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DEPENDENCIA Y DESARROLLO EN AMERICA LATINA ensayo de interpretacién sociolégica por FERNANDO HENRIQUE CARDOSO y ENZO FALETTO 2 PREFACIO. blemas econémicos 0 politicos de América Latina como tun todo, sin especificar las diferencias de estructura y de historia que distinguen a situaciones, paises y mo- mentos, dentro del conjunto, constituye un equiveco de consecuencias pricticas peligrosas. I. INTRODUCGION Al terminar Ja segunda guerra mundial parecia que al- gunos paises de América Latina estaban en condiciones de completar el proceso de formacién de su sector in- dustrial y de iniciar, ademés, transformaciones econd- micas capaces. de lograr wn desarrollo autosus- tentado. En efecto, después de reorganizar la produccién y los mercados, alterados como consecuencia de la «1 de 1929, ciertas economias latinoamericanas que habjan acumulado divisas en cantidades apreciables, y que se hhabrian beneficiado de la defensa automética del mer- cado interno provocada por la guerra, parecian hallar- se en condiciones de completar el ciclo denominado de “sustitucién de importaciones” y empezar, sobre una base firme, la etapa de produccién de bienes de capi- tal, Ilamada a producir la diferenciacién de los sistemas productivos. En estos paises el mercado interno parecia Jo bastante amplio para estimular el sistema econémico y se contaba, ademés, con que la transferencia de mano de obra de Jos sectores de baja productividad —prin- cipalmente en el campo— hacia lo sectores de alta pro- ductividad seria un factor de ampliacién del mercado. Més tarde, hacia 1955, para garantizar el desarrollo se considerd necesario un nuevo elemento: 1a ‘redistri- bucién de la renta, Todos esos factores, actuando en conjunto, parecian suficientes para asegurar el auto- matismo del crecimiento de tal modo que condujesen a €l los puros estinmulos del mercado. Esta posibilidad, sélidamente apoyada por la coyun- tura econémica, se formulé teéricamente en los escritos més notables sobre el desarrollo econémico que se than producido en América Latina, Se pasaba asf, tanto en la practica como en la teoria, de una fase en que 13) 4 INTRODUCCION: la industrializacién se concebla como un recurso com plementario en un proceso de desarrollo —basado en a exportacién de productos primarios— y, ademas, ‘como una especie de alternativa forzosa para los peri dos de contraccién del mercado internacional,’ a una formulacién teérica y a un conjunto de expectativas apoyadas en la conviccién de que el industrialismo sucederia a la expansién de las exportaciones, comple- mentando asi un ciclo de crecimiento © inaugurando tuna fase de desarrollo autosustentado. Este deberia asarse en los estimulos del mercado interno y en la diferenciacién del sistema productivo industrial, lo que conduciria a Ja creacién de una industria propia de bienes de capital. Los vinculos con el mercado internacional continua- fan actuando tanto por Ia necesidad de asegurar com- pradores para los productos de exportacién como por la necesidad de obtener inversiones del exterior. Sin embargo, Ia expansién del mercado interno deberia asegurar por si sola el desarrotlo continuado. La ins- talacién de “industrias exportadoras” seguiria siendo necesaria para mantener la “eapacidad de importat”, pero el sentido fundamental del desarrollo no Io daria ‘el mercado externo sino el interno. No podria negarse que a principios de fa década de 1950 estaban dados algunos de los supuestos para este nuevo paso de Ja economia latinoamericana, por lo menos en paises como Argentina, México, Chile, Co- lombia y Brasil. Entre esos supucstos, cabria enumerar: 1] un mercado intemo suficiente para el consumo de Jos productos industriales, formado desde cl siglo pa- sado por la integracién de la economia agropecuaria 1. Acerea de la necesidad de complementar el crecimiento del sector exportador de Ia economia mediante la industraliza- tin, como recurso para solucionar loa problemas ereados por Ia depresign del mercado mundial, véase RaGl Prebisch, “El des- farollo econémico de la América Latina y algunos de sus prin- Cipales problemas”, en. Boletin Econémico de América Latina, vol. vir, 1962, pp. 1-24, INTRODUCCION 5 ‘© minera al mercado mundial; 2] una base industrial formada lentamente en los iiltimos 80 afios, que com- prendia industrias livianas de consumo (alimenticias, textiles, etc.) y, en ciertos casos, la produccién de algue rnos bienes relacionados con la economia de exporta- cién; 3] una abundante fuente de divisas, constituida por la explotacién agropecuaria y minera; 4] fuertes estimulos para el crecimiento econdmico, especialmente fen paises como Brasil y Colombia, gracias al fortale- cimiento del sector extemo a partir de Ia segunda mi- tad de la década de 1950; 5] la existencia de una tasa satisfactoria de formacién interna de capitales en algue nos paises, por ejemplo, en Argentina? Desde el punto de vista econémico, por consiguiente, pareefa que toda politica de desarrollo deberia con- entrarse en dos puntos: a] la absorcién de una tecno- logia capaz de promover Ia diversificacién de la estruc- tura productiva y de aumentar la productividad, y b] la definicién de una politica de inversiones que, a través del Estado, crease Ia infraestructura requerida por esa diversificaciin® Las condiciones estructurales y de coyuntura, favorables, dieron paso desde enton- ces a la creencia, comtin entre los economistas, de que el desarvollo dependeria prinefpalmente de la capaci- dad de cada pais para tomar las decisiones de politica econémica que la situaci6n requitiese. En América Latina, después de la crisis de 1929, hhasta en paises de tradicién econdmica “liberal” como Angentina, comenzaron a fortalecerse los instrumentos, de accién del poder piblico como un medio de defen- 2 Sobre las condiciones de desarrollo en Argentina, véase Benjamin Hopenkavn, “Estancamiento e inestabilidad: el caso argentino en la etapa de sustitucién forzosa de importaciones”, fen El Trimertre Econdmico, nim. 125, México, enero-marzo de 1965. pp. 126-129. 3. La otta alternativa habria sido incrementar el ingreso por hhabitante en la producciin primaria para compensar asi la ten- dencia al deterioro de lor términos de intercambio. Véase a este propésito Probisch, op. cit, especialmente p. 6, 6 INTRODUGCION der la economia exportadora. El paso siguiente con- sistiria en la creacién de instituciones piblicas para fomentar el desarrollo segiin las nuevas ideas y lograr tuna redefinicién de las expectativas y del comporta- rmiento entre los encargados de tales decisiones ea el aparato estatal. El fortalecimiento y la modernizacién del Estado pa- ecian los instrumentos necesarios para lograr una_poli- tica de desarrollo efectiva y eficaz, Tanto fue asi que los economistas latinoamericanos tuvieron que realzar el aspecto politico de sus planteammientos, volviendo conceptualmente a la “economia politica”. El supuesto general implicito en esa concepcién era que las bases histéricas de Ia situacién latinoamericana fapuntaban hacia un tipo de desarrollo eminentemente nacional. De ahi que se iratase de fortalecer el mercado interno y, a la ver, de organizar los centros nacionales de decision de tal modo que fueran-sensibles a los pro- bblemas del desarrollo de sus propios pafses. Esa perspectiva optimista sc ha ido desvaneciendo desde fines de Ia década de 1950. Era dificil explicar ‘por qué, con tantas condiciones aparentemente favora- ‘bles para pasar de la etapa de sustitucién de impor- taciones a otra en que se abrieran nuevos campos de produccién aut6noma, orientados hacia el mercado in- temo, no se tomaron’ las medidas necesarias para ga- rantizar la continuidad del desarrollo 0 por qué las mismas no alcanzaron sus objetivos. Més afin, en algu- fnos casos la tasa de crecimiento econémico, stricto sensu, no fue suficiente para dinamizar los sectores més reragados de la economia por lo que tampoco fue p ble absorber la prgsién que significaba el continuo au- mento demogrifico. A este hecho contribuy6 el tipo de tecnologia adoptado en los sectores més modernos, pues jmplicaba una baja utilizaciin de mano de obra, Sin ‘embargo, como todo Io dicho no significé abiertamente tuna depresién, tampoco Iegaron a producirse las con- secuencias que suelen atribuirsee. En otras palabras, si es verdad que las condiciones ENTRODUGCION 7 econémicas de los paises mAs présperos del area —por ejemplo, Argentina— apuntaban derechamente hacia el desarrollo hasta la mitad dela década de 1950, gseria posible mantener la hipétesis de que faltaron las con iciones institucionales y sociales que habrian de per- mitir a los hechos econémicos favorables expresarse en un movimiento capaz de garantizar una politica de de- sarrollo, o habia en realidad un error de perspectiva que hacfa creer posible un tipo de desarrollo que eco- némicamente no lo era? En algunos paises, como Brasil, los acontecimientos Hevaban a suponer, principalmente en les afios 1950, que no eran infundadas las esperanzas en las. posiill dades de un desarrollo autosuficiente. De hecho, el pro- cecso sustitutive de importaciones alcanz6 la fase de im- plantacién del sector de bienes de capital que, por sus caracteristicas —el conocido efecto multiplicador que Neva consigo sa dinamismo y la imposibilidad téenica de un retroceso en la industrializacion durante los pe- riodos de erisis, que es usual y més facil cuando sélo se da una produccién de bienes de consumo— parecia implicar la instauracién de una etapa nueva y de natu- raleza irreversible de la industrializacién brasilefia. Los hhechos, sin embargo, tampoco en este caso parecen con- firmar el optimismo inicial, pues al auge a que se legs al dar cima al proceso de sustitucién de importaciones sigui6, en los afios 1960, un periodo de estancamiento relativo en el cual continéa sumergida 1a economia bra- silefia* De los tres paises que més avanzaron industrialmente, apenas uno parece haber conseguide mantener durante mayor tiempo una tasa de crecimiento elevada. Tal es el caso de México, aunque debe reconocerse que 4. Véare en este sentido “Auge y declinacién del proceso de sustitueién de importaciones en el Brasil", en Boletin Heo- indmizo de América Latina, 1964, vol. ex, pp. 1-62, Sin embar- sg, las caracteristicas de la economia braslefia parecen indicar ‘ane se trata, desde ef ngulo econémico, de un fendmeno toda- fa enmareado en una situacién “de desarrollo”. 8 INTRODUCGION su estructura econémica —sobre torlo la diversidad de su sector exportador— constituye un elemento que Io di- ferencia de los otros paises de Amnérica Latina. También fen este caso, pese a todo, Ia fuerte desigualdad en la distribucién de los ingresos y la participacién creciente de capitales extranjeros en Ia economis, pueden ser con- siderados como factores que alteran las hipétesis pre- sentadas por los economistas en cuanto se refiere a condiciones para el desarrollo autosustentado. En una primera aproximacién queda, pues, la im- presién de que el esquema interpretativo y las previ siones que a la luz de factores puramente. econdmicos podian formularse al terminar los afios de 1940 no fueron suficientes para explicar el curso posterior de los acontecimientos. En efecto, el salto que parecia razo- nable esperar en el desarrollo de Argentina no se dio, ni se produjeron las transformaciones cualitativas de- seadas. Aunque las dificultades de la economia brasi- Jefia pudieron encontrar salida provisoria en el impulso desarrollista en Ia década de 1950, apoyado por el financiamiento externo 2 corto plazo, se reabrié una fase de retroceso y quizd de estancamiento, cuando ya se anunciaba Ia superacién definitiva de los obsticulos al desarrollo? Finalmente, la economia mexicana, des pués de las dificultades de un perfodo de reajustes y transformaciones profundas, orientadas por una politica nacionalista, pareceria realizar sus posibilidades de ex- pansién en medida importante gracias a su integracién al mercado mundial, a través de Ia inversién externa de ca- pitales y de la diversificacion de su comercio exterior den- fro del cual desempefia un papel importante cl tusismo. ‘A la luz de estos hechos puede generalizarse la suge- rencia implicita en la pregunta sobre las causas de la insuficiencia dinfmiea de las economias nacionales que presentaban perspectivas tan favorables como Argen- tina, ¢Hasta qué punto el hecho mismo de la Revolucién 5, Celso Furtado, Desenvolvimento ¢ subdesenvolvimento Rio de Janeiro, Editora Fundo de Cultura, 1961. En especial al capftilo 5. INTRODUCCION 9 mexicana, que rompié el equilibrio de las fuerzas so- ciales, no habré sido el factor fundamental del desarro- Io Iogrado posteriormente? ;No habrian sido los facto- es inseritos en la. estructura social brasilefia, el juego de las fuerzas politicas y sociales que actuaron en la década “desarrollista”, los responsables tanto del resul- tado favorable como de la pérdida de empnje posterior del_ proceso brasilefio de desarrollo? ‘Sin embargo, sefialar el curso negative seguido por los acontecimientos como indicador de la insuficiencia de las previsiones econémicas anteriores y deducir de ahi Ta necesidad de remplazar las explicaciones econé- micas por interpretaciones sociologicas serfa una respues- ta superficial. En el plan econémico ha sido frecuente condicionar a posibilidad de desarrollo en América Latina a la continuacién dle perspectivas favorables para les productos de exportacién; y han sido precisamente las condiciones favorables del comercio exterior las que perdieron empuje después del boom de Corea y fueron sustituidas por coyunturas netamente desfavorables, una de cuyas caracteristicas es el continuo deterioro en los términos de intercambio. Frente a esta situacién se planted como alternativa complementaria la redefini- cién de los términos de la cooperacién internacional, ya sea a través de programas directos de financiamniento exterior al sector ptiblico, ya sea a través de una politica de sustentacién de precios; tales soluciones no han lle- gado sin embargo a concretarse en forma satisfactoria para el desarrollo. ‘A estos hechos puede atribuirse en parte que el pro- ‘ees0 de crecimiento econémico haya sufrido una pérdida de velocidad. La tasa de aumento del producto bruto alcanzé limites apenas suficientes para promover en algunos paises Ia reorganizacién del sistema econémico. Sin embargo no se han reorganizado en la direccién esperada el sistema social ni cl sistema politico. De abt que se haya pensado que aunque la “sociedad tra cional” haya transformado en buena medida su faz econémica, con todo, algunos de sus grupos no per 10 INTRODUCCION dieron el control det sistema de poder,® a pesar de ha- berse visto obligados a establecer un sistema complejo de alianzas con los nuevos grupos aparecidos. Asi pues, con Ja disminucién del ritmo de crecimiento, que se inici6 a fines de los affos 1950, habrian reaparecido los antiguos problemas del Gontinente con nuevos prota: gonistas sociales 0 con los mismos de siempre revestidos ‘ahora de apariencia moderna. Aungue los grados de diferenciacién de la estructura social de los diversos paises de Ia regién condicionan en forma distinta el crecimiento econémico, no es sufi- ciente remplazar la interpretacién “econémica” del de- sarrollo por un andlisis “Sociolégico”. Falta un andlisis integrado que otorgue elementos para dar respuesta en forma mAs amplia y matizada a las interrogantes gene- rales sobre las posibilidades del desarrollo 0 estancar miento de los paises latinoamericanos, y que responda 1 las preguntas decisivas sobre su sentido y sus con ciones politicas y sociales. 6. Véase, por ejemplo, cl extudio de la ceras, Bl desarrollo social de América Latina en Ia fostguerra, Solar/Hachette, Bue- hot Aires, 1963, donde se sostiene In hipétesis de Ia flexibilidad RROLLO antes an- teriores, sustituir la perspectiva econémica de andlisis por tuna sociolégica; el desarrollo es, en si mismo, un proceso social; aun sus aspectos puramente econémicos trans- parentan la trama de relaciones sociales subyacentes. Por ‘eso no basta considerar Ias condiciones y efectos sociales del sistema econémico, Tal tipo de andlisis ya ha sido intentado, pero no dio respuesta satisfactoria a las inte- rrogantes planteadas anteriormente. En efecto, a los anilisis contenidos en los esquemas econémicos de desa- rrollo —que presuponen Ja viabilidad de} paso del sub- desarrollo al desarrollo, el cual se reduce, en definitiva, fa la creacién de un sector dinamico interno capaz de determinar a la vez tanto el crecimiento autosustentado como la transferencia de los “centros de decision”— se sumaron esfuerzos de interpretacién sociolégica, ditigi- dos a explicar la transicién de las sociedades tradiciona~ Jes a las sociedades modernas. 1. BL ANAtISIS TRPOLGcICO: socEDADES 'TRADIGIONALES Y MODERNAS En esos andlisis se propone la formulaciéa de modelos ‘© tipos de formaciones sociales. Se sostiene que las sociedades latinoamericanas pertenecerian a un tipo 1. Esta perspectiva de andlisis que hace hincapié en el paso de una sociedad tradicional a una de tipo moderno aparece en felacion especifica a América Latina en trabajos tales como los de R. Rediield, The Folk Culture of Yucatan, Chicago, Us Versity of Chicago Pres, 1940, y mis tarde con una orientacién Becididamente.sociologica en'B. Hoselitz, Sociological Factor: fn Economic Development, Glencoe, The Free Press, 1960, y Gipceificamente sobre Améviea Latina, el mismo autor publicé “Reonemie Growth in Latin America, en Contribution to the 4