalidades de las relaciones
entre los municipios y el estado de que se trate establecidas por la legislacion local,
es decir, por las disposiciones juridicas especificas de cada estado, las que en ciertos
casos pueden tener una debil congruencia juridica cuando contradicen las disposi-
ciones federales. Ademas, la controversia constituye una prueba de la robustez de
los titulos de propiedad en los que reposan los proyectos.
181
 1) Las otorgadas por las autoridades federales del medio ambien-
te en lo concerniente a los proyectos importantes, las activida-
des potencialmente contaminantes o peligrosas o las que afecten
el manto forestal "naturaf:12
2) Las concernientes a la planificacion de los usos del suelo (admi-
nistrada por lo general por los gobiernos de los estados, pese
a que la legislacion federal atribuye esa competencia a los mu-
nicipios).
3) Las relativas al derecho de construcciOn (ayuntamientos).
Asi, el marco de accion se basa a la vez en la legislacion sobre
asentamientos humanos y en la legislacion sobre el medio ambiente,
por lo que no deja a ningun ambito del poder la posibilidad exclusiva
de decidir ni proponer modalidades de negociaciOn, de salida de un
bloqueo o de una crisis. Solo es posible llevar a cabo un proyecto si
redne esos tres tipos de autorizaciones, mas eventualmente otras con-
cernientes a las especificidades de la actividad.
La legislacion sobre asentamientos humanos modificada en el
ültimo decenio del siglo xx otorga amplias competencias a los mu-
nicipios en el campo de la planificacion de su territorio. Fuera de las
ciudades, las facultades de planificaciOn urbana y territorial perma-
necen muy a menudo en manos de los gobiernos de los estados,13
mientras que el municipio conserva en Ultima instancia la facultad
de otorgar o rehusar el permiso de construccion que condiciona el ini-
cio de las obras.
Aun cuando en apariencia el marco de acci6n establecido para la
aprobacion de nuevos proyectos respeta la autonomia municipal,
solo es viable silos municipios se contentan con un punto de vista tec-
nico y no utilizan su poder como un derecho de veto que permita re-
lanzar el debate sobre la oportunidad de los proyectos y resolver, en
Ultima instancia, respecto a las actividades que puedan implantarse
12 Forestal: el uso de este terrain° no implica la existencia de bosques; en el len-
guaje juridic° mexicano, se trata de todas las formaciones vegetales no cultivadas
situadas fuera de los espacios urbanos.
13 Debido al retraso de la integracion de la transferencia de competencias en la
legislacion local, o mediante delegacion, a los gobiernos de los estados, de las compe-
tencias de los municipios.
182
en su territorio. El marco reglamentario presupone la coordinacion en-
tre los tres poderes, sin que determine las modalidades de dicha coon
dinacion. Pareciera que hubiese sido pensado para funcionar gracias
a ciertas regulaciones politicas: del orden de las que antes ponia en
practica el PRI hegemOnico o de las que podria introducir un nuevo
pacto federal hoy inexistente. A falta de regulacion politica, a partir
del momento en que la coop eraci6n entre los tres poderes es impo-
sible, pareciera que el contexto reglamentario afirmase a los diferentes
actores en la actitud de enfrentamiento."
Las situaciones aqui estudiadas muestran diferentes formas de
arreglo entre los tres poderes. No se trata de coaliciones estables entre
actores institucionales, antes bien cada situacion local se caracteriza
por la posibilidad de cambiar de postura despues de cada elecciOn.
Tanto las modalidades de la estructuracion politica local como las
elecciones locales pueden verse marcadamente influidas por las con-
troversias.
En Tepoztlan, gracias a la aceptacion de las autoridades federales
de la declaracion de impacto ambiental y al apoyo de un gobernador
encargado de convencer al municipio y a un lider agrario, los pro-
motores del proyecto pensaban haber generado las condiciones de
aceptacion local de su proyecto. Ahora bien, en ese caso el conflicto
adoptO primero la forma de la destituciOn o marginaci6n de los repre-
sentantes locales (el presidente municipal y el lider agrario) y su reem-
plazo por opositores.
De cierta manera, el conflicto de Tepoztlan es caracteristico de
un momento particular del funcionamiento del sistema priista que, no
obstante, ya estaba en transicion en los ültimos cinco alms del siglo
pasado. Mientras que la modesta presidencia de Ernesto Zedillo (994-
2000) fue un momento de institucionalizaciOn de la administraciOn
federal del medio ambiente, el gobernador que habia llegado al po-
der gracias al apoyo de Carlos Salinas, el predecesor de Zedillo, tratO de
lograr la unanimidad movilizando al conjunto de los relevos de po-
der del PRI; no obstante, la amplitud y variedad de la oposicion intes-
tina en el PRI y lo que claramente parece haber sido la imposibilidad
14 Es una de las conclus ones del articulo de Vicente Ugalde, 2002.
183
 de °burner el apoyo de la presidencia de la Republica se tradujeron en
la incapacidad de obligar a los actores locales.
Las autoridades federales del medio ambiente trataron de man-
tener una intervenciOn puramente tecnica, verificando el respeto de
los compromisos adoptados en el momento de la aceptaciOn de la
declaraciOn de impacto ambiental y la legalidad de las autorizacio-
nes, cerrando administrativamente el sitio en septiembre de 1995
y despues autorizando la continuacion de las obras en noviembre de
ese mismo atio. Durante un tiempo, la administraciOn del medio am-
biente pudo parecer aliada de los opositores, a tal grado que cuando
la Procuraduria Federal de Proteccion al Ambiente (Profepa) autori-
z6 la continuacion de las obras con base en los compromisos de la
empresa a respetar la zonificacion especificada por la autorizaciOn
federal, la amplitud de las protestas de los opositores que clamaban
su desacuerdo y la traici6n de las autoridades federales correspondi6
al grado de las esperanzas suscitadas por la suspension administra-
tiva de las obras. La manera como se logro el asentimiento local fue
puesta en tela de juicio por una revuelta que moviliz6 a una gran ma-
yoria de los grupos locales de poder. Como ya se ha visto, en el fun-
cionamiento del sistema prifsta, el conflicto y la elaboraciOn de una
soluciOn negociada parecian constituir un medio de integraciem de la
oposiciOn en una especie de concertacion a posteriori. Esa aparente
funcionalidad del conflict° reposaba en la gran capacidad del siste-
ma prifsta para negociar y para ofrecer compensaciones a los oposi-
tores, entre ellas la reconsideraciOn eventual de la viabilidad de los
proyectos. Me parece que la incapacidad de llegar inmediatamente a
una solucion negociada fue una caracteristica de la situacion de ero-
sion del poder de cooptacion del sistema, en especial por la genera-
lizacion de los grupos priistas descontentos con la designaciem de
los candidatos al gobierno de los estados o de los municipios y por la
relativa ruptura de los compromisos del poder central perceptible
a partir de la presidencia de Ernesto Zedillo.
En referenda siempre al caso de Tepoztlan, las condiciones de la
clausura administrativa de las obras revelan la complejidad de las re-
laciones entre los tres poderes. La clausura no solo era justificada por
el hecho de que la empresa habia iniciado las obras y destruido arbo-
184
les en la zona norte del proyecto —que debia conservarse en estado
natural, conforme al acuerdo hecho con las autoridades del medio
ambiente—, sino tambien por el hecho de que el documento pre-
sentado por la empresa como autorizaciOn local de uso del suelo no
era reconocido por la federaciOn. La cancelaciOn de la clausura ad-
ministrativa fue decidida cuando el gobierno del estado certifico que
los documentos —la autorizacion provisional de construccion que ha-
bia desembocado en la destituciOn del presidente municipal— pre-
sentados por la empresa equivalian a una autorizaciOn municipal
de construccion y de uso del suelo. En ese caso, aparece un funciona-
miento similar al pluralismo juridico en el que las autoridades fede-
rales se encuentran en la incapacidad de evaluar por Si solas la validez
de los documentos expedidos por un ayuntamiento: en efecto, el go-
bierno del estado fue el que intervino despues de la sanciOn, legali-
zando las practicas municipales; sin embargo, ese acto de autoridad
por parte de la Profepa se puede interpretar tambien como un re-
cuerdo de la capacidad de acciOn de la federaciOn en un momento de
gran tension entre los diferentes ambitos de poder, y asimismo, como
un intento de evitar un enfrentamiento violento, puesto que la po-
blaciOn ya habia tratado de bloquear las obras.
En el caso de Cerro de San Pedro, a partir de 2003 la federacion
—con la notable excepciOn de los representantes locales del Institut°
Nacional de Antropologia e Historia (INAH), organismo encargado
de la protecciOn del patrimonio— y el gobierno del estado apoyaron
activamente el proyecto (\Tease mas adelante). Mientras que para cal-
mar a la oposici6n, el Ultimo gobernador del PRI habia intentado
generar las condiciones para llevar a cabo un peritaje local legitimo,15
el gobernador del Partido de Accion Nacional (PAN) dio su apoyo
incondicional a la empresa y, segUn los opositores, Ilev6 a cabo una
politica de represiOn de los grupos movilizados.
Hasta la atribuciOn del tribunal agrario de la condiciOn juridica
de ejidatario a los herederos de los opositores, el ayuntamiento fue
la Unica institucion que manifesto su oposiciOn al proyecto. La con-
15 Se confio a la Universidad de San Luis Potosi un estudio de impacto en el que se
tomo en cuenta una gran parte de las demandas de los opositores y se multiplicaron
las recomendaciones de establecer medidas de control de la actividad de la mina.
185
version de Oscar Loredo —el j oven presidente municipal de 22 arios
de edad que habia llegado al poder municipal cuando militaba como
opositor al proyecto-16 en favor de la mina suscito numerosos co-
mentarios y acusaciones de amenazas y corrupcion.17 En efecto, Lore-
do habia aceptado firmar la autorizacion municipal de las obras en
2004 y reafirm6 su toma de distancia de los opositores en un periO-
dico que es el organo del sector minero:
Ese grupo frena el desarrollo, ya sea minero o industrial H.]. Esas
gentes se dedican a complicar los proyectos y no ofrecen alternati-
vas a los ciudadanos; yo les digo "OK" [sic], no quieres el proyecto,
no quieres que la mina empiece, ,que es lo que ofreces a las gentes de
aqui, para las gentes que ya trabajan para esa empresa; y ellos respon-
den: "un proyecto turistico"; perfecto, les digo, pero hay que ofrecer-
lo ahora, porque las gentes estan perdiendo su trabajo.18
GUADALCAZAR: RELACIONES
ENTRE LOS AMBITOS DE PODER
En el caso de Guadalcazar, el municipio y los representantes de los
ejidos constituyeron los elementos estructurantes del colectivo de
opositores. La postura del gobernador del estado evolucionO del apo-
yo directo o indirecto al proyecto a una franca oposici6n. Guadalca-
zar ilustra la imposibilidad de negociar una salida a la crisis en un
contexto de enfrentamiento entre los tres poderes del Estado me-
xicano.
16 El rumor atribuye el asesinato de su padre, antiguo presidente municipal, a su
oposiciOn a la empresa, cuando esta habia comenzado la prospecci6n.
17 El mauler° del 18 de junio de 2004 de La Jornada de Oriente, principal cotidia-
no de oposicion en el que se denunciaba ese acto de corrupciOn y se ponia en tela de
juicio a los representantes del gobierno del estado, fue objeto de un acto de censura
disimulado. Todos los ejemplares fueron comprados en el momento de su apariciOn
por un grupo de personas organizadas que recorrieron todos los puestos de yenta
de periOdicos de la ciudad. Una vez denunciado el acto ante la ComisiOn de Derechos
Humanos del Estado de San Luis Potosi, esta confirm() la implicacion de personal del
gobierno del estado.
18 Declaracion de Oscar Loredo a Mundo Minero, diciembre de 2004.
186
El municipio primero, y despues en una segunda fase el gobierno
del estado, se pronunciaron en contra del proyecto del vertedero,
mientras que las autoridades federales apoyaron el proyecto y con-
centraron su accion en el mejoramiento de las medidas de precau-
cion y compensaci6n. No era solamente el hecho de que la legislaciOn
mexicana atribuye la responsabilidad del control del tratamiento de los
residuos peligrosos a la federacion, sino que, como ya se hizo notar,
el establecimiento de una red de vertederos controlados de produc-
tos peligrosos constitula una prioridad para la administracion federal.
La postura del gobierno del estado no fue estable, dado que un go-
bernador del PRI otorgo un permiso de uso del suelo,19 mientras que
su sucesor (del mismo partido) trate) de ayudar al municipio y a los
opositores sin poner en tela de juicio la autorizacion del primero. El
segundo, Horacio Sanchez Unzueta, gobernador por el PRI de 1993
a 1997, habia hecho del fortalecimiento de la capacidad de accion
local en el campo del medio ambiente uno de los temas prioritarios
de su mandato.2° Por lo deaths, se presento como el gobernador del
retorno a la normalidad institucional despues de un periodo de gran
inestabilidad en el estado;21 en consecuencia, le era particularmente
dificil aparentar que apoyaba a una empresa estadounidense cuya im-
plantacion representaria un riesgo para la poblacion. Ese gobernador
multiplico las seriales de solidaridad con el municipio y los opositores:
la coordinacion general de ecologia exigio la revision de la autoriza-
cion federal y ordeal estudios complementarios; ademas, el gobernador
estuvo presente en la reunion del cabildo que rechazo la autorizacion
municipal. En un plano mas simbolico, el gobernador done) al muni-
19 Se trata de un gobernador interino (TeOfilo Torres Corzo) que ocupo el cargo
menos de un alio; 61 firm() la autorizaciOn poco tiempo antes del final de su mandato.
20
Durante su mandato fue creada la CoordinaciOn General de Ecologia, que mas
tarde se convertiria en la Secretaria del Medio Ambiente local.
21 El mandato de un gobernador es de seis arios, pero en el estado de San Luis
Potosi se sucedieron seis gobernadores en 12 arios, tres de ellos despues del importan-
te conflicto electoral desencadenado por la "victoria" impugnada en 1991 del candi-
dato del PRI contra una coalicion de partidos de oposiciOn que apoyaba al candidato
Salvador Nava. Los partidarios de Salvador Nava denunciaron un fraude electoral y
en octubre de 1991 obtuvieron la "dimision" de Fausto Zapata Loredo, gobernador
electo en agosto de 1991, y un ario mas tarde la de Gonzalo Martinez Corbala, nom-
brado gobernador interino por el congreso local.
187
 cipio una estatua de Benito Juarez, icono del nacionalismo mexica-
no y de la lucha contra la intervencion extranjera y, unos dias antes
del final de su mandato, decreto la creacion de un area natural pro-
tegida en Guadalcazar, presentada a la prensa como una medida para
detener definitivamente el proyecto.22 A pesar de que los contactos,
los intercambios y las controversias entre las autoridades federales
y las locales fueron numerosos, no fue posible lograr que se pusiera en
practica ningdn procedimiento de negociacion que reuniera al con-
junto de los actores institucionales, los promotores del proyecto y los
opositores.
Con todo, la Procuraduria Federal de ProtecciOn al Ambiente (Pro-
fepa), la instancia federal encargada de controlar la aplicacion de la
legislacion correspondiente, habia iniciado en 1995 una "consulta
tecnica" que debia permitir encontrar una salida al conflicto, aunque
dado que la legislaciOn mexicana no preve ningdn procedimiento de
ese tipo, las reuniones que habia iniciado dependian de la buena vo-
luntad de los participantes. Las autoridades federales buscaban hacer
participar al conjunto de las partes interesadas (la empresa, los di-
ferentes representantes de la administraciOn federal, el gobierno del
estado y los ayuntamientos, los expertos y las asociaciones de ecolo-
gistas).23 Antonio Azuela (2006a:343-348), entonces procurador fede-
ral de Proteccion del Medio Ambiente, subraya la gran dificultad que
tuvo la federacion para hacer participar en la negociacion al gobier-
no del estado y al ayuntamiento. Las reuniones se transformaron en
un enfrentamiento entre, por una parte, los expertos seleccionados
por las autoridades del medio ambiente, y por la otra, Greenpeace y
las asociaciones de ecologistas.24 Ante la imposibilidad de llegar a una
decision consensuada, las autoridades federales y la empresa firmaron
un "acuerdo de concertacion" mediante el que esta alma se compro-
22 Sus declaraciones fueron utilizadas mas adelante por la empresa en el marco
de un recurso interpuesto con base en la proteccion de la inversion garantizada por el
Tratado de Libre Comercio de America del Norte, para demostrar el caracter utili-
tario del decreto (cf. supra).
23
Invitadas como consejeros del municipio.
24 Greenpeace decidi6 abandonar las discusiones cuando las autoridades federales
rechazaron su propuesta de llevar a cabo las reuniones de concertaci6n en Guadal-
cazar.
188
metia a poner en practica medidas complementarias de proteccion
del medio ambiente.
La situacion era tan tensa que cuando la Profepa hizo publicar en la
prensa una insercion pagada con los resultados del acuerdo de con-
certacion, sus representantes tuvieron cuidado —por precaucion ante
eventuales declaraciones de la empresa que asimilaran el acuerdo a
una autorizacion de actividades y, asimismo, ante posibles acusacio-
nes de abuso de poder de las autoridades locales— de incluir la adver-
tencia siguiente, que me parece un buen resumen de la complejidad
del arreglo institucional:25
Las autorizaciones federales constituyen un paso necesario pero in-
suficiente para poner en funcionamiento un vertedero de residuos
peligrosos, por lo que la empresa debe cumplir con las condiciones fi-
jadas por la legislacion del estado en la materia, cuya interpretacion
y aplicacion son de la competencia exclusiva de las autoridades loca-
les.26
Ahora bien, paradojicamente, pese a las precauciones, la amplia
difusiOn del "acuerdo de concertacion" reanimo la controversia. El
gobernador tomo posiciOn abiertamente y acusO a las autoridades
federales del medio ambiente de negociar sin el y, adoptando una re-
torica nacionalista y "localista", denuncio a la prensa las presiones de
la federacion y de los representantes de Estados Unidos.27
En cuanto al ayuntamiento, encontro una salida juridica inespe-
rada. En enero de 1996, despues del fracaso de un intento de recurso
administrativo contra el acuerdo de concertacion, el presidente mu-
nicipal y el secretario del ayuntamiento solicitaron en nombre propio
un amparo contra el rechazo del recurso. En la solicitud de amparo
se asimilaba el acuerdo de concertacion a un acta administrativa que
25 Recuerdese que, en 1995, tanto las autoridades federales como las del gobier-
no local eran miembros del PRI.
26 Publicada en La Jornada, Excelsior y Novedades el 27 de noviembre de 1995.
27 Varios senadores de Estados Unidos y presidentes de sociedades anonimas trans-
nacionales escribieron a gobernador para serialarle la importancia del vertedero
controlado para el desarrollo industrial y recordarle que el oponerse a esa inversion
seria contrario al espiritu del tratado de libre comercio.
189
violaba las prerrogativas de los representantes del municipio y coar-
taba su libertad de accion, puesto que generaba las condiciones para
la autorizacion de una actividad que ellos rechazaban. La argumen-
taciOn utilizada, basada en el orden juridic° del estado de San Luis
Potosi, presentaba al municipio como el Unico Organ° legitimo depo-
sitario de los intereses de la comunidad.
Ahora bien, el amparo es un procedimiento juridic° destinado a
defender a los particulares contra los actos de los poderes publicos,
y presenta la particularidad de suspender provisionalmente la puesta
en practica de los actos impugnados hasta que un juez tome una de-
cision al respecto. Aun cuando la via normal de recurso de un ayun-
tamiento contra un acto de la federaciOn que viola sus prerrogativas
es una controversia constitucional y pese a que, como lo recordaron
todos los comentaristas, los servidores publicos electos o los funcio-
narios gubernamentales no pueden recurrir al amparo en el marco
de su mandato, el presidente municipal logro que se aceptara la revi-
siOn del amparo, probablemente con la ayuda del gobierno del estado,
y despues logro presentar un recurso contra la primera sentencia,
dictada en julio de 1997, lo cual retard6 la decisiOn juridica definitiva
hasta junio de 2000. Consecuentemente, esa estrategia juridica, en
principio inadmisible, ipermitio bloquear la puesta en practica del pro-
yecto y todo intento de negociacion durante mas de cuatro arios!
EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO
DE AMERICA DEL NORTE COMO ESCENARIO
DE REGULACION SUPRANACIONAL DE LOS CONFLICTOS
POR LA IMPLANTACION DE EMPRESAS
La firma del tratado de libre comercio entre Canada, Estados Unidos
y Mexico fue la ocasi6n para poner en practica una cooperacion forta-
lecida en el campo de la acciOn relacionada con el medio ambien-
te. Ahora bien, el Tratado de Libre Comercio de America del Norte
(TLC AN) es, en primer lugar, un tratado para fomentar el libre inter-
cambio de mercancias y la libre circulaciOn de las inversiones. Las vias
de recursos que el Tratado ofrece a los inversionistas pesan marcada-
mente en el desarrollo de los conflictos por la implantaciOn de empre-
190
sas en Mexico, much° Inas que las establecidas mediante el acuerdo
de cooperaciOn ambiental, que permite a las personas y asociacio-
nes denunciar a un Estado por no aplicar la legislaciOn sobre el me-
dio ambiente. En el ario 2000, un tribunal que intervino al amparo del
Tratado conden6 al gobierno mexicano a indemnizar a la empresa
estadounidense que habia invertido en el proyecto de vertedero de
Guadalcazar. La resoluciOn constituyO un precedente y una mani-
festacion en situaciOn de la existencia de una instancia de regulaciOn
internacional que resuelve sobre los limites de los procedimientos na-
cionales.
"SACAR A LA LLIZ" COMO ESTRATEGIA DE CONCILIACI6N
DE LA ACCIoN DE LOS PODERES PUBLICOS
Por supuesto, el Tratado de Libre Comercio de America del Norte
preve tambien un procedimiento para permitir que se fortalezca la
efectividad de las politicas sobre el medio ambiente. El articulo 14 del
Acuerdo de Cooperacion Ambiental de America del Norte (AcAAN)
autoriza a cualquier persona u organizaciOn no gubernamental (oNG)
a presentar un recurso ante el secretariado de la ComisiOn para la
Cooperacion Ambiental (ccA), cuando consideren que un Estado no
respeta el derecho del medio ambiente.28 En ese caso, el secretariado
de la Comision puede solicitar explicaciones al gobierno acusado y,
si considera que las explicaciones de este Ultimo no son suficientes,
entonces abre un "expediente de hechos" para establecerlos median-
te la confrontacion. El expediente puede hacerse public°, por lo que
no se trata de una instancia juridica autorizada a dictar sentencia
ejecutoria, sino antes bien de un tercero que puede obligar a los Esta-
dos a rendir cuentas de sus decisiones y justificar sus actos adminis-
trativos con la idea de que el "sacar a la luz" los hechos debe permitir
desactivar las controversias sobre la interpretacion de la situacion y
hacer evolucionar las practicas de las administraciones encargadas
de la protecciOn del medio ambiente.
28 La Comisi6n para la Cooperaci6n Ambiental esta compuesta de un consejo,
un secretariado y un comae consultivo mixto (de 15 miembros, cinco de cada pals).
191
 Dado que no se ha establecido ninguna instancia de evaluacion
de la aplicacion de la legislacion nacional a la escala de los tres Es-
tados, la posibilidad de las denuncias —sin que los denunciantes ten-
gan que demostrar competencia o interes alguno para actuar— fue
presentada como un auxiliar importante para la aplicacion de la le-
gislaciOn. Con todo, tal disposici6n esta limitada por la necesidad de
que los denunciantes demuestren que han agotado todas las vias na-
cionales de recurso y por las decisiones discrecionales de la Comision
sobre el seguimiento que se deba dar a las demandas. Si bien es cierto
que esos expedientes se revelan como fuentes muy interesantes para
el analisis del funcionamiento de la accion relacionada con el medio
ambiente y se puede encontrar un eco de ellos en la prensa nacional,
tambien es cierto que en Mexico la posibilidad de un recurso suprana-
cional no es realmente un factor en la configuracion de las relaciones
entre los grupos movilizados y la accion de los poderes palicos,
antes bien se trata fundamentalmente de medidas nacionales29 —liga-
das, sin duda, al fortalecimiento de la accion palica medioambien-
tal en el marco del TLCAN— que han introducido rads transparencia
en las practicas administrativas mexicanas.
Eni febrero de 2007, los opositores al proyecto de la mina de San
Xavier presentaron un recurso ante la Comision para la Coopera-
cion Ambiental (ccA) con base en ese procedimiento. Argumentaron
que no se habian respetado las resoluciones judiciales en su favor ni
las condiciones en que las autoridades del medio ambiente habian
otorgado una nueva "manifestacion de impacto ambiental" que permi-
tia la puesta en funcionamiento de la mina. Despues de que el secre-
tariado de la CCA les solicitara modificar la formulacion del recurso
y les recordara que no era de su competencia resolver sobre el respe-
to de las resoluciones de la justicia mexicana, sino Unicamente sobre
"la aplicacion efectiva de la legislacion",3° determine, que el recurso
era admisible. En su respuesta en junio de 2008, las autoridades me-
29 COMO las denuncias de actividades contaminantes o para impugnar autoriza-
ciones ya otorgadas y el establecimiento del derecho de acceso a los documentos
administrativos.
30 Por lo dernas, la CCA recordo que solo se interesa por la aplicaciOn de la legis-
lacion existente y que no tiene competencia para evaluarla o calificarla,
192
xicanas, al tiempo que justificaban los procedimientos y modalida-
des de la evaluacion de los impactos ambientales, argumentaron que
la demanda de los opositores no era admisible porque no habian sido
agotadas todas las vias de recurso nacionales y ciertos procedimien-
tos judiciales estaban en proceso; y en respuesta al argumento de
que no se habia tornado en cuenta el principio de precaucion senala-
ron que, conforme a los compromisos internacionales de Mexico,
dicho principio solo constituia un imperativo normativo en el marco
de la proteccion de la biodiversidad. En Julio de 2009, sin pronunciar-
se sobre el fondo de los argumentos de los peticionarios, el secreta-
riado de la CCA liege, a la conclusion de que no era necesario abrir
un "expediente de hechos" para, asi, no interferir con los procedi-
mientos judiciales en proceso y debido a los pocos elementos nuevos
que pudiese aportar ese procedimiento. En consecuencia, la multi-
plicidad de los procedimientos nacionales de recurso y la comple-
jidad de la temporalidad de los juicios funcionan en ese caso como
un freno a los intentos de recurrir al TLCAN como una instancia
supranacional.
ARTICLILO 11 DEL TLCAN: LA PROTECCIoN
DE LA INVERSION EXTRANIERA
Con el proposito de incrementar las inversiones cruzadas en el seno
del TLCAN, este otorga una serie de protecciones a los inversionistas.
No solamente garantiza normas minimas de "trato justo y equitativo,
asi como proteccion y seguridad plenas",31 sino que introduce tambien
la nocion de trato nacional. Esa disposici6n prohibe toda discrimi-
nacion de derecho de las empresas y capitales y, ademas, se refuerza
mediante una clausula que asegura a los inversionistas extranjeros el
trato rads favorable que pueda otorgar un Estado federado o una pro-
vincia a un inversionista.32 Consecuentemente, excluye en teoria todo
31 Articulo 1105 del Tratado; esa clausula puede ser interpretada como la pro-
mocion de la seguridad juridica minima para las inversiones extranjeras y, por ende,
para empezar, en el marco del TLCAN, de las inversiones provenientes de Estados
Unidos.
32 Articulo 1102: Trato nacional, 1: "Cada una de las partes brindara a los inversio-
nistas de otra Parte un trato no menos favorable que e que otorgue, en circunstancias
193
proteccionismo y, asimismo, la posibilidad de que las politicas regiona-
les otorguen preferencias a ciertos empresarios o actividades locales.
Con todo, el efecto de esa clausula es mas importante. En realidad
abrio una controversia sobre la legitimidad de las medidas de con-
trol del funcionamiento de las actividades y sobre las desigualdades
de trato entre dos empresarios que las politicas pUblicas pudieran
introducir. En efecto, ciertos juristas y comentaristas interpretan la
formulacion "en circunstancias similares" como una garantia de igual-
dad de trato entre dos inversionistas. Desde el momento en que toda
condicion particular negociada por una empresa en el marco de su
implantacion debe constituir un precedente,33 se sospecha que toda
disposici6n territorializada puede introducir una distorsi6n de la corn-
petencia y un trato desigual entre los inversionistas.
Asi, ese nuevo marco legal vino a (re)legitimar las posturas de los
grupos de intereses partidarios de que se reduzca la funcion de inter-
vencion del Estado.34 Dichos grupos importaron a Mexico el voca-
bulario y el marco de analisis de las controversias sobre la "toma
regulatoria" (regulatory taking). En Estados Unidos los debates en torno
a esa nociOn son muy candentes en el campo de la planificacion ur-
bana y de la acciOn pUblica relacionada con el medio ambiente. En
similares, a sus propios inversionistas en lo referente al establecimiento, adquisiciOn,
expansion, administraciOn, conduccion, operaciOn, yenta u okra disposiciOn de las
inversiones':
33 Mientras clue, como lo hacen notar Howard Mann y Konrad von Moltke
(2002), es muy dif Icil considerar que dos empresarios, incluso "nacionales': se encuen-
lren en circunslancias similares: las diferencias de los conlextos o incluso la evolu-
don de la accion de los poderes ptablicos introducen grandes disparidades entre los
empresarios.
34 Recuerdese, en efecto, que esas posluras son defendidas en especial por las aso-
ciaciones de empresarios ligadas a los grupos industriales de Monterrey, que disponen
de una importante capacidad de cabildeo. Aun cuando los partidarios de la cosifica-
ciOn del derecho de propiedad encuentren en Estados Unidos argumentos y mode-
los, esas posluras no son nuevas ni exteriores al campo politico mexicano. Antonio
Azuela estudio las controversias que siguieron a la promulgacion de la ley de asenta-
mientos humanos de 1976, que codificO los documentos de urbanism°. Uno de los
argumentos invocados era el caracter "expropiatorio" de la planificacion de los usos del
suelo (Antonio Azuela, 1989). Yo pude analizar las modalidades de esa ideologia en
acto en Monterrey, donde un gobernador interino intent° reformar la Ley de Urba-
nism° suprimiendo codas las obligaciones de los fraccionadores (Mele, 2001a).
194
realidad la formulacion enunciada en el Tratado no es diferente a la
de la limitaciOn de la expropiaci6n existente en el derecho mexi-
cano, pero introduce la categoria de las "medidas equivalentes a la
expropiaciOn".
Las instancias del TLCAN no proponen recomendacion alguna
a proposito de las modalidades de aplicacion del articulo ii. Los
recursos son resueltos de manera extrajudicial por unos arbitros con-
forme al modelo del arbitraje comercia1.36 La interpretacion de ese
articulo por los Organos de arbitraje, seleccionados en parte por las
empresas en funcion de su postura sobre esa cuestion, legitimo cier-
tas concepciones "extremas" del derecho de propiedad, al grado en
que toda medida reglamentaria de los usos del suelo puede ser con-
siderada como "equivalente a una expropiaciOn"27 Para el Instituto
Internacional de Desarrollo Sostenible, el conjunto del poder regu-
lador de los Estados en materia del medio ambiente38 o incluso de la
salud podria ponerse en tela de juicio si esa doctrina se instituciona-
lizase, porque toda legislaciOn sobre el medio ambiente tiene poten-
cialmente un impacto sobre las actividades economicas.
El caso del vertedero de Guadalcazar constituye el primer litigio
que Mexico debio enfrentar en el marco del TLCAN. La resolucion
adoptada fue considerada como un precedente que valida en el de-
35 El procedimiento del recurs() introducido por el TI.CAN es el de un arbilraje
comercial en el que cada parte nombra un arbitro y un lercero es designado por una
instancia neutral. Despues, las partes se ponen de acuerdo sobre el metodo de arbitra-
je. Ese procedimiento, que en otros contextos permite resolver, sin publicidad y sin
ruptura del lazo comercial, los litigios entre socios privados vinculados por un con-
trol°, es muy criticado por ser totalmente opaco —los debates y los procedimientos
se mantienen en secreto—, salvo que las dos partes decidan hacerlos ptablicos.
36 No obstante, existe la posibilidad del recurs° ante una inslancia judicial del
pals en el que se Hey° a cabo el arbilraje.
37 Llevando un poco ms lejos esa misma lOgica, hay quien propone introducir
la nocion de expropiacion progresiva, que seria posible aplicar a algunas disposiciones
reglamentarias (como, por ejemplo, a un impuesto considerado demasiado alto), que
en lo sucesivo podrian considerarse como la transferencia al Estado del valor de la
inversion.
38 Por lo dernas, esa doctrina es completamente contradictoria de ciertos princi-
piantes de la intervencion relacionada con el medio ambiente: el principio del con-
taminador-pagador o principio de la integraciOn de los coslos ambientales en los
precios (Howard Mann y Konrad von Moltke, 2002).
195
 recho internacional las posturas similares al regulatory taking. En
enero de 1997, Metalclad interpuso un recurso en el que esa empresa
afirmaba haber invertido 20 millones de &dares en el proyecto del
vertedero y exigia 90 millones de dOlares de indemnizacion para corn-
pensarla por los beneficios esperados y no obtenidos. El gobierno
mexicano fue encontrado en falta sobre la base de que no habia res-
petado las disposiciones del TLCAN que lo obligan a garantizar a to-
dos los inversionistas un grado minim° de transparencia y seguridad,
y asimismo, porque tiene la obligacion de otorgar a los inversionistas
extranjeros un trato similar al que otorga a los inversionistas mexi-
canos. Ciertos argumentos de la empresa que fueron aceptados por
el tribunal arbitral revelan la "complejidad y opacidad" de las modali-
dades de la accion publica mexicana. En efecto, Metalclad argument6
que antes de comprar Confinamiento Tecnico de Residuos Industria-
les, S. A. (Coterin), la empresa mexicana que habia iniciado el pro-
yecto, algunos funcionarios de la Secretaria del Medio Ambiente le
habian dado la seguridad de que la empresa disponia de todas las au-
torizaciones necesarias para el funcionamiento de un centro de en-
tierro de los residuos. Ahora bien, se consider6 que la multiplicidad
y complejidad de las autorizaciones que era necesario obtener, asi
como la denegaci6n del permiso municipal y la publicacion del de-
creto de area protegida, hacian imposible el proyecto y eran equivalen-
tes a una expropiacion. La instancia arbitral acept6 una definici6n
amplia de la propiedad; sin embargo, si bien el tribunal conden6 a
Mexico a pagar datios e intereses, estos fueron calculados no sobre
la base de los beneficios no obtenidos por la empresa, sino "Onicamen-
te" sobre la de la inversion, que se estimo en mas de 16 millones de do-
lares.39
La resolucion del tribunal arbitral, que no le reconoce a la accion
de los poderes palicos un "grado minimo de transparencia y segu-
ridad", debido a la necesidad de obtener la autorizaci6n de varias ins-
tancias, surge de una postura que califica un orden juridico nacional
a partir de actos aislados de algunos representantes de la autoridad
publica. Por lo demas, la sentencia arbitral supone que la accion de los
39 Mas los intereses a partir de la fecha del rechazo de la autorizacion municipal.
196
diferentes ambitos de poder fue solidaria, lo cual lleva a hacer que el
gobierno federal sea responsable del comportamiento de un gobier-
no local, mientras que ninguno de los tres sistemas federales de los
Estados del Tratado de Libre Comercio de America del Norte funcio-
na de esa manera (Mann, 2001:33).
Con ocasion del recurso interpuesto por el gobierno mexicano
contra la sentencia arbitra1,4° un juez canadiense dio la razon en par-
te a Mexico porque reconoci6, primero, que la empresa no podia
ignorar las disposiciones que figuran en la ley del medio ambiente y,
por otra parte, la legitimidad del municipio para expedir autorizacio-
nes para llevar a cabo las obras. Consecuentemente, el decreto de area
protegida fue el unico elemento "equivalente a una expropiacion";41
sin embargo, se mantuvo el principio de la indemnizacion, pero los
argumentos de Mexico tambien fueron mantenidos en parte y Me-
talclad fue condenada a pagar 75% de los costos del procedimiento
de apelacion.
Por consiguiente, para los propositos de este libro, el TLCAN no
aparece unicamente como un espacio de concertacion y cooperaciOn
con miras a modificar el marco de accion mexicano para el forta-
lecimiento de la accion relacionada con el medio ambiente, tambien
instituye procedimientos que permiten la intervencion directa de los
6rganos de administraci6n del Tratado en algunas situaciones de acci6n
mexicanas. Ahora bien, las condiciones de funcionamiento de los recur-
sos a disposiciOn de las personas y los grupos que reivindican la mejor
aplicacion de la legislacion sobre el medio ambiente limitan la funcion
de la Comision Consultora del Medio Ambiente a la de un tercero en
relacion con las acciones de las autoridades palicas mexicanas. La
posibilidad de interponer un recurso somete la accion de los poderes
pnblicos mexicanos a la eventualidad de la mirada exterior, que eva-
lila, con unas practicas diferentes a las de los tribunales mexicanos, la
40 El tinico recurso posible despues de un arbitraje es un recurso ante la corte
suprema del Estado en el que se rednen los arbitros. La corte suprema de la Colum-
bia Britanica acepto admitir el caso.
41 En ese sentido, el juez propone que no se considere 1995 como la fecha para
iniciar el calculo de los intereses pagados por los datios e intereses, sino solamente la
fecha de publicacion del decreto el 20 de septiembre de 1997.
197
 validez de sus acciones, sin que esa posibilidad constituya realmente rentes. El recurso que interpusieron ante la Comision Consultora
—pese a que era uno de los fines declarados— un fortalecimiento de del Medio Ambiente tambien constituye un arma preventiva contra
la capacidad de acci6n y de los recursos juriclicos de las personas y aso- un recurso de la mina con base en el articulo 11 del Tratado.
ciaciones consideradas aqui como "vigilantes exteriores" (Lascou-
mes, 1994) de la aplicacion de la politica sobre el medio ambiente. Por
el contrario, la proteccion que ofrece a las empresas el articulo 11 del
TLCAN, asi como la instauracion de la regulaciOn arbitral, en cuyo seno
es posible expresar concepciones radicales del uso del derecho de pro-
piedad, constituye un fortalecimiento potencial de la capacidad de
accion de los inversionistas extranjeros en el marco de controversias
vinculadas con los conflictos de relacionados con la implantacion de
una empresa. Asi, las resoluciones arbitrales que condenan a los Es-
tados, ampliamente difundidas por los medios de comunicacion, re-
fuerzan la posicion en Mexico de los grupos que militan en pro de la
limitacion del impacto de las acciones de los poderes publicos, dado
que estas restringen los proyectos de los particulares o los empresa-
rios, es decir, en especial, la organizacion de los usos del suelo y las
politicas de proteccion del medio ambiente y el patrimonio. Un recur-
so interpuesto con base en el articulo 11 se convirtio en un recurso en
manos de las empresas en su negociacion con las autoridades publi-
cas mexicanas; asi, pueden servirse de el para tratar de convencer a los
representantes locales, a los que por consiguiente se amenaza con ha-
cerlos responsables de una nueva condena de Mexico.42 Por supuesto,
ese efecto se reforzo mas en el estado de San Luis Potosi: en las negocia-
ciones relacionadas con el caso de Cerro de San Pedro, los propietarios
de la mina recurrieron a la idea de la posibilidad del recurso, silos re-
presentantes del sistema politico-administrativo no demostraban que
trataban equitativamente a las partes interesadas en el proyecto. Por
su parte, los opositores intentaron difundir una argumentacion para
salir del dilema: autorizacion de la actividad minera/posibilidad de una
fuerte condena para las autoridades mexicanas; para ello argumentan
que las situaciones de Guadalcazar y de la mina San Xavier son dife-

42 Cf. los organismos utilizados, segan los opositores, por la tederacion y el go-
bierno del estado para hacer presion sobre e presidente municipal de Cerro de San
Pedro.

198 199
 6. Conflictos y territorializacion
del patrimonio y el ambiente

Los conflictos analizados tambien pueden examinarse como modali-

dades especificas de territorializaciOn de la acciOn pdblica patrimo-
nial y ambiental. En efecto, se puede plantear la hipOtesis de que esas
situaciones constituyen pruebas en las que el marco de accion debe
demostrar su efectividad en situaciOn. Las modalidades del recurso
al derecho, las expectativas respecto a los procedimientos de control
de los impactos contra el medio ambiente, asi como la funciOn de las
diversas formas de clasificaciOn juridica del espacio se manifiestan
como dimensiones marcadamente presentes en las controversias. No
se trata de considerar una evaluaciOn de la efectividad de las normas
patrimoniales y ambientales, sino, de conformidad con las posturas que
gulan este trabajo, preguntarse sobre los efectos de los momentos de
contacto entre los colectivos movilizados y la acci6n patrimonial yam-
biental.

DESCONFIANZA, RIESGO Y CATASTROFE ECOLOGICA

I ,as relaciones entre las poblaciones movilizadas y los actores publicos

se caracterizan por una gran desconfianza. Se somete a estos ülti-
nos a una sospecha permanente de corrupciOn o colusiOn con las
fuerzas econ6micas o politicas que sostienen los proyectos. Se puede
mencionar la importancia de la teoria de la conspiraciOn y la poca
legitimidad de la acciOn de los poderes pdblicos. El mundo, descrito por
ciertos lideres o militantes, es ya sea el de la corrupciOn generalizada,
el de la conspiraciOn o el del peso de los grupos o las personalidades

[2011
politicas. Dado que disponen de numerosos ejemplos de corrupciOn
confirmada o de actos de imposiciOn, todas las posturas que invocan
la "neutralidad" de una intervenciOn tecnica parecen sospechosas. Ala
inversa, para los partidarios de los proyectos, los lideres, militantes
o habitantes movilizados, quedan descalificados por el hecho mismo
de ser partidarios de intereses particulares, politicos o economicos.
Entre las figuras del discurso que descalifica, encontramos referen-
cias al chantaje ecologic° que los grupos de ambientalistas parecen
hacer pesar sobre las empresas y los proycctos pnblicos, cone! prop&
sito de obtener ventajas economicas o posiciones para ciertos lideres.
Se sospecha que los que clan la alerta persiguen intereses persona-
les. En el contexto de San Luis Potosi, es una de las explicaciones dadas
a la focalizaciOn de los grupos de ambientalistas en algunos casos y
de su silencio a propOsito de otras situaciones de contaminacion corn-
probada por las empresas instaladas en medio de cspacios residencia-
les. Con ocasiOn de mi investigaciOn en Monterrey (Mete, 2001a), se
mencionO frecuentemente la figura del chantaje ecologista o la del
experto ambientalista que trabajan de manera encubierta para una
empresa. No se trata de negar la existencia de ese tipo de personajes
o procesos, sino de hacer notar que la evocaciOn de esas figuras des-
cribe una situaciOn de desconfianza generalizada en la que todos los
arreglos son posibles. Esa desconfianza general se cncuentra, con otro
tipo de manifestaciOn, en la descalificaciOn de todos los procedi-
mientos de peritaje, ya sean llevados a cabo directamente, ordenados
por los poderes plablicos o exigidos por las empresas.
En el caso de Guadalcazar, los opositores analizaban las posturas
de las autoridades federates en favor del establecimiento de una red de
vertederos controlados como prueba de la colusiOn de estas con la
empresa estadounidense. A menudo, el hecho de que el delegado de
la antigua Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecologia (Sedue) en el es-
tado de San Luis Potosi —que habia regularizado el vertedero clan-
destino "inventando" la clasificaciOn de "estaciOn de transferencia" y
que fue intermediario en la yenta de Coterin y Metalclad— haya sido
empleado posteriormente de Metatclad se presenta frecuentemen-
te como una prueba de la colusiOn entre los funcionarios de la fede-
raciOn y la empresa.
202
En esa controversia se superponen argumentos que se refieren a
la posibilidad de la contaminaciOn, a la del riesgo para la poblaciOn
a consecuencia de un accidente y a la existencia de una catastrofe
comprobada. Ademas, los debates sobre la oportunidad de establecer
un vertedero controlado se desviaron marcadamente debido a ciertos
argumentos que en realidad se relacionaban con los ataques contra
el medio ambiente causados por las descargas hechas antes de 1991.
En la prensa, al igual que en las reuniones de concertaciOn y en
las entrevistas que Ileve a cabo, la representante de Pro San Luis
Ecologic° declarO que hubo un incremento, no solamente de los ca-
sos de cancer, sino tambien de las malformaciones de nacimiento.
InformO que, con ocasiOn de sus visitas al terreno, quienes le senala-
ron esos fenomenos fueron los habitantes; sin embargo, todo parece
indicar que la investigaciOn de senates de alarma constituy6 una es-
trategia de movilizacion.
Esta misma persona atribuyO la contaminaciOn a la peligrosidad
de los residuos depositados, cuya procedencia nadie conoce, y men-
cion6 la presencia no solamente de productos quimicos muy tOxicos,
sino tambien de residuos nucleares. Las hipOtesis propuestas sobre
las modatidades de la contaminaciOn implican tanto graves afeccio-
nes de los habitantes que trabajan en el lugar, a consecuencia de la
propagacion a larga distancia del polvo o del gas, como la contami-
naciOn de las aguas utilizadas para el consumo humano y las subtend-
neas.1 Y describiO la dramatica situaciOn en la que la duda que pesa
sobre el estado del medio ambiente es tan grande que condiciona el
comportamiento de los residentes.
La estrategia y los argumentos de los opositores buscaban demos-
trar la presencia del riesgo y la posibilidad de la catastrofe en un
perimetro muy vasto (un area de varias decenas de kilOmetros a la
redonda), incluso la posibilidad de contaminaciOn de regiones colin-
dantes debido a la eventual contaminaciOn de las aguas subterraneas.
Por el contrario, con los estudios Ilevados a cabo por la empresa bajo
el control de las autoridades del medio ambiente, se intentO circuns-
La explicacion que se propuso fue la de un accidente debido a la Iluvia torren-
cial que parece haber inundado el lugar y transportado residuos toxicos hasta un
deposit() de agua para el consumo humano en El Huizache, una localidad cercana.
203
cribir el perimetro de la contaminaciOn al lugar del vertedero. Segiin
esos estudios, el problema reside mas en la contaminaciOn de los sue-
los contiguos al lugar del vertedero y en la presencia de gases que en la
contaminacion del agua por lixiviacion de los residuos depositados.
En consecuencia, pareciera tratarse de una contaminaciOn poco ex-
tendida en un lugar despoblado a la que seria posible poner remedio
mediante medidas de confinamiento. En los estudios oficiales se lie-
go a la conclusion de que el lugar del proyecto no constitula un riesgo
para la comunidad, porque la capa freatica es muy profunda y se tra-
ta de una zona muy poco poblada. Ademas, el proyecto del vertedero
controlado permitiria remediar el problema de los vertederos clan-
destinos.
Para responder a las acusaciones de que las autoridades del me-
dio ambiente dejaban hacer, estas dltimas pidieron que los servicios
competentes llevaran a cabo mediciones de radioactividad, asi como
un estudio epidemiolOgico a la Secretaria de Salubridad y Asistencia.2
Asimismo, mediante una filmaciOn pnblica de las operaciones de per-
foracion (en video), se esforzaron por aportar pruebas de que la capa
freatica era profunda y estaba bien protegida. Para una gran mayoria
de los opositores, esos estudios eran parciales porque los hicieron ex-
pertos a las ordenes del gobierno. ParadOjicamente, el estudio epi-
demiologico fue puesto en tela de juicio debido a la seleccion de las
localidades estudiadas —las mas cercanas al vertedero— y al hecho
de que muchos de los habitantes de esos pueblos trabajaban para la
empresa y se sospechaba que prefirieron su empleo a su salud y la de
sus familias.
La controversia se caracteriza marcadamente por los debates en-
tre los peritos utilizados por las autoridades del medio ambiente y el
peritaje de los opositores que, apoyados por las asociaciones am-
bientalistas, recurrieron a ciertos investigadores o especialistas. En la
situaciOn mexicana, los peritajes llevados a cabo por las institucio-
nes pdblicas de investigaciOn o ensefianza y por los representantes
de los gremios gozan de una legitimidad mucho mayor que los con-
2 La comision de seguridad nuclear certificO que la radiactividad medida era na-
tural; por lo dernas, aseguro que la radiactividad en el centro de la ciudad de San Luis
Potosi era tres veces alas alta que la observada en el lugar (Profepa, 2000).
204
fiados a los expertos privados. La Procuraduria Federal de ProtecciOn
al Ambiente (Profepa) difundio los peritajes institucionales en los que
se considera que la zona es apta para el establecimiento de un verte-
dero controlado.3
A partir de los mismos datos climatolOgicos, biolOgicos y geo16-
gicos, los peritos contrarios llegaron a conclusiones diametralmente
opuestas. Para ellos, el lugar es el "menos apto" para la implantaciOn
de un vertedero debido a la posibilidad de lluvias torrenciales, al tipo de
terreno y a la configuracion de las capas freaticas; mientras que para
las autoridades del medio ambiente, la poca precipitaciOn, los tipos
de suelo y la profundidad de las capas freaticas constituyen argumen-
tos en favor del establecimiento.
A los peritajes institucionales se opone un peritaje basado en los
conocimientos o la practica detallada sobre el terreno. Con ocasion
de las reuniones pOblicas, los peritajes se sometieron a la prueba del
contacto de los peritos con el terreno.
En las reuniones de concertaciOn, la oposici6n entre los peritajes
institucionales y los basados en el conocimiento del terreno coloco a
los residentes en primer piano cuando se tratO de la refutaciOn de los
argumentos de los poderes publicos. En ciertos casos ni siquiera fue
necesaria la intervencion de sus peritos, ya que los propios habitan-
tes tomaron la palabra para, basados en su conocimiento del "terreno",
refutar los argumentos de los peritos dependientes de la autoridad
administrativa.
En ese caso se encuentra una postura radical que no otorgaba cre-
dito alguno a los estudios, peritajes y recomendaciones de las auto-
ridades publicas y que invocaba la teoria de la conspiraciOn, lo cual
se justificaba por la decision politica de establecer vertederos contro-
lados o por la "compra" de los representantes de los poderes pdblicos
por la empresa. Mientras que las autoridades del medio ambiente pre-
sentaron las autorizaciones otorgadas y el nuevo proyecto como un
medio de mejorar la situaciOn, la poblaciOn y el ayuntamiento los con-
3 Se trataba de los peritajes hechos por el Instituto de Geologia, el Institut° de
Ingenieria de la Universidad Nacional AutOnoma de Mexico, el Colegio de Ingenieros
Civiles y la ComisiOn Nacional del Agua; esta ñltima emitio un parecer positivo, bajo
reserva de que se modifique el sistema de drenaje de las aguas pluviales.
205
sideraron como una firma en blanco para la reapertura de la esta-
ciOn de transferencia y la continuaciOn sin control del depOsito de
materiales peligrosos. Habiendo sido engafiados una primera vez res-
pecto al destino de los terrenos, los opositores ya no tenian confian-
za alguna en los compromisos de la empresa ni en la capacidad de
las autoridades del medio ambiente para llevar a cabo la supervision
de sus actividades. De la misma manera, los intentos de territorializa-
ciOn de la procedencia de los residuos —las garantias dadas respecto
a que no se haria importaciOn de residuos ni se propondria limitar el
uso del vertedero a las empresas del estado de San Luis Potosi— tienen
muy poco credito.
CONTROVERSIAS Y ORDEN JURIDIC°
EL RECURS° AL DERECHO,
ENTRE JUDICIALIZACION Y JUSTIFICACION
En las controversias analizadas, las referencias al derecho son pre-
sentadas mediante el recurso de los textos legal es en el marco de una
argumentaciOn relativa a la legitimidad de las reivindicaciones de los
opositores, a la ilegalidad de un provecto o a las demandas de con-
dena de los responsables de los ataques al medio ambiente. Parece ser
que se recurre al derecho como una orden re-tor-lea para constrefiir la
acciOn de las autoridades pfiblicas o de los representantes de los po-
deres publicos locales, mas que como medio de acciOn. No obstante, en
los tres conflictos analizados se observa un lugar diferente del dere-
cho —muy debil en el caso de Tepoztlan, secundario en el caso de
Guadalcazar y preponderante en el caso de Cerro de San Pedro—, lo
cual puede explicarse por los diferentes momentos de la transiciOn
mexicana en los que se desarrollaron los conflictos. Y, como ya se ha
visto, tambien se debe considerar ese lugar como un fortalecimiento
de las expectativas que se tiene en el orden juridico; sin embargo, lo
que parece que se puede interpretar como una judicializaciOn mas im-
portante de los conflictos solo constituye, a mi parecer, una de las mo-
dalidades de la presencia social del derecho.
206
El recurso de los opositores al derecho y las referencias a la ac-
ciOn pUblica patrimonial o ambiental son, para empezar, tacticas con
miras muy frecuentemente a mantener el statu quo. Ahora bien, la
simple evocaciOn mediante la argumentaciOn de las reglas del dere-
cho constituye una de las modalidades de la existencia social de este, y
asi contribuye, por una parte, no solamente a la idea de un control
juridico de las actividades, sino tambien a difundir ciertos valores que
se atribuyen a ciertos conjuntos espaciales mediante la clasificaciOn
juridica del espacio.
Muy frecuentemente, los opositores se colocan en una interpre-
taciOn directa del derecho, fundamentando ciertas reivindicaciones
en los textos de ley. Por el contrario, los actores publicos parecen adop-
tar una postura pragmatica, basada en tomar en consideraciOn las
practicas y las reglas secundarias introducidas por el funcionamien-
to de las administraciones y en tener en cuenta el pluralismo de los
lugares de interpretaciOn del derecho, as1 como las estrategias que au-
torizan la interpretaciOn en nombre de una decision politica o de la
voluntad de salir de una situaciOn de bloqueo. Cada cual parece tra-
tar de delimitar estrictamente sus competencias y, por ende, de limitar
su responsabilidad.
Mientras que los tramites administrativos y el camino del dere-
cho se revelan tanto mas complejos cuanto mas se multiplican las
instancias y cuanto mas numerosas son las posibilidades de evitarlo,
muchos actores interrogados —opositores o promotores de los pro-
yectos— expresan el deseo de que haya una instancia que zanje de
una vez por todas la cuestiOn: una resoluciOn definitiva que se impon-
ga a todos los actores; es decir, un estado de derecho caracterizado
por la previsibilidad.
En la practica, es muy dif fell definir los efectos de las decisiones
judiciales en la continuaciOn de la controversia. No solo existen mu-
chas vias de recurso posibles —la agraria, la administrativa, el am-
paro, etc.—, sino que pareciera que se esta en un contexto cada vez
mas pluralista, caracterizado por una marcada juridificaciOn de los
diferentes dominios de la acciOn publica. El derecho agrario, el admi-
nistrativo, el del medio ambiente, el de los asentamientos humanos,
el de la salud, el que garantiza la transparencia, todos, han sido refor-
207
zados en el sentido de la precision de sus disposiciones y tambien de su
efectividad. Ahora bien, las implicaciones cruzadas de esa dinamica
no se revelan como intuitivas. Los tribunales parecen haber ganado en
independencia, aun cuando permanezcan fuertemente sometidos a
las influencias politicas. Por lo dernas, el recurso juridico en el caso
de las cuestiones ambientales es relativamente reciente y no parece
ser objeto de una jurisprudencia consolidada ni de un verdadero in-
teres por parte de la magistratura.
Asimismo, ya hemos visto que en el dominio de la acciOn local
persistian fuertes tensiones entre los ambitos de poder para la apli-
cacion de las competencias relacionadas con la organizaciOn de los
"asentamientos humanos". La modernizaciOn de las administracio-
nes encargadas de la aplicaciOn de las politicas pdblicas sectoriales
parece ser muy desigual, lo mismo que el tratamiento dado a las de-
nuncias o protestas individuales o colectivas. Por lo demas, pueden
existir conflictos objetivos, en especial entre, por una parte, el marco
juridico elaborado para acoger y promover la inversion extranjera, y
por la otra, el marco juridico agrario (utilizacion del procedimiento
de ocupaciOn temporal como consecuencia de una resoluciOn agra-
ria) o los de la protecciOn del patrimonio y el medio ambiente (fun-
ciOn de la declaraciOn de impacto regulador; \Tease supra). Ademas,
el TLCAN constituye un nuevo ambito de producci6n de reglas que
pueden entrar en contradicciOn con las que definen el funcionamien-
to de la acciOn publica local.
Se trata de un escenario pluralista, porque parece ser que cada
ambito de p oder y cada actor sectorial encargado por el marco re-
glamentario de controlar uno de los aspectos del proyecto reabren el
debate sobre la medicion de los impactos contra el medio ambiente
—que, por ley, incumbe a la federaciOn.
USOS DEL DERECHO Y SITLIACIONES DE ACCIoN
En el caso de Tepoztlan, el enfrentamiento se desarrollo esencialmen-
te en el campo de lo politico y de las luchas simbOlicas para dar vida al
conflicto en los medios de comunicaciOn. Ya se vio que la ilegalidad
de la tenencia de la tierra no habia sido suficiente para bloquear el pro-
208
yecto, a pesar de que en 2002 un tribunal agrario habia dado la razOn
a los opositores. En ese caso, la temporalidad de la via legal aparece
completamente desligada de la temporalidad del conflicto: aun cuan-
do en enero de 1995 los representantes de los ejidatarios habian inter-
puesto un recurso juridico en el que argumentaban la nulidad de los
titulos de propiedad presentados por la empresa, el recurso fue blo-
queado en marzo de 1995 por un procedimiento iniciado por los
promotores del proyecto con el proposito de obtener la confirmacion
de la posesiOn, a la espera de una resoluciOn definitiva (un interdic-
to). En el fondo, la controversia juridica se referia a la conducciOn
juridica de un intent° de regularizacion hecho en 1962 por los promo-
tores que, segan ellos, les habria permitido consolidar su posesion,
mientras que los ejidatarios declararon que poseian una resoluciOn de
la Secretaria de la Reforma Agraria en su favor. La batalla juridica
prosiguio despues del fin de la controversia y el abandono del pro-
yecto. La resoluciOn en favor de los ejidatarios se puede interpretar
como la serial de una mayor independencia de las instancias juridicas
encargadas de resolver sobre la propiedad, pero tambien como la san-
ciOn juridica de una salida del conflicto por abandono del proyecto
y de cualesquiera otros proyectos de los promotores en esos terre-
nos. Despues de una serie de entrevistas llevadas a cabo en Tepoztlan
con el propOsito de comprender la relacion de los residentes movi-
lizados con el derecho, Angelica Cuellar Vazquez (1997) Rego a la
conclusion de que, si bien todos recordaban que la ocupacion de las
tierras era ilegal, la via juridica no contaba con la capacidad de poner
fin al proyecto de los inversionistas aliados con el gobernador. Con-
sideraban la ley como un instrumento en manos de los gobernantes
y como un recurs() que podian poner de su parte quienes disponian de
suficiente peso economic° o politico.
Mientras que todo parece indicar que los promotores pensaban
fundamentar sus proyectos en la posesi6n de las tierras y en su pro-
ximidad con el nuevo gobernador, el principal inversionista respon-
diO a una encuesta del Institut° Nacional de Ecologia (INE) que tuvo
lugar despues del fracaso del proyecto con un alegato por la seguridad
juridica y el establecimiento del orden juridico de la planificacion ur-
bana. ParadOjicamente, en un contexto en el que los poderes locales
209
ya no tenian la capacidad de negociar la aceptaciOn de las decisiones
derogatorias, la demanda del inversionista se convirtiO en una de-
manda de elaboraciOn de un marco juridico destinado a reemplazar
la defectuosa funciOn de la "cobertura politica" de los proyectos:
Fui a Tepoztlan y obtuvimos una autorizaciOn municipal de uso del
suelo conforme a un procedimiento excepcional, porque no existia
ningun plan de planificaciOn local que estableciera los usos, los des-
tinos y las reservas. Obtuvimos todas las autorizaciones, pero, debido
a las excepciones, no procedian de un context° juridic° solid°. Asi
que, ahora, lo primero que pregunto dondequiera que quiero ir es:
"Existe un plan de ordenamiento local sOlido?" Hacer un peritaje
de los fundamentos de la propiedad y verificar que todo este bien es
el segundo elemento? Es decir, no hay interpretaciOn posible
Quiero ir a un lugar donde me digan si puedo hacerlo [el proyectol
o si no puedo hacerlo. Entonces, es fundamental, si la autoridad es fe-
deral, hace falta una delegaciOn real de autoridad y el respeto de las
autoridades locales; o entonces hay que imponer una decisiOn y de-
cir: "yo lo autorizo, por lo que los otros deben autorizarlo" [...1, si no,
de nada sirve. Sin seguridad juridica, la inversion no existe.4
El caso de Guadalcazar parece caracterizar el fracaso del intento
de regularizacion de una practica ilegal. Mientras que Pro San Luis
Ecologic° y Greenpeace Mexico insistian en que se sancionara a los
primeros empresarios, la administraciOn federal del medio ambien-
te y la del gobierno del estado acordaron a posteriori autorizaciones
para el establecimiento, primero, de una "estacion de transferencia" pa-
ra el depOsito "provisional" de residuos, y despues, el de un vertedero
controlado, decision que fue presentada por las autoridades como el
unico medio de obtener la regularizaciOn del sitio; ademas, la justi-
ficaron con base en la urgencia de encontrar un lugar para el depo-
sit° de los residuos industriales cuando el vertedero de Mexquitic, el
mas cercano a la ciudad de San Luis Potosi, se saturo y los habitantes
que vivian en las inmediaciones empezaron a movilizarse.
4 Citada por Scheinfeld (1999:86).
210
En realidad, los empresarios de San Luis Potosi que dieron origen al
problema y al proyecto parecieron adoptar una postura muy exten-
dida en Mexico, no la de elegir la ilegalidad, sino jugar con el derecho
basados en su confianza en la posibilidad de negociar la regulariza-
cion. En efecto, habian constituido una empresa (Coterin) que ya en
1990 solicito la autorizaci6n para el establecimiento del vertedero
controlado; sin embargo, empezaron a depositar barriles de residuos
sin aguardar la respuesta afirmativa y sin tomar las necesarias pre-
cauciones. Una vez autorizada la "estaciOn de transferencia", no cons-
truyeron las instalaciones indispensables y continuaron depositando
residuos. El vertedero ilegal no tenia nada de clandestino, puesto que
estaba cercado y protegido por guardias e incluia una oficina y una
enfermeria.
La regularizacion debia desembocar en el tratamiento de los re-
siduos existentes a cambio del abandono de eventuales diligencias;
pero, para empezar, permiti6 que una empresa de la ciudad de San
Luis Potosi vendiera los terrenos y, sobre todo, las autorizaciones de
funcionamiento en un contexto que, como ya se ha visto, era de una
gran dificultad para el establecimiento de ese tipo de vertedero en
Mexico.
En ese caso, la manifestacion de la revuelta local o la posibilidad
de un bloqueo fisico del funcionamiento del vertedero parecen haber
sido un factor rads importante que los intentos de recursos juridi-
cos. Las controversias se referian mas a la interpretaciOn de los datos
relativos a la fragilidad o robustez del medio que a la interpretaciOn de
las reglas juridicas; sin embargo, los debates sobre la profundidad
de la capa freatica o sobre la presencia de una corriente de agua cer-
cana y perenne no expresan Unicamente las opiniones de los peritos
sobre la posibilidad de la contaminaciOn sino que, antes bien, dan
pruebas de la controversia sobre la clasificacion juridica de una si-
tuaciOn. En efecto, si la capa freatica esta a menos de 200 metros de
profundidad y la corriente de agua a menos de 500 metros del verte-
dero, entonces las condiciones establecidas por la reglamentacion en
lo concerniente al establecimiento de vertederos de residuos peligro-
sos ya no son respetadas. La dedaraciOn de impact° ambiental es, ya sea
conforme a la norma, ya sea no conforme y fundamentada en datos
211
 falsos; sin embargo, los expertos de ambos lados invocan las disposi-
ciones que regulan el deposit° de residuos peligrosos para fundamen-
tar conclusiones opuestas. Ahora bien, algunos consideran que la
norma "ecologica" en la materia es demasiado restrictiva,5 incompa-
tible con el establecimiento de una red de vertederos controlados en
Mexico (Azuela, 2006a). Debido a la poca densidad demografica, a la
presencia de la infraestructura carretera y a la baja precipitacion plu-
vial, los promotores presentaron el sitio de Guadalcazar como un lugar
correspondiente al tipo ideal recomendado por la legislacion. En
la controversia, el derecho aparece no como un marco en cuyo seno se
expresan posturas y que define la capacidad de accion de cada actor,
sino como un instrumento al servicio de los poderes o de los intere-
ses privados. El intento de salir del conflicto mediante la elaboraciOn
de un acuerdo cuasi juridic° entre las partes, a cargo de la Profepa y
que obligaba a la empresa a integrar medidas de precaucion suplemen-
tarias, se topo con la oposiciOn de los poderes locales. La anomalia
juridica que constituye el hecho de que un tribunal haya dado entra-
da a un amparo interpuesto por un presidente municipal, anomalia
que en si misma era evidente y fue ampliamente comentada, no dejo de
tener un efecto juridico: el de bloquear el intento de salida negociada
del conflicto. La utilizacion claramente tactica que hizo el goberna-
dor de su capacidad de asignar al territorio una clasificacion juridica
es otro elemento que refuerza la idea de que se puede recurrir al de-
recho y sus instrumentos para ponerlos al servicio de una de las partes
en el conflicto. En cuanto a la resolucion arbitral basada en el articulo
11 del TLCAN, parece difundir la idea de una gran debilidad de las
instituciones y el derecho mexicanos ante la voluntad de su poderoso
vecino.
El lugar del derecho en la controversia de Cerro de San Pedro es
claramente mas importante. En ese caso, el conflicto se desarrollo esen-
5 La norma tecnica ecologica (CRP-008/88) que define as condiciones que debe
reunir un lugar destinado a recibir residuos peligrosos fue adoptada en 1988, en un
contexto marcado por varias catastrofes y varios casos de contaminacion industrial.
Ademas de una serie de definiciones de las caracteristicas del medio, la norma reco-
mienda que las instalaciones se hagan a mas de 15 kilometros de las poblaciones de
cinco mil a diez mil habitantes, y a mas de 25 kilOmetros de las localidades mas po-
bladas (Ugalde, 2006).
212
cialmente en el terreno juridico. El tiempo politico y el institucional
son diferentes: ya se hizo notar el fortalecimiento del lugar y la inde-
pendencia de las instancias judiciales en el Mexico de la transiciOn.
Los opositores llevaron a cabo una guerra de guerrillas juridica que
en 2004 —cuatro afios despues de la interposicion de dos recursos
distintos— les permiti6 obtener la confirmaci6n de su posici6n a partir
de los dos principales argumentos utilizados: la ilegalidad de la tenen-
cia de la tierra (\Tease el reconocimiento de los ejidatarios legitimos
parientes de los opositores) y el reconocimiento de la validez de la
zonificacion de planificacion urbana incompatible con la mina (\Tease
supra). El hecho de que se tomara en cuenta esa argumentacion Ile-
v6 a la anulacion del estudio de impacto y, como consecuencia de esos
exitos, el debate paso a la validez de las resoluciones, dado que existen
numerosas vias de recurso o para evitarlas. Ya se hizo notar que la Se-
cretaria de Economia habia permitido que la compafiia minera pa-
sara por sobre la decision agraria, llevando a cabo una expropiacion
temporal en nombre de la prioridad nacional que constituye el desa-
rrollo de la actividad minera. Actualmente la situacion juridica de la
mina esta suspendida en tanto que se agotan todas las vias de recurso.
Hasta entonces, esas resoluciones no tienen un efecto directo. La ba-
talla entre los opositores y los promotores del proyecto sigue adelante
en torno al otorgamiento de cada una de las diferentes autorizaciones
necesarias para el funcionamiento de la mina (permisos del ayunta-
miento, del INAH y de la Secretaria de la Defensa Nacional).
Cada administracion parece reabrir el expediente y tratar de re-
solver sobre la legitimidad del recurso. Tal fue el caso de la Secretaria
de la Defensa, que debia pronunciarse sobre el uso de explosivos en la
mina. Sus representantes llevaron a cabo su propia investigacion y
su propia evaluacion, no solamente de las condiciones tecnicas de
utilizacion de los explosivos sino tambien de la compatibilidad am-
biental y patrimonial, asi como de la aceptabilidad social, del proyec-
to de la mina.6 Cada recurso particular, cada nueva instancia parecen
constituir un nuevo campo de enfrentamiento entre los partidarios
y los opositores al proyecto. La Secretaria de la Defensa, empefiada
6 Justifico su intervencion sobre la base de la ley que le prohibla autorizar la
utilizacion de explosivos en situaciones de perturbacion de la paz social.
213
en demostrar su independencia y su capacidad para escuchar a los
diferentes interesados presentes, parecia dudar sobre la postura que
debia adoptar. Primero resolvio no decidir realmente, otorgando en
octubre de 2004 y septiembre de 2005 autorizaciones con una validez
hasta el final del alio civil, antes de hacer posible el funcionamiento
de la mina mediante una nueva autorizacion en enero de 2006. Esta
Ultima decision fue fuertemente criticada por los opositores, que de-
nunciaron el hecho de que la mina habia comenzado a funcionar a
pesar de que la situacion juridica seguia suspendida hasta la confir-
macion definitiva del juicio de 2004, que anulo la autorizacion del
estudio de impacto y debido al recurso de los opositores en contra
de las autorizaciones otorgadas por las autoridades encargadas de la
proteccion del patrimonio. Efectivamente, en junio de 2006 la mina
comenzo a funcionar, a pesar de que los opositores intentaron se-
guir adelante con la guerra de guerrillas juridica. En abril de 2008, un
tribunal les concedio un amparo, contra el que los abogados de la mi-
na interpusieron un recurso.
En septiembre de 2009 la resolucion de un tribunal federal pare-
ciO dejar sin base juridica el funcionamiento de la mina, en efecto: el
tribunal confirmo la anulacion de la autorizacion de impacto ambien-
tal; no obstante, el statu quo se mantuvo gracias al nuevo amparo
otorgado en noviembre de 2009 por un tribunal federal de distrito.
Practicamente un ario despues, como resultado de una inspecciOn de
la Profepa llevada a cabo en agosto de 2010 y que parecia poder corn-
probar el funcionamiento de la mina sin base legal, en octubre de 2010
el mismo juez del tribunal federal en San Luis Potosi otorgo un nue-
vo amparo a los representantes de la mina en contra de los actos de la
Profepa.
Pareciera que, para las partes actoras, la batalla juridica habia adop-
tado la forma de una lucha para mantener abierto el expediente e
impedir una resolucion definitiva.
Consecuentemente, la batalla juridica se extendio en el largo pla-
zo y no se limito a la obtencion de una sentencia, ya fuese a favor, ya
fuese hostil al proyecto, porque la cuestion central es la del caracter
definitivo y ejecutorio de las decisiones. Tanto para los opositores co-
mo para la empresa, se trataba de mantener activa la controversia, cam-
214
biando eventualmente de estrategia juridica, multiplicando los recur-
SOS suspensivos. Ahora bien, el tiempo juridic° no es el tiempo de un
proyecto: el hecho de que la mina haya podido comenzar a funcio-
nar en enero de 2006, a pesar de la incertidumbre juridica que pesaba
sobre ciertas autorizaciones, revela la marcada movilizacion del go-
bierno federal y el estatal en favor del proyecto. Dicha movilizacion
y la conversion del presidente municipal lograron generar las condi-
ciones que ahora hacen mas dificil y simbolicamente costosa una
decision judicial que pusiere el proyecto definitivamente en tela de
duda. Con el paso del tiempo, los defensores de la mina utilizaron un
nuevo argumento: el de la necesidad de dejar que la explotacion si-
guiera su curso para que, a su fin, la empresa pudiese restaurar el "me-
dio ambiente".
Si bien es cierto que la lucha juridica implica una batalla de larga
duracion, tambien lo es que las decisiones juridicas tienen un efecto
inmediato, independiente de su aplicabilidad directa. Cada decision
judicial, cada autorizacion o rechazo de autorizacion administrativa
recibia una amplia publicidad de las dos partes: la una proclamando
el entierro del proyecto, la otra pregonando su victoria por la con-
tinuaciOn del proyecto y la puesta en actividad de la mina (y cada
vicisitud tenia repercusiones directas sobre el curso de los actos de
la empresa estadunidense). No solamente los actores en el conflicto
sino tambien los comentaristas politicos tendian a presentar cada de-
cision como definitiva y directamente ejecutoria. Posteriormente a
la decision de 2004, algunos senadores y diputados federales del PRI
y el PRD formularon declaraciones en las que exigian una aplicacion
inmediata de las decisiones juridicas e intimaban a las autoridades fe-
derales del medio ambiente a respetar la palabra de los jueces.
En el caso de Cerro de San Pedro, el principal abogado de los
opositores presento la lucha juridica como paralela a la movilizacion
social. A condicion de que se acepte la temporalidad especifica del
campo juridic° —que requiere tanto una gran paciencia como, en
ciertos momentos, una capacidad de accion rapida—, dicho campo
permite a un pequerio grupo de personas competentes y movilizadas
darle continuidad a la controversia. Ya se ha visto que la moviliza-
cion y la combatividad de los relevos en el seno de las organizaciones
21
politicas o de ambientalistas pueden pasar por fases de euforia, des-
aliento o repliegue. En una fase de repliegue de la movilizaciOn, el
derecho permite mantener activa la lucha; sin embargo, el acopla-
miento con la movilizaciOn puede ser ambiguo: un exit° juridic° de-
muestra la fuerza del movimiento, fortalece su legitimidad, pero un
fracaso puede tener un efecto desmovilizador o llevar a ciertos gru-
pos a preconizar la radicalizaciOn de la accion. Entonces, los lideres
y abogados deben "continuar la lucha en el ambito juridic°, sin preo-
cuparse por el estado de animo de los militantes".7
EL PROYECTO COMO OCASIoN
PARA APLICAR LAS NORMAS A LAS ACTIVIDADES
REDLICIR Y COMPENSAR
LAS AFECTACIONES AL MEDIO AMBIENTE
En los tres conflictos analizados se han podido observar grandes expec-
tativas de la poblacion a proposito de los procedimientos encargados
de resolver la compatibilidad entre los impactos de un proyecto y el
marco juridico instituido en nombre de la protecci6n del medio am-
biente. La legislacion obliga a los promotores a presentar una decla-
raciOn de impacto ambienta1,8 sobre cuya base la administracion del
medio ambiente autoriza los proyectos, declaraciOn que adquiere la
forma de un estudio encargado por la empresa en el que se deben
establecer los impactos previsibles del proyecto y proponer medidas
de compensacion. Posteriormente, los servicios de la Secretaria ha-
cen un peritaje del documento y pueden exigir el establecimiento de
7 Entreyista con el Patronato Pro Defensa de Cerro de San Pedro, San Luis Po-
tosi, Julio de 2005.
8 La eyaluacion de los impactos ambientales de un proyecto, cuyo modelo inter-
nacional sigue siendo el aplicado por la Ley Nacional de Politica Ambiental (National
Environmental Policy Act) adoptada por Estados Unidos en 1970, fue codificada en
Mexico mediante la ley de proteccion ambiental de 1988 y su reglamento. La efica-
cia de ese procedimiento fue fortalecida despues de 1995. Dicha ley permite Ileyar a
cabo un balance de los impactos y proponer medidas para eyitar, atenuar o compen-
sar las afectaciones al medio ambiente, medidas que existen en Francia desde 1973 y
estan codificadas en una ley de 1976-1977.
216
medidas complementarias. En la practica, con ese procedimiento no se
busca tanto bloquear los proyectos que no cumplan con las exigencias
del orden juridic° del medio ambiente, sino establecer las medidas de
compensacion de los impactos ambientales sobre una base volunta-
ria y negociada.
Las autorizaciones otorgadas por las administraciones del medio
ambiente, que se hacen cargo de las relaciones con el medio ambien-
te de una manera que se presenta como "sintetica", certifican que los
proyectos no implican una afectaciOn del medio ambiente que no se-
ra posible "compensar". Una vez franqueada esa etapa, los proyectos
disponen de una especie de salvoconducto ambiental que, en cierta
manera, se impone a las autoridades locales o hace simbolicamente mas
dificil que se les ponga en tela de juicio. Ahora bien, las autoridades fe-
derales no cuentan con los medios para llevar a cabo sus propios
estudios y basan su evaluaciOn en los estudios financiados por los pro-
motores de los proyectos. En Mexico, al igual que en muchos 'Daises,
una parte de las controversias se refiere a las modalidades de realiza-
ciOn y verificacion de la calidad de las manifestaciones de impacto. De
todas las oposiciones entre la federaciOn y los poderes locales, esas
controversias ocupan un lugar especial porque generan un esce-
nario en el que se debate o se vuelve a debatir la cuestion de la compa-
tibilidad ambiental de los proyectos; en ciertos casos, no obstante,
las autoridades locales intentan dotarse de su propia capacidad para
hacer peritaj es ambientales, funcion que desempenan tanto los espe-
cialistas a que recurren las asociaciones de ambientalistas como las
instituciones publicas que disponen de una gran legitimidad en ese
camp o.
Ahora bien, a menudo, los debates terminan antes de tiempo por-
que el propio procedimiento que implica la manifestaci6n de impacto
se centra en la atenuacion o la compensaci6n de los efectos estricta-
mente ambientales y no en la discusion de la oportunidad de los pro-
yectos, mientras que los expertos a que recurren los opositores ponen
por delante la amplitud de las afectaciones al medio ambiente que no
se puede compensar.
En Mexico, esa situacion, vinculada con el procedimiento mismo
del estudio de impacto, se ha vuelto particularmente compleja debi-
217
do a la incertidumbre que pesa sobre la definiciOn de la propiedad de
los terrenos y sobre la interpretacion del marco juridic° que regla-
menta el uso del suelo. Mientras que, teoricamente, las autoridades
federales no pueden aprobar un proyecto cuya situacion de posesion
de la tierra no sea estable o que no respete las disposiciones de los do-
cumentos de urbanismo y ordenamiento del territorio, los casos
aqui presentados muestran que las indefiniciones sobre la tenencia
de la tierra9 y el hecho de que no se respeten las clasificaciones juri-
dicas del espacio constituyen las principales modalidades de puesta
en tela de juicio de los proyectos. Por su parte, los promotores inten-
tan presentar la autorizacion del estudio de impacto como la validacion
por la federaci6n de las condiciones de realizacion del proyecto.
Las situaciones analizadas muestran asimismo el fracaso de la ges-
ti6n ambiental, que no toma en cuenta los impactos sociales de los pro-
yectos. Por lo demas, esta parece ser una conclusion que comparten
ciertos miembros de la administracion del medio ambiente que abo-
gan por la institucion de procedimientos de concertaci6n que per-
mitan que las autoridades del medio ambiente lleven a cabo la gestion
social de las condiciones de aceptacion de los proyectos. Dicha con-
clusion se opone a que las funciones sean compartidas, algo que los
gobernadores reivindican frecuentemente, pero que limita estrictamen-
te la intervencion de la federaci6n a una evaluacion tecnica, dejando
a las autoridades locales los detalles de la elaboracion de los acuer-
dos entre las partes que permitan la aceptaci6n de los proyectos.
Dicho lo anterior, para tratar de facilitar que se obtenga el asenti-
miento local y a consecuencia de la frecuente debilidad de los poderes
locales, los representantes de la federacion (los responsables del Ins-
9 Mientras que una empresa debe presentar a las autoridades del medio ambiente
y al gobierno del estado los certificados de la Comision Federal de Electricidad, la Se-
cretaria de Comunicaciones y Transportes y la Comision Nacional del Agua que den
testimonio de que el proyecto no invade zonas de alta tension, carreteras federales o
zonas de barrancas, no existe procedimiento que de testimonio de que el espacio don
de se llevara a cabo el proyecto no este sometido a disposiciones relacionadas con el
medio ambiente o el patrimonio, o que el proyecto no invade tierras ejidales. Las im-
pugnaciones de la legalidad de la propiedad son numerosas, pero los certificados de
propiedad basados en transacciones ilegales solo se impugnan y se denuncian en un
momento posterior.
218
tituto Nacional de Ecologia o de la Pro curaduria Federal de Protecci6n
al Ambiente) se yen obligados a salir de su funcion estrictamente tec-
nica. Las autoridades federales del medio ambiente, sometidas a las
criticas de los opositores y a las presiones de los promotores de los pro-
yectos, no pueden permanecer en una postura de peritos o de policia
ambiental, no solamente porque las normas estan sujetas a interpre-
tacion sino tambien porque la gestion cotidiana del medio ambiente
debe tomar en cuenta las condiciones de su aceptacion local (social
y politica).1°
EL PROYECTO, ANTES BIEN QLIE EL DEIAR HACER
El procedimiento de declaracion de impacto ambiental legitimo el pro-
yecto de una empresa dotada a partir de ese momento de la certifi-
cacion de su compatibilidad con el medio ambiente. Ademas, en las
situaciones analizadas al parecer las autoridades del medio ambien-
te consideran los proyectos como el mej or futuro posible —al precio
de una serie de condiciones— para el medio ambiente amenazado
por los usos actuales y la perpetuacion del dejar hacer. Paradojica-
mente, si uno se pregunta sobre los argumentos esgrimidos, la ad-
ministracion del medio ambiente considera ciertos proyectos como
viables, habida cuenta del estado actual del medio ambiente y de la eva-
luacion que se hace del riesgo de que las tendencias actuales conti-
mien, mientras que los opositores parecen razonar Linicamente a partir
de los impactos negativos de las nuevas actividades.
Ese tipo de justificaci6n, que parece entonces de sentido comtin,
se encuentra en el caso del vertedero controlado de Guadalcazar —se
presenta el proyecto como la solucion al problema de los residuos
depositados sin control— y, asimismo, en el caso de Tepoztlan y de
Cerro de San Pedro.
En Tepoztlan, las condiciones impuestas al promotor por las au-
toridades del medio ambiente lo obligaban a proteger y gestionar los
10 Esa postura fue reivindicada por el director del servicio que llevaba a cabo
las evaluaciones de los estudios de impacto durante el mandato de Ernesto Zedillo,
Pedro Alvarez Icaza, director general de Ordenamiento Ecologico e Impacto Ambien-
219
espacios boscosos. Para algunos, en especial para los responsables de
la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, la degra-
dacion del medio ambiente es tal que el proyecto de "club de golf"
podia representar la posibilidad de poner orden en el espacio, dado
que el proyecto proporcionaba la ocasion para controlar la ocupacion
ilegal e imponer ciertas modalidades de mantenimiento del medio
ambiente. Asimismo, se habia previsto que ese proyecto conllevara im-
portantes inversiones para mejorar el acceso al agua. Por lo demas,
el promotor habia utilizado el argumento ecolOgico al explicar que su
programa implicaba mantener numerosos arboles, mejorar el man-
tenimiento del paisaje e irrigar una superficie considerable. Por su-
puesto, ese argumento era de doble filo puesto que, por su parte, los
opositores denunciaron que el consumo de agua seria demasiado alto
y que el uso abundante de fertilizantes quimicos significaba un riesgo
de contaminaciOn.
En el caso de Cerro de San Pedro,11 ademas de las medidas de con-
trol del impacto de sus actividades, del desplazamiento y el manteni-
miento de los cactos protegidos12 y de la reforestaciOn,13 la comparila
minera ofrecio descontaminar y neutralizar los residuos abandona-
dos por las anteriores actividades mineras. Con ocasion de la contro-
versia vinculada con la compatibilidad entre las actividades mineras
tal del Instituto Nacional de Ecologia (INE): "Concretamente, la posici6n del director
era consensuar directamente con la comunidad para aprobar la 'manifestaci6n de im-
pacto ambiental; lo cual no esta en la ley, pero es una politica que nosotros poniamos
en practica cuando la relacion de fuerzas nos lo perm itia" (Scheinfeld, 1999:77). Alva-
rez Icaza afirma que, en el caso de Tepoztlan, se opuso sin exito a la estrategia del
director del INE, quien consideraba que debia dejar la gestion social de la localiza-
cion al gobernador del estado.
11 Tanto en los peritajes del Instituto Nacional de Ecologia como en los de la Uni-
versidad Nacional Autonoma de Mexico se consideraba el club de golf como viable
e incluso "benefico para la fauna silvestre, que corria el riesgo de desaparecer debido a
que no existia una planificaciOn adecuada" (Scheinfeld, 1999:78).
12 Bajo el control de las autoridades del medio ambiente fueron trasplantados
23 300 cactos que seran vueltos a plantar en el Lugar despues del fin de las activida-
des mineras.
13 La mina debe contribuir a la reforestacion de 720 hectareas: 360 en la zona de
influencia del proyecto y 360 un poco mas lejos en la regi6n, programa de reforesta-
ci6n de diez atios a lo largo del tiempo del proyecto.
220
y el patrimonio, los representantes de la mina intentaron valerse de
un tipo de argumentaciem similar. En efecto, mientras que entre los
especialistas del patrimonio parecia predominar una concepcion se-
gun la cual el abandono era lo que habia permitido la conservacion
de la estructura histOrica del pueblo y de ciertos monumentos, la
compania minera proclamaba que solo su participaci6n podia permi-
tir restaurar los monumentos. Esa argumentaciOn de los representan-
tes de la mina —presentada tanto en el momento de las entrevistas
como en los diferentes documentos de comunicaciOn— buscaba mos-
trar que las nuevas actividades debian ser consideradas como una
oportunidad que no solamente ofrecera trabajo a los habitantes y re-
cursos al ayuntamiento, sino permitird tambien el mejoramiento de
la infraestructura. Las medidas compensatorias fueron presentadas
como el establecimiento de una actividad favorable al medio ambien-
te (neutralizacion de los suelos contaminados por las antiguas acti-
vidades, reforestaciOn y desplazamiento de las especies protegidas) y,
asimismo, como favorable al patrimonio (restauraciOn de las iglesias
y creaciOn de un museo de minerales y de historia local) y al desarro-
llo local (formacion en los oficios del turismo y la artesania, creacion de
una pista para ciclistas en la montana y establecimiento de una fun-
daciOn).
Ese caso es muy similar al de otro analizado en Monterrey (Mel&
2001a), donde ciertos promotores de fraccionamientos paisajisticos
de lujo y el ayuntamiento de Garza Garcia proponian que se conside-
rara ese tipo de urbanizacion como un modo de protecciOn de las
vertientes de las montarias que rodean la ciudad, dado que protege-
ria de la dispersion de las construcciones y de la urbanizaciOn popular,
preservaria y mantendria los espacios boscosos e introducirla la gestion
de los escurrimientos de las aguas. La investigacion sobre Monterrey
puso de manifiesto tambien otra argumentacion que utilizaba ese tipo
de urbanizacion para llevar a cabo la proteccion del medio ambien-
te: un promotor negocio con las autoridades locales una autorizacion
derogatoria de la zonificacion y ofreci6 como compensacion algunos
terrenos y su contribucion a la gestion de un parque ecologic°.
Aun cuando no existen procedimientos que permitan controlar la
gran diversidad de las actividades que pueden afectar a un medio am-
221
biente,14 las negociaciones de las condiciones de realizaciOn o de es-
tablecimiento de proyectos vinculados con una declaracion de im-
pacto ambiental permiten fijar reglas y, en ciertos casos, adaptarlas y
negociarlas con las empresas. Para Antonio Azuela (2006a), se trata de
un momento de la produccion normativa que se debe tener en con-
sideracion en cuanto tal. Ante la imposibilidad de controlar las mul-
tiples evoluciones de los usos del espacio, las autoridades del medio
ambiente utilizan los momentos cuando estan en posicion de fuerza
para imponer o negociar la integracion de medidas de disminucion
al minim° de los impactos, asi como los dispositivos de gestion del
medio ambiente. Paradojicamente, el trastorno del medio ambiente
y la urbanizacion aparecen como los dnicos medios de introducir la
aplicacion de las normas ambientales a los usos del espacio.
En un caso de controversia, las autorizaciones de impacto ambien-
tal pueden incluir una lista de disposiciones que se refieren no dnica-
mente a las modalidades de establecimiento de un proyecto en cierto
espacio, sino tambien sobre su funcionamiento. Ese proceso explica
la voluntad de normalizar las actividades y, asimismo, la modalidad de
tomar en cuenta las objeciones de los opositores, respondiendo con
medidas que pueden ser mas restrictivas que las normas ambienta-
les y asi poner en practica una verdadera regulacion de los espacios
afectados por un proyecto.I5
Pareciera que la administracion federal del medio ambiente uti-
lizara los procedimientos de declaraciOn de impacto ambiental y los
controles vinculados con su buena practica como la ocasion de una
intervencion legitima en un subconjunto espacial, lo cual les permite
adaptar el orden juridic° sobre el medio ambiente a las condiciones
de funcionamiento de un nuevo uso del territorio. Por el contrario,
tan ineficaces son los dispositivos de control y tan &biles las autorida-
des locales que la puesta en orden de lo que ya existe y la lucha contra
14 Ya se hizo notar que los intentos de establecimiento de la zonificacion ecolo-
gica del territorio solo tienen un efecto minim° en el funcionamiento y la localizacion
de las actividades.
15 Medidas de prevencion de los riesgos de contaminacion, zonificacion que obli-
gue a respetar los espacios boscosos y a administrar los escurrimientos de agua y el
desplazamiento de las especies amenazadas.
222
la multiplicaciOn de las microactividades son consideradas como algo
imposible.
Al mismo tiempo, pese a todo ello, las autoridades del medio am-
biente contindan declarando como objetivo la realizacion de la plani-
ficacion "ecolOgica" exhaustiva del territorio —la cual, recuerdese, no
ha sido puesta en practica (Azuela, 2006b). En realidad, en la mane-
ra de concebir la accion de los poderes pdblicos en Mexico, esas dos
modalidades de ordenamiento del espacio coexisten. Una es objeto
de declaraciones estrategicas y de conceptuaciem, la otra permite una
intervencion "pragmatica". Asi, el proyecto permite la organizacion
de los usos en ciertos subespacios, mientras que las modalidades exis-
tentes de planificaciOn del espacio son inoperantes.
REACTIVACION Y PRODUCCION
DE CLASIFICACIONES JUR1DICAS DEL ESPACIO
LA ZONIFICACION COMO RECURS° JURIDIC° Y ARGUMENTATIVO
Ante las ventajas proclamadas y las garantias ambientales aportadas
por los partidarios de los proyectos, los opositores intentan movili-
zar recursos y argumentos surgidos del orden juridic° y reglamenta-
rio. Buscando definir las reglas de derecho a que pueden recurrir en
la situacion local, descubren el mundo de la planificaciOn del territo-
rio, en especial la zonificacion relacionada con el medio ambiente y
con el ordenamiento territorial urbano. Esas clasificaciones territo-
riales incluyen en el derecho tanto el destino como el "deber ser" del
espacio. Los opositores exigen la aplicacion estricta de una clasifica-
cion del espacio que, muy a menudo, realmente no tiene eficacia y
apenas existe fuera del camp° de quienes llevan a cabo la planifica-
cion territorial.
Por lo general los residentes movilizados se enteran de la exis-
tencia de la zonificaciOn que protege ciertos espacios en el moment°
del conflicto y, muy frecuentemente, quienes sacan a la luz esas cla-
sificaciones son los expertos o los miembros de las asociaciones de
ambientalistas. Una vez identificada la existencia de la zonificacion,
el debate se centra en sus limites y su validez, asi como en las razo-
223
nes de que no sean respetadas las reglas que decreta. Con frecuencia
se evoca la capacidad de los actores econornicos para hacer caso omiso
de la reg,lamentacion del uso del suelo o de la protecci6n ambiental.
Paradojicamente, esas herramientas que territorializan la voluntad de
control se han convertido en el simbolo de la incapacidad o del aban-
dono de la ambicion planificadora.
Un segundo momento del contacto con esas clasificaciones pa-
rece ocurrir cuando se pone a prueba su capacidad para movilizar a
los actores institucionales que estan a cargo de ellas; por ejemplo, la
existencia de un parque nacional, incluso de antigua creacion, obli-
ga a las autoridades federales a desemperiar una funcion de garantes
del futuro de ese espacio o, al menos, a tratar de justificar su no inter-
venci6n, a tomar en cuenta las quejas de que no se respeta el destino
del parque. se fue el caso en Monterrey.
En consecuencia, incluso cuando no son respetadas, las clasifica-
ciones del espacio desemperian una funcion importante para generar
la legitimidad de las reivindicaciones. En efecto, pareciera que para
poder oponer a los promotores de los proyectos y al gobierno una argu-
mentacion creible concerniente a la cualidad de un espacio fuese nece-
sario que dicha cualidad estuviese inscrita ya en el derecho y fuese
reconocida por un dispositivo territorializado. En practicamente to-
dos los conflictos analizados, la representacion del espacio que se for-
jan los habitantes en el conflicto se ve reforzada por esos instrumentos
juridicos y cartograficos que expresan las cualidades del espacio que
esta en juego.
El contacto de los habitantes con las clasificaciones juridicas del
espacio contribuye a generar el valor del subconjunto espacial que asi
ha sido distinguido. Se observa que la zonificacion presenta la particu-
laridad de difundir en la totalidad de un espacio definido territorial-
mente los valores que la fundamentan. En esta situacion, esa capacidad
parece mas importante que el analisis preciso de los elementos que
afianzan la eleccion de la decision de zonificacion o que los instru-
mentos anexos a dicha elecci6n.
En Monterrey, la movilizacion impuls6 el proceso de la nueva deli-
mitacion del parque nacional y la instauracion de nuevas reglas de
gestion que debian limitar la urbanizaci6n. Las situaciones analiza-
224
das tambien muestran que parece mucho mas facil reactivar las clasi-
ficaciones ya existentes que llevar a cabo, a partir de la movilizaci6n,
un nuevo tipo de clasificacion del espacio; no obstante, como ya se
hizo notar, eso fue lo que se logro en el caso de la declaracion que hizo
la federacion del Cerro de la SiIla como "monumento nacional" (Mele,
2001a). De manera diferente, tambien fue el caso de Guadalcazar, don-
de la creacion de la zonificacion de proteccion del medio ambiente,
presentada como la respuesta de las autoridades del estado a una
demanda social, constituyo un momento de cohesion de la sociedad
local y expreso el consenso de los actores locales en la proteccion de
un subconjunto espacial (\Tease mas adelante).
En Tepoztlan, la totalidad de los terrenos en los que debia cons-
truirse el club de golf, asi como una gran parte de la superficie del
municipio, esta incluida en un parque nacional, el Tepozteco, creado
en 1937. En esa ocasi6n se trataba esencialmente de proteger 24 mil
hectareas de bosques contra el uso intensivo de los carboneros. Los
efectos directos del decreto, que fortalecio el peso de las autorida-
des federales y prohibio un gran nrimero de usos, fueron muy pocos.
Los terrenos de las laderas del Tepozteco fueron deforestadas en una
gran medida y no se estableci6 ninguna intervencion especifica para
defender el parque. Ademas, el espacio en juego esta integrado a la zo-
na periferica del corredor biologico Ajusco-Chichinautzin, creado en
noviembre de 1988.16 Se trata de una categoria federal que propone
la identificacion y proteccian de la fauna y la flora en una superficie
muy extensa (37 mil hectareas). Aun cuando ciertos comentaristas
veian en la proclamacion del corredor el reconocimiento y la reacti-
vacion del parque, en ese contexto no parece haberse tornado otra
medida que no haya sido la de la identificacion del valor del medio
ambiente.17
Las clasificaciones juridicas vienen a fortalecer las disposiciones
que protriben la deforestacion fuera de las unidades urbanas sin una
autorizacion federal. La afectacian de los terrenos del parque no co-
16 Corredor biologico: categoria federal de identificacion del valor de la biodi-
versidad que debe protegerse en ciertas "zonas naturales':
17 Con todo, se elaboro un plan de gestion en el que se propone la zonificacion
interna y se identifica una zona de protecciOn.
225
menzO con el proyecto: en el conjunto de la zona, la deforestaciOn
ya era intensa mucho antes debido a la dispersion y extension de las
actividades agricolas y de las construcciones en las laderas de la
montafia.
En el caso de Cerro de San Pedro, la estrategia de los opositores
consistiO en dar consistencia juridica a un documento de planificaciOn
olvidado, el Plan de ConurbaciOn de San Luis Potosi, publicado en
1993.18 Dicho plan proponia una zonificaciOn que, teOricamente, de-
bia controlar las autorizaciones de uso del suelo otorgadas por el
gobierno del estado y los planes de desarrollo urbano. Como numero-
sos documentos de ese tipo en Mexico, parece haber tenido por efecto
el abrir a la urbanizaciOn legal grandes espacios cercanos a la ciu-
dad.19 El propio espacio urbanizable estaba rodeado de una exten-
sa "zona de preservaciOn ecolOgica", donde la urbanizaciOn estaba
limitada. Esencialmente, se trataba de espacios que en la fecha de
elaboraciOn del plan no estaban sometidos a la presiOn de los terra-
tenientes. Ahora bien, dado que el plan fue publicado en el Diario
Oficial del estado, debia surtir efectos sobre las autoridades publicas
y sobre terceros; sin embargo, el plan habia sido "olvidado" por los pre-
sidentes municipales, puesto que ellos no habian participado en su
elaboraciOn.
En realidad, el gobierno del estado consideraba obsoleto el Plan
de ConurbaciOn de San Luis Potosi.20 Su funciOn habia sido consti-
tuir un marco para la realizaciOn de los planes a cargo de los ayun-
tamientos y elaborados desde entonces; pero en el caso de Cerro de
San Pedro no existia ningnn plan rector municipal porque el ayun-
tamiento no disponia ni de los medios, ni de los recursos, ni de la ca-
18 El decreto, publicado el 24 de septiembre de 1993 en el Diario Oficial del
Estado de San Luis Potosi, clasifico dos terceras pastes del municipio de San Pedro
en la categoria de "zona de preservacion ecologica y de la vida silvestre'l La zona "con-
urbana" incluye cinco municipios: San Luis Potosi, Soledad, Mexquitic, Cerro de San
Pedro y Villa de Zaragoza.
19 Fiso es lo que muestra en especial el texto redactado por Roberto Garcia Ortega
(2001), investigador de El Colegio de la Frontera Norte y, asimismo, antiguo respon-
sable local de planificacion urbana.
Entrevista con la Direcci6n de Desarrollo Urban() y Proyectos, Secretaria de Desa-
rrollo Urbano y Proyectos, Gobierno del Estado de San Luis Potosi, julio de 2004.
726
pacidad tecnica necesarios para elaborar un documento de ese tipo.
Consecuentemente, como lo reconoce el tribunal administrativo, ese
Plan es el dnico documento que incluye Cerro de San Pedro en el
campo de la planificaciOn.
En consecuencia, la zonificaciOn adquiriO una nueva consistencia
en la controversia. En una sentencia de septiembre de 2004 se reco-
nociO el fundamento del recurso interpuesto en 2000 por los oposi-
tores y, sobre esa base, se anulO la autorizaciOn del estudio de impacto
que habia sido otorgada por las autoridades federales del medio am-
biente:
Por lo tanto, para localizar la zona en lo concerniente al municipio
de Cerro de San Pedro, el Tribunal observO los planes del gobierno del
estado (el plan de conurbaciOn) que fueron anexados al expediente
y pudo confirmar que Cerro de San Pedro se encontraba en una zona,
definida por un decreto de planificacion a 20 aftos, en la que se bus-
có restablecer la cobertura forestal. Dado que todavia no han pasado
esos 20 arios ni se ha realizado la restauracion de la fauna y la flora,
se debe considerar que el cambio de uso del suelo pone en peligro la
biodiversidad, razon por la que no se debera autorizar (resolucion del
1 de septiembre de 2005).
Con todo, esa sentencia no era ejecutoria dado que existen nume-
rosas vias de recurso para el Instituto Nacional de Ecologia y la em-
presa. Esta filtima intentO contraatacar ante la justicia para poner
en tela de juicio la efectividad de la zonificaciOn propuesta por el Plan
de ConurbaciOn e incluso la intencionalidad del documento, cuyo
texto establece que se debe respetar el destino de los diferentes es-
pacios de la aglomeraciOn. Ahora bien, tambien las actividades mi-
neras pueden ser presentadas como uno de los destinos del espacio.
LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE:
ENTRE PERITAJE, MOVILIZACION Y PODER LOCAL
La creaciOn de una zona natural protegida que incluye el lugar del
proyecto de vertedero de Guadalcazar fue presentada como una de-
227
manda de los habitantes de la zona, es decir, como la traduccion, me-
diante una politica publica, de la inquietud social generada por el ver-
tedero no controlado de residuos peligrosos.
En el estudio donde se justifica la necesidad del decreto se hace
notar que:
El intent° de depositar residuos peligrosos en la region de mayor bio-
diversidad de cactos despertO la conciencia ecologica y unifico las
percepciones, de la poblacion local y regional y de los grupos ambien-
talistas, sobre el peligro que esa actividad representa para la salud,
sobre las posibles afectaciones a la flora y la fauna de esa region y, tam-
sobre la cuestiOn de la contaminaciOn del agua, el aire y el suelo
[...]. La importancia biologica de la zona de Guadalcazar ha sido de-
mostrada por este estudio, que solo parece justificar la proteccion,
pero, ademas, es necesario subrayar la importancia del proceso me-
diante el que la poblaciOn y las autoridades locales exigen la protecciOn
de la zona gracias a un decreto del gobierno del Estado (Coordina-
ciOn General de Ecologia, 1997:72).
Las autoridades locales del medio ambiente propusieron aportar
la prueba de la intensidad de la demanda social, haciendo notar que la
CoordinaciOn General de Ecologia conserva en sus archivos las car-
tas y peticiones de los habitantes, las instituciones, las asociaciones
y las asambleas ejidales que exigen la proteccion de ese espacio. Por lo
dernas, el ayuntamiento solicito oficialmente al gobernador que decla-
rara una zona de proteccion.21
La representante de Pro San Luis Ecologic° propuso otro relato de
la genesis de la zona natural protegida, el cual introduce mediadores
entre las administraciones del medio ambiente y la poblacion: revela
que uno de sus antiguos estudiantes, un cientifico especialista en cac-
taceas y director del Instituto de Biologia de la Universidad Nacional
Autonoma de Mexico, la alerto sobre la presencia de cactos que era
necesario proteger22 y le proporcion6 una copia de sus trabajos, los
cuales constituian una vasta documentacion sobre la zona y llega-
21 Mediante una carta del 21 de enero de 1997.
22
Entrevista con Pro San Luis Ecologico, julio de 2004.
228
Han a ser la base cientifica que fundamentaria el decreto de declaracion
de la zona natural protegida.
La militante de Pro San Luis Ecologic° transmitio la demanda a
la administracion del medio ambiente del estado, la cual acepto ini-
ciar un procedimiento de declaracion de zona natural protegida a con-
dicion de que los ecologistas aportasen la prueba de la demanda social
de proteccion. En consecuencia, es necesario analizar las peticiones
enviadas a las autoridades a cargo del medio ambiente como un re-
sultado de la estrategia de movilizacion. Los opositores iban a encar-
garse de encontrar personas y organos intermediarios representativos
que apoyaran su demanda.
La preocupaciOn por aportar la prueba de la demanda social, que
no se encuentra documentada de la misma manera en los otros ex-
pedientes de creaciOn de zonas naturales protegidas, se vincula con
el conflicto en curs° y, asimismo, con el hecho de que en esa zona la
yenta de cactos protegidos constituye un ingreso complementario
para numerosos habitantes. Consecuentemente, todo intento por ha-
cer respetar la legislacion podia enfrentar una fuerte resistencia local.
En otra entrevista se propone una interpretacion sensiblemente
diferente. Segfin un funcionario de la Secretaria del Medio Ambien-
te, la demanda de los opositores al vertedero solo constituyo una de
las formas de presi6n que ejercio un grupo de ambientalistas —ciertos
especialistas en cactos e investigadores de la UNAM— para tratar de
fomentar la proteccion de la gran diversidad de cactaceas que existen
en esa region del estado de San Luis Potosi. Por lo dernas, un espacio
cercano a Guadalcazar, Charco Cerrado, estaba incluido en la lista de
los sitios de interes de la Comision Nacional para el Conocimiento y
Uso de la Biodiversidad (Conabio), sitios seleccionados a partir de una
encuesta entre naturalistas expertos. En 1997, las autoridades fede-
rales del medio ambiente intentaron en vano, haciendo intervenir a
la policia, prohibir el trafico de especies protegidas en el mercado de
cactos que se habia instalado a lo largo de la carretera nacional que
atraviesa la region. En ese contexto, la expedicion del decreto de zona
natural protegida no parecia ya Unicamente una estrategia del go-
bernador del estado para apoyar a los opositores ni un exit° de los mi-
litantes, que habrian logrado instrumentalizar una cualidad de ese
229
espacio, poco valorizado por lo demas; se trataba tambien del resulta-
do de un proceso de conocimiento e identificacion de espacios aridos
llevado a cabo por ciertos cientificos y funcionarios que se moviliza-
ron para defender la biodiversidad. Antes que afirmar la preeminen-
cia de cierto tipo de causalidad o de actor, me parece mas interesante
considerar que la demanda social hecha por las asociaciones de am-
bientalistas, por una parte, el reconocimiento de los cientificos, por
otra parte, asi como la decision politica, estan intrinsicamente ligadas.
Mas precisamente: para que el gobernador pudiese utilizar el decre-
to de zona natural protegida como un arma simbOlica con el propO-
sito de oponerse al proyecto del vertedero, era necesario que el espacio
de que se trataba y las especies vegetales que crecen en el fuesen do-
tados de valor mediante la clasificaciOn ambiental cientifica (estudios
e informes de los investigadores de la uNAm), indicativa (Conabio) o
juridica (especies que se debia proteger).
Por lo demas, el conflicto parece haber tenido el efecto de modi-
ficar la imagen de las zonas naturales protegidas a los ojos de los
propios habitantes: hasta entonces, en efecto, ellos percibian esas zo-
nas esencialmente como una restriccion, mientras que en lo sucesivo
se convirtieron en un recurso potencial. La "demanda social" gene-
rada por los militantes fue utilizada para contrarrestar la oposiciOn de
otros residentes de la zona, aquellos para quienes los cactos —carga-
dos de valores ambientales— constituyen recursos.
Para el gobernador del estado, que firma, el decreto tres dias an-
tes del fin de su mandato, se trataba de poner de manifiesto su ap ego
al espacio en juego y su apoyo a los opositores, sin que el gobierno se
retractase de la autorizaciOn de uso del suelo que habia sido otorga-
da por su predecesor en el cargo: aunque hubiese sido aplicado, los
efectos de ese decreto habrian sido limitados en el caso de las activi-
dades que contaban con la autorizacion de funcionamiento; sin em-
bargo, se podia considerar como un intento de fortalecer la posicion
del ayuntamiento, puesto que Metalclad ya habia interpuesto un re-
curso ante las instancias arbitrales establecidas por el TLCAN. Para
Antonio Azuela, quien considera que habria sido posible impugnar
la autorizaciOn de uso del suelo, se trata de "la mas incoherente de las
salidas imaginables" (Azuela, 2006a:378).
230
Como ya se ha visto, ese decreto fue un factor fundamental en la
controversia juridica internacional vinculada a las inversiones de
Metalclad en la zona. La empresa argumentO exitosamente el carac-
ter artificial del decreto, cuyo Unico objetivo era bloquear el proyecto y
el caracter efectivo de las disposiciones establecidas, que prohibian,
de hecho, su proyecto. Se recurrio alas referencias a la demanda social
y a las declaraciones del gobernador, quien afirma tomar posicion
del lado de los opositores, como prueba del caracter "politico': no "tec-
nico", de esa decision.
En su defensa, las autoridades mexicanas sostuvieron que el de-
creto no solamente no tenia impacto sobre la tenencia de la tierra
sino que no modificaba los usos legales de los terrenos en la zona ni
los de los proyectos que ya contaban con autorizacion en el momen-
to de su promulgacion. El juez canadiense que se pronuncio en Ul-
tima instancia (Tysoe, 2001), al mismo tiempo que dio en parte la
razor' a Mexico en lo concerniente a los argumentos referentes a que
Metalclad necesariamente tenia conocimiento de la obligacion de ob-
tener un permiso municipal, propuso una interpretacion positiva
de la legislacion mexicana y considero que el articulo 4 del decreto
—que prohibe ciertas actividades— predominaba sobre las disposicio-
nes transitorias, que consideraban que las autorizaciones mexicanas
existentes en el momento de su promulgaciOn seguian en vigor. Conse-
cuentemente, el decreto de zona natural protegida se convirtio en el
Unico documento del que se consideraba que tenia un efecto expro-
piatorio y el tribunal lo tomo en su sentido literal, es decir, que instau-
raba realmente otra condiciOn juridica del territorio. En esos debates se
asiste a una situaciOn paradOjica en la que el tribunal presupone que el
decreto es valid°, mientras que la parte mexicana defiende la idea de
que se trata de una especie de declaraciOn de intenciones sin efectos
directos sobre el control de los usos y las actividades.
LA TERRITORIALIZACIoN DEL VALOR PATRIMONIAL
En el caso de Cerro de San Pedro, a lo que se recurrio primero fue a
las cualidades patrimoniales del espacio en juego. Uno de los princi-
pales lideres de los opositores recuerda la funcion central del repre-
231
sentante local del INAH en la generacion de la oposicion al proyec-
to.23 Segan parece, el antiguo director del INAH en el estado de San
Luis Potosi alert() a la poblacion y la incite) a la creacion del Patro-
nato Pro Defensa del Patrimonio Cultural e Hist6rico del Munici-
pio de Cerro de San Pedro, colectivo que fue reconocido durante un
tiempo por el INAH como una asociacion que contribuia a la de-
fensa del patrimonio. Posteriormente, los representantes del Con-
sejo Internacional de Monumentos y Sitios (Icomos, por su acronimo
en ingles: International Council of Monuments and Sites) en Mexico
tambien tomaron posicran en contra del proyecto.
En la actualidad, la controversia patrimonial esta inserta en el
paisaje urbano de Cerro de San Pedro. Cuando llega al lugar, el visitan-
te pasa primero delante de las oficinas de la mina, sobre las que un
estandarte proclama, sobre el fondo de una fotografia de la iglesia, que
la mina constituye "nuestra oportunidad para proteger nuestro patri-
monio historico". Despues, los limites de la zona edificada estan mar-
cados por un letrero del INAH que indica que Cerro de San Pedro es un
"bien cultural, arqueologico, historic° e industrial y, por lo tanto, pa-
trimonio cultural de San Luis Potosi y de la Nacion". En ese letrero,
una mano ironica ariadio: "y de la Mina San Xavier". Mas adelante
pasa delante de una gran inscripcion trazada sobre el muro de una
casa, que afirma que San Pedro es "patrimonio de la humanidad"; mas
lejos, un fresco simboliza la toma de conciencia y la movilizacion de la
poblacion: en ese caso, la "proteccion del patrimonio" constituye uno
de los planos de la diseminacion del aura (entre la proteccion del
ejido y la del medio ambiente) de una multitud de opositores repre-
sentada con ocasi6n de una manifestacion.24 Finalmente, frente a la
iglesia, se erigi6 un gigantesco cartel que representa a la iglesia y Ile-
va la siguiente inscripcion, firmada por los opositores: "En defensa
del patrimonio historic° y cultural, Cerro de San Pedro constituye la
cultura de todos".
El pueblo parcialmente abandonado de Cerro de San Pedro, que
conserva los restos del importante centro minero que fue en los si-
glos xvii y xviii, constituye un testimonio del primer asentamien-
23 Entrevista con el Patronato Pro Defensa de Cerro de San Pedro, julio de 2004.
24 \Tease la ilustracion de la portada de este libro.
232
to de la ciudad de San Luis Potosi. El nombre propio de la ciudad,
Potosi, es un eco del centro minero de America del Sur. Poco tiempo
despues de su fundaci6n, la ciudad de San Luis Potosi fue trasladada
a su lugar actual para disponer de un acceso mas facil al agua. En el
escudo del estado de San Luis Potosi esta representada, como fondo,
una montaria que evoca el cerro de San Pedro, un paisaje que quedard
parcialmente destruido al termino de la explotacion minera.
La zona mas rica en minerales se sada en el emplazamiento del
centro historic° del pueblo, y su anico modo de explotacion rentable
obliga a excavar a cielo abierto mediante explosivos. Algunos oposito-
res y tambien algunos miembros del INAH subrayaron en nuestras
entrevistas que, en un primer momento, la comparila minera tenia
la esperanza de poder desplazar el pueblo de Cerro de San Pedro co-
mo lo habia hecho con un pueblo establecido mas abajo. Los habi-
tantes de La Zapatilla habian aceptado vender sus tierras a cambio
de la construccion de un pueblo nuevo, para dejar el lugar a las ins-
talaciones de lixiviacion necesarias para la explotacion.
El INAH parece haber intentado oponerse al proyecto, antes que
buscar limitar sus efectos en el espacio construido. En efecto, la mi-
na debio circunscribir su proyecto a fin de respetar los limites "urba-
nos" de Cerro de San Pedro, definidos en una negociacion con las
autoridades del patrimonio. Onicamente las dos iglesias estan clasi-
ficadas como monumentos historicos, pero el INAH tiene la facultad
de proteger todos los inmuebles construidos antes del siglo xx. Esa
competencia generalizada sigue siendo teorica en un gran namero
de contextos; sin embargo, puede recurrir a ella cuando los actores de
la proteccion del patrimonio buscan intervenir en una situacion local.
La estrategia adoptada por el INAH fue tratar de territorializar
el valor patrimonial mediante la elaboracion de un decreto de zona de
proteccion del patrimonio historic°. El proyecto de decreto, redac-
tado en 1997, fue bloqueado a causa de la imposibilidad de obtener el
acuerdo de la Secretaria de Economia, que es obligatorio, mediante
el procedimiento de declaracion de impacto regulador, en el caso de
toda nueva medida para aplicar ciertas disposiciones en particular.
Dicha declaracion obliga a los promotores de una clasificacion juri-
dica del espacio no solamente a aportar la prueba de que los actores
233
locales estan de acuerdo, sino tambien a demostrar que las medi-
das introducidas no tendran efectos negativos en las actividades eco-
nomicas. En el caso de Cerro de San Pedro, el gobierno del estado y
numerosos responsables federales se opusieron al reforzamiento de
las facultades del INAH. Mientras que los especialistas de la protec-
cion del patrimonio abogaban por la elaboracion de un estudio de im-
pacto patrimonial, que habria obligado a los proyectos de inversion a
tomar en cuenta sus efectos sobre el patrimonio, lo que se establecio
fue exactamente lo opuesto. La necesidad de obtener de la Secreta-
ria de Economia la aprobacion de la declaracion de impacto regu-
lador coloca a los administradores federales del patrimonio, el medio
ambiente y del ordenamiento del territorio en una posicion de depen-
dencia respecto a los sectores que tienen a su cargo el desarrollo
economic°. Consecuentemente, en el caso del proyecto de la mina, la
postura de los responsables pUblicos de la accion ambiental y patri-
monial se hizo mas fragil a causa de la nueva ley sobre mineria, muy
favorable a las empresas de extraccion porque esa ley considera la
actividad minera como una prioridad nacional de utilidad pUblica.
Con todo, aun cuando el decreto de zona patrimonial nunca fue
firmado por el presidente de la Republica, el INAH logro imponer en
las negociaciones con la compariia minera que se tuviera en cuenta
su perimetro de estudio; sin embargo, ese organismo no cuenta con
la competencia ni con los instrumentos reglamentarios para prote-
ger el paisaje y las laderas de la montaria que habran de ser excavadas.
La compariia minera recibio la autorizacion para explotar los te-
rrenos hasta unas decenas de metros del centro del pueblo; pero el
INAH no puede incrementar el perimetro de protecciOn en nombre de
la preservacion del sitio o del paisaje. Ahora bien, las modalidades
de la explotaciOn a cielo abierto implican el uso de explosivos que
provocan importantes vibraciones. Ciertas construcciones, en espe-
cial las iglesias, podrian verse severamente afectadas y las antiguas
galerias, desestabilizadas por las explosiones, podrian desplomarse.
De acuerdo con las autoridades del medio ambiente y la Secretaria de
la Defensa Nacional, fueron delimitadas cuatro zonas en el seno del
espacio que habra de explotarse. La empresa Unicamente podria ob-
tener la autorizaci6n de explotar la mina cerca de los monumentos Si
234
se considera que las mediciones de intensidad de las vibraciones son
aceptables para su preservacion.
Las autoridades del patrimonio intentaron hacer responsable a la
comparila minera de los riesgos de degradacion. Una de las condicio-
nes de la administracion del medio ambiente para la aprobacion de la
declaracion de impacto ambiental fue obligar a la compariia a acep-
tar las condiciones impuestas por el INAH. La empresa participo en
el financiamiento de un registro de las construcciones existentes, se
comprometi6 a establecer un sistema de medici6n de las vibracio-
nes en los monumentos y deposit6 una fianza que permite al INAH
hacerse cargo de los trabajos de reparacion.
Los responsables de la proteccion del patrimonio subrayan la im-
portancia que tiene el tomar en cuenta "el trazado y la organizaci6n
del espacio urbano", "testimonio elocuente de su valor excepcional
para la historia social, politica y artistica de Mexico".25 Ante la terri-
torializacion del valor patrimonial, definido a partir de ese momento
por la zonificacion, la comparila minera procedio simbolicamente a
una "retraccion" del valor patrimonial de los monumentos, recordan-
do sus esfuerzos por consolidar y restaurar las iglesias. Se trate:, de
una "retraccion" patrimonial aun mas drastica, similar a la deslocali-
zacion, resultado de la toma de posicion del secretario federal del me-
dio ambiente y de un gobernador en los comienzos del proyecto: no
dudaron en mencionar ante la prensa la posibilidad del desplaza-
miento de las iglesias para garantizar su integridad y evitar que conti-
nuaran las polemicas sobre el patrimonio.
Si bien es cierto que las autoridades del patrimonio no cuentan con
la facultad para pronunciarse sobre la localizaciOn de las actividades
mineras, tambien lo es que, en nombre de los impactos sobre los mo-
numentos y edificios historicos, pudieron introducir disposiciones
sobre el funcionamiento de la mina. El lugar y las modalidades de la
explotacion fueron condicionados por la presencia del centro hist6-
rico. El edificio de una hacienda del siglo xvii fue restaurado y pre-
servado en el centro mismo de la zona en la que la compariia minera
habia comenzado a preparar los terrenos para la instalaciOn de las
piletas de lixiviacion.
25 Proyecto de decreto de zona de monumentos historicos elaborado por el INAH.
235
 Aun cuando a finales de 2004y en 2005 la compafila minera pare-
cia haberse plegado a las condiciones impuestas a su funcionamien-
to y haberse comprometido a ponerse de acuerdo con el INAH, sus
relaciones posteriores con la administracion a cargo del patrimonio
se vieron marcadas por un fuerte conflicto. Habiendo recibido la au-
torizaci6n de utilizar explosivos, la compania llevo a cabo unas ex-
plosiones sin advertir a las autoridades a cargo del patrimonio. A
consecuencia de una protesta del INAH, la Secretarla de la Defensa
retro a la compafila minera la autorizacion para usar explosivos. Poco
tiempo despues, una construcci6n del siglo xix situada en el centro
de la zona que del:4a ser explotada fue totalmente destruida, por lo
que el INAH, alertado por los opositores, debi6 recurrir a la policia
para ingresar al lugar. Las autoridades del patrimonio interpusieron
entonces un recurso juridico en el que solicitaron a los tribunales que
se pronunciaran, no sobre una multa, sino sobre la reconstruccion
del edificio conforme a las normas propuestas por el INAH.
Los responsables locales del INAH interpretaron esa situacion co-
mo una modificacion de la estrategia de la empresa y como una prue-
ba de la capacidad de reaccion de la administracion del patrimonio,
a pesar de que nada parecla justificar la necesidad de la destruccion
y de que, en otros casos, la empresa habia negociado con el INAH la
localizacion y amplitud de las obras. Esa situaci6n obligo a las autori-
dades del patrimonio a dar pruebas de su capacidad de accion.
A pesar de que el INAH estaba sometido a numerosas criticas y
tanto los opositores como los "defensores del patrimonio", en sus ar-
ticulos redactados para la prensa internacional le exigian que lograse
bloquear el proyecto, debla demostrar que contaba con los medios
para hacer respetar sus facultades y que, para hacerlo, podia encon-
trar los apoyos necesarios en el seno del sistema de la accion publica.
En el contexto mexicano, al igual que en otros palses, o quiza mas
que en otros palses, es dificil que las autoridades del medio ambien-
te o que la Secretaria de la Defensa resistan la acusaci6n de permitir
la destruccion del patrimonio si no pueden demostrar que han puesto
en practica todas las medidas de proteccion posibles. Cuando el INAH
retiro su "certificacion" patrimonial a la empresa, entonces otro actor
federal, encargado de proteger a la nacion, no pudo permitir su fun-
236
cionamiento. Los representantes de la comparlia minera argumenta-
ron que la reaccion fue demasiado rapida y desproporcionada, porque
los explosivos solo fueron probados en las zonas mas alejadas de los
monumentos y estaban trabajando en el establecimiento del sistema
de medici6n de las vibraciones.26
Por lo demas, una hipotesis presente en las entrevistas era que
esa rapida reacciOn tambien se del:4a analizar en el marco del con-
texto institucional de la epoca, a saber: por una parte, el de una fuerte
presion, incluida la de las autoridades federales, para que se modifica-
se el reglamento del INAH; por otra parte, su debilitamiento a conse-
cuencia del fortalecimiento del Consejo Nacional para la Cultura y
las Artes (Conaculta) y, por ultimo, el efecto negativo para la imagen
del INAH de las controversias ligadas a la implantacion de Walmart
en Teotihuacan (\Tease supra).27
Los opositores al proyecto militaban en pro del fortalecimiento
de la capacidad de accion de los organismos de proteccion del patri-
monio e intentaban hacer presion sobre el INAH, recordando que
ese organismo debe responder por todo ataque a la integridad de los
bienes patrimoniales. Al mismo tiempo, la cuestion de la compatibi-
lidad de las actividades mineras con el patrimonio se trato en lo mas
alto de la jerarquia del INAH. Ademas, en las reuniones de concerta-
cion se trato de obligar a la compania minera a integrar medidas de
proteccion o a aumentar la fianza depositada. Esas transacciones en
torno al patrimonio fueron denunciadas por los opositores como las
sefiales de que las autoridades habian aceptado transigir con la em-
presa y ayudarla a generar las condiciones de su compatibilidad con
el patrimonio construido en Cerro de San Pedro.28 En consecuencia, lo
que para el INAH constituia una justificacion del sentido de su actuar,
26 Cf. la entrevista con la Minera San Xavier, julio de 2005.
27 La adopcion de una postura rigida en la controversia de Cerro de San Pedro
tambien fue uno de los Ultimos actos de autoridad de Sergio Raul Arroyo, entonces
director general del INAH, antes de su dimision vinculada con las tensiones entre el
Institut° y la responsable del Conaculta en 2005.
28 La autorizacion condicionada otorgada por el 1NAH, que fortalecia el control
que la administracion del patrimonio ejercia sobre las actividades mineras, fue obje-
to de un recurso juridic° de los opositores, quienes consideraron que se trataba de
una negociacion para permitir que la mina funcionara.
237
para los opositores se convirtiO en la serial de la incapacidad de las au-
toridades a cargo del patrimonio para bloquear el proyecto.
Mientras que el pueblo y los restos de las actividades mineras del
pasado se ven amenazados de destrucciOn por el retorno de unas ac-
tividades mineras cuyas practicas han evolucionado, la Minera San
Xavier busca incluir sus actividades en la tradiciOn, en la historia y
en el destino del lugar, demostrando que la mina "moderna" puede
ser completamente respetuosa del medio ambiente. Ademas, las re-
laciones entre las actividades mineras y el patrimonio siguen siendo
ambivalentes y los representantes de la empresa juegan sobre esa am-
bigriedad: se puede considerar realmente como patrimonio los res-
tos de una grandeza minera del pasado que dejo en torno al espacio
construido numerosos desechos y suelos contaminados? Se puede
rechazar realmente, en nombre de la integridad de los restos del pa-
trimonio minero, el retorno a la explotaciOn, pese a que esta se pre-
senta como si se hubiese integrado en ella el valor ambiental? Debe
uno, en nombre del paisaje, de la ladera arida de una montaria, recha-
zar el cumplimiento del "destino" de ese espacio?
Consecuentemente, el conflict° Rev° al establecimiento de un
proceso de conversion en patrimonio de Cerro de San Pedro. Fue pre-
cisamente el proyecto de la mina lo que Ilevo al INAH a tratar de im-
pulsar la creacion de la zona de monumentos historicos, y a pesar de
que no se pudo oficializar, su perimetro fija limites a la intervencion
del INAH y condiciona el espacio que la mina puede afectar legitima-
mente. Las controversias sobre el porvenir de Cerro de San Pedro
tambien reforzaron el interes de los habitantes de la ciudad: hasta
entonces ese espacio parecia casi ausente de la memoria colectiva.
Los opositores intentaron multiplicar los actos —festival de mrisi-
ca, exposiciones, reuniones culturales, etc.— para integrar ese espa-
cio a las practicas del tiempo libre: hoy en dia, Cerro de San Pedro es
mucho mas frecuentado que antes de la controversia. En consecuen-
cia, el valor patrimonial se utiliza en ese caso para convertir el paisaje
del centro minero historic° en un bien comrin, simbolo de la iden-
tidad local. En un texto difundido ampliamente por correo electrOni-
co, un opositor hace notar: "es el lugar donde comenzo lo que somos, el
lugar donde vivimos, comemos, trabajamos y soriamos".
238
Vemos en ello, en acto, una de las funciones del recurso de los es-
pacios particulares como lugar de arraigo y tambien de construccion
de la memoria de un grupo. Segan Michel Rautemberg: "su funcion es
doble: primero, reconstruir un vinculo social y simbolico entre el gru-
po y, frecuentemente, un territorio interpretado como la expresion
simbolica f isica de una historia local" (Rautemberg, 2003:47).
En tal situacion, no se puede analizar la movilizacion del patri-
monio anicamente como una estrategia para fortalecer la postura de
los opositores. La conversion en patrimonio redefine las relaciones
entre la sociedad local y su espacio. Al hacer del proyecto un sinto-
ma del abandono en que se tiene un espacio cargado de la memoria
de su grandeza pasada, los opositores buscan suscitar un sobresalto
"patrimonialista" que podria llevar a valorizar el espacio de que se
trata. Es cierto que la valorizacion sigue estando limitada a ciertos
medios —estudiantes, clase media intelectual, militantes politicos o
ambientalistas, etc.—, pero tiene por efecto, quiza mas que el recur-
so a las referencias al medio ambiente,29 establecer el espacio de Ce-
rro de San Pedro como un bien corridn. El sentido del lema escogido
por la coordinacion de las asociaciones opuestas al proyecto, "Todos
somos San Pedro", es precisamente lo que marco al mismo tiempo la
funcion de simbolo en la construccion de la identidad local y la volun-
tad de convertir Cerro de San Pedro en un lugar importante cuyo por-
venir depende de la movilizacion de todos.
Los EFECTOS CONFLICTIVOS DE LA ZONIFICACIoN
PATRIMONIAL: LA IMPLANTACIoN DE WALMART
EN TEOTIFILIACAN*
En 2004, la construccion de un supermercado de la cadena Au-
rrera por el grupo Walmart en el seno del sector C de la zona de
proteccion del patrimonio arqueologico que rodea las piramides
* Recuadro elaborado a partir de la revista de prensa del proyecto Foren [sic] #3,
"Conflict° social y opinion juridica en la prensa mexicana': Boletin electronic°
del Institut° de Investigaciones Sociales de la liniversidad Nacional Autonoma
de Mexico, Mexico.
29 Referencias que, en ese caso, se hacian mas al riesgo de contaminacion para la
ciudad que a la conversion de la naturaleza en patrimonio.
239
 del supermercado y demandaron la intervenciOn del presidente de
de Teotihuacan suscitO una intensa controversia. Una asociaciOn
la ReptIblica para que se encontrase una "soluciOn politica" para
local, el Frente Civico de Defensa del Valle de Teotihuacan, que
bloquear el proyecto, debido a que la ley del patrimonio era de-
reagrupa en especial a pequenos comerciantes de San Juan Teoti-
fectuosa. Ademas, la titular de una instancia federal creada para
huacan directamente afectados por el establecimiento del super-
impulsar la reforma politica cultural y patrimonial, el Conaculta,
mercado, apoyada por ciertos periodistas e intelectuales, argumento
multiplice) las dedaraciones que criticaban el metodo de gest& del
que esa construccion a 2 500 metros de las piramides constituia
INAH e indic6 que, si se le hubiese informado del proyecto, podria
un grave atentado a la integridad de la zona arqueologica y, por
haber intentado encontrar una soluciOn alternativa; y poniendo
lo tanto, al patrimonio de la nacion.
en tela de juicio el metodo de gestiOn descentralizada del INAH,
Ahora bien, ese proyecto disponia de todas las autorizacio-
declare) que no era posible dejar que la delegada local del Ins-
nes necesarias. El sector C de la zonificacion patrimonial, con-
tituto decidiera por Si misma el futuro del patrimonio nacional
cebido como una zona exterior de protecciOn, tiene como efecto
y mundial.
principal colocar al INAH en una posicion de ordenador y su
Independientemente de la controversia entre los actores insti-
autorizaciOn es necesaria para los proyectos de construcci6n.
tucionales, esa situaciOn muestra que la zonificacion de proteccion
El aspecto exterior del edificio, su altura y los materiales utiliza-
—la existencia del sector C, en ese caso— que debe establecer
dos fueron sometidos a las pautas de los arquitectos del INAH,
un perimetro que permita controlar las modalidades de urbani-
quienes consideraron que no podian oponerse al proyecto porque
zaciOn desempena una funciOn paradOjica: dado que se interpre-
la nueva construccion se levantaba en una hondonada poco visi-
ta como una acci6n que revela el valor patrimonial del conjunto
ble desde las piramides y que ya estaba muy urbanizada; sin em-
del territorio que delimita, contribuye a difundir la percepciOn de
bargo, el INAH impuso la realizaciOn de un sondeo arqueolOgico
la incapacidad del marco de acciOn patrimonial para controlar la
preventivo previo a la construcciOn y prohibio administrativa-
urbanizacion. Las garantias institucionales tanto del INAH comp
mente, durante un tiempo, la prosecucion de las obras, porque la
del Centro del Patrimonio Mundial no son suficientes para desle-
empresa no respet6 la clausula que la obliga a someter el desarro-
gitimar una controversia que pone en juego un importantisimo
llo de dichas obras a la supervision de un arqueologo. En un in-
simbolo patrimonial. Todo parece indicar que esa controversia
forme del Icomos, avalado por la DirecciOn del Patrimonio Mundial
contribuy6 a generalizar la percepcion de la incapacidad de las
de la Organizacion de las Naciones Unidas para la EducaciOn, la
autoridades a cargo del patrimonio para proteger la identidad na-
Ciencia y la Cultura (uNEsco), se consider6 que el proyecto y
cional.
las condiciones de seguimiento del INAH habian sido conforme
a las practicas recomendadas para la gestiOn de un bien incluido
en el Patrimonio Mundial. En resumidas cuentas, esta parte del libro sirvie) para mostrar las
Consecuentemente, la controversia se centre) en la funciOn modalidades de la existencia en situaciOn del patrimonio y el medio
del INAH, al cual se seiiale) como complice de un ataque en con- ambiente como marcos de accion y valores que contribuyen a la cla-
tra del patrimonio nacional por una empresa que no solo proviene sificacion de ciertos espacios.
de Estados Unidos sino a la que se considera como simbolo de un Desde luego, cada controversia presenta modalidades distintas de
nuevo mundo de explotacion de los trabajadores. En una petici6n, la relacion entre los actores y pone de manifiesto un lugar diferente
ciertos intelectuales de primer plano se pronunciaron en contra de las dimensiones patrimoniales y ambientales. Con todo, esta in-

241
240
terpretaciOn transversal ha mostrado, por una parte, las tensiones en- Conclusiones
tre la desconfianza y los intentos de reconstruccion de la confianza,
y por otra parte, el lugar del derecho como marco de interpretacion
que define la funcion y los recursos de cada actor, asi como las tran-
sacciones entre los actores vinculadas con el establecimiento de los
dispositivos de control de los impactos contra el patrimonio y el medio
ambiente. La aportaciOn de esas situaciones a la problematica general
de esta obra se analiza en el capitulo de las conclusiones.

DIMENSIONES ESPACIALES
Y TERRITORIALES DE LOS CONFLICTOS

Salir del marco explicativo de la comunidad agredida para interesarse

por la constituciOn de los colectivos en el conflicto no implica que no
se otorgue al territorio un lugar de capital importancia en el analisis
de los conflictos. El desplazar la mirada para tratar de comprender, no
el enfrentamiento entre un territorio —definido como lo que ya esta
ahi y resiste— y un proyecto, sino los procesos mismos de territoria-
lizacion y localizacion —la modalidad del establecimiento de una
instalaci6n, una empresa o un proyecto inmobiliario en cierto espa-
cio—, permite analizar las dimensiones espaciales y territoriales de
los conflictos y las controversias. Asi, se hace posible interpretar esas
situaciones como luchas por la apropiaciOn legitima de un espacio.
Los momentos de conflicto son periodos de elaboraciOn, en la con-
troversia, de una definici6n pragmatica de los usos legitimos del es-
pacio.
Efectivamente, se puede considerar, ante todo, que lo que se observa
es una lucha entre unos grupos por el desarrollo de una palabra le-
gitima sobre el porvenir de un espacio. Los residentes favorables u
hostiles al proyecto participan en una controversia sobre su represen-
tatividad, su arraigo y sus intereses. Las descalificaciones destinadas
a los opositores, de quienes se sospecha que sirven a los intereses de
los ecologistas o los grupos politicos del exterior, se oponen a las que
denuncian a los partidarios del proyecto como capaces de poner en

242 [243]
peligro la perennidad de los acuerdos y equilibrios locales en nom-
bre de sus intereses inmediatos. En seguida, es necesario subrayar que
las situaciones analizadas fortalecen la hipOtesis de la valorizacion
que hacen los colectivos movilizados de los subconjuntos espaciales
en el momento de la controversia. Se trata de alianzas heterOclitas en-
tre residentes, inmigrantes, naturalistas y militantes. Los colectivos no
estan necesariamente arraigados en el espacio en juego ni tienen siem-
pre la estabilidad de una comunidad de militantes, pero no por ello
dejan de constituir un campo en cuyo seno se difunden, actualizan o
producen clasificaciones del territorio a partir del conjunto de los
recursos disponibles. En la elaboraciOn de la argumentaciOn se recurre
a las practicas y experiencias cotidianas y, asimismo, a los arraigos
simbOlicos de las comunidades indias, populares o agrarias o incluso a
los saberes y posiciones de los ambientalistas o los ecologistas. Ade-
mas, las declaraciones de intencion de las politicos pUblicas y las dis-
posiciones juridicas que protegen las especies o los espacios se ponen
a prueba en su capacidad para movilizar a los actores institucionales
y en su fundamentaciOn juridica.
Identificar la funciOn de esos elementos como recursos simbOli-
cos, argumentativos o juridicos no significa adoptar el marco de and-
lisis del actor-red propuesto por la sociologia de las ciencias y las
tecnicas, que los considera como portadores de la acciOn con el mismo
derecho que los actores humanos que participan en una controversia;
no obstante, se debe subrayar que esa posiciOn ha tenido el gran me-
rito de sacar a la luz del dia la funciOn de esos elementos, sin que sea
necesario recurrir a las nociones de las representaciones o las ideo-
logias, sino adoptar una metodologia de observaciOn pragmatica de
su presencia en situacion (Callon y Law, 1997). En coherencia con la
posiciOn teOrica elaborada en la primera parte de este libro, en este
caso limito mi analisis a la funcion de los actores humanos; no obs-
tante, estos Ultimos no actUan solos y recurren a, se apoyan en y pro-
ducen ideas, referencias u objetos cuya funciOn en la acciOn no se
puede pasar por alto. En el vocabulario de Michel Callon, John Law
o Bruno Latour, parece tratarse de la constituciOn de alianzas entre
seres humanos y no humanos que desembocan en la conformaciOn de
un actor-red (Latour, 2005).
244
Tambien se observa la complejidad de las relaciones entre los
grupos movilizados y el espacio en juego. Cada situaci6n de conflicto
se puede describir como la preocupaci6n progresiva de ciertos com-
ponentes de la sociedad local, mientras que otros se resisten a par-
ticipar. Con todo, tambien es posible analizar las cosas a partir de la
proposiciOn inversa, a saber, que para lograr su localizacion, un pro-
yecto debe ser capaz de reunir a ciertos grupos (lideres, notables y resi-
dentes que esperan beneficios de una actividad nueva). En el contexto
mexicano anterior a la transiciOn, el sistema prifsta asegurab a cier-
ta eficacia de las alianzas entre los promotores y los politicos. La pro-
pia supervivencia de los grupos politicos dependia de su eficacia para
controlar a los grupos locales: una alianza con un grupo politico no
solamente podia garantizar que un promotor encontrase los relevos
locales adecuados sino que los propios promotores estaban ligados fre-
cuentemente a algunos grupos politicos y, por lo dernas, los proyec-
tos podian ser la manifestaciOn de la capacidad de acciOn de ciertos
lideres. Sin embargo, la pluralidad de la oferta de los grupos politicos no
eliminaba el conflicto a todas las escalas, aunque si garantizaba que
se pudiera llevar a cabo cierta regularizaciOn en el seno de las diferen-
tes instancias que regulaban las tensiones que constituian la gran plas-
ticidad del sistema de poder. En ese contexto se podia analizar los
conflictos y controversias como una manifestacion de las luchas de
poder entre los grupos que buscaban mantener o conquistar posicio-
nes; sin embargo, algunos de mis trabajos han mostrado que tambien
se podian estudiar las cosas a partir de una posiciOn similar a la de
los colectivos locales movilizados que buscaban, pragmaticamente,
encontrar una "cobertura politica" para adquirir una mayor eficacia en
el escenario politico nacional o en el de un estado con el propOsito
de salir de una posiciOn subalterna en el ambito local (Mele, 1990).
A ese respecto, es necesario hacer notar que la transicion mexi-
cana introdujo una mayor complejidad en el posicionamiento y las
modalidades de la acciOn del poder politico cuando este interviene
en los conflictos. La nueva distribuciOn tambien implica una modi-
ficaciOn de la postura de los actores tecnicos institucionales federa-
les, los que en efecto pudieron adquirir una mayor autonornia en lo
relativo al juego politico. En ese nuevo contexto, por lo dernas, hubo
245
una redefinicion de la funcion y las relaciones entre los diferentes
ambitos de poder y del lugar del derecho en las controversias.
Las situaciones de conflicto hacen aparecer las dificultades de ela-
boracion de un nuevo arreglo institucional en el contexto de una tran-
sicion que tambien se caracteriza por la descentralizacion, sin que
esta venga acompariada del establecimiento de procedimientos de ne-
gociacion entre los diferentes ambitos de poder. En lo concerniente a
las modalidades de ajuste mutuo entre los actores institucionales, el
caso mexicano se podria caracterizar como el pasaje de un alinea-
miento colectivo a una fragmentacion (Cabrero, 2000:197). Ademas,
en el dominio que nos ocupa, a pesar de una mayor juridificaciOn de
las cuestiones ambientales y patrimoniales, la capacidad de las autori-
dades locales para actuar sobre la dinamica de las actividades econo-
micas sigue siendo muy poca. Este analisis confirma las conclusiones
de Antonio Azuela, quien considera que los conflictos —en especial
el de Guadalcazar— hacen aparecer un debil desarrollo institucio-
nal de las formas locales de gobierno que, segUn el, constituye un obs-
taculo real al establecimiento de una gestiOn ambiental democratica
(Azuela, 2006a:11).
Los conflictos son tambien un medio de presi6n que los grupos
locales utilizan para pesar en la postura de los ayuntamientos, los que
sin esa presion serian completamente incapaces de desemperiar ple-
namente la funciOn que tienen asignada por la distribucion de las corn-
petencias delimitadas por el marco juridico de la accion ambiental.
Tal parece que esa postura hubiese constituido un fortalecimiento
de la capacidad de accion de los ayuntamientos, puesto que estos se
yen obligados a aceptar la prueba de fuerza con el gobierno del esta-
do o con la federaciOn. Las situaciones analizadas tambien muestran
que el funcionamiento de la accion de las instituciones pUblicas esta
fuertemente condicionado y en ocasiones paralizado por las tensio-
nes que existen entre los diferentes ambitos de poder; sin embargo, en
las controversias se han identificado pocos discursos con los que se
llame a una mejor coordinacion entre los ambitos de poder: Unica-
mente el tribunal arbitral y el juez canadiense razonaron en su sen-
tencia sobre la base de la existencia de la coordinacion y la solidaridad
entre los ambitos de poder, y en ese caso la federacion esta instituida
246
como el garante y responsable de la accion de los ayuntamientos y
los gobiernos de los estados.
El estudio de las relaciones entre los ambitos de poder permite
sacar a la luz del dia otra modalidad de la lucha por la apropiacion
legitima de un subconjunto espacial en el que se superponen varios
planos de competencias. Mas exactamente, las modalidades de la dis-
tribucion de las competencias relacionadas con el medio ambiente,
que atribuyen a la federacion el control de las actividades mas peli-
grosas, se topan con la competencia general que se atribuyen las
autoridades locales sobre su territorio. Uno de los riesgos de las con-
troversias es precisamente saber quien representa mejor los intere-
ses de un subconjunto espacial: las autoridades federales dotadas de
la capacidad tecnica para certificar la compatibilidad de los proyec-
tos con el medio ambiente?, el gobierno del estado, frecuentemente
portador de un discurso desarrollista mas bien favorable a los inver-
sionistas?; las autoridades municipales, muy debiles institucional-
mente, pero que disponen de la legitimidad que implica el discurso
descentralizador?, los grupos indios o agrarios que encarnan la fi-
gura de la comunidad?, o incluso, los opositores depositarios de una
pericia arraigada en las practicas y, al mismo tiempo, orgullosos de su
funcion de representantes de las personas expuestas a las molestias
o peligros potenciales?
Los INTENTOS DE MEDIACION AMBIENTAL
Tal parece que para la localizacion de un proyecto es necesario esta-
blecer dispositivos de garantia con los que se busca restablecer la con-
fianza de los residentes en la capacidad de los actores pUblicos para
controlar las actividades y para convencerlos de la buena voluntad
de los empresarios. La certificaciOn de las modalidades de funcio-
namiento mediante el procedimiento de las manifestaciones de im-
pacto y las numerosas condiciones impuestas a la implantaciOn de las
diversas actividades o al funcionamiento de los establecimientos cons-
tituyen un elemento central de ese proceso.
Las empresas aceptan multiplicar las compensaciones y los proce-
dimientos de control para lograr su inserci6n local; condiciones sine
247
qua non para que sean consideradas como uno de los usuarios legiti-
mos del espacio. Segdn el vocabulario de sus representantes, se trata de
llegar a ser un "buen vecino". En muchas de las situaciones estudiadas
se encuentra el uso de la retOrica de la buena vecindad, argumenta-
ciOn que implica una postura humilde, que toma distancia de las prac-
ticas del pasado —las que hacian que las empresas o los proyectos
pudieran considerar que se encontraban en una especie de extraterri-
torialidad— y que reconoce la existencia de otros usos y apropiaciones
legitimas ya existentes antes del proyecto; al mismo tiempo, las em-
presas reivindican un tratamiento "equitativo" similar al que se otor-
ga a los otros vecinos. Para lograr ese reconocimiento, las empresas
y los proyectos aceptan tratar y negociar con el conjunto de los veci-
nos. Por lo demas, tal argumentaciOn tiene por efecto excluir de la
controversia a ciertos actores —a los militantes, ambientalistas, exper-
tos, periodistas e intelectuales movilizados—, puesto que el debate
se centra en las relaciones entre los vecinos-residentes.
Los procedimientos vinculados con la accion pdblica ambiental
ofrecen un marco para la identificacion de los impactos ambientales
e introducen la nocion de la compensacion. Paralelamente, las empre-
sas y los promotores aceptan reabrir, en el marco de la controversia,
una negociacion formal o informal con los "vecinos" y sus repre-
sentantes. Ciertas molestias, riesgos o la contaminaci6n se pueden
"compensar" mediante el financiamiento de obras en los espacios pd-
blicos, el mejoramiento de escuelas y las aportaciones econornicas a
los municipios o los grupos locales. De cierta manera, los casos de
corrupci6n frecuentemente mencionados, al igual que los ejemplos
de lideres que negocian ventajas personales, se pueden interpretar co-
mo una negociaciOn de buena vecindad.
En el caso de Tepoztlan, el rechazo de los promotores a negociar
las repercusiones del proyecto sobre la comunidad agraria fue pro-
bablemente un factor de la imposibilidad en que se encontraron de
establecer el proyecto. Los promotores, confiados en su creencia en la
solidez de los titulos de propiedad que legalizaban la apropiaciOn de
las tierras ejidales y en la capacidad del gobernador para imponer el
proyecto, no generaron en una primera etapa las condiciones para
que los ejidatarios los aceptaran. Esa estrategia tambien revela la impor-
248
tancia que terda entre los promotores la representacion del club de
golf como enclave autosuficiente conectado con la ciudad de Mexico
a traves de la autopista o por helicopter°. Los tramites realizados en
una segunda etapa aportaron seguridad a los comerciantes locales y
los promotores anunciaron que se dada prioridad en la contratacion
a los que demandaban empleos locales, pero eso no permitiO cam-
biar la partida. En efecto, en el manejo de la retOrica de lo local y el
arraigo legitimo no todos los "vecinos" son iguales: algunos pueden
representar o encarnar con mayor fuerza a la comunidad. Ese fue el
caso, como ya se ha visto, de los representantes de las "comunidades
agrarias".
En el caso de Guadalcazar, la historia de la movilizaciOn, tal co-
mo la presentan los opositores, evoca una desconfianza original yin-
culada con el hecho de que, para llevar a cabo las primeras obras sin
problemas —y asi evitar el tener que justificarse ante los vecinos—,
algunos empleados afirmaron que habian preparado los terrenos para
su uso agricola. Ya se ha visto que, posteriormente, la empresa trate, de
modificar la percepcion local contratando como asalariados a al-
gunos habitantes de las localidades mas cercanas y tomando partido
en la lucha electoral. Ahora bien, el logro demasiado localizado de la
estrategia de arraigo puede, por lo demas, llevar a la descalificaciOn
de los habitantes de ciertos pueblos, cuyas posturas son consideradas
por los opositores como parciales por su relacion con la empresa.
En Cerro de San Pedro, al comprar todos los bienes disponibles, la
comparifa minera se convirti6 en la mayor propietaria terratenien-
te. Asimismo, propuso a los habitantes que se estableciesen en las ca-
sas construidas en un sector menos expuesto, o bien que aceptasen
una compensaciOn econOmica a causa de las molestias ocasionadas
por las explosiones. En febrero de 2005 Hey() a cabo una demostracion
del exit° de su estrategia de buena vecindad organizando una reu-
niOn pdblica, a la que asistieron 40 personas —las cuales fueron pre-
sentadas como la gran mayoria de los habitantes de Cerro de San
Pedro—, para explicar las modalidades del inicio de la explotacion y
recoger sus opiniones. En el comunicado hecho en torno a ese acto
afirm6 que, de las 24 familias que residian en Cerro de San Pedro,
dnicamente cuatro se opordan al proyecto. El viraje de la situacion,
249
mediante el cual ciertos habitantes se transformaron en portavoces
de la empresa, fue completo cuando "la asamblea local" asi consti-
tuida protesto contra las molestias que ocasionaba el festival de Cerro
de San Pedro que los opositores organizaban cada afio: se les exigiO
que redujeran la amplitud de los horarios y limitaran los lemas y gri-
tos de protesta contra la mina, argumentando que los responsables
del proyecto no vivian en Cerro de San Pedro. El 1 de marzo de 2006
se organizo una manifestaciOn frente a las oficinas de las autoridades
del medio ambiente, del patrimonio y del gobierno del estado para
proclamar la adhesi6n de los participantes al proyecto. Asi prosigui6
un proceso de viraje simbOlico: a partir de entonces, los grupos que se
presentaban como representantes de los habitantes de San Pedro apor-
taron su apoyo explicito a la compafila minera.
El hecho de que las empresas o los responsables de los proyectos
necesitan tomar en cuenta los intereses locales mediante la negocia-
ciOn de las repercusiones econ6micas para los lideres o los grupos
locales no es nuevo. Por lo demas, se podria decir que el proceso de lo-
calizaciOn de un proyecto implica siempre transigir con los actores
y usuarios del espacio que ya existia antes del proyecto, como lo puso
de manifiesto Michel Marie (1989) al acufiar la nocion de "prepara-
don del territorio"; sin embargo, en el doble context° del fortalecimien-
to de la accion ambiental y de la multiplicacion de las controversias
hay dos elementos que me parecen nuevos. Se trata, por una parte,
de la importancia adquirida por ese fenOmeno que, cada vez mas, puede
condicionar el exit° de los proyectos, y por otra parte, de la funcion
de las estrategias explicitas de gestiOn de las relaciones entre una em-
presa o un proyecto y su entorno mediante la integracion de normas
ambientales y, asimismo, mediante el establecimiento de una relacion
negociada con los residentes cercanos.
Esta investigaciOn puso de manifiesto el lugar de la acciOn am-
biental en el mencionado proceso de "preparaciOn': Las autoridades
del medio ambiente certifican los proyectos con base en las normas en
vigor, lo cual tiene por efecto la legitimaciOn de ciertas practicas que,
a partir de ese momento, son declaradas como acordes a las normas
ambientales en vigor o aceptables despues de la definicion de una com-
pensaciOn justa. Ahora bien, ya se ha visto que la separaciOn entre lo
250
que se autoriza y lo que se prohibe no siempre esta claramente deli-
mitada en la ley y, por ende, requiere una interpretaciOn; no obstan-
te, existen normas tecnicas que delimitan operacionalmente las tasas
legales de las emisiones de residuos peligrosos. La percepcion social
y la capacidad de esas certificaciones para generar confianza depen-
den de la confianza depositada en las instituciones y en los procedi-
mientos y no de la capacidad para llevar a cabo un peritaje basado en
las pautas adoptadas. Ese proceso se pone claramente de manifiesto
en el momento del cambio de las normas, tanto en Mexico como en
Francia: muy frecuentemente, la aplicaciOn de normas mas estrictas,
que impliquen un reforzamiento de la protecciOn, se percibe como el
reconocimiento oficial del caracter nocivo de algunas practicas que
hal:plan sido legitimadas mediante las certificaciones ambientales.
Ademas, las autoridades del medio ambiente organizan la inte-
graciOn de una parte de los argumentos de los opositores en el campo
reglamentario, argumentos que entonces son transformados en "con-
diciones" impuestas al funcionamiento de las actividades. Se trata
de requisitos impuestos a la empresa que pueden implicar contro-
les o procedimientos mas restrictivos que la legislaciOn existente. Los
procedimientos de control preventivo (sistemas de alerta automati-
zados, controles peri6dicos, metodos de evaluacion, comites de se-
guimiento, etc.) parecen ocupar un lugar particular, porque estan
dotados de la capacidad para generar en situaciOn la confianza ba-
sada, por una parte, en la transparencia de los sistemas de expertos,
y por otra parte, en el establecimiento de instancias que integren la
supervision de los opositores o de expertos independientes de re-
nombre. Por supuesto, es necesario analizar la "buena voluntad" de
las empresas y los promotores en el marco del desarrollo de una rela-
ciOn de fuerzas local que las haga percibir el peligro que podria repre-
sentar la controversia: cuando las resistencias son fuertes, la funciOn
de las autoridades del medio ambiente es de capital importancia para
generar la aceptaciOn local de los proyectos. En consecuencia, paradO-
jicamente, las situaciones de conflicto se traducen en el fortalecimien-
to de la capacidad de acciOn de las autoridades del medio ambiente.
Ese aspecto estuvo poco presente en el caso de Tepoztlan: las
condiciones impuestas a la organizacion espacial y al funcionamiento
251
del club de golf solo parecen expresar la capacidad de peritaje de la
administracion federal del medio ambiente. En el caso de Guadalca-
zar, por el contrario, el intento de concertacion que tomO a su cargo
la Procuraduria Federal de Proteccion al Ambiente (Profepa) desem-
bocci en un acuerdo mediante el cual la empresa acepto imponerse
unas reglas mas estrictas que las fijadas por el documento que con-
dicionaba la autorizaciOn federal. Un proceso de negociacion similar
habia permitido salir del conflicto relacionado con algunos accidentes
industriales que pude observar en Monterrey (Mete, 2001a).
En el caso de Cerro de San Pedro, despues de la desastrosa expe-
riencia de Guadalcazar, las condiciones fueron definidas a contra-
corriente, antes de que fuesen enlistadas, sobre la base de un estudio
llevado a cabo por la Universidad de San Luis Potosi, en una decla-
racion de impacto ambiental. Por su parte, el estudio universitario
incluia una serie de recomendaciones que tenian por objeto dar res-
puesta a los temores de los opositores.
Por consiguiente, las controversias y los procedimientos estableci-
dos para tratar de reducirlas generan un escenario donde se negocian
las condiciones de localizacion de los proyectos nuevos. En las situa-
ciones estudiadas, la acciOn publica relacionada con el medio ambiente
trat6 de llegar a un arreglo negociado sobre la introducci6n de los pro-
cedimientos de control de las actividades, reduccion de los riesgos y
definicion de las eventuates compensaciones.
En esos casos aparece una funciOn de mediacion en la que las au-
toridades del medio ambiente se constituyen en intermediarios, no
solamente entre las actividades y b, clementos del medio ambiente
sino tambien entre la empresa, el proyecto y los usuarios del espacio
local. Dicha funcion de mediaciOn de la accion publica relacionada
con el medio ambiente podria denominarse "mediacion ambiental".
LA IMPOSIBLE GENERACION
DEL ASENTIMIENTO
Los casos analizados muestran que, a pesar de todo, la mediacion
ambiental no permite reducir los conflictos, antes bien se observa el
252
establecimiento de esos dos procesos en paralelo. Con todo, quiza
seria ail distinguir dos tipos de conflicto: los que se podrian calificar
co mo conflictos de "implantacion" y los que corresponden a situacio-
nes ligadas a la negociacion de las molestias o los riesgos de las activi-
dades existentes. En el segundo caso, los opositores pueden adquirir
conciencia rapidamente de que no obtendran el tipo de inicio de ac-
tividades a las que se oponen y, por lo tanto, deben aceptar una nego-
ciacion sobre los impactos, las molestias y los riesgos; pero los tres
conflictos estudiados en este trabajo revelan tambien la incapacidad dc
las autoridades del medio ambiente para volver a generar confianz2
en sus actos.
En el contexto de Cerro de San Pedro, si bien la controversia no se
detuvo despues del establecirniento de los requisitos exigidos para el
funcionamiento de la mina, se puede considerar que se redujo marca-
damente en sus aspectos relacionados con el medio ambiente despues
de la certificacion ambiental otorgada al proyecto por la autoriza-
cion de la declaracion de impacto ambiental. Al proponer una respues-
ta tecnica a los principales argumentos de los opositores, argumentix
integrados ya en un cuasi contrato ambiental aceptado por la empre-
sa, esta pudo proclamar su buena voluntad relativa al medio am-
biente y tratar de desactivar la oposici6n al proyecto.
Se puede considerar que, en el contexto mexicano, las diferencias
perceptibles entre las tres situaciones analizadas ponen de manifies-
to las condiciones del surgimiento de la funcion de mediacion de la
accion de las instituciones del medio ambiente. El hecho de tomar en
cuenta las posturas de los usuarios o residentes no implica ya unica-
mente las medidas tecnicas de control o la proteccion de especies y
objetos clasificados como patrimonio, sino tambien el establecimiento
de procedimientos que institucionalizan la vigilancia de los residen-
tes movilizados del funcionamiento de las empresas.1 Habida cuent2
de lo obsoleto de las formas tradicionales de los arreglos entre los
grupos y de la cooperacion de los movimientos populares en el mar-
co del sistema priista —ilustrado por el caso de Tepoztlan—, y habida
cuenta tambien de la desconfianza en los procedimientos para certifi-
1 Cf. la creacion del comae de vigilancia en el caso de Cerro de San Pedro.
253
car el respeto de las normas ambientales (Guadalcazar),2 entonces la
mediaciOn ambiental esta encargada de generar las condiciones para
la aceptaciOn de los proyectos (Cerro de San Pedro).
Con todo, no por ello es menos cierto que para los opositores, las
autoridades a cargo del medio ambiente o del patrimonio son res-
ponsables porque, segun ellos, deberian declarar que los proyectos son
incompatibles con la calidad de la vida de los habitantes y con el
mantenimiento de la integridad del medio ambiente o la del paisaje.
Ahora bien, ese no ha sido el caso puesto que los tres proyectos hablan
negociado exitosamente la aprobaciOn de su manifestaci6n de impac-
to ambiental. Se sospecha que las autoridades a cargo del medio am-
biente estan en colusiOn con los promotores o que otorgan prioridad
al desarrollo econOmico. Es verdad que, paralelamente al fortaleci-
miento de la capacidad de accion de las instituciones del medio am-
biente, se introdujeron contrafuegos procedimentales para controlarla
y evitar que constituyese un freno a las inversiones. Las acciones de
las instituciones del medio ambiente, sometidas alas sospechas de ser
una actitud maltusiana o una alianza con los ecologistas y naturalistas,
han dado pruebas de su inocuidad frente el desarrollo de las activi-
dades.3
Al mismo tiempo, las autoridades del medio ambiente estan so-
metidas a fuertes presiones en el marco de los conflictos o de las
controversias mediaticas. Para neutralizar los efectos de la mediaciOn
ambiental y oponerse a las estrategias de regeneraciOn de la confian-
za, los habitantes mas movilizados, apoyados por los militantes, recu-
rren a estrategias de "conflictualizaciOn", con las que buscan que se
considere a las autoridades del medio ambiente no como aliados que
garantizan la inocuidad de los proyectos, sino como adversarios cóm
plices de las empresas extranjeras cuya implantaciOn parece que bus-
can facilitar.4
2 Es necesario distinguir dos etapas en el conflict° de Guadalcazar: la de la simple
certificacion del proyecto de vertedero y la del intento de mediacion ambiental, que
fue un fracaso.
3 Ese es el sentido, como ya se ha visto, del procedimiento de "declaracion de
impacto regulador':
4 Daniel Mouchard, en su estudio sobre el movimiento de los "sin" (vivienda, tra-
bajo, etc.) en Francia, propuso denominar trabajo de "conflictualizacion" la "gene-
254
Consecuentemente, las situaciones analizadas muestran tambien
el dif Icil posicionamiento de las instancias federales encargadas de la
protecciOn del patrimonio y el medio ambiente. En principio, la pro-
pia concepci6n de su accion busca mas controlar los impactos y hacer
que se cumplan las normas, que definir las actividades compatibles
o no con el medio ambiente y el patrimonio. En el terreno del medio
ambiente, ese segundo objetivo se remite a una actividad de planifica-
ciOn ecolOgica del territorio que solo existe en el pape1.5
En primera linea frente a las criticas de los opositores, las auto-
ridades del medio ambiente intentan aportar la prueba no solamente
de que aplican de manera irreprochable la legislaciOn, sino tambien de
que manifiestan la voluntad de controlar el proyecto o la actividad
de la manera mas estrecha posible. A ese respecto, las condiciones
impuestas al funcionamiento de los proyectos son otras tantas ma-
nifestaciones de la capacidad de las autoridades a cargo del medio
ambiente para constrenir a los inversionistas.
LA CLASIFICACIoN PATRIMONIAL Y AMBIENTAL
DE LOS OBJETOS 0 LOS ESPACIOS
En todas las situaciones estudiadas estan presentes diferentes formas
de clasificaciOn del espacio con base en las politicas patrimoniales y
ambientales. Esa caracteristica revela no solamente la multiplicaciOn
de la presencia de la zonificaciOn como herramienta de las politicas
palicas ambientales y patrimoniales sino, sobre todo, la estrecha im-
bricaciOn entre los procesos de clasificacion del espacio y los conflic-
radon de una figura negativa y conflictiva del Estado social que puede erigirlo en
adversario y no solamente en dispensador todopoderoso de recursos" (Mouchard,
2002:428).
5 Segnn Raril Braries, autor de un estudio sobre derecho ambiental mexicano (2000:
223), no se debe pensar rinicamente en los procedimientos de estudios de impacto,
sino que estos deben ser el complemento de un proceso de planificacion del terri-
torio. Se trata de procedimientos en cierto sentido excepcionales que deberian estar
reservados a los proyectos que no dependen de una planificacion que defina el destino
de cada espacio mediante una zonificacion ecologica generalizada.
255
tos. La zonificaciOn dota a ciertos subconjuntos espaciales de recursos
de los planes rectores urbanos, de los usos asignados al espacio e in-
particulares a los que se puede recurrir en el marco de un conflicto o
cluidos en los intentos de planificacion ecologica del territorio o de
una controversia. En las situaciones en que las cualidades de un espa-
la multiplicacion de los espacios protegidos sin la creacion de instan-
cio no han sido objeto de ningUn proceso de identificaciOn institucio-
cias de gestion.
nal y cuando uno no se puede movilizar en contra de una autorizacion
En el mejor de los casos —en especial en el de ciertas zonas urba-
pUblica —como, por ejemplo, en el caso de los vertederos clandesti-
nas o de protecciOn del patrimonio o el medio ambiente—, algunos
nos—, los conflictos no llegan por si mismos a los actores pUblicos;
espacios han adquirido una condicion juridica en el campo del or-
el hecho de que "se hagan pUblicos" parece mucho mas dificil. En el
denamiento del territorio6 y los actores pUblicos han desarrollado
contexto mexicano, una crisis ambiental denunciada por algunos veci-
la capacidad de controlar algunos proyectos nuevos (los que se en-
nos movilizados no basta para generar un conflicto ambiental. Los
cuentran desde un principio en el campo de la legalidad), sin por ello
conflictos logran superar la simple oposici6n local, generalmente im-
disponer ni de los medios ni de la voluntad para restringir los usos
potente para cambiar por Si misma el curso de las cosas, cuando exis-
ya existentes. Onicamente las actividades nuevas parecen estar so-
ten elementos que pueden movilizar a los actores encargados de la
metidas a las pautas de definicion elaboradas en funciOn del deber
proteccion del medio ambiente o del patrimonio. La presencia de un
ser del espacio dictado por las leyes, reglamentos y practicas admi-
tercero mediador entre un proyecto y los opositores, que permita
nistrativas. Consecuentemente, en numerosos contextos coexisten en
imputar la gestion de cierto tipo de espacio a una institucion en par-
un mismo espacio actividades y usos cuya condicion jurldica es di-
ticular, puede entonces ser considerada como un factor que favorece
ferente. Asi, la introduccion de una nueva zonificacion puede forta-
que la causa tenga acceso al espacio public°.
lecer la pluralidad de la condici6n juridica de los objetos espaciales y
Las politicas sobre el patrimonio y el medio ambiente proceden
redefinir los usos y las practicas legitimos.
mediante la identificacion, autenticacion y clasificacion de objetos o
Se podria tratar de explicar la multiplicacion de las clasificacio-
territorios, a los que se atribuye un valor y, asimismo, un lugar en el
nes juridicas del medio ambiente, sin efectos reales (o que solo tienen
seno del orden juridico y de un marco de accion. En el contexto me-
un efecto secundario) en la realidad social, como la expresion de una
xicano —aunque no Unicamente en el—, el rapid° auge de la accion
simple estrategia de "reverdecimiento de los mapas",7 que permite ma-
publica relacionada con el patrimonio y el medio ambiente se tradujo
nifestar la buena voluntad respecto al medio ambiente. Ahora bien,
en la multiplicacion de los objetos y territorios asi clasificados, sin
me parece que esa marcacion simbolica del espacio se deb e analizar
que las acciones previstas (mantenimiento, restauracion o gestion) ha-
tambien como la expresi6n de la voluntad de dominar ciertos sub-
yan sido llevadas a la practica.
conjuntos espaciales, incluso a pesar de que las dinamicas de los usos
Los textos legales y los reglamentos precisan los usos legitimos
del suelo parecen ser incontrolables. El hecho de trazar una zona so-
de cada espacio asi clasificado y las modalidades de su insercion en el
bre un mapa y definir su condicion juridica constituye un proceso de
campo de la planificaciOn. La complejidad y la solidez juridica de las
apropiacion institucional de un territorio: un ambito de poder se dota
disposiciones que tienen por objeto poner orden en el espacio han au-
mentado, pero no asi, muy frecuentemente, su eficacia. En conse-
6 Que, teoricamente, los poderes pablicos deben respetar. Pese a que la nueva ley
cuencia, se multiplican las situaciones en que los actores pUblicos son
sobre la mineria es muy favorable a los inversionistas, no por ello deja de disponer
incapaces de llevar a cabo las acciones correspondientes a la condi- que en los espacios protegidos no se debera otorgar ninguna autorizacion de explo-
cion juridica del espacio instaurado por una politica pUblica en particu- tacion. Cf. tambien el reconocimiento juridic° de la validez del plan de la zona "conur-
hada" en el caso de Cerro de San Pedro.
lar. En el caso del dominio que nos ocupa, asi ocurre con la zonificacion
7 Que se hizo notar en el analisis del Plan Rector de Monterrey (Mele, 2001a).

256
257
de una competencia sobre el futuro de ese espacio. Esa expresion de
la voluntad de dominio contribuye a fortalecer el peso de los actores
pdblicos respecto a los poderosos actores privados depositarios de
los derechos de propiedad o de los usos que acaparan ciertos recursos.
Tal fue el caso de los parques nacionales en la epoca de Lazar° Car-
denas: hicieron que se cerniera sobre los grupos que se repartian los
recursos forestales la amenaza de una intervencion-expropiacion fede-
ral en nombre de la proteccion de la naturaleza. Tambien fue el caso
de la zona natural protegida de Guadalcazar, que debia expresar sim-
bolicamente el apoyo del gobierno del estado al ayuntamiento, ofre-
ciendole un recurso mas argumentativo que juridic°, sin embargo,
la creaciOn de esa zona fue interpretada por los arbitros y el juez
canadiense como "equivalente a una expropiaciOn", mientras que los
abogados de Mexico argumentaron que era inocua. Con todo, tam-
bier' puede tratarse de una manifestacion de la voluntad de dominio
con respecto a los otros actores pfiblicos. Asi, la federacion puede co-
locar ciertos espacios bajo su proteccion mediante una clasificacion
juridica federal, lo cual implica extraerlos reglamentariamente del
espacio comun bajo la jurisdicci6n de los actores locales, encargados
de llevar a cabo un ordenamiento del territorio que tiene fama de ser
ineficaz.
A falta de la aplicacion de las politicas pfiblicas que le dan funda-
ment°, la zonificaciOn constituye simplemente una clasificacion que
asigna recursos reglamentarios potenciales a ciertos territorios. Con-
secuentemente, algunos subconjuntos espaciales son dotados de una
dimension juridica suplementaria a la que se puede recurrir en el
marco de las controversias. Sea cual fuere su eficacia juridica, los re-
cursos y denuncias permiten movilizar a los actores institucionales
que tienen a su cargo el control de los usos. Entonces, el recurso al
derecho aparece como un recuerdo de los objetivos declarados y de
las competencias teoricas de las autoridades del medio ambiente.
Dado que no cuentan con otra capacidad de gestion del medio am-
biente y de los usos del espacio que no sea teorica, las autoridades
federales o locales del medio ambiente parecen estar reducidas a la
aprobacion de los proyectos nuevos y a reaccionar ante los recursos
o los conflictos.
258
Ese proceso de implicacion de las instituciones del medio ambien-
te en las situaciones locales se traduce en la modificacion del contexto
de accion sobre un espacio en particular o en el cambio de la rela-
cion de fuerzas entre los actores. En el caso de los parques nacio-
nales, tiene por efecto reintroducir a la federacion en el debate sobre
los usos del suelo, los que no obstante son competencia del gobierno
del estado o del ayuntamiento.
A ese respecto, el caso de los parques nacionales mexicanos es par-
ticularmente interesante. En cuanto instrumentos de una politica 'DU-
blica cuyos objetivos fueron olvidados despues de su creaciOn, han
perdurado bajo la forma de una clasificacion juridica potencial. Nadie
piensa en aplicar el reglamento que figura en el decreto de su crea-
ciOn, un reglamento que excluye toda actividad que no sea la del man-
tenimiento del medio ambiente y la investigacion cientifica; pero
adernas, en el contexto del fortalecimiento de la accion pfiblica sobre
el medio ambiente, es muy dificil declarar lo obsoleto de esa clasifi-
cacion, a pesar de que incluso coloca a las autoridades del medio am-
biente en una posicion de fuerza en el momento de las negociaciones
relacionadas con el control mas eficaz de los usos.
Asimismo, en las situaciones estudiadas se observa otra caracte-
ristica de la relacion con las clasificaciones juridicas del espacio, de
las cuales se entiende que dotan al espacio de una proteccion gene-
ralizada y se recurre a ellas independientemente de su capacidad ju-
ridica para introducir restricciones. Cada cual parece considerarse
el indicado para interpretar lo que se deberia autorizar o, en su ca-
so, sancionar en el marco de un espacio protegido. Esa caracteris-
tica tambien esta presente en otros contextos; por ejemplo, cuando
los propietarios o los residentes se sublevan contra una nueva zonifi-
cacion, independientemente del contenido de las disposiciones que
esta introduzca.
El proceso del recurso de las clasificaciones y la percepcion que
se tiene de estas son territoriales. Incluso cuando la clasificacion de
ciertos espacios protegidos solo introduce disposiciones sobre algu-
nos objetos del patrimonio o algunos elementos del medio ambiente,
se trata precisamente de un espacio delimitado al que se le ha dado
forma. En sentido estricto, esa especificidad constituye un proceso
259
de territorializacion mediante la atribucion de un valor ambiental a un
subconjunto espacial.
TERRITORIALIZACION Y DESTERRITORIALIZACION
DE LOS VALORES DEL ESPACIO
En los casos a los que se ha recurrido para este estudio, se observa una
tension entre el proceso de territorializacion y la voluntad de replie-
gue de los valores ambientales sobre ciertos objetos (cactos o monu-
mentos). La zona natural protegida de Guadalcazar despliega sobre
el espacio del vertedero los valores —ya reconocidos e incluidos en
las resoluciones— de los espacios "naturales" colindantes. El decreto
inacabado de proteccion como zona de monumentos de Cerro de San
Pedro buscaba mantener a distancia la explotacion minera. En senti-
do opuesto, los intentos de restringir el valor patrimonial o ambiental
a una construccion o a un simple elemento de la fauna permiten con-
siderar medidas tecnicas de proteccion (por ejemplo, salvar un edi-
ficio gracias a las tecnicas de consolidacion), pero tambien permiten
lograr la relocalizacion del valor ambiental, por ejemplo desplazan-
do los cactos o comprometiendose a recrear el manto vegetal de ma-
nera identica despues de la explotacion.
En ciertos casos, ese proceso puede desembocar en una verdadera
deslocalizacion del valor ambiental. Para ello, es necesario construir
equivalencias que permitan compensar en otro lugar los ataques al
medio ambiente. Si lo que esta protegido no es el lugar mismo o un pai-
saje en particular,8 entonces es posible compensar la deforestacion y
destruccion del paisaje con arboles plantados en otro lugar, crear un
parque de cactos para hacer que se reproduzcan ciertas especies pro-
tegidas o intercambiar un derecho de construccion o parcelamien-
to por la realizacion de un parque ecologic° a cierta distancia.
8 En el contexto mexicano, la falta de herramientas de proteccion del paisaje hace
imposible para el Institut° Nacional de Antropologia e Historia la proteccion de Ce-
rro de San Pedro. Parece ser que ciertas leyes locales, entre ellas una reciente de
proteccion del patrimonio cultural de San Luis Potosi, buscan incluir el paisaje como
objeto de proteccion.
260
La extension de los valores ambientales y patrimoniales a ciertos
espacios procede por generalizacion, implica la "no especificacion", la
no "reductibilidad" a objetos y a elementos de medicion. Tanto para
los promotores de los proyectos como para las autoridades del medio
ambiente, la declaracion ambiental y patrimonial debe disociar los
impactos para que se logren condicionar detalladamente las practi-
cas. Para la compania minera, por ejemplo, las restricciones ambien-
tales y patrimoniales son reductibles a cinco especies protegidas y a
dos monumentos; a las medidas de control de la calidad del aire y del
agua y de los riesgos de contaminacion; a los procedimientos de re-
duccion de los riesgos, y al establecimiento de una estrategia de comu-
nicacion y de negociacion con las poblaciones cercanas.
Los opositores a los proyectos, que luchan contra la reduccion de
la cuestion ambiental a ciertos elementos localizados respecto de los
cuales puede haber co mpensaciones, buscan extender la percepcion
de los riesgos en el marco de sus intentos por generalizar mas y difun-
dir la preocupacion. No solamente tratan de demostrar la necesidad de
considerar una zona mas vasta, sino que proclaman la imposibilidad
de contener los riesgos dentro de un perimetro preciso. En los dos ca-
sos, el de Guadalcazar y el de Cerro de San Pedro, los escurrimientos
subterraneos se utilizan para recordar la imposibilidad de limitar el
espacio sometido a los riesgos a un area inmediatamente adyacente a
los proyectos; paso indispensable para hacer aceptar la relacion en-
tre el espacio y los riesgos no solo como una relacion de contigindad
sino tambien como una relacion de conectividad.9 En Guadalcazar,
en un espacio poco poblado y arid°, con el proposito de interesar a una
poblacion lo suficientemente importante es necesario dar difusion a
los riesgos mediante una red cuya configuraci6n no es intuitiva. En
el caso de Cerro de San Pedro, el hecho de reivindicar la unidad de la
cuenca de San Luis Potosi permite incluir la ciudad en el perimetro
de peligro potencial e implicar a sus habitantes. En ese caso, el riesgo
ambiental se presenta claramente en su naturaleza hibrida ligada a
los datos f Isicos y, a la vez, a su interpretacion en el marco de las si-
tuaciones de accion, e indeterminada, puesto que ningun peritaje 111-
timo puede poner fin a la controversia.
9 Para retomar el vocabulario de Valerie November (2002).
261
 Esta investigaciOn ha permitido poner de manifiesto las relaciones
entre el conflicto y la aplicaciOn de las politicas ptiblicas en el con-
texto mexicano. En cierto piano del analisis se puede considerar que
las controversias fortalecen la capacidad de has autoridades del medio
ambiente y del patrimonio para restringir las actividades. Tambien se
ha observado el establecimiento, bajo la presiOn de los conflictos, de
una mediaciOn ambiental que busca generar las condiciones de locali-
zaciOn de las actividades, tomando a su cargo no solamente el control
de los impactos sobre el medio ambiente sino tambien las necesarias
negociaciones con las poblaciones afectadas. Las modalidades de la
mediaciOn ambiental por lo general proceden mediante la reducciOn
del valor ambiental a sus componentes, lo cual permite considerar la
gestiOn del medio ambiente mediante la apropiaciOn, la privatizaciOn
o bien mediante proyectos que, en el marco de contratos formales o
informales, pueden beneficiarse de certificaciones ambientales dota-
das de la capacidad para legitimar su localizaciOn.
Ahora bien, los residentes movilizados, los militantes y los ex-
pertos naturalistas se oponen a esa acciOn ambiental pragmatica en
nombre de un deber ser del espacio, deber ser inscrito localmente
mediante la clasificaciOn juridica del espacio. El caso mexicano mues-
tra que el ordenamiento del espacio por zonas no es suficiente para
lograr la territorializaciOn de las politicas pUblicas del patrimonio o
el medio ambiente, pero tambien muestra que la delimitaciOn de las
zonas arraigadas simbOlicamente en el derecho no deja de tener efec-
tos: se puede recurrir a ella en el marco de las movilizaciones y asi ad-
quieren una presencia en situaciOn. Mientras que en otros contextos
nacionales la acciOn ptiblica busca generar la adhesion de los actores a
la clasificaciOn del espacio (en cierta manera, los perimetros defini-
dos son pretextos para el establecimiento de la coordinaciOn entre los
actores), ese no es el caso de Mexico, pese a la denegaciOn de los tex-
tos reglamentarios. Pareciera que la socializaciOn de la clasificaciOn
juridica del espacio solo tuviera lugar en el marco de los conflictos y las
controversias. En ese caso, la clasificaciOn juridica del espacio desem-
petia la funciOn de un recurso para los actores que demandan el for-
talecimiento de las acciones de protecciOn de ciertos subconjuntos
espaciales.
262
FORMAS DE LA INSTITUCION LOCAL
DEL PATRIMONIO Y EL MEDIO AMBIENTE
Al termino de esta obra, es posible volver a examinar la nociOn de ins-
titucion local del patrimonio y el medio ambiente, la cual se puede
descomponer en cuatro procesos para su analisis:
1. Primero, el establecimiento de los nuevos dominios de la inter-
vencion publica, gracias a las operaciones de legitimaciOn y configu-
raciOn llevadas a cabo por los textos de las leyes, por los informes,
coloquios o reuniones ptiblicas y, asimismo, a consecuencia de la
actividad de las instancias especializadas que tratan de hacer opera-
cionales sus competencias y aportar un contenido concreto a la acciOn
patrimonial y ambiental, en el marco de las pruebas que actualizan su
capacidad de acciOn.
2. Segundo, el establecimiento de campos localizados, constituidos
por la presencia de una pluralidad de actores de condiciones diver-
sas (actores institucionales, expertos, aficionados, cientificos, miem-
bros de asociaciones, habitantes movilizados, etc.) que sostienen la
acciOn y los valores patrimoniales y ambientales. La nociOn de campo,
utilizada en este caso en un sentido amplio, me parece mas ütil que
la de red, porque es posible participar en un campo por adhesion a los
valores o a una vision del mundo o por proclamaciOn de un interes,
sin tener relaciOn directa con los otros actores. Eventualmente, en el
seno de ese campo es posible identificar redes. Por lo demas, la no-
ciOn de campo me parece mas abierta que la de sistema; esta vincula-
da con la organizaciOn de los grandes dominios de la acciOn social y
con los procesos de racionalizaciOn (Bourdin, 1984). En la acepciOn de
Pierre Bourdieu, un campo social implica sistemas de oposiciOn, lu-
chas por la adquisiciOn de diferentes formas de capitales y no solamen-
te de intercambios de comunicaciOn. La proposiciOn de Antonio Azuela
(2006a) de utilizar para el analisis del contexto mexicano la nociOn de
campo social aplicada al medio ambiente le permite hacer aparecer
una unidad de pertenencia y objetivos entre ciertos grupos que, por lo
demas, estan comprometidos en fuertes oposiciones en el marco de
los conflictos y las controversias: distingue, por una parte, a los que cali-
fica de visionarios —ecologistas, ambientalistas y organizaciones no
263
gubernamentales— y, por otra parte, a los pragmaticos, los actores
institucionales comprometidos en politicas de reduccion de las afec-
taciones de ciertas actividades al medio ambiente.
Por supuesto, existen intersecciones entre el campo patrimonial
y ambiental y otros campos (urbanistico, politico, juridic°, etc.). Por
lo demas, los escenarios locales mediaticos,1° universitarios11 o de la
accion cultural constituyen vectores de estructuracion de esos cam-
pos. Aun cuando la investigacion en el ambito local pone de mani-
fiesto los campos "localizados", los actores no participan Unicamente
en las redes de ese ambito. Tambien seria necesario pensar en la exis-
tencia de las redes de planos multiples que conectan a los parti-
cipantes en los campos del patrimonio y el medio ambiente con otros
actores nacionales e internacionales. Por lo demas, es necesario ha-
cer notar que en Mexico en ciertos contextos locales, esos campos no
existen o son embrionarios.12 En realidad los participantes pueden
ser poco numerosos y, en ese caso, los actores institucionales desem-
penan una funcion determinante. Por lo demas, se puede emitir la
hipotesis de que en ese tipo de contexto los conflictos y controversias
contribuyen a la estructuracion de esos campos; tal es el caso, como
ya se ha visto, de San Luis Potosi.
3. Tercero, se pueden identificar los regimenes locales de accion
que reposan en relaciones de poder, arreglos institucionales, mo-
dalidades de interpretacion del marco juridic° o, tambien, en reglas
secundarias y en el posicionamiento de cada uno de los actores. Aho-
ra bien, los regimenes de accion pueden ser sensiblemente diferentes
10
Muy extendidos en Mexico, incluso en las pequenas ciudades.
11 No solamente el personal de las universidades pdblicas o privadas, sino tam -
bier' la red de "colegios" (San Luis Potosi, Michoacan, etc.), centros de formacion del
tercer ciclo y de inyestigacion en ciencias sociales implantados en colaboracion
entre las autoridades federales de fomento a la investigacion y los estados. Los cole-
gios pueden desempenar la funcion de intermediarios en la implantacion de los pro-
cedimientos de identificacion y yalorizacion del patrimonio o el medio ambiente o
en procesos de planificacion participativa o de desarrollo local, asi como en apoyo a los
habitantes moyilizados en el marco de los conflictos o las controversias. Cf. la pre-
sentacion del proyecto de inyestigacion "AcciOn coordinada" por Esteban Barragan
(2006).
12 De acuerdo con Antonio Azuela, los campos locales del medio ambiente no
existen en la mayoria de las sociedades locales (Azuela, 2006a:12).
264
de una ciudad a otra. En efecto, el marco negociado de las relaciones
entre actores determinado por la legislacion nacional no tiene la ca-
pacidad de imponerse en todas las situaciones locales, porque los
actores privados disponen, en ciertos contextos, de un poder sufi-
ciente para reabrir los debates sobre las modalidades y la legitimidad
de la intervencion pUblica.
4. Cuarto, a una escala mas detallada, al analizar los efectos urba-
nos de la clasificacion juridica del espacio, saque a la luz algunos
procesos de creacion de contextos institucionales locales, que condi-
cionan las dinamicas urbanas y las modalidades de urbanizacion. No
se trata Unicamente de tomar nota de la eficacia o ineficacia de la vo-
luntad de control de los usos, las practicas y los modos de habitar,
sino de mostrar los efectos de esos contextos en las estrategias de los
actores, en la definicion de lo que es posible o imposible y en las expec-
tativas que se tienen respecto a la accion de los poderes pUblicos. Al
impulsar estrategias de adaptaciOn, de negociacion y de interpreta-
cion del derecho, los diferentes actores, individuales o colectivos, par-
ticipan en transacciones que definen, en situacion, el universo de lo
posible. Asi, ciertas practicas pueden ser calificadas como ilegales sin
que se aplique sancion alguna, otras estan sometidas a intentos de
regularizacion, otras mas son objeto de prohibiciones estrictas y de in-
tervenciones del poderio public°, y algunas otras que se expresan
fuera de los marcos de causalidad de las politicas pUblicas pueden, no
obstante, tener efectos sensibles en las dinamicas de esos espacios. Los
contextos institucionales locales introducen modos particulares de
regulacion local.
En efecto, como ya se ha visto, las relaciones entre la clasificacion
juridica y el espacio son mas complejas que la simple determina-
ciOn de una zona dotada de una reglamentacion en particular. Las
situaciones definidas por un perimetro que depende de un solo tipo
de disposiciOn son, en cierta manera, casos particulares. Frecuen-
temente, para los actores —asi como para el investigador— es nece-
sario construir tanto los perimetros pertinentes como los tipos de
disposiciones validas. El conjunto de reglas a las que se puede recu-
rrir para calificar juridicamente una situacion no se expresa jamas en
un corpus directamente accesible. Incluso cuando se refieren a un solo
265
dominio de accion (el patrimonio, el medio ambiente o el urbanis-
mo reglamentario), las disposiciones y perimetros diferentes se yux-
taponen o se superponen. Tanto en el derecho positivo como en los
discursos y las controversias entre los habitantes y los actores
cos, la calificaciOn de una situacion puede tener interpretaciones que
pueden referirse a diferentes disposiciones o practicas vinculadas con
ellas.
Se puede postular la existencia de un contexto institucional lo-
cal formado por el conjunto de las disposiciones y las modalidades
territoriales (o no) de su aplicacion, contexto que no solamente se
define territorialmente —ciertas disposiciones aplican a algunos lu-
gares, otras a edificios o actividades—, sino que constituye el marco
de la accion y de los proyectos pnblicos y privados; pero tambien es
el resultado de proyectos y de la voluntad de intervencion. Dicho
contexto es a la vez juridico, reglamentario e institucional; se podria
reconstruir teOricamente mediante una lista de disposiciones y re-
glamentaciones, pero tambien se caracteriza por las practicas de las
instituciones13 y por las relaciones entre los diferentes actores. Se puede
emitir la hipOtesis de que, para los actores, funciona como un corpus
de recursos al que se recurre parcialmente en caso de necesidad.
A partir de la definicion que se adopto en la primera parte, hasta
ahora he utilizado la nociOn de institucionalizaciOn en un sentido
similar al de elaboracion y adopcion de una tematica mediante la
acci6n de los poderes pnblicos, lo cual implica un trabajo de defini-
cion y organizacion (creaciOn de entidades especializadas dotadas de
reglas juridicas y de la capacidad de accion). En ese proceso se pue-
de ver otra modalidad de la institucionalizaciOn de la clasificacion
juridica del espacio y, mas ampliamente, del derecho. En efecto, la
institucionalizacion se puede definir como la organizacion y estabili-
zaciOn de las expectativas de los actores (Azuela, 2006b). En ese sentido,
el efecto de los dispositivos juridicos territorializados no depende nni-
camente de la capacidad de coercion de los poderes pnblicos, sino
de la creencia de los actores en el hecho de que existen normas que
tienen un efecto local. La creencia no esta vinculada principalmente
13 Lo que Pierre Lascoumes (1990) denomina las normas secundarias de apli-
caciOn.
266
con el conocimiento de la jurisprudencia o del funcionamiento de la
administracion, sino antes bien con cierta percepcion de la existen-
cia de un dispositivo de regulacion territorializado. En esa acepci6n,
los contextos no son solamente institucionales porque organicen de
una manera especifica las relaciones entre los actores y sus recursos
juridicos, sino tambien porque se les percibe como normativos y con
la capacidad de introducir reglas especificas que contribuyan a ins-
tituir pragmaticamente territorios de accion sobre el medio ambiente
o el patrimonio.
Las anteriores consideraciones reposan sobre algunos trabajos de
investigacion en Mexico, pero me parece que tambien pueden servir
para comprender los mismos procesos en otros contextos naciona-
les. Ya se ha visto, por ejemplo, que la elaboracion de la clasificacion
juridica del espacio como objeto de investigacion implica el reconoci-
miento de la necesidad de superar una simple postura de evaluacion
de la aplicacion o no aplicacion de sus dimensiones normativas. Si
bien los terrenos mexicanos me permitieron desde un principio po-
sar la mirada en la distancia entre el deber ser de los espacios descri-
tos en los textos de las leyes y las dinamicas espaciales concretas, no
existe ninguna situacion en la que el derecho territorializado pudie-
ra tener solo una dimensi6n normativa de aplicacion imperativa. Ya
han sido serialadas las diferentes dimensiones del derecho y la im-
portancia para esta investigacion de su dimensi6n cognitiva. Se pue-
de concebir la existencia, en diferentes contextos nacionales, de un
continuo entre el simple ejercicio administrativo de delimitacion de
una zona, sin que esta tenga solidez juridica o sin que pueda aplicar-
se en ella cualquier medio de intervencion, y las situaciones en las
que todos los actores organizan sus practicas conforme a los marcos
definidos por los reglamentos territorializados.
Mis investigaciones en las zonas de protecciOn del patrimonio y
el medio ambiente mostraron que la institucionalizacion adoptaba
en especial la forma de una actualizacion local en el marco de las si-
tuaciones de controversia o conflicto. La aplicacion de las reglas del
juego localizadas implica siempre y en todas partes procesos de ne-
gociaci6n, de transacciones necesarias para la generacion de un "or-
den juridico localizado" (Bourdin, Lefeuvre y Mele, 2006). Una vez
267
mas, recuerdese que lo que se caracteriza en este caso de esa manera Bibliografia
no implica forzosamente el respeto de las reglas, sino precisamente
su presencia como elementos de definiciOn de la situaciOn.
Las transacciones territoriales analizadas en esta obra Ileyan la
huella de la importancia nueya de los procesos de territorializacion,
caracterizada no por el arraigo, la tradici6n y un tiempo prolongado,
sino por un lugar en particular de la acciOn, del debate public°, de la
difusiOn de los modos de conocimientos y yalorizacion del espacio, de
la puesta a distancia de la experiencia cotidiana para transformarla
en saber al que se puede recurrir en algunas pruebas. Entre el estable-
cimiento de nueyos dominios de la accion pdblica, la identificaciOn ALVAREZ ENRIQUEZ, Lucia
y proteccion de las cualidades del espacio, la reapropiacion de cier- 2004 La sociedad civil en la ciudad de Mexico, actores sociales,
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SAHOP: Secretarla de Asentamientos Humanos y Obras Pnblicas
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Sedue: Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecologia
Semarnap: Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
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TLCAN: Tratado de Libre Comercio de America del Norte
zNIIEFF: Zones Naturelles d'Interet Ecologique, Faunistique et Flo-
ristique

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