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SABERES URBANOS

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SABERES URBANOS

Profesionales, técnicos,
funcionarios y agencias estatales
en la producción de ciudad

Luján Menazzi
Guillermo Jajamovich
(compiladores)

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Saberes urbanos: profesionales, técnicos, funcionarios y agencias
estatales en la producción de ciudad / María Luján Menazzi Cane-
se … [et al.]; compilado por María Luján Menazzi; Guillermo Jaja-
movich -1a ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: María Luján
Menazzi Canese, 2019. 248 p.; 20 x 13 cm.
ISBN 978-987-86-1488-5
1. Urbanismo. 2. Conocimiento Científico. 3. Ciudad. I. Menazzi,
María Luján, comp. II. Jajamovich, Guillermo, comp.
CDD 711.12
ISBN: 9789878614885
Las opiniones y los contenidos incluidos en esta publicación son
responsabilidad exclusiva del/los autor/es.
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Índice

Nota de los compiladores..............................................................9


Introducción. Técnicos, expertos y funcionarios:
coordenadas para repensar la producción de ciudad......... 11
Luján Menazzi (IIGG-CONICET) y Guillermo
Jajamovich (IEALC-CONICET)
1. Arquitectos, política y ciudad. Mendoza entre 1932 y
1943.................................................................................................. 43
Cecilia Raffa (INCIHUSA-CONICET)
2. La Dirección Nacional de Vialidad, una repartición
modelo del Estado nacional. Técnica y política en la
Ciudad de Buenos Aires en la década de 1930..................... 77
Valeria Gruschetsky (IESCT-UNQ/
IA-UNSAM/UBA)
3. “Construir Ciudad”. La prospectiva como
instrumento para la planificación estatal durante la
"Revolución Argentina" (1966-1973) .................................... 113
Gabriela Gomes (CONICET-UNSAM/UBA)
4. Pequeñas escenas de la vida profesional. Notas sobre
ingenieros y Estado durante el Proceso de
Reorganización Nacional......................................................... 143
Luján Menazzi (IIGG-CONICET)
5. El desarrollo de redes de agua y saneamiento en
Buenos Aires y la primacía del paradigma de la
ingeniería heroica....................................................................... 173
Melina A. Tobías (CONICET-IIGG)

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8 • Índice

6. Tensiones e incomodidades de los trabajadores de


trinchera en el proceso de implementación de una
política de construcción de viviendas .................................. 203
Romina Olejarczyk (IIGG-FSOC-UBA/
CONICET)
Sobre las autoras......................................................................... 245

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Nota de los compiladores

Este volumen fue posible gracias al financiamiento de


la Universidad de Buenos Aires, a través del Proyecto
UBACyT “Entramados público-privados en la conforma-
ción de las políticas urbanas: Estado, empresas y técni-
cos (1976-2010)”, dirigido entre 2016 y 2017 por Luján
Menazzi, y su continuación entre 2018 y 2019 “Empresas,
empresarios, técnicos y funcionarios. Entramados público-
privados en la producción del espacio urbano (1976-2016)”,
bajo la misma dirección. Asimismo, el Proyecto de Investi-
gación Plurianual, dirigido por Guillermo Jajamovich entre
2014 y 2016 “La circulación regional de políticas y modelos
urbanos: articulaciones público-privadas en la expansión
latinoamericana de la Corporación Antiguo Puerto Madero
S. A. (1999-2013)” funcionó como un espacio de discusión
sobre estas cuestiones.
Deseamos agradecer también al Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), que
financia nuestra labor como investigadores, así como la
formación y trayectoria de las autoras que han escrito los
capítulos que integran este libro.
Igualmente, resulta fundamental agradecer al Instituto
de Investigaciones Gino Germani y al Instituto de Estudios
de América Latina y el Caribe, imprescindibles espacios de
formación, trabajo e intercambio.
Estos agradecimientos se vuelven particularmente
necesarios en un contexto como el actual, caracterizado
por el desfinanciamiento y descrédito a la ciencia en nues-
tro país.

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Introducción

Técnicos, expertos y funcionarios: coordenadas


para repensar la producción de ciudad

LUJÁN MENAZZI (IIGG-CONICET)


Y GUILLERMO JAJAMOVICH (IEALC-CONICET)

1. Introducción

La ciudad es una construcción colectiva compleja en cuya


producción intervienen diversos actores. Algunos de estos
movilizan saberes y conocimientos en pos de legitimar
sus actuaciones, definir las orientaciones más convenien-
tes desde racionalidades técnicas e intervenir en el espacio
urbano. Este libro reflexiona sobre el rol de estos actores
técnicos, expertos y/o profesionales que, por dentro y por
fuera del aparato estatal, inciden en la producción de ciu-
dad. Agrupamos aquí a ingenieros, arquitectos, urbanistas
y planificadores, es decir, profesiones que tradicionalmente
han sido asociadas a la producción del espacio urbano, su
trazado, forma y equipamientos colectivos. Asimismo, cabe
mencionar a trabajadores sociales, sociólogos, antropólo-
gos, militares, economistas y abogados, entre otros, quienes
en muchas oportunidades intervienen activamente desde
sus saberes en la configuración de la ciudad, diagnosti-
cando, regulando, planificando y sosteniendo los procesos
urbanos.
Estos técnicos, expertos y profesionales que intervie-
nen desde la lógica del conocimiento no siempre han sido
privilegiados en los análisis, en cuanto su incidencia se con-
sideró subordinada a la de otros actores con mayor peso o

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capacidad de intervención. Así, en un texto ya clásico en el


contexto latinoamericano, Pírez (1995) identifica diversos
actores que, a partir de distintas lógicas predominantes en
su accionar, van produciendo ciudad: aquellos que actúan
siguiendo la lógica política, la lógica de la ganancia o la
lógica de la necesidad. En cuarto lugar, señala la lógica del
conocimiento, pero considera que esta se subordina a las
otras tres en la medida en que no genera procesos autó-
nomos de toma de decisiones y de acciones sobre la ciu-
dad, sino que lo hace en cuanto que alguna de las otras
tres la receptan.
Efectivamente, se trata de actores que se articulan con
otros, o que se insertan, yuxtaponen, oponen y/o subordi-
nan a otros en su intervención. Esto, además, resulta pro-
pio de la producción de ciudad como construcción colecti-
va. Sin embargo, esta característica no implica que tengan
menor capacidad de incidencia. Al contrario, su rol en el
desarrollo e implementación de políticas públicas de pro-
ducción de ciudad supone, en muchísimas oportunidades,
una definición de la orientación, alcance y sentido de las
mismas. Es más, muchas de estas definiciones y orienta-
ciones trascienden las temporalidades de una gestión polí-
tica, lo que extiende su incidencia a través del tiempo. A
la vez, por fuera del ámbito estatal, estos grupos profesio-
nales inciden en la construcción de diagnósticos acerca de
los problemas urbanos, establecen repertorios de posibles
soluciones y colaboran en diseñar imágenes de ciudades
deseables. Así, partimos del supuesto de que su rol es rele-
vante en la conformación de la ciudad y de que el análisis
de sus perfiles, características, disciplinas de origen, tra-
yectorias profesionales y el modo en que se articulan con
otros actores resulta un aporte sustancial para pensar cómo
se produce ciudad.
Este libro reúne trabajos que analizan los vínculos
entre Estado, técnica y política en la producción de espa-
cio urbano. Los capítulos que lo integran abordan diver-
sos períodos, actores, agencias, disciplinas y objetos de

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intervención. Pese a la heterogeneidad que los atraviesa,


comparten preocupaciones comunes: las marcas de ori-
gen de las disciplinas, sus idiosincrasias y cosmovisiones,
las articulaciones entre profesionales y Estado y su mutua
influencia, así como el modo en que fueron variando los
perfiles profesionales a lo largo del tiempo.

2. Revisitando viejas dicotomías analíticas

2.1. Intelectuales, expertos, académicos y tecnócratas


Existen distintas categorías a la hora de dar cuenta de aque-
llos que, por dentro y por fuera del aparato estatal, analizan,
diagnostican e intervienen en la sociedad desde sus sabe-
res. “Intelectuales”, “expertos”, “técnicos”, “tecnócratas” son
algunas de las denominaciones que se utilizaron, en ocasio-
nes indistintamente, para pensar a estos actores.
Sin embargo, vale la pena reponer algunas distinciones
sobre esas categorías que permiten dar cuenta de matices,
ambivalencias y oposiciones que establecen tanto quienes
analizan a estos grupos, como los propios actores en pos
de legitimarse y diferenciarse. Neiburg y Plotkin enfatizan
las diferencias entre intelectuales y expertos; mientras que
los primeros aluden

a aquellos individuos que reclaman como fundamento de


legitimidad para sus intervenciones públicas una forma de
pensamiento crítico, independiente de los poderes, y susten-
tada en el uso de la razón […] los expertos modernos suelen
ser los técnicos, los especialistas que trabajan en y para el
Estado, y más recientemente para las ONG y los organismos
internacionales (Neiburg y Plotkin, 2004: p. 15).

Asimismo, resaltan los entrenamientos, credenciales y


autopresentaciones dispares que los caracterizan:

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Si la figura del intelectual remite a un tipo de formación


general, que puede o no tener a la universidad como ámbito
principal de acción, la figura del experto evoca especializa-
ción y entrenamiento académico. En su acción pública, el
primero dice anteponer un conjunto de valores y un tipo de
sensibilidad; el segundo, al contrario, actúa en nombre de la
técnica y de la ciencia, reclamando hacer de la neutralidad
axiológica la base para la búsqueda del bien común (Neiburg
y Plotkin, 2004: p. 15).

Por su parte, Camou agrega a la distinción entre inte-


lectual y experto una dimensión temporal en la que un
perfil reemplaza a otro:

El lugar que detentaba el literato y el intelectual de tipo


“generalista” es paulatinamente ocupado por el “experto”,
dotado de un dominio técnico sobre un campo del saber, y
capaz de orientarlo a la solución de problemas concretos de
elaboración de políticas (Camou, 2015: p. 2).

Así, las diferencias atraviesan la formación, el tipo de


legitimidad que se adjudican, el modo en que construyen su
objeto de intervención, el vínculo con los valores y la cien-
cia y un momento histórico de predominancia para cada
figura, entre otras cuestiones.
Por su parte, Morresi y Vommaro distinguen a los
expertos de los académicos. Los primeros pueden movilizar
el capital simbólico de sus credenciales universitarias no
solo dentro del ámbito académico, sino también fuera de él,
a la vez que el conocimiento difiere

en su utilidad o su aplicabilidad […]; está elaborado ex profeso


para responder no a las demandas puramente académicas
o científicas sino a los requerimientos de los tomadores
de decisiones políticas que buscarían, a través de su uso,
mayor información y herramientas de legitimación/justifica-
ción (Morresi y Vommaro, 2011: p. 22).

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Por su parte, y a diferencia de los tecnócratas, “el exper-


to no solo habita en el Estado. Hay expertos en la sociedad
civil (definida de un modo laxo), en las organizaciones no
gubernamentales, en los partidos políticos, en los sindicatos
y en las empresas privadas” (Morresi y Vommaro, 2011: p.
19). En este caso, las principales distinciones entre acadé-
micos, expertos y tecnócratas apuntan a la aplicabilidad del
conocimiento y al lugar de enunciación.
A pesar de que los trabajos mencionados esbozan dife-
rencias entre intelectuales, expertos, académicos y tecnó-
cratas, también se encargan de matizar y problematizar
estas distinciones. Así, Neiburg y Plotkin (2004) discuten
miradas normativas acerca de los intelectuales y expertos
(que colocan una carga valorativa positiva en uno de los
dos actores en detrimento del otro) y miradas dicotómi-
cas (que asumen que se trata de actores con separaciones
estrictas). A su vez, señalan que, en muchas oportunidades,
estas distinciones –y la carga valorativa a ellas asociadas–
tienen más que ver con intereses y disputas de los propios
protagonistas, con autonarraciones y autodenominaciones,
que con un análisis empírico de sus características.
Morresi y Vommaro también matizan dicotomías
como las de expertos y políticos, e indican lo problemático
de

separar tajantemente a los expertos y sus conocimientos de


los tomadores de decisiones […] los expertos no suelen limi-
tarse a servir a los políticos. En ocasiones […] ellos mismos
son los políticos o consiguen, por distintos medios, que los
políticos deleguen en ellos la capacidad de armar agenda y de
implementarla (Morresi y Vommaro, 2011: p. 22).

En esta línea, el análisis de las trayectorias de los acto-


res o de las características de diversos campos da cuenta de
la porosidad, permeabilidad, cruces y yuxtaposiciones entre
ámbitos que a veces se analizan de modo aislado.

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En este sentido, diversos autores resaltan asuntos como


la multiposicionalidad –retomando el concepto de Boltans-
ki (1973)–, el tránsito por diversos espacios que se super-
ponen, yuxtaponen, intersectan, autonomizan o subordinan
entre sí en coyunturas específicas. Así, refieren a las poro-
sidades entre espacios como el Estado, el universo acadé-
mico, el mundo cultural, el campo intelectual y el ámbito
empresarial.
La porosidad entre diversos ámbitos y las trayectorias
que atraviesan múltiples espacios de intervención cobran
particular relevancia en un universo como el de la pro-
ducción de ciudad (Jajamovich, 2016a), es decir, un uni-
verso que supone conocimientos interdisciplinarios en que
confluyen, se articulan y establecen diálogos diversas dis-
ciplinas. En efecto, se trata de un espacio atravesado por
yuxtaposiciones entre universos académicos, consultoras y
organismos internacionales, y por la elaboración e imple-
mentación de políticas públicas ligadas a la ciudad –que
suelen implicar la actuación de empresas y la participación
de la población–.
El tránsito por distintos universos implica que los suje-
tos tienen la capacidad de movilizar, hacer valer y resigni-
ficar sus credenciales en distintos ámbitos, y, en este sen-
tido, los saberes expertos también pueden convertirse en
una excelente vía de entrada para posicionarse como hom-
bre público. Así, tal como señalan Morresi y Vommaro, si
bien los expertos se opusieron inicialmente a la figura del
intelectual, esto “no impide que progresivamente los nuevos
grupos profesionales hayan tomado el relevo en esta tarea
de hablarle a la sociedad sobre sus problemas y sus solu-
ciones desde una posición de saber reconocido” (Morresi
y Vommaro, 2011: p. 16). Esto también es observado en
períodos previos. Tal como señala Ballent, la presencia de
ingenieros desempeñándose en política en la primera mitad
del siglo XX era

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un dato relativamente frecuente, aunque no eran tan nume-


rosos como abogados o médicos. Evidentemente, recibían
una formación que los capacitaba para desempeñarse como
“expertos” pero también, en ciertos casos, les permitía adop-
tar roles “intelectuales”, aunque en este último caso no hayan
alcanzado la extensión ganada por otras profesiones (Ballent,
2012: p. 7).

En un período más reciente, el capítulo de Menazzi que


integra este libro repone diversas vicisitudes de los ingenie-
ros en tanto hombres públicos cuando se posicionaban críti-
camente frente a la última dictadura militar. Así, destaca las
ambivalencias entre su rol técnico neutral y su compromiso
social, observables a partir de una serie de discusiones al
interior de la propia matrícula profesional.

2.2. Técnica-política/política-administración
Desde el análisis de políticas públicas, se ha criticado la
suposición de una distinción fuerte entre el establecimiento
de objetivos políticos y la elaboración técnica de los planes
y programas económicos, en tanto

toda cuestión “técnica” importante conlleva –constitutiva-


mente unida a ella– cuestiones de “política”; y parejamente,
cualquier cuestión “política” relevante (o donde converjan
intereses de alguna entidad) implica la resolución de impor-
tantes cuestiones “técnicas”. De este modo, cuestiones “téc-
nicas” y cuestiones “políticas” son como dos puntas de un
mismo ovillo. Se puede entrar al ovillo por una punta o por
la otra, se puede, también, estipular de manera más o menos
pragmática una zona de “demarcación” –siempre arbitraria,
por cierto– entre ambos extremos de hilo, pero en todo caso,
las dos puntas están indisolublemente unidas, y en el medio
está siempre un complicado entramado de ideas e intereses,
creencias técnicas y evaluaciones políticas, que el análisis tie-
ne que tratar de desentrañar (Camou, 1997: p. 64).

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Asimismo, al momento de legitimar determinadas polí-


ticas, se suelen movilizar argumentos técnicos, dando cuen-
ta de las articulaciones, superposiciones y cruces, tal como
se muestra en el trabajo de Gruschetsky que integra este
libro. La autora señala cómo, al discutir los proyectos de
vialidad, “el conocimiento técnico como fuente de legiti-
mación avanzaba en el ámbito por excelencia de la política
[el parlamento]”. Asimismo, en ocasiones se producen con-
fluencias, afinidades e imbricaciones entre objetivos políti-
cos y perspectivas técnicas o formas de intervenir la ciudad.
Esto se observa en el capítulo de Gomes sobre la “Revo-
lución Argentina” y la imbricación entre objetivos ligados
a la modernización y la seguridad nacional en las inter-
venciones urbanas, y en el capítulo de Tobías acerca de la
expansión de la infraestructura del agua, en la que el acceso
se asociaba con un reconocimiento de ciudadanía.
Siguiendo la discusión acerca de miradas dicotómicas,
resulta pertinente traer a colación la dualidad entre política
y administración, que ve en la primera la instancia de
decisión, de programación, de atención a valores, rumbos
y decisiones, en contraposición a la administración como
ámbito de la mera ejecución. Distintas perspectivas han
impugnado la separación entre instancias de decisión polí-
tica e implementación al señalar que los objetivos políticos
se van definiendo y redefiniendo en el propio proceso de
implementación. En ese marco, pueden destacarse inves-
tigaciones sobre trabajadores de trinchera o funcionarios
de ventanilla, los cuales inciden desde su saber hacer en
el devenir de las políticas, en particular aquellas que bus-
can tener impacto territorial. En estos casos, la “bajada” al
territorio es materializada por equipos técnicos que inclu-
yen arquitectos, trabajadores sociales y sociólogos, entre
otros, quienes, en el proceso de implementación, van rede-
finiendo los objetivos, la orientación y los alcances de la
política. Tal como explicita Olejarczyk en el trabajo que
integra este libro,

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estos trabajadores habitan un lugar dentro del proceso de


implementación que les permite revisar(se) su accionar, así
como el accionar de otros actores implicados; problematizar
y resignificar los objetivos de la política pública en cuestión;
proponer y llevar a cabo estrategias de intervención que no
estaban estipuladas per se; en resumen, logran “hacerle tram-
pa” a la política.

3. Acerca del Estado, sus agencias y su “rostro


humano”

3.1. El Estado como objeto de indagación


El Estado como campo de intervención resulta central a la
hora de reflexionar acerca de las características de los acto-
res técnicos, expertos o profesionales. Tanto como espacio
de formación, tránsito, trampolín o llegada, las burocracias
y las agencias estatales siempre fueron ámbitos de interven-
ción de estos actores y resultan sugerentes objetos de aná-
lisis. Siguiendo los lineamientos de diversos autores (Plot-
kin y Zimmerman, 2012a, 2012b; Bohoslavsky y Soprano,
2010), entendemos al Estado como un “objeto polifacéti-
co, fragmentado y desacoplado en múltiples agencias, figu-
ras, lógicas y prácticas sociales, con ritmos de desarrollos
asincrónicos y discontinuos” (González Bollo, 2014: p. 28).
En esta línea, y retomando la metáfora de Bohoslavsky y
Soprano, cobra relevancia indagar el “rostro humano” del
Estado, es decir, identificar quiénes son el Estado, “saber
más acerca de cómo esas personas se convirtieron en el Esta-
do y/o cómo dejaron de serlo, cómo legitimaron sus posi-
ciones y decisiones y contra quiénes debieron competir”
(Bohoslavsky y Soprano, 2010: p. 25).
Esta mirada sobre los sujetos que conforman el Estado,
en particular aquella focalizada en las élites estatales, con-
verge con “un renovado foco en los intelectuales como gru-
po social y asimismo con un interés en la historia de los

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grupos profesionales que en parte deriva de la recepción


de ideas provenientes de la sociología de los profesionales”
(Plotkin y Zimmermann, 2012a: p. 18).
Esa perspectiva ha sido frecuente a la hora de pensar
los vínculos entre campos disciplinares y agencias esta-
tales respecto a la producción de ciudad (Ballent, 2005b,
2008, 2012; Gruschetsky, 2010, 2012; Salerno, 2015; Paler-
mo, 2006; Raffa, 2016). El vínculo mutuamente constitutivo
entre saberes y agencias estatales habilita una serie de refor-
mulaciones teórico-metodológicas. Por un lado, permite
observar los bordes del Estado, sus márgenes, sus espacios
de entrada y salida y cómo se van demarcando continua-
mente en cada coyuntura. Esto relativiza divisiones rígidas
entre Estado y universo privado, dando cuenta de circula-
ciones, pasajes y yuxtaposiciones a través del seguimiento
de la trayectoria de los individuos o de la conformación de
redes de asuntos o comunidades profesionales integradas
por agentes, organismos y grupos del universo público y
privado. A su vez, esta mirada focalizada en los agentes,
sus prácticas y trayectorias y la co-constitución de campos
disciplinares y agencias estatales permite reponer la com-
plejidad de la conformación del Estado, sus reorientaciones
e intervenciones, en cuanto

las redefiniciones de los espacios de intervención del Estado


no han sido solo el resultado de cambios ideológicos, sino
que han ocurrido también a partir del desarrollo de saberes
específicos y de las reformulaciones que los mismos produ-
jeron en percepciones sociales más amplias, las que a su vez
han influido, de manera dialéctica, en la evolución de éstos
(Plotkin y Zimmermann, 2012a: pp. 10-11).

Los vínculos entre los distintos campos disciplinares


y el Estado, así como la valoración del pasaje de los pro-
fesionales por este ámbito, fueron variando a través del
tiempo, y son muy disímiles de acuerdo a la disciplina y al

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período analizado, tal como observaremos a continuación


a propósito de diversas disciplinas vinculadas al quehacer
de la ciudad.

3.2. Arquitectos, urbanistas, ingenieros, trabajadores


sociales y militares: aproximaciones sobre los vínculos
entre disciplinas y Estado
La variedad de disciplinas que intervienen en la producción
de ciudad supone distintas articulaciones con el Estado,
diversos grados de “autonomía” y múltiples sentidos otor-
gados a la producción de ciudad. A su vez, proliferan ten-
siones al interior de cada una de las disciplinas por la convi-
vencia de diversas tradiciones en algunos campos de inter-
vención, las trayectorias más valoradas y prestigiosas, etc.
El urbanismo, disciplina que tiene como objeto princi-
pal la intervención de la ciudad, está atravesado por diferen-
tes perspectivas que se superponen y por disputas horizon-
tales entre profesiones para hegemonizarla. En esta direc-
ción, Novick propone un desplazamiento desde el foco en
el urbanismo como disciplina hacia una forma plural de
competencias institucionalizadas que tuvieron por objeto a
la ciudad, “a ese producto conjunto y a veces contradictorio
de políticas públicas, de saberes y prácticas o conocimientos
y de una serie de profesiones o de oficios” (Novick, 2007:
p. 8). En esa línea, Rigotti (2005) también señala la multipli-
cidad y complejidad de concepciones de lo que se entiende
como urbanismo, así como la tensión entre los intentos de
institucionalización y las pretensiones de otras profesiones
para intervenir sobre lo urbano y territorial. Así, indica que
la arquitectura y el urbanismo son “dos actividades, dos
saberes y prácticas con historias y áreas de intervención
diferenciadas, si bien han reconocido momentos de encuen-
tro, superposición, indeterminación y aun de antagonismo”
(Rigotti, 2005: p. 10).

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Estos trabajos avanzan en la conceptualización de las


disputas protagonizadas por técnicos y profesionales que,
en sus interrelaciones, pugnan por definir distintos diag-
nósticos sobre los problemas de la ciudad y las solucio-
nes adecuadas. En períodos posteriores estas dinámicas se
reiteran, y las disputas entre distintos expertos (arquitec-
tos proyectistas y planificadores urbanos y regionales) se
despliegan dentro y fuera de ámbitos estatales, incluyendo
organizaciones de representación profesional, ámbitos aca-
démicos, reparticiones estatales vinculadas a asuntos urba-
nos y pugnas legales respecto a las incumbencias de los
distintos expertos ( Jajamovich, 2012).
El vínculo entre técnica y política, o, en términos más
generales, entre poder y saber, adquiere algunas caracterís-
ticas particulares a la hora de pensar la producción de ciu-
dad en cuanto forma material y en relación con la arquitec-
tura. En efecto, algunos estilos y diseños fueron asociados
a determinadas orientaciones políticas, lo cual dejó entre-
ver una lectura de la técnica (en este caso, la arquitectura)
al servicio del poder. Sin embargo, la identificación lineal
entre formas arquitectónicas y poder ha sido discutida y
matizada, señalando que las relaciones entre estos ámbitos
existen aunque son ambiguas y tangenciales. Así, Silvestri
señala que “los tiempos del territorio no transcurren parale-
los a los tiempos de los acontecimientos políticos y sociales:
se cruzan en historias diversas” (Silvestri, 2003: pp. 30-31).
En esa dirección, postula la hipótesis sobre la relativa auto-
nomía de la forma construida, al indicar que el proceso
de construcción “no se deduce linealmente de circunstan-
cias sociales, políticas o económicas, aunque las presupone;
posee legalidad y tiempos propios” (Silvestri, 2003: p. 31).
Por su parte, Ballent y Gorelik (2000) indican que las
relaciones entre poder y arquitectura asumen en el tiempo
diversas acepciones, frente a lo cual es necesario analizar
las mediaciones entre ambos términos en cuanto “no existe
ningún carácter esencial en la arquitectura capaz de expre-
sar contenidos políticos, fuera del contexto en que se inserta

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y de los significados que él le asigna” (Ballent y Gorelik,


2000: p. 7). En otros términos, técnica y política “constitu-
yen dos miradas distintas pero vinculadas sobre los mismos
objetos” (Ballent, 2005: p. 20), por lo cual se debe “imaginar
la idea de dos historias –una técnica o disciplinaria y otra
política–, entendidas como dos líneas autónomas que se
cruzan en un punto, aunque tienen comienzos y desarrollos
posteriores a tal cruce divergentes” (Ballent, 2005: p. 20). En
esta misma línea, el trabajo de Raffa que integra este libro
señala continuidades en las distintas gestiones con relación
al tipo de arquitectura promovido. De este modo, intenta
evitar tanto la autonomización del campo técnico, como la
idea de la subordinación de este a la política.
El capítulo de Raffa reflexiona sobre la ambivalente
inserción de los arquitectos en el Estado, señalando los
cambios en la percepción de estos profesionales respecto
a su incorporación en las burocracias públicas. En las pri-
meras décadas del siglo XX, la inserción en el Estado era
considerada “una salida laboral secundaria y alternativa”,
perspectiva que comenzó a transformarse a partir de la
década del 20 y el 30, cuando los profesionales comenza-
ron a reconocer “la importancia que tenía la posibilidad de
influir y decidir sobre la arquitectura y la ciudad, partici-
pando en la burocracia estatal”.
En contraposición a los vínculos más lábiles e ines-
tables entre arquitectura y Estado, el caso de los inge-
nieros presenta un enraizamiento mucho mayor entre la
disciplina y el aparato estatal, un vínculo muchísimo más
sólido y perdurable, tal como demuestran las indagaciones
de Ballent (2008, 2012), Palermo (2006) y Salerno (2015).
Ballent reflexiona respecto a estas diferencias afirmando
que la arquitectura “nunca llegó a pensarse en términos
de una burocracia con el peso y la solidez adquiridos por
los cuerpos de ingenieros, y que en lo profesional intentó
canalizar las demandas del Estado hacia el ejercicio liberal
de la profesión a través del sistema de concursos” (Ballent,
2016: p. 6). Así, se destacan los vínculos estrechos entre la

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conformación de la ingeniería como disciplina y las agen-


cias estatales vinculadas a su quehacer (Ballent, 2008), por
un lado, a partir de la conformación simultánea y articula-
da de organismos vinculados a la disciplina, su enseñanza,
espacios de sociabilidad y agencias estatales. Asimismo, las
agencias estatales vinculadas a la ingeniería (Ferrocarriles,
Obras Sanitarias, el Ministerio de Obras Públicas, entre
otras) constituían espacios de formación imprescindibles
para los ingenieros que querían desempeñarse en esas áreas
de intervención, y la carrera dentro de una repartición era
una de las trayectorias más valoradas (Ballent, 2008).
Los capítulos de Gruschetsky, Menazzi y Tobías ana-
lizan la inserción de los ingenieros en el aparato estatal en
distintas coyunturas y agencias estatales, como la Dirección
Nacional de Vialidad, Obras Sanitarias de la Nación y el
Ministerio de Obras Públicas. Los tres trabajos dan cuenta
de la predominancia de los ingenieros en estas agencias
estatales y la primacía de esta perspectiva disciplinar que,
como correlato, implicaba ciertas formas de diagnosticar e
intervenir sobre el territorio. Esto supuso que las agencias
continuaran ciertos lineamientos de acción aun cuando se
produjeran recambios políticos, y también implicó que en
ocasiones existieran manifiestos conflictos entre agencias
técnicas y orientaciones económicas y políticas.
La propia conformación del Estado requirió indefec-
tiblemente de este saber técnico para, a través de obras
como ferrocarriles, escuelas y hospitales, marcar la pre-
sencia estatal y configurar el territorio nacional (Palermo,
2006). Las obras públicas como forma de materializar el
control sobre el territorio ubicaron en un lugar central a la
figura del ingeniero, en cuanto portador de un saber técnico
específico imprescindible para la consolidación del Estado
nación. En este sentido, Palermo (2006) traza la metáfora
de los ingenieros como constructores de Estado, figura que
ellos mismos reivindicaban para sí, subrayando su rol fun-
dante en los orígenes de la patria, tal como lo desarrolla
el capítulo de Menazzi. Esto no implica, sin embargo, una

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adscripción política partidaria, sino, al contrario, un refugio


en cierta autoasignada neutralidad técnica que les permi-
tiría insertarse en los distintos gobiernos sin considerarse
por ello comprometidos políticamente. El tema de la neu-
tralidad fue una reivindicación constante de los ingenieros,
tal como muestra el capítulo de Menazzi que integra este
libro y trabajos previos de la propia autora (Menazzi, 2018a,
2018b). En este sentido, cabe remarcar el vínculo ambiguo
de los expertos con las pertenencias partidarias (Vommaro
y Morresi, 2011), dadas sus pretensiones de neutralidad.
La fidelidad se otorga más a los pares expertos que a los
integrantes de un partido.
Por fuera de las disciplinas que, de modo más usual,
fueron asociadas a la producción de espacio urbano (arqui-
tectura, urbanismo, planificación e ingeniería), han emer-
gido trabajos que señalan la relevancia de otras disciplinas
y prácticas en la producción de la ciudad. En ese marco, el
trabajo de Gomes aborda la preocupación de algunos secto-
res militares por la construcción de infraestructura urbana
como forma de equilibrar el desarrollo territorial, moderni-
zar al país y, de este modo, fortalecer la seguridad nacional.
Más allá de que el foco de Gomes esté en la década del 60 y
que enmarque estas cuestiones en el paradigma planificador
que primaba en el período, esta articulación de intereses
tiene una larga historia. Así, como ya fuera mencionado al
aludir a los ingenieros, la articulación entre grandes obras
de infraestructura como modo de apuntalar la soberanía
y asegurar el territorio nacional fue una cuestión que his-
tóricamente comprometió a las fuerzas armadas. En este
sentido, se advierte su fuerte presencia en la dirección de
empresas públicas de servicios ligadas a la expansión de
infraestructuras.
La carrera militar no constituye una disciplina pro-
fesional como las que venimos analizando. Sin duda se
trata de un saber experto que incide sobre la producción
y regulación del territorio. Sin embargo, a diferencia de
las profesiones que analizamos previamente, se desarrolla

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26 • Saberes urbanos

íntegramente dentro del Estado. A su vez, resulta intere-


sante su pretensión de neutralidad que comparte con el
universo técnico. En términos de Heredia y Gené, “ambos
actores se han caracterizado por un discurso pretendida-
mente apolítico y que reclama para sí la capacidad de ubi-
carse por encima de los conflictos sociales” (Heredia y Gené,
2009: p. 4). Curiosamente, tiene la cualidad de sostener la
pretensión de neutralidad aun cuando durante reiterados y
extensos períodos ocuparon el poder ejecutivo de la nación.
Asimismo, cabe resaltar el histórico lazo existente entre el
universo castrense y el universo de la ingeniería.1
En el marco de las ciencias sociales, otras disciplinas
han cobrado relevancia al analizar la producción de ciudad,
como la sociología, la antropología y el trabajo social, entre
otras. En particular, el trabajo social tuvo, desde su origen,
una inserción profunda en el Estado. Se trata, de hecho,
de una disciplina que se ejerce centralmente desde ámbi-
tos estatales y que apostó fuertemente a profesionalizar
las prácticas informales de asistencia. Se ve atravesada por
otro tipo de tensiones y compromisos que las profesiones
anteriores, dados su carácter territorial y su preocupación
social como puntos de partida. También, debido a su víncu-
lo estrecho con el Estado, ha sufrido profundas reconfigu-
raciones en su práctica, objetivos y valoración en ciertos
contextos de reconfiguraciones del rol del Estado (Panta-
león, 2006; Perelmiter, 2012, Demoy y Olejarczyk, 2017).
El trabajo de Olejarczyk que integra este libro pro-
fundiza cuestiones ligadas al rol, los sentidos y las per-
cepciones del equipo social que acompaña una política de
construcción de viviendas. Analizados en cuanto trabajado-
res de trinchera, su posibilidad de intervenir en la defini-
ción y orientación de las políticas se da en el proceso de

1 Tal como señala Lucchini (1981), los primeros ingenieros que actuaron en el
Río de la Plata fueron militares. Las instituciones educativas del Ejército
siguen dictando la carrera de Ingeniería, y aún hoy existe el Arma de Inge-
nieros, cuya misión es apoyar al Ejército a partir de los saberes de esta disci-
plina.

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Saberes urbanos • 27

implementación en el territorio, ajustando y reorientando


los objetivos de las políticas de modo no siempre formal.
Otra cuestión relevante señalada por Olejarczyk se vincula
con las jerarquías de los distintos profesionales que inter-
vienen en la implementación de esta política con efectos
urbanos. En su análisis sobre la implementación de un plan
de viviendas, el equipo “técnico”, conformado principal-
mente por arquitectos, ingenieros y agrimensores, contaba
con pleno reconocimiento y recursos en la estructura buro-
crática, al tiempo que tenía sus tareas delimitadas. Por el
contrario, la “pata social” no tenía el mismo nivel de recono-
cimiento, y sus tareas se iban desdibujando y reorientando
a medida que la política se implementaba.
Esta jerarquización desigual entre saberes al interior de
las políticas y del Estado es un tópico recurrente en los capí-
tulos del libro. Así, más allá de algunas continuidades his-
tóricas y vinculaciones que permanecieron relativamente
estables a lo largo del siglo XX, la valoración que el Estado
hacía de algunos saberes por sobre otros en cada coyun-
tura y respecto a diversas políticas fue muy variable. Esto
se traduce con claridad en los recursos, estructura, roles
y jerarquías otorgados a distintas agencias y profesionales
de acuerdo a la permeabilidad y afinidad de cada gobierno
respecto a distintas propuestas técnicas y perspectivas dis-
ciplinares. Y, en contraposición, las imágenes, aspiracio-
nes y percepciones de los distintos profesionales respecto
al desarrollo profesional en el Estado también sufrieron
profundas reformulaciones, no siempre coincidentes con
la demanda estatal. Así, el trabajo de Menazzi puntualiza
que, si bien la valoración del ingeniero que hizo su carrera
en el Estado seguía siendo positiva en términos generales,
a fines de los 70 también comenzaba a surgir una mirada
crítica que daba cuenta de otras trayectorias consideradas
más prestigiosas.
Otra cuestión que atraviesa los trabajos que integran este
libro se vincula con el modo en que los actores analizados bus-
can consolidar su propia imagen, legitimar su perfil y sus prác-

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28 • Saberes urbanos

ticas contraponiéndose a otros actores con los que necesaria-


mente deben articular su accionar en el aparato estatal y en la
implementación de políticas públicas.
Por un lado, diversos profesionales buscan distinguirse de
los políticos o de “la política” señalando que utilizan criterios
racionales, técnicos y eficientes al desarrollar sus tareas, en con-
traste con las lógicas políticas. Esta contraposición atraviesa
a los trabajadores sociales analizados por Olejarczyk, quienes
temen que los políticos les metan a alguien en la lista de benefi-
ciarios que trabajosamente construyeron, así como también a
los ingenieros, quienes reniegan de las injerencias de la política
a la hora de trazar planes viales, definir infraestructura de servi-
cios o establecer las prioridades en la obra pública. Sin embargo,
cabe recordar que, tal como mencionamos previamente, la dis-
tinción entre técnica y política resulta bastante más difusa en los
procesos concretos.
El otro contrapunto enfatizado por los profesionales es
aquel que realizan entre su rol –técnico, experto, profesional–
respecto al papel de las burocracias no calificadas. Resultan un
tópico recurrente en distintas coyunturas las quejas respecto a
las burocracias que entorpecen el accionar de los profesiona-
les, minando la eficiencia que los técnicos pretenden imprimir a
sus intervenciones, tal como lo demuestra el capítulo de Grus-
chetsky.

4. Algunas especificidades de lo urbano:


temporalidades, imágenes y construcción colectiva

4.1. La ciudad como construcción colectiva


Los procesos de producción del espacio urbano se carac-
terizan por ser enmarañados, colectivos y de largo plazo,
a la vez que implican complejas articulaciones entre cues-
tiones técnicas y políticas. Existe una importante diversi-
dad de campos del saber que intervienen en la producción
de ciudad, lo cual implica la articulación de racionalidades

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diversas y la disputa entre lógicas de intervención disímiles.


En ocasiones, existen intentos de monopolizar el saber –y,
consecuentemente, las intervenciones– acerca de la pro-
ducción de la ciudad por parte de algunas disciplinas, pero
su carácter de construcción colectiva de largo plazo invo-
lucra necesariamente una importante variedad de actores.
Estas características de la ciudad implican que los actores se
vean obligados a negociar sus expectativas, perspectivas y
lógicas de intervención a fin de armonizar intereses y lograr
la materialización de las intervenciones. En esta línea, el
capítulo de Gomes analiza cómo determinadas ideas acerca
de lo urbano se cruzaron con otras, como las de seguridad
nacional, en el diseño de los planes nacionales de desarrollo
de la dictadura militar entre 1966 y 1973. La hipótesis de la
autora es que las pretensiones refundacionales de la “Revo-
lución Argentina” hicieron de la infraestructura urbana uno
de sus objetivos prioritarios para modernizar el país. Por su
parte, el capítulo de Tobías también da cuenta de afinidades
electivas entre determinados paradigmas de intervención,
perspectivas disciplinares y aspiraciones políticas que con-
solidaron el modelo social del agua. Este modelo atravesaba
perspectivas disciplinares respecto al rol de los ingenieros
(en términos de la autora, la “ingeniería heroica”), paradig-
mas de intervención vinculados a lograr una prestación
universal como modo de consolidar el territorio, y preo-
cupaciones políticas que asociaban el acceso al agua con
un reconocimiento de ciudadanía. A su vez, en el capítulo
de Gruschetsky se reconstruye la voluntad de integrar el
territorio a partir de obras viales, pero también de favore-
cer la circulación del automóvil a partir de la presión de
agentes privados y consolidar a la Dirección Nacional de
Vialidad como una agencia modelo y al ingeniero como
experto ejecutor de obras. Es decir, cada intervención sobre
el territorio, cada reglamentación o plan condensa necesa-
riamente objetivos disímiles provenientes de la técnica y la
política. Así, un objetivo técnico puede prestarse a distintas
aspiraciones políticas y, a la inversa, un objetivo político

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puede servirse de diversas perspectivas técnicas o validarse


a partir de diversas argumentaciones técnicas. Se trata de un
complejo y cambiante juego de mutuas legitimaciones.
Sumado a esto, la ciudad como producción colectiva
supone centralmente la participación de actores sociales
profanos en tanto habitantes, usuarios y productores de
espacio urbano. Esto resulta en una construcción colectiva
que excede la voluntad de quienes intervienen sobre ella. Se
trata de un objeto complejo, poco maleable y poco predeci-
ble que se caracteriza por imponer resistencias debido a su
doble carácter social y material.

4.2. Temporalidades
Los capítulos que integran este libro recorren distintos
períodos históricos. Puestos en conjunto, dan cuenta de
cómo la perspectiva histórica permite matizar, dimensionar
y darles sentido a los procesos y las prácticas de los actores,
cómo fue variando el perfil de estos, las agencias estatales,
los organismos que los nuclean, los espacios de formación y
los tipos de intervención propuestos.
Los capítulos de Raffa y Gruschetsky analizan la déca-
da del 30, período de expansión, conformación y consoli-
dación del aparato estatal y sus ámbitos de intervención. Se
trata de un período fundacional para las agencias y profe-
sionales analizados, es decir, un momento privilegiado para
el análisis por cuanto se explicitan una serie de decisiones
respecto a la conformación de las nuevas agencias, a los
profesionales convocados y a las modalidades de interven-
ción. Se trata, además, de un momento de confluencia entre
técnica y política en que, en términos de Raffa, existía gran
permeabilidad por parte del campo político a las propuestas
técnicas. El trabajo de Gomes indaga la década del 60, un
período en que también existía un interesante entramado
de actores técnicos y estatales articulados alrededor de la
idea de un Estado centralizado y planificador. Desde la
mirada de los técnicos –por dentro y por fuera del aparato

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estatal–, el Estado poseía un indudable rol protagónico en


la orientación de la urbanización, la integración y la segu-
ridad, tópicos que aborda la autora. En este sentido, estos
trabajos coinciden en analizar períodos de confluencia y
sintonía entre ámbitos técnicos y políticos.
En contraposición, el trabajo de Menazzi analiza un
período en que se buscaba la contracción del aparato esta-
tal, su retirada de diversos ámbitos de intervención. En
esta línea, resulta relevante enfatizar los desfasajes entre
la perspectiva desarrollista, aún predominante entre los
ingenieros, y la voluntad de contraer el aparato estatal de
ciertos sectores de la última dictadura militar. Así, resul-
ta enriquecedor analizar momentos de reconfiguración de
los vínculos público-privados, coyunturas de contracción
del aparato estatal, reformulación de sus objetivos y sur-
gimiento de organismos del universo privado. El trabajo
de Tobías, al abordar un período extenso, también tiene la
virtud de dar cuenta de continuidades y desfasajes en las
perspectivas de prestación del servicio del agua, más allá
de profundas reformulaciones como las privatizaciones y
reestatizaciones. Un aporte del trabajo se vincula con seña-
lar las continuidades y pervivencias de ciertos paradigmas
predominantes en el sector, más allá de transformaciones
institucionales y cambios de perspectivas políticas.
En este sentido, los trabajos buscan sostener una mira-
da sensible a la existencia de diversas temporalidades, la
convivencia de diversos ritmos entre procesos disciplinares,
perspectivas estatales y paradigmas de intervención (Paler-
mo y Silva, 2016). Se trata de disciplinas que fueron cam-
biando su perfil, incumbencias y vínculos con el Estado a
través del tiempo, así como distintos tipos de Estado en
cada coyuntura: en sus áreas de incumbencias, preocupa-
ciones y estructura (en procesos de expansión, contracción,
reorganización). También, se trata de paradigmas de inter-
vención que tienen dinámicas propias. Esto aporta riqueza
al análisis al considerar las confluencias, los destiempos y
las asincronías.

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32 • Saberes urbanos

En el caso de los procesos urbanos, las temporalidades


se complejizan aún más dados los tiempos largos que carac-
terizan a la producción de ciudad. Así, la demanda de tiem-
pos para la materialización de proyectos y planes, así como
las inversiones que requieren, obliga a matizar vínculos más
lineales. A su vez, la larga duración de la forma material
trasciende muchas veces sus contextos de origen. Por otra
parte, las variadas tradiciones técnicas de distintas discipli-
nas –a veces colaborando u otras veces compitiendo entre
sí– y sus dinámicas propias les dan a estos asuntos un
acento particular. Tal como mencionamos previamente, los
ritmos de la conformación de saberes, sus reformulaciones
y materializaciones institucionales no necesariamente coin-
ciden con los tiempos de las agencias estatales.

4.3. Imágenes y lugares


Otra especificidad al pensar la construcción de ciudad se
vincula con que las intervenciones buscan generar produc-
tos materiales: infraestructura vial, redes de agua, edifi-
cios oficiales, polos de desarrollo, monumentos y viviendas.
Cada una de estas producciones supone la construcción
de determinadas imágenes acerca de la ciudad, de los téc-
nicos que las producen y del gobierno que las encarga.
En este sentido, la construcción de autovías analizada por
Gruschetsky consolidaba la imagen de un Estado moderno
en búsqueda del progreso, mientras que la monumentali-
dad de los edificios analizados por Raffa da cuenta de la
importancia del gobierno provincial y de la voluntad de
posicionar a Mendoza a nivel nacional. En estos procesos,
como muestran las autoras, se yuxtaponen aspectos mate-
riales y simbólicos.
Los lugares elegidos para intervenir también dan cuen-
ta de diversas aspiraciones y destinatarios: la búsqueda de
monumentalidad del centro, la integración del territorio a
través de vías rápidas, la expansión de la infraestructura
del agua que va por detrás de la expansión urbana, y la

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Saberes urbanos • 33

consolidación de los bordes de la ciudad formal, a través


de la producción de vivienda social. Se trata de distintas
coyunturas del Estado, pero también de diversas agencias
que operan siguiendo lógicas y objetivos muy heterogéneos.
Las obras públicas son intervenciones directas del
Estado en la ciudad. Sin embargo, las reglamentaciones,
planes y proyectos tienen mucha relevancia también, por
cuanto van consolidando las imágenes de la ciudad deseada,
marcando orientaciones a futuro, diagnosticando los proble-
mas y estableciendo repertorios de acción (Novick, 2007).
Son los técnicos vinculados a la producción de ciudad los
que tienen un rol fundamental en la producción de estas
imágenes sobre la ciudad deseada, que, independientemente
de su materialización inmediata, persisten en el tiempo.

5. Sobre abordajes metodológicos

5.1. Abordajes
Una de las estrategias metodológicas más fructíferas al
abordar el universo de problemas que recorre este libro ha
sido el seguimiento de trayectorias socioprofesionales. Esto
permite avanzar sobre una serie de cuestiones: el origen
social de los actores, sus espacios de formación y socializa-
ción, el cambio en los perfiles predominantes a lo largo del
tiempo, los vínculos formales e informales que establecen
con pares, grupos e instituciones, las estrategias que des-
pliegan para legitimar sus intervenciones, acceder a espa-
cios y disputar con otros actores. El trabajo de Raffa abona
esta línea, reponiendo las trayectorias y la trama de relacio-
nes que explican en buena medida el acceso, la permanencia
o la rotación en los cargos técnicos en la provincia de Men-
doza durante la década del 30.
La mirada sobre las trayectorias también permite vin-
cular, a través de la circulación de los individuos, espacios
de intervención que a primera vista parecerían completa-

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34 • Saberes urbanos

mente separados. En este sentido, ilumina permeabilidades,


conexiones y pasajes entre instituciones, campos y ámbitos
de sociabilidad.
Este tipo de análisis se basa en el supuesto de que
las trayectorias previas pueden contribuir a comprender el
accionar, las elecciones y los recursos de los individuos en
determinadas coyunturas. Los contactos formales e infor-
males, las herramientas disponibles, los modos de diagnos-
ticar problemas y el repertorio posible de soluciones se
vinculan estrechamente con la trayectoria y socialización
de los sujetos.
Otro abordaje sobre los actores técnicos se vincula con
el análisis de sus estrategias de legitimación, es decir, los
argumentos que esgrimen para justificar su intervención. El
análisis de controversias sociotécnicas ligadas a la produc-
ción de ciudad ha resultado particularmente fructífero en
este sentido. Este tipo de análisis pone en evidencia que las
delimitaciones entre ciencia, técnica y política no resultan
claras. Así, Majone (1997) señala la noción de transcientífi-
co para referirse a “cuestiones de hecho que pueden enun-
ciarse en el lenguaje de la ciencia pero que, en principio
o en la práctica, es imposible que esta los resuelva”. Varios
capítulos de este libro, como los de Tobías, Gomes y Grus-
chetsky, indagan paradigmas, perspectivas de intervención,
miradas disciplinares y argumentos técnicos que se movili-
zan a la hora de intervenir.
Otra estrategia ha sido la focalización en determinadas
agencias de Estado, su conformación, sus proyectos ins-
titucionales, los perfiles privilegiados entre sus integran-
tes, y su reconfiguración en diversas coyunturas. En esta
línea, los trabajos de Ballent (2012), sobre el Ministerio de
Obras Públicas, y de Palermo (2006), sobre Ferrocarriles,
son ejemplos productivos de cómo el foco en este tipo
de agencias permite comprender las prácticas concretas de
técnicos, expertos y funcionarios en coyunturas específicas,
los idearios de estas agencias y sus reformulaciones en el
tiempo. En esa senda, el capítulo de Gruschetsky se focaliza

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Saberes urbanos • 35

en la Dirección Nacional de Vialidad, mientras que Tobías


se focaliza en Obras Sanitarias de la Nación (y sus reformu-
laciones institucionales).
En esta línea, pero por fuera del ámbito estatal, hay tra-
bajos que se focalizan en distintos tipos de organizaciones
que nuclean expertos y técnicos: think tanks, fundaciones,
consultoras, institutos y toda clase de centros de expertise,
así como organizaciones que se encuentran en el borde
entre lo público y lo privado (Jajamovich, 2016). Estas orga-
nizaciones movilizan intereses e intentan imponer diagnós-
ticos y soluciones sobre la ciudad. En ocasiones, son parte
de circuitos y redes transnacionales de técnicos, expertos e
ideas, tal como se observa en el artículo de Gomes. A su vez,
el abordaje de las asociaciones profesionales que pretenden
nuclear a la matrícula profesional de las distintas disciplinas
y que se erigen como la voz oficial también tiene relevan-
cia: ¿en qué medida logran representar las perspectivas de
estos profesionales?, ¿cómo intermedian frente al Estado?;
¿cuáles son las divisiones internas que se manifiestan en
estos órganos? En ese marco de interrogantes, el trabajo
de Menazzi se sirve de los posicionamientos del Centro
Argentino de Ingenieros y de la Cámara Argentina de la
Construcción para reponer la perspectiva de los ingenieros
y su rol en el Estado durante la última dictadura militar.
Cabe remarcar también abordajes relacionales sobre
la variedad de actores que intervienen en diversos asun-
tos. En este sentido, categorías como redes de asuntos
(Camou, 1997), redes de relaciones –utilizada en el capítulo
de Raffa–, comunidades políticas y sector tienen la virtud
de englobar a actores públicos y privados, organizaciones,
individuos, empresas y agencias estatales en torno a un
campo de conocimiento o intervención. Trabajos como los
de Marques (1998, 1999) acerca de la comunidad profesio-
nal ligada a obras públicas de infraestructura se apoyan en
esa línea y hacen uso de metodologías de análisis de redes.
El análisis de espacios de socialización de ciertos grupos y la

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36 • Saberes urbanos

co-constitución de ámbitos de formación, agencias estatales


y organizaciones profesionales que mencionamos previa-
mente son también líneas que resultan muy fructíferas.
Otro abordaje muy rico es el análisis de planes y pro-
yectos. Aunque esas ideas y su aplicación son parciales y
raras veces logran organizar la totalidad del espacio cons-
truido, “dejan sus huellas en él a través de reglamentos de
edificación, los grandes proyectos y las obras públicas cuya
materialización depende también de unas siempre contro-
vertidas relaciones entre la acción de los técnicos y admi-
nistradores y los procesos políticos de toma de decisiones”
(Novick, 2007: p. 8). Es decir, son objetos relevantes para
analizar en tanto dejan planteadas una serie de diagnósticos
y un repertorio posible de soluciones, imágenes de ciudad
deseables y mecanismos para lograrlo.
Por último, el seguimiento de profesionales a partir
de una estrategia etnográfica también permite reponer la
perspectiva de los propios actores respecto a su rol y sus
prácticas. Tal es la perspectiva adoptada en el capítulo de
Olejarczyk, que, de este modo, logra iluminar las propias
ambivalencias de los trabajadores de trinchera respecto a
su intervención, y las dificultades, marchas y contramar-
chas de la implementación de una política de vivienda en
el territorio.
Él intento de dar cuenta de las perspectivas de los pro-
fesionales analizados es un esfuerzo común de los distintos
trabajos que integran este libro, subrayando las perspec-
tivas disciplinares, percepciones y expectativas respecto al
Estado, su rol en él y las políticas en las que se involucran.
En muchos casos se reponen las argumentaciones que los
profesionales movilizan en pos de legitimar su trabajo, así
como las matrices disciplinares desde las cuales intervienen.

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6. A modo de cierre

Esta introducción ha intentado armar un mapa de aportes


para repensar el rol de los profesionales, expertos y técni-
cos en la producción de la ciudad. Para esto, hemos reto-
mado reflexiones generales sobre intelectuales, técnicos y
profesionales y las hemos yuxtapuesto con trabajos que se
focalizan en expertos con incidencia en la ciudad. Decía-
mos inicialmente que existe una tendencia –en parte de los
estudios urbanos– a desconsiderar el rol de estos actores y a
privilegiar otros. Sin embargo, rota la dicotomía, por ejem-
plo, entre técnicos y políticos, el panorama que se dibuja es
otro, en el cual la entrada por estos asuntos también ilumina
fenómenos más abarcativos.
También buscamos poner en diálogo ciertas ideas y
preocupaciones presentes en distintos trabajos acerca de
los técnicos y profesionales vinculados a la producción de
ciudad, puesto que los análisis han tendido a compartimen-
tarse por disciplina, estableciendo poco diálogo entre sí.
A partir de los trabajos que integran este libro, pudimos
detectar una serie de cuestiones que resultan transversa-
les a los distintos trabajos: los cambiantes vínculos entre
profesionales y Estado, la búsqueda de técnicos y exper-
tos por distinguirse de políticos y burócratas, la cambiante
jerarquización entre disciplinas al interior del Estado, las
variables percepciones de los profesionales respecto a desa-
rrollar su carrera en el Estado, las ambivalencias acerca de
la neutralidad y el compromiso social, y ciertas especifici-
dades del cruce entre técnica y política en la producción
de espacio urbano. Los tiempos largos, la producción de
materialidades y las imágenes que se le asocian, así como
el carácter colectivo y multidisciplinario, fueron cuestiones
que subrayamos en la introducción.
Así, fuimos conformando un mapa complejo que inclu-
ye diversas disciplinas con incidencia sobre lo urbano
(ingeniería, arquitectura, urbanismo, economía, sociología),
actores con distintos perfiles (técnicos, expertos, consulto-

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38 • Saberes urbanos

res, asesores, funcionarios de carrera, empresarios), cam-


pos de actuación diversos (Estado, mercado, campo acadé-
mico, intelectual), organismos variados que no se alinean
estrictamente con los mencionados campos (ONG, think
tanks, grupos de reflexión o intervención política, consulto-
ras, entidades público-privadas), trayectorias disímiles que
intersectan todas estas cuestiones, y distintos modos de
conceptualizar la articulación entre estos actores y entida-
des (comunidades profesionales, redes de asuntos, etc.).

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1

Arquitectos, política y ciudad

Mendoza entre 1932 y 1943

CECILIA RAFFA (INCIHUSA-CONICET)

I. Arquitectos en la burocracia estatal1

El trabajo de un arquitecto como empleado de la administra-


ción pública fue entendido por la corporación de arquitectos,
representada por la Sociedad Central de Arquitectos,2 como
una salida laboral secundaria y alternativa durante mucho
tiempo en Argentina.3

1 Este capítulo ha sido elaborado sobre la base de indagaciones previas que hemos
realizado en las que se vincula a los campos técnico y político con la producción de
obra pública para el caso de Mendoza en la primera mitad del siglo XX (al respecto,
ver listado bibliográfico). A nivel nacional otros autores han tomado estas relacio-
nes para el análisis de casos (Santa Fe y Buenos Aires, principalmente) desde una
miradadisciplinar,entretantos:Parera(2012)yMüller(2011),paranuestromismo
períododeestudio,yBallent(2005) yRigotti(2014), paraotrosmomentosdelsiglo
XX.
2 LaSociedadCentraldeArquitectos(SCA)fuecreadaenmarzode1886porungru-
po de profesionales en su mayoría extranjeros. En ese momento, la SCA pudo con-
cretar solo un funcionamiento débil y efímero, y no alcanzó a consolidar una pre-
sencia y una acción institucional de importancia que le permitiera sortear con
éxito la crisis económica de 1890. Una década más tarde, un segundo grupo, for-
madoporlosarquitectosChristophersen,BuschiazzoyDormal,reorganizólains-
titución. Como corporación, sociedades como esta se ocuparon tanto del estable-
cimiento de las jerarquías y las normas que regían a sus miembros, como de los
deberes,lasresponsabilidadesylosderechosquelosasistían(Cirvini,2012:p.131).

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44 • Saberes urbanos

El vínculo inicial de los profesionales dedicados a la arqui-


tectura (ingenieros, paisajistas, arquitectos, etc.) con el Estado
fue a través de contratos de cargos jerárquicos para organizar y
desarrollar la primera obra pública; a esto se le sumó el sistema
de concursos, como otra forma de participación inicial en las
grandes obras edilicias del siglo XIX y hasta el Centenario de la
Revolución de Mayo.
Fue hacia 1920 cuando la visión respecto de la acti-
vidad profesional dentro de la administración pública dio
un giro importante, ante los nuevos problemas urbanísti-
cos y arquitectónicos que había generado el mismo proceso
modernizador. La búsqueda de soluciones a estos proble-
mas promovió la formación de una burocracia técnica cada
vez más compleja y eficiente para planificar y ejecutar obras
en todo el territorio nacional.
A partir de los 30, se hicieron evidentes los cambios en
la organización de la estructura del Estado relacionada a la
Obra Pública (OP). Siguiendo los lineamientos de la polí-
tica económica del presidente Agustín P. Justo, estos cam-
bios afectaron particularmente a la Dirección General de
Arquitectura (DGA), dependiente del Ministerio de Obras
Públicas (MOP), mediante el aumento de su producción y
atribuciones: a sus funciones tradicionales, se agregaron la
construcción de la edilicia pública –particularmente edifi-
cios para la administración nacional– y la confección del
catastro de los bienes inmuebles de la Nación, entre otras
(Ballent y Silvestri, 2004: pp. 136-139). Pero, además, apare-
ció en 1932 un reconocimiento explícito al rol del arquitec-
to como agente especializado capaz de aportar soluciones
materiales significativas a los problemas sociales: por pri-
mera vez desde su creación en 1906, la dirección de la DGA
era ejercida por un arquitecto: José Hortal (Parera, 2012:

3 Si bien había excepciones para la consideración del trabajo en la administración


pública como práctica legítima, la SCA, a partir de la reforma de sus estatutos en
1903,teníacomoreglaaceptarsolamentecomosociosaquienestrabajabanenfor-
maindependiente (Cirvini,2012: p.131).

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Saberes urbanos • 45

pp. 139-154). El Estado demandaba ese saber, y desde la


corporación reconocieron la importancia que tenía la posi-
bilidad de influir y decidir sobre la arquitectura y la ciudad,
participando en la burocracia estatal.
En Mendoza se verificaron las características a las
que hemos hecho referencia a nivel nacional: el ingreso de
arquitectos a la burocracia estatal fue creciendo progresi-
vamente en los primeros años del siglo XX. Inmersa en el
largo proceso que supuso la construcción posterremoto,4
Mendoza era campo fértil para la creación ex novo, tanto
como para la implementación de modelos foráneos sobre
las formas de habitar, en el amplio sentido.
Durante el ciclo liberal-conservador, que se extendió
entre 1932 y 1943,5 la producción de arquitectura pública
diseñada por la Dirección Provincial de Arquitectura (DPA)
–principal agencia estatal– dio un salto cualitativo y cuanti-
tativo. Aquel momento se caracterizó por la permeabilidad
que sobre el campo político tuvieron las propuestas técni-
cas, y los posicionamientos disciplinares de la arquitectura.
En ese contexto, este capítulo historiza las redes de
relaciones entre políticos y arquitectos que desempeñaron
cargos públicos entre 1932 y 1943 en Mendoza. Las carac-
terísticas políticas que esos técnicos imprimieron a la ciu-
dad, sus espacios de sociabilidad y sus trayectorias profe-
sionales serán los núcleos problemáticos que abordaremos,
a partir del estudio de la conformación de una de las más
importantes oficinas estatales: la Dirección Provincial de
Arquitectura en 1936. La etapa sobre la cual trabajaremos

4 La ciudad capital de la provincia de Mendoza sufrió un temblor de tierra en


1861, que la destruyó, prácticamente. Las pérdidas materiales y humanas
fueron importantísimas. En 1863, se inició el traslado del centro político-
administrativo de la ciudad a un emplazamiento distinto del colonial, tras lo
cual se conformó una nueva trama urbana. El proceso de construcción y
reconstrucción de la ciudad fue de larga duración: se extendió durante la
primera mitad del siglo XX (Raffa, 2016a).
5 Estos gobiernos se caracterizan por establecer un sistema político liberal en
su concepción económica y conservador en su forma de concebir la política.

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46 • Saberes urbanos

corresponde al período “fundacional” de la repartición y


determina uno de sus momentos de producción de arqui-
tectura pública más significativos.
La función pública fue convirtiéndose gradualmente en
una alternativa segura de empleo para muchos profesiona-
les, al tiempo que las obras de arquitectura fueron acrecen-
tando su rol como la representación más visible del Estado
y sus agentes políticos.
La propuesta teórica sobre la que se basa este texto
incluye categorías provenientes de la historia de la arqui-
tectura y la sociología de la cultura. Por un lado, haremos
referencia a un grupo de obras seleccionadas dentro de la
vasta producción del período. Nos interesan sus caracterís-
ticas proyectuales tanto como su contexto de producción,
puesto que entendemos que ambas particularidades pueden
darnos pautas sobre objetivos compartidos por técnicos y
políticos.
Las visiones de mundo de esos dos grupos, sus prác-
ticas culturales y sus formas de relación al interior de los
campos serán tratadas a partir de nociones provenientes
de la teoría social desarrollada por Pierre Bourdieu (1991).
Haremos uso de la definición que este sociólogo hace del
campo político, así como utilizaremos sus conceptos funda-
mentales (“campo”, “habitus”, “capital”) para el abordaje del
espacio de lo técnico.
Las principales fuentes a partir de las cuales se plan-
teará el estudio son la prensa y las memorias de gobierno y
de los proyectos encarados. Estas fuentes documentales nos
permitirán comprender tanto las dimensiones subjetivas y
objetivas implicadas en los procesos históricos (Soprano,
2007: pp. 19-48) con relación a los campos abordados,
como la ciudad en cuanto paisaje significativo.
El capítulo se estructura a partir de la descripción
de las características políticas del período y el análisis de
las trayectorias de algunos arquitectos insertos en la buro-
cracia estatal. Este análisis, tomado como núcleo expli-
cativo, se combina con alusiones a organismos estatales,

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Saberes urbanos • 47

específicamente la Dirección de Arquitectura de la provin-


cia, y a una serie de obras ejecutadas desde esa repartición.
El texto cerrará con un epílogo que intentará resaltar el
papel trascendental de la burocracia técnica en la confor-
mación de ciudad.

II. Política y técnica en la etapa conservadora

Argentina reaccionó a la crisis agroexportadora –conse-


cuencia del crack económico de 1929– aplicando distintos
mecanismos de regulación, poniendo atención en su mer-
cado interno, modernizando y complejizando sus adminis-
traciones y, más tarde, desarrollando industrias sustitutivas
(Ospital, 2013: p. 79). El sistema de gobierno tuvo entre
sus objetivos implementar reformas sociales orientadas a
incrementar el control social, pero que, a la vez, signi-
ficaran mayor atención sobre los sectores vulnerables de
la sociedad. Ese perfil imprimió el carácter progresista de
la gestión, que se destacó por el emprendimiento de un
importante volumen de OP a escalas nacional y provincial.
El desarrollo de equipamiento e infraestructura fue una de
las acciones más representativas que se llevó adelante; este
buscó la disminución del desempleo y la reactivación eco-
nómica a través de la atracción del capital extranjero y local
al sector industrial (Korol, 2001: p. 43).
La Obra Pública, entendida como parte del proceso de
industrialización, adquirió en aquel momento un rol prota-
gónico. El objetivo de ese programa de reactivación estuvo
dirigido a la generación de empleo, al estímulo del resto de
las industrias (del vidrio, del hormigón y metalúrgica, entre
otras), al acrecentamiento del consumo interno, al fomento
del comercio y a suministrar carga a los medios de trans-
porte. La OP fue además la manera en que el Estado, en sus

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48 • Saberes urbanos

distintas escalas, pudo alimentar las representaciones vin-


culadas al orden y a la capacidad ejecutiva, características de
las cuales los gobiernos del ciclo se jactaban (Raffa, 2018b).
El proyecto político vehiculizado por los gobiernos
liberal-conservadores6 acentuó la intervención estatal en la
regulación de la vida privada que se venía dando desde fines
del siglo XIX. La expansión del Estado derivó en el crecien-
te involucramiento de sus instituciones en los problemas
sociales, lo que significó el avance de la burocracia estatal
en áreas relacionadas a la educación, la vivienda y la salud,
entre otras, a partir de acciones tendientes al mejoramiento
físico y moral de la población.
Los planes sanitarios definieron mejoras en las insta-
laciones hospitalarias, los planes de alfabetización propi-
ciaron la construcción de nuevas escuelas, se proyectaron
o mejoraron aéreas de esparcimiento y hubo un interés
manifiesto –aunque con escasa concreción– por comenzar
a mejorar el acceso a la vivienda de los sectores medios-
bajos. Se promovió el uso de la arquitectura tanto para
sustentar un discurso relacionado al progreso, como para
reforzar la identidad nacional a través de la ocupación del
territorio y de la utilización de determinadas estéticas. A
partir de los programas implementados, la OP se involucró
en temas de acción social que originalmente no formaban
parte de sus competencias.
En este marco, el número de arquitectos que ocupaba
cargos claves dentro de la burocracia estatal a escala nacio-
nal y en los casos provinciales en varias nóveles reparti-
ciones fue aumentando progresivamente (Raffa, 2016b: pp.
84-111).

6 A nivel nacional esta etapa se abrió con la llegada a la presidencia de la


Nación de Agustín P. Justo en 1932; en la provincia de Mendoza, fue desple-
gada por la sucesión de los gobiernos de Ricardo Videla y Gilberto Suárez
Lago (1932-1935), Guillermo Cano y Cruz Vera (1935-1938), Rodolfo
Corominas Segura y Armando Guevara Civit (1938-1941), y Adolfo Vicchi
y José María Gutiérrez (1941-1943).

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Saberes urbanos • 49

Los técnicos insertos en el aparato estatal se trasfor-


maron en expertos que podían diagnosticar los problemas
sociales e idear estrategias materiales para resolverlos. En
ese proceso, la arquitectura, al tiempo que se consolida-
ba como campo disciplinar y profesional aumentando sus
injerencias (Cirvini, 2004: pp. 341-342), se transformaba en
saber de Estado, es decir, “en un saber experto y operativo
demandado por y a la vez constitutivo, del Estado moderno”
(Plotkin y Zimmermann, 2012: p. 10).
Hospitales, centros de salud, hogares, asilos y colonias,
viviendas y modernos edificios escolares fueron parte de
los nuevos o renovados programas que se llevaron ade-
lante como respuesta a los crecientes movimientos migra-
torios internos que generaron mayor poblamiento en las
áreas urbanas y sus periferias. Esto ocurría a medida que la
población económicamente activa abandonaba las activida-
des rurales, en búsqueda de las oportunidades laborales que
se abrieron en la industria y la construcción, inicialmente, y
en el comercio y los servicios más tarde.
Mendoza había crecido sostenidamente desde fines del
siglo XIX. En los primeros años de la década del 30, sus
habitantes eran más de 400.000, y en 1935 pasaron a ser
450.000, tras lo cual en 1940 se convirtieron en 500.000
(Caroglio, 2009: pp. 75-104). Mucha de esa población asen-
tada en zonas rurales formó parte de los movimientos
migratorios impulsados, entre otros factores, por la crisis
del principal motor de la economía provincial: la industria
vitivinícola. El deterioro de los salarios reales y el aumento
del desempleo a nivel nacional, unido a esta crisis local,
llevaron a una caída del precio del vino y la uva, que afectó
significativamente la economía provincial (Cerdá, 2011).
En este contexto de crisis económica y social, el Estado
provincial, en consonancia con los lineamientos naciona-
les, comenzó a ocuparse más ampliamente de las distintas
instancias que afectaban a la salud física y al amparo de
los desprotegidos, teniendo a las mujeres, los ancianos y

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50 • Saberes urbanos

los niños como principales destinatarios. Este accionar iría


ampliándose progresivamente hasta incorporar el derecho
al ocio y el disfrute del tiempo libre.7
Los proyectos fueron puestos en marcha gracias a una
característica particular de los años de gobierno liberal-
conservador: la permeabilidad que las propuestas ideadas
por el campo técnico tuvieron en el campo político. Enten-
demos que esto se dio sobre la base de la estrecha relación
que agentes de uno y otro campo tuvieron por afinidad
política, pero también por su capital simbólico común. Es
decir, un tipo especial de capital (Bourdieu, 1991) que se
forma a partir de la disponibilidad de capitales económico,
cultural y social.
En efecto, agentes de uno y otro campo contaban con
una red de contactos estables que surgieron a partir de la
pertenencia a un determinado grupo social (capital social);
poseían todos titulaciones y grados académicos y compar-
tían intereses culturales (capital cultural) y, además, tenían,
en su mayoría, cierto capital económico de respaldo, como
base para la obtención de los demás capitales. A esto pode-
mos sumar una red de relaciones laborales externas a la
dependencia estatal, que, en el caso de los vínculos entre
arquitectos e ingenieros, suponían la concreción de obras
privadas, y, en el caso de la relación entre arquitectos y
políticos, la conversión de estos últimos en comitentes de
los primeros o en aliados para el impulso de otras empresas,
como la creación de la UNCUYO (Universidad Nacional
de Cuyo), por ejemplo.

7 Dentro de las acciones generadas desde el Estado para disfrute del tiempo
del ocio y la recreación, el gobierno conservador impulsó una serie de cons-
trucciones para posibilitar el uso recreativo de distintas zonas del parque
Gral. San Martín, entre ellas el balneario Playas Serranas (1935-1937). En la
misma década, con el Arq. Daniel Ramos Correas como director de parques,
se llevaron adelante una serie de obras que implicaron la ampliación y mejo-
ramiento de ese paseo y de la plaza Independencia. El mismo período inclu-
ye obras en zonas suburbanas o de montaña destinadas al turismo (Raffa,
2013).

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Saberes urbanos • 51

La Dirección Provincial de Arquitectura


En 1907, a poco de iniciado el gobierno provincial de
Emilio Civit,8 se creó el Ministerio de Industrias y Obras
Públicas. Un año después, en 1908, apareció dentro de su
organigrama la Sección Arquitectura, creada por la Ley de
Presupuesto n.° 435.
Ese fue el origen legal de una repartición que jugó un
papel fundamental en el desarrollo urbano-arquitectónico
de la provincia, hasta por los menos la década del 90 del
siglo XX, cuando su función original –el estudio, dirección
y ejecución de toda la obra pública provincial– fue desdibu-
jándose y cambiando hacia un perfil más bien de contralor,
como consecuencia de la complejización y diversificación
de la demanda de obras.9
La otrora Sección Arquitectura tuvo entre sus res-
ponsables a Raúl Álvarez,10 primer mendocino recibido de
arquitecto, quien, convocado en 1918 por el gobernador
José Néstor Lencinas,11 ejerció el cargo de jefe de sección
hasta 1919 y de director interino de Obras Públicas has-
ta abril de 1920. Por ese entonces, dejó la provincia para
instalarse en Buenos Aires, aunque sin perder contacto con
Mendoza. Álvarez tuvo a su cargo la concreción de impor-
tantes proyectos, como la remodelación de la Legislatu-
ra de Mendoza (1923), el trazado del Rosedal del Parque

8 Sobre la biografía de Emilio Civit, ver Pérez Guilhou, 1997: pp. 151-170.
9 Esto supuso la descentralización de la producción de la obra pública, ya que
los distintos ministerios y direcciones empezaron a tener sus propios cuer-
pos técnicos para el proyecto y la ejecución de obras arquitectónicas y urba-
nas.
10 Raúl Álvarez (Mendoza, 1890-Buenos Aires, s/d) fue un arquitecto repre-
sentante de la corriente neocolonial, con vasta producción en Mendoza y
Buenos Aires. A lo largo de su vida profesional, tuvo una estrecha relación
con la Revista de Arquitectura. Activo miembro de la SCA, fue además docente
universitario. Participó de numerosos concursos y proyectó una importante
cantidad de viviendas urbanas y suburbanas (Cirvini, 2017: pp. 39-42)
11 Sobre la trayectoria de José Néstor Lencinas, sugerimos consultar Lacoste,
1994.

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52 • Saberes urbanos

Gral. San Martín (1919), el diseño del Hospital José Nés-


tor Lencinas (1919-1924) y las obras del Hospital Regional
de San Rafael.
Paralelamente a la labor de Álvarez, el gobierno de José
Néstor Lencinas convocó al arquitecto Gastón Mallet,12 con
el fin de reunir los antecedentes que permitieran llegar a un
cálculo aproximado sobre el costo de las obras de un palacio
destinado a concentrar todas las oficinas de la administra-
ción provincial (Aguilar, 1928). La acción descripta pone
en relieve una característica que se mantuvo desde fines
del siglo XIX en la relación técnica-política y que consiste
en la contratación de profesionales destacados del ámbito
nacional o internacional para desarrollar proyectos puntua-
les, como ser la contratación de Charles Thays por Emi-
lio Civit para el diseño del Parque del Oeste (1896). Estas
contrataciones se sumaban a las obras que ejecutaban los
equipos técnicos estatales y fueron marcando el avance en la
consolidación de la arquitectura dentro del campo técnico
y de la estructura burocrática estatal. Hacia fines del siglo
XIX y en las primeras décadas del siglo XX, los ingenieros
se ocupaban de los trazados urbanos y las principales OP.
Sin embargo, a partir de 1930, fueron los arquitectos los
encargados de proyectar y organizar las características de la
arquitectura y la ciudad.
La Sección Arquitectura permaneció en la órbita de
la Dirección General de Obras Públicas hasta el año 1935.
Durante 1936, mediante la Ley de Presupuesto n.° 1.193, se
elevó de categoría, convirtiéndose en Dirección de Arqui-
tectura de la provincia (DPA), organismo dependiente del

12 Arquitecto intérprete de la tradición Beaux Arts, Mallet presentó para Men-


doza un conjunto de planos denominados “Mendoza Monumental” que
reunieron las propuestas para la construcción de un Palacio de Justicia, un
Palacio de Gobierno y un Palacio Legislativo, edificios de tres niveles supe-
riores: planta o piso bajo, entrepiso y primer piso, sobre un subsuelo semi-
enterrado; un edificio para el departamento de Policía, un proyecto de
ampliación del hospital provincial y una perspectiva de un nuevo teatro
(Cirvini, y Raffa, 2011: pp. 121-124).

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Saberes urbanos • 53

Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego. Esta


denominación se mantuvo hasta 1954, cuando la DPA fue
absorbida por la Dirección de Planificación de la Secretaría
Técnica de la Gobernación (Giamportone, 1998).
A través de la DPA, los sucesivos gobiernos locales
planificaron y concretaron importantes obras. Desde 1932,
con la incorporación de los arquitectos Manuel y Arturo
Civit a la entonces Sección de Arquitectura, comenzó a
perfilarse la más importante característica que distinguió a
los años conservadores: la homogeneidad en lo que a pla-
nificación y ejecución de Obra Pública se refiere. Esa par-
ticularidad se extendió hasta el final del ciclo conservador,
incluso cuando la dirección de la repartición estuvo a cargo
de Ewald Weyland.

Manuel y Arturo Civit


Estos arquitectos recibidos en la Universidad de Buenos
Aires se instalaron en Mendoza hacia 1932.13 La provin-
cia suponía, para los nóveles arquitectos, una oportunidad
laboral tanto por su campo profesional en expansión, como
por el número limitado de practicantes dentro de ese cam-
po: hacia 1930, eran alrededor de 15 arquitectos los que
actuaban en Mendoza (Raffa, 2015a: pp. 25-40).

13 Miembros de una tradicional familia mendocina, Manuel nació en Buenos


Aires en 1901, y Arturo, dos años después. Ambos estudiaron en la Escuela
de Arquitectura, dependiente de la Facultad de Ciencias Exactas (UBA). A
poco de graduarse, los Civit viajaron a Alemania, donde tuvieron contacto
con la arquitectura racionalista, estilo que marcó su más notoria producción
arquitectónica. De intensa participación en el ámbito social y cultural men-
docino, los Civit formaron parte del grupo que creó en mayo de 1933 la
Academia Provincial de Bellas Artes y Escuela de Artes Decorativas e Indus-
triales. Manuel y Arturo fueron los primeros director y vicedirector, respec-
tivamente, de la Academia, y desempeñaron sus cargos hasta 1935. Manuel,
además, fue vicedecano de la Universidad Nacional de Cuyo entre 1939 y
1943. Ambos fueron profesores en la Escuela de Artes Plásticas de la
UNCUYO (Raffa, 2009: pp. 181-205).

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54 • Saberes urbanos

Manuel y Arturo Civit

Fuente: Morey, R. (1939) Álbum de Mendoza, Mendoza: Ed. Oficial

El capital simbólico de los Civit, en el que primaron


los aspectos sociales y culturales, les permitió estar a cargo
de la DPA durante los gobiernos de Ricardo Videla, Gui-
llermo Cano y Rodolfo Corominas Segura y en el inicio
de la gestión de Adolfo Vicchi.14 Asimismo, mantuvieron
una fluida relación con los ministros a cargo de la cartera
de Economía, Obras Públicas y Riego, de la cual depen-
día directamente la DPA, sin cuyo apoyo no se hubieran
concretado las propuestas técnicas. Aunque los Civit tenían
vínculos personales con algunos de los gobernadores, como
Cano y Corominas,15 existía un orden jerárquico al interior
de la burocracia estatal que era insoslayable.

14 Para mayor información sobre las trayectorias de los gobernadores, ver


Scalvini (1968).
15 Entrevista a Marta Day Corominas, nieta del gobernador Rodolfo Coromi-
nas Segura (Mendoza, 2010), y a Raúl Romero Day, sobrino del Ing. Frank
Romero Day (Mendoza, 2016).

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Saberes urbanos • 55

Aquel ministerio estuvo presidido durante todo el


período por ingenieros: Emilio López Frugoni, en la ges-
tión de Videla; Frank Romero Day, funcionario de Cano
y Vicchi; y José María Alurralde, quien se desempeñó en
el cargo durante el mandato de Rodolfo Corominas Segu-
ra.16 Todos los ministros eran ingenieros, lo cual permi-
te observar, como en el caso de la DGA, cómo eran los
movimientos al interior del campo técnico general y su
relación con ámbitos burocráticos. Así, es posible advertir
la subordinación de unas profesiones respecto de otras (la
arquitectura respecto de la ingeniería, en este caso) dentro
de los procesos de consolidación disciplinares. En Mendo-
za, los arquitectos llegarían a rangos ministeriales a partir
de la década del 70.
Sin embargo, al interior del Ministerio de Industrias y
Obras Públicas17, y en relación con el espacio social general,
advertimos que el papel desempeñado por el director de
la DPA fue importante y dotaba de un plus de prestigio a
la gestión. La aparición de la firma de Manuel o Arturo
Civit como directores en los anuncios de licitaciones que se
publicaban en los diarios y períodos locales y nacionales da
cuenta de una posición destacada dentro de la administra-
ción (Los Andes, 11/01/1936, 7/1/1938, 8/12/1939).
En los años que permanecieron en la función pública,
Manuel se ocupó de la dirección de la repartición de 1932
a 193918 mientras que Arturo lo hizo entre 1939 y 1941

16 Más allá de formaciones afines, el campo político mendocino en las décadas


que nos ocupan estuvo caracterizado por las fuertes redes de relaciones
familiares y de amistad. Como ejemplo podemos citar el caso del ministro
de Industrias y Obras Públicas, Frank Romero Day: yerno del ministro de
Gobierno Enrique Day, ambos ocuparon las mencionadas carteras durante
la gestión de Cano. Romero Day tuvo además vínculos personales con Adol-
fo Vicchi, amigo de su hermano menor Edgardo, quien lo convocó para ocu-
par nuevamente el Ministerio de Industrias durante su gobernación (Rome-
ro Day, 2013)
17 Este organismo cambió su denominación en 1938, a través de la ley n.° 1850,
convirtiéndose en el Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego.
18 Antes de tener el rango de dirección, la repartición también estuvo a su
cargo.,

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56 • Saberes urbanos

(Raffa, 2009). A su vez, su discurso incorporó conceptos


de higiene, industria constructiva, alojamiento de masas,
vivienda moderna, científica y confortable y funcionalidad,
sustento teórico que tomaron como base para la resolu-
ción de problemas técnicos y sociales desde la Dirección
de Arquitectura; tales discursos habían sido esgrimidos por
la arquitectura y la planificación de los Estados Modernos
(Alemania, Francia, Austria, EE. UU.), a los que estos arqui-
tectos hacían referencia, y fueron apoyados por el grupo
político que gobernaba la provincia a través de la inversión
en arquitectura pública.
Durante la gobernación de Ricardo Videla, se inició
lo que sería una intensa obra de edilicia escolar: se cons-
truyeron numerosos edificios escolares desde 1932 y hasta
1935, como los de las escuelas monumentales Justo José
de Urquiza e Industrial de Maipú. También se edificaron
pabellones para niños y salas de maternidad en distintos
departamentos de la provincia, entre otras obras.
En varias ocasiones, y a lo largo del período, tanto para
escuelas como para centros de salud, se utilizaron prototi-
pos (mismo edificio para ubicaciones distintas) aun cuando
se tratara de distintas gestiones de gobierno. Esto supuso
una continuidad de políticas observable en la falta de inte-
rés de diferenciarse en términos materiales. Asimismo, en el
orden técnico, supuso un reconocimiento al capital cultural
por parte de los gobiernos del equipo de la DPA. En muchos
de los discursos de los distintos gobernadores –incluidos
en las Labores de Gobierno–, se destacó el aporte realizado
por los equipos técnicos del Estado a través de la OP, prin-
cipal baluarte político del período.19

19 Las Labores de Gobierno son compendios de la obra realizada durante cada


gestión. Compilan los más variados indicadores y hacen particular hincapié
en la obra pública.

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Saberes urbanos • 57

Guillermo Cano se hizo cargo de la provincia en 1935.


Probablemente, su gestión y la de Corominas Segura, su
sucesor, fueron las más prolíferas en cuanto a concreción
de arquitectura pública.
Uno de los principales emprendimientos que puede
servir para ilustrar la vinculación técnica-política durante
su mandato es el de las Casas Colectivas: primer y más
importante ejemplo de vivienda bajo los cánones raciona-
listas (planta compacta, agrupamiento en bloques y aprove-
chamiento de suelo) que se construyó en Mendoza.
Apoyado en el conocimiento y el estudio de operatorias
privadas, mixtas o estatales sobre el tema de la vivien-
da popular20 que le habían proporcionado sus viajes por
Europa (capital cultural), Cano entendía que era el Estado
moderno el que debía cumplir una función social ineludible
a favor de las clases menos afortunadas mediante la inter-
vención directa en la construcción de viviendas populares.
A raíz de ello, tras recibir la propuesta técnica de los Civit,
impulsó la sanción de la ley n° 1.190 de construcción de las
Casas Colectivas (Raffa, 2006: pp. 115-139).
Sobre el apoyo político recibido en aquella operatoria,
los Civit manifestaron:

Nuestro único mérito, si es que nos cabe alguno, es haber


coincidido con la idea que ya alimentaba al Señor Gober-
nador de la provincia, Dr. Guillermo Cano, el que con su
energía hizo efectiva la construcción de la obra, iniciando en
el interior de la república la era de elevación en el standard
de vida de la clase obrera (Civit, 1937: pp. 269-279).

20 En el mensaje el gobernador, se refiere al fomento de la vivienda realizado a


partir de tres tipos de procedimiento: la iniciativa privada como El Hogar
obrero en Buenos Aires; la acción mixta, mediante subsidios estatales e ini-
ciativas particulares como las que se realizan en Inglaterra, Francia y Esta-
dos Unidos, y las estatales como la Ley Nacional n.º 9677 o la edificación a
gran escala que se hace en Rusia o Alemania (Cano, 1935).

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58 • Saberes urbanos

Casas Colectivas

Fuente: Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego (1941). Memoria


1938-1941, tomo V. Mendoza: Ed. Oficial

Ese apoyo a la gestión de la DPA se mantuvo con el


gobernador Rodolfo Corominas Segura.
Corominas no solo prosiguió con el proyecto de las
Colectivas, cuya ejecución se extendió hasta la goberna-
ción de Vicchi, sino también con proyectos de envergadura,
como ser: el Hospital Central (1937- 1941), el Hogar para
Menores de Agrelo (1941), el concurso del Plan Regulador
para Mendoza y el Monumento a la Bandera del Ejército
de los Andes en la Plaza Independencia (1941), que supuso,
como veremos, una inflexión en la relación técnica-política
durante el período, al menos para los Civit.
De escala regional, el Hospital Central fue proyectado
funcionalmente como un monobloque con una superficie
de 27.688,84 m2 que significó, en términos arquitectónicos,
un avance en la concepción compositiva de los hospitales en
Mendoza, los cuales, hasta ese momento, habían sido plan-
teados como conjuntos dispersos de pabellones en grandes
áreas parquizadas. Nuevamente, el campo político apoyó
una propuesta técnica monumental que posicionaba a Men-
doza a escala nacional, con un proyecto de modernización
hospitalaria que promovía las ventajas de los hospitales en
altura (Raffa, 2018).

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Saberes urbanos • 59

Esta obra implicó para los Civit una reafirmación de su


posición vanguardista dentro del campo técnico, además de
la vinculación con especialistas –también funcionarios– de
renombrado prestigio, como el médico Alfredo Metreaux,21
entre otros, lo que acrecentó su capital social.

Hospital Central (maqueta)

Fuente: Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego (1941). Memoria


1938-1941, tomo V. Mendoza: Ed. Oficial

En términos de representación, la obra significó para los


dirigentes un posicionamiento político positivo respecto del
futuro:

[…] ágil y moderna la alta silueta de esta casa, dirá a las generacio-
nes futuras que la solidaridad con el dolor humano no ha sido solo
una hueca afirmación de este gobierno y que al construirlo solo
se ha tenido en vista el amplio horizonte de la patria, que nece-
sita hijos fuertes y sanos para que sus pechos no alienten odios

21 Metreaux, médico cirujano, fue jefe de servicio del Hospital San Antonio y socio
fundador de la Sociedad Médica de Mendoza (1910). En la actualidad, uno de los
hospitales delaprovinciallevasunombre(Cassone, 2005).

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60 • Saberes urbanos

ni bajas pasiones y puedan conducirla con fe y sin prevenciones


a la consecución de sus altos destinos (Ministerio de Economía,
Obras Públicas y Riego, 1941: pp. 282-283).

Las gestiones conservadoras asociaron de diversas formas


la idea de asistencia social a la de igualdad y justicia. Así, fue-
ron parte activa en la ayuda y vigilancia directa de menores
con la creación de institutos oficiales en la órbita del Ministerio
de Gobierno y Asistencia Social, a partir de la implementación
de la ley 1.304/39. En toda esta operación de amparo, protec-
ción y vigilancia, los grupos dirigentes y los técnicos estuvieron
fuertemente influenciados por una corriente de pensamiento
internacional que comenzaba a darles entidad a las acciones
del Estado sobre la minoridad (Torres y Pastoriza, 2002: p. 74),
identificando y tipificando los delitos cometidos por menores y
buscando nuevas estrategias para su reeducación. El proceso de
aprobación de la Ley de Patronato y su implementación fue len-
to y atravesó prácticamente todo el período conservador. La ley
se impulsó durante el gobierno de Cano y se promulgó durante
la gestión de Corominas Segura, momento en el que también se
comenzó con la construcción de los complejos; el uso efectivo
de los edificios y conjuntos edilicios diseñados en consonancia
con la norma se produciría durante la gobernación de Vicchi.

Colonia para Menores de Agrelo

Fuente: Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego (1941). Memoria


1938-1941, tomo V. Mendoza: Ed. Oficial

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Saberes urbanos • 61

Así, se destaca la Colonia para Menores, habilitada en 1941


en el distrito de Agrelo, a la que siguió otra construida en la Villa
25 de Mayo en 1943, en el sur provincial. Estas iniciativas signi-
ficaron, a nivel local, un cambio en la concepción de los espacios
construidos para la asistencia a la niñez22 y suponen un pris-
ma pertinente para visibilizar la relación técnica-política: en la
apertura del primer hogar, acontecida en febrero de 1941, Artu-
ro Civit, en nombre del ejecutivo provincial, estuvo a cargo del
discurso inaugural y entregó la obra al presidente del Patronato
de Menores. Partes del discurso de Civit –y su retrato en esa
ocasión– aparecieron en el diario La Libertad junto a imágenes
que ilustran las obras (La Libertad, 15/2/1941).
En este “virtuoso” proceso de vinculación entre técnica y
política, también existieron negociaciones.
Estudios recientes (Moretti, 2015: pp. 53-74) señalan la
existencia de correspondencia entre Arturo Civit y otros fun-
cionarios de gobierno donde el arquitecto reconocía haber
cambiado la propuesta estética inicial para el edificio de la Caja
de Jubilaciones y Pensiones debido al deseo expresado por el
gobernador Corominas Segura. Una situación similar ocurrió
con el proyecto para el Arco Desaguadero, en el que se prepa-
raron dos propuestas a partir del mismo programa arquitectó-
nico. Una resuelta en lenguaje racionalista y otra en lenguaje
californiano, que resultó electa.
La multiplicidad de propuestas que hemos mencionado
fue posible gracias a que la DPA contaba con un equipo técnico
de respaldo a la gestión.23 Dentro de aquel grupo, se destacó la

22 Los conjuntos abandonaron el sistema claustral de distribución clásico de los


reformatorios y asilos, y fueron proyectados como grupos de pabellones en torno
deunespaciocentral(Raffa,2018a)
23 Entrelostécnicosyprofesionalesquetrabajaronenlareparticiónhacia1940,estu-
vieron: el Arq. Luis Brisighelli (subdirector cuando Arturo Civit estuvo a cargo de
la DPA); José María Peña López (secretario e inspector de obras); Margarita Siri y
Alida Herrera (auxiliares); Sebastián Ribes (mesa de entradas); Nilo Doiz (auxiliar);
Alejandro Lamí Aguirre (ayudante calculista); Pedro Ribes y Luciano Pagotto
(dibujantes proyectistas); Walter Franke, Espartaco Cotino, Pedro Valento, Julio

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62 • Saberes urbanos

labor de los “dibujantes proyectistas” Ribes y Pagotto, ocupados


en la confección de la documentación técnica y en el control de
la ejecución de las obras.
En las postrimerías de la gestión de Corominas, el papel de
los Civit dentro de la DPA comenzó a declinar: como agentes
dentro de la burocracia estatal, fueron perdiendo las posiciones
centrales que habían detentado a lo largo del período. Primero,
con la salida de Manuel de la dupla director-vice para ocupar
el cargo de vicerrector de la UNCUYO en 1939, en la gestión
que encabezó Edmundo Correas –hasta ese momento, minis-
tro de Hacienda de la provincia–; luego, por el desplazamiento
de Arturo a partir del posicionamiento de otro técnico: Daniel
Ramos Correas,24 director de Parques y Paseos de la provincia
desde 1938 (Raffa, 2011, 2016a).
A partir de las disputas entre esos agentes, la ciudad
comenzó a ser el lugar del juego: el espacio sobre el que
había que accionar para marcar posiciones al interior del
campo técnico, en la relación con el campo político y en
el espacio social.
En aquellos desplazamientos dentro del campo técnico,
no solo participaron los agentes con todo su capital sim-
bólico, sino que también entraron en el juego dos nuevas
incumbencias que los arquitectos habían sumado a las que
ya venían ejerciendo: la monumentalidad de la arquitectura
moderna, asociada a la escala urbana de la ciudad, y el pai-
sajismo en su versión pintoresquista.

RossiyCarlosVarasGazzari(dibujantes);Arq.RaúlOdorizyOsvaldoGodoy(ads-
criptos); yHumberto Rosales yHumberto Alcalde (copistas)(Giménez Puga, 1940:
pp.188-189).
24 Daniel Ramos Correas (Chile, 1898- Mendoza, 1992) fue director de Parques y
Paseos entre 1938 y 1945, cargo a partir del cual realizó las más importantes remo-
delaciones y refacciones de los principales espacios públicos de Mendoza: el Par-
que San Martín y la Plaza Independencia. En la actividad privada se asoció en la
década del20conelIng. López Frugoni (ministrodeObras delagestión deVidela),
con quien llevó adelante importantes trabajos. Fue, además, amigo personal de
Frank Romero Day (ministro de Obras en la gestión de Vicchi) (Cirvini, y Raffa,
2011: pp.149-150).

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Saberes urbanos • 63

En 1940, el gobierno de Corominas Segura impulsó el


concurso de propuestas del Plan Regulador para Mendo-
za.25 El propósito del proyecto fue efectuar operaciones de
reforma en el casco de la ciudad para conseguir, por medio
de una nueva estructuración urbanística, mayores ventajas
y menos trastornos económicos.
Tal como había pasado en las convocatorias de técnicos
foráneos realizadas con anterioridad, el concurso tuvo la
particularidad de anteponer al interés por la resolución
lograda en el proyecto los antecedentes de los concursantes,
a partir de la convicción de que la experiencia llevaría a la
búsqueda de la mejor solución para la ciudad y, sobre todo,
al aumento del capital político de la clase dirigente.
El Plan Regulador fue promovido por la dupla técnica-
política a través de la Comisión Especial de Urbanismo.
Creada por el mandatario en 1938, la comisión estaba inte-
grada por Arturo Civit –como director de la DPA– y Ramos
Correas –como director de Parques y Paseos–, y era pre-
sidida por Adolfo Vicchi, quien luego sería gobernador.
Ramos Correas, por su parte, sería designado para partici-
par en calidad de jurado del concurso, como representante
del poder ejecutivo.
Casi paralelamente al desarrollo del concurso del Plan
Regulador, en 1941, Arturo Civit propuso a Corominas
Segura un imponente proyecto de líneas racionalistas para
la construcción del monumento a la Bandera del Ejército de
los Andes en el centro de la Plaza Independencia, principal
paseo de la ciudad.

25 El equipo conformado por los arquitectos Bereterbide, Belgrano Blanco,


Cravotto y Scasso obtuvo el primer lugar en el concurso. Los planes regula-
dores son la máxima expresión del urbanismo moderno en el período y lle-
gan a nuestras ciudades en los 40; asimismo, se trata de la herramienta de
base científica para controlar racionalmente los procesos de crecimiento y
expansión de las urbes (Raffa, 2014: pp. 21-41).

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Propuesta para el Monumento a la Bandera

Fuente: Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego (1941). Memoria


1938-1941, tomo V. Mendoza: Ed. Oficial

El gobernador avaló la propuesta entendiendo que


la concepción general de los edificios realizados por el
equipo al mando de Civit constituía un acierto arqui-
tectónico, ya que las líneas sobrias y despojadas con
que los proyectaban armonizaban perfectamente con el
significado que desde el campo político quería darse al
monumento (Corominas Segura, 1942). El proyecto de
ley se elevó a la Legislatura para que se aprobara la
construcción del conjunto, aunque las Cámaras no die-
ron sanción al pedido del gobernador por el inminente
cambio de gestión provincial.
Al inicio de su gobernación, Adolfo Vicchi optó por
restituir la calidad de paseo público a la plaza principal
de Mendoza. El poder ejecutivo provincial, con el fin de
conocer las posibles propuestas de remodelación de la
plaza y su costo, pidió asesoramiento a la Dirección de
Parques, Calles y Paseos. Fue por ello por lo que, una

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Saberes urbanos • 65

vez sancionada la ley n.° 1.408 en 1941, que apoyaba


la recuperación de este espacio y su modernización, el
gobernador puso en manos de Daniel Ramos Correas26
la responsabilidad de la realización de la obra.
La propuesta de la DPA para la plaza quedó sin
efecto. Arturo Civit permaneció a cargo de la Dirección
hasta fines de 1941.

Ewald Weyland
Weyland asumió como director de la DPA en enero
de 1942. La noticia de su asunción en el cargo fue
publicada en el diario La Libertad (medio oficialista), que
destacó que la designación había sido por un decreto
emanado del Ministerio de Economía, Obras Públicas y
Riego (La Libertad, 13/3/1942).
Egresado de la UBA, Weyland recibió el título de
arquitecto en 1937 y se instaló en Mendoza a princi-
pios del 1941. No tenemos datos de una vinculación
con la repartición anterior a su nombramiento como
director, pero, a través de las obras que se realiza-
ron durante su gestión (1941-1945), es posible observar
que continuó en muchos casos los proyectos impulsa-
dos por el equipo dirigido por Arturo Civit, al menos
programáticamente. Uno de esos proyectos fue el de
viviendas unifamiliares.
Además de la construcción de las Casas Colectivas,
la ley n.° 1.190 contemplaba la construcción de casas
jardines individuales de arriendo –en los centros más

26 El capital social de Ramos estaba fuertemente determinado por sus


relaciones personales con la élite y la curia mendocinas: fue el arqui-
tecto estrella de estos dos grupos sociales. Podemos aducir, además,
que su ascendente capital simbólico (alimentado por su trascendencia
como proyectista debido a la clara identificación entre obra y arqui-
tecto) se debió al importantísimo caudal de trabajos por contratación
privada que realizó (considerablemente mayor al de los Civit) y al
aporte paisajístico de muchas de sus realizaciones. (Raffa, 2014).

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66 • Saberes urbanos

poblados de los departamentos de la provincia– y de


casas granja –que serían vendidas bajo el régimen de
la Ley del Hogar–. Durante la gestión de Civit en la
DPA, y con la asistencia del técnico Pedro Ribes, se
proyectaron los prototipos, pero las obras no se con-
cretaron. Sin embargo, la intensión de construir casas
individuales se mantuvo en la agenda política y técnica
(Raffa, 2015b: pp. 37-63).
En 1942, el gobernador Adolfo Vicchi aprobó el
informe de la DPA donde se individualizaban terrenos
en la parte noroeste de la ciudad para destinarlos a la
construcción de casas económicas para obreros.
Ambas propuestas, la de Civit y la de Weyland,
eran, en términos tipológicos, modernas: contaban con
distinciones funcionales de ambientes, diferenciación
entre zonas públicas y privadas, y servicios sanitarios
distribuidos por cañerías internas a locales especializa-
dos –cocina, lavadero, sanitarios y previsión de elec-
tricidad–.
En términos formales, las viviendas individuales
diseñadas bajo la dirección de Arturo Civit estaban
alineadas con la corriente californiana: techos de tejas,
muros revocados con zócalos y detalles en piedra. Las
plantas proponían cierto movimiento que derivaría lue-
go en juegos volumétricos.
Lo que Weyland y su equipo propusieron fueron
viviendas mínimas basadas en los principios de confort,
economía, higiene, durabilidad y espacio libre. Incluían,
además de un patio, un sector para la instalación de
una huerta. La vivienda estándar –hubo distintos tipos–
tenía dos dormitorios, cocina, baño y lavadero, salón
comedor y galería cubierta. Eran edificios pintorescos
simplificados de mampostería de ladrillos y techos de
tejas. Los ambientes se agruparon reduciendo al míni-
mo las entrantes y salientes, decisión proyectual por

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Saberes urbanos • 67

la cual es posible ubicarlos como transición hacia las


viviendas tipo cajón –compactas– distintivas de los con-
juntos peronistas.
Entendemos que, al momento de proyectar los
prototipos de vivienda, Raúl Panelo Gelly ya se había
incorporado a la DPA.
Como vimos, la estructura de proyectación de la
Dirección había dependido de arquitectos y dibujantes
proyectistas. Con la salida de Arturo Civit, y contem-
poráneamente de Pedro Ribes, resultó necesario para
el campo político consolidar esa franja especializada de
la repartición. Así, en 1942, se llamó a concurso para
ocupar un cargo técnico en la DPA.
Panelo Gelly ganó ese concurso. Arquitecto recibido
en 1940 en la Escuela de Arquitectura dependiente de
la Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad de
Buenos Aires, llegó a desempeñar en la repartición los
cargos de subdirector y director. Su trayectoria profe-
sional fue muy importante en el ámbito local.27

27 Fue miembro fundador de la División Mendoza de la Sociedad Central


de Arquitectos; secretario relator de la Comisión Especial de Planea-
miento y Código de Edificación de la Ciudad de Mendoza (1959);
docente de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad
de Mendoza, para cuya creación había contribuido, junto a Daniel
Ramos Correas y Enrico Tedeschi (Raffa, 2017: pp. 177-181).

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68 • Saberes urbanos

Edificio para la Municipalidad de Tupungato, de Weyland y Panelo Gelly

Fuente: La Libertad, 17/8/1943

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Saberes urbanos • 69

Entre otros, Weyland y Panelo Gelly realizaron los


proyectos para las casas departamentales de Tupungato,
Santa Rosa (1943) y San Rafael (1944). En tales ocasiones,
siguieron los programas que ya se habían desarrollado en
la gestión anterior, pero que habían quedado pendientes de
resolución. Esta producción fue ecléctica: con influencia del
californiano en los edificios públicos de áreas suburbanas y
rurales, y del lenguaje racionalista en entornos urbanos. La
dupla Weyland-Panelo apareció mencionada en los periódi-
cos locales, junto a la imagen de la obra concluida. Este tipo
de publicaciones pudo haber aumentado la visibilidad de
los equipos técnicos, que contaban con la particularidad de
que se trataba de dos arquitectos foráneos radicados en una
provincia que contaba con un campo profesional todavía
acotado. Weyland estuvo un corto tiempo a cargo de la DPA
dentro de la gestión conservadora (17 meses). En ese enton-
ces existió una estrategia más acotada de comunicación res-
pecto de la concreción de OP –durante la gobernación de
Vicchi– en comparación con las gobernaciones anteriores.
Creemos que aquella mención de los agentes pudo ser parte
de una estrategia para vincular obras y autores, para legi-
timarse mutuamente, al tiempo que estos últimos se incor-
poraban tanto al campo de la arquitectura local, como al
espacio social general.
La prosecución de esas y otras obras después de la
revolución de 194328 fue indicio de la continuidad de los
cuerpos técnicos en sus cargos, situación común a otras
reparticiones hasta la asunción del peronismo en 1945.

28 El barrio de viviendas individuales al que hemos hecho referencia se licitó


en julio de 1943. La fecha de licitación supone que el pliego licitatorio estaba
lo suficientemente avanzado como para realizar la operación a poco más de
un mes del inicio de la Intervención Federal (Raffa, 2015b).

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70 • Saberes urbanos

Hacia 1946 se desataron suspensiones y cesantías den-


tro de diferentes ámbitos de la administración pública. En
la publicidad sobre OP que se incluye en el periódico La
Libertad de junio de 1946, solo aparece el nombre de Panelo,
asociado a la gestión de la DPA.
Retirado de la función pública, Ewald Weyland desem-
peñó una profusa labor como proyectista de viviendas uni-
familiares, y llegó a proyectar incluso la casa familiar de
Frank Romero Day, ministro del que dependiera política-
mente en su paso como director de la DPA.

III. Epílogo

Con la expansión de la Obra Pública, las reparticiones esta-


tales crecieron notablemente, tanto a nivel nacional como
provincial, pero manteniendo la estructura organizacional
de principios del siglo XX, fuertemente marcada por redes
de relaciones. No obstante, la progresiva incorporación de
profesionales y especialistas fue también un reflejo de la
creciente demanda de un saber especializado por parte del
Estado para la materialización de sus políticas públicas.
Durante el conservadurismo, fueron esas tramas de
relaciones las que posibilitaron tanto la permanencia o el
desplazamiento en los cargos técnicos de los arquitectos,
como la rotación en cargos públicos de los políticos. Sin
embargo, y más allá de los rasgos ideológicos y la perma-
nencia en el poder, entendemos que, durante ese ciclo polí-
tico, la obra desarrollada en Mendoza fue producto de la
particular relación que existió entre las visiones de mundo
de los agentes de los campos político y técnico. Así, termi-
naron contribuyendo con similar fuerza en la concreción de
un modelo particular de ciudad (y provincia) que entendían
debía ser “moderno y progresista”.

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Saberes urbanos • 71

Con una marcada continuidad programática y con un


equipo técnico que se mantuvo durante prácticamente todo
el ciclo, escuelas, hospitales, centros de salud, asilos, edifi-
cios administrativos y viviendas fueron parte del reperto-
rio de obras de las gestiones políticas más prolíferas para
Mendoza en relación con su cultura material; y, como diji-
mos, se trató de gestiones fundacionales en términos ins-
titucionales.
La DPA fue una de las agencias que a escala provincial
contribuyó en mayor grado al posicionamiento de los
arquitectos en la función pública. En una provincia con
un número creciente de practicantes de la profesión, la
DPA funcionó como una escuela-taller de arquitectura por
la cual pasaron innumerable cantidad de arquitectos, por
períodos variables de tiempo, que realizaron allí su primera
experiencia laboral.
Además de como ámbito institucional, la DPA sirvió
como plataforma para la construcción de otras organizacio-
nes que consolidaron el campo disciplinar y la profesión de
arquitecto en Mendoza: la Sociedad de Arquitectos de Men-
doza (1953), la Facultad de Arquitectura (1961), e incluso la
Dirección de Obras de la UNCUYO (1960). Junto a aquellas
entidades, conformó una red de acción que ejerció una mar-
cada influencia sobre los aspectos urbanísticos y arquitectó-
nicos locales, a la vez que resultó relevante en la formación
de futuros profesionales durante todo el siglo XX.

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2

La Dirección Nacional de Vialidad,


una repartición modelo
del Estado nacional

Técnica y política en la Ciudad de Buenos Aires


en la década de 1930

VALERIA GRUSCHETSKY (IESCT-UNQ/IA-UNSAM/UBA)

I. Introducción

La apertura y ensanches de calles y avenidas en las ciudades, así


como la construcción de caminos y rutas adecuadas para el uso
del transporte automotor, han sido problemas comunes para
todo lugar del mundo que haya sido atravesado por la cultura
del automóvil. En Argentina, la Dirección Nacional de Viali-
dad (DNV) se creó en 1932 como una repartición autárquica del
Estado nacional bajo la órbita del Ministerio de Obras Públicas
(MOP). Una antigua dependencia del MOP cambiaba su jerar-
quía y forma a partir de la sanción de la Ley 11.658 (Ley Nacio-
nal de Vialidad).
Desde una perspectiva histórica, proponemos en el pre-
sente trabajo analizar los vínculos que se establecieron entre
el Estado –materializado en la DNV–, el conocimiento técni-
co –encarnado en la ingeniería vial– y la toma de decisiones
políticas. En esta articulación buscamos indagar sobre el pro-
ceso de conformación de esta repartición del Estado nacional

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78 • Saberes urbanos

que se erigió como una agencia modelo de la acción estatal


durante la década del 30. En primer lugar, analizaremos de qué
manera el diseño de los proyectos técnicos y la propia con-
formación de la burocracia técnica específica de la DNV obe-
decieron a discursos que defendían la “racionalidad” y la “efi-
ciencia”, temas que produjeron también valencias en el plano
simbólico. Durante los años 30, la acción de los ingenieros via-
les y su producción se convirtieron en imágenes de un Estado
moderno ampliamente recogidas por los medios de comunica-
ción (Ballent, 2005; CDN-DS, 06/07/1932). Teniendo en cuen-
ta que la DNV fue promotora de viajes al exterior para formar y
capacitar sus cuerpos técnicos, buscamos reconocer cuáles fue-
ron las referencias internacionales presentes en la organización
de la flamante repartición, los tipos de infraestructuras viales
desarrolladas y las formas de financiamientos de las obras. Por
último, indagaremos específicamente sobre el proceso que lle-
vó a la DNV a ampliar su abanico de acción a fin de articular
la vialidad en general con la vialidad urbana en particular. La
realización de obras viales en el espacio urbano no integraba la
agenda de la nueva repartición; sin embargo, a dos años de su
creación, debió hacerse cargo del diseño y ejecución de la ave-
nida de circunvalación de la Capital Federal. En este contexto
se desarrolló un debate político y técnico sobre las diferentes
soluciones a fin de ordenar, posibilitar y mejorar la circulación
de los automotores en el espacio urbano.
En rigor, adentrarnos en la dinámica de la repartición y
el estudio de sus prácticas nos permite articular la relación que
existe entre la técnica y la política en la transformación del terri-
torio y el espacio urbano. La construcción de infraestructuras
de movilidad que posibilitaron la circulación de los automo-
tores configuró nuevos paisajes asociados a la vida moderna.
La calle, al adoptar el asfalto y el pavimento de ladrillo, se con-
virtió en un espacio de circulación apto para experimentar la
velocidad y la libertad que representaba el uso del automóvil
(Dupuy, 1995; McShane, 1994). A la vez que la relación estable-
cida entre las infraestructuras de movilidad desarrolladas, los
automotores y los lugares de emplazamiento definieron nuevos

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Saberes urbanos • 79

paisajes (Mauch y Zeller, 2008). Es decir, la adopción o el desa-


rrollo de una tipología de camino, vía, avenida u otro espacio de
circulación respondieron a diferentes motivos, en los que inter-
vinieron los saberes expertos, la circulación transnacional de
modelos e ideas, las posibilidades económicas y las decisiones
políticas.1

II. La vialidad en la agenda estatal

En Argentina, la integración nacional fue un objetivo de las


obras públicas desde fines del siglo XIX; en la práctica, las
regiones pampeana y del Litoral y los principales centros
urbanos vinculados a la economía agroexportadora fueron
las que más transformaron su fisonomía. En la década de
1930, una serie de propuestas de obras públicas del Estado
nacional actualizaron de manera concreta el viejo objetivo
de la búsqueda de una integración territorial nacional. En
este contexto, la construcción, mejoramiento y conserva-
ción de los caminos mediante la conformación de un sis-
tema vial nacional fue una política clave. La vialidad tuvo
un papel protagónico durante estos años debido a, prime-
ro, la flexibilidad, potencialidad y la proyección de futuro
que representaban los automotores frente a otros sistemas
de transporte, sobre todo el ferrocarril (López y Waddell,
2007);2 segundo, a la presión de los grupos involucrados

1 Por ejemplo, la tipología del Parkway tuvo un importante desarrollo en los Estados
Unidos al ponderarse la “vista del todo” sobre la carretera, en cambio, en Italia se
ponderó la “vista de la velocidad” con la autoestrada (Davis, 2008; Hall y Freixa,
1996; Moraglio,2008).
2 Es interesante observar en los Diarios de Sesiones del Congreso Nacional el
aumento de proyectos y propuestas para hacer caminos y rutas en compara-
ción con las décadas anteriores, situación inversa en términos de construc-
ción del ferrocarril (durante las décadas de 1920 y 1930, disminuyeron las
propuestas de construir nuevos tendidos de ferrocarriles). Igualmente cabe
señalar que el tendido de los FFCC se había realizado durante las décadas
precedentes, razón que explica la merma de proyectos. Para la política ferro-
carrilera llevada adelante por el Estado nacional, véase Palermo, 2006.

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80 • Saberes urbanos

(asociaciones civiles e importadores de autos, entre otros);


y, por último, a la decisión política del Estado de construir
una red nacional de caminos en un contexto socioeconó-
mico en el que era clave bajar los costos de la producción
agroexportadora y generar fuentes de trabajo como parte
del programa económico destinado a paliar los efectos de la
crisis económica mundial.3
Durante esta década, no solo se reconocía la necesidad
de contar con caminos y buenas comunicaciones, sino que
existía una conciencia pública a favor de una “buena viali-
dad” (Piglia, 2009: pp. 171-198). La sanción de la Ley Nacio-
nal de Vialidad, además de ser una respuesta a las demandas
de diferentes sectores de la sociedad, también fue un punto
de partida que potenció y multiplicó la acción moderniza-
dora que se propuso encarar el Estado nacional en términos
de política vial, pero que se puede observar además en otras
dependencias dentro del MOP. Como señala Anahí Ballent,
“los años 1930 configuraron un momento particularmente
intenso dentro de lo que podemos considerar un período
unitario en la vida de la repartición estatal, en el cual se
construyó una porción apreciable de la infraestructura y
el equipamiento que cubren buena parte del país”(Ballent,
2016: p. 5).
Enfocándonos en la DNV, la nueva agencia tuvo la
función de crear un sistema troncal de caminos naciona-
les de bajo costo que preveía la unión de las capitales de
provincia, los centros de producción, los puertos y las esta-
ciones de ferrocarril (Piglia, 2009: p. 196). Sin embargo, en
1934, producto de la presión de agentes públicos y privados
involucrados en las cuestiones viales, hubo un cambio en
la política de la repartición que apuntó a ampliar su radio
de acción, cambio que posibilitó la realización de obras que

3 Para conocer la relación entre la política y el desarrollo de la red vial en la


Argentina, véase Ballent, 2005.

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Saberes urbanos • 81

demandaron altos niveles de inversión y permitieron poner


en práctica los últimos adelantos de la técnica.4 El espacio
urbano también comenzaba a ser intervenido por la DNV.

Una ley de vialidad nacional


Durante la década de 1920, Argentina dio un salto impor-
tante en el crecimiento del campo automotor (Gruschetsky,
2018; Piglia, 2014). Pero, en cuanto a los caminos, el pano-
rama era muy distinto: en 1931 el país solo contaba con
2.000 km de carreteras de tránsito permanente. Desde la
década de 1920, habían sido las organizaciones vinculadas
con el transporte, la producción o el consumo automotor
las que tomaban la iniciativa de colocar en la agenda del
debate público la necesidad de construir una red de cami-
nos. De este modo, el Congreso Nacional y los partidos
políticos se enfrentaban a una sociedad en la que interve-
nían múltiples perspectivas y posiciones, y en donde las aso-
ciaciones se fortalecieron disputando el favor de la opinión
pública. La sociedad, a través de sus organizaciones, formó
parte de la decisión política estatal. Los clubes automovi-
lísticos, liderados en primer término por el Touring Club
Argentino (TCA) y luego por al Automóvil Club Argentino
(ACA), encabezaron las demandas y acciones por la cons-
trucción de caminos y por la sanción de una legislación
acorde (Piglia, 2009).
Pese a que en esa misma década se realizaron en el país
el Primer Congreso Nacional de Vialidad (1922) y el Primer
Congreso Panamericano de Carreteras (1925), y a que el
presidente Marcelo T. de Alvear y su ministro de Obras
Públicas Roberto M. Ortiz presentaron al Congreso Nacio-
nal un proyecto de ley vial, este nunca llegó a discutirse. No

4 Entre las obras que demandaron mayores niveles de inversión, se destaca-


ron la realización de la avenida General Paz, el puente sobre el Riachuelo y
la ruta turística Buenos Aires-Mar del Plata.

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82 • Saberes urbanos

obstante, esta propuesta estableció la relevancia de la viali-


dad para el desarrollo de la actividad económica, cuestión
que estuvo presente en los sucesivos proyectos.
En 1927, nuevamente el Poder Ejecutivo se presentó
ante las Cámaras a fin de reproducir el proyecto de 1925,
pero sin tener demasiada suerte. Entre 1928 y 1932 se
multiplicaron proyectos y mociones para que se tratara la
cuestión de la vialidad en el Congreso (tabla 1).5 En estos
estuvieron presentes las posturas de diputados de las dife-
rentes provincias y también los aportes de las organiza-
ciones civiles.

Tabla 1. Listado y cronología de los proyectos de ley para la sanción


de la Ley Nacional de Vialidad

Fecha Proyecto/propuesta

09/12/1925 Ley de Vialidad. Proyecto del PE.

16/07/1926 Ley Nacional de Caminos. Proyecto


de ley del señor diputado Leopoldo
Bard (Capital Federal-UCR). Pasa
a la comisión de comunicación y
transporte.

28/09/1926 Caminos de acceso a la Capital


Federal: construcción de cinco
carreteras radiales pavimentadas.
Proyecto de ley del señor diputado
M. J. Barbich (Buenos Aires-UCR). A
la comisión de transporte

15/06/1927 Ley de Vialidad. Mensaje del PE que


reproduce el proyecto de una ley de
vialidad de 1925.

5 Téngase en cuenta que las mociones son pedidos para tratar los proyectos, y
que no todos los proyectos tuvieron tratamiento en el recinto. Además se
debe aclarar que el Congreso de la Nación, entre 1930 y 1932, fue clausura-
do por el golpe de Estado de Uriburu.

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Saberes urbanos • 83

02/07/1928 Ley Nacional de Vialidad. Proyecto


de ley del señor diputado Leopoldo
Bard (Capital Federal-UCR).

19/07/1928 Caminos de acceso a la Capital


Federal: construcción de cinco
carreteras radiales pavimentadas.
Proyecto de ley del señor diputado
M. J. Barbich (Buenos Aires-
UCR). Reproducción del proyecto
de 1926.

05/07/1929 Ley Nacional de Vialidad. Mensaje


del PE que reproduce el proyecto
de 1925. El diputado J. U. Aguirre
(Santa Fe-UCR Unificada) reprodu-
ce el despacho de la Comisión de
Transporte.

22/08/1929 Ley Nacional de Vialidad. Proyecto


del señor diputado Alfredo l. Spinet-
to (Capital Federal-Partido Socialis-
ta).

15/01/1930 Propuesta de construcción de una


red de caminos especiales para el
tráfico exclusivo de vehículos auto-
motores y creación de la DNV. Pro-
yecto de ley del señor diputado Car-
los J. Rodríguez (Córdoba-UCR).

15/01/1930 Ley de Vialidad Nacional. Proyecto


de resolución del señor diputado
Alfredo L. Spinetto (Capital Federal-
Partido Socialista). Discusión y
rechazo.

08/06/1932 Ley General de Vialidad. Proyecto


de ley del señor diputado Alfredo
L. Spinetto (Capital Federal-Partido
Socialista Independiente). Reprodu-
ce el proyecto presentado en 1929.

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13/06/1932 Ley General de Vialidad. Proyecto


de ley del señor diputado Carlos
Moret (Capital Federal-Partido
Socialista) y otros.

15/06/1932 Mensaje y proyecto de Ley General


de Vialidad del PE. Proyecto
de creación del DNV del señor
diputado Manuel Alvarado (Salta-
Partido Unión Provincial).

18/07/1932 Proyecto de Ley General de Vialidad


del señor diputado Carlos A.
Pueyrredón (Buenos Aires-Partido
Demócrata Nacional).

17/08/1932 Observaciones a Ley de Vialidad de


parte del PE de la provincia de Cór-
doba.

14/09/1932 Ley General de Vialidad. Despacho


de la Comisión de Transporte.
Moción de preferencia del señor
diputado Nicanor Costa Méndez
(Córdoba-Partido Demócrata).

26 a 29 /09/1932 Se aprueba en general y en particu-


lar la Ley General de Vialidad en la
Cámara de diputados.

29 y 30/09/1932 Se aprueba en general y en particu-


lar la Ley General de Vialidad en la
Cámara de senadores.

30/09/1932 Se aprueban las modificaciones


introducidas por el Senado. Se san-
ciona la Ley de Vialidad Nacional
n.º 11.658.

Fuente: Elaboración propia con base en CDN-DS y CSN-DS 1925 a 1932

Particularmente, la propuesta presentada por el


TCA cobró presencia en el recinto ya que algunos
diputados actuaron como sus voceros, contando con
asesores técnicos del club para presentar y justificar

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Saberes urbanos • 85

los proyectos. Estos asesores enriquecieron los discursos


políticos, otorgándoles una legitimidad construida sobre
la base de un conocimiento técnico. Tal fue el caso
de los ingenieros del TCA Roberto Kurtz y Lucas A.
Barrionuevo, que asesoraron al diputado de la Capital
Federal Alfredo L. Spinetto y al diputado de Córdoba
Juan C. Rodríguez en la presentación de sus proyec-
tos. Este cruce matizó la idea presente en las buro-
cracias técnicas estatales que cuestionaba la dinámica
parlamentaria, identificándola sobre todo con intereses
partidarios y búsqueda de resultados electorales. En este
sentido, no solo el avance de las burocracias técnicas
dentro del Estado –en este caso particular, dentro del
MOP, y, más adelante, en la futura DNV– se asentaba en
la formación y conocimientos específicos de sus cuadros
–idioma que compartían con las asociaciones–, sino
que también el conocimiento técnico como fuente de
legitimación avanzaba en el ámbito por excelencia de la
política (Ballent, 2008).6
Los proyectos invocaban frecuentemente experien-
cias viales extranjeras. La circulación de modelos de
carreteras, de conocimientos técnicos y de formas de
organización de las reparticiones públicas fueron aspec-
tos que alentaron la presentación de proyectos legis-
lativos en el Parlamento. Desde la década de 1920,
comenzaron a organizarse congresos y/o exposiciones
locales e internacionales vinculados a la cuestión vial,
que se sumaron a las diferentes instituciones, orga-
nismos y asociaciones civiles que presionaban por la
sanción de una ley nacional de vialidad, a la vez que se
conformaban como espacios de difusión de modelos y

6 En 1931, luego del restablecimiento democrático institucional, cobró


fuerza la articulación entre un nuevo tipo de concepción estatal, basa-
do en el prestigio del técnico y la toma de decisiones políticas. La
DNV fue una de las nuevas reparticiones estatales en donde se cristali-
zaron estas particulares inflexiones de la relación entre técnica y polí-
tica.

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86 • Saberes urbanos

experiencias desarrolladas en otros países. En este clima


de ideas, los hombres de la política recurrieron a ellos
para argumentar sus tomas de posición en cuanto a qué
tipo de proyecto vial se debía llevar adelante. En este
punto parecía haber un consenso general a favor de
tomar el modelo norteamericano para reflexionar sobre
los distintos aspectos involucrados en la legislación vial.
Estudiar las diferentes clases de caminos, mirar la forma
de organización de la agencia gubernamental encargada
de la vialidad, comparar la legislación y observar cómo
la construcción de vías férreas se relegaba a un segundo
término para ser substituida por las extensas carreteras
era parte de la información que se manejaba a la hora
de esgrimir argumentos a favor de la ley. Esto no signi-
ficó que experiencias de otros países fueran ignoradas,
tal como sucedió con los programas implementados en
Italia, en Alemania7 y en Canadá, entre otros ejemplos.
Para los años de entreguerras, la primacía de la viali-
dad norteamericana era una realidad representada en la
cantidad de kilómetros de carreteras afirmadas y en la
proporción de automotores por habitantes (cuadro 1).
Su experiencia daba cuenta del progreso que generaba
el desarrollo de caminos aptos para automóviles, que
acortaban las distancias entre las ciudades y los tiempos
de circulación. Todas estas cuestiones cobraban mayor
relevancia cuando la Argentina tenía similitudes en tér-
minos territoriales con Estados Unidos y Canadá, cosa
que no ocurría con los países europeos.

7 Es importante señalar que, en el caso alemán, hasta el ascenso del


nazismo las experiencias viales se restringieron al espacio urbano.
Para conocer sobre los antecedentes de las autobahn, véase Zeller,
2008).

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Saberes urbanos • 87

Cuadro 1. Longitud de kilómetros de carreteras afirmadas, cantidad


de automotores, superficie y población según países seleccionados

Fuente: CDN-DS, 06/07/1932, 646-49

En cuanto a la forma de organización que debía


adquirir la agencia encargada de llevar adelante la polí-
tica caminera, la propuesta italiana parecía esgrimir los
mejores argumentos: la agencia de vialidad debía tener
una autonomía absoluta, es decir, se privilegiaba la esta-
bilidad de los miembros y la permanencia del ingeniero
para dar continuidad a las obras más allá de los vaivenes
políticos. La experiencia de Canadá también fue tenida
en cuenta, particularmente en la propuesta de aplicar un
impuesto a la nafta como forma de financiamiento de
los caminos, y en la manera de realizar las expropiacio-
nes y valorizar los terrenos cercanos a las nuevas carre-
teras. Finalmente, en el debate también se apeló como
antecedente a la legislación vial que se aplicó en Nueva
Zelanda para el desarrollo de su política caminera.
La discusión en las cámaras se centró en las difi-
cultades que generaba la ausencia de políticas viales a
nivel nacional. El diputado radical Carlos J. Rodríguez,
al defender un proyecto que proponía la construcción
de “caminos especiales para automóviles y camiones”,
sentenciaba que, mientras los fabricantes del automóvil
se empeñaban en perfeccionar el vehículo y su motor
para que se adaptara a los peores caminos, los gobier-
nos se habían preocupado muy poco por mejorarlos.

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88 • Saberes urbanos

Evocando al urbanista alemán Martin Wagner, sostenía


que “es norma fundamental de la vialidad […] combinar
adecuadamente esos tres factores: el vehículo, el motor y
la vía” (CDN-DS, 15/01/1930: p. 601). En este argumen-
to, el automóvil necesitaba su propia vía, singularidad
que elevaba los costos en la construcción. La concesión
a empresas privadas fue la solución que se eligió para
la realización de este tipo de obras tanto en Estados
Unidos como en Italia. Este último país implementó las
autoestrade, carreteras construidas para la circulación de
“autovehículos”, a través de la concesión a una sociedad
anónima denominada Autostrade en 1922. Este fue el
principio que adoptó el Estado italiano para que se
comenzaran a construir. En síntesis, para el diputado el
gasto más alto en la construcción de caminos en el largo
plazo generaría un automovilismo más barato (CDN-DS,
15/01/1930: pp. 601-602).8
En rigor, y a pesar de que la construcción de la polí-
tica pública vial nacional tuvo en cuenta la multiplicidad
de experiencias similares en otros países, el proyecto
oficial apuntó, en un primer momento, a responder a las
necesidades básicas de un país agroexportador (figura
1).9 Es decir, era un proyecto contrario a la idea que
representaba la autoestrada italiana.

8 "El automovilismo más barato solo se puede esperar mejorando más


carreteras y eso únicamente puede producirse con el expediente de
dedicar más dinero para la construcción de caminos".
9 Allí se representa el trazado de rutas y caminos de la región pampeana
que confluyen en el Puerto de Buenos Aires.

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Figura 1. A vuelo de pájaro

Trazados de rutas y caminos de la DNV. Ilustración de la DNV sobre el


trazado de rutas y caminos en la región pampeana de Argentina en los
años 30. Fuente: Memoria DNV, 1934

La sanción de la Ley Nacional de Vialidad fue producto


de una década de discusiones, propuestas y proyectos, a
la vez que marcó el comienzo de una política vial nacio-
nal. Parte de esas políticas comenzaron cuando se creó por
decreto presidencial, bajo el gobierno de facto del general
José Félix Uriburu (1930-1932), la Dirección General de
Vialidad (DGV). El proyecto de ley que finalmente trans-
formó a este organismo en la DNV incluyó varios artículos
del mencionado decreto. Desde la prensa se señalaba que
parte de la función de la DGV fue “preparar la organiza-
ción indispensable para la nueva ley” (“El P. E. prepara el

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90 • Saberes urbanos

proyecto de ley sobre vialidad”, 1932). Pero fue a partir de su


sanción a partir de lo cual se le concedió la autonomía a la
institución; se determinó que el Fondo Nacional de Vialidad
(FNV), en la parte substancial, se formaría con el producto
del impuesto a la nafta, y fue donde se establecieron los
marcos normativos para la coordinación de las funciones
entre la Nación y las provincias y la municipalidad de la
Capital Federal, entre otras tantas disposiciones (“La ley
de vialidad”, 1932).

III. La vialidad y sus espacios de discusión y difusión

Como ya hemos mencionado, desde la década del 20


comenzaron organizarse congresos y/o exposiciones vin-
culadas a las cuestiones viales. Hasta la creación de la DNV,
estos eventos fueron convocados por instituciones priva-
das y por organizaciones transnacionales que tuvieron el
apoyo y la participación del Estado nacional. Así, el TCA
estuvo a cargo de la organización de los dos primeros con-
gresos nacionales de vialidad (1922 y 1929), que contaron
con el apoyo financiero del Estado y con la participación
de funcionarios gubernamentales. Además, intervinieron
entidades dedicadas a caminos, comunicación y turismo,
instituciones académicas y organizaciones de profesionales.
El Primer Congreso Panamericano de Carreteras, realiza-
do en Buenos Aires en 1925, fue producto de una deci-
sión de la Junta Directiva de la Unión Panamericana con
sede en Washington. Más allá de sus finalidades prácticas
–tales como fomentar el desarrollo de la vialidad en gene-
ral, recopilar y difundir las documentaciones y elementos
sobre esta, y presentar proyectos y proposiciones tendien-
tes a beneficiar las carreteras americanas–, reconocía que
este tipo de actividades habían de influir indudablemen-
te en forma auspiciosa sobre las relaciones internaciona-
les de “ambas Américas” (CDN-DS, 11/09/1925). Una vez

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sancionada la Ley Nacional de Vialidad y creado su orga-


nismo ejecutor, estos espacios que posibilitaron el debate
y el intercambio de ideas, así como también el fomento
de la vialidad, se consolidaron. La DNV comenzó a estar
a cargo de la organización de los congresos de vialidad
en el ámbito local y de las comitivas representativas en el
ámbito exterior.
Los contenidos de los congresos y de las delibe-
raciones legislativas que tramitaron el apoyo a estos
documentan importantes discusiones técnicas y polí-
ticas, así como también permiten hacer visibles los
múltiples intereses que se ponían en juego en la cele-
bración de estas actividades. El ingeniero civil Carlos
Wauters, profesor de la Universidad de Buenos Aires y
un técnico vinculado a la tecnología del riel, a través
de la revista La ingeniería planteaba una mirada crítica
sobre el Primer Congreso Panamericano de Carreteras,
al señalar que la promoción de la realización de caminos
aptos para vehículos de tracción mecánica representaba
más un interés de las empresas automotrices –particu-
larmente las norteamericanas–, que una necesidad real
de muchos de los países participantes. En estos térmi-
nos, resaltaba que el objetivo principal del Congreso
Panamericano era comercial e industrial (Gruschetsky,
2012). Desde su perspectiva, estas instancias de diálogo,
de difusión de experiencias y conocimientos técnicos
eran excedidas por intereses económicos y políticos.
La experiencia norteamericana encontró en estos
congresos un espacio importante para la difusión y
expansión de su industria automotriz; sin embargo, y a
pesar de las críticas, también significó un lugar en el
que circulaban experiencias de organización y gestión
estatal en relación con las nuevas demandas generadas
por la cultura del automóvil. En Estados Unidos, la
repartición a cargo de las políticas viales, el Bureau
of Public Roads, fue expresión del nuevo papel que
asumió el Estado en materia vial, es decir, que hubo

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92 • Saberes urbanos

una transformación de su rol que elevó su posición.10


Esta dependencia, que representaba al poder federal,
centralizó la administración del sistema caminero, y los
gobiernos de los Estados fueron los que se encargaron
de la realización de las obras de acuerdo a los estándares
técnicos estipulados por el Bureau (Teaford, 2002: pp.
95-119). En el caso argentino, la presencia del Estado
nacional en el desarrollo de la política caminera fue
previa en términos legales, ya que se encuentra el ante-
cedente de la Ley Mitre de 1907, aunque en realidad se
sabe que la proporción de caminos afectados por ella
fue bastante pequeña (Wauters, 1926). El cuestionamien-
to en relación con este tipo de contenidos de orden
técnico desarrollado en el Congreso Panamericano se
expresaba a través del ingeniero Wauters, quien advertía
la ausencia de criterios de adaptación a las necesidades
locales. En relación con las características de la cons-
trucción de caminos, señalaba que debían surgir de “la
feliz combinación en el aprovechamiento de los recursos
locales”. Decía: “[…] por eso las descripciones técnicas
de las obras ejecutadas en cualquier país no pueden fun-
dar recomendaciones de carácter general porque, solo
por excepción, se reproducirían las mismas condiciones
locales que las justificaron” (Wauters, 1926).
Este tipo de observaciones sobre la adopción de especi-
ficaciones externas también estuvo presente en los discur-
sos de los ingenieros de vialidad. Una década más tarde, el
ingeniero Justiniano Allende Posse, al regreso de su viaje
de estudio por “Sud y Norte América”, señalaba que cada
“problema vial debe ser estudiado teniendo en cuenta sus
variantes, el suelo, el clima, el tránsito, la topografía, los
materiales, las condiciones locales y los recursos en dinero,

10 El Bureau of Public Roads se creó en 1916 como la agencia federal de


carreteras, pero recién bajo la dirección de Thomas H. MacDonald en
1919 pudo dirigir y llevar adelante el desarrollo de un sistema federal
de carreteras (Teaford, 2002).

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Saberes urbanos • 93

máquinas, hombres, etc.” (Allende Posse, 1936: p. 12). Tam-


bién priorizaba la idea de que cada caso debía ser estudiado
con un criterio local, pero sin dejar de estar al tanto de los
progresos de la técnica: mirar otras experiencias servía para
impregnarse de nuevas ideas, imágenes y conceptos, para
luego ajustarlas a las realidades y necesidades locales.
La historiografía sobre el tema ha retomado algunos de
los argumentos de los actores del período. El rol protagó-
nico que tuvo EE. UU. en la realización de los congresos
panamericanos de carreteras puede ser considerado como
un factor, entre otros, a favor de las políticas expansio-
nistas que tuvo en detrimento de los capitales británicos.
Esta oposición de intereses ha sido interpretada, desde una
perspectiva económica, por Raúl García Heras como parte
de la real e intensa rivalidad “interimperialista” que existía
entre ambos países por cooptar el mercado latinoamericano
(García Heras, 1985). Por otra parte, desde una perspectiva
de la historia cultural, Ricardo Salvatore propone una lectu-
ra según la cual los congresos panamericanos –entendidos
como actividades realizadas por la Unión Panamericana–
formaron parte del aparato que desarrolló el imperio infor-
mal norteamericano en América Latina (Salvatore, 2006).
Ese aparato se montó sobre la expansión de la cultura del
consumo y el conocimiento técnico mediante la publicidad
y las relaciones públicas, a través de la difusión de imágenes
de progreso y modernidad. Ciertas representaciones, entre
las que se encontraban los autos y las carreteras, habrían
servido de objeto de una interpelación constante llevada
adelante por Estados Unidos para distinguir las regiones de
América del Sur que pudieran comportarse como consumi-
doras. Tanto Buenos Aires como Río de Janeiro entraban
en esa definición, ciudades que, justamente, fueron elegi-
das como sedes de los primeros congresos panamericanos
de carreteras.
Estas dimensiones políticas y culturales de las cues-
tiones técnicas que la historiografía ha rescatado se regis-
tran con claridad en los discursos de los años 20, ya que,

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94 • Saberes urbanos

finalmente, para los años 30 el enfrentamiento analizado


se inclinó en favor de los sectores que bregaron por el
desarrollo de una política nacional caminera. Además de la
consolidación definitiva del uso del automóvil, la necesi-
dad de abaratar los costos de transporte de la producción
agroexportadora después de la crisis y un nuevo énfasis
estatal en la búsqueda de integración territorial nacional
configuraron un nuevo contexto en el cual la vialidad se
convirtió en una política prioritaria del Estado nacional. La
creación de la DNV y el aumento del presupuesto destina-
do a carreteras repercutieron en instancias específicamente
técnicas: la nueva repartición comenzó a encargarse de la
organización de congresos y actividades de difusión en la
materia, reemplazando a la acción privada que había impul-
sado actividades similares en la década anterior, al mismo
tiempo que la vialidad adquirió mayor entidad en las publi-
caciones especializadas.

IV. La DNV, una repartición modelo del Estado


nacional

El 1.° de enero de 1933, el directorio de la recientemente


creada DNV se hizo cargo de sus funciones. Estaba con-
formado por siete miembros nombrados por el Poder Eje-
cutivo con acuerdo del Senado. Un presidente y seis voca-
les, de los cuales uno se desempeñaba como vicepresidente
(Ley 11.658 de Vialidad Nacional, 1932, Memoria DNV,
1934).11 Desde sus inicios la DNV se conformó como una
repartición del Estado nacional que aglutinó en su órgano
ejecutivo a los múltiples sectores –tanto públicos como pri-
vados– involucrados con la vialidad, pues representantes

11 El presidente y tres vocales debían representar las diversas regiones del país
y los restantes miembros debían representar a las asociaciones de agriculto-
res y ganaderos, a las empresas de transportes e instituciones vinculadas al
automovilismo, turismo e importadores de autos.

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Saberes urbanos • 95

regionales y sectoriales –algunos de ellos vinculados con


los transportes, las comunicaciones, el agro y el turismo–
formaban parte de su directorio. Anahí Ballent interpreta
su composición como un

esquema corporativo –usando el término en sentido laxo–


en el que los intereses privados, aunque en minoría, eran
incorporados al organismo estatal en un directorio mixto, en
el cual el control estatal se imponía desde el punto de vista
numérico” (Ballent, 2008).12

En efecto, se constituyó como una repartición


“modelo” de eficiencia en la gestión estatal y construyó
una nueva imagen de progreso asociada a la carretera y
el automóvil. Garantizar su financiamiento con lo que
se consideraba el círculo virtuoso de la “buena vialidad”
formaba parte de la lógica de una repartición definida
como autárquica. La autarquía aseguraba la operatividad
de funcionamiento de la repartición: realizar caminos
con los recursos generados por su propia gestión y, de
esta forma, administrarse a sí misma. La DNV compar-
tió esta característica con otras reparticiones del MOP,
y, por lo tanto, puede ser interpretada como parte de
un proceso más amplio de transformación de las for-
mas organizacionales del Estado y de la gestión técnica
y económica de dependencias prestadoras de servicios
públicos y generadoras de sus propios fondos.
En rigor, dentro del MOP existían con anterioridad
dos reparticiones autónomas: la Administración General
de Ferrocarriles del Estado (AGFE) y Obras Sanita-
rias de la Nación (OSN). La primera fue creada en

12 El primer directorio (1933-1938) estaba compuesto "por un presidente, que


representaba dentro del cuerpo a las Zonas Centro y Norte del país, vocales
representantes de la Zona Sur y el Litoral (2, ingenieros funcionarios de la
DNV), de las empresas de transporte (1, de los ferrocarriles del Estado), de
asociaciones agrarias (1, recaería sobre la Sociedad Rural Argentina), entida-
des automovilísticas (1, recaería sobre el ACA) y el Ejército (1)" (Memoria
DNV, 1934: pp. 8-9).

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96 • Saberes urbanos

1909 y gestionaba la red ferroviaria estatal (Salerno,


2007: p. 419)13; la segunda estuvo cargo de las obras
de infraestructura para el abastecimiento del agua y
el saneamiento en todo el territorio nacional cuando
se conformó como empresa pública nacional en 1912
(Regalsky, 2008).14
Para la década del 30, OSN había consolidado una
burocracia técnica de ingenieros que pudieron desarro-
llar carreras ascendentes como consecuencia de la mayor
dimensión y complejidad organizativa que fue adquiriendo
a partir de su transformación en 1912 (Regalsky, 2015).
Al igual que OSN, la DNV tenía injerencia sobre todo el
territorio nacional. Si bien las dos reparticiones nacionales
mencionadas fueron importantes como modelo que seguir,
a la hora de implementar los mecanismos de recaudación y
funcionamiento los directivos de la DNV eligieron el mode-
lo norteamericano como inspiración.

Allende Posse, el primer director de la DNV


Desde que el primer directorio entró en funciones, este
buscó implementar una forma organizativa eficiente repre-
sentada por un ritmo de trabajo acelerado y con personal
idóneo para desempeñar las múltiples funciones que debía
llevar adelante la nueva repartición. En estos términos, el
primer directorio de la DNV, a poco más de un año de haber
iniciado sus funciones, destacaba cuánto había innovado

13 Elena Salerno sostiene que, más allá de que la ley n.° 6.757 dejaba
implícita la autarquía económica de los fondos que generaba la AGFE,
"esta no fue plenamente efectiva por el ciclo deficitario que afectó a
los ferrocarriles del Estado entre 1912 y 1932". Por eso presentaba su
presupuesto al MOP, del que dependía orgánicamente.
14 Andrés Regalsky sostiene que uno de los rasgos más destacables del
proceso que transformó en 1912 a la Dirección General de Obras de
Salubridad –repartición del MOP– en Obras Sanitarias de la Nación
(OSN) –empresa pública nacional– fue su carácter de ente autárquico.
La experiencia de OSN puede ser leída como un modelo relativamente
exitoso de una institución en el camino de la autonomía en su ges-
tión.

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Saberes urbanos • 97

en los aspectos organizacionales y de funcionamiento de la


repartición tanto como en las cuestiones técnicas, legales y
de control de las obras. En cuanto al funcionamiento, seña-
laba que habían implementado nuevos métodos de trabajo,
un rígido cumplimiento de las horas de oficina, exámenes
de competencia a los empleados, y la simplificación en los
trámites y el estudio minucioso de aquellos que lo mere-
cían. A ello se le sumaba el otorgamiento de mayor autono-
mía a las distintas divisiones que integraban la repartición
(Memoria DNV, 1934: pp. 8-10). En esta misma lógica, las
funciones de los miembros del directorio incluían visitas
a las provincias no solo con el fin de conocer los aspectos
técnicos y económicos de las obras en curso, sino también
de fortalecer los vínculos con las autoridades locales y de
construir una unidad de acción en las tareas entre las ofici-
nas seccionales y la casa central.
Esta imagen de unidad que reflejan las memorias de la
DNV durante su primera década de funcionamiento debe
ser matizada. Uno de los problemas que debió sortear el
organismo fue que, si bien tuvo a su cargo todas las obras de
vialidad de carácter nacional, estas se realizaban en territo-
rios provinciales y municipales, por lo cual debió ponerse
de acuerdo con los organismos técnicos de esas jurisdic-
ciones con el fin de coordinar los trabajos. Estas situacio-
nes no necesariamente generaban tensiones, pero sí podían
extender los plazos en la ejecución de las obras, ya que
era habitual que surgieran problemas legales o económicos.
Otra de las dificultades era la recaudación del impuesto a
la nafta, principal sustento del FNV, tema que se desarro-
llará más adelante. La DNV debía fiscalizar constantemen-
te a las autoridades de ciertos municipios que trataban de
evadir la aplicación del mencionado impuesto a pesar de
que su incumplimiento podía generar la quita de la ayu-
da federal para la realización de obras. A estos problemas
debía sumarse la necesidad de sancionar una ley de trán-
sito de carácter general a fin de ordenar la circulación de
los vehículos en todas las rutas y caminos nacionales y

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98 • Saberes urbanos

organizar un registro único de patentes para subsanar los


conflictos provocados entre los automovilistas por la diver-
sidad de entes que las otorgaban (Memoria DNV, 1934;
Memoria DNV, 1935; Memoria DNV, 1936).
La posibilidad de sortear estas dificultades o de encon-
trar una solución que no se extendiese en el largo plazo se
basaba en el poder político, entendido en términos amplios,
que tuvo la DNV, encarnado en su directorio. Entre 1933
y 1943, la dirección de la DNV funcionó como un órgano
colegiado15, como ya hemos mencionado, integrado por
representes de múltiples intereses. Esta particularidad, que
duró solamente una década, lo legitimaba en sus acciones al
facilitar su accionar en los diferentes frentes que intervenía.
Además, su primer presidente (1933-1938), Allende Posse,
era una personalidad reconocida y respetada desde el punto
de vista técnico que representaba la nueva concepción de
la acción estatal.
Allende Posse fue un ingeniero civil y un empresario
del cemento a la vez que una figura ligada a la política.
Ejerció diversos cargos públicos a nivel provincial y fue
parte del círculo más estrecho vinculado al presidente Justo.
Como señala Ballent, el experto y el político se encarnaban
en una misma persona (Ballent, 2008). Sin embargo, fue más
la impronta del técnico, representada en la figura del inge-
niero, la que construyó la imagen de racionalidad, eficiencia
y buena administración que encarnó la DNV durante su
primera década de funcionamiento.
Esta ambición de la DNV por constituirse en una
repartición modelo dentro de la estructura estatal se vio
reflejada, también, en la implementación de políticas de

15 Con el golpe de Estado de 1943, se transformó en la Administración Gene-


ral de Vialidad Nacional, forma que mantuvo bajo los dos gobiernos pero-
nistas y el gobierno de facto de 1955. Recién a fines de 1956, recuperó su
nombre original –Dirección Nacional de Vialidad– y se restituyó el directo-
rio, pero, debido a la inestabilidad política que caracterizó al período, sufrió
varias intervenciones hasta que en 1966 se disolvió su autonomía y pasó a
estar bajo un administrador general.

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Saberes urbanos • 99

formación de sus cuerpos técnicos. A partir de 1936 se


realizaron viajes de perfeccionamiento profesional a los
Estados Unidos. El principal objetivo de estas giras era la
capacitación y el contacto de sus técnicos con diferentes
tipos de obras viales, pero este tipo de práctica permitió,
además, conocer las formas de organización de la agencia
federal de carreteras de aquel país.
Las oficinas viales, tanto en el orden federal como las
pertenecientes a cada uno de los estados norteamericanos,
se convirtieron en modelos para las autoridades locales. La
organización del Bureau of Public Roads fue un interesan-
te ejemplo para los miembros jerárquicos de la flamante
dependencia. De regreso de su gira por los Estados Unidos,
Allende Posse destacó la “enorme eficiencia y el alto grado
de trabajo personal de los empleados técnicos y no técnicos”
del país (Allende Posse, 1936). Reconocía la importancia de
la colaboración estrecha entre los técnicos de los distintos
departamentos para evitar la sobrecarga y duplicación de
tareas y el malgasto de tiempo y recursos. De esta forma,
cuestionaba la “tendencia individualista” de nuestro país
que conducía a los departamentos, secciones e ingenieros a
una labor aislada, con poco contacto entre ellos. Al analizar
la organización de la repartición norteamericana, señalaba
que la cantidad de ingenieros duplicaba a la de empleados
administrativos. La relación era de 43 ingenieros sobre 24
empleados (Allende Posse).16 En el caso local la situación era
distinta. La excesiva cantidad de empleados administrativos
era objetada por los ingenieros. El “papeleo” generado por la
burocracia administrativa les impedía cumplir su verdadera
función, que era dedicarse de lleno a las obras, situación
que, paradójicamente, les hacía reclamar más empleados
administrativos. A partir de la experiencia que vivió en su

16 Cabe aclarar que el distrito en cuestión estaba conformado por siete Esta-
dos, manejaba 30 millones de dólares por año, y estaba a cargo de una red de
caminos de 22.000 km.

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100 • Saberes urbanos

viaje, Allende Posse confirmó su idea de que el excesivo


personal administrativo era lo que hacía pesada y difícil la
obra de los técnicos.
En cuanto a las obras viales, Allende Pose adoptó
una postura de observador. Su interés no estaba puesto en
reproducir o trasladar las especificaciones viales desarrolla-
das en los Estados Unidos al territorio argentino. En rigor,
estaba convencido de que cada vía en particular debía ser
estudiada y proyectada con un “criterio local y ajustar la
especificación a la necesidad y conveniencia de la misma”
(Allende Posse, 1936: p. 27). Sin embargo, algunas de sus
impresiones sobre los caminos con importantes volúmenes
de tránsito y cercanos a los centros urbanos cobraron rele-
vancia cuando la DNV debió hacerse cargo de la apertura de
la avenida General Paz. Allende Posse pudo observar que,
en estos casos, las soluciones no solo apuntaban a proveer
mayor fluidez de tránsito, sino que con ellas se mejoraba la
seguridad (Allende Posse, 1936: p. 24).
Finalmente, esa primera gira puso en cuestión la ima-
gen inicial de eficiencia organizacional que se propuso
construir de la DNV desde su inicio. Desde una perspectiva
simbólica, cruzada con cuestiones técnicas, se colocó rápi-
damente a los Estados Unidos como el ejemplo que seguir
para lograr el buen funcionamiento de la nueva dependen-
cia. Ideas, imágenes y conceptos sobre la implementación
de una racionalidad y eficiencia cobraron relevancia tanto
para la “buena” organización del trabajo dentro de la DNV
(Lobato, 2003)17 como para la construcción de caminos más
seguros y con mayor capacidad.

17 En esta misma línea, Mirta Lobato, refiriéndose al caso de los ingenieros


industriales, trabajó sobre cómo el país del norte se proyectó como símbolo
de la modernidad industrial a través de la organización científica del
trabajo.,

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Saberes urbanos • 101

Las formas de financiamiento de los caminos: el Fondo


Nacional de Vialidad
El antecedente inmediato de las formas de financia-
miento de la vialidad nacional fue un proyecto de ley
de la Provincia de Buenos Aires, elaborado por el MOP
provincial en 1928. La propuesta era la “creación de un
fondo permanente para caminos pavimentados y conso-
lidados”, cuya forma económica y financiera remitía al
modelo norteamericano. Este radicaba “en el estableci-
miento de una tasa indirecta a pagar” por quien usaba y
se beneficiaba “del camino”. Se debía cobrar el servicio
que los caminos prestaban a los vehículos, y el impuesto
a la nafta junto con el impuesto a la venta de automó-
viles y accesorios parecían ser los gravámenes indicados
para crear el fondo (La ingeniería, 1928).18 Esta propuesta
elaborada para la provincia sería luego aplicada para
todo el territorio nacional por la DNV (figura 2).19

18 Por un lado, el impuesto a la nafta medía “ese servicio con una provi-
sión mucho más aproximada que cualquier otro procedimiento”. Y, por
otro lado, el impuesto “a la venta de automotores y accesorios,
est[ando] directamente vinculados a la buena vialidad, ya que el mejo-
ramiento de esta trae aparejado un aumento de tracción mecánica”,
beneficiaba al automóvil, ya que la mayor intensidad de los servicios
financieros producto de las ventas iban directamente a la construcción
de las obras viales.
19 A pesar del afán que tuvo la nueva repartición y el nuevo gobierno de
diferenciarse del accionar estatal del gobierno depuesto por el golpe
de septiembre de 1930, hubo puntos de continuidad (Ballent, 2005).

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102 • Saberes urbanos

Figura 2. Los usuarios pagan la construcción de los caminos

Fuente: Memoria DNV, 1934

La primera gestión, a cargo de Allende Posse, defen-


dería este modelo por ser el que se ajustaba más a las
problemáticas territoriales del país al poseer grandes simi-
litudes espaciales y una organización política comparable.
De esta forma, fue justificado el rechazo de la propuesta
realizada por el gobierno de Uriburu, previa a la creación
de la DNV, que –siguiendo los ejemplos europeos, más
precisamente el italiano– proponía la construcción de una
red troncal nacional pavimentada financiada por el peaje
(Ballent, 2005).

En Europa se habla del renacimiento del camino, gracias


a la acción del automóvil; aquí en nuestra pampa abierta
a la voracidad del espacio, y a la esperanza promisoria del
trabajo, el camino no puede renacer, debe primero nacer;
para ello hay que dotarlo de su fundamental característica;
que por él pueda transitarse en todas las épocas del año (La
ingeniería, 1928).20

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Saberes urbanos • 103

Ajustado a la realidad local, el proyecto oficial se abocó


a la construcción de caminos de bajo costo que conectaran a
todo el territorio nacional con el objetivo de bajar los costos
de los fletes en el traslado de productos exportables. Recién
cuando las consecuencias de la crisis económica de 1930
se fueron superando, se sumaron otros objetivos, como el
desarrollo del turismo con la sanción de la Ley de Parques
Nacionales en 1934.
Este giro en la actitud de los agentes oficiales, quienes
se mostraban dispuestos a financiar las obras, también fue
consecuencia del “cambio de mentalidad en las autoridades
como resultado de la crisis económica. Al crear fuentes de
trabajo, la construcción de caminos contribuiría a aliviar la
desocupación producida por la depresión” (García Heras,
1985: p. 63). Esta idea puso el foco en el lugar que ocupó la
obra pública caminera como una actividad para dinamizar
la economía de principio de los años 30 al tener la capacidad
de generar trabajo. Pero, además, la construcción y la con-
servación de caminos implicaba ventajas de orden comer-
cial, una mejora de los servicios a la defensa militar –no
debe olvidarse de los conflictos bélicos que estaban atrave-
sando al mundo occidental– y el acrecentamiento del patri-
monio público. En rigor, la DNV buscaba enfatizar todas las
ventajas que generaba invertir en este tipo de obra pública,
que, si bien implicaba gravar la nafta, las cubiertas y cáma-
ras, las patentes de circulación y los derechos aduaneros
a los automotores, los combustibles y anexos –impuestos
que afectaban directamente a los consumidores y usuarios
de automotores–, al mismo tiempo también entrañaba que
casi todo ese dinero invertido quedara en el país. No solo se
traducía en más caminos y más puentes, sino que su cons-
trucción dinamizaba la economía nacional (figura 3).

20 Este texto acompañó el proyecto de ley para la creación de un fondo para la


construcción y mantenimiento de caminos afirmados por el gobernador de
la Provincia de Buenos Aires Valentín Vergara y su ministro de Obras Públi-
cas Ernesto C. Boatti.

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104 • Saberes urbanos

Figura 3. Casi todo el dinero que se invierte en caminos queda en el país

Ilustración realizada por Raúl Bellverde sobre los beneficios de la cons-


trucción de caminos para la economía nacional. Fuente: Memoria DNV,
1933. Tomo I

La ilustración elaborada por la DNV que representa


el proceso de construcción de los caminos daba cuenta de
que los materiales empleados eran en su mayoría de origen
nacional, que se contrataban trabajadores, y que se utili-
zaban los ferrocarriles para trasladar los materiales a las
obras. El círculo virtuoso de la “buena vialidad” era enten-
dido en ella, además, como un eslabón clave para la recupe-
ración y el desarrollo de la economía nacional.
Estas ideas e imágenes cobraron materialidad en todo
el territorio nacional cuando, en el término de una década,
la DNV logró extender la red nacional de caminos de 2.000
km a 57.671 km, de los cuales 22.171 km eran caminos de
tránsito permanente y los 35.500 km restantes eran cami-
nos de tránsito no permanente (Memoria DNV, 1942).

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Saberes urbanos • 105

V. La vialidad urbana y la DNV

La capacitación del personal profesional fue uno de los


objetivos que planteó Allende Posse desde la dirección de la
DNV, ya que apuntó a conformar un cuerpo de profesiona-
les especializados y actualizados en materia vial. Para ello,
organizó una serie de giras de estudio por Estados Unidos
para funcionarios.
Estos viajes constaban de dos partes; la primera con-
sistía en la asistencia a un curso de capacitación en los
laboratorios experimentales del Bureau of Public Roads, y la
segunda, en un curso teórico-práctico en el que se recorrían
carreteras e inspeccionaban obras en construcción en com-
pañía de los ingenieros locales (Fernández García, Tagle y
San Miguel, 1938). Durante esas instancias se compartieron
experiencias con numerosos técnicos, se recibieron infor-
maciones, conocimientos y saberes prácticos, a la vez que se
estrecharon vínculos de camaradería profesional y se cons-
truyeron redes de contactos (Booth, 2009).21
En términos territoriales, el modelo vial norteame-
ricano también se ajustaba mejor a las demandas locales
en cuestiones tales como las distancias entre ciudades y la
diversidad de paisajes. Sin embargo, las referencias al vie-
jo continente estuvieron presentes en las diferentes solu-
ciones propuestas por ingenieros, funcionarios y políticos,
particularmente cuando se trataba de tramos cortos o de
vialidad urbana. A solo dos años de su creación, tal como
lo hemos mencionado, la DNV debió ampliar sus políticas
de acción y se hizo cargo de la realización de la avenida
de circunvalación de la Ciudad de Buenos Aires, la avenida
General Paz. Después de un intenso debate en el Congreso
Nacional y de la presión de diferentes agentes, la DNV hizo
su primera excepción y asumió la realización de una obra

21 Rodrigo Booth analiza las relaciones entre cuerpos técnicos y, específica-


mente, los de los países que integraron el proyecto de la construcción pan-
americana.

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106 • Saberes urbanos

de vialidad urbana. Así, las referencias al viejo continente se


pusieron a la par de las norteamericanas, destacándose los
modelos camineros italiano y alemán y la vialidad urbana
francesa en la discusión del proyecto (Dirección Nacional
de Vialidad, 1938).
Estas ideas quedaron plasmadas en el libro de difusión
del proyecto para la apertura de la avenida elaborado por la
DNV, donde se dejaba bien en claro que “no podía ajustar-
se estrictamente a las características del parkway (avenida-
parque) norteamericano, pues el ancho disponible era infe-
rior para tal efecto y ese tipo prevé exclusivamente el tránsi-
to automotor” (Dirección Nacional de Vialidad, 1938: p. 4).
Sin embargo, a pesar de las diferencias, el equipo encargado
del tratamiento paisajista articulaba varias de sus caracterís-
ticas con la idea de construir una arteria de circunvalación a
modo de cintura verde urbana que rodeara toda la superfi-
cie metropolitana. Si bien se mencionaban otras referencias
sobre construcciones de vías modernas, ninguna terminaba
de ajustarse a la propuesta de la avenida. La autoestrada
italiana o la autostrasse alemana eran vías de circulación des-
tinadas exclusivamente al tránsito muy rápido y de costos
de construcción elevados, y los bulevares parisinos o las
grandes avenidas del centro de la Ciudad de Buenos Aires,
como la Avenida de Mayo, eran vías que no combinaban la
celeridad con la seguridad, dos aspectos característicos de
las vías destinadas al uso de los automotores. En conclusión,
la experiencia norteamericana –el parkway– se destacaba
sobre las demás principalmente debido a sus aspectos fun-
cionales: la municipalidad de Buenos Aires reclamaba la
necesidad de construir un gran parque a modo de cintura
verde, y desde la DNV la propuesta era materializar la ave-
nida de circunvalación como una vía apta para la velocidad.
Aunque también fue por el hecho de que varios contingen-
tes de ingenieros de la DNV, tal como hemos mencionado,
se capacitaban en EE. UU.

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Saberes urbanos • 107

De esta forma, la avenida General Paz fue la primera vía


urbana realizada por el Estado nacional que, por sus carac-
terísticas, demandó altos niveles de inversión y la puesta
en práctica de conocimientos técnicos con ideas más sofis-
ticadas, tales como la amplitud, la belleza, el buen trazo,
la libertad de cruces y obstáculos y la visibilidad, es decir,
un entorno apropiado para la “gran velocidad” (Allende
Posse, 1936).

VI. Palabras finales

A lo largo de este artículo, abordamos una serie de proble-


mas vinculados primero con el proceso de conformación
de la DNV en un contexto sociopolítico de transformación
estatal, asociado a la implementación de políticas de reac-
tivación económica y a una mayor presencia de la acción
del Estado en la vida pública. Al tomar a la DNV como caso
de estudio, buscamos analizar los vínculos que se estable-
cieron entre el Estado, el conocimiento técnico encarnado
en la ingeniería vial y la toma de decisiones políticas plas-
madas en la definición de la agenda pública y los debates
parlamentarios.
Adentrarnos en la dinámica de funcionamiento de la
DNV permitió considerar el lugar del experto como pro-
yector y ejecutor de obras viales y como miembro de un
cuerpo técnico dentro de una repartición del Estado que
apuntó a erigirse como modelo de “eficiencia” y “racio-
nalidad”, y que construyó una nueva imagen de progreso
asociada a la carretera y al automóvil. La especificidad de la
repartición nos posibilitó reflexionar sobre los vínculos que
se establecieron con reparticiones similares en el extran-
jero, dando cuenta de la primacía de Estados Unidos en
materia vial, pero sin desconocer la importancia de otras
experiencias en otros países que fueron atravesados con-
temporáneamente por la cultura del automóvil.

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108 • Saberes urbanos

En cierto modo, la experiencia de la DNV en la Ciudad


de Buenos Aires, a partir de proyectar y construir la avenida
General Paz, se transformó en una posibilidad de acción
para los ingenieros viales, quienes a partir de esta obra
pudieron implementar los últimos adelantos de la técnica
en materia vial, conocimientos y capacidades adquiridos en
sus viajes de formación al extranjero, pero que no se aplica-
ban a la política principal de la DNV (construir una red de
caminos de bajo costo que conectaran a todo el territorio
nacional). En rigor, no solo se reforzó la imagen de repar-
tición “modelo” que encarnó la DNV a través de la proyec-
ción y ejecución de esta obra de vialidad urbana, sino que
también, a través de este caso, se hizo visible la articulación
de modelos y experiencias extranjeras con las posibilidades
locales en términos económicos, técnicos y espaciales. De
esta forma se materializaban las ideas de Allende Posse: exa-
minar otras experiencias servía para impregnarse de nuevas
ideas, imágenes y saberes para luego ponerlos en tensión
con las realidades y las problemáticas locales.

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3

“Construir Ciudad”

La prospectiva como instrumento


para la planificación estatal durante
la “Revolución Argentina” (1966-1973)

GABRIELA GOMES (CONICET-UNSAM/UBA)

I. Introducción

La planificación estatal supone un determinado esquema


de ideas, valores y creencias (Canclini, 2010 [1997]). Los
nuevos paradigmas de planificación estatal que se gestaron
en los años 30 se implementaron tras la Segunda Guerra
Mundial cuando el Estado se constituyó como un actor
protagónico de las políticas públicas. Ello ocurrió en varios
países latinoamericanos en los años 40 cuando se amplia-
ron los organismos de planeamiento que intentaban ope-
rar sobre los problemas presentes y futuros de la sociedad.
Frente a la heterogeneidad de ideas y paradigmas, el Estado
apareció como la “solución” en temas relacionados con el
desarrollo económico y la integración social (Berrotarán,
2003). Un Estado que tendía a la centralización requería del
desarrollo y fortalecimiento de los organismos técnicos que
pudieran elaborar estadísticamente la información econó-
mica, demográfica y tributaria, etc.

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114 • Saberes urbanos

Durante los años 50, se aceleró el proceso latinoame-


ricano de industrialización y urbanización y se profundizó
la crisis habitacional. La problemática urbana formó parte
de la agenda de casi todos los países (Del Pozo, 2002). En
el Cono Sur los “largos años sesenta”1 son conocidos por el
auge de la planificación urbana, que interpeló a profesio-
nales como a arquitectos, ingenieros y urbanistas (Liernur,
2001). Se trató de una concepción integral de la planifi-
cación que implicó el desarrollo urbano y ordenamiento
territorial a escala nacional y que fue propiciada por los
gobiernos desarrollistas (democráticos y autoritarios) que
desplegaron múltiples estrategias políticas para atender el
problema habitacional mediante una planificación centrali-
zada (Gorelik, 1998; Renard, 2000).
La idea de los polos nacionales de desarrollo como
estrategia para corregir los desequilibrios regionales apun-
tó a la descentralización territorial y a trasladar parte de
la actividad económica e industrial concentrada en las
áreas metropolitanas hacia áreas menos desarrolladas. Eso
demandaba una serie de incentivos económicos y produc-
tivos que motivaran el desplazamiento poblacional hacia el
interior de los países. Esa idea provino de Francia y fue
bien recibida por los investigadores y planificadores lati-
noamericanos (Coraggio, 1990). Dichas ideas inspiraron a
gobiernos liderados por Arturo Frondizi, Arturo Illia y el
General Juan Carlos Onganía en Argentina, Eduardo Frei
Montalva en Chile, Juscelino Kubitschek en Brasil, y Fer-
nando Belaúnde Terry en Perú.
En el contexto de la Guerra Fría, la prospectiva ligada
a la planificación estratégica fue preconizada por tecnó-
cratas civiles y militares. Se trató de una metodología que
en América Latina permaneció ligada a los principios de la
Doctrina de la Seguridad Nacional y al planeamiento. Per-
mitió prever escenarios y futuros posibles que resultaban

1 Sobre una definición teórica acerca del uso de dicha categoría temporal,
véase Devés Valdés (2003).

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Saberes urbanos • 115

importantes para la planificación y el desarrollo de las polí-


ticas públicas. Construir ciudad era sinónimo de futuro y
modernidad. En ese sentido, los aportes de la cibernética
y la prospectiva fueron instrumentos claves para la plani-
ficación urbana a futuro (Gomes, 2017). En ese contexto,
se promovió la erradicación de las villas miserias y la cons-
trucción de conjuntos de alta densidad para reducir el défi-
cit habitacional. Dichas políticas fueron acordes al proyec-
to modernizador de la dictadura militar autodenominada
“Revolución Argentina” (1966-1973). Esa opción arquitec-
tónica fue institucionalizada por el Estado, estuvo destinada
principalmente hacia los sectores sociales más vulnerables
y también respondió a satisfacer las presiones corporativas
ejercidas por los sectores concentrados de la industria de
la construcción (Fernández Wagner, 1995, 2009; Gorelik
y Silvestri, 2005).
El objetivo de este capítulo es analizar cómo deter-
minadas ideas acerca de lo urbano se cruzaron con otras
como las de seguridad nacional en el diseño de los planes
nacionales de desarrollo de la dictadura militar. La hipóte-
sis de este trabajo es que las pretensiones refundacionales
de la “Revolución Argentina” hicieron de la infraestructura
urbana uno de sus objetivos prioritarios para consolidar
las bases de un país moderno de cara al año 2000. En ese
período, se produjo lo que denominamos una “revolución
urbana”, debido al tamaño de las obras públicas. Conside-
ramos que eso evidenció la mixtura entre la visión futu-
rista y la política de lo “moderno”. Mediante una serie de
intervenciones urbanísticas en distintas localidades del país,
se consolidó un nuevo orden arquitectónico que apuntó a
crear la ciudad del futuro.
Este capítulo se divide en tres secciones. En la prime-
ra, presentamos una apretada síntesis del contexto inter-
nacional en el que surgió la prospectiva y sus principales
interlocutores y redes en Argentina. En la segunda sec-
ción, se aborda cómo la prospectiva entendida como la cla-
ve de la planificación estatal fue un tópico recurrente en

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116 • Saberes urbanos

el pensamiento estratégico y geopolítico de militares rele-


vantes de la “Revolución Argentina”. Según los militares
nacionalistas, como Osiris Villegas y Juan Enrique Guglial-
melli, el desarrollo y la seguridad estaban interrelaciona-
dos. Finalmente, en la tercera se presentan algunas de las
intervenciones urbanísticas que promovió la dictadura para
“modernizar” y desalentar el crecimiento del Área Metro-
politana de Buenos Aires.

II. La prospectiva como un instrumento


para el planeamiento durante la Guerra Fría

Los estudios prospectivos resultaron de gran importancia


durante la Guerra Fría ya que permitían incorporar nuevas
tecnologías en armamento y desarrollar sistemas de infor-
mación y comunicación de acuerdo a la política de defensa.
Allí, la prospectiva, entendida como la ciencia de la antici-
pación, alcanzó un desarrollo considerable, principalmente
en el ámbito militar y la planificación estratégica. Herman
Kahn, físico y estratega militar, fue el primero en introducir
el concepto “escenario” como parte del planeamiento de los
estudios militares y estratégicos conducidos por la Rand
Corporation, la cual fue creada en 1946 en Estados Unidos
y de la que fue consejero entre 1947 y 1959.2
La Rand Corporation era un think tank que operaba
para el Pentágono en América Latina, principalmente.
Según Olaf Helmer –director de la división de matemáticas
de la Rando–, la doctrina futurible de la Rand se basaba
en escoger entre los diferentes porvenires imaginables. Los
principales estudios eran encargados por la Fuerza Aérea
–institución que concentró buena parte del trabajo de la
Rand–, la Comisión de Energía Atómica, la NASA y la

2 La Rand fue llamada por los soviéticos como “la academia de destrucción y
muerte” por su especialización en temas bélicos, véase Roszak (1968).

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Saberes urbanos • 117

Secretaría de Defensa de los Estados Unidos. En 1961 Her-


man Kahn salió de la Rand y formó su propio think tank,
el Hudson Institute, también dedicado al estudio de temas
bélicos. La Rand Corporation y el Hudson Institute partici-
paron en los círculos de defensa y contribuyeron al desarro-
llo de los métodos militares conocidos como los “análisis de
operaciones” y los “sistemas de análisis” (Rivera, 2012).3
El libro Año 2000 de Herman Kahn y Anthony Wiener
(1967) guio a la futurología norteamericana y se convirtió
en un best–seller. Allí, los autores examinaron las posibilida-
des futuras del orden mundial en función de las potenciales
alianzas de poder y sus respectivos desafíos internacionales
para la seguridad de los Estados Unidos. Entre los princi-
pales problemas para el año 2000, se señaló la educación,
el urbanismo y los altos niveles de polución. De las predic-
ciones señaladas, destacamos su énfasis en el crecimiento
demográfico, la urbanización y el desarrollo de megalópo-
lis (se sostuvo que el 90 % de la población sería urbana),
así como en el crecimiento de los medios de destrucción
masiva. Los autores ofrecían un listado de los 100 inven-
tos científicos que cambiarían el rumbo de la humanidad y
otros 100 inventos posibles, como el desarrollo de la inteli-
gencia artificial, el uso de cohetes para trasportes privados

3 Durante los años 50 proliferaron los centros de estudios dedicados a la


prospectiva, como el Grupo de la Ecole Pratique des Hautes Etudes, condu-
cido por el economista Jean Fourastié y ligado a la investigación estratégica
de largo plazo en Francia. Posteriormente, dicho grupo fue liderado por el
filósofo Gaston Berger hasta su muerte en 1960. Luego se creó el Centre
d´Etudes Prospectives a cargo del politólogo y economista Bertrand de Jou-
venel, autor del libro L’art de la conjecture (1964) y fundador del Comité
International Futuribles. El primer estudio sistemático basado en el método
predictivo fue el Proyecto Delphi (1963), de Norman Dalkey y Olaf Helmer,
en Estados Unidos. Asimismo, los aportes del ruso-alemán Ossip Flecht-
heim como Robert Jungk y Johan Galtung, ambos líderes del Grupo Man-
kind 2000, fueron claves para el desarrollo de la nueva disciplina (François,
1978). En 1964 Robert Jungk creó la Fundación Humanidad 2000, y en 1964
se publicó el libro de John McHale El futuro del futuro. Dos años más tarde,
surgieron en Estados Unidos la Sociedad Mundial del Futuro, en 1967 en
Francia, la Asociación Internacional Futuribles, y en 1973, la Federación
Mundial de Estudios de los Futuros (Alonso Concheiro, 2007).

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118 • Saberes urbanos

o comerciales terrestres o extraterrestres y cúpulas geodé-


sicas que cubrirían las grandes ciudades, entre otros (Kahn
y Wiener, 1967).
A fines de los años 60, Kahn popularizó su método de
los escenarios al ámbito de los negocios. El vínculo que se
estableció entre el planeamiento militar y el mundo privado
se explica porque Kahn buscaba auspiciantes para financiar
las actividades del Hudson Institute. En el mismo período,
el método de los escenarios se difundió en el sector público
de la mano del economista y matemático Pierre Massé en
la Dèlegation d’Amenagement du Territoire et l’Action Regionale
(DATAR) de 1970. Sus aportes fueron claves en la industria
eléctrica y divulgación de la prospectiva aplicada tanto en el
sector público como en el privado de Francia. Sus trabajos
se basaron en los aportes metodológicos de los investiga-
dores norteamericanos Theodore Gordon y Olaf Helmer.
Otro ejemplo fue la empresa petrolera multinacional Royal
Shell, la primera en aplicar la prospectiva en sus procesos de
planeación desde 1968 (Medina y Medina Vásquez, 2003).4
El interés del Hudson Institute y de Kahn por América
Latina se inició en la segunda mitad de 1964 en el marco
de la Alianza para el Progreso, y se potenció luego, cuando
existía una supuesta “amenaza comunista”. Como mencio-
namos, sus intereses estaban estrechamente vinculados a
la defensa y seguridad nacional de Estados Unidos (Sapra-
gonas Andrioni, 2014). El Hudson Institute llevó adelante
una serie de estudios predictivos sobre las posibilidades de
desarrollo económico y tecnológico de la región, que inclu-
yó aspectos sociales, políticos y culturales, y las formas de
cooperación entre países y de sortear las futuras crisis hasta
el año 2000. Asimismo, diseñaba situaciones hipotéticas y
ensayaba las respuestas posibles. Hudson Institute tenía dos
vertientes de estudios internacionales que eran funcionales
a Estados Unidos, una estaba dedicada al estudio de las

4 Sobre cómo Pierre Massé concibió la prospectiva, véase Medina Vásquez y


Ortegón (2007).

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Saberes urbanos • 119

guerrillas y la contrainsurgencia, y la otra, sobre programas


de ayuda para el desarrollo económico en los países del ter-
cer mundo, destinados a contrarrestar la influencia sovié-
tica (Sapragonas Andrioni, 2014). En resumidas cuentas,
buena parte de las investigaciones orientadas a la planifica-
ción de largo plazo que llevó adelante el Hudson Institute
respondían a los intereses geopolíticos de Estados Unidos
en marco del conflicto bipolar.
En los regímenes dictatoriales de Argentina, Brasil y
Chile, los estudios prospectivos tuvieron especial impor-
tancia para planificar políticas públicas en el marco de la
Doctrina de Seguridad Nacional.5 Prueba de ello es que
Kahn brindó asesoría en materia de planificación y pros-
pectiva a los gobiernos militares de Argentina, Brasil y
Chile. Por ejemplo, en Argentina orientó a la dictadu-
ra autodenominada “Proceso de Reorganización Nacional”
(1976-1983) para elaborar su Plan Nacional, y en 1979 el
gobierno militar chileno lo invitó para que brindara suge-
rencias en materia de planeamiento estratégico. En Brasil
el ministro de Planeamiento, Roberto de Oliveira Campos,
entró en contacto en 1967 con el estudio y los planos que
el Hudson Institute había realizado sobre el Amazonas. Se
trataba de la construcción de cinco lagos artificiales en su
interior para aumentar la explotación de la región, rica en
minerales y madera.6

5 Para un estudio detallado sobre la prospectiva y futurología en América


Latina, véase Martner y Köppen (1989).
6 El ingeniero agrónomo Felisberto Camargo, director del Instituto Agróno-
mo del Norte, quien había realizado importantes proyectos sobre el norte
del país, se tornó el portavoz del gobierno militar en el Hudson Institute. De
esos intercambios surgieron ideas acerca de cómo realizar la exploración
mineral en áreas de difícil acceso, la relocalización de familias emigrantes de
la región del nordeste para evitar que se migraran a las grandes ciudades,
acompañados de un programa de residencia y colonización para la región.
También se discutió sobre el desarrollo de los pueblos indígenas mediante
su inserción en las actividades agrícolas, y sobre el impacto de las inunda-
ciones del Amazonas en la actividad industrial de los otros estados (Sapra-
gonas Andrioni, 2014).

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120 • Saberes urbanos

En América Latina, el desarrollo de los estudios pros-


pectivos surgió en torno a los años 70, mientras que en
Estados Unidos y en Francia desde la segunda posguerra ya
se realizaban congresos y existían una amplia producción
literaria y académica e innumerables proyectos y cursos
de formación sobre prospectiva (Gomes, 2017). Entre los
primeros eventos relevantes en ese campo, podemos citar
el VII Congreso de la Sociedad Interamericana de Plani-
ficación, que se realizó en Lima en 1969 y cuya temática
fue “América en el año 2000”. Ese mismo año el general
Juan Velasco Alvarado, líder del gobierno militar de Perú,
presentó un plan de desarrollo económico de largo plazo,
que presentaba varias similitudes con el Plan Nacional de
Desarrollo y Seguridad del general Juan Carlos Onganía.7
Respecto a los centros pioneros en la prospectiva, uno de
los más relevantes fue El Colegio de México, dirigido por
el economista Víctor Urquide, quien en 1975 creó la Fun-
dación Javier Barros Sierra, institución que se dedicaría sis-
temáticamente a promover los estudios prospectivos. Otro
de los referentes en México fue el sociólogo Joseph Hodara,
quien integraba la CEPAL y publicó el ensayo Prospectiva y
subdesarrollo (1976) y su libro Los futuros de México. Un marco
de referencia (1978).
En Argentina durante los años 70 surgieron la Fun-
dación Bariloche y la Fundación Argentina Año 2000, esta
última vinculada al general Ramón Genaro Díaz Besso-
ne.8 El Programa de Prospectiva de la Fundación Barilo-
che, promovió el Modelo Mundial Latinoamericano (MML)
(1972-1975). Fue publicado con el título ¿Catástrofe o nueva

7 En 1976 Costa Rica organizó un simposio titulado “Costa Rica al Año 2000”,
lo que indicaba que los estudios prospectivos adquirían mayor importancia
en la región.
8 Díaz Bessone fue uno de los principales exponentes de la lucha “antisubver-
siva”–, a quien se le encargó el diseño del Plan Político de la última dictadura
militar. Sobre su trayectoria militar completa véase Cuadernos de Planea-
miento (1977; 131-132) y sobre su rol en la elaboración del Proyecto Nacional
Argentina Año 2000, véase Canelo (2005; 2008).

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Saberes urbanos • 121

sociedad? (1976), como alternativo al Modelo Mundial del


MIT9 que dirigía Dennis Meadows (François, 1978).10 En
esa línea se inscriben los trabajos del matemático argentino
Oscar Varsavsky, exiliado en Venezuela durante la dicta-
dura de Onganía, quien se abocó a desarrollar métodos de
experimentación cuantitativos aplicados a la ciencias socia-
les. En 1971 publicó su obra Proyectos nacionales. Planteo
y estudios de viabilidad y un artículo titulado “Largo plazo:
¿un solo estilo?”.
Posteriormente, Horacio Godoy –técnico argentino y
promotor de los estudios prospectivos en la Organización
de Naciones Unidas con misión técnica en Colombia
(1976-1977)– lanzó América Latina 2001. Revista Latinoame-
ricana de Ciencia, Tecnología y Futurología (1976). Godoy fue
uno de los primeros en señalar algunas alertas respecto a
la revolución tecnológica. Anticipó el peligro que suponía
para los países con menor desarrollo científico y tecnoló-
gico la adopción de modelos tecnológicos importados para
pensar el futuro, ya que generarían una nueva forma de
dependencia cultural (Cuadernos de Planeamiento, 1978).
En la siguiente sección abordaremos cómo sectores
de las Fuerzas Armadas de la autodenominada “Revolución
Argentina” tomaron a la prospectiva como un instrumento
de planificación del desarrollo e inspiración para el diseño

9 Poco antes de la crisis del petróleo, el Massachusetts Institute of Technology


(MIT) realizó un estudio para el Club de Roma, publicado bajo el título The-
limits of Growth (1972). Allí se planteó que la humanidad iba camino a una
catástrofe inevitable debido a la escasez de alimentos, recursos naturales, el
aumento de la contaminación y estancamiento industrial. El libro fue muy
criticado tanto por su diseño técnico-metodológico como por sus postula-
dos neomalthusianos que fueron denunciados por los matemáticos de la
Fundación Bariloche. Charles François, científico belga radicado en Argen-
tina, criticó dicha metodología por considerar que la prospectiva debía abo-
carse a la evaluación de futuros posibles a través de un “sistema cibernético
integrado” por su estabilidad y adaptabilidad en el tiempo (François, 1977).
10 El comité del MML estuvo integrado por importantes referentes del campo
intelectual latinoamericano: Carlos Mallman, Jorge Sábato, Enrique Oteiza
(Argentina), Amílcar Herrera, Helio Jaguaribe (Brasil) y Osvaldo Sunkel
(Chile) (Alonso Concheiro, 2007).

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122 • Saberes urbanos

de las políticas urbanísticas destinadas a planificar la ciudad


del futuro y la Argentina del año 2000, en el marco de la
Doctrina de la Seguridad Nacional.

III. El desarrollo urbano y la seguridad nacional


en clave prospectiva durante la “Revolución
Argentina”

El 28 de junio de 1966, la Junta Revolucionaria llevó a


cabo un golpe de Estado contra el gobierno de Arturo Illia
(1963-1966), lo que dio comienzo a la dictadura autodeno-
minada “Revolución Argentina”.11 Posteriormente, la Junta
nombró a Juan Carlos Onganía como presidente. Esta dic-
tadura irrumpió en la escena con una intención refunda-
cional del país e implicó la consolidación de Onganía como
su líder indiscutible.
La planificación del desarrollo y la seguridad fueron
temas claves para la “Revolución Argentina”, por lo que
generaron encuentros y disputas al interior de las Fuer-
zas Armadas (Altamirano, 2001; O´Donnell, 2009 [1982];
Rouquié, 1982). Los oficiales nacional-corporativistas12 y
los liberales coincidían en la necesidad de refundar el país
sobre la base de nuevos pilares institucionales que despoliti-
zaran el tratamiento de las cuestiones sociales y económicas
y “ordenaran” y “modernizaran” la economía. Para ello, se

11 La Junta Revolucionaria estuvo encabezada por los titulares de las tres fuer-
zas: el comandante en jefe del Ejército, teniente general Pascual Ángel Pista-
rini, el brigadier general Adolfo Álvarez (Fuerza Aérea) y el almirante
Benigno Varela (Armada),
12 En un trabajo anterior denominamos “nacional-corporativistas” a quienes
despreciaban la democracia liberal, promulgaban su reemplazo por una
“nueva política” basada en la descentralización, el fortalecimiento de los
cuerpos intermedios y el rol subsidiario del Estado, y consideraban que la
“verdadera participación social” era la que se expresaba en las organizacio-
nes básicas de la “comunidad”. Sobre los principales voceros civiles de esta
tendencia, véase Gomes (2016).

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Saberes urbanos • 123

dispuso que la gestión de la administración estatal estuviera


a cargo de técnicos que garantizaran su imparcialidad fren-
te a los intereses sectoriales.
Militares de tendencia liberal, como Julio Alsogaray
y Alejandro Lanusse, sostenían que, para alcanzar el desa-
rrollo y superar el estancamiento económico, era necesa-
rio adoptar medidas antiinflacionarias de ajuste y estabili-
dad macroeconómica, y fomentar la atracción de capitales
extranjeros y la apertura económica. Los liberales –sitos
dentro y fuera del aparato estatal– rechazaban la plani-
ficación por su asociación con el régimen soviético. Por
el contrario, los nacional-corporativistas consideraban a la
planificación un instrumento necesario para promover la
modernización de la estructura económica, la seguridad
nacional y la independencia económica (Roth, 1968). Esa
combinación también había alentado al general Humber-
to de Alencar Castelo Branco, líder del golpe que derrocó
al presidente brasileño João Goulart, a crear el Ministério
do Planejamento e Coordenação Econômica, en el cual se
inspiró Onganía para poner en marcha un nuevo sistema
de planeamiento (Canelo, 2012). El aparato estatal se rees-
tructuró de manera tal que los mecanismos de decisión
quedaron determinados por una estructura piramidal. Para
subordinar a las Fuerzas Armadas, Onganía concentró el
poder ejecutivo y el legislativo, y se creó una suerte de esta-
do mayor de la presidencia con tres sistemas institucionales
(Consulta, Decisión y Planeamiento).13

13 El Sistema de Consulta estaba conformado por asesores, y el de Decisión,


por los ministerios, que fueron reducidos de ocho a cinco por la Ley Orgá-
nica de Ministerios Nacionales n.º 16.956. El Sistema de Planeamiento se
subdividió en dos partes: el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción
para el Desarrollo, que descansó en el CONADE (Ley de Desarrollo n.º
16.964 de septiembre de 1966) y el Sistema de Planeamiento y Acción para
la Seguridad, que creó al Consejo Nacional de Seguridad (CONASE) (Ley de
Defensa Nacional n.º 16.970) (La Nación, 1966; Boletín Oficial, 1966).

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124 • Saberes urbanos

Según los militares nacionalistas de la dictadura, el


gran “desafío nacional” consistía en completar el ciclo de
transición del país agrícola-ganadero y dependiente hacia
un país industrializado altamente tecnificado (Presidencia
de la Nación, 1970b). Ello requería de planificación y de
una agenda de investigación propia que respondiera a los
intereses estrictamente nacionales. Según Guglialmelli, la
“derrota” de la “subversión” se daría mediante el desarrollo
“integral” y una política de distribución de la riqueza que
creara las bases para un crecimiento más acelerado.
Tanto Villegas –secretario general del Consejo Nacio-
nal de Seguridad (CONASE) entre 1966 y 1970–, como
Guglialmelli (1971) entendían que la pobreza extendida y la
falta de vivienda era un problema de “seguridad nacional”.
Según Villegas, sostener una economía ineficiente, la escasa
explotación de los recursos naturales y el incremento de las
tensiones sociales eran puntos vulnerables para la “agresión
económica e ideológica”; afirmaba: “la subversión comunis-
ta con un pie en América y apoyada en cuantiosos recursos
económicos puede aprovechar bajos estándares de vida para
aumentar su esfera de acción” (Villegas, 1969: p. 130). Ville-
gas y Guglialmelli fueron importantes referentes e impul-
sores de la prospección nacional como instrumento para
determinar los objetivos del desarrollo y la seguridad.
En ese esquema de ideas, la necesidad de predecir
y planificar el futuro y la formación de nuevos dirigen-
tes capaces de orientar la acción estatal hacia un futuro
previsible y deseado se transformaron en una cuestión de
“seguridad nacional”. Esas aspiraciones fundacionales de los
altos mandos de la “Revolución Argentina” exigían el domi-
nio de la cibernética, la electrónica, la energía nuclear y la
modernización de todos los niveles del sistema educativo.
Principalmente, debía estimularse la tecnología nuclear en
las universidades y asegurar un gran número de científicos,
técnicos y especialistas en la industria de la guerra para
enfrentar al “enemigo interno”.

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Saberes urbanos • 125

Civiles y militares nacionalistas que ocupaban cargos


jerárquicos coincidían en que la prospectiva y el planea-
miento eran los instrumentos para garantizar la “seguri-
dad nacional” del futuro. En 1968 Nicanor Costa Mén-
dez enfatizó que Argentina debía “superar el aislamiento”
y favorecer la integración internacional latinoamericana.
Eso requería de obras de infraestructura económica multi-
nacional para facilitar la integración física y el transporte
de bienes y personas, la construcción de “más y mejores
caminos y accesos urbanos, [la] ampliación de las redes de
telecomunicaciones con el empleo de satélites, [el] equipa-
miento de ciudades y [la] creación de puertos y aeropuertos,
mejoramientos de los sistemas ferroviarios internaciona-
les” (Costa Méndez, 1968). Por eso, se propuso mantener
e incrementar las relaciones con los países comunistas de
Europa oriental en el plano científico, técnico y comer-
cial, siempre que no afectara la seguridad nacional (Boletín
Oficial, 1970).
Según el gobierno militar, la falta de infraestructura
en las provincias favorecía los desplazamientos internos,
la propagación y la concentración urbana en las villas de
emergencia ubicadas principalmente en la Capital Federal.
Para revertir la tendencia de concentración poblacional, se
promovió un plan de descentralización demográfica y pro-
ductiva mediante la promoción de nuevos polos de desa-
rrollo en el interior del país. El propósito era que se con-
formaran nuevos espacios productivos que operasen como
centros de atracción de población del área metropolitana.14

14 Según el Plan Nacional de Desarrollo de 1971, las áreas seleccionadas para


la inversión pública fueron: Salta, Jujuy, Güemes, San Pedro, Corrientes,
Resistencia, Posadas, Oberá, Santo Tomás, Neuquén, Alto Valle del Río
Negro, Trelew, Rawson, Río Gallegos, El Turbio. Allí se alentaría la localiza-
ción de nuevas actividades, cubriendo las necesidades en materia energética,
transporte y comunicaciones. Las áreas de promoción prioritaria eran
Comodoro Rivadavia y Tucumán. Sobre la relación entre la creación de los
Polos Nacionales de Desarrollo y la Doctrina de la Seguridad Nacional y su
vínculo con el Sistema Nacional de Planeamiento para la Seguridad y el
Desarrollo que descansó en el CONADE y CONASE, ver Gomes (2016).

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126 • Saberes urbanos

Por su parte, el secretario de Estado Mario Díaz Colodrero


advirtió como un problema de “seguridad nacional” una
“Patria distorsionada” en su crecimiento, diagnóstico que
compartía el General Onganía:

Una masa de población, de riqueza, de servicios, de confort,


concentrado en torno a Buenos Aires, cabeza gigante de un
enorme cuerpo debilitado. […] tenemos 32,2 habitantes por
km2 en la Capital Federal y la Provincia de Buenos Aires y
solo 0,4 habitantes por km2 en la Patagonia, de los cuales casi
la mitad no son argentinos. […]. Su crecimiento, que concen-
tra en un pequeño radio todos los beneficios de la técnica
moderna, mientras hombres provenientes de un interior empo-
brecido rodean con un cinturón de villas miseria a esa metrópoli
gigantesca; que crea pavorosos problemas de habitación, de
encarecimiento en los productos de consumo familiar, que
fábrica masivamente maestros en su interior sin perspecti-
vas, y en la Capital técnicos que no pueden trasformar la
realidad física y multiplicar la riqueza de nuestros desiertos
inexplotados. La conclusión es dramática: regiones enteras
del país –el Noroeste, el Noreste y la Patagonia– tienden a
desaparecer. Ello nos separa del continente, nos arroja al mar,
nos convierte en una isla (Díaz Colodrero, 1968).15

Según Díaz Colodrero, la Revolución debía proyectarse


en todo el territorio nacional para ocupar los “enormes
espacios vacíos”. Ese diagnóstico fue compartido por Ville-
gas, quien sostuvo que los históricos desequilibrios internos
y la concentración económica del AMBA atentaban contra
el federalismo y reproducían el “subdesarrollo” del interior
del país a partir de “un sistema de islas económicas de poca
magnitud, incomunicadas entre sí y solo ligadas, a veces
deficientemente, con el gran centro urbano de la Capital
Federal. En todos los años de nuestra historia se ha conse-
guido solo el crecimiento de una región: Buenos Aires y su
zona de influencia” (Villegas, 1969: p. 147).

15 La bastardilla es nuestra. Sobre la trayectoria política de Díaz Colodrero,


véase Gomes (2016).

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Saberes urbanos • 127

Villegas alertó cómo el vacío poblacional afectaba a


regiones estratégicas como la Patagonia y cómo la llegada
de inmigrantes de países vecinos era una “amenaza” para
la “seguridad nacional”. Por ejemplo, sostuvo que los inmi-
grantes paraguayos radicados de manera legal e ilegal en
las zonas fronterizas y en las villas de emergencia del Gran
Buenos Aires potenciaban los problemas socioeconómicos,
educativos y sanitarios.
Revertir esa tendencia de desequilibrio y de concen-
tración económica demandaba una política de desarrollo
industrial y la construcción de caminos y carreteras para
facilitar la integración del resto del país con el Área Metro-
politana de Buenos Aires.
En 1968, Díaz Colodrero había anunciado la creación
del Fondo de Integración Territorial (FIT) –financiado por
el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE)– para la
construcción de obras de infraestructura y para impulsar
el desarrollo económico en el interior. Las inversiones del
FIT fueron orientadas a las regiones “periféricas” del país,
y su ejecución estuvo a cargo de las provincias. Se dirigió
buena parte de la inversión a promover el sector industrial
en Catamarca, Formosa, San Luis, Santiago del Estero y la
Patagonia (Consejo Nacional de Desarrollo, 1971).
La inversión en infraestructura estuvo orientada al
reordenamiento territorial y urbano en áreas prioritarias
como Comodoro Rivadavia y Tucumán. La región patagó-
nica fue una de las que recibió mayor inversión estatal.16
Para “fortalecer” el federalismo, se proyectó la construcción
de caminos y carreteras que conectaran la Región Metro-
politana con el resto del país, y de ese modo integrar a las
zonas menos desarrolladas.

16 Un ejemplo de ello fue la obra El Chocón-Cerros Colorados en la provincia


de Neuquén. Esa obra mostró una nueva orientación estatal que se puso en
marcha con el financiamiento proveniente del Banco Mundial bajo la super-
visión de Hidronor, un ente mixto con representación del sector privado y
del gobierno nacional (Castellani, 2008; Healey, 2007).

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128 • Saberes urbanos

En esa línea, Vicente Speranza, director de Ordena-


miento Urbano de la Provincia de Buenos Aires, sostuvo
que al problema del vacío poblacional se sumaba la intensi-
dad de la ocupación y subdivisión del suelo que propagaba
la mancha de aceite urbana. Sus proyecciones prospectivas
determinaron que en 1968 se habían creado más de 92.300
parcelas urbanas en 23 partidos del AMBA, de las cuales
cerca de 18.500 correspondían a La Matanza.17
En el Esquema Director Año 2000 del CONADE
de 1969, se destacó que el mayor deterioro en el tejido
urbano se había registrado en los barrios populares donde
se concentraba la mayor cantidad de villas de emergen-
cia. Estos representaban 45 mil hectáreas de aglomeración,
equivalente al 30 % del total de la Región Metropolitana, e
incluían: La Boca, Barracas, Barrio Sur, Flores Sur, Mata-
deros y Villa Lugano en la Capital Federal, y Avellaneda,
Lanús, La Matanza, Tres de Febrero y San Martín en la
Provincia. Así, se determinó que esa zona urbana reque-
ría de urgentes operaciones de renovación y equipamiento
urbano (Presidencia de la Nación, 1970a).18
Hasta aquí, hemos visto cómo la prospectiva entendida
como la clave de la planificación estatal fue un tópico recu-
rrente en el pensamiento estratégico y geopolítico de mili-
tares relevantes de la “Revolución Argentina”.

17 Según las proyecciones demográficas de Speranza, Argentina tenía un creci-


miento poblacional anual del 1,5 %, apenas superior al de Uruguay (1,2 %),
por tanto necesitaría de 46 años para duplicar su población de 23.323.000
habitantes. En este sentido, Speranza estimó que en el año 2000 aumentaría
a 36.577.000 habitantes. Speranza fue profesor adjunto de Composición
Arquitectónica en la FADU y se desempeñó como presidente de la Sociedad
Argentina de Planificación.
18 El Esquema Director Año 2000 surgió como producto de las conversaciones
en la Junta de Gobernadores del 6 de julio de 1967 y fue presentado ante el
CONADE por el director de La Región Metropolitana, Juan Antonio
Ballester.

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Saberes urbanos • 129

IV. Las intervenciones urbanísticas de la dictadura


para “modernizar” el Área Metropolitana de Buenos
Aires

La “Revolución Argentina” promovió un plan de ordena-


miento urbano basado en las ideas contenidas en el Esque-
ma Director Año 2000 del CONADE de 1969 para “moder-
nizar” el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). La
comisión a cargo del Plan Regulador de la Ciudad de Bue-
nos Aires determinó aplicar técnicas modernas de planea-
miento urbano y programas habitacionales de interés social.
Para mejorar el aspecto urbanístico del AMBA, alentó la
erradicación de los asentamientos informales e impedir su
proliferación mediante la construcción de viviendas higié-
nicas bajo sistemas rápidos y económicos. Desde el Minis-
terio de Bienestar Social de la Provincia de Buenos Aires se
afirmó que el alto precio de los inmuebles y la falta de infra-
estructura favorecían la propagación de las villas de emer-
gencia. Se consideró que el estado de “subdesarrollo” del
interior del país originaba las migraciones internas que pro-
vocaban el aumento de los núcleos de viviendas “improvisa-
das y clandestinas” (Ministerio de Bienestar Social, 1968b).
Para reducirlas, se promovió la descentralización demográ-
fica y productiva. En ese marco de ideas surgió el Plan de
Erradicación de Villas de Emergencias de la Capital Federal
y el Gran Buenos Aires (PEVE), que se implementó a lo
largo de la dictadura.19
Así se dispuso la utilización de las 1.400 hectáreas
que conformaban el Parque Almirante Brown, situado en
el sudeste de la Ciudad de Buenos Aires, para la creación
de dos grandes conjuntos urbanos: el Barrio General de
División Manuel Nicolás Savio (1969-1985), popularmente
conocido como Lugano I (1970) y Lugano II (1970-1973),

19 En trabajos anteriores abordamos normativa, los tipo de viviendas y los


usos propagandísticos que hizo la dictadura en torno al PEVE, véase Gomes
(2018).

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130 • Saberes urbanos

y el conjunto Soldati (1972-1978), destinado a sectores de


nivel socioeconómico medio y medio bajo. Un grupo de
viviendas se reservó para las familias afectadas por los pla-
nes de obra pública y renovación urbana, como los ensan-
ches de las avenidas San Juan e Independencia (Comisión
Municipal de la Vivienda, 1971b).
La dictadura concibió a la vivienda social como un ele-
mento destinado no solo a satisfacer las necesidades básicas
de los sectores sociales, sino también como un instrumento
de desarrollo económico, producto de la “voluntad” de la
dictadura de “ordenar, controlar y orientar el crecimien-
to del país, su conformación demográfica, su integración
social, y su desarrollo urbano” (Ministerio de Bienestar
Social, 1968a).
El financiamiento de la política habitacional fue muy
amplio y variado. Hubo proyectos urbanísticos que se
financiaron con partidas presupuestarias del Banco Hipote-
cario Nacional (BHN), y otros, con crédito externo prove-
niente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Des-
de el Ministerio de Bienestar Social (MBS), se difundió el
cooperativismo como alternativa para subsanar el problema
habitacional (Ministerio de Bienestar Social, 1968c).
En febrero de 1967, la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires (MCBA) suscribió dos contratos con el BID
para financiar un programa de desarrollo urbano y vivien-
da, conocido como Primer Programa MCBA-BID (Comi-
sión Municipal de la Vivienda, 1971b).20 En buena medida,
el gobierno militar dependió del acceso al financiamiento
externo proveniente del Banco Mundial (BM) y el BID para
concretar su plan de “acción social” y de modernización
económica.21

20 El conjunto Ciudad General Belgrano también formó parte del Programa


MCBA-BID. Proyectado por el arquitecto César Ferrari, el conjunto fue
diseñado para alojar a los habitantes de algunas villas erradicadas del Parque
Almirante Brown (Comisión Municipal de la Vivienda, 1971a).
21 Sobre los detalles de la influencia del crédito proveniente del BID en la polí-
tica habitacional, véase Ballent y Liernur (2014).

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Saberes urbanos • 131

En 1969 se puso en marcha el Plan de Viviendas Eco-


nómicas Argentinas (VEA), cuyo objetivo era la produc-
ción masiva mediante la construcción de grandes conjun-
tos habitacionales a escala nacional. Así se incrementó la
participación estatal en la producción de viviendas (Minis-
terio de Bienestar Social, 1969). La opción por dicho dise-
ño arquitectónico representó un cierto avance urbanístico
respecto a la proliferación de viviendas individuales aisla-
das, producto de la expansión del crédito individual. En los
conjuntos urbanos del período, predominó un estilo arqui-
tectónico moderno con influencia funcionalista, basado en
líneas rectas y diseños geométricos (Ballent, 2018; Girola,
2007). El VEA se convirtió en el instrumento del sector
público que respaldó la industria de la construcción nacio-
nal y favoreció a las grandes firmas constructoras y al sector
industrial más concentrado (Schteingart y Broide, 1974).
En el Plan Nacional de Desarrollo 1971-1975, formulado
en la gestión del general de brigada Marcelo Roberto
Levingston –quien asumió el mando de la dictadura luego
de que Onganía fuera destituido–, se planteó que el Estado
debía tener una participación masiva y efectiva en el finan-
ciamiento de la vivienda para solucionar el déficit habita-
cional que afectaba a los sectores más vulnerables. Dicha
financiación debía ser menos exigente, con mejores tasas de
interés que las vigentes en el mercado privado.
Se mantuvo la idea de que la construcción masiva de
conjuntos habitacionales debía adoptar nuevas tecnologías
que permitieran el abaratamiento de los costos de pro-
ducción, junto al otorgamiento de subsidios a los sectores
que, por su escasa capacidad de ahorro, no podían hacer
frente a las condiciones financieras que imponía la banca
pública. En ese plan se contempló la necesidad de “mejo-
rar las condiciones de alojamiento de la población, ordenar
el uso del suelo, planificar el desarrollo urbano, contro-
lar su densidad, proveer una infraestructura adecuada, un
equipamiento social completo y un ambiente atractivo e

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132 • Saberes urbanos

higiénico” para garantizar el desenvolvimiento “integral y


armónico” de la comunidad (Consejo Nacional de Desa-
rrollo, 1971: p. 293).
Cabe destacar que hubo oficiales y funcionarios de la
dictadura que enfatizaron en la necesidad de que el Esta-
do encarara planes de ordenamiento urbano en la región
metropolitana, a fin de controlar su crecimiento poblacio-
nal. Por ejemplo, en la gestión de Buenos Aires del inten-
dente de facto Manuel Iricibar (1967-1971), se creó un
equipo técnico para estudiar las propuestas referidas al
congelamiento de nuevas construcciones en la ciudad. Sin
embargo, esa propuesta no prosperó por las fuertes reac-
ciones de la Cámara Argentina de la Construcción (CAC)
y otros sectores privados frente a la política municipal, un
conflicto que derivó en que Iricibar renunciara a su cargo
en 1971 (Yujnovsky, 1984).
Asimismo, durante la intendencia de facto de Satur-
nino Montero Ruiz (1971-1973), un grupo de técnicos con-
tratados por la municipalidad de Buenos Aires diseñó un
anteproyecto de Código de Planeamiento Urbano, que pre-
tendía dotar al municipio de un instrumento para imple-
mentar un plan urbanístico que “integraría con un código
de edificación modificado, un conjunto de normas cohe-
rentes para el desarrollo urbano de la Capital” (Yujnovsky,
1984). El anteproyecto pretendía limitar la densidad de
población y de edificación para favorecer la dotación de
espacios recreativos. Sin embargo, la CAC sostuvo que no
era aplicable a la Ciudad de Buenos Aires, por afectar los
intereses económicos del sector privado, que era el motor
del desarrollo económico (Revista de la Sociedad Central de
Arquitectos, 1973).
En un sentido similar, el general de División Juan Enri-
que Guglialmelli, secretario del CONADE en 1971, presen-
tó una propuesta de política económica a corto y mediano
plazo para que el Estado regulara y orientara el uso del
suelo “a fin de programar en forma racional, armónica y no
especulativa el crecimiento de los grandes conglomerados

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Saberes urbanos • 133

urbanos” (Guglialmelli, 1971: p. 79). Enfatizó en la necesi-


dad de optimizar las inversiones en infraestructura urba-
na, para ordenar de manera adecuada la construcción de
viviendas, y evitar la especulación en tierras y los costos
“invisibles”, que encarecían injustificadamente la vivienda.
Pese a las iniciativas de algunos funcionarios tendientes
a instalar en la agenda estatal la necesidad de regular el
uso del suelo urbano, esto no prosperó. Un sector de la
oficialidad nacionalista no comulgaba con la forma en que
se llevaba adelante la inversión pública para la construcción
de viviendas sociales, ya que, al no regularse el uso del suelo,
se dificultaba la disposición de terrenos para construir.
En el Censo Nacional de 1970, se registró un aumento
significativo de la cantidad de viviendas en el Gran Bue-
nos Aires, cuyo pico más elevado de construcción se regis-
tró en las villas de emergencia. El Censo de 1960 muestra
que la cantidad de viviendas precarias en esa década eran
relativamente más bajas respecto a la siguiente. Si bien en
1960 la concentración de viviendas en villas se registró en
el sector norte (San Isidro, 4,1 %; San Fernando, 4,7 %; San
Martín, 4,4 %; Tigre, 3,4 %) y en sector sur (Avellaneda,
5,1 %; Lanús, 2,3 %), la tendencia se revirtió drásticamente
en 1970. Las localidades de Avellaneda (17 %), Lanús (10,9
%), Lomas de Zamora (11,3 %) y Quilmes (8,2 %) mostraron
un incremento notorio respecto a los partidos del sector
norte (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, 1960,
1970). Ese crecimiento urbano no planificado agravó aún
más la insuficiencia de equipamiento y servicios habitacio-
nales y profundizó el déficit habitacional que perjudicó a
los estratos sociales más pobres. Si bien hubo importantes
avances en materia habitacional durante el período estudia-
do, es evidente que la concentración poblacional aumentó a
mayor ritmo (Summa, n.° 71 y 72, 1974).
Ahora bien, pese a los esfuerzos del Onganiato por
descentralizar y “descomprimir” las actividades productivas
mediante los incentivos del CONADE a partir de los Polos
Nacionales de Desarrollo y del FIT, no se logró revertir esa

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134 • Saberes urbanos

tendencia; por el contrario, se incrementó en las siguientes


décadas. De acuerdo a los Censos Nacionales de 1960 y
1970, la población urbana en Argentina permaneció relati-
vamente estable en dicho período, aunque se incrementó la
concentración poblacional en la Capital Federal y el Gran
Buenos Aires. Resulta evidente que la Oficina Técnica de
Desarrollo Metropolitana del CONADE careció de apoyo
político y que su función quedó relegada dentro del entra-
mado burocrático.

V. Conclusiones

La “Revolución Argentina” consideró como un problema


de “seguridad nacional” al vacío poblacional que afectaba
a la Patagonia y la “enorme” cantidad de inmigrantes veci-
nos, que vivían en el territorio nacional y que tendían a
concentrarse en las grandes ciudades como Rosario y el
Gran Buenos Aires. Por ello promovió la descentralización
poblacional y económica a partir de la conformación de
Polos Nacionales de Desarrollo. La concentración demo-
gráfica y económica del AMBA fue concebida como la prin-
cipal causante del déficit habitacional y un obstáculo para
el desarrollo económico y el funcionamiento del federalis-
mo. De ahí la importancia que adquirió la descentralización
política y económica.
Según los diagnósticos prospectivos en materia econó-
mica preconizados por los generales Villegas y Guglialmelli,
la Argentina del futuro debía transitar hacia un modelo de
país altamente tecnificado, para pasar de un modelo agrí-
cola y ganadero y dependiente hacia uno industrial que
permitiera reducir la dependencia exterior. El futuro se
asociaba a la independencia técnica y científica, de ahí la
importancia que se le adjudicó a la cibernética, la electró-
nica y la energía nuclear. Guglialmelli y Villegas fueron los

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Saberes urbanos • 135

principales referentes e impulsores de la previsión nacional


como instrumento para determinar los objetivos del desa-
rrollo y la seguridad.
El gobierno militar simpatizó con los patrones de la
arquitectura moderna y configuró un proyecto “moderni-
zador” en el campo urbanístico. Asimismo, alentó la cons-
trucción de los conjuntos habitacionales de alta densidad
en consonancia con las demandas empresariales promovi-
das por la CAC. Parte de esas iniciativas gubernamentales
contaron con el respaldo económico de las agencias tras-
nacionales como el BID y el BM, que ofrecían fuentes de
financiamiento para que el gobierno militar llevara adelan-
te un conjunto de políticas públicas orientadas a mejorar
su infraestructura socioeconómica y evitar posibles con-
flictos sociales.
Asimismo, la apuesta por la construcción de viviendas
y la provisión de infraestructura que buscaba conectar a
las provincias se inscribió en la necesidad de poblar el
territorio nacional. El impacto de la Doctrina de la Seguri-
dad Nacional y las teorías contrarrevolucionarias de 1960
y 1970 alimentaron la estigmatización del vecino como
“enemigo interno”, caracterizado por su “voracidad terri-
torial”. La cuestión fronteriza es lo que operó como telón
de fondo en la preocupación sobre que los militares enfa-
tizaron en el problema del “vacío territorial”. En ese sen-
tido, la descentralización productiva y la construcción de
Polos Nacionales de Desarrollo se basaron en el postulado
de incrementar la atracción poblacional como un modo de
aumentar la vigilancia del territorio.
Los estudios prospectivos también fueron relevantes
para diseñar planes reguladores que plantearon interven-
ciones urbanísticas en la Capital Federal y sus alrededores
con el objetivo de consolidar una ciudad moderna para el
futuro. Eso implicaba una ciudad “ordenada” y sin villas de
emergencias. De ahí la enorme importancia que adquirió
para el gobierno militar su erradicación.

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136 • Saberes urbanos

A lo largo del capítulo se trató de reconstruir cómo se


evidenció la mixtura entre la visión futurista y la política
de lo “moderno” en el ámbito urbano en la “Revolución
Argentina”. Mostramos cómo determinadas políticas urba-
nas se cruzaron con otras como las de seguridad nacional
en el diseño de los Proyectos Nacionales. Resulta evidente
que buena parte del ambicioso proyecto modernizador de
la dictadura no se concretó. Eso obedeció a dos cuestiones
centrales: por un lado, la falta de construcción de consensos
políticos al interior de la corporación castrense, tal como se
mencionó en la segunda sección; y, por el otro, la enorme
inestabilidad signada por la violencia política, la radicaliza-
ción, el ciclo de protestas y resistencia social contra un pro-
yecto modernizador y autoritario que exigía enormes sacri-
ficios de los sectores asalariados y de los más vulnerables.

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4

Pequeñas escenas de la vida profesional

Notas sobre ingenieros y Estado durante


el Proceso de Reorganización Nacional

LUJÁN MENAZZI (IIGG-CONICET)

Hace poco más de un siglo las necesidades de la época


requirieron de la ingeniería su esfuerzo creador. Centenares
de ingenieros argentinos se lanzaron a la tarea de construir
nuestra República. Los requerimientos de la época [actual]
nos convocan a la gigantesca obra de devolver a la nación su
lugar de privilegio entre los países del mundo […]. Es que la
historia de la ingeniería se halla íntimamente vinculada a la
historia del país. Por ello, hemos reivindicado para la ingenie-
ría la responsabilidad de la conducción técnica de la Nación
(Constantini, Presidente del Centro Argentino de Ingenieros,
1979: pp. 27-28).

Sin embargo, en términos de reorganizar y reestructurar la


administración pública pensamos que, si bien debemos inspi-
rarnos en conclusiones y ejemplos de tiempos pasados, sería
erróneo pretender reconstituir dimensional y organizativa-
mente la administración y reinstalar ejemplos de funciona-
miento que ya no se adecuarán a situaciones del presente
(Camba, secretario de Estado de Transporte y Obras Públi-
cas, 1977: p. 3).

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144 • Saberes urbanos

I. Introducción

La potente figura de los ingenieros construyendo república


planteada por el presidente del Centro Argentino de Ingenieros
(CAI) en la cita inicial dispara múltiples lecturas. Al tiempo que
se enaltece el rol histórico de estos profesionales en la construc-
ción de la Nación, se entrelaza la historia del país con la de la
ingeniería. Fundada en esta legitimidad histórica, se reivindi-
ca para estos profesionales la conducción técnica de la Nación
como una responsabilidad inalienable y se realiza un llama-
miento a los contemporáneos para retomar esta gesta patrióti-
ca. El discurso no solo busca reafirmar una imagen heroica bas-
tante asentada en la perspectiva, las historizaciones y las publi-
caciones de estos profesionales, sino que pretende sostener la
vigencia de este doble rol técnico y patrio.
La segunda cita, respuesta del secretario de Estado de
Transporte y Obras Públicas a ciertas sugerencias del presiden-
te del CAI, marca un claro contrapunto en términos de deberes
y temporalidades. El énfasis está puesto en un nuevo contexto
que exige una reorganización de la administración pública (y
del Estado) acorde a circunstancias diversas del pasado.
Este capítulo pretende adentrarse en los sentidos, repre-
sentaciones y valoraciones acerca del rol de los ingenieros,
de las trayectorias profesionales más apreciadas en relación
con la función pública y sus posicionamientos en tanto hom-
bres públicos en el marco de la última dictadura militar.1 Es
decir, busca indagar el rol de los ingenieros por dentro de, en diá-
logo con y frente al Estado.

1 LaúltimadictaduramilitarargentinaseinicióconelgolpedeEstadodel24demar-
zo de 1976 y finalizó el 10 de diciembre de 1983. Fue un régimen que cercenó fuer-
temente los derechos políticos y civiles y dejó un saldo de 30.000 detenidos-
desaparecidos. El gobierno autoritario se proclamó como una ruptura absoluta
conloinmediato anterior yunarestauración delordenyvaloresperdidos, autode-
nominándose “Proceso de Reorganización Nacional”. Nos referiremos al
gobierno dictatorialindistintamente comoDictaduraoProceso.

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Saberes urbanos • 145

El contexto de la última dictadura vuelve particular-


mente relevante el análisis en tanto se plantea una recon-
figuración profunda del rol del Estado. En particular, la
relevancia económica del área de obras públicas en ese
período convirtió la cuestión de su redimensionamiento en
un tema prioritario, y, de este modo, se pone en evidencia
que muchas concepciones, representaciones y valoraciones
de y sobre el campo profesional de los ingenieros entran
en conflicto.2
Las reflexiones acerca de los ingenieros, su inserción
en el Estado, su grado de injerencia y su conformación
como campo disciplinar cuentan con significativos ante-
cedentes. Diversos trabajos han realizado avances sobre la
existencia de un vínculo estrecho de co-constitución entre
la conformación de la ingeniería como campo profesional,
sus principales instituciones profesionales y universitarias
y la formación de reparticiones estatales vinculadas a la
obra pública (Ballent, 2012; Palermo, 2006). Tal como seña-
lan algunas investigaciones enfocadas en grandes empresas
de servicio como Ferrocarriles Argentinos, los ingenieros
tuvieron un rol hegemónico en la organización, expansión
y consolidación de estas reparticiones (Salerno, 2015; Paler-
mo, 2006). Las obras públicas como forma de materializar
el control sobre el territorio ubicaron en un lugar central
a la figura del ingeniero, en cuanto portador de un saber
técnico específico imprescindible para la consolidación del

2 La importancia del sector de obra pública y la relevancia que le otorgaban


los responsables económicos del Proceso a la reconfiguración de este sector
quedan en evidencia en la cadena nacional de radio y televisión realizada el
3 de junio de 1976 por el secretario de Estado de Transporte y Obras Públi-
cas. En una extensa alocución, el secretario informó sobre la situación defi-
citaria de los Ferrocarriles Argentinos, que requería urgentes reformas ya
que insumía dos millones de dólares diarios, siendo responsable de la cuarta
parte del déficit nacional. Los montos abultados y la temprana comunica-
ción al respecto en el formato de cadena nacional dan cuenta de la impor-
tancia otorgada al tema. Bajo la égida de la Secretaría de Estado de Trans-
porte y Obras Públicas, también estaban Obras Sanitarias, Subterráneos de
Buenos Aires y Aerolíneas Argentinas.

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146 • Saberes urbanos

Estado-nación. En este sentido, Palermo (2006) se refiere


a los ingenieros como constructores del Estado, tanto en
su sentido literal como figurado. Tal como señalamos al
comienzo de este capítulo, se trata de una metáfora que
tenía validez para los propios ingenieros.
Investigaciones sobre períodos posteriores señalan
que, hacia la década del 30, el Ministerio de Obras Públicas
presentaba una burocracia técnica de un nivel de consolida-
ción fuerte y de un grado de autonomía relevante (Ballent,
2012), en particular, en el caso de algunas agencias que lue-
go se convirtieron en modelo de referencia, como la Direc-
ción Nacional de Vialidad (Gruschetsky, 2012).
Estos trabajos fueron consolidando una serie de refle-
xiones e interrogantes muy sugerentes respecto a este gru-
po profesional y sus vínculos con el Estado. Sin embargo,
estas investigaciones se han enfocado en períodos de con-
formación, expansión y consolidación del aparato estatal
y el campo disciplinar, períodos caracterizados por cierta
confluencia e intensa interacción entre estos ámbitos en
formación. Por el contrario, el período que aquí se aborda se
caracteriza por la predominancia de un discurso y diversos
intentos de contracción del aparato estatal, y, en este senti-
do, se busca analizar cómo se reorganizaron y reformularon
ciertas valoraciones, concepciones y posicionamientos de
los ingenieros como grupo profesional respecto al Estado.
Así, se busca comprender el modo en que se reformula este
vínculo estrecho y co-constitutivo entre agencias estata-
les y campo profesional. ¿Qué valores y representaciones
acerca del rol de los ingenieros estaban vigentes? ¿Cuáles
eran los nuevos perfiles profesionales que se privilegiaban
en este contexto? ¿Qué sucedió cuando dejaron de coin-
cidir las orientaciones históricas de los profesionales con
los lineamientos generales del Estado y de las reparticiones
que los involucraban? A estas reformulaciones históricas, se
suma la complejidad de que tanto las reparticiones estatales

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Saberes urbanos • 147

como los ingenieros en cuanto profesionales no confor-


man unidades coherentes sin fisuras en sus orientaciones
y valoraciones.
El trabajo se basa en fuentes primarias de diversas ins-
tituciones vinculadas a la ingeniería (publicaciones perió-
dicas, discursos públicos, conferencias de prensa, actos y
eventos celebratorios). Se privilegia la mirada sobre los
ingenieros como grupo profesional, por lo que nos deten-
dremos particularmente en su principal organización pro-
fesional (Centro Argentino de Ingenieros) y en sus afir-
maciones qua ingenieros.3 Se toman también fuentes de
la Cámara Argentina de la Construcción y la Asociación
Argentina de Carreteras, entre otras instituciones del uni-
verso de la obra pública, ya que se trata de organizaciones
compuestas casi exclusivamente por ingenieros, aunque se
enfoquen en otras facetas de la vida profesional (la primera
convoca a los ingenieros en tanto empresarios, y la segun-
da, en tanto fomentadores de los caminos desde distintos
roles institucionales por fuera y por dentro del aparato esta-
tal).4 Asimismo, se toman fuentes de diversos organismos

3 El Centro Argentino de Ingenieros es una organización profesional cente-


naria y tradicional fundada en 1895 (bajo el nombre de Centro Nacional de
Ingenieros), que agrupa a los ingenieros de todas las ramas. De su seno
nacieron importantes organizaciones, como la Cámara Argentina de la
Construcción en 1936 y la Academia Argentina de Ingeniería en 1970. En el
período abordado, tenía una matrícula amplia, de 10.000 asociados, con
presencia considerable de todas las especialidades y generaciones de inge-
nieros (Frigerio, 1982; Lucchini, 1981), y sostenía dos publicaciones perió-
dicas: la revista La Ingeniería, abocada a cuestiones técnicas, y el Boletín del
CAI, que se focalizaba en las actividades de la institución. A partir de 1979,
esta segunda publicación pasó a denominarse CAI Informa, dando cuenta de
una ampliación que venía produciéndose en sus publicaciones “incorporan-
do temas de interés general vinculados con el marco en que se desenvuel-
ve la actuación profesional o institucional de los ingenieros” (Aragón,
1979: p. 5).
4 La Cámara Argentina de la Construcción es una de las organizaciones
empresarias más importantes del país. En el período abordado concentraba,
sin disputa alguna, las demandas de los empresarios de la construcción (Sch-
varzer e Itzcovitz, 1989; Menazzi, 2017) y publicaba semanalmente la revis-
ta Informaciones de la Construcción, en que se abordaban tanto las cuestiones
gremiales como todas aquellas políticas, iniciativas o eventos que afectaran

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148 • Saberes urbanos

públicos vinculados al quehacer de los ingenieros (Secreta-


ría/Ministerio de Obras Públicas y sus dependencias)5, así
como declaraciones, discursos e intervenciones de diversos
funcionarios del período.6
El presente capítulo se divide en tres secciones, además
de esta introducción y las reflexiones finales. La primera
sección aborda las valoraciones y concepciones acerca del
rol del ingeniero en el Estado, las trayectorias valoradas
y el surgimiento de perfiles diversos en el contexto de la
última dictadura. La segunda sección se enfoca en algunos
debates sobre la figura del ingeniero como hombre públi-
co, comprometido con la realidad social. La tercera sección
reconstruye algunos posicionamientos del Centro Argen-
tino de Ingenieros respecto a la última dictadura. Por últi-
mo, se realizan algunas reflexiones que retoman las ideas
centrales del trabajo.

II. El ingeniero den


dentr
troo del Estado

Durante las primeras décadas del siglo XX, la trayectoria


profesional de los ingenieros dentro del Estado y el ascen-
so meritocrático eran valorados positivamente por parte
de las propias reparticiones estatales y las organizaciones

al sector de la construcción. La Asociación Argentina de Carreteras es una


“asociación integrada por dependencias y funcionarios públicos, empre-
sas constructoras, fabricantes e importadores de equipos y asociaciones
de automovilismo, para interesar y asesorar a los poderes públicos en los
planes de ejecución de obras viales” (Asociación Argentina de Carreteras,
2017). En el período bajo análisis, publicaba mensualmente la Revista Carre-
teras, que abordaba las actividades de la institución y todo aquello que
incumbiera al sector vial.
5 Durante la gestión del Gnl. Videla, entre 1976 y 1981, el rango de Obras
Públicas era de secretaría, dependiente del Ministerio de Economía. A partir
de la gestión Viola y durante el resto del Proceso, su rango fue de ministe-
rio.
6 Se trabajó con el Boletín Semanal del Ministerio de Economía, el Boletín de
la Secretaría de Estado de Transporte y Obras Públicas, el periódico El Cons-
tructor, leyes, decretos y discursos.

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Saberes urbanos • 149

vinculadas al quehacer de los ingenieros (Ballent, 2012).


Como mencionamos previamente, la autora también seña-
la que la década del 30 marcó un punto culminante en la
injerencia de la ingeniería en el Estado. Esta mirada sobre el
período coincide con las lecturas y representaciones poste-
riores de los propios ingenieros por dentro y por fuera del
aparato estatal, quienes la consideraban una época dorada
para el Estado, para el sector de obra pública y particu-
larmente para la presencia relevante de los ingenieros en
cargos directivos y en burocracias técnicas profesionales.7
Sin embargo, en términos de Ballent, ese período se carac-
terizaba por ser, al mismo tiempo, un punto de inflexión
en que se comenzó a observar cierta diversificación en las
formas de vinculación con el Estado y un crecimiento en el
ejercicio privado de la profesión.
En el período del Proceso de Reorganización Nacional,
se observa que muchas de las características, valoraciones y
representaciones acerca de los ingenieros en puestos esta-
tales y acerca de las agencias vinculadas a la obra pública en
su momento de conformación y máxima expansión, seguían
vigentes. El carácter de agencia estatal técnica que reivindi-
caba cierta racionalidad neutra fundada en saberes exper-
tos permanecía con la misma fuerza. Esta representación
se veía potenciada por la afinidad electiva entre gobiernos
militares y expertise técnica señalada por Heredia y Gené
(2009)8, así como por el histórico lazo entre el universo
castrense y el universo de la ingeniería.9

7 Al respecto, ver Menazzi (2018a). En ese trabajo se da cuenta de la mirada


compartida respecto a la historia del sector de obras públicas, sus avatares,
períodos de oro y decadencia por parte de funcionarios, dirigentes de orga-
nizaciones profesionales y organizaciones empresarias a fines de la década
del 70.
8 Tal como señalan las autoras, “ambos actores se han caracterizado por un
discurso pretendidamente apolítico y que reclama para sí la capacidad de
ubicarse por encima de los conflictos sociales” (Heredia y Gené, 2009: p. 4).
9 Tal como señala Lucchini (1981), los primeros ingenieros que actuaron en el
Río de la Plata fueron militares. Las instituciones educativas del Ejército
siguen dictando la carrera de Ingeniería, y aún hoy existe el Arma de Inge-

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150 • Saberes urbanos

Asimismo, el rol fundante de los ingenieros seguía siendo


reivindicado, rol que los instaba a continuar esa tarea en la nue-
va coyuntura crítica, tal como afirmaba el Ing. Constantini, pre-
sidente del CAI, en la cita que da inicio a este texto.10
La idea de que algunos cargos vinculados a la obra pública
correspondían por naturaleza a los ingenieros también seguía
estando muy difundida entre los profesionales. Esta pretensión
era convalidada por los responsables de obra pública. Así, en un
evento organizado por el CAI, el secretario de Estado de Trans-
porte y Obras Públicas, Ing. Federico Camba afirmaba:

En particular, estimo que los ingenieros deben admitir que este


gobierno ha reconocido –quizá como ningún otro en la historia
del país– el papel fundamental que le corresponde a los profesio-
nales de la ingeniería en la dirección y conducción de las áreas
técnicas del Estado.
Creo, por consiguiente, que por primera vez se ha disipado la
fundada queja de antaño: hoy, los ingenieros se hallan al frente
de la mayoría de las reparticiones donde sus conocimientos son
primordiales. Ello no solo ocurre en la secretaría a mi cargo, en
la cual todos los subsecretarios y administradores de empresas
–con una sola excepción– son ingenieros, sino también en el resto
de la administración pública y empresas del Estado, tales como
Yacimientos Petrolíferos Fiscales, Gas del Estado, Agua y Energía,
Hidronor, etc. (Camba, 1979: pp. 28-29).

nieros, cuya misión es apoyar al Ejército a partir de los saberes de esta dis-
ciplina. A su vez, existe cierta afinidad electiva entre las preocupaciones de
las fuerzas armadas y la ingeniería por materializar el control y ocupación
del territorio a través de las obras públicas.
10 ElIng.AlbertoConstantinifuepresidentedelCAIentre1967y1992,exceptuando
unbreveinterregnoentre1973y1975.Setratódeunafigurapúblicaderelevancia,
tanto por su rol como presidente y vocero del CAI por décadas, como por su parti-
cipación en cargos públicos en diversos gobiernos, haciendo gala de su rol técnico
sin importar las afinidades partidarias. Se desempeñó como presidente de Obras
Sanitarias durante el gobierno de Aramburu, secretario de Obras Públicas, de
Transporte y posteriormente ministro de Obras y Servicios Públicos bajo la ges-
tión de Frondizi, rector de la Universidad de Buenos Aires por un breve lapso
durantelaúltimadictaduramilitar,y,luego,presidentedelaComisiónNacionalde
Energía AtómicadurantelagestióndeAlfonsín.

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Saberes urbanos • 151

A su vez, la valoración de la trayectoria meritocrática den-


tro del Estado también seguía vigente. De hecho, al comenzar el
Proceso, la mayor parte de los cargos relevantes de la Secreta-
ría de Obras Públicas fueron otorgados a ingenieros con exten-
sas trayectorias dentro del aparato estatal, si bien también había
presencia minoritaria de funcionarios con otro tipo de trayec-
torias (Menazzi, 2018b). Sin embargo, existían varios elemen-
tos para dar cuenta de que estas valoraciones se habían com-
plejizado, subvertido o resignificado para mediados de los 70.
Las representaciones mencionadas convivían con otras que, en
ocasiones, resultaban contradictorias o discordantes.
Por un lado, el período se caracterizó por una explícita
valoración de lo privado por sobre lo público. Esta mirada, que
trascendía al campo profesional de la ingeniería, se traducía
en dos representaciones bastante reiteradas, tanto por actores
estatales como no estatales.
En primer lugar, se valoraba mucho a aquel profesional
que, desempeñando su carrera en el ámbito privado, hicie-
ra el sacrificio de asumir un cargo público. La figura más
valorada era la del empresario que, en detrimento de sus
propios intereses económicos, aceptaba colaborar.11 Tanto
desde el ámbito privado, como desde el ámbito público, se
señalaba que quienes se integraban al Estado viniendo
de cargos privados realizaban un patriótico sacrificio
y tenían la idoneidad moral y la experiencia como
para salvar la situación crítica.12 La idea era que volcaran
los conocimientos y saberes del ámbito privado al univer-
so público. Un ejemplo ilustrativo de esto se observa en

11 No podemos afirmar que este perfil resultara novedoso dentro del Estado, o inclu-
so dentro de la repartición. Lo que sí puede considerarse novedoso es la valoración
de la trayectoria en el ámbito privado por sobre la trayectoria en el ámbito público,
alcontrariodeloqueaconteciera enperíodosprevios.
12 La cuestión del sacrificio económico era reiterada insistentemente en las
alocuciones de los responsables del área de obra pública, sumando un matiz
heroico a los perfiles provenientes del universo privado.

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152 • Saberes urbanos

la siguiente declaración acerca del Ing. Pablo Gorostiaga,


realizada por el Arq. Marcelo Roggio, integrante de una
prominente empresa y presidente de la CAC:

Toda esta lista de su intensa como exitosa actuación profe-


sional deportiva y social culminó el 10 de abril de 1976 al
ser nombrado ministro de Obras Públicas de la Provincia de
Buenos Aires, donde pudo volcar sus conocimientos y capa-
cidad, con entusiasmo de verdadero patriota, transfiriendo el
peso de la responsabilidad empresaria, de sus propios intere-
ses al bien común del país (Roggio, 1980: p. 43).

Los funcionarios con origen en el universo privado


apelaban a su pasado empresarial para autolegitimar su
nombramiento, lo que dejaba en evidencia cierto desdibuja-
miento de los roles de funcionario público, en tanto reivin-
dicaban y valoraban más su condición de empresarios:

Hoy aquí me encuentro trayendo la palabra oficial, pero no


puedo despojarme de lo que llevo en lo más profundo de mí,
y que hasta hace un poco más de tres meses desempeñaba a
través de la presidencia de la Cooperativa de Constructores y
la Secretaría de la Cámara Argentina de la Construcción: mi
lugar en el quehacer de la construcción […]. Esta tarea de die-
ciocho años me obligó hoy más que nunca a esta tarea oficial
que hoy desempeño, que todo lo que hasta ayer esperé y deseé
como empresario de parte del Estado pueda en la medida de
lo posible hacerlo realidad en bien de la normalización de las
relaciones empresario-Estado (Moia, subsecretario de Obras
Públicas de Entre Ríos, 1977: p. 5).

El puesto público era vivido como circunstancial y


secundario respecto a la verdadera identidad, anclada en la
condición de empresario. Así, el Ing. Carmona, nombrado
administrador de la Dirección Nacional de Vialidad, afir-
maba, luego de relatar su pertenencia histórica a la Asocia-
ción Argentina de Carreteras:

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Saberes urbanos • 153

Hoy, por uno de esos avatares de la vida, me toca a mí, quien


de una u otra forma siempre estuve ligado a esta institución,
rendir a ustedes mi examen como responsable de la conduc-
ción de la vialidad del país (Carmona, administrador de la
Dirección Nacional de Vialidad, 1976: p. 3).

Las metáforas utilizadas “rendir examen”, “volcar la


experiencia del ámbito privado a la función pública” o cum-
plir en el ámbito público las históricas aspiraciones de los
empresarios daban cuenta de la dispar valoración de cada
uno de los universos. En este sentido, si bien una trayectoria
meritocrática dentro del Estado seguía siendo apreciada,
la trayectoria empresarial era muchísimo más valorada y
festejada.
En segundo término, y como contrapunto de la figura
anterior, se estereotipaba negativamente a quienes perma-
necían en un puesto público por comodidad. Así, en una
nota al secretario de Estado de Vivienda y Urbanismo, el
Ing. Canedo Peró se afirmaba:

No le inspiran respeto los profesionales que, apegados a las


funciones públicas, se conforman con las reducidas posibi-
lidades que estas les ofrecen, sustrayéndose a la experiencia
competitiva prevaleciente en el ámbito privado. Los diarios
están llenos de avisos que piden ingenieros –dice–, y no comprendo
qué interés profesional o económico pueda hacerles optar por retener
un puesto público. Lo que ocurre es que hay ingenieros y diplomados
en ingeniería (Canedo Peró, 1979: p. 25).

En contraposición a la imagen de una burocracia técni-


ca y profesionalizada, cobraba cada vez más fuerza la figu-
ra del burócrata que parasita la administración pública y
ralentiza los procesos. Esto no resultaba enteramente nove-
doso, tal como pone en evidencia Gruschetsky en su análisis
sobre la DNV en la década del 30 (capítulo que integra esta
compilación). La autora afirma que los ingenieros reclama-
ban por el exceso de personal administrativo, que ocasio-
naba más papeleo y, por lo tanto, entorpecía el trabajo de

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154 • Saberes urbanos

los técnicos (ingenieros). Sin embargo, hay dos cuestiones


distintivas durante el Proceso. Los burócratas menciona-
dos en este período no solo eran los administrativos, sino,
en algunos casos, también ingenieros diplomados, cuestión
impensable previamente. En segundo término, y a diferen-
cia del período abordado por Gruschetsky, se trató de una
imagen que cobró enormes dimensiones y que funcionó
como argumento legitimador de los procesos de “racionali-
zación” y achicamiento de las reparticiones estatales.13
La explicación de los motivos de la existencia de la
burocracia ineficaz y los modos para solucionarlo difería
en la mirada de los funcionarios y de los profesionales del
CAI. Si para el CAI era necesario ofrecer estabilidad, pro-
fesionalización y buenos salarios para lograr retener a los
mejores profesionales, alejando la carrera de los vaivenes
políticos, para el secretario de Obras Públicas se trataba de
un problema de idiosincrasia a partir del advenimiento del
peronismo. Desde su perspectiva, a partir de ese período la
administración se fue llenando de burócratas negativos por
las políticas del peronismo, pero al mismo tiempo se pro-
dujo una transformación en la juventud:

Hasta el comienzo de los años cuarenta, los ingenieros recién


egresados tenían conciencia de las limitaciones de su prepa-
ración y no vacilaban –por amor a su profesión– en incorpo-
rarse a las grandes reparticiones del Estado para perfeccio-
narse poco a poco en alguna especialidad. Sus retribuciones
económicas no eran muy elevadas pero se veían compensadas
por el respeto que engendraba el cumplimiento de la función
pública y la satisfacción de una labor cumplida a conciencia
en beneficio de la sociedad. Hoy ese sentimiento de solida-
ridad no es común. La mayoría de los jóvenes ingenieros
parecen creer que el flamante título que llevan bajo el brazo
es un pasaporte para la riqueza fácil y abundante. […]. La

13 En esta línea, el secretario de Obras Públicas se enorgullecía de haber expul-


sado a 50.000 agentes de su área durante el primer año de su gestión (Cam-
ba, 1977).

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Saberes urbanos • 155

administración pública con sus parcas remuneraciones no se


les aparece como el campo propicio para comenzar sus acti-
vidades profesionales (Camba, 1979: p. 31).

Las transformaciones en las valoraciones y perfiles pri-


vilegiados también pueden observarse a partir del análisis
de los responsables de Obras Públicas durante las cuatro
gestiones que se sucedieron a cargo del Poder Ejecuti-
vo durante el Proceso. Allí se sucedieron perfiles bastante
diversos entre sí, que, en algunos casos, cuadraban con los
perfiles más típicos de los responsables del sector y, en
otros, presentaban novedades. Camba (secretario de Obras
Públicas entre 1976 y 1981), egresado como ingeniero civil
de la UBA, tenía un perfil de extensa trayectoria en el
Estado, ocupando distintos puestos de ascendente respon-
sabilidad, así como docencia universitaria y participación
en grandes obras públicas de infraestructura. Si bien tenía
también una consultora, sus mayores credenciales se vincu-
laban con su inserción en el universo público, como funcio-
nario de carrera, coincidiendo con el perfil histórico de los
responsables de su área.14 Bajo la gestión de Viola, la Secre-
taría de Obras Públicas pasó a ser ministerio, y a su frente
se nombró al Gral. Urricarriet, quien ocupó el cargo entre
marzo y diciembre de 1981. Urricarriet era diplomado en
Ingeniería, con extensa experiencia en el sector, y había

14 Así, tal como señala Giorgi (2014) en su análisis histórico de los perfiles de
los titulares de la cartera de Obras Públicas, la mayoría de los titulares del
área entre 1854 y 2011 provenían de experiencia en la gestión pública del
área, principalmente burocracias ministeriales nacionales, cargos directivos
en ferrocarriles, aguas y energías, diversos centros de ciencia y técnica y
Dirección Nacional de Vialidad. Esto coincide con los señalamientos de
Ballent (2008) acerca de la conformación del elenco del Ministerio de Obras
Públicas en la década del 30: “Efectivamente, ese era un camino que se había
consolidado para los años 30, cuando muchos ingenieros se jubilaban luego
de haber desempeñado tareas en el MOP durante toda su vida laboral,
ascendiendo desde los cargos técnicos más bajos. También se valoraba la
docencia universitaria. Inserción en el Estado, carrera burocrática y ense-
ñanza universitaria eran tres aspectos que se legitimaban mutuamente”
(Ballent, 2008: p. 834).

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156 • Saberes urbanos

tenido a su cargo grandes empresas del complejo militar-


industrial, como Fabricaciones Militares. Su perfil tampoco
resultaba novedoso respecto a la historia del sector, en que
los militares habían tenido gran participación. Sin embargo,
los siguientes responsables de la cartera de Obras Públicas
sí difirieron en su trayectoria profesional. El Ing. Sergio
Martini (ministro entre diciembre de 1981 y julio de 1982)
se había formado en Estados Unidos y había tenido una
extensa trayectoria presidiendo grandes empresas multina-
cionales. Su perfil, su inserción profesional y su adscripción
en agrupaciones respondían a su trayectoria como empre-
sario, y su inserción en el Estado recién se había producido
un año antes de ser ministro, en 1980, como administra-
dor de Gas del Estado.15 Por último, el Ingeniero Bauer
(ministro entre julio de 1982 y diciembre de 1983) tenía un
perfil mixto, con formación en posgrados internacionales,
fuerte desarrollo privado a través de consultoras y extensa
inserción en el Estado. Como se advierte, los dos últimos
ministros presentaron novedades respecto a los lineamien-
tos históricos del sector, dando cuenta de la creciente valo-
ración de las trayectorias en el universo privado.
En síntesis, algunas representaciones acerca del rol de
los ingenieros en el Estado seguían vigentes, como la idea
de que les correspondía la conducción técnica del país, por
lo cual algunos puestos debían ser ocupados por profesio-
nales de esta disciplina. Asimismo, la trayectoria merito-
crática dentro del Estado seguía contando con una valora-
ción positiva, pero se apreciaba mucho más la trayectoria
en el universo privado, especialmente, el desempeño como
empresario. La valoración creciente del perfil empresarial
puede observarse en los máximos responsables del área de
obra pública durante el período. A su vez, cobró mucha

15 En términos de un periodista: “Ingeniero, hizo una brillante carrera en las


empresas privadas, hasta que hace muy poco tiempo lo consiguieron atrapar
como presidente de Gas del Estado y finalmente lo atraparon del todo el 22
de diciembre pasado, como ministro de Obras y Servicios Públicos” (Boletín
Semanal de Economía, 1982: p. 365).

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Saberes urbanos • 157

centralidad la figura del burócrata negativo, que entorpecía


los procesos de las obras públicas a causa de un intermi-
nable papeleo.
Si bien existía un acuerdo y una preocupación compar-
tida respecto a la falta de profesionales idóneos dentro del
Estado, los diagnósticos de las causas y posibles soluciones
a este problema diferían sensiblemente entre funcionarios
y profesionales.

IV. El ingeniero fr
fren
entte al Estado. El ingeniero
como hombre público

El CAI fue, desde su origen, una asociación profesional, y,


en esa línea, limitaba su participación formal en iniciativas
de orden político o agrupamientos empresarios. La imagen
de neutralidad era una cuestión constantemente reiterada
y apreciada, tanto por los integrantes del CAI como por
los funcionarios que valoraban su participación medida, res-
petuosa, independiente y objetiva. Sin embargo, eso no impe-
día que manifestara con vehemencia a través de distintos
medios sus apreciaciones acerca de la orientación política y
económica de los gobiernos. Así, los sentidos que adquiría
la idea de neutralidad no resultaban tan lineales. Un con-
flicto ocurrido en el seno de esta agrupación en 1981 nos
permite reflexionar acerca del modo en que concebían el
rol público de los ingenieros.
Hacia el final de la gestión de Videla, a comienzos de
1981, Constantini, presidente del CAI, realizó duras afir-
maciones en una conferencia de prensa:

Si se destruye el aparato productivo a través de la política


económica implantada hace cinco años, se destruyen nuestras
estructuras financieras y se destruye el campo, organismo
vital para poder mantener nuestras relaciones de intercambio
internacional […] hemos destruido totalmente nuestro país”
(Constantini, 1981: p. 7).

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158 • Saberes urbanos

Este tipo de afirmaciones venían siendo reiteradas en


las editoriales de una de las publicaciones del CAI (CAI
Informa), así como en alocuciones realizadas por sus inte-
grantes en congresos, reuniones y entrevistas. Las conclu-
siones del II Congreso de Políticas de la Ingeniería apun-
taban a esta línea.
Sin embargo, a partir de estas afirmaciones, un grupo
de socios solicitó al presidente del CAI que se abstuvie-
ra de formular manifestaciones de este tipo hasta finalizar
su mandato, puesto que estas declaraciones “confundían su
conocida posición política con la de presidente del Centro
Argentino de Ingenieros” (Aranguren et al., 1981: p. 18).
El planteo estaba atravesado por dos cuestiones. Por
un lado, los posicionamientos frente a la Dictadura y sus
políticas. Si bien el CAI y otras agrupaciones se habían
manifestado reiteradamente al respecto, había sectores del
campo profesional que no querían mostrarse tan críticos.16
En segundo término, se ponía en discusión el rol del CAI y
de los ingenieros como hombres públicos comprometidos
con la realidad nacional.
Rápidamente surgieron respuestas por diversos
medios. La comisión directiva avaló al presidente señalando
que “en todas las circunstancias ajustó el ejercicio de sus
funciones a las normas del Estatuto en su carácter de voce-
ro natural de la institución” (Comisión Directiva, 1981: p.
18). La publicación de la entidad, CAI Informa, publicó una
editorial en la que proponía el debate respecto al rol del
CAI y de los ingenieros en la sociedad. En esta editorial
señalaban que el Centro históricamente había intervenido
en cuestiones generales de la orientación política porque
estas incidían sobre la práctica profesional. Respecto a los
ingenieros, afirmaba:

16 La nota fue firmada por 28 socios del CAI, pero aproximadamente un tercio
de los firmantes era o sería posteriormente también funcionario de la Dicta-
dura.

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Saberes urbanos • 159

Concibiendo la misión social de los ingenieros no como la


de meros tecnólogos indiferentes a lo que no pertenezca a
su disciplina, sino como la de ciudadanos de una democracia
profesionalmente calificados […]. Ni Huergo, con su clara
definición a favor de la industrialización del país, ni Krause,
con su decisiva contribución en el mismo sentido a través
de la organización de la enseñanza técnica de nivel interme-
dio, ni tantos otros maestros de la ingeniería que, visionarios
lúcidos, marcaron la huella a seguir en diferentes campos de
la política nacional de gobierno, pueden ser exhibidos como
ejemplos de ingenieros exclusivamente concentrados en la
práctica de sus tareas profesionales. Al contrario, fueron, en
rigor, tan auténticos humanistas, íntegramente comprometi-
dos con el destino del país, como técnicos brillantes, inves-
tigadores eminentes o docentes distinguidos (León Vélez,
director de la revista CAI Informa, 1981: p. 5).

Un numeroso grupo de socios que apoyaba al presiden-


te solicitó que se convocara a una asamblea extraordinaria
para tratar la cuestión. Como resultado de la asamblea, en
que se manifestaron las distintas posturas, se avaló por hol-
gada mayoría el accionar del presidente:

Tal como nos lo dicta el mandato de nuestros fundadores,


los pioneros de la ingeniería argentina, tal como nos respal-
dan dos congresos sobre políticas de la ingeniería, tal como
nos empujan los 300 ingenieros que colmaron nuestra sede
tres días antes de la asamblea cuya situación desesperada
es el dramático reflejo de la desastrosa política económica
impuesta al país.17 Nosotros nos adelantamos a denunciarla,
¿en nombre de qué habríamos de llamarnos ahora a silencio?
(León Velez, 1981: p. 5).

El conflicto resulta elocuente por varias cuestiones.


Por un lado, da cuenta de que el tema atravesaba de modo
transversal al campo profesional y a las distintas entidades

17 Se refiere a una convocatoria realizada por el CAI sobre la situación laboral


de los ingenieros. El título fue “Ingenieros desocupados, ingenieros subocu-
pados, ingenieros preocupados” (CAI Informa, 1981).

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160 • Saberes urbanos

involucradas. Entre los firmantes de la primera nota, estaba


el Ing. Marghetti, quien fuera presidente de la CAC entre
1976 y 1980. Entre los que defendieron enfáticamente al
presidente del CAI, estaba el Ing. Alesso, presidente de la
AAC y vicepresidente de la CAC. Es decir, como se advierte,
este conflicto atravesó a las distintas entidades vinculadas
al quehacer de la construcción que normalmente trabajan
de modo conjunto, así como a dirigentes y asociados con
vínculos de familiaridad y larga historia compartida.
Al margen de los posicionamientos frente a la Dictadu-
ra, cuestión sobre la que volveremos en la próxima sección,
el conflicto también evidencia los posicionamientos respec-
to al rol de los ingenieros y del CAI.
Las respuestas a la primera nota dan cuenta de una
fuerte convicción de los ingenieros como hombres públicos,
que no se limitaban a una labor técnica, sino que tenían
compromisos sociales en cuyo nombre debían actuar. Otras
notas del período iban en esta misma línea, con afirmacio-
nes que indicaban que los ingenieros no se quedarían de
brazos cruzados, ni serían testigos silenciosos de la deba-
cle económica que estaban viviendo. A su vez, una de las
funciones que se proponía originalmente el CAI era la de
funcionar como asesor del poder. En el período, esto quedó
en evidencia en la organización en 1976 y 1980 por parte
del CAI del I y II Congreso Argentino sobre Políticas de
la Ingeniería, focalizados en producir sugerencias, proyec-
tos de ley y orientaciones para el sector público, lo cual
los situaba en el rol de asistentes técnicos, generadores de
insumos para mejorar la gestión. En este sentido, los com-
promisos suponían en ocasiones asumir cargos públicos
de relevancia, asesorar a los poderes públicos o criticarlos
cuando hubieran errado el rumbo.
Esta concepción acerca del rol de compromiso de los
ingenieros que trascendía los vaivenes políticos se obser-
va en otro tipo de señalamientos que realizaba la institu-
ción. Un insistente planteo del CAI durante los primeros
años del Proceso tenía que ver con solicitar la creación

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Saberes urbanos • 161

de un Ministerio de Obras Públicas que no dependiera


de las directivas de la cartera económica. Si bien en 1981
se conformó un Ministerio de Obras y Servicios Públicos,
los reclamos respecto a la autonomía del área continua-
ron. Esto tenía que ver con que los financiamientos fueran
específicos y no dependieran del Tesoro, así como que los
criterios para la orientación del sector fueran técnicos (es
decir, desde la perspectiva del CAI, neutrales y raciona-
les) y no políticos (es decir, guiados por lógicas ajenas a
las del sector).
Más allá de la creación del ministerio, el CAI señalaba
que la orientación de la cartera económica seguía marcando
el rumbo sin que los ingenieros que integraran el ministerio
o reparticiones afines pudieran reformular esta cuestión:

En tal contexto, el elenco de distinguidos y capaces profe-


sionales de la ingeniería socios de nuestro centro, que ocu-
pan cargos oficiales de responsabilidad, algunos de los cua-
les poseen una valiosa experiencia anterior en funciones de
gobierno, verá muy restringido su radio de acción y prácti-
camente obstruida la posibilidad de brindar sus calificados
servicios, especialmente en función de representar a la inge-
niería nacional en la ejecución de las políticas elaboradas y
aprobadas por los dos congresos reunidos al efecto por nues-
tra entidad (León Vélez, 1982: p. 5).

La afirmación resulta muy elocuente ya que da cuenta


de la mirada sobre los asociados al CAI que integraban el
Estado. Desde la perspectiva del CAI, su adscripción y su
orientación eran las de la institución, y la inserción en el
Estado tenía que ver con aplicar esa orientación, no con
alinearse con el gobierno de turno. Nuevamente, se pone
en evidencia la idea del ingeniero con un rol que cumplir
por encima de las perspectivas económicas y políticas de
los gobiernos.

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162 • Saberes urbanos

V. Ni en contra ni a favor de ningún proceso. Solo


por el interés nacional

Hay una serie de elementos que nos hacen pensar que


el gobierno militar valoraba al CAI y a los profesiona-
les de la ingeniería en general. Desde el comienzo del
gobierno golpista y a lo largo de las diversas gestio-
nes que se sucedieron al mando del Poder Ejecutivo,
hubo numerosas muestras de reconocimiento y valo-
ración a organizaciones profesionales de ingenieros y
figuras destacadas de la ingeniería. El Ing. Constantini,
quien, como ya mencionamos, se desempeñaba como
presidente del CAI, fue nombrado rector de la Uni-
versidad de Buenos Aires a poco de asumir el Gral.
Videla. Manuel Solanet, Dante Guerrero y Carlos Jajam,
ingenieros integrantes de la comisión directiva de la
misma agrupación profesional, ocuparon puestos impor-
tantes durante las distintas gestiones del Proceso. La
Secretaría de Obras Públicas y las subsecretarías y direc-
ciones subordinadas quedaron en manos de ingenieros,
y esta cuestión, tal como vimos, era explicitada como
una decisión política.
Los eventos organizados por el CAI, como los
festejos por el Día de la Ingeniería o los Congresos
Argentinos de Políticas de la Ingeniería, contaron siem-
pre con figuras de primer nivel del gobierno nacional
que buscaban avalar y apoyar las iniciativas del CAI.
Con posterioridad, cuando estaba próxima la asun-
ción del general Viola y algunos sectores de las Fuerzas
Armadas ensayaron una “apertura” a la sociedad, la pri-
mera organización profesional convocada para el Diálo-
go Político fue el Centro Argentino de Ingenieros.18

18 Se trata de un proceso de consultas a figuras representativas de la


sociedad. Por este medio las Fuerzas Armadas pretendían legitimar
ciertos posicionamientos y organizar el panorama a futuro, estable-
ciendo puntos de coincidencia respecto al rol de las Fuerzas Armadas

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Saberes urbanos • 163

La respuesta a estos gestos, invitaciones y partici-


paciones por parte del gobierno hacia el CAI no fue
siempre la más positiva. Constantini, que había sido
nombrado rector de la Universidad de Buenos Aires,
renunció a los dos meses de asumir por diferencias
con las orientaciones de la política universitaria que
bajaba el Ministerio de Cultura y Educación (Buchbin-
der, 2016). Mantuvo, posteriormente, posicionamientos
críticos respecto a la gestión de la Universidad duran-
te el Proceso. Asimismo, la respuesta a las consultas
formuladas en el marco del Diálogo Político fueron bas-
tante terminantes y contrarias a las expectativas de las
Fuerzas Armadas:

El CAI se manifestó opuesto a la reforma de la Constitución


Nacional, así como a institucionalizar la presencia de las
Fuerzas Armadas en el futuro gobierno democrático; sugirió
el restablecimiento del Estado de derecho, el restablecimiento
de la vida política […] (CAI Informa, 1981: p. 6).

Si bien, tal como observamos en el segmento previo,


el CAI concebía su rol y el de los ingenieros en general
como el de actores públicos con el deber de manifestarse,
participar y opinar de la vida política nacional, también
se asumía como un actor neutro, cuyos posicionamientos
se fundaban en criterios técnicos y no políticos. En este
sentido, cuando criticaban las políticas instrumentadas por
la Dictadura, afirmaban que no estaban “ni en contra ni
a favor de ningún Proceso. Solo por el interés nacional”
(Costantini, 1980: p. 11). El discurso enfundado en el interés
nacional pretendía convertir a las afirmaciones críticas en
descripciones objetivas sin animosidad política.

en un eventual gobierno democrático, la reforma de la Constitución


Nacional, entre otras cuestiones. Si bien fue largamente anunciado
durante las gestiones del Gral. Videla, recién se inició en marzo
de 1980 (Canelo, 2005).

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164 • Saberes urbanos

Tal como venimos señalando, el CAI sostenía sus pro-


pias orientaciones respecto a lo que correspondía al sector
de Obras Públicas, pero también, en términos más genera-
les, respecto a la orientación política y económica general
del país. Los posicionamientos se manifestaban respecto
a las políticas implementadas por el gobierno nacional y
también en instancias de reflexión y producción de conoci-
miento que sostenía la propia institución, como simposios y
congresos de políticas de la ingeniería, charlas organizadas,
declaraciones públicas, y las editoriales y notas de opinión
publicadas en el CAI Informa.
Históricamente, el CAI había sostenido una línea cer-
cana al desarrollismo que seguía sosteniendo durante la
etapa del Proceso. Esto se advierte en numerosas instancias.
Los responsables de las comisiones que abordaban distin-
tas temáticas solían tener perfiles ligados al desarrollismo,
como el Ing. Llorens Pastor (encargado de la comisión de
Economía) o el Ing. Horacio Romero Villanueva (encargado
de la Comisión de Transporte), y las propuestas que emer-
gían de las comisiones de trabajo del CAI iban en esa línea.19
En diciembre de 1980, organizaron una charla de Prebisch,
uno de los mayores referentes de esa línea de pensamiento,
mientras que la temática del “desarrollo” seguía figurando
como tópico central en las alocuciones del presidente del
CAI. Sostenían un fuerte rechazo por las políticas económi-
cas del Proceso, consideradas nefastas puesto que atentaban
contra la industria nacional. Esta postura fue manifestada
temprana y reiteradamente. La prédica en contra del aper-
turismo, la defensa de la industria nacional y las críticas a
la economía de la especulación se repetían en las notas de
actualidad. Asimismo, se cuestionaba la voluntad privatiza-
dora a ultranza, señalando que en muchas oportunidades las
empresas estatales merecían un reacomodamiento y reor-
ganización más que una privatización.

19 Nos referimos a las comisiones temáticas organizadas en el I Congreso


Argentino de Políticas de la Ingeniería, en 1976.

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Saberes urbanos • 165

En relación con los postulados históricos de la institu-


ción y con el rol de los ingenieros, insistían en la importan-
cia de continuar realizando obras públicas como modo de
materializar la nación en el territorio, asegurar las fronteras
y garantizar la paz social. Claramente, estos posicionamien-
tos se chocaban de bruces con muchos de los lineamientos
y políticas desarrollados por el Ministerio de Economía,
al tiempo que armonizaban con otros sectores del elenco
gubernamental más proclives a sostener un Estado fuerte y
a defender espacios de intervención del Estado y reparticio-
nes con mirada planificadora. Esto se puede advertir en los
invitados a los eventos de la institución, en los interlocuto-
res privilegiados y en la participación de algunos funciona-
rios con notas de opinión en la revista del CAI.
En este sentido, resulta interesante que los quiebres
y diferentes posicionamientos al interior de las Fuerzas
Armadas reflejaban distintos posicionamientos que tam-
bién coexistían en el universo de la obra pública, y esto
quedaba en evidencia a partir de los nexos y conexiones
entre distintas carteras del gobierno y las diversas organi-
zaciones del sector. Así, la CAC se alineaba con las orien-
taciones político-ideológicas del Ministerio de Economía
(Menazzi, 2017) mientras que el CAI se vinculaba con aque-
llos bastiones más alineados con las líneas desarrollistas y
planificadoras.

VI. Algunas reflexiones para concluir

El capítulo buscó reflexionar acerca del modo en que se


reorganizaron y reformularon ciertas valoraciones, concep-
ciones y posicionamientos de los ingenieros en tanto gru-
po profesional con fuerte inserción en el aparato estatal
en un contexto específico: el Proceso de Reorganización
Nacional. La última dictadura resulta un período particu-
larmente fructífero para reflexionar acerca de estas cuestio-

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166 • Saberes urbanos

nes, en tanto se puso en evidencia la voluntad de reorientar


el rol del Estado, así como el afianzamiento de diagnósticos,
perspectivas, perfiles y trayectorias que discordaban con
lineamientos históricos del universo de la ingeniería.
El análisis de distintas fuentes vinculadas al quehacer
profesional de los ingenieros da cuenta de que algunas con-
cepciones acerca del rol de los ingenieros y la ingenie-
ría como disciplina seguían vigentes. Las representaciones
acerca del rol fundacional de la República, así como la res-
ponsabilidad de la conducción técnica de la Nación para
los ingenieros, seguían siendo sostenidas como en perío-
dos previos.
Por otra parte, las trayectorias profesionales más valo-
radas mostraron ciertas diferencias en esta etapa. Tal como
señalan Salerno (2015) y Giorgi (2014), las extensas trayec-
torias dentro del Estado fueron características de las prime-
ras décadas del siglo, y, tal como indica Ballent (2012), estas
resultaban las más prestigiosas. Esa representación positiva
de la carrera meritocrática dentro del Estado seguía vigente
en el período de la Dictadura, pero convivía con otro tipo
de trayectoria que pasó a ser mucho más valorada: la de
aquel que asumía un cargo público proviniendo del uni-
verso empresario. Este perfil era ensalzado, y se conside-
raba que quienes asumían funciones viniendo del universo
privado realizaban un sacrificio patriótico. La expectativa
era que trasladaran sus saberes del universo empresarial
al aparato estatal, subvirtiendo el modo tradicional en que
previamente se concebía la adquisición de conocimientos a
través de largas permanencias en las reparticiones públicas
como modo de especialización. El ensalzamiento de estas
figuras procedía de otros funcionarios, de los dirigentes de
agrupaciones empresarias, pero también, aunque en menor
medida, de agrupaciones profesionales como el CAI. La
diversidad de perfiles valorados en el período se advierte al
observar los antecedentes de los máximos responsables del
área de Obras Públicas durante el Proceso.

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Saberes urbanos • 167

Por otra parte, pasando a los niveles medios de fun-


cionarios, en el período adquirió muchísima predominan-
cia la representación sobre una burocracia asfixiante que
entorpecía el funcionamiento de la administración pública.
Si bien este tópico ya existía en décadas previas, durante
la Dictadura se volvió un argumento central para justifi-
car la racionalización del Estado. Esta representación de la
burocracia negativa convivía con la idea de una administra-
ción pública carente de profesionales idóneos, que habían
optado por volcarse al universo privado por el mero rédito
económico. Tal como señalamos, los diagnósticos respecto
a esta cuestión diferían desde la perspectiva de funcionarios
y de dirigentes del CAI.
Paradójicamente, si bien el gobierno dictatorial demos-
tró, de diversos modos, una valoración por los profesionales
de la ingeniería y por el Centro Argentino de Ingenieros,
el vínculo resultó mucho más ambiguo y problemático. El
CAI sostuvo una postura crítica respecto a la orientación
de la política económica, manteniendo sus históricos posi-
cionamientos más ligados al desarrollismo y a la defensa de
la industria nacional. Estos posicionamientos los vincula-
ban con otros sectores de las Fuerzas Armadas presentes
en distintas agencias gubernamentales, que apoyaban espa-
cios ligados a la planificación dentro del gobierno y que
defendían las empresas públicas como sinónimo de sobe-
ranía nacional.
Los conflictos suscitados en torno a ciertas interven-
ciones pusieron en evidencia otras concepciones acerca del
rol de los ingenieros en tanto hombres públicos compro-
metidos. En estos debates, prevaleció la perspectiva de los
ingenieros como profesionales con el deber de interve-
nir, siendo fieles a mandatos históricos que trascendían las
coyunturas políticas. Esta concepción acerca del ingeniero
como hombre público convivía con la idea de neutralidad
como una virtud de estos profesionales.

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5

El desarrollo de redes de agua


y saneamiento en Buenos Aires
y la primacía del paradigma
de la ingeniería heroica
MELINA A. TOBÍAS (CONICET-IIGG)

La circulación del agua, en definitiva, depende tanto de las


instituciones y prácticas como del ciclo hidrológico, no solo
se produce físicamente, sino que también se construye social-
mente (Bakker, 2003: 49)

1. Introducción

El tendido de las primeras redes de agua potable y sanea-


miento en Buenos Aires se inició a fines del siglo XIX
y se desarrolló fuertemente durante la primera mitad del
siglo XX a través de la empresa nacional Obras Sanitarias
de la Nación (OSN), que, bajo el paradigma sanitarista, se
encargó de expandir el servicio a las principales ciudades
del país. A partir de entonces, el crecimiento poblacional
de la región metropolitana, junto con el desfinanciamiento
del sector y su posterior descentralización (1980) y priva-
tización (1993), provocaron un retraso en la expansión del
servicio que se expresó como el incremento de desigual-
dades socioespaciales en la accesibilidad al agua y sanea-
miento (Brunstein, 1989; Catenazzi, 2006; Merlinsky et al.,
2012; Tobías, 2017).

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174 • Saberes urbanos

Desde el 2006, el servicio fue restituido al Estado


nacional a través de la creación de la empresa AySA, que
actualmente tiene a su cargo la prestación en la totalidad
del Área Metropolitana de Buenos Aires. Los principales
problemas que asume actualmente la empresa están asocia-
dos a la limitación que presenta el modelo centralizado de
prestación actual para garantizar la expansión del servicio
en áreas históricamente relegadas de la ciudad informal; y a
la creciente necesidad de incorporar criterios de sustenta-
bilidad ambiental dentro de su lógica de expansión. Ambas
cuestiones remiten a las lógicas que subyacen a la prestación
del agua potable y el saneamiento y que, como veremos,
responden a la consolidación histórica de un paradigma
que daremos a llamar “paradigma de la ingeniería heroica”
(Turton y Ohlsson, 1999).
En este escenario, el presente capítulo se propone inda-
gar el origen y desarrollo de estas lógicas que orientaron
y determinaron las formas de expansión del servicio, y el
modo en que la figura de los ingenieros –en cuanto “exper-
tos del agua”– ocupó un lugar central en este proceso de
consolidación. Para ello, el trabajo busca reconstruir –a
partir del análisis de los planes y obras desarrollados en los
distintos momentos de la prestación, y de entrevistas desa-
rrolladas a expertos del sector– las características de estas
lógicas que primaron y priman en la expansión del servicio.

II. Ciclo hidrosocial y paradigmas en la gestión


del agua

Hasta el momento, mucho se ha escrito sobre el proceso


de expansión del servicio de agua potable y saneamien-
to en Buenos Aires a lo largo del siglo XX. La mayoría
de estos trabajos centró su atención en los cambios de
los modelos de prestación pública o privada que tuvieron
lugar a lo largo de la historia del sector (Brunstein, 1989

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Saberes urbanos • 175

y Schneier-Madanes, 2001), en el proceso de privatización


llevado adelante durante la década de los 90 (Azpiazu, Cate-
nazzi y Forcinito 2006; De Gouvello, 2003; Lentini, 2007),
sus efectos en términos de desigualdad social y económica
(Arza, 2003, Azpiazu, 2010), o bien en la posterior reesta-
tización en el año 2006 (Azpiazu y Castro, 2012; De Gou-
vello, Lentini y Schneier-Madanes, 2010; Nahón y Bono-
figlio, 2007).
No obstante, gran parte de estos trabajos se ha foca-
lizado en las características técnicas, sociales, económicas
e incluso ambientales de la prestación del servicio en los
distintos momentos históricos, y han sido pocos los auto-
res que se han detenido en estudiar las lógicas detrás de
los técnicos e ingenieros que llevan adelante los diseños de
los planes y programas de expansión del servicio (Öberg,
Merlinsky, Lavalle, Morales y Tobías, 2014). Esto es preci-
samente lo que nos interesa explorar en el presente trabajo,
para lo cual apelamos a un conjunto de conceptos prove-
nientes de enfoques teóricos diversos.
Por un lado, nos interesa retomar la noción de “ciclo
hidrosocial” desarrollada por la corriente de la ecología
política del agua (Budds, 2004; Linton, 2010; Molle, 2012;
Swyngedouw, 2004, 2006). Este término busca alejarse
del tradicional “ciclo hidrológico” definido por las cien-
cias naturales y reducido a los procesos naturales del agua
–precipitación, infiltración, escurrimiento y evapotranspi-
ración–, para enfatizar en la importancia que tienen las
relaciones sociales e institucionales en el control, la gestión,
el desarrollo y la transformación de dicho proceso hidro-
lógico. En este sentido, el ciclo hidrosocial enfatiza que es
imposible abstraer el agua de su contexto social, económico,
político y cultural, ya que este es lo que le otorga sentido y
moldea su flujo y distribución.
A su vez, el concepto resalta el carácter dinámico del
ciclo, ya que a lo largo del tiempo las relaciones sociales y
los procesos hidrológicos van transformándose y asumien-
do nuevas formas (Linton, 2010). De este modo, pensar la

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176 • Saberes urbanos

prestación del servicio de agua en Buenos Aires a partir


del ciclo hidrosocial permite sobrepasar el análisis de los
modelos públicos y/o privados, para centrarse en las visio-
nes sobre el servicio que predominaron en cada momento
histórico.
Por otro lado, apelamos a los conceptos de “misión
hidráulica” y de “ingeniería heroica”, retomados por auto-
res como Turton y Ohlsson (1999), para caracterizar lo
que ellos definen como una de las fases o paradigmas en
el manejo de la gestión del agua, que podríamos entender
–en línea con lo anterior– como una forma específica que
asume el ciclo o contrato hidrosocial a lo largo de la his-
toria de las ciudades.1
Para estos autores, el paradigma de la misión hidráu-
lica, ingeniería heroica o el suministro por la oferta, como
también se lo llama (tomado de Reisner y Platts por Turton
y Ohlsson, 1995), refiere al modelo originado a la luz de
la expansión de las ciudades y caracterizado por la cre-
ciente demanda de agua potable. De allí la creación por
parte del Estado de grandes obras de infraestructura que
permiten garantizar la producción y el acceso al agua, lo
que convierte a los ingenieros en los principales protago-
nistas de esta etapa, donde prima la idea de dominación

1 Estos autores aluden a la noción de “contrato hidrosocial” en lugar de la de


“ciclo hidrosocial” para pensar la articulación entre las relaciones sociales y
las formas de gestión del agua. El término de “contrato hidrosocial” refiere a
una suerte de pacto implícito entre la sociedad y el Estado, donde este, fren-
te al crecimiento de los centros urbanos y la imposibilidad por parte de los
distintos grupos sociales de autogestionarse el acceso al agua, asume la res-
ponsabilidad de su producción y distribución (Turton y Meissner, 2002: p.
38). Retomamos de esta corriente las características que atribuye al paradig-
ma de la ingeniería heroica, que, como veremos a lo largo del trabajo, permi-
te reflejar el modo en que se pensó el agua en Buenos Aires durante gran
parte de la historia; no obstante, optamos por trabajar con la noción de
“ciclo” en lugar de “contrato hidrosocial”, ya que coincidimos con la ecología
política en que la legitimación de un paradigma u otro en el modo de com-
prender el agua y su manejo no responde a un contrato implícito entre la
sociedad y el Estado (como actores unificados), sino más bien a permanentes
disputas de poder entre los distintos actores involucrados.

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Saberes urbanos • 177

y control del hombre sobre la naturaleza. Esto equivale a


producir más agua, de fuentes cada vez más lejanas, sin
importar los costos económicos y/o ambientales que dicha
expansión suponga.
En el caso argentino, como veremos en los apartados
siguientes, el modelo de la misión hidráulica se superpone
con el auge del sanitarismo y el surgimiento de lo que se
denomina “modelo social del agua”, vinculado al sistema
de canilla libre (Brunstein, 1989). Esto implica que, en el
modelo de grandes obras ingenieriles para el abastecimien-
to de agua potable y cloacas implementado por OSN, estaba
relacionado desde sus orígenes no solo a atender la provi-
sión desde la oferta (es decir, la producción abundante de
agua), sino también a garantizar condiciones de inclusión
social y ciudadanía.
Para Turton y Ohlsson, la fase del contrato hidrosocial
caracterizada por el modelo de la misión hidráulica se vería
alterada con el pasar del tiempo, como producto de los altos
costos en la producción del agua, el incremento del déficit
de acceso y una creciente concientización sobre el cuidado
del medio ambiente. Esto daría lugar a una transición hacia
una nueva etapa que lograra trascender la mirada sectorial y
que apostara a una comprensión integral del recurso hídri-
co, donde el servicio de agua potable y saneamiento pasara
a ser entendido como un eslabón más dentro del gran ciclo
del agua (Schneier-Madanes, 2004). Esta nueva etapa sería
caracterizada no ya por la oferta, sino por la demanda de
agua y por la incorporación de criterios de participación
social y equidad en su producción y distribución. Como
veremos más adelante a partir del análisis del caso de Bue-
nos Aires, esta transición no es uniforme ni lineal en todas
las ciudades, especialmente en las latinoamericanas.
En este sentido, además del ciclo hidrosocial y del
modelo de la misión hidráulica, nos interesa también reto-
mar la noción de “inercia institucional” trabajada por Öberg
et al. (2014) a fin de reflexionar sobre las limitaciones que
presentan los sistemas de infraestructura de gran escala

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178 • Saberes urbanos

(como son las redes de agua y saneamiento) para trans-


formar el “viejo” modelo que prima en el servicio, en uno
más adaptativo que supere la perspectiva sectorial y com-
prenda la integralidad del recurso hídrico (Lach et al. 2005;
Nilsson, 2006). De este modo, la inercia institucional como
rasgo característico de este tipo de sistemas permite com-
plejizar las transiciones entre los distintos paradigmas de
la gestión del agua.
A partir de los conceptos recién definidos, nos pro-
ponemos analizar en los apartados siguientes los distintos
momentos en la expansión del servicio de agua potable y
saneamiento en Buenos Aires, identificando en cada uno de
ellos la conformación, consolidación y transformación de
las lógicas de prestación.

III. Las etapas de la prestación del servicio en Buenos


Aires

En el presente apartado, nos proponemos reconstruir la


historia de las redes de agua y cloacas en Buenos Aires desde
fines del siglo XIX hasta inicios del XXI, prestando especial
atención a la gestación, consolidación y transformación del
paradigma de la ingeniería heroica. Para ello nos centra-
mos en un primer momento caracterizado por los primeros
pasos en el desarrollo de las redes de infraestructura de
agua y saneamiento en el país a partir de las epidemias de
cólera que afectaron a la ciudad y la posterior creación y
expansión de la empresa estatal OSN durante gran parte
del siglo XX. En esta primera etapa, veremos cómo se defi-
nió una visión nacional “higienista” del servicio de agua y
cloacas, que luego se consolidó con el paradigma de la lla-
mada “ingeniería heroica” sustentado en ideas sanitaristas.
El segundo momento refiere al período de privatización
(década de los 90), cuando el modelo social del agua propio
del período de OSN pasó a ser reemplazado por una lógica

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Saberes urbanos • 179

mercantil que primó sobre el servicio. El tercer y último


momento comprende la reestatización del servicio en Bue-
nos Aires, en el que puede identificarse cierta flexibilización
del paradigma dominante a través de la incorporación de
nuevas disciplinas en el sector (por fuera de la ingeniería)
y el incipiente interés por el tratamiento de los efluentes
en los cuerpos receptores de agua; aunque, como veremos,
predominó la lógica de las grandes obras y de la oferta de
agua (por sobre la demanda).

De soluciones individuales a soluciones estatales:


las epidemias de cólera y la creación de Obras
Sanitarias de la Nación
Entre los años 1867 y 1871, Buenos Aires se vio afectada
por las epidemias de cólera y fiebre amarilla que se desenca-
denaron en la ciudad (especialmente en la zona sur), situa-
ción que impulsó el surgimiento y desarrollo del sanea-
miento urbano en la región y en el país. Las primeras obras
para realizar un sistema integral de agua potable, cloacas
y pluviales en la ciudad fueron encomendadas al ingeniero
irlandés John Coghlan, quien desarrolló el servicio público
de abastecimiento que convirtió a Buenos Aires en la pri-
mera ciudad de América con instalaciones de filtros para
agua purificada (AySA, 2013: p. 46). Años más tarde, en
1870 el crecimiento que adquirió Buenos Aires exigió la
elaboración de un nuevo plan, encomendado al ingenie-
ro inglés John Bateman, ideado para abastecer de agua y
cloacas al casco concéntrico urbano (Radio Antiguo) de la
Ciudad. Dicho plan también se vio prontamente limitado
para alcanzar a la totalidad de la población urbana de Bue-
nos Aires, dado el importante crecimiento migratorio que
caracterizó a la ciudad al inicio del siglo XX.2

2 Un análisis detallado de las características de los planes de agua y sanea-


miento durante todo el siglo XX es realizado por Babbo (2014).

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180 • Saberes urbanos

Como advierten Regalsky (2010) y Rey (2000), los orí-


genes del servicio fueron permeados por las ideas higie-
nistas que tuvieron una influencia importante en el país,
especialmente en el período 1880-1910. Estas advertían la
importancia de la provisión de agua segura y abundante,
y del drenaje de las aguas servidas, en cuanto elementos
centrales para poder disminuir la tasa de mortalidad en
la población. El higienismo como corriente de pensamien-
to propulsaba una definición amplia de salud pública que
abarcaba las condiciones de las viviendas, como así tam-
bién de los lugares de trabajo y espacios recreativos. Esto
supuso un mayor involucramiento del Estado –a través de
nueva legislación y de políticas sanitarias, educativas, etc.–
en áreas previamente relegadas al ámbito privado.
En la primera década del siglo XX, se crearon distintas
normativas que daban cuenta de la importancia que había
asumido la higiene dentro de la agenda pública local y
nacional. Las más destacadas son la Ley n.° 3.967 del año
1900, que otorgó competencia nacional a la Comisión de
Obras de Salubridad, y la Ley n.° 6.385 del año 1909, que
estableció el primer Plan Nacional de Saneamiento. Este
último supuso un nuevo plan de obras de gran escala para
la Ciudad de Buenos Aires con estimaciones de dotación
de agua per cápita de 300 litros diarios, encomendado esta
vez a un ingeniero civil argentino, Agustín González, egre-
sado de la Facultad de Ciencias Exactas, Físicas y Natura-
les3. Finalmente, en 1912, mediante la Ley n.° 8.889 se creó
Obras Sanitarias de la Nación, con el objetivo de centra-
lizar en un solo organismo de alcance nacional el diseño,
planificación y ejecución de las obras de agua potable y
saneamiento en el conjunto del territorio nacional.
Durante el período de OSN, los ingenieros (egresados
ahora en el país) pasaron a ser los principales –y únicos–
actores encargados de dominar, a través del conocimiento

3 La carrera de Ingeniería en la Argentina se creó en el año 1865, en el Depar-


tamento de Ciencias Exactas de la Universidad de Buenos Aires.

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Saberes urbanos • 181

y las técnicas existentes, los recursos hídricos de la región


(y del país entero) para transformarlos en agua potable apta
para el consumo humano. En el caso de Buenos Aires, estos
recursos consisten en un conjunto de ríos y cuencas sub-
terráneas y en el gran estuario del Río de la Plata, que
representa la principal fuente de agua dulce de la región.
Comenzó así a consolidarse el modelo de la misión hidráu-
lica (iniciado antes de la creación de OSN), en donde prima
la idea de manipulación y dominación del hombre sobre
la naturaleza –en este caso, el agua–, con el fin de acom-
pañar el proceso de urbanización y el crecimiento de los
centros urbanos, garantizando las condiciones de salubri-
dad de la población.
Durante la primera mitad del siglo XX, la empresa
nacional se abocó a desarrollar y expandir el modelo de
redes de infraestructura de agua potable y saneamiento
en las principales ciudades del país, lo que posicionó a la
Argentina como uno de los países con mayor cobertura de
agua por red en América Latina. En la Ciudad de Buenos
Aires, el principal proyecto de la empresa era lograr ampliar
la dotación de agua per cápita, pasando de 300 a 500 litros
diarios, para lo cual era necesario sustituir el establecimien-
to Recoleta (creado originalmente en 1868) por la Planta de
Potabilización San Martín, ubicada en el barrio de Palermo,
con mayor capacidad.
Frente a las limitaciones de importación que afrontó
el país durante las dos guerras mundiales, OSN se abocó a
fortalecer sus propios talleres de oficio, donde el personal
aprendía a producir piezas de bronce, hierro y plomo des-
tinadas a las obras de agua, cloacas y pluviales, forjando así
un saber específico y técnico, asociado directamente con el
oficio del trabajador sanitarista.
Hasta la década de 1930, el sector de agua y saneamien-
to de la mano de OSN evidenció gran expansión en el área
metropolitana y en las principales ciudades del interior del
país. El modelo de la misión hidráulica representaba tam-
bién, hasta ese entonces, lo que Catenazzi (2006) denominó

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182 • Saberes urbanos

como el modelo social del agua vinculado al sistema de


“canilla libre” (Brunstein, 1989), donde se alentaba la pres-
tación estatal, universal, no medida e irrestricta del servi-
cio. Este constituía un elemento clave en la formación del
Estado-nación, ya que el acceso a determinados servicios
públicos –en este caso, el agua– aportaba al reconocimiento
de la ciudadanía (Tobías, 2015).
La recesión económica que afectó al país durante los
años 30 tuvo un impacto directo en el desarrollo del sector,
que vio disminuido el financiamiento –y por ende, el rit-
mo– de las obras, tanto en la Ciudad de Buenos Aires, como
en las otras ciudades del país. No obstante, OSN seguía
creando instrumentos para posicionarse como un actor cla-
ve en el desarrollo del país. Entre ellos, se destacan los talle-
res industriales y la creación del Boletín de Obras Sanitarias de
la Nación en 1937, en cuanto ámbitos de formación, divul-
gación y consolidación del modelo sanitarista argentino.
En 1938 asumió la presidencia de OSN Enrique Butty,
ingeniero civil de la UBA con una amplia trayectoria acadé-
mica en el campo de la disciplina: director de la revista La
Ingeniería del Centro Argentino de Ingenieros, decano de la
Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad de Buenos
Aires, rector de la misma universidad en 1930 y miembro
fundador de la Academia Nacional de Ingeniería (AySA,
2013: p. 84). Durante su presidencia, Butty desarrolló un
nuevo proyecto de planificación de agua potable y sanea-
miento destinado a alcanzar un tratamiento unificado del
agua para el Aglomerado Gran Buenos Aires, remarcando
con ello la importancia de institucionalizar en un único dis-
trito sanitario la unidad técnico-administrativa del aglome-
rado bonaerense (como forma de adaptarse a la expansión
que había adquirido el área metropolitana en las últimas
décadas). Si bien el plan no logró ser aprobado ni ejecutado
en su totalidad, es importante advertir que su diseño supo-
nía un cambio de perspectiva respecto a la visión sectorial
que caracterizó a la historia del servicio: por primera vez
se propuso un instrumento de política global que no solo

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Saberes urbanos • 183

pensara en el sector y en la ciudad, sino que representara


un plan y una política de carácter metropolitana y sanitaria
(Garay en Babbo, 2014: p. 108).
Al principio de la década del 40, los servicios de agua
y saneamiento alcanzaron su máxima expansión. Se amplió
la red de agua potable para llegar a sectores de bajos recur-
sos que se instalaron en los alrededores de la ciudad. Años
más tarde, en 1947 se creaba la Escuela de Aprendices de
Obras Sanitarias de la Nación, con el objetivo de capacitar
a los hijos de obreros y empleados de OSN para contar
con personal especializado y formado por la propia institu-
ción. Estos representaron los orígenes de la coloquialmente
denominada “familia sanitarista”, que hasta la fecha se man-
tiene vigente (los familiares directos de trabajadores de la
empresa tienen prioridad para la obtención de nuevos pues-
tos). Más allá de las facilidades para ingresar a la empresa,
la Escuela representó un espacio central en el proceso de
formación de los futuros trabajadores de OSN dentro del
paradigma de la misión hidráulica.
Un año más tarde, en 1948 se creaba otro espacio
fundamental para el proceso de socialización y de conso-
lidación de la élite sanitarista: la Asociación Argentina de
Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente (AIDIS). Dicha
institución tiene por objetivo fomentar el desarrollo cientí-
fico y tecnológico en materia del saneamiento y el cuidado
del ambiente, para lo que promueve la creación de eventos
científicos, cursos y talleres de capacitación y divulgación,
así como la publicación de la Revista de Ingeniería Sanitaria y
Ambiental. Todas estas actividades desarrolladas por la ins-
titución permitieron consolidar el paradigma que primó (y
prima) en la prestación del servicio. Así que las principales
figuras que, a partir de entonces y hasta la fecha, se vieron
interesadas en la política sectorial participaron de alguna
forma en dicha institución.
Tiempo después, en 1957, se llevó adelante un con-
venio entre la UBA y OSN que dio lugar a la creación de
la Escuela de Ingeniería Sanitaria y del Curso de Espe-

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184 • Saberes urbanos

cialización de Ingeniería Sanitaria (posteriormente el Ins-


tituto de Ingeniería Sanitaria), orientado al diseño de sis-
temas de potabilización y abastecimiento de agua potable
y recolección y tratamiento de efluentes líquidos urbano-
industriales. Allí se formaron y capacitaron jóvenes profe-
sionales de OSN, pero también de otras partes de Amé-
rica Latina.
A pesar de estos avances en la institucionalización del
sector, desde la década del 50 la empresa estatal comenzó
a enfrentar sus propias limitaciones. A partir de entonces,
el crecimiento urbano fue incorporando nueva población
dentro del área metropolitana, pero en territorios cada vez
más alejados de la ciudad central. Este carácter extensivo
que produjo el modo de funcionamiento del mercado de
tierras promovió la expansión de la periferia carente de
servicios de red (Brunstein, 1989; Prévôt Schapira, 2000;
Torres, 1975). Esto dio como resultado un desequilibrio
entre el crecimiento de la ciudad y la expansión del servi-
cio de red, que, por su propio diseño, se presentaba poco
flexible para expandirse en estos sectores al ritmo del creci-
miento de la demanda (Tobías, 2017).
Por otro lado, la inversión realizada por el Estado en
materia de obra pública, que había permitido el desarrollo
y la expansión del servicio, comenzó a verse disminuida a
partir de los años 50. A ello se sumaba la creciente inflación
y una política tarifaria que no llegaba a cubrir los gastos
corrientes de operación y mantenimiento (OSN, 1992). El
proceso de desinversión en el sector se prolongó durante
décadas, lo que como consecuencia provocó un lento cre-
cimiento de las redes de agua y un notorio deterioro de la
calidad del servicio.
De este modo, es posible sintetizar esta primera etapa
como el momento de consolidación y apogeo del paradig-
ma de la misión hidráulica basado en el modelo social del
agua, centrado en las grandes obras, en la producción sobre
la base de la oferta de agua, en el desarrollo de un nuevo
campo de saber (la ingeniería sanitaria), que hacia el final

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Saberes urbanos • 185

del período comenzó a ver los primeros rasgos de debilidad:


la incapacidad técnica y financiera de alcanzar la propia
dinámica que asume el crecimiento poblacional.

Descentralización, privatización y mercantilización


del servicio
En la década del 80, frente al desfinanciamiento de la
empresa estatal OSN, el gobierno militar decidió transferir
la prestación del servicio a las provincias mediante la Ley n.°
18.586 y el Decreto 258/80, sin asignarles financiamiento
específico para la gestión de este servicio (Azpiazu, Cate-
nazzi y Forcinito, 2006).
A partir de entonces, aunque la empresa OSN siguió
existiendo, su área de concesión se redujo al entonces lla-
mado “distrito sanitario metropolitano”, comprendido por
la Ciudad de Buenos Aires y 13 partidos del conurbano
bonaerense. La mayoría de las provincias restantes (e inclu-
so la Provincia de Buenos Aires, en aquellas localidades fue-
ra del área sanitaria metropolitana) crearon empresas pro-
vinciales basadas en el modelo de OSN, mientras que otras
transfirieron sus servicios a las municipalidades o a coope-
rativas, limitando su accionar a las tareas de planificación.
Frente al desmembramiento de OSN y la descentra-
lización del servicio, se creó en el año 1982 el Consejo
Federal de Entidades y Servicios Sanitarios (COFES), con
el objetivo de reunir en una misma organización a los nue-
vos prestadores provinciales del servicio de agua potable
y saneamiento. Esta organización sin fines de lucro es la
encargada, desde aquel entonces, de articular a las distintas
provincias generando actividades y jornadas que reúnan a
los distintos socios (empresas prestadoras), convirtiéndose
así en un nuevo espacio de diálogo y participación para los
representantes provinciales del sector.
La descentralización no supuso una mejora en la pres-
tación del servicio en el AMBA. La crítica situación econó-
mica del país y la falta de prioridad del saneamiento en la

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186 • Saberes urbanos

agenda pública de esos años agudizaron la crisis del sector.


A ello se le agrega la propia dinámica de expansión metro-
politana, que, desde fines de los 70, se caracterizó por el cre-
cimiento de las urbanizaciones cerradas destinadas a sec-
tores de altos ingresos, por un lado, y al incremento de los
asentamientos informales en áreas periféricas y degradadas
ambientalmente, producto de la falta de políticas destinadas
a promover el acceso al suelo urbano, por el otro (Cravino
et al., 2008; Merlinsky, 2013). Este modelo de expansión de
baja densidad terminó configurando un territorio metro-
politano con importantes niveles de segregación, no solo
entre la Ciudad y la periferia, sino dentro de esta última,
entre sectores de altos y bajos ingresos. A su vez, en lo que
refiere al servicio de agua y cloacas, el modelo de urbani-
zación vigente tensaba aún más el desacoplamiento entre
la extensión de las redes y la expansión urbanas, al primar
en OSN el modelo centralizado de expansión, basado en
un crecimiento envolvente de la red hacia los partidos más
próximos a la Capital.
Años más tarde, en la década de los 90, y en un contexto
regido por políticas neoliberales e importantes reformas
estatales,4 la alternativa privatizadora fue ganando terreno
dentro del discurso político y la opinión pública. En el caso
del AMBA, la privatización de OSN comenzó a principios
del mes de mayo de 1993, momento en que se transfirió
el servicio mediante un régimen de concesión integral por
un lapso de 30 años al consorcio francés Aguas Argenti-
nas S. A. (AASA).
Si bien los altos cargos de la empresa fueron ocupados
por directivos y funcionarios pertenecientes al nuevo grupo
accionario (lo que supuso un recambio en la estructura de
la empresa, donde también se crearon nuevas direcciones

4 Especialmente la Ley de Reforma del Estado (n.° 23.696) y la Ley de Emer-


gencia Económica (n.º 23.697), que básicamente se centraron en redefinir
las relaciones de interacción entre el sector privado y el sector público,
imponiendo restricciones a las funciones del Estado.

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Saberes urbanos • 187

técnicas), gran parte del equipo técnico de ingenieros que se


habían formado durante la época de OSN se mantuvo en la
órbita de la empresa privada, mientras que otros pasaron a
formar parte del nuevo ente regulador, el Ente Tripartito de
Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), creado por el Estado
nacional para controlar a la prestadora privada.
Tras cuatro años de prestación privada, AASA diseñó
en 1997 un plan de saneamiento integral que, si bien arras-
traba ideas propias de los planes de OSN, supuso también
ciertas innovaciones vinculadas a una “nueva” concepción
del servicio. El plan proponía, entre otras cosas, la creación
de conductos que interceptaran los caudales de los pluviales
y arroyos contaminados, además de la creación de nuevas
plantas de tratamiento que permitieran disminuir la conta-
minación que producía el vuelco de los efluentes cloacales
en los cauces de los ríos (Babbo, 2014: p. 125).
Pese a que la mayoría de estas obras no fueron final-
mente realizadas durante el período de concesión priva-
da –solo se logró la ampliación de la Planta Depuradora
de Efluentes Cloacales Sudoeste y la creación de la Planta
Depuradora Norte, sobre el cauce del río Reconquista–, es
posible interpretarlas como un creciente interés por parte
de los directivos de la empresa prestadora en la calidad de
los cuerpos receptores y, por ende, como un cierto distan-
ciamiento respecto de los ideales del modelo de la misión
hidráulica que primó en el período de OSN y que se cen-
traba en la producción abundante y económica del agua, sin
importar los efectos que esto tuviera en el medio ambiente.
Es posible contextualizar esta incipiente preocupación
ambiental y entenderla más bien como expresión de una
década en la que empezaron a tomar relevancia, en la agen-
da internacional y local, nociones tales como la de “desarro-
llo sostenible” y “gestión integral de los recursos hídricos”
(Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambien-
te y Desarrollo en Río de Janeiro en 1992 y Cumbre Mun-
dial sobre Desarrollo Sostenible Johannesburgo en 2002).
Estos conceptos advierten sobre los efectos negativos que

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188 • Saberes urbanos

tiene el modelo de crecimiento actual en el medio ambiente


y resaltan la necesidad de revisar el modo en que las polí-
ticas y los procesos productivos incorporan la dimensión
ambiental dentro sus propias agendas. El término de “desa-
rrollo sustentable” fue, a su vez, rápidamente adoptado por
los organismos internacionales de crédito, que comenza-
ron a exigir a los países –y, junto con ellos, a las empresas
privadas a cargo del servicio de agua y cloacas– la incorpo-
ración de la dimensión “ambiental” dentro de los proyectos
de obras del sector, lo que suponía principalmente mejorar
el tratamiento de los efluentes domiciliarios.
Además del incipiente interés por la sustentabilidad
ambiental de la prestación, otro elemento que diferencia al
modelo de prestación privada respecto del de OSN era el
valor asignado a la tarifa del servicio. Mientras que durante
la prestación estatal las tarifas del agua y saneamiento se
encontraban muy por debajo de los costos reales del servi-
cio (producto, en parte, de la impronta que tuvo el modelo
social del agua en la gestión de OSN), durante la privatiza-
ción los valores tarifarios se vieron incrementados en múl-
tiples oportunidades, como consecuencia de las reiteradas
negociaciones contractuales que mantuvo la empresa con el
Gobierno nacional. La suba de tarifas se vio acompañada de
lógicas de expansión de la empresa que priorizaron las áreas
de alto poder adquisitivo para la expansión de los servicios
–especialmente los partidos de la Zona Norte, próximos a
la Ciudad–, lo que profundizó las inequidades de accesibi-
lidad al servicio (Merlinsky et al., 2012). De este modo, es
posible advertir que la privatización supuso un cambio en la
lógica de concebir el servicio, pasando de la idea de derecho
de ciudadanía (como estipulaba el modelo social del agua),
a convertirse en un bien económico regido por principios
de mercado, dando cuenta así de un proceso creciente de
mercantilización del agua (Azpiazu y Castro, 2012).
El período de la privatización duró menos tiempo del
esperado. La crisis macroeconómica que afectó al país al
inicio del siglo XXI supuso el fin de la Convertibilidad y la

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Saberes urbanos • 189

consecuente pesificación de las tarifas de servicios públicos,


situación que llevó a la empresa a disminuir sus márgenes
de rentabilidad y a perder interés en sostener el mercado
de agua potable y cloacas en Buenos Aires (y en Argentina
en general). A ello se suman los graves incumplimientos
contractuales que evidenció AASA para ese tiempo, y que
llevaron a la rescisión del contrato de concesión. En cuanto
a los objetivos de cobertura previstos, hacia fines del año
2002, el agua potable cubrió el 79 % en lugar del 88 %
estipulado, mientras que la cobertura de cloacas alcanzada
fue de 63 % (cuando el objetivo era de 74 %). La diferencia
entre las metas originales y los avances realizados afectó
especialmente al nivel de tratamiento de las aguas residua-
les (uno de los principales bastiones de la privatización): el
contrato de concesión establecía la meta de un 74 %, y solo
se terminó concretando un 7 % (ETOSS, 2003). Este últi-
mo dato permite relativizar la idea que habíamos deslizado
sobre un posible cambio en el paradigma o en el modelo de
pensar el contrato hidrosocial. Si bien los planes elaborados
por la empresa privatizada suponían una mayor atención
en la sustentabilidad del recurso, en los hechos, este fue el
aspecto más descuidado de la prestación.
De este modo, es posible concluir que este segundo
momento que definimos con relación al ciclo hidrosocial
–es decir, a las lógicas que priman en el manejo del servi-
cio– evidenció transformaciones respecto a la primera eta-
pa, aunque también ciertas continuidades. En cuanto a los
cambios, se destaca el pasaje del modelo social del agua a la
individualización y mercantilización del servicio. Esto se ve
materializado, por un lado, en el distanciamiento cada vez
mayor entre la cobertura de redes y el crecimiento urbano,
que obliga a la población sin servicio (especialmente a la
más vulnerable) a que resuelva sus necesidades sanitarias
de manera individual. Por otro lado, la mercantilización se
evidencia con los reiterados incrementos tarifarios del ser-
vicio, que, si bien fueron implementados bajo el argumento
de la eficiencia y la recuperación de costos, no tuvieron su

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190 • Saberes urbanos

correlato en la extensión de la red hacia el conjunto del


área de concesión. Otro cambio importante es el recono-
cimiento –aunque después no materializado en obras– de
la dimensión ambiental de la prestación, que, como vimos,
estuvo influido por el contexto de época y el auge del desa-
rrollo sustentable como paradigma dominante. En cuanto a
las continuidades, podemos resaltar la permanencia de las
grandes obras y del modelo centralizado como “solución”
a los problemas de abastecimiento del servicio, y el sos-
tenimiento del modelo de provisión centrado en la oferta
abundante de agua, es decir, sin considerar la micromedi-
ción del servicio.

La reestatización del servicio: entre el modelo privado


de AASA y el ejemplo estatal de OSN
En el año 2006, el Estado nacional decidió rescindir el con-
trato de concesión con AASA y crear en su lugar la empresa
de capitales estatales Agua y Saneamientos Argentinos S.
A.5 La reestatización del agua en el AMBA no representó
un caso aislado, sino que se dio en un contexto nacional y
regional marcado por un acelerado proceso de desprivati-
zación de los servicios de agua y saneamiento.
Desde sus inicios, la empresa estatal buscó diferenciar-
se de la lógica privada y mercantil de su antecesora AASA,
aunque, al analizar los principales cargos directivos de la
nueva empresa, es posible advertir que existen evidentes
puntos de continuidad entre ambas, ya que, en muchos
casos, estos coinciden con los de la etapa privatizada (el
ejemplo más claro es el de Carlos Humberto Ben, exdirector
de AySA y exdirector adjunto de Aguas Argentinas, o el del
actual presidente de AySA José Luis Inglese, anteriormente
auditor de la empresa privada).

5 El capital accionario de AYSA se encuentra conformado en un 90 % por


acciones del Estado nacional, y el restante 10 % está en manos de los trabaja-
dores a partir del Programa de Propiedad Accionaria.

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Saberes urbanos • 191

Lo mismo ocurrió con los cargos medios y técnicos


que, al igual que en el período anterior, fueron adaptándose
a los vaivenes de la coyuntura, pero manteniéndose dentro
del sector –sea la empresa, o los nuevos entes reguladores
creados a partir de la reestatización: el Ente Regulador de
Agua y Saneamiento (ERAS) o la Agencia de Planificación
(APla)–. Como advierte uno de los ingenieros sanitaristas
que trabaja en AySA,6 esta permanencia en el área de agua
y saneamiento no solo se debe al conocimiento de un saber
técnico y específico, sino también a la identidad forjada
durante la época de empresa nacional, con OSN.

En el área estoy hace 35 años, y en AySA estoy desde que se


creó. Antes trabajaba en Obras Sanitarias, y después cuando
se privatizó me fui, porque no compartía el modelo, y en
ese lapso trabajé en el ente regulador, desde la privatización
hasta la reestatización; y desde entonces volví a la empre-
sa, que ahora está con otro nombre, pero que en definitiva
es la empresa. Esto hace treinta y pico de años era Obras
Sanitarias de la Nación.

En la continuación del relato del mismo entrevistado,


puede apreciarse cómo la fidelidad al sector no corresponde
a un sentimiento personal o aislado, sino que es parte de
una generación, o generaciones, de ingenieros, químicos y
técnicos que se han formado bajo la impronta sanitarista
de la vieja empresa pública y nacional y que sostienen la
llamada “camiseta sanitarista”.

Y sí, la gente permaneció más o menos en un 80 %; esa es una


característica de este sector, que la gente se pone mucho la
camiseta. A veces por ahí no está de acuerdo con ciertas cosas,
o sufre las consecuencias de ciertas políticas, pero en realidad

6 El testimonio del empleado de AySA corresponde a entrevistas realizadas en


el marco de investigaciones previas (2010-2012). Actualmente, el entrevista-
do no se encuentra trabajando más en la empresa, aunque sigue vinculado al
sector.

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192 • Saberes urbanos

siempre se pone la camiseta. De manera que no hay demasia-


dos movimientos acá, dicen que es una gran familia, a mí no
me gusta mucho la palabra, pero sí hay algo que nos atrapa.

Esta situación, a su vez, genera preocupación dentro de


algunos de los actuales equipos de trabajo de la empresa y,
especialmente, de los entes reguladores, ya que no se obser-
va una renovación del equipo técnico a través de una “nueva
generación” de sanitaristas.

El problema que hay ahora, o que dentro de poco va a


haber, es que no hay recambio generacional. Entonces tenés
gente que realmente te impone un respeto, gente que sabe
muchísimo, casi todos tienen 30, 35 años en el sector… Hay
una persona que antes trabajaba acá y ahora se jubiló que
te decía: “Yo hice la pasantía de la facultad en Obras Sanita-
rias”. La vida, literalmente la vida. […]. Entonces, hay mucho
conocimiento de esa gente que es clave y que se va a perder
(empleada de ERAS).

Frente a este relato, vale advertir que, en los primeros


años de la reestatización, tomó gran importancia dentro
de la empresa la recuperación de espacios de formación y
capacitación para los propios trabajadores. De ese modo,
a mediados del 2007, AySA, junto al Sindicato Gran Bue-
nos Aires de Trabajadores de Obras Sanitarias (SGBATOS),
inauguró la Escuela de Oficios de la Actividad Sanitaria en
la vieja Planta Varela, donde funcionaba la antigua Escuela
de Aprendices de OSN, con la finalidad de formar a los
trabajadores de la empresa en oficios propios del sanea-
miento. A su vez, en ese mismo año la empresa llevó adelan-
te un convenio de cooperación técnica con la Universidad
Nacional de Tres de Febrero y el Instituto Nacional del
Agua para crear la carrera de Especialización en Ingeniería
Sanitaria (tal como lo había hecho OSN en 1957 con la
UBA), destinada a formar profesionales en el campo sani-
tario. En el año 2011, la carrera cambió el plan de estudios
y pasó a llamarse Especialización en Gestión de Empresas

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Saberes urbanos • 193

de Agua y Saneamiento. Lo interesante de este cambio es


que comenzó a aceptar, dentro del perfil de alumnos, a los
arquitectos, mientras que antes la formación estaba reser-
vada únicamente para los ingenieros (favoreciendo así a que
esta disciplina siga siendo la única reconocida dentro del
campo del saneamiento).
A partir de la creación de estos espacios de capaci-
tación, la empresa recuperó cierta tradición de formación
propia del modelo de OSN, que los trabajadores recono-
cen como distintiva respecto a la etapa privatizada. En una
entrevista realizada en el año 2011 a un trabajador de la
empresa, este resalta:

Yo diría que la diferencia con la época de la empresa privada


es que en aquel momento la empresa traía todo armado de
afuera, de los centros de investigación externos –lo que a lo
mejor no era lo más apropiado para nosotros–. En ese tiempo
no hubo desarrollo propio, porque a ellos no les convenía.
Así que todo lo que era desarrollo lo hacían afuera. O sea que
esto [se refiere al desarrollo de la especialización de la UNTREF]
habla del interés de que no ocurra más, de que no tengamos
que depender de empresas extranjeras.

Por fuera de las actividades de formación, los pri-


meros años de la reestatización se basaron en la creación
de un Plan Director de Obras, que en realidad no supo-
nía demasiados cambios respecto a los planes de Aguas
Argentinas (que, a su vez, replicaban los planes de OSN).
Es decir que las obras necesarias para garantizar la exten-
sión del servicio al área de concesión estaban estableci-
das desde la época de OSN (y no fueron estructuralmen-
te modificadas por las gestiones precedentes); el problema
era lograr su financiamiento. En ese sentido, a partir de
la creación de AySA, el Estado nacional posicionó al agua
y saneamiento dentro de la agenda pública y comenzó a
transferirle del Tesoro Nacional fondos destinados a la rea-
lización de grandes obras (plantas potabilizadoras para agi-
lizar la extensión de la cobertura en zonas lejanas al Río,

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194 • Saberes urbanos

y plantas de pretratamiento para volcar efluentes domici-


liarios con menor nivel de contaminación). Sin embargo,
factores externos a la empresa, como la judicialización de la
causa judicial por la contaminación del Río Matanza Ria-
chuelo,7 llevaron a la empresa a tener que readecuar sus
obras para cumplir con criterios más exigentes de vertido.
Comenzó así a tomar protagonismo la obra más emblemá-
tica de la empresa actualmente, el Colector Margen Izquier-
do, que forma parte de las obras del Sistema Riachuelo. Esta
obra supuso la creación de un gran colector que permitiera
interceptar parte de los efluentes domiciliarios que recibe
la actual cloaca máxima que atraviesa la región (y que se
encuentra colapsada) y enviarlos, luego de pasar por un pre-
tratamiento, al Río de la Plata a través de un nuevo emisario
subfluvial, de forma que se permitiera así la conexión de
nuevas viviendas al sistema de cloacas y se disminuyera la
contaminación orgánica de los efluentes sobre el Riachue-
lo. La obra representó una inversión total de USD 1.200
millones, de los cuales USD 840 millones financia el Banco
Mundial, lo cual la convirtió así en la obra de infraestructu-
ra más grande que financia el banco.
Por fuera de la dimensión ambiental, a partir del
2015 (y frente al cambio de gobierno), la empresa comen-
zó a expandir su área de concesión a nuevos partidos del
área metropolitana que eran previamente abastecidos por
la empresa provincial de agua, Aguas Bonaerenses, con el
objetivo de institucionalizar en un único distrito sanitario

7 En el año 2006 se creó la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo para dar


respuesta a la manda judicial que realizaron un conjunto de vecinos de Ave-
llaneda, reclamando por la contaminación del Riachuelo y exigiendo la
recomposición ambiental de la cuenca. La denuncia escaló a la Corte Supre-
ma de Justicia de la Nación, la cual exigió, en la sentencia del 2008, a la nue-
va autoridad de cuenca la realización de un Plan Integral de Saneamiento
Ambiental. Dicho plan debe, entre sus componentes, coordinar las acciones
con AySA para universalizar el servicio de agua y cloacas dentro de la cuen-
ca y del área de concesión de la empresa, y mejorar el nivel de tratamiento
de los efluentes volcados por la empresa en el Riachuelo, que representan los
principales contaminantes del río (Tobías, 2017).

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Saberes urbanos • 195

la unidad técnico-administrativa (tal como lo había suge-


rido Butty, en la primera mitad del siglo XX).8 Los nue-
vos partidos incorporados presentan importantes déficits
de servicio (muy bajas coberturas de agua y cloaca y muy
baja calidad de los servicios en las áreas servidas), situa-
ción que se ve agravada especialmente en las zonas más
marginadas de dichos partidos, que comprenden a los asen-
tamientos informales.
En relación con las tarifas, la empresa estatal mantuvo
congelados los valores del servicio durante los primeros
años de creada AySA, situación que agravó la condición
financiera de la empresa (al no poder cubrir ni el 30 % de los
costos operativos del servicio), y por ende la dependencia de
transferencias provenientes del Tesoro Nacional. A partir
del 2015, comenzaron a elevarse los valores de la tarifa,
primero por quita de subsidios del Estado nacional, y luego
por múltiples incrementos tarifarios por parte de la empre-
sa, en un contexto de suba de tarifas en todos los servicios
públicos (gas, electricidad, etc.). A la vez, en el marco de la
suba tarifaria, la empresa comenzó a estimular la medición
del servicio en usuarios residenciales, algo que nunca se
había materializado en las prestaciones anteriores del ser-
vicio (solo de manera incipiente en la privatización).
A partir de lo antedicho, es posible observar en esta
última fase la persistencia de ciertas características pro-
pias del modelo de la misión hidráulica, como son las
grandes obras de infraestructura –y, agregaríamos, de tipo
centralizadas– en cuanto soluciones definitivas a los pro-
blemas sanitarios y ambientales vinculados al recurso hídri-
co. No obstante, también hemos podido ver cierto distan-
ciamiento de este paradigma, que se expresa a través del

8 AySA incorpora ocho partidos a su área de concesión. Estos son: Escobar,


Malvinas Argentinas, José C. Paz, San Miguel, Presidente Perón, Moreno,
Merlo y Florencio Varela. Cabe aclarar que, de esta forma, el área de conce-
sión comprende a la totalidad de los 24 partidos del Gran Buenos Aires
(GBA), a excepción de Berazategui, y otros dos partidos (Escobar y Presi-
dente Perón) no incluidos dentro del GBA.

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196 • Saberes urbanos

reconocimiento de la dimensión ambiental, no solo en los


planes –como en el caso de AASA–, sino también en la
materialidad de las obras, y del (muy) incipiente interés por
incrementar la medición del servicio, lo que implicaría en
el futuro pasar hacia un modelo regido por la demanda de
agua y no por la oferta.

IV. Reflexiones finales

Al inicio del trabajo nos propusimos estudiar la historia del


servicio de agua potable y saneamiento en Buenos Aires a
la luz de las ideas que priman en la gestión del servicio a
lo largo del tiempo, buscando con ello identificar puntos de
continuidad y ruptura de lo que dimos por llamar el “ciclo
hidrosocial”. Para ello nos interesó rastrear la conforma-
ción, consolidación y transformación de los paradigmas y
las lógicas vigentes en la prestación del servicio, a través de
la figura de los ingenieros como principales exponentes del
sanitarismo (Larner y Laurie, 2010).
A lo largo del trabajo, hemos podido analizar el modo
en que el paradigma de lo que llamamos la “misión hidráu-
lica” fue conformándose desde los orígenes del sistema de
redes técnicas, de la mano de OSN y de la consolidación
del campo de la ingeniería sanitaria. En esta primera fase
del ciclo, identificamos la relevancia que asumió el modelo
social del agua como forma de extensión de la cobertura
(producción barata y abundante de agua) y de reconoci-
miento de ciudadanía. No obstante, hacia fines del siglo XX,
pudimos ver cómo este modelo empezó a entrar en crisis
y aparecieron nuevas ideas sobre la prestación del servicio.
En esta segunda etapa, caracterizada por la descentraliza-
ción y privatización, comenzaron a primar ideas mercanti-
les sobre el servicio, que se expresaron en los incrementos
tarifarios y en la expansión hacia zonas de altos ingresos.
En esta fase, el desarrollo intelectual y técnico local se vio

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Saberes urbanos • 197

reemplazado por tecnologías e ideas importadas, lo que en


algunos casos llevó a los “viejos” ingenieros de OSN a ale-
jarse de la empresa, pero seguir en el sector a través del ente
regulador. La tercera etapa se caracterizó por la reestatiza-
ción del servicio que se definió a sí misma como un “cambio
de paradigma”, pero que, por lo que pudimos ver, supuso en
gran medida el retorno a viejas ideas y prácticas propias del
modelo de OSN aggiornadas: priorización de grandes obras
de infraestructuras (pensadas para grandes caudales de agua
potabilizada y servida), interés por solapar el área sanitaria
con el área jurídico-administrativa (AMBA), y desarrollo de
formación sanitaria para los trabajadores. Sin embargo, en
esta fase es posible identificar también rupturas respecto a
la misión hidráulica tal como era definida en el período de
OSN. Principalmente, se destacó el reconocimiento de la
dimensión ambiental dentro del diseño de las obras, que se
expresó en las obras del Sistema Riachuelo, pero también el
incipiente interés por estimular la medición del servicio.
El recorrido por las distintas etapas del servicio permi-
te ver que, a pesar de los cambios identificados, hay varios
aspectos del paradigma de la misión hidráulica que aún per-
sisten, y esto se explica, en gran medida, por la primacía de
la mirada ingenieril dentro del sector.

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6

Tensiones e incomodidades
de los trabajadores de trinchera
en el proceso de implementación
de una política de construcción
de viviendas
ROMINA OLEJARCZYK (IIGG-FSOC-UBA/CONICET)

I. Introducción

Este capítulo recupera algunas significaciones sobre tiem-


pos, espacios y lugares que se producen y disputan en el
proceso de implementación de una política pública de cons-
trucción de viviendas sociales en un municipio del Área
Metropolitana de Buenos Aires.1 Puntualmente, de aquellas
que emergen en los relatos de los denominados “trabajado-
res de trinchera” en la implementación de los Programas
Federales de Construcción de Viviendas2 en Avellaneda.3

1 El AMBA "es la continuidad urbana de la CABA (de aproximadamente 200


km2 y 3 millones de habitantes) y los partidos de la Provincia de Buenos
Aires que lo rodean (de aproximadamente 3.600 km2 y una población cerca-
na a los 9 millones de habitantes)". Fragmento recuperado de https://bit.ly/
2YpTVA9 en junio de 2019.
2 Estos programas fueron lanzados en el año 2004 como parte de un conjunto
de políticas de los gobiernos de turno –Néstor y Cristina Kirchner
(2003-2015)–, a los fines de reactivar la economía luego de un proceso de
fuerte crisis económica, social y política en el país, denominada “crisis del
2001”. Los Programas Federales estuvieron a cargo del entonces Ministerio
de Planificación Federal, y puntualmente, de la Subsecretaría de Desarrollo
Urbano y Vivienda. A nivel provincial, los Institutos Provinciales de la

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204 • Saberes urbanos

Los Programas Federales fueron implementados en


todo el país, siendo el conurbano bonaerense uno de sus
territorios privilegiados gracias a los fondos provenientes
del entonces Subprograma de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios y el Subprograma de Saneamiento
de la Cuenca Matanza-Riachuelo. Dentro del conurbano
bonaerense sur, el municipio de Avellaneda ha sido reco-
nocido por su ágil aplicación de estos programas. En sus
comienzos, se centró en la urbanización de una de sus villas
históricas –Villa Tranquila– y luego fue ampliándose hacia
otras urbanizaciones, pero también a lo que en este trabajo
denomino el hacer casas.4
Por su parte, tanto la noción de “tiempo”, como la de
“espacio” y la de “lugar” han sido categorías abordadas y
problematizadas desde las ciencias sociales5, pero su aná-
lisis al interior del campo de las denominadas “políticas
públicas” aporta una singular perspectiva acerca de cómo
estas nociones se van articulando a lo largo del proce-
so de implementación de estas. En efecto, al interior del
campo de las políticas públicas, las cuestiones referidas al
tiempo remiten a los aportes y debates acerca del proce-
so de su implementación, principalmente en relación con
las perspectivas que plantean que dicho proceso implica

Vivienda actuaban como mediadores entre la instancia nacional y los


gobiernos locales (denominados “municipios” en el AMBA), y estos últimos
ejecutaban los Programas Federales a partir de sus propias Secretarías de
Obras Públicas.
3 Este municipio es uno de los más antiguos del Área Metropolitana de Bue-
nos Aires (AMBA) y se ubica en el denominado “primer cordón del conur-
bano”. Hacia el norte limita con la Ciudad de Buenos Aires –separada por el
Riachuelo–, al sudeste limita con Quilmes, al sudoeste, con Lanús, y al este,
con el Río de la Plata. Avellaneda comprende una superficie total de 55 km2,
que abarca a las siguientes localidades: Avellaneda Centro, Dock Sud, Cru-
cecita, Piñeiro, Gerli, Villa Domínico, Wilde y Sarandí.
4 En este trabajo los términos nativos serán resaltados en itálicas, mientras que los
conceptosserándestacados entrecomillas.
5 Un sinfín de trabajos problematizan estos conceptos. En esta investigación
han sido relevantes los aportes de Harvey (1998), Murillo (2005), Vargas
Cetina, (2007), Evans-Pritchard (1977), Antonadia Borges (2003), Lefebvre
([1974] 2013), Massey (2008), Bourdieu (2000), Segura (2013), entre otros.

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Saberes urbanos • 205

un “contínuum temporal” a partir del cual las acciones de


una política retroalimentan el proceso de su formulación y
viceversa (Subirats, 1992).6
Asimismo, las categorías de tiempo, espacio y lugar
adquieren una singular importancia en el campo de la polí-
tica pública orientada a la construcción de viviendas, dado
que implica que ciertos actores se trasladen de un lugar
a otro en períodos de tiempo que oscilan en función de
las resoluciones que deben tomarse para que la política se
despliegue: el tiempo dedicado a las definiciones de los lis-
tados de adjudicatarios7; la necesidad de transitar una espe-
ra hasta tanto las viviendas sean concluidas; la inmediatez
de la mudanza; y el habitar, como un tiempo y un espa-
cio en permanente construcción. En el transcurso de estas
acciones, se producen y tensionan distintas significaciones
acerca de los espacios y lugares, principalmente aquellas
que surgen como producto del contraste entre los espacios
concebidos –aquellos que son diseñados y construidos por
el saber experto (Lefebvre, [1974] 2013)– y los espacios
vividos –aquellos espacios intensamente apropiados, que
devienen lugares (Segura, 2013)–. Además, en el proceso de
habitar, conviven los espacios que se habitaban antes, junto
con los que se habitan en el presente y con las singulares
previsiones de los lugares en el futuro.
Los actores a los cuales denomino en este trabajo como
“trabajadores de trinchera” son aquellos que se vinculaban
directamente con los solicitantes de una vivienda y que en la

6 También se identifican perspectivas que plantean la necesidad de estudiar a


las políticas públicas como el producto de las tomas de posición del Estado
en relación con ciertos temas que cobran la atención pública; desde esta
mirada, el tiempo es una dimensión de análisis que retoma la modalidad de
construcción e implementación de estas políticas públicas (Oszlak y
O’Donnell, 1981).
7 En Argentina, el acto de entrega de una vivienda se denomina adjudicación y,
por lo tanto, los actores a quienes se les adjudica pasan a enunciarse como
adjudicatarios. Esta denominación se comparte en todos los municipios del
AMBA, dado que proviene del proceso administrativo que lleva a la escritu-
ración y que es responsabilidad del Instituto Provincial de la Vivienda.

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206 • Saberes urbanos

jerga municipal se los denominaba equipo social. Puntualmen-


te, en el caso estudiado, conformaban la Dirección de Hábitat
Social8; a estos trabajadores, se les adjudicaba la responsabili-
dad de realizar un acompañamiento social y de hacerse cargo de
todo el contacto humano durante el proceso de construcción de
las viviendas. Es por ello por lo que su rol puede ser pensado
a partir de lo que Lipsky (1996) comprende como “street level
bureaucracy”, y su accionar se sitúa en lo que otros autores han
conceptualizado como “ventanillas de poder” (Signorelli, 1996)
o “puntos de acceso” (Giddens, 1994), a diferencia de la técni-
ca, el área abocada a la construcción material de las viviendas
–conformada por profesionales de las disciplinas vinculadas al
universo de la construcción: arquitectos, ingenieros, agrimen-
sores, etc.–, que contaba con el pleno reconocimiento y recur-
sos al interior de la estructura burocrática y con la cual el equipo
social debía articular durante todo el proceso de implementa-
ción de los Programas Federales, principalmente al momento
de mudar población. En estas articulaciones, se materializaban
ciertas tensiones propias del encuentro entre saberes expertos,
jerarquizados desigualmente al interior de esta política. Ahora
bien, la denominación “de trinchera” alude a que estos trabaja-
dores habitan un lugar dentro del proceso de implementación
que les permite revisarse a sí mismos y a su accionar, así como al
accionar de otros actores implicados, problematizar y resigni-
ficar los objetivos de la política pública en cuestión, y proponer
y llevar a cabo estrategias de intervención que no estaban esti-
puladas per se. En resumen, logran “hacerle trampa” a la política
(Demoy, Olejarczyk, 2017), en un intento por alterar el “reparto
de lo sensible” (Rancière 2012).9
En cuanto a la estrategia metodológica, he orientado la
investigación que sustenta a este artículo a partir de la meto-
dología de investigación cualitativa (Mella, 1998; Sautu et al.,

8 En este trabajo también me referiré al equipo de la Dirección de Hábitat Social


comoelequiposocial.
9 Estanociónde“trabajadordetrinchera”hasidotrabajadapreviamenteen“Habitar
latrinchera” (DemoyyOlejarczyk,2017).

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Saberes urbanos • 207

2005), específicamente, de la perspectiva etnográfica (Rock-


well, 1987; Achilli, 2005; Guber, 2011).10 Mi trabajo de campo
se desarrolló entre los años 2011 y 2012. Durante este período,
realicé entrevistas semiestructuradas11 a tres grupos de acto-
res: trabajadores de trinchera, funcionarios y habitantes de un
barrio seleccionado. Los trabajadores de trinchera entrevista-
dos pertenecían a diversas profesiones de las ciencias sociales:
en su mayoría, trabajadores sociales, y, en menor medida, soció-
logos, comunicadores sociales y psicólogos. Algunos de ellos se
encontraban trabajando en la Dirección de Hábitat Social de
la Secretaría de Obras Públicas del Municipio de Avellaneda al
momento de ser entrevistados, mientras que otros habían tra-
bajado durante el período de estudio pero ya no desempeñaban
funciones. Los ejes que guiaron estas entrevistas fueron: la defi-
nición propia de la política pública; los criterios y herramien-
tas de la intervención social; sus trayectorias profesionales pre-
vias; su interpretación de la visión de los adjudicatarios sobre
los Programas Federales; y las apreciaciones sobre el diseño y
localización de las viviendas.
Una particularidad de mi trabajo es que se inscribe
en lo que se conoce como “investigar en contextos cer-
canos”,12 en el marco de otras tantas investigaciones que
estudian universos sociales próximos al investigador y en
los cuales este participó o participa activamente (Frederic,
2004; Mantilla, 2008; Seiffer, 2011; Candil, 2015). En mi
caso, desde el año 2008 hasta el año 2010, me desempeñé

10 Lapotencialidaddeesteenfoqueradicaenlapriorizacióndelacomprensióndelos
fenómenos sociales desde la “perspectiva del actor” y posibilita realizar una des-
cripcióndensaquereconocelosdiversosmarcosdeinterpretación(Guber,2001).
11 Me refiero a entrevistas semiestructuradas porque éstas se organizaron a partir de
ciertos ejes formulados con anterioridad a su realización, a partir de los cuales fui
estructurando la conversación con los entrevistados. Estos ejes no fueron rígidos,
sino que orientaron las primeras entrevistas. A medida que procesaba la informa-
ción proveniente del trabajo de campo, construí nuevos ejes que resultaron del
interéssingular delosentrevistados.
12 Esto implica que este estudio tuvo el desafío de, en vez de captar lo descono-
cido y lo extraño, exotizar y/o descotidianeizar lo próximo (Lins Ribeiro,
1989).

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208 • Saberes urbanos

como trabajadora social de la Dirección de Hábitat Social de


Avellaneda. Esta experiencia previa, que inspiró mi tema de
investigación, revistió ventajas, aunque también desafíos: si
bien, por un lado, me habilitó el acceso a mis entrevistados,
por el otro, me implicó un esfuerzo de permanente revisión
y supervisión del trabajo realizado.13
En resumen, y considerando todo lo dicho hasta
aquí, en este capítulo me abocaré a recuperar las ten-
siones e incomodidades que se les presentaban a los
trabajadores de trinchera durante el proceso de imple-
mentación de los Programas Federales en el munici-
pio de Avellaneda. Como demostraré más adelante, las
cuestiones dilemáticas que generaban dichas tensiones e
incomodidades cotidianas también se vivenciaban como
oportunidades de incidir en esta política pública y de
torcer su rumbo. Para ello, en un primer momento me
detendré a caracterizar los tiempos, espacios y lugares
de los Programas Federales; luego, el singular modo en
que los trabajadores de trinchera reconstruyeron el sen-
tido de su accionar al interior de dicha política pública,
para, finalmente, recuperar las principales tensiones que
señalaron al respecto de cada uno de estos tiempos,
espacios y lugares.14

13 En la noción llamada “reflexividad” he encontrado la clave en este tipo de


estudios –en los cuales el investigador tiene una clara vinculación con la tra-
ma de relaciones a analizar– porque, en términos de Frederic, “implica
entender el etnógrafo como sujeto social, condicionado por su propio mar-
co de referencia, mediante el cual participa activamente del proceso de
conocimiento” (Frederic, 1998).
14 Este capítulo se nutrió de una investigación más amplia que se plasmó,
en primera instancia, en la redacción de mi tesis de maestría titulada
Tensiones en las versiones de una política pública: los Programas Federales
de Construcción de viviendas en Avellaneda, Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), 2013; y mi tesis de doctorado titulada
Tiempos y lugares en la política de construcción de viviendas sociales, que
fue defendida en marzo del año 2016 en la Facultad de Ciencias Socia-
les, Universidad de Buenos Aires.

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Saberes urbanos • 209

II. Tiempos, espacios y lugares de los Programas


Federales en un municipio del AMBA

Como he mencionado, en este estudio abordé los Progra-


mas Federales de Construcción de Viviendas. Puntualmen-
te, la experiencia de su implementación en el municipio
de Avellaneda15.
Allí los Programas Federales se implementaron bajo
la órbita de la Secretaría de Obras Públicas, la cual estaba
conformada por varias subsecretarías y direcciones aboca-
das principalmente a la ejecución de la obra pública –la
técnica– y una única dirección dedicada al acompañamiento
social. Las primeras se componían por profesionales dentro
del rubro de la construcción, como ingenieros, arquitectos,
agrimensores, maestro mayor de obra, entre otros; la segun-
da –denominada Dirección de Hábitat Social–, por profe-
sionales de las ciencias sociales, como trabajadores sociales,
psicólogos, sociólogos y comunicadores sociales, quienes
estaban enfocados principalmente a acompañar los proce-
sos de urbanización, seleccionar adjudicatarios, y acompañar
la organización premudanza y posmudanza.

15 A la información acerca de estos programas que mencioné anteriormente,


vale la pena agregar cuáles eran sus objetivos explícitos que figuraban en la
página web de la entonces Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda.
Se buscaba: generar empleo, impactar en la economía local a partir de la
movilización del mercado de la construcción, y disminuir el déficit habita-
cional. La estrategia política para cumplir con estos objetivos fue la inver-
sión en obra pública para la realización de obras de infraestructura, como la
ampliación de la red de agua y cloaca, asfalto y mejoramiento de calles, la
construcción de equipamientos urbanos –centros de salud, escuelas– y la
construcción de viviendas, entre otras. No será posible profundizar en esta
cuestión por un tema de extensión, pero resulta interesante señalar el con-
traste entre estos objetivos enunciados desde la política pública a nivel
nacional y el modo en que los trabajadores de trinchera definían los objeti-
vos de su quehacer profesional, más bien alejados de los objetivos enuncia-
dos (aunque no del todo), de los cuales algunos ni siquiera fueron menciona-
dos durante el trabajo de campo. Profundizaré en esta cuestión más
adelante.

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210 • Saberes urbanos

Ahora bien, durante el lapso que transcurría entre que


el municipio comenzaba las gestiones para desarrollar un
proyecto de construcción de viviendas en su territorio,16
hasta que efectivamente dicho proyecto se culminaba y
estaba en condiciones de ser entregado, se desarrollaban
una serie de encuentros entre los trabajadores de trinchera
y los solicitantes de una vivienda con el fin de resolver
las cuestiones clave en el proceso de adjudicación de una
vivienda.
Estos encuentros iban siguiendo un esquema espacio-
temporal propio de los Programas Federales en el muni-
cipio de Avellaneda y que he podido reconstruir al hacer
foco en la implementación cotidiana de esta política pública
durante el trabajo de campo. Este esquema se compone del
tiempo de la definición, del tiempo de la espera, del tiempo
de la mudanza y del tiempo del habitar. En cada uno de
ellos, se presentaban singulares tensiones y desafíos para
los actores participantes, principalmente para aquellos que
emprendían la lucha por la adjudicación de una vivienda.
En el primero de estos tiempos, la disputa giraba en
torno a lograr la definición del listado de adjudicatarios.
Aquí resultaban clave las estrategias de los solicitantes para
lograr ser visibilizados como potenciales adjudicatarios de
una vivienda, así como la producción de una presentación
estratégica ante el Estado, apoyada en un singular “tópi-
co del infortunio” (Fassin, 2003), que les permitiera resu-
mir los motivos que los llevaba a necesitar una vivienda,
siempre buscando conmover a los trabajadores de trinche-
ra y a los funcionarios de turno. En el transcurso de este
tiempo de la definición, el espacio habitado era presentado
–tanto por sus habitantes como por el Estado– como un
espacio precario.

16 Me refiero a negociar el financiamiento con el gobierno nacional, identifi-


car tierras disponibles, conformar la licitación, etc.

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Saberes urbanos • 211

Al tiempo de la definición, le sucedía un obligado tiem-


po de espera: aquel que transcurría mientras se concluía
con la construcción física de las viviendas. Durante este,
el municipio convocaba a los adjudicatarios a una serie de
talleres denominados “talleres de premudanza”. En el marco
de la realización de estos talleres, se producía el primer
encuentro entre lo que, hasta entonces, había sido puro
“espacio concebido”, es decir, aquel diseñado por los plani-
ficadores en correspondencia con ciertos estándares mínimos
de vivienda17 y el espacio que ya comenzaba a ser “vivido”
(Lefebvre, ([1974] 2013), a partir de la manifiesta preocupa-
ción de los vecinos por conocer aspectos de sus vivienda y
barrio futuros. Este tiempo de espera culminaba abrupta-
mente ante la noticia de la finalización de la construcción
material de las viviendas y de su inminente mudanza.
El día de la mudanza era el más fugaz de todos los tiempos
identificados (en comparación con la extensión de los tiem-
pos de construcción de las viviendas) e involucraba el anhela-
do encuentro de los adjudicatarios con su nueva vivienda. Este
encuentro no era para nada sencillo dado que implicaba realizar
“un pasaje” desde la vivienda precaria hacia la vivienda cons-
truida por el Estado, y esta experiencia era disonante entre las
familias: mientras que algunas esperaban ansiosas que se pro-
dujera la mudanza, ya que no toleraban transitar más tiempo en
dichas viviendas, otras lamentaban dejar atrás las viviendas que,
aunque precaria desde las definiciones estatales, habían cons-
truido ellas mismas y que las habían cobijado por más de vein-
te años.

17 Los gobiernos locales contaban con el documento “Estándares mínimos de


calidad para viviendas de interés social”, elaborado por un grupo de actores
estatales y privados con incidencia en la política pública de viviendas. En
este documento se expedían acerca de las características técnicas que debían
contemplar sus constructores, evitando repetir la “monotonía” que ha
caracterizado a los viejos conjuntos urbanos estatales. También se explaya-
ban sobre la localización de las viviendas, enfatizando que debían priorizar
la integración de estos barrios al tejido urbano preexistente. Por último,
señalaban que la vivienda debía tener una vida mínima útil de 30 años.

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212 • Saberes urbanos

El tiempo más allá de la mudanza era aquel en el cual


el espacio habitado era el protagonista, y los tiempos y
alcances de actuación de esta política pública en particular
se iban diluyendo, para dar lugar a la siguiente polémica:
mientras que para los funcionarios la intervención estatal
había culminado con la entrega de la vivienda, para los tra-
bajadores de trinchera la responsabilidad estatal no había
concluido y debía acompañar la cotidianeidad posmudan-
za;18 para los vecinos, la cuestión pasaba por responsabili-
zarse o responsabilizar al Estado de los inconvenientes que
pudieran surgir en la nueva vivienda.
En resumen, este lapso de tiempos, espacios y lugares
característicos de los proyectos de viviendas en Avellaneda
transcurrían en una variedad de tensiones y conflictos que
se irían resolviendo para cada caso.
En este trabajo, priorizaré la perspectiva de los trabaja-
dores de trinchera, así como su singular modo de compren-
der y definir estas tensiones, conflictos e incomodidades.
Para ello, en primer lugar, me detendré en recuperar el sin-
gular modo en que definían su propio saber-hacer al inte-
rior de esta política pública de construcción de viviendas.

III. El saber hacer de los trabajadores de trinchera

En las trincheras de la implementación cotidiana, la letra


escrita de la política de construcción de viviendas se diver-
sificaba, cobraba nuevos sentidos, era cuestionada y resig-
nificada.

18 Es por ello por lo que, como señalaré más adelante, en algunos proyectos de
construcción de viviendas los funcionarios municipales habían accedido a la
realización de los denominados talleres posmudanza, en los cuales los trabaja-
dores de trinchera acompañaban a los habitantes de los nuevos conjuntos
urbanos en sus primeras experiencias de habitar estas viviendas.

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Saberes urbanos • 213

Como señalé anteriormente, el grupo de actores estatales a


quienes denomino “trabajadores de trinchera” se nucleaba en la
Dirección de Hábitat Social. Esta era la única dirección dentro
de la estructura de la Secretaría de Obras Públicas que no estaba
vinculada a la construcción física de las viviendas.
Estos trabajadores tenían a su cargo lo que al interior de
la secretaría se denominaba el acompañamiento social de los pro-
yectos de vivienda, lo cual implicaba sostener un vínculo con
todos los destinatarios de las viviendas –en la heterogeneidad
de proyectos, territorios, dispositivos y situaciones–, así como
con todos aquellos que solicitaran una vivienda al municipio,
ya sea de forma personal o a través de vías administrativas.19 Es
decir, que, al interior de la Secretaría de Obras Públicas, opera-
ba una división del trabajo que reconocía, por un lado, al saber
experto abocado a la construcción material de las viviendas y,
por el otro, el saber especializado en los procesos sociales que
surgían en torno a la obra.
Esta división de tareas ha sido rememorada por los tra-
bajadores entrevistados como una división asimétrica que se
expresaba en aspectos visibles como la mencionada estructu-
ra orgánica de la Secretaría de Obras Públicas e incluso la dis-
posición espacial de los equipos.20 Además, señalaron que esta
división era sostenida a rajatablas por la técnica, a tal punto que
toda situación que implicara un diálogo con uno o más vecinos

19 Me refiero a lo que en la Dirección se conocía como la atención a la demanda espon-


tánea,osimplementecomoatenderlapuerta,yalasnotasquellegabanalmunicipio
a partir de la presentación directa de algún sujeto o familia, o bien, derivadas desde
otrasinstancias gubernamentales, comoelgobierno provincialyelnacional.
20 Una cuestión que no profundizaré aquí, pero que me interesa señalar, es que el
modoenquesedistribuíanespacialmentelasdistintassubsecretaríasydirecciones
delaSecretaríadeObrasPúblicasdecíamuchoacercadelarelevanciadecadaárea:
mientrasquetodaslasdireccionesvinculadasalseguimientodeobraspresentaban
una distribución espacial de un escritorio por persona y oficinas claramente deli-
mitadas, la Dirección de Hábitat Social ocupaba un sector dividido por un gran
mueble, con algunos escritorios y algunas sillas. Los días en que todos los equipos
de campo se encontraban en la oficina (alrededor de 20 personas), el espacio colap-
saba,alpuntoquenoeraposible garantizar nisiquiera sillas paracadaquien.

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214 • Saberes urbanos

ameritaba la intervención del equipo social.21 Una trabajadora


entrevistada ironizó al respecto de esta situación y señaló que a
ellos les correspondía lidiar con todo contacto humano.22
Por otra parte, una cuestión recurrente que surgió
durante el trabajo de campo ha sido una distinción que
realizaban los trabajadores de trinchera en relación con los
objetivos que orientaban su quehacer cotidiano, y que divi-
día prácticas y territorios. Recuperando los términos nati-
vos en los cuales ha sido expresada, he denominado a esta
distinción como urbanizar o hacer casas: mientras que algu-
nos trabajadores afirmaban trabajar para la urbanización de
una villa, otros definían su trabajo como parte del objetivo
de un mero hacer casas. Entre urbanizar y hacer casas, el
equipo social se dividía en distintos subequipos abocados a
una, otra o ambas tareas.23

21 Sería injusto sostener que esta negación de la técnica a relacionarse con los vecinos
durante el proceso de construcción de viviendas abarcaba absolutamente a todos
sus trabajadores y funcionarios, ya que algunos sí mantenían este diálogo e incluso
valoraban positivamente el aporte del equipo social en estos procesos; sin embar-
go, es posible afirmar que dicha negación sí ha sido frecuentemente señalada
durante el trabajo de campo, y es un aspecto que también he podido cotejar en mis
propiasinsercionesprofesionales enprogramasdelhábitatylavivienda,enlaCiu-
dadyenlaProvinciadeBuenosAires.
22 “[hablando de los desperfectos técnicos posmudanza] y lo mismo con el tema del
gas... en definitiva, nosotros [el equipo social] teníamos el contacto humano: al que
le venían a tocar la puerta... nosotros; a los que les sonaba el teléfono... nosotros; los
que teníamos las reuniones... éramos nosotros. No podíamos nosotros trabajar
con la comunidad concreta, y era necesario para los vecinos; es lógico que vos no
puedas estar hablando de vínculos y de integración y de un montón de cuestiones
cuando tu casa tiene filtraciones, cuando el calefón no funciona, cuando no tenés
gas”(entrevistaatrabajadora detrinchera, abrilde2011).
23 Cabe señalar que esta distinción entre urbanizar y hacer casas ha sido una
cuestión recurrentemente señalada por los trabajadores de trinchera duran-
te mi trabajo de campo ante la pregunta acerca de cuáles consideraban que
eran los objetivos de los Programas Federales. Si bien esta distinción no sur-
gía de los objetivos explícitos de estos programas (que señalé anteriormente)
ni de las directivas para su implementación desde las autoridades naciona-
les, provincias o locales, este sí era un modo en el cual los trabajadores de
trinchera autodefinían el objetivo de sus tareas territoriales y les permitía

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Saberes urbanos • 215

Finalmente, los trabajadores entrevistados también han


señalado una serie de características de su saber hacer que
condicionaban su accionar y los ponía en una permanente
tensión e incomodidad: la discrecionalidad de las decisiones
políticas, el desconocimiento acerca de por qué se intervie-
ne en un territorio y no en otro, el actuar permanentemente
en la emergencia.
En las líneas que siguen, me abocaré, en primer lugar,
a explorar la distinción entre urbanizar y hacer casas, para
luego recuperar cuestiones en torno a los elementos seña-
lados como característicos del saber hacer de los trabaja-
dores de trinchera.

IV. Una misma política con dos objetivos: urbanizar


y hacer casas
Este esquema espaciotemporal de los Programas Federales
en Avellaneda se traducía cotidianamente en un singular
entramado de actores y acciones que los hacían posibles.
Al indagar en el saber hacer cotidiano de los trabajado-
res de trinchera, he podido reconstruir dos esquemas de
organización de las tareas cotidianas, que se relacionan con
dos objetivos posibles de esta política de vivienda y que

autorreferenciar sus tareas como más cercanas a uno u otro objetivo: por
ejemplo, el equipo abocado a la urbanización de Villa Tranquila claramente
se identificaba con el objetivo de urbanizar, mientras que el equipo deno-
minado “de demanda espontánea y pequeños asentamientos” definía su
quehacer como más centrado en listar y seleccionar población apta para
habitar viviendas construidas en algún punto del territorio, por lo tanto, en
garantizar un hacer casas. Quisiera señalar dos cuestiones en relación con el
objetivo de hacer casas: en primer lugar, este alude a que las acciones de la
política pública están enfocadas únicamente en garantizar la construcción
y entrega de las viviendas y, por lo tanto, es quizás el objetivo que más
se acerca a los enunciados oficialmente, principalmente al de reactivar el
mercado de la construcción y generar empleo; en segundo lugar, los trabaja-
dores de trinchera consideraban que su lucha cotidiana en relación con sus
quehaceres específicos implicaba buscar el modo de correrse del hacer casas
y acercarse al fortalecimiento de las funciones del habitar. Este aspecto lo
profundizaré en las líneas que siguen.

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216 • Saberes urbanos

implicaban, a la vez, dos posicionamientos diferentes en


cuanto a qué significado cobraban y cómo se justifica su
accionar: urbanizar o hacer casas.
Urbanizar era, desde el relato de los entrevistados,
trabajar sobre un territorio existente, distribuir y orga-
nizar a la población in situ, lograr que una villa o
asentamiento mejorara sus condiciones de vida, a través
de una serie de intervenciones sobre el espacio urbano
tendientes a ligar dicho espacio a la denominada “trama
urbana” existente, abriendo calles, esponjando y haciendo
el tendido de servicios básicos.
Por su parte, hacer casas conllevaba –en palabras
de los trabajadores de trinchera– la producción de la
vivienda por la vivienda misma: no importaba dónde se
construyeran ni siquiera quiénes serían sus habitantes,24
sino que la producción de las viviendas sucediera y se
culminara sin inconvenientes25.
Los objetivos de urbanizar y de hacer casas convi-
vían en una permanente tensión que se materializaba
en esquemas de trabajo diferentes: en el primero, los
habitantes de una villa o asentamiento por urbanizar
atravesaban un proceso de diálogo con la gestión de
gobierno de turno, y algunos de ellos –denominados
“referentes”26– participaban en las mesas de trabajo para

24 Una trabajadora entrevistada se refirió a esta cuestión diciendo:


“Hagamos vivienda y después vemos quién va”.
25 La definición de “adjudicatarios” sobre la cual versa este capítulo par-
tía, en ambos esquemas, de lo que el Instituto de la Vivienda de la Pro-
vincia de Buenos Aires definía como criterios complementarios de los
municipios, cuya definición quedaba a consideración de cada gobierno
local. Para su formulación, solo debían tomar en cuenta como punto
de partida los criterios generales, que apuntaban básicamente a hacer
posible el proceso de posterior escrituración de la vivienda adjudica-
da: ser argentino o estar nacionalizado, ser mayor de 18 años, no
poseer propiedad y no haber sido beneficiario de otro programa de
vivienda.
26 Este término nativo es muy frecuente en la política pública a escala
local. Los actores estatales lo utilizan para aludir a aquel actor de una
villa o asentamiento con quien mantienen un diálogo al respecto de

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Saberes urbanos • 217

definir cuestiones varias sobre este proceso: por dónde


se comenzaría a urbanizar, cuáles serían los sectores del
barrio afectados y en qué orden se relocalizarían las
familias, las condiciones de la construcción y entrega
de las viviendas, el tendido de redes de infraestructura
necesarias y la producción de lo que se conoce en la
jerga municipal como espacios verdes o comunitarios. El
esquema de trabajo se caracterizaba principalmente por
dos aspectos: por un lado, la presencia del equipo social
en un territorio en un trabajo continuado –hacer sede–;
y, por el otro, un plan de trabajo con criterios de adju-
dicación que establecía el avance de la obra física, como
señalaba un trabajador entrevistado: “Lo que vos mudás
es porque está dentro de la traza de obra”.
Aunque urbanizar implicaba un trabajo sostenido en
un lugar y criterios más claros ligados a la planificación
de avance de la obra física, este proceso llevaba años
de trabajo, y en ese tiempo surgían conflictos. Los más
significativos eran aquellos que provenían del choque
entre los criterios de la obra27 y los criterios de quienes
habitaban la villa cotidianamente.28 En esta disputa, el

ciertos problemas que afectan a su institución y/o territorio de


referencia, y por los cuales entran en diálogo con el municipio. En
este proceso, se presupone que el referente conoce muy bien dichos
problemas y que posee la legitimidad para representar a su institución
y/o territorio. Al respecto de este término, Frederic (2004) señala que
ha sido creado en la década del 90, a modo de estrategia discursiva de
los actores estatales, con el fin de despegar a los líderes barriales del
término “puntero”, que había quedado ligado a un vínculo clientelar
entre funcionarios y vecinos, y que estaba socialmente mal visto.
27 Me refiero a criterios de la obra porque así lo plantearon los trabaja-
dores entrevistados. Claramente, estos criterios de la obra son, en
definitiva, los criterios de los cuadros técnicos municipales especiali-
zados –arquitectos, ingenieros, etc.– que tenían a su cargo la planifi-
cación de una secuencia de acciones en este territorio. Ejemplos de
estos criterios son en qué orden se irían mudando las manzanas y en
qué orden se liberarían los terrenos, de modo tal que quedaran dispo-
nibles para continuar con la construcción. Frecuentemente, la produc-
ción de estos criterios quedaba por fuera de la definición de los veci-
nos, aspecto que los volvía casi incuestionables.

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218 • Saberes urbanos

criterio más mencionado era aquel que exigía respetar


la antigüedad de vivir en la villa29, argumento que era
la bandera de los pobladores considerados pioneros, en
contraposición con aquellos a quienes consideran como
“recién llegados” (Elías, 1998), pero que serían reloca-
lizados antes por el municipio debido a que habitaban
un sector que era necesario liberar, de acuerdo con la
planificación acordada por la empresa constructora.
El hacer casas establecía otro esquema de trabajo que
fue más bien asociado a malestares y desconocimiento por
parte de los trabajadores de trinchera entrevistados, dado
que, al no estar insertos en un esquema de planificación de
la urbanización barrial, algunas decisiones clave debían ser
tomadas durante el proceso de construcción de las vivien-
das; sin dudas, la más significativa implicaba decidir quiénes
serían los habitantes, y esta decisión acerca de a quiénes
adjudicar las nuevas viviendas conllevaba un proceso de
definiciones más ligado al tratamiento del caso a caso, a
la discrecionalidad, a un vínculo construido cara a cara, a
la empatía –o no– que se generaba en el encuentro entre
“quien pide y quien otorga” (Pantaleón, 2004).
Asimismo, en este esquema de trabajo era sumamente
difícil sostener un trabajo continuado en el territorio, en el
sentido de hacer sede, así como implementar los espacios de
trabajo previos y posteriores a la mudanza de las familias,
dado que, como señalaré más adelante, lo emergente deli-
neaba el trabajo de los equipos más abocados al hacer casas.

28 Habitualmente, los planes de urbanización de villas implican varias


etapas. Muchas veces, estas etapas comienzan con la construcción de
viviendas en algún terreno vacante al interior de la villa y luego, a
medida que las etapas se van desplegando, la población es relocalizada
hacia otro sector, lo cual genera que se libere un terreno.
29 Este criterio es recurrentemente mencionado en los trabajos acerca de
los procesos de urbanización en distintos puntos del conurbano y de
la CABA ( Jauri, 2011; Moreno, 2011; Daels, 2011; Lekerman, 2014;
Ferraudi Curto, 2014). Cabe señalar que acompaña los programas de
urbanización de villas y asentamientos desde el comienzo (Yujnovsky,
1984).

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Saberes urbanos • 219

Finalmente, este esquema de trabajo ha sido recono-


cido por los trabajadores entrevistados como el más aco-
tado en cuanto a los alcances de su intervención social.
Es por ello por lo que, a pesar de esta limitación inicial,
los trabajadores señalaron la potencia de los dispositivos
de intervención grupales, como los talleres premudanza y
posmudanza: frente a una intervención enfocada exclusiva-
mente en el acompañamiento de la construcción material
de las viviendas, los dispositivos grupales permitían trabajar
con los futuros vecinos las cuestiones más allá de la vivienda,
es decir, aquellas relacionadas con el habitar –del pasado,
el actual y el del futuro–. En efecto, trabajar con los adju-
dicatarios temáticas como la convivencia entre vecinos o la
utilización de los espacios comunes era un saber hacer que
contribuía a superar el mero hacer casas.30

Discrecionalidad, desconocimiento y emergencia


En la descripción de sus tareas cotidianas y de los dilemas
vinculados a ellas, los trabajadores de trinchera señalaron
una serie de cuestiones que bien pueden ser pensadas a
partir del clásico trabajo de Lipsky (1996) acerca de la “street
level bureaucracy”. Para este autor, los trabajadores de la polí-
tica pública se caracterizan por desenvolverse con “niveles
relativamente altos de discrecionalidad y autonomía rela-
tiva respecto a la autoridad organizativa” (Lipsky, 1996: p.
281). Es decir, que no son meros ejecutores de las directivas
de quienes se ubican jerárquicamente por encima de ellos,
sino que, por el contrario, en la cotidianeidad del proceso
de implementación, los trabajadores les imprimen un estilo
individual a las acciones y decisiones que toman, actuando
con cierta autonomía al respecto de aquellos que tienen a su
cargo la toma de decisiones.

30 Esta cuestión será frecuentemente mencionada en los tiempos y lugares de


la política pública.

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220 • Saberes urbanos

La discrecionalidad ha sido un elemento señalado por


los trabajadores de trinchera para el caso de Avellaneda,
aunque no en relación con cierto margen de actuación
en sus tareas cotidianas, sino como una característica del
accionar de los funcionarios, quienes intervenían negativa-
mente en la dinámica para la toma de decisiones preesta-
blecida, puntualmente, en los procedimientos que permi-
tían definir los listados de adjudicatarios: a pesar de llevar a
cabo un trabajo para establecer criterios de adjudicación
que fueran aplicables a todos los potenciales beneficiarios
–en ocasiones, apoyados en criterios consensuados con los
propios afectados a una urbanización–, a los listados solían
sumárseles otras familias beneficiarias, a partir del pedi-
do de algunos funcionarios de turno, quienes solicitaban
dicha incorporación por el mero hecho de que una familia
militara en su causa, hubiera solicitado una entrevista en la
privada o les hubiera entregado una carta aprovechando la
realización de algún acto político. A esta situación, los tra-
bajadores entrevistados se refirieron como “Que te metan
a alguien en la lista”.
Esta cuestión nos remite al segundo aspecto que men-
ciona Lipsky (1996): la relativa autonomía dentro de la
estructura institucional de la política pública. En efecto, si
bien es cierto que una parte importante de la clasificación
y selección de adjudicatarios estaba en manos del equipo
de la Dirección de Hábitat Social, los trabajadores de trin-
chera tenían muy en claro que sus acciones estaban direc-
cionadas por los intereses de la gestión de turno: cuanto
más racionalizaran el proceso de selección, menos lugar
darían a la discrecionalidad de los funcionarios, aunque,
según expresaron, de todos modos, siempre “algún caso te
meten por la ventana”.
Otra característica identificada es el desconocimiento,
característica que también señala Lipsky (1996). En Avella-
neda, este desconocimiento refería a la ausencia de infor-
mación al respecto de qué cuestiones fundamentaban y
justificaban la construcción de viviendas en un sitio en

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Saberes urbanos • 221

particular dentro del territorio local. En efecto, por qué se


intervenía en un terreno y no en otro era una información
vedada a los trabajadores de trinchera; esto alimentaba la
recurrente sensación de que siempre podía aparecer un nue-
vo espacio sobre el cual intervenir, que incluso podía deve-
nir en el territorio prioritario para la intervención, lo cual
implicaría disminuir o abandonar el trabajo en otros. Las
palabras de un trabajador entrevistado fueron muy expli-
cativas al respecto: “Vaya a saber por qué en cierta parte
del mapa el intendente puso el dedo y entonces nosotros
vamos”. Esta sensación se presentaba acompañada de otra:
la de una ausencia de planificación y de un accionar de los
trabajadores de trinchera que seguía más bien la lógica del
bombero, es decir, de quien corre a apagar incendios.
En relación con esto último, se presentaba la última
característica identificada en los relatos de los trabajado-
res de trinchera: un accionar vinculado a la emergencia, a
un permanente actuar como bomberos –en oposición al
trabajo sostenido o el hacer sede, propios de un proceso de
urbanización–.
Para la Real Academia, la emergencia se define como:
“[Un] asunto o situación imprevistos que requieren una
especial atención y deben solucionarse lo antes posible”. Lo
que resolver lo antes posible lo establecían los funcionarios
de turno, y esto no siempre se vinculaba con lo urgente, en
el sentido de “necesidad o falta apremiante de algo”, a pesar
de que los solicitantes de una vivienda se esforzaban por
construir su situación habitacional como de mayor urgen-
cia en relación con otras. En Avellaneda, por el contrario,
aquello que se postulaba como emergente tenía el carácter
–para los trabajadores de trinchera– de una situación que
irrumpía, que era inesperada e inevitable. En consecuencia,
al deseo de poder sostener un trabajo barrial, que cons-
truyera redes, que permitiera establecer acuerdos, que los
despegara de la lógica de hacer casas, lo interrumpían los
emergentes, de mano de las decisiones de quienes tenían a
cargo el rumbo de la política municipal.

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222 • Saberes urbanos

V. Principales tensiones de los tiempos y lugares

Este conjunto de características en cuanto al accionar de los


trabajadores de trinchera en la Dirección de Hábitat Social
de Avellaneda –identificadas por ellos mismos durante el
período de realización del trabajo de campo– se presenta-
ban y reactualizaban en la secuencia temporal propia de la
implementación de los Programas Federales.
En este sentido, es posible recorrer cada uno de estos
tiempos (con sus respectivos espacios y lugares) identifi-
cando cuáles eran los desafíos y tensiones para este grupo
de trabajadores.
En las líneas que siguen, me abocaré a presentar las
principales tensiones.

Avatares de la (in)definición31
Durante el período de realización del trabajo de campo,
estaba en proceso la construcción de un índice de ponde-
ración de casos, el cual apuntaba a dar un orden jerárquico
al denominado listado de demanda espontánea.32 Como señalé
anteriormente, durante el proceso de urbanización de una
villa, la discusión acerca de a quiénes se mudaría primero
giraba, principalmente, en torno a los criterios de la obra,
pero, en el marco de un hacer casas, la definición acerca
de quiénes se mudarían a las nuevas viviendas constituía
un proceso más complejo y disputado: en algunos casos,
los habitantes del barrio lindante a la obra de construc-
ción de viviendas se organizaban para solicitar al municipio

31 Una versión ampliada acerca de este tiempo puede encontrarse en Olejar-


czyk, R. (2017b). “El tiempo de la (in)definición en las políticas de vivienda”.
Revista Trabajo Social Hoy.
32 Me refiero a la tarea de ponderación del denominado “listado de demanda
espontánea” que estuvo a cargo de una socióloga, especialmente contratada
para esta tarea, durante el año 2009. Este índice de ponderación no llegó a
concluirse y quedó sin validez una vez que se produjo un cambio jerárquico
en la dirección en Hábitat Social en el año 2010.

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Saberes urbanos • 223

su adjudicación argumentando que se encontraban hacina-


dos –tal como sucedió en un proyecto de viviendas en la
localidad de Wilde–; otras veces, en un proyecto queda-
ban algunas viviendas disponibles y se recurría al listado
de demanda espontánea para seleccionar a una familia y
definir su adjudicación; en ambos, la gran cuestión a definir
era a quién le correspondía en primer lugar la adjudicación
de una vivienda.
Es así como los trabajadores de trinchera entrevistados
señalaron que se les presentaba la necesidad de establecer
un recorte entre la población del listado de demanda espon-
tánea que fuera lo más objetivo posible. Esta tarea se mate-
rializó en la discusión y producción de una serie de cate-
gorías para nominar y clasificar a las problemáticas habi-
tacionales que se presentaban ante la Dirección de Hábitat
Social, de modo tal que se otorgara a cada familia solicitante
una etiqueta a partir de la cual su relato pasara a ser un
caso de salud grave, situación de calle, peligro de desalojo,
dificultades para seguir pagando el alquiler, etc. Cada caso
–bajo dicha etiqueta– recibía un puntaje que permitía listar
en orden descendente al grupo de adjudicatarios, del más
al menos necesitado.
Ahora bien, a pesar de este trabajo de categorización
y ponderación, la definición de los listados de adjudicatarios
situaba a los trabajadores de trinchera de por sí en una
posición dilemática: si bien muchos de los entrevistados
señalaron como un aspecto positivo y propio de su queha-
cer profesional el construir criterios de adjudicación que
permitieran tomar decisiones más objetivas y aplicables a
todos los casos que solicitaban –y que estimaban reduciría
el mencionado accionar discrecional de los funcionarios–,
esta tarea implicaba una carga difícil de sobrellevar, dado
que estaba en su conocimiento que la definición de los lista-
dos operaba como una trampa: toda vez que ellos aportaban
a la construcción y al enaltecimiento de un criterio de adju-
dicación, estaban diciendo que sí a este caso y que no a

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224 • Saberes urbanos

estos otros casos. Es decir, eran conscientes de que la ardua


tarea de definir los listados implicaba incorporar familias y
expulsar a otras, en simultáneo.
Es que los procesos de producción de categorías
actúan, en términos de Fonseca y Cardarello (2005), como
sistemas de clasificación que se ensamblan con aquellas cla-
sificaciones que utilizamos para describir y aprehender la
realidad cotidianamente, pero que, en el marco de imple-
mentación de una política pública, constituyen “procesos
discursivos” que no solo imbrican prácticas, instituciones
y epistemologías, sino que producen a los sujetos mismos
de la política en cuanto “blancos privilegiados de acción”
(Scott, 1998: p. 35, en Fonseca y Cardarello, 2005: p. 10).
Y, como todo sistema de clasificación, actúan como un
arma de doble filo: implican el riesgo de que, toda vez
que establezcamos una categoría que reconozca a alguien
un derecho, estemos dejando por fuera a todos aquellos
que no podrían ser incorporados en ella, es decir, que en
el proceso mismo de incluir se generen nuevas formas de
exclusión.33 En efecto, como señalan las autoras: “Cuando
determinadas categorías avanzan, otras son designadas para
quedar atrás”.34
Asimismo, como señala Verón (2011), este “lenguaje
estatal” no se circunscribe solo a definir aquello que ha de
ser considerado (o no) como un problema habitacional, sino
también –y principalmente– a definir al sujeto “asistido”
como portador de ciertos derechos y merecedor, en conse-
cuencia, de la asistencia estatal. En el caso en estudio: las
familias en situación de problemática habitacional.
En resumen, los trabajadores se encontraban ante un
denotado esfuerzo por hacer de la categorización de la
población un proceso lo más objetivo posible y aplicable a

33 Como señalan las autoras, los frentes discursivos pueden producir efectos
inesperados, dado que los dispositivos discursivos se escapan de la voluntad
consciente de quienes los producen.
34 En palabras de una de las trabajadoras entrevistadas: “Le das a 50 y dejás
afuera a 500”.

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Saberes urbanos • 225

todas las solicitudes recibidas, y esto les permitía liberarse


–al menos declarativamente– del peso de una decisión que
percibían como escogida injustamente. A esto se le sumaba
el hecho de tener que lidiar cotidianamente con el desfasaje
entre los criterios enunciados por las autoridades a cargo
de la política pública –en todos sus niveles– y la puesta
en práctica aplicada a cada familia, dado que siempre sur-
gían casos cuya descripción no encuadraba en las categorías
construidas, o bien una misma solicitud podía ser consi-
derada como vinculable a varias de ellas; entonces, en esos
casos, ¿en qué categorización correspondía ser ponderada?

Dispositivos para el mientras-tanto: afrontando


la obligada espera35
Al interior del esquema espaciotemporal de la política de
vivienda, la espera36 tenía un lugar central, dado que la
vivienda requería el tránsito obligatorio por el lapso que
implicaba su construcción física37. Durante el trabajo de
campo, he podido relevar cuál era el ordenamiento espacio-
temporal (Ferrero, 2003) para esperar en el municipio de
Avellaneda mientras se construían las viviendas.

35 Una versión ampliada acerca de este tiempo puede encontrarse en Olejar-


czyk (2017a). “Talleres en el mientras-tanto: la espera en una política habita-
cional argentina”.
36 La “espera” como concepto ha sido analizada al interior del campo de los
estudios etnográficos: se identifican una serie de trabajos que han analizado
la espera vinculada a la atención médica (Redko, Rapp y Carlson, 2006;
Martínez y Belvedere, 2012; Pascoe, Rush y Rotondi, 2013) y algunos más
recientes en relación con la política de subsidios habitacionales (Procupez,
2015) y a los tratamientos brindados a usuarios problemáticos de drogas
(Candil, 2015).
37 Este lapso variaba entre cada proyecto, pero en general llevaba años. El lap-
so de espera en cada caso dependía, por un lado, de que la empresa construc-
tora entregara la obra finalizada, y, por otro lado, del momento en que se
había iniciado el censo. Las coyunturas electorales, como señala Auyero
(2013), suelen apurar la espera, así como las situaciones de urgencia que
pudieran presentárseles a los adjudicatarios.

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226 • Saberes urbanos

Al articularse sobre el esquema de trabajo existente, la


distinción entre hacer casas y urbanizar establecía dos moda-
lidades de esperar: para aquellos habitantes de alguna villa
o asentamiento en proceso de urbanización, el mientras-
tanto consistía en estar informados acerca de cómo avanza-
ba la urbanización en su barrio y en qué etapa de todo este
proceso les tocaría mudarse. En los casos en que los trabaja-
dores de trinchera a cargo de dichos barrios hacían sede, los
habitantes contaban con la posibilidad de realizar consultas
sobre el avance de la urbanización en general y sobre su
situación en particular, así como mantenerse al tanto a tra-
vés de las mesas de trabajo. Según el momento de la urbaniza-
ción y la coyuntura política, estas instancias de información
se fortalecían o debilitaban, pero nunca desaparecían.
El esquema de hacer casas, en cambio, le imprimía otra
característica a la espera. Los adjudicatarios no contaban con
información sobre el avance de obra y en muchos casos ni
siquiera sabían a qué obra se mudarían. A esta desinforma-
ción se le sumaba la incertidumbre: si bien los solicitantes
habían emprendido un singular proceso de lucha por una
vivienda y habían logrado no solo la incorporación a los lis-
tados, sino también la materialización de esta decisión en un
acta de beneficiario, expresaban preocupación por que esta
decisión pudiera revocarse fácilmente, denotando la fragi-
lidad del acuerdo entre beneficiario y municipio; pero ¿qué
los llevaba a pensar que la promesa de adjudicación podía
ser tirada para atrás? Es que el proceso por la definición de los
listados de adjudicatarios en las políticas de vivienda implica
caminar a través de la incertidumbre: los solicitantes sabían
que no existía la cantidad de viviendas requeridas por todos,
por lo cual enfrentaban un proceso de selección y, en algu-
nos casos, de recortes al interior de un mismo grupo solici-
tante. Ante esta situación, una vez concluido el proceso de
selección, quedaba latente el temor a que el lugar de cada
familia en los listados pudiese ser ocupado por aquellos que
habían quedado fuera.

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Saberes urbanos • 227

El mientras-tanto de la espera en el esquema de hacer


casas, entonces, estaba atravesado por una incertidumbre
que se traducía en dos cuestiones: por un lado, en un cons-
tante presionar al municipio para obtener novedades acerca
de la fecha de entrega de las viviendas; y, por el otro, en una
predisposición de los vecinos a participar –obedientemen-
te– de los dispositivos propuestos por el municipio para
esperar: los talleres premudanza.
En la planificación de estos talleres, dos temas surgían
como prioritarios: en primer lugar, informar a los adjudica-
tarios quiénes eran los actores que participaban de la política
de construcción de viviendas en sus diversas etapas (mapa
de actores); y, en segundo lugar, obtener la aprobación del
inspector de obra para que estuviera presente en el primer
taller, a fin de informar a los presentes acerca de las carac-
terísticas físicas de las viviendas y responder a las consultas
de los adjudicatarios, entre ellas, la posible conclusión de la
obra y la fecha de entrega.38
Ahora bien, este dispositivo de taller barrial, que en
principio parecía contar con la aprobación de todos los
actores implicados –funcionarios, trabajadores y vecinos–,
no revestía para cada uno de ellos la misma importancia,
ni contaba con la misma significación ni justificación al
respecto de todo el proceso que culminaría con la entrega
de las viviendas: para los trabajadores de trinchera, la rea-
lización de los talleres era un marco de oportunidad, en el
sentido de que les permitiría trabajar con los adjudicatarios
cuestiones más ligadas al habitar en las viviendas y, en este
proceso, alejarse de la desgastante tarea de definir listados de
adjudicatarios. Es por ello por lo que los talleres se perfilaban
como un espacio ligado a la información sobre la vivien-
da, pero también al aprendizaje, a la toma de decisiones

38 Entre los trabajadores de trinchera, había consenso en que era necesario


hablar primero de la obra como condición para poder abordar otros temas
que también consideraban importantes, como la convivencia entre vecinos
en las nuevas viviendas, la divulgación de los recursos e instituciones barria-
les, entre otros.

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228 • Saberes urbanos

entre todos aquellos que serían futuros vecinos39, y al abordaje


de las cuestiones de convivencia antes de que surgieran los
conflictos; por su parte, para los funcionarios, los talleres
constituían un dispositivo para aquietar y contener los con-
flictos que pudieran surgir durante el mientras-tanto, como
producto de la recurrente consulta de los vecinos acerca
de la adjudicación;40 finalmente, para los adjudicatarios los
talleres eran un modo de generar una distracción ante la
inminente ausencia de una fecha de mudanza y una obliga-
ción impuesta por el gobierno local.
En resumen, mientras que para los trabajadores la
espera era un tiempo ganado, para los funcionarios era un
tiempo riesgoso –porque contenía un conflicto social laten-
te–; en el caso de los vecinos, para ellos esta no solo era una
distracción –un bicicleteo41, en palabras de uno de los entre-
vistados–, sino que también la percibían como una citación
a la que debían responder de manera lo menos conflictiva
posible, a fin de lograr que la vivienda les fuera otorgada.

39 Los talleres inauguraron la figura del futuro vecino en su futura vivienda, en


una clara intención de los trabajadores de base de aludir a la convivencia que
se realizaría en un espacio temporal al que todavía no habían arribado, pero
que ya podían comenzar a trabajar a partir de sus propias proyecciones.
40 Una cuestión significativa al respecto de la función de los talleres como con-
tenedores del conflicto, que no podrá ser desarrollada en este capítulo por
motivos de extensión, es que los talleres como dispositivos surgieron para
acompañar el proceso de espera en un proyecto de viviendas en Wilde. Allí,
los vecinos colindantes al terreno donde se llevaría a cabo la obra se movili-
zaron y exigieron al intendente la adjudicación. El acuerdo final implicó que
las viviendas fueran destinadas a vecinos del barrio que se encontraban
hacinados y también a familias del listado de demanda espontánea. Esta
mixtura de población, sumada al antecedente de conflicto barrial en un año
electoral, favoreció que la propuesta de trabajo grupal de los trabajadores de
trinchera fuera aprobada. De este modo, se dio comienzo a la realización de
talleres premudanza para todos los proyectos de vivienda en curso. Para
ampliar esta cuestión, así como otras al respecto de la espera y los dispositi-
vos de talleres para este caso en estudio, se recomienda consultar Olejar-
czyk, 2017a.
41 Bicicletear surgió como término nativo en una de las entrevistas realizadas.
Como su composición lo indica, deriva del término “bicicleta” y hace alu-
sión al acto de girar los pedales sobre una bicicleta que está fija y que agota a

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Saberes urbanos • 229

En la mayoría de los barrios relevados durante el tra-


bajo de campo, los talleres transitaron con incomodidades y
conflictos, tanto para los adjudicatarios como para los traba-
jadores de trinchera. Según los adjudicatarios entrevistados,
la información que anhelaban ya la habían escuchado en el
primer encuentro –destinado a caracterizar la obra de las
viviendas–, y señalaron que las cuestiones convivenciales
podían resolverlas por ellos mismos;42 para los trabajadores
de trinchera, esta cuestión se explicaba porque los temas téc-
nicos (caracterización de la obra) terminaban obnubilando
a los temas sociales (convivencia entre vecinos en las nue-
vas viviendas e integración en el barrio lindante). A pesar
de esto, los futuros vecinos hacían el esfuerzo de demostrar
el mayor interés posible por los talleres y de asistir a fin
de cumplir con las expectativas de quien les entregaría su
vivienda –so pena de ser castigados por su inasistencia y
perder su adjudicación–; y los trabajadores se esforzaban
por acompañar el proceso pacientemente porque sostenían
la fuerte apuesta de superar la rutinización del hacer casas.
Pero lo cierto es que era innegable reconocer que, pasado
el taller sobre aspectos técnicos de la vivienda, en el resto
de los encuentros ellos debían retomar y saldar dudas sobre
dichas características, y, al avanzar sobre cuestiones de con-
vivencia, los talleres se volvían insostenibles.

El pasaje a la nueva vivienda43


A diferencia de la espera, cuya temporalidad se extendía
por un lapso impreciso, la mudanza implicaba un tiempo
circular y acelerado: “El camión venía, cargaba a una familia

quien la gira, pero no le aporta un avance en el espacio. Bicicletear es


entonces simular un avance en el espacio –y en el tiempo– que en reali-
dad no sucede.
42 Esta cuestión de los problemas de convivencia y cómo resolverlos cobrará
especial relevancia –como señalaré más adelante– en los talleres posmudan-
za.
43 Una versión ampliada de este tiempo puede encontrarse en: “Reflexiones
sobre el proceso de mudanza en las políticas de vivienda.” Olejarczyk (2015).

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230 • Saberes urbanos

con los muebles y todo, los llevaba enfrente y bajaban todo,


se iban y otra vez a [buscar a] otra familia” (entrevista a
funcionaria municipal, 2011).
La imagen más recordada acerca del día de mudanza
–tanto por los adjudicatarios como por los trabajadores de
trinchera– es la del camión yendo y viniendo constante-
mente, en un proceso reiterativo y continuado que, al con-
cluir con una familia, comenzaba a operarse en otra.
En efecto, la mudanza implicaba un pasaje de la vieja a
la nueva vivienda. Y este pasaje se materializaba en un cam-
bio de espacio físico, en un traslado de un lugar hacia otro,
pero también implicaba un cambio en “el estado social” de
los actores, tal como plantea Grimson (2002) –retoman-
do la noción de “rito de pasaje” que formuló Van Gennep
(1986)– al analizar los cruces de frontera entre argentinos
y paraguayos en la ciudad argentina de Posadas y la ciudad
paraguaya de Encarnación.44 En el proceso de mudanza –tal
como transcurría en el municipio de Avellaneda durante el
trabajo de campo–, al “rito preliminar” de dejar la vivienda
ocupada hasta entonces le sucedía el “rito liminar” de viajar
hacia el nuevo barrio, acompañando al camión con las per-
tenencias de la familia. Durante este lapso, ellos ya no eran
habitantes del asentamiento que dejaban y tampoco lo eran
aún de las viviendas; solo al cruzar el umbral de la vivienda
adjudicada el ritual se habría completado: en el acto mismo
de entrega de la vivienda nueva contra entrega de la anterior,
los adjudicatarios pasaban a ser los legítimos ocupantes de las
viviendas estatales.

44 Dice Grimson: Atravesar el puente, salir de un país y entrar a otro, implica


un cambio del estado social de la persona. Ese cambio se realiza a través de
un completo rito de pasaje. Para Arnold Van Gennep la acción misma de
‘cruzar el umbral’ es siempre agregarse a un mundo nuevo. Por lo tanto, Van
Gennep denomina ‘ritos preliminares’ a los ritos de separación del mundo
anterior. ‘Ritos liminares’ a los ritos ejecutados durante el estadio de mar-
gen, y ‘ritos postliminares’ a los ritos de agregación al nuevo mundo. (Van
Gennep, 1986: 30 en Grimson, 2002: 56).

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Saberes urbanos • 231

Para los trabajadores de trinchera, la mudanza era un


tiempo fuerte, en el sentido de que era aquel momento que
se atravesaba con mayor emotividad, tanto para ellos como
para los adjudicatarios. Los relatos de los trabajadores al
respecto de los operativos de mudanza en los cuales parti-
ciparon recuperaron diversas experiencias conmovedoras:
familias que se demoran en el traslado de sus pertenen-
cias porque se resisten a entregar su vivienda, vecinos que
piden un momento a solas antes de que esta sea demoli-
da, las familias sacando fotos y saludando a otros vecinos
antes de irse, etc.
Además de identificar lo fuerte que resultaba para estas
familias dejar su vivienda y trasladarse a la nueva, para algu-
nos trabajadores de trinchera la mudanza era, también, un
proceso violento45, principalmente en aquellos casos en que
implicaba dejar la vivienda a disposición del municipio a
causa de que esta sería demolida.46
Ahora bien, durante este proceso de mudanza fuerte
y violento –que no llevaba más que unos pocos días
de ejecución–, los trabajadores de trinchera eran los
receptores por excelencia de las demandas de todo tipo
por parte de los vecinos: de proveer cajas y bolsas
para el embalaje de las pertenencias; de informar el

45 Al respecto, decía una trabajadora entrevistada: “Lo que era violento era ver
que demolían las casas. Se iban y demolían estando todavía el proceso de
mudanza. Y yo creo que esa etapa era muy movilizadora para las familias,
era de chapa, pero era la casa de su vida. Algunos lo vivían como con alegría,
pero otros más bien con dolor, claro, y ‘¿Por qué no me dejan desarmar la
casa? Yo la quiero desarmar, quiero ver, sacar chapas’” (entrevista a trabaja-
dora de trinchera, septiembre de 2012).
46 La demolición contra entrega de la vivienda nueva era parte del esquema
de trabajo que los funcionarios habían instalado y los profesionales
ejecutaban. En los casos en que correspondía, este requisito se encon-
traba escrito en las actas de beneficiarios, en la cual se dejaba asentado
que esto era condición para recibir la nueva vivienda. Entonces, en el
momento mismo en que las familias ingresaban a las nuevas viviendas,
se daba la orden de demolición a la cuadrilla municipal. Algunos inte-
grantes de las familias se quedaban en el lugar contemplando la escena
y observando su casa por última vez. Esta era la imagen de violencia
explícita que recuperaban los trabajadores de trinchera en sus relatos.

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232 • Saberes urbanos

orden de mudanza y esclarecer dudas al respecto; de


resolver conflictos en relación con dicho orden, etc. Sin
embargo, la demanda más recurrente que señalaron los
trabajadores fue la solicitud de conservar los materiales
de las viviendas demolidas, dado que las familias podían
reutilizar algunos de ellos en su vivienda nueva, o bien
venderlos y sumar algo de dinero para afrontar los
gastos que surgían de esta transición. Los trabajadores,
además, eran parte del circuito de actores que hacía
posible la mudanza: ellos estaban ahí cuando las familias
salían y también estaban en el nuevo barrio esperando
su llegada. Controlaban el proceso y, según las circuns-
tancias, incitaban a que las familias se movieran.47
De más está decir que esta diversidad de tareas y la
fugacidad con que transcurrían no los mantenía al margen
de sentirse afectados por la experiencia fuerte que implicaba
acompañar estos procesos.

Habitar el posmudanza
La continuidad de la intervención de la Dirección de Hábi-
tat Social en el tiempo posmudanza era una cuestión sobre
la cual no había acuerdo, fundamentalmente porque dicha
cuestión no se reducía a las competencias de esta Direc-
ción, sino porque interpelaba los alcances mismos de la
política pública: si el objetivo principal era garantizar la
construcción y entrega de viviendas en pos de reducir el
déficit habitacional, ¿en qué momento podría decirse que
la intervención de la política concluía? ¿Con la entrega de
las viviendas? Esta discusión excede el objetivo de estas
líneas y también el análisis puntual de los Programas Fede-
rales, ya que es un debate de larga data en las problemá-
ticas habitacionales y políticas públicas del AMBA, pero

47 La resistencia a dejar el espacio habitado durante años se manifestaba


para algunos vecinos como la imposibilidad corporal de moverse, y,
cuando eso sucedía, los trabajadores de trinchera actuaban para hacer
posible ese movimiento.

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Saberes urbanos • 233

lo cierto es que, durante el período de trabajo de campo,


los trabajadores de trinchera se encontraban realizando, en
algunos proyectos de vivienda, lo que denominaron talle-
res posmudanza.
A diferencia de los talleres premudanza, los cuales
estaban justificados por la necesidad de hacer tiempo, los
talleres posmudanza no tenían esta presión temporal: en
comparación con la espera que tenía una temporalidad que
llegaría a su fin cuando se entregara la vivienda, el tiempo
del posmudanza era el tiempo mismo del habitar, aquel de
las familias en su nueva vivienda y barrio.48
En cuanto a los contenidos, nuevamente aparecían las
cuestiones de convivencia y de integración al nuevo barrio
–los “ritos postliminares” para Grimson (2002)–, ya que su
objetivo principal era el de acompañar a las familias en esta
transición y en las dificultades y conflictos que pudieran
surgir como producto del cambio de hábitat. En este punto,
al igual que en los talleres premudanza, estos talleres cons-
tituían para los trabajadores una nueva oportunidad para
trabajar aquellas cuestiones más allá de la vivienda, en un
intento por superar el mero hacer casas.
Ahora bien, en los talleres premudanza, los trabajadores
de trinchera contaban con la presencia de los adjudicata-
rios, ya que, como señalé anteriormente, estos interpreta-
ban que participar de ellos era una condición para acceder
a la vivienda. Sin embargo, con la vivienda concluida y
habitada, el porqué de los talleres ya no quedaba tan claro
para los vecinos, por lo cual dejaban de asistir. Por lo tanto,
este esquema de trabajo grupal en el proceso previo y en el
posterior, que los trabajadores habían planificado como una
presencia continua de acompañamiento a las familias, debía
ser resignificado una vez que la vivienda fuera entregada.

48 Un dato significativo al respecto es que no fue posible identificar, en el dis-


curso de los trabajadores de trinchera entrevistados, hasta cuándo planifica-
ban realizarlos.

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234 • Saberes urbanos

En la práctica, los talleres posmudanza se vieron redu-


cidos al esclarecimiento de dudas y reclamos de los recién
mudados en relación con lo que en la jerga municipal se
conoce como desperfectos técnicos. Es que, una vez entregadas
las viviendas, se iniciaba el período de garantía de obra,
en el cual las empresas debían responder ante los recla-
mos de la inspección de la Secretaría de Obras Públicas,
que, a su vez, recibía los reclamos de los habitantes de las
viviendas. Si estos últimos no reclamaban, el período de
garantía transcurría y se vencía sin mayores inconvenien-
tes. El problema aquí radicaba en el modo en que llegaban
los reclamos hasta la Secretaría, dado que el inspector de
obras culminaba también sus tareas. Es así como los talleres
devenían en el dispositivo por excelencia para la recepción
de estos reclamos. Sin embargo, los trabajadores de trin-
chera reivindicaban que los talleres habían sido concebidos
para acompañar la vida de estas familias en su nuevo hábitat.
Los reclamos técnicos atentaban contra este objetivo y los
trabajadores responsabilizan a quienes tenían a cargo el
período posentrega: los inspectores de obra, que hacían caso
omiso a esta tarea.
De todos modos, los talleres no fueron solo un encuen-
tro para recepcionar los reclamos técnicos; también se canali-
zaron los primeros conflictos de convivencia. Estas situaciones
se rememoraron en los relatos de los vecinos entrevistados
como algo característico de los talleres: que los convocaban
para tratar temas generales del barrio y culminaban en enfren-
tamientos puntuales entre algunos vecinos.49 Y, a pesar del
desaliento, los talleres implicaron un marco en el cual los
trabajadores de trinchera mediaron estos incipientes pro-
blemas de convivencia.

49 Los problemas más mencionados en el proceso posmudanza tenían que ver


con la presencia de niños y niñas jugando en los espacios comunes, con la
música alta en horarios nocturnos y con los espacios destinados al depósito
de la basura.

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Saberes urbanos • 235

Ahora bien, que se hayan presentado estas situaciones


conflictivas daba cuenta una vez más que no todo lo que
preocupaba a los vecinos tenía que ver con desperfectos téc-
nicos, y que trabajar sobre la convivencia sí era necesario.
Sin embargo, este rol de mediadores que esperaban algunos
vecinos también generaba tensiones debido a que, si bien
contribuía a la vida más allá de la vivienda, su rol adquiría,
desde el relato de algunos trabajadores entrevistados, tintes
“policiales”.50 En efecto, la exigida presencia de los traba-
jadores de base remitía a “poner orden”,51 en un sentido
mucho más amplio que actuar como policía o juez, dado
que implicaba toda una definición de lo que, junto con la
entrega de la vivienda, se esperaba como el modo corrector
de habitarla y que, para los vecinos, estaba en manos de
los trabajadores de trinchera y los funcionarios. De este
modo, las expectativas al respecto de las responsabilidades
del Estado no se reducían solo a construir y entregar las
viviendas, sino que también se esperaba que los actores
estatales intervinieran en delinear la modalidad adecuada
de habitarlas y que velaran por que este ordenamiento se
cumpliera en cada uno de los vecinos.

50 Esta apelación puede comprenderse a la luz de lo que Ranciére (1992) define


como “la baja policía”, pero también en relación con el sentido más amplio
de “orden policial” que formula este autor y que alude al “orden de los cuer-
pos que define las divisiones entre los modos del hacer, los modos del ser y
los modos del decir, que hace que tales cuerpos sean asignados por su nom-
bre a tal lugar y a tal tarea; es un orden de lo visible y lo decible que hace que
tal actividad sea visible y que tal otra no lo sea, que tal palabra sea como per-
teneciente al discurso y tal otra al ruido” (Ranciére, 1992: p. 21).
51 El relato de una trabajadora de base es muy esclarecedor en este sentido:
“Ellos intentaban que… nosotros fuéramos, habláramos, les dijéramos, y se
resolviera, y no era así. Más allá de que alguna intervención intentamos
hacer, pero eran conflictos del tipo ‘Porque yo me llevo mal con este’, ‘Me
sacaste el marido’, y ese tipo de cosas. Alguna vez intentamos hacer instan-
cias de mediación, pero un poco también como que sentíamos nuestro rol
quedaba desdibujado, no podíamos actuar como la policía de la convivencia”
(entrevista a trabajadora de base, junio de 2012).

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236 • Saberes urbanos

En resumen, tanto el hecho de hacer de puente entre los


vecinos y la técnica a través de la recolección de los reclamos
técnicos, como de actuar de policía de la convivencia ante los
enfrentamientos entre vecinos eran funciones que distaban
mucho de la planificación y el deseo original de los traba-
jadores de trinchera.
Con el tiempo, los vecinos dejaban de asistir a los
talleres y los trabajadores mismos se replanteaban para qué
servían y por qué quedaban involucrados en roles que no
deseaban cumplir.

VI. Reflexiones finales

Este capítulo ha tenido como objetivo indagar en las ten-


siones e incomodidades que atravesaban los trabajadores de
trinchera en el proceso de implementación de los Progra-
mas Federales en el municipio de Avellaneda, a partir del
seguimiento de un esquema espaciotemporal que se orga-
nizaba en torno a la construcción material de las viviendas:
en un primer momento, estas tensiones e incomodidades
se producían en relación con la definición de los listados
de adjudicatarios. En este procedimiento, se reconocía un
saber experto de las disciplinas de las ciencias sociales para
ponderar casos y fundamentar una decisión, pero también
la existencia de otras racionalidades que incidían en la pro-
ducción de estas listas, las cuales eran reconocidas como
decisiones discrecionales de quienes ocupaban posiciones
de poder privilegiadas; en un segundo momento –resuelto
de algún modo el listado de adjudicatarios–, las tensiones
se producían en relación con una obligada espera, dado
que esta política pública tenía por objeto la entrega de una
vivienda que conllevaba un tiempo de construcción (el cual
nunca se correspondía con la planificación prevista). Las
tensiones se plasmaban en un presionar de los adjudicata-
rios hacia los trabajadores de trinchera y los funcionarios

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Saberes urbanos • 237

para lograr que la acción principal de esta política pública se


concretara. Aquí, sus anteriores vinculaciones con las insti-
tuciones estatales y el proceso previo de lucha por la vivien-
da generaban una desconfianza y un temor de revocación
de la decisión estatal que llevaba a estos futuros vecinos a
atravesar la propuesta de trabajo grupal del municipio (los
talleres) sin resquemores. Mientras que los trabajadores de
trinchera veían en este tiempo de espera un gran potencial
para darle un giro a la política pública en sí misma (desde
un mero construir viviendas hacia una política del habitar),
cuando la construcción de las viviendas concluía y la espe-
ra –en consecuencia– también terminaba, el duelo por la
vivienda ocupada hasta entonces que debían abandonar se
hacía presente. Los trabajadores de trinchera acompañaban
estos procesos y se reconocían afectados por esta emoti-
vidad de los vecinos, lo cual los llevaba a identificar a la
mudanza como el momento más fuerte en la ejecución de
esta política pública, pero también como el más violento,
en el sentido de que era ese día en el cual se materiali-
zaba el reemplazo de una vivienda por otra; finalmente,
el habitar posmudanza estaba teñido del desafío de acom-
pañar a las familias más allá de la entrega de la vivienda
–como parte de una intencionalidad de dejar claro que el
acompañamiento social excedía la construcción material de
la vivienda–, pero este acompañamiento posmudanza se
desarrollaba con las tensiones, incomodidades y contradic-
ciones propias del complejo vínculo entre beneficiarios y
Estado, encontrando su máxima expresión en la apelación
a un rol policial de este último en los problemas de con-
vivencia entre vecinos.
Ahora bien, si nos despegamos de esta experiencia en
particular, también es posible identificar una serie de ten-
siones que atraviesan a las políticas del hábitat y la vivienda
en general. En primer lugar, una reconocida tensión entre
lo técnico y lo social, como parte de una división social del
trabajo en la ejecución de estas políticas públicas que da
cuenta de cuáles son los know-how que cuentan con mayor

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238 • Saberes urbanos

valoración y prestigio en su ejecución: en la medida en


que el objetivo principal de esta política es la construcción
material de la vivienda, es esperable que el saber experto
ligado a su construcción sea el más valorado, y que aquel
vinculado al acompañamiento social se despliegue como
subsidiario. Aunque la experiencia indica que las estructu-
ras orgánicas dedicadas a esta tarea comienzan a actuar casi
tímidamente, quizás con algunos –pocos– profesionales e
incluso sin contar con los recursos espaciales y materiales
necesarios, luego se desarrollan e incrementan en la medida
en que los conflictos territoriales se expanden y se hace evi-
dente que no puede desplegarse un proceso de construcción
de viviendas abstraído de los territorios y sus habitantes.
En segundo lugar, y vinculado a esta última cuestión,
este tipo de análisis nos permite vislumbrar que el proce-
so de ejecución de una política pública nunca es similar y
homogéneo, en oposición a las –aún persistentes– perspec-
tivas de análisis que definen a la política como una secuen-
cia de pasos que se extiende desde su planificación hasta
su evaluación. Sin desmerecer el aporte de estos análisis,
es necesario identificar que, en tanto esta política pública
se plasma en diversos lugares, se despliegan procesos de
ejecución con una diversidad de matices que se corresponde
con esta pluralidad de habitantes y territorios. Esta hete-
rogeneidad se incrementa a medida que acercamos la lupa:
no solo es posible reconocer una divergencia en la imple-
mentación entre provincias o municipios/departamentos a
lo largo del país, sino también al interior de los territorios
locales e incluso de un mismo barrio. Es decir, que es una
heterogeneidad que se reproduce y se complejiza a medida
que nos acercamos más y más al territorio local.
Finalmente, y nuevamente en relación con esta última
cuestión, la heterogeneidad intrínseca a la implementación
territorial de los Programas Federales choca con una pre-
tendida homogeneidad de los procedimientos que hacen a
su implementación. Mientras que los prototipos de cons-
trucción de viviendas pueden repetirse en los distintos

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Saberes urbanos • 239

terrenos obtenidos por un municipio para su ejecución,


los procedimientos del acompañamiento social presentan
otras complejidades: estas tensiones e incomodidades en
la definición de los listados de adjudicatarios, así como en
los desencuentros entre vecinos, trabajadores de trinchera
y agentes de la técnica en las instancias de acompañamiento
grupal, nos llevan –o deberían llevarnos– a preguntarnos si
acaso objetivar estos procesos de implementación es posi-
ble, o si es más bien una apuesta por reducir las discreciona-
lidades, por hacer de estos procedimientos y las decisiones
que se generan un producto lo más justo posible; si esta
es efectivamente la apuesta, la pregunta entonces sería cuál
es el criterio de justicia operante. Esta es quizás la mayor
tensión y el mayor desafío para todos los trabajadores de
trinchera que participan en la implementación de políticas
del hábitat y la vivienda.

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Sobre las autoras

Gabriela Gomes
Es doctora en Historia por la Facultad de Filosofía y Letras de
la Universidad de Buenos Aires (UBA). Actualmente es beca-
ria posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cien-
tíficas y Técnicas (CONICET) y docente en la Universidad de
Buenos Aires y la Universidad Nacional de General Sarmien-
to. Es autora del libro La política social de los regímenes dictatoria-
les en Argentina y Chile (1960-1970) (2016) y de varios artículos
sobre historia política publicados en Argentina, Brasil, Francia
y Chile.

Valeria Gruschetsky
Es doctora en Historia por la Universidad Torcuato Di Tella. Se
desempeña como investigadora del Instituto de Estudios sobre
la Ciencia y la Tecnología de la Universidad Nacional de Quil-
mes y como docente en Universidad Nacional de San Martín,
Universidad de Buenos Aires y Universidad Torcuato Di Tella.
Sus temas de investigación se vinculan a la historia del Estado,
las políticas públicas y las burocracias estatales, así como a la
historia de la movilidad y la circulación.

Luján Menazzi
Es doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos
Aires. Se especializó en el estudio de políticas urbanas en las
últimas décadas y de actores profesionales y empresarios vincu-
lados a la obra pública. Es investigadora adjunta del CONICET
con sede en el Instituto de Investigaciones Gino Germani. Dicta

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246 • Saberes urbanos

cursos de grado y posgrado en UBA, UNGS y UNQUI. Dirige


e integra proyectos de investigación y ha publicado artículos en
revistas nacionales e internacionales.

Romina Olejarczyk
Es licenciada en Trabajo Social y doctora en Ciencias Sociales,
ambas por la Universidad de Buenos Aires. Se desempeña cono
investigadora asistente del CONICET con sede en el Institu-
to Gino Germani. Integra el equipo Antropología, Ciudad y
Naturaleza del Área de Estudios Urbanos. Es docente en la
Carrera de Trabajo Social de la UBA. Actualmente investiga las
experiencias del habitar en políticas de relocalización de pobla-
ción. Sus publicaciones pueden consultarse en https://bit.ly/
2WYihPO.

Cecilia Raffa
Es arquitecta, magíster en Arte Latinoamericano y doctora en
Ciencias Sociales. Se desempeña como investigadora adjunta
del CONICET con sede en el Instituto de Ciencias Humanas,
Sociales y Ambientales (CCT Mendoza). Es autora de numero-
sos artículos, y directora y coautora de una serie de libros que
abordan las vinculaciones entre el campo técnico y el campo
político, a través del análisis de la obra pública ejecutada duran-
te la primera mitad del siglo XX en Mendoza.

Melina Tobías
Es doctora en Ciencias Sociales y Geografía (UBA-Paris 3) y
becaria posdoctoral del CONICET con sede en el Instituto de
Investigaciones Gino Germani (UBA). Dicta cursos de grado y
posgrado en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad
Nacional de José C. Paz. Ha escrito diversas publicaciones rela-
cionadas a la política del agua en Buenos Aires, la provisión del
servicio de agua y cloacas, el manejo de cuencas metropolitanas
y las inundaciones provocadas por el cambio climático.

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