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PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES EN LA DEFINICIÓN

Y LA GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS


Graciela Dawidowski 1 y Alejandra Martín

Introducción
Desde hace un tiempo considerable, la sociedad visualiza y percibe ineficaz la acción del Estado en
la definición y la gestión de políticas públicas. Concurrentemente señala la responsabilidad de la
clase política, pero junto a ello también juzga negativamente al conjunto de los trabajadores del
sector público, y los considera irrelevantes como actores del proceso de la política pública.
No resulta un objetivo de este trabajo devolver esperanzas a la sociedad. Pero en contraposición
con la opinión generalizada el presente ensayo desarrolla un análisis que destaca la relevancia social
y la necesidad que adquiere la participación de los trabajadores en la definición y en la gestión de las
políticas públicas, bajo ciertos presupuestos que permitan canalizar esa participación hacia el logro
de resultados positivos.
La perspectiva de esta visión centra la relevancia en el agregado de valor público producto de la
participación, en tanto se produzca a partir de una intervención de tipo profesional, en el marco de un
modelo de gestión posburocrático, y donde tengan cabida mecanismos de transparencia que
permitan una abierta relación entre las funciones de gobierno y las funciones de administración del
Estado.
El trabajo en primer término, presenta el sentido y el alcance de los principales conceptos que serán
utilizados.
A continuación se desarrolla el ensayo, que se encuentra estructurado a partir de las respuestas a las
siguientes preguntas:¿Tienen que participar los trabajadores en el diseño y en la implementación de
las políticas públicas?, ¿Por qué tienen que participar?, y ¿Cómo tienen que participar?.
El trabajo argumenta sobre la necesidad de la participación de los trabajadores en el proceso de la
política, en razón de los requerimientos que presenta el nuevo paradigma posburocrático que exige
superar la dicotomía “política-administración”, para dar respuesta a la complejidad creciente que
presenta la gestión pública.
Seguidamente explora el concepto de valor público como elemento legitimador de la actividad
pública, y señala los requisitos que la burocracia deberá satisfacer para producirlo. Destaca el valor
de la creatividad como elemento catalizador del cambio de una burocracia técnica a una burocracia
estratega.
Finaliza resaltando el único modo posible en el cual la burocracia deberá cumplir con su rol: la
profesionalidad, que es entendida como la capacidad de disponer de las herramientas necesarias
que permitan las técnicas y las mejores prácticas de diseño e implementación de políticas públicas.

La cuestión de las palabras


A pesar de reconocer que existe un uso muy amplio y difundido de los conceptos que se han
involucrado en la pauta del ensayo, creemos que a los efectos de evitar caer en equívocos y
sobreentendidos resultará de extrema utilidad realizar un intento de describir lo que estamos
asumiendo cuando utilizamos cada palabra.. Reconocemos que todas ellas son análogas,
multívocas, históricas y polémicas, como la mayoría de los términos de las ciencias sociales.
Por “participación” entendemos básicamente lo que nos anuncia el diccionario 2: “la acción y efecto de
participar”, es decir “tomar parte en una cosa”, pero también “recibir parte de algo”. Más adelante
connotaremos el concepto a la luz del juego dinámico de las ideas que se exponen.
Con el término “trabajadores”, nos referimos a los empleados públicos cualquiera sea su situación de
revista, estatuto o escalafón. A los efectos prácticos, los distinguiremos de los llamados “funcionarios
políticos”, o sea aquellos que ocupan los cargos superiores o fuera de la línea de la Administración

1
Magíster en Administración Publica y Cont. Publica, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires.
Profesora Adjunta int. Cátedra de Honor de Administración Publica, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos
Aires; Investigadora, Programa de Estudios sobre la Modernización del Estado y las Políticas Publicas, Proyectos 11/I098 y
11/E093

2
Real Academia Española “Diccionario de la Lengua Española”, 21° edición, Espasa Calpe, Madrid 1992
73
Pública Nacional, y sus gabinetes de asesores. A lo largo del trabajo, nos valdremos del término
burocracia para referirnos al colectivo de los trabajadores.
Los procesos de “definición y gestión” los identificaremos con las fases de diseño o formulación e
implementación o ejecución de las políticas públicas, respectivamente, y tomaremos la licencia de
utilizar indistintamente estas últimas denominaciones.
Finalmente cuando nos referimos a “políticas públicas”, hablamos de un “conjunto de acciones y
omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del estado en relación con
una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. De
dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa
que previsiblemente afectará el previsible curso del proceso social hasta entonces desarrollado en
torno a la cuestión”3
Es necesario entender a la política pública como proceso y como resultado. No como algo diseñado e
imaginado en el vacío. Es el resultado de una ecuación de intereses y poder que resuelve siempre
transitoriamente una cuestión socialmente problematizada. La burocracia no es un agente externo
que recibe el resultado de este proceso. Contribuye a la configuración definitiva de la acción del
Estado y es conformada por esta. O sea que la política pública y la burocracia cambia en función del
juego de estos intereses y a su vez lo provocan. Es necesario tener en cuenta que con una política
pública no solo se cambia la realidad social, sino también el propio Estado, y por ende la burocracia.

¿Tienen que participar los trabajadores en el diseño y la implementación de las políticas


públicas?
La participación de los trabajadores es esencial en las dos etapas de la formulación de las políticas
públicas, tanto tomando parte del proceso, como asumiendo la responsabilidad por los resultados
que arroja. Esta condición de necesidad de la participación de los trabajadores en el proceso de la
política, viene dada por la exigencia permanente de que el Estado sea eficaz y porque es la única
garantía de producción de valor público, que representa la carta de legitimidad del Estado.
Fundamentamos esta afirmación en la crisis del paradigma burocrático, en cuya base estaba la
división tajante entre la política y la administración, que resultó insuficiente a la hora de abordar la
creciente complejidad de los asuntos públicos. Los estudios de casos de procesos de toma de
decisión e implementación de políticas bajo el modelo burocrático han demostrado la necesidad de
revalorizar la creatividad de los ejecutores, en razón de su situación de proximidad a la contingencia
a la cual una determinada política debe atender.
El diseño y la implementación de políticas públicas es uno de los objetivos de las dependencias
gubernamentales. De acuerdo con el modelo imperante en la actualidad en gran parte de las
administraciones públicas, estas funciones se desarrollan utilizando formas de gobierno burocráticas
que nacieron en los Estados Unidos a principios del siglo XX.
Tal como lo relata y explica Michel Barzelay 4, los movimientos políticos reformadores que
favorecieron el nacimiento de estas formas burocráticas, surgieron como respuesta a los problemas
sociales creados por la transformación de los Estados Unidos de una sociedad rural y sumamente
descentralizada, en una sociedad urbana, industrial y nacional. Solían repetir los reformadores que
para que el gobierno aborde los problemas sociales de manera eficiente, las dependencias
gubernamentales necesitaban administrarse de manera muy semejante a las organizaciones
empresariales. Para aquellos reformadores, las formas de administración burocráticas que había
inspirado Max Weber significaban eficiencia, y la eficiencia era el sinónimo de la buena
administración. Por ende, también de buen gobierno. En ése esquema los reformadores le atribuían
un gran valor al ejercicio impersonal de la autoridad pública, como así también a la gestión de control
que perseguía que se hubiesen aplicado las reglas preestablecidas, y donde ninguna acción podía
ser emprendida sin alguna autorización.
Luego de los beneficios de la instalación del modelo burocrático, el cual contrastó con el modelo
previo de gobierno según el cual cada decisión operativa se tomaba sobre bases de políticas
partidistas, Barzelay manifiesta que en la actualidad la mayor parte de los estadounidenses dan por
sentado que las decisiones administrativas deben tomarse de manera seria y competente, que la

3
Oszlak, Oscar y O´Donnell, Guillermo. “Estado y Políticas Estatales en América Latina: hacia una estrategia de
investigación”, publicado por el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, documento G.E.
CLACSO/N°4, 1981, pg 15
4
Barzelay, Michel “Atravesando la burocracia: una nueva perspectiva para la administración pública”, Fondo de Cultura
Económica, México, 1998
74
mayor parte de los puestos de trabajo deben ser ocupados por personas calificadas, y que los
sistemas de control fiscal y de rendición de cuentas deben ser confiables.
No obstante las diferencias que produjo la implementación del modelo burocrático, los intelectuales
de aquella época han producido importantes críticas. Sin embargo las más importante de las
recientes objeciones conceptuales al sistema de creencias burocráticas, ha surgido del mundo de la
práctica. Según estas objeciones las dependencias gubernamentales deben guiarse por el usuario y
orientarse hacia el servicio, con la aspiración de resolver los problemas operativos, transformándose
en organizaciones sensibles, dinámicas y prestadoras competitivas y amistosas de valiosos servicios
a los clientes. Será la construcción de este tipo de organizaciones lo que permitirá que se articulen
las preocupaciones de los responsables de las mismas alrededor del rendimiento de las operaciones
gubernamentales, y no solamente del cumplimiento de reglas.
Nuestro razonamiento tradicional, con la figura central del servidor público obediente, que ejecutaba
las decisiones adoptadas mediante el debido proceso democrático, no se ajusta a la nueva realidad.
El orden de capas burocráticas superpuestas resulta demasiado engorroso para ser aplicado a la
complejidad del mundo moderno.
En la actualidad, la creciente complejidad que han adquirido las actividades colectivas resultan de
difícil dominación por parte de los patrones burocráticos que conformaron el modelo de gestión
instalada a principios del siglo XX.
En las palabras de Michel Crozier5, la complejidad ofrece a los agentes públicos la oportunidad de
lograr la libertad, mientras que a la inversa, la libertad de los agentes aumenta la complejidad. Los
arreglos legales negociados siempre habían existido; no obstante, después que la burocracia se vio
en la necesidad de dictar más reglas para controlar la complejidad, el respeto por las mismas ha
declinado y el sistema ha generado confusión e irresponsabilidad.
Esta situación radica en prácticas económicas y sociales. Hoy, la revolución post-industrial tiende a
desplazar las actividades industriales por los servicios y las comunicaciones. En lugar del ciclo
“producción en masa-consumo masivo” hoy nos dirigimos gradualmente a un ciclo de alta tecnología
y servicios, cuyo motor es la innovación cada vez mayor. Pero la innovación es ajena al paradigma
burocrático, pues nunca ha podido ser dirigida por órdenes. Para lograrla con suficiente rapidez, se
requerirán no solamente ideas brillantes y nuevos conceptos, sino también una cadena de relaciones
ágiles, no verticales, a través de las cuales las personas puedan comunicarse con rapidez y
franqueza, sobre la base de la reciprocidad. La situación de fragmentación y subordinación que
implica el modelo burocrático, paraliza las comunicaciones y por ende, restringe la innovación. Es
más, para ser innovadores y eficientes los servicios tienen que depender de una comprensión cabal
de los clientes potenciales y reales, lo cual a su vez es impedido por el sistema de mando de la
burocracia.
La administración pública no sólo participa de este paradigma, sino que queda profundamente
afectado por el mismo, ya que, después de todo, sus operaciones básicas son de servicios.
El problema básico de la transición del modelo de gestión burocrática al modelo posburocrático, es
sobreponerse a la contradicción entre la necesidad creciente de dominar la complejidad y la
declinación de los recursos para lograrlo. Elementos claves para la superación de esta instancia
entonces serán, lograr la cooperación de todos los agentes, generar la capacidad de comunicación a
través de todas las barreras de la especialización y crear patrones de interacción entre la política y la
administración que atiendan simultáneamente los requisitos de inserción social y de regulación
política de la actividad estatal.
Como hemos mencionado, la integración entre política y administración ha sido uno de los elementos
del buen gobierno, y en el mundo contemporáneo, una de las bases de la llamada “gerencia pública”.
Las perspectivas que asumen la separación del diseño y de la implementación, “...heredan la
tradicional separación entre política y administración, entre los decisores y los operadores (simples
ejecutores)...”.6
Estas perspectivas nos han mostrado al proceso político escindido en dos momentos, uno de ellos
creativo y majestuoso, en el cual se toman las decisiones. Y el segundo, oscuro y rutinario,
frecuentemente enemistado con el primero, acusado de todas las frustraciones, asignado a las

5
Crozier , Michel “La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión pública”, Revista Reforma y Desarrollo, N°
7 CLAD, Caracas, 1997
6
Aguilar Villanueva, Luis “La Implementación de las Políticas. Estudio Introductorio”, en “Problemas Públicos y Agenda de
Gobierno. Antología de Política Pública/4”, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, México D.F., pg.33
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llamadas “burocracias”, y limitado a la ejecución de aquellas decisiones a las cuales, por definición,
se consideraban perfectas.
Sin embargo, todos los estudios que han intentado argumentar la responsabilidad de un momento o
del otro en las frustraciones de la política, no parecen suficientes.
“Las investigaciones fueron descubriendo los diversos factores que afectaban la puesta en marcha
de las políticas gubernamentales. Estos factores (distorsiones burocráticas, resistencias locales,
conflictos intergubernamentales, heterogeneidad de intereses, diversidad de situaciones, indiferencia
de los beneficiarios...) demostraban que la promulgación de leyes buenas o el buen diseño (científico
– tecnológico) de un programa gubernamental no eran condiciones suficientes para el éxito efectivo
de una política. Esta conclusión (...) llamó la atención sobre el hecho de que en el policymaking,
después de la “gran decisión” entraban en juego factores, tal vez menores, que no habían sido
previstos por leyes y programas y que, sin embargo, distorsionaban las leyes o programas o
simplemente los hacían a un lado. Más aún, el proceso de implementación fue también la ocasión
para descubrir la inconsistencia de muchas relaciones causales espurias que la legislación y los
programas de gobierno habían incorporado...”.7
Ni el diseño es pétreo, ni la implementación es mecánica. Conviene concentrarse en la gama de
grises que tiñe el proceso y en la multiplicidad de abordajes que impone el nuevo paradigma de
gestión pública posburocrática a ser instalado,
El sistema de relaciones mutuas, a partir del cual se conformará el patrón de interacción entre política
y administración, puede ilustrarse por medio del siguiente gráfico 8:

Feedback
ESTADO

Sistema político

Intereses y Patrón de interacción entre política Políticas públicas


demandas de la y administración
sociedad

Dependencias
gubernamentales

¿Por qué tienen que participar los trabajadores en el diseño y la implementación de las
políticas públicas?
La razón que permite explicar la necesidad de participación de los trabajadores en la gestión integral
de las políticas públicas se fundamenta en la necesidad de legitimación del Estado a través de la
generación de valor público.
Las políticas públicas expresan la respuesta del Estado a las cuestiones socialmente
problematizadas. A la burocracia le toca un espacio privilegiado como testigo (no ajeno) de los
avatares de la formación de la agenda estatal.
“El gobierno puede ser un iniciador de cuestiones en la comunidad política y seguramente participa
en la expansión o freno de determinados asuntos a través de sus discursos, medios de información,

7
Aguilar Villanueva, op.cit., pg 26
8
Con los elementos proporcionados por Falcao Martins, Humberto “Administración pública gerencial y burocracia. La
persistencia de la dicotomía entre política y administración” Revista Reforma y Democracia N° 9, CLAD, Caracas, 1997
76
organizaciones, líderes e intelectuales afines. Los gobiernos no sueles comportarse pasiva y
reactivamente (...). Intervienen estratégicamente en la vida pública tratando de dar forma a las
cuestiones a la luz de sus posibilidades reales de intervención (...). Procede ... preguntarse y
conjeturar cuál es el comportamiento que el gobierno sigue para decidir que debe prestar atención a
las cuestiones, analizarlas y hacer algo por ellas. Tanto Cobb y Elder como Kingdon, otro especialista
en este tema, coinciden en señalar que el establecimiento de la agenda formal del gobierno es un
proceso decisional que las más de las veces es contingente, tornadizo.” 9
Pero también existe una segunda situación en la cual la burocracia se presenta como un actor
protagónico y en una posición de ventaja, enfrentando directamente la generación de las cuestiones.
Hablamos de la aparición de las “policy windows”, que son oportunidades favorables que permiten
colocar determinados problemas y recomendar alternativas de solución. La sociedad y el gobierno
tienen que estar preparados con diagnósticos y proyectos para aquellos momentos en que la
dinámica política, de manera predecible (cambio de gobierno) o impredecible (una emergencia),
configura una situación favorable para algún asunto particular anteriormente menospreciado. Pero la
oportunidad favorable exige que el gobierno cuente con una definición del problema
“gubernamentalmente tratable” en términos de legalidad, eficiencia y consensualidad.
Corresponde al sistema político la construcción del espacio de negociación para los intereses
contrapuestos que pugnan por la introducción de cuestiones en la agenda del estado. A la burocracia,
por su parte, le toca contribuir con la evaluación de lo que es “gubernamentalmente tratable”, es
decir, cuáles de esas cuestiones efectivamente, atendiendo a las consideraciones de legalidad,
eficiencia y consensualidad, podrán transformarse en el objeto de la política pública.
La burocracia debe poner en juego los tres elementos que Moore 10 integra en el “triángulo
estratégico”: a) la misión o el propósito general de la dependencia gubernamental de que se trate,
construido en base a valores públicos importantes; b) las fuentes de apoyo y legitimidad que se
utilizarán para satisfacer el compromiso con la sociedad en dicha tarea; y c) la organización y gestión
de la tarea para conseguir los objetivos.
Respecto de ellos, deberá alinear de manera coherente dichos elementos, satisfaciendo tres
pruebas:
1.- La política pública debe ser valiosa en términos sustantivos. Es decir, que la dependencia
pública debe generar valor para los supervisores, clientes y beneficiarios, a un costo bajo en
términos monetarios y de autoridad;
2.- La política pública debe ser legítima y políticamente sostenible. Es decir debe ser capaz de
atraer continuamente, tanto autoridad como dinero del entorno político autorizador, al cual debe
rendir cuentas en último término;
3.- La política pública debe ser operativa y administrativamente viable. Es decir, que las
actividades autorizadas pueden ser realizadas a través de la organización existente, con la ayuda
de otras que pueden ser inducidas a contribuir al objetivo.
Dichas pruebas son útiles porque identifican las condiciones necesarias para la producción de valor
en el sector público. En suma, pensar estratégicamente la actividad pública requiere que la
burocracia asigne igual importancia a la sustancia, la política y la implementación organizativa.
Por su parte, cabe a la gestión política la definición simultánea del propósito organizativo y de la
presunción normativa de que dicho propósito tiene valor público. También le corresponde aportar
explícitamente los recursos necesarios , es decir dinero y autoridad pública, para que tales propósitos
sean obtenidos.
Finalmente la participación de los trabajadores en el proceso de la política, queda justificada por la
exigencia de la generación de valor público implicado en los procesos y en los resultados. En este
sentido, coincidimos con que “la generación de valor público, en consecuencia se gesta en el interior
de las organizaciones pero sólo se realiza fuera de ellas, cuando es incorporado por los
destinatarios. Reservamos, por lo tanto, el término “gestión” para el ámbito de los procesos de
trabajo, y el de “generación” para el de los resultados. El primero de ellos, en consecuencia, referido
al consumo de los recursos, en la medida en que éstos se incorporen efectivamente a la cadena (de
generación de valor público), puede ser llamado el proceso de “gestión del valor público”, mientras

9
Aguilar Villanueva, Luis “Estudio Introductorio” en “Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. Antología de Política
Pública/3”, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, pg 43.
10
Moore, Mark “Estrategias y creación de valor en el sector público”, Paidos, Barcelona 1998
77
que cuando ello no ocurre, no existe dentro de las organizaciones gestión de valor público sino solo
mero consumo de recursos”11

¿Cómo tienen que participar los trabajadores en el diseño y la implementación de las políticas
públicas?
Entendemos la participación como la suma hacia el resultado. Y de ahí que consideramos necesaria
la creatividad en los procesos, actividades y tareas.
De acuerdo con lo desarrollado por Mark Moore, dado que las cuestiones referentes a los recursos,
autorización y valor han sido resueltas en el establecimiento del mandato político, la burocracia debe
concentrarse en las tareas internas –hacia abajo y hacia adentro- utilizando los recursos disponibles
para conseguir los objetivos establecidos de la manera efectiva y eficiente posible. Al intentar
conseguir dicho objetivo, la burocracia se basa en su experiencia administrativa, utilizando elementos
tales como el diseño organizativo, el presupuesto, el desarrollo de recursos humanos y los
mecanismos de control de gestión. La mirada hacia arriba y hacia fuera tiene como principal objeto
asegurar que se está operando dentro del marco de los objetivos establecidos, eso es asegurar que
son cumplidos de manera responsable.
La burocracia debe interactuar con el sistema político pero no únicamente en relación con los
propósitos establecidos en sus respectivos mandatos, sino a través de un diálogo continuo e
interactivo. También debe mirar más allá del mandato para averiguar como las diferentes
aspiraciones políticas se han reflejado en el mandato que pretende guiar su actuación, y como el
equilibrio de las fuerzas políticas evoluciona con el tiempo. Debe implicar a sus supervisores
políticos en un proceso deliberativo para mejorar su propia interpretación de lo que el sistema político
considera valioso. Por último la burocracia con orientación estratégica en tanto aplique la creatividad
podrá identificar nuevas oportunidades de satisfacción de demandas políticas emergentes, o
respuestas a nuevas necesidades que hasta ahora no se habían identificado.
Volviendo al paradigma posburocrático se requerirá que la burocracia abandone su tradicional rol
técnico y se eleve a un plano de gestión estratégica, en un entorno donde la transparencia se
constituya en un verdadero valor que signe la relación entre la política y la administración y el Estado
y la Sociedad.
En la contribución hacia los resultados, la burocracia debe actuar profesionalmente.
“El concepto de profesionalismo (...) implica la capacidad de construir puentes entre el conocimiento
abstracto y los hechos concretos. El profesionalismo entraña una síntesis entre la teoría y la
práctica, con énfasis en la transformación de la ciencia y otras clases de conocimiento sistemático en
acción.
A esta esencia que define al profesionalismo en el arte de gobernar deben añadirse cuatro
características secundarias: un código de ética profesional; una actitud de “interés clínico” y de
“impasibilidad” en medio de la irracionalidad emocional y la feroz lucha por el poder; una buena dosis
de escepticismo, con una fuerte suspicacia por “lo obvio”, y el sentido común que llega hasta la
iconoclasia, y una búsqueda constante de creatividad”12
No debemos eludir la necesaria referencia a los valores.
La ética impregna la responsabilidad, los principios y las máximas que guían a los agentes y
funcionarios. Actuar de acuerdo con esos valores hace posible la convivencia en la sociedad de
acuerdo con la equidad, la libertad, la solidaridad, la justicia y la dignidad del trabajo.
En el caso de la función pública, existen además algunas condiciones propias de su ámbito: “...el
compromiso con el interés general, un patrimonio que es común, la relación con el poder político, la
posibilidad de decidir o de regular actividades sobre toda la sociedad, el peso y legitimidad de la
autoridad pública”13.

11
Hintze, Jorge “Gestión presupuestaria de Estructuras: un instrumento para la gestión por resultados” en www.top.org.ar, pg.
24
12
Dror Yehezkel “El profesionalismo en el arte de gobernar” Revista Reforma y Democracia N° 1, CLAD, Caracas, 1994, pg 1
13
Etkin, Jorge “La cuestión ética en el sector público: discurso y praxis” Revista Reforma y Democracia N° 7, CLAD, Caracas,
1997
78
Bibliografía
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hacia una estrategia de investigación”, publicado por el Centro de Estudios de Estado y Sociedad
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