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APUNTES DEL CENES

II SEMESTRE DE 2007

Instituciones y desarrollo:
reformas de segunda generación
en América Latina

PEDRO T AL
TAL
ALAAVERA *
Universidad de Barcelona

MARIANELA ARMIJO **
FLACSO, Chile

Fecha de recepción: 23 de octubre de 2007


Fecha de Aceptación: 14 de diciembre de 2007
__________

*
Profesor titular de la Facultad Ciencias Económicas Universidad de Barcelona. doctor en Ciencias Económicas.
Adscrito al Departamento de Estructura Económica Mundial.
**
Doctora en Economía Universidad de Barcelona.

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INSTITUCIONES Y DESARROLLO:
REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN EN AMÉRICA LATINA

RESUMEN

En este artículo se trata de valorar la importancia de las instituciones en


las reformas de “segunda generación” en América Latina en los últimos
diez años. Después de plantear las limitaciones del modelo de
industrialización de la región y la puesta en práctica de las reformas de
“primera generación” a partir de mediados de los años ochenta, se
constatan las insuficiencias de estas primeras reformas económicas y la
necesidad de ir más allá. Es entonces cuando empiezan a valorizarse las
instituciones como elemento clave del desarrollo económico. Los cambios
políticos recientes en varios países latinoamericanos van a ejercer una
enorme influencia en las reformas institucionales que creemos podrán
mejorar los resultados económicos.
Palabras ccla
lave: reforma de primera generación, reforma de segunda
lav
generación, modelos de industrialización, políticas de estabilización, nueva
agenda de reformas

ABSTRACT

In this article one is to in the last value the importance of the institutions in
the reforms of “second generation” in Latin America ten years. After raising
the limitations of the model of industrialization of the region and the
putting in practice of the reforms of “first generation” from half-full of
the Eighties, the insufficiencies of these first economic reforms and the
necessity are stated to go further on. It is then when the institutions like
key element of the economic development begin to valorize themselves.
The recent political changes in several Latin American countries are going
to exert an enormous influence in the institutional reforms that we create
will be able to improve the economic results
Key words
words: The Reformation of first generation, reform of second
generation, models of industrialization, policies of stabilization, new
agenda of reforms.

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1. INTRODUCCIÓN que caracterizó a la economía de la re-


gión en la primera mitad del siglo XX.
En los años noventa surgió una serie de La contracción de los ingresos prove-
propuestas orientadas a reformular los nientes de las exportaciones
lineamientos ortodoxos que inspiraron tradicionales rompió con la dinámica del
las reformas de fines de la década ante- intercambio comercial predominante y
rior. Gran parte de los actores pro obligó a impulsar una política de indus-
Consenso de Washington le asignaron trialización sustitutiva de importaciones.
un renovado papel a las instituciones,
después de reconocer los graves déficit A comienzos de los años cincuenta, la
sociales, económicos y políticos que im- CEPAL y Raúl Prebisch conceptualizan
plicó la minimización de las mismas en el modelo de industrialización por susti-
el marco de las reformas estructurales tución de importaciones (ISI). Plantean
en América Latina. la industrialización como la principal vía
de transformación de la estructura pro-
ductiva -mediante la “difusión del
2. Limitaciones del modelo de progreso técnico”- y la sustitución de
industrialización en América importaciones como su instrumento pri-
Latina mordial. Esa visión correspondía a las
características del momento histórico en
A mediados de los años cuarenta, la que ella emergió: la ausencia de un mer-
mayoría de los países de América Lati- cado dinámico de manufacturas en el
na comenzaron a adoptar un modelo de ámbito internacional y la forma “empíri-
desarrollo industrial basado en un cre- ca” en que surgió la estrategia de
ciente proteccionismo y en una elevada sustitución de importaciones como res-
intervención del Estado en la regulación puesta al colapso de la economía
de la actividad productiva. internacional en los años treinta
(Ocampo, 1998).
La depresión económica de los años
treinta en los países desarrollados, puso Dadas las características asimétricas de
en jaque el modelo primario exportador, conocimiento y de capital1, el tipo de in-
_____________

1
Estas asimetrías se reflejan, sobre todo, en las estructuras productivas. De acuerdo con una formulación muy cercana
al pensamiento de Prebisch, existe un contraste entre la estructura productiva de la periferia, especializada y

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dustria fue más bien sustitutivo de im- cia y los términos de intercambio desfa-
portación de bienes de consumo no de vorables sino no atender al desafío
bienes de capital. El tipo de proteccio- planteado que era hacer llegar los bene-
nismo desplegado (reintegro a las ficios del crecimiento al mayor número
exportaciones, subsidios a sectores es- de personas.
pecíficos, aranceles diferenciados)
propició las actividades de búsqueda de El deterioro de los términos de intercam-
bio que implicaba el patrón de desarrollo
rentas y creó una estructura económica
adoptado (sustitución de manufacturas
rígida, incapaz de reaccionar con rapi-
de escaso valor agregado, que siguió
dez a los cambios producidos por las
dependiendo en gran medida de las im-
condiciones económicas mundiales. Ade-
portaciones de capital) y el desincentivo
más, la estructura de financiación para a las exportaciones (por la estructura
sostener el proteccionismo priorizó la arancelaria y el tipo de cambio), supo-
asignación de recursos por el lado de los nía una debilidad del sector exportador.
actores con mayor poder político, en
desmedro de sectores sociales con me- En definitiva, los elevados aranceles y
nores ingresos, lo que creó las bases de la protección a la industria nacional,
la desigualdad del ingreso. mediante subsidios a la producción na-
cional (“proteccionismo perverso”),
Si bien entre los años cincuenta y ochen- generaron una serie de desincentivos a
ta, los países de la región lograron crecer la exportación que sumados al impulso
un 5,5% como promedio anual, la des- más dinámico de la demanda interna
igualdad del ingreso era la más alta del condujeron al estrangulamiento externo
mundo y contaba con exiguos niveles de y a una alta dependencia de recursos
ahorro interno. En este contexto, y como externos para financiar los déficit de la
consecuencia de la debilidad de las es- Balanza de cuenta corriente.
tructuras de financiación, un número
creciente de países se vieron obligados Pero, tras la primera crisis del petróleo
a realizar una financiación inflacionaria en 1973, el patrón de desarrollo seguido
como manera de acortar la diferencia por América Latina, definitivamente hizo
entre ahorros y gastos (Edwards, S., crisis y obligó a los países a recurrir cada
1997). vez más a préstamos internacionales.
Así, la proporción de deuda externa y
En este sentido, recientemente F.H. PIB aumentó un 19% en 1975 a un 46%
Cardoso (2004) planteaba que las razo- en 1982, lo que permitió mantener un
nes de la crisis del modelo crecimiento económico estable entre
industrializador no fueron la dependen- estos años.
_____________

heterogénea, y la de los centros, diversificada y homogénea” (Rodríguez, 2001). “Dado que el cambio técnico se
origina en los países del centro y ellos ostentan, además, una mayor capacidad de consumo, tienden a concentrar
en cada momento las ramas de producción más dinámicas a escala mundial. Esto genera, en la visión de Prebisch,
una tendencia a la especialización de los países industrializados en productos de alta elasticidad-ingreso y de los
periféricos en aquellos de baja elasticidad-ingreso (materias primas y, crecientemente, manufacturas en sus etapas
maduras), que se refleja, a su vez, en una tendencia a la divergencia en los ritmos de crecimiento y/o a la aparición
de problemas de Balanza de Pagos en los segundos; es decir, a una ‘brecha’ o ‘estrangulamiento’ externo. Estos
problemas son particularmente severos durante los períodos de crisis, lo que indica la alta vulnerabilidad cíclica de
los países en desarrollo frente a las perturbaciones provenientes del centro de la economía mundial” (Ocampo,
2001:26).

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Es a partir del segundo choque petrole- de reservas bajos, regulación y supervi-


ro de 1979 y la posterior aplicación de sión efectiva); tributario (tasa de
las políticas de ajuste en E.U. para su- impuesto a la renta e IVA bajas, bases
perar sus problemas de inflación y de de impuestos amplias y efectivas);
déficit fiscal cuando se va a producir la privatizaciones de empresas públicas, y
crisis económica más importante de legislación laboral (flexibilidad en los
América Latina en el siglo XX. contratos; impuestos a las remuneracio-
nes bajos y ligados a beneficios
individuales).
3. Políticas de estabilización y
reformas estructurales: “refor- Cabe señalar que con excepción de Chile
mas de primera generación” –que comenzó estas reformas a media-
dos de los setenta– los demás países de
La aplicación de las políticas de estabili- América Latina iniciaron su aplicación
zación y las reformas estructurales en sistemas democráticos. Varios fac-
posteriores, adoptadas en la mayoría de tores explican la existencia de tanta
los países latinoamericanos a partir de disciplina en los países por adoptar esas
mediados de los años ochenta, respon- medidas en forma casi simultánea. En-
den tanto a la crisis del modelo de tre los principales están la situación de
industrialización imperante como a la crisis financiera externa creada a partir
crisis de la deuda externa de inicios de
de 1982 a raíz de la crisis de la econo-
tal década. Por lo tanto, la crisis latinoa-
mía mundial2 y la necesidad de generar
mericana no fue solo una crisis financiera
recursos para financiar compromisos
sino del propio modelo de acumulación.
externos mediante superávit en sus ba-
Por un lado, las políticas de estabiliza- lanzas comerciales, además de las
ción -política monetaria, de tipo de condicionantes de políticas económicas
cambio, política fiscal y liberación de la establecidas por los organismos interna-
cuenta de capitales- estaban orientadas cionales prestatarios para acceder a
a controlar la inflación y a reducir el nuevos recursos.3
déficit fiscal. Por otro, las reformas es-
tructurales apuntaban a mejorar la Cabe recordar que los países de la re-
eficiencia y el funcionamiento de los gión exhibieron elevadas tasas de
mercados y se materializaron en políti- endeudamiento externo pasando de
cas de liberalización en diversos ámbitos: 42.500 millones de dólares a 176.400,
comercio exterior (aranceles bajos y entre 1975 y 1982. Es obvio que este
uniformes); financiero (tasas de interés importante incremento tuvo que ver con
determinadas por el mercado, requisitos la creciente oferta monetaria y con la
____________

2
El análisis de la situación de la economía mundial a principios de los ochenta daba cuenta de una disminución del
crecimiento, el aumento de los tipos de interés reales y la disminución de los precios de las exportaciones. Para un
detallado análisis de cómo los países de la región enfrentaron las crisis derivadas de las alzas de las tasas de interés,
revisar, entre otros, a S. Edwards (1997).
3
En los años ochenta, 17 países de América Latina mantenían programas con el Fondo Monetario Internacional (de
ellos, cinco exhibían programas con una data de más de cinco años). La fuerza de la condicionalidad del Fondo
Monetario Internacional y del Banco Mundial fue apuntalada por los donantes bilaterales y por las realidades
financieras del sector privado: las reestructuraciones de la deuda en el Club de París dependían de la aprobación del
FMI y del Banco Mundial.

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política crediticia expansiva, sobre todo rrollo liderado por el Estado que fue es-
de los grandes bancos norteamericanos, timulada y racionalizada por los análisis
que proporcionaron préstamos a los “nue- de Prebisch y la CEPAL. En muchos
vos” clientes tras la primera crisis del círculos políticos, profesionales o de opi-
petróleo en 1973.4 nión pública se creó la impresión de que
el Estado había llegado a convertirse en
El ritmo de acumulación de la deuda en el principal responsable de la inestabili-
los países latinoamericanos, entre fines dad de las economías, su falta de
de los setenta y comienzo de los ochen- competitividad, la falta de dinamismo de
ta, registró un incremento de más del su desarrollo y la lentitud del proceso de
20% anual, lo que hizo insostenible su superación de la pobreza. La solución,
mantenimiento a mediano y largo plazo. por lo tanto, pasaba por reducir el tama-
En este contexto, el ajuste era inevita- ño del Estado” (2002:19).
ble. Con todo, la crisis fue mayor de la
esperada porque en lugar de una reduc- En este contexto, las políticas de reduc-
ción pausada y con cierta programación ción del gasto público se centraron, en
del monto de préstamos, los flujos netos particular, en las inversiones públicas y
de capital se detuvieron casi por com- en los salarios de los funcionarios. Esta
pleto en 1982. política de recortes varió entre los di-
versos países de la región: en unos casos
Con la interrupción repentina del capital se cancelaban proyectos gubernamen-
extranjero, los países latinoamericanos tales que eran grandes e ineficaces,
tuvieron pocas opciones, excepto em- mientras que en otros se recortaban las
plear todos los instrumentos a su alcance inversiones públicas en infraestructuras,
para lograr el giro necesario a sus ba- lo que produjo graves deficiencias, so-
lanzas de pagos. Ello produjo un ajuste bre todo en los servicios de transporte y
costoso y desordenado, con drásticos energía (Edwards, S., 1997).
descensos en los ingresos reales, pro-
fundos aumentos del desempleo y una
rápida aceleración de la inflación 4. Resultados económicos de las
(Edwards, S., 1997). reformas de primera genera-
ción
No sólo había que enfrentar la crisis
externa de escasez de recursos, sino Las reformas de primera generación5
también el desafío de hacer gobernables alcanzaron buenos resultados, sobre
los países. Tal como señala Luciano todo, en el control de la inflación y en la
Tomassini: “El Consenso de Washing- reducción del déficit fiscal. Además, se
ton resumió y puso al día las ideas y verificó un retorno selectivo de capital
prescripciones centrales de la teoría or- extranjero en forma, principalmente, de
todoxa del desarrollo económico. Con él, inversiones directas (política de
América Latina pareció dejar atrás, en privatizaciones en diversos países) y un
forma definitiva, una larga era de desa- mayor nivel de exportaciones. Sin em-
_____________
4
El destino del rápido aumento de la financiación externa varían de país en país. En Brasil, por ejemplo, la deuda fue
destinada a financiar la política de sustitución de importaciones. En Chile, cuyo endeudamiento fue más temprano, la
deuda se destinó a financiar bienes de consumo no perecederos. En México, por el contrario, el principal destino de
la deuda externa fue financiar el incremento del gasto público.
5
Se considera el período que va desde mediados de los ochenta a mediados de los noventa.

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bargo, el crecimiento económico fue función distributiva del sector gobierno,


menor de lo esperado mientras que la manifestado en los niveles de distribu-
mejora de las condiciones de vida del ción del ingreso (CEPAL, 1998).
conjunto de la población fue inexistente,
registrándose, por el contrario, un au- Todos los indicadores tradicionales –ne-
mento del nivel de pobreza y una mayor cesidades de financiamiento, déficit
desigualdad en la distribución del ingreso. primario y ahorro corriente– muestran
una mejoría adicional en los años noventa,
Dado que, como sabemos, el crecimiento especialmente en aquellos países cuya
económico depende de un conjunto de situación era más frágil a comienzos de
variables, entre otras, de la estabilidad la década. Sin embargo, tal como lo se-
macroeconómica, la fortaleza del sec- ñalan otros informes, estos niveles son
tor financiero, la infraestructura de los bastantes inestables, con la excepción
servicios públicos, los niveles educativos, de Chile, lo que confirmaría que los efec-
la distribución del ingreso, y, en general, tos económicos de las reformas
de la “calidad” de las instituciones pú- estructurales y de las políticas de esta-
blicas, el hecho de que estas variables bilización han sido transitorios y por
tuvieran un comportamiento deficitario debajo de las expectativas de los
contribuyó a la mediocridad de dicho reformadores.
crecimiento.
Pero los resultados más desfavorables
Respecto a los resultados fiscales, en los
se dan en la escasa contribución de las
años noventa el déficit promedio respec-
reformas a la disminución de la pobreza
to del producto interno bruto de los
y a la incapacidad de mejorar el proble-
gobiernos centrales de 19 países de la
ma endémico de la región: la distribución
región nunca excedió el 2%, lo que re-
presentó una fuerte disciplina fiscal, del ingreso. Al respecto, la población en
cuando en la década anterior dicho dé- condiciones de pobreza aumentó en for-
ficit representaba cerca del 8% del PIB. ma marcada en los años ochenta
Dicho ajuste fiscal descansó principal- mientras que en los noventa la situación
mente en la contracción de los niveles mejoró en la mayoría de los países de la
de gasto público (salarios públicos y región, aunque el porcentaje de hogares
racionalización de empleo en la admi- pobres es superior al que había antes de
nistración pública, corte de programas, la crisis de la deuda. Mientras que en
y menor inversión) lo que redundó en el 1980, el 35% de los hogares de Améri-
debilitamiento de las capacidades admi- ca Latina se encontraba en situación de
nistrativas de la mayor parte de los pobreza, y en 1990 dicha proporción se
países de la región. La exigencia de otor- había elevado al 41%, en 1994 se man-
gar una fuerte prioridad al componente tenía en el 39%. Desde el punto de vista
fiscal en el objetivo de la estabilización de la distribución del ingreso, la década
macroeconómica, se tradujo en una re- de los ochenta también fue de claro de-
lativa postergación de otros objetivos de terioro, como muestra el comportamiento
las finanzas públicas. El más perjudica- del índice de Gini de los diferentes paí-
do, entre otros, fue el referido a la ses.

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5. Insuficiencias de las reformas Washington, que minimizó el rol del Es-


de primera generación e impor- tado y de las instituciones en el
tancia de las instituciones desarrollo. Y, junto con esto, la consta-
tación de que la efectividad de las
Los efectos de las políticas económicas reformas depende principalmente de la
que predominaron en la orientación de calidad de las instituciones públicas.
las reformas de la década de los ochen-
ta, cuestionaron seriamente el abandono b) El surgimiento de investigaciones y
irrestricto del rol del Estado en la eco- aportes teóricos que establecen la rela-
nomía, posicionándose con fuerza la ción entre las instituciones y el desarrollo
importancia de las instituciones para un económico. Se destacan, en particular,
funcionamiento eficaz y eficiente del los aportes del Nuevo Institucionalismo
mercado y para mejorar los niveles de Económico6 que señala que las reglas
desarrollo. de juego que guían el comportamiento
de los agentes en una sociedad son fun-
En la última década, las instituciones han damentales para explicar su desempeño
cobrado una especial relevancia, no sólo económico. Junto con lo anterior, sobre-
desde el punto de vista teórico, sino salen las contribuciones del PNUD, del
como eje de preocupación y paradigma Banco Mundial y de diversos organis-
dominante de las agendas gubernamen- mos que construyeron diferentes tipos
tales de los países de la región y de las de indicadores, vinculando la calidad
orientaciones de políticas de los orga- institucional con el crecimiento, el desa-
nismos multilaterales de crédito. Los rrollo humano y la gobernabilidad.7
factores determinantes que posibilitaron
un mayor protagonismo de las institucio- c) La mayor exigencia de la ciudadanía
nes en la región fueron: –a partir de la recuperación de la demo-
cracia– por servicios públicos de mejor
a) Los deficitarios resultados económi- calidad, oportunidad y accesibilidad, por
cos y sociales en la mayor parte de los transparencia en el uso de los recursos
países de América Latina, a partir de la y por el establecimiento de mecanismos
aplicación de las reformas estructurales ágiles para expresar sus demandas ha-
según las orientaciones del Consenso de cia el Estado.8
______________

6
El neoinstitucionalismo abarca un conjunto de teorías que combina vertientes de una nueva microeconomía basada
en los costos de transacción, una sección de derecho y economía, otra de teoría de la información y otra de teoría de
la elección pública, junto con una interpretación histórica basada en el trabajo de Douglass North. Cada una de ellas
se acerca o se aleja en mayor o menor medida de los postulados básicos de la teoría neoclásica: maximización de
la utilidad, racionalidad en la elección, escala de valores establecida, información y competencia perfecta y, por tanto,
clarificación de los mercados. El aporte más importante del neoinstitucionalismo a la historia económica ha consistido
en demostrar que las organizaciones sociales y los cambios históricos construyen una senda de desarrollo económico
que depende en gran medida del pasado.
7
La definición de gobernabilidad de Daniel Kaufmann (Banco Mundial, 2003) señala que es un proceso e instituciones
mediante los cuales la autoridad se ejerce en un país, en tres dimensiones: a) el proceso de selección, fiscalización,
y remplazo de gobiernos/ líderes; b) la efectividad del gobierno en el manejo de recursos públicos y en la formulación,
implementación y aplicación de políticas y regulaciones económicas, y c) el respeto hacia las instituciones (del
Estado/ país).
8
La lucha contra la corrupción y los movimientos pro-transparencia están dirigidos por ciudadanos organizados, en su
mayoría, en diversas ONG o agrupaciones. Los fenómenos de corrupción y arbitrariedad de los gobiernos, así como
el deterioro económico provocado por las crisis de gobernabilidad, tienen un importante rechazo ciudadano. Hay que
recordar que en los últimos años más de cinco Presidentes de la República fueron obligados a dimitir por presión
ciudadana. Asimismo, en los países donde se verifican altos niveles de corrupción, el apoyo al gobierno es muy
precario.

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La desconfianza en las instituciones derechos de propiedad; y creación de


(económicas, gobierno, sistema político) instituciones estratégicas como: bancos
se vincula muy estrechamente con la centrales autónomos, comisiones presu-
deficiente evaluación que los ciudada- puestarias fuertes, un Poder Judicial
nos hacen de las reformas estructurales independiente e incorruptible y entida-
de la década de los ochenta y comien- des que respalden misiones promotoras
zos de los noventa9. Lo anterior fortalece de la productividad, e incremento de los
el concepto de gobernabilidad y lo in- gastos educativos, sobre todo en la edu-
corpora como un elemento central para cación primaria y secundaria.
las políticas públicas.
Este último punto supone la principal
En este contexto, aparece de nuevo John aportación de este nuevo CPW donde
Williamson, el impulsor principal del Con- se valora el papel determinante de la
senso de Washington (CW), planteando creación y el fortalecimiento de las ins-
en 199810 los supuestos de lo que se co- tituciones y su posible impacto positivo
nocería después como el Post Consenso en el crecimiento económico.
de Washington (PCW). Dicho autor de-
fiende cada uno de los puntos que están
en el CW de 1989 y entrega, en este 6. La CEPAL ante los efectos de
marco, un nuevo listado de prioridades, las reformas estructurales
algunas muy similares a las del propio
Desde la aplicación de las reformas es-
CW: incremento del ahorro mediante la
tructurales la CEPAL ha venido
instauración de la disciplina fiscal;
cuestionando las limitaciones de las mis-
reinversión del gasto público en progra-
mas y sus resultados. En concreto,
ma de bienes sociales bien elaborados;
establece una panorámica de los resul-
reforma del sistema tributario que intro-
tados de las reformas estructurales en
duzca, entre otras cosas, un impuesto la región, destacando los logros en ma-
sobre el uso de la tierra que tenga en teria de estabilización, crecimiento (aun
cuenta consideraciones ecológicas; con- cuando también es visto como insuficien-
solidación de la banca; mantenimiento te), aumento de las exportaciones,
de un tipo de cambio competitivo que control del déficit y alza de la inversión
destierre los tipos de cambio flotante o directa, pero a la vez, planteando las gra-
su uso como ancla nominal; continua- ves consecuencias sociales de dichas
ción de la liberalización del comercio reformas, a raíz del aumento de la po-
interregional; creación de una economía breza y la mala distribución del ingreso
de mercado competitiva mediante la (Ocampo, 1998).
privatización y la liberalización (incluido
el mercado laboral); redefinir y hacer Las propuestas planteadas por la
accesible al conjunto de la sociedad los CEPAL para superar los efectos del CW
_____________

9
Un estudio realizado por Eduardo Lora (2003) señala una serie de indicadores que muestran “la fatiga de las reformas”
y que obedecerían a la pérdida de confianza en los beneficios de las reformas pro-mercado y/o menos activismo
reformador. Lo anterior se expresaría básicamente en los bajos niveles de apoyo ciudadano a las privatizaciones, a
la percepción de los latinoamericanos sobre las reformas y a la desconfianza del modelo neoliberal como mecanismo
para sacar a las personas de la pobreza. Es interesante notar que en aquellos países con mayor grado de corrupción,
el rechazo a las privatizaciones es mayor.
10
Louis Emmerij y José Núñez del Arco (comp.): El desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI, BID,
Washington, 1998.

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se articulan en torno a tres grandes pun- Los temas esenciales de la


tos: mesoeconomía son aquellos relaciona-
dos con los mercados inexistentes e
a) Los retos macroeconómicos. incompletos y las imperfecciones de los
mercados establecidos, así como la es-
Se centralizan en dos puntos: el prime- trecha relación entre el funcionamiento
ro, referido al manejo de la vulnerabilidad de los mercados y las instituciones for-
externa, y el segundo, referido a la in- males e informales (las primeras,
versión, el ahorro y la financiación. En organizaciones formales de regulación
relación al primero de ellos, se señala la
pública, y las segundas, las costumbres,
importancia de contar con instituciones
normas o patrones de comportamiento
apropiadas para el manejo de las bonan-
de los agentes). Los temas centrales
zas económicas o, lo que es equivalente,
están invariablemente asociados a fallas
para la preparación de la crisis. Ello se
de mercado, tanto a las resaltadas en la
debe a la elevada sensibilidad al creci-
miento de los flujos externos de capital vieja literatura sobre competencia imper-
y a la recuperación insuficiente de los fecta (economías de escala,
niveles de inversión. externalidades y bienes públicos) como
a los problemas de información en los
Respecto de la inversión, el ahorro y la que ha hecho hincapié la literatura eco-
financiación, se plantea la importancia nómica en las últimas décadas.
de impulsar una fuerte sustitución entre
ahorro interno y externo. Está compro- Obviamente, la posibilidad de corregir
bado que mantener altas tasas de ahorro tales fallas con acciones públicas depen-
interno afecta positivamente las tasas de de también de que se subsanen las no
inversión y además, como el ahorro es menos importantes fallas del gobierno,
esencial para enfrentar episodios de al- que incluyen la introducción de
tas entradas de capital, la acumulación racionalidades no económicas ni socia-
de reservas internacionales minimiza el les (burocráticas o clientelistas) en el
efecto expansivo de dichos capitales y funcionamiento de las instituciones, los
preserva un entorno económico estable. problemas de representación (principal-
Dadas estas razones, se recomienda una agente), el reflejo en su operación de los
serie de acciones.11 intereses económicos dominantes (es
decir, los problemas de economía políti-
b) Los espacios privilegiados de la ca), las oportunidades que genera la
mesoeconomía. intervención del Estado para la capta-
______________

11
Algunas han sido ampliamente destacadas, en especial aquellas relacionadas con el establecimiento de regulaciones
prudenciales fuertes de los sistemas financieros internos, que incluyan tanto la capitalización adecuada de las
instituciones como esquemas de supervisión orientados a evitar que los intermediarios asuman riesgos inmanejables
durante los períodos de bonanza. Los requisitos de capital de los intermediarios financieros deben ser más severos
que los propuestos por el Comité de Basilea del Banco de Pagos Internacionales. Por supuesto, como lo indican
también las controversias recientes sobre la crisis asiática, las autoridades deben dar señales claras de que no
saldrán, en ningún caso, a salvar el patrimonio de los dueños de las entidades financieras (y actuar en consecuencia
si se desencadena una crisis), lo que evita generar problemas de “riesgo moral” y exige transparencia en las
finanzas corporativas para prevenir riesgos adicionales de las carteras bancarias. El manejo de la vulnerabilidad
externa también demanda diseñar instrumentos fiscales apropiados para tal fin. Ellos deben incluir, en primer término,
mecanismos institucionales que obliguen a esterilizar ingresos fiscales transitorios. Las experiencias parciales que se
han venido acumulando con fondos de estabilización de ingresos fiscales provenientes del manejo de productos
básicos deben extenderse al manejo de ingresos tributarios transitorios (Ocampo, 1998).

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ción de rentas y los problemas de infor- sólidas hasta ahora porque el retorno a
mación que también afectan a las la estabilidad macroeconómica en gran
acciones gubernamentales. medida ha sido visto como positivo por
el conjunto de la población. También
c) Los retos de la equidad y política podrían surgir tensiones sociales que di-
social. ficulten la gobernabilidad y erosionen las
bases de los consensos políticos que han
i) El reto de la equidad. Los proble- permitido fortalecer la democracia en la
mas de equidad característicos de la región, otro de los grandes logros de los
región están arraigados en estructuras últimos años. A más largo plazo, las se-
distributivas altamente desiguales, en cuelas de las desigualdades y la pobreza
gran medida heredadas de etapas ante- podrían minar las bases de la
riores de desarrollo. Como lo señala un competitividad sistémica, sobre las cua-
reciente informe de la CEPAL (1998), les descansan las posibilidades de
ellas reflejan la conjunción de factores desarrollo en un contexto internacional
educativos, ocupacionales, patrimoniales cada vez más abierto.
y demográficos. La fuerte desigualdad
en la educación (años de estudio que han iii) La política social y las reformas
cursado las personas ocupadas) ha sido de segunda generación. Los esfuer-
el factor más destacado en los debates zos por aumentar y focalizar el gasto
recientes. La falta de equidad también social en la región deben complemen-
se relaciona con la desigualdad en la dis- tarse con una importante reorganización
tribución del patrimonio, aún más del sector, que haga más eficiente y efec-
concentrada que la desigualdad en la tiva la oferta de servicios sociales. Este
educación. El número de personas ocu- es uno de los temas centrales de las lla-
padas por hogar es menor en los hogares madas reformas de segunda generación,
de ingresos bajos y los puestos de tra- cuyo propósito esencial es elevar la efi-
bajo a los que acceden son de menor ciencia de los mercados e incorporar
calidad. Por último, las familias pobres criterios de racionalidad micro-económi-
tienen más hijos dependientes. ca en la provisión de servicios que han
carecido de ellos.
ii) Los espacios de la política social.
Estas reflexiones indican que sobre una Uno de los grandes hitos de las refor-
estructura distributiva ya muy desigual, mas en los servicios sociales debe ser,
la crisis de la deuda, la liberalización y la por tanto, el diseño de sistemas apropia-
globalización (a las que las distintas ex- dos de regulación, información y control
plicaciones atribuyen pesos diferentes) de calidad de los servicios prestados.
han acrecentado enormemente el reto Esto es particularmente importante
en materia de equidad. Por lo tanto, uno cuando las características especializa-
de los grandes desafíos que enfrenta la das de los servicios no garantizan la
región es demostrar que el nuevo mo- transparencia de la información en la que
delo de desarrollo es compatible con la se basan los consumidores para elegir a
corrección gradual de las grandes des- sus proveedores. Es un tema todavía in-
igualdades sociales. De no lograrse este cipiente al que deberán dedicarse
objetivo, se podrían deteriorar las bases esfuerzos considerables en los próximos
políticas de las reformas, que han sido años.

99
INSTITUCIONES Y DESARROLLO:
REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN EN AMÉRICA LATINA

7. Los desafíos de las reformas se presenta en el Cuadro n.°1, sus obje-


de segunda generación en Amé- tivos, contenidos y desafíos difieren
rica Latina. considerablemente de las reformas de
primera generación. Se amplía el foco
Las reformas de segunda generación, de los objetivos desde los fines
iniciadas en América Latina a principios netamente económicos y de estabiliza-
de los noventa, se caracterizan princi- ción, a la búsqueda de mejores
palmente por la preeminencia de las condiciones sociales y al fortalecimien-
reformas de tipo institucional.12 Tal como to de las instituciones.

Cuadro n.º 1
Reformas de primera y segunda generación
Primera Generación Segunda Generación
Administración de la crisis para Mejoramiento de las condiciones
reducir la inflación, el sociales, manteniendo la estabilidad
Objetivos desequilibrio interno y externo, y macroeconómica.
restaurar el crecimiento. Fortalecimiento de las capacidades
institucionales.
Corte drástico del presupuesto, Reforma de la función pública, reforma
reformas impositivas, del servicio judicial, modernización
liberalización de precios, del legislativa, regulación efectiva,
comercio, de las inversiones, mejoramiento de la recaudación fiscal,
desregulación. privatización de empresas estratégicas
de servicios y empresas estatales,
reestructuración de la relación entre el
Mejoramiento de las gobierno central y el local
Contenidos capacidades administrativas de (descentralización).
las instituciones financieras
(aduanas, impuestos internos, Reformas administrativas orientadas a
lograr mayor eficiencia, eficacia y
tesorerías, etc.).
calidad de los servicios públicos, con
introducción de mecanismos de
Agencias autónomas para gestión por resultados.
contratos y privatización con Reformas presupuestarias orientadas
fines fiscales. a la fortalecer la gobernabilidad fiscal.
Presidencia, ministerios de Presidencia, gabinete, ministerios de
Economía y Finanzas, Banco Economía y Finanzas, Poder
Central, instituciones financieras Legislativo, sindicatos, gobiernos
Actores multilaterales, grupos
financieros privados, inversores locales, sociedad civil.
en valores extranjeros.
Administración macroeconómica, Desarrollo institucional para enfrentar
Desafíos dirigida por una elite los déficit en varios de los ámbitos de
tecnocrática. actuación del Estado y de su relación
con la sociedad civil.
_____________ Fuente: Elaboración propia, con adaptaciones de Santiso (2001).
12
Los autores usan el término “segunda generación” para referirse a las reformas ocurridas con posterioridad a la
primera ola de reformas, o “reformas de primera generación”, cuyas principales características, como hemos visto,
fueron las reformas estructurales como la liberalización del sistema financiero, los procesos de privatización de las
empresas públicas, la apertura comercial y la desregulación de controles.

100
APUNTES DEL CENES
II SEMESTRE DE 2007

El desafío principal de las reformas ocu- 7.1 Dificultades de su implantación.


rridas en esta fase es reinventar el rol
de las instituciones minimizadas en la Las reformas de la función pública, la
década de los ochenta y primera mitad reforma judicial y la reforma a los par-
de los noventa. Las premisas relativas a lamentos enfrentan costumbres
las instituciones estatales que imperaron arraigadas en el comportamiento de las
en esos años planteaban que éstas, más organizaciones, como el clientelismo, la
que contribuir a los objetivos del creci- corrupción y la cultura organizacional
miento económico, los dificultaban. De adversa a los resultados; consideradas
esta manera, las reformas de segunda en el lenguaje de las instituciones como
generación intentan poner en escena ins- “reglas informales”. Asimismo, las po-
tituciones que durante años estuvieron sibles pérdidas de poder que implican las
prácticamente en desuso o minimizadas, reformas para los actores que dominan
como las instituciones reguladoras, el el juego, obliga a reforzar los consensos
políticos y los procesos de negociación.
Parlamento, los tribunales de justicia, las
Finalmente, estas reformas requieren
instituciones orientadas a la lucha con-
mecanismos para comunicar y legitimar
tra la corrupción, etc. (Santiso, 2001).
los cambios que se emprenden, en pri-
En el marco de las reformas de segun- mer lugar para hacer visibles los
da generación también persiste como resultados que no se observan con tanta
objetivo mantener la estabilidad de las claridad, como sucede con las reformas
variables macroeconómicas: tasas de económicas y, en segundo lugar, para
crecimiento económico sostenidas, infla- enfrentar los escasos niveles de confian-
ción controlada, bajo desempleo y niveles za de los ciudadanos sobre la capacidad
de equilibrio fiscal sustentables a largo de los gobiernos para mejorar las condi-
plazo. Se espera que estos resultados se ciones y alcanzar mayores niveles de
logren a partir del fortalecimiento de las bienestar. Cabe recordar que las encues-
instituciones de política económica y pre- tas de percepción ciudadana tienen a las
instituciones gubernamentales en el lu-
supuestarias, junto con garantizar la
gar más desfavorable del ranking de
participación de los actores involucrados
confianza institucional.
como los sindicatos y la sociedad civil.
Por último, se espera que las Las reformas de segunda generación,
privatizaciones y las desregulaciones del enmarcadas dentro del grupo de refor-
mercado se implementen con reglas del mas institucionales, enfrentan una mayor
juego que garanticen la transparencia, complejidad tanto en su diseño como en
el acceso igualitario a la información y su implantación en comparación con las
que la participación de los beneficios reformas estructurales de tipo económi-
recaiga en el conjunto de la sociedad. co. Entre las principales dificultades
encontramos:
Los contenidos e instrumentos que se
aplican en las reformas de segunda ge- - Las reformas institucionales no ten-
neración involucran un conjunto más drían la misma fuerza de propuesta
amplio de actores y abordan ámbitos de reformadora como la que prevaleció
transformaciones institucionales que en los ochenta, con una clara vertien-
implican largos períodos de maduración. te ideológica, apoyada por el cuerpo

101
INSTITUCIONES Y DESARROLLO:
REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN EN AMÉRICA LATINA

teórico proveniente de la economía ámbito de la función publica, del presu-


neoclásica y con un fuerte sesgo puesto y de las finanzas públicas, del
economicista (C.Santiso, 2001). control y la regulación efectiva, de la
gestión por resultados, etc., aún es poco
- La implementación exitosa de las re- lo que se puede demostrar en torno a
formas de segunda generación se los resultados conseguidos. Dentro de
enfrenta a un conjunto de dificultades estas áreas de reforma hay unas que
que la diferencian sustancialmente de avanzan más que otras, y algunas defi-
las reformas económicas. Los cam- nitivamente exhiben claros signos de
bios generales necesitan muchos años rezago.
de implementación para rendir frutos
con la dificultad de mantener claridad La revisión de los indicadores que mi-
y consistencia por mucho tiempo. En den la calidad de las instituciones, como
cambio, las reformas económicas tie- efectividad del gobierno, calidad de la
nen claridad respecto de los objetivos burocracia, transparencia presupuesta-
finales y, tal como se ha evidenciado ria, rendición de cuentas, calidad de la
en el marco de las reformas estructu- regulación, etc., y que son áreas hacia
rales, se pueden dar sólo con el las cuales se orientan las reformas de
consenso del Ejecutivo y en un mar- segunda generación, muestran avances
co de escasa interdependencia entre discretos. A la vez, las percepciones ciu-
los actores. Las reformas ins- dadanas señalan que las personas
titucionales necesitan una importante confían más en los medios de comuni-
coordinación de los agentes sociales. cación y en las iglesias, que en los
Para que se produzcan cambios lega- gobiernos y sus instituciones.
les significativos y mejoras sostenibles,
éstas se deben basar en un consenso Los escasos resultados de las reformas
político firme, resultante de un proce- dan cuenta de la necesidad de priorizar
so de toma de decisiones abierto e las reformas políticas13 para que tengan
inclusivo. un lugar preferente en las agendas de
los gobiernos. Indudablemente, los paí-
Los avances en la concreción de las re- ses con un mayor desprestigio de la clase
formas son diversos entre los países y política y con sistemas electorales que
no hay un camino sugerido, a diferencia no garantizan la transparencia de las
de las reformas económicas. Algunos elecciones, tienen menores capacidades
autores señalan una estrategia para lograr consensos estables entre los
secuencial para aplicar las reformas actores y sostener los compromisos re-
gerenciales, garantizando previamente el queridos para impulsar las reformas
fortalecimiento de la función pública y institucionales.
de los mecanismos de control.
Un importante costo de las reformas
7.2 Los primeros resultados. está constituido por el papel de las insti-
tuciones políticas y el ambiente complejo
A una década de aplicación de innume- de debilidad institucional en que se mue-
rables reformas institucionales en el ven. La incapacidad institucional de
______________

13
Las reformas políticas comprenden las transformaciones que van desde los sistemas electorales, los mecanismos
de representación institucional, las relaciones entre las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales y sus respectivos
aparatos institucionales, y entre las autoridades civiles y las fuerzas de defensa y seguridad.

102
APUNTES DEL CENES
II SEMESTRE DE 2007

hacer creíbles los compromisos entre el nos y han apoyado los organismos inter-
principal y el agente (votante y legisla- nacionales de crédito y la cooperación
dor, legislador y ejecutor de las políticas), internacional, han sido aquellas relacio-
el alto costo de la información y el pago nadas con la lucha contra la corrupción
de los electores individuales para adqui- y el fortalecimiento de la transparencia.
rirla, conspira para que el mercado Entre éstas se cuentan la modernización
político sea muy imperfecto (Mueller, de los sistemas de compras guberna-
2002). mentales –con apoyo de legislaciones
que fomentan la rendición de cuentas–,
En este mismo orden de ideas, la mayor la participación de organismos
parte de las reformas institucionales, controladores, las leyes de probidad y la
como los mecanismos de selección de creación de organismos que fortalecen
jueces, el fortalecimiento de comités los derechos de los ciudadanos como el
dentro de la legislatura, el establecimien- Defensor del Pueblo.
to de agencias auditoras, o la definición
de reglas de competencias del merca- Respecto de la función pública, se ob-
do, implican formular y aprobar la serva un importante rezago en la
legislación correspondiente a través del ejecución de los programas de reformas.
Congreso. En este contexto, es funda- En ellas se incluyen el fortalecimiento
mental tener en cuenta que, tal como de las políticas de recursos humanos, los
señala M. Payne, “para mejorar la ca- mecanismos de selección, promoción,
pacidad de las instituciones públicas, es capacitación, remuneraciones, incenti-
preciso que las instituciones represen- vos, etc., orientados a construir una
tativas interpreten la demanda de la función pública14 meritocrática. El re-
sociedad por un mejor gobierno y la tra- traso en implantar reformas en esta área
duzcan en el diseño e implementación se convierte en una importante limita-
de paquetes de reformas razonables y ción, en la medida que es un aspecto
coherentes en base al consenso de la prioritario para sentar las bases de una
mayoría. Para que la demanda por un gestión orientada a resultados.
mejor gobierno se convierta en alguna
realidad práctica y positiva, los partidos 7.3 Los desafíos de las reformas de
políticos deben ser capaces de articular segunda generación.
y agregar las preferencias de los ciuda-
danos y ser lo suficientemente Los desafíos que enfrentan los países a
cohesionados como para mantenerse través de este conjunto de reformas son
unidos apoyando el enfoque de reforma de gran envergadura. Por un lado, de-
escogido” (1998:19). ben apoyar el sostenimiento de
adecuados niveles de crecimiento eco-
Otras reformas de segunda generación nómico y mantener los resultados
que han tenido la atención de los gobier- logrados en materia de estabilización,
______________

14
La función pública está constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los cuales se articula y gestiona
el empleo público y las personas que lo integran, en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprenden
normas (escritas o informales), estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y
actividades diversas, cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una
Administración Pública profesional y eficaz, al servicio del interés general. En el ámbito público, las finalidades de un
sistema de gestión del empleo y los recursos humanos deben compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con
los requerimientos de igualdad, mérito e imparcialidad que son propios de administraciones profesionales en contextos
democráticos (CLAD, 2004).

103
INSTITUCIONES Y DESARROLLO:
REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN EN AMÉRICA LATINA

obtenidos después de un doloroso pro- En el ámbito de las instituciones econó-


ceso de reformas estructurales. Por el micas y presupuestarias, las reformas de
otro, generar las condiciones para legiti- segunda generación habrían jugado, con
mar la democracia como sistema mayor o menor grado de éxito, un papel
político. Y todo esto, en un contexto de central en apoyar el conjunto de políti-
serio déficit institucional y de creciente cas enmarcadas en el pacto fiscal,
crisis de gobernabilidad. entendido como “el acuerdo sociopolítico
básico que legitima el papel del Estado
En este sentido y tal como lo señala y el ámbito y el alcance de las respon-
J.M.Ghío acertadamente, “si el lanza- sabilidades gubernamentales en la esfera
miento de los programas de liberalización económica y social” (CEPAL, 1998:1).
económica pudo lograrse aun en presen-
cia de un Estado ineficaz, las reformas Del conjunto de objetivos que persiguen
de mercado necesitarán, para consoli- las políticas fiscales sustentables a lar-
darse, de un mejoramiento sustantivo de go plazo, los establecidos para buscar
las instituciones públicas. El hecho de mayor eficiencia, eficacia y calidad del
que estos cambios son inherentemente gasto público, y la mayor transparencia
lentos, tendrá importantes consecuen- y accountability15, se facilitarían me-
cias sobre la marcha de las reformas diante el fortalecimiento institucional de
pendientes. La experiencia reciente de las capacidades técnicas en materia de
América Latina muestra que los impe- gestión pública, y de las diferentes for-
rativos macroeconómicos son cruciales mas de evaluación de los programas
a la hora de definir la secuencia de al- públicos. Al respecto, mencionamos que
gunas reformas específicas. En las capacidades institucionales requeri-
oposición a la fase inicial, la agenda de das para apoyar este “pacto fiscal” son
reformas pendientes tiene como común las siguientes:
denominador la necesidad de un - Capacidades de gestionar el presu-
management público sofisticado, en el puesto de manera integrada y al
contexto de una creciente politización. servicio del logro de un equilibrio fis-
La tarea por delante requerirá de una cal, lo que implica generar
cohesiva acción estatal que comience presupuestos ágiles, transparentes e
por fortalecer las capacidades adminis- integrados.
trativas del sector público. Sin una
intensa utilización de las agencias públi- - Capacidades de gestionar por resul-
cas, la estabilidad de las reformas de tados, lo que implica fortalecer los
mercado estará en riesgo. Desafortuna- mecanismos de planificación y de pre-
damente, las agencias que deberían jugar supuestos por resultados.
un papel central en la regulación, con-
trol y gestión de las políticas, o no - Capacidades para construir consen-
existen, o están seriamente amenazadas sos en la negociación presupuestaria,
por la corrupción y la incompetencia” involucrando en grado adecuado al
(2000:3). conjunto de los actores (Ejecutivo,
Congreso).
________________

15
Se refiere al proceso de hacerse responsable por los resultados. También está asociado al concepto de rendición de
cuentas.

104
APUNTES DEL CENES
II SEMESTRE DE 2007

Estas reformas han sido efectivas en Al respecto el PNUD en un informe


generar condiciones fiscales adecuadas reciente señala que el problema consis-
y en profundizar temas que estabilizan te en que si bien la democracia se ha
las políticas macroeconómicas y que, a extendido ampliamente en América La-
la larga, tienen un efecto importante en tina, sus raíces no son profundas y
el crecimiento.16 Sin embargo, persiste advierte que la proporción de latinoame-
un potencial de mejora importante en la ricanos dispuestos a sacrificar un
asignación y priorización de los recur- gobierno democrático en aras de un pro-
sos y en la mayor eficiencia del gasto greso real socioeconómico supera el
público; aspectos que inciden sobre la 50%. Existen varias razones para esta
equidad. Los datos sobre eficiencia del tendencia: la más importante es que la
gasto social y la provisión de calidad de democracia, por primera vez en la his-
los servicios muestran que las reformas toria de América Latina, es la forma de
a este nivel tienen que complementarse gobierno en el poder. Y, así, los gober-
con reformas sustantivas que aseguren nantes son culpados cuando las cosas
su continuidad y sostenibilidad. van mal en materia de empleo, ingreso
y muchos servicios básicos que no al-
8. Procesos democráticos y de- canzan a satisfacer las crecientes
safíos para la nueva agenda de expectativas de la ciudadanía (PNUD,
reformas 2004).

La ampliación de los procesos democrá- En estudios de percepción ciudadana


ticos a fines de los años ochenta y realizados por diversos organismos para
comienzos de los noventa ha configura- América Latina, se constata que en
do un escenario de mayores exigencias momentos de crisis económicas, los ciu-
de transparencia, y de crítica y dadanos se han sentido claramente
cuestionamiento al conjunto de las insti- desasistidos por las instituciones demo-
tuciones. Además, la recuperación de la cráticas. Los cambios entre los
democracia al término de la década de ciudadanos y el sistema político se han
los ochenta ha permitido construir ca- producido como consecuencia de las
nales de expresión y fortalecer los reformas estructurales y el nuevo papel
derechos ciudadanos. Pero, también ha del Estado en relación con la economía
puesto en evidencia que el descuido de y la sociedad (L.Paramio, 2004).
los aspectos político-institucionales en las
reformas implantadas, ha generado se- Lo anterior, de acuerdo con gran parte
rias consecuencias en la equidad y el de los análisis realizados, implicaría cues-
desarrollo social17. Junto con esto, se tionar el tipo y la calidad de las
constata un efecto de la valoración de instituciones y su actual funcionamiento
la propia democracia como sistema po- para acercar la confianza ciudadanas.
lítico capaz de garantizar los derechos Como señala F.H. Cardoso, “las tesis de
económicos y sociales. un vínculo obligado entre autoritarismo
_____________

16
Los principales indicadores, al respecto, son la disminución del déficit fiscal y el mejor funcionamiento de los
servicios de recaudación, lo que ha aumentado los niveles de ingresos por esta vía.
17
A partir de estudios empíricos se asegura que más de la mitad de las diferencias de los niveles de ingreso entre los
países desarrollados y los de América Latina se asocia a la diferencia en la calidad de las instituciones (BID, 2000).

105
INSTITUCIONES Y DESARROLLO:
REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN EN AMÉRICA LATINA

y progreso han sido desacreditadas por debiera ser su principal objetivo: el for-
la historia. Hoy, democracia y desarro- talecimiento de los niveles de desarrollo,
llo son valores destacados, pero no para lo cual la democracia es un requi-
indisociables en la agenda de las nacio- sito. Es difícil encontrar en las propuestas
nes (…) El vínculo entre ambos no es de reformas, los elementos que permi-
automático, sino que se construye al re- tan robustecer la democracia.
conocer que la democracia se justifica
per se como un valor universal que pue- Al respecto, es interesante mostrar la
de ser aceptado por todos. La visión de Joseph Stiglitz (2000) sobre lo
democracia legitima las políticas públi- que sería la base de un paradigma inte-
cas al basarse en la deliberación y el gral de desarrollo, que incorpora como
equilibrio negociado de intereses con elemento central la participación ciuda-
reglas transparentes. Los procedimien- dana. Este autor parte de la base de que
tos democráticos ayudan a superar la transformación de la economía mun-
dificultades coyunturales y afianzar con- dial ha evolucionado hacia una economía
fianzas externas. Ante los efectos industrial del conocimiento. Desde esa
asimétricos de la globalización cabe bus- perspectiva, propone algunas estrategias
car la inserción internacional más para fortalecer los procesos de partici-
ventajosa, y afirmar la capacidad de plas- pación desde los “arreglos institucionales
mar por el método democrático un que les pueden dar cabida”. Plantea que
desarrollo no excluyente, distinto del que la “participación” en su sentido más
marcó nuestra experiencia histórica. El amplio, debe ser concebida para incluir
camino es arduo y si no hay retribución aquellos procesos de transparencia,
adecuada en calidad de vida, no sólo apertura y de “dar voz”, tanto en esce-
peligra la democracia, sino que la eco- narios públicos como corporativos. Por
nomía no despega” (Cardoso, 2004:7). su parte, el término “procesos
participativos” se refiere no sólo a aque-
El informe elaborado por el llos procesos mediante los cuales se
Latinobarómetro18 de 2004 muestra que adoptan las decisiones en los gobiernos
de un total de 18 países, la mitad no apo- nacionales, sino también a los procesos
ya la idea de que “la democracia es utilizados en los niveles provinciales y
preferible a cualquier otra forma de go- locales, en el puesto de trabajo y en los
bierno”. En dicho informe también se mercados de capitales.
señala que desde 1996, esta preferen-
cia por la democracia ha venido Desde la perspectiva integral de desa-
disminuyendo, para mantenerse estable rrollo, se podría sostener que la
en los dos últimos años. participación no se refiere únicamente
al hecho de votar. Los procesos
Tal como se han concebido las refor- participativos deben comprender el diá-
mas estos últimos años, cuesta distinguir logo abierto, así como el amplio y activo
en su concepción la relación con lo que compromiso ciudadano, y requieren que
_______________

18
Latinobarómetro es una corporación de derecho privado sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile. Su objetivo
es generar información para los actores sociales y políticos de la región. Realiza anualmente una encuesta en 18
países de América Latina y el Caribe acerca de temas como democracia política e instituciones, políticas sociales y
distribución de la riqueza, economía y comercio internacional, integración y pactos comerciales, etc.

106
APUNTES DEL CENES
II SEMESTRE DE 2007

los individuos tengan “una voz” en las blico. Una sociedad civil fuerte, es un
decisiones que les afectan. elemento importante en la imple-
mentación de una profunda estrategia de
Fortalecer los controles sobre los abu- reformas democráticas.
sos de este poder e influencia comprende
al menos tres elementos: el primero es El segundo es que los gobiernos debe-
el fortalecimiento de la sociedad civil rían no sólo incrementar la
como fuente de poder contrarrestante, transparencia, sino también reconocer la
tanto desde los partidos políticos como existencia “del derecho a saber” (right
de los sindicatos, las asociaciones de to know). Los ciudadanos tienen el de-
consumidores y think tanks o ciertas recho a saber lo que el gobierno está
ONG. En la jerga de la economía mo- haciendo y por qué. Y el tercero que las
derna, asegurar procesos participativos sociedades deberían extender los dere-
y promover el bien público de forma más chos de los ciudadanos hasta el recurso
amplia es, por sí mismo, un bien público. legal y la demanda. Estos son los pasos
Como otros bienes públicos, habría muy mínimos para asegurar la responsabili-
poca provisión de esos procesos dad política del gobierno y un verdadero
participativos en ausencia de apoyo pú- Estado de Derecho.

A manera de conclusiones política de las reformas. Pero las refor-


mas institucionales no pueden ser vistas
En las reformas de segunda generación sólo como reformas del aparato del Es-
estarían contempladas las correspondien- tado o transformaciones burocráticas,
tes al Poder Judicial y al Poder sino también como un proceso eminen-
Legislativo, creándose un área central temente político, lo que requiere un
de reformas y modernizaciones relacio- cambio fundamental de los sistemas de
nadas con la Administración Pública, incentivos que determinan los rasgos del
donde se ha privilegiado fuertemente el proceso político (Stiglitz, 1998).
modelo de la “nueva gestión pública” o
reforma gerencial. En este contexto, la En este mismo orden de ideas, Douglass
aplicación de la nueva gestión pública C. North (1998) al referirse a las claves
busca apoyar el sostenimiento de las para entender el funcionamiento de las
reformas económicas y la sustentabilidad economías, señala que la economía no
de los niveles de desarrollo. es lo importante, sino que la política es
la clave, porque son las polities, o las
En la discusión actual sobre las refor- organizaciones políticas, las que hacen
mas pendientes en América Latina hay y definen las reglas del juego. North afir-
consenso sobre la necesidad de ma que tenemos buenas teorías acerca
revitalizar el rol de las instituciones den- de lo que hace funcionar bien a una eco-
tro de las prioridades y de establecer una nomía: hemos hecho nuestros deberes
especial preocupación por la viabilidad en relación con las fuentes de producti-

107
INSTITUCIONES Y DESARROLLO:
REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN EN AMÉRICA LATINA

vidad, cómo obtenerlas y qué tipo de ins- partido, amén de la fragmentación de los
tituciones funcionan; pero no tenemos propios partidos políticos.
un cuerpo de teorías tan bueno acerca
de cómo hacer operar las polities u or- Los estudios emprendidos sobre los pro-
ganizaciones políticas. cesos de reforma institucional en países
como Uruguay, Paraguay y Brasil, en el
El desarrollo depende en buena parte de marco de diferentes investigaciones,
las instituciones públicas, pero éstas, a establecen factores críticos sobre las
su vez, se crean y se transforman en el variables que han incidido, en forma po-
contexto generado por el sistema políti- sitiva o negativa, en la viabilidad de
co. Por consiguiente, no es aventurado reformas de seguridad social, salud y
afirmar que el desarrollo económico, educación. Se señala que, junto con el
humano y social depende de la existen- contexto político en que se desarrolla la
cia de instituciones políticas que faciliten reforma, son aspectos centrales de su
una representación efectiva y permitan éxito o fracaso el rol de las coaliciones
el control público de políticos y gober- políticas, los liderazgos ejercidos por los
nantes (Acemoglu et ál., 2004). impulsores de la reforma, la percepción
sobre las ganancias y pérdidas que tie-
Gran parte de las propuestas de los or- nen los afectados y la forma de
ganismos internacionales multilaterales comunicar las reformas.19
de crédito que financian las reformas
económicas, como el BID y el Banco En esta misma línea de ideas, en un es-
Mundial, han hecho contribuciones teó- tudio sobre la inseguridad económica de
ricas importantes sobre las variables los países de América Latina, Dani
claves que deben ser tomadas en cuen- Rodrik (2001) señala que la variabilidad
ta, dando especial énfasis al análisis de de las condiciones para el crecimiento
los beneficios y pérdidas que implica no sólo puede ser imputada a la esfera
para los grupos de interés los efectos de gubernamental, otorgando una impor-
la reforma, junto con el rol de los parti- tante responsabilidad tanto al sistema
dos políticos y las alianzas producidas político como a los sindicatos. La defi-
en los procesos de negociación. ciencia clave en América Latina, según
el autor, es que hasta ahora las institu-
A la vez, las variables de los procesos ciones sociales y políticas no se han
de reforma relacionadas con la formu- sensibilizado adecuadamente ante el cla-
lación de los contenidos, la mor por una mayor seguridad
implementación y sus impactos finales económica.
son aspectos centrales de los nuevos
enfoques. Al respecto, se señala que los Al respecto, el mismo autor plantea que
principales retos políticos a la reforma los Estados han eludido, más que asu-
institucional radican en la debilidad de mido, las nuevas responsabilidades que
las instituciones representativas, del Po- exige la gestión del riesgo en socieda-
der Legislativo y de los sistemas de des orientadas al mercado. Los sistemas
_____________

19
Filguiera, Fernando et ál (1999): Political environments, sector specific configurations, and strategic devices:
understanding institutional reform in Uruguay. BID.

108
APUNTES DEL CENES
II SEMESTRE DE 2007

políticos en su conjunto no han creado institucional no puede ser vista simple-


mecanismos viables de participación: los mente como una cuestión para corregir
parlamentos nacionales se han fragmen- los incentivos burocráticos internos; más
tado y no son representativos, y los bien se trata de un proceso
partidos políticos son débiles. Los sindi- inherentemente político. Esto, sin duda,
catos no han sido capaces de diseñar es el principal desafío de las reformas.
una estrategia adecuada y global para Cabe señalar que las principales dificul-
encarar la inseguridad en el empleo y tades para las reformas institucionales
han perdido afiliados. Y la monopoliza- en los campos concretos de la educa-
ción de los debates en torno a una visión ción y de la salud, están en la “calidad”
estrecha de las políticas de desarrollo de las instituciones, los sistemas de ges-
-Consenso de Washington y “requisi- tión y la viabilidad de los acuerdos
tos” para la integración económica políticos.
mundial- ha impedido que aparezca una
visión alternativa (o al menos comple- Así, respecto del ámbito de la educa-
mentaria) de una reforma económica ción, la CEPAL señala que “la reforma
impulsada desde los intereses locales y educativa es vista como positiva y ne-
las aspiraciones nacionales cesaria por las autoridades, los técnicos
y la opinión pública. Por ello es la más
Estas reformas institucionales tienen un generalizada, suele contar con recursos
gran componente en el fortalecimiento
públicos adicionales y préstamos inter-
de las capacidades de la Administración
nacionales, e interesa a la ciudadanía, la
Pública. Sin embargo, los diseños de
que está dispuesta a participar en sus
políticas de modernización que sólo se
programas, e incluso a invertir parte de
centralizan en reformas en este sector,
sus ingresos con tal objeto. Pese a ello
no tienen mucha capacidad de
no está exenta de conflictos: las pugnas
sostenibilidad a largo plazo. Haggard
(1995) plantea que habitualmente se su- entre el gobierno y el magisterio limitan
pone que la reforma del Estado significa el posible éxito, al igual que los avances
la reforma de la burocracia gubernamen- polémicos en la descentralización admi-
tal. No obstante, un concepto esencial nistrativa y financiera y la resistencia de
de la teoría de la democracia contem- los intereses de la educación superior a
poránea es que la burocracia se inscribe una redistribución de los recursos fisca-
en una cadena más larga de relaciones les en favor de otros niveles. La
principal-agente o de relaciones delega- persistencia de dificultades en estos
das, desde los intereses de grupos y ámbitos ha llevado a prestar atención a
votantes hasta los intereses de los políti- la viabilidad de los procesos de refor-
cos, de los políticos hacia los directivos ma” (1996:116).
de las agencias burocráticas, y de los
directivos de las agencias hacia abajo a En el plano de la salud, el mismo docu-
través de la cadena organizacional de mento señala que el avance de la
mando. reforma es desigual ya que “cada as-
pecto de ella implica no sólo problemas
Dado el retraso de la democratización técnicos o exigencias de financiamiento,
en América Latina, la reforma sino también exige consolidar acuerdos

109
INSTITUCIONES Y DESARROLLO:
REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN EN AMÉRICA LATINA

políticos entre una amplia gama de ac- dición de cuentas en las discusiones de
tores que se verían favorecidos o los procesos presupuestarios, y las co-
afectados por los cambios propuestos. misiones técnicas de discusión de
La organización institucional de la salud presupuesto no están formalizadas. Ade-
pública y de la combinación pública–pri- más, los indicadores de percepción
vada propia de cada situación nacional ciudadana si bien muestran el descrédi-
y, por consiguiente, los diversos puntos to que pesa sobre las instituciones de
de partida, determinan en alto grado los
gobierno, los más perjudicados en la eva-
énfasis puestos en las medidas y la tra-
yectoria de las dificultades y avances del luación son precisamente el Congreso y
proceso” (1996:131). el Poder Judicial.

Por último, en el caso de los parlamen- En definitiva, el camino a recorrer para


tos latinoamericanos, si bien ha habido que las incipientes reformas
esfuerzos de modernización y se han in- institucionales se consoliden y sean un
vertido recursos importantes en soporte permanente para mejorar la efi-
préstamos y cooperación, aún no logra ciencia de las reformas económicas es
asentarse un proceso de fortalecimien- muy largo. Pero hay que recorrerlo, no
to. En estos parlamentos se constata hay alternativa si queremos mejorar el
escasa capacidad de propuesta y de ren- nivel de bienestar de los pueblos.

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APUNTES DEL CENES
II SEMESTRE DE 2007

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