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hegemonía
Argef!.t, ·
~ NUEVA
y pOIIIICa SOCIEDAD
Venezue_Ja: las internas
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""..Coyurytura

Antonio Camou. México. Una transición democrática larga y sinuosa


Ricardo Córdova. El Salvador. Ll'\ nueva agenda de posguerra
Manuel Alcántara. España. El centro-derecha en el poder

Isidoro Cheresky. Poder hegemónico y alternativas políticas en Argentina


David Lewis. Procesos de integración y espacios de concertación en el Caribe
Steve Ellner. Democracia, tendencias internas y partidos políticos de Venezuela

Tema Central_ . ~'' •

La corrvpción en la agenda global

Robert Klitgaard. Combatiendo la corrupción. Información e incentivos


Susan Rose-Ackerman . ¿Una administración reducida significa una administración más
limpia?
Pierre Kopp. Dinero de la droga y lavado financiero
Donatella della Porta. Partidos políticos y corrupción. Reflexiones sobre el caso italiano
Jean Cartier-Bresson. Corrupción institucionalizada y neocorporativismo, con ejemplos
del caso francés
Melanie Manion. La experiencia de Hong Kong contra la corrupción. Algunas lecciones
importantes
Humberto Njaim. Clientelismo, mercado y liderazgo partidista en América Latina
Jaime Zuluaga Nieto. Cuando la corrupcion invade el tejido social
Luis Moreno Ocampo. Gerencia y corrupción? El caso deiiNdeR
Eros Roberto Grau 1 Luiz Gonzaga de Melo Belluzzo. Brasil y el círculo corrupto

Libros

LA CORRUPCION EN LA
AGENDA GLOBAL
fl il~ lil flll
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111111 111111111111111 111111
/ ~ I~UE:. VI"'
SOCIEDAD
SEPTIEMBRE-OCTUBRE 1996

La página digital de Nueva Sociedad


CONTENIDO

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4 Antonw amOt4. ·
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APORTES
Nueva Sociedad @ NUEVA Isidoro Clteresky. Poder hegemónico y altemativas políticas en
Preg unta SOCIEDAD 21
Tres al'\os después de haber realizado una detallada encuesta, queremos mantener el vinculo establecidO
Argentina. d . t ción y espacios de concertación
33 David Lewis. Procesos e m egra
entonces. Y también crear otros nuevos actualizando el listado de personas relacionadas e interesadas en recibir
nuestra información editorial. Para Nueva Sociedad es importante conocer la opinión e inquietudes de los lectores, en el Caribe. . · partidos
por ello formulamos algunas preguntas adicionales. Steve Ellner. Democracia, tendenczas mtemas y
42
Si usted también valora este contacto, complete y envrenos este talón. políticos de Venezuela.
Muchas gracias por su colaboración.
TE MA CENTRAL
Nombre .. . ..... ............................. .. .. ................. ... .. .. ... ...... .. .. Edad ....................... .
Domicítio .... ...................... .... ... . ...... ......... ..................... .... ......... .... .. ................................... Robert Klitgaard. Combatiendo la corrupción. Información e
Profesión . .. ... ... ........................ Lugardetrabaj o/cargo.............. ... . ................................... . 56
¡S·,~:~::i~~:e-Ackerman. ¿Una administración reducida significa
¿Como accede a la Revista? suscnptor O: a través deiiLDIS o la Fundac1ón Friednch Ebert O: la compro 66 , [' . ?
regularmente 0: la compro irregularmente 0: la compro en congresos, ferias del libro. etc. O: llega a m1lugar una administración mas unpta. .
de trabajo O; la consulto en biblioteca O. K D. ero de la droga y lavado financtero.
80 ~~~~~eud:~ua"~orta. Partidos políticos y corrupción. Rejlexio-
¿Le resulta de utilidad? Si la respuesta es s!: para el trabajo O para el estudio O para la acción política O 92
obre el caso italiano. .
Otros ............................................................................................ .............................................................................. . ~:~~ Cartier-Bresson. Cormpción insti!~4cionaltzada y neocorpo·
¿Tiene c ríticas que formular? ...................... ............................................................................................. /JO
rativismo con ejemplos del caso frances. K t la
Melanie Manion. La experiencia de Hong ong con ra
126
¿Conoce nuestras n ovedades editoriales? corrupción. ~l~tmaCsl_lectcil~:~: i:~~;~~~~~Úderazgo partidista en
Esc riba aquí su c omentario adicio nal /38 Hwnberto Nja/111. ren e l '

148
~;;!;~c;ul¡;;~~:Nieto. Cuando la corrupcióll invade el tejido
social. . . ·, El caso del
Luis Moreno Ocampo. Gerencw y corrupcron.
:\t 1EV A SOCIEDAD se puhli,·:ll,ld 1dus meses en Caracas, Vene1uda, y nrculacn 10tla Amén ca 160
L.1t11U. Los artículos que la mtegran son de cxclus1va responsah1lltlad dt• sus autores, y no refleJan ~~~~oberto Graul Luiz Gonzaga de Me lo Belluzzo. Brasil y el
nen:san.uncntc el pcnsanucnt1> de la Rcv1sta Se pcm11tc. pren,1 auton/;lt'JCín. la rcproduccitín de 174
loscns.I)'D'• '!de :as Jlt:str,~clll!1e> acondicuín Jeque se mencwnc 1.11ucntc y se haga llcgardoscop1as círculo corrupto.
,1 L1 rcd.lu.'wn. :S l E\ A SO( lf:f>AD cuenta con la colaborautín de la rundan6n ¡.;riedrich Ehcrt de
1.1 RrA .
185 LIBROS
Impreso en Editon.1l Tc:w.to, Car.1c.1s, Vene lUcia. Oc¡xís1to legal: pp 76-1017 :-:uc' a Soc1cdad
- ISS:'\-0:!51-3552.
:--¡l E\' t\ SOCIEDAD. Apartado 61 712. CarJr.h 1060-A, \'enctuela Otinm1': Pbza La Caste-
llan.I,Ethf lASA •L60óy602 Tclt\ :(:'iX-2)267.31X9/265 9975/26'\ 0593/265.1~~9/265 1265
265.5321. Fax 26 7. ~ W7. Correo!:.. nu,o(a ce' mtemct ve (thrct:nón): nwgorval (a t:cs. mlcmet ve
(Ilustración de portada: Zapata)
(th\tnhucrtin y ventas)
Más grave es el problema de la responsabilidad compartida (igual como en el tema
de las drogas, donde la demanda y la circulación segúnyl libre mercado de las
sustancias precursoras son la otra cara de la moneda}. Las corporaciones trasnacio-
DA PAGINA nales siempre han previsto en sus balances «coimas., para ganar las adjudicaciones.
Esto se agravó con la voraz competencia por lograr un pedazo de las privatizaciones

• latinoamericanas; estas empresas son los "suministradores de la corrupción». Los


eufemismos utilizados son provisión, comisión, gastos de promoción, facilitation
t payments, useful expenditures, etc. Por ejemplo en Alemania existe la facilidad de
t descontar de los impuestos los gastos para «aceitar» los negocios internacionales y
Mientras regía la Guerra Fría, el problema de la corrupción era un tabú en la discusión
internacional. La motivación ideológica de los gobiernos occidentales y sus organis-
mos internacionales estaba orientada a "comprar» amigos del Tercer Mundo median-
,
1
esto es considerado por parte de los representantes de las empresas privadas como
una herramienta para asegurar la competitividad internacional. Hace tiempo Suiza se
ha convertido en un paraíso donde se refugian los diversos dineros mal habidos de
te la cooperación internacional. Entre ellos no pocos «Campeones, de la corrupción:
la corrupción y del narcotráfico de todo el mundo.
Stroessner Mobuto, Marcos, etc. distaron de estar mal vistos. Los grandes temas eran
otros no la' corrupción: entre otros la pobreza, la explosión demográfica, la deuda, el
No han faltado iniciativas para enfrentar la corrupción. Ya en 1975 en la Asamblea
medí~ ambiente, el proceso de urbanización, la industrialización. Las ciencias
General de ONU se firmó una resolución (N2 3514} sancionando las prácticas de las
sociales en América Latina tampoco se ocupaban de la corrupción, acaso porque se
trasnacionales y recomendando un código de buena conducta. En 1991, la UNCTAD
la consideraba una especie de derivado superestructura! del esquema social y
subrayó en Cartagena la importancia de la gerencia limpia y el gobierno honesto como
político dominante. Democratización y cultura política, gobernabilidad•. reforma del
condiciones esenciales para la activación de la iniciativa privada y el funcionamiento
Estado y modernización ocupaban y siguen ocupando l.a agend~ de los 1nves~1gado­
del mercado. El documento final dice: «Todos los países deberían incrementar sus
res. Pareciera que el tema de la corrupción es demas1ado suc1o o poco seno para
esfuerzos por evitar la mala gerencia en el sector público y privado -incluyendo la
adquirir rango de problema.
corrupción». En 1993 fue creada Transparencia Internacional, una organización no
gubernamental, empeñada en crear una alianza internacional contra la corrupción en
Pues bien sin ser un fenómeno novedoso la corrupción ha cobrado renovado vigor;
los países del Norte, del Sur y del Este. Transparencia Internacional se dirige
en los últi~os años se ha extendido como un cáncer y pone en jaque a la democracia,
conceptualmente a un tipo de corrupción constituido por proyectos de gran enverga-
amenaza los cimientos del Estado y el funcionamiento de la economía, erosiona la
dura, cuyo financiamiento genera elevadas ganancias personales para aquellos que
justicia y merma las posibilidades de desarrollo. Recordemos que varios ~aíses e~
los negocian entre las corporaciones trasnacionales y los gobiernos del Tercer Mundo
América Latina han sido sacudidos en los últimos años por (¿cómo denominarlos, SI
y del Este. Los críticos mencionan qlfe Transparencia Internacional es un instrumento
no?) macro-escándalos de corrupción. Carlos Andrés Pérez en Venezuela, Fernan~o
del pensamiento neoliberal. A nivel latinoamericano, y con la idea de revitalizar la OEA
Collor de Mello en Brasil fueron separados de sus cargos, acusados de malversac1on
se firmó en Caracas, en marzo de 1996, la Convención lnteramericana contra la
de fondos. Alan García en el Perú y Carlos Salinas de Gortari en México se expatriaron
Corrupción. con representantes de 34 países, con vagos objetivos como «disponer
luego de gravísimas acusaciones de corrupción. El ex-vicepr~sidente del Ec~ador,
de un marco jurídico común, crear una ley continental y pautas de colaboración entre
Alberto Dahik, tuvo que abandonar su cargo entre gallos y medianoche. El presidente
los Estados miembros,,.
colombiano Ernesto Samper se ve acorralado por sus opositores que lo acusan de
haber financiado su campaña electoral con dinero del narcotráfico. EEUU le quitó la
Las iniciativas mencionadas, si bien meritorias nos parecen muy limitadas. La ONU y
visa igualmente al ex-presidente de Bolivia, Jaime Paz Zamora, por el mismo d?lito de
sus organismos pueden efectuar recomendaciones que no son ni obligatorias ni
narcovínculo. El presidente argentino, Carlos Menem, se enfrenta en estos d1as_~ la
vinculantes. Transparencia Internacional parece tener un sesgo demasiado ideológi-
mayor impopularidad de su gestión, derivada del aparente fracaso de la pollll.ca
co. Y la Convención de Caracas no es más que un pronunciamiento vago, caracterís-
económica, con el telón de fondo de ljna corrupción generalizada. Los persona¡es
tico de las cumbres de alto nivel, donde un seguimiento eficaz queda normalmente en
mencionados son paradigmáticos de un universo político erosionado por la c?rrup-
la nada.
ción sustentado por un sistema presidencialista todopoderoso donde re1na el
clie~telismo y el verticalismo partidario, el abus~ del poder públ!co y la impunidad. El Tema Central de la presente entrega reúne diez ensayos, seis de ellos escritos por
Este sistema es el resultado de la escasa dinám1ca estatal e 1nslltuc1onal, de la falta
especialistas no latinoamericanos que enfocan el fenómeno multifacético de la
de prácticas transparentes, democráticas y participativas de un.a cultura heredada,
protegida y apoyada por los «suministradores de la corrupctón».' una cultura y corrupción desde diversos ámbitos, experiencias y estudios de caso o países. NUEVA
SOCIEDAD invita a las ciencias sociales del continente a que atiendan el fenómeno
práctica política habituadas a «Servirse del Estado en lugar de serv1r al Estado».
de la corrupción, cuyas formas y efectos se hacen presentes en distintos ámbitos de
la vida social y cubren un arco multidisciplinario. Es un tema no sólo presente, sino
La corrupción no es un fenómeno reciente ni privativo del Tercer Mundo, como lo
demuestran entre otros páises Italia, España, Francia y Japón. Es una dolencia ominoso, cuando se habla de pobreza y desigual distribución del ingreso. de las
polfticas neoliberales y la p rivatización, de ·la presencia de grupos de poder en el
globali,zada. pero con distinta, in~ensidad y ~n. difer~ntes ámbitos: en la economía, la
Estado y en el sector privado, de la d iscriminación salarial en el área pública, de la
política, la justicia, la vida pu~hca, 1 ~ 1 n~c1at1va pnvada. la ~an~a. el co~erc1o, la
reforma del Estado y de la justicia. La corrupción no es una práctica que reside en la
cultura, la policía, las organ1zac1ones smd1cales. etc. En los patses mdustnahzados un
cúpula de la pirámide, por ello es múltiple, cotidiana y amorfa; y por ello exige de la
bienestar de alguna manera consolidado e igualitario, in stitucion~s relativamente
investigación social, de la ciudadanía y del Estado nuevas formas de esclarecimiento,
eficientes y una sociedad c ivil alerta limitan los.efectos de la c?rrupc1on; los ab~orben
control y prevención.
sin mayor daño económico o buscan soluc1ones purgaton~s dentro_ del s1stema
democrático establecido, como demuestran los casos de ltal1a y Espana. ~oirlt df C:,...hrnirH
NUEVA SOCIEDAD 145 5
Antonio Camou
Historias conversadas elecciones normales y buena par-
te de las principales capitales de
Si todo va bien, en la laberíntica historia de la transición provincia, que han ido a parar a
mexicana los observadores tendrán que anotar la fecha del 25 manos de la oposición. Una
de julio de 1996 como un hito digno de mención. Ese día, y pluralización que en definitiva le
Una transición democrática después de casi veinte meses de negociaciones que se inte- sigue los pasos a una transición
rrumpían por cualquier cosa y se retomaban a duras penas, el social y cultural de más largo
larga y sinuosa gobierno federal y los cuatro partidos con representación aliento que ha permitido la emer-
legislativa sellaron el acuerdo para una reforma electoral que gencia de una sociedad más com-
el presidente no dudó en calificar de «definitiva», «decisiva» pleja y diversificada, fruto de la
e «irreversible»4 • modernización socioe-conómiea
Más allá de estos hiperbólicos adjetivos, el hecho es que el y cultural de las décadas prece-
E s sabido que para tener una
buena visión de futuro se hace
necesario, a veces, padecer cierta
erupción y narcopo~.er al interior del aparato de Estado que
gobernaba el otro hiJO de su misma madre. acuerdo es novedoso tanto por su forma como por su conte-
nido. Lo es por su forma porque a diferencia de las modifica-
dentes, y que ya no puede ser
contenida en los marcos estre-
Como si esto fuera poco, el lector guardará educada
ceguera de presente; y algo de eso ciones anteriores a la normativa electoral (las de 1977 y 1986, chos de un autoritarismo vertical.
compostura y no hará ninguna pregunta de mal gusto sobre la
hay que hacer para apreciar con que salieron de la Secretaría de Gobernación y de la Presiden- Pero la reforma electoral tam-
marcha de la economía, cuyo PBI cayó ?%durante 1995 y que
alguna perspectiva de mediano cia, y las de 1989-90 y 1993-1994 que fueron producto de bién es destacable por su conteni-
hoy por hoy sigue si~ encontrar su rumbo; tampoco indagará
plaz? la actual coyuntura política acuerdos parciales), esta reforma surge del consenso entre las do, en el que conviene remarcar
s~~re los efectos soc1ales de la crítica devaluación del peso de
mex1cana. Por de pronto, el im- cuatro fuerzas poi íticas más importantes del país. Si bien hubo tres elementos centrales. En pri-
d1c1~m?re de 1994 que, para botón de muestra, se tradujo en
probable lector de estas líneas de- jaloneos de última hora y la advertencia, por parte de los mer lugar, la nueva normativa
la perd1da del 53% de las plazas laborales creadas entre 1988
berá dejar a un lado, al menos por 2 partidos de oposición, que una cosa es modificar las normas y acordada toca, y con el tiempo
Y 1994 ; Ymenos que menos preguntará por el bienestar de los
un momento, un rosario de otra muy distinta es modificar las prácticas autoritarias del veremos si ataca con éxito, un
hogares mexicanos. Como dijo el presidente Zedillo con
adeudos y malhadares que acom- priísmo gobernante, lo cierto es que la dirigcncia política del punto medular del sistema políti-
amar?o pero sano realismo: «pregonar que la recuperación co mexicano tal como lo conocía-
pañan al gobierno de Ernesto econ~mtca restaurará de inmediato los niveles de bienestar
país llegó a consensos sustantivos en un terreno que hasta
Zedillo como una sombra terca. ahora se había mostrado particularmente indócil. mos hasta ahora: la fusión institu-
anten~res a la crisis sería engañar a la gente»; para retomar
Deberá entornar los ojos y no po- Desde e16 de julio de 1988, cuando literalmente se «cayó» cional entre el Estado y las estruc-
esos m veles, acotó, «deberán transcurrir varios años, ya que
ner atención a la todavía irresuelta el sistema de cómputos que monitoreaba el escrutinio presi- turas partidarias del PRI. Esto se
en el proccs.o de recuperación no se pueden quemar etapas»J.
negociación entre el gobierno fe- dencial entre Carlos Salinas y Cuauhtémoc Cárdenas, y tam- logra por dos vías principales.
Ahora bten, una vez hecho este delicado pero necesario Por un lado, el Poder Ejecutivo no
deral y la insurgencia zapatista, esfu~rzo de abstracción podemos echar una mirada al sistema bién se cayó el viejo sistema político de partido «casi único>),
que ya lleva dos años y medio la transición mexicana se ha empantanado reiteradamente al tendrá injerencia en los órganos
político, en su. lí.mpida constitución, y acordar que en el
desdeel1°deenerode l994cuan- llegar a ese momento elemental, y fundan te, de toda legitimi- electorales: las autoridades del
pasado mes de .JUho de 1996 se produjeron dos hechos que tal
do comenzó la promocionada in- dad democrática: la hora de contar los votos y decidir, honra- máximo organismo encargado de
vez ~~rquen un p~~to de in~exión en esta larga y sinuosa organizar y controlar las eleccio-
surrección; deberá ser paciente con damente, quién ganó una elección y quién debe asumir el
trans1c1ón democratJca. Uno ttene que ver con el acuerdo en nes, el Instituto Federal Electoral
la falta de esclarecimiento del ase- poder. Si bien hasta ahora ha habido avances significativos,
torno al capítulo electoral de la llamada «Reforma Política» (JFE), serán designadas por el voto
sinato de Luis Donaldo Colosio sobre todo a nivel federal, en muchos casos las elecciones a
del E.sta?o; el otro se refiere a la reorganización partidaria de
el candidato presidencial priíst~ la pnnctpal fuerza de izquierda en el país, el Partido de Ja nivel local y estatal seguían enredadas en una espiral de mu- de las dos terceras partes de la
muerto a fines de marzo de ese tuas desconfianzas entre los partidos políticos, impugnaciones Cámara de Diputados; es decir, la
Revoluctón. Democrática (PRD). En el final de estas notas organización electoral se vuelve
mismo año 1; y deberá seguir espe- varias, acusaciones de fraude, desconocimiento de las autori-
trataré ~e vmc~lar estos asuntos puntuales con una hojeada «autónoma» e institucionalizada.
rando como el amor de su vida la algo mas amplta sobre las perspectivas de la gobernabilidad dades electas y desbarranques de violencia.
condena en suspenso sobre el cap- No es por cantar victoria, pero esta reforma hay que Por otra parte, la reforma fomenta
democrática en México.
turado Raúl Salinas de Gortari ubicarla en el derrotero de una creciente, e incontenible, condiciones más equitativas de
hermano del ex-presidente Cario~ pluralización política del país que llegó para quedarse. Una competencia, especialmente en lo
La reciente a~solución de Othón Cortés, miembro del grupo de seguridad
1 que se refiere al financiamiento
Salinas deGortari y pieza clave de pluralización que se manifiesta en el hecho de que el PRI, que
una intrincada red de tráfico de de Colosto YqUJen fuera acusado por la Procuraduría General de la República nunca antes en su vida institucional había resignado un gober- público y privado de los partidos
como el sup~esto «segundo hrador>> en el crimen del candidato presidencial, políticos, topes de campañas elec-
influencias, crímenes políticos, co- nador estatal, ha perdido desde 1988 cuatro gobernaturas en
vuelv~ a fo~as .cero la mvestigación, reforzando la hipótesis inicial del torales, vigilancia de las finanzas
«asestno sohtarJO>> y aleJando la posibilidad de probar la existencia de un 4 Las cuatro agrupaciones son el Partido de la Revolución Institucional (PRI),
ANTONIO CAMOu: sociólogo argentino; <<complot>>. partidistas, acceso a los medios,
2 Partido Acción Nacional (PAN), Partido de la Revolución Democrática
maestro en Ciencias Sociales por la Facul- Datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Infom1ática etc. 5• El segundo punto a destacar
tad Latinoamericana de Ciencias Sociales (PRO) y Partido del Trabajo (PT).
(INEGI), 7/1996. es que introduce un contralor de
- FLACSO, sede México. 5 Cf. José Woldenberg: <<Se pudo>> en La lomada, 2717/96.
3 Cf. La lomada, 7/8/96
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segundo grado, por parte del Po- ¿Una izquierda mirando al sudeste? elecciones presidenciales de 1988 y 19947 , el dato obvio es la Por si hiciera falta algo más, al
der Judicial, a lo largo del pro- caída en picada de la centroizquierda y el auge de la PRD le llovió desde el húmedo
ceso eleccionario. En tal sentido, El pasado 14 de julio, y también por primera vez en la historia centrodcrecha política representado por el partido de Acción sudeste mexicano un resucitado y
la reforma instituye que la Su- de México, un partido político realizó una elección interna Nacional. televisable zapatismo, que fue
prema Corte de Justicia de la Na- mediante voto universal, abierto y directo para elegir a sus algo así como sacarse un tigre en
ción conocerá de asuntos electo- autoridades nacionales. Tres candidatos compitieron por la Elecciones 1988 y 1994 la lotería; porque si bien retempló
rales, se incorpora el Tribunal jefatura del PRD, y el ganador, Andrés Manuel López Obrador, su espíritu militante y revolucio-
Federal Electoral al Poder Judi- se llevó el 73,3% de los votos, dejando muy atrás a los otros Varios factores explican este franco declive. Desde 1988 en nario, y lo terminó de hermanar
ciaJ, y los actos y resoluciones dos competidores6 No pocas veces se ha señalado que difícil- adelante el PRO ha sido bueno para liderar la protesta social, con lo más sufrido del país, el
definitivos de las autoridades elec- mente se logre una plena democratización del sistema político para tomar plazas, bloquear caminos o liderar huelgas; en campesinado indígena de las zo-
torales federales y locales estarán mexicano sin la previa democratización de sus componentes, suma, ha sido bueno para ganar las calles, pero malo para nas más azotadas del país, tam-
sujetos a revisión constitucional. y el esfuerzo del PRD por democratizar sus estructuras desde llenar las urnas. A esta desdichada historia han contribuido la bién lo alejó fatalmente de secto-
Finalmente, la reforma establece sus bases, detener el fraccionalismo interno y unificar al carencia de un discurso claro y de un programa creíble, salvo res claves de la sociedad mexica-
que el jefe del gobierno del Dis- partido es -otra vez- un buen principio. Pero este promisorio na. No es de extrañar, entonces,
por la machacona y necesaria prédica en favor d~ la d~moc.ra­
trito Federal será elegido por vo- resultado debe ser encuadrado en un panorama que dista que una ciudadanía adversa al
tización del sistema político; la falta de una dmgencta umda
tación universal, libre, directa y mucho de ser el mejor posible. priísmo gobernante, pero mode-
y de una organización coherente; el abuso del «oposicionismo»
secreta. Visto de lejos, el PRD tiene dos importantes desafíos por antigubernamental como bandera política y de la protesta rada en sus convicciones ideoló-
Si bien los acuerdos logrados delante: uno tiene que ver con su organización interna, el otro gicas, haya puesto su voto en el
social como táctica de lucha.
se refieren a cambios en la norma- con recuperar un perfil electoral atractivo que le permita PAN, como una manera de apos-
De entrada, el PRD no ha podido descifrar un dilema
tiva constitucional, y todavía falta remontar su decepcionante desempeño en los últimos años. tar al cambio pero sin pasar por el
perturbador que es común a todas las expresiones de la
por ajustar la intrincada legisla- En el primer caso, se enfrenta a la difícil tarea de organizar a engorroso trámite del caos políti-
izquierda latinoamericana: cómo constituirse en una «alterna-
ción secundaria, el ca m in o abierto la centroizquicrda mexicana bajo una misma estructura par- tiva» de poder frente a programas de gobierno que, en sus co y la violencia guerrillera.
por el consenso entre los diferen- tidaria. Más allá de sus inminentes compromisos electorales, En este sentido, no es una iro-
líneas maestras, no parecen tener alternativas a la vista.
tes partidos parece un buen princi- la dirigencia perredista parece haber comprendido (y espere- nía menor de esta sinuosa transi-
Naturalmente, afirmar que no tienoo «alternativas» no signi-
pio. Naturalmente, la bondad de mos que así sea) algo que le tardó su buen tiempo en aceptar: ción que el PRD, que nació ofen-
fica que no tengan «correctivos», que no puedan ser corregi-
las leyes se juzga por su capacidad la necesidad de construir un partido que sea medio y pilar de dos con una orientación social más progresista. Pero sean dido de una de las costillas del
de normar los hechos; y los he- la competencia democrática organizada; la necesidad de PRI, y basó su crecimiento inicial
cuales fueran los caminos de esa reforma, la actual oposición
chos estarán esperando a los mexi- edificar una institucionalidad democrática con base en el en ser «lo otro» del partido de
de izquierda se ha visto en el brete de navegar por aguas
canos a mediados del año próxi- fortalecimiento de los partidos como organizaciones, y no en gobierno, ahora sea un obligado
difíciles: no puede alterar los trazos fundamentales del actual
mo, cuando en las elecciones más alianzas electorales, o en un discutible movirnientismosocial compañero de ruta de su enemigo
modelo, a riesgo de recaer en desequilibrios macroeconó-
importantes del sexenio zedill ista, que suelen ser pan para hoy y hambre para mañana. ' micos inmanejables, pero tampoco puede agregar adherentes fraterno. Por esas cosas que tiene
las intermedias de julio de 1997, Tal vez todavía no sea el tiempo de escribirlo, pero en la vida, PRI y PRD tienen hoy por
sin cuestionar las consecuencias sociales del mismo, ofre-
haya que renovar los diputados México (¿y en América Latina?) quizá está terminando una hoy un objetivo común de cara a
ciendo un programa realista de reformas sociales. Mientras
nacionales, parte de la Cámara de era de los hombres y está comenzando un nuevo tiempo de las las próximas confrontaciones
este entuerto se resuelve, el viejo PRI y el renovado PAN
Senadores, los gobernadores de instituciones. Después de años de vivir a la deriva de perso- electorales: frenar el avance del
parecen los únicos capaces de avanzar por entre las dudas
cinco estados, y elegir los asam- nalismos políticos de variada laya, crecientes sectores de y las vacilaciones de sus críticos progresistas, presentándose PAN como la principal opción
bleístas «constituyentes» del Dis- nuestras sociedades están en busca de una nueva instituciona- opositora&. Del lado del PRI el
ante la sociedad -y en particular ante los factores reales de
trito Federal junto con el primer lidad que ofrezca mínimas garantías y certezas razonables. En poder- como garantías de gobernabilidad del sistema. asunto es claro: no puede permitir
jefe de gobierno capitalino electo estas tierras el PAN se dio cuenta primero que nadie de esta que el PAN siga creciendo a fuer-
democráticamente en la historia exigencia, y ahora el PRD se ha sumado a la partida. za de capitalizar el descontento
del país azteca. El premio es tan La segunda tarea es algo más complicada, y los sectores socioeconómico de nueva data y
tentador en sí mismo, y en servir «duros» del perredismo militante se han puesto sus propias 7 Al referirme a 1988 anoto las cifras «Oficiales» de aquel entonces, con todo la falta de credibilidad política
de plataforma de lanzamiento para piedras en el camino. Si comparamos las cifras gruesas de las lo que ello implica de escepticismo acerca de las cifras «reales» de la elección.
8 En este sentido es muy notorio el cambio de táctica política que va del que arrastra el partido en el poder;
las siguientes elecciones presiden-
<<salinismo» al <<l.edillismo». Salinas apostó, un poco por necesidad y otro en otras palabras, al PRI no le
ciales, que todos los partidos es- conviene que el PAN sea percibi-
poco por convicción, a un acuerdo estratégico con el PAN en aras de fundar
tán calentando los motores para el 6 El PRD se fundó e15 de mayo de 1989. Contó inicialmente con el respaldo un esquema «bipartidista» en México; Zedtllo, en cambto, ha tntentado do por importantes sectores de la
próximo 1o de noviembre de 1996, dt' los simpatizantes que impulsaron la candidatura del ingeniero Cuauhtémoc construir una nueva relación con el PRO, en un pie de igualdad respecto del
Cárdenas a las elecciones presidenciales de 1988, y que se habían agrupado sociedad como una alternativa a
cuando oficialmente se inicie la PAN. El objetivo más o menos obvio del zedillismo es el de equilibrar la
en el Frente Democrático Nacional (FDN). habitualmente llamado «frente oposición antipriísta con un ala derecha, el PAN, y una de izquierda, el PRO. su largo pero menguante lideraz-
campaña electoral. carden ista>•.
Divide et impera, que le dicen. go. El PRD, en cambio, está al
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borde del descenso: si no logra «más o menos» democrático, o si se ha liberalizado «más o poblacional y que en modo alguno logrará remontar la debacle no se puede seguir echándole más
alguna victoria resonante (la menos)>, pero se le ha prestado menos atención al hecho de leña al fuego.
sufrida después del efecto tequila), con una marcada inca-
gobernatura de un estado de la que el México de hoy es bastante menos gobernable que el de Se me ocurre que un viejo y
pacidad -o desatención- para responder a elementales nece-
República o el Distrito Federal, ayer. Es una lástima que a veces se pierda de vista que hoy desleído Gramsci lo hubiera
sidades sociales, con la incuestionada presencia de la violen-
donde tiene sus mayores reservas gobernar democráticamente -y aquí conviene poner acento dicho más o menos así: gran parte
cia -ya sea social y desorganizada, o con base en estructurados
militantes), estará cerca de desin- en el verbo- no es lo mismo que tener una democracia. de los problemas de esta larga y
movimientos rebeldes-, y con la creciente erosión de la
tegrarse en los incontables frag- Y esta preocupación no es gratuita. Sobre todo si pensamos legitimidad política debida a episodios reiterados y mani- sinuosa transición mexicana pro-
mentos de la vieja izquierda que que se ha difundido una interpretación demasiado lineal en fiestos de corrupción política y enriquecimiento ilícito de vienen de que se está gestando un
contribuyeron a formarlo. torno a los hechos que han conmovido a la opinión pública nuevo paradigma de goberna-
funcionarios gubernamentales, el panorama parece teñirse de
Siguiendo esta línea de razona- mexicana en los últimos tiempos, al menos desde comienzos bilidad de naturaleza democrá-
colores algo oscuros. Si a esto le agregamos los enfrenta-
miento, el perredismo no parece de 1994. Esa línea puede ser resumida como sigue: si hoy tica, que no acaba de nacer, sobre
mientos propios de toda lucha electoral competida, México
tener un futuro promisorio si no existe inestabilidad, falta de credibilidad y una menguada el viejo paradigma de goberna-
bien puede convertirse en un raro laboratorio para exami~~r
logra convertirse realmente en una capacidad para mantener el orden público (leyéndose todos bilidad autoritaria, que todavía
las tensiones -y las complementaciones- entre gobernabiii-
«centroizquierda)), es decir, si no estos elementos como indicadores de una situación de serio no tennina de morir. A ver cómo
dad y democracia.
logra convencer a un electorado déficit de gobcrnabilidad) es por la falta de democracia; por En este contexto, los acuerdos en torno a la refonna le hacen.
volátil que es capaz de ocupar el lo tanto, la apertura democrática consumada traerá la go- electoral a que llegaron recientemente los partidos políti-
centro del espectro político con bemabilidad que hoy se ha puesto en entredicho. Si bien cos, y la reorganización democrática de alguno de ellos, son
propuestas factibles, y más im- ambas afim1aciones son parcialmente ciertas, no dejan de ser México DF, ugosro de 1996
signos promisorios en un horizonte social y económico donde
portante aún, si no logra anudar incompletas.
acuerdos serios (y para eso tiene El punto es que se olvida con demasiada frecuencia que la
que aceptar algunas propuestas democracia es el mejor juego de reglas para -entre otras
desagradables) con los factores cosas- distribuir poder, pero es bastante más deficiente a la
reales de poder, tanto externos hora de construirlo. Por tal razón, podría decirse que en esta combatientes, tanto durante el
como internos. Si bien el diálogo difícil transición se está jugando no sólo el establecimiento de periodo de concentración de las
y la negociación no son el fuerte reglas de juego democráticas para procesar los conflictos de fuerzas militares como durante la
del nuevo líder perredista, el ca- la sociedad mexicana, también se está dirimiendo un nuevo etapa de contingencia. La inver-
mino de la intransigencia y el en- juego de pautas para generar y para ejercer efectivamente el sión hecha en la atención a aqué-
frentamiento no harán otra cosa poder político en México. De acuerdo con esto, la transición llos aseguró la necesaria esta-
que seguir aislando al PRD de política que México está viviendo anudaría dos hilos: de un Ricardo bilidad política para ejecutar los
bases electorales más amplias. lado, un cambio al nivel de lo que habitualmente se llama la La nueva agenda Córdova compromisos contemplados en
forma de gobierno (de una forma semi-autoritaria o semi- de posguerra Macías los Acuerdos de Paz. En dicha
La difícil gobernabilidad democrática a otra de democracia plena); pero de manera más evaluación se señala que se ha
fundamental, involucra el tránsito de un paradigma de gober- logrado la inserción o reinser-
A lo largo de los últimos años nos nabilidad (un entramado de reglas institucionalizadas entre ción de ex-combatientes a la vida
hemos acostumbrado a pensar el
cambio político en México sobre
el eje privilegiado que distingue
«autoritarismo)) y «democracia)>.
Con ser una parte de la verdad,
esta manera de ver las cosas deja
factores reales de poder que garantizó estabilidad a lo largo de
décadas) a otro de perfi les todavía inciertos y en gestación.
En este marco, las elecciones intermedias de 1997 serán un
test crucial para orientar el derrotero de esta doble transición.
En ellas el PRI se juega la mayoría en la Cámara de Diputados,
A cuatro años y medio de la firma de los Acuerdos ?e Paz,
se puede afirmar que en lo sustantivo se ha cumplido con
lo firmado en el Castillo de Chapultepec, lo cual implicaría
decir que ha concluido la etapa de transición de la guerra a la
paz y que se ha avanzado bastant~ ~n la transición de u~a
nidades locales (MSI~
1996). Es importan-
te aclarar que una
«reinsercióm) exi- ~
o
civil y productiva en las comu-

el control político de la regencia del Distrito Federal y cinco sociedad militarizada a una desmiluanzada. Falta todav1a tosa no implica ne- ?t
en la penumbra un asunto de cre- gobernaturas más. Si la votación le es adversa, y la proba- cesariamente una signi-
mucho camino por recorrer en la transición del autoritarismo
ciente importancia: la solución a bilidad de que esto suceda no es baja, entonces México se va ficativa mejora económica, pues
a la democracia.
los problemas de la construcción a encontrar de cara a una serie de problemas de gobernabili- pueden haberse integrado a la
En una evaluación reciente sobre el proceso de transición,
democrática no necesariamente dad inéditos en su historia, pero que otros países han sufrido vida civil y productiva y estar
se señalaba que el Plan de Reconstrucción Nacional (PRN) ha
implica establecer un orden polí- en los últimos años, sobre todo en los tramos iniciales de las igual de pobres y frustrados que
tenido éxito en la ayuda a la desmovilización de los ex-
tico eficazmente gobernable. De transiciones democráticas. el resto de los habitantes de las
este modo, buena parte del debate Con una economía que no parece levantar cabeza (las comunidades, en particular aque-
entre los analistas ha ido por el RICARDO CóRDOVA MACIAS: sociólogo salvadoreño; director ejecutivo de la
estimaciones para 1996 son de un crecimiento del PBI de Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo; presidente de la Asociación Centro- llas más afectadas por el con-
lado de establecer si México es alrededor del 3%, esto es, más o menos parejo al crecimiento flicto armado.
americana de Sociología.
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Consecuentemente con el cum- dólares en fondos de la USAID para el PRN, y posteriormente 25,3% de los asaltos reportados en la encuesta han sido en--el El aspecto más importante de
plimjento de los Acuerdos de Paz, aumentó esta cantidad a 300 millones. Esto incluye 191 vecindario de residencia de la víctima, el 16,3% ha sufrido el todo este proceso de reorganiza-
se ha reducido el mandato de la millones en nuevos fondos, más los recursos de programas en crimen cerca del lugar de trabajo, mientras que el 15% ha ción y redefinición de la seguri-
misión de observación de la progreso redirigidos para apoyar al PRN, y moneda local enfrentado el hecho en el transporte público, un 13, l% ha sido dad pública, es la creación y desa-
ONU en El Salvador. A fines de generada por previos programas macroeconómicos y de asis- víctima de asaltos en su propia casa. Otra encuesta realizada rrollo de la nueva PNC, fuera del
junio de 1991 se estableció la Mi- tencia alimenticia. en 1996 mostraba que la delincuencia constituía el principal control de la Fuerza Armada. Se
sión de Observadores de las Na- problema del país para el 36,1% de los encuestados, seguida trata de una policía sobre la base
ciones Unidas en El Salvador La nueva agenda de posguerra de laeconomía(l7,4%) y del desempleo (17,2% )6 . En síntesis, de una nueva doctrina, organiza-
(Onusal) para verificar el acuerdo se debe entender que el fenómeno de la delincuencia se ha ción y mecanismos de selección,
sobre los derechos humanos. Tras El agotamiento de la agenda plasmada en los Acuerdos de constituido en el principal problema para la población salva- formación y adiestramiento. La
la firma de los Acuerdos de Paz, Paz, se ha expresado en los últimos meses en un debate doreña, y que por lo tanto hay necesidad de lograr eficiencia creación de la PNC es una parte
su mandato se extendió para veri- político en torno a otros contenidos que deberían ser recogi- en el combate contra aquella y el crimen organizado. fundamental de los Acuerdos de
ficar el cumplimiento del resto de dos en una nueva agenda nacional, que responda a las condi- Paz. Sin embargo, en los últimos
los acuerdos. Después de las elec- ciones particulares de la posguerra. El cumplimiento de los La reforma de la seguridad pública. Como parte de la meses de 1995 numerosos proble-
ciones de 1994, se redujo el alcan- pocos acuerdos pendientes, obviamente debe formar parte de reforma a la seguridad pública en los Acuerdos de Paz, se han mas derivaron en importantes
ce de la misión de la ONU, cam- esta nueva agenda. Sin embargo, hay dos temas que se han implementado las siguientes medidas: la disolución de la cuestionamientos sobre el funcio-
biándose su nombre por el de Mi- impuesto en este periodo y que no formaron parte de los Guardia Nacional, Policía de Hacienda y Policía Nacional; se namiento de la PNC y su futuro
sión de las Naciones Unidas en El Acuerdos de Chapultepec. Me refiero al problema de la delin- aprobó el anteproyecto de creación de la Policía Nacional inmediato. Los últimos informes
Salvador (Minusal). En abril de cuencia y al de la situación económica que vive el país. Ambos Civil (PNC); se creó la Academia Nacional de Seguridad de la División de Derechos Hu-
1996, la Onusal cambió su deno- expresan dos prioridades fundamentales de la posguerra. Pública (ANSP) -en abril de 1992 se nombró al director e manos de Onusal han señalado a
minación por Oficina de las Na- integró su Consejo Académico, e inició sus operaciones la PNC corno responsable de vio-
ciones Unidas para la Verifica- La política de seguridad ciudadana. El fenómeno de la administrativas en mayo de 1992. En agosto de 1992 se laciones. Entre julio y septiembre
ción (Onuv), con el fin de supervi- delincuencia debe ser controlado, pues hoy en día tiene el nombró al director general de la PNC; y en septiembre fue de 1994, Onusal confirmó 26 ca-
sar los pocos acuerdos pendientes potencial de desestabilizar el sistema político. De acuerdo inaugurada oficialmente y comenzaron los cursos en la ANSP. sos. De estos, 3 se trataron de
de realización. con una encuesta realizada durante 1994, uno de cada cua- El balance de lo realizado en este campo entre 1992 y 1993 es violaciones al derecho a la vida,
tro salvadoreños dice haber sido víctima de un robo o asal- bastante positivo, no obstante se identificaron tres tipos de que si bien «debe descartarse que
Los costos del proceso de paz to en los últimos meses. En la misma encuesta se plantea problemas para el establecimiento y despliegue de la PNC: 1) las ejecuciones arbitrarias señala-
que el principal problema del país es el crimen y la violencia dificultades para que el gobierno dotara de la infraestructura das no responden a una actitud
D e acuerdo con el gobierno de El -28%-, y en segundo lugar el desernpleo 2. Un estudio del y equipo necesario para el inicio de las actividades de la planificada de los efectivos
Salvador (1996), el costo total de IUDOP describía el ambiente de inseguridad general en el que ANSP, y la limitación en equipo tendría un impacto en la involucrados, ni menos aún a una
los Acuerdos de Paz ha sido de vive la ciudadanía, en los siguientes términos: el70,5% de los calidad del entrenamiento de los nuevos reclutas; 2) retraso y política sistemática de la acción
casi 21.000 millones de coloncs 1 encuestados puede identificar la existencia de focos de peli- carencia de equipo básico en el despliegue de la PNC; y 3) policial», no por eso debe dejarse
(2.400 millones de dólares), y la grosidad cerca de su lugar de residencia3 . En una encuesta limitaciones financieras, debido a que los donantes interna- pasar de lado que <<lo que sí se ha
contribución total donada ha cu- realizada en diciembre de 19954, al preguntar sobre la acción cionales dedicaron un porcentaje muy bajo a las reformas a la verificado es que en todos estos
bierto el 32%, 765 millones. El del gobierno para contrarrestar el problema ele la delincuen- seguridad pública (9% ); y a que el gobierno tampoco propor- casos se aprecia una desmedida
gobierno incluye los préstamos cia, e134,1% respondió nada, el47,2% dijo poco, únicamente cionó todos los recursos aquese había comprometido (S tan ley, utilización de las armas de fuego
internacionales (21% del costo el 13% respondió bastante y el2, 7% dijo mucho, mientras que 1993 ). Durante 1994 surgieron problemas en el cumplimiento por parte de los efectivos policia-
total) como parte de su contribu- el 3% no sabe. En otra encuesta reali7.ada en mayo de 1996 5 , de algunos de los acuerdos firmados: retraso para la disolución les, así como una tendencia a obs-
ción y no como de Jos donantes. El el 50,7% de la población se siente muy amenazada por el de la Policía Nacional; intentos por nombrar ex-agentes de la taculizar las investigaciones pos-
costo total para el gobierno (re- problema delincuencia!. En dicha encuesta se señala que el PN en la PNC, al contrario de lo acordado; en la forma como teriores, llegando hasta la altera-
cursos propios y préstamos) ha fueron transferidas a la PNC la Unidad Especial Anti-narcó- ción de los indicios y de la escena
sidodepocomásde 14.000millo- ticos y la Comisión Investigadora de Hechos Delictivos; a lo del crimen»7 • En general, las prin-
nes de colones, prácticamente el 1 Se estima además que hay necesidades financieras adicionales para 1995/
96, por un monto superior a los 750 millones de colones. con lo cual el total cual se debe agregar falta de cooperación del gobierno con cipales violaciones a los derechos
doble del monto i nicialmentecon- sería de 21.500 millones. Onusal y Copaz en relación con algunas reformas de la humanos son clasificadas de la
templado. 2 CID·GALLUP: Opinión Pública, El Sall'luior N" 20, 511994. seguridad pública; y continuaron las limitaciones financieras. siguiente manera: l) las violacio-
El gobierno de EEUU ha sido 31UDOP: «Los salvadoreños evalúan el año de 1995>• en Boletín de pren.m. nes que tienen origen en el desco-
año XI N• l. 6JUDOP: <<Los salvadoreños evalúan los dos años de gobierno de Calderón»
la principal fuente externa de apo- 4 Ibíd. nocimiento o errónea interpreta-
en ECA N• 571-572,5-6/1996.
yo para el proceso de paz. Inicial- 5 IUDOP: «Los salvadoreños opinan sobre la delincuencia común y la ley de 7 Onusal: <<XII Informe del Director de la División de Derechos Humanos al ción de la normativa vigente por
mente prometió 250 millones de emergencia>> en Boletín de prensa, año XI N• 2. Secretario General, julio 1994- septiembre 1994». San Salvador. parte de los policías; 2) aquellas
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que responden a problemas más
La desaceleración de la economía
complejos y profundos, que re- las siguientes accwnes: . 1) el compromiSO · P?r eJ·ecutar ~<a, enfrentar los problemas básicos;
basan la simple negligencia o falta cortísimo plazo, un programa de inversiOnes pubh~~ de ~as sino que han sido vistas por ~lgu­
Al revisar la marcha de la economía durante 1995, destaca el
de conocimientos procesales. En de mil millones de colones, en infraestructura y el a~ea ~oc~~) nos analistas como un cOnJunto
anuncio del gobierno en el mes de enero, sobre la adopción de
estasegundacategoría entran prin- fi de sentar mejores bases para el desarroll? nacwnal», de medidas de «carácter reacli vo»,
~~trasa blen~s ~~con~~
una nueva estrategia económica, cuyo objetivo último sería
cipalmente las denuncias por eje- :e «la desgravación arancelaria de los que «parecen responder más .a
convertir al país en una gran zona franca. El eje central de este
cuciones arbitrarias, malos tratos mo a fin de dar más tiempo a las empresas nacl.ona.~s P< aplacar ánimos, enfrentar u.na cn-
nuevo modelo económico sería la fijación del tipo de cambio
y por uso excesivo de la fuerza,
y la eventual dolarización de la economía. Además, dicho modernizarse y entrar en el proceso de glo?ahzacw~, con sis de expectativas, y satisfacer
tema bastante recurrente. Debido ca aeidad competitiva»; 3) se anuncia que «la lmportactOn d~ algunas demandas de grupos de la
bi~nes de capital que sirven para produ~ir o~os bJenes, .s~ra
programa contemplaba la reducción de los aranceles, una
a la utilización de la fuerza policial gran empresa privadm> (FUNDE,
reforma fiscal, la privatización de activos estatales y la
para disolver actividades de pro- 1IVA Para Jos contribuyentes mscntos en el M mis- 1996).
testa, se ha producido un «enfren-
profundización de la reforma financiera, incluyendo la priva- exenta d e • · d ¡ 6~ a las
tización de los fondos de pensiones (Segovia, 1995). Este terio de Hacienda»; 4) «se mantiene el rel~t~gro e . o .
tamiento» entre el ministro de . de productos no tradiCionaleS>>, La propuesta del sector empre-
anuncio generó un debate que trascendió las fronteras nacio- exportaciOnes 1 5) · se y
Seguridad Pública y la procurado- . mentarán las líneas de crédito para apoyar a a mlcr0 sarial. De cualquier forma, la co-
nales. Sin embargo, «la imposibilidad política del gobierno de
ra para la Defensa de los Derechos mere -a empresa. 6) se anuncia «la depreciación ace.lerada de yuntura económica generó las
Humanos. La crítica de ésta se
implementar algunos componentes centrales de la estrategia
anunciada; el manejo poco consistente de la política económi-
peque~ f. ·os de' las, empresas y la eliminación
los act1vos IJ ·
del impuesto
d .· les de
condiciones para que se planteara
orienta al «exceso» de violencia a las anancias de capital como mecamsmos a ICIOna . un debate en torno a la situación
fome~to a la inversión y la generación~~ nuevos empl~o.s», 7)
utilizada. ca; los costos económicos de algunas medidas adoptadas; y
económica, dentro de la cual se
los frecuentes cambios -a veces contradictorios-en el discur-
En el Informe del secretario se one en marcha el plan de reactivacwn agrop~cuana.• 8) se inscribe el llamado del presidente
so económico oficial, erosionaron la confianza y la credibili-
general de las Naciones Unidas p1 1 p ograma Nacional de CompelltiVIdad, 9) se por el consenso. Es en este mar~o
sobre los Acuerdos de Paz en El
Salvador, para el período de 1o de
dad del gobierno entre amplios sectores de la población,
particularmente en el sector privado» (Segovia, 1996). ~7:n ~~~~~fi:ar t~na promoción del país e n ~¡ ext~~i?r, <~Co~rnl~ en el que la gremial e~np~esartal
más importante del pms d10 a c~­
Este panorama se fue volviendo más complicado, debido luoar de grandes oportunidades para 1a ¡nversiO~,
mayo-20dejuliode 1996seplan- ,d .. d d y calidad del trabajador salvadoreno, como nocer en agosto de 1996 su ManJ-
a que para 1996 se manifestaron ciertos rasgos que mostraban Pro uct1v1 a b. vi-
tea, a propósito de la PNC, que . , . roductor de excelentes lenes y ser IiestoSalvadoreño(ANEP, 1996).
una tendencia hacia la desaceleración de la economía, aunque destmo tunst1co Y P d ·d ¡· ·dez en el sistema
los progresos «se han visto empa- . . 1O) promover una a ecua a lqUJ . En dicha coyuntura, el principal
cf:~!~~iero «para incrementar el crédito product!vtc> Y, se·glullr)
a juicio de algunos economistas, «en ténninos estrictos de
ñados en cierta medida por las reto para el gobierno era el d.e
crecimiento y estabilidad macroeconómica, no se puede ha-
dificultades que persisten para fac1·¡·t d elprocesodered ucc1on . · , de'·
las tasas de m eres», restablecer la confianza Yla c~ed~­
blar de una verdadera crisis económica» (FUNDE, 1996). En 1 an o ' . ., · d ensio-
consolidar el sector de la se- acelerar el proceso de modermzaciOn del Slste~1a . ~ p d las bilidad de los agentes economJ-
suma, estos factores provocaron un cambio sustancial en el
guridad pública de conformidad nes· 12) destinar el producto de la modermza:!On e . cos y de la población en g~n~ral
'/esas del Estado «en infraestructura y en el area s~CJal,
clima económico del país y en sus reglas del juego. La
con el modelo establecido en los con relación al futuro economJco
incapacidad del gobierno de articular una política coherente
Acuerdos de Paz.... Por consi-
y creíble tuvo como resultado la aparición dentro de distintos ~~:facilitan un desarrollo sostenibl~, ~1 tiempo _que ~u eJeC~~ del país. Esto demandaba del go-
guiente, persiste el riesgo ... de ción enera nuevos empleos y benefiCia a los ~asyo res». e bierno la definición de una estra-
discu~·so presidencial termina con un llamado mvltan?o a ~.u
sectores sociales, de inseguridad y pesimismo crecientes
que la PNC pudiera perder su tegia y un programa consisten~e .Y
respecto del futuro económico del país, así como a la capaci-
identidad de institución al servi- creíble que permitiera re~ef~mr
dad de gober~arde la actual administración. Este problema se «unamos nuestros esfuerzos para diseñar una estrategia n~cl?­
cio de la comunidad y pasar a ser nal a largo plazo, que nos lleve al desarrollo de una VISIOn las reglas del juego economtco.
fue profundizando, en la medida que a juicio del sector
un nuevo instrumento de poder Frente a este vacío es que los
empresarial, el gobierno se negaba a aceptar la nueva reali- conjunta»R. nside-
proclive al autoritarismo y que no Estas medidas en términos generales ~ueden ser co empresarios presentan su «men-
dad: «la reticencia de los encargados de conducir los asuntos
rinde cuentas al público». Allí se
económicos a aceptar la existencia de un problema que, como radas como un ~rirner paso positivo. Sm embargo, cor~o saje a la nación». _
reitera la preocupación «por la
desaceleración de la actividad productiva, puede surgir por s~ñala un economista: «más positiva serí~ su. puestaden p~~c.­ El Manifiesto Salvadoreno
debilidad que sigue percibién-
dose en el funcionamiento de los
diferentes causas en el momento menos esperado». La resis- ~ica. Es en la ejecución del programa econ:>mlc~ do;1 o~~fe~~~~ identifica tres principales retos
que enfrenta la nación salvadore-
tencia a aceptar dicho fenómeno «no hizo sino postergar la a debilidad mayor es la misma cuan o e e.
mecanismos de control interno ~na gr n , ' ia ercepción prevaleciente de que son ña: 1) crecimiento «con base en el

::::~;t!~,J~~~~~h~~~:~~~ lo9~~;o~~:n~~~~asp~~~~~;:;
adopción de medidas que sin duda hubieran hecho variar
de la PNC». En otra parte del ahorro interno», cumpliendo con
sustancialmente el enfoque con el cual se había pretendido
informe se advierte que «las ex- el imperativo de ser un des~rrollo
profundizar la reforma económica desde principios de 1995,
pectativas a que dio lugar el es- q. se han levantado en torno a estas medidas, es qu sustentable; 2) el gasto social con
pero que también habrían contribuido a prevenir la prolonga-
tablecimiento del Consejo Na- clones¡ queercJ·be
no se es p fonnando parte de una estrategia global para responsabilidad fiscal; Y3) hacer-
ción y agudización del problema» (Vida!, 1996a).
cional de Seguridad Pública en lo en democracia. Uno de los a~­
Como respuesta a este panorama es que deben entenderse
ene-ro de 1996 no han sido satis- pectos más relevantes del man.J-
las doce medidas anunciadas por el presidente Calderón Sol .d . d la Repúbica Armando Calderón
fechas». 8 Discurso pronunciado por ell pres• ;nte_oede su gestió~ presidencial, en l.>Ll fiesto es que plantea la urgencia
en su segundo informe de gobierno, entre las cuales destacan Sol, en ocasión de celebrar e segun o an
p,,.,., r:rtífirll 4/1)/91) . de discutir la necesidad de rede-
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fin ir el rol del Estado. De manera fiesto empresarial es la necesidad de alcanzar un consenso o más agudos y más difíciles»9 . Debido principalmente a 1~
sintética, la propuesta empresa- Bibliografía
acuerdo básico en materia económico-social. Los empresa- imposibilidad de una victoria militar ~or ninguna de las d.os
rial para transformar a El Salva- rios han expresado estar dispuestos y con propuestas para partes, es que se generaron las condiciOnes para la negocia-
dor, consiste en que tenemos que participar en la construcción de un proyecto de nación com- ción. La principal lección de la guerra, por lo tanto, es que
crecer económicamente, «pero con partido. No obstante los logros importantes ele los Acuerdos ninguna fuerza por sí sola es capaz de conducir los destinos ANEP: «El Manific.~to Salvadoreño. Una
base en el ahorro interno y respe- de Paz, es necesario insistir en que en ellos no se introduce propuesta de los Empresarios a la
del país. ., Nación», San Salvador, 1996
tando los imperativos de la ninguna modificación sustantiva ele la estructura económico- La transición que vive El Salvador muestra una tenswn Córdova Macías, Ricardo: El Salvador:
sustentabilidad ambiental, ocu- social del país. Los principales temas de la problemática entre los conceptos de democracia y concertación. La lógica h1s negociacione.r de paz y los reto.~
pándonos a la vez de las necesida- dejados fuera de la mesa de negociaciones, de común acuerdo es la siguiente: a juicio de algunos analistas, al haber obtenido de la posguerra, Instituto de Estudios
des sociales de nuestro pueblo, por las dos partes. El Foro de Concertación Económico- ARENA una mayoría incuestionable de la votación, se vuelve Latinoamericanos, San Salvador.
con responsabilidad fiscal com- 1993.
Social es uno de los pocos aspectos abordados en la mesa de depositaria de la voluntad popul~r, que le ~a otorgado,un firme FUNDE: «Posición de la FUNDE frente a
partida». Y todo esto «dentro de negociaciones, y constituyó un novedoso mecanismo de mandato hasta la próxima elecc1ón, y no tiene porque concer- la situación económica que vive el
un marco político democrático». concertación entre gobierno, empresarios y trabajadores, que tar con las minorías, sobre todo porque la misma política país y las recientes medidas guberna-
El Manifiesto Salvadoreño re- sin embargo se agotó rápidamente debido a que se produjeron mentales>>, San Salvador, 6/6/1996,
económica no se considera sujeta de negociación . Algunos
cibió una buena acogida por parte una serie de hechos (huelgas, despidos laborales, no ratifica- mi meo.
sectores conservadores se oponen a la búsqueda del consenso, Glower, Carlos J.: <<La credibilidad de la
de las distintas fuerzas sociales y ción de los convenios de la OIT, falta de consenso en torno al por considerar que en las urnas se ha o?tenido ~a repr~s~nta­ política económica>> en El Diario de
políticas. Su principal novedad es nuevo Código de Trabajo, etc.) y declaraciones que han tividad y por consiguiente no es nccesano negoc1ar pOSICIOnes Hoy, 29/6/96.
que por vez primera el sector em- mostrado las diferencias profundas existentes entre el sector Gobierno de El Salvador: «lnfonne sobre
ni ceder, entregando parte de la convicción propia para llegar
presarial presenta un documento empresarial/gobierno y el sector laboral. el cumplimiento de los Acuerdos de
al consenso. Hay una regla democrática que plantea que la
para ser discutido con todos los El otro antecedente que muestra la dificultad de concerta- Paz al31 de octubre de 1995>>, 1996.
mayoría tiene preeminencia sobre 1~ minoría. , . Management Systems Jntern:llional
sectores. Una de las críticas al ción lo constituye el también fracasado Pacto de Apaneca, El problema de fondo es la relac1ón entre mayonas/mmo- Assistanceto the Transition from War
documento es su generalidad y firmado en mayo de 1995 por el gobierno y el Partido rías en el sistema político de posguerra. El consenso no es lo to Peace: «Evaluation ofthc USAlD/
falta de concreción. A esta crítica Demócrata. Este pacto fue firmado con bastante ingenuidad El Salvador's Speciat Strategic
mismo que la unanimidad, pues su blÍsqueda es un pr?ces~ de
las gremiales empresariales res- por esta agrupación y por consideraciones tácticas por parte Objective>>, 6/1996.
ingeniería política que requiere lograr que todos los Implica- Segovia, Alex: «Valoración preliminar del
pondieron que su intención no fue del gobierno. A su fracaso contribuyó la rapidez con que sus dos en una decisión coincidan en aceptarla, aunque algunos programa económico anunciadO>> en
proponer un plan con medidas es- firmantes procedieron, buscando en los hechos la exclusión sigan pensando de una manera distinta. Lo importante es el Revista Tendencias N°38, San Salva-
pecíficas. Para el di rector ejecuti- de otras fuerzas políticas. dor, 1995.
compromiso asumido, aunque no satisfaga a todos los actores.
vo de ANEP, «el Manifiesto no es Segovia, Alex: «Balance económico de
No se pretende que todos piensen igual. El conse~~o es un
en modo alguno un conjunto de Un nuevo esquema de concertación política 1995>> en Panorama 1995. El Salva-
mecanismo de estabilidad necesario en épocas de cns1s y para llor ecmuímico, .mcial, polftico y sin-
acciones programáticas; es más
determinadas decisiones de extraordinaria importancia. Para dical, Fundación FriedrichEbert,San
que eso. Es una toma de concien- L a encrucijada en la que se encuentra el sistema político de garantizar la futura gobernabilidad de nuestr~ ~aís, es ne~esa­ Salvador, 1996.
cia sobre los grandes desafíos y posguerra
. tiene que ver con la necesidad que existe de lorrrar rio asegurar que los principales actores pohllcos y soc1ales Stantey, William: «Risking Failurc. The
oportunidades que tenemos los o
una sene de acuerdos que permitan la consolidación demo- Problems and Promise of the New
logren alcanzar consensos mínimos sobre aspectos relevantes Civilian Policc in El Salvador>>,
salvadoreños para consolidar la crática, lo cuál requiere de acuerdos en el tema económico- para el futuro de la nación, tales como la economía y la Report co-produced by Hemisphere
democracia y el desarrollo con social. seguridad ciudadana. Estos temas han llegado para quedarse lnitiatives and the Washington Officc
equidad». Admite que el Mani- La búsqueda del consenso es un mecanismo de estabilidad on Latin America, 1993.
por algún tiempo en la agenda de la posguerra.
fiesto deja preguntas sin respues- necesario en épocas de crisis, como la que estamos viviendo Vida!, Juan Héctor: «El problema econó-
ta, pero a cambio de esto, <<Ofrece mico y la oferta presidencial>> en ú1
en esta etapa de transición. Un problema político central para San Salvador, agosto de 1996
sin dogmatismos, un marco de Prensa Gráfica, 10/6/1996a.
la futura gobernabilidad del país consiste en definir y seguir Vidal, Juan Héctor: <<El Manififesto Sal-
referencia para que todos los sec- operando con los términos que hicieron posible la gestación vadoreño: un llamado a la reflexión y
tores, dentro de una amplitud de del consenso que, a su vez, permitió a la sociedad alcanzar los 9 En: «Adiós a las armas. Paz para El Salvador>> en El Día, México, 17/1/92, a la acción concertada>> en La Prensa
criterio y un espíritu constructivo Acuerdos de Paz. Lo más importante del proceso de paz, p. 6. Grtifica, 8n/l996b.
y conciliador, lo enriquezcan y, como lo dijo el entonces presidente Cristiani en su discurso en
hagan suyo, un concepto aglutina- Chapultepec, es el método adoptado para solucionar la gue-
dor alrededor de objetivos nacio- rra, vale decir la búsqueda del consenso: «no es sólo el
nales de progreso» (Vida!, 1996b). resultado de la negociación lo que tiene valor como producto
positivo de un esfuerzo constructivo y concertado, es el
La búsqueda del consenso. El método mismo del diálogo, del entendimiento razonable y de
tema de fondo detrás del maní- la búsqueda sensata y efectiva de soluciones a los nrohl~m:~<:
u~ cambio histórico en Es pa-
n~ ha supuesto, para alcanzar NUEVA SOCIEDAD 145 17
el gobJe~~o con ciertas garantías
de estabJhdad y eficacia, el pacto A pesar de que el gobierno socialista intentó incluir a1 feroz campaña por parte de un
entre la derecha española y las Partido Nacionalista Vasco (PNV) en su arco de sostén, sector de los medios de comuni-
fuerzas del centro-derecha basa- i extendiendo al nivel nacional la colaboración que ambos cación. La elaboración semanal,
das fundamentalmente en presu- partidos venían manteniendo en el ámbito vasco, aquél final- durante meses, de la agenda polí-
Manuel
pu~stos nacionalistas periféricos.
La Incapacidad de la oferta electo- Alcántara El centro-derecha mente declinó apoyarle. La cooperación entre socialistas y la
minoría catalana pudo entenderse sobre la base de la vigencia
tica del gobierno referida a un ro-
sario de escándalos, algunos de
ral, liderada por Azoar, de alcan- Sáez en el poder de un recuerdo antifranquistacompartido, apoyado en la etapa ellos sin base real alguna, se hacía
zar una mayoría absoluta suficien- en que ambas fuerzas se integraban en la oposición democrá- desde sus titulares. Sobre este am-
te para gobernar, ha impulsado tica más que en una cosmovisión semejante de la política biente en el que el gobierno socia-
plia mayoría_absoluta sobre_u_n~ UCD en vías de liquidación
una alianza insólita que debe en- actual. El interés de CiU por sumarse a la «gobernabilidad del lista tuvo que renunciar a la ac-
frentarse en los próximos meses al
~resa d; una Insopo~tabl~ cnsJs m tema, la actual situación ha Estado» superó las reticencias al parto de la rama catalana de ción gubernamental para centrar-
reto que supone alcanzar los crite- e~ara o un marco Insólito de un partido gobernante m· . los socialistas (el Partido Socialista de Catalunya- PSC) que se en contrarrestar dichos ataques
rios de convergencia de Maastricht tano y de un an d d mon- se veía arrinconado a una oposición marginal e incomprensi- permanentes, la campaña de Jos
. p , I o per. edor no desmantelado que si ue
Y a continuar los esfuerzos en pro ~eniendo en s_u IJder su pnncipal activo político. De alg~na ble para sus bases en Cataluña. populares, rayando el cariz de la
de la modernización de España. oposición desleal y recurriendo a
p~r;!;a, cnst~IJza un esquema que rompe el de hegemonía del
Las elecciones del 3 de marzo Contrariamente a las expectativas del PP, que había apostado la descalificación constante de los
1989E revalidado en las elecciones generales de 1986 y de
de 1_996 han supuesto la llegada al por una victoria con mayoría absoluta, como la del PSOE en partidos nacionalistas, cabalgó
, , dparlaUconectar con el de gobiernos minoritarios de la
gobierno~~ España del tercerpro- epoca e a CDydelproduc·d lPSO . 1982, contribuyendo a la crispación del ambiente político segura hacia un triunfo electoral
yect? _pohtico tras los primeros de 1993. I o en e E tras los comicios mediante una campaña electoral sin cuartel desde finales de que consideraba incuestionable.
comicios democráticos de 1977. 1993, los resultados de marzo de 1996 le otorgaron una Sin embargo los resultados de
El_ régimen parlamentario de gobierno, como es el español
Luego del gobierno que adminis- requiere de mayorías 1 . , mayoría insuficiente para gobernar con el ansiado margen que los comicios situaron al PP, con
lid'
tró la etapa de la transición apoya- co . I_anamente la acción . . par amentanas que faciliten le confiriera la anhelada estabilidad y capacidad de eficacia 156 diputados, en un nivel en que,
de gobierno. Además grac· 1
do por la Unión de Centro Demo- mocwn decensu . • Ias a a gubernamental. descartada la colaboración con el
. 1 . ra constructiva, confiere una notable fortale-
crático (UCD), y dirigi- z~ a aq~e partido_ que logra formar gobierno toda vez que su El electorado del centro-derecha éspañol, desde el derrum- centro-izquierda, requería el apo-
do por Adolfo Suárez a ternativa necesita de una nueva , be de la UCD y hasta el giro registrado en los comicios yo de, al menos, otros dos grupos
(1976-81) y Leo- acción de obier .Y expresa mayona. La europeos de 1994 y revalidado en las municipales de 1995, se parlamentarios que aportaran la
d g. -~o se vertebra mediante la frecuente y obli-
poldo Calvo Sotelo foa a conval~dacJOn por el parlamento de los decreto-ley con había caracterizado por volcarse al PP en la mayoría del país veintena necesaria para alcanzar
(1981 -8 1), y del pe- s. qu~ actua el gobierno, y con el desarrollo le i 1 . salvo en Cataluña y el País Vasco, donde abrazaba mayorita- la mayoría de 176. De alguna
ríodo de gobierno del ~rdmano que incluye tanto la legislación anual .g s atJvo riamente a CiU y, en menor medida, al PNV, alejándose manera, los sondeos que señala-
Partido Socialista Obrero Español nacomocual · . . . presupuesta- claramente de la oferta popular. Esta escisión regional por la ban que el número de ciudadanos
¡ . quJCrotra Iniciativa legislativa destacable Co
(PSOE) Y de su líder Felipe Gon-
zález ( 1982-96), que alcanzó la
jeme~tanament~~ el p_arlamento se constituye en la fu~nte ~~ que el «antiespañolismo» del centro-derecha catalán y vasco deseosos del triunfo del PP era
se separaba del PP era una explicación recurrente para enten- menor que el de los electores efec-
a ':~" wnza p_o!Itica unprescindible para una sosc ada
consolidación democrática, llega legitima, estabilidad en la acción de <>ob' g , Y der, desde la politología electoral, las dificultades de triunfo tivamente dispuestos a votarle,
al poder el Partido Popular(PP) y, o 1 ., 1erno.
del PP en elecciones generales. junto con la mayor valoración del
urante los gobiernos de la UCD
al frente del mismo, José María const_itu~ional y social como los mied~st~n~onaelin~~~~~~~~ Al tener muy complicada la obtención de escaños suficien- PP respecto de la de su 1íder Azoar,
Azoar. autontana, configuraron un escenario 1.d, . tes en ambas comunidades autónomas, la política del PP, entre mostraban un problema estructu-
A diferencia del camhio políti- gobierno de · , o neo que garantitó el 1993 y 1995, fue la de agudizar el acoso al cada vez más ral evidente.
. . m mona. En cuanto a la últim·l etapa de b'
co producido en octubre de 1982 soc1ahsta (1993 96) 1 ' go 1erno debilitado gobierno del PSOE aprovechando los múltiples El escenario de las semanas
cuando el PSOE fue una alternati~ or el ru - '.e apoyo parlamentario fue garantizado escándalos en que éste comenzó a verse envuelto para que los inmediatamente posteriores a las
p g po de la mmorfa catalana compuesto por lo d'
va política que alcanzó una am- lados de Convergencia i Unió (C'U) E s rpu- electores que le confirieran la mayoría procedieran del voto elecciones generales estuvo con-
forn r - . J . ste sostén no se socialista. Los casos de la supuesta financiación ilegal del formado por la búsqueda, por par-
. , la IZO ~n nmgún acuerdo escrito ni supuso la incor ora
cron al gabinete socialista de ministros de la c¡'tada "o p . , - PSOE por medio de la empresa FILESA, de corrupción del te del PP, de un pacto legislativo
M_ANUH.. ALcÁNTARA SAcz: c~rcdr.íuco de
C•enc•~ Política en la Univcrs¡d~d de ca~ 1 ¡a na;_ tiue materialiLado, fundamentalmente en'' larmac1on .ó gobernador del Banco de España y del director general de la que asegurara la elección de Aznar
Salamanca; de cuyo lnsriiuJo de E.\lud•os de Investidura de Felipe GonzálezcomoJ'efe de G, ob· SCSI n Guardia Civil, se unieron a Jos de la supuesta organización de como Jefe de Gobierno. Si bien la
d lhe la ap b ·- d 1 Iernoyen una red terrorista del Estado frente a la ET A, conocida como posibilidad de birlarle al PP su
e roamérica Y Portugal es d•rector· ro a~ Ion e os presupuestos generales de 1994 y de
autor de Sistemas políticas d~ Amértct; 1995 amen de otros los «GAL». La larga década socialista de gobierno mayorita- condición de partido de gobierno
úa,w (1989 Y 1990) Y de Gaberrwbi/,. tiv ' . apoyos puntuales en el proceso legisla- rio en la que se impuso el «rodillo)) parlamentario, cierto estilo mediante una operación aritméti-
• o g~neral y en diferentes acciones en las actuaciones de

1 .
dad, crisis Y cambio ( 1994).

rP.llabra~ - contro, por parte de la oposición, al poder ejecutivo.


clave: parlamentarismo. "",.~""u nn ocr."' ~ - 1
prepotente de gobierno y el silenciamiento de habituales ca que diera una mayoría al PSOE
prácticas de control político, se veía ahora hostigada por una había sido expresamente rechaza-
NUEVA SOCIEDAD 145 18 NUEVA SOCIEDAD 145 19
da por Felipe GonzáJez, quien sos- caños CiU, 5 escaños el PNV y 4 escaños Coalición Canaria
tuvo firmemente la idea de que el solamente el 15% y esa posibilidad había sido rechazada pe);. comparecencia semanal del pre-
(CC), los socios más proclives al pacto. Sin embargo, la ya
partido más votado era el que de- algunos gobiernos autonómicos gobernados por el ~P- y que sidente del Gobierno y la puesta
citada política de «tierra quemada» popular no sólo en la
bía gobernar, la incertidumbre tuvieran capacidad normativa sobre dicho tramo deltmpucs~~ en marcha de otras medidas de
campaña electoral sino, en general, en tiempos pretéritos,
dominó la arena política. y sobre otros tributos cedidos. En segundo lu~a~: el PP asumto dinamización de sus funciones de
junto con la profunda brecha existente entre «españolistas» y
Que Aznar concurriera a la se- las tesis nacionalistas en favor de la desapancwn del Gober- seguimiento y control de la vida
nacionalistas hacía extremadamente complicado el pacto. Por
sión de investidura con el único nador Civil, verdadero representante del poder central en el política nacional; el mantenimien-
otra parte, los populares se iban a encontrar con un escollo ya
apoyo de su partido fue rechazado ámbito provincial y figura indiscutible de la política española to del consenso antiterrorista, hu-
conocido por el propio González en 1993, en un momento
de inmediato por dos razones. En desde 1833, y su transformación en un simple delegado yendo de las proclamas de la cam-
similar en el proceso de formación de gobierno: el completo
primer lugar por la posibilidad gubernativo con una muy reducida potes~a~ pol~t-ica; ~or paña electoral contrarias a la polí-
rechazo nacionalista a incorporarse directamente a la acción
técnica de que ésta no se llevara a último, se abrió la vía para desarrollar laadmmtstracton um ca, tica de reinserción; la relativa-
de gobierno integrándose en el Consejo de Ministros. Este
cabo y se entrara en una vía muer- fórmula ele integración de las administraciones estatal y auto- mente rápida capacidad de obte-
comportamiento anómalo, en términos comparados con si-
ta que condujera de nuevo a unas nómica, disminuyendo disfunciones y racionalizando su efi- ner consenso parlamentario sufi-
tuaciones similares vividas en otros países europeos y en el
elecciones no deseadas por las cacia. En cuanto a los puntos de política española sobre los que ciente para elegir los miembros
seno de algunos de los propios gobiernos de comunidades
fuerzas políticas. Para que esto se vertebró el acuerdo, se refirieron al firme mantenimiento de del Consejo Superior del Poder
autónomas (el más notable de ellos, el del País Vasco), define
sucediese habría bastado con que acciones que faci 1itaran a lean zar 1os cri tcri os de convergencia Judicial y del Consejo de Radio
uno de los rasgos característicos de los nacionalismos perifé-
a lo largo de dos meses el candida- de Maastricht y, en este ámbito, a profundizar el proceso de Televisión Española, que por su
ricos en España.
to propuesto para la presidencia disminución del déficit público, gracias a una mayor intensi- especial significado y por necesi-
La necesidad de asegurar un proceso correcto de investidura tar de una mayoría calificada en el
no obtuviera la mayoría simple dad en la política de privatizaciones, a una reforma fiscal y a
por parte del PP y el precedente de la colaboración entre el
del Congreso de los Diputados, Jo otra, a mayor plazo, del régimen de pensiones y de la seguri- Congreso siempre supusieron es-
PSOE y CiU llevaron a Azoar a abrir, y mantener sin prejui- cenarios de confrontación entre el
cual, traducido en escaños, signi- dad social.
cios obsesivos, negociaciones con canarios y catalanes pri-
ficaba no sólo que los J 56 diputa- Una vez alcanzado el acuerdo parlamentario que asegura- gobierno y la oposición; y la pru-
mero, y vascos después. Si bien el acuerdo con CC no
dos del PP votaran a favor de su ba la investidura de Aznar, sus primeras acciones de gobierno dencia en el proceso de reformular
presentó problema alguno desde el principio, el adelantado
candidato sino que no hubiera un confirmaron las líneas recién señala<}as. Los partidos naciona- la presencia española en el seno
con los otros futuros socios, CiU y PNV, obligaba a cambiar
número igual o mayor de diputa- listas permanecieron al margen de la comp?sición del go~ie~­ de la Organización del Tratado
de registro y descender a un terreno de discusión sobre
dos que votaran en contra, cir- no y éste únicamente acogió al indcpcndtentc Josep Ptque, del Atlántico Norte contactando
aspectos concretos que no fueran a despertar recelos insupe-
cunstancia compleja ya que, al próximo a la órbita de CiU, que pasó a ocuparse de la cartera con las diferentes fuerzas políti-
rables. El acuerdo, que poseía una lógica en cuanto a que sus
menos, los 141 diputados del de Industria. Las restantes fueron mtegradas de acuerdo con cas para abrir un frente de diálogo
integrantes se ubicaban en el centro-derecha, rompía la
PSOE-PSC y los 21 diputados de un criterio de conformación múltiple que recogía las ideas del permanente.
polarización recurrente en el ámbito de la dimensión
Izquierda Unida (IU) habían ma- reforzamicnto del entorno de Aznar en la Ejecutiva del PP, que Por el contrario, las sombras
«españolista». Quedaban superados no sólo enfrentamientos
nifestado votar en contra ele la excluía la presencia del viejo liderazgo de Alianza Popular (la han venido definidas por el fraca-
seculares sino otros más recientes que llegaban hasta las
investidura de Azoar. formación predecesora del PP y estrechamente vinculada al so alcanzado en la denuncia de
propias vísperas electorales, definidos por posiciones antagó-
En segundo termino porque, franquismo), el equilibrio de una procedencia autonómica una abultada nómina de personal
nicas en cuanto a la política lingüística, con respecto a los
políticamente, se optaba por una variada y una presencia simbólica femenina que superara la de confianza política y en la pre-
catalanes,. y con relación a la política antiterrorista, en lo
vía de debilidad crónica del Eje- cuota alcanzada por los gobiernos del PSOE'. sunción de que su eliminación
atinente a la disminución de las penas y a la concentración
cutivo, que quedaba a merced ele ahorraría un importante monto en
carcelaria, en cuanto a los vascos. Por el contrario, una visión
apoyos episódicos, y nunca segu- El estilo del Gobierno Aznar hasta el inicio de las vacaciones el gasto público, al verificarse la
más neolíberal en lo referente al papel del Estado y más
ros, para poner en marcha la ac- estivales en agosto de 1996 ha tenido luces y sombras. Entre inexistencia de tal elenco profe-
conservadora en valores sociales y actitudes culturales pare-
ción de gobierno. Además, la crí- las luces cabría destacar la revitalización del parlamento sional; por actuar bajo una sensa-
cía integrar los puntos de proximidad de una acción de
tica recurrente a la inestabilidad mediante la continuación de la práctica abierta en 1993 de ción de improvisación generali-
gobierno en común. El marco ele negociación, que se extcnd ió
del gobierno de Gonzálcz desde zada, demostrable por la reducida
a lo largo de dos meses, se centró, con mayor énfasis, en
1993 y a su incapacidad de hacer presentación de proyectos de ley
diferentes puntos. De ellos, los tres primeros, se referían al 1 Así las cosas, en el gabinete estaban presentes cuatro de los pesos pesados
política revertiría, de inmediato, al Parlamento (solamente la Ley
estricto ámbito de la política autonómica, mientras que los de la Ejeculiva del PP (Francisco Alvarez Cascos, Rodrigo Rato. M~iano
contra los populares si tomaban el Rajoy y Jaime Mayor Oreja), se reg1straba una cv1dcntc rcpresentacwn del de reforma de la Administración)
restantes tenían un carácter más global.
mismo sendero. P;1ís Vasco (Mayor Oreja), de Andalucía (Javier Arenas) y d~ Gahcta(J. y por la recurrente utilización de
La política autonómica adquiría un giro novedoso al Manuel Romay y el citado Rajoy) y se incrementaba la presenc1a fernemna
Los activos en escaños y la las fes de erratas en el Boletín
aceptar el PP, en primer lugar, que las comunidades autóno- (Esperanza Aguirre, Margarita Mariscal de G:mte: Lo.yola de P?lactoe Isabel
distancia ideológica ele los popu- Oficial del Estado para corregir
mas pudieran gestionar directamente el 30% del Impuesto de Tocino). Al ya referido Piqué, se le unían el t.amb1én mdcpcndrente Eduardo
lares hacía ele las formaciones na- Serra (alto cargo de la Administración en los primeros g?biemos soe1ahsta.~) traspiés sensibles en diferentes
Rendimiento de las Personas Físicas (principal figura impo-
cionalistas moderadas, con 16 es- y Rafael Arias Salgado, único ministro con expenenc1a mlnlstenal prcv1a !~Ctuacioncs a lo largo del mes de
sitiva en la recaudación fiscal) -hasta entonces administraban
hain 1~ nthninisrrnción ele IJCO. iunio, ouc iban desde la rectifica-
///{ -1\,_
NUEVA SOCIEDAD 145 20 Isidoro Cheresky El cuadro político argentino ha sufrido grandes
cambios en los últimos años. El bipartidismo
ción de una medida que posibilita- el PSOE, ha venido definida por la continuación de algunos de tradicional se ha debilitado, quizá hasta su diso-
ba la privatización, nada más ni los rasgos que compusieron su último perfodo de gobierno. lución definitiva, configurándose un sistema con
nada menos, del Sistema Nacio- Así, la profunda crisis gestada por el caso GAL se ha visto partido hegemónico y una oposición que, en el
nal de Salud, hasta la corrección incrementada por su relanzamiento judicial que ha llevado al actual contexto,
de los decretos de fiscalidad y de encarcelamiento de presuntos autores de secuestros. Paralela- no alcanza a ar-
liberalización de las telecomuni- mente han vuelto a aflorar problemas vinculados a la financia- Poder hegemónico y alternativas ticular una es-
caciones (cuando la fe de erratas ción ilegal del partido y a enriquecimientos ilícitos de líderes trategia positiva
hace sólo referencia a equivoca- regionales en Navarra y Andalucía. Todo lo cual ha provoca- políticas en Argentina de acumulación
ciones de naturaleza mecanográ- do tensiones importantes en el partido, en búsqueda de una política. Este ca-
fica u ortográfica); por el uso del especie de regeneración del mismo. En palabras del ex- rácter reactivo
decreto-ley, instrumento justifica- ministro del PSOE José Borrell, la regeneración «supone de la oposición ha permitido controlar las tenden-
do cuando se acredita la urgente cambiare! funcionamiento del partido (que) implica cambiar cias más autoritarias del gobierno, pero constitu-
necesidad y convergen circuns- a personas, pero algo más que eso. Es imprescindible abrir ye un enigma la forma como el radicalismo (la
tancias de excepcionaJidad, para nuevos cauces de participación de los militantes y de ósmosis oposición cooperativa) o el Frepaso (una oposi-
poner en marcha una profunda social con aquellos que prioritariamente queremos represen- ción más confrontativa) lograrán construir frente
reforma fiscal huyendo del debate tar, y combatir así la excesiva concentración de poder y ese al peronismo una alternativa real de gobierno
parlamentario ante la propuesta mal entendido patriotismo de partido que nos impidió reac- tanto para los sectores reconvertidos como para
de un cambio de tal envergadura cionar a tiempo». Por último, González, tras abandonar la los excluidos del sistema.
que supone modificar las bases de presidencia del gobierno y retornar a la jefatura del principal
la política fiscal nacional (se limi- partido opositor, ha asumido una posición de silencio volun-
tó al 20% la tributación de las
plusvalías del capital cuando el
impuesto por las rentas del trabajo
tario y de «congelamiento opositor» hasta el comienzo del
nuevo curso político en septiembre. Lo cual ha sumergido al
PSOE en un enclaustramiento inactivo que ha facilitado, a
E n Argentina, la democracia es un régimen
de reciente instalación. Y como tal, sus
formas y costumbres políticas permanentes es-
movimiento de los derechos humanos se des-
plegó entonces a espaldas de las fuerzas políti-
cas y sociales sobrevivientes, y logró instalar en
es progresivo y alcanza el 56%); pesar de los balbuceos señalados, la acción del gobierno al no tán en proceso de formación. Recién en 1983 la visibilidad pública la desaparición de perso-
y, finalmente, por generar la apa- sentir la presión opositora. comenzó un período de relativa estabilidad en el nas como un hecho inaceptable e ineludible,
rición de un frente crítico de las Todo ello ha generado un clima en la opinión pública que que se fue alejando la amenaza de la interven- generando una reformulación de los principios
comunidades autónomas que re- tiende a revalidar el liderazgo de Aznar. De acuerdo con las ción militar mientras las principales fuerzas que guían la vida públ ica.
chazan, por desconocer su coste, secuencias trimestrales de los sondeos publicados por el políticas se reconocían como adversarios legíti- La revalorización del orden político, y su
el modelo de financiación en que periódico El País, e n julio de 1996, Aznar, por primera vez, mos en la lucha por el poder. Quizá lo más arquitectura, pueden ser consideradas como una
se basa el pacto de gobierno alcan- era el líder más valorado con un 5,3 sobre 1O. Esta consolida- parecido a las grandes revoluciones que en otras derivación de aquella ola inicial. La experiencia
zado con CiU, conformado por ción de la imagen del presidente del Gobierno y la relativa latitudes indujeron la fundación de un orden de afirmación de los derechos suministró un
aquellas tres gobernadas por los erosión de la de González, debido a su bajo perfil de Jos político democrático, haya sido la hazaña de Jos piso para la construcción de un encuadramiento
socialistas (Andalucía, Castilla-La últimos cuatro meses, encuentra su renejo, por otra parte, en derechos humanos. Por cierto, se trata de una político; sin embargo, en el proceso donde éste
Mancha y Extremadura). la intención directa de voto declarada por los entrevistados. El fundación que no innova completamente, dado debía ser edificado intervendrían viejas creen-
Desde laperspectivadc la opo- PP aparece en primer lugar con el 30,5% frente al 24,6% de que desde el siglo XIX se contaba con una cons- cias y nuevos desafíos. Precisamente, quizá el
sición mayoritaria, encarnada en la intención de voto correspondiente al PSOE. titución republicana y con ciertas tradiciones mayor problema haya radicado en que el adve-
conservadoras y liberales, conflictivas las unas nimiento de una democracia plena se produjo
con las otras. cuando las formas tradicionales de la democra-
Lima
N°24 DEBATE La experiencia suscitada por la invocación
de Jos derechos humanos fue un revulsivo surgi-
cia entraban en decadencia. Antes que los mo-
vimientos políticos caudillistas terminaran de
AGRARIO do en plena dictadura militar ( 1976-1983), que transformarse en partidos orgánicos y que se
La agricultura en el Cusco en tiempos del ajuste: 1989-1993, Epifanio Baca. La situación de las Cajas Rurales de cuestionó la naturaleza de un poder adueñado consolidaran instituciones que asegurasen la
Ahorro YCrédito, José Lazarte. Evaluación económica de la inversión en investigación y asistencia técnica en la del gobierno y también de la vida de los ciuda- dispersión del poder, la sociedad entró en un
papa, .Gcoffrey Cannock. Notas para un balance de la regionalización en el Perú, Francisco Santa Cruz.
danos, sin que la sociedad -incluida la mayoría c iclo de debilitamiento de las formas tradicio-
Relac10nes laborales, empleo agrícola y sociedad rural en Cajamarca, Jaime Urrutia. INTERNACIONAL: El
financiamiento de la pequeña agricultura chilena, Nelson Aguilera. Convocatoria a la VII Reunión del SEPIA. de Jos dirigentes políticos- hubiese sido capaz nales de la democracia representativa.
de reaccionar en proporción a lo qu~ sucedía. El Esta transformación produce una gran des-
Deb~te Agrario u una publicación del CEPES, Centro .Peruano de Estudws Socia In, Av. Sala1•erry 818, Uma 11, movilización política, cuando la participación
Ptru. Telifono: (51 -1) 433.6610;fax: 433.1744. Suscnpción (cuatro númem.f): Amirica Lmina: US$38; América I srDORO CHERESKY: sociólogo argentino, profesor en la Fa-
en los asuntos públicos no parece que vaya a
del Nam y E11rapa: US$40; Asia y Africa: US$42. cultad de Ciencias Sociales de In Universidad de Buenos
Aires.
NUEVA SOCIEDAD 145
22 NUEVA SOCIEDAD 145 23
restablecerse en las motivaciones de la gente
dentro del corto plazo. Pero, por otra parte, ayudado también por la dificultad opositora otros aspectos del estilo político. Pero en la miento~ confiabilidad que supera las conse-
sobre la ruina de los lazos corporativos antes para desafiar lo, que no ha sido capaz de apare- situación de excepción creada en 1?89~91 no cuencias de las medidas adoptadas en la eme~­
dominantes, se desarrolla una ciudadanía más cer como alternativa verosímil de gobierno sólo se suspende la deliberación insttlUCIOn~l y gencia y que no reduce su alcanc~ a la sumator~a
informada y electiva. Se expande un nuevo asegurando la continuidad de los logros en la social en favor de un poder concent~a??· smo de los favorecidos directos. Existe un ~mpho
personalismo massmediático, pero sometido al estabilidad económica y proponiendo alternati- que éste emplea su capacidad de declsto~ para espectro de beneficiari~s indirectos que stm~lc­
pronunciamiento de electorados que si bien no vas políticas que capitalicen el descontento confiar en un saber. La tentación de considerar mentc consideran un bten el haber estab.l~ctdo
cuentan más con la relativa consistencia de las existente. Sin embargo, la incipiente crisis del la buena política como una techné es ~:rmanen­ un orden. El gobierno que piloteó t.a, cnsls ha
bipartidismo parece abrir nuevo curso a la com-
promesas, elaboran libremente sus preferencias petencia te pero en la situación de excepcJOn puede transmitido precisamente la sensacwn de g~­
política.
teniendo en cuenta lo hecho por los gobernan- c~ncrctarse. Además, el técnico pu~de prevaler- bernar y satisfizo el requerimiento de auton-
tes. Con todo, en sociedades como la argentina, se de cierta neutralidad, en la medida en que su dad2. , .
Excepción y decisionismo
de democracia reciente, los problemas que plan- acción estaría fundada en el sab.er .Y no en la El sistema pcrsonalista tiene otr~s 1.tml~es,
lea la actual evolución de las formas políticas voluntad, lo que refuerza la l~glt~mldad de ex- puestos por cierto nivel de resistencta mstttu-
son diferentes a los de las democracias de larga La situación de excepción se reconoce por la . , Pero, en verdad, los tecmcos permanc-
cepcJOn. . cional. Aunque la concentración de poder ha
data. suspensión de las leyes y normas que rigen la cen como auxiliares de los gobernan,tes depOSI- sido grande y se ha incrementado a 1? la~~o del
Un factor es la ya señalada debilidad de la relación entre las instituciones, y las de éstas tarios de la legitimidad. Ello es a~t porque la tiempo sin que la reforma de .la con.sttt~cl~n ha-
tradición republicana. Sobre ese antecedente, con la gente. La excepción derivada de la emer- política como techné no ha prcva.l~ctdo comple- ya atenuado esta circunstancia, las mstttucwn~s
cuya contracara fue el predominio populista, se gencia económica provocada por la crisis tamente. Todavía la representaclOn den va de la y en particular el Parlamento no pueden consi-
ha apoyado la experiencia más reciente de go- hiperinflacionaria de 1989, consistió en la ce- capacidad de configurar una imagen en la cu~l derarse como completamente regimentados ..
bierno, con procedimientos de excepción como sión de capacidades legislativas al Ejecutivo, los ciudadanos se reconozcan, es al~o construi- En cuanto a la ciudadanía, su apoyo mayon-
recurso justificado por el apremio de la crisis contando con el reconocimiento de la pobla- do y no la mera prueba de capactdades para tario al poder que procura per~etuarsc prolon-
económica. Es en esas circunstancias, una vez ción. La excepción, sin embargo, se prolongó administrar. Aun cuando están cada vez más en gando la situación de excepclOn no. ~a. estado
iniciado en 1989 el segundo período de gobier- mas allá de la urgencia provocada por el juego las relaciones de confi~nza .basadas en las desprovisto de ambigüedad; su posl~lhdad de
no del nuevo ciclo democrático con la presiden- desequilibrio monetario y de las reformas del imágenes personales, éstas smtetlz~n. represen- perdurar ha dependido en buena medtda de l~s
cia de Carlos Menem, que comenzó a gestarse la Estado y de la economía que le sucedieron. taciones más vastas que las contentdas en el limitadas capacidades de sectores de la oposi-
La situación de excepción se expresa en el
posibilidad de que se estableciera un poder reconocimiento de capacidades técnicas. y ~~lo ción para cuestionarfo3. El consenso tiene un
hegemónico. Un poder concentrado, poco pro- aplanamiento de las relaciones sociales, cuya sigue siendo cierto en la situación de excepclon. componente negativo revelador de su vulnera-
penso a rendir cuenta de sus actos y a argumen- vida normal aparece también suspendida: se Puede sin embargo reconocers~ una doble bilidad. Se trata de una población aliviad~ ~orla
tarlos públicamente, que para dar libre curso a retraen los intereses y se acallan los conflictos delegación, aunque el poder té~m.co apa;~ce estabilidad económica, aunque las condtclones
su vocación decisionista no tropieza con otros sociales. El poder puede decidir con pocos como derivado de una intermedlaclón pohllca de vida solo hayan mejorado para algunos, y
poderes que lo limiten, logrando que las institu- condicionamientos y sin resistencias. Esta re- ineludible. Las formas políticas dcsarrollad~s
ciones que podrían contrarrestarlo, como el par- signación de las identidades conflictivas, cons- en la situación de excepción tienden a deventr 1 Vicente Palermo y Marcos Novaro: <<Pol~tica y poder en
lamento y lajusticia, pierdan atribuciones ose le titutivas de la sociedad, se produce en provecho permanentes porque desd~ el punto de VISta de los años de Mencm>>, 1995, mi meo; al refenrse a los p~bre~
sometan. de una lógica de supervivencia que refuerza los la eficacia, la lógica dommante, parecen supe- en el contexto contemporáneo lo hacen en estos ténmn.o_s.
«Pobres que en lugar de demandar por po.der y la atenct.on
Esta evolución no se produce sin embargo en lazos de pertenencia por sobre los principios de riores. También puede pcrcibirse un reordena- de intereses específicos agregados sectonalmente, h~l~an­
el contexto de una violación de los derechos divisi6n. El orden a establecer aparece como el miento de los intereses. Las transformaciOnes dose al borde de la marginación, demandaban proteccton y
políticos: se vota regularmente y no hay restric- interés común que relega el posicionamiento de crean una base de apoyo al nuevo orden. Los seguridad». .
ciones significativas a las libertades públicas. cada sector. Este debilitamiento de los intereses sectores sociales reconvertidos, aunque ~o ha- 2 Como señala Torre, <<Vista desde esta perspectiva -como
Esta concentración del poder se sostiene en un inmediatos facilita el emprendimiento de trans- yan mejorado sus ingresos, son. proclives a
la superación de un impasse de raíz hobbestana- se. com-
'rendc que la salida de la crisis hipennOactOnana s~a
reconocimiento mayoritario al ejercicio de un formaciones que en situaciones ordinarias son adherir a la experiencia de la que forman pa~te. ~uscada por medio de un recentmmie_nto de la autonomta
poder excepcional que se prolonga. No obstan- de difícil o imposible trámite. De este modo el Ello ha sucedido con la ampliación de la lógica del Estado. Esto es, por una intervencton que descansa en la
te, esta legitimidad es problemática. Las ten- estado de excepción genera una experiencia de mercado, creando nuevos esquemas labo~a­ a licación de poderes de excepción (como los decretos de
siones con el liderazgo gobernante no provienen
que asocia la producción de un orden y la
les, empresariales y de consun~o. En cambiO,
u~gencia, las medidas provisorias), e~ el~sfuerzo por
eficacia en la gestión, a la suspensión de la despolitil.ar las decisiones y los conOtctos mvocnndo l:l
solamente de la oposición, sino en buena parte para los sectores anterior o re~lentemente ex- racionalidad económica, en lin, en un mandato en el cual el
de los propios partidarios del oficialismo, teme- deliberación y al desplazamiento de la repre- cluidos, si el nuevo ordenamiento se rev~la ejecutivo presidencial se inviste y se nutre de esa deman~a
rosos de que se desvanezcan los logros de la sentación en favor de la delegación. eficaz, permanecen relega~?s y bus~~n ~er tn- de gobierno a la que ya aludimos y que gene~ la propta
política económica y a la vez reacios frente al Esta delegación es compleja. La situación de cluidos en redes de protecclon, es decir tienden . .
CriSIS», en J· C · Torre .• <<América Launa,· el gobterno de o·
la
estilo decisionista de gobierno. excepción implica confiar en quien está en el democracia en tiempos difíciles», lnslttuto Torcuato '
a considerar su condición social como,~erm.a­ Tella Buenos Aires, 5/1991.
poder, haciendo de la capacidad de gobernar un
El poder hegemónico se ha podido afirmar nente y no traducible en demand~s pohll~as ·. 3 V. 'al respecto mi artículo «¿Hay todavía lugar para la
valor independiente del rumbo político y aun de
Pero Menem ha logrado suscitar un sentt- voluntad política?», Coloquio dellsen, 17- 19n/1995.
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sensible al argumento de la 'emergencia' o baran» o «retardaran» la ejecución de las deci- tancias partidarias. Esto fue parttcularmente deseo presidencial de prolongar su mandato,
'excepcionalidad' porque teme que cualquier siones políticas4 • El obstáculo más difícil de notorio en el caso del radicalismo, colocado pero la posibilidad estaba planteada desde el
cambio retrotraiga la situación al período sobrellevar para consolidarel poder hegemónico repentinamente ante una rectificación de rum- momento en que, en los años 80, algunos dtctá-
hiperinflacionario. Pero, al mismo tiempo, tanto era el límite de permanencia en el gobierno bo. Pero, aún más, el pacto tuvo como rasgo menes del Consejo de Consolidación de la De-
en los sectores más populares como en los establecido por la Constitución. Y en tomo a la definitorio el establecerse sobre bases indefini- mocracia propiciaban la introducción de un
urbanos independientes que apoyaron la políti- pretensión presidencial de obtener la reforma das, puesto que invocando el precedente del sistema «mixto» de gobierno. Esta propuesta
ca económica en vigor, se vislumbra una tensión de la cláusula inhibitoria se tensaron lógicas acuerdoentreAifonsín y Cafierode 1988, libra- estaba en contradicción con la postura de los
con la figura presidencial. opuestas de legitimidad política. ba la reforma a lo que elaboraran los expertos justicialistas, entonces favorables a la continUI-
La situación de excepción no cesa necesaria- El argumento con el que el Ejecutivo impul- designados por los jefes. La convención parti- dad de un presidencialismo puro.
mente al aventarse la emergencia que inspiró su só la necesidad de reforma iba a lo esencial, daria debió avalar el compromiso de Alfonsín, El interés de Menem era modificar el artícu-
declaración. El liderazgo sobre nuevas bases sosteniendo que si el presidente en ejercicio no que dejaba al partido con una capacidad de lo referido a la reelección, y para ello estaba
que construyó desde el poder el presidente Me- podía presentarse a la reelección se hallaba maniobra muy restringida y que derivaba la dispuesto a conceder ciertos reclamos del radi-
nem aspira a prolongarse. Su legitimidad del proscrito. De modo que la constitución debía sustancia del acuerdo a lo que surgiera de nego- calismo salvando la intangibilidad del poder
poder se basa en el éxito ante el desafío de la adecuarse al pretendido reclamo democrático ciaciones pendientesM. presidencial. Diferentes razones llevaron a
emergencia, gracias al cual ha podido sobrelle- de igual comparecencia ante la voluntad popu- De este modo, las reformas no fueron discu- ambas partes a la mesa de negociaciones, el
var el incumplimiento de las promesas iniciales. lar. Aunque lo que se pretendía era la posibili- tidas ampliamente por los partidos políticos. justicialismo obtuvo lo esencial de lo que bus-
Este decisionismo, prisionero de la forma de- dad de un segundo mandato, el principio invo- Tampoco el Congreso discutió las principales, caba. En cuanto al radicalismo, cuya proclama-
mocrática, requiere de la manifestación de la cado no daba base firme a ningún límite de al adoptar literalmente el texto acordado por los da pretensión era un presidencialismo atenuado
voluntad popular para poder continuar. Pero la permanencia en el poder supremo. expertos e incluirlo en el articulado de la ley de que desconcentrara el poder e hiciera menos
legitimidad construida sobre estas bases tiende Reformar el artículo no reeleccionista re- necesidad de reforma. Esta ley obligaba a votar frágil el régimen político, no parece haber al-
a enfatizar el aspecto ratificatorio en la expre- quería previamente afrontar otra restricción, por si o por no, sin posibilidad de tratamiento canzado sus objetivos -al menos inmediata-
sión de la voluntad popular, al punto de atribuir- puesto que la necesidad de la reforma solo podía desagregado, un conjunto de artículos que in- mente. Obtuvo, en cambio, cierto rol institucio-
le a ésta una función plebiscitaria. emprenderse legalmente con el voto afirmativo cluían el que habilitaba la reelección y una serie nal en tanto oposición a través de la creación del
Esa relación simple se fue reafirmando en los de los dos tercios de los diputados y senadores5. de reformas supuestamente destinadas a atenuar tercer senador (por la minoría de los distritos) y
años sucesivos a la declaración de la excepción Esta disposición constitucional está impregna- el presidencialismo, asegurar la autonomía de la la Presidencia de la Auditoría General de la
suprimiéndose mediaciones y controles que «tra- da del espíritu según el cual la Constitución es justicia y obtener ciertas gratificaciones para la Nación.
el objeto de un acuerdo amplio y cualquier oposición, que el radicalismo había propuesto a En cuanto a los efectos de la reforma en el
4 Lo más significativo fue el cambio de composición de la
Corte Suprema de Justicia aument:lndo su número de miem- reforma debía ser emprendida sobre la misma cambio. régimen político, hay algunos aspectos que pue-
bros. Pero t:11nbién se sustituyó :11 Procumdor Gener.1l de la base; es decir que excluía la simple expresión de Aunque la Asamblea Constituyente deliberó den evaluarse mientras otros dependen de ser
N:1ción, al Tribun:1l de Cuentas, al:1 Procuración del Tesoro, la voluntad popular mayoritaria. Sin embargo, sobre los puntos no incluidos en la cláusula completados por leyes parlamentarias.
ala Inspección Gcncml de Justicia y ala Fise:~Jía Nacional la dinámica que llevó a la reforma de la Cons- cerrojo, la adopción de la reforma fue una expe- El presidencialismo vigente no parece haber
de Investigaciones Admm1stmtivas.
titución se desplegó hasta amenazar con el riencia que involucró a la oposición radical en sufrido cambios significativos. La figura del
5 Uno de los ternas de polémica cuando el proyecto de
reforma llegó al P:~rl:11nento fue el de interpretar si setmtaba recurso al voto popular, y el principal partido de un acuerdo para transformar en meramente for- jefe de Gabinete carece de suficiente entidad
de los dos tercios de los legisl:ldores presentes en el recinto oposición fue incapaz de resistir a la misma6 . males los diferentes momentos institucionales, como para que se vea afectado el carácter uni-
o de los legisladores totales. El pacto de Olivos entre Menem y Alfonsín reduciendo la deliberación al mínimo. personal del Ejecutivo. La firma de decretos de
6 De hecho, después que el justicialismo triunfar:~ en las en nombre de justicialistas y radicales, fue necesidad y urgencia y la delegación legislativa
elecciones del 3 de octubre de 1993, el gobierno había
El efecto principal de esta experiencia parece
convocado para el 21 de noviembre a una consulta popular forzado por la amenaza de avanzar en la refor- haber sido el debilitamiento de la oposición, como capacidades del Ejecutivo abren las puer-
referida a la reforma de la Constitución. ma invocando la voluntad popular en detrimen- habiéndose integrado una parte del radicalismo tas al poder discrecional del presidente ampara-
7 El radicalismo conducido por Alfonsín encaró desde 1989 to de las formas institucionales. Al firmar ese al estilo polftico del partido dominante, y otro do en la imprecisa justificación de «circunstan-
la oposición a Menem con el esquema de los años 80, pacto, el jefe del radicalismo produjo un giro sector apartándose en disidencia. Este último y cias excepcionales». No está bien definido el
identificando su propia fuena polftica como la mejor encar- control parlamentario en esta área; los decretos
nación de los ideales democráticos y cuestionando al nuevo
completo en su posición que, hasta ese enton- una nueva fuerza polftica emergente que cana-
poder por su presunta propensión autoritaria. Este diagnós- ces, había sido de acérrima crítica al autoritaris- lizó en parte el descontento de los sectores
tico le impidió comprender los requerimientos de orden mo del gobierno7 • Este pacto inició un encade- opositores de la ciudadanía, no fueron suficien- 8 L:l resolución que aprobó la convención radical establecí:!
provenientes de la sociedad y el aval con que contaba el namiento de actos que reforzaron el personalis- tes de todos modos para frenar los progresos de en su punto primero «Instruir a los leg1sladorcs nacionales
estilo decisionista. Por cierto. era sumamente difícil para la mo político y continuaron la invocación de la de la UCR p:lr.l que voten positivamente el proyecto de ley
oposición encontrar su lugar en un:l situación en que los la estrategia hegemónica.
voluntad popular o su representación contra los que decl:lr.lla necesidad de la reforma de !:1 Constitución
:lctos de gob1erno ordenadores concitab:ln un gran consen- sobre la base de las tratativas ya inici:1das y los acuerdos :1
so. L:l oposición mdic:ll desconoció los éxitos de la polítie:~ procedimientos institucionales establecidos. La reforma de la Constitución los que finalmente se arribe»: el texto completo de est:l
económica p:1rcciendo así retacear su acuerdo :1lo que era El acuerdo fue sellado por un arreglo entre resolución en Raúl Alfonsín: Dtmocmcw )' cm1stti.W, Co·
percibido como un logro colectivo. jefes, que luego llevaron su decisión a las ins- La reforma constitucional fue provocada por el rregidor, Buenos Aires, 1996.
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de necesidad serán sometidos a una Comisión privilegiado a recursos políticos y forma un El problema que plantea la refonna efectua- terística oentral del sistema de doble vuelta es
Bicameral en el plazo de diez días posteriores a bloque de beneficiarios e interesados en la con- da, considerado desde esta perspectiva, es más que el elector vota dos veces, cada vez con
haber sido emitidos, pero el alcance y las conse- tinuidad de los gobernantes, e incluso traba la bien el de la indefinición en las atribuciones infonnación e intenciones diferentes. Ello su-
cuencias de esta intervención no está aún estipu- competencia política en el seno del partido excepcionales del Ejecutivo y en su control. pone que en la primera vuelta se fomenta la
lada y se establecerá por ley. dominante. En estas circunstancias, el poder Ello podría acarrear, al ser emitidas las leyes diversidad de candidaturas porque hay una dis-
Finalmente, la intención de asegurar la inde- tiende a encarnarse más aún en una persona y la complementarias, un rol marginal para el Con- ponibilidad del electorado para emitir un voto
pendencia del poder judicial a través de un democracia deviene en consecuencia cada vez greso favoreciendo un uso inmoderado de esas 'libre' de restricciones de cálculo. La segunda
procedimiento innovador para la designación más restringida, en la medida en que la renova- prerrogativas por parte del Ejecutivo. Desde el vuelta comporta un voto con conocimiento,
de jueces ha desembocado en un dispositivo de ción en el poder ejecutivo cada vez es menos punto de vista institucional, lo que parece más puesto que ya se han expuesto las posibilidades
tres momentos que puede favorecer la ingeren- posible. El! ímite temporal al ejercicio del poder inquietante aún es la incertcza sobre la evolu- de cada uno de los candidatos. En este segundo
cia partidaria en las designaciones, tanto más es una protección contra la cristalización de una ción del poder judicial. La existencia de un sufragio interviene tanto una elección positiva
cuanto que la selección inicial, presuntamente desigualdad política, que a su vez crea propen- cuerpo independiente abocado a la custodia de como una negativa16• Pero, tal como el procedi-
más profesional, efectuada por el Consejo de la sión a la arbitrariedad del poder. Ciertamente, la Constitución y a la aplicación de la ley es miento ha sido concebido, en la Argentina no se
Magistratura se vería desnaturalizada al fijarse aun en plena democracia la igualdad política es problemático en todas las sociedades democrá- posibilita una plena libertad en la primera vuel-
su composición por ley 9• relativa, puesto queexisten desigualdades cons- ticas, puesto que este cuerpo se integra a partir ta. El sistema adoptado es un híbrido difícil de
En lo inmediato, el conjunto de estos cam- titutivas como las hay en la economía o la cul- de decisiones de otros poderes. Lo que parece descifrar, que resulta de una tensión entre un
bios no afectan la estrategia hegemónica presi- tura; pero aun siendo relativa, la igualdad polí- afirmar mejor su existencia es la primacía, en su partido hegemónico -cuyo anhelo es ganar en
dencial, sino antes bien parecen institucionali- tica es esencial para la democracia. integración y reproducción, de criterios corpo- solitario, y en consecuencia deben crearse las
zarla. Esta interpretación se refuerza por la Sin embargo, no todas las refonnas efectua- rativos, es decir, la autorreproducción de los mejores condiciones para lograrlo en la primera
forma definitiva que adoptó el artículo 90 refe- das pueden ser subsumidas en un mismo juicio jueces. Esta alternativa encierra peligros de au- vuelta-, y un partido minoritario que tiene la
rido a la reelección presidencial : «El presidente crítico. La significación de algunas de ellas tonomización aristocrática, pero parece la más esperanza de provocar una segunda vuelta en la
y el vicepresidente duran en sus funciones el debe ser apreciada en la perspectiva de los conveniente en el caso de países poco pro- que sea expresión de una coalición implícita
término de cuatro años y podrán ser reelectos o cambios que se están produciendo en las socie- pensos al respeto de las formas en razón de sus con posibilidades de éxito. Es difícil identificar
sucederse recíprocamente por un sólo período dades democráticas. La concentración del po- tradiciones.
consecutivo. Si han sido reelectos o se han der, que es el rasgo mas discutible del sistema La otra salvaguarda ante la concentración del los programas>>, a la vez que considera a los decretos de
sucedido recíprocamente no podrán ser elegi- institu-cional argentino tal como se perfila, no poder es la expansión del espacio público necesidad y urgencia como un dato del derecho constitucio-
dos para ninguno de ambos cargos, sino con el puede ser explicado simplemente por la voca- deliberativo. El rol de los medios de comunica- nal contemporáneo; cit. por A.M. Gnrcía Lema: ú1 re.fimna
por denrm. Planeta, Buenos Aires. 1994. Por su parte,
intervalo de un período». En la redacción de esta ción hegcmonista del poder actual, aunque éste ción ha sido decisivo en ampliar la información
Palenno y Novaro sostienen que <<La gestión gubernamen-
última frase, el justicialismo logró alterar el le da una inflexión particular. La ampliación de y en llevar a la luz pública lugares presuntamen- tal en contextos críticos exige a veces medidas cuya efecti-
enunciado explícito del pacto de Olivos y lo las potestades del ejecutivo responde a una te públicos pero anterionnente protegidos por el vidad depende de una resolución repenlina y no prevista por
estipulado en la ley de necesidad de la refonna 111• tendencia que se verifica en otras sociedades secreto o la intimidad 13 • Algunas de las nuevas parte de los sectores afectados. Los decretos de necesidad y
Así, por una modificación subrepticia de lo disposiciones constitucionales alientan la deli- urgencia satisfacen es1e requisito, que desde luego no
democráticas y que ha sido justificado en nues- podría ser cubierto por un tratamiento parlamentario. En ese
pactado, alguien podrá hacerse elegir dos veces tro país 12• beración al obligar o incitar a los funcionarios a sentido el gobierno de Menem no innovó ... » , ob. cit.
consecutivas alcanzando ocho años continuos y la producción de informes y a la realización de 13 Este rol de los medios ha sido por olra parte abundante-
Juego de un intervalo de cuatro podría reanudar 9 El procedimiento constitucional establece que el Consejo controles 14• mente criticado por otras consecuencias negativas para la
el ejercicio de la función presidencial, y así de la Magistratura somete una terna al Presidente, de donde Vista en conjunto, la refom1a de la Constitu- vida política; cf. G. Sartori. ob. cit.
14. Por ejemplo, la obligación del jefe de Gabinete de
sucesivamente. Es decir, podríaconLrolarde por éste seleccionará al nominado. Finalmente, el Senado debe ción evidencia también la huella de los intereses
dar su acuerdo. concurrir mensualmente al Congreso.
vida el poder poi ítico si lograra mantenerse en la 1OEn estos documentos se indicaba tan solo «Reducción circunstanciales que estaban en juego. Muchas 15 Cuando un candidato hubiese obtenido al menos el40%
dirección de una fuerza hegemónica en los inter- del mandato presidencial n cuatro años con reelección
de las soluciones institucionales tienen la de los votos y más de 1O puntos de distancia de su inmediato
valos entre los mandatos de ejercicio de la inmediatn por un solo período. considerando al actual hibridez característica de materias en las que ha rival, será también considerado ganador y no habrá segunda
presidencia. El conjunto de la rcfonna efectua- mandato presidencial como un primer período». habido concesiones mutuas aunque no equiva- vuelta.
11 De los países latinoamericanos sólo Nicaragua. Para- 16 V. al respecto G. Sartori: «With one shot the voter shoots
da, al menos en cuanto a sus consecuencias lentes. El caso mas característico es el del jefe very much in the dark; with two shoots he or she shoots, the
guay, Perú y Argentina contemplan la reelección inmedia- del gabinete de ministros.
inmediatas, parece inspirada por el espíritu que second time, in full daylight>> (ob. cit.). Para O. Sabsay y J.
ta; la mitad de los restantes la prohíben en absoluto; v. G.
se deriva de esta cláusula. Sartori: Comparative Constirutimwl Engineering, New York Pero también es visible en el peculiar sistema M. Onainda el empleo de este sistema en el contexto de un
La limitación de los mandatos es un principio University Press, Nueva York, 1994. de ballotage adoptado para las elecciones presi- régimen presidencialista produce resultados negativos, <<El
12 Así, Jorge Vanossi sostiene que el sistema parlamentarista 'ballotage' incorporado a esta mecánica no puede sino
generalizado en los regímenes políticos, parti- denciales, que fija un umbral del 45% de los
«sería el gran aliado para el mantenimiento del sta/11 quo, exacerbar tanto la concentración del poder en manos prcsi-
cularmente en los presidencialistas, como modo votos válidos y en algunas circunstancias un dencialcs. corno las dificultades para el logro de acuerdos
cuando un país esta necesitadó de cambio y de transfonna-
de preservar cierta igualdad política11 . El con- ción, lo cual significa fuer:w de iniciativa para alcanzar la
porcentaje inferior para consagrar desde la pri- interpartidarios>> en ú1 nmstitucián de los argenrinos,
trol prolongado del poder asegura un acceso aprobación de los programas y las normas que implementan mera vuelta un ganador 15• Idealmente, la carac- Errcpar. Buenos Aires, 1994.
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vesadop<frel dilema entre una oposición coope-
en el sistema establecido un principio objetivo relación con su eventual sucesor y de la medida toque las limitadas atribuciones del nue~o c_a;- rativa -que toma al pacto de Oli:'os como el
desligado de los intereses de coyuntura17• en que los legisladores oficialistas hagan preva- go parecen excluir la figura de una cohabltacwn inicio de una asociación subordmada con el
Sin embargo, la Constitución no está con- lecer sus intereses de cuerpo u opiniones, o se a la francesa22 - poder, con aspiraciones a ocupar cierto_s lugares
cluida; en la convención constituyente se inició plieguen a una estrategia hegemónica coman- El futuro de la democracia estará sin duda institucionales e incidir en la perspectiva de. ~n
un proceso de reformas que debe ser continuado dada desde el ejecutivo. En todo caso, la flexi- condicionado por la experiencia de la reforma y cambio de política económica-y unaopostcton
con las leyes a sancionar por el Congreso para bilización constitucional favorece las posibili- por el contenido de la misma, pero hay otro
aspecto de la vida pública, }a esc~~a de las confrontativa.
complementar varios artículos. Esta participa- dades de consolidación de un poder hegemónico El cambio de la escena política afectó tam-
ción parlamentaria en su elaboración le da a la y crea una base inestable para la vida poHtica21 . fuerzas políticas, que pesara tamblen .Y c?n bién a un justicialismo que, favor~cido por la
Constitución un carácter al menos parcialmente Se ha especulado sobre la posibilidad que en cierta independencia de las formas constituciO- débil oposición tradicional, ha tendi~O a o~upar
flexible y crea la posibilidad de un proceso de el largo plazo las instituciones consagradas por nales, en la configuración de ese futuro. toda la escena política con sus conflcc~os _m ter-
reforma permanente 13. Este proceso se inscribe la Constitución reformada contribuyan a la pro- nos. La puja entre los dos referentes pnnclpales
en un espíritu diferente que el contemplado fundización de la democracia y a su estabilidad. ¿Crisis del bipartidismo? del gobierno (el presidente MeneJ_TJ y el gober-
inicialmente en la Constitución, no solo porque Por supuesto, hay aspectos de la reforma que nador de la provincia de Buenos Aires: Eduardo
de hecho le otorga al Congreso capacidad cons- aquí no se han considerado y que revisten un En las elecciones convencionales constit~yen­ Duhalde), a lo que se suma las t~nswnes con
tituyente, sino porque la mayoóa requerida para progreso, como las convenciones internaciona- tes de 1994 y más nítidamente en la elecciOnes otros precandidatos que s_e perfilan para las
tales leyes es absoluta y no de dos tercios como les de derechos humanos, el defensor del pue- generales de 1995 con el segundo lugar ocupad? presidenciales del 99, conf~guran un panorama
para la reforma ordinaria19• blo, la consulta popular y muchas otras innova- por el Frepaso, se esbozó u_na fractura del tradi- donde parecen estar contemdas eventuales rota-
El radicalismo, al dejar inconclusas las cláu- ciones. Pero el futuro del régimen político está cional bipartidismo argentmo. Por el momento. ciones en el poder. Ante este cuadro, hast~ hace
sulas en las que no pudo llegar a un acuerdo con cifrado en la organización de los poderes prin- el pluripartidismo es más un dato electoral que poco los afectados por tales enfrentam1e~~os
el justicialismo, confiaba en continuar las nego- cipales, y en particular del gobierno. Aun en una realidad institucional, puesto que la tercera difícilmente podían concebir un futuro pol~ttco
ciaciones en el Congreso, subestimando la posi- este ámbito hay innovaciones positivas como la fuerza emergente cuenta con una rep~esenta­ fueradeljusticialismo. Ahora, la emergencia de
bilidad de que el oficialismo contara con mayo- autonomización de la ciudad de Buenos Aires, ción parlamentaria relativamente reducida y no una tercera fuerza que aspira a un mayor co_m-
tia propia como en verdad sucede desde la cuyas autoridades no son ya designadas por el tiene un control significativo de poderes loca- promiso con Jos postulados de justicia soc1al,
renovación de las Cámaras producida en 19952i1. presidente. Es posible que en el futuro también lcsn. Sin embargo, esta novedad pafece pr~~o­ aunque sea mas crítica del poder par~ce más
Como este pronóstico fue erróneo, las leyes ciertas formas de control sobre los actos admi- car cambios significativos en la escena p~lt~tca apta para fomentar alianzas o coop~acw~eS25 •
complementarias están ahora libradas al arbitrio nistrativos se mejoren. Pero la idea de que se ha y particularmente en el campo de la opostctó~. De este modo, cada una de las 1dent1_d,ades
de la mayoríajusticialista. De modo que el giro atenuado el presidencialismo, y en particular La fuerza emergente, surgida en el_ espacto políticas se halla afectada por ~sta evolu_clon de
que tome la continuación de la reforma depen- que el jefe de gabinete podría ser una pieza de público y confom1ada en torno a un l~derazgo la escena política. La mayor mtcrrelac1ón que
derá de la evolución de eventuales planes negociación en caso de que el presidente no personalista (el del diputado ex-peromsta Ca~­ existe entre ellas se debe al debilitamiento de las
rceleccionistas del actual mandatario o de su contara con mayoría propia, es infundada pues- los «Chacho» Alvarez), sin soporte en un movi-
miento social como fue el caso de _las otras
17 No puede ignorarse los antecedentes del «ballotage» en 20 Refiriéndose a las leyes que deben complelar la reforma. fuerzas políticas principales en s~~ ongenes: se 22 Es la hipótesis que evoco Smulovilz. qu1en c1ta también
Argentina, que están asociados a la esperanza de una gmn uno de los princ1pales negociadores del radical1smo las formó y expandió a partir de la ~~tttca al gobier- aG. Molinelli. El propio Alfonsín cn.su rcc1ente De mm: m·
coalición que derrotara al peronismo. Con ese sentido fue consideraba del modo siguienle: «La exigencia de una no en cuanto a su concentracton de poder. el da y cm1u 11s11 considera esa pos1b1hdad. .
incorporado en la reforma constitucional de facto de 1972, votación afirmaciva como la indicada {la mayoría absoluta 23 Aun como dato eleccoml ex1ste u? desfasaJe entre el
estilo presidencial y la corru~ción24. _P_or sus arrastre que tuvo su candidacura preslde~clal respecto al
pero esa finalidad se vio desbaratada en las elecciones de sobre la totalidad de los miembros de cada Cámara), difíci 1-
1973. mente pueda ser cumplida por una sola fuerza polícica. Esto orígenes, se aparta ?el ant_agomsmo clasiCO e~­ resulwdo de MIS listas de diputados. dlfercncl~ q~e se
18 Toda nueva mayoría estará tentada de modificar las es, precisamente. el objetivo consticucional: obligar a que tre peronismo y anttperontsmo, Jo q~e le ~rml­ acentúa respecto a las candidaturas locales. El mdl~:thsmo,
disposiciones constitucionales que la perjudiquen. Las le- ciertas decisiones -con permanencia temporal- sean resul- te aspirara una redelinición de los alt~eam~entos que fue relegado al tercer pueslo en la competencHl prcSt-
yes complementarias que promulgue el Congreso podrían tantes de un consenso encrc varias fuerzas políticas. de electorales, compitiendo en ambas dtreccl~n_e;-;· dcnct:tl, conquistó sin embargo el gobierno de 464 puebl~s
ser ulteriormente derogadas o reformuladas. V G. Bidart modo que ponga a los institucos incluidos en esa clase en y ciudades y cmeo gobernaciones. La_ excepcl~n la consll-
Campos: Tratado elemental de derecho constitucional ar- una franja de rigidez 'incermcdia' porque, con ser una Por una parte, pretende constituir u_na oposlclon tuyen la Capital Federal donde en vanas elecciOnes conse-
fentino, Ediar, Buenos Aires, 1995. exigencia muy inferior a la necesaria para reformar la más intransigente, ajena a las prácttcas :oo~era­ cutivas tnunfó el Frepaso, y la c1udad de Rosano.
9 Por cierto, los convencionales constituyentes deciden las Constilución. se ha previsto para la sanc16n y el cambio de tivas en las que se involucró el radtcaltsmo 24 El personalismo se resumí:! cas1 exclusiV:unente en la
reformas a mtroducir por mayoría absoluta, pero han sido ciertas leyes una rigidez mayor a la ordinaria», en Horacio desde el pacto de Olivos. Pero, por otra.pa~te, se figurad~.: Chacho Alvarez como encarnación de la n~eva
específicamente habilitados para ello por una ley del Con- D. Rosani et al.: La reforma de la Con.wtucirín, Rubinzai - fuerta. Esta Situación fue vanand~, pero denlro d~.: un
considera apta para absorber desprcndtmtentos esquema de emergencia de personalidades que se dlspula·
greso que requirió los dos tercios de cada una de las Culzoni Editores. Buenos Aires. 1994.
Cámaras. Los convencionales ses1onan y aprueban un texto 21 Para Catalina Smulovitz, la mencionada flexibilidad de ambos partidos tradicionales. ban la representación del Frepaso.
que es inmodificable hasta una nueva reforma según el e~ la posibilidad de reformas autoritanas; v. «Constitu- El radicalismo, en crisis desde el _pacto de 25 La expresión más característica d~ una. cstra1eg1a de
procedimiento especial establecido. En cambio, las leyes ción y poder judicial en la nueva democracia argentina. La Olivos, se encontró todavía más cuesttona_do al alianzas con seccores menemistas del JUSIICI:thsmo la ex-
complementarias que volarán los legisladores tendrán rango experiencia de las instituciones» en Carlos Acuña (comp.): ser relegado a un tercer puesto en las e~cc,ctones presaba José Octavio Bordón, ex-gobernador de Mendoza
constitucional pero podrán ser derogadas o reformadas ÚJ nueva 1/UIIrizpolíticallrgentina, Nueva Visión, Argen- y ex-senador. ahora alcJ:ldO del Frepaso.
indefinidamente por mayoría absoluca. tina, 1995. nacionales de 1995. Sin embargo, contmua atra-
NUEVA SOCIEDAD 145 30 NUEVA SOCIEDAD 145 31

identidades, más cerradas en el pasado. Sin un «consenso blando» que traba-Ja formulación pone la ruptura con algunos de los enunciados el poder político está en juego en elecciones
embargo, podía suponerse que la evolución de de alternativas nítidas. Es decir, que las fuerzas del consenso blando. Pero, si ello no sucede, la libres y están vigentes las libertades públicas.
los movimientos políticos tradicionales (siendo políticas tienden a extender sus acuerdos, gene- oposición puede quedar reducida a ser una Ca- La búsqueda de la adhesión ciudadana a través
el más característico el peronismo, aunque tam- ralmente implícitos, a los grandes problemas y sandra que anuncia y espera que una crisis de la de su prédica es el principal recurso de cons-
bién el radicalismo poseía rasgos movimientis- en especial a la política económica como si las economía le devuelva las esperanzas de un re- trucción de poder político para la oposición, en
tas) a partidos les daría una identidad más pre- decisiones dependieran más de criterios técni- cambio en el poder. Los recursos del poder van la medida en que hoy carece de una gran capa-
cisa en torno a una definición programática. cos acertados que de la inspiración de la volun- más allá de la credibilidad provista por el éxito cidad para movilizar fuerzas sociales y de suri-
Pero no ha sido así, los partidos son menos tad política. Un consenso demasiado amplio, en la emergencia. En una época en que -como se ciente poder de hloqueo o presión institucional.
autocentrados, menos caracterizados por un es- pero que curiosamente se revela poco consis- ha visto-los partidos políticos están en crisis, el El dilema de la oposición es encontrar las
píritu 'interno' y más dependientes de la socie- tente en lo que debería ser su terreno propio: la oficialismo dispone de un dispositivo estatal bases para una alternativa política capaz de
dad a la que procuran expresar. Sin embargo, observancia de la ley y la preservación de las superpuesto a la red partidaria. Esta materialidad contrarrestar esta debilidad de recursos. Una
como la sociedad ya no está estructurada en instituciones. del poder político se prolonga con el consenso opción política opositora tiene un gran compo-
clases o corporaciones consolidadas, sino cada De modo que la oposición polftica propone, del establishment económico nacional e inter- nente de negatividad, puesto que justamente su
vez más atravesada pormovimientos de opinión si logra constituirse, una alternativa de refor- nacional, que brinda un plus legitimador al mordiente es la crítica derivada del ejercicio del
poco articulados, la determinación social es mas. Su dilema es cómo lograr un equilibrio sostener la noción de que los asuntos públicos poder existente. Esa crítica tiene que ser lo
débil y en ese sentido las fuerzas políticas son entre la afirmación de una diferencia que justi- tienen su alma en el mundo de los negocios y que suficientemente radicalizada corno para permi-
más libres, están menos sujetas a un mandato de fique la aventura política de un cambio en el sólo la política económica actual y sus dirigen- tir vislumbrar su diferencia, pero no puede
la sociedad, o al menos a categorías o grupos a poder, y el reconocimiento básico del consenso tes son viables. llevar a una polarización extrema y confundirse
los que pretendían expresar en el pasado. En post-hiperinflacionario sin Jo cual se colocaría De modo que en un mundo donde se diluye con la controversia peronismo-antiperonismo,
este sentido los partidos son potencialmente fuera del umbral mínimo de identificación con el vínculo que pareció existir en el pasado entre donde lo que estaba en juego no eran alternati-
más libres al formular sus propuestas políticas, los valores sociales compartidos, lo que le haría relaciones socioeconómicas y vida política, el vas dentro de un sistema común sino propuestas
aunque sometidos permanentemente a probar perder toda credibilidad. justicialisrno cuenta aún con bases sociales con- políticas antagónicas. La evolución hacia un
su conexión con la sociedad. La posibilidad de que el justicialismo con- sistentes. Las relacionadas con el establishment poder hegemónico prolongado no puede hacer
Esta nueva tendencia en la representación ha serve un poder hegemónico durable se sitúa en acreditan su capacidad de gobernar yasocian un olvidar el hecho de que se mantienen no ohstan-
modificado la naturaleza de la lucha política. En este contexto. Allí se conjuga la legitimación eventual cambio de gobierno con horizontes tc las premisas esenciales que caracterizan a
el pasado la política expresó conflictos políticos derivada de haber afrontado exitosamente la catastrofistas. Otro polo de consistencia provie- una sociedad democrática 1ibera l. Su funciona-
pero que parecían derivados de la lucha social. emergencia económica y la preservación de una ne de la identificación de los sectores populares, miento no es pleno, por cierto, pero no puede
El clivajc pcronismo-antiperonismo tenía sin base social heredada del pasado. y de buena parte de los excluidos, con el considerarse que se esté ante un cambio de
duda componentes propiamente políticos, rela- El poder tiene a su favor el expresar un orden peronismo. Esta adhesión al oficialismo ha so- régimen político en tanto persista el recurso al
tivos a los derechos políticos y a la organización y, a menos que una crisis Jo cuestione, toda portado los avatares de la política económica, pronunciamiento popular para instituir al poder
de la vida pública, pero el primero de los térmi- oposición se halla ante el desafío de mostrar de los cuales en verdad no parece depender. La representativo y exista un grado razonable de
nos, que fue durante años el elemento activo de capacidades mayores de gobierno. A la vez, la cautividad electoral de este sector parece res- libertades públicas.
la polarización, se afirmaba como la expresión oposición será cuestionada precisamente como ponder a una verdadera ajenidad a la comunica- La dificultad de la oposición es precisamen-
de los trabajadores e impregnaba fuertemente el tal, por carecer de experiencia válida en la ción política y constituye otro pilar social en la te la de constituir su diferencia sin romper el
antagonismo de una significación social. gestión de los asuntos públicos. La minusvalía prospectiva de un poder hegemónico durahle. contacto con la experiencia de quienes se adhie-
Actualmente, la constitución de dos campos de la oposición se retroalimenta en la medida en Tal cuadro es ilustrativo de la debilidad del ren al oficialismo. Su chance reside justamente
enfrentados se deriva directamente de la distin- que se prolonga una legitimidad 'economicista'. poder político ante el poder económico y social. en comprender a éstos y saber encontrar allí las
ción entre quienes controlan el poder y quienes ¿Quiénes sino los que sacaron al país de la O dicho en otros términos, la dehilidad de la tensiones que puedan hacerlos virar en sus
pretenden succdcrles y formulan sus propuestas hiperin flación para prevenir una eventual recaí- política ante las diferentes coagulaciones: la de preferencias políticas. El poder que pueda orga-
a partir de la crítica inmediata del poder. Ello es da, cuya posibilidad aparece afirmada por los intereses económicos dominantes asociados nizarse políticamentedehecompetircon la iner-
así porque la lucha política no solo ya no expresa cimbronazos recurrentes? Sin que hoy sea a esta orientación económica y a estos goher- cia de las tendencias orgánicas que favorecen el
realidades sociales fuertes sino que no se plan- posihle, como lo fue en el período 1989-91, nantes, la de una parte de la ciudadanía pasiva y statu quo. El poder político al que pueden aspi-
tea como alternativa entre órdenes políticos declarar una situación de excepción, el frágil aferrada a un orden que considera amenazado, rar las actuales oposiciones es, como hemos
distintos; por cierto, las diferencias en las con- equilibrio alcanzado puede justificar por largo la de sectores populares encapsulados en la sigla visto, un poder ciudadano, distante de las iden-
cepciones de la democracia son considerables, tiempo la invocación de una legitimidad que en el pasado les brindara bienestar. tidades sociales y hasta cierto punto de los
pero remiten más a prácticas silenciosas y a la economicista. Pero el poder que emerge de la política, de la intereses. Es difícil de constituirlo en condicio-
invocación de situaciones de excepción que a Por supuesto, la gestión bajo excepción crea capacidad de criticar un orden y concebir otro, nes de desmovilización ciudadana y de desinte-
doctrinas contrapuestas. Los antagonismos po- descontento y abre la posibilidad de concebir y es el único recurso del que dispone la oposición. rés por los asuntos públicos; pero la experiencia
líticos son difíciles de constituir porque existe prometer otro modo de gobernar, pero ello su- Es un recurso genuino, puesto que regularmente reciente y la propia emergencia ciudadana de
NUEVA SOCIEDAD 145 32 David E. Lewis La historia del modelo político del Caribe angloparlante
indica una trayectoria donde la sociedad civil se conso-
una nueva oposición indican que no es imposi- nuevo orden democrático involucró en primer lugar a los lida mediante un proceso de organización política que
ble. Ese poder puede adquirir consistencia en las sectores más politizados de la sociedad pero tambitn con- se inicia con el nacionalismo de Jos años 40 y la indepen-
quistó por un momento, como consecuencia de ello, a dencia de los 60. El Estado terminó siendo, junto con la
áreas de nuestra sociedad involucradas con la sectores populares más alejados de la circulación polftica,
información y circulación políticas, pero puede que fueron tocados por la ola de renovación que vivía el
sociedad civil,
operar también como una locomotora que arras- país. Menem por su parte, ganó la confianza deltmab/ish- otro garante del
tra los sectores más orgánicos del conglomera- ment a partir de una posición inicial desfavorable, pero en
la primera etapa estos sectores permanecieron a la expecta-
Procesos de integración y espacios propio proceso
democrático. La
do sociaJ2 6 •
tiva. En la medida que prosperaron sus planes de estabiliza-
ción y modernización conquistó su apoyo. Estos mismos
de concertación en el Caribe incapacidad de
26 Las experiencias contemporáneas indican que ello es sectores fueron reacios al proyecto de reelección hasta que las organizacio-
posible. Alfonsín al conquistar la posic1ón de pal:ldín de un la efectividad política de la iniciativa los llevó a adherir. nes tradiciona-
les como partidos, sindicatos e iglesias para responder
a las necesidades inmediatas de la sociedad civil caribeña
ha generado el desarrollo de nuevas formas de organi-
zación, gestión y participación política a nivel local,
ajenas y al margen muchas veces del sistema político
Agosto 19% Luna N° 140 formal. El resultado ha sido el surgimiento de experien-
cias alternativas de poder y participación local que han
DESAFIOS PARA LA FAMILIA EN TIEMPOS DE CAMBIO: Hay moti vos de esperanza, Juan Julio Witch,s.j .
¿Hacia dónde va la familia?, Violeta Sara-Lafosse. ¿Un problema de normas o de actitudes para un desarrollo
operado, en ocasiones, en forma complementaria al
pleno? Pautas para la ed ucación sexual, María Julia Oyague B. Pérdida de vigencia de los rituales sociales. sistema tradicional de poder político y, en otras, en
Entrevista a Carmen Pimental, por Carmen Lora. Relación entre la estructura familiar y la salud mental de la franca divergencia y oposición. Estos grupos sociales
familia: un asunto de límites internos, Dora Ugarte Ubillu~. La familia desde la Catequesis Familiar, Testimonios marginados buscan promover una nueva autonomía de
de Villa El Salvador y Comas. La familia, Jos derechos humanos y la democracia, según la enseñanza social de la sociedad civil y se perfilan como actores esenciales
la Iglesia, Felipe agarra. REFLEXION: «Soy llamado; por eso ex1sto,.. La responsabilidad como «hábito del
corazón,., José A. Garcfa. El cansma evangelizador de los pobres. Francisco Moreno Rejón. CULTURAL: en el proceso de integración regional.
Acerca del silencio, Eduardo Urdanivia. TESTIMONIOS: Muero plenamente feliz. Un testigo: Carlos Alberto
Calderón, Jorge Alvare~ Calderón. ¡Qué duro!, Hija de una presa. DOCUMENTOS: Dignidad y solidaridad,
Mensaje de Angelo Card. Sodano. La misión de la Pastoral Juvenil en América Latina, XI Encuentro
Latinoamericano de Pastoral Juvenil.

Edita y distribuye: Centro de E.~llldio y Publicaciones, (CEP), Cwnilo Carrillo 479, Jesús Marí11, Apdo. 110107.
Lima 1 J, Perti. Te/f.: (51 -14) 336453; Fax: (51-14) 331078. Suscripciones (un año): Améric:tt Lt1ti1w US$60.-;
L a democracia política del Caribe anglo-
parlante ( «Commonwealth Caribbean»)
presenta una historia de estabilidad social y
respetan y aceptan entre todos los actores polí-
ticos - y a su vez se hacen valer. Tal experiencia
regional es única en toda América Latina y el
EEUU y Canadá: US$70.-; re.~m del mundo: US$ 75.
duración llamativa en relación con otras regio- Caribe y no tiene contraparte en el resto del
nes del mundo en desarrollo. La permanente mundo en desarrollo2 •
ECUADOR influencia del parlamentarismo británico y su
DEBATE pluralismo político se ha plasmado en el desa- El modelo político democrático
rrollo de un sistema de ideas y estructuras insti-
Agosto 1996 Quito-Ecuador N•Js tucionales que han favorecido un modelo de L a tendencia política en las Anti llas del
democracia electoral y han contrarrestado posi- «Commonwealth Caribbean» ha reflejado una
EDITOR IAL 1 COYUNTURA: Nacional: Incertidumbre y estancamiento en medio del ciclo político, Marco bles tendencias autoritarias 1• Esta herencia im- clara hegemonía de procesos políticos demo-
Romero. Política: Las elecciones de 1996 o la costcñización de la política ecuatoriana, Hernán Jbarra.
Conflictividad: El connicto socio político. Mar7.o-junio 1996. 1memocional: Las asimetrías de la globalización en
perial ha forjado una base estructural ideológica cráticos estables y legítimos fomentados por
la actual coyuntura económica mundial, Wilma Salgado. Equi po de Coyuntura- CAAP-. TEMA CENTRAL: donde predominan los valores polfticos de un
Fundamentos del racismo ecuatoriano, José Almeida. Racismo y vida cotidiana, Carlos de la Torre. Hacia una pluralismo volcado hacia un «Estado de dere- 1 Wendell Bell e lvaar Oxual: The Demncratic Revnlutinn
teoría socialista del racismo, Cornel West. El indio en la mente de los intelectuales criollos, Osmar Gom:álcz. La cho» que es hegemónico sobre la sociedad civil, in the West lndies, Schcnkman Publishers, Cambridge,
insoportable diferencia del otro. Marie Astrid Dupret. ENTREVISTA: El futuro del pensamiento marxista, 1967. Los casos de Forbes Bumham en Guyana y Eric Ga1ry
y en la cual las reglas del juego democrático se
entrevista hecha por Hernán lbarra a Goran Therborn. PUBLICACIONES RECIBIDAS/DEBATE AGRARIO: en Grenada han sido las excepciones históricas.
Mercados y cultura de la sierra norte del Ecuador, Emilia Ferraro El impacto de las políticas sobre la agricultura 2 Hasta recientemente la mayoría de las publicaciones sobre
de la Costa, Silvana Vallejo ANALISIS: La acción política de los empresarios en América Latina, Aníbal este tema a nivel de América Latina y el Caribe carecían de
DAVID E. Lrw1s: sociólogo puertorriqueño; director del
Quijano. Violencia y Ciudad, Jaime Zuluaga. CRITICA BIBLIOGRAFICA. Democracia sin sociedad. Autor: referencias sobre este c:L\0. La excepción reciente es el
Simón Pachacho, cornentanos de José Sánche:t-Parga. Canbbean Pohcy Project (CPP) de la Orgamación de
Estados del Caribe Oriental (OECO). Antigua excelente compendio de Jorge l. Domínguez, Robert A.
Pastor y R. DeLisle Worrell: Denwcracy in the Caribbean:
Suscripciones: miar anual (tres mí meros): US$18. Ejemplar .melw. US$ó. Em•iar giros 11 cltec¡ues o 1111111bre de Nota: Los planteos expresados en este artículo reOcJan la Political. Ecmwmic, mu1 Social Perspectives,Johns Hopk.ins
C'AAP. Apartado Posw/17- 15- 173-8. Tel.: 522763 · 523262. Quiw. Ecuador. opinión del autor y no necesariamente la de otras instancias. University Press, Baltimorc, 1993.
NUEVA SOCIEDAD 145 35
34 NUEVA SOCI;:E::DA:...::D::.......:1~4::5- - - - -

relaciones de clase favorables a las elites profe- civtl durante el siglo xrx y buena parte del Jos diversos sectores sociales, así como en las que afecta-a todo el Carihe oriental 11 • La falta de
sionales y clases medias y a un proceso de siglo xx. relaciones con EEUU 9• Problemas surgidos a una trayectoria política, resultado de su papel
descolonización constitucional'. Esto ha contri- En los países centrales del Caribe anglopar- raíz de la grave crisis económica que fofló a marginado dentro del colonialismo británico en
buido sustancialmente al desarrollo de una so- lante, Jamaica, Barbados y Trinidad-Tobago, acuerdos de ajuste estructural con el fMI pre- la región, así como la clara incapacidad para
ciedad civil con relativa fuer7a frente al aparato ya desde 1944 co menzaron a darse procesos sionaron aún más la situación política, resultan- poder desarrollar un proceso político soberano
estatal y capaz de crear entre la sociedad altos electorales para una representación directa en el do en unas elecciones nacionales en noviembre frente a las fuertes tendencias políticas regiona-
niveles de confianza y legitimidad hacia el sis- esquema polftíco colonial por medio del sufra- de 1980 con cerca de 500 víctimas de la violen- les, produjeron en el caso de Granada (tanto
tema político establecido. Sindicatos, asocia- gio universal~. Ya en 1957 Jamaica tenía auto- cia partidista. Pese a la gran violencia política y durante Gairy y el NJM, como bajo los gobier-
ciones profesionales, iglesias y partidos políti- nomía política con representación nacional en a la presión de EEUU para subvertir el orden nos post-invasión del Granada National Party
cos se organizaron como fuerzas sociales inde- el gabtnete colonial, y obtuvo su independencia constitucional,las elecciones se llevaron a cabo de Blaize y de Braithwaite) una experiencia
pendientes del Estado y han servido de contra- en 1962. En Trinidad-Tobago la autonomía se y se produjo un traspaso pacífico del poder política ajena a la regtón de las Antillas Mayo-
peso a su poder. Finalmente, la débil o limitada alcanzó en 1961 y la independencia en 1962, El nuevo régimen de Edward Seaga y el res, pero posiblemente no disociada al proceso
existencia de aparatos militares nacionales sig- bajo el People' s National Movement (PNM) de Jamaica Labor Party (JLP) triunfó en dos elec- político de las islas del Caribe oriental, donde
nificó que el Estado carecía de poder represivo Eric Williams. Barbados logra su independen- ciones y se mantuvo entre 1980 y 1988. Tam- liderazgos fuertes y semiautoritarios dominan
para usar efectivamente contra una sociedad cia en l 966. En los tres casos la vinculación del bién enfrentó algunas crisis al reiterarse la vio- el escenario político por largos periodos, tanto
civil fuerte y coherente. movimiento sindical con el partido nacionalista lencia política, pero con menor intensidad, en la en la era colonial como poscolonialt 2 •
La dinámica democratizadora de la descolo- en el gobierno representó la posibilidad de una campaña electoral de 1988, cuando Manley y el El caso del autoritarismo en Guyana es único
nización británica en el Caribe angloparlante sociedad civil con un proyecto independentista PNP recobraron el gobierno con una victoria porque no sólo muestra una sociedad con fuer-
reafirma el proceso reformista de autonomía coherente ante el Estado colonial británico. Esa electoral impresionante por su fortaleza demo- tes divisiones etno-raciales entre poblaciones
política, de alrededor de 30 años, y que pasó cohesión se mantiene una vez. que Gran Bretaña crática, efectuándose de nuevo el traspaso del africanas e hindúes que han afectado la estabi-
por varios modelos de relación política entre otorga la independencia, y es ahí donde radica poder político y manteniendo el orden constitu- lidad sociopolítica de la nación (algo que existe
Gran Bretaña y sus colonias4 • El hecho de que la fortaleza de la relación sociedad civil-Estado cional. El breve periodo en el que el sistema también en Trinidad-Tobago), sino también
los británicos hubiesen desarrollado un mo- en estas democracias parlamentarias. El tono democrático se vio debilitado fue acotado por porque refleja el fenómeno de un movimiento
delo político para sus «colonias de habita- político-ideológico moderado de estos movi- las bases institucionales e ideológiéas del pro- nacionalista anticolonial dominado no por gru-
ción» (Australia, Nueva Zclandia, Sudáfrica) mientos también fue clave para garantizar re- pio sistema. pos sociales profesionales y moderados, sino
les permitió aplicar el mismo modelo a la des- formas coloniales por parte del imperio7 , así En ambas ocasiones, únicas en la región con por elementos más orientados hacia reivindica-
colonización en sus «colonias de explotación» como el beneficio de tener un modelo poi ftico excepción de las experiencias de Guyana y
caribeñas. Esto implicó desde comienzos del parlamentario que emular. Granada, la fortaleza democrática se manifestó
colonialismo británico una anuencia a la even- 9 John Stephens y Evelync lluber Stephens: Democratic
Esta estabilidad política y respeto a las reglas en términos de un poder balanceado entre la Socialism in Janwica: Political Movemellls and Soci/11
tual sepa-ración política de sus colonias, lo que del juego se han mantemdo en la región durante sociedad civil y el Estado. En tiempos de crisis Transformatitm m Dependen/ Capillllism. Princeton
nunca existió en los casos franceses o espa- las últimas dos décadas. Sólo el caso de Jamaica y de problemas políticos este equilibrio siempre University Press. 1986.
ñoles, por ejemplo5. En los casos franceses y de 1972-1988 muestra la existencia de serias y ha favorecido a la sociedad civil y al proceso 10 Carl Stone: CltJSs, Swu. cmd Democracy in J/lmaim,
espa-ñoles el conflicto militar se impuso y re- Praeger Books, Nueva York, 1986; Georges Fauriol: «The
fuertes tensiones en las relaciones democráticas democrático institucional, respetándose los va- Jamaica Models: The U.S. and Democracy in !he Caribbcan»
sultó ser un factor clave para el desarrollo do de la sociedad. Los ocho años de gobierno lores esenciales de la cultura política parlamen- en Scou B. MacDon:~ld et. al. (comps.): The Caribbetm
repúblicas autoritarias y militarizadas, posi- «socialista democrático» de Michael Manley y taria. La ausencia de una tradición militarista, ajter Grenada: Re,•olutum. Cmiflict, and Democracy.
bilitando así la hegemonía de las fuerzas ar- el PNP (1972-1980), con su política económica pese a la presión ejercida por EEUU después de Praeger, Nueva York, 1988.
madas y del aparato estatal sobre la sociedad redistributiva y su política internacional de no 11 Vaughan Lewis (comp.): Size, Se/fdeterminatioll. wrd
la invasión deGranadaen 1983, también ha sido
Jntenwtimwl Relatilm.v: The Caribbean, ISER-UWI, Ja-
alineamiento, crearon grandes tensiones entre un factor clave en este proceso 10• maica, 1976.
3 La contribución polftica de una clase dirigente nacional Los casos de Guyana y Granada constituyen 12 Los casos históricos de la familia Bird en Antigua, James
producto del sistema político parlamentario británico es de 6 El sufragio universal se instituyó en Jamaica en 1944, en excepciones interesantes, puesto que rompen el Mitchell padre e hijo en San Vicente, Eugenia Charles en
suma importancia para este proceso. El trabajo de Grantley Trinidnd-Tobngo en 1946, y en Barbados en 1951. esquema democrático regional, a su vez por Dominica, John Compton en Santa Lucía, y Kennedy
Adams en Barbados, Alexander Bust:unante y Norman 7 No es coincidencia que Gran Bretaña literalmente «exi- Simmonds en St. Kllls. Posihlcmente todas han evitado la
Manley en Jamaica, y Ecic Williams en Trinidad-Tobago, a gió» la desvinculación de los movimientos nacionales con
razones muy particulares y en algunas instan- crisis del autoritarismo que se asentó en Granada porque su
nivel de sindicatos y partidos políticos, forjó una cultura cualquier lineamiento ideológico de izquierda como cias coyunturales. En relación con Granada experiencia negativa les h:! servido de ejemplo disuasivo.
política democrática que se ha mantemdo hegemónica des- prerreqUisito a la legitimidad polftica. La purga del sector debe destacarse que tanto el fenómeno del auto- V. tb., Patrick Emm:~nuel Gm·emcmce and Democracy in
de d periodo colonial de los años 40 hasta el presente. marxista del PNP de Jamaica en 1952, así como la reacción ritarismo de Gairy desde los años 50 como el del ¡!JeCommonwealtiJ Ctmbbttm,ISER-UWI, Barbados, 1983;
4 Gunlon K. Lewis: Tite Growth ofthe Modem Westlndies, británica ante el marxismo del PPP de Cheddt Jagan en Selwyn Ryan: «The Survival of Liberal Democracy in the
Mnnthly Review Press, Nueva York, 1968.
New Jewel Movement (NJM) de 1979-1983,
Guyana refleJan esta posición ideológica. Commonwealth Caribbcan» en Caribbean Affairs 511. 1-3/
5 Ton y Smith: «A CompamtiveStudy ofBritish and French 8 Anthony Payne: «Westminster Adapted: The Political son reflejos no tanto de la tendencia autoritaria 1992; Vaughan Lewis· «The Eastem Caribbean States:
Dccolonization» en Comparative Studies i11 Society m1d Order orthe Commonwealth Caribbean>> en Domínguez et. o la ausencia de un polo democrático, sino tal Fledghng Sovereignlles in the Global Environment>> en
Hixtory N• 20, 1978. al.: ob. cit. vez del síndrome de pequeños micro-Estados Domínguez et. al .• cit.
NUEVA SOCIEDAD 145
36
NUEVA SOCIEDAD 145 37
ciones populares en el proceso de descoloniza- de la sociedad guyanesa
ción que hacia el lento proceso tradicional de La historia del modelo político del Caribe ca tradicional. Esta situación se ha visto compli- aglutinan los nuevos sujetos sociales caribeños.
descolonización mediante reformas constitu- angloparlante indica una trayectoria donde la cada por la forma como la crisis económica El apogeo de las organizaciones comunitarias
cionales13. Formado en 1950, el ala radical y sociedad civil se consolida mediante un proce- regional ha erosionado un sinnúmero de gobier- de base, así como de las OLD y ONGs responde
marxista del PPP dominó el escenario político so de organización política que se inicia con el nos, creando vacíos de legitimidad poi ítica en el a los requerimientos de estos grupos de partici-
guyanés, resaltando en el movimiento naciona- nacionalismo de los años 40 y la independencia nivel nacional y regional. La incapacidad de par no sólo económicamente, sino también po-
lista la ausencia de un componente moderado de de los 60. Esta consolidación ha hecho posible organizaciones tradicionales como partidos po- líticamente, en el debate sobre el futuro desarro-
la clase media profesional. Curiosamente, en que los regímenes políticos enfrenten tensiones líticos, sindicatos e iglesias para responder a las llo económico de la región. A través de la
Trinidad-Tobago, donde también existe esta y contradicciones sin caer en crisis profundas y necesidades actuales e inmediatas de la socie- educación popular, la movilización política,
división etno-racial, el PNM y Eric Williams en cuestionamientos al modelo fundamental dad civil caribeña ha generado el desarrollo de difusión en cooperativas, sindicatos, grupos de
lograron consolidar un movimiento nacionalis- manteniendo la vigencia de un proceso fortale~ nuevas formas de organización, gestión y parti- base y trabajo eclesial, estas organizaciones han
ta integrador y moderado (comparativamente), cido por un sistema de reglas para gobernar: un cipación política a nivel local, ajenas y al mar- comenzado a fomentar acciones reivindicativas
evitando así la tensión y confrontación que se depurado mecanismo electoral, una elevada y gen muchas veces del sistema político formal. dirigidas al mejoramiento de las condiciones de
desarrolló en Guyana entre estos sectores 14• constante participación popular en las eleccio- El resultado ha sido el surgimiento de expe- vida de los sectores populares. Tanto en el
Una victoria electoral cerrada en 19531e dio nes generales, el respeto al criterio de la mayo- riencias alternativas de poder y participación campo como en la ciudad se delinean estrate-
el control del gobierno a Jagan y el PPP. Sin ría y la responsabilidad de libre escogencia local que han operado, en ocasiones, en forma gias a corto plazo para atender necesidades
embargo, sus planes de reforma agraria, sindi- entre opciones políticas diferentes, conforma- complementaria al sistema tradicional de poder básicas inmediatas y se discuten estrategias a
calismo y transformaciones sociales, así como das también libremente. El Estado terminó sien- político y, en otras, en franca divergencia y largo plazo relacionadas con el cambio social a
su supuesta identificación comunista y las pre- do, junto con la sociedad civil, otro garante del oposición. Estos grupos sociales marginados nivel comunitario, nacional y regionaJ2 1•
siones dirigidas a Londres por parte de las elites propio proceso democrático 19• buscan promover una nueva autonomía de la Al desarrollar e impulsar proyectos de gene-
y el gobierno colonial, terminaron por provocar sociedad civil, frente al aparato estatal y al ración de ingresos, cooperativas de producción
un golpe contra el gobierno y la suspensión de la Desarrollo, sociedad civil y concertación sistema político y económico tradicionaF11• De y mercadeo, campañas educativas de salud,
Constitución apenas a los 13 días de gobierno. manera que lo informal, a nivel económico, nutrición y medio ambiente, y el diseño de
Es a partir de este suceso, seguido por la conti- Durante los últimos quince años, los sistemas termina vinculándose estrecha y or~nicamente programas de educación popular, las ONGs han
nua tensión de las divisiones etno-raciales en la políticos en el Caribe han sufrido el deterioro con lo informal en la esfera política, y la inci- logrado articular la ampliación de la conciencia
política (Jagan y el PPP con el sector hindú vs. de sus estructuras tradicionales de poder, es- dencia de las políticas económicas de ajuste comunitaria de base con la cuestión del poder en
Porbes B urnham y el Peoples Nalional Congress- pecialmente en términos de la creciente debili- estructural se asocia al tema de la participación la sociedad, apoyando directamente, de esta
PNC con el sector africano), que se sientan las dad de los partidos y los movimientos sindica- política en el esquema de desarrollo vigente. manera, a las organizaciones populares que
bases políticas del autoritarismo contemporá- les -baluartes históricos de la estructura políti- El corolario de todo esto ha sido el creci- procuran potenciar al sector informal y promo-
neo en Guyana. A pesar de victorias electorales miento geométrico durante la pasada década de viendo perspectivas de cambio en la política y
del PPP en 1957 y 1961 y de varios gobiernos 13 Lewis: ob. cit; Pcrcy Hintzen: The Co.vt.v of Re¡:ime
nuevas formas de organización en la sociedad economía de la sociedad caribeña. Una vez
constitucionales, las di visiones etno-raciales Survii'Cii: RCICÍfll Mobiliwtion, Elite Dmninimion and Con- civil, atendiendo a necesidades económicas bá- asegurada su permanencia económica, el sector
sirvieron para evitar la consolidación de un trol of the Stllte in Guyana and Trinidad, Univcrsuy or sicas y a demandas políticas esenciales -gru- informal logra convertirse en un actor impor-
movimiento nacionalista unido, retrasando así Caliromia Prcss, Berkeley, 1990. pos de base, organizaciones comunitarias y tante, dado su carácter y demandas sociopolíti-
14 Selwyn Ryan: Trinid11d muJToba¡:o: The lndtpendence cas, frente al orden formal establecido22 .
la independencia de este país hasta 196615• barriales, grupos de mujeres, cooperativas, or-
Experiell(:e,
15 1962-1987, ISER-UWI • Trinidad • 1987.
Burnham y el PNC ganaron «las últimas Harold Lutchman: From Colonialism 111 Co-operative ganizaciones locales de desarrollo (OLD) y
elecciones honestas del país» 11i y formaron el Sociali.tt Republic: Aspects ofthe PolitiClll Devtlo¡mrent of organizaciones no gubernamentales (ONGs) en
Guyana, lnstitute ofCaribbean Studies, UPR, Río Piedras, general- y que han logrado constituirse en mo- 20y. el estudio regional comparativodcCRIES, CERLAC-
gobierno nacional de 1966. Estos comicios ini-
1974; Robcrt 11. Manlcy: Guyana Emer¡:ent: The Post- Universidad de York-Toronto,y la UWI-Jamaica: <<Organi-
ciaron un patrón de fraude electoral duradero en vimientos sociales autónomos, sirviendo como zaciones de poder comunitario y democracia popular en
lndepclulence Strug¡:le for Non·Dependent Development,
Guyana y un proceso de fortalecimiento del G.K. llall, lloston, 1979. puentes entre los sectores populares margina- Centroamérica y el Cruibc», 1988-1990; Maxine Henry-
Estado autoritario ante la sociedad civiJI 7 . Des- 16 Jagan ganó las elecciones de 1992 y es presidente hasta dos y las instituciones formales establecidas, a Wilson: «Community Empowerment: AltemmiveStructurcs
de entonces hasta 1992 el PNC logró controlar 1997. nivel económico y político. Además, estas nue- for National Dcvelopment» en Judith Wedderbum (comp.):
17 Clive Y. Thomas: The Riseofthe Authoritarian Swte in lntegration and Pclrli,·ifmlilry Developmenl, ACE-FES,
el sistema político, manipulando las divisiones vas organizaciones han proporcionado a tales
~~e Peri{>huy, Monthly R~vie':" Press, Nueva York, 1984. Jamaica, 1990.
etno-raciales y controlando la estructura electo- sectores una visión e instrumentos de gestión 2t David E. Lewis: «The Contemporary Caribbean:
George K. Danns: Dommlltum and Powu m Guyww: A
ral y la burocracia política, la policía y lac; Study of the Po/ice in a Third IVorld Cmrtext, Transaction alternativos para viabilizar sus demandas socia- Economic Crisis. Social Movements, and Alternative Dc-
fuerzas armadas'R, y utilizando un discurso de Publishcrs, Nueva Jersey, 1982: Kempc Ronald Hope: les, políticas, económicas, de género, genera- velopment Strategies», documento preparado para OXFAM
Guycmll. Pollllc.wnd Development in a11 Emer¡:em Sociailst América, Boston, 8/1988, mimeo; tb.: «NGO's and
izquierda antimperialista y socialista. El PNC cionales, etc.
flllte, MosmcPress, Nueva York, 1985. Altemative Development Strategies» en Wedderbum: ob.
logró el predominio durante casi tres décadas Los partidos y sindicatos han tenido dificul- cit.
9 Ornar D:IVIes (comp.): The Swte m Cc1ribbean Sociny.
por encima de las divisiones y la desintegración tades para crear nexos con el sector informal y 22 Peta-Anne Baker: «The Search ror Transformation
NUEVA SOCIEDAD 145 NUEVA SOCIEDAD 145 39
----------------------------------- 3B

El auge y el éxito relativo de la gestión no La educación popular ha sido un aspecto tos de producción. Igualmente, otra orgamza- mistas dél Caribe (ACE). buscando darle una
gubernamental tiene que ver tanto con su habi- relevante del trabajo efectuado por las distmtas ción en San Vicente, el Caribbean People's voz analítica a la visión alternativa de desarro-
lidad para responder a las necesidades básicas e ONGs en el Caribe angloparlante. En Belice, la Development Agency (CARIPEDA). utiliza su llo económico regional.
inmediatas de las poblaciones marginadas, como Society for the Promotion of Education & red regional para operar como puente de inter- La manifestactón más comprometida de este
con su posibilidad de manejar recursos huma- Research (SPEAR) concentra sus esfuerzos en locución entre las ONGs caribeñas y las interna- enfoque ha sido, sin embargo, la de las ONGs
nos y financieros con los cuales funcionan dife- el área de formación a través de la educación cionales comprometidas con un proceso de de- feministas que han logrado articular las deman-
rentes integrantes del sector informal. A su vez, popular, la investigación participativa, el desa- sarrollo alternativo, perfilándose como un eje das y necesidades de género con una perspecti-
esta gestión repercute no sólo en las condiciones rrollo comunitario y la acción social. Asimismo central del debate económico regional sobre las va de desarrollo alternativo integral y orgánica,
económicas de la población, sino también tiene auspicia, en colaboración con ONGs interna- zonas francas y la Iniciativa de la Cuenca del que aglutina la economía regional, nacional,
consecuencias directa<; para su participación cionales y regionales, actividades de produc- Caribe (ICC). las políticas de ajuste estructural, comunitaria y del hogar y utiliza los recursos de
política y su concienti1.ación socia1 23. Sumado ción y programas de apoyo para el fortaleci- la deuda externa y la militarización regional. la educación popular, el teatro, la investigación
a este esfuerzo económico, la<; ONGs se han miento de sindicatos, cooperativas y grupos de Si bien la gestión de las ONGs no refleJa la aplicada, el análisis y la movilización y acción
vinculado al crecimiento de nuevos movimien- jóvenes y mujeres. variada actividad del sector informal regional, política directa. ONGs como Mujer y Desarro-
tos sociales caribeños organizados alrededor de En Jamaica, la Association ofDevclopment sí resalta la diversidad del fenómeno en el ám- llo (MUDE) y CIPAF en República Dominica-
cuestiones de género, ambientales, antimilita- Agencies (ADA) coordina una red nacional de bitode la sociedad civil. Fungiendocomo voceras na, SISTREN en Jamaica, Women and Deve-
ristas, así como de derechos civiles y humanos. agencias de desarrollo con enlaces regionales e de las posiciones y necesidades del sector popu- lopment (W AND) en Barbados, Red Thread
En este sentido, se han construido alianzas internacionales que apoya iniciativas locales de lar, las ONGs han logrado instituirse como Collective, y la red de la Caribbean Association
multisectoriales donde se agrupan, complemen- cambio social en torno a la participación popu- sólidas acompañantes del movimiento social for Feminist Research & Action (CAFRA) en
tariamente, diversos intereses y sectores a lo lar y la gestión local en relación con temas caribeño, apoyando con recursos humanos y Trinidad, son agrupaciones que han analizado
largo del Caribe insular, desde Haití y Repúbli- económicos nacionales como el desempleo, financieros, creando espacios políticos de ac- factores como la raza, la clase social y el género
ca Dominicana hasta Trinidad-Tobagoy Guyana. ajuste estructural y deuda externa, seguridad ción, discusión y gestión, y fomentando la for- integrándolos con los problemas económicos y
En República Dominicana, durante 1988 sur- alimentaria, empleo femenino en zonas francas mulación de orientaciones estratégicas a corto y del medio ambiente, y produciendo como resul-
gió el Comité para la Defensa de los Derechos y otros. largo plazo con respecto a la particiPación poi í- tado «visiones alternativas de desarrollo regio-
Barriales (COPADEBA), una coalición entre Las organizaciones religiosas han estado a la tica, la gestión y política económica, y las rela- nal»27. Por otra parte, intentan servir de nexo
las comunidades cristianas de base, los gru- vanguardia de las demandas de los sectores ciones con el aparato estatal y el sector econó- entre lo personal y lo político, lo privado y lo
pos sindicales, trabajadores y mujeres despla- populares y de economía informal en Haití. mico formal. Su avance se retlejaen el hecho de público, la economía local de la comunidad y el
zadas en los barrios del norte de Santo Domin- ONGs como el Centro Ecuménico para los que cualquier discusión sobre las políticas ceo- hogar con la economía nacional y la integración
go. Además de alentar la defensa de la calidad Derechos Humanos, vinculada a la red regional nómicas a nivel nacional y/o regional debe regional. En este sentido han demostrado tener
de vida en las poblaciones marginales, «Caribbcan Human Rights Network» del Con- considerar el punto de vista del ámbito no gu- capacidad analítica y de movilización política
COPADEBA auspició proyectos de adiestra- sejo Caribeño de Iglesias (CCC-Barbados), y el bernamental y de los sectores populares 25 • Más con una fuerte incidencia en el debate económi-
miento, mercadeo de productos agrícolas, y Groupcs des Religious Immerse en Milieu aún, en un ambiente regional tan fragmentado y co regional.
educación popular urbana y rural, en conjunto Populaire (GRIMPO) propician proyectos de deteriorado, el aporte no gubernamental ha ser- De manera similar, y como elemento clave
con otras ONGs tales como el Centro Domini- desarrollo local con poblaciones marginadas, vido para aglutinar esfuerzos tendientes a lograr de la sociedad civil, el papel del sector privado
cano de Estudios de la Educación (CEDEE), el grupos campesinos, y trabajadores rurales. Por un consenso de ideas y una coordinación de y la clase empresarial regional es fundamental
Instituto Ecuménico para el Desarrollo de los medio de estas actividades de desarrollo se acciones en cuanto a alternativas económicas, en cualquier análisis del futuro de los espacios
Pueblos (INEDEP), y el Centro Cultural Po veda. insertan en el debate nacional sobre la democra- sociales y políticas para la región 26 • Su compro- de concentración para la integración en el Cari-
Una manifestación similar se ha dado en el área tización, los derechos humanos y la promoción miso y responsabilidad con ese esfuerzo ha
de desarrollo ambiental con un sinnúmero de de la participación política. 25 V. los documentos regaonales de las ONGs como insu-
contribuido a la integración del trabajo no gu- mos de procesos de diálogo, consenso y concertación: We.tt
ONGs trabajando en el pro de la defensa del En el Caribe oriental, donde la producción bernamental en el mundo de lo informal. Tanto lndian Commi.uion: Time .for Action, Barbados, 1992; y
medio ambiente24 • agrícola aún se centra en el cultivo de bananos las iniciativas del Caribbean Policy Develop- CPDC-Caribbean Policy Developmcnt Center: C/wllenge.t
y especias para la exportación, por parte de ment Center(CPDC) en Barbados y el Caribbean in Development: lnterventilm.t o.f NGO's atthe CARICOM
Sector» en Stanley Lalta & Marie Frcckleton (comp.): Regional Economil' Cmifernrce of February 1991, Barba-
Caribbean Economic Del·elopment: The First Genera/ion,
grupos pequeños de campesinos, la labor de las Network for lntegrated Rural Development
dos, 1992.
lan Randle Publishers. Jam:uca, 1993 ONGs como el Small Projccts Assistance Tea m (CNIRD) en Trinidad como organizaciones 26 David E. Lewis: ob. cit.
23 Ann Gordon Deabek (comp .): «Development (SPAT) de Dominica y el Projects Promotion «sombrillas» han sido importantes catalizadores 27 Carmen Diana Dcere et.al (comps.): In tire Slwdmv.v of
Altematives: The Challenge for NGO's», World Del·elop- de San Vicente, atiende las necesidades básicas de activismo por parte de las ONGs en las rlreSun: Cllribbecm Dt~elopmenrand U.S. Policy, Westview
ment vol. 15, 1987. de estas comunidades campesinas y, a su vez, Press. Boulder, Colorado: 1990; Kathy McAfee: Swrm
24 V. Barbara Deursch Lynch. «Falling the Vacuum: The
discusiones de políticas económicas e iniciati-
Signals: Structurctl Adju.rtment cmd De~·elopmetrt
State, the People and Environmental NGO' sin the Dominican enfatiza un concepto de desarrollo más balan- vas de integración regional. Igual de importante Altematives in tire Cctribbean, Zed Press, Londres, 1991;
Republic», ponencia presentada a la Asociación de Estudios ceado y sostenible donde el trabajo y la gestión ha sido también, con un enfoque más técnico y Clive Y.Thomas: «Aitemative Development Model for the
del C:arihe ~n MP.ritln Mhirn 'í/1 QQ4 agrícola no oueden releuacios ll sP.r mP.m<: nhiP- M~lítiro P.l nllnel ele la Asociación de Econo- Caribbean>> en Lalta v Freckleton: ob. cit.
NUEVA SOCIEDAD 145 40 NUEVA SOCIEDAD 145 41

be. Tradicionalmente visto como un elemento Autonomía y desarrollo sostenible con un alto índice de cohesión social. Las polí- AsociaciÓn de Estados del Caribe, CARICOM,
aparte, el sector privado regional juega un ~apel vinculación al Tratado de Libre Comercio de
ticas coherentes son más viables en un ambiente
importantísimo no sólo en torno a las relaciOnes El resultado y balance de estas iniciativas de Norteamérica, entre otros); y, e) relación entre
político donde prime el consenso social de base
entre capital y trabajo (sindicatos y organizacio- las ONGs y el resto de la sociedad civil muestra amplia, en virtud del cual los grupos de intereses actores reales y sujetos sociales vis-a-vis acto-
nes laborales), sino también en cuanto a su papel una serie de alternativas de transformación eco- polarizados no hallen mucho descontento al que res oficiales en torno a la formulación e
de apoyo y/o oposición a las políticas económi- nómica en el nivel micro de la sociedad. Se sacarlé- partido. De esta manera se hace posible implantación de políticas sociales y económi-
cas de los gobiernos y a las políticas de integra- destacan los niveles de sostenibilidad y autosu- la concentración social en pro de políticas de cas a nivel nacional y regional.
ción regional. Más y m<ís, como hemos visto en ficiencia de las poblaciones marginadas, pero desarrollo. Más aún, sin una política de base En el caso de la sociedad civil como tal, la
el informe del West Indian Commission y en las que a su vez también están vinculadas a inicia- amplia se torna imposible la integración agenda no sólo debe enfocar áreas de acción e
iniciativas de la Asociación de Estados del Ca- tivas de participación a nivel comunitario así pluralista de elementos de la sociedad civil al ingerencia, sino que también debe aspirar a
ribe, la ausencia de una efectiva participación como nacional y regional, enfocando el debate diálogo y a la implantación de políticas de ampliar nuestro conocimiento y análisis, hoy
del sector empresarial nacional y regional en en torno a las estrategias de desarrollo para el desarrollo29• limitados, del universo de actividades, iniciati-
estas iniciativas puede resultar en la carencia de Caribe. Con este tipo de visión alternativa se Este tipo de análisis apunta hacia la necesi- vas, actores y participaciones de la sociedad
validez económica real. Por esta razón se hace hace posible evaluar los procesos de desarrollo dad de comenzar a establecer una agenda de civil ante los procesos políticos y económicos
tan necesario un consenso y una concentración mediante un concepto mucho más abarcador acción en torno a políticas de desarrollo que de la región. En este sentido, la tareainvestigativa
regional que incorpore al sector privado, así como es el de los recursos sociales: democra- incorpore una visión de consenso entre creci- no puede ser más clara puesto que en la mayoría
como al resto de la sociedad civil, no como cia, comunidad, tecnología, educación, justi- miento y equidad, necesidades básicas y recur- de los casos nacionales, y también a nivel regio-
apéndices o notas al calce observando las deci- cia, equidad social, etc., permitiendo así una sos escasos, marginalidad social y servicios nal, carecemos por completo de un entendi-
siones, sino como partícipes mismos con visión integradora y sostenible del proceso de sociales, explotación de recursos naturales y miento empírico del ámbito de acción de la
corresponsabilidad en las iniciativas y su desarrollo, conjugando lo netamente economi- equilibrio ambiental, así como entre los sectores sociedad civil frente a la sociedad política en
implantación efectiva. cista con los valores sociales y comunitarios de la sociedad civil que hemos discutido y la torno al debate integracionista, así como en
Prospectivamente, las estrategias de coope- aquí discutidos. sociedad política formal (Estado, gobierno, par- relación con su participación en el mundo polí-
ración e integración regional que no incorporen De esta manera, la lógica de la participación tidos políticos). El impacto de este,tipo de ini- tico y económico oficial. Este tipo de inventario
la diversidad de actores reales de la sociedad política se vincula al protagonismo de la socie- ciativas sobre las posibilidades de avance de los analítico es clave para cualquier intento de
civil no tienen serias posibilidades de éxito. La dad civil -en lo social, político y económico-, procesos de integración sociopolítica en la re- pronosticar y prever las posibilidades de im-
relación entre integración regional, concentra- ante la sociedad política formal del Estado, el gión se dejan entrever en los siguientes puntos: plantar (a nivel nacional y regional) una rela-
ción política, gobernabilidad y estabilidad so- gobierno, la burocracia, los partidos, etc. A su a) participación en la formulación de políticas ción de consenso y concentración entre ambos
cial es cada día más estrecha a través precisa- vez esta lógica busca establecer puentes (físicos sociales y en las relaciones con la sociedad sectores.
mente de la sociedad civil. En este sentido existe y conceptuales) entre la gestión comunitaria, la
un espacio para dialogar y concertar los aspec- política, el Estado y el gobierno; b) participa-
gestión nacional y la gestión regional, resultan- ción en la formulación e implantación de políti-
tos sociopolíticos de los procesos de integración do en una visión y una organización íntegra y cas económicas nacionales y regionales, sobre 29 Camille Lampart: «The Struggle for Sustainable Deve-
regional, con énfasis particular en sus manifes- colectiva del proceso de desarrollo. A nivel todo en aquellas de carácter integracionista (ej., lopment>> en Lalta y Freckleton: ob. cit.
taciones y sus idiosincrasias nacionales. Siendo gremial, comunitario, nacional y regional he-
estas organizaciones e instituciones las que ver-· mos visto cómo esta realidad de la sociedad
daderamente han tenido éxito en el área de la civil se está dando al margen y en contraposi-
integración, es de suma importancia para cual- ción de las iniciativas formales de las institucio-
quier agenda gubernamental poder tenerlas como nes oficiales nacionales y regionales. El reto
copartícipes de las iniciativas regionales futu- Enero-junio 1996 México N"8
hacia ambos lados es el poder desarrollar inicia-
ras. De esta manera se volverá necesario e tivas de consenso y concentración que resulten Presentación, José Luis Barros Horcasitas. SECClON TEMATlCA: Para entender el Caribe, Edelberto Torres-
imperativo para el futuro de un proceso político en acciones coherentes enfocadas hacia el me- Rivas. Tradición caudillista y cambio político en República Dominicana: 1?~6~ 1994, Wilfrcdo Lozano. E_l ?•fíctl
y económico concertado el tener un marco espe- joramiento de la vida. camino del cambio democrático en Haití, Gérard Pierre-Charles. Mumctptos y construcctón democrattca :n
cífico y único para estos actores no tradicionales Cuba Haroldo Dilla Alfonso. La crisis y el ajuste cubano en los noventa: Apuntes en tomo a lo soctal, Mana
de la sociedad civiPR.
Para que el desarrollo regional sea sostenible Ter~a Valdés Fcrnández y Edith Felipe Duyos. Cuba y la cuestión racial, V_elia Cecilia Bob_es. SECCION
tiene que haber tanto un énfasis sobre la produc- VARIA: Un viaje más allá de la frontera: Los migrantes centroamericanos en Mé_x.tco, Rodolfo Ca~tl!as ~-Estado
tividad y eficiencia económica como sobre las y pobreza en América Lati~a: P_erspcclivas de u? vrn:ulo en trans_fonnactón,_ F~bt~n Repetto. ~ENAS. Arnold
28 Las iniciativas recientes en cuanto a la Cumbre de necesidades de desarrollo humano, cohesión y Antonin y otros. La privattzactón: son sens au¡ourd ltu1 en Hmt1. Puerto Pnnctpc. lmpn-Medta, sene Forum ltbre
Desarrollo Social de las Naciones Unidas en Copcnague (18), N" 3, 1995, Nelson Sylvestre. EN NUESTROS NUMEROS ANTERIORES.
(marzo 1995) son ilustrativas de esta nueva realidad; v.
concentración social, y políticas ambientales
<<The World Summit for Social Development: A Caribbean sostenibles. Un desarrollo de este tipo en el Perfiles Latinoamericanos, revista de la Sede Académica de México de la Facultad LllliiiO(!'~ericmut de Ci~nc~~s
Perspective>>, documento ECLAC-Caribe, Trinidad, 111 Caribe sólo puede lograrse mediante la creación Sociales.-FLACSO; CaminoalAjusco N" 377 (km. 1.5), Col. Héroes de Padierna, 10740Mexlco, D.F. Suscnpcum
1994. y preservación de nuestros recursos humanos y a11ual: América L.atinct US$30; Estados Unidos y Canadá US$40
Steve Ellner Habitualmente, el surgimien- NUEVA SOCIEDAD 145 43
to de facciones en los parti-
dos venezolanos se atribuye mantuvieron puntos de vista antagónicos sobre control é'statal a sectores básicos de la econo-
a rivalidades personales, en cómo debían enfrentarse los problemas críticos mía, la caída de ellos llevó a su segundo gobier-
parte porque las posiciones del país y, en segundo lugar, porque al agudizarse no (1989-1993) a adoptar una forma «radical»
doctrinarias de la crisis, el descontento y la presión de las bases de neoliberalismo, metafóricamente descripta
las tendencias y partidistas exacerbaron el conflicto a ni ve! de la como «tratamiento de choque». Las transfor-
Demo_cracia, !~ndencias internas la lealtad de sus dirigcncia. maciones en las condiciones económicas y po-
miembros en ge- líticas tuvieron una relación directa con la for-
y partidos pollhcos de Venezuela neral han sido
Además de AD y Copei, este artículo anali-
zará la vida interna del Movimiento al Socialis- mulación de propuestas para mejorar, si no
poco definidas y mo (MAS) y de la Causa Radical (CR), partidos revolucionar, las estructuras políticas del siste-
.. de corta dura- que surgieron como actores importantes en las ma democrático.
Clan. Pese a tales ambigüeda- elecciones de 1993. El quinto partido de impor- El respaldo a una transformación radical del
des Y cambios, los asuntos tancia, el oficialista Convergencia, quedó ex- sistema político en favor de una mayor partici-
concretos, en particular los cluido de este análisis debido a sus origen re- pación popular en la toma de decisiones abarcó
rel~cionados con el neolibe- todo el espectro político, así como lo hizo la
ciente.
~ahsmo Y la democratización resistencia a las reformas políticas implementa-
mterna, polarizaron las ten- Crisis y profundización democrática das. Ya para los 70, el MAS y otros partidos
dencias condicionando la ubicados a la izquierda del espectro político
conducta de los partidos. L a revitalización de la democracia en América abogaban por la descentralización, la reducción

En el pasado muchos analistas políticos


mcluyendo a marxistas ortodoxos diero~
interna de los. partidos políticos, y si las faccio-
Latinadesdecomicnzosde los 80,coincidiócon
la crisis económica más severa y prolongada
de la autoridad presidencial y una reforma elec-
toral que incluyera la elección directa de Jos
alcaldes y gobernadores. No obstante, la diri-
nes 9ue surgieron han llegado a consolidarse que haya experimentado el continente desde los
por sentado que quienes estaban a la van~uardia gencia política sólo comenzó a considerar seria-
me~l~nte la presentación de un conjunto de años 30. El nacionalismo económico, incluyen-
de l~s esfuerzos .por lograr una auténtica demo- do la nacionalización de la industri,a básica y las mente estas y otras propuestas después que la
posiCiones coherentes. El artículo se propone
cracia eran también los más comprometidos con restricciones a las inversiones foráneas, fomen- Corn isión para la Reforma del Estado (COPRE),
someter a prueba la noción generalmente acep-
ellog~o de ~ambios socioeconómicos populares tado en los 70 por gobiernos de orientaciones creada por el presidente Jaime Lusinchi en
tada de que las tendencias internas de los parti-
y nacwnahstas. En fo~a similar dieron por 1984, las presentara en forma de anteproyecto
dos ~enezolanos carecen de posiciones bien ideológicas muy contrastantes (tales como Sal-
sent~do qu~ las t~ndenclas «progresistas» de los vador Allende, Carlos Andrés Pérez, Luis para su aprobación por el Congreso Nacional.
deflmdas. en cuestiones de fondol . Seded'1cara.•
partt?o.s no IZqUierdistas eran las más propensas En el mejor de los casos, Lusinchi y otros
a mSJStJr especia1 atención a dos asuntos que desencade- Echeverría, Juan Velasco Alvarado y Emilio
.d. en.la democratización de la maqui· nana
.
nan la ~ontroversia interna: las reformas Médici), fue después desechado en favor de las miembros de la tendencia ortodoxa que contro-
partJ ISta, mvariablemente ubicada a su dere- fórmulas neoliberales. Algunos analistas políti- laba la maquinaria de AD eran ambivalentes
~stat~~anas destinadas a promover la democra-
cha. De ese modo, para el marxismo tradicional con respecto al cambio político. Durante la
tJza~wn de los partidos políticos Y las políticas cos sostienen que los gobiernos militares, con-
la l~cha por mayor democracia y por reformas neohberales. vencidos de que la caída en los niveles de vida selección interna del candidato de AD para las
so~weco.nómicas estaban inextricablemente elecciones presidenciales de 1988, el ortodoxo
umdas, SI es que no eran idénticas. . ~os dos fl_l~yorcs partidos políticos de este condenaría a cualquier régimen a la censura
~er~odo,A~cwn Democrática (AD) y el partido general, decidieron ceder el poder a los civiles. Octavio Lepage secundó a Lusinchi en su opo-
E~ el siguiente artículo se examinarán esas sición a las elecciones para gobernador, y mos-
~OC i a! cnstlan? Cope¡, se vieron sometidos a un Confom1e al mismo planteo, las democracias
prc~Jsas en el contexto de la crisis económica Y surgidas en los 80 tenían opciones limitadas: tró una actitud tibia hacia otras reformas políti-
mtenso conflicto de facciones que a su
poli t.tca que ha caracterizado a Venezuela desde w· .
o Jgo a ambas organizaciones a discutir sin
v~
entre otros inconvenientes, los insuficientes re- cas auspiciadas por la COPRE, en agudo con-
comJenzos d~ los 80. El objeto es determinar cursos e inversiones extranjeras obligaron a los traste con el otro precandidato, Carlos Andrés
demora la democ:atización interna. El surgi-
cómo se refleJa este ambiente crítico en la vida Pérez.
mJe~t? de t~ndencJas atestiguó la intensidad de gobiernos a llegar a acuerdos con el FMI y, en
la cnsls nacwnal: en primer lugar, porque ellas el plano político, a evitar ir más allá de una Al asumir la presidencia en 1989, Pérez
~TEVE EtLNER: profesor titular de la Universidad de Oriente democracia restringida, por temor a que entra- escogió a Carlos Blanco, un intelectual-activis-
Vuerto La Cruz, Venezuela; autor de El sindicalismo e1; ran en juego las fuerzas de la reacción 2• ta antiguamente de izquierda, para dirigir la
enezuela en el contexto democrático (1958-1994)
Tropykos, Caracas, 1995. '
~ En vfrios de ~is trabajos anteriores disiento con la tesis En Venezuela, el contraste entre la prosperi- COPRE. Durante su primer año de gobierno,
e que os .conflictos faccionarios de AD después del cisma
dad y el intervencionismo estatal de los 70 y la
Nota: este artículo es una versión revisada y ampliada de ~~~~IOe~ngen al Movimiento de Izquierda Revolucionaria 2 Robert Kaufman: «Liberalization and Democratization in
) 1960, fueron motivados exclusivamente d' recesión y el neoliberalismo posteriores fue
otro pubhcado en Latin American Perspectives· agradezco South America: Perspectives from the 1970s)> en Guillermo
Putas persona1·ISlas sm· . por IS-
nmgún contenido progra 't' . quizá más marcado que en cualquier otro lugar
los comentarios críticos deSusan Berglund, Graciela Párraga Ellner· El · d' ¡· ma 1co, v O'Donnell, Philippe C. Schmitter y Laurence Whitehead
¡ Ralph ~~n Roy Y la ayuda financiera del Consejo de
nves11gac10n de la Universidad de Oriente.
. . · ( sm tea t.rmo en Venezuela en el contexto denw:
CrctltCO 1958-1994) Editorial T k e del continente. Mientras el maná de los ingresos (eds.): Transitions.fram Autltoritaritm Rule: Prospects.for
pp. 80-81, 130-l3 .'
6
ropy os, aracas, 1995, petroleros le permitió al primer gobierno de Democmcy, Johns Hopkins University Press, Baltimore,
r"rln< AnrlrP< PPrP.7 (1Q74-197Q) extender el 1986. OO. 85-1 07.
NUEVA SOCIEDAD 145 45
NUEVA SOCIEDAD 145
44
parlamentarios del MAS y la CR sostuvieron Pérez, que en sustancia le concedía a los gober-
Pérez firmó la principal ley que rige la descen- por la Constitución, en favor del sistema mayo- que cualquier discusión so?re la reforma con~­ nadores el derecho de designar a los funciona-
tralización (la Ley Orgánica de Descentraliza- ritario relativo. Pérez y sus partidarios atribu- titucional tenía que estar vmculada a la necesi- rios de las oficinas ministeriales regionales.
ción, LOD), al igual que otra ley (la Ley del yeron la turbulencia política que caracterizó su dad de encontrar una solución a la crisis política Caldera observó que ni siquiera en el sistema
Sufragio) que modificaba el vi~jo sistema elec- administración a lo radical de las transforma- en forma de un artículo que legalizara el referén- federal estadounidense Jos gobernadores po-
toral, permitiendo que los votantes eligieran a ciones económicas y políticas impulsadas. En dum revocatorio (al que Copei se oponía como seían tales atributos y que la descentralización
candidatos individuales en lugar de votar por palabras de uno de sus ministros, «un cambio
disposición legal permanente). no podía servir como pretexto para extender las
listas cerradas. Voceros del sector empresarial y social en una escala tan audaz es, casi por Figuras prominentes como el fiscal general prácticas clientelistas en el ámbito esta~ual. Es
otros quienes defendían las políticas de Pérez, definición, desarticulado, traumático y extre- de la Nación, Ramón Escovar Salom, y Arturo importante observar que Caldera, cons1dcrado
muchas veces concebían el ncoliberalismo y la madamente difícil de manejar bien, si es que se Uslar Pielri, quien desde hacía tiempo condena- en general un presidente «progresista» y no un
reforma política como partes del mismo mode- puede manejar» 4 •
ba la corrupción generalizada, dieron respaldo líder identificado con el centro político, intentó
lo. Argumentaban que ambas estrategias apun- La reforma política de largo alcance no fue al movimiento para derribar a Pérez. Junto con retrasar la descentralización y otras refom1as.
taban a fortalecer la democracia, porque resta- coto exclusivo de los neoliberales. La crisis figuras ubicadas en el centro político temían que La posición «radical» de Jos sectores del centro
ban autoridad a las todopoderosas estructuras económica agudizó el conflicto social, endure- las movilizaciones organizadas contra Pérez, y empresariales se explica fácilmente: durante
centralizadas. Las privatizaciones, por ejemplo, ció las posiciones de partidos como el MAS y solidarias con los militares rebeldes del 4 de los últimos diez años ellos han exaltado la
pondrían punto final a las prácticas clientelis- estimuló propuestas de nuevas formas de parti- febrero, pudieran aglutinarse en una peligros.a forma extrema de ese modelo, que sirve como
tas por las cuales los partidos políticos (particu- cipación popular en la toma de decisiones. Des- alianza que amenazara los intereses estableci- cortina de humo para justificar la privatización
larmente AD) se alimentaban de las empresas de la izquierda se defendían dos de las propues- dos. Copei estaba de acuerdo con la propuesta irrestricta, el abandono de ciertas medidas po-
del Estado. Otras políticas neoliberales como la tas más controvcrsiales, aunque también algu-
de dejar en manos del electorado la dccisi~n pulares y las políticas neoliberales en general.
desrcgulación y la reducción arancelaria, aun- nos no izquierdistas las apoyaban: la convoca- sobre la suerte de Pérez, aunque su preferencia Las reformas políticas que tuvieron mayor
que a corto plazo favorecían a las industrias toria a una Asamblea Constituyente y la aproba- por un proceso electoral alargado.' que no co- resistencia, aun cuando no derivaron en una
oligopólicas que simplemente se reconvertían ción de una reforma constitucional que estipu-
menzara de inmediato, estaba destmada en rea- polémica pública notable, fueron las dirigidas a
en importadoras, a largo plazo reforzaban el lara un referéndum para decidir sobre la conti-
lidad a ganar tiempo y permitir que el presidente la democratización partidista. El proyecto de
capital no monopólico al estimular la compe- nuación de Pérezen el poder. Militares rebeldes
concluyera su mandato. ley que la COPRE presentó al Congreso para
tencia, y por consiguiente ayudaban a «demo- encabezados por el teniente coronel Hugo Después del ferviente entusiasmo que susci- reemplazar la Ley de Partidos Políticos, Re-
cratizar» el sistema económico, tanto como lo Chávez, quien protagonizó un fallido golpe de taran inicialmente el cambio político radical y uniones Públicas y Manifestaciones, promul-
hacían las reformas de la COPRE con el sistema Estado el 4 de febrero de 1992, al tiempo que las privatizaciones a finales de los 80 •. comcnza- gada en 1964, contenía aspectos trascendentes
político. criticaban el neoliberalismo de Pérez, se conta-
ron a oírse voces moderadas. El pres1dente Ra- como la rotación en los cargos directivos y la
Los cientistas sociales simpatizantes de Pérez ban entre los primeros en exigir una Asamblea
fael Caldera (1994-1999) encarnó el enfoque representación proporcional de las tendencias
caracterizaron las refonnas económicas y polí- Constituyente. Ese estandarte fue enarbolado pragmático que evitaba los extremos. En primer en todos los órganos internos de decisión. Pero
ticas como «radicales» (de allí el título Venezue- después por los líderes de la CR, quienes soste- lugar, presidió la comisión bicameral a cargo de ni siquiera la COPRE se atrevió a ir demasiado
la in the Wake ofRadical Reforms, basado en un nían que un cuerpo electo de esa naturaleza redactar las reformas constitucionales en 1992, lejos al amenazar los intereses inveterados de
seminario del Wilson Center)3. Los tecnócratas desplazaría el Congreso Nacional, el cual care-
y favoreció la preservación de la c?~tinuidad las maquinarias partidistas. Lo que es aún más
defendieron el «tratamiento de choque» y su cía de legitimidad como resultado de las acusa-
constitucional en lugar de la redacc10n de una importante, la COPRE no llegó a exigir que los
brusca ruptura con el pasado como algo necesa-· ciones de fraude en las elecciones de goberna-
Carta. Una vez electo presidente, Caldera tuvo partidos celebraran elecciones primarias, y en
rio e incluso inevitable dada la quiebra del dores de 1992 y las parlamentarias de 1993.
éxito al proponer que el Congreso siguiera tra- lugar de eso aceptó que los candtdatos y las
modelo anterior y el colapso total de todos los Pércz no logró recuperar la iniciativa des-
bajando en ese anteproyecto en Jugar de comen- autoridades partidistas se nombraran en con-
mecanismos de control establecidos por el Esta- pués del fracasado golpe de febrero y su popu-
zar desde cero. Una evidencia adicional de su venciones, siempre y cuando los delegados
do intervencionista. En forma similar, algunos laridad decayó; el MAS y la CR respondieron a
resistencia a una ruptura total con el pasado fue fueran elegidos por las bases (COPRE, 198?:
ex-izquierdistas y otros que recibieron estímu- esas circunstancias insistiendo en el derecho de
su oposición a la privatización indiscriminada 175-76). Por añadidura, el proyecto requena
los o apoyo del gobierno de Pérez, tales como los venezolanos a revocar el mandato de sus
(que sus rivales de AD y Copei habían pedido que los partidos presentaran ante la Comisión
Blanco, Carlos Raúl Hernández (ex-dirigente funcionarios electos, incluyendo al presidente.
durante la campaña electoral de 1993), y su Electoral Estatal la información sobre las con-
del MAS convertido en senador electo por AD) Estos partidos esperaban canalizar y aprove-
insistencia en que se tomaran en cuenta con- tribuciones financieras, aun cuando los princi-
y Elías Santana (coordinador ejecutivo de la char el descontento popular que se manifestaba
sideraciones relacionadas con la seguridad na- pales interlocutores de la sociedad civil insis-
Escuela de Vecinos), abrazaron las reformas mediante disturbios y protestas callejeras. Los
cional. tían en que esa información debía ser divulgada
políticas como una panacea para las calamida-
Finalmente, Caldera aseguró en algunos as- al público. A diferencia de las leyes que rigen la
des de la nación: una descentralización de gran- 3 Joseph Tulchin (ed.): Venezuela in the Wake t!f Radical
Re.form, Lynne Rienner Publishers, Boulder. pectos que el proceso de descentral~zación ha- reforma electoral,la descentralización y la reor-
des proporciones, limitaciones del radio de ac- 4
Moisés Naím: Paper TiKer.t wrd Minottwrs: The Politics bía ido demasiado lejos. Al asunm, Caldera aanización municipal, la legislación sobre los
ción de los partidos políticos y la eliminación
total de la representación proporcional, fijada
o.fVenezuela'.v Economic Re.forms, Carnegic Endowment, revocó el reglamento de la LOD refrendado por ~artidos políticos se ha pospuesto indefinida-
Washington, 1993. P. 56.
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mente en el Congreso, a pesar del respaldo de Sistema alegando situación de emergencta. Tam- novadora» ), surgidas en AD después del triunfo !ración pública y gnnar tiempo mientras el par-
los miembros de la tendencia «renovadora» de bién se reservaron el derecho de escoger Ciertos de Pérez en 1973, como ala {{izquierda» o «de- tido se recuperaba de la ignominia deJa destitu-
AD (los seguidores de Carlos Andrés Pércz). cand1datos nlegando que, para el éxito electoral recha». La conducta de los ortodoxos dentro del ción presidencial de uno de sus líderes históri-
El desolado histonal de AD y Copei en y el beneficio a largo plazo del partido, In listn partido no estaba determinada por considcrn cos. Con todo, tenía más sentido que AD, con su
elecciones primarias, y las dificultades que en- debía incluirtres tipos de candidatos no s1empre ciones ideológicas, sino por su rango de tenden- larga tradición de defensa del tntcrvencionismo
frentó el MAS cuando las puso en práctica (pese populares entre las bases: independientes, indi- cia dominante, mientras que los perecistas reac- estatal y su importante contingente de trabaja-
al compromiso retórico de estos partidos con el viduos con especiales credenciales técn1cas o cionaban vigorosamente contra las prácticas dores organizados, apoyara al antineoliberal
sistema) muestran adicionalmente los fomlida- académicas, y políticos cuya postulación se antidemocráticas de la maquinaria del partido. Caldera, a que lo hiciera Copei.
bles retos que enfrentan los defensores de la había concertado de antemano en alianza Sin embargo, algunos observadores políticos Los perecistas demandaron que AD celebra-
reforma partidista, y la gran brecha entre las interpartidaria. Las experiencias de AD (parti- han llegado al extremo de decir que el conflicto ra elecciones primarias para la elección de can-
intenciones declaradas y la práct1ca real. cularmente en las presidenciales de 1968, pero de tendencias en AD desde 1973 ha carecido por didatos y autoridades partidarias, e insistieron
tamb1én de 1978) y del MAS (en las de 1978 y completo de un contexto programático - por no en que el mandato de estas últimas debía limi-
La reforma de los partidos políticos. Tres más recientemente a nivel estadual) demostra- hablar de uno ideológico- y que ha sido exclu- tarse a dos años. Los ortodoxos apoyaban retó-
asuntos ocuparon el primer plano del debate ron que el proceso de selección de candidatos sivamente el resultado de rivalidades persona- ricamente la propuesta, pero daban marcha atrás
sobre la democratiz.ación interna en AD, Copei por las bases frecuentemente derivaba en un les~. Esta afirmación pasa por alto las diferentes antes de poner en práctica el sistema. Un claro
y el MAS. Las posiciones de las tendencias grave conflicto entre tendencias, seguido de posturas tomadas por ambas tendencias, bien ejemplo lo constituyeron las elecciones
fueron más bien un rell~jo de situaciones parti- rencores crecientes. En consecuencia, se otorgó que muchas veces en forma tímida o vacilante. estaduales y municipales de 1992, para las
culares, es decir, si la fracción controlaba la la mayor importnncia a alcanzar un consenso Los perecistas defendieron las políticas de cuales AD real izó encuestas con el fin de deter-
dirección (o la «maquinaria») o estaba «fuera». con el fin de adelantarse y obviar las elecciones Pérez, de tinte nacionalista y tercermundista minar la popularidad de los distintos aspirantes
La discusión de esos problemas y las experien- primarias. Esta meta se delineó claramente en durante los 70, y de carácter neoliberal en su en lugar de realizar elecciones primarias; sin
cias partidistas pueden sintctizarse corno sigue: los estatutos del MAS y Copei, que eliminan las segundo mandato. La dirigencia ortodoxa se embargo en muchos casos tales sondeos no
elecciones internas cuando dos tercios del co- opuso al neoliberalismo de Pérez en diversos fueron imparciales. Para las elecciones nacio-
La legitimación de las tendencias internas. A mité nacional o secciona! apoyen a determinado grados. Las diferencias programáticas dentro de nales de 1993, un tercio de los candidatos a
finales de los 70, el MAS fue el pionero en la candidato. AD también salieron arelucirdurante la campa- diputados de AD fue seleccionado por la direc-
«legalización» de las tendencias y su represen- ña electoral de 1993 y al comienzo del gobierno ción nacional del partido; las direcciones
tación en la torna de decisiones. Ello represen- La descentralización partidaria. En años re- de Caldera. El candidato presidencial adeco, el estaduales eligieron en el mismo porcentaje las
taba una reacción contra las prácticas monolíticas cientes los tres partidos modificaron sus estatu- perecista Claudio Fermín, rechazó la platafor- asambleas legislativas de los estados corres-
de los partidos tradicionales. Quienes se opo- tos para aumentar el poder de decisión de sus ma ideada por al anti-perecista Humberto Celli pondientes. En la práctica, los primeros puestos
nían a la representación proporcional de las seccionales locales y estatales. Por otra parte, y su lugar adoptó otra que incluía el redimensio- en las planchas del partido y en los circuitos
minorías afirmaban que su presencia en órganos varios líderes políticos durante las campañas namiento del sistema de indemnizaciones por electorales donde AD tenía mayores posibilida-
deliberantes y ejecutivos obstruiría el trabajo electorales internas hicieron hincapié en la des- cesantía, la privatización del polo industrial de des de éxito, se reservaron para los candidatos
diario de la organización y generaría debates centralización (por ejemplo, Didalco Bolívar, Guayana e incluso la venta de acciones de la designados por la dirección. Los pcrecistas se
innecesarios, pérdida de tiempo e ineficiencia. quien aspiró al cargo de subsecretario general petrolera estatal PDVSA, una propuesta que los quejaron de que después de trabajar para ganarse
También argumentaban que el sistema no esta- del MAS en 1990 y Donald Ramírez, quien fue ortodoxos objetaron enérgicamente en privado. el apoyo de las bases en un distrito dado, la
ba en sintonía con el interés generalizado en electo secretario general de Copei en 1994). Se Al principio, la política de AD hacia el go- maquinaria del partido digitaba al candidato de
favor de la eliminación de las listas partidistas, propuso que los cargos electos de nivel bajo bierno de Caldera fue la de esperar y ver; mien- su preferencia días antes de la fecha límite para
cerradas con el fin de promover una relación (por ejemplo secretario general municipal) de- tras tanto el ala perecista insistía en que el la inscripción oficial.
más directa entre representantes y electorado. bían ser miembros natos de los comités ejecuti- partido endureciera su posición, particularmen- La dirección de AD aceptó primarias para la
Como una alternativa, pedían que cada candida- vos de nivel inmediatamente superior y despla- te en contra de las políticas de control de cambio elección del candidato presidencial, en gran
to fuera electo individualmente por los votantes znr a los que debían sus cargos a la maquinaria y de precios, que para ellos olían a intervencio- parte porque Copei ya se había sometido al
y que se eliminaran las planchas. Ese método del partido. El proceso de descentra! ización nismo estatal. Posterionnente, AD le ofreció su procedimiento. La elección interna concluyó
fortalecería el partido al garantiz.ar que los líde- llegó más lejos en el MAS, cuya dirección respaldo extraoficial a Caldera. En gran parte, la con la victoria aplastante de Claudio Fermín
res se eligieran tomando en cuenta el mérito nacional se opuso a ciertas candidaturas y man- política de AD hacia el gobierno obedecía a sobre el ortodoxo Carmelo La uría (previamente
personal y no su identificación con una tenden- datos de gobernador que presuntamente des- objetivos pragmáticos, a saber: proteger los identificado con sectores financieros). Para las
cia determinada. acreditaban al partido, pero no fue capaz de empleos de los militantes adecos en la adminis- elecciones municipales y estaduales de 1995,
imponer esa línea a nivel de los estados. AD volvió a recurrir al método de las encuestas
Elecciones primarias de autoridades y candi- organizadas por el partido.
5 M•ch:~el Coppedge: Strm1¡: Parties tmd Ll1111t Dueles:
datos. Las jefaturas de AD y Copei retrasaron Acción Democrática. Sería simplista clasificar Pre.~idellfllll Portyarchy and Factimwlism 111 Venemela,
La tendencia dominante de AD, al igual que
continuamente la puesta en práctica de este las tendencins «ortodoxa» y «perecista» (o «re- St<mdford Univcrsily Press, Stanford, 1994, pp. 44-45 la de Copei (pero no la del MAS), se opuso a la
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celebración de primarias para la escogencia de partidaria de muchos de ellos, se interpretó Quienes defendían las primarías abiertas zante de- Caldera que de esa forma se veía
las autoridades del partido. De acuerdo con un como un preludio de la de Claudio Fermín, consideraban que eran más democráticas y acor- forzado a competir por la nominación. A pesar
líder nacional «las bases deben elegir a nuestros pieza que la ortodoxia quería cobrarse cuanto des con el sentir nacional, que condenaba el de que Ramírez y otros se opusieron, el comité
candidatos, pues las elecciones internas son la antes con el fin de cerrarle el paso a sus aspira- poder y la manipulación de las cúpulas centrali- nacional del partido desistió por completo de
mejor forma de medtr el carisma y el arrastre ciones a la nominación presidencial en 1998. zadas de los partidos políticos. Tales elecciones celebrar elecciones mternas para los cargos
popular que son ingredientes esenciales para Algunos renovadores parecen resignarse a la se veían como un correctivo al control de la parlamentarios en 1993.
ganar; pero esas mismas cualidades no son las necesidad de fundar un nuevo partido. Sin em- maquinaria del partido sobre las listas electora-
que hacen falta para dirigir el partido, sino más bargo se sentían seguros de que, a diferencia de les y su práctica de excluir los nombres de los El Movimiento al Socialismo. Uno de los
bien la eficiencia y la agudeza política, que no la expulsión de PéreL. cuya imagen pública que apoyaban tendencias disidentes. El nuevo logros organizativos pioneros del MAS fue su
siempre son valoradas por la militancia en gene- estaba tan deteriorada, la mayor parte de la base sistema no sólo sedujo a los copeyanos: los descentralización de la toma de decisiones y el
ral». Ese mismo líder prosiguió argumentando de AD repudiaría la expulsión del carismático masístas, quienes se enorgullecían de ser pione- fomento del liderazgo regional. La campaña
que sí las bases eligen al secretario general eso Fermín. ros en democracia interna, lo adoptaron para la electoral «bicéntrica» de 1988 constituyó un
crearía una distancia entre éste y los otros miem- nominación de sus candidatos parlamentarios hito, allí las oportunidades para proyectar al
bros del comité ejecutivo nacional, y de esa Copei. El sistema de «primarias abiertas» que en 1993; sin embargo sólo lo pusieron en prác- candidato presidencial del partido, Teodoro
forma se obstaculizaría el desarrollo de una puso en práctica Copei para la nominación de su tica en el estado Aragua, en contiendas í nternas Petkoff, se usaron en buena parte para promo-
relación de equipo6 • candidato presidencial en abril de 1993 fue una que resultaron de cuestionable legitimidad. ver a los aspirantes al Congreso. La estrategia
Los avances en la democracia interna y la innovación importante en la democracia partí- En 1994, dirigentes masistas y copeyanos dio frutos en posteriores elecciones de goberna-
participación de las minorías en AD fueron dista interna y creó grandes expectativas. Todos expresaron sus recelos frente a las primarias dores ( 1989 y 1992), cuando candidatos del
completamente detenidas en el proceso interno los venezolanos, no solamente los militantes de abiertas, aunque el método fue ratificado en la MAS ganaron (o adujeron haber ganado) en 7
de abril de 1996, cuando la elección de los Copeí, tuvieron derecho a votar en estos comi- convención nacional del MAS del mismo año. de los 22 estados, en agudo contraste con el voto
miembros del Comité Ejecutivo Nacional cios supervisados por el Consejo Supremo Elec- Según sus críticos, las primarías abiertas nega- histórico del partido que nunca había superado
(CEN), incluyendo secretario general y al presi- toral. El secretario general copcyano, Eduardo ban el concepto de los partidos políticos en tanto ellO%.
dente partidario. Los delegados del «Colegio Fernández, respondió con esta estrategia a una organizaciones cohesíonantes, cuya militancia Precisamente, como una reacción contra los
Electoral Nacional» que nombraron a tales au- serie de circunstancias particulares que estaba es la fuente de la toma de decisiones~ Algunos de rasgos extremos de la descentralización admi-
toridades, se reunieron en sus respectivos esta- encarando su partido. Fernándezesperaba atraer ellos señalaron que el sistema facilitaba la pene- nistrativa iniciada después de la elección de
dos en lugar de hacerlo en la capital, supuesta- al ex-presidente Caldera para que participara en tración del partido por poderosos intereses eco- Caldera, muchos masistas comenzaron a expre-
mente en el marco de la descentralización y con la contienda interna, en lugar de lanzarse como nómicos, pues el dinero era más importante que sar su temor respecto a que la descentralización
el fin adicional de eliminar los gastos de trasla- candidato presidencial independiente. Hasta la organización para determinar el resultado del del partido hubiera ido demasiado lejos. Moisés
dos. Los renovadores señalaron que el partido, entonces, Caldera se había negado a competir proceso. De hecho, muchos atribuyeron el triun- Moleiro (ex-secretario general del Movimiento
como la organización política más grande e dentro de Copei por considerar que el proceso fo de Alvarez Paz en las primarías abiertas de Izquierda Revolucionaria (MIR) fusionado
influyente del país, y con acceso al poder a todos de escogencía favorecería a Fernández, quien copeyanas al respaldo de partidarios acaudala- con el MASen 1988),juntocon otros líderes fue
los niveles, poseía recursos suficientes para contaba con el sólido respaldo de la maquinaria dos reunidos en el Movimiento 25 de Abril-una el más ferviente crítico del comité ejecutivo del
sufragar tales gastos. Según ellos, el verdadero del partido. En el sistema de primarias abiertas, estructura paralela, externa a Copei. MAS, por no haber ejercido el suficiente con-
motivo de este sistema de elección estaba en el la capacidad de la maquinaria para obtener los Las primarias abiertas de 1993 fueron la trol sobre las organizaciones del partido a nivel
deseo de evitar el contacto informal entre los votos de los miembros del partido se equilibra- primera experiencia importante de Copeí con estadual, particularmente allf donde presunta-
delegados de diferentes regiones, que habría ba con la participación de los no copeyanos, elecciones directas. En palabras de Donald mente se había arraigado el oportunismo e in-
podido conducir al aglutínamíento de un bloque quienes estaban mayormente fuera de su alcan- Ramírez, secretario general de Copei desde 1994: cluso la corrupción. Moleiro señaló específica-
que cuestionara la maquinaria partidista. Pro- ce. Este procedimiento de selección más amplío «saltamos del sistema tradicional de nomina- mente a Carlos Tablante, el polémico goberna-
testaron también la votación a mano alzada, en favorecía a Caldera, quien de acuerdo con las ción en las convenciones nacionales a las prima- dor del estado Aragua, plaza fuerte del MAS.
violación a los reglamentos del partido. El resul- encuestas nacionales iba en la delantera en la rias abiertas, que se diseñaron como una estrata- En reuniones del partido en todo el país, Moleiro
tado del proceso sería la ratificación del mismo carrera presidencial. Evidentemente, Fernández gema para refrenar a Caldera, pero que no refle- atacó a la dirigencia de Aragua por llegar a
equipoquecondujoel partido hasta ese momen- confiaba en que sus mayores recursos y el jaron realmente la convicción de nuestra díri- acuerdos con miembros prominentes de grupos
to, encabezado por el secretario general Luís limitado número de no copeyanos participantes gencia de que el sistema era más democrático poderosos como parte de un enfoque amplio, no
Alfaro Ucero. le asegurarían el triunfo. Sin embargo, la pro- que aquel en que únicamente las bases eligen a sectarío(conocido como «la Fuer¿a de Aragua» ),
La exclusión completa de los renovadores en puesta tuvo un efecto contraproducente para los candidatos»7 . Los estatutos de Copei exigen pero que sacrificaba los intereses populares y
la toma de decisiones e, inclusive, la expulsión Fernández. Caldera rechazó la oferta, pero su elecciones directas, pero contienen varias vías conducía a sospechosas componendas que bus-
protegido, Oswaldo Alvarez Paz, gobernador de escape. En 1992 sólo se celebraron eleccio- caban el beneficio personal. La falta de consís-
6 Entrevist:~ :t Fr:~ncisco Rosales (jefe nacion:~l de del estado Zulia, aceptó el reto y derrotó de nes internas en unos pocos estados, principal-
sistem:~tilación clcctornl de AD). 14/6194. Barcelona. manera aplastante al primero. mente donde el candidato evidente era simpati- 7 Entrevisu a Donald Ramírcz. 2216/94. Borcelona
,
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tcncia del MAS se vcnficaba en sus alianzas de cuatro estados durante la campaña electoral denciales de 1993, se debió a su retórica anllpar- Jos ubicados hacia la izquierda como el MAS.
cstaduales con Copei o con AD; en un estado se de 1993, cuando Copei y el M AS apoyaron a tidista, que tocó una fibra sensible en gran La CR acusó a AD ue cometer fraude en las
diseñaron pactos con ambos partidos simultá- candidatos presidenciales di fe rentes De hecho, número de electores venezolanos deccpc10na elecciOnes para gobernadores de 1995 en los
neamente, en mu111cipalidades diferentes la crítica de Moleiro a la participación dclf\1AS dos Los líderes de la CR veían su organización estados Bolívar, Guárico y AnzoátegUI, donde
Molem> y su fracción adujeron tamb1en que en gobernaciOnes pro -copeyanas se vio confir- como un movimienl<> y no como un partido afirmaba haber ganado Esa experiencia llevó a
el hecho de que la falta de intervención de la mada por los resultados electorales general- político, y como tal abrieron sus reuniones al algunos dirigentes de la CR a plantear una
uirccción nacional del MAS en los ámbitos mente escuálidos que obtuvo el MAS en esos público en general y se abstuvieron de elaborar aliann interpartidista con el fin de aislar a ~\D .
estaduales señalaba su <<impotencia•> y la estados en 1993. Aunque en la campaña electo- lista de miembros. El proceso de toma de deci- De hecho, la CR pactó con Copei y el MAS para
«federali1ación del partido» Quienes como ral de 1995 el MAS s1gUJó la polít1ca de aliarse siones de la CR recuerda la «democracia con- la elección de las directivas de las cámaras
Moleiro criticaban al MAS desde la izquierda, con la también oficialista Convergencia, en sensual» practicada por la Nueva J¡quierda en nacionales, con el objetiVO de promover legis-
ponían de relieve el error del 4 de febrero de varios estados (como Aragua, Sucre y EEUU durante Jos 60 Los miembros de la CR lación sobre democracia sindical, el poder juch ·
1992, cuando el MAS respaldó a Pérezsm antes Anzoátegu1) la dirigcncia regional opt<Í por manifestaban una fe cas1 mística en el poder de cwl y el sistema de sufragio. Tal estrategia
dilucidar las causas del golpe ni sus objetivos. llegar a acuerdos con Copei. persuasión de incontables horas de debate fra- requería un mayor grado de disciplina partidista
Aunque el partido rectificó luego su postura En las elecciones internas para escoger auto- ternal, que permitían la aceptac1ón de los argu- y una estructura más cerrada, pues de otra forma
hasta pedir la renuncia de Pérez. Moleiro subra- ridades del partido en julio de 1994, Tablante mentos más convincentes por abrumadora ma- las seccionales locales se resistirían a las órde-
yó que el partido «mostró pocas señales de encabezó un movim1ento que se opuso firme- yoría. Sin embargo, no siempre se lograba el nes de la dirección nacional de respaldar a
presentar una firme oposición al gobicrno»R. mente a los puntos de vista de Moleiro. De consenso, en cuyo caso los causaerristas de una antiguos rivales en sus respectivos estados.
En ciertos aspectos Moleiro exageró sus acu- acuerdo con Tablante, masistas como él, que localidad dada solicitaban la intervención de la Además, se necesitaba organización y discipli
saciones. El MAS, leJOS de hacer alianzas con habían probado su capacidad en elecciones y dirigencia estatal o nacional (algunas veces lla- na para defender Jos votos del partido en las
Copei y AD al azar, siguió una política previa- luchas políticas en sus respectivas localidades y mada peyorativamente «el cogollo»). No se mesas electorales. Alcxis Rosas, candidato a
mente acordada, dirigida a aislar a AD en varios estados, debían predominar en la dirección del establecieron criterios sobre los puntos en que gobernador de Anzoátegui por la CR, observó
estados donde la mtcgridad moral de su candi- partido'). El grupo de Tablante apoyó a Enrique debía apelarse al cogollo. que en los centros electorales donde el part1do
dato estuv1era cuestionada. Además, al criticar Ochoa Antich en su exitoso esfuerzo por conse- Por varias razones, la CR comenzó a.discutir contó con profesionales y miembros disciplina-
su «blandura», Moleiro pasaba por alto el guir la secretaría general del partido. Además formas de modificar su holgado sistema organi- dos, la incidencia de fraude fue prácticamente
deslizamiento del MAS hacia la izquierda du- de distinguirse como activista en movimientos zativo. En primer lugar, la democracia consen- inexistente.
rante la última década (alejándose del anti- sociales pro defensa de los derechos humanos y sual funcionaba mejoren grupos pequeños, pero Como resultado de tales circunstancias, dm
comunismo), y su oposición al modelo neo! ibe- la seguridad social a los ancianos, OchoaAntich con el crecimiento del partido en estados tales gentes conocidos reunidos en el «Grupo de
ra! adoptado por Pérez. fue el único candidato que derrotó a la CausaR como Bolívar, Aragua, Carabobo, Anzoátegui y Bolívar» (procedentes de ese estado, baluarte
A la vez, Moleiro captó correctamente las en los distritos parlamentarios de Caracas en las en la región capital, el sistema parecía cada vez del partido) encabezado por el líder histónco
inconsistencias del MAS, producto de las dife- elecciones de 1993. Ochoa Antich atribuyó su más inmanejable. La selección de cand1datos a Lucas Matteus, llegaron a la conclusión de que
rencias de un estado a otro en cuanto a estilo, éxito electoral a su activismo social y a su gobernador y otros cargos resultó un proceso la CR debía diferenciar mejor el «movimiento»
estrategia y posiciones. En Aragua, por ejem- participación en movimientos dedicados a un particularmente conllictivo, que muchas veces del «partido)). Pensaron en un partido de cua-
plo, el partido trabajó en estrecha relaci<ín con objetivo específico, a diferencia de la obsesión dej<Í cicatrices difíciles de borrar. Sin embargo, dros, como de hecho lo fue laCRen sus prime-
representantes de la elite económica (y hasta de muchos de los miembros más antiguos, quie- los causaerristas rehusaron considerar la poslbi- ros años. Algunos militantes empezaron a ha-
designó a un miembro de la poderosa familia nes eran fundadores del partido, con las 1idad de poner en pníctica un sistema de eleccio- blar de la necesidad de elaborar estatutos, al
Capriles como secretario general de la goberna- formulaciones ideológicas. nes internas (como las primarias) por miedo a igual que un registro de afiliados, aunque estos
ción), en otros cinco estados el MAS apoyó a que condujera a la cristal iLación de tendencias planteos no fueron fom1almente propuestos.
gobernadores pro-copeyanos; y en otros (como La Causa R. Esta agrupación definió la demo- internas. En segundo lugar, un alto número de Priv<Í el argumento que ambas fommlaciones
Sucre y Lara) sus candidatos adoptaron posicio- cracia interna en términos completamente dife- diputados estadualcs de la CR rompió con el inhibirían el intercambio espontáneo entre los
nes radicales y se enfrentaron agresivamente a rentes de las formulaciones organ izacionales de partido y en el proceso privó la fracci6n rmembros. El Grupo de Bolívar negaba estar
la atrincherada jefatura de AD. Moleiro también AD, Copc1 y el MAS. En buena parte, eléx1tode causaerrista del voto decisivo en varias asam- sucumbiendo al pragmatismo: no sólo seguían
percibió correctamente la incapacidad de la la CR al pasar de partido minúsculo y regional bleas legislativas. La mayoría de esos diputados viendo su partido como inextricablemente uni-
dirección nacional partidaria para ejecutar deci- a contendiente principal en las elecciones presi- habían ingresado a la CR sin que el partido do al movimiento popular, sino que continua-
siones a nivel de los estados. Los líderes nacio- hiciera mucho esfuerzo por asegurar que habían ban apoyando la discusión abierta antes que los
nales del MAS no pudieron bloquear la inclu- as1milado los principiOS del partido. En tercer mecanismos formalmente establecidos, como
8 Moisés Molciro, Rafacllllielcn, Jorge V alero, el al.. El
sión de un Capriles en la lista de parlamentarios lugar, muchos dirigentes de la CR comenzaron vehículo principal para tomar decisiones.
MAS: iUIIflrll)'eCto polítiro para el cambio o la Clll/,terva-
por Aragua en 1993. Tampoco tuvieron éxito al t irín?, EdiiOrial Tropykos, Caracas. pp. 120, 133. a considerar la práctica de «ir solos» a las La segunda tendencia en la CR, dirigida por
intentar convencer a las secciona les del partido 9 Carlos Tablantc: Axe11dalibrt pam /11 tlücusirí11 .wbrt el elecciones, una poi ítica que concordaba con sus el secretario general (hasta 1996) Pablo Mcdma,
rl~r~,nrll-:t ) . ., "''' ""''rtt•r'"' .. ,,,t;......,.,...., ....... ~ .... A .... l ..... ,,_,; ,.J ....
de salirse de las gobernaciones pro-copeyanas Nuei'!IMAS, Maracay, t994, pp. 23·24 . nur i'<.::ÍVfl\: ~\f!ltiiiP<= ~ ntrnc n~rtirlnc.- Ínt-111vf'>nrln '.l
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destinada a atraer grandes masas a sus filas. Los en los 80, junto con muchos de sus seguidores vor de una estructura centralizada de corte tra- tura con él pasado, sino que más bien destacan
miembros de esta corriente acusaron al Grupo tenía opiniones doctrinarias diametralmente dicional. sus vínculos persistentes con instituciones polí-
de Bolívar de pretender imponer prácticas rígi- opuestas a las de la maquinaria del partido para La reforma política a fondo es sin duda un ticas centralizadas, incluyendo los partidos po-
das y un estilo derivado de sus experiencias el momento en que se separó de Copei en 1993. proceso complicado, y desafía las soluciones líticos111. El presidente Rafael Caldera, con el
exitosas en Bolívar, no necesariamente aplica- En el caso del MAS, las tendencias organi1.adas fáciles o los planes maestros en favor de la respaldo de partidos progresistas, puso freno a
bles al resto del país. a mvel nacional, que tenían sus nombres pro- democratización. En Venezuela quienes respal- una descentrali1.ación desbocada y mal defini-
pios e incluso publicaban periódicos, desapare- dan ese modelo en su forma más radical -que da, a fin de evitar las consecuencias de ese
Conclusiones cieron a finales de los 80. Aunque no se volvie- incluye el sistema electoral uninominal, una proceso que incluye el caos admmistrativo y la
ron a consolidar corrientes internas de opinión, profunda privatización y una descentralización intensificación de las desigualdades.
Habitualmente el surgimiento de facciones en en 1994 los diversos candidatos a secretario de largo alcance- ocupan diferentes posiciones Finalmente, los últimos procesos electorales
AD, Copei y el MAS se atribuye exclusivamen- general y presidente del partido defendieron en el espectro político, pero por lo general se ponen en tela de juicio la conveniencia de
te a rivalidades personales, sin duda porque las modelos diferentes con respecto a la estructura ubican hacia la derecha. De hecho, miembros de descartar el sistema de representación propor-
posiciones doctrinarias de las tendencias inter- interna y a diversos asuntos. la tendencia neoliberal de AD, asociada con cional, como lo propone la dirección nacional
nas y la lealtad de sus miembros han sido en su El respaldo y la oposición a las propuestas Pércz, fueron más inquebrantables en su respal- del movimiento vcci na l. Las elecciones realiza-
mayor parte poco definidas y de corta duración. específicas para profundizar la democracia en do al cambio estructural democrático que los das por circuitos u ni nominales desde 1992 no
Por ejemplo, en los 80 la corriente perecista de Venezuela no pueden reducirse a una mera ortodoxos. Muchas veces detrás de la bandera alcanzaron el objetivo de impulsar indepen-
AD se identificó con el nacionalismo económi- dicotomía entre «bueno o malo» (tampoco entre del cambio «radical» y de mayor democracia se dientes y grupos electorales locales a los cargos
co y la lucha anticorrupción. Así fue hasta la «izquierda o derecha»). En este artículo se han ocultan políticas que favorecen a poderosos públicos, pero sí incrementaron la tasa de abs-
segunda presidencia de Pérez, caracterizada por ofrecido dos explicaciones. En primer lugar,los intereses económicos. tención. Esas experiencias en las votaciones
la opinión general por Jos negocios sucios y círculos conservadores o pro-empresariales han Sin embargo, no todos los que en Venezuela convencieron a muchos de que la reforma elec-
favorable a poderosos intereses extranjeros. Por estado entre los más fervientes defensores de y en otras partes del mundo se han sentido toral en su forma extrema (conocida como
su parte en Copei, muchos de quienes se queda- una reforma política «radical», mientras que los atraídos por los modelos extremos de reforma uninominal pura), tal como se practica en EEUU,
ron en el partido después de la salida de Caldera sectores «progresistas» muchas veces adopta- estatal y reestructuración radical de la sociedad no es una panacea o un correctivo para la
juraban que las diferencias ideológicas del ex- ron un enfoque más cauteloso. En segundo civil defienden el actual orden social. Los acon- pérdida de respaldo a la democracia.
presidente con Eduardo Fernández eran artifi- lugar, ciertas propuestas en favor de la descen- tecimientos en Europa oriental y otros aconteci- La democratización de los partidos políticos
ciales, y que el contlictoentreambosen realidad tralización y la democratización de los partidos mientos de los 80 sacudieron a muchos de los debe analizarse en el marco de esas lendencias
tenía la forma de un choque entre un líder políticos no han sido bien ponderadas y podrían adherentes a una perspectiva socialista, lleván- a alejarse de la reforma política radical. A
paternalista y un hijo rebelde. En el caso del crear desorganización, en perjuicio de las bases dolos a reformular sus nociones utópicas des- finales de los 70 y principios de los 80 los
MAS, la alianza de Ochoa Antich y Tablante o de la población en general. cartando las formas tradicionales de representa- masistas eran los pioneros en el ámbito de la
parecía improbable a pesar de sus preocupacio- Ni en AD ni en Copei hubo una correlación ción, en favor de una participación directa. En democracia partidista, incluyendo elecciones
nes regionales comunes: el primero estaba sencilla entre las posiciones conservadoras so- esos términos, algunos intelectuales y activistas primarias y legalización de las tendencias. Al
inmerso en luchas sociales y tenía un discurso bre políticas económicas y otros asuntos, por un favorables a la izquierda vieron ciertos movi- mismo tiempo, la CR glorificaba un modelo
inequívocamente izquierdista, mientras el últi- lado, y la oposición a las reformas partidistas mientos sociales de formación reciente como organizativo diferente basado en la democracia
mo mantenía estrechas relaciones con grupos internas, por otro. De hecho, las tendencias radicalmente nuevos y paradigmáticamcntc consensual, la cual debía lograrse por medio de
poderosos del estado en donde era gobernador. lideradas por Carlos Andrés Pércz y Eduardo atractivos. discusiones sin límite de tiempo tanto en re-
A pesar de tales ambigüedades y cambios, Fcrnándcz defendían el neoliberalismo, pero Con todo, más recientemente una reacción uniones del partido como en asambleas sindica-
los asuntos concretos, en particular los relacio- presentaron iniciativas importantes en favor de entre izquierdistas y no izquierdistas por igual les. Sin embargo, más recientemente se están
nados con el neoliberalismo, polarizaban las una democratización de sus partidos. En con- está poniendo en tela de juicio esos modelos examinando con considerable atención los pe-
tendencias, condicionando así la conducta de traste, los ortodoxos antineoliberalcs de AD políticos radicales y la denigración de Jos parti- ligros de esas y otras prácticas de gran alcance.
los partidos. Por ejemplo, los ortodoxos diri- obstaculizaron la reforma del partido, y Caldera dos políticos y otras estructuras centralizadas. Por ejemplo, las primarias abiertas crearon gran-
gentes de AD le brindaron a Caldera un apoyo y sus seguidores, igualmente contrarios al neo- Los académicos, por ejemplo, ya no idealizan la des expectativas cuando las realizó Copei en
político muy necesario durante su primer año de liberalismo, no presionaron por primarias para autonomía absoluta de los movimientos socia- primer lugar y las copió el MAS después, pero
gobierno, en lugar de aliarse con el neoliberal elegir al candidato de Copei a las elecciones les partiendo de que representa una clara rup- ahora están muy cuestionadas. Cuando los que
Copei, rompiendo asíla tradición de solidaridad presidenciales de 1993. Finalmente, tanto Ochoa aspiran a la candidatura dirigen sus energías
entre los dos partidos del establishment. El Antich como Molciro abogaron por políticas 1O Joe y Ann Forewaker (eds.): Popular Movemem.v and más allá del partido por lo general no clarifican
neoliberalismo fue igualmente importante para izquierdistas (y se opusieron a las alianzas con Po/itical Clumge in Mexico, Lynne Rienner Publishers, las posiciones doctrinarias, y de esa forma pri-
Bouldcr Colorado, 1990; S. Ellner: «Two Conceptunl
explicar las luchas internas en Copei. Aunque AD y Copei), pero mientras el primero proponía van a la organización de una oportunidad de
Appronches to Lntin American Social Movements» en
originalmente Caldera no planteó asuntos eco- la democratización del partido mediante una Studies in Compara ti ve flllrnational Deve/opment, otoño de definir y actualizar su ideología. Este objetivo
nñmi.-nc: "" c:n rnntiencia con Eduardo Fernández mavor descentralización, Moleiro estuvo a fa- 1994. es especialmente importante en el actual perio-
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do, caracterizado por la imprecisión ideológica. das y falaces; las ventajasdecadacambiotienen


La descentralización absoluta del partido tam- que sopesarse cuidadosamente, tomando en
bién ha recibido sus ataques. Moisés Moleiro, cuenta los riesgos de conflicto interno que arro-
entre otros, llamó la atención sobre las contra- jaría el partido a la confusión y llevaría a la
dicciones internas del MAS y sobre la falta de consolidación de una dirección manipuladora y
autoridad de su dirección nacional a causa de la centralizada. Esos peligros son inherentes a
estructura «federal» de la agrupación. En forma propuestas tales como primarias abiertas, des-
similar, el «asambleísmo» que practica la CR no centralización extrema de la toma de decisio-
es tan atrayente y democrático como parece a nes, eliminación de todas las restricciones a la
primera vista, dado que carece de mecanismos actividad faccionaria, eliminación virtual de la
definidos de toma de decisiones. Cuando no se facultad de los tribunales disciplinarios para
vislumbra un entendimiento en las disputas in- expulsar a los miembros del partido, represen-
ternas, se impone una «solución política», lo tación proporcional de las tendencias en el co-
cual en realidad significa que la dirección cen- mité ejecutivo del partido a cargo de las activi-
tralizada decide el asunto. dades cotidianas.
Los simples programas de acción o modelos La reforma de los partidos, como la reforma
radicales no serán suficientes por sí mismos política en general, no es un juego de suma cero
para alcanzar una verdadera democracia inter- que caracteriza a la economía, donde lo que
na. Por ejemplo, que los partidos tengan una beneficia a los sectores populares afecta las
vida interna saludable depende de la existencia ganancias de poderosos grupos empresariales y
de posiciones ideológicas claramente definidas, viceversa. En el caso de los partidos políticos,
lo cual requiere una prensa crítica, publicacio- simplemente porque una reforma interna deter-
nes de rigor y otros factores cuya existencia no minada socave la burocracia de la organización
puede decretarse. En su muy celebrado libro La o la camarilla dominante no significa que faci-
utopía desarmada, Jorge Castañeda advirtió litará la participación eficaz de las bases. En
contra una perspectiva demasiado simplista que síntesis, la viabilidad y factibilidad son elemen-
iguala la democracia interna con el eterno deba- tos esenciales en el debate sobre la organización
te: lo que él llamó «el culto a la democracia del partido, y sólo tomando en cuenta esos
interna», donde todas las cuestiones del partido, criterios se pueden garantizar los intereses de
incluyendo las insignificantes, se someten a las bases.
votación. Castañeda concluye que las reformas
internas, como las reformas políticas en gene-
11 Castafieda señala que las reformas poHticas especificas.
ral, tienen sus pro y contra, y por lo tanto corno nuevos sistemas electorales y descentralización, tie-
requieren un enfoque pragmático que armoniC'e nen sus ventajas y desventajas. Sin embargo apremia a la
cuidadosamente con los puntos sensibles de la izquierda a liderar el movimiento en su favor, ya que de otra
dinámica organizacional 11 • manera nunca van a materializarse; J. Castañeda: La utopía
Las propuestas extremas en cuanto a la orga- desarmada: ifllrigas. dilemas y promesas de la izquierda en
América Latina, cap.l2, Tercer Mundo Editores. Bogotá,
nización partidista muchas veces son desatina- 1994.

LA Ct)RRUPCION EN LA
AG NDA G OBAL
La realidad muestra lo difícil que NUEVA SOCIEDAD 145 57
puede resultar la formación de COMBATIENDO los aspectos interesantes de los que hablamos, y al editarle encantó el
funcionarios y ciudadanos
incorruptibles en el actual LA CORRUPCION punto sobre los gringos exportando corrupción. Usted sabe, no es solamen-
te nuestro problema, ni todo es culpa nuestra».
contexto económico y político. No
obstante, es posible fomentar la
competencia, modificar los
Información Como si hubiera alguna duda. En Ita! ia y Gran Bretaña, Francia y Japón,
Rusia y España, entre otros países, la corrupción tiene hoy en la política un
incentivos e introducir mejoras en
los sistemas de rendición de
e incentivos papel más protagónico que en los tiempos que podemos recordar. En
EEUU, la única forma en que Bill Clinton podría perder frente aBob Do! e
cuentas. En síntesis, enmendar las sería que una vieja y fracasada inversión se viera mezclada con préstamos
estructuras y relaciones que corruptos (aunque se usaran poco). Difícilmente la corrupción sea un
generan la corrupción. Este problema exclusivo del Tercer Mundo. Es cierto que en Venezuela se
artículo ofrece una perspectiva publicaron dos volúmenes de un diccionario de la corrupción local, pero
para la acción ciudadana y la un autor francés tuvo la misma idea para Francia, al parecer en forma
política pública. Robert Klitgaard independiente*. Probablemente cada país pueda publicar un volumen
semejante.
Que en gran parte de la corrupción tercermundista hay una importante
n cierta oportunidad dos periodistas mexicanas me hicieron una participación del Primer Mundo hoy en día también es un lugar común. La
E entrevista sobre la corrupción. Comenzaron con preguntas agresivas:
¿Usted cree realmente que hay más corrupción en México que en EEUU?
organización internacional no gubernamental «Transparencia Internacio-
nal», que concentra su actividad en «las transacciones comerciales inter-
¿No le parece que EEUU tiene gran incidencia en muchos de los casos de nacionales>> corruptas, señala que existen donantes primermundistas de
corrupción que ocurren en este país? muchos sobornos del Tercer Mundo.
Son preguntas razonables, pero en definitiva creo que no resultan Recordar que la corrupción existe en todas partes, en sectores públicos
productivas. Sobre la segunda pregunta dije que probablemente EEUU y privados, en países ricos y pobres, es saludable porque nos ayuda a evitar
fuera históricamente el exportador número uno de corrupción (eso cambió falsos y perjudiciales estereotipos. Pero de hecho los recordatorios sólo
con la aprobación de la Foreign Corrupt Practices Law, pero de todos sirven a manera de prólogo: col1texlualizan la discusión pero no la
modos resulta una declaración impactante). Traté de abordar la primera concluyen. Según mi experiencia, percibir que la corrupción se encuentra
pregunta diciendo que EEUU tenía algunas formas de corrupción que en generalizada puede llevar a conclusiones apresuradas y percepciones
México estaban entonces en pañales: por ejemplo, la especulación bursátil erróneas. Puede sugerir, por ejemplo, que todas las formas e instancias de
aprovechando información interna y los lobistas de Washington. Por otro corrupción son igualmente dañinas; o lo que es todavía más pernicioso,
lado, probablemente México tenía un sistema de justicia y un manejo de puede llevar a la conclusión de que como la corrupción existe en todos los
la economía más corruptos. países, no puede hacerse nada al respecto. Como en el caso del diario
En todo caso, dije que el asunto sobre el que tenía algo que decir no era mexicano, decir «no es solamente nuestro problema, ni todo es culpa
si México tenía más corrupción que EEUU (o viceversa), sino cómo podía nuestra» puede desviar discusiones más provechosas sobre cómo mejorar
cualquiera de los d'!s países analizar los tipos de corrupción existentes, las cosas. Consideremos la analogía de la contaminación o de las enferme-
examinar sus causas y consecuencias y diseñar estrategias factibles para dades. Ambas existen en todas partes del planeta, pero los alcances y
patrones de los problemas difieren radicalmente. Cuánto y de qué tipo son
reducir los problemas.
El resto de nuestro desayuno versó sobre esos asuntos. Mis dos cuestiones cruciales, y también respecto a la corrupción. Por ejemplo,
atractivas interlocutoras dijeron que estaban fascinadas, tal como lo estaba nadie concluiría que dado que la contaminación de las aguas y el sida
yo con sus ejemplos detallados y su aguda capacidad de análisis, una vez afectan a todos los países, no se puede o debe hacer nada para reducir estos
estimulada. Pero al día siguiente el titular del periódico fue: «EEUU males.
exportador número uno de corrupción, dice profesor norteamericano».
Más tarde le expresé mi sorpresa a una de las periodistas. «Nosotras ¿Por qué ahora?
también estamos decepcionadas -me dijo- pero era difícil resumir todos
En América Latina y en el resto del mundo la corrupción irrumpió como
un vital problema político y económico. ¿Por qué? El gran historiador del
ROBERT KLtTGAARo: catedrático de la Universidad de Natal, Durban, Sudáfrica; ha sido soborno, John T. Noonan, especuló una vez que en la medida en que una
profesor en las universidades de Harvard y Yale. Dos de sus libros están publicados en
castellano: Controlando/a corrupcilí11 y Ajusuí11donos a la realidad (Editorial Sudamerica-
na, Buenos Aires, 1994). * Consorcio de Ediciones Capriles: Diccionario de la corrupción en Venezuela, 2 vols.,
Caracas, 1989; y Gilles Gaetner: I'Argent.facile: dictionnaire de la corruption en Frcmce,
Palabras clave: corrupción, burocracia, sociedad civil, gobierno, Estado.
Stock, París, 1991.
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cultura se vuelve más permisiva respecto de la sexualidad, se torna menos mos precio lo que antes era soborno, ¡,se produjo un gran--cambio? En
permisiva sobre la corrupción. Observándolo en detalle, parece realmente general podría ayudar a reducir los monopolios :statalcs, pe.ro difícilmen~e
que la mayoría de nuestras sociedades son cada vez más permisivas en puede ser una mejoría restablecer ese monopolio, ahora pnvado. M.e,tafo-
materia sexual. ¿Pero estos cambios han sido tan abruptos corno para ricamente, la corrupción sigue la fórmula: C =M+D-T. Corrupc10n es
explicar por qué hoy la corrupción es un terna presente en prácticamente igual a monopolio más discrecionalidad menos transpar~nci~. Si la activi-
toda campaña política y en toda conferencia sobre el desarrollo. cuando dad es estatal, privada o sin fines de lucro, si se está en Ntgena, N1caragua
hace una década el asunto era tabú? · o los Países Bajos, probablemente se hallará corrupción cuando algUien
l_Jna explicación más plausib.Ie se refiere a las refonnas democráticas y tiene un poder monopólico sobre un bien o un servicio, posee la
de ltbre mercado que han recorndo el mundo. Los dos grandes pecados de discrecionalidad para decidir quién lo va a recibir o no y en qué medida,
gobierno son la tiranía y la corrupción. Con menos tiranía, ¿es posible que y falta la transparencia. .
seamos más capaces de advertir la corrupción y reunir datos y quejarnos, Hay otra concepción económica: la corrupción es un cnmcn calculado,
y en realidad más capaces de percibir sus efectos nocivos? no pasional. Cierto, hay santos que resisten todas las tentaciones, y
. ~é~ino de. ~u~hos significados, comenzar a saber sobre «corrupción» funcionarios honestos que las resisten casi todas. Pero cuando el soborno
s1gn1ftca subd1v1d1r y desplegar el vasto concepto. En un nivel general, es grande, la probabilidad de que lo atrapen pequeña, y s.i lo .hacen el
corrupción significa abuso de la función (o cargo) para fines no oficiales. castigo exiguo, muchos funcionarios sucumbirán (sobre la ctencw econó-
El catálogo de actos corruptos incluye soborno, extorsión, tráfico de mica de la corrupción, v. Rose-Ackennan).
influencias, nepotismo, fraude, malversación y mucho más. Aunque Por lo tanto, las soluciones comienzan con la mejoría de los sistemas.
tendamos a pensar en la corrupción como un pecado de gobierno, por Es menester reducir o rcgularcuidadosamente los monopolios. Es menes-
supuesto también existe en el sector privado. De hecho, el sector privado ter delimitar la discrecionalidad oficial. Es menester mejorar la transparen-
está involucrado en casi toda la corrupción gubernamental. Estamos todos cia. Tiene que aumentar la probabilidad de que se atrape a los corr~ptos,
juntos en esto, y juntos debernos encontrar una salida. y los castigos por corrupción (para el que da y para el que r~c1be) t1enen
Las diferentes variedades de corrupción no son dañinas por igual. La que ser mayores. Ciertamente, cada una de estas sugerenc1as Introduce un
corrupción que socava las reglas del juego -por ejemplo, el sistema de tópico amplio, pero nótese que ninguna se refi~rc directament: a lo que en
justicia o los derechos de propiedad o la banca y el crédito- devasta el general nos viene a la mente cuando se menc10na la corru~c161~: .nuevas
desarrollo económico y político. La corrupción que permite a los leyes, más controles, un cambio de mentalidad, una revoluciÓn ettca. Las
contaminadores ensuciar los ríos o a los hospitales extorsionar pacientes, leyes y los controles resultan insufie!entes si no existen siste~as para
puede ser ambiental y socialmente corrosiva. En comparación, alguna implementarlos. El despertar moral Ciertamente puede producirse, pero
comisión ilegal por servicios públicos y una corrupción moderada en el raras veces por designio de los líderes públicos. . .
financiamiento de campañas políticas son menos nocivas. Si no podemos fabricar funcionarios y ciudadanos mcorrupt1bles,
Por supuesto, el alcance de la corrupción también importa. La mayoría podemos, en cambio, fomentar la competen~ia, modificar lo~ incentivos,
de los sis.temas puede aguantar algo de corrupción, y es posible que mejorar la rendición de cuentas: en síntesiS, arreglar los SIStemas que
algunos SIStemas verdaderamente desastrosos puedan mejorar con ella. generan la corrupción.
P.cro cuando la corrupción se convierte en norma, sus efectos son incapa-
Citantcs. De manera que todo país tiene corrupción, pero las variedades y Pasos hacia el éxito
el alcance son diferentes. Entre ellas, la corrupción sistemática es verda-
La corrupción deramente fatal, porque destruye las reglas del juego. Y es una de las No estoy diciendo que sea fácil. Sin embargo, existen ejemplos exitosos
sistemática es principales razones por las cuales las partes más subdesarrolladas del y ellos incluyen varios temas. En primer lugar, comenzar por «pescar un
verdaderamente fatal, mundo siguen en ese estado. pez gordo». En situaciones don-
porque de la corrupción se ha extendido
destruye ¿Qué hacer? y generalizado, la gente no cree
las reglas del juego. ni en las más refinadas promesas
Es una de las ¿Se puede hacer algo para reducir la corrupción? Es sorprendente ver cuán de políticos y jefes de Estado.
principales razones cínicos nos hemos vuelto casi todos. Tendemos a evitar los análisis Cuando existe una cultura de
por las cuales políticos con muletillas fatalistas. Y, sin embargo, la experiencia nos impunidad, la única manera de
enseña que los cambios sociales amplios, así como los esfuerzos romperla es condenando y casti-
las partes anticorrupción específicos, pueden marcar una gran diferencia. gando unos cuantos corruptos
más subdesarrolladas Mayor democracia y más libertad de mercado constituirían a la larga importantes. Y como una cam-
del mundo una ayuda. No obstante, sobre las privatizaciones estoy menos seguro. Si paña contra la corrupción dema-
siguen en ese estado privatizamos una actividad o área estatal corrupta, y simplemente llama- siadas veces puede convertirse
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las cuestiones de la permisividad y la decadencia, y en lugar de eso se no está conlinada·nl sector pú-
co~c~ntra en Ia lógica económica de los sistemas corruptos y en pasos
blico. Los comerciantes y abo-
pract1cos hac1a una reforma sistemática. gados pagan los sobornos mien-
tras condenan ese mismo fenó-
El ejemplo de Bolivia meno. Los economistas llaman
a ese problema «el dilema del
En 1995 las encuestas conlirmaron la opinión de la revista Crónicas: el prisionero». Se le conoce como
gobierno del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada estaba controlando una versión del viejo diálogo
mejor la corrupción que el de su predecesor. Esa apreciación se basa en de Catch 22: -No hagas eso,
gran medida en el presidente mismo, muy respetado como individuo ¿qué tal si todo el mundo lo
honorable y capaz. Otros señalan un plantel de ministros más honesto que hiciera? -Entonces sería un es-
en el pasado reciente. túpido si dejara de hacerlo.
Hay otras señales de progreso. A través de sus principales iniciativas de Sólo la acción colectiva y
d:sc~ntral i.zación y capitali~ación (una creativa variedad de participación una reforma creíble y sistemá-
pub~1co-pnvada en .la admmistración de las empresas del Estado), el
tica pueden escapar de cseequi-
gobierno tomó medidas que van a reducir a largo plazo e l alcance de la librio (v., por ej., Tirole/
corrupción. J:Ia habido progresos en la selección de los jueces, las reglas Manion). Creo que los ciudadanos deben ser parte de la solución. ¿Cómo?
para la elecc1ón de .los funcionarios municipales, nuevos proyectos para El primer punto a señalar es que los ciudadanos saben dónde hay sistemas
fortalecer las capacidades del sistema judicial, la creación del Ministerio corruptos y cómo funcionan. En particular, los abogados entienden el
de Justicia y la creación de una oficina para recibir denuncias de los sistema legal corrupto, los contadores los juegos ilícitos con las auditorías
ciudadanos sobre actos de corrupción. y los comerciantes los sistemas corruptos de contratación y suministros.
Sin embargo, la corrupción sigue siendo un problema grave en Bolivia. Los grupos locales de ciudadanos entienden cómo el soborno determina
En mis visitas casi anuales tengo la suerte de reunirme con una variedad los servicios que ellos reciben o no. En segundo lugar, si un individuo se
de grupos e individuos que van desde el jefe de Estado y los más altos pone de pie para denunciar el sistema, puede ser atacado por éste.
funcionarios hasta empresarios, abogados y contadores. De esas diversas Así pues, la manera de recoger el conocim iento de los ciudadanos sobre
fuentes me llegan relatos alarmantes de corrupción sistemática en la los sistemas coJTuptos es organizando encuestas y entrevistas. Se le pide
policía, los fiscales públicos y los tribunales de justicia, al igual que el a la gente que se concentre en la forma en que funciona el sistema, y no en
sistema tributario, las aduanas y las compras gubernamentales. Casos de actos o individuos corruptos específicos. Se le garantiza el anonimato. Los
abuso y corrupción muy divulgados en los medios de comunicación resultados de muchas entrevistas de ese tipo pueden servir de base para un
terminan en despidos y absoluciones. El público percibe la impunidad que diagnóstico de los sistemas corruptos. Ese diagnóstico sugetirá por sí
rema. mismo las acciones de remedio. Y entonces los grupos de ciudadanos
Los efectos de la corrupción sistemática son debilitantes. Los ricos se pueden sumarse para ayudar al gobierno a emprender las necesarias
vuelven más ricos cuando reina la corrupción, no sólo a través del robo reformas sistemáticas.
si~o porque tien.en los medios para dar las garantías y hacer los compro~
m1sos que el SIStema legal no puede, y eso funciona contra nuevos Reformas sistemáticas
competidores en el mundo mercantil. Y, más allá de la economía la
corrupción sistemática alimenta el fatalismo. A nadie le parece que v;lga Aunque los datos específicos variarán de un sistema corrupto a otro, las
1~ pena luchar por el sistema. ¿Por qué hacer el tonto? Y así se perpetúa el líneas generales de la respuesta que se necesita están claras. La reforma
s1stema. debe centrarse sobre todo en el mejoramiento de los incentivos y la
Existen razones para ese fatalismo que un extranjero como yo sólo información (v., por ej., Klitgaard, 1991 y 1996).
puede sospechar. Sin embargo, habiendo estudiado el progreso de otros La circunstancia dramática radica en que no es realista esperar que
países con problemas similares, soy más optimista. Creo que haciendo un jueces, fiscales y policías mal pagos rechacen sobornos lucrativos, cuando
El primer paso es renovado esfuerzo para atacar la corrupción se podrían ver resultados las probabilidades de que los descubran son pocas y el castigo si los
que el gobierno elocuentes en unos dos o tres años. descubren es leve o inexistente (v., por ej., Bcsley/McLaren). Los esfuer-
desafíe zos anticorrupción deben funcionar para ambos lados del problema de los
a quienes están Retos al sector privado y a la sociedad civil incentivos: relacionando las posibles recompensas con los logros y hacien-
fuera del gobierno do que los castigos probables para los transgresores sean más fuertes.
a volverse parte El primer paso es que el gobierno desafíe a quienes están fuera del Recomiendo experimentos con mejores incentivos. Involucrar a los
de la solución gobierno a volverse parte de la solución. Después de todo, la corrupción mismos funcionarios y a los ciudadanos en el establecimiento de los
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objetivos y metas y en la evaluación de los logros. Por eJemplo, en las conuence con el enjuiciamiento. con mut ha pubhcadad. de algunas figuras
adquisiciones, ver los ahorros de costos y las mejoras de calidad como corruptas relevantes -incluyendo gente del sector privado (d~ em~resas
evidencias palpables de mejorías, en parte a través del control de la tanto nanonale'> como extranjeras), la leg1slatura, el poder JUtiJnal. la
corrupción. Luego compartir parte de esos ahorros de costos con los hurocracia del ejecutivo y la clase política.
funcionarios mvolucrados Ayudarlos a ganar una vida decente, de fonna Por eso. una ~ampaña para meJorar el ejerciCio del poder debe comple-
que puedan cumplir su función pública sin arrastrar a sus familias a la mentar el acostumbrado fortalenmiento de la capacidad y las nuevas leyes
bancarrota. con: .
Al mismo tiempo, es preciso aumentar las sanciones negativas por actos - la fonnación de un órgano coordinador a nivel naciOnal que sea
corruptos. Un buen primer paso sería «freír» unos cuantos de los peces responsable de diseñar y seguir u_na estrategia a~ticorrupción, conJunta-
gordos que en estos momentos parece que se le escapan de algún modo a mente con una JUnta superVISOra Integrada por nmlad~nos:
las redes del SIStema de JUSticia. la idcnlificae 1ón de unos cuantos orgamsmos o arcas claves donde
La información es crucial, y aquí debemos estimular de nuevo a la debería concentrarse el esfuerto anticorrupción duran le el primer año, con
sociedad civil y a los funcionarios gubernamentales para que ayuden. la esperanza de lograr algunos éxitos que sirvan d~ estímulo: . . . .
Ahora estamos viendo en todo el mundo un movimiento hacia una mejor _una estrategia de fortalecimiento de la capac1dad de los n11mstc~~os
evaluación de los frutos de los orgamsmos gubernamentales. Un ejemplo claves, que tome en serio los problemas de los incentivos) la mll~macJOn,
maravilloso se dio en Bangalore, India, donde una fundación local impulsó incluyendo expenmcntos de n:muneraciún en hase al dcsempcno:
a la ciudadanía a participar en un «boletín de notas» sobre los servicios de - la idenli ricación de unos cuantos peces gordos cuyos ca-;os mm a los
la ciudad. Los ciudadanos participan en encuestas, estudios de casos y en tribunales.
la investigación de ind1cadores mensurables del rendimiento guberna-
mental (tiempo para serv1r, cantidad producida, etc ). Como resultado, no Para un impacto máxm1o, esos pasos deben prepararse cui~adosamentc
solamente ha disminuido la corrupción, sino que todo el diálogo político antes de anunciarlos, y su anuncio debe ser simultáneo. Necesitamos llevar
ha tendido a concentrarse en los rendimientos. el dcha te más allá de cm11 país tiene más corrupción que otro. Luchar contra
la corrupción no es una alegoría moral, o al menos no es solamente eso
Reencauzar la lucha contra la cor r upción Este es un te91a delicado donde el análísis útil es escaso, y donde tenemos
que ser lo m<Ís ecuánimes y cerebrales posihlc para obt~~er progresos_. Per~
E n toda América Latina, y ciertamente en todo el mundo, los gobiernos para tem1inar deseo ofrecer una modesta exhortac10n: la expcm:nc1,:
están hablando como nunca antes de luchar contra la corrupción. Pero tal demuestra que la corrupci6n puede reduc 1r~e. est1mado lector. mel uso al 11
como es necesario en Bolivia, el gob1erno debería modificar el ataque a la donde a usted le ha tocado vi\ irla.
corrupción del tope a la base: de políticas y leyes y un presidente honesto
a la mejora sistemática de los sistemas corruptos. Eso puede implicar pasos
lales como designar un «Zar>> anticorrupción y un comité coordinador
ministerial entre Jos organismos más involucrados en el combate a la Bihlin¡:rafía
corrupc1ón (la Contraloría, el Ministerio Público, la policía. el Ministerio
lkslcy. Timnthy} John MeLaren: «Taxcsand Bnhcry:Th.: Rokol\\'agc Incentives» en Thc
de Justicia, la Corte Suprema, el Mm1steno de Finanzas, el M1nisterio de F:conomic .ltlttrllllf vol. 1O:l. N" 41 ll. 1/1991
Gobierno). También puede implicar la creación de una fuerza de elite, esto Klllgaarú. Rohcrt: Controllurg Cmmption , !Jnivcr>~l} ofCal1lnrnw Prcss, lkrkdcy Y Los
es, una fuer1.a de choque anticorrupción que abarque la Contraloría, la Angeles. I<Jl\K [en español: Sudam~ncana. Buenos Atn.:~. 199·1) .
policía y el M misterio Público. Seguramente. tamb1én serían bienvenidas Ln"':"'"'"
Khtga:ml. Rohcrt · Adjll.tting to Rralit_\"" Beyond • 'ÍIIItr n Markt·t · "' Orl'dop-
melii.ICS Prcss ;md lnlernalional Ccnlcr for Econonuc Gro\\lh, San Franc1sco. 1991
nuevas leyes. tales como límites al financiamiento de las campañas
[en cspaiiol Sudamcncana. Buenos Atrcs. 1994] • .. .
electorales y la amphaci6n de la evidencia admisible. Khtgaard, Robcrl •<lnformauon antllnccnlivc" 111111\liiUllonall kv.:lnpnlcnt» en Chnst.~phc¡.
Pero mi punto es que una campaña contra la corrupción sistemática Clague (cd) ftL<Iitii/Wm 111111 Ecmrrm111 /Jnl'lo¡mtt•llt )11lms llnpl.ms llm\cr>~l)
necesita más que mejore~ policías y meJores leyes y más entrenamiento. Pn:ss. Ballunorc. en prcno;a 1'.1'16. •
Requiere una sacudida a los cquilibnos de la corrupc1ón. El gob1erno debe 1\tamon. Mclantc. uPolicy Jn,lrumcms :mtl l'ohllcal Conlcxl ·¡ r.m~romung .1 < ullurc of
Corrupllllll 111 !long Kon¡• ... ponencia prc,cnlada en el 4S" Congreso Anual úc la
ser osado en ese trauumento de choque. Debe estimular a los Ciudadanos A'sodalion fnr Asian Stll\hcs, llonoluhí. llawai, 11 ~ 1-1/.\11 •J%. •
a involucrarse en el diagnóstico y mejora de los sistemas corruptos, y un NJ>lilll. Mois~s. «Latín Amcn.:a·~ Joumcy w thc Markct Fm111 M;~crocconunll.c ~hod.s lo
primer paso son las encuestas y las entrevistas confidenciales Hay que lnstllul 11, 11 ;~1 Thcrapy». lnlcrnaltonal Ccmcr tnr Econonuc Growth · ICS 1 rcss. San
desafiar a los funcionan os públicos a d1señar experimentos con resultados Francisco. I'J95.
Roo,c-Ackcrman. su,an: CormpiÍIIIl" A Stmh inl'olitwal Fco/111111\" AcaÚCllliC Prc". Nueva
mensurables, que pud1eran ayudar a romper el s1stema de incentivos que
York. 197X . .
ahora estimula e incluso demanda una conducta corrupta. Hay que extirpar rirolc, Jcan: «A Thcory of Colh:clivc Repulatinn-; CWith Apphca~10n~ lO thc Pc;·~l>lcncc ni
la impunidad. Recomiendo que cualquier esfuer1.0 contra la corrupción Corruplinn ;mú 10 Fmn Qualily)» en Rrl'tfll' o/ Eco11mlllc Stwlles 63 1/1) Jll.
NUEVA SOCIEDAD 145 67
¿UNA ADMINISTRAC ION en nuevas. Voy a examinar, por orden: 1) los recortes presupuestarios en
REDUC IDA SIG NIFI CA a) gastos y b) programas de fiscalización; 2) la privatización; y 3) Jos
vínculos entre el delito organizado y la corrupción a medida que los
gobiernos reducen su papel en la economía.
UNA ADM IN ISTRAC ION
Los recortes presupuestarios
MAS LIMPIA?
Las reducciones en los gastos estatales pueden producir una escasez que
estimula los pagos corruptos. Esto puede ocurrir al recortar los programas
Quizá un Estado más pequeño implique una Susan Rose-Ackerman de gastos y cuando los presupuestos de las autoridades regulatorias no se
gestión más honesta, pero ello no es inevita-
complementan con cambios en las leyes fundamentales. Por otra parte,
ble. Las acciones de funcionarios y particula-
res corruptos serán un problema incluso con
una admini.stración reducida, a menos que se
Los incentivos para la corrupción
surgen en los puntos de contacto
entre el sector público y el sector pri-
cuando un gobierno con presiones fiscales reduce el gasto, puede al mismo
tiempo intentar mantener su influencia por medio de más regulaciones y
disposiciones. El resultado puede ser una mayor corrupción.
las limite con cambios institucionales y refor-
vado, cuando los funcionarios públicos
mas legislativas. En caso contrario seguirán tienen el monopolio sobre la distribu- Los recortes en los programas de gastos. Aunque la eliminación de un
existiendo los incentivos para dividir y privati- ción de un valioso beneficio en tal área programa suprime los incentivos corruptos que lo acompañan, puede
zar los beneficios o para crear otros nuevos. Si (Kiitgaard, Rose-Ackerman, 1978). El suceder que los recortes presupuestarios que lo dejan intacto no lo hagan.
los recortes presupuestarios producen esca- impacto de la corrupción no depende Por ~jemplo, si en el pasado había subsidios para la educación secundaria,
sez sin cambio alguno en las leyes pertinen-
solamente de la magnitud del soborno, dirigidos a los estudiantes que aprobaran el examen de admisión. Supon-
tes, una gestión gubernamental en plan de
sino también de los efectos distorsio- gamos que una reforma elimina ese derecho y fija que sólo el 50% de los
austeridad puede incluso generar más oportu- nantes de los sobornos sobre la econo- aprobados podrá ser beneficiario del subsidio. La escasez creada por el
nidades de corrupción que una menos restrin- mía. Las más usuales invitaciones a la recorte genera incentivos corruptos donde antes no existían. La solución
gida. La combinación de funcionarios públi- corrupción aparecen cuando el Estado para disminuir la corrupción en este caso es elevar las calificaciones
cos mal remunerados y escasez de beneficios es un comprador de bienes y servicios, mínimas requeridas, de manera que el programa reducido mantenga su
públicos puede aumentar la oferta y la deman- o un proveedor de beneficios limitados. carácter de derecho. Como alternativa se podría rebajar la calidad de la
da de sobornos. Por otra parte, el proceso de También son comunes los pagos para educación superior a fin de disminuir la demanda. Otras formas de reducir
reducir el Estado rematando empresas públi- evitar los costos de la regulación estatal, la demanda, tales como fonnularios complicados, largas colas, admisiones
cas crea sus propias oportunidades de co- para reducir las cargas impositivas o en base a la necesidad, generan incentivos corruptos.
rrupción, aun si el resultado final es una dismi- aduanales y para agilizar Jos servicios. Cuando el gasto público disminuye, pueden sufrir los contratistas que
nución de las tendencias cotidianas. La mayoría de estos procedimientos se antes se beneficiaban con los contratos públicos. Si el sector privado se
reduce si disminuye el papel del Estado expande en la medida en que el sector público se reduce, numerosas
en la economía. Un gobierno reducido necesita entregar menos contratos empresas pueden reorientar sus negocios. Sin embargo, algunas demasia-
deconstrucción y c0mprarmenos equipos, y puede bajar los impuestos. La do especializadas quizá no puedan cambiar de rumbo con facilidad. Es el
desregulación reduce el número de permisos que las empresas privadas caso de casi todos los contratistas mi litares. Probablemente las multinacio-
tienen que solicitar al Estado. La eliminación de programas de subsidios nales se verían menos afectadas gracias a una diversificada combinación
liquida la invitación a sobornar con el fin de calificar para el beneficio. La de productos y a su capacidad para vender en otros países. Las empresas
privatización de las empresas estatales aparta a los burócratas de una con problemas para reorientar su actividad pueden rcctmir al intento de
amplia gama de relaciones cotidianas con particulares y empresas priva- soborno para obtener una porción de la menguante torta de los negocios
das. Sin embargo, si no se maneja con cuidado la reducción del Estado, los públicos. Así, la cantidad total de sobornos puede disminuir, pero el
estímulos para la corrupción pueden aumentar en antiguas áreas y surgir soborno por proyecto aumentar. Por otra parte, se puede
seguir utilizando el soborno para obtener precios innados,
S usan Rose-Ackerman: profesora de Leyes y Ciencias Políticas en la Univers idad de Yale;
autor;¡ de Corruption: A Suuly in Political Economy. recargos por materiales o reducciones en la calidad.
Nota: una versión previa de este ensayo se presentó en el simposio del Banco Mundial sobre
administración del sector público, <<Toward a New Paradigm of the S tate- Ruilding a New
Los r ecortes en las r egulaciones. Supongamos una reduc-
Partnership for Developmcnt>>, celebrado en noviembre de 1995, y circuló como ensayo ción del 50% en el presupuesto de un organismo regulador,
básico para el seminario de USAID-IRIS: «Good Govcmance and Regional Economy», sin modificar la ley respectiva. Imaginemos, primero, que
Dakar, Scncgal, marzo de 1996. esta ley permite a las empresas actuar a menos que el Estado
Pa labras clave: delito organ izado, corrupción, ¡>rivatizacioncs, Estado. descubra una violación. Debemos diferenciar regulaciones
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que no controlan la calidad de los productos -como las normas ambienta- brindará menos incentivos de corrupción que un régimen dé control de la
les- y las que sí lo hacen. En el primer caso, pocos empresarios van a contaminaci6n. La venta de permisos limitados de regulación, tales como
quejarse de los recortes presupuestarios: disminuirán las inspecciones y cuotas de importación y exportación, convierte los pagos ilegales en pagos
otros controles; o sea, un beneficio para las empresas. Los empresarios legales. 2) Para programas de duración indefinida~ la le~ puede establecer
todavía tendrán incentivos para sobornar, pero lo harán con menos una obligación de prueba más fuerte para un func10n~no q_ue desee negar
frecuencia porque sencillamente los inspectores los visitarán menos. Sin un permiso. 3) Puede hacerse que menos empresas esten sujetas a las regu-
embargo, las mismas empresas pueden oponerse a reformas reguladoras laciones o pueden establecerse varias categorías de aprobación, de mane-
que firn1as de países menos corruptos verían como cambios tendientes a ra que sólo se inspeccione a fondo los casos más important~s. 4) Se pueden
reducir costos. En México, por ejemplo, en general las empresas no han crear mecanismos de acción privada de manera que los Ciudadanos pue-
respaldado las propuestas de sustituir esquema<; basados en incentivos por dan ejercer su derecho de demandar al gobierno el cumplimiento de la ley.
un reglamento de control de la contaminación ambiental. Según un
empresario frente al Financia/ Times ( «Passage to Cleaner Air», 10/4/96), Reduciendo presupuestos mientras aumentan los controles. Supong~­
«La corrupción presumiblemente generalizada entre los inspectores am- mos que una administración corrupta se enfrenta de repente a una cns1s
bientales significa que 'por lo general es más barato pagarle al funcionario fiscal. O que dependiendo de los ingresos pett:o!eros debe enfrentarse a ~na
que realizar las mejoras'».
baja en el precio del petróleo. Hasta la cns1s, _los gobernantes ~ab1an
El caso de la fiscalización de calidad de productos es más complejo. extraído fondos para sí mismos, mientras tamb1én gastab~n_los f~ndos
Aunque algunas firmas pueden recibir con agrado una menor supervisión, públicos en programas de amplio respaldo popu_lar. La cns1s ob~•ga al
las empresas de gran calidad probablemente se preocupen por la pérdida régimen a reducir el gasto público y las oportun1dade~ de_ captac1ón de
de reputación de la industria bajo un nuevo ambiente de control menos rentas que éste genera. El gobierno también p~cde pnvat•zar empresas
riguroso. S in embargo, esas empresas serán capaces de financiar esfucrzos estatales reduciendo las oportunidades de padnnazgo y sobornos. Para
propios para convencer a sus clientes de la calidad permanente de sus compensar la pérdida de oportunidades corr~ptas, los gobcrnante_s pueden,
productos, o respaldar estándares industriales voluntariamente altos. Las sin embarao, aumentar la presión regulatona sobre el sector pnvado.
empresas sufren pérdidas cuando los costos de mantener la calidad y de Chhibber sostiene que eso fue lo que pasó en Argelia a fines de los 80
garantizársela a los clientes pasan del gobierno a ellas. Como alternativa, cuando cayeron los ingresos petrÓieros. Según él (p. 127), el part~do de
podrían sobornar funcionarios para que certifiquen la calidad de los gobierno «respondió a la crisis fiscal anunciando una apertura p_arc•al_ del
productos. Sin embargo, esta opción parece arriesgada e improbable, mercado y una reducción del sector público. lrónicam~nte, la hb_e~ahza­
dadas las otras alternativas del sector privado. ción propuesta condujo a una mayor corrupción financ•:ra y pohttca Y a
En segundo lugar, supongamos que la ley establece que las empresas no mayores costos de operación para las empresas pequenas». Cuand~ _se
pueden funcionar, o que los particulares no pueden realizar ciertas activi- combina un rol más importante del sector privado con mayor reg~lacmn,
dades, tales como viajes al extranjero, a menos que obtengan una licencia. el resultado puede ser un aumento de la corrup~ión. Chhibber sos~•~ne que
Entonces una reducción presupuestaria que no modifique la ley aumenta en Araelia el intento de preservar las oportumdades de corrupc10n de la
los incentivos de corrupción. Se alentará a empresas y a particulares a elite ;obernante y sus aliados contribuyó al subsiguiente _cambio de
pagar sobornos para obtener la escasa atención de las autoridades régimen. Contribuyó a ello la sobrecarga al sector de_la ~equcna empre~a,
regulatorias o para eolocarsc al frente de una larga fila de espera. Los enfrentado a una difícil elecci6n entre mayores restnccwnes regulatonas
sobornos pagados por algunos provocan más demoras para quienes no y mayores exigencias de soborno (p. 133). Chhib~er también sugiere que
sobornan, un resultado que puede inducir a terceros a sobornar, y así una dinámica similar funcionó en la India y Paqu1stán en los 80 y en Irán
sucesivamente, produciendo un círculo vicioso (Rose-Ackerman, 1978). antes de la caída del Shah (p. 145).
Como en el caso de los recortes de subsidios, una menor actividad
regulatoria pública puede aumentar antes que disminuir la corrupción, a En síntesis, reducir el presupuesto estatal puede disminuí~ la corrupció~
menos que se cambien las leyes para que retlejen las reducciones presu- si eso elimina programas y reduce la discrccionalidad. Sm embargo, ~·
puestarias. Existen varias maneras de hacer esto sin llegar a la derogación determina simplemente que los beneficios estatales sean más escasos, ~m
completa de las ordenanzas. 1) Es posible simpl ificarel proceso regulatorio cambiar el método de asignación, la corrupción puede aumentar a ~ed1da
Una menor de manera que el personal ya reducido pueda procesar más solicitudes o que beneficiarios potenciales compiten por el pote cada vez más msufi-
realizar inspecciones a mayor número de empresas. Algunas reformas ciente. Las reducciones del gasto público acompañadas de aumentos en las
actividad reguladoras, propuestas en interés de la eficiencia distributiva, también
regulatoria pública regulaciones pueden simplemente cambiar de lugar la _corrupció_n. Estas
tendrán efectos beneficiosos en los incentivos para la corrupción. Por conclusiones sugieren que las reducciones presupuestanas deb~n .•r aco_~­
puede aumentar ejemplo, el uso de derechos de contaminación comerciable o de descargas pañadas de una reforma legal, y que la ~e forma interna de la admm•strac1on
ant&S que disminuir de aguas residuales para el control ambiental no sólo producirá una debe ser una alta prioridad. No es suflc1ente poner los totales macroc~o­
la corrupción distribución más eficiente de las cargas regulatorias, sino que también nómicos en consonancia con las directrices del FMI y el Banco Mund1al:
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las naciones deben preocuparse también por su desempeño en condiciones las adquirieron. En Venezuela, el First Boston organizó la priv.atización de
de austeridad. En aquellas áreas donde no es posible eliminar la escasez, la aerolínea estatal Viasa pese a sus nexos cercanos con la aerolínea
son especialmente necesarias la reforma de los servicios sociales y una española Iberia (Manzetti/Biake). Iberia intervino en el avalúo de Viasa
estricta administración financiera. aunque también planeaba participar en la licitación. Finalmente Iberia
tenninó comprando Viasa (Celarier, p. 65). Según un alto fiscal ruso, el
La privatización proceso de privatización fue socavado por manipulaciones de los bancos
que arreglaron y ganaron las licitaciones públicas de privatización en
La privatización puede reducir la corrupción al separar ciertos activos del Rusia2.
contro.I del Esta~ o y convertir discrecionales acciones públicas en opcio- 3) A la firma ganadora le gustaría obtener la empresa al menor precio
nes pnvadas regtdas por el mercado. Sin embargo, el proceso de transfe- posible. Los funcionarios corruptos pueden presentarle al público una
rencia de activos del sector público al privado está lleno de oportunidades información que presente a la compañía licitada como en crisis, mientras
d~ corrupci?n y auto-negociación. Muchas veces la conupción ha deter- le revelan a los «conectados» favorecidos que en realidad está muy bien.
mmado la tonna en que las rentas monopólicas de la empresa estatal se Los conectados son entonces los grandes licitantes en lo que parece un
dividen entre los licitantes y el gobierno•. proceso de licitación abierto y legítimo. En forma similar, los licitantes
l) El primer grupo de oportunidades surge al determinar la lista de corruptos pueden asegurarse la permisividad del control fiscalizador, algo
licitanles precalificados. Puede ser que se exijan sobornos para la inclusión con lo que no puede contar un extraño. Las evaluaciones ex poste revelan
en ella, o las empresas también pueden pagar para reducir el número de que la privatización fue un gran éxito: la compañía recién privatizada
candidatos. obtiene altas tasas de rendimiento. Observadores en China y en Ecuador
2) Cuando se privatizan grandes empresas puede que no exista manera han advertido casos de ese tipo. Un importante banco venezolano fue
confiable de tasar sus activos, y es posible que el régimen tributario y subvaluado por el ministro encargado de las inversiones nacionales, en
regulador que prevalecerá ex poste no esté bien especificado. Las medio de acusaciones de soborno (Manzetti/Biake).
imprecisiones del proceso crean oportunidades para favorecer a Jos 4) Una empresa privatizada vale más si retiene cualquier poder
corruptos agrupados, dándoles información no disponible al público, o monopólico perteneciente a la empresa estatal. Para un economista,
también anticipada a cambio de comisiones, u otorgando a las empresas mantener las rentas monopólicas scrcava la justificación de la privatiza-
corruptas un especial tratamiento en el proceso de licitación. En casos ción. Para un Estado pobre y sus licitantes, asegurarse el poder de
extremos no .tiene l.ugar lici~ación alguna. Simplemente se otorga la monopolio le conviene a ambos. De esa manera, en todas las privatizacio-
empresa a qUtenes ttenen meJores conexiones políticas. Como afirman nes surge el conflicto entre la maximización de las rentas y la competencia
Nellis/Kikeri (p. 668):, «Algunas veces hubo ventas a precios no declara- del mercado. Sin embargo, cuando un Estado rinde homenaje verbal a los
dos y a compradores dudosos, tales como políticos del partido de gobierno principios de la competencia, puede no ser capaz de respaldar abiertamen-
y otros que carecen de experiencia empresarial>>. te la monopolización. En ese caso se puede alcanzar ese objetivo con
Por ejemplo, antes que el Banco Mundial realizara una revisión de los transacciones corruptas, por canales ocultos, pero transfiriendo algunos de
procedimientos, las privatizaciones en Argentina estuvieron aparente- los beneficios a particulares en lugar de al gobierno. Por ejemplo, sin
mente acompañadas de jugosos sobornos. En Brasil, cuando quedó claro proporcionar una evidencia directa de corrupción, Nellis/Kikeri (p. 668)
que un aliado de Colror de Mello era candidato a recibir la empresa en presentan una lista con varios ejemplos de beneficios especiales que
licitación, otros retiraron sus ofertas (Manzetti/Blake). Ejemplos similares pueden recibir las empresas:
provienen de Zaire, Costa de Marfil, Tailandia y Eslovaquia (Van de
~alle, Phongpaichit/Piriyarangsan). Aunque la licitación pública no
En un país africano ... el nuevo fabricante privado de cigarrillos recibió abundante Debe diseñarse
protección, con impuestos confiscatorios sobre la producción competidora y un el proceso
stempre es el método más conveniente para realizar una privatización, si monopolio sobre las importaciones. Una empresa privada de distribución obtuvo un
se re~utTe a transacci?nes nego~iadas (sin competencia), Jos ejemplos monopolio de 11 años sobre las ventas de Coca Cola, mientras a los competidores les de privatización
antenores sugteren la tmportancta de la transparencia y la claridad en el impusieron límites de producción para otras bebidas no alcohólicas. En otro país le en forma
proceso de privatización. garantizaron altos niveles de protección a una acería arrendada (y por lo tanto de asegurar
. En algunos ~aíses existen leyes sobre «conflictos de intereses», que parcialmente privatizada).
el más amplio nivel
tntentan tmpccltr que funcionarios públicos obtengan ventajas de su de participación
posición privilegiada. Cuando estas leyes son débiles o directamente no ¿Qué nos sugieren esas oportunidades de conupción sobre la proporción
y tipos de empresas a privatizar? ¿Los cleptócratas siempre desearán un posible,
exi~ten, la nego~iación i~terna es más fácil. En Argentina se dice que
vanos func10nanos que dtseñaron el proceso licitatorio para la privatiza- sector público más grande que un gobernante honesto? La respuesta es no. en lugar de
ción de las autopistas, formaban parte del personal de las compañías que favorecer consorcios
2 <<Russian Privatizations Pace Crime Probe>> en The FinaTicial Times, 6nt96; v. tb. Cclarier, con fuertes vínculos
1 Celarier suministra varios ejemplos de América Latina y especialmente de México. p. 66. con las elites locales
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Es probable que un gobernante corrupto esté deseoso de privatizar mono- embargo, la utilización de ase-
polios que producen ganancias extraordinarias siempre que él pueda sores externos para mejorar la
extraer una parte de esas ganancias. Incluso es posible que busque transparencia puede no ser una
privatizar más empresas que un gobernante cuyo único objetivo es la solución al pro- blema cuando
eficiencia, si las ganancias que recibe de la liquidación son grandes. ellos mismos tienen vínculos
(Coolidge/Rose-Ackerman). estrechos con empresas interna-
Aunque la corrupción puede producirse en todos esos puntos del pro- cionales que pretenden licitar.
ceso privatizador, el resultado que se espera obtener es una fim1a privada Este es un asunto de creciente
sujeta a la disciplina del mercado y apartada de los incentivos corruptos. importancia para los prestamis-
Sin embargo, eso no garantiza una disminución de la corrupción. tas internacionales, como el Ban-
1) En primer lugar, la empresa, especialmente si conserva algún poder co Mundial, que están tratando
monopólico, probablemente conservará también una relación estrecha con de garantizar pro-cesos de pri-
el Estado. Después de todo, fuera de los antiguos países socialistas, casi vatización competitivos4 •
todas las empresas públicas están en industrias con considerables econo- Otra opción para reducir los
mías de escala y en áreas que se consideran muy asociadas con el interés costos derivados de la corrup-
nacional; por ejemplo, servicios o transporte públicos (Yotopoulos, p. ción es exigir que todos los li-
698). Algunas veces el contrato de privatización requiere explícitamente citantes se comprometan a abs-
que el gobierno vuelva a negociar en unos pocos años. Esa puede ser una tenerse de sobornar como una
buena estrategia si permite que el gobierno aumente la competencia en la condición para participar en la
industria, pero también crea otra oportunidad para negociaciones corruptas. licitación (Transparencia Inter-
Los que supervisan el proceso deben estar alerta sobre situaciones donde nacional). Esta es una versión ex
simplemente se reemplazó la autonegociación por el soborno. ante ele los procesos de precali-
2) En segundo lugar, frecuentemente el Estado sólo remata una porción ficación que usan las oficinas de
de la empresa pública, y muchas veces conserva el control, por lo menos compras de muchas jurisdiccio-
en los primeros años. Tales híbridos pueden estar particularmente some- nes. Se reducirá el número de
tidos a arreglos corruptos internos. Por ejemplo, una empresa privada con Iicitantcs, pero la eliminación
propiedad parcial de una antigua empresa pública puede intentar pasarle selectiva de firmas corruptas
las pérdidas al Estado con la connivencia de funcionarios gubernamenta- aumentará la naturaleza com-
les. En Italia, por ejemplo, una empresa mixta público-privada de la petitiva del proceso, no la dis-
industria química estuvo presuntamente envuelta en una transferencia
minuirá. . · el fi ·
similar. Aparentemente se pagaron sobornos tanto para beneficiar a la Otro punto que se desprende de este análisis es la unportancw. e tpr
firma privada cuando se formó lajoint venture, como para obtener un alto el sistema de regulación en una forma crc~le, m:tes de que c01mence el
precio por los mismos activos cuando la empresa quebró y fue nacionali- roceso de licitación. Eso reducirá tanto la mccrttd~~1bre asoctnda con el
zada (Colazingari/Rose-Ackerman). ~rocesode licitación, como la posibilidad deq~celltc~tante ganad?rpueda
Esos estímulos de corrupción pueden significar que el más eficiente de manipular el proceso de creación de las mstttuctones fiscalt~adoras
los gerentes de empresa resulte derrotado por un «conectado» corrupto. (Nellis/Kikcri, p. 670). Desafortunadamente, a menudo no hay el andad en
También pueden significar que la compañía continúa recibiendo favores cuanto al sistema de regulación 5 .
del Estado aun después de la privatización nominal. Sin embargo, incluso
si el resultado final es una empresa privada que funciona eficientemente, - - ,- ! f Ita de transparencia tal como lo describe el director general del Clwse Mwdwumr.
la corrupción en el proceso de licitación asegura que el gobierno va a un pats a a ' • · . . . . , · 1 . les
Charles Wortman, quien aconseja a los m~erstomstasextranJerosque busqu~n soc1os oc: .
recibir demasiado poco por la venta, un resultado que implica impuestos orqueexiste poca infonnaeión públicad1spomble. De acuerdo con -;vortman, << ~suahncnte
más elevados o un gasto público menor para los ciudadanos corrientes y fos inversionistas reciben la información del conjunto de, b1ene~ a henar:;· entre 3? o 45. Y
e dí~· ·•ntes de que vendan la compañra. La mformac10n es escasa Y no
otras empresas. Esas posibilidades indican, por consiguiente, la importan- • 1·' ·~ ~
a veces apellas .. · · N q e
necesariamente confiable ... Nose permiten mucha de la~tlagencta necesana. o esperen u
cia de diseñar el proceso de privatización en forma de asegurar el más una compañía abra sus libros y permita que los audatores los revtsen. Se dan escasas
amplio nivel de participación posible, en lugar de favorecer consorcios con representaciones y garantías. Si mós tarde surgen varias sorpresas. es problema de us.tedes»
fuertes vínculos con las elites locales. También implica que el proceso (basado en un informe sobre el discurso. en Rosemary H. Wcrrett: <<Brazal: Pnvallzataon
tiene que ser transparente, especialmente el avalúo de los activos 3 . Sin Pro ram Throws New Curves at Foreign lnvestors» en Deve/opment Bu.wress, 16/l/96).
4 yg Antonia Sharpe: <<CVRD Sale Shows Limits of World Bank Advtser Rules>> en The
Fi11 anciai Times, 18/12/95. . . · !3110/95
3 Nellis/Kikeri, p. 669. El caso de la privatización en Brasil ilustra los costos que tiene para 5 v., por ej., <<Malaysian Privatization Loses Allure» en Tire Ftntmcwl Tunes, · ·
NUEVA SOCIEDAD 145 74 NUEVA SOCIEDAD 145
75

Como alternativa, la comunidad internacional podría establecer un prando a la policía y a los políticos o incluyéndolos directamente en sus
foro, quizás dentro de la Organización Mundial del Comercio o el Banco negocios. , .
Mundial, que examinara los casos en que se sospecha corrupción en El peligro para el desan·ollo economtco surge cuando los grupos del
procesos de privatización. Licitantesdesilusionados podrían presentar una delito organizado comienzan a do~inar negoci~s de otro ~odo ~~~~les. El
denuncia que requiera que el país involucrado efectúe una transparente sur de Italia, países de Europa oncntal y la antigua Umon Sovte_ttca son
rendición de cuentas, aunque semejante proceso podría desalentar algunas ejemplos pertinentes. El delito organizado pue~e. usar las gananc1as d~ la
privatizaciones desde el principio. Pero para empezar, tal vez eso no sea empresa ilegal, no sólo para_ asegurar ~a compl~~1dad d~ los funcwna~~os
tan malo. Cuando parece inevitable que se produzca una negociación públicos en sus actividades 1lcgales, smo tamb1_en ~ara Infiltrar n~goct~s
interna debería aplazarse la privatización, pues es más fácil supervisar una legales. Las ganancias generadas por los negoc1os 1lega~es, ~btentdas sm
empresa pública que una privada. En segundo lugar, si un país sale pagar impuestos, pueden reinvertirsc después en negoc1os lic1tos Y en la
victorioso de una prueba, el costo del proceso podría ser subsidiado por la obtención de contratos públicos (Gambetta, Varese).
comunidad internacional. En tercer lugar, la jurisdicción del tribunal Las ganancias acumuladas son particularmente importa~tes ~n E~r~~a
podría limitarse a países que se incorporen voluntariamente al proceso, a oriental y los países de la ex Unión Soviética. ~llí lo que esta adtspos1cton
cambio de recibir asistencia técnica u otro respaldo del Banco Mundial de cualquiera es nada menos que toda la _nqueza del Estado. Aunque
para llevar a cabo una privatización y establecer un marco regulatorio algunos de sus parques industriales son anticuados_, de todas maneras se
reformado. Esta propuesta es un ejemplo de un principio más general, trata de países considerablemente desarrollados y neos en recur~os_ natu-
según el cual una forma de combatir la corrupción es darle a los perdedores rales. El costo de participar en la privatización de un Estado soctalista es
un medio de introducir una demanda -ya sea el perjuicio sufrido por la mínimo aliado del de la participación en la privatización de una empresa
pérdida de un contrato, del control de una compañía privatizada o de de servicios públicos en Europa occidental o una acería en los país~s en
acceso a viviendas subsidiadas para los pobres (Alam). desarrollo. Tanto los grupos del delito organizado, acaudalad~s_grac1as a
Jos negocios ilegales, como las empresas legales busc~n par~1c1pa~ en el
El delito organizado y la corrupción reparto. Si los grupos delictivos pueden crear una a~mósferade Incertidum-
bre y amenaza de violencia, alejarán a los ~ompet1do!·es: espectalmentc a
Los negocios ilegales tienen una int1uencia corruptora sobre el gobierno. las firmas extranjeras, dejando el cámpo hbrc para st mtsmos. De_ hecho,
Incluso cuando se reduce el papel del Estado en las actividades comercia- la inversión extranjera procedente de negocios legítimos es más bte~ rara
les lícitas, éste prosigue sus esfuerzos contra los negocios ilegales y su en los países de la antigua Unión Soviética. El riesgo de que el cnmen
infiltración en los mercados legales. Los mafiosos sobornan tanto para orcranizado aleje a Jos inversionistas legítimos sugiere que hay que poner
mantener en funcionamiento sus negocios, como para inducir a la policía gr~n cuidado en establecer un ambiente legal transparente y _co~fiable
a clausurar los negocios de sus rivales6 antes de emprender la privatización. En muchos países que ya pnvattzaron
Por supuesto, aquí también existe la opción de reducir la administra- no se hizo eso, con resultados predecibles (Rose-Ac~erman_, _1994; Shelley).
ción. Después de un breve experimento, Estados Unidos revocó la 18" Aun en Jos países desarrollados algunos negocios lcg1ttmos s?n espe-
Enmienda de la Constitución que proscribía la fabricación y venta de cialmente vulnerables a la infiltración criminal. El dehto orgamzado :s
«licores tóxicos». El tiempo que duró la prohibición, de 1919 a 1923, fue rico e inescrupuloso. Está descoso de usar no sólo el soborno, smo tambten
un período de generalizada producción y venta ilegal de alcohol, y de las amenazas y la violencia, para imponer sus contratos y alcanzar sus
corrupción de las autoridades encargadas del cumplimiento de la ley. El objetivos. Eso le da una ventaja compe~itiva en ciertas ár~as. Pued_en
debate sobre la legalización de las drogas en el mundo desarrollado abre mencionarse cinco. El primer campo abterto a la mtlucncta del delito
la posibilidad de controlar la industria a través ele la ley penal. Las apuestas, organizado incluye los negocios donde el ingreso es relatt~a~ent~ barato,
antcriom1ente proscritas en muchas jurisdicciones, se convirtieron recien- pero puede ahuyentarse a tcrc~ros con amcn_azas. El se~·v1c1o pnvado d~
temente en un negocio legal en muchos países y en lugares de EEUU, si recolección de basura proporciOna un buen eJemplo. El1ngreso e~ barato. El peligro
bien bajo una fuerte supervisión estatal e incluso, algunas veces, bajo uno sólo tiene que comprar un camión. Sin emb~r~o~ l~s ~amwn_es de para el desarrollo
propiedad del Estado. Sin embargo, la legalización total de las drogas, las basura operan solos. Por lo tanto es relativamente fa~tl mwmdar_ a,nvales económico
apuestas y el vicio no parece probable en un futuro cercano, dejando un indeseados, atacando las unidades sin atraer la atenc1ón de la pohc1a. ~~ra surge cuando
campo de operaciones protegido para los grupos delictivos no expuestos que el riesgo sea aún menor, pero a un prec_io,_se puede pagar a los pol1c1~s los grupos del
a la competencia de negocios legales. En los sistemas corruptos ellos para que miren hacia otro lado. En fonna s1m1lar, cada vez que un negoc10 delito organizado
operan también a salvo de la administración de justicia, bien sea com- precisa de una patente para funcionar, !a capact~ad de corromper a comienzan
funcionarios y obtener licencia para uno m•smo, y evttar que la constga un
6 V. «Briber and Publicity Mark Fall of Mexican Drug Lord» en Tl1e New York Timex, 12/ a dominar
5/96; <<Mexican Connection Grows As CocaineSupplierto U.S»en The New York Times, 30/ rival, otorga una ventaja competitiva obvia.
7/96; «Popular Rcvulsion Is New Factor in Chronic Colombian Drug Scandal» en The En segundo lugar, Jos negocios legales que gozan de una buena negocios de otro
Washillgtol/ Post, 2811/96. ubicación urbana están especialmente expuestos en países con cuerpos modo legales
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76

~.oliciales ~ébiles ? .corruptos. Eso incluye restaurantes y tiendas que interesados en vol verse ricos como cualquier
srrven a tunstas y vraJantes de comercio. Los fabricantes pueden ocultarse otro, los optimistas podrían afirmar que si
en emplazamrentos apartados (Charap/Webster), pero los servicios no realmente llegan a controlar el gobierno mo-
pu~d:n «pasar a la c~andestinidad » para evitar llamar la atención. Si los dificarán su conducta. Pero eso parece utópico.
polleras ~o son de frar, lo~ grupos delictivos pueden exigir dinero por Lo que puede esperarse es que los que tienen el
protecc10n -~en parte ese drnero está protegiendo el negocio de los ataques control traten de limitar la entrada por medio de amenazas de violencia y
del grupo _rnrsmo (De Melo/O~er/Sandlc~; Webster; Webster/Charap). de la eliminación de rivales, tal como lo han hecho en el negocio de la
~n tercer lugar, en comunrdades o rncluso países enteros donde el droga. Esos regímenes son los que Olson denomina «bandidos estaciona-
caprtal es escas_o o está ~cpreciado, el crimen organizado puede cubrir la rios». Por otra parte, los jefes del crimen organizado pueden estar más
brecha proporcronando l~nd_os a tasas elevadas. y con su disposición al uso interesados en ganancias rápidas a través de la exportación de los activos
de amenazas y vrolencra rmponer contratos de préstamos (Webster· y las materias primas de un país, que en la difícil tarea de construir una
Webster/Charap; Yabrak/Webster). ' modema base industrial. El resultado final es la pérdida de legitimidad del
Cuarto, negocio~ tales como bancos y casinos, que son lugares eficaces proyecto democrático y la socavación de las instituciones capitalistas.
para el lavad? de drnero,. pueden ser adquiridos por grupos mafiosos. En Cuando la corrupción se combina con el crimen organizado, el problema
tod~~ los pa1ses los casmos corren ese riesgo. En Jos de la ex Unión
se vuelve más difícil para los gobiernos inclinados a la reforma y los
So~J~tJca , donde las regulaciones bancarias son laxas o se observan donantes de ayuda internacional. Si todo el Estado está infiltrado por la
d~frcrentemcnte, los grupos matiosos han establecido y adquirido institu- actividad delictiva, probablemente no hay mucho que las organizaciones
CIOnes financreras (Shelley). extemas puedan aportar, excepto esperar entre bastidores y hacer sus
mejores votos. En casos menos extremos puede ser útil la experiencia de
Quinto.' ,empresas como las dedicadas a la reparación de caminos 0 la
construc.c10n, co~ grandes negocios con el Estado, son buenas candidatas los países desarrollados en la lucha contra el crimen organizado. Una
estrategia es aislar los grupos delictivos de manera que su inOuencia no se
~a~~ la 1.'~nucnc1a del .crim~~ organizado. Si el crimen organizado ya
cc)ll.ornpro una admmistraciOn en relación con sus negocios ilegales, extienda fuera de los negocios ilegales. En la Junta Escolar de la ciudad de
realizar pagos para obt:ner contratos públicos en ténninos favorables Nueva York, por ejemplo, esto incluye procedimientos de precalificación
puede ser un P.aso relativamente corto. En casos extremos, los grupos para contratos de construcción, que apartan por varios años a las empresas
n.1af10~os maneJan carteles que comparten contratos y sobornan funciona- asociadas con grupos delictivos (Thacher). También se necesitan medidas
nos pu?hcos para comprar su complicidad o al menos su silencio. En el sur activas para extirpar la corrupción de los sistemas policiales y de justicia,
de I~aha, por c.¡cmplo,. ~ás de la mitad de las empresas pequeñas y en un esfuerzo por hacer que los sobornos sean más riesgosos y difíciles.
med~anas entrevistadas m formaron que se habían retirado de una licitación Una posibilidad es la creación de autoridades encargadas de hacer cumplir
púbh~a después de. recibir presiones de grupos del crimen organizado 0 de la ley a diferentes niveles de la administración y con atribuciones super-
sus ahados (v .. «~t!ll Crooked», The Economüt, 5/2/94). puestas. De esa forma, si cualquiera de esas autoridades es honesta, es
. G:~~OS deliCtiVOS acaudalados pueden considerar demasiado riesgoso posible limitar la influencia delictiva. Por ejemplo, en Estados Unidos la
mvei tu sus ganancias directamente en el país donde las obtuvieron. Tales corrupción en la lucha antinarcóticos está limitada por la existencia de
~ondo~ pu?den suscitar preguntas sobre sus orígenes y si se inicia una autoridades federales, estatales y urbanas. Corromper a una de ellas no
m~estigación penal es posible que el Estado los confisque. Por lo tanto sirve de mucho (Rose-Ackerman, 1978). En los países en desarrollo, no
quizá mtenten l~var los fondos en el exterior y Juego invertirlos con altos acostumbrados a enfrentar el crimen organizado, probablemente haga
renduniC~tos, bien sea fuera del país o como nuevas inversiones «limpias» falta una combinación de entrenamiento y rcf01ma legal. Es preciso
en el de?ngen. Nu~nerososexpertosaseguran que una parte de la inversión mejorar las condiciones de empleo en el servicio público, especialmente
«ext.ranJera» que mgresa a Rusia en realidad es dinero controlado por en los departamentos policiales y los servicios aduanales, de manera que
maf1osos, ~u e fue lavado para encubrir su origen ruso. El lavado de dinero la colahoración con delincuentes no sea una necesidad econ6mica. El
ocu.lta el ~ng~n de los fond~s del crimen organizado, y a la vez pem1ite que p~quete compensatorio debe incluir algunos beneficios que únicamente
los u~v~rsionistas sean elegidos para recibir beneficios especiales, destina- aumenten si uno no es despedido por deshonesto, por ejemplo, las pen-
dos unr~amente a fondos extranjeros (Shelley). siones (Becker/Stigler).
La nqueza, la falta de escrúpulos y las conexiones internacionales de Sin embargo, esas reformas difícilmente serán suficientes a menos que
m~chos grupos del crimen organiza?o sugieren la dificultad de cualquier la economía sea fuerte y competitiva. Puede que el Estado tenga que hacer
pais en particular para controlar su mfluencia. El peligro es que en lugar esfuerzos más directos para reducir las ganancias excesivas que los
de ~er.una etapa del. des~rrollo que languidecerá con el tiempo, la actividad empresarios deshonestos pueden obtener en negocios legítimos. Una
d~IIctiv~ llegue a unbncarse a tal punto con la política, que sea difícil solución es promover la entrada de empresas legítimas bien capital izadas,
?Iferenc~arla.s. ~n ese caso el Estado tendrá poco interés en controlar la que con alguna ayuda estatal en relación con la aplicación de la ley puedan
mfluencia cnmmal y caerá en la cleptocracia. Como los mafiosos están tan competir con las firmas dominadas por las mafias. Aunque es demasiado
1 1

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pronto para juzgar el éxito de este esfuerzo, eso es lo que está haciendo Bibliografía
Browning-Ferris, una empresa multinacional de procesamiento de dese-
Alam, M. S.: <<A Thcory of Limits on Corruption and So me Applicalions» en Kyk/os N• 48,
chos, en la industria del transporte de desperdicios de la ciudad de Nueva
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k r Gary y Sliglcr Georgc: <<Law Enforccment, Malfe:>.sance, and Cornpensatton o
8
tienen que actua"r decididamente para limitar la influencia de redes ec ~;¡forccrs» en Jouma/11( Legal Studies N" 3, 1974, pp. 1- 19.
delictivas arraigadas, apoyadas en la confianza y los lazos familiares. Los e ¡ ·er Michelle: <<Stea1ing thc Family Silver» en Euromoney 1996, pp. 562-66. . .
vínculos de un país con el resto del mundo pueden limitar o ensanchar el C~~t>e'r. Pradccp K.: <<Stale Policy, Rcnt Seeking, and the Electoral Success of a Rehgtous
Patty in Algeria>> en Joumal1if Poli ti es N• 58. 1996, pp. 126-148. . . .
alcance del crimen organizado. Por una parte, un régimen de libre Colazingari, Silvia y Rosc-Ackerman Susan: <<Corruption in a Patemaltsllc Democracy.
comercio e inversión facilitará el que tanto el contrabando como las Lessons from Italy and Latín Amcrica>>, borrador preparado para una conferencta en el
ganancias ilegales Ouyan a través de las fronteras. La existencia de Trinity College ltalians Programs, Hartford. CT, 12/199?. . . . .
numerosos «paraísos financieros», donde puede reposar el dinero sucio, Coolidge, Jacqueline y Rose-_Ac~erma~ Susan: «Rent Scek¡ng m Autocrattc Regunes .
vuelve menos arriesgada la actividad delictiva interna, pues el dinero Foreign Aid and Corruptton m Afnca>>, borrador, 2/19?6.
De Melo, Marthe, OferGur y SandlcrOiga: ~<Pioneers fo~ Proftt: S l. Pctersburg Entrepeneur.;
puede ocultarse fácilmente en el exterior. Contrarrestar el impacto nega- in Services» en World Bank Econmmc Revtew N 9, 1995, pp. 425-450.
tivo de la apertura requiere esfuerzos internacionales para «Seguirle el Gambetta, Diego: Tite Sicilian Mt({ia, Harvard University Pre~s, C~~nbndge MA, :993. A
rastro al dinero», e intentos de aislar los países dispuestos a proporcionar Klitgaard, Robert: Controlling Corruption, Umverstty of Caltfomta Press, Berke ey C ,
puertos seguros para fondos sucios. Esto sugiere que las organizaciones 1988
L· · ·y Blake Charles· <<Market Reforms and Corruption in Latín America: New
internacionales deben concentrarse en las normas internacionales de Manzeltt, lllgt • • ·· . p ¡· · 1E 1996
M forO Id Ways» en Review o( lnternattollll1 o lltca conmny, ·
divulgación de información bancaria, que dificulten ocultar fondos ilícitos. Nellis, J~~~y Sunita Kikcri: «Public Enterprise Reform: Privati1.ation and the World Bank»
Por otra parte, las fronteras abiertas facilitan las inversiones extranje- en World Development N" 17, 1989, pp. 659-672. . ...
ras. Si esos inversores no son parte de los gremios delictivos nacionales y Olson, Mancur: <<Dictatorship, Democracy, and Development>> en A menean Poltllwl
no están asociados con esos grupos en otra parte, pueden poner en jaque Science Review N• 87, 1993, pp. 567-575. . _. .
· h" p k Sungsidh Piriyarangsan· Corruption 1111d Democmcy m lllmam. 1 1
a los grupos consolidados. Por supuesto, si esas inversiones son lo Phongpatc ti, asu · Y ' · k u · "ty Ban
Political Economy Centre, Faculty or Economics, Chula1ong orn mverst . • -
suficientemente costosas y peligrosas, probablemente que pocos hagan el gkok, 1994. . d · p N ·va
esfuerzo, pero la falta de controles hace que al menos ello sea pensable. Rose-Ackcrman, S usan: Corruptilm: A Study in Political Economy, Aca emtc ress, uc •
York, 1978. . o v T ng (ed )·
Rose-Ackerman, Susan: <<Reducing Bribcry in thc_ Pu~ltc Sector>> en uc · ra . ·. ·
Conclusiones md Democmc)'" Political /nstllutwns, f'rocesses and Corruptum m
e .
orrup tton 1 • S' · u · 1 titule for
Transitions Swtes in East Europe and in tite Former • ovtet mon, ns
Aunque una administración más pequeña ciertamente puede derivar en Constitutional and Legislativc Policy, Budapest, 1994, pp. 21_-28. •
una gestión más honesta, nuestro análisis sugiere que ello no es inevitable. Shclley, Louise: <<Post-Soviet Organized Crime>> en Demokmtmtl.nya N 2, 1994, PP· 341 -
Los esfuerzos conjuntos de funcionarios y particulares corruptos seguirán
Thaeh~~i Thomas D.: <<TheNew York City Schools Construction Authority's Office?fthe
siendo un problema aun con una administración reducida, a menos que lnsp~ctor General: A Successful New Strategy for Refom1ing Pubhe Contractmg m the
reformas legales e institucionales limiten las oportunidades de corrupción. Construction lndustt)'>>, borrador, Nueva York, 6/1995. . . .
De otra forma seguirán existiendo incentivos para dividir los beneficios Transparcncy lntemational: Building a Global Coalitimr Agwnst Corruptwn, TI Annual
existentes o para crear otros nuevos. Si Jos recortes presupuestarios del Report, Berlín, 1995. . . · f h 1
Van de Walle, Nicolas: <<Privatization in Developmg Countnes: A Revtew o l e ssues» en
gobierno producen simplemente escasez sin cambio alguno en las leyes
World Development N" 17, 1989, pp. 601 -615. . .
fundamentales pertinentes, una gestión gubernamental en plan de austeri- Varese, Federico: ,.¡ 5 Sicily the Future of Russia? _Prívate ~roteclton and the Rtse of the
dad puede incluso generar más oportunidades de corrupción que una Russian Mafia» en Archives 1!( Europelltl Socul/ogy N 35, 1994, pp. 224-258.
menos constreñida. La combinación de funcionarios públicos mal remu- Wcbster, Leila M. : Tite Emergem:e ¡if Pril'ate Sector Man_tifacturmg m Hun¡:ary, World
Bank Technical Paper N° 229, Banco Mundtal, Washmgton OC, 1993. . .
nerados y escasez de beneficios públicos puede aumentar la oferta y la
Webster L y Joshua Charap: The Emer¡:em:e of f'rimre Sector MtJmtftzctz!rmg 111 St.
demanda de sobornos. Por otra parte, el proceso de reducir el Estado Pe;er.~burg, World Bank Technical Paper N• 228, Banco Mundial , Washmgton OC.,
privatizando empresas públicas crea sus propias oportunidades de corrup- 199 3
ción, aun si el resultado final es una reducción de esas oportunidades Ya b :ll.k' 1SI:1 y L . Webstcr·. Snw/1 tmd Mediwn Enterprises
dE
in Lebtmmr: A Survey, Prívate
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Appointed for Trash Haulcrs» en Tite New York Times, 23/12/95.
L~ ?orrupción_protege el narcolavado, el cual alimenta la corrupción en un círculo NUEVA SOCIEDAD 145 81
v1c1oso fmanc1ero que conduce a una criminalización creciente de la economía. El
narcol~vado no es, :omo_ lo supone la opinión pública en general, propiedad Los tratados internacionales suelen ser contradictorios y s6 aplican en
exc~us1va de los para1sos fiscales tropicales, sino que más bien es negocio de las pocas oportunidades. El lavado del dinero producto de la criminalidad en
nac1ones desarrolladas y de Europa. Las políticas instrumentadas por la mayoría general y de la droga en particular sigue, de esta manera, prácticamente sin
de los grandes países todavía siguen siendo esencialmente formales. A veces reprimirse.
tienen legislaciones muy restrictivas, otras inexistentes, y otras veces se enfrentan Desde hace dos décadas, los gobiernos de los paises desarrollados han
al obstáculo de la corrupción. Los tratados internacionales suelen ser contradic- notado cada vez más que, en grados diversos, las masas financieras
torios y se aplican en pocas oportu- producto de fraudes, de la corrupción y de diferentes tráficos (entre ellos
nidades. El lavado del dinero pro- el de drogas), constituyen un vector poderoso de criminalización de su
ducto de la criminalidad en general y
de la droga en particular sigue, de DINERO DE LA DROGA economía. Sin embargo, la noción de lavado no remite necesariamente a
una actividad criminal. Uno de los principales teóricos en este campo,
esta manera, prácticamente sin re-
primirse. YLAVADO FINANCIERO Paolo Bernasconi, recordó en una de-sus últimas publicaciones 1 los tres
tipos de razones por las cuales deben lavarse los capitales: - capitales
exportados desde un país que viola normas legales, evadiendo restriccio-
nes en materia de cambio y divisas; - capitales que huyen al exterior
Pierre Kopp porque se sustrajeron a la imposición fiscal nacional;- capitales de origen
criminal, producto de un crimen o de un delito de derecho común.

E sencialmente,
podrían ubi-
carse las activida-
Reflexionar sobre el lavado de los capitales, independientemente de su
origen, significa pues preguntarse al mismo tiempo acerca de la fuente e
importancia de los capitales por lavar, acerca de las técnicas de lavado y
des relacionadas de la eficiencia de Jos «lavadores» y, en última instancia, acerca de las
con el lavado fi - consecuencias económicas y políticas del fenómeno.
nanciero en: a)
EEUU, debido a la Definición empír ica y definiciones legales. Quizá sea necesario, en
importancia de los primer Jugar, delimitar la noción de tavado. Un primer enfoque empírico
capitales ilegales, y Canadá, país que constituye el traspatio financiero de sólo permite comprobar que «lavan> fondos significa en primera instancia
la criminalidad organizada de EEUU; b) los centros financieros interna- que éstos tienen un origen oculto, escondido e ilícito y, por lo tanto, a) no
cionales como Londres, Zurich, Berna, Ginebra, Hong Kong y Singapur; pueden utilizarse en esas condiciones, so pena de dejar al descubierto a los
e) los países organizados para serrefugios fiscales (Jersey y Guernesey, las autores del delito que originó tales fondos, b) deben ser sometidos a un
islas de Malta y de Man, Luxemburgo, Suiza, Liechtenstein, Mónaco, tratamiento específico, por medio de distintos procedimientos, tomados o
Andorra y la isla franco-holandesa de Saint Martín); d) los antiguos paises no del mundo de los negocios, antes de ser invertidos en círculos financie-
comunistas. ros o económicos lícitos y así formar parte de los mismos.
De los 122.000 millones de dólares anuales que representa el dinero de Dicho sea de paso, tales son los elementos constitutivos descriptos por
la droga, primera fuente de capitales por lavar, 120.000 están destinados Pino Arlacchi, uno de Jos especialistas europeos en economía criminal 2 .
al reciclaje. El margen de beneficio de los intermediarios no bancarios Por su parte, el Grupo de Acción Financiera (GAFI), creado en 1989 por
alcanza un 25% en esta operación; el de los bancos, según fuentes iniciativa del Grupo de los Siete, también ha dado una definición del
policiales autorizadas, oscila entre un 10 y un 15% y corresponde, con una proceso de lavado. Para los expertos del GAFI,los elementos constitutivos
ganancia de cerca de 6.000 millones de dólares, al doble de los beneficios de la noción de lavado son a) la transformación o transferencia de bienes,
repatriados anualmente a Colombia. sabiendo que provienen de actos delictivos, con miras a disimular o
Los servicios policiales insisten en la importancia creciente que están disfrazar su origen ilícito o ayudar a cualquier persona implicada en la
adquiriendo las mafias y subrayan la debilidad de los medios propios de comisión de tales actos con el objeto de sustraerla de las consecuencias
que disponen. Las políticas instrumentadas por la mayoría de Jos grandes legales de los mismos; b) el encubrimiento o disimulación de la verdadera
países todavía siguen siendo esencialmente formales. A veces tienen naturaleza, proveniencia, localización, cesión , movimientos, derechos en
legislaciones muy restrictivas (Francia y Reino Unido), otras inexistentes relación con tales bienes o la posesión de los mismos, sabiendo que
(Alemania) y otras veces se enfrentan al obstáculo de la corrupción (Italia). provienen de una infracción; e) la adquisición, tenencia o utilización de

P1 ERRE KoPP: profesor de Ciencias Económica~. Universidad de Reims; investigador del 1 «Flux internationaux de capitaux d" origine illicitc: la Suisse faccaux nouvelles stratégics»
GREITD-CEDI, París. en el anuario Sui.u e • Tier.f·Monde. IUED. Ginebra, 1990.
2 Profesor de sociología en Florencia y Roma; v. sobre este tema Corruplion, Organized
J)alabras clave: Narcolavado, sistema financiero, crimen organ izado, Europa.
Crime and Mrmey Laundering Worldll'ide, 1992.
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bienes si el que Jos adquiere, detenta o utiliza sabe, en el momento de Según una publicación oficial del gobierno estadounidense3 , se estima
recibirlos, que provienen de una infracción o de la participación en una de que «una cifra cercana al 80% del ingreso bruto generado por el tráfico de
esas infracciones. drogas puede considerarse como utilidad disponible para los traficantes».
Conviene notar que la definición del GAFI toma en cuenta sumas En el mismo sentido, el GAFI estima que 85.000 de los 122.000 millones
provenientes de fraudes fiscales y aduaneros, a"í como también las que son de dólares provenientes del tráfico de estupefacientes en Europa y EEUU
producto directo de actividades criminales. La validez y la pertinencia de son «lavados>> cada año a través del sistema bancario y financiero interna-
esta tipificación son reconocidas por casi todos los analistas y, por cional.
consiguiente, se utilizará en el marco de este cstudto. Como se ve, hay cierto consenso entre los principales actores interesa-
dos en el cálculo del lavado en materia de estupefacientes, en tomo a un
La primacía del mercado de las drogas. Un gran número de trabajos «formato» de IOO.OOOmillonesdedólares por año: 84.000(GAFI), 96.000
realizados por instituciones internacionales, centros de investigación e (DEA) ó 115.400 (AFB). Una gran parte de este dinero va a transitar por
investigadores independientes hizo avanzar de manera notable durante los las cuentas de los bancos de la Europa de los Doce antes de ser invertida
últimos años el conocimiento cuantitativo del <<narco-business». Uno de en esta misma área político-económica.
los más confiables y completos es el pri mcr in forme del GAFI, publicado
en abril de 1990. Allí se evalúa el producto de la venta ilegal de drogas La geografía del lavado
derivadas de productos naturales (heroína, cocaína, cannabis) en Europa
y EEUU en 122.000 millones de dólares por año, representando la heroína Si bien es cierto que los centros «off shore» o los «paraísos fiscales» de
un 10% de este volumen. Cabe señalar que, contrariamente a una opinión la zona del Caribe alimentan a menudo a los ejemplos y las especulaciones
ampliamente difundida, el GAFI coloca el cannabis en primer lugar en lo en materia de lavado, ellos sólo cumplen la función de séquito o de
que a valor del tráfico se refiere, siendo EEUU el primer productor mundial intermediario en el proceso global. Según Paolo Bernasconi, uno de los
de este producto, y también desde hace mucho tiempo su primer consumi- mejores especialistas en la materia, las actividades mundiales de lavado se
dor. concentran esencialmente en las zonas siguientes: a) el territorio de
EEUU, debido a una concentración importante de las actividades que
-------------Cuadro------------ producen ingresos ilícitos; b) Canac.lá, donde no se prevé ninguna restric-
ción para la importación de divisas y bienes desde EEUU, lo que hace
Ventas al detal de estupefacientes
(millone<o de dúlarc\) prácticamente imposible ejercer un control aduanero en relación con su
origen; e) los centros financieros de importancia internacional (Londres,
Zurich, Berna, Ginebra, Hong Kong, Singapur). Es evidente que en estos
Estados Unidos Europa Total lugares, donde el mercado de divisas es libre y alrededor de los cuales se
Cannabis 67.200 7.400
concentra una parte considerable de los movimientos de capitales, es más
74600
Cocaína 28.800 6.800 35.600 fácil esconder, transformar y reinvertir bienes de origen ilícito, como lo
Heroína 10.200 2.200 12.400 comprobó el caso BCCI en el mercado de Londres; d) Jos países organi-
Total 106.200 16.400 122.600 zados para ser refugios fiscales. En Europa cabe citar las islas
anglonormandas (Jersey y Guernesey), la isla de Malta y la isla de Man
Fuente: lnfom1c GAFI -abril de 1990 (ambas con pabellón británico), Luxemburgo, Suiza, Liechtenstein, Mó-
naco, Andorra y la isla de Saint Martin (Antillas franco-holandesas);
Esta cifra superior a los 122.000 m iliones de dólares, de los cuales 16.400 e) los países de Europa central y oriental, que necesitan mucho de divisas
corresponden casi a la Europa de los Doce (Suiza y Austria deben fuertes y donde la corrupción más caricaturesca se complementa con un
detallarse aparte), es similar a otras estimaciones fidedignas. La Asocia- secreto bancario explícitamente instaurado para atraer divisas. Frente al nivel
ción Francesa de Bancos (AFB), por ejemplo, estima en un documento al que ha llegado
interno que el tráfico de drogas en Europa y EEUU provoca por parte de Los agentes del lavado. Frente al nivel cuantitativo al que ha llegado el el dinero por lavar,
los traficantes una demanda de lavado de 115.000 millones de dólares al dinero por lavar anualmente, los únicos agentes capaces de actuar de
los únicos
año. Estas sumas son muy inferiores a otras estimaciones hechas por manera significativa en un proceso de tal envergadura son los banqueros
y financistas. Por supuesto que todavía existe el lavado en los casinos, las
agentes
organismos menos oficiales o por periodistas, que sugieren sumas que van
pizzcrías, las lavanderías automáticas y, en general, en todos los lugares capaces de actuar
hasta los 400.000 millones, pero cuyas fuentes o modos de cálculo parecen
aventurados o aleatorios. donde circula esencialmente dinero en efectivo, pero esta modalidad se ha en un proceso
En primer lugar, parece necesario establecer una distinción entre los vuelto marginal en comparaci6n con la globalidad del fenómeno. Esen- de tal envergadura
ingresos provenientes de la venta al mayor de drogas y los que llegan son los banqueros
finalmente a manos de los traficantes, que serán lavados. 3 «National Narcotics lntelhgcncc Consumers Cornmittcc», 4/1989. y financistas
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cialme?te, son los sectores cada vez más especializados del aparato de ciertos departamentos especializados del sector bancario y abogados
bancano «legal» los que se dedican al lavado, tanto en Europa como en
mercantiles dedicados a esto como principal actividad.
otras partes. E~ concreto, la interfaz entre oferta y demanda, entre
Cabe preguntarse si otro método de lavado, más global, más confiable
banqueros y traficantes, creó la necesidad de un mundo de intermediarios
y menos costoso para el grupo criminal no consistiría simple y llanamente
d~ diferentes niveles y cstatus, que va desde abogados en asuntos interna~ en asumir el control directo de ciertos organismos bancarios, colocando
cwnales hasta choferes «cargaequipajes». En efecto, es sumamente raro
bien sea bajo su «influencia» a sus principales dirigentes o, lo que es mejor
por razones jurídicas eyidentes, que haya una relación física directa entr;
todavía, adquiriendo la mayor parte del capital de la compañía. En el
los responsables de los grupos de criminalidad organizada y los de los
pasado, los bancos Ambrosiano (Italia), BCCI (holding internacional con·
bancos complacientes. sede en Londres) y algunos otros parecen haber servido de prototipo para
esta posible estrategia.
El preci? del silencio y de la pericia. Si ciertos organismos financieros
4) Técnica de la factura falsa. Son numerosísimos los ejemplos a base
y bancanos europeos «lavan» con seriedad y competencia el dinero sucio
de falsas facturas que pueden ilustrar algunos procedimientos de lavado.
que ll~ga a sus filiales «bajo riesgo», es no sólo porque esta práctica no
El más frecuentemente usado es aquel en el que una compañía X, que es
perJU~I~a sus valores profesionales, sino sobre todo porque obtienen
controlada por un grupo de criminalidad organizada, entra en contacto con
ben~fi~JOs ~u y sustanciales de ello, al tiempo que los riesgos de represión
otra compañía Z deseosa de recuperar dinero líquido para evadir las cargas
contmuan Siendo bastante virtuales. En materia de lavado de narcodólares
fiscales, nutrir su «caja negra» o cubrir los gastos personales de sus
p~r ejemplo, los p_rof~sionales contactados terminan por admitir, e~ dirigentes. Esta compañía Z va a emitir cheques o efectos de comercio a
pnvado, que un reciclaJe de buena calidad del «efectivo» de los carteles
cambio de cíertas facturas falsas elaboradas por la compañía X, y podrá así
«deja» entre un 10 y un 15% de margen de beneficio a los bancos que
aumentar de manera ficticia sus cargas reales; por su parte, la compañía X
efectúan el lavado, quedándose los intermediarios, indispensables, con un
va a cobrar tales cheques y entregar metálico (monto de los cheques menos
25%.
el IV Ay casi siempre una comisión) a los dirigentes de la compañíaZ. Una
Si se admiten como confiables estas cifras, al igual que las suministra-
tercera compañía puede también entrar en el circuito, que será por lo
das por el GA~I y la AFB ~n materia de lavado, se tiene entonces que
general un mayorista o un intcrmeqiario.
bancos y orgamsmos financ1eros que lavan el dinero de los <<llarcos» se
repartirían anualmente un monto comprendido entre 13.400 y 17.100
La teoría económica y la represión del lavado
millones de dólares.
En la actualidad, los entes gubernamentales conocen la mayoría de los
Las técnicas de lavado. Cabe distinguir varias técnicas: 1) La colocación
procedimientos de lavado y los han analizado, trátese de procedimientos
permite hacer circular importantes sumas en efectivo, bien sea a través de
utilizados en las relaciones internacionales (casos 2 y 3 antes citados) o en
depósitos o compras de instrumentos monetarios en establecimientos
el interior de un mismo
financieros, mediante inversiones en sectores que manejan mucho dinero
país (casos 1 y 4), y han
líquido (casinos, negociantes de metales preciosos, servicios de cobro de
verificado que tales pro-
cheques, ~estauran~es, bares, etc.), o también por medio de la compra de
cedimientos no son de
carros, avwnes o b1enes muebles e inmuebles. 2) Otra técnica, llamada de
naturaleza diferente se-
apilamiento, consiste en multiplicar las operaciones financieras: conver-
gún se esté frente a
sión del mct<ílico en cheques de viajero, cartas de crédito acciones u
obligaciones, compra y reventa de bienes (oro, carros, etc.), tr~nsferencias
reciclaje de capitales
ilícitos o a reciclaje de
electrónicas de fondos. Los países con reglamentación bancaria laxa
industria de servicios financieros, y que otorguen facilidades para 1~
capitales provenientes
del fraude fiscal. Así
instalación de compañías tipo «buzón de cartas», son particularmente
pues, no es el secreto que
aprecwdos como bases territoriales para hacer transitar el dinero hacia los
rodea su concepción ni
círculos finan~ieros in_ternacionales. 3) El método de la integración
sus modos de funciona-
cons1ste en remtroducir las sumas lavadas en la economía gracias a
miento lo que obstaculi-
co~pañías pantalla: _ventas de bienes inmuebles, falsas facturas de impor-
za una hipotética repre-
t~cJ_o~es y exportaciOnes, reembolso por parte de filiales de préstamos
sión.
f¡cticios otorgados por su casa matriz.
La lucha contra ella-
, A: parte de ciertos m~todos primitivos de «colocacióm>,la aplicación de vado de los capitales ile-
tecmc~s de lavado exige el concurso de pericias jurídicas, fiscales y
gales constituye un caso
bancanas, que se proporciOna a cambio de una fuerte retribución por parte
esoecífico de represión
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del crimen, tema al que el análisis económico ha dedicado numerosos cuanto a su desenlace. El costo que deben enfrentar los traficantes para
artfculos. Los partidarios de la tesis de la «economía del crimen», ideada transformar los capitales ilegales en dinero lavado está en aumento. Por lo
sobre todo por Gary Becker ( 1966), consideran que la severidad de la ley tanto es la propia rentabilidad de las actividades criminales la que resulta
~el grado de represión aplicable a los criminales determinan la probabi- afectada.
lidad de ser arrestado y la severidad de las penas, estableciendo así el costo -La ley contra el lavado de los capitales ilegales contempla, en general,
al que se expone el criminal. Este costo debe compararse con los beneficios un régimen de penalidades contra los bancos y las instituciones tinancieras
del crimen, con el objeto de verificar si el aparato judic ial y represivo es que se nieguen a cooperar. Las sanciones, a las que se añaden los efectos
suficientemente desmotivante para desalentar a los cnminales potencia- negativos que sufre la reputación de los bancos sospechosos, pueden
les. De esta manera, la «economía del crimen» estudia las posibilidades de disuadir a los intermediarios financieros para que no sigan ayudando a los
reducir los comportamientos desviados modificando el ambiente institu- solicitantes de lavado, o ... alentarlos a aumentar el precio exigido por sus
cional en el que se encuentran sumergidos los agentes susceptibles de servicios. Así disminuye el monto total de los capitales ilícitos lavados y
ceder a la tentación del crimen. baja la rentabilidad de las actividades criminales.
La lucha contra el lavado es un caso particular de represión del crimen Una represión eficaz del lavado de capitales de origen criminal supone
en la medida en que el Estado delega una parte de sus poderes a las que el costo de la transgresión legal es suficientemente prohibitivo para
instituciones bancarias y financieras, estimulando así su cooperación para que las instituciones bancarias y financieras renuncien a hacer uso de la
la vigilancia de las operaciones financieras y la detección de las transac- ventaja informacional de la que se benefician con el fin de favorecer las
ciones realizadas por los narcotraficantes. A tal efecto, la ley prevé transacciones ilegales de los clientes dudosos.
sanciones contra las entidades bancarias y financieras que no presten su El enfoque en términos de incentivos, típico de la «economía del
colaboración a las autoridades judiciales. crimen», se basa de manera manifiesta en los sistemas legislativos funda-
La ley constituye pues un sistema específico de incentivos que tiene que dos en la cooperación de las instituciones bancarias y financieras. La
ver con lo que se ha acordado en denominar los «modelos oficial-agente». eficacia de tales poi íticas ha sido cuestionada, pues supone que la reacción
El Estado representa el «oficial» cuyo objetivo es incentivar al «agente» de los agentes ante la alteración del sistema de incentivos es perfectamente
(los sistemas bancario y financiero) para que coopere. Esta relación se previsible. La ley se concibe como si el único freno a la limitación del
caracteriza por presentar una asimetría informacional: el «oficiab> ignora crimen mediante la represión obedeciera justamente a su carácter excesi-
quiénes son los clientes del «agente» en realidad dudosos, mientras que vamente poco estimulante. La «economía del crimen» ignora muy a
éste lo sabe pudiendo disimularlo frente al «principal». menudo los comportamientos estratégicos de los agentes, y en particular
Es precisamente esta asimetría infonnacional lo que hace que la su capacidad de organizarse para responder de manera grupal a las
represión directa de los delitos de lavado por parte de las autoridades iniciativas de las autoridades.
judiciales sea prácticamente imposible. El secreto bancario es el meollo de Lacorrientedcanálisisquc se creó en torno a Oliver Williamson ( 1976)
tal asimetría, que lleva al Estado a encomendar a terceros la detección de no dejó de interesarse por las transacciones ilegales y su represión. La
los delitos, sin que tenga los medios para verificar en qué medida ellos se peculiaridad de esta corriente obedece a la importancia que le otorga a los
encargan efectivamente de la tarea que se les confió. «costos de transacción». Según estos autores, el comportamiento de los
Cabe pues exigir a las instituciones financieras y bancarias que coope- agentes que llevan a cabo actividades ilegales no se explica tanto por una
ren lealmente, instrumentando un sistema eficiente de incentivos. Esa es reacción ante las variaciones de costos provocadas por las nuevas opciones
la función de la ley que reprime el lavado de capitales. Debería permitir al represivas de las autoridades, sino más bien por sus elecciones estratégicas
Estado alcanzar sus objetivos de manera indirecta, influyendo en las destinadas, ante todo, a garantit.ar el buen funcionamiento de las transac- El secreto
conductas estratégicas de los otros dos actores involucrados en el proceso: ciones. El comportamiento de los criminales, trátese de traficantes de bancario
los bancos y los traficantes. drogas o de sus cómplices en el sistema bancario o financiero, no depende lleva al Estado
- La ley coloca en la ilegalidad la relación que mantienen los clientes exclusivamente de las utilidades que registren, sino también de su capaci- a encomendar
dudosos y el sistema. La ilegalidad tiende a limitar los derechos de dad para dominar tos riesgos inherentes a su actividad ilegal. Así, cuando a terceros
propiedad sobre los capitales ilegales. Estos últimos se tornan difíciles de el mercado ilegal del lavado está sometido a un incremento de la represión,
la detección
ceder y pueden ser confiscados en cualquier momento. Frente a sus es el dominio de la incertidumbre lo que constituye el principio de
incompletos derechos de propiedad, los traficantes se ven empujados a reorganización de dicho mercado. Si fuera así, el sistema de incentivos a de los delitos,
emprender transacciones ilegales tendientes al lavado. Es justamente la través de costos postulado por la «economía del crimen» se presentaría sin que tenga
ilegalidad de estas transacciones lo que priva a los agentes de cualquier como incapaz de orientar correctamente el comportamiento de los agentes. los medios
posibilidad de recurrir a la ley. Los contratantes no son alentados a respetar Nada pcrmitióa entonces predecir que el aumento de costos in Oigido a los para verificar si
los compromisos adquiridos sino por la amenaza que hace pesar sobre ellos traficantes y a sus cómplices implique limitar efectivamente sus activida- ellos se encargan
su socio, en caso que faltaran a su palabra. La ilegalidad de las transaccio- des, ni, evidentemente, tomar en cuenta los eventuales efectos perversos de la tarea que
nes favorece así las conductas oportunistas y aumenta la incertidumbre en de la represión. se les confió
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El sistema de incentivos para la cooperación corre de este modo el recursos para la lucha contra la mafia en una Europa tan divtdida no deJa
riesgo de ser insuficiente para lograr un nivel satisfactorio de eficacia en de sorprender. Cierta tendencia burocrática lleva a menudo a los gobiernos
la lucha contra el lavado de capitales de origen criminal. Además, no hay a esgrimir su indigencia frente a necesidades cada vez mayores. El
nada que garantice que tales ayuden efectivamente a mejorar la participa- realismo se mezcla con una especie de «maximización de los presupues-
ción de las autoridades bancarias y financieras en la represión del lavado, tos». De esta forma, el aumento del gasto público obedece entonces a una
y no favorezcan más bien el desarrollo de estrategias oportunistas destina- racionalidad a menudo discutible.
das a esquivar la ley. 2) La amenaza de la criminalidad organizada refuerza la idea de un
El análisis económico de las leyes que reprimen el lavado de capitales «interés colectivo europeo» cuyos contornos suelen ser difíciles de delimi-
ilícitos provoca cierto escepticismo respecto de la eficacia de las medidas tar. A este respecto, la ejemplaridad de la cooperación policial y jurídica
adoptadas. proporciona un argumento eficaz a los defensores de la Unión Europea.
- Ciertamente sería posible aumentar las penas aplicadas a cómplices Frente a gobiernos reacios a modificar su rutina, la lucha contra el delito
del lavado, con el propósito de desestimular las tentaciones. No obstante, organizado constituye un tema que hace callar las reticencias.
esta opción tiene dos fuertes 1imitaciones. Por una parte, ¿es razonable ver 3) La lucha contra la criminalidad organi¿ada genera un sinnúmero de
banqueros condenados a penas considerables y definitivas de cárcel, a leyes y reglamentos que se aplicarán, en general, poco o nunca. Según
veces mayores que las que afectan a ciertos traficantes, como empieza a ciertos economistas estadounidenses, la producción de leyes represivas
ocurrir en EEUU? Por otro lado, el refuerzo de las sanciones impuestas a contra una actividad criminal específica debe ser proporcional a la produc-
los bancos sospechosos los incita a idear y emplear sofisticados disposi- ción real o supuesta de dicho sector, so penade dar lugar a «externalidades»
tivos para evadir la ley. Así pues, la multiplicación de los servicios de importantes (a menudo actos de violencia por
seguridad interna permite a ciertos bancos manifestar su buena fe, sin que parte de malhechores debido a las olas de repre-
sea siempre cierto que las medidas adoptadas tengan cierta eficacia, ni sión) que permiten a los grupos dominantes asen-
siquiera en los casos más graves, o que estén destinadas a ser eficaces. tar mejor su monopolio. Los efectos diferencia-
-Un enfoque más liberal haría valer que cualquier transacción se basa dos de la presión policial sobre los grupos crimi-
en una asimetría de información: las dos partes del intercambio se nales organizados constituyen un terna clásico en
esconden mutuamente ciertos datos. El lavado sólo sería un caso particular EEUU. pero todavía escapan a los óbservadores
de tal configuración. El banquero ignora el origen de los fondos que le son europeos.
confiados y no tiene que preocuparse por ello. La lucha contra el lavado 4) La lucha contra el peligro creciente de la
constituiría una desviación de la represión: a falta de represión eficaz del criminalidad debería traducirse en la elaboración
tráfico de drogas, las autoridades se la agarran con los bancos. Una de nuevas leyes. Ahora bien, son numerosos los
estrategia de este tipo sería particularmente injusta, pues se fundaría en una observadores que recalcan el costo de instrumen-
confusión entre el delito efectivo (el narcotráfico) y las transacciones que tación de éstas y su poca plasticidad. La aplica-
lo acompañan (el lavado). ción de leyes ya existentes brinda a menudo una solución más económica.
- También es posible considerar que los incentivos para la coopera- De hecho, las autoridades judiciales descargan sus tareas cada vez más en
ción, ofrecidos al sistema bancario y financiero, seguirán siendo irreme- los profesionales, encomendándoles atnbucionesjurídicas (procedimien-
diablemente insuficientes. Entonces se podría abordar el meollo del to de declaración voluntaria de sospecha. por ejemplo). Esta confusión
problema reduciendo la asimetría informacional que caracteriza la rela- entre lo privado y lo público puede tener graves consecuencias: reclamos
ción Estado- banca levantando, por lo menos en parte, el secreto bancario. de clientes señalados abusivamente por los bancos de cometer delitos
No es preciso subrayar el costo de una política como ésta. Una proposición imposibles de probar, corrupción del personal bancario dotado de un poder
de esa naturaleza indicaría en qué medida luchar eficazmente contra el nuevo, etc.
lavado de los «capitales negros» exigiría métodos que afectarían la 5) El tratamiento no penal de una parle de los nuevos delitos vencería
seguridad del «dinero gris» proveniente de la evasión fiscal y desestabilizaría a la inflación judicial. Burlados algo rápidamente, sin que todavía se sepa
ciertos sistemas financieros especial izados en la colocación de este tipo de si se trata de un señuelo o de una regulación nexible,la puesta en práctica
fondos. de los códigos de deontología merece ser examinada.
6) Los partidarios de una actitud conservadora, que privilegia lo
Algunas r eflexiones para el futuro existente, resaltan la eficacia potencial del arma fiscal. Según ellos, las
leyes son en efecto costosas de aplicar, 10ducen a la burocracia y se hacen
L os alcances de los dispositivos jurídicos antilavado constituyen un dato cumplir poco. Además, la transformación de los procedimientos de lucha
y existe cierto consenso en torno a ellos y su eficacia. Sin embargo, el de excepción en leyes implica riesgos. Dicho sea de paso, luce imposible
periodo actual plantea nuevos y diferentes problemas: luchar contra un enemigo sin verse limitado por la ley. La administración
1) La insistencia unánime de los servicios policiales europeos en reclamar fiscal navega desde hace lustros entre estos dos escollos. Lo arbitrario del
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fisco se ejerce a menudo contra ciudada- En Francia, la comunidad financiera privilegia el «wait ánd sec». La
nos honestos, ¿por qué no utilizarlo a adopción de nuevas leyes no suscitó comentario alguno en público por
sabiendas contra la criminalidad organi- parte de los representantes más expuestos del gremio.
zada? Es menester observar que desde el En Alemania, donde la ley está todavía en discusión, los financistas
an·esto de Al Capone el fisco tiene una analizan públicamente su interés.
bella hoja de servicios, lo que no deja de En Italia, el debate sobre el lavado no tiene estatus autónomo y sigue
hacerle rechinar los dientes a los servi- oculto detrás de la discusión general sobre la mafia.
cios de policía contenidos por los dere- A manera de conclusión, son cuatro los factores de evolución y peligro
chos del reo. que deben atraer la atención de la comunidad financiera. . ..
Ultima reflexión: los juristas y 1) Existe una presión real destinada a hacer que los d!spos1t1v0s
politólogos suelen clasificar los delitos judiciales y policiales se vuelvan más eficaces, e~entualmente ~costa_ ~e
financieros por orden de gravedad: deli- ciertas trampas a la tradición penal. Terminan por 1mponerse la «mverstOn
tos de uso de información reservada, lue- de la carga de la prueba» en caso de enriquecimiento dudoso, la ~<confis­
go corrupción, y por último lavado del dinero de la droga. No es de extrañar cación de los bienes producto de actividades criminales o destmadas a
pues que la represión de las actividades criminales puras (extorsión, facilitare! crimen», «la suspensión de las garantías constitucionales» en el
narcotráfico, etc.) y de la corrupción que las acompaña se apoderen del caso de delitos relacionados con la droga o la criminalidad organizada. En
consenso. Comparativamente, el lavado del dinero y el delito de uso de este sentido, la prolongación de la detención preventiva en Francia en los
información reservada se presentan como simples pecadillos. casos de delitos vinculados con la droga, la suspensión de las garantías
El análisis económico, cuyo enfoque es diferente, considera como constitucionales en Italia, la confiscación masiva de los bienes de los
legítima la intervención pública cuando se reconoce una «imperfección de traficantes en EEUU parecen prefigurar, en grados diferentes, lo que será
mercado». Los economistas pues se encuentran propensos a defender las el futuro inmediato.
reglamentaciones destinadas a limitar el delito de uso de información 2) Es conveniente tomar en serio la voluntad de EEUU, o por lo menos
reservada cuyas «externalidades» (desorganizaciones de los mercados) la de ciertas aaencias federales, en el sentido de utilizar la represión contra
son verificadas por todos. En cambio, los casos de corrupción y de lavado el narcotTáfic~ y el lavado como instrumento estratégico al servicio de sus
son menos claros. Una reglamentación supone verificar previamente si intereses. En este sentido, el caso Jurado es un claro ejemplo de manipu-
tales prácticas no responden a una intervención excesiva del Estado. Se lación por parte de los agentes de laDEA (quienes actuaron en territorio
impone así un debate sobre la legitimidad de la represión estatal del luxemburgués) con el propósito de «estrenar» un caso de lavado en ese
consumo de drogas y sobre las responsabilidades de la ineficacia burocrá- país. El objetivo confesado fue que c~m ello se .quería presio~ar a las
tica en el auge de la corrupción. Con el examen de estos diferentes asuntos autoridades de Luxemburgo para obligarlas a lnmtar sus actiVIdades
y el estudio conjunto de los beneficios esperados de las reglamentaciones financieras. El mensaje debería analizarse también en París, ya que la
en vista de los costos de las actividades reprobadas se enriquecerá el actividad de ciertas filiales francesas irritan de modo manifiesto a los
análisis general. estadounidenses.
Contrariamente a lo que llevaría a pensar un juicio apresurado, estas 3) Los «socios» con los que necesariamente se codean los bancos en las
reflexiones tienen su· influencia sobre las decisiones públicas. El caso de operaciones de lavado experimentan una mutación rápida. ~stá definitiv?:
Alemania es ilustrativo: la legislación que condena el delito de uso de mente superada la época de los criminales «honestos», SI es que ex1st1o
información reservada es reclamada por la comunidad financiera, mien- alguna vez. . .
tras que, por el contrario, las medidas contra el lavado deben ser negocia- El lavado del dinero de origen criminal constituye un peligro crec1ente
das por el gobierno paso a paso. En lo que atañe a la legislación contra la que requiere de la comunidad financiera un triple esfuerzo de análisi~,
corrupción, la misma fue aligerada en 1953 y, sorpresivamente, no parece fonnación y vigilancia para que puedan llegar a tener fuerza sus propOSI-
imponerse ningún consenso en torno a las tímidas propuestas guberna- ciones. Valiéndose de esta actitud, dicha comunidad podrá velar por el
mentales actuales. realismo de las reformas propuestas por las autoridades. De no ser así, se
Culmina una fase de observación, marcada por la puesta en marcha de vería fragilizada por la denegación de estos peligros. La resistenci~ pasiva
dispositivos reforzados para vigilar la comunidad financiera . Las reaccio- al dispositivo judicial y policial limitaría gravemente la capac~dad de
nes de ésta difieren fundamentalmente de un país a otro y se presentan ofrecer iniciativas y propuestas. Las fases de gestación son propic1as para
corno ricas de enseñanzas. la reflexión. El dispositivo de represión de los nuevos delitos todavía no
En Gran Bretaña, el Banco de Inglaterra y las asociaciones profesiona- está definido, pudiendo así ser determinante la participación de los bancos
les se jugaron la carta de la colaboración con las autoridades. La comuni- en la delimitación de su forma final.
dad financiera creó una asociación que le otorga medios para vigilar la
aplicación de la ley e impedir inflexiones demasiado estrictas. Traducción: Francesca Lo Truglio
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El sistema italiano fue caracteriza-
do como un gobierno de partidos En aparente contradicción con esta hipótesis se encuentra la convicción
capaces de controlar los grupos difundida de que, por Jo menos en Italia, la corrupción se vio favorecida,
de presión y la sociedad civil. El en cambio, por la omnipotencia y omnipresencia de los partidos políticos,
poder partidario estaba presente maquinarias fuertes y bien organizadas, capaces de controlar la sociedad
tanto en la sociedad como en las civil y el sistema económico. Recientemente en la prensa y el debate
instituciones. La corrupción políti- político se retomó un concepto proveniente de la literatura politológica, el
ca, como intercambio oculto, de de «partidocracia», para estigmatizar los males de la «primera república».

PARTIDOS hecho resta poder a los lugares


visibles. Las arenas donde se to-
Las informaciones surgidas durante las últimas investigaciones judi-
ciales acerca del fenómeno de la corrupción política llevan a preguntarse
sobre la densidad semántica de muchos conceptos que, al igual que el de
POLITICOS man las decisiones se desplazan
de la política visible a la invisible, partidocracia, se heredaron de fases precedentes y, por ende, han sido
empleados para describir la realidad del sistema italiano de partidos en los
donde sin embargo los partidos no
Y CORRUPCION son forzosamente los actores pre-
dominantes. Los partidos se frac-
80. Aquí utilizaremos material procesal relacionado con numerosos casos
de corrupción política para discutir dos puntos de particular importancia
en el análisis de los partidos italianos: a) la estructura oculta de las
Reflexiones sobre el caso italiano cionan, pero no en corrientes ideo- organizaciones políticas; b) las funciones desempeñadas por los partidos
lógicas tradicionales; más bien se en los intercambios corruptos. Específicamente, deseamos recalcar que las
crean estructuras ocultas, en las interpretaciones difundida-; hasta hoy han tomado en cuenta sobre todo la
que los jefes acumulan poder gracias a la inversión de recur- política «visible», descuidando lo acontecido en la política «invisible».
sos obtenidos mediante ilícitos. Debilitados por la difusión de
la corrupción política, los partidos se vuelven corresponsables, La estructura «Oculta» de los partidos
detrás de bastidores, del criptogobierno en cuyo seno se
toman las decisiones pertinentes para la cosa pública. Un primer elemento de la definición de partidocracia es la presencia de
partidos de masas, rigurosamente controlados desde las cúpulas. Como
recuerda Pasquino, por partidocracia se entiende «la presencia y
asentamiento social y político de los partidos de masas ... (partidocracia)
Donatella della Porta significa en efecto, más que gobierno de los partidos, un dominio verda-
dero y propio de éstos o una expansión de sus ambiciones de dominio»3 .
L a cotTupción política puede considerarse una forma a través de la cual
el dinero influye en la política•. En Jos análisis clásicos, las causas
determinantes de la corrupción política a menudo se identificaron en las
Efectivamente, al cabo de la Segunda Guerra Mundial el término
partidocracia se usaba para indicar y estigmatizar el aumento del poder de
los partidos de masas con respecto a los viejos partidos de representación
características del principal actor del sistema: el partido. Samuel Huntington individual. De hecho, tras la Segunda Guerra en Italia se afirmaron dos
vinculó de manera específica el desarrollo de la corrupción a la debilidad · partidos políticos (Partido Comunista Italiano - PCI- Y. la De~ocrac i a
de los partidos dura,nte la fase de expansión de la participación política. Cristiana -DC- ) como partidos de masas, capaces de reahzar una mtegra-
Según él, la corrupción se difundiría en ciertos avatares de la moderniza- ción social a través de un arraigo cultural. Retomando la distinción de
ción, específicamente cuando el crecimiento normal de la participación S igmund Neumann, se podría decir que después de la Segunda Guerra se
ciudadana en las distintas opciones políticas no va de inmediato acompa- completó la sustitución de los partidos de representación ind ividual
ñado de un fortalecimiento de las instituciones que, corno los partidos, (constituidos por notables, con bajos niveles de movilización y con una
deberían filtrar y canalizar las demandas colectivas: «mientras más débiles actividad concentrada fu ndamentalmente en períodos preclectorales) por
y menos aceptados sean los partidos, mayores serán las probabilidades de partidos de integración (orientados a integrar grupos sociales, organizados
corrupción» 2 . a través de asociaciones domésticas, y en los cuales los afiliados repre-
sentan los principales recursos organizativos)4 • Según las clásicas in-
DONATELLA DELLAPORTA: politóloga italiana, profesora del Departamento de Ciencia Política vestigaciones realizadas en el Instituto Cattaneo, en los años 60 las
y Sociologla Política- DISPO, de la Universita dcgli Studi di Firenze, Florencia. versiones italianas de los partidos de masas tenían algunas características
1 Cf. V.0. Key: The Teclmique ofPolitical Cr¡¡ft inrhe United Srares, Universily of Chicago
Press. Chicago, 1936. 3 Cf. Gianfranco Pasquino: <<Partitocrazia»en N. Bobbio, N. Matteucci y G. Pasquino (eds.):
2 Cf. S P. Hunti ngton: Ordirwmenro polirico e muramento socia/e, [ 1968], Angeli, Milán, Dizimwriodi politiw, Utet, Turín, 1990, p. 774 [Diccionario de Polírica,siglo XXI. Méxtco,
1975,p. 71. 1995, vol. 2, p. 1140].
4 Cf. S. Neumann: <<Towardsa ComparativeStudy ofPolitical Parties>>cn Neumann: Modem
Palabras clave: partidocracia, corrupción, PSI, DC, PC I-PDS, Italia. Poli rica/ Partie.t, Chicago Universily Press. Chicago, 1956. pp. 395-421.
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peculiares5 • La DC mostraba un activismo reducido y un aparato limitado, por la política. Como ha señalado Piercamillo Davigo,juez de Milán, «los
todavía con un papel importante desempeñado por los notables, la militan- partidos se habían transformado en compañías anónimas donde uno
cia en las asociaciones católicas y, sobre todo, ocupando las instituciones6 . compraba las acciones con comisiones para asegurarse la posibilidad de
El PCI se caracterizaba, en cambio, por una estructura a mitad de camino resultar electo» 10•
entre el centralismo democrático leninista, con un peso todavía fuerte de La difusión de la corrupción implicó un prestigio cada vez menor de las
las células (es decir, de estructuras adecuadas para partidos con una base posiciones visibles con respecto a las invisibles. En las nuevas jerarquías
social homogénea y para la propaganda en un grupo social específico), y de la política corrupta perdieron relevancia
la apertura al reclutamiento a través de organizaciones locales. Todavía en las posiciones nacionales respecto de las pe-
los años 60, el modelo «morandiano» le daba al Partido Socialista Italiano riféricas: la carrera poi ítica ya no tenía lugar
(PSI) una estructura organizativa formalmente similar a la del PCI. Desde necesariamente desde la periferia hacia el
el punto de vista de los elementos organizativos utilizados en la conocida centro. Para dar sólo un ejemplo, mientras el
definición de Duverger, los partidos políticos italianos se orientaban pues ex-presidente de la región Liguria, Alberto
hacia una estructura de secciona], una organización de base articulada Teardo, despreciaba a quienes aceptaban
sobre un pilar territorial y abierta a lo externo, idónea entonces para la puestos de «peones» en el Parlamento 11 •
participación masiva y la constitución de una base heterogénea7 . MarioChiesa, el primer administrador invo-
Durante las décadas posteriores, los tres partidos vivieron un proceso lucrado en las averiguaciones de «Manos
de fortalecimiento de los vértices respecto a la base. La OC y el PCI Limpias», definió el hecho de que se le asignara a Tognoli un ministerio
experimentarían un debilitamiento progresivo de su arraigo cultural, sin cartera como una forma de sanción: «Tognoli había sido humillado en
transformándose en el sentido de los partidos «tomalotodo» de Otto el campo, reducido antes a secretario regional y después llamado a dirigir
Kirchheimer, o sea partidos caracterizados por la atenuación ideológica, la un ministerio, el de Areas Urbanas, que de hecho no tenía sede» 12•
capacidad para dirigirse a todos, la apertura a grupos de intereses y, desde Paralelamente, adquirieron importancia los cargos partidistas vincula-
el punto de vista organizativo, un redimensionamiento del papel de los dos con intercambios ocultos. En efecto, en el interior de los partidos se
afiliados, el fortalecimiento de las cúpulas y una tendencia a la centraliza- constituyeron estructuras secretas, dedicadas a la recolección y adminis-
ción. El PSI habría sido una excepción con respecto a los otros dos tración del dinero proveniente dé fuentes ilícitas. En estas jerarquías
partidos, aparecedescritoen las investigaciones sociológicas y politológicas paralelas y oficiosas, creció el poder y el prestigio de una serie de figuras
como una organización patrimonial, de notables y profundamente fraccio- caracterizadas por el manejo de un poder público no sujeto a investidura
nada, cercano al modelo de «caciquismo mediterráneo>>: «un modelo», democrática ni a controles burocrático-administrativos: «los capos de los
escribió Sapelli, «que veía a muchos jefes con séquitos de fieles continua- organismos públicos», que basaban su carrera en la obtención de cargos
mente desgarrados entre la escasez de recursos materiales y la por mandato partidista en la administración pública; «los cajeros de
sobreabundancia de recursos políticos de escaso radio de acción y breve partido», que coordinaban los gastos de diversos organismos y las entradas
vida en cuanto a estrategias se refiere»K. La Secretaría de Bettino Craxi ilícitas de los administradores ligados a aquéllos; «los portacartera~», que
habría representado, de todas fonnas, también según Sapelli: «un paso al como emisarios de los políticos más poderosos organizaban las activida-
clientelismo monoteísta y autocrático con cantidades de recursos adquiri- des ilícitas en la administración pública; «los profesionales protegidos», es
dos a través de la violenta ampliación del área de control ilegal de los decir arquitectos, ingenieros, abogados o gerentes, dotados de contactos
mcrcados»9 • en la política y la administración. que los partidos colocaban como
Con respecto a estas imágenes de la estructura organizativa de los hombres de con fianza en las diversas comisiones que asignaban y contro-
partidos, las investigaciones sobre corrupción política llevan a hacer laban las licitaciones públicas; «los burócratas con carnet partidista», osea
hincapié en un elemento relevante: el crecimiento de estructuras partida- empleados o dirigentes de la administración pública sumamente leales a
rias ocultas que transforman las organizaciones en agregaciones confiic- sus padrinos políticos 0 . Para estos políticos, pasibles de ser delinidos
tivas de capos o jefes locales, cuyo interés pasa más por los negocios que como políticos de negocios, los reconocimientos eran clandestinos Y de
La difusión de índole económica 14 • Su principal función era mediar entre los distintos
la corrupción 5 Cf. G. Galli: 11 bipartiti.mw impetfello. Cnmunisti e demm:ristiani in lwlia, 11 Mulino.
implicó Bolonia, 1966; F. Albcrtoni (cd.): /,'attivisw di ¡>artito, 11 Mulino. Bolonia, 1967; G. Poggi
(cd.): L'organiz.zazione partitica del PCI e del/a DC,ll Mulino, Bolonia, 1968. 10 Cf. Pwwranw. 28/311993, p. 34.
un prestigio 6 En efecto, la DC se define como un partido de instituciones, porque es justamente en las 11 Cf. D. della Porta: «Corruzione e carricre politiche: immagini dei «politici d'affari» en
cada vez menor instituciones donde el partido reali?.a su mediación de intereses. Sta/o e me reato N° 34, 1992. pp. 35-61.
de las posiciones 7 Cf. M. Duverger: 1 partiti politici [19611, Comunita, Milán. 1962. 12 Cf. M. Andrcoli: Andtl\"lmco in Piazztt Duomo. Spcrling & Kupfcr, Mil:ín, 1993, p. 144.
8 Cf. O. Kirchheimcr: «Thc Warning of Opposition in Parlamentary Regimes>> en Social 13 Cf. dclla Porta: «Les cercles vicicux de la corruption en ltalic» en del la Porta y Y. Mény
visibles Research N° 14, 1957, pp. 127-156. (eds.): Corruption et démocratie, La Découvcrte, París. 1994. .
con respecto 9 Cf. G. Sapelli: Cleptocraúa. 11 «mecc:anismo rmico» del/a corruzione tra ewnomia e 14 Cf. A. Pi1.zorno: «La corruzione ncl sistema polilico», en della Porta: Lo scambwoccctlto,
a las invisibles politica, Fchrinclli, Milán, 1994, p. 121. JI Mulino, Bolonia, 1992; della Porta: Corruzione e corriere politiche. cit.; A. Pizzorno Y
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96 NUEVA SOCIEDAD 145 97

actores de intercambios ocultos, establecer contactos y favorecer las Junto a la pérdida de poder de las cúpulas oficiales de lo; partidos se
negociaciones entre las dos o más partes interesadas en el intercambio halla el agotamiento de las estructuras partidarias clásicas indepen-
corrupto. Sus principales recursos eran los conocimientos e informaciones dientemente de que haya sido «de masas» o «tomalotodo». La corrupción
reservados que se recogían e intercambiaban en los mercados ilícitos. política acarreó, en primer lugar, una pérdida de función de las secciones
Estas figuras estaban relacionadas entre sí, a menud? d~. manera del partido frente a las secretarías personales de los capos individuales. Un
transversal a los partidos, en una estructura organtlattva mv1S1ble. De paso fundamental en las carreras de Jos políticos de negocios era, en efecto,
todas formas, como sucede en los sistemas ilegales, el grado de centrali- la creación de sedes privadas, secretarías políticas de los capos individua-
zación en la cima que estas redes alcanzaban parece haber sido más bien les que a menudo se disfrazaban de centros de estudiOs o compañías de
bajo. Los testimonios de los políticos involucrados en las investigaciones diferentes tipos. La función de estos lugares reservados en la vida de los
judiciales ofrecen el cuadro de un sistema de cor':lpción integ~ado por un partidos invadidos por la corrupción la explica el ex-administrador milanés
conjunto multicefálico de pequeñas redes (o «hileras») de_ns~~adas en Mario Chiesa quien recuerda, ya en 1974, lo siguiente:
torno a capes individuales, con algunos momentos de coord~nac1on des~e
arriba. Esta imagen queda muy bien ilustrada en las declaraciOnes de Lons Tambtén yo tengo mi oficina privada. En Via Castellidardo, en el centro. LeJOS de
Zaffra, secretario regional del PSI para Lombardía, quien describió así Quarto Oggiaro. Dos locales en la planta baja del número 11 Mesa para reuniones,
teléfono, oficina para la secretaria La transformación del PSI de partido de militantes
ante los jueces el funcionamiento de su partido: en part1do de clientelas hiLO necesaria la búsqueda de Via Castellidardo. La
scccional, aunque normalizada y administrada por compañeros sumamente fieles, no
En el seno del Partido Socialista In situación era complicada en el sentido de que no es el lugar apropiado para realizar cierto tipo de polltica. Por ejemplo, no puedo
existían puntos de referencia económicos institucionalizados. llnb~a una gran confu- convocar reuniones restringidas en la secciona!. Porque el compañero de las bases
sión, con una pluralidad de referentes cada uno de los cuales admtntstraba su parte. que pasa por la calle y ve la luz encendida, si siente gana.s de entrar me obliga a hablar
Los órganos institucionales del p:utido se ocupaban excl_u~iva~ente de los g~tos de otros ternas; y si no toca a la puerta, entonces como mínimo se siente marginado
corrientes. Esta estructura segmentada en el aspecto admtntstrattvo correspondta a porque no fue convocado; me encontraré entonces con que será menos amigo mío en
una estructura análoga en el campo de las opciones políttcas, en el sentido de que el momento en que lo necestte. El ctmrrol \'ÍSual di' lttal'lll'idad di! Ullllltl.'lll' aw/IS
también en este campo el partido como tal no contaba mucho a nivel de toma de lllllY I/IIUO.WS.
11

decisiones, sino más bien los individuos dotados de poder, incluso económico.
Dentro del partido no existían corrientes, sino estos grupos de referencia que
representaban también grupos de opinión. El manejo de In administración prescindía
Como se desprende claramente de esté testimonio, el motivo por el cual se
de tos cargos formales, porque el punto de referencia era In persona y no el cargo, por abrieron secretarías personales reside justamente en la necesidad de evadir
lo que podía verificarse también un desplazamiento del referente económico de_u~a ese mínimo de controles que implican las estructuras visibles de los
ofictna a otra, según las migraciones de las personas que contaban más. Extstta partidos. Si la organización del sistema de corrupción requiere de sedes
también una sustancial discrepancta entre las funciones reales y las funciones más discretas, las secciones no se cierran a pesar de ello; más bien en Mí lán
formales: porejemplo,los funcionarios de zona no eran retribuidos porla federaetón,
sino por sus referentes políticos, a través de rcmuneractones no formales pero se registra, en los años 80, un aumento exponencial de las inscripciones en
importantes que no constaban en los movimientos linancteros publicados por el las aproximadamente 60 secciones del PSI, que pasan de un promedio de
partido.'' lOO afiliados a 500 o incluso
1.000 carnetizados 18• Aunque
En esta situación, los partidos se fragmentan en miríadas de grupos, aumentan sus dimensiones,
basados a menudo en una obediencia ciega, por ser temporal, a un jefe. En las secciones cambian de fun-
otras palabras, se constituyen las que el propio Chiesa deno~inó «falan- ción, transformándose en St-
ges». El poder de los capes individuales se construye _efe~tiVatl_lente en IJO de reunión de los falsos
torno a núcleos de seguidores fieles, fundados en una soltdandad tipo clan, carnettLados, los que en la
que Chiesa describe de este mod?: «La Falange es el núcleo duro: ~nas jerga de la política oculta se
ochentn personas que, en un parttdo como el nuestro ya con poqUJsunos definen como tropas de ca-
militantes, representaban una realidad que merecfa todo el respeto. C~da mellos, «dispuestas, en caso
compañero de la Falange contaba con el apoyo de por lo menos u~os dtez de necesidad, a aumentar el
amigos. Con la Falange yo tenía una relación de gran fratemtdad, de número de concLrrentes a los
absoluta comunión» 16• mítines y manifestaciOnes y a
partictpar disciplinadamente
en los congresos desecc10nal,
della Porta: «Gcschaftspolitikcr in ltalicn: Übcrtegungen im Ans~hluB an eine Studit! ubcr zonales y generales. Tropas
politis~he Korruption>> en Kiil11er Zeirschr(fi fiir Soziolo}iie umi SmialpsyclwloKie 45/3.
1993. pp. 439-464.
IS Cf. Andrcoli: ob. cit., p. 37. 17 tbíd .. p 29, énfasis mío.
16 lbíd. p. 21. 18 lbíd . p. 34.
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de camellos, listas para votar por encargo~~t 9 • La necesidad de esquivar En ténninos de estructura del partido, todo esto implica una nionctización
cualquier tipo de control democrático interno, creando estructuras más del poder, que desemboca en su parcelación, reduciendo a un mínimo los
flexibles y menos visibles, queda comprobada en la teorización propuesta recursos de lealtad interna y transformando los partidos en una serie de
por los políticos corruptos, desde Teardo hasta Chiesa, sobre la estrategia pequeñas redes en guerra permanente entre sí. Este sistema, como conclu-
de los «círculos» 211• ye de manera significativa Chiesa refiriéndose a la situación de Milán en
El agotamiento del papel desempeñado por las seccionales se explica, los años 80, es extremadamente autorreproductivo:
en parte, por la transformación experimentada en la base social de los
partidos, en especial la del PSI. A partir de los 60, mientras el alejamiento Cada vez más se está difundiendo una pésima costumbre : incluso el consejero de zona
y el candidato al má~ modesto cargo público saben que no tienen que gastar m una
de la base obrera se reflejaba en un debilitamiento organizativo, la
lira de su bolsillo, sino más bien dirigirse al notable de turno para hacerse pagar la
predisposición coalicionista del PSI (traducida en gran número de cargos campaña electoral. A cambio, prometerá fidelidad absoluta. El notable aceptará sin
en la administración pública, mucho mayor que su peso electoral efectivo) discutir porque teme que un rival pueda arrebatarle, con un simple billete de cien mil
atrae a numerosos grupos sociales emergentes, interesados en incrementar liras. un referente y un fajo de votos. A menudo los comp:uieros no piden plata para
su volumen de negocios gracias a protecciones políticas2 t. Como lo el partido, sino para sí mismos . Tras la solicitud de una contribución para pagar el
alquiler de la secciona! se esconde a veces una solicitud banal de dinero para gastos
confitman los testimonios desde adentro: «De las filas del PSI, pero no sólo inútiles. Pero, he ahí el detalle, sería peligroso no atender esas solicitudes. Sie mpre
de éste, se van los militantes y entran los clientes, personajes también de está al lí tu competidor más cercano dispuesto a cerrar no uno sino los dos ojos con
gran inteligencia, pero que ven en el partido un atajo para alcanzar metas tal de satisfacer los pedidos más disparatados. Los billetes circul:u1. Circulan de
personales. Al cabo de pocos años, se produjo una mutaci6n genética: verdad. Y en demasía. Cada líder piema sólo en sí mismo y ve en m ~·ecino un
había cada vez menos compañeros dispuestos a comprometerse gratis para
las fiestas del «Avanti» 22 •
Cabe agregar que estas transformaciones «genéticas» experimentadas
en la composición del partido son aceleradas de manera activa por Jos
políticos de negocios, que utilizan los recursos del propio partido para
alejar a los militantes residuales. En el caso de Savona, por ejemplo, la
marginación gradual por parte de los «teardianos» de los grupos de la
izquierda socialista se realizó a través de métodos que, según testimonios
judiciales, no excluyeron la violencia física23 . También en Milán, en
relación con el mismo partido, se habló ele un proceso que culminó en los
80 con la expulsión progresiva o absorción de toda oposición interna.
Como lo recalcara Chiesa: «A los compañeros de la izquierda socialista
que teorizaban un acuerdo estratégico con el PC los tenía bajo vigilancia.
Si trabajaban en el Sacco, los amenazaba con transferirlos. Si gozaban de
un fuer¡> sindical , me empeñaba para que ese fuero quedara revocaclo~~ 24 .
Los mismos recursos que sirven para la organización de los intercambios
\ ocultos parecen ser' útiles para afirmar, en el interior de los partidos, el
poder ele los capos corruptos. También según Chiesa: «El componente
partidario de izquierda, que en el Sacco tenía fortaleza propia, se convierte
de manera gradual. Al fin y al caho, quien se me opone tiene una vida difícil
y quien me sigue recibe amistad y favores» 25.
El dinero que proviene del pago de comisiones parece ser un instrumen-
to indispensable para marginar la oposición, construir las «falanges» de
fieles y competir con los otros caposen la lucha por el reparto de las presas.
19 lbíd .. p. 35
20 Cf. dclla Porta: Lo scambio occu/ro. Casi di corruzimre po/iriw in lwlia, 11 Mulino,
Bolonia, 1992. p. 202; Andreoli: ob. ci t. , p. 168.
21 Cf. del la Porta: Lo .muubio occulro, cit.. pp. 38-43.
22 Cf. Andreoli: ob. cit., p. 33.
23 Cf. Tribunale di Savona, Sentenzadi rinvio agiudizio n. 1019/81 RGPM. 1984, pp. 123·
145.
24 Cf. Andreoli: oh cit., p. 25.
25 lbíd .. p. 28.
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enemigo. La recaudación y el manejo de los recursos están estrechamente vincuil1dos partidos habría caracterizado pues tanto a la sociedad como-a las institu-
a la va/oracitln del pesnpnlítico propio. En el PSI se crea una pequeña red de centros ciones. Como lo observara Pasquino:
de poder paralelos en eterna guerra entre sí.2•
La presencia pa1tidista en la sociedad italiana, en centros donde se toman decisiones.
Los ejemplos hasta aquí se refirieron al PSI, pero en relación con los otros está dctenninada por la expansión del sector público, la existencia de empresas
partidos implicados en los múltiples casos de «tangentopoli», la imagen municipales, el vasto número de puestos de nombramiento político ... En lo que
derivada de las averiguaciones sobre corrupción política y partidaria que respecta a las instituciones. a costa de proporcionar una explicación demasiado
elemental, es oportuno recordar, en primer lugar, que el reclutamiento de los cargos
se desarrollan en Italia en los 80 no se asemeja, a decir verdad, ni a la administrativos y políticos está fundamentalmente bajo el monopolio de los partidos;
definición de los partidos de masas ni a la de los partidos tomalotodo; de en segundo lugar, que en los centros de tomas de decisiones formales la presencia de
hecho, no puede hablarse ni de apertura hacia la base, ni de poder personal de extracción partidaria no sólo es dominante, sino absoluta, con frecuen-
centralizado de las cúpulas27 • Los partidos se fraccionan, pero no en cia10.
corrientes ideológicas tradicionales. Más bien se crean estructuras ocultas,
en las que jefes consiguen poder gracias a la inversión de dinero obtenido También a propósito de esta hipótesis, las investigaciones sobre corrup-
mediante actividades ilícitas. ción política ofrecen algunos elementos explicativos. En efecto, la difu-
sión del intercambio oculto es posible sólo gracias al hecho de que los
Funciones de los partidos y corrupción partidos asumen ciertas funciones específicas mientras que, al mismo
tiempo, tal difusión transforma la capacidad de los partidos para cumplir
Hasta aquí se han expuesto algunas hipótesis sobre la estructura de Jos con sus roles más tradicionales. Cuando la corrupción política se vuelve
partidos. La corrupción política influye también en el papel que las sistémica, los partidos políticos au-
organizaciones desempeñan. Las investigaciones sobre «tangentopoli» torizan los intercambios ocultos, pre-
pueden ayudar a analizar también otra definición de partidocracia, referida miando al que colabora y sancionan-
no a la presencia de los partidos de masas, sino más bien a la intervención do en cambio al que no sigue el
de los partidos en la regulación social. En efecto, la partidocracia fue juego. Al igual que todos los inter-
considerada también como la degeneración de una forma específica de cambios ilegales, también el inter-.
regulación de los conflictos sociales, contrapuesta bien sea a las fórmulas cambio corrupto se caracteriza por
neocorporativistas (con representación de los grandes intereses), o a las un déficit específico de confianza:
pluralistas (con sociedad civil fuerte), o a las de las policy networks (con mientras en realidad la ley protege a
tecnocracias fuertes): el party government2 R_ El sistema italiano fue Jos contratantes de un intercambio
definido como un sistema caracterizado por un gobierno de partidos, legal respecto de posibles desercio-
capaces de controlar los grupos de presión (que contaban sólo a través de nes, en los mercados ilícitos la fun-
sus relaciones de tipo clientelar o parental con los partidos)29 , los técnicos ción de garantía debe ser asumida
(«parcelados») y la sociedad civil (incluso con la alineación de los por otros actores11 • Los partidos po-
movimientos sociales en torno a los actores partidarios). El poder de los líticos, o Jo que queda de ellos, están
entre estos actores.
Cuando 26 lbíd., pp. 35-36, énfasis mío. El sistema de partidos se trans-
27 Cf. della Porta: Lo scambia occulto, cit., pp. 21 1-250; dclla Porta y A. Vannucci: forma, en primer lugar, en un siste-
la corrupción Cormzione ed amministrazione pubblica in Italia: risorse. meccanismi e allori [1994], 11 ma de socialización para lo ilícito.
política Mulino, Rolonia (en prensa), cap. X.
El partido organiza a sus hombres
28 Según una definición clásica, para que haya¡wrry ¡:ovemmentson necesarias porlo menos
se vuelve tres condiciones: 1) «todas las decisiones principales de gobierno deben ser tomadas por colocándolos en diversos cargos de
sistémica, los personas escogidas durante elecciones realizadas según distinciones de partido. o por responsabilidad en los organismos públicos pero les pide, a cambio,
partidos políticos individuos nombrados por estas personas y responsables ante ellas»; 2) <<las políticas deben adaptarse a la norma de uti 1izar estos cargos para el «financiamiento de la
autorizan decidirse en el seno del partido de gobierno, en los ca~os en que haya un gobierno
política», dejando entrever la posibilidad de un enriquecimiento personal
'monocolor', o mediante negociaciones entre partidos, en los casos en que haya una
los intercambios coalición>>; 3) «aquellos que ocupen las posiciones principales (por ejemplo, ministros y, también. Para dar solamente un ejemplo, Nevo! Querci, parlamentario
ocultos, sobre todo, primer ministro) deben ser seleccionados en el seno de sus partidos y ser socialista, presidente dellnadel, declaró a los jueces lo siguiente:
premiando responsables para con el pueblo a través de los mismos. La~ posiciones en el gobierno deben
derivarse del respaldo en el partido, y no las posiciones de partido derivarse del éxito
al que colabora y electoral>>; cf. R.S. Katz: «Party Govemment: A Rationalistic Conceptiom> en F.G. Castles
sancionando y R. Wildenmann (eds.): Visions Md Reality ofParty Govemment, DeGruylcr. Berlin, 1986, 30 Cf. G. Pasquino: «Regolatori sregolati: partiti e governo dci partili>> en P. Lange Y M.
Regini (eds.): Sww e re¡:olazimre socia/e. Nuo~·e prospetti1·e su/ caso iraliwro, 11 Mulino,
al que no sigue el ~- 43.
9 Cf. J. LaPalombara: Clientela e paremela. Studio sui ¡:ruppi di imeresse iJ¡/talia [1 964], Bolonia. 1987, p. 60.
juego Comunita. Milán, 1967. 31 Cf. P. Reute r: Di.wrganiz.ed Crime, MIT Press, Cambridge-Mass., 1983.
NUEVA SOCIEDAD 145_ __ __ _ _ __ _ __ _ _ __ _ __ _ _ _ __ _:1~02 NUEVA SOCIEDAD 145 103

Las mismas secretarías nacionales de la DC y del PS 1me indicaban que tenía luz verde Mario Chiesa habló de un «clima» que predisponía a la corrupción: «Mi
para comprar bienes inmuebles específicos en las empresas que se habían mostrado comportamiento en el seno del PAT [Pio Albergo Trivulzio]»,
amigas de los partidos (sensibles en lo atinente alas contribuciones).... Sabía y sé que declaró a los jueces el ex-administrador, «no fue invención ·
en los puestos claves de determinados organismos (entre ellos ellnadel) se colocan
personas en quienes el aparato confía porque están en capacidad de encargarse de mía sino más bien el resultado de un clima existente
hacer llegar contribuciones al propio partido; además, sabía que un eventual cambio en el interior del sistema de salud de Milán (y
por parte mía habría acarreado que me marginaran de inmedimo y revocarmJ 11u en modo más general en el sistema pú-
nombramiento para el cargo". blico) al cual me adapté en la me-
dida en que, habiendo co-
El hecho de que los partidos asuman esta función de socialización para el menzado mi actividad
pago de comisiones permite que se difunda el sistema de intercambios política desde abajo, -~
ocultos. Los políticos ya iniciados en las reglas del mercado ilícito poco a poco fui descu-
introducen a su vez a los demás 33• Una ilustración del funcionamiento de briendo que era fuente de
estos mecanismos de implicación ampliada proviene de las investigacio- ingresos para la propia evo-
nes sobre corrupción realizadas en el Concejo Provincial de Bari. Según lución política»36•
las actas judiciales, las comisiones pagadas por contratos asignados por el Además, con la garantía de
Concejo se habrían dividido entre todos los consejeros del grupo PSI, que su pertenencia recíproca al siste-
fueron así uno cómplice del otro: «Una de las primeras tajadas de dinero ma de partidos, los políticos co-
se repartió, a razón de 30 millones cada uno, entre todos los miembros del rruptos pueden ofrecerse una serie
grupo. Tal decisión se habría tomado durante una reunión en la que, entre de servicios mutuos que reducen los
otras cosas, se decidió desviar una suma igual a favor de los parlamenta- riesgos de la participación en el mercado de la corrupción. Además de
rios»34. El reparto de las comisiones entre todos los consejeros de los fungircomo «notarios» del intercambio_oculto,_anotand~ re.~las y transfe-
órganos colegiados servía para crear una «omerta» o complicidad silencio- rencias, los partidos se tornan agenc1as de mtermed1acton comerc_Jal
sa difundida; además, así las propias cúpulas de los partidos les enseñaban eficientes dotadas de bancos de datos actualizados sobre los soc1os
a sus administradores a utilizar provechosamente su posición. disponibl~s para realizar acciones ilegales. Mediante el intercambio de
A través de la amplia presencia de los partidos en distintos organismos informaciones reservadas, los políticos corruptos reducen los costos de
vitales de la administración pública, la corrupción se vuelve norma. Por identificación de la contraparte en el mercado ilícito. Los jueces han
ejemplo, como lo relata el consejero del Partido Democrático de Izquierda reconstruido así transferencias de remesas propiamente dichas entre
(PDS) para el metro de Milán, Luigi Carnevali: «A mi entrada en el metro administradores, bien sea del mismo partido o de partidos distintos. Un
me encontré con un sistema ya aprobado según el cual, en términos diriaente de la compañía privada !cornee relatará, por ejemplo, que
generales, prácticamente todos los que ganaran licitaciones aportaban una Em~dio San ti, ex-presidente socialista del IACP [lstituto Au~onomo Case
comisión del 3% .... Lo obtenido de estas comisiones, por acuerdos Popolari] de Génova, una vez electo en el Parlamento, lo hab1a presentad~
preexistentes, se subdividía entre los partidos»35. De manera similar, a su sucesor pronunciando la frase siguiente: «No se ~rcocupe, todo esta
en su lugar)). En el mercado ilegal de la corrupc1ón, estos. r_lluales
32 Cf. Panorama: «Tangentopoli. Le carte che scottano», extracto de la solicitud de equivalían a investiduras formales. A este respecto, agr~ga el dmgente:
autorización para proceder en relación con el Hon. Bettino Craxi de fecha 12/1/93;
suplemento 2/1993, p. 76. En modo similar, Valerio Bitetto declaró a propósito de su
«Aclaro que, por parte mía, existía la convicción de que m1s relaciones con
nombramiento como miembro de la Junta Directiva del Enel: «El PSI me designó para que Moro se insertarían en una continuidad de relaciones con el orgamsmo que
ocupara el cargo y en esa oportunidad el Hon. Craxi se reunió personalmente conmigo y me mantenía en la presidencia hombres del mismo partido>~37 • La presen~ia
dijo textualmente: 'no te quedes allí calentando la silla'. En otras palabras, me dijo que en el pennanente de miembros del mismo partido e~ la gerencia de un_ organiS-
cargo que estaba oc upan do debía buscar votos para el PS1y conseguir dinero para el partido>>; mo facilitaba así la continuidad del intercambiO corrupto, reduc1endo los
La presencia lbfd., p. 51.
permanente 33 Acerca de su papel de <<socializador» de otros administradores para el sistema de la riesgos que acarrearía una renegociaeión de los acuerdo~ ilícitos ..
de miembros com1pción escribió, por ejemplo, el ex-alcalde de Rcggio Calabri;1: «Una vez un empresario, Es interesante observar, de todos modos, que los mtercamb1os de
mientras se hablaba de quien acepta fajos de billetes, teorizó: 'El dinero para los políticos es informaciones no se limitaban a los compañeros de partido. De hecho, en
del mismo partido como la droga. Una vez que lo aceptas ya no puedes dejarlo de hacer más. La primera ve?. es las actas judiciales se vuelven a encontrar ritua~izadas transferencia~ ,de
en la gerencia difícil. Después te sirve como la heroína y vas a pedirlo'. Alguno de los que inicié en ese
remesas incluso entre políticos de diferentes parttdos, con la presentac10n,
de un organismo asunto del cobro de pe:Yedcspués empezó a hacerpcqueiías operaciones. Los «assolo», como
se les llama en jerga. Me lo daban a entender los empresarios: nunca hubo denuncias, pero a los sucesores en los cargos, de los empresarios ya indiciados en actos de
facilitaba así indirectas sí, una detrás de otra»: cf. A. Licandro y A. Varano: La cittrl do/eme. Cmifes.virmi corrupción. Por ejemplo, un empresario de Catania, proveedor de la
la continuidad di un sindaco corro/lo, Einaudi, Turín, 1993, pp. 47-48.
34 Cf. Tribunale di Bari. Sentenza di rinvio a giudizio, n. 7641/80 RGPM, 1985, p. 42. 36 Cf. Panorama: «Tangcntopoli», cit., p. 27, énfasis mío.
del intercambio 37 Cf. Procura della Repubblica di Milano, Requisitoria del Pubblico Ministero nel
35 Cf. E. Nascimbcni y A. Pampanara: Le mani pulite, A. Mondadori, Milán, 1992, p. 147,
corrupto énfasis mío. procedimiento penalc n. 990/83, 1983, pp. 125-126.
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104 NUEVA SOCIEDAD 145

USL35 [Unita Sanitaria Locale], recuerda lo siguiente: «Pagué las comi-


siones al profesor Platania (PRI) hasta el verano de 1986, momento en que
fue elegido diputado regional. Antes de dejar el hospital Viltorio
Emmanuelle, el propio Platania me instó a seguir pagando las comisiones.
que debía cancelar por los suministros futuros, personalmente al abogado
Giuseppe Strano, presidente (DC) de la USb>3 ~. Los administradores,
también de diferentes partidos, que se sucedían en los diversos cargos en
los organismos se presentaban pues uno a otro a los empresarios «prote-
gidos», reduciendo los riesgos inherentes a los primeros contactos.
Es más, la presencia de los partidos en la administración pública brinda
a las diferentes parles involucradas en los intercambios ocultos la posibi-
lidad de distribuir sanciones, tales como la exclusión de la «repetición del
juego». En la situación de ilegalidad del intercambio oculto, los partidos
pueden compararse con una institución crediticia que administra la con-
fianza entre las diversas partes implicadas en los intercambios ocultos 39•
Gracias a su abarcadora presencia en diversos organismos, y a su poder
para elegir los directivos de los organismos públicos, los partidos pueden
«sancionar intercambios específicos, garantizando, gracias a sus capaci-
dades de castigo en relación con los administradores políticos y los
privados, la ejecución de los acuerdos ocultos y el funcionamiento global
del mercado ilegal, en el respeto de las «normas» de reparto consolidadas
411
con los años» • Efectivamente, estas funciones se «pagaban» asignando
a los partidos una cuota de las comisiones, adicional a la cobrada por los
administradores individuales implicados en las decisiones necesarias para
el perfeccionamiento del intercambio oculto. Maurizio Prada, <<cajero» de
la DC en Milán, explicará de manera significativa lo siguiente: <<Ya antes
de 1987 yo recibía contribuciones de algunas empresas y seguí recibién-
dolas incluso después de 1990, es decir, después de que terminó el mandato
del presidente de la ATM fAzienda Transporti Milanese). ... En otras
palabras, las empresas me pagaban a mí porque era un;) de los tesoreros
locales de la DC»41 .
Resumiendo, en los sistemas de corrupción difundida, los partidos
políticos no sólo socializan para lo ilícito, reduciendo los costos morales
de la corrupción, sino-que además aseguran, gracias a la difusión de la
corrupción en todas las áreas geográficas, en los diferentes organismos d d d ¡ sistema en el tiempo, no obstante el hecho .de que el yersonal
públicos y en los diversos sectores de la administración pública, una ~líti~o se rote en la administración pública. Esto e~u1vale a dect.r que los
especie de «repetición del juego» corrupto: el que respete los acuerdos ~artidos asumen una función de garantes de pactos tlegales,_parll~tpando
ilícitos podrá seguir haciendo negocios con la administración pública; el en ague11as operac10 · nes en las· que se requiere una
. . «cerllhcacwn de la
que abandone la causa una vez, será excluido por siempre del mercado de confianza, 0 bien en las que, para obtener un benef1cto, se ~;an promesas
las adquisiciones gubernamentales. Además, llegando a un acuerdo entre d tros las cuales deben garantizarse de alg~na mancr~\>> .
sí, mayoría y oposición reducen los riesgos materiales ligados a la e ~ued~ añadirse que la participación en los mtercambws ocultos trans-
identificación de la contraparte y la negociación de la comisión. Contro- fom1a tam b ., ten e 1 modo como los partidos cumplen las tareas que les 1
lando los nombramientos en todos los organismos públicos, los partidos corres onde bajo un régimen democrático. En lo qu~ respecta ,~ a
pueden generalizar la «matraca», transformando lo ilícito de excepción en seleccfón del personal político, en una democracia efecttva los pohllcos
praxis difundida con sus normas compartidas, y garantizando la continui- deben ser capaces de elaborar programas generales, convencer ~.los
ciudadanos de su bondad, y a pi icarios. Las recompensas para lo~ pohttco~
38 Cf. Tribunalc di Calania, Sentcnza di secondo grado n. 5463. 1991, p. 104. serán públicas: el reconocimiento, el poder, el presttgJO debenan contat
39 Cf. Pizzomo: La corruzione nel sistema político, cit., pp. 32-33.
40 Cf. Vannucci: «Scambi e collusioni: analisi di un caso» en 11 Pro¡: ello N" 74, 1993, p. 85.
4 1 Cf. A. Carlucci: Tangentomania, Baldini e Castoldi, Milán, 1992, p. 74. 42 Cf. Pizzomo: tr1 corruzione nel sistema político, cit., p. 31.
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más que las ventajas materiales. En cambio. cuando se desarrolla la que tiene el uso exccstvo, por parte de los partidos. de incenrívos ideoló-
corrupción política, se transfom1an las característtcas de la clase política. gicos, las investigacwnc~ recientes de la magistratura llevan a hacer
Como se señaló. en realidad los partidos empezaron a seleccionar los hincapié en los ncsgos relacionados con la condición opuesta: la cxcestva
indtviduos más capaces para la organización de aquellos mtercambios disponibilidad de mcenti,·os matenales. . . _
ilícttos necesarios para reunir recursos que se distribuirían de manera Una tercera función de los parttdos en dcmocracta es el d1seno de las
indtvidualtsta. Así, la corrupción política llevó a la proliferación de figuras políticas públicas. En un~ ~emocr~cta ci:C_ctiva. los part!~os tie~e~. en
que no pertenecen realmente ni al Estado nt al mercado. y que. por ende, realidad la tarea de dcltntr la oncntacton de las pohttcas pubhcas.
vtolan las reglas de funcionamiento de ambos. Como lo señaleS Pinorno. controla~do su instrumcntactón. Concentrándose en la organización de los
<<El sentido de la inscripción en los partidos queda alterado. Uno no se intercambios corruptos,los partidos políticos han privilegiado, en ~ambio.
compromete para ofrecer un aporte voluntario a la obra de gobierno. sino )as decisiones m<ís productivas en términos de comisiones: es clectr que se
más bien para ser admitido a concursar por posiciones de interés particular. tenderá a gastar más en aquellos sectores don?e menor~s sean los contro-
... Los diversos procedimientos de filtrado se volcarán a detem1inar el les. También, por su propia naturaleza. los mtercam~I?S corrurt~s han
futuro político del negocio. si es una persona dispuesta a participar en hecho que prevalezca la política oculta respecto de la vtsibl~, l. a lo~~ca d~l
formas de intercambio ilícito o, por lo menos. a no hacer objeciones grupo reducido y cerrado respecto de la bús.queda de una parttctpac~on mas
morales cuando se entere de las mismas, y a comportarse, por lo tanto, amplia. Mientras los controles se garantizan sobre todo a traves de la
'responsablemente' » 4' transparencia, el desplazamiento de las decisiones a los lugares ocultosha
Obsérvese una segunda función de los partidos: la legitimación del debilitado las posibilidades de descubrir y sancionar los mtercan:bws
sistema político a través de la intexración de los ciudadanos. En democra- ilegales. Corno lo notara Pin.orno, cuando se difunden las transacciOnes
cia, los partidos son los actores principales de la estructuración del voto, corruptas, «La actividad de Jos partidos ltiendel a concentrarse en la
favoreciendo en los electores una identificación que suele mantenerse por identificación de solicitudes específicas, las que se pueden reconocer
generaciones. La estructuración del voto se da mediante la definición de como portadoras de un alto poder adquisitivo. De hecho, [llega a ser] ~e
programas propuestos a los electores. La búsqueda de un mayor número interés para los partidos satisfacer tales solicitudes, cobrando su precto
de votantes debería llevar a los diferentes partidos a representar las total (aun descontando el costo de mediación), en lugar ~e. suspen?cr la
opiniones y los intereses ele varios grupos de ciudadanos. La difusión de satisfacción individual para agregar orgánicamente las sohcJtudes dtsper-
la corrupción política parece haber transformado, no obstante, la estructu- sas, generalizarlas y hacerlas homogéneas para un programa que surta
ra ele las preferencias electorales: con respecto al voto de identificación o efectos por largo tiempo»~~. . . .
de opinión. se privilegia el uso clientelar del voto como objeto ele Puede concluirse emonces que, durante los 80, los parttdos ttaltanos
intercambio, es decir. voto a cambio de favorcs44 • La corrupción política centraron su intervención en algunas funciones: las vinculadas con el
produce, en efecto, un sistema de valores orientado al logro de objetivos intercambio oculto. El asentamiento en la sociedad civil no tuvo como
individuales a través de interacciones basadas en beneficios extrínsecos o objetivo la imposición de proyectos políticos, sino más bi~n la reeauda~i?~
instrumentales (desalentando en camhto relaciones de tipo ideológico, de dinero. Por el contrario, con respecto a las otras funciOnes, se debtltto
basadas en beneficios intrínsecos o explícitos). Así pues, se puede decir la presencia de los partidos. Desde este pu~to de ~i~ta se puede explicar la
que la corrupción política, incentivando la difusión de una estructura de aparente paradoja de una fuerte presencta parttdtsta en la soctedad y,
preferencias orientada hacia la movilización mdividual, incide en las simultáneamente, la ausencia, detectada por ejemplo por Bruno Dente Y
capacidades efectivas de los partidos para integrar/seleccionar/mediar los Gloria Regonini 47 , de auténticas políticas de partido en muchos sect~rcs.
intereses de los ciudadanos. En Italia, el empleo de las pdcticas de La difusión de la corrupción política implica en realidad que .los part1d~s
con•upción ha reducido la capacidad de los partidos para movilizar se concentren en las actividades más funcionales para el mtercambto
recursos ideológicos y distribuir incentivos de participación, mientras la ilícito con un escaso interés en cambio por aquel tipo de políticas no
concentración de los partidos en la recaudación de los réditos ilícitos direct;mente monetizablcs. Por añadidura, la corrupción política impone
favorecía la búsqueda de una connivencia recíproca. Las furiosas guerras una lógica de corto pla1.0, con poc~ atención a,l~s co~sc~uenc!.~s a más
clandestinas por el reparto del rédito iban acompañadas de pactos clandes- largo plazo que puedan tener las opcl()ncs de ~oltllcas p~bhcas. FtJando su La difusión de la
tinos de no beligerancia por los menos sobre un punto: la denuncia del atención en una integración fundada en el mtcrcambto de favores, los
sistema de la corrupción. Mientras nonnal mente los amll isis poi itológicos
corrupción política
partidos se retiraron, en consecuencia, del campo de la elaboración de
han subrayado, incluso en el caso italiano4 \ las consecuencias negativas parece haber
programas.
transformado,
4J Tbíd .. p. 27. cornpctcncm centrífuga; cf G Sartori: Ttoriu dei parrili e caso ilalimro, Sugarco. Milán. no obstante,
44 Cf della Porta: Les cerdes vicieux, cit.
45 Como se s:~be. Italia fue considerada por mucho tiempo como el c:~so p:~radigrnálico de
1982. la estructura de
46 Cf. Pilzomo: ¡,~, mrrummt nf'l JÍ.tlema¡)(J/i/iciJ, cit., p. 27. . .
pluralismo polmizado. caracterizado por múltiples org:~ni~acioncs y por la presencia de 47 Cf. B. Dente y G. Rcgomni · «POhllC:lC pohtiche in Italia» en Langc y Regmi (cds.): Sww
las preferencias
partidos antisistcma en dos campos ideológicamente contrapuc,tos. con una dm:inuca de e re~alazume .wciule Nuow~ proJptllil'l' mi caJo iw/i(ltw, 11 Mulino. Boloma. pp. 83·121 . electorales
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_ OCIEDAD 145_ _ __ _ 109

Partidos y corrupción: algunas conclusiones un térrmno dcm:ISiado indiferenciado para cllcngu:lJe analítico. No somnuchos los
actos que es fácil imputar al sujeto part1do como tal. El término <<parlidocracia~
prov1cnc de una estación en la que los part1dos actu:lb:ln como SUJetos colectiVOs
Extendiendo lo afinnado hasta ahora, es posible volver a la pregunta guiados por secretarías poderosas. al menos parcialmente responsables, s1 no ante los
inicwl: ¿la corrupción se ve favorecida por los partidos fuertes o por los inscritos como tales, por lo menos frente a círculos clitcscos internos formados por
parttdos débiles? Como argumentara muchos años atnis Alessandro afiliados. La secretarías podí:1n responder por sus b:~scs, sus grupos parlamentarios.
Piaorno, la «fuerza» o «debilidad» de los partidos puede valorarse de sus asociaciones de masas, frente a otros su¡etos del sistema político, representados,
dicho sea de paso, por otros partidos. Las decisiones relativas a la selección del
manera diferente según se constdere el poder de reforzar la delegación, personal político eran tomadas por las secretarías de los partidos, y también según
dando ventajas a los representantes o al aparato partidista, o bien el de normas en gran medida preestablecida.~•·•.
transmitir las peticiones de los n::prescntados 4 '.
Por lo que se ha podido observar, la utilización de las prácticas de Si bien es cierto que la corrupción ha transfonnado las fuentes de poder que
corrupción parece haber estado correlacionada negativamente con el están en el seno de los partidos políticos, se puede agregar que la innuencia
segundo tipo de poder de los partidos, reduciendo su capacidad de de Jos partidos en el manejo de las propias redes de corrupción podría ser
elaborar programas de larga duración. movilizar recursos ideológicos, objeto de muchas variaciones en las di fercntes áreas geográficas. Como lo
distribtur incenJil•os de participación, recoger el respaldo de 1111 electora- observara el ex-alcalde de Reggio Calabria, Agatino Licandro: «La
do de opinión. Como se notó en el caso italiano, concentrándose en la diversidad entre el Norte y el Sur en cuanto al «cobro de peaje» es que en
organit.ación de los intercambios corruptos, los partidos políticos privile- el primero existe una estructura centrali zada. Un centro de recaudación
gian, de hecho, las decisiones más productivas en términos de comisiones administrado y controlado de modo unitario. El partido cobra y reparte
y no las que pueden recibir mayor apoyo entre el electorado. Ahora bien, entre las corrientes, después de retener la parte que sirve para las necesi-
por su propia naturaleza, los intercambios corruptos hacen que prevalezca dades de la estructura. En cambio, aquí en el Sur ocurre todo lo contrario.
la política oculta en comparación con la visible, la lógica del grupo Los hombres, sus camarillas, los grupos, toman el dinero para mantener
pequeño y restringido en comparación con la búsqueda de una participa- sus propios aparatos. Si el que cobra en ese momento es el dueño ?el
ción más amplia. La evidencia de que hay despilfarros vinculados a la mala partido, el dinero se queda allí. Pero es un ~ngaño, e~ esos ~asos el parudo
administración impide a la larga que los políticos corruptos busquen atraer es la propia corriente o corresponde a los mter~scs mmechatos del. grupo.
a un electorado de opinión, prescnt:índose como portadores de bienestar No es una diferencia insignificanté. El mccamsmo provoca tenstones Y
y progreso. El pragmatismo de los acuerdos bajo cuerda reemplaza los dramatiza toda la vida política. Peor aún, subordina todo lo dem<is,
ideológicos. opciones escogidas, alianzas, decisiones, cobro de peaje, fajos.de. bill.etes
En cambio, la corrupción polí1ica pareció verse facilitada por la y dinero»~u. Sobre todo en algunas regiones d~l Sur, la cmm~ahdad
capacidad de los partidos para reforzar la delegación. Gracias a la organizada ha reemplazado en parte a lo~ parudos en su f~nctón de
coartada del carácter político de las decisiones administrativas, los parti- certificación de la confianza entre las partes mvolucradas en los mtcrcam-
1
dos penetraron en las juntas directivas de los organismos públicos, bios ocultos, recibiendo por lo tanto también una cuota de las comisioness •
u ti 1inmdo su poder en modos no siempre orientados hacia el bienestar de Esta observación conduce a una última observación: si bien es cierto
la colectividad y no siempre lícitos. Ciertos mecanismos más o menos que los partidos funcionan como garantes d~ los i~terca.mbios ocultos: sm
oficiales de control político de los nombramientos de burócratas públicos embargo ellos no son los únicos en hacerlo. bn reahdad,Junto a ~os parttdos
han conducido a una partiditación de la administración. dando lugar a se locahta una serie de agregaciones, algunas formales. otras mfonnales,
feudo~ que los partidos y sus hombres pueden utilizar para prácticas de todas fundamentalmente poco visibles. La corrupción política, como
corrupción o clientelismo. La innuencia de los partidos incluso fuera de la intcrcambto oculto, resta de hecho poder a los lugares visibles. Las arenas
administración pública, desde los bancos hasta los periódicos, ha hecho donde se toman las decisiones se desplazan pues de la política visible a la
que se hable de una ocupación de la sociedad civil, que ulteriormente bajó política invisible, donde los partidos no son forzosamente los actores
las defensas contra la corrupción política y la pésima administración. predominantes. Debilitados por la difusión de 1~ corrupciónyolític~, los
Los partidos políticos ocuparon así la sociedad civil, mas no para partidos se vucl ven corrcsponsablcs, detr<ís de basttdores, del cnpto~o~terno
real izar programas poi íticos a largo pi azo, sino para faci 1itar la extracción en cuyo seno se toman las decisiones pertinentes para la cosa publtca
de rédito parasitario. Se puede agregar que la estructura de los partidos no
corresponde a una imagen cierta del sistema partidocrático. Corno lo Tratluccián: Frcmasca La 1m~ /ro
apuntara Pizzorno recientemente:

El término «panidocracia>> no se adapta a ese tipo de sistem:l. Por lo demás, el mismo


ténmno «par! idO>> es un:l palabra del d1scurso público de la política .. C1ertamentees 49 Cf Piuomo: Le radici dellll polllicaanoluta. Fcltnnclli, Milán, 1993, p. 305.
SO cr. Llcandro y Varano: ob. cit.. pp. 122·121 . .
51 Cf. della Porta y Vannucci: <<Mafia, poluica e mcrcato ncgh scamb1 occuh1» en G.
48 Cf. Pizzorno: «1 due potcri dei partiti» en Politica del diritto N° 2, 197 1, pp. 197-209. Mcrshon y G Pasquino (cds.): Politicll in/111/ia,tl Mulino. Bolonia, 1994.
111
NUEVA SOCIEDAD 145 - - - --
Corrupción de actuar y si, paralelamente, a nivel de la opinión, la mayoría de la
institucional izada población se inclina por actitudes rigurosas o laxas en relación c?n e~
fenómeno. Por consiguiente, es el peso de la opinión lo que dctermllla Sl

yneocorporativismo, un acto es o no corrupto1• Detrás de estas diversas percepciones, lo que está


planteado es el tema de la legitim_idad del sist~ma de regulaci?n político-
económica. Por supuesto que m1cntras más InJusto y/o meflcaz sea un
con ejemplos sistema menos condenable será la corrupción. La corrupción de un
centineia alemán de un campo de concentración por parte de un judío que
del caso francés trataba de huir o bien la compra de un puesto privilegiado en la cola para
entrar a un aimacén de la antigua URSS, poseían cierta legitimidad
mientras el sistema parecía no poder ser transformado. Dicho sea de p~so,
Con el auge de la corrupción fue este tipo de observación lo que empujó a la mayoría de los mv~suga­
como intercambio social, los dores, en los años 60, a encontrarle numerosas virtudes a la corrupc10n, por
costos impuestos a la Jo menos en Jos países del Tercer Mundo (e f. el debate en Cartier-Bresson,
colectividad son morales 1992). . . . "'
(malestar, apatía), políticos Ante tal diversidad, aquí se hará hmcapté en el ttpo de corrupc10n que
(cuestionamiento de la ocurre prioritariamente en la Francia actual. Así pues, se analizará la gr~n
democracia y avance del corrupción político-administrativa que se desarrolla en una democra~Ja
populismo o la extrema basada en la economía de mercado y organizada según un esquema soc1~l
derecha), económicos neocorporativista. La corrupción es entonces, claramente? un1nterc~mb10
Jean Cartier-Bresson (despilfarro de los fondos oculto para tener acceso a una ventaja indebida, pero un mtercambJO que
públicos y desarrollo de se funda en el conjunto de transacciones sociales que se dan entre las eh tes
económicas y políticas. El mecanismo se desarroll.ó principalmcnt~ en
L os investigadores saben, des
de la aparición de la obra
organizada por Heidenhcimer
rentas parasitarias) y
sociales (desigualdad en el Francia a partir del financiamiento negal de Jos partidos !)~htlCO~ bajO la
forma de colusión entre la esfera económica, la alta admtmstracJón y los
tratamiento de los actores).
( 1970), que hay dos razones bási- La corrupción se convierte elegidos de la nación. Estas colusi~nes tuvie~on .lugar a nive~ local
cas que hacen a la corrupción un en un problema real a partir (alcaldías y consejos regionales) y naciOnal (mm1stcn?s). Una tcona de la
fenómeno difícil dcdefiniry juz- del momento en que co1Tupción impone entonces el análisis de las interacciOnes entre ~1 orden
gar. La primera tiene que ver con abandona el terreno de la económico y el orden político a partir del estudio del com_r_ortamJento de
la diversidad de intercambios que transacción puntual y no tres tipos de actores: los políticos, los grupos de preston y los altos
implica según períodos, países, organizada de actores funcionarios. .
regímenes políticos, montos puramente oportunistas, Son dos los enfoques económicos que coexisten. El primero, excesJv~-
involucrados y sectores implica- para pasar a los mecanismos mente dominante, es el análisis de las transacciones directas de corrupc10n
dos. El soborno de un agente regulares y organizados de en las que las oblioaciones de los contratantes y los sistemas de compen-
o '
aduanero por un viajero que no actores desculpabilizados. sación son precisos. En este caso, para numerosos autores, segun una
quiere pagar impuestos por Jos lógica microeconómica, lo que se desarrolla es ~n _ver¿adero mercado de
bi_enes que trae a su regreso (pequeña corrupción), está muy lejos del pago la corrupción. El segundo enfoque parte de la h1potcSlS de que la corrup-
efectuado por una empresa de obras públicas para asegurarse la obtención ción es un intercambio social que se desarrolla a favor de redes legales que
de u.n co.n_trato ante un ministerio (gran corrupción administrativa), o de la existen en los sistemas ncocorporativistas. En este contexto, las redes de
reall.zacwn de ~n pa~o por debajo de la mesa por parte del loby de los corrupción ofrecen gran protección a corrompidos y a corruptores Y
fabncantes de CJgarnllos a un grupo de diputados para orientar sus votos permiten garantizar que las transacciones clandestmas se lleven a cabo
en el momento de adoptar una ley antitabaco (gran corrupción política).
. La segunda razón radica en los diferentes grados de percepción del 1 En esta lógica, 1leidcnheimer definía precursoramente la corrupción negra. gris Y ~!anca:
fenómeno. Se t~ata de saber, a ~ivel. individual, si los <<corrompidos» y los <<El término de corrupciün negra indica que una acción específica es tal que ex1stc un
<<corruptores» t1enen o no concJencJa de la naturaleza corrupta de su modo consenso entre la gran mayoría de la opinión púbhca y la elite para condenar YsanciOnar en
nombre de los principios. La corrupción gris indica que ciertos e lementos: por lo general las
elites, quieren ver el acto reprimido, mientras que otros no lo_ qUieren, pudJendo_serentonces
lEAN CARTIER-BRESSON: economista, catedrático de la Universidad de París Xlll GREITD· ambigua la opinión mayoritaria. La corrupció.n blanca s1gmfica que la mayona tanto de la
CEDJ. '
opinión pública como de la elite no sostiene v1gorosamente los tntentos por condenar actos
Palabras clave: corrupción, grupos d e interés, neocorporalivismo, Francia. que parecen tolerables».
NUEVA SOCIEDAD 145 NUEVA SOCIEDAD 145 113
112

correctamente. La ~i~e:encia entre los dos enfoques tiene que ver con la los hospicios hasta conciertos gratuitos para la juventud). Paralelamente,
mayor o menor 1lex1bl11dad de los precios de los sobornos y, por ende, con la búsqueda del enriquecimiento personal y de un tren lujoso de vida
el monto de las rentas captadas por corrompidos y corruptores. representan el segundo motivo por el cual se hace una oferta de corrupción.
Este tipo de corrupción encuentra su caldo de cultivo en las estructuras
El mercado de la corrupción y su control electorales de la vida parlamentaria, cada vez más costosas, y en la
búsqueda de estatus elevados por parte de los individuos.
El análisis económico de la lucha contra los comportamientos oportunis- Esta situación se ve agravada por el hecho de que los electores no
tas Y sus consecue~c1as en términos de costo de vigilancia y sanción se necesariamente realizan un balance de la política pasada y los logros
remonta a los com1enzos de la década de los 70. La literatura económica efectivos en relación con los compromisos asumidos. Electores mal
sobr~ los .«modelos de a~encia>~ ( PrinciJ?al-agent models) hace explícitas informados, pasivos y no organizados, y grupos de presión bien estructu-
l~s SJtuacwnes en que ex1sten divergencias de intereses entre un mandata- rados, incapaces de utilizar el cabildeo legal, son pues las condiciones
no Y un ~andante y en que, gracias a las dificultades de control de los básicas del desarrollo de la corrupción legislativa. Por otra parte, la calidad
mandatanos (~si~etría de información), pueden desarrollarse abusos de de la red política suele ser suficiente para evitar cualquier detección de la
poder. Cualq~1er SIStema de delegación de poderes autoriza abusos. Desde corrupción, o para impedir que lleguen a buen término las investigaciones.
esta perspectiva, «la corrupción se vuelve posible desde el mismo momen- En consecuencia, la aplicación de sanciones todavía sigue siendo débil en
to en que existen tres tipos de actores económicos: un mandatario un la mayoría de los países.
mandante y, por último, un tercero cuyas ganancias y pérdidas depen,den En resumen, los factores determinantes de la corrupción legislativa son:
d~l. mandatariO. Un mand.atario. es corrompible en la medida en que pueda a) el grado de venalidad del político y su deseo de enriquecimiento
?ISJ~ular su comportamiento Ilegal, y se vuelve corrupto si sacrifica el personal (factor cultural); b) el grado de competencia entre los partidos y
mtere~ de su mand~nte P?r e~ suyo y si, por ende, viola la ley» (Banfield). las necesidades de financiamiento de las actividades políticas. La existen-
. As1 pues, es pos1ble d1soc1ar la corrupción legislativa, administrativa y cia de rupturas en el interior de los partidos, el poder autónomo de las
pnvada (Rose-Ackerman). Aplicando a estos tres mercados las enseñan- federaciones y ciudades dirigidas por notables agravan la situación (factor
zas d~ la teoría mieroeconómica, la mayoría de los autores de la economía institucional); e) la estructura organizacional de los grupos de presión, así
del ~nmen (Becker) o d~ la escuela del Public Choice sobre la rent-seeking como la existencia o ausencia de competencia entre éstos. Por ejemplo, la
soctety (Buchananffolhsonffullock; Tullock), estudian los efectos de la presencia de dos grupos poderosos enfrentados e incapaces de imponerse
estructu~a de los derechos de propiedad y de la represión sobre las (los médicos antitabaco y las multinacionales del tabaco) revigoriza la
transacciOnes corruptas. estrategia de corrupción y puede dar lugar a fenómenos de demagogia; d)
la capacidad de las víctimas para captar la información y divulgarla, es
La c?rrupción legislativa. La corrupción legislativa está directamente decir el potencial de movilización y organización de los perjudicados.
relaciOnada con los sistemas políticos y electorales a través de la adopción
(o el rechazo) de las l~ye.s. Al basarse en un sistema de delegación de La corrupción administrativa. La corrupción administrativa se refiere a
po?eres, todas l~s ?esvlacJones se vuelven posibles. La corrupción legis- las prácticas y motivaciones de la corrupción de los funcionarios (los
l~l!va es una tra1c1ón a ~os ciudadanos (los mandantes) por parte de los mandatarios) que traicionan a su tutela política (los mandantes). Las
dtp~tad.os (Jos mandatanos) durante la votación de las leyes en la cámara oportunidades provienen de la aplicación de las leyes, que puede ser
leg1sl.at1va. ~uede tratarse de leyes reglamentarias (proteccionismo co- acelerada, bloqueada o desviada. La seguridad laboral de los funcionarios
meCCJ~I: cahdad del ambiente, prohibición de propaganda de bebidas es muchísimo mayor que la de los políticos, quienes, por definición, nunca
alcoh~ltcas, etc.) o presupuestarias y fiscales (ayuda a la exportación están seguros de ser reelectos. Sin embargo, la
Electores sectona!•, prog.ram~s de infraestructura, etc.). Los beneficiarios de la capacidad de aquéllos para impedir las investi-
mal informados, corrupcwn leg1slatJva raras veces son actores individuales (por ejemplo, gaciones o las acciones en su contra es muy
pasivos una firma) y 1?~ carteles de buscadores de renta deben organizarse en inferior, si no están protegidos por una red
y no organizados, grupos ~e preswn Ilegales (por ejemplo, varias finnas constructoras 0 de política. En las circunstancias en que la corrup-
y grupos de presión obr~s pubhc~ que buscan una ley presupuestaria cuyos beneficios com- ción de los funcionarios no ofrece ninguna
bien estructurados partlran ultcnormcnte ). compensación a los políticos, bien sea de orden
son las El ~olítico (? ~1 partido) con deseos de asegurar su reelección trata de financiero o en materia de votos (favores a una
condiciones básicas financ1ar su ~~t1v1dad de manera ilegal procurando una ventaja de medios empresa local que genera empleos en la región,
en comparacwn con sus adversarios. Implícitamente, este comportamien- fondos para campañas electorales, ventajas re-
del desarrollo
~o se funda en,c.l postulado, cargado de decepción, según el cual las buenas glamentarias a un grupo social que fonna parte
de la corrupción 1deas en pohtJca no ~ale~, nada si no se acompañan con campañas de la el ientela electoral), el control ejercido por
legislativa estruendosas de comumcac1on y «compra de votos» (desde banquetes en el poder político será relativamente fuerte. En
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114 NUEVA SOCIEDAD 145 115

efecto, la corrupción administrativa que no beneficia a los políticos sólo cobrarán los factores adicionales que den pie para que prospére la corrup-
puede hacerles perder votos en las elecciones. Llegado cierto punto, los ción. En este caso, los ingresos de la corrupción son pagos hechos sobre
responsables políticos corren el riesgo de que los ciudadanos les reprochen un presupuesto sobrevaluado, que permite apropiarse de los excedentes en
los sobreprecios y las irregularidades administrativas. relación con los costos reales, producto de los gastos efectuados por las
Sin embargo, la importancia y la concentración de rentas que ofrecen empresas. Estos pagos se realizan para favore~er la asignación del contra-
la administración y la fuerte dilución de los costos tolerados por las to. Las ganancias del funcionario son entonces 1guales al valor del soborno.
víctimas (los contribuyentes) explican que la demanda de corrupción esté Las ganancias de la firma son determinadas por el aumento neto de sus
viva y que la reacción de las víctimas que deben informarse y movilizarse
sea débiJ2. utilidades.
El peso de las sanciones no basta para determinar una política eficaz
Existe una corrupción administrativa pequeña y una grande. La peque- contra la corrupción. En efecto, tanto las estructuras de mercado de las
ña corrupción administrativa se desarrolla en dos casos: firmas y las formas de organización de las administraciones co_mo la
a) Cuando la creación de un servicio público abierto a todos acarrea un claridad y la precisión de las directrices gubernamentales desempenan un
aumento de la demanda superior al crecimiento de la oferta (ejemplo: en papel en las oportunidades de corrupci.ón. .
Francia las solicitudes de cupos para guarderías, hospitales, viviendas de Son tres las situaciones que determman el grado potenc1al de corrup-
interés social). Como resultado de ello se forma una cola según la regla de ción administrativa: - las preferencias del gobierno están claramente
que «el primer derechohabiente en llegar será el primero en ser atendido». definidas y numerosas firmas compiten por la obtención d~l contrato
Este tipo de corrupción es todavía relativamente rara en Francia gracias al público (bajo grado de corrupción). La amenaza de ~ecumr a firn1as
nivel de los salarios de Jos funcionarios públicos, gracias a una oferta de extranjeras es de dudosa eficacia si el objetivo es hacer b~Jar los presupues-
servicios todavía relativamente alta y, por último, gracias a la presencia de tos; -las preferencias del gobie_rno son vag~s, pero hay_St~mpr.e comp_eten-
empresas privadas capaces de ofrecer estos servicios haciendo que paguen cia entre las firmas (corrupctón promedio); - en ulttma mstanc1a, la
los ciudadanos con ingresos suficientes.
competencia entre las firmas queda elimina?~· se tiene un~ ~ituación de
b) Cuando una administración tiene poder de coerción (fisco, policía, monopolio bilateral (alto grado de corrupc10n). En este ~~~1mo caso la
aduana, justicia), la pequeña corrupción permite bien sea evitar sanciones corrupción suele confundirse en el ~arco del neocorporativismo.
o tener un trato preferencial. Este tipo de corrupción, considerada «negra»,
en Francia está muy controlada y sancionada y, por lo tanto, es relativa- La corrupción privada. Por último, cabe distinguir la corrupción que
mente escasa.
involucra a agentes públicos y privados de la que se desarrolla entre
La corrupción administrativa se desarrolla principalmente en el mo- agentes estrictamente privados. Cualquier forma de delegación de poderes
mento de la compra de bienes de capital. Ciertas administraciones poseen permite la aparición de fenómenos de corrupción. Basta con que apa_r~z~an
una función que les impone aprobar contratos de interés público (desde la en firmas privadas conflictos de intereses y que Jos contr?les s~an dtftciies
cartera de equipamiento a la de defensa pasando por la de sanidad). El o bien demasiado costosos para ser eficaces, para que surp el nesgo de que
funcionario escoge la firma que mejor cumple con las condiciones impues- se desarrolle la corrupción privada. Este tipo de corrupción suele ser
tas por el gobierno (o la administración local). La elección se da entonces juzgado con menos dureza que la corrupción-~olítico-administrativa, ya
mediante la comparación de los datos de calidad y precios vigentes en el que en el sector privado parece ser que, legiltmament~., la n~rma es la
mercado.
codicia. Los costos, no despreciables, de la corrupc10n pnvada son
La corrupción de los funcionarios que traicionan a los políticos se puramente económicos y no, a la v~~· econó~_icos, _ro líticos ,Y ~ociales,
facilita desde el mismo momento en que los bienes no son homogéneos, como en los casos de corrupción pohtico-admmJstratlva. Las vtctunas son
es decir cuando la comparación en términos de calidad/precio es compleja. los consumidores y no los ciudadanos-contribuyentes.
Mientras más únicos, hechos a la medida, sean los bienes (por ejemplo: una Se citarán tres casos como ejemplos de oportunidad de corrupción
ópera), más difícil será el control de los presupuestos y más fuerza privada con efectos económicos perversos: la delegación de poderes, la
calidad de los bienes y, por último, la posibilidad de externahdades.
2 El aporte de la economía de la información y de los modelos de agencia es haber demostrado a) La delegación de poderes. En la gran distribución, un empl_eado del
que si una simple información bastaba para producir una reacción moral de los mandantes, servicio puede, por su propia cuenta, aceptar vender, a c?mbto de un
una reacción más racional y utilitarista por parte de ellos los obligaba a realizar dos análisis soborno, una mercancía a un precio inferior o, por el contrano, comprar a
secuenciales en términos de costos/beneficios. El primer cálculo que habrían de realizar las Cualquier forma
un precio superior, quedándose con la diferencia. El juego a la inversa
víctimas potenciales (los mandantes) tiene que ver con el nivel de esfuerzo racional que hay
también puede arrojar ganancias personales cuando el empleado compar~e
de delegación
que aportar para procurarse la información que permite controlar las artimañas de los de poderes
mandatarios mediante ciertas auditorías. Si, a raíz de ello, las auditorías efectuadas revelan la diferencia con el representante de la otra firma: compra a un prec1o
casos de traición, se impone un segundo cálculo. Este tiene que ver con las consecuencias inferior y vende a un precio superior. Las alianzas entre una firma de permite la aparición
positivas esperadas de la utilización de la información (los beneficios arrojados por las auditores y gerentes en detrimento de los accionistas son actos de corrup- de fenómenos
sanciones y reparaciones) a partir de la elección de la opción de movilizarse (los costos). de corrupción
ción.
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b) La calidad de los bienes. Los bienes intercambiados en un mercado derecho. Una condición de Ja·'corrupción
poseen a menudo características de calidad muy diferentes. Por ejemplo, reside pues en la posibilidad que tiene el
cuando una compañía de transporte escoge el avión que va a comprar, las depositario de un derecho de propiedad de
justificaciones técnicas ofrecen una protección al corrupto. redefinido o transferirlo a terceros de modo
e) Las extemalidades. Las firmas que producen extemalidades positi- discrecional, traicionando a su mandante y
vas o negativas crean oportunidades de corrupción si aquéllas imponen un sin soportar sus consecuencias negativas.
alto nivel de costos, o de beneficios, sobre un agente (individuo o firma). Desde este punto de vista, la reducción de la
Un buen ejemplo Jo constituyen los medios de comunicación social. La intervención estatal (desregulación y pri-
información, o la imagen producida por los periodistas, los críticos, etc., vatización) garantiza una disminución de la
pueden utilizarse para sacarles partido y traicionar la confianza de los corrupción.
consumidores. b) Control y sanción de la corrupción.
En la realidad, la gran corrupción en Francia (ejemplo: el sector de la Según Banfield, son tres los tipos de medi-
construcción y obras públicas, las concesiones de servicio público, las das susceptibles de reducir la corrupción,
actividades inmobiliarias en sociedades mixtas, el urbanismo comercial, hipotéticamente endémica dado el oportu-
los pertrechos para las fuerzas armadas, las dotaciones para la salud, etc.) nismo humano: - los estímulos a la lealtad
crece a menudo por connivencias político-administrativas y funciona a mediante instrumentos de política salarial (cf. Becker/Stigler, sobre los
través de la asignación de rentas político-administrativas (cf. sección 2). salarios incentivantes); - agravar las consecuencias de ser descubierto
mediante un aumento de las sanciones (Becker); - controlar las actividades
Los análisis económicos en términos de mercado. Una vez hecho el de los mandatarios a través de políticas sistemáticas de auditoría para
repertorio de los mercados de la corrupción, la economía política aborda aumentar las probabilidades de detección.
la corrupción de dos maneras, a partir de las hipótesis tradicionales de la Desde esta óptica, ahora es fácil formular cinco proposiciones resumi-
microeconomía sobre la racionalidad de los comportamientos y la compe- das: 1) posibilidades de una oferta de corrupción= poder de monopolio en
tencia entre actores guiados por los precios. la oferta de rentas+ poder discrecional+ desempeño individual difícil de
a) Derechos de propiedad pública y oportunidades de corrupción. La evaluar; 2) objeto de una oferta de éorrupción = ganancias financieras
demanda de corrupción es típica de Jos cazadores de renta. Para los autores personales directas e indirectas; ganancias financieras para un partido
de la escuela del Public Choice (Buchanan, Tollison, Tullock), el poder político, para campañas electorales, para una política clicntelista; 3)
público (Estado y unidades territoriales) en la economía, sea éste directo posibilidad de la demanda de corrupción= medios financieros+ se~reto;
o indirecto a través de las reglamentaciones, es de hecho el interlocutor 4) objeto de la demanda de corrupción= búsqueda de rentas y protecciOnes
privilegiado de los cazadores de renta. La demanda de corrupción es, para (individuales o colectivas) + modificación o apropiación ilegal de los
Buchanan, un medio ilegal que representa un gasto de recursos escasos con derechos de propiedad; 5) control de la corrupción = reformas de leyes
el fin de captar una transferencia creada por el Estado artificialmente; no inadecuadas+ políticas salariales estimulantes+ políticas de control de los
se trata entonces sino de una manera particular de búsqueda de renta. actores + políticas de represión.
Durante la búsqueda legal (cabildeo) o ilegal (corrupción) de renta, Implícitamente, para la mayoría de los economistas, se tiene entonces
algunos recursos que, sin ello, podrían dedicarse a una actividad generadora que se presenta un mercado de la corrupción cuando la oferta y la demanda
de valor, se comprometen en una competencia que sólo apunta a efectos sometidas a una restricción de probabilidad de sanción se igualan gracias
redistributi vos. a un precio de equilibrio. Desde este punto de vista, la oferta y la demanda
En esta misma lógica liberal, algunos (Benson/Baden) afirman que «la de corrupción son el resultado de un cálculo racional de optimización de
corrupción es un mercado negro de Jos derechos de propiedad, sobre los ingresos. Este último necesita, para cada uno de Jos contratantes, comparar
cuales se ha dado a los funcionarios un poder de asignación discrecional. las ganancias probables (la renta para el solicitante y el dinero para el
La corrupción representa entonces un medio ilegal y flexible para ejercer oferente) y las pérdidas potenciales (los riesgos de arresto y sanciones). La
influencia en su definición y atribución». Los derechos de propiedad oferta y la demanda evolucionarán según la variación de la probabilidad
pública pertenecen a los ciudadanos y son manejados por el gobierno y las de sanción. En efecto, la aplicación de una política anticorrupción mayor,
administraciones. Desde la óptica neoliberal, son ineficaces pues no con el objeto de aumentar los riesgos de arresto y de hacer subir todavía
cumplen con las dos condiciones esenciales de la eficiencia: la exclusivi- más el peso de las sanciones, impulsa a quienes se desvíen a aumentar el
dad (pertenecer a una sola persona) y la transferibilidad (tener la libre beneficio esperado. El corrupto sólo realizaría la transacción a un precio
disposición de este derecho sin referirlo a terceros). Un poder discrecional superior, mientras que, por el contrario, el corruptor propondrá un precio
no puede entonces tener ninguna consecuencia nefasta, ni para la sociedad inferior. Por consiguiente, será menor la cantidad de equilibrio entre sus
ni para un organismo, sino en la medida en que un agente posea, a raíz de ofertas y demandas de corrupción. A cada monto de gasto público
una delegación, el uso de un derecho de propiedad sin poseer él mismo el corresponderá una cantidad de corrupción. Sin embargo, los gastos presu-
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puestarios de la inversión pública financiados con impuestos determinan


una baja del consumo privado. El ciudadano contribuyente realiza en estas
condiciones un cálculo costos/beneficios con base en la baja de su
consumo privado que permite el fortalecimiento del orden social y la
regresión de la corrupción.
Este análisis se basa en tres postulados que nacen de referencias a las
teorías neoclásicas de la competencia. El primero es la naturaleza «econó-
mica» de la transacción, es decir la precisión de los contratos de corrupción
y su carácter puramente monetario. El segundo postulado radica en la
flexibilidad de los precios como resultado de la oferta y demanda de
corrupción. Esta flexibilidad es posible en los modelos económicos sólo
a condición de que el comportamiento de los agentes sea perfectamente
racional (maximización de utilidad y capacidad de cálculo, y anticipación
de las consecuencias de sus acciones) y de que sea perfecta y gratuita la
información disponible como ayuda para la decisión. Ahora bien, eso no
ocurre debido a, por lo menos, cinco razones: 1) como la transacción se
basa en el secreto, la información es incompleta y está segmentada entre
las diferentes partes; 2) los comportamientos rivales no son transparentes,
pero no hay procesos de licitación, ya que éstos correrían el riesgo de
desembocar en una exclusión mutua de los participantes; 3) el riesgo es
inherente a esta actividad, por lo que nunca se puede estar seguro del
resultado; 4) la microeconomía es frágil, cuando se trata de tomaren cuenta
estrategias reactivas, rivales, o por el contrario consensuales; 5) los
enfoques en términos de maximización de utilidad suelen no adaptarse al
tema (para una crítica de los análisis neoclásicos de la corrupción, v.
Cartier-Bresson 1995a). El economista debe entonces explicar el motivo
por el cual los políticos o los funcionarios no maximizan sus recursos y
piden a menudo en Francia sobornos relativamente pequeños en com-
paración con la renta que ofrecen.
Estas diferentes constataciones llevan a estudiar las transacciones de
corrupción como intercambios sociales complejos que se organizan en
redes tendientes a garantizar los resultados tanto a nivel interno (evitar la
flexibilidad de los precios y la demagogia) como a nivel externo (limitar
la visibilidad de contratos demasiado precisos). organizados entre agentes impersonales, mientras que el fenómeno empie-
za a plantear un problema económico y político cuando se institucionaliza
La banalización de las redes de corrupción político-administrativa y organiza, cambiando así el paradigma de referencia3.
3 <<En esta situación (la corrupción-intercambio económico o corrupción-trueque), se
Detrás de la sencillez de las sugerencias sobre la oferta, la demanda y el produce un intercambio en el que el A no manifiesta un comportanúento X sino cuando hay
control, y de su utilización en el mercado de la corrupción, se esconde una reciprocidad de una conducta definida Y por parte de B. Así, en el caso de la corrupc1ón
situación compleja que explica en parte la facilidad con la cual aquélla se trueque, las obligaciones del «contrato» están claramente especificadas ~ntre las parte~: .'?s
extiende. En efecto, en la gran mayoría de los casos, los intercambios entre bienes se intercambian en el momento de la transacción y el contrato estipula con prec1s1on
las obligaciones recfprocas de los protagonistas.... En cambio, en una sociedad po~ftica
los actores de la corrupción están casi institucionalizados, se desarrollan compleja en la que el poder es 'un medium generalizado', la corrupción por mtercam~10 de
entre entidades formales que se conocen previamente y se producen en favores se traduce también, en nuestra opinión, en otras modalidades de transacc1ones
formas organizacionales cuyo propósito es ofrecer seguridad y cierta similares al intercambio social descrito por Blau, más complejas y más diferenciadas que la
estabilidad de precios. La ilegalidad normalizada significa claramente que relación ordinaria del intercambio económico.... En la corrupción que se denominará
corrupción-intercambio social, todas las cláusulas de la transacción no están definidas con
las transacciones son clandestinas, pero que la presencia global del
precisión y la ejecución del 'contrato' queda, en gran parte, a ~iscreción de uno_ de los ac~ores
fenómeno es del conocimiento de numerosos actores que permanecen corruptos, el 'recipiendario de los favores'. En consecuencia -pros1gue Pad10leau- _s1 hay
pasivos. Como la había percibido bien Padioleau (cap. 6), la economía expectativa tácita de reciprocidad, la naturaleza precisa de contrapartes y las modalidades
política de la corrupción sólo se refiere a intercambios puntuales y no temporales del intercambio no se establecen con precisión».
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El intercambio corruptivo puede ser puntual y no organizado (mercado de representación) y éstos necesitan las informaciones de los grupos de
de la corrupción) o, a la inversa, regular y organizado (corrupción social). presión y su capacidad de estabilizar el ambiente social e~ torno a
En el primer caso, no existe ninguna regla del juego y el intercambio es, determinada política pública. Existe pues un arreglo mutuo y un mtercam-
por naturaleza, inestable y conduce a un regateo manejado por actores bio de recursos diferentes (poder económico, social y político). Las redes
impersonales que no se conocen. En estas condiciones, existe una gran legales del neocorporativismo están integradas de manera más o menos
incertidumbre sobre el precio al cual se hará la transacción corruptiva y una formal por los profesionales, el alto funcionariato público que surge de los
sobre el resultado. En el segundo caso, la corrupción se transforma en un grandes cuerpos del Estado, que poseen capacidad de asumir de manera
intercambio político, económico y social. La organización de la corrup- técnica los problemas políticos y de manera política los problemas
ción mediante redes sociales es entonces predominante y permite una técnicos; y, por último, los elegidos. Hay transacciones, regateos e
institucionalización real de los procedimientos. intercambio de informaciones entre los mediadores y el Estado a través de
las redes legales. En campos tan importantes como la política industrial,
La cogestión y las redes legales de influencia entre medios profesiona- energética o en materia de telecomunicaciones, los miembros d~ la red de
les, alta administración y cargos electos. El difícil manejo de los mediadores provienen de las mismas grandes escuelas (cf. Sule1man) Ysu
procesos de decisiones político-administrativas determina, a nivel local o trabajo se desarrolla en la frontera de la administración, la política y los
nacional, una cadena en la que las administraciones son los mediadores de mercados estructurados por empresas del sector productivo privado o
los políticos, y los grupos de presión son los mediadores de las adminis- público. Desde este punto de vista, en los sistemas ~e~corporativi~tas l~s
traciones. Esta cadena cumple la función de crear y administrar informa- redes de mediación de la administración están constitUidas por la eh te mas
ción acerca de las demandas sociales en la medida en que la relación politizadade la función pública. La gran corrupción a !afrancesa no habría
global/sectorial es el meollo de las políticas públicas4 • En Francia, Jobert podido desarrollarse sin una politización de la administració~ (crit~rio.~e
y Muller expusieron la organización por parte del Estado y los grupos de vasallaje como variable clave de avance en la carrera) y una func10nanzac1on
interés según diferentes formas de concertación. La concertación, e de la política (los políticos que surgen de la función ~ública). ~1 finan-
incluso la cogestión, es, según su punto de vista, consustancial con las ciamiento de los partidos políticos por parte de med1adores pnvados o
funciones de mediación del orden político en una democracia. De acuerdo gerentes de empresas productivas públicas originó el auge de la corrup-
con esta óptica, los grupos de presión son mediadores, es decir, agentes que ción. •
construyen el referente de una política, determinando la percepción del
problema y la definición de las soluciones apropiadas según su punto de La corrupción como intercambio social. En el caso de la gran corrupción
vista (Muller). polftico-administrativa en Francia, los agentes (miembros de la elite) que
El neocorporativismo3 es pues un sistema en que el Estado contribuye entran en contacto se conocen personalmente con anterioridad, lo que les
a la creación de mediadores privados, ofreciéndoles el monopolio de la permite desarrollar, a partir de su reputación, rutinas de negociación Y
pericia, en contra de una cogestión de los problemas que puedan sobreve- mejorar el tan necesario sentimiento de confianza. Las redes legale~ de
nir. Los grupos de presión necesitan de acceso a los políticos (con acceso información y pericia, aun cuando no siempre son transparentes (rap1dez
privilegiado a las decisiones y a los recursos públicos gracias al monopolio y eficacia obligadas), permiten que funcione la maquinaria P.ol~tico­
administrativa6. Las redes legales y funcionales favorecen el surg1m1ento
4 En el mismo sentido, según Jobert/Muller (pp. 35-36), «la incenidumbre está exactamente de redes ilegales de corrupción y los mediadores se transforman en
en el centro del proceso poütico ... Los conflictos políticos no surgen en el momento y en el oferentes de sobornos y en intermediarios de transacciones ilegales. Los
lugar en que son esperados ... Al desconocer con exactitud los lugares donde surgirán. los mediadores actúan al margen rechazando la transparencia del uso de la
gobiernos también desconocen los efectos de las políticas que practican. No siempre saben
a priori si éstas son realmente compatibles con el orden social .. Cada uno de los grandes
palabra7 •
momentos de la acción política -la politización de los problemas sociales y la formación de
los actores. la decisión, la puesta en marcha- puede ser una fuente de avatares>>. Pero, desde 6 En esta óptica. Dupuyffhoenig señalaban: «La convivencia del acumulante y del .runcio·
el punto de vista de los autores, los grupos de presión (los mediadores) son constituidos por nario reviste una forma y una función del todo panicular: la de una red que reahza una En los sistemas
el Estado para reducir esta incenidumbre. El Estado cuenta con ellos para administrar integración de conjuntos inconexos. Los nexos funcionanos-acumulantes y l?s intcrca~bios neocorporativistas
colectivamente los conflictos y permitir un consenso. de influencia. si pueden tener repercusiones sólo para los intereses de los soctos. constnuyen
5 Schmitter comprueba que el paradigma predominante de la teoría pluralista postula una un hecho público que asegura una función colectiva de reequilibrio del poder entre la esfera las redes
libre competencia de intereses para el acceso a los recursos públicos, lo que no explica la de la representación y la de 1:1 burocracia ... La admtnistractón no funciona a unagcn de una de mediación
anicul:~ción entre los grupos de interés y las políticas púbhc:~s típicas de cienos p:~fses Qirámide guiada por su cumbre, avanza bajo el impulso de terceros acampados en el terreno,.. de la administración
europeos. El neocorporativismo «puede definirse como un sistema de represent:lción de 7 Como lo expresa claramente Becquan-Leclercq. «La redes rel:~cionales tie?~n el doble de
intereses en el que las unidades constituyentes están organizadas en un número limitado de filigrana que la trama de lns relaciones oficiales, y tanto más cuanto más ngtdos ~can los están constituidas
categorías singulares, obligatorias, no competitivas. reconocidas o admitida.~ -por no decir aparatos burocráticos y administrativos. La red relacional revela los puntos de sufmnt~nto por la elite
creadas- por el Estado y a lns cuales se ha garantizado un monopolio deliberado de del sistema, sirve de medio para reapropiarse del poder para aque_llos que ~tán dcsprovtstos más politizada
representación en el seno de sus categorías respectivas, a cambio de la observación de cienos de él o para aquellos que quieren cada vez más poder. La red relactOnaltenmna porconstttutr
controles sobre la selección de los líderes y la aniculación de las demandas y de los intereses». un c:~pit:~l acumulativo que garantiza ventajas precisamcnte:~losque ya disponen de una base de la función pública
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Una red «tipo» de corrupción política moviliza en Francia tres especJCs abierta. Sería posible agregarle como
de actoresR: políticos elegidos o designados (ministros, diputados, alcal- modalidad de coordinación el mime-
des, tesoreros de partido), responsables de la administración (funcionario ; tismo (¡todo el mundo lo hace!), la
de carrera y colaboradores designados políticamente)9 , y empresarios 0 coerción (amenaza y violencia) y las
grupos de presión. Es dentro de este marco donde el paso del sector público relaciones simbólicas (conjunto de
al sector privado es sumamente eficaz, ya que un mismo agente ha tenido creencias y valores compartidos por
contacto con oficios y universos diferentes. De la misma manera. c1 una comunidad y que crea represen-
cúmulo de mandatos (ejemplo, ministro-alcalde) instaura un proceso de. tación, reputación y honor). La hipó-
circulación de informaciones y decisiones entre diversos niveles de la tesis es entonces que una forma de
nación y aumenta los conflictos de intereses (cf. Mény). Así, los intercam- coordinación no puedesobrevivirsin
bios de recursos se asemejan a gentleman agreements, que son similares las otras, o por lo menos sin varias
al sistema de donaciones y contradonaciones actualizado por los otras.
antropólogos. En este contexto de intercambio de favores no se busca
maximización alguna de recursos, porque ello significaría correr el riesgo Las características de una red de
de destruir la dimensión social del intercambio. La alianza ile<>al entre los corrupción. La organización en re-
políticos y los empresarios se propone, para ambas partes: reducir la des tiene dos funciones principales:
competencia. Unos demandan rentas de tipo económico, mientras que a) La heterogeneidad de los bienes
otros desean rentas de tipo político. intercambiados en las transacciones
Según nuestro enfoque acerca de las redes socioeconómicas de la corruptivas y los diferimientos temporales. La red desempeña el papel de
corrupción (Cartier-Bresson, 1995b) 10, en cada hecho de corrupción se traductor de intereses, creando así un patrón de medida (un equivalente)
vuelven a encontrar principios de coordinación mercantilista (es decir, de para bienes y objetivos muy diferentes. La red es e~tonces un int~rmedia­
competencia entre individuos egoístas que se proponen maximizar recur- rio de intercambios complejos. Permite intercambiar recursos d1ferentes
sos y que se guían por los precios), tales como jerarquía (sobre la base de sin que necesariamente se tenga que pasar por una monetización (so?orno)
la autoridad, según un principio de obediencia para con aquel a quien se le y autoriza diferimientos en el tiempo", lo que llevaba a ~é~1y a dec1r: «La
debe un favor: «¿quién te nombró gerente o te designó responsable de un corrupción moderna, como la moneda, se desmatenaltza». En otras
grupo de mediadores?») y proximidad (la solidaridad y las relaciones palabras, los recursos que se intercambian son diversos (económicos,
personales que permiten la confianza). Esta lista de variables permanece políticos, sociales, simbólicos, etc.) y para evitar los cost?s ~e espera y
transacción vinculados al trueque (problema de la doble comcJdencta), se
de apoyo (como el ingreso o la instrucción). pero raramente una compensación para los más hacen necesarios ciertos sistemas de medición y compensación. En su
desprovistos. La red reconfona las desigualdades de poder apoyándose en ellas, pero se queda regularidad, los intercambios de favores no siempre se monetizan y pagan
en los límites de la legitimidad cultural y de la legalidad>•. de contado. Se tiene un banco de favores o bien un mercado a plazo del
8 Desde nuestro punto de vista, la corrupción legislativa corresponde entonces a un fracaso
favor y de la información privilegiada sin denominador común. La red
de la estrategia del grupo de presión, el cual no fue capaz de hacerse aceptar como interlocutor
pcninente de los poderes públicos. La competencia entre grupos de presión le devuelve a la autoriza los sistemas de diferimientos y de compensaciones múltiples y
corrupción su eficacia. A este respecto,los pagos voluntarios de los grupos de presión pueden multilaterales en el tiempo y el espacio. Por ejemplo, una contribución de
también servir para mantener las buenas relaciones entre los mediadores y los partidos campaña electoral ofrecida por una empresa, o el rescate de un periódico
goiíticos.
local, o el pago de un asistente, cte., conduce mucho después a ~na
9 Las ~laciones entre un notable de provincia y el cuerpo prefectoral presentadas por Dupuy/
Thoemg Ilustran perfectamente este tipo de oponunidad: <<El prefecto y los notables
información confidencial (que será o no utilizada), un contacto (tambtén
representan en principio dos puntos de v1sta diferentes y a veces antagónicos: el Estado y la
sociedad local. En realidad forman un equipo, ya que en muchos aspectos están condenados organizada y estable de las transacciones. su aspecto social y las ramificaciones necesarias
a entenderse para no fracasar individualmente. uno en su carrera administrativa frente a su para el manejo de la actividad. <<La corrupción se efectúa mediante redes colecti.\'lls en
ministro. el otro en su carrera política frente a sus administrados. Su interdependencia es cadena, lo que tiende a eliminar el sentido de la culpa~ilidad y de la responsab1hda~>>
múltiple. El prefecto le sirve al notable de dispensador de favores diferentes y de vocero en (Becquan-Lcclcrcq). <<El intercambio corrupto suele necesitar una ampha red de protecmm
París y ante otros ministerios para la defensa de los mtereses locales. El notable le sirve al ... Propondría algunas renexiones acerca de los lugares en los que ~e construye esta red
prefecto de fianza política para sus proyectos, para hacer valer su carrera, pero también como completa de intercambio, es decir esas sedes del poder oculto que pcnm~en que se reproduz~a
relé en la sociedad local para estar al tanto de lo que allí sucede» (pp. 52-53}. Esta situación y se extienda la corrupción ... La reproducción extendida del intercambio corrupto la perm1te
puede llevar a una pasividad complaciente de los actores ante ciertos actos de corrupción de una red compleja de relaciones y a.wciaciones que reúne actores púbhcos, actores pnvados
uno u otro. Sin embargo, a menudo no habrá ni regateo ni intercambio de votos contra favores. y mediadores, echando así las bases de una lealtad recíproca que perrnit~ la conttnmdad de
sino quesimplementesecompartirán las utilidades indirectas de la política pública. En el caso los intercambios» (del la Porta). «U n tercercasodefigura(de Iacorrupc10n)es aquel en el que
de los prefectos, los nombramientos son incumbencia del Ministerio de Relaciones Interio- la obtención de una decisión favorable es el resultado de rede.~ de .wciabilidad. La capacidad
res, pero la tradición quiere que se solicite la aprobación del responsable político. de moverse en varios campos o el acceso privilegiado a los que toman las decisiones político-
10 El término red de corrupción se usa a menudo para expresar a la vez la naturaleza administrativas allanan las dificultades y quitan del camino los granos de arena» (Mény).
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é~ activado o. no), un contrato, etc. Las deudas existentes entre las respaldo popular al trabajo jurídico y policial. Entonces es preciso, en una
d1ferentes en~1dades nunca están totalmente saldadas. Al circular, estas segunda etapa, explicitar los diferentes costos de las diversas corrupciones
deudas mantienen los nexos de la red. La red es así una organización para canalizar esta sensibilidad hacia un análisis racional del problema,
flexible y virtual. yendo mucho más allá de la constatación cargada de decepción o agresi-
b) ~l~ndestinidad, ~onocimie?to personal, confianza, seguridad y vidad, acerca de los sistemas de delegación de poderes característicos de
protecc1?n. Da~o ~u~~l mtercamb10 corrompido no puede ser garantizado todo sistema democrático. Se trata pues de una postura moral y desintere-
por una mstanc1aJund1ca neutra a la que puedan referirse los participantes sada a la vez, que debería autorizar la resistencia activa frente a la
en caso. de confl1ct~, la red es un espacio de relaciones interpersonales corrupción. Esta dualidad de motivación podría así hallar su forma
compleJaS que ~rrmten crear confianza según un proceso de aprendizaje. organizacional en redes anticorrupción.
La forma orgamzada de las transacciones ofrece una garantía acerca del
buen desenvolvimiento de las operaciones que tienden a cartelizar infor- Traducción: Francesca ú1 Truglio
maciones y decisiones.
Las alia~zas políticas a nivel local o nacional, en el interior de un partido
o entr~ part1dos, son necesarias para el manejo de las instancias polfticas. Bibliografía
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correctamente las transacciones corruptivas. Cartier-Bresson, J.: <<De la définition d'un marché de la corruption a ses formes
. Con el auge de la corrupción como intercambio social, los costos organisationnelles: un premier bilan des analyses économiques de la corruption» en
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Impuestos a la colectividad son morales (el malestar producto de nuestra
1995a.
apatía), poi íticos (e~ cuestionamiento de la democracia parlamentaria y la Cartier-Bresson, J.: <<Les réseaux decorruplion ct lastratégie des '3 S': Sleep-Silcnce-Smile>>
avanzada del popuhs_m~ o de la extrema derecha), económicos (el despil- en Mcyer-Bisch (ed.): Editions Universitaires Fribourg, Friburgo, J995b. en prensa,
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trabaJO de mov1h~ac10n ~ontra la corrupción tiene varias etapas. Arranca rapport a u Premicr Ministre, Collection Rapports Officiels,LaDocurnentation Fran~aise,
1993
con ~1 ~?mpron:uso denvado de la reacción moral que despierta una Rapport Rozcs au Premier Ministre, Rcgard sur l'actualité N" 207, enero 1995, La
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son nada sm una voluntad de aplicación que sólo puede venir de un Publishers, 1989.
127
LA EXPERIENCIA DE HONG KONG NUEVA SOCIEDAD 145

CONTRA LA CORRUPCION contra la corrupción endémica. Sin embargo, los últimos años-han mostra-
do que dicha experiencia ilustra también las limitaciones que tienen que
enfrentar las políticas anticorrupción en un contexto político y económico
Algunas desfavorable, que escapa en gran medida al control de los diseñadores de
lecciones políticas.
De la experiencia de Hong Kong se desprenden tres elementos claves
importantes para entender el éxito y las limitaciones al erradicar la corrupción endémi-
ca. El primero es el compromiso creíble de los líderes del gobierno. Más
adelante se explicará en qué consiste un compromiso anticorrupción
Un enorme cambio ha significado pasar de más de un siglo de corrupción endémica creíble para los funcionarios corruptos y el ciudadano común. El segundo
en Hong Kong al periodo de 1970 y 1980, de rara corrupción oficial, hasta llegar a elemento es una cultura de la corrupción, la cual se refiere a las creencias
1990, con su regreso como práctica usual. Fundamentalmente, esta experiencia de la sociedad en general. Cultura de la corrupción no implica en modo
anticorrupción es un ejemplo de audaz intervención gubernamental que alcanzó alguno una aceptación internalizada (ni ningún tipo de consideración)
muy pronto un éxito notable, sirviendo de ejemplo acerca de qué tipos de políticas acerca del estatus moral de las acciones corruptas. Se refiere más bien a la
deben emplearse en contra de la corrupción endémica. Sin embargo, la experiencia creencia, cuando está generalizada en la sociedad, de que la corrupción es
también ilustra las limitaciones de este esfuerzo, en un contexto económico y algo difundido y común. Cultura de la corrupción significa que el ciuda-
político que no está bajo el control de quienes diseñan las políticas en Hong Kong. dano común suele concebir la corrupción como un rasgo típico del mundo
Ultimamente, la experiencia contra la corrupción se ha transformado en un que conoce y en el que vive, quiéralo o no. Cuando cree que los actos
esfuerzo por combatir las consecuencias negativas de la relación política y corruptos son rutinarios, concluye que la resistencia individual no sólo es
económica con la República Popular China. costosa sino también, muy probablemente, carecerá de resultados. En
consecuencia, se vuelve cómplice reacio del corrupto, actuando de manera
Melanie Manion tal que ayuda a sostener la corrupción, ofreciendo o admitiendo volunta-
riamente, por ejemplo, sobornos como cosa rutinaria (sin oponer resisten-

E l grado de penetración de la corrupción varía mucho según el país de


que se trate. Sin embargo, cabe hacer una distinción importante entre
los países donde es endémica (allí la corrupción es rutinaria, constituye la
cia ni hacer denuncias). Es entendible la noción de que los tentáculos de
la corrupción llegan hasta los funcionarios públicos, especialmente los
grandes líderes. Cuando el ciudadano común cree que aquellos que tienen
regla y no la excepción) y aquellos en los que es poco común. ¿Cómo se la responsabilidad oficial de actuar en pro del interés público son en sí
transforman los países con corrupción endémica en países de corrupción corruptos, también tiende a considerar como poco probable, por no decir
inusual?¿Qué mecanismos, si es que los hay, pueden utilizar quienes ela- inimaginable, que termine la corrupción endémica. Un tercer elemento,
boran las políticas para cambiar rápidamente un estado por otro y conso- clave para entender las lecciones que nos enseñó la experiencia de Hong
lidar tal cambio? Aquí se describe el enorme cambio que ha significado Kong, es el contexto político y económico.
pasar de más de un siglo de corrupción endémica en Hong Kong a un La historia tanto del éxito como de las limitaciones en la lucha por
período en que fue muy poca la corrupción oficial, como el de los 70 y 80, erradicar la corrupción endémica en Hong Kong puede en general resumirse
para llegar al decenio actual en el que la corrupción vuelve como práctica así: en 1973, ante la protesta pública y la grave crisis de legitimidad que
corriente. atravesaban altos funcionarios , el gobierno adoptó medidas que tornaran
La experiencia de Hong Kong en su lucha contra la corrupción en las creíble su compromiso con la lucha por erradicar la corrupción endémica.
últimas dos décadas es un ejemplo oc audaz intervención gubernamental Una de las más importantes iniciativas fue la creación de un organismo
con notable éxito en un corto período de tiempo, sirviendo de lección para especializado e independiente con poderes draconianos: la Comisión
los responsables del diseño de políticas en todo el mundo, aportando Independiente contra la Corrupción (ICAC). El compromiso que demostró
información útil acerca de qué tipo de instrumentos han de emplearse tener el gobierno, el éxito inicial de la ICAC en la investigación y
M ELANrE MANION: profesora asociada de Ciencias Políticas en la Universidad de procesamiento de algunos «peces gordos» de las fuerzas policiales, y los
Rochester, Nueva York. Actualmente realiza investigaciones acerca de la corrupción en esfuerzos explícitos de socialización y educación realizados a más largo
China. Entre los trabajos que ha publicado sobre el tema figura <<Corruption by Design: plazo por el Departamento de Relaciones con la Comunidad de la ICAC
Bribery in Chincse Enterprise Licensing» en el Journtll o( Law, Ecmwmics & Organiza- fueron factores que, en su totalidad, contribuyeron a transformar la cultura
lion, primavera de 1996.
corrupta instalada en la sociedad. El ciudadano común creyó en la
Nota: el presente artículo es una versión bastante abreviada de otro trabajo denominado sinceridad y seriedad del compromiso anticorrupción del gobierno y, con
«Policy TnstrumenL~ and Political Contcxt: Transforming a Culture of Corruption in Hong e l tiempo, dejó de percibir la corrupción como práctica corriente y
Kong». Para obtener una copia de ese trabajo, contactarsc con la autora.
esperada. De este modo, cuando veía casos de corrupción era más probable
Palabras clave: corrupción, anticorrupción, Hong Kong, China. que opusiera resistencia o que cooperara con las autoridades denunciándo-
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128
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los. Este cambio cultural fue determinante. Los funcionarios corruptos no -'
sólo estaban frente a una mayor probabilidad de ser descubiertos y constituyó una gran oportunidad para que lucraran .empr.esario~ privados
sancionados, sino que tampoco podían contar ya con el ciudadano común y funcionarios aduaneros, vinculados con funcwnanos chmos para
como reticente -pero silencioso y pasivo- cómplice. contrabandear artículos y sobornar a agentes fiscales. .
Sin embargo, en la última década Hong Kong se ha integrado cada vez Uno de los departamentos en los que la corrupción era partlc~larmente
más con la República Popular China. Esto es el resultado de una relación común fue el de la fuerza policial. De 1952 a 1973, las denunctas .de co-
comercial floreciente que, aunque siempre importante, ha recibido un gran rrupción policial durante la mayor parte de esos años (y en promediO pa~a
impulso recientemente con inversiones económicas directas en ambas
direcciones y numerosas influencias políticas, legales, sociales y demás, ~~~~~~;~~~~~~~~;~:~~n~~~s1~~~~~i~~~~~~:;c~~~~~~~~1~~~~ród:~~ ~.. -~-
medibles con menos facilidad y verificadas durante el período de transi- tar la forma de «corrupción colegiada», cuando un grupo de funcwnartos
ción iniciado en 1984, con el acuerdo para la transferencia de Hong Kong, se reúne para extorsionar a cambio ~e ~bstenerse d~ cu~plir con los.de-
actualmente bajo mandato británico, a China en junio de 1997. En los beres impuestos por su cargo. Estos smdtcatos se ennquecteron proteg~en­
últimos años, los esfuerzos de la ICAC por controlar la corrupción se han do regularmente Jos negocios ilegales y acosando .~1 cmdadano,comun.
dirigido, casi todos, a combatir las consecuencias directas, indirectas y La opinión de los chinos acerca de la corrupcwn se resumta en. una
negativas anticipadas que pueda tener la relación con China. El esfuerzo expresión popular de la época: hay que escoger entre d~~ alternativas:
anticorrupción de Hong Kong es también un claro ejemplo de las limita- «subir.se a la buseta» (participar activamente en la corrupcwn) o «correr a
ciones que enfrentan el compromiso y las políticas gubernamentales en un un costado de la buseta» (ser espectador, pero sin interferir). Bajo ningún
contexto desfavorable; en este caso, un marco cada vez más dominado por concepto se consideraba la posibilidad de «par~rse f~ente a la bu~eta»
la relación económica con China y el futuro incierto a partir de 1997. como opción viable, porque seguramente aplastarta a q_u~enes se atrevteran
Ambos componentes de la creciente relación con China, donde la corrup- a hacerlo. En pocas palabras, según muchos, era futtl, tonto y tal vez
ción ha coloreado cada vez más la vida política y económica durante la peligroso desafiar o cuestionar a los funcionarios gubernamentales. Aun-
última década, ya han comenzado a mostrar un retroceso en los esfuerzos que a la gente no le gustaba pagar sobornos, era mucho mayor el ten:or q~e
anticorrupción endémica en Hong Kong. sentía por las eventuales represalias tras denunciar a. un functonarto
corrupto. Se creía que la corrupción Jenía una gran capactdad ~e penetra-
Corrupción endémica antes de 1974 ción y que se estaba extendiendo a los niveles más altos del go~terno. U~o
de los obstáculos que evidentemente se le presentó al esfuerzo anttcorrupcwn
L a corrupción endémica, sostenida en gran parte por la cultura de la fue de tipo estructural: el organism~ encargado ?e luchar contra ~a
corrupción, floreció en Hong Kong desde mediados del siglo pasado, corrupción, la fuerza policial, era ampliamente constderado como el mas
cuando la corrupción policial estaba en constante escalada. La corrupción corrupto de las agencias gubernamentales.
era algo corriente, por todos conocido, presente en los niveles bajos y
medios de todos los departamentos gubernamentales. La ocupación de El incidente Godber
Hong Kong en 194 J no cambió la situación: el gobierno japonés era
excesivamente burocrático y el ciudadano común sobornaba de manera Este hecho fue el catalizador que llevó a la creación de la ICAC. Peter
Godber era miembro de la policía de Hong Kong desde 1952, alcanzando
rutinaria para evitar que los funcionarios interfirieran en sus actividades
cotidianas. Según la percepción general, la corrupción aumentó en las en 1973 un cargo de elevado rango. Por mu.chos años ~abía acepta~ o pagos
décadas del 50 y 60. Los cambios políticos producidos fuera de Hong Kong de sargentos con rango inferior al suyo, quten~s eran Jefes y o~gamzadores
fueron una de las causas principales del incremento. La población aumentó de la corrupción policial colegiada. Gran cantidad de lo obtemdo por estos
de 840.500 habitantes en 1931 a un estimado de dos millones para finales pagos lo guardó para su retiro. , .
de 1950. Casi una cuarta parte del aumento se produjo a partir de 1947, En abril de 1973, teniendo informes de que Godber habta envtado
debido a la afluencia de refugiados chinos. A fines de 1960, la población grandes sumas de dinero al exterior, el jefe de la ~olicía inició una
había aumentado a tres millones, y en 1971 a casi cuatro. El aumento de investigación. Para finales de mayo, se había de~er;mna?o que por las
la población implicó mayores presiones sobre los escasos recursos y el manos de Godber había pasado más de UK$ 1 mtllon (dolares de Hon,g
Uno de Kong). Dicha cantidad superaba de lejos el salario total neto que habta
los obstáculos gobierno. Desde los 50 se amplió la intervención gubernamental para
ofrecer servicios sociales básicos. Los funcionarios buscaban afanosa- recibido desde 1952. Aunque Godber vivía de manera frugal, claramente
que evidentemente tenía «bajo su posesión recursos pecuniarios o pro~iedades despropor-
mente nuevos «pagos de oportunidad», sobre todo en áreas que estaban
se le presentó cionadas en comparación con sus emolumentos ofictales pasados o pre-
bajo monopolio del Estado (asignación de viviendas de interés social, por
al esfuerzo ejemplo) y en la aplicación de normas (en los proyectos de construcción sentes», lo que constituye delito en virtud de la. Or~:nanz~ sobre ~reven­
anticorrupción fue del sector público, por ejemplo). También en los 50, el embargo impuesto ción de Sobornos, a menos que se dé una expltcac10n sat1sfacto~t~.
de tipo estructural a los productos estratégicos dirigidos a China durante la guerra de Corea La Ordenanza sobre Prevención de Sobornos exigía que la pohcta, para
iniciar una cantura. ohtuviera el consentimiento del Fiscal GeneraL
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También obligaba al Fiscal General, antes de dar su consentimiento, a del público. Tras declarar que las situaciones graves exigían la toma de
notificar al sospechoso que se estaba analizando la posibilidad de proce- medidas drásticas, el gobernador anunció que a la fuerza policial le serían
sarlo por el delito antes descrito y a darle una oportunidad razonable para quitadas las tareas de lucha contra la corrupción. Reconoció que el público
que explicara los hechos por escrito. Así pues, el Fiscal General encargado tendría más confianza en una entidad que fuera completamente autónoma
notificó a Godber y le dio una semana para explicar o justificar los hechos. y separada de cualquier departamento gubernamental. Hasta tanto el
El mismo día, algunos funcionarios allanaron la residencia de Godber, público no confiara en la integridad de la poli~ía, los. argumentos acerca de
donde encontraron y decomisaron pruebas que indicaban la tenencia de si la policía era o no realmente capaz de mvesttgar y procesar a los
recursos financieros por un valor de más de HK$ 4 millones. corruptos de manera imparcial y firme no tenían importancia alguna.
Godber huyó de Hong Kong cuatro días después. Llegó a Londres con Tercero, algunos datos de las nuevas estructuras transmitieron adecuada-
su fortuna intacta y a salvo de la extradición (el suyo era un delito mente el compromiso oficial, haciéndolo creíble. La ICAC no sólo estaba
inexistente en la legislación británica). La historia de la corrupción y la separada de las fuerzas policiales, sino también tenía un estatus adminis-
huida ocupó mucho espacio én los medios. Al cabo de poco tiempo, trativo especial. Entonces y ahora, es el único departamento gubernamen-
Godber gozaba de gran notoriedad en Hong Kong, llegando a ser símbolo tal que sólo debe rendir cuentas al gobernador. Su responsable es nombra-
de la corrupción policial y de la impotencia gubernamental o, lo que es do por aquél y carece de alguna otra subordinación. Los puestos de la
peor, de la complacencia del gobierno. ICAC, sometidos a concurso, están mejor remunerados que los de las
El incidente originó una crisis que erosionó la legitimidad del gobierno. demás agencias oficiales. Todo lo relacionado con el personal de la ICAC
Como los miembros estaban designados en Gran Bretaña, no elegidos en no es competencia de la Comisión de Servicios Públicos, lo que significa
Hong Kong, la cuestión de la legitimidad política de quienes habían que sus empleados no están sujetos a ser transferidos a otros departamen-
recibido el mandato de gobernar despertó gran sensibilidad. Lo que se tos gubernamentales. Por ende, nadie que trabaje en la ICAC debe temer
reclamaba implícitamente al cuestionarlos era un «buen gobierno». El ser transferido en el futuro a otra área bajo el mando de un funcionario de
incidente Godber fue un estímulo para tal reivindicación. Lo indignante no mayor nivel que pudo haber sido objeto de investigaciones. El jefe de la
fue que puso en evidencia la corrupción existente entre los policías de más ICAC tiene autoridad absoluta sobre su personal y puede rescindir un
alto rango encargados de defender y hacer cumplir las leyes -el ciudadano contrato sin dar explicaciones. En esta oportunidad, el gobernador designó
común no se sorprendía ya ante ninguna noticia de corrupción policial-, como primer comisionado de la ICAC a un funcionario con óptimas
sino más bien que un funcionario británico de alto rango pudiera cometer credenciales de integridad moral que no había sido miembro de la policía.
un delito penal grave en Hong Kong y disfrutar de su riqueza mal habida El impacto inmediato que tuvieron estas iniciativas sobre la cultura de
en Gran Bretaña, a salvo bajo la protección de la legislación inglesa. la corrupción no puede examinarse directamente. En Hong Kong no se
realizaron hasta 1977 sondeos masivos de opinión sobre el tema. No
Compromiso creíble contra la corrupción obstante, hay pruebas indirectas contundentes, como las cifras de las
denuncias, que reflejan un repentino cambio de creencias. Cifras de 1973
El gobernador de Hong Kong reaccionó ante el incidente y la opinión y 1974 reflejan enormes diferencias entre la confianza del público para con
pública, poniendo de manifiesto un compromiso sin precedentes en la la policía y la .ICAC. En 1973, se denunciaron 1.457 casos de corrupción
lucha contra la corrupción. Orientó sus acciones contra el corrupto, por ante el despacho anticorrupción de la policía; los denunciantes se identi-
supuesto. No obstante, uno de los objetivos explícitos importantes era ficaron en 558 de los casos. Ambas cifras están muy por debajo de las de
también dar prueba del nuevo compromiso del gobierno para con el 1974, cuando la recién creada ICAC comenzó a recibir denuncias. En su
ciudadano común, sin cuya cooperación muy probablemente fracasaría primer año recibió 3.189 denuncias, 1.109 con denunciantes identi.ficados.
todo esfuerzo por erradicar la corrupción endémica. Las iniciativas dieron Estas cifras representaron un aumento del 119% y de199% respect1 va men-
al ciudadano una señal clara, en el sentido que las autoridades hablaban en te en relación con 1973.
serio. Fueron varias las actitudes del gobernador que tornaron creíble la
señal. Medidas anticorrupción a más largo plazo
Por primera vez, el gobierno reconoció públicamente la corrupción
endémica y admitió no haber advertido antes de la gravedad del problema. D esde el principio, la ICAC adoptó una estrategia de tres áreas para
Admitió también que la corrupción era un fenómeno social muy difundido eliminar la corrupción endémica: detección del delito y aplicación de las
fuera del sector público y que existía en varios departamentos guberna- leyes a través del Departamento de Operaciones; prevención por interme- Las iniciativas
mentales y no sólo en las fuerzas policiales. En segundo Jugar, se tomó en dio del Departamento de Prevención de la Corrupción; y educación de la dieron al ciudadano
serio el tema de la confianza de la opinión pública. Aceptó que un esfuerzo opinión pública mediante el Departamento de Relaciones con la Comuni- una señal clara,
eficaz contra la corrupción requiere de la cooperación activa del público. dad. La detección y sanción de la corrupción fue de especial importancia en el sentido que
Reconoció que sin un cambio profundo de las bases estructurales que
regían la lucha anticorruoción. no se recibiría oronto niníluna cooneración
en los cuatro primeros años de existencia de la ICAC, período en el que la
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NUEVA SOCIEDAD 145 133
NUEVA SOCIEDAD 145 132
]a iniciativa más importante de todas en este esfuerzo por..,cambiar las
recursos al Departamento de Operaciones. Inicialmente, las operaciones actitudes del ciudadano es la amplia campaña educativa y moral lanzada
se centraron fundamentalmente en la corrupción policial colegiada. Uno por el departamento en las escuelas públi~as. ~ d?s años apenas de la
de los objetivos específicos era investigar y procesar a los «peces gordos)) creación de la ICAC, la unidad de educación publica del departamento
para ganarse la confianza del público y demostrar que se estaba encarando diseñó un juego didáctico contra la corrupción para ser utilizado experi-
un verdadero cambio. Fueron prioritarios los esfuerzos por lograr la vuelta mentalmente en las escuelas. El paquete educativo de la ICAC se transfor-
de Godber para ser enjuiciado, meta que se alcanzó al cabo de un año. En mó pronto en el material educativo y moral de mayor uso._Los_esfuerzos
1977, el comisionado le comunicó al gobernador que no se sabía de la centrados en las escuelas públicas son tal vez Jos más mmuc10samente
existencia de más asociaciones de corrupción de importancia. La ICAC estudiados de todas las medidas tomadas por la ICAC para lograr la
había desmantelado la corrupción colegiada. Los éxitos iniciales, súbitos revolución silenciosa del cambio de la cultura de la corrupción.
y notables logrados por el Departamento de Operaciones le demostraron
en la práctica al ciudadano común que el gobierno no era complaciente, Cambio de la cultura de la corrupción
sino que más bien pertenecía al propio bando en la lucha contra la
corrupción. En la medida en que la gente concibe la corrupción como un hecho usual,
Después de 1977, las relaciones con la comunidad desempeñaron una actúa como cómplice del corrupto. Por ejemplo, al esperar que los
función importante. Se le encomendó al comisionado de la ICAC la tarea funcionarios públicos actúen de esta manera, 1~ con~ucta (ofrecer ~?bor:
de «educar al público contra el mal de la corrupción)) y «asegurar su nos de manera voluntaria y no oponer resistencia a la coacc1on m
respaldo y promoverlo para combatirla». Al Departamento de Relaciones denunciarla) frente a los funcionarios estará dirigida a preservar la corrup-
con la Comunidad se le asignó la responsabilidad principal en esas tareas. ción oficial. De hecho, un componente clave del cambio de la cultura de
Con los años, esta oficina suministró a la comunidad información acerca la corrupción es modificar las creencias a~erca del ~lean ce de esta práct!~a
de las formas de corrupción, aumentando la capacidad ciudadana de usual. Con el objeto de formular estrategias apropiadas para la educac~on
cooperación con los esfuerzos anticorrupción y los costos psicológicos o y participación ciudadanas, en 1977 la ICAC rea_lizó una serie de estu?~os
morales de los actos corruptos y de la pasividad frente a ellos a través de de opinión pública. Tales investigaciones const.Jtuyen un~ base empmca
la educación y de campañas públicas. excelente para medir el impacto de los esfuerzos por cambiar la cultura de
Gran parte del trabajo del Departamento de Relaciones con la Comu- la corrupción en Hong Kong. .,
nidad se lleva a cabo a nivel de las bases, en oficinas locales que laboran Estas encuestas pedían a los entrevistados evaluar _la extensJO~ de la
directamente con la comunidad y grupos profesionales, y a través de las corrupción en las oficinas del gobierno y en el sector pnvado. Un eJemplo
escuelas. Inicialmente se hizo énfasis en la tarea de suministrar al público de pregunta: «En su opinión, ¿cuán común
y a empresarios información conceptual acerca de la corrupción, de es actualmente la corrupción en el gobier-
confom1idad con la Ordenanza sobre Prevención de Sobornos. Esto no fue no?, ¿se observa en la mayoría de los ,''
algo trivial, ya que también implicó que el departamento realizara una departamentos gubernamentales, en un
tarea de socialización para respaldar a la ICAC y la normativa legal. En número considerable de ellos, en sólo uno
1976, por ejemplo, cuando la ICAC procesó a una gran firma comercial por o dos, o más bien cree que no hay corrup-
haber ofrecido comisiones a otras compañías, la Asociación China de ción alguna en el gobierno?)). Las propor-
Fabricantes lideró a la comunidad de negocios en un intento fallido por ciones cambiantes de las respuestas son
presionar al gobierno para que despojara a la ICAC de sus atributos para fascinantes: el cambio en la percepción
investigar los casos de corrupción empresarial. Más recientemente, el pública según la cual la corrupción oficial
Departamento de Relaciones con la Comunidad ha jugado un importante es una práctica común tiene un patrón
papel informando a los empresarios acerca de las normas legales que curvilíneo. En 1980 se registran las cifras
definen a la corrupción en China. El departamento también ha participado más altas de casos en que se percibe la
activamente en la tarea de ayudar al sector empresarial de Hong Kong a corrupción oficial como práctica común.
elaborar normas de ética comercial. Ese es el primer año para el que existen
El departamento también ha llevado a cabo una educación más abierta medidas comparables (seis años después
a través de los medios de comunicación social. Además de programas del comienzo de la ICAC): el 52% de las
cortos para mantener informado al público acerca de las metas y prácticas respuestas consideró que la corrupción era
de la ICAC, el departamento ha mandado a hacer diversas series de común en «casi todos» los departamentos
anuncios sofisticados contra la corrupción cuyo objeto es informar al gubernamentales o en «Un número consi-
público televidente. También ha producido varias series dramáticas popu- derable» de ellos. Esa tasa disminuye de
lares, basadas en casos de la vida real, en las que se representan historias manera bastante regular con los años, has-
instructivas acerca de la lucha anticorruoción. Sin embanw.la aue ha si el o
NUEVA SOCIEDAD 145
134 NUEVA SOCIEDAD 145 135

ta llegar a su más bajo nivel en 1988 con un 24%. A partir de ese momento experimentado en la in~idencia de la corr~pción. Lo~ ~al ore~ e?~im~dos en
aumenta en forma constante hasta alcanzar un 50% en 1994, último año elación con la corrupción en el sector pnvado tamb1cn son mdtcattvo.s de
para el que se dispone de datos. Las respuestas referidas al sector privado ~a magnitud del problema (y de la subdenuncia). Se estima, en ténmnos
también muestran variaciones. En 1978, el77% contestó que la corrupción conservadores, que cerca del 10% de la población de Hong Ko~g ~uvo
en el área privada es normal o habitual. Esa proporción disminuye desde contacto con la corrupción en el sector privado en 1993. En termmos
entonces de manera pronunciada hasta alcanzar su nivel más bajo en 1982 menos conservadores, la proporción se eleva a una cuarta parte de la
con un 49%. Luego empieza a incrementarse de manera casi ininterrum-
población. . , .
pida a partir de 1984. En 1994 alcanza un alto nivel con un 81%. Tal vez tenga más importancta el hecho de que ~1 patron d~ camb1o del
. Hay grandes diferencias ~ntre el patrón y las proporciones correspon- contacto personal con la corrupción en el sector pnvado no stgue 1~ curva
dientes a las respuestas refendas a los ámbitos estatal y privado. Para todo en constante ascenso que muestra la denuncia de casos de corrupc10n. Ese
el período, la evaluación de la corrupción como práctica común en los tipo de experiencia sigue más bien la línea de la percep.ción general. acerca
negocios alcanza un nivel mucho más alto; aunque las expectativas acerca de que la corrupción es cosa común, con una reducctón pronunc1~~a de
de ella primero bajan y después suben, durante todo el tiempo se mantienen 1980 a 1982 y con un aumento a partir de 1984. De esta comparac.wn es
altas proporciones. En oposición a ello, la ICAC logró cambiar la cultura razonable concluir que la curva que muestra el cambio de percepc1ón de
de la corrupción gubernamental. No obstante, este cambio se vio amena- la corrupción refleja, en realidad, el patrón real de camb!? qu~ pr~senta su
zado en 1990. En segundo lugar, no solamente la ICAC nunca transformó incidencia. Dicho de otra manera, los actos de corrupc10n dtsmmuyeron
del todo la cultura de la corrupción en los negocios, sino que las percep- después de 1974, pero produciéndose el aur~ento en algún momento
ciones referidas al ámbito privado empezaron a aumentar mucho antes que después de mediados de los 80 en el sector pnvado y a comtenzos de la
en el caso del gobierno. década de los 90 en las oficinas públicas. Si los esfuerzos de la ICAC
. A partir de 1984, los estudios también se concentraron en las expecta- explican el éxito alcanzado en los i~tentos iniciales por reducir la corrup-
tivas, o sea el período de transición comprendido entre la firma del acuerdo ción, ¿a qué obedece el repunte rec1ente?
de 1984 y el cambio de régimen en 1997. Al examinar las expectativas de
cambio en una u otra dirección, resulta evidente una vez más el patrón Contexto económico y político
variado. Por ejemplo, entre los que respondieron que esperaban más
corrupción durante el período de transición, las proporciones cayeron y El auge de la corrupción en Hong Kong en los. últimos añ~s se debe.en gran
luego subieron, pasaron de un 44% en 1984 a un 25% en 1990, para luego parte al nuevo contexto político y económ1co, es de.c~r, a la d1re~ta e
ascender a un 79% en 1994. Las expectativas acerca de la corrupción futura indirecta influencia china. Influenc1a dtrccta s1gn1f1ca la crectentc
son cada vez más optimistas y luego cada vez más pesimistas, pudiendo interrelación entre la economía de Hong Kong y la de China. La influcnc}a
ubicarse el viraje aparentemente en algún momento entre finales de los 80 indirecta se refiere al futuro. A este respecto, cabe recorda~ que el patron
y comienzos de los 90. correspondiente a 1974-94 es curvo, y el aumento empteza en 1979,
En resumidas cuentas, los datos indican que la percepción de la verificándose el alza más notoria en los últimos dos años. En 1993, las
corrupción como práctica común cambió de manera significativa con el denuncias superaron el tope alcanzado en 1974. Sin embargo, ~ibujan la
tiempo. El patrón de cambio es sinuoso. En 1994, la tasa de percepción de línea dos órdenes bastante diferentes: 1) un incremento relattvamente
la corrupción como práctica común, tanto para el Estado como para el constante de las denuncias de corrupción en el sector privado durante todo
sector privado, fue más alta que siempre. Por alguna razón, el éxito de la el período, con un ascenso mucho ~1ás pronu~ciado ~n 1993 Y 1994; Y2~
ICAC en el campo de la cultura de la corrupción comenzó a revertirse una reducción brusca de las denunc1as para las mstanctas gubernamentales
desde mediados y sobre todo a finales de los 80. dur~nte todo 1978, seguida de un aumento casi constante, una disminución
y una estabilización, y luego un aumento pronunciado en 1993 ~ 1994.
Cambio de la incidencia de la corrupción No obstante, no puede confiarse en los índices de denunc1as para
estimar los cambios en la incidencia de la corrupción en Hong Kong. En El auge
Como ya se señaló, la creación de la ICAC en 1974 dio lugar a un aumento primer lugar, porque en transacciones corruptas tip~ «cliente satis.f~cho>> de la corrupción
inmediato del número de casos de corrupción denunciados. Las denuncias ninguna de las partes tiene incentivos para denu.nctar la corrupc~?n. La
disminuyeron después de manera constante, alcanzando su nivel más bajo
en Hong Kong
corrupción será pues subdenunciada en gran med1da en comparacton ~on en los últimos años
en 1978 (1.234 denuncias). Desde 1979, aumentaron constantemente y en otros crímenes. Segundo, no puede inferirse una constan~e (1.e.,
grandes proporciones. La cantidad se estabilizó a mediados de los 80 se debe
subdenuncia) en las denuncias de corrupción a 1? largo ~e las decadas Y
luego aumentó considerablemente (en un 44%) en 1993, continuando ei en gran parte
tratarlas como un índice del cambio real de su mc1denc1a. Tal como. se
alza en 1994. En lo que atañe a la experiencia personal, es decir, encuen- mencionó las denuncias de corrupción reflejan no sólo su incidencia smo
al nuevo contexto
tros directos con la corrupción como partícipe o espectador, cabe apuntar también o;ras cosas: toma de conciencia por parte del público acerca .de lo político
que las denuncias proporcionan valores poco precisos acerca del cambio que constituye corrupción, disponibilidad de canales para denunciarla, y económico
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136 137

voluntad gubernamental para dar a conocer los actos, etc. JCAC. A los encuestados que manifestaron creer que habría más corrup-
Afortunadamente, algunos datos de las investigaciones realizadas, ción en los años restantes de la transición se les pidió que explicaran sus
referidos a experiencias personales de corrupción, permiten estimar su motivos: el 65% de las respuestas se resumen como «Debido al problema
incidencia. En siete de los estudios masivos encargados por la ICAC, se de 1997, muchas personas desean juntar el mayor dinero posible antes de
preguntó por las circunstancias que motivaban los casos de corrupción en emigrar». Algo de vital importancia es que la ciudadanía también observa
el sector privado. Una de las causas concretas más citada es la certeza que la corrupción penetra de manera contundente en la vida política,
(desde 1984) de que en 1997 Hong Kong se transformará en una «reg1ón económica y social china. La gente supone que la lucha contra la corrup-
administra ti va especial» china. ción en Hong Kong después de 1997 será el mismo tipo de ejercicio
La interrelación de las economías de Hong Kong y China ha aumentado ineficaz y publicitario que han practicado las autoridades chinas desde
la corrupción en Hong Kong básicamente de dos maneras. Primero, las comienzos de los 80.
compañías chinas, establecidas en Hong Kong a un ritmo cada vez mayor En 1974, el gobernador fue capaz de imprimirle credibilidad al compro-
desde mediados de los 80, han arrastrado las prácticas comerciales miso asumido para erradicar la corrupción endémica en Hong Kong. Los
corruptas chinas, perturbando el ya frágil equilibrio de bajo nivel de esfuerzos de la ICAC estuvieron a la altura, como sigue siendo el caso.
corrupción alcanzado por el sector privado de Hong Kong. Aunque no Pero una década más tarde, el acuerdo de transferencia puso en marcha un
haya estadísticas oficiales sobre las inversiones chinas en Hong Kong, proceso que ha mermado la credibilidad del co~promiso. Las políticas
todos admiten que China ha sorprendido a Japón y Estados Unidos al anticorrupción siguen siendo esencialmente las m1smas que antes, pero el
transformarse en la mayor fuente de inversión privada en Hong Kong. contexto político ha cambiado radicalmente. Al ver que la corrupción está
Segundo, la penetración de la economía Guangdong (de China) por parte en pleno auge en la provincia de Guangdong y en otros lugares de China,
del sector empresarial de Hong Kong ha hecho que las prácticas corruptas los funcionarios gubernamentales, empresarios y la ciudadanía de Hong
sean rutinarias entre tales empresas, dado que se encuentran compitiendo Kong creen ver parte de lo que les depara su propio futuro. Ese pesimismo
en un ambiente donde la ética comercial no suele llevar a ningún tipo de en relación con el futuro se está en parte autoplasmando en la realidad.
negocio. Los ejecutivos de firmas de Hong Kong con base productiva en
China, al responder a un estudio solicitado por la ICAC en 1993, se Conclusión
quejaron de que en sus negocios comerciales con China fuese norn1al verse
forzados a contar con las relaciones personales y a ofrecer regalos (incluso ¿Cuáles son las lecciones que nos enseña la experiencia anticorrupción de
dinero en efectivo y depósitos de dinero en cuentas de bancos de Hong Hong Kong en materia de control de la corrupción? Primero, ilu~tra la
Kong). importancia que tiene un compromiso creíble por parte del gobierno.
La influencia indirecta china en la corrupción ha sido producto de la Frente a la crisis de legitimidad derivada de la corrupción, el gobernador
convicción de que Hong Kong será devuelto al territorio continental en estuvo dispuesto a asumir el compromiso de luchas contra la corrupción.
1997. La prevista transferencia ha puesto en marcha una especie de Pudo hacerlo porque sus decisiones fueron firmes y porque la erradicación
«última jugada»: un aumento de los actos de corrupción, el denominado de la corrupción endémica recibió el respaldo de toda la sociedad. Su
«síndrome del ordeñador», referido a las acciones de chinos y extranjeros objetivo se hizo realidad porque creó una organización que debía respon-
en Hong Kong, que han empezado a exponerse más a los riesgos y ser derle sólo a él y porque le dio poderes draconianos para investigar y
menos escrupulosos en un intento por hacer todo el dinero posible antes de procesar a los corruptos de hasta los más altos rangos, y además ente~~ió
irse en 1997. la importancia que tiene modificar la cultura subyacente a la corrupc10n.
Hay también otra influencia indirecta que es más sutil, pero en última Comprendió que mientras el ciudadano común siga creyendo que nada ha
instancia más dañina para la lucha anticorrupción. Afecta a la gran mayoría cambiado, muy poco habrá de cambiar: el gobierno debe ganarse la
de la comunidad de Hong Kong, y no a la minoría oportunista del sector confianza de la sociedad para hacer que la ciudadanía se movilice y actúe
privado y gubernamental que ha cometido más ilícitos. Por lo general, el como su gran aliado en contra de la corrupción, en lugar de seguir siendo
ciudadano común percibe con razón que la corrupción recientemente ha cómplice pasivo de la misma. Segundo, la experiencia anticorrupción de
aumentado. Para aquellos que no participan de manera rutinaria en tales Hong Kong demuestra la relevancia del contexto. Uno de los aspectos más
actos, la «última jugada» iniciada en 1984 no tiene que ver con «vaca importantes de éste es el hecho de que los actuales líderes de Hong Kong
lechera» alguna, sino con el hecho de que el gobierno de Hong Kong no no son quienes diseñarán las políticas después de 1997. Por consiguiente,
tiene capacidad de contraer un compromiso creíble contra la corrupción no pueden comprometerse de manera creíble con un esfuerzo anticorrupción
después de 1997. Esto ha llevado a que se desvanezcan las creencias acerca para el futuro. Queda por verse si los dirigentes de Pekín estarán dispuestos
del gobierno limpio. a respaldar el compromiso para alcanzar esa meta y si serán capaces de
El ciudadano común de Hong Kong entiende la lógica del «síndrome hacerlo.
del ordeñador» antes de 1997, y asocia claramente el auge de la corrupción
con ese fenómeno. La prueba está en el estudio de 1990 solicitado por la Traducción: Nora López
¿Qué ha ocurrido en NUEVA SOCIEDA
..::D::__:1:..:4.=.5_ _ _
América Latina con el
clientelismo partidista
CLIENTELISMO, Humberto Njaim 139

aunque no han faltado intentos dtrigidos a cuestionarlas. En cualquier


ante las nuevas
circunstancias de los 90,
MERCADO L
a irrupción de la e-
conomía de merca-
caso, tratarlas obliga, de una forma u otra, a examinar un nudo de
conexiones donde se enredan por un lado Estado, sociedad y partidos, y
caracterizadas por el
desprestigio de los
Y LIDERAZGO do en América Latina
fundamentalmente a tra~
reforma admmistrativa, política y económica, por el otro. Ello se nota hasta
en artículos de opinión, donde aparecen casi todos los términos menciona-
partidos y los programas
de ajuste económico? El
PARTIDISTA vés de los programas de
ajuste de la década de los
dos al tratar de orientarse frente a una realidad que se revela compleja e
inmanejable (Piñango 1).
clientelismo perdura, pero
es necesario
EN AMERICA 90, entraña vastas conse-
cuencias en la política y El problema
analizar los caracteresque
presenta en la situación
LATINA la administración y no
sólo en la economía de Ahora bien, tanto partidarios como adversanos convienen, aunque lo
actual. Estos rasgos estos países. Tales con- evalúen diversamente, que la economía de mercado o, si se quiere, el
están constituidos, entre . secuencias plantean im- capitalismo, desorganiza y hasta extingue las estructuras heredadas con las
otros, por la acentuación portantes mterrogantes para la teoría política continental. cuales se confronta; siendo el clientelismo una de éstas se impone la pre-
de las necesidades de En cuanto al sector público, basta con enumerar las deman- gunta de qué está pasando o pasará con él en América Latina, y también
protección a las cuales das para su reforma que abarcan la descentralización, la dcsre- parece imponerse la respuesta de que en el orden sociopolítico las rela-
responde el clientelismo, g~lación_, la privatización, la participación, etc., y pensar que no ciones jerárquicas infom1ales con obligaciones y prestaciones difusas
el deterioro de la solo estan planteadas todas al unísono sino también bajo el (Njaim 1995) son o serán reemplazadas por relaciones horizontales pura-
gerencia pública y del modelo del «uso públi~o del interés privado» (Schulze) para mente utilitarias (Littlc); que el contrato de adhesión clientelardeduración
Estado, el surgimiento de ?arse cue~t~ de la amplitud y tensiones ínsitas en el proceso de indefinida está siendo sustituido por múltiples e inestables contratos
un liderazgo partidista tmplantaclOn de la economía de mercado y la importancia de utilitarios negociados caso por caso y de duración definida, más bien corta.
sui generis, el retorno a analizar sus repercusiones. En este punto tropezamos, sin embargo, con varias dificultades teóricas
condiciones que Ademá~, _suby_acentes a las más estáticas y rígidas estruc- previas que es necesario plantearse y aclarar antes de seguir adelante.
parecían definitivamente t~~as admtms;rau_vas ~e hallan las realidades sociales y po- La primera consiste en la relaciótl entre partidos políticos y clientelis-
superadas por la httcas, las mas dmámtcas y, en última instancia, las decisi- mo. Sobre todo en la literatura europea (Njaim 1995), se ha planteado una
implantación de los vas_. Entre ell~s figuran el clientelismo y los partidos políticos. contraposición entre partidos y clientclismo según la cual la existencia de
partidos y, finalmente, por La tmplantactón de los modelos mercantiles ha coincidido con partidos políticos modernos constituye el mejor antídoto contra el cliente-
una amenaza cierta de -¿causado?- un deterioro general de las estructuras partidistas. lismo, tal como se configuró en el siglo XIX y comienzos del xx con los
restricción de la Ocurre esto ta?to en los países do nde aquellas nunca arraigaron regímenes parlamentarios de participación restringida especialmente de la
democracia. -<:aso de Brastl- como donde parecían existir elementos hacia cuenca mediten·ánca, de lo cual es un ejemplo el caciquismo español
su configuración pero se han derrumbado - Perú- o casi - (Garcfa-Pelayo).
Venezuela. Sin embargo, en América Latina conciencia y experiencia llevan a no
Al mismo tiempo, sin embargo, continúa hablándose de contraponer tan diametralmente partidos y clientelismo. Antes bien, como
clientelismo político, clicntelismo de los partidos o clicntelis- hemos visto, los ténninos «clicntelismo partidista», «clientelismo de los
moasecas. ~ ~ás, lacrítica~estos fenómenos constituye tanto partidos)) o «partidos clientelares» se a pi ican a formaciones políticas que,
una formulacton presente y retteradaen las campañas mediáticas desde perspectivas europeas, muestran una notable fortaleza partidista
c?~tra los part~d?s como un latiguillo que emplean los mismos como podrían ser los sistemas de Venezuela, Costa Rica y Colombia.
dmgentes parttdtstas en las luchas internas y en sus declaracio- En realidad, debe reiterarse que en este uso generalizado del término
nes públi_cas. Pero, independientemente de las polémicas más hay intenciones de propaganda negativa que no tienen porqué impresionar
o m~n os mt~res_adas, las categorías sobre el clientelismo pare- ni comprometer al investigador. En un orden democrático baj o el control
cen nnprescmdtbles para el análisis político latinoamericano, de una oposición efectiva y con elecciones periódicas relativamente
limpias, como el constituido en Venezuela desde 1958, los partidos
HuMBERTO NJAIM: investigador polltico venezolano; comisionado de la Corru- políticos son entes escrutables por la opinión pública de una forma tal
SIÓ~ para la Ref?rma del Estado - COPRE, Caracas; editor (con Graciela como no lo son las otras organizaciones sociales e incluso oficiales, que al
~on~no de GarcJa-Pelayo) de Lo público y lo primdo. Redefinicilin de tos no estar en la palestra de la misma manera e intensidad, gozan de territorios
ambtlfls del Estado y fa socttdad, 2 vols., Fundación Manuel Garcfa-Pelayo,
Caracas, 1996; autor de Lit corrupci!Ín, un problema de Eswdo, Universidad 1 El autor se muestra perplejo ante lo que considera el fracaso de la reforma del Estado en
Central de Venezuela, Caracas, 1995. Venezuela; menciona al clientelismo político como una de las recetas ofrecidas para dicha
Palabras clave: clicntel ismo, partidos, ncoliberalismo, Amér ica Latina. refonna y, más adelante, alude a «la actual masa amorfa de funcionarios ...luchando contra
el clientelismo político».
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privados donde pueden producirse tanto iniciativas excelentes como


abusos ignominiosos por parte de «las redes informales de intercambio» inmediata y simétrica (Guevara). En el caso del sistema polrtico venezo-
(L~mnitz). Si en un momento dado este escrutinio de opinión no se lano, estarían estrechamente relacionadas con la crisis que constatan al
venfica, muc~a~ veces es más ~or el escaso desarrollo de esa opinión que pasar dicho sistema y sus partidos de una legitimación ideológica hacia una
por responsabilidad de los partJdos que, aunque ciertamente no dejarán de legitimación puramente utilitaria. Aquí surgen, sin embargo, inquietudes
apro~echarse de ~odo aquello que les haga la vida más fácil, también de un alcance mucho más profundo que las estrictamente referidas al
termman retrocediendo cuando dicha opinión reacciona. Para demostrarlo clientelismo, pues se trata de preguntarse si es que alguna vez y en alguna
basta considerar desapasionadamente la evolución del sistema político parte puede Jo utilitario ser fundamento verdadero del orden político.
ven~zolano a p~tir del intento de golpe de febrero de 1992, cuando los Al respecto, y antes de seguir con estas consideraciones, debe decirse
partidos han temdo que defenderse incesantemente contra movimientos que acaso sea confuso entender por utilitarismo cualquier acción dirigida
hostiles y beligerantes de opinión urbana. a la consecución de cualquier tipo de fines. Sólo tiene sentido, a nuestro
De 1? anterior se deducen dos conclusiones complementarias. Una lleva entender, hablar de utilitarismo frente a una determinada estructura de
a c~eshonar el empleo del término «clientelismo» sin ton ni son, la otra fines donde el comportamiento político se disuelve en un conjunto de
obh~~ a reco~ocer q.u~ condiciones de democracia restringida, así sea relaciones diádicas, a menudo corruptas (Little) dirigidas a establecer
partidtsta, seran propiCias al auge del clientelismo tal como se lo entiende transacciones perecederas en las que cada actor busca satisfacer intereses
típicam~nte. ~in embargo, también es necesario preguntarse qué diferen- individuales de corto plazo. Por consiguiente, en la medida en que las
Cia al c.hentehsmo partidista del tradicional. Al respecto debe decirse que
relaciones políticas estén compuestas no sólo por intereses de mayor
un part1does verdadero ~uando muestra un alto grado deimpersonalización, alcance que los puramente individuales sino también por rasgos formales
de fom1a tal que s~s ~~~mbr?s se identifican y luchan por una causa que como elementos jerárquicos y asimetrías y una mayor perdurabilidad en el
no_ se agota en la md1v1du~hdad de sus dirigentes. Sin embargo, en los tiempo, entonces nos encontramos más allá de lo estrictamente utilitario.
pats,es do~de llegaron a ex1stir realmente, los partidos no operaron en un Por eso nuestra tesis en cuanto a la legitimación estable de un sistema
vac10 ~oc1al. ~os «patrones» tradicionales fueron expropiados de los político es que ésta sólo se logra en la medida en que tales elementos se
mec~msmos chentelares que habían sido funcionales a su dominación encuentran presentes y que entre dos extremos irreales como son, por una
previa, pero estos mecanismos continuaron como fonnas llenas con un punta, el utilitarismo propiamente dicho y, por la otra, la institucionaliza-
nue~o contenido que resultaron muy convenientes, porque los partidos que ción proclamada por los modelos cÓnstitucionales formales, es donde se
supteron aprovecharlas lograron una ventaja electoral considerable frente ubica y mueve la realidad política. Y en este sentido, el clientelismo
a su~ adversari?s tra~icionales o los partidos surgidos después, que si latinoamericano forma parte de esa zona intermedia que aun habiéndose
quenan c~mpet1r debwn adoptar de alguna manera el modelo tan exitoso transformado, perdura. A continuación nos referimos a la configuración
que ~ombmaba las nuevas ideologías con un Mbil aprovechamiento de de la realidad clientelar en América Latina.
perstste_ntes formas tradicionales. El «patrón» partidista, sin embargo,
dep~~d1a en forma fundamental del partido que había prohijado sus Rasgos de la situación
habi.II?ades, lo que se dem~estra por el hecho de que si perdía el apoyo
parttd1st~ se esfum~ba su eh enteJa. La capacidad de generar esta situación Protección y seguridad. El clientelismo es una de las estructuras socio-
mt~rmedta entre. chentelismo tradicional e institucionalidad es una proeza políticas que dan respuesta a la necesidad básica de protección, al viejo
de mvent1 va soc1al que hay que acreditar a partidos como el PRI el APRA problema hobbesiano de escapar de la guerra de todos contra todos. El
Acción Democrática, Liberación Nacional, el Partido Liberal c~lombian~ modelo basado en esa variable fundamental predice, en consecuencia, que
y otros más. si otras formas concebidas para satisfacer finalidades semejantes no
Por lo tanto, una de las preguntas que quisiéramos responder con este cumplen se producirá, entonces, una reversión hacia estructuras organiza-
ensayo es q~é ha ocurr.ido con esas formas del el ientelismo partidista ante ti vas básicas, una de las cuales es el clientelismo.
las nuevas ctrcu.nstancl~s.de los años 90: ¿han sencillamente desaparecido Los desórdenes creados en América Latina por la instauración de
o, p~r el contran?, perviVIdo y, en tal caso, cuáles han sido las adaptaciones políticas e ideologías distintas a las proclamadas, así sea retóricamente,
sufn~as, tan ef1caces como para, si tal fuere el caso, haber podido por los partidos populistas y a las que conformaban su cultura política, no
El clientelismo tienen fácil arreglo por parte de la institución que se supone dirigida a
latinoamericano enganarnos respecto de su desaparición? Sin embargo, al revisar ciertos
pla~teos teóricos ?obre el clientelismo vemos con perplejidad que, en enfrentarlos: el Estado. Asistimos por todas partes a fenómenos revelado-
forma parte de esa res de estas dificultades y de los urgentes desafíos que generan. Muchos
re~hdad, no tendna porque haber ningún cambio, porque las relaciones
zona intermedia chentelares ya prefiguraban y preparaban el utilitarismo que suponíamos de ellos, como la crisis de los partidos, son anteriores a los programas de
que aun habiéndose ram~ante sólo ~n los órdenes liberales de nuevo cuño. Tales planteos ajuste macro y microeconómicos, pero contribuyen a agravarlos. Por
transformado, configuran al chentehsmo como relación puramente utilitaria donde cada consiguiente, una ulterior predicción del modelo es que, lejos de desapa-
perdura favor obtenido tendría una contraprestación correspondien~e e n forma recer, las formas clientelares adoptarán nuevas modalidades o serán
sustituidas oor otras aue conservarán fuertemente varios de sus rasgos.
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142 NUEVA SOCIEDAD 145

Hay países donde tales fenómenos están adquiriendo una gran escala. característico de dotados animales políticos como Carlos Mené'm o Carlos
El poder del narcotráfico en Colombia no sólo se deriva de lo lucrativo de Andrés Pérez, que con verdadero conocimiento de causa. Para darle base
este delito, sino también de la legitimidad que adquieren sus jefes aplican- técnica a lo puramente instintivo debían conseguirse personeros que
do los recursos .a su disp?sición para granjearse una base de apoyo popular, aunaran la pericia económica con la destreza política. Que el primero lo
como lo atestigua la Imagen en los barrios pobres de Medellín del haya logrado y el segundo no, explica en gran parte la suerte de las
desapa~ecido ~scobar Gaviria. Es cuestión de tiempo, por otra parte, para respectivas experiencias 2 • .
que .la ms~gundad de las ciudades latinoamericanas vaya llevando, de Pero el problema no sólo se reveló agudo para la conducc1ón de los
contmuar mcontrol~do el fenómeno y hacerse crónico, al surgimiento de asuntos públicos, sino también en el campo de las relaciones privadas. entre
«capi~anes» de vecmos aterrorizados que, una vez que demuestren su los patrones y su nuevo tipo de intermediarios. Algunos de éstos, leJOS de
capacidad para federar iniciativas y movilizar la tremenda energía del poseer las capacidades de modernos gerentes que descargan a sus J~fes de
miedo de las clases medias, se conviertan en factores de poder a ser tenidos afanes excesivos, se caracterizaban más bien por una colosal audacia para
~n cu.enta por los políticos. Esta energía también podría encontrar cauce en asumirlos, sin otra capacidad gerencial que la triquiñuela y experticia para
Iglestas, sectas u otras formaciones sociales insólitas, con lo cual estaría-
mos ante la perspectiva no sólo del clientclismo sino de una feudalización
general donde las instituciones aún se convertirían en más formales de Jo
que .Ya so~, o incluso, como salida desesperada y contrapuesta, a la
conftguracJOn de un neofascismo latinoamericano. El panorama se reve-
laría todavía menos propicio si se tiene en cuenta el dato ya apuntado de
que las perturbaciones derivadas de por sí del establecimiento del mercado
no e~iminarán, en este contexto, el clientelismo sino que generaran nuevas
versiOnes adaptadas a la situación.

Gerencia política y pública. El mercado, tomado en serio, no elirnjna Jos


problemas de dirección social. Por el contrario, provoca demandas de
eficiencia pública y de conformación de estructuras modernas de control
Y regulació.n que la clase partidista latinoamericana se había permitido
tomar a la hgera. Antes de los ajustes en curso, los gobernantes se habían
revelado osadamente aventureros, como ocurrió en Venezuela con el
primer gobierno de Carlos Andrés Pérez, o lamentablemente incompeten-
tes co~o ~n el ~aso de Alan García en el Perú. Dentro de un esquema de
tut~laJe chentehsta se ~or~entaron desde la política nuevos sectores empre-
sanales? «nuevos capitahstas» y se desataron dinámicas que ya no eran
susceptibles de ser encauzadas mediante la acostumbrada politiquería. Los negociaciones dudosas -aunque de gran rentabilidad si su~ jugadas ten~~n
resultados se verían unás décadas más tarde. éxito. Esta incompetencia y también el hecho de que trabaJaran en funcwn
:~ra enfrentar el desborde de las transformaciones y problemas, Jos de sus propios intereses, y no únicamente de quienes se suponía los
poht1co~, apel~ron a r~es~ructurar el clientelismo. Irrumpió una nueva mandaban, les creó a éstos problemas de «agencia>)3 no sólo en el gobierno
gene~a~10n de mterrnedianos llamada a aportar sus pericias para las nuevas sino también en otra zona clandestina -o casi- de asuntos. La torpeza de
cond~cwnes de la lucha electoral o de su financiamiento. Se encargaron del estos agentes explica la sucesión de escándalos que ~n l?s últimos a~os ha
trabaJO suc1o y hasta de los negociados corruptos destinados a crear la base caracterizado la política latinoamericana; para penodistas y oposttores
económic~ personal .que ~onsidcraban imprescindible para el éxito políti- con cierta vocación investigativa se hizo fácil la denuncia de aquellos
co de sus Jefes. La h1stona de las relaciones entre Collor de Mello y P.C. hechos, hasta el punto que en casos corno los de Carlos Andrés Pérez (su
Farías, no por sus rasgos grotescos y escandalosos en extremo (Da Mota segundo gobierno), Collor y paradigmáticamente ~mesto Samper, buena
Menez~s). deja de ser p.aradigmática de otras semejantes reveladas por parte de sus períodos gubernamentales se fueron en mtentos por apagar los
casos snmlares y conocidos como los de Ernesto Medina en Colombia u
Orlando García en Venezuela, y otros ocultos que terminarán quizá por 2 Para el caso venezolano y el desconcierto de los técnicos frente a la política, v. Naím ..
aflorar. 3 El «problema de agencia>> consistente en la situación donde un agente actúa para su prop~o
Por otra parte, en la etapa posterior, cuando se planteaba la necesidad beneficio a costa del principal a cuyo servicio está, es una categoría desarrollada en la teona
económica y financiera actuales y que tiene gran interés para la política. entre otras cosas
de adoptar la política económica de ajustes, la decisión fue tornada más porque en dicha teoría se precisan con rigor característico las formas perfectamente
desde un certero instinto para olfatear el rumbo de los nnP.vfl~ tit>mn"" .............:+. ...... hla ... ,t,.. t"' l tfnn ,.4p. ortn~f"iñn (" Jpnc;:pn 1 QRt; V 1 QQd~
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incendi~s desatad~~ en gran parte por sus supuestamente hábiles gestores Es la diferencia que se encarna en lide-
de conftanza. Pohttcos expertos, fallaron sin embargo en toda la Ifnea res como Juan Domingo Perón y Carlos
cuando llegar?n al desti?~ principal buscado toda su vida, y crearon Saúl Menem, Lázaro Cárdenas y Car-
~roblemas de mgobernabthd~d es~ecialmente agudos para países que no los Salinas de Gortari , Víctor Raúl
t1enen pausa ante los perentonos e mc~ementes retos de la globalización y Haya de la Torre y Alan García, Rómulo
que, dado el rumbo que han emprend1do, no pueden permitirse la repeti- Betaneourt y Carlos Andrés Pérez ...
ción de crisis similares. Los programas de ajuste, requeridos
El sistema de complicidades clientelares no sólo se manifestó como a por implacables exigencias internas y
menudo se plantea en la literatura, a través de acciones de inte~cambio externas, ponen una puntilla más en los
~ntre part~ ~parte ~ino también_de sospechosas omisiones tales como la agotados organismos partidistas, pues
mfradotac10n y laxttud de orgarusmos de control. En el campo financiero se produce una colisión entre las ideas sociales cultivadas por aquéllos y
ello se_ revelaría de consecuencias devastadoras en las sucesivas crisis las piruetas dialécticas que es necesario realizar para aplicar, desde el
bancartas desatadas en Venezuela a partir de 1993, cuando se cosechan los gobierno, políticas de inspiración fundamentalmente economicista y jus-
frutos pe~ers~s de la siemb~ade «nuevos capitalistas» (Pantin) y se revela tificarlas ante las bases partidistas. Se produce un distanciamiento entre los
una ve~ mas la m~ompetenc1ade un Estado carcomido desde adentro junto líderes en función gubernativa y las direcciones de sus partidos. Los
c?n la_ ~mpotencta de muchos verdaderos gerentes públicos frente a una primeros también por esta razón se ven obligados a constituir sus propias
sttuacJOn que ellos no habían creado pero que tenían que afrontar. redes de apoyo que, a menudo, adoptan Jos perfiles clientelares ya
examinados.
El_derr~mbe de los partidos. Como ya hemos apuntado, resulta curiosa
la mten~1dad ~on que se habl~ en América Latina del clientelismo partidis- La vuelta al prepartidismo. Aunque han animado escenarios políticos a
ta al rrusmo t1empo que cas1 en todas partes se asiste al deterioro de los menudo peligrosamente congelados, no puede decirse que los retrocesos
partidos. Este deterioro tuvo tanto causas endógenas a cada sistema de la dominación partidista hayan mejorado la situación. Gobiernos
politico nacional como exógenas. Sin embargo, sólo llegaríamos a com- surgidos al calor de climas electorales antipartidos han demostrado ser
prender la fuerza de las primeras cuando uno tras otro se produjo el todavía más problemáticos que los pártidistas, con el agravante de haber
derrumbe de figuras políticas hasta entonces respetadas. Significativo es caído en los vicios del personalismo y de la carencia de equipos ministe-
el c~o de _C~Ios ~al m~ ~e_Gortari, quien al terminar su presidencia era riales coherentes. Por otra parte han revivido formas clientelísticas tradi-
candtda~o md1scut1do admgtr la entonces futura Organización Mundial de cionales que parecían desaparecidas.
ComerciO (OMC), y cuya trayectoria se revelaría, casi de inmediato, como La alternativa de la llamada sociedad civil ha reanimado espacios
la de un representante típico de los típicos vicios de una de las familias - políticos peligrosamente congelados en sus modos de representación y
en ~entido estricto-, miembro, a su vez, de la gran «familia revolucio- participación, pero aún no está claro qué puede ofrecer más allá de la
nana» del PRI (Camp). Una vida política curiosamente paralela con la de manifestación de una inconformidad. En todo caso, es cada vez más
Carlos A~d~és Pérez, en tanto ambos dado un momento llegaron a tener evidente que los proyectos surgidos de la sociedad civil, para ser perdura-
más prest1g10 fuera que dentro de sus países. bles tendrán que cuajar en movimientos políticos estables, es decir, ¡en
Hasta cierto punto hay que considerar inevitable la decadencia partidis- partidos! Para evitar caer en los fracasos de sus antecesoras, estas organi-
ta como función del puro transcurso temporal. Para los años 80 cuando zaciones deberán aprender y corregir deficiencias; sin embargo, a la larga
entra en auge la crítica antipartidos, ya eran venerables dentr~ de las se verán confrontadas con los mismos problemas y las mismas hostilida-
condiciones_ latinoamericanas formaciones políticas como el PRI, el des. Por otra parte, los dirigentes de la sociedad civil que aún se resisten
ft.-PRA, Acctón Democrática, ~iberación Nacional, el Justicialismo argen- a esta salida están aprendiendo aceleradamente modos de actuación que
tJ~o, P?r no ha~lar de los partJdos que ya venían desde el siglo XIX. A sus los conducen insensiblemente a la formación de sus propias clientelas, las
Resulta curiosa dtre~cJOnes se mcorpora una nueva hornada de dirigentes políticos que cuales son también otro factor de regre~o al prepartidismo tradicional.
la intensidad sustJtuyen y, frecuentemente, se contraponen a las figuras patriarcales
con que se habla fundadoras. Estos nuevos líderes se formaron en condiciones distintas La democracia restringida. Lo más preocupante de esta situación es que
del clientelismo dent~o de sistem~s ya ~stablecidos, donde la lucha política no era ya la de una economía de mercado no sólo requiere de fuertes contrapesos jurídicos
partidista los ttempos he~otcos Sino_ la de las actuaciones y negociaciones propicias sino también políticos. El desmantelamiento de los partidos originado
mientras en casi a la con~ormac1ón de_gob1ernos estables y a los apoyos y financiamientos tanto por sus propias miserias como por factores externos significa
~ecesanos p~~a l~s tnunfos electorales; donde la corrupción del autorita- también el desmantelamiento de canales de acceso de las masas a la
todas partes
~smo y e! mtlttansmo había sido superada gracias, entre otras cosas, a la política. Las expectativas puestas en outsiders salvadores o en figuras
se asiste al deterioro mstauractó? de nuevas maneras de corrupción. Las formaciones partidis- faranduleras en función política, esconden a la larga modos de participa-
de los partidos tas se mant1enen pero su contenido y sustancia ha variado notablemente. ción política más restringida que las que ofrecían los viejos partidos.
NUEVA SOCIEDAD 145 146 NUEVA SOCIEDAD 145
147

Nuestra hipótesis es que, en las actuales condiciones regionales, una Camp, Roderic A.: Laformacián de un goberrumte. Lt1 socialiwcitín de los lideres políticos
mentalidad mercantil, rampante no sólo en lo estrictamente económico en el México posrevolucionario, Fondo de Cultura Económica, México, 1981.
sino también en lo político, no eliminará nuestros acostumbrados mores Capriles, _Ruth: «La ética pública de la democracia venezolana(el don populista)» en Graciela
Sonano de García-Pclayo y Humberto Njaim (eds.).
clientelísticos sino que los aprovechará en un sentido de democracia Da Mota Menezes. Alfredo: «Revolución sin tiros. El caso Fernando Collor de Mello» en
restringida aunque engañosamente disfrazada por todas las formas de un Revista Occidental I/ lO, Tijuana, 1993, pp. 1-20.
mercadeo político dotado de avanzadas tecnologías gerenciales. Flynn, Peter: «CoUor, Corruption and Crisis: Time for reflection» en Journal Of Latin
American Studies N" 25, Cambridge, 1993. pp. 331-371.
Garcfa-Pelayo, Manuel: «Caciquismo» en Obras Complelll.f, t. m, Centro de Estudios
Conclusiones Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 2427-2432.
GonzálezFabre, Raúl: •<Cultura y corrupción en Venezuela>> en Sic N" 583 (pp. 108-110) y
En este trabajo no hemos aceptado el uso propagandístico y acrítico del N" 584 (pp. 170-173), 1996.
término «clientelismo», pero de algún modo consideramos fructífero el Guevara, Pedro: Concertaci6n y conflicto. El pacto social y el fracaso de las respuestas
concepto que encierra. Hemos intentado aplicarlo al análisis político consensuales a la crisis del sistema político venezolano, UCV, Caracas, 1989.
Jensen, Michael C.: «Agency Costs ofFree Cash Flow, Corporate Finance and Takeovers»
latinoamericano en las nuevas condiciones generadas por los programas en American Economic Review, 1986.
de ajuste económico. Jensen, Michael C.: «Self-lnterest, Altruism, Incentives and Agency Theory» en Journal of
En este sentido, es falsamente obvio deducir la desaparición del Applied Corporate Finance, 1994.
clientelismo bajo las condiciones de la economía de mercado y su Leuco, Alfredo y José Antonio Díaz: El heredem de Perán. Menem entre Dios y el Diablo,
Planeta, Buenos Aires, 1988.
sustitución por mecanismos puramente utilitarios. Hemos cuestionado
Little, Waltcr: «Political Corruption in Latín America» en Corruption and Reform N"1. 1992,
que ello sea siquiera posible en cualquier orden político con o sin economía pp. 41-66.
de mercado. Lomnitz, Larissa: «Redes informales de intercambio en sistemas formales. Un modelo
El Estado latinoamericano se ha visto debilitado ante los embates del teórico» en Comercio Exterior3140, 1990, pp. 212-220.
clientelismo, que Jo han dejado inerme y sin autoridad ante la crítica Manzetti, Luigi: <<Economic Reform and Corruption in Latin America>> en North-South
lssues N" 1 vol. 111. [Boletín del Nonh South Center], Miami. 1994.
masiva que debe enfrentar. Un ulterior debilitamiento estatal no planifica- Marín Quijada, Enrique: «La administración de la seguridad social en Venezuela y las
do y a merced de peripecias y modas del momento. podría conducirnos a relaciones entre 'lo público' y 'lo privado'» en Graciela Soriano de García-Pelayo y
otro monótono ciclo de cambios y reacciones tan frecuentes en nuestra Humberto Njaim (cds.). •
historia. Por eso es una tarea urgente la reflexión sobre la implantación del Miranda Ontaneda, Néstor: Clientelismo y dominio de clase: el modo de obrar político en
Colombia, Cincp. Bogotá, 1977.
mercado no sólo desde la economía sino también desde la perspectiva de
Naún, Moisé~: PaperTigers and Minolllurs. The Polities ofVenezueltl 's Economic Reforms,
las otras ciencias sociales. Cameg1e Endowment, Wa~hington, 1993.
Por ello debe rescatarse el papel de los partidos políticos. No es Njaim. Humberto: <<Formas de organización: el clientelismo>> en La corrupcián, unpmblema
aconsejable escatimar la crítica, ni comprometerse con la perduración de de Estado, cap. IV. UCV. Caracas. 1995.
los partidos existentes, sin embargo debe subrayarse su necesidad y Njaim, Humberto: «¿Evolución o desaparición del Estado Social de Derecho?>> en
Graciela Soriano de García-Pelayo y Humberto Njaim (eds.).
advertir contra los peligros de un embate que conduzca a la destrucción de Pantin, Guillermo: Ltltinomafia. Crúnica de la corrupción del sistema Pomaire Caracas
la idea misma de partido. 1994. • ' •
Es igualmente cierto que la escala de los problemas latinoamericanos, Piñango, Ramón : <<La imposible reforma del Estado» en El Nacional, 16n/96, Caracas. p.
entre ellos el papel de nuestros países en el nuevo mundo global y la forma A-6.
Ramos Jiménez. Alfredo: Los partidos políticos en las democracia.f latinoamericanas
como se plantea en este contexto el viejo problema del desarrollo, así como Universidad de Los Andes, Mérida, 1995. '
otros más específicos y acuciantes como el narcotráfico y la corrupción, Schulze, Charles L.: El uso público del interés privado. Edamex, México, 1980.
rebasan la capacidad de las estructuras políticas nacionales. La esperanza Socorro, Nelson: «Corporatización y feudalización en la administración pública venezolana
que albergamos es que la misma escala de estas cuestiones sea un acicate (conclusiones de una experiencia)» en GraciclaSoriano de García-Pelayo y Humbcrto
Njaim (eds.), tomo 11.
si no a un utópico Estado latinoamericano, sí a formas de mayor coopera-
Soriano de Garcfa-Pelayo, Graciela y Humberto Njaim (eds.): Lt1 público y lo privado.
ción e integración política frente a los interlocutores mundiales que Redejinicián de los ámbitos del esllldo y la sociedad, 2 tomos, Fundación Manuel
complementen a las económicas. En todo caso, el pensar globalmente la Garcfa-Pelayo, Caracas. 1996.
problemática del continente, no sólo desde la economía sino también Tanzi, Vito: «La corrupción,la actividad estatal y los mercados>> en Finanzas y Desarrollo,
desde la politología y la sociología, es una forma de contribuir a que se 1211995, pp. 24-26.
Thoumi, Francisco E.: Economía política y narcotráfico, Tercer Mundo Editores, Bogotá
avance en tal camino. 1994. •
Verbitsky, Horacio: Robo para la corona. Planeta, Buenos Aires. 1991.
Bibliografía

Caciagli, Mario: Clienteli.mw. corrupción y criminalidad organizada. Centro de Estudios


Constitucionales, Madrid, 1996.
NUEVA SOCIEDAD 145 149
CUANDO LA CORRUPCION narcotráfico. Pero el fenómeno no se agota en la relación narcÓtraficantes-
INVADE EL TEJIDO SOCIAL política, es mucho más complejo y extendido, tiene múltiples formas de
expresión y afecta al conjunto del tejido social.
En este ensayo busco ofrecer una perspectiva de la multidimensionali-
dad y extensión del fenómeno, para lo cual desarrollo en el primer aparte
El inusitado auge de la co- una conceptualización amplia que permite aprehender la corrupción en el
rrupción en Colombia du- Estado y en la sociedad en su conjunto. En segundo lugar, me detengo en
rante los últimos años, se la presentación de algunas de las manifestaciones más relevantes de la
explica en alguna medida corrupción, a partir de lo cual en el tercer aparte propongo una serie de
por ser una sociedad entran- hipótesis explicativas de la magnitud y especificidad de la corrupción en
sición, fuertemente impac- Colombia.
tada por los acelerados pro-
cesos de modernización ¿Qué se entiende por corrupción?
económica y social. La
precariedad del Estado, la Generalmente se define la corrupción como «abuso de los deberes de
debilidad Institucional y el funcionario público para beneficio propio» 1• Concepción restrictiva y
auge del narcotráfico se unidireccional que la radica en cabeza de gobernantes y funcionarios
coluden para configurar el públicos, debido a que el imperativo ético de su comportamiento es la
complejo paisaje actual. La subordinación del interés particular al público o general. Desde esta
sociedad colombiana no ha perspectiva, la corrupción en la administración pública es el «fenómeno
logrado construir claras por el que un funcionario público es impulsado a actuar en modo distinto
fronteras entre lo público y de los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particu-
lo privado, ni desarrollar una lares a cambio de una recompensa2».
Jaime Zuluaga Nieto ética de lo público. Desde En el sector privado, contrario sensu, se acepta la prevalencia del
sus orígenes el Estado fue interés particular sobre el público o general, como quiera que tal es el
E ntre cuatro y seis millones
de dólares fueron aporta-
dos por las organizaciones del
<<privatizado>>, al ser coloca-
do al servicio de los intere-
sentido propio de la actividad privada. Desde luego es necesario que ello
se logre respetando las reglas del juego establecidas, esto es, acorde con las
ses particulares de una elite. normas de la competencia y con las leyes que regulan la actividad privada
narcotráfico a la campaña elec-
para ccarmonizarla» con el interés general. Supuestos estos elementos, hay
toral del presidente Ernesto
corrupción en el sector privado cuando se actúa de una manera tal que se
Samper. El presidente fue juz-
violan las «reglas del juego, los estándares normativos y de valores del
gado por estos hechos y absuelto por el Congreso. En contraste, el gerente
sistema, esto es, cuando se transgreden las leyes de funcionamiento de la
y ex-ministro de Defensa, el director administrativo y el tesorero de la
economía de mercado, las normas y valores con el propósito de obtener
campaña están detenidos y procesados por enriquecimiento ilícito; éste
ventajas».
último acaba de ser condenado a cinco años de prisión. Nueve congresistas
A partir de esto podemos definir en general la corrupción como los
están detenidos por los delitos de enriquecimiento ilícito y nexos con el
comportamientos sociales individuales o colectivos transgresores de los
narcotráfico, y muchos más están siendo investigados por la misma causa.
estándares normativos de las sociedades o sistemas. Estándares que son
Las cabezas de los organismos de control se encuentran sub-judice:
variables, por lo cual la calificación de los comportamientos como corrup-
procurador y viceprocurador de la Nación están detenidos. El primero por
tos remite siempre al contexto histórico social y al sistema de valores
enriquecimiento ilícito, testaferrato y falsedad procesal; el segundo por
falsedad procesal. El contralor general de la República está siendo inves- prevaleciente. Conductas consideradas como corruptas en una sociedad,
tigado por la Fiscalía por posible enriquecimiento ilícito; un ex-contralor no necesariamente lo son en otras; o las que son socialmente aceptadas
para el sector privado no lo son para el público, etc. Los comportamientos
está detenido y procesado por ese delito.
de individuos o empresas que recurren a sobornos, «tajadas», regalos, etc.,
Estos hechos dan una idea aproximada de la situación de corrupción
son tratados con benevolencia o franca complicidad social. Hasta se los
política por la que atraviesa Colombia y del impacto que en ella tiene el

JAIME ZuLUAGA NIETO: profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacio- 1 Peter Eigen: «La corrupción en los pafses desarrollados y en desarrollo. Un desafío de los
nales- fEPRI, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá '90" en Contribucirmts ~ 4/1995, Buenos Aires, p. 9.
2 Adela Conina: «El paradigm:1 ético del Estado contemporáneo» en La Corrupciún al
Palabras clave: corrupción, narcotráfico, sistema político, Colombia.
descubierto. Ministerio de Gob1erno. Bo2otá. 1994. o. 107.
NUEVA SOCIEDAD 145 150 NUEVA SOCIEDAD 145 151

aprecia como estrategias empresariales necesarias, o correctivos indispen- Esta situación de corrup-
sables para superar la ineficiencia estatal que afecta negativamente el ción generalizada contribuyó
curso de los negocios. La relatividad en la valoración del acto corrupto es a la deslegitimación de las
tal que en algunos países del Norte se aplica una política impositiva que instituciones públicas y pri-
permite deducir como gastos empresariales los sobornos pagados a funcio- vadas, agudizó la perversión
narios de países del Sur-l. de las costumbres políticas y
La corrupción comprende un conjunto de actividades y relaciones que de las prácticas económicas.
atraviesan la sociedad; se puede producir en el sector público y en el El Estado fue incapaz de con-
privado, en el comportamiento del funcionario y del ciudadano. En trolar estos procesos que, ar-

........
·111
síntesis, la corrupción tiene por escenario tanto el Estado como la sociedad ticulados a las presiones de la
civil. La magnitud que ha adquirido la corrupción en las. sociedades nueva elite económica surgi-
contemporáneas no es ajena a la hegemonía de la economía de mercado; da del narcotráfico para con-
la posesión de la riqueza económica y el consumo de bienes devienen en quistar espacios políticos,jun-
objetivos de vida para amplios sectores de la población, por lo cual se to con la intensificación de
desarrolla una fuerte tendencia a adaptar los códigos éticos al desarrollo de las violencias narcoterroris-
actividades sociales orientadas fundamentalmente a la búsqueda de bienes ta, paramilitar y guerrillera
externos4 • Mutación de valores que favorece una creciente complicidad condujeron al país, al final de
social con las conductas corruptas. los años 80, «al filo del caos»,
en una de las más profundas
Corrupción multidimensional crisis de este siglo. Diversas
respuestas se diseñaron para enfrentar la expansión de la corrupción:
Un agudo observador de la realidad nacional anota que Colombia se reformas de estatutos de contratación administrativa, del código penal, y
sumergió desde 1975 en una crisis moral en la que se articularon la creación en 1990 de la «Misión par.a la moralización y eficiencia de la
prosperidad derivada de las «bonanzas» del café y la marihuana, el Administración Pública». Pero las medidas más importantes fueron las
desbordamiento de la corrupción, la ausencia de mecanismos para contro- adoptadas en el marco del cambio en el modelo de desarrollo y la
lar la concentración de la riqueza y la pérdida de legitimidad del Estado5. Constitución de 1991.
En 1975 el procurador general declaraba que la «corrupción administrati- Supuesto que la corrupción es favorecida por «condiciones estructura-
va [estaba] generalizada». Por su parte la Asociación Nacional de Institu- les de la organización y el funcionamiento de los Estados» resultaba
ciones Financieras (ANIF), entonces presidida por el economista Ernesto imperioso introducir reformas estructurales para reducir y controlar la
Samper, advertía en 1977 que como consecuencia del papel preponderante corrupción, que había alcanzado límites socialmente intolerables6 •
de las «mafias» la «empresa está amenazada por una nueva forma de Eso fue lo que se pretendió al impulsar la desregulación estatal, la
delincuencia organizada». Y a su vez la Asociación Nacional de Industria- privatización de empresas públicas para eliminar los monopolios estatales,
les (ANDT) aceptaba q~e importantes empresas habían quedado en manos racionalizar trámites y regulaciones e impulsar la competencia en el
de la llamada «clase emergente~~. Con razón desde 1976 el presidente mercado, en un proceso de adecuación del Estado y la economía a las
Alfonso López Michelsen reconocía que «la descomposición social es más exigencias de la internacionalización económica y la globalización. Así
grave de lo que se supone». como al propiciar, mediante la Constitución de 1991, la superación del
control hegemónico bipartidista del Estado, estimular la competencia
política, fortalecer la justicia, las instituciones de fiscalización y los
En países 3 P. Eigen: ob. cit., p. 20. mecanismos de control ciudadano.
4 A propósito del carácter interno o externo de los bienes que se propone conseguir el hombre,
del Norte sostiene Cortina que las actividades sociales se caracterizan por <<tender a alcanzar unos
se permite bienes que son internos a ella misma y que ninguna otra puede proporcionar. También su 6 En medio del proceso constituyente, el procurador general sostuvo que la corrupción en las
deducir desarrollo permite conseguir otro tipo de bienes a los que llamamos externos porque son diferentes entidades oficiales «en los últimos :uios se había incrementado en un 300 por
comunes a distintos tipos de actividades y no especifican a ninguna de ellas ... como el dinero, ciento». Y el ex -presidente Lleras Restrepo afi rrnaba que «quizá más urgente que la reforma
como gastos el prestigio o el poder>>. Hay corrupcián de las actividades e instituciones cuando quienes constitucional, es la tarea moralizadora de la Nación. En lo que toca a los organismos
.empresariales participan en ellas abandonan la búsqueda de los bienes internos por los que cobran sentido, gubernamentales, puede decirse, sin temor a ser contradicho, que funcionan mal . ... En varios
los sobornos y optan por la búsqueda de bienes externos: poder, ventajas económicas y/o sociales; v. A. de ellos han ocurrido hechos punibles que no se habrían podido llevar a cabo bajo una
Cortina: ob. cit., p. 107. dirección competente, y en algunos son los directores mismos quienes aparecen comprome-
pagados 5 Daniel Pécaut: Crónica de dos décadas de política colombiana 1968-/988, Siglo XXI, tidos en prácticas que han hecho perder al Estado sumas en extremo cuantiosas.>> en El
a funcionarios Bogotá. La referencias a la corrupción y penetración del narcotráfico hechas en el párrafo Espectador, 17/3/91, cit. en Antonio José Cancino: Corrupcifin Administrativa y Delincum-
rlP. n~ ÍSP.S rlAI ~!Ir sil!uiente son tomadas de esta obra, pp. 292-296. cia Judicial, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1994, p. 248.
NUEVA SOCIEDAD 145 152 NUEVA SOCIEDAD 145 153

En otros términos, se buscó fortalecer los mecanismos competitivos en El ex-director de la Policía Nacional, general (r) José- Guillermo
los «mercados» político y económico mediante un rediseño de las «reglas Medina Sánchez acaba de ser condenado por la Corte Suprema de Justicia
del juego», en la perspectiva de que la dinámica de los mercados a cinco años de prisión por el delito de enriquecimiento ilícito. Son
autorregulados opere como factor de control de la corrupción. Sin embargo múltiples las denuncias por irregularidades en la contratación con provee-
hasta ahora los resultados no han sido los esperados. dores, nacionales y extranjeros, de las Fuerzas Armadas. Se cuentan por
Un detallado estudio sobre corrupción administrativa auspiciado por la centenares los miembros de la Fuerza Pública sancionados por vínculos
Contraloría General de la República estableció en 1994 que «existe la con el narcotráfico o por el delito de enriquecimiento ilícito. Los cuerpos
creencia generalizada de que la corrupción se ha extendido a un ritmo de seguridad de las organizaciones del narcotráfico se alimentan de ex-
particularmente acelerado durante los últimos veinte años. Combatirla militares, y es frecuente la participación de policías en servicio activo en
resulta extraordinaria- bandas de secuestradores, <~aladores>> de carros y otras formas de delin-
mente difícil por cuanto cuencia organizada.
- -.:...:.:: :,. ~c::::c. ;.j(W:
...
el Estado, encargado de En relación con la corrupción en el Poder Judicial una reciente inves-
hacerlo, puede estar tan tigación concluyó: «Siempre habíamos creído que el problema de la
afectado que no tenga en z:-:
M-·-··--.M, .'
- corrupción en la Justicia y de sus jueces y empleados subalternos era
su interior la fuerza ne- 1 . mínima y que la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público constituían
cesaria para asumir la ejemplo de pulcritud frente a las demás ramas del Poder Público ... pero
tarea»7 • El estudio revela estos sectores de la administración han sido gravemente contaminados ....
que la corrupción invade El Poder Judicial colombiano cae estruendosamente en el abismo del
todos los niveles de la enriquecimiento ilícito, de la prevaricación, de las coacciones, de las
administración: nacio- falsedades ...»9•
nal, departamental y mu- Procuraduría y Contraloría han sido también penetrados por la corrup-
nicipal, y compromete ción, especialmente por la del narcotráfico: el procurador y el viceprocurador
ministerios, fuerza públi- se encuentran detenidos; un ex-procurador delegado para la vigilancia
ca, establecimientos pú- administrativa, hoy abogado defensor de uno de las cabecillas del narco-
blicos, empresas indus- tráfico, se encuentra detenido por enriquecimiento ilícito. El ex-contralor
triales y comerciales del que dirigió la campaña de moralización de la administración pública y
Estado y cuerpos colegiados. Ya la «Misión para la moralización y participó en la redacción del Estatuto Anticorrupción está preso por
eficiencia de la Administración Pública» había evidenciado la magnitud enriquecimiento ilícito. El actual está siendo investigado por el mismo
de la corrupción en la administración central: de 14.119 funcionarios delito.
destituidos y 19.358 sancionados durante sus dos años de funcionamiento, No hay duda: el Estado es objeto y fuente de corrupción. Cuando la sal
el 93% pertenecía a Jos ministerios. se corrompe.. . es ilustrativo de la existencia de un tejido social profunda-
Según la percepción ciudadana, las entidades más corruptas son, en su mente descompuesto.
orden, el Departamento Administrativo de Tránsito y Transportes, la
Policía, el Instituto de Seguros Sociales (ISS), las empresas municipales Partidos y corrupción
(servicios de agua, energía y teléfono), la Aduana (hoy desaparecida) y la
Alcaldía; para los empresarios son la Aduana, el ISS, la Administración de Se supone que la vida política tiene por fin la defensa y realización de El control
Impuestos, Tránsito y Transporte, empresas de servicios públicos y las intereses públicos, y que es una actividad desinteresada en la medida en hegemónico
entidades distritales/municipalesR. que el político renuncia a intereses egoístas. Como quiera que es una del Estado
Lo más dramático de esta situación es que la corrupción afecta a las actividad que lleva el fin en sí mismo, la realización del fin proporciona un por el bipartidismo,
instituciones encargadas de garantizar la seguridad ciudadana, impartir placer que alimenta el deseo de seguir realizándola. La «corrupción se en ausencia
justicia y ejercer el control de la administración pública, como la Contra- produce, al parecer, cuando la actividad política no satisface por sí misma de oposición
loría y la Procuraduría. a los políticos de oficio ... y por eso quienes se dedican a ella buscan y de mecanismos
también la promoción de su fortuna privada» 10• eficaces de control
El abandono del fin en aras de la promoción de intereses privados es el
7 Fernando Cepeda Ulloa (comp.): La corrupcitítl administrativa en Colombia. Diagmístico demoninador de la corrupción política en todo el mundo; y la corrupción
del poder público,
y recomendaciones para combatirla, Tercer Mundo- Contraloría General de la República- permitió que
Fedesarrollo, Bogotá, 1994, p. 31. el Estado
8 Esos son los resultados que arrojan las encuestas sobre el problema de la corrupción
administrativa realizadas entre el público en general y los empresarios; v. F. Cepeda (comp.):
9 A.J. Cancino: ob. cit., p. 233. fuera tratado como
1O V. A. Cortina: «El paradigma ético del Estado contemporáneo» en ú1 corrupción a/..., p.
ob. cit., pp. 105-122.
120.
un «botín político»
NUEVA SOCIEDAD 145
154 NUEVA SOCIEDAD 145 155

de los políticos ha terminado por contaminar y desprestigiar a la poi ftica 11 • •


1994) las listas para Cámara pasaron de 486 a 628, y para Senado de_143
Colombia no es una excepción. Pero entre nosotros ha adquirido especial a 251. En estas condiciones la financiación de las campañas se convierte
significación por la debilidad de los partidos y la presencia del nar-
cotráfico. en empresa particular de cada candidato, que debe buscar recurs?s para
garantizar su elección, y termina ~potecán?ose a sus fi~~n~1adores
Los partidos, más que espacios de representación de intereses ciudada- cualesquiera que sean. Y con tal canttdad de hstas es mu~ d1f1~1l que se
nos, han operado como instrumentos al servicio de una clase política para
pueda ejercer una eficaz fiscalización sobre las fuente.s de f~na.ncla~~~~to.
obtener beneficios personales. El control hegemónico del Estado por el
Diez congresistas detenidos por testaferrato o ennquec1m1ento 1hc1to,
bipartidismo, en ausencia de oposición y de mecanismos eficaces de
y más de un centenar investigados por ha?er sido even~alme~te favore-
control del poder público, permitió que el Estado fuera tratado como un
cidos por los dineros del narcotráfico const1tuyen unarad10grafladel grado
«botín político» y favoreció al extremo las prácticas clientelistas. La de penetración de los dineros «Calientes» en la política, to~o lo cu~l .se
apropiación y distribución privada de los empleos públicos, la asignación
produjo con el beneplácito de un significativo sector de las eh tes tradiCIO-
de contratos, el uso particular de los recursos estatales, y la definición de
nales.
políticas en consonancia con los intereses de los grandes grupos económi-
cos, son elementos del extenso catálogo de la corrupción de la política.
Los partidos tradicionales -Liberal y Conservador y los movimientos
nacidos a su sombra-están estrechamente vinculados a los grandes grupos
económicos. A diferencia de otros países, en los que los partidos reciben
directamente los aportes para financiar sus campañas, en Colombia lo
reciben los candidatos. Partidos y candidatos enajenan su actividad a los
financiadores, lo que distorsiona la competencia democrática y pervierte
12
la política • En la última campaña, uno de los grandes grupos de poder
económico aportó solamente cerca de tres millones de dólares a la
campaña del actual presidente Samper.
Las organizaciones del narcotráfico, como se ha puesto en evidencia en
la actual crisis política, han financiado desde los años 70 partidos y
candidatos. Pablo Escobar, quien fuera representante suplente a la Cámara
por el Partido Liberal entre 1982-1986, declaró haber entregado a Ernesto
Samper 26 millones de dólares para financiar la campaña presidencial de
13
López Michelsen • Y a la campaña del hoy presidente entraron entre
cuatro y seis millones de dólares del narcotráfico. Harry Beda Malea,
segundo renglón en el Consejo Directivo de la Corporación Todos con
Colombia, que recaudó los recursos para la campaña del candidato de la
Nueva Fuerza Democrática, Andrés Pastrana, se encuentra detenido,
sindicado de formar parte de una red internacional de lavado de dólares 14•
El actual sistema partidario favorece la penetración de los dineros
ilegales en las campañas políticas por la ausencia de controles y la fuerte
fragmentación de los partidos 15• En las dos últimas elecciones (1991 y

11 Sostiene Ményque la corrupción política es un intercambioclandeslinoentrelos mercados


político y/o administrativo, de un lado, y económico y social, del otro. En ese intercambio que
viola normas éticas y legales se subordina el interés general _sentido de la actividad política_
al interés privado. Y ves Mény: «Política, corrupción y democracia>> en Política y Gobierno,
México, 1996, cit. en Eduardo Pizarro: <<La crisis de los partidos y los partidos en la crisis»,
Bogotá, 1996, mimeo.
12 Pi erre Gilhodes: <<Los partidos políticos 1990-1995» en Francisco Leal (comp.): En busca
de la estabilidad perdida, Tercer Mundo-IEPRI, Bogotá, 1995, pp. 85-91.
13 Revista GuitÍn N" 6, 8-911986, cit. en Claudia del Pilar Mojica: <<La Corrupción en el
sistema político colombiano» en Comribuciones N° 4/1995, p. 61.
14 El E.!pecwdor, 17/6/96, p. lA.
15 Cf. Eduardo Pizarro: «Fundamentos y propuestas para una refonna política en Colombia»
en La oposición política en Colombia, IEPRI-FESCOL, Bogotá, 1996, p. 26
NUEVA SOCIEDAD 145 NUEVA SOCIEDAD 145 157
156

Corrupción y sociedad civil

Si hay corrupción es porque existen condiciones en la estructura del


sistema que la favorecen, y comportamientos de agentes que la estimulan.
Como '?,revela~ l~s r~sultados _de la encuesta sobre percepción de la
corrupc10n, las mstltucJOnes temdas por más corruptas por ciudadanos
comunes y empresarios, son aquellas con las que más relación tienen:
autondades de tránsito, Policía, el Seguro Social, Administración de
Impuestos, e_mpresas _de servi~ios públicos, etc. 16• Son aquellas con las que
en fo~a activa o pasiva l_os cmdadanos actúan como agentes corruptores.
Existe u~ comportamiento corruptor, activo o pasivo, que la estimula
os~ ?ene~cJ~ de ella. _Con la_ «mordida», propuesta o aceptada, se busca
fac1htar tramites, eludir sanciones, ser favorecido en la contratación etc.
Esta es una práctica que se realiza en las esquinas, en las ventanillas de las
empresas de servicios, en los despachos administrativos de atención al
público, en las juntas de las empresas y en procesos de licitación. social. Según Huntington, la corrupción tiende a propagarse en períodos
La generalización de estos comportamientos hace que sean percibidos de rápido crecimiento y modernización, debido al cambio de valores y
co~o «normales)) y se vuelvan socialmente aceptados. De alguna manera nuevas fuentes de riqueza y de poder. En las dos últimas décadas se han
se mcorporan a la estructura de valores y se tienen por elementos inheren- combinado los valores propios de una sociedad consumista, que hace de
tes al sistema. La asimilación de estas conductas transgresoras como la riqueza material el objetivo fundamental de la existencia, con los del
propias del comportamiento social conduce a que la sociedad entera se enriquecimiento fácil, aun por medio de la actividad ilegal, propiciado por
comprometa en un proceso progresivo de complicidad social con la la presencia de nuevas fuentes de riqueza entre las que se destacan las
corrupción, cuyo efecto inmediato es generar más corrupción. diferentes bonanzas, la eficacia de la corrupción y el auge del narcotráfico.
_ La corrupción es también patrimonio de empresarios, grandes y peque- Pero además diversos factores, que forman parte de nuestra tradición y del
nos, que son el otro actor, aliado del funcionario público, en el intercambio sistema político, propician la corrupción.
entre los mercados político/administrativo y económico/social. El que
estos c~mportami~ntos sean inducidos o realizados por empresarios, en Entre la transgresión y la norma
una soc1edad dommada por valores mercantiles, tiene un efecto de demos-
tración y un poder de inducción altamente significativo. Es de alguna Una extendida anomia originaria caracteriza el desarrollo de la sociedad
manera, el comportamiento. colombiana: somos hijos «de la violación de la indígena por el español, ...
Y así se espera y expresa como un elemento de las grandes contratacio- herederos del violador y de su víctima. [Por diversas razones terminamos]
nes~ como las que_ se rea_lizan ~on_las firmas extranjeras. La corrupción valorando lo blanco identificados con el violador, y despreciando lo
encierra una apreciable d1mens1ón Internacional. Como reconoce el presi- indígena o lo negro» 18•
dente de Transparencia Internacional, «la principal fuente de corrupción Con un orden social fundado en la transgresión y el menosprecio a
~ gran escala está _en el hemisferio Norte, [que] está profundamente nuestro mestizaje gcneralizado 19, se entiende la facilidad con que proyec-
mvolucrado en un sistema de competencia· internacional de sobornos» 11 tamos hacia el otro nuestra agresividad. Al insultar al otro nos insultamos
e~ el que jue~an un papel destacado las firmas transnacionales. Competen~ a nosotros mismos, y nos protegemos de la agresividad contra nosotros
c1a ~ue se ha mcrementado como resultado de la poi íticade privatizaciones proyectándola al exterior, hacia los otros. Tal vez eso incide en que seamos
aplicada en muchos países del Sur. la nación más violenta del mundo20.
. La c~':upción _se manifiesta en y desde la sociedad civil e implica una
mteracc10n entre esta y el Estado a través de numerosos actores y procesos 18 Clarita Gómez de Melo: «Colombia en el diván>> en Lecturas Dominica/e.<, 23/6/96.
de intercambio. Bogotá, p. 6. .
19 Sostiene Clarita Gómez que «somos la única nación que tiene como el peor msulto algo
El inusitado auge de la corrupción en Colombia durante los últimos que es un rasgo característico de cada uno de nosotros . ... Los colombianos insultan a su
años_, pese a los esfuerzos realizados desde el Estado para combatirla, se prójimo llamándolo <<indio>> o «negro>>; ibíd. . . .. . ..
~xphca en alguna medida por ser una sociedad en transición, fuertemente 20 La violencia que atraviesa el tejido de la soc1edad es multiforme: hom1C1da, mtrafam1har,
Impactada por los acelerados procesos de modernización económica y sexual, verbal, destructora de bienes públicos y privados. Nos matamos con extraordmana
facilidad: las tasas de homicidio en nuestras ciudades capitales son casi cinco veces más altas
que las de ciudades tan violentas como San Pablo y Río de Janeiro; desde hace casi medio
16 Cf. F. Cepeda: ob. cit. siglo se desarrolla un irresuelto conflicto político armado interno, que se extiende pore160%
17 P. Eigen: ob. cit., p. 20.
de nuestra geografía.
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La incierta construcción de lo público produjo una nueva elite económica que a «golpes ~e audacia y. de
chequera» ha intentado disputarle el poder local y regional a las ehtes
Los colombianos no hemos logrado construir claras fronteras entre lo tradicionales.
público y lo privado, ni desarrollar una ética de Jo público. Desde sus Pablo Escobar le reveló a un periodista, al referirse a su flotilla de
orígenes el Estado fue «privatizado», al ser colocado al servicio de Jos aviones, que en ellos «han volado, y no un vuelito corto, si~o po~ todo el
intereses particulares de una elite, representada políticamente a través de país y durante semanas y semanas, candidatos a la Presidencia, de la
la hegemonía Liberal-Conservadora. República, algún ex-presidente, senadores, representantes a la ~amara,
A la gran mayoría de la población el Estado no le ha garantizado sus generales de la Policía y generales del Ejército, un arzobispo, patriarcas de
seguridades vitales, ni provisto adecuadamente los servicios públicos nuestra sociedad, industriales muy respetados... Y muy respetuosos.
básicos; !ajusticia y el ejercicio de la violencia no han sido monopolizados ¿Oiga? No se impresione»23 • En buena medida la importancia ~ocial que
por éste; el Estado no se ha configurado como el espacio de representación adquirió el narcotráfico obedece al hecho de qu~ l.a penetración d; .su
de lo público en general. El resultado ha sido una sociedad en gran medida dinero y de su «cultura» gozó por años de la comphcidad y el beneplac1to
abandonada a sus propios recursos, en los que prospera el «rebusque» en de las elites de este país.
todas sus formas, la violencia social y la justicia privada. Su poder radica no solamente en el hecho de ser hoy los dueños de ~erca
de cuatro millones de hectáreas, que incluyen algunas de las meJores
Clientelismo y corrupción tierras, de estar presentes como grandes terratenientes en once departa-
mentos, de haber penetrado el sistema financiero y la finca raíz~ de .tener
Con la conversión del clientelismo en articulador del sistema político del miles de hombres en armas como grupos paramilitares, orgamzac10nes
Frente NacionaJ2 1, el papel mediador del bipartidismo entre la sociedad sicariales, etc.; también y esencialmente en la forma como
civil y el Estado se circunscribió en lo fundamental al trámite de intereses han ido transformando los valores fundamentales de la socie-
que tuvieran que ver con la reproducción del capital electoraJ2 2• En estas dad, como han estimulado la idea del enriquecimiento fácil,
condiciones se convirtió en el caldo de cultivo de la corrupción en el valorado la actividad ilegal, la violencia, y fomentado el
sistema político. Esta se desarrolló en dos direcciones: en la manipulación desprecio a la ley.
del electorado para acceder al control del Estado y de sus instituciones; y De ello deriva su potencialidacj corruptora que se ha
en la utilización de las cuotas burocráticas y de los recursos presupuesta!es extendido por todos los niveles y ámbitos de la sociedad, en
para el pago de «favores políticos». un proceso redistributivo de exceden~es del. negoci~ ..de
Uno de sus efectos ha sido el que las oportunidades políticas pesen más carácter policlasista: «sirve» a pobres y neos, !ateos y reltgto-
que las económicas como canal de ascenso social. Ello ha propiciado que sos, militares y civiles, gobernantes y polfticos... Una pa~ede
se recurra con más frecuencia a la política para hacer dinero, lo cual ha la impunidad del sistema judicial, que sólo llega a conclUir en
pe':e.rtido el sentido de ésta, al paso que ha acentuado la subordinación y sentencias en el 3% de los homicidios denunciados, se
pasividad de sectores de las clases subalternas, que encuentran en el explica por su influencia.
clientelismo la única oportunidad de acceder a beneficios sociales y Podemos señalar a manera de conclusión que si la corrup-
económicos. ción tiene en Colombia un significado mayor que en otros
países, es porque la gobernabilidad está afectada por ~~ prese.ncia ~el
El poder corruptor del narcotráfico narcotráfico con su capacidad generadora de corrupcwn y v1olencw.
Articulada además a una situación de violencia endémica multiforme que
La precariedad del Estado, la debilidad institucional y el auge del deteriora el tejido social, a la violencia insurgente, y a la ineficiencia de la
narcotráfico se coluden para configurar el complejo paisaje de la corrup- justicia. En Colombia, todavía sigue siendo buen negocio ser delincuen-
ción en Colombia. En las dos últimas décadas, el factor catalizador de estos te... de cuello blanco y aun de los otros.
procesos ha sido sin duda el crecimiento de la economía del narcotráfico. Superar esta situación, además de las reformas estructurales y legales,
En dos décadas éste ha penetrado todos los intersticios de la sociedad: de la lucha civilizada y global contra el narcotráfico, demanda un extraor-
economía, política, cultura, deportes y vida cotidiana. El tránsito de la dinario esfuerzo por erradicar las inequidades económicas, políticas Y
economía de la «marimba» a la más rentable de la coca y la amapola, sociales y por inducir, en un prolongado esfuerzo educativo, los valores
propios de la democracia y el ejercicio de la ci~dadanía, de~ respe~o ~1 otro
21 El Frente Nacional fue el sistema político implantado como resultado del acuerdo liberal- y la tolerancia, indispensables para ?ac~r. reah~ad el ~tópico obJ:~1vo de
conservador para poner fin a la violencia de los años 50. Consagró constitucionalmente la construir una sociedad basada en la JUSticia social, la hbertad poht1ca Y la
alternancia en la presidencia y la paridad en la burocracia entre las dos colectividades. desde
1958 hasta 1974. equidad económica.
22 Francisco Leal: «Estructura de la crisis política» en F. Leal y León Zamosc (eds.): Alfilo
del caos, TM-UN. Bogotá. 1990, P. 32. 23 Germán Castro Caycedo: En secreto, Planeta, Bogotá, 1996, p. 250.
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Y CORRUPCION Al poco tiempo de organizar un equipo de fiscales para-trabajar los


casos de corrupción que se nos planteaban, descubrí que el fenómeno era
absolutamente distinto a lo imaginado. No estábamos ante casos aislados
El caso del INdeR de corrupción que pudieran ser abarcados por la justicia, sino que enfren-
tábamos un problema estructural. En 1987, directivos de casi la mitad de
Se presenta aquí un caso de corrup- los bancos privados argentinos estaban sometidos a procesos por haber
ción para aludir a un fenómeno de defraudado al Banco Central. «¿Por qué a mí si todos hicieron lo mismo?»,
corrupción más complejo. Se trata era la pregunta de los procesados. Los gerentes de las empresas públicas
del Instituto Nacional de Reaseguros nos explicaban que desde hacía 25 años los diferentes gobiernos habían
(INdeR), una entidad pública argenti- designado las autoridades con criterios políticos y permitido el vaciamiento
na en liquidación, cuya función prin- de esos organismos. La investigación nos confirmó que esta corrupción era
cipal era actuar de reasegurador de una forma de abuso de poder; también nos enseñó que la herramienta para
las compañías privadas de seguros. enfrentarla no estaba en el Poder Judicial.
EIINdeR es un ejemplo de organiza- Hay una serie de obstáculos del sistema judicial para resolver un caso
ción con serias irregularidades. Lo de corrupción o cualquier otro delito en general. El sistema puede operar
importante para comprender el pro- sobre algún criterio de selectividad -discriminando a los procesados, de
blema no es la existencia de casos acuerdo a la complejidad del caso, al interés económico, etc. De hecho,
individuales sino el modelo de orga- como lo demuestran algunos estudios sobre el tema, el sistema sólo
nización en el cual se desarrolla un procesa un bajo porcentaje de los casos existentes, de los cuales a la vez
sistema de corrupción. En este con- sólo una fracción menor obtiene condena.
texto, de corrupción sistémica, exis- En los delitos de corrupción, generalmente es complicado obtener
te un nivel de equilibrio tal que la evidencias dado que las partes suelen poner especial cuidado en no dejar
persecución de un caso individual huellas. En nuestro sistema en particular, no existe un programa de
no sólo resulta insuficiente para re- protección de testigos. Esto es importante dado que uno de los problemas
solverel problema sino que en buena de la corrupción sistémica es que las personas que tienen menor poder
medida puede ser una estrategia para dentro de la organización, y que por lo tanto pueden temer represalias por
ocultarlo. su denuncia, no se atreven a señalar a sus superiores.
Por definición, los jueces actúan ex-post facto, ninguna condena por
homicidio resucita al muerto y todo caso de cohecho es generado una vez
Luis Moreno Ocampo que se produjo el perjuicio. Pero el motivo principal para dudar de la
eficacia de la respuesta judicial es que los jueces sólo pueden fijar
a tarea desa:r?~lada como, f!scal en lo~ procesos judiciales vinculados
L . con la transtcton democrattca argentma desde 1983, como el juicio a
~o~ I.ntegrantes de las Júntas Militares acusados de torturas y asesinatos, el
responsabilidades individuales por hechos cometidos. Un juez no puede
condenar o modificar un sistema. Y esta es la base sobre la cual prospera
lo que denomino corrupción sistémica o hipercorrupción. Dadas estas
JUICIO a l?s respo~~ables de la Guerra de Mal vi nas y a los que condujeron deficiencias del sistema judicial, es razonable suponer que cualquier
las rebeliones mthtares de 1988 y 1990, despertó en mí la ilusión de la acción que tome la justicia sea percibida como una lotería en la cual el
eficacia del Poder Judicial para resolver graves conflictos político-socia- procesado tuvo la mala suerte de haber sido el señalado.
les. Me parecía que el abuso de poder utilizado durante la dictadura contra En cualquier clase de delito la eficacia del castigo judicial requiere una
la vida de las personas, se ejercía de un modo más sutil en el régimen tarea de prevención que evite el problema. La pena es el último recurso de
democrático al continuar la costumbre de apoderarse de los fondos del control social y debe actuar sobre un porcentaje mínimo de casos para
gobierno en beneficio personal. Supuse que ese era el nuevo problema a confirmar la vigencia de las reglas. Si desde el Poder Ej.ecutivo no se
enfrentar desde el Poder Judicial. Creí que podía trasladar mi experiencia previene, sino que se promueve la corrupción, protegiendo a quienes
de aquellos procesos a las causas donde la víctima era el patrimonio abusan de sus cargos, resulta hipócrita encomendar la tarea a los jueces y
público. fiscales. La derivación a la justicia del problema oculta la responsabilidad
en la selección y control del personal de quienes conducen la organización,
Lu1s MoRENO Ü CAMPO: Jurista argentino, profesor de Derecho Penal en la Universidad de sean estos políticos o gerentes de empresas privadas.
B~eno.s Aires. Ex-fis~al ~djunto del juicio a las juntas militares (1985). Integra el Comité
Directivo de la orgamzac16n civil Poder Ciudadano, Buenos Aires. Aun cuando los jueces sean capaces de enfrentar a otros poderes y ...
Palabras clave: gerencia, administración pública, corrupción, INdeR Argentina.
sancionar funcionarios de alto nivel, como ocurrió en Italia con la opera-
ción «mani pulite», no pueden modificar las fallas organizativas que t
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permitieron la difusión de la corrupción, ni están en condiciones de las decisiones por los integrantes de más peso.
asegurar la honestidad y capacidad de control de los reemplazantes. En La Comisión Liquidadora estaba integrada por nueve miembros, desig-
entrevistas personales con motivo de su visita a Buenos Aires, los propios nados por el Poder Ejecutivo. Eran funcionarios que respondían a los
integrantes del equipo de fiscales italianos, reconocieron que la corrupción principales partidos políticos representados en el Congreso, tenía un
no se ha modificado sustancialmente pese a haber puesto bajo proceso a representante del sector gremial, otro de las empresas y otro de la
cerca de 90 miembros del Congreso italiano, a cinco ex-primeros ministros Superintendencia de Seguros de la Nación. Debajo de esta Comisión
y a secretarios generales de todos los partidos políticos. La misma obra de actuaba un gerente general y una serie de departamentos responsables de
teatro se representa con otros actores. los distintos ramos: automotores, accidentes de trabajo, marítimos, etc.
En 1991, un año de investigación permitió procesar al presidente de una Además de estas jefaturas, el INdeR tenía una oficina de auditoría y un
empresa pública argentina. El presidente de la Nación lo desplazó con el departamento jurídico.
argumento de que no era posible que un procesado ocupara ese tipo de El funcionario a cargo de la liquidación advirtió que la Comisión
cargos, y lo reemplazó con otra persona ... que también estaba procesada. actuaba con una amplia diversidad de criterios, y que ciertos departamen-
Por más esfuerzos que realicen auditores, fiscales y jueces su tarea será tos estaban «apadrinados» por algunos de sus integrantes. A medida que
estéril sin la dedicación y cooperación de quien conduce la organización. se analizaba la estructura subyacente, podía detectarse una mala calidad en
la organización, lo que llevó al liquidador a sospechar de que detrás del
La importancia del líder desorden se ocultaba otra realidad. Por ejemplo, cada departamento
actuaba con gran discrecionalidad. Esta situación se hizo más evidente
A mediados del año 1994 tuvimos oportunidad de probar y documentar cuando se descubrió que la mayor parte de
un caso en el que un intermediario ofrecía a las compañías aseguradoras las decisiones que involucraban disposicio-
la posibilidad de agilizar el pago de las deudas que el INdeR mantenía con nes de fondos no estaban reguladas en cuan-
aquéllas, cobrando un 20% de la deuda. También pudimos probar que esta to al procedimiento o siquiera debidamente
persona tenía la posibilidad de acelerar los pagos, realizar pagos parciales documentadas.
e incluso de modificar los montos adeudados en beneficio de sus «clien- Es interesante destacar que la mayor parte
tes». Con esta información, recurrimos al Ministerio de Economía. El de los' funcionarios tenían varios años de
ministro nos derivó al secretario de Estado del área y al funcionario a cargo antigüedad en los cargos. La Comisión
de la liquidación del INdeR -recientemente designado- a quien le expresa- Liquidadora había designado algunos fun-
mos nuestro deseo de colaborar, ofreciendo la información que habíamos cionarios en puestos específicos. Luego se
obtenido. pudo constatar que en estos cargos también
existían maniobras irregulares. En un depar-
El problema del personal. Los funcionarios nos comentaron que siempre tamento en particular, donde se verificaron
habían recibido rumores acerca de estos hechos, sin poder probarlos innumerables maniobras de defraudación, el
nunca. Relataron los antecedentes del Instituto y su predicamento con el titular había sido designado por fuera de la
personal. Tal como se señaló, el INdeR es un ente público cuya función es estructura administrativa por parte de la
cubrir a las compañías'aseguradoras privadas en los pagos de los siniestros Comisión Liquidadora. Pudo comprobarse
que aquéllas tienen contratados. Actúa como el reasegurador de todas las además que esta persona tenía una denuncia
empresas privadas. penal en su contra, con lo cual estaba
En 1989 el Poder Ejecutivo interviene la entidad. El Directorio tenía inhabilitado para ocupar el cargo.
representación de los dos principales partidos políticos; a su vez, el partido En este contexto de trabajo, el personal
Un juez oficial estaba representado en diversas líneas internas. Incluso en un tenía la sensación que se actuaba sin reglas
no puede condenar momento se amplía el Directorio para dar cabida a un representante del claras, en un clima donde arbitrio e interés
o modificar presidente del Senado, quien hasta ese momento había carecido de propio resultaban las normas de comporta-
un sistema. «participación». También había funcionarios con rango de interventor, miento. La Comisión Liquidadora era inca-
cargo similar al de un gerente general, distintas personas que actuaban bajo paz de desarrollar su función directiva, era
Y esta es la base órdenes del Directorio. no sólo un obstáculo al proceso de liquida-
sobre la cual En 1992 se decide la liquidación del INdeR designándose una Comi- ción sino que en algunos casos por acción u
prospera sión Liquidadora, donde seguían representados los dos principales parti- omisión pudo demostrarse su connivencia
lo que denomino dos, el sindicato del área y las compañías aseguradoras. Si bien el con maniobras irregulares.
corrupción sistémica Directorio y la Comisión Liquidadora tenían una estructura formal, no El liquidador era conciente de que en
o hipercorrupción todos los miembros asistían regularmente a las reuniones, siendo tomadas estas condiciones era. cuando menos, difícil
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determinar quiénes y de qué modo podían actuar en forma indebida. Sin parasitaria. De hecho, atendían a Jos usuarios (clientes) ~uera de la ofi.cina.
embargo, si las maniobras se pudieran demostrar, tanto el liquidador como Esto era visible aun para los empleados de menor jerarquía, qmenes
el secretario de Estado estaban dispuestos a tomar todas las medidas que describían las reglas con las que se trabajaba en el Instituto.
fueran necesarias para corregir el problema. El funcionario a cargo de la liquidación decidió exonerar a varios
funcionarios. Otros decidieron optar por un programa de retiro vol.untario.
La estrategia del caso. De hecho, parte de la estrategia inicial se basó en En algunos casos esta alternativa fue denegada por ~star tales func1onanos
la posibilidad de documentar un caso que demostrara que no se estaba bajo investigación. También en otros casos se dejó en. sus car~os a los
frente a hechos aislados, sino ante una estructura que permitía estas y otro funcionarios sospechados hasta que pudo probarse la megular1dad. En
tipo de maniobras. A partir del impacto de este primer caso, se tomarían las pocos meses, el INdeR pasó de 190 a 120.e~pleados, quienes, de acuerdo
medidas tendientes a modificar la organización que permitía dicha situa- al liquidador, están en perfectas cond1c1ones para llevar adelante el
ción. De este modo, podría además vencerse un obstáculo importante· la programa de liquidación. . . .
peculiar conducción que se le había impuesto al Instituto, que explicaha Es interesante señalar que para ese entonces, a pcd1do del hqmdador y
una parte del problema. del secretario de Estado, habíamos creado una oficina para recibir recla-
Cuando documentamos el caso, en agosto de 1994, el funcionario a mos de los empleados, funcionarios y usuarios, protegiendo la identidad
cargo de la liquidación sugirió al ministro de Economía no renovar el de Jos denunciantes. Muchos de los empleados honestos que sabían lo que
mandato de los integrantes de la Comisión Liquidadora y asumió todas la estaba ocurriendo aportaron valiosos datos que fueron remitidos al
facultades necesarias para resolver el problema. liquidador. De esta forma, además de detectar nuevos casos y tomar ~as
El siguiente paso era determinar el monto de la deuda dellNdeR. Al medidas correctivas necesarias, el liquidador pudo comenzar a trabajar
momento de iniciar nuestra gestión, ésta podía estimarse tentativamente en sobre el compromiso y la confianza en los integrantes de la organización.
2.000 millones de dólares. Este es un dato muy importante, porque a partir Por otro lado, era evidente que un sistema discrecional y carente de
de los hechos que se suced1eron, la transparencia dejaba muchos heridos en el cami no. Va~ias ~mpres.as tenían
estrategia del liquidador apuntó a reclamos debidamente documentados que nunca hab1an s1do satisfechos.
determinar qué porcentaje de esta Muchos de estos reclamos eran anteriores a aquellos a los cuales se les daba
cifra era legítimo y cuál era pro · curso y resolución. No se respetaba síquicra un orden cronológico. Otras
dueto de posibles negociados. empresas aseguradoras cobraban deudas inexistentes, indocumentadas o
Cuando presentamos la prueha sobrevaluadas.
obtenida, el liquidador dec1d10 Un análisis superficial de los expedientes confirmó que mu~hos de los
hacer una denuncia judicial a fin siniestros que abonaba el Instituto eran improcedentes. Por ej~mplo, se
de obtener la orden para intervemr pagaban siniestros cuando la póliza era contratada con postenon~ad al
los teléfonos de las personas sos- hecho (técnicamente sin cobertura), se pagaban montos que exced1an lo
pechosas. A partir de estas medi- pautado por la póliza, algunos siniestr~s ll~garon a pagars.e hasta tres vec~s
das judiciales, pudo establecerse y en varios casos se pagaron seguros mex1stentes. Esta g1gantesc~ maq.UJ-
los alcances de la red interna del naria defraudatoria no era el producto de algunos func10nanos
INdeR y de las maniobras que rea- inescrupulosos. Era la consecuencia de un s~stema basado . e~ la
lizaban. Quedó demostrado que la discrecionalidad y la falta absoluta de transparencia en los procedimien-
maniobra que habíamos constata· tos: el terreno más fértil para los códigos operativos.
do no era un hecho excepcional. Constituía una práctica regular junto con Tal vez el caso que mejor refleja el impacto de esta forma de gestión de
muchas otras. El juez ordenó la detención de los dos principales respon- Jos fondos públicos en los derechos de Jos ciudadan?s es el de una señ?ra
sables, y a partir de allí se realizó una exhaustiva auditoría en la que que debía cobrar el seguro por un accidente de trabaJO que le costo la v1da
pudieron determinarse una serie de hechos adicionales. a su esposo. Formalmente, la compañía aseguradora llegó a un acuerdo
Se descubrió que un número importante de funcionarios públicos de conciliatorio para pagar 330.000 dólares, de los cuales 250.000 eran Un sistema basado
distintas jerarquías operaba de acuerdo al principio enunciado por Gunnar aportados por el Instituto, quedando el resto a cargo de la aseguradora. La en la discrecionalidad
Myrdal: actuaban en el sector público en busca de maximizar su interés beneficiaria sólo cobro 9.500 -de acuerdo a los documentos que ella y la falta abs?luta
privado. Había dos síntomas que confirmaban esta Impresión. El primero, poseía- y pudo comprobarse que la compañía sólo abonó U$S 19.000. Sin
las áreas donde trabajaban personas registraban un altísimo número de
de transparencia en
embargo, el Instituto registraba egresos por U$S 250.000. Este caso es sólo
expedientes y trámites sin resolver. Con lo cual los resueltos se apoyaban los procedimientos:
uno de los muchos que comenzaron a aparecer.
en una absoluta discrecionalidad por parte del responsable. En otras el terreno más fértil
palabras, si tengo una larga lista de acreedores, puedo negociar con los más La estrategia del líder. El funcionario a cargo de la liquidación basó su para los códigos
interesados en cobrar primero. Segundo, estas personas actuaban en forma estratel!ia en dos pilares fundamentales: un caso debidamente probado por operativos
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la vía judicial y extrajudicial y una fuerte campaña alrededor en los medios
de comunicación. La primer medida que tomó el liquidador fue congelar
los pagos a las compañías aseguradoras. Era necesario detenninar con
exactitud la situación patrimonial del Instituto. Al inicio de su gestión, era
un supuesto comúnmente aceptado que el INdeR tenía una posición neta
deudora de más de 2.000 millones de dólares. Esta creencia condicionó en
forma decisiva las relaciones con la plaza aseguradora, señalando el carril
por donde debía transitar la política de liquidación. Es interesante analizar
cómo se llegaba a esta cifra.
Existían las siguientes fuentes principales: el informe proporcionado
por el anterior titular del organismo; el proyecto de liquidación fommlado
por las compañías de la plaza; el proyecto diseñado por la Superintenden-
cia de Seguros de la Nación (SSN); y las publicaciones de la prensa
especializada.
A los informes cursados por el antiguo titular del INdeR a la Subsecre-
taría de Seguros de la Nación en los meses de julio y agosto de 1994, se
acompañaron distintos anexos donde se detallaba el estado de las Reservas
de Siniestros Pendientes al 30 de junio de 1993, denunciadas por las
compañías y que ascendían a casi 1.900 millones de dólares. A esto debía
sumarse los reclamos efectuados por planillas de pago al contado (PPC)
que ascendían a esa fecha a casi 230 millones. En total poco menos de
2.130 millones de dólares.
Por su parte, las compañías presentaron en diciembre de 1994 un
proyecto de compensación de impuestos con deudas del Instituto. En dicho
proyecto, firmado por varias cámaras de la actividad, se proponía la
compensación de deudas del INdeR con débitos fiscales sobre el IV A.
Específicamente en el punto 3 se establecía que el neto resultante (entre los
créditos y débitos) se ubicaría entre 380 y 485 millones de dólares; en el
punto 4 se establecía que los impuestos internos sobre los mismos
contratos aportarían unos 270 millones de dólares; el punto 6 indicaba que
los plazos para compensar las acreencias, si bien dependerían de la
producción de cada compañía, rondarían los tres o cuatro años.
De lo reseñado surge que en el proyecto se estimaba la deuda del INdeR
entre 1.950 y 2.600 millones de dólares. ¿Por qué? Tomando la cifra más
baja por compensación de IVA. es decir 380 millones más 270 de
impuestos internos por tres años, la deuda a compensar alcanza la cifra de
1.950 millones de dólares. Si, en cambio, la cifra se multiplica por cuatro
años, arroja un total de 2.600 millones. Esto era en definitiva lo que las
compañías del mercado entendían que el INdeR les debía.
Respecto del proyecto presentado por la SSN, se establecía como
primer paso conocer el monto del reclamo de las compañías en concepto
de siniestralidad, para lo cual se utilizarían las declaraciones juradas
requeridas por el Instituto en aquella época. Con esos datos, y tras una Q 1996 Zapata/Nueva Sociedad
auditoría de la SSN, se consolidarían las sumas reclamadas, que serían la
base para la cancelación de la deuda del INdeR.
El resultado de tal auditoría ha establecido que el desvío en el rubro reducción de la deuda? El liquidador recurrió a un modo muy sencillo:
Reservas de Siniestros Pendientes declaradas por las compañías alcanzaba solicitó declaraciones juradas a las compañías por el monto de sus créditos
un 38,97%: sobre un total declarado de casi 1.400 millones de dólares, la con el Instituto. Para nuestra <<Sorpresa», la respuesta fue cercana a los
SSN tuvo por verificado 715 millones. ¿Cómo se logro esta drástica 1.400 millones. Habíamos logrado un ahorro importante. Cuando el
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interventor decidió auditar este primer saldo, pudo comprobar que en la análisis de un pequeño número de expedientes en trámite, podo determi-
documentación existente la deuda real ascendía a sólo poco más de 715 narse que con el nuevo procedimiento, sobre una deuda total de 9 millones
millones, llegando a la cifra mencionada por la Superintendencia de de dólares, el 96% no debía ser liquidado por falta de documentación
Seguros de la Nación. respaldatoria. En meses posteriores se dejó sin efecto el pago de siniestros
Esta estrategia fue acompañada por la detección y solución de otras por un monto cercano a los 37 millones.
prácticas y sistema de corrupción. Por ejemplo, los siniestros cuyos A medida que se producían estos hechos, el clima en el Instituto cambió.
montos eran inferiores a 1O.<X)() dólares se pagaban hasta ese momento en Muchas personas comenzaron a colaborar en forma directa. Otros prefirie-
forma automática (este mecanismo se denomina 'borderó•). En tal concep- ron una vía indirecta: el liquidador suele recibir llamadas anónimas que le
to, el INdeR abonaba mensualmente 5 millones de dólares. A partir de la informan dónde encontrar informes y expedientes «perdidos». De no
decisión de exigir a las compañías la entrega de documentación que haber contado con este apoyo de sus propios empleados, su tarea hubiera
acreditase el monto percibido por el beneficiario en tales siniestros, los sido prácticamente imposible.
reclamos mensuales cayeron a 667.000 dólares. Se detectaron pagos del
INdeR a presidentes de compañías de seguros por montos que nunca Algunas consecuencias teóricas
llegaron a los asegurados. Existía además un sistema que permitía el doble
(y en algunos casos el triple) recupero de siniestros. Se descubrió que el Es común suponer que la corrupción es un fenómeno relacionado exclu-
INdeR había pagado en varias oportunidades a la compañías aseguradoras sivamente con una persona o un caso. Esto puede ser cierto en países que
por siniestros que fueron posteriores a la fecha de contratación de las tienen organizaciones públicas y privadas eficientes, capacitadas, y bien
respectivas pólizas. Esta maniobra pudo detectarse cruzando la informa- motivadas y donde además los máximos responsables tienen la firme
ción existente en el Instituto con la documentación que las compañías voluntad de controlar las posibles desviaciones de las reglas formales.
poseen para registrar a sus clientes. En otros casos se verificó que las Gráficamente, el esquema de tales organizaciones sería el siguiente:
compañías de seguros realizaban recuperos indebidos de los montos
asegurados. Se detectaron situaciones en las cuales la información que Organización tipo 1
proveían a tal efecto las empresas era falsa o directamente inexistente.
Existían algunas maniobras y resoluciones de anteriores gestiones que
afectaban directamente la situación patrimonial del Instituto. Por ejemplo,
llevó bastante tiempo encontrar documentación para determinar la deuda
por el Fondo de Retrocesiones Nacionales. Este fondo era un mecanismo
por el cual las compañías privadas reaseguraban al propio INdeR. Casi
toda la información del INdeR estaba en registros magnéticos y bases de
datos. Sin embargo, la información era muy difícil de encontrar. Luego de
una ardua revisión, se vio que los datos estaban ocultos en archivos con
denominación diferente para evitar su análisis. En otro caso, en el cálculo
del mismo fondo, el interventor anterior había resuelto calcular las deudas
a las compañías a montos actualizados y los montos correspondientes al
Instituto a costos históricos. Esta resolución, que tuvo vigencia por tres
años, fue dejada sin efeeto de inmediato.
En esta etapa, el liquidador además había destituido al gerente y al sub-
gerente de la anterior gestión, y otorgándoles nuevas funciones a los
departamentos. A pesar de que el Instituto se encontraba en liquidación,
los departamentos de hecho seguían trabajando como reaseguradores.
Bajo una nueva resolución, se los organizó al solo efecto de proceder a
liquidar los siniestros pendientes y fundamentalmente a controlar los
procedimientos de pago.
Por ejemplo, esta nueva resolución establecía un procedimiento para
liquidar siniestros. No es un procedimiento burocrático. Simplemente
establece condiciones mínimas tales como copia de la póliza, certificado
de siniestro, recibo y pago del siniestro, peritaje, sentenciajudicial, etc. Sin En la cúspide de la pirámide se encuentra el líder de la organización. La «e»
embargo, una vez establecido las compañías aseguradoras redujeron que lo representa muestra que él también es un empleado y su tamaño nos
sustancialmente el número y los montos de sus reclamos. En un primer advierte sobre su jerarquía. Las órdenes que emite a las jerarquías in ferio-
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res se representan con nechas descendentes; las flechas ascendentes El gráfico del segundo modelo de organi-
muestran la información que recibe de sus subordinados. En los diferentes zación revela un grave problema de ge-
niveles se representan diferentes empleados con la letra «e», pero en e rencia. Hay sectores enteros de la organi-
inferior notamos que uno de ellos liene la letra «C» parecida a la «e» pero zación que no rcctben ni dan informa-
que significa que no es un empleado honesto de la organización sino ción Esto implica que la cúpula es ho-
alguien que realiza actos de corrupción ocultándolos a sus jefes . Por lo nesta, pero no está actuando para contro-
tanto, ni cumple las directivas y reglas que recibe, ni informa la tarea real lar la corrupción. En este contexto la
que realiza. corrupción no será percibida como un
El gráfico muestra que en la organización hay una fuerte ctrculación de acto impropio y excepcional, si no que
información ascendente y descendente, que se